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Evaluation environnementale stratgique des plans et programmes

Compte rendu du Forum politique intergouvernemental Glasgow, 15 juin 1999

Organis en association avec la Runion annuelle de lAssociation internationale pour lvaluation dimpacts

Le prsent rapport a t prpar par Barry Sadler et Karl Fuller, Institute of Environmental Management and Assessment (Centre for Environmental Assessment and Management)

LInstitute of Environmental Management and Assessment (IEMA), form en 1999, est issu de la fusion de lInstitute of Environmental Assessment, de lInstitute of Environmental Management et de lEnvironmental Auditors Registration Association. Le Centre for Environmental Assessment and Management est lorgane dexcution de recherches et de projets de lIEMA.

Table des matires


AVANT-PROPOS .. REMERCIEMENTS . INTRODUCTION . CHAPITRE 1 : APERCU GENERAL DE LEXPERIENCE EN MATIERE DEES DES PLANS ET PROGRAMMES
DISPOSITIONS ET PRATIQUES EN MATIERE DEES - APPLICATIONS RELATIVES AUX PLANS ET PROGRAMMES EVOLUTIONS RECENTES .. PROFIL DES PRATIQUES AU ROYAUME-UNI .. RECAPITULATION .

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CHAPITRE 2 : EES ET DEVELOPPEMENT URBAIN


INTRODUCTION . EXEMPLES ET EXPERIENCE EN MATIERE DAPPLICATION . 13 RENFORCEMENT DU PROCESSUS DEES POUR LES ZONES URBAINES 16

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CHAPITRE 3 : EES ET BIODIVERSITE ...


INTRODUCTION . EXEMPLES ET EXPERIENCE EN MATIERE DAPPLICATION .. 20 AMELIORER LE ROLE DE LEES QUANT A LA PRISE EN COMPTE DE LA BIODIVERSITE 21

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CHAPITRE 4 : EES ET CHANGEMENT CLIMATIQUE .


INTRODUCTION . EXEMPLES ET EXPERIENCE EN MATIERE DAPPLICATION .. 23 CONSIDERATIONS LIEES AU CHANGEMENT CLAIMATIQUE DANS LE PROCESSUS DEES 28

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CHAPITRE 5 : CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS REFERENCES . ANNEXE 1 : PROGRAMME ANNEXE 2 : LISTE DES PARTICIPANTS . ANNEXE 3 : DOCUMENTS DE DISCUSSION ...

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EVALUATION ENVIRONNEMENTALE ET EXPANSION URBAINE A HONG KONG .. 40 EVALUATION ENVIRONNEMENTALE DES PLANS ET PROGRAMMES : UN OUTIL POUR LA BIODIVERSITE . 47 EES DE LA STRATEGIE NATIONALE DE MISE EN OEUVRE EN MATIERE DE CHANGEMENT CLIMATIQUE AU CANADA .. 52

Avant-propos
Le Forum politique intergouvernemental de 1999 sest inscrit dans la foule des runions qui rassemblent traditionnellement des reprsentants de haut niveau des organismes gouvernementaux et internationaux concerns par le dveloppement de lvaluation environnementale et les pratiques en la matire. A linstar des runions prcdentes, le Forum a t loccasion de dbattre de tendances et de questions importantes dans un cadre informel et interactif immdiatement avant la runion annuelle de lAssociation internationale pour lvaluation dimpacts. Le Forum de 1999 a eu pour objectif dexaminer les progrs raliss dans lvaluation environnementale stratgique (EES) des plans et programmes ainsi que dans lintgration de lEES dans lordre du jour en matire de dveloppement durable. Une attention particulire a t accorde au recours lEES lors de la mise en oeuvre des conventions des Nations unies sur les changements climatiques et la diversit biologique et dans la gestion de lexpansion urbaine. Dans ce contexte, lexpression plans et programmes est utilise en un sens large de manire englober les processus damnagement territorial et de planification sectorielle des autorits nationales, rgionales et locales. Le Forum sest articul autour de quatre sessions principales organises de manire introduire le thme gnral de lEES des plans et programmes et aborder chacun des sujets prcits. Lors de chaque session, un orateur principal a dcrit les questions et perspectives cls qui ont ensuite t dbattues en sance plnire. Des documents de rfrence et des informations sur lEES des plans et programmes ont galement t prsents. Les documents et les dbats prsenteront un intrt pour tous ceux qui sont chargs des procdures dEES et de leur mise en oeuvre ou qui sont concerns par les stratgies en matire denvironnement et de dveloppement durable en rapport avec le changement climatique, la biodiversit et le dveloppement urbain.

John Zetter Ministre britannique de lEnvironnement, des Transports et des Rgions (DETR)

Remerciements
Le prsent rapport a t prpar partir des documents fournis par les principaux orateurs au Forum politique et par les reprsentants de plusieurs organisations internationales. Nous exprimons nos plus vifs remerciements Andrea Bagri, Ray Clark, Sid Gershberg, Rob Law et Dave Pritchard pour leurs contributions. Nous avons aussi largement fait appel aux ides et aux contributions des participants au Forum de Glasgow et nous les remercions davoir partag leurs perceptions et leurs expriences. Enfin, nous sommes reconnaissants Roger Smithson (DETR), qui nous a fourni des conseils et une assistance rdactionnelle, ainsi quaux membres suivants du personnel de lIEMA qui nous ont apport un soutien organisationnel et en matire de recherche : Alison Fell, Sara Fletcher, Katherine Hayward et Sarah Rendall.

Introduction
Le Forum politique intergouvernemental de Glasgow tait le troisime vnement de ce genre tenu conjointement avec la Runion annuelle de lAssociation internationale pour lvaluation dimpacts (AIEI). Il a runi des reprsentants de haut niveau de gouvernements nationaux et dorganisations internationales responsables de la mise en oeuvre de lvaluation environnementale stratgique (EES) des plans et de programmes. Refltant les thmes cls de la runion de lAIEI tenue les jours suivants, une attention particulire a t accorde au recours lEES des plans et programmes comme moyen de raliser les objectifs des accords internationaux sur les changements climatiques et la diversit biologique et de sattaquer au problme des effets cumulatifs du dveloppement urbain. Lobjectif du Forum a t en gros de procder un change de vues et dexpriences concernant les pratiques nouvelles et didentifier des moyens prometteurs daller de lavant. Le programme figure lAnnexe 1, et la liste des participants lAnnexe 2. Le prsent rapport rsume les constatations et les conclusions du Forum. Il traite des tendances et des questions cls en matire dEES des plans et de programmes et propose des moyens dutiliser lEES de manire mieux tenir compte du changement climatique, de la biodiversit et du dveloppement urbain. A lheure actuelle, ces aspects ne semblent pas tre pleinement intgrs dans les plans et programmes ni abords systmatiquement dans les EES qui contribuent la prparation de ces derniers. Ceux qui sont chargs du dveloppement et de la mise en oeuvre des procdures dEES reconnaissent que ces questions pressantes pourraient et devraient faire lobjet dune prise en compte accrue. Une liste de contrle de questions cls sur le rle de lEES des plans et de programmes en rapport avec ces questions figure dans lEncadr 1. Ces questions ont t distribues aux participants avant le Forum afin de faciliter les dbats. Elles nont pas toutes t abordes en dtail lors de la runion, mais les lecteurs pourraient les trouver utiles comme cadre initial danalyse. Le Forum politique a revtu la forme dune table ronde. Quatre sessions ont t organises, chacune ayant commenc par un examen de ltat de lEES des plans et de programmes avec une rfrence spcifique lordre du jour en matire de dveloppement durable. Cet examen a t suivi de discussions sur le rle de lEES en rapport avec le dveloppement urbain, la biodiversit et le changement climatique. Des orateurs principaux ont brivement introduit chaque thme, en sappuyant sur lexprience au niveau national pour stimuler un vaste change de vues sur les processus et les pratiques. Des informations de base sur les thmes cls ont t prsentes par des organismes internationaux. Le rapport sarticule autour de quatre chapitres rsumant les dbats, avec un cinquime chapitre contenant des conclusions et des recommandations gnrales. Les communications des principaux orateurs figurent lAnnexe 3.

Encadr 1 : Liste de contrle de questions cls Session 1 : Etat de lEES des plans et programmes Quelles sont les tendances et les dveloppements cls au Royaume-Uni et au niveau international ? Quelles sont les volutions en matire de pratiques et comment ces dernires peuvent-elles tre amliores ? Des orientations sont-elles disponibles ou en cours dlaboration ? Si non, quels sont les types dorientations qui sont considrs utiles ? Quel est le rle de la participation du public lEES des plans ? Comment peut-il tre amlior, par exemple en conformit avec lapproche prconise dans lAgenda 21 ? Les principes et critres du dveloppement durable sont-ils incorpors dans lEES des plans damnagement ? Si oui, comment les implications des options et propositions damnagement pour un dveloppement durable sont-elles identifies et values ?

Session 2 : EES des plans damnagement urbain Quel est le rle et la porte de lEES des plans damnagement urbain/rgional ? Comment lEES sintgre-t-elle dans la stratgie de planification et/ou la complte-t-elle ? Est-elle applique comme une partie intgrante du processus de planification ou un projet de plan? LEES est-elle utilise pour promouvoir le dveloppement durable des zones urbaines ? Si oui, comment le dveloppement durable est-il dfini et valu ? Dans quelle mesure les effets cumulatifs sont-ils valus dans lEES des plans damnagement?

Session 3 : Utilisation et rle de lEES en rapport avec la biodiversit Comment les priorits, questions et considrations en matire de biodiversit sont-elles prises en compte ? Quelles sont les approches et mthodes utilises pour valuer la biodiversit et conserver les cosystmes, les habitats et les espces contrlant lutilisation des sols ? Les politiques et objectifs nationaux en matire de biodiversit sont-ils pris en compte dans lEES ? Quelles sont les orientations disponibles sur lvaluation des incidences des plans et des programmes sur la biodiversit ? Llaboration dorientations complmentaires savre-t-elle ncessaire ? Quels sont les lments du processus et des pratiques en matire dEES qui sont efficaces en ce qui concerne la biodiversit ? Quels sont les principaux domaines o une amlioration est ncessaire ?

Session 4 : Utilisation et rle de lEES en rapport avec le changement climatique Les problmes de changement climatique sont-ils abords dans lEES, par exemple en ce qui concerne les plans et options en matire dnergie et de transports ? Les objectifs nationaux de rduction des missions de CO2/gaz effet de serre sont-ils incorpors dans lEES ? Quelles sont les orientations disponibles sur lvaluation des incidences des plans et des programmes sur le changement climatique ? Quels sont les lments du processus et des pratiques en matire dEES qui sont efficaces en ce qui concerne le changement climatique ? Quels sont les principaux domaines o une amlioration est ncessaire ?

Chapitre 1 : Aperu gnral de lexprience en matire dEES des plans et programmes


Un nombre croissant de pays et dorganisations internationales procdent dsormais une valuation environnementale stratgique (EES) des politiques, plans, programmes, lois, rglements et autres types de propositions du gouvernement. La ralisation dune EES est souvent une condition requise pour loctroi dune assistance ou de prts internationaux (par exemple par la Banque mondiale). Certains pays et organisations internationales utilisent galement des lments de lEES de manire informelle dans le cadre de lvaluation de limpact sur lenvironnement (EIE) de projets ou dans les processus de planification. LEES est utilise de plus en plus au niveau des plans et des programmes, mais un moindre degr au niveau des politiques. Les volutions rcentes dans ce domaine ont t la fois rapides et impressionnantes et il est difficile de se tenir au courant des innovations et des nouvelles propositions et de la mesure dans laquelle elles sont adoptes. La proposition de directive de la Commission europenne relative lvaluation des incidences de certains plans et programmes sur lenvironnement est particulirement notable en raison de ses implications de grande envergure pour les pratiques en matire dEES. Le Forum politique intergouvernemental a identifi lEES des plans et programmes comme le sujet de discussion prioritaire Glasgow pour trois grandes raisons. Premirement, le but vis tait de complter et de dvelopper les discussions de lanne prcdente lors de la runion de 1998 de lAIEI tenue Christchurch, en Nouvelle-Zlande, discussions qui avaient t axes sur lEES des politiques. Deuximement, la plupart des pays ont concentr leurs efforts sur le dveloppement de procdures dEES au niveau des plans et des programmes. Enfin, les plans et programmes engendrent habituellement une srie de projets et dactions dont les effets et les rpercussions sur la biodiversit et les changements climatiques peuvent tre valus directement. Les participants au Forum ont estim quune approche plus structure et systmatique de lEES des plans et programmes pourrait et devrait tre utilise de manire tenir compte des problmes de changement climatique, de conservation de la biodiversit et deffets cumulatifs du dveloppement urbain. Dans la prsente section, la base dune telle approche est expose pour ce qui concerne tant les exigences gouvernementales et les pratiques actuelles en matire dEES que les cadres juridiques et politiques qui ont t tablis dans les domaines de la conservation de la biodiversit, du changement climatique et du dveloppement urbain. Ces cadres sintgrent dans le plan daction plus vaste approuv lors du Sommet de la Terre de 1992 et sont mis en oeuvre dans une varit de politiques et stratgies nationales et internationales.

Dispositions et pratiques en matire dEES - Applications relatives aux plans et programmes


Les concepts et objectifs de lEES sont dsormais bien documents et largement accepts. En gros, le but de lEES est dintgrer les proccupations et considrations en matire denvironnement dans le processus dcisionnel gnral. Ce faisant, lEES sert la fois dinstrument de promotion du dveloppement durable et de moyen de renforcer et de rationaliser la procdure dEIE au niveau des projets. Dans de nombreux cas, toutefois, les relations entre lEES et les problmes de grande envergure lis au dveloppement durable ne sont pas claires. Sagissant des plans et programmes, les possibilits offertes par lEES au niveau de la prise en compte de la biodiversit et du changement climatique nont pas encore t concrtises. Les limitations concernant lapplication et lutilisation de lEES pour sattaquer ces problmes comprennent des contraintes institutionnelles (par exemple dans les cas o les exigences lgales ou procdurales relatives lEES ne couvrent pas des secteurs trs importants du point de vue de lenvironnement) et des problmes mthodologiques (par exemple lorsque les donnes

relatives la biodiversit ou au changement climatique sont insuffisantes pour prvoir les incidences des plans). Les cadres institutionnels de lEES varient en termes de procdures, dexigences et de champ dapplication. Les dispositions prises par certains pays et organisations sont rsumes la Figure 1. Un examen plus approfondi de ces systmes figure dans le compte rendu du sminaire sur lvaluation environnementale stratgique (DETR 1998) publi par le ministre britannique de lEnvironnement, des Transports et des Rgions ainsi que dans dautres documents.

Figure 1 : Cadres institutionnels de lEES


Pays/ organisation Canada Dispositions Directive du Cabinet de 1990, modifie en 1999. Champ dapplication aux plans et programmes Propositions soumises au Cabinet (depuis 1990) et aux ministres individuels (depuis 1999). Rapports avec dautres types dapproche Les politiques sont incluses dans la directive, mais les projets sont couverts par des dispositions lgislatives distinctes. Sapplique galement aux politiques, dispositions lgislatives et rglementaires et autres propositions du gouvernement. Systme deux niveaux, avec exigence spare en matire de test environnemental des dispositions lgislatives et rglementaires. Systme complet de dclarations de politique, de plans rgionaux et de districts et dautorisations dutilisation des ressources. Bas sur lvaluation ; les orientations mettent laccent sur les liens avec le dveloppement durable. Les EIE de projets sinscrivent dans le cadre dune EES programmatique. Les politiques ne sont pas incluses.

Danemark

Arrt administratif de 1993, modifi en 1995 et 1998.

Propositions soumises lexamen du Parlement (tous les types dactivits et de secteurs).

Pays-Bas

Loi sur lvaluation des incidences sur lenvironnement (1987). Arrt du Cabinet (1995).

Plans et programmes spcifis seulement.

Nouvelle-Zlande

Loi sur la gestion des ressources (1991).

Pas de dispositions distinctes en matire dEES.

Royaume-Uni

Etats-Unis

Instructions et orientations lusage des fonctionnaires (1991-1999, en vigueur). Nouveaux rglements et orientations en matire de planification locale (1999). Loi sur la politique nationale de lenvironnement (1969).

Evaluation environnementale des politiques (niveau national) et des plans damnagement (niveau local). En principe, toutes les grandes initiatives ; en pratique, programmes et actes lgislatifs. Plans et programmes dans des secteurs spcifis, principalement lis aux cadres dautorisation des amnagements. Evaluations environnementales sectorielles et rgionales.

Communaut europenne

Proposition de directive (en cours de ngociation, 19992000).

Banque mondiale

Directive oprationnelle (1989).

Les valuations sont destines fournir un cadre pour lEIE de projets.

Evolutions rcentes
Quelques exemples notables des modifications des systmes nationaux, rcentes ou proposes, et des nouvelles exigences internationales sont donns ci-aprs : Canada : Directive relative lvaluation environnementale des propositions de politiques, plans et programmes Instaur en 1990 par une directive du Cabinet, le systme canadien dEES a t le premier mettre en place un processus distinct sappliquant spcifiquement aux politiques et aux programmes. Une directive modifie du Cabinet a t publie en 1999, qui largit le champ dapplication du processus et fixe les conditions dans lesquelles une EES doit tre effectue. En gros, une EES est dsormais exige pour les propositions qui sont soumises pour approbation un ministre ou au Cabinet. Les ministres et agences sont galement encourags effectuer une EES pour dautres politiques, plans et programmes slectionns lorsque les circonstances le justifient et notamment dans les cas o une telle valuation contribuerait la ralisation des objectifs et des stratgies en matire de dveloppement durable. LAgence canadienne pour lvaluation environnementale a publi des lignes directrices pour la mise en oeuvre de la directive modifie, y compris les principes et lments cls du processus dEES (voir Encadr 2). La communication prsente par Sid Gershberg lors du Forum politique, qui figure lAnnexe 3, contient de plus amples informations.

Encadr 2 : Lignes directrices pour la mise en oeuvre de la directive du Cabinet relative lEES des propositions de politiques, plans et programmes, Canada
La directive modifie vise renforcer le processus dEES en clarifiant les obligations des ministres et des agences fdraux et en liant ce processus la mise en oeuvre des stratgies de dveloppement durable. Les orientations publies par lAgence canadienne pour lvaluation environnementale fournissent des conseils dans les domaines suivants : la faon de lier lEES aux objectifs des ministres en matire de dveloppement durable ; les obligations des ministres et des agences en ce qui concerne la ralisation dEES ; la mise en oeuvre de la directive du Cabinet, y compris les principes directeurs et les questions lies lapplicabilit, la mthodologie, aux proccupations du public, la documentation et la prparation de rapports ainsi que les rles et les responsabilits.

Les ministres et les agences sont encourags affiner ces orientations en soutien de leurs besoins lors de llaboration des plans, programmes et politiques.
Sid Gershberg, Forum politique intergouvernemental 1999

Commission europenne : Proposition modifie de directive du Conseil relative lvaluation des incidences de certains plans et programmes sur lenvironnement La proposition a t publie lorigine en 1997. A la suite dune premire lecture au Parlement europen, une version modifie a t produite qui fait lobjet de ngociations au moment de la rdaction du prsent rapport. La proposition modifie rendrait obligatoire lvaluation environnementale formelle des plans et des programmes qui sont susceptibles davoir des incidences notables sur lenvironnement et qui tablissent le cadre des dcisions dautorisation de projets qui devront tre prises ultrieurement. Une autorit responsable dun plan ou dun programme relevant de la directive serait tenue de prparer un rapport sur ses incidences notables probables sur lenvironnement, denvisager des solutions de remplacement raisonnables et de consulter les autorits responsables en matire denvironnement et le public. La proposition modifie rend explicite la pertinence de la mesure pour le dveloppement durable, numre les incidences environnementales qui doivent tre prises en compte (y compris les effets cumulatifs) et impose aux autorits 9

lobligation de faire connatre au public les raisons de leurs dcisions. Ces lments contribuent une plus grande transparence et un contrle procdural accru du processus et encourage son examen approfondi par le public. Quatrime Confrence ministrielle Un environnement pour lEurope (Aarhus 1998) Dans leur dclaration, les ministres de lEnvironnement ont reconnu que lvaluation environnementale stratgique facilite lanalyse systmatique des incidences des politiques, plans et programmes proposs sur lenvironnement, invit les pays et les institutions financires internationales introduire et/ou raliser des valuations environnementales stratgiques avec la participation approprie des ONG et des citoyens et soulign que, dans la perspective de lintgration des considrations environnementales dans le processus dcisionnel relatif dautres politiques, des valuations des politiques, plans et programmes sectoriels internationaux dans la rgion de la CEE-ONU, dans des domaines tels que les transports, lnergie et lagriculture, devraient tre entreprises prioritairement. Troisime Confrence ministrielle sur lenvironnement et la sant (Londres 1999) La dclaration des ministres a invit les pays introduire et/ou raliser des valuations environnementales stratgiques des incidences des politiques, plans, programmes et rgles gnrales proposs sur lenvironnement et la sant. Dans le cadre de sa Charte sur les transports, lenvironnement et la sant, la Confrence de Londres a galement propos dintgrer les valuations des incidences sur lenvironnement et la sant dans llaboration des politiques et le processus dcisionnel en matire daffectation des sols pour ce secteur. Un Protocole relatif lEES en perspective Cette initiative fait lobjet dun examen par la Commission de la politique environnementale de la CEE-ONU. Cette Commission se penche actuellement sur les options relatives la conclusion dun Protocole relatif lEES soit en vertu de la Convention CEE-ONU (Aarhus) sur laccs linformation, la participation du public au processus dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement, soit en vertu de la Convention de la CEE-ONU (Espoo) sur lEIE dans un contexte transfrontire. EES des plans de dveloppement rgional dans lUnion europenne et les pays candidats Le soutien des Fonds structurels de lUnion europenne aux plans de dveloppement rgional (PDR) est rgi par le rglement-cadre (n o 1260/1999). Les prescriptions gnrales sont nonces dans le vade-mecum Plans et documents de programmation pour les Fonds structurels 2000-2006 (CCE, 1999). Le Manuel sur lvaluation environnementale des Plans de dveloppement rgional et les Fonds structurels de lUE (CCE, 1998) fournit des orientations procdurales et mthodologiques pour les EES ; les pays sont tenus dintgrer les rsultats de lvaluation environnementale dans les PDR. La ralisation dEES est encourage dans les pays qui prparent leur adhsion lUE, et ce au travers des activits de pradhsion lies aux Fonds structurels. Tous les pays candidats ont commenc prparer des PDR destins assurer un cadre complet pour lutilisation de lassistance de pradhsion et pour leur permettre de se prparer lutilisation future des Fonds structurels lorsquils deviendront des Etats membres. Cela impose aux pays candidats lobligation de fournir avec leurs PDR une apprciation ex ante qui analyse les incidences probables de ces derniers sur lenvironnement.

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Profil des pratiques au Royaume-Uni


La politique du gouvernement britannique vise intgrer les considrations environnementales dans tous les processus dcisionnels. Dune manire gnrale, lapproche adopte consiste intgrer lvaluation environnementale des politiques, plans et programmes dans les systmes et procdures existants, plutt qu crer des dispositions distinctes. Lvaluation environnementale sinscrit dans le cadre de la stratgie britannique de dveloppement durable (nonce dans A Better Quality of Life, 1999) et ce lien se reflte dans les politiques et orientations tous les niveaux de pouvoir. Les ministres sont en principe tenus dvaluer toutes les incidences potentielles des nouvelles propositions de politiques, y compris les incidences sur lenvironnement. Une srie de documents dorientation a t publie pour amliorer la sensibilisation aux problmes environnementaux et fournir une approche systmatique du traitement de ces problmes dans les analyses des politiques. Un nouveau programme de travail a t introduit la suite dun examen critique des progrs, ralis en 1997. Le gouvernement a labor un ensemble national denviron 150 indicateurs du dveloppement durable (Quality of life counts, publi en dcembre 1999). Ces indicateurs fournissent des repres qui permettront de mesurer les progrs raliss lavenir. Il a t propos dutiliser ces indicateurs dans les valuations pour tablir si et dans quelle mesure les options politiques contribuent au dveloppement durable. Les autorits locales comptentes en matire de planification sont tenues de par la loi de tenir compte des considrations environnementales dans leurs plans damnagement (plans statutaires aux niveaux des comts et des districts qui fixent les objectifs stratgiques de laffectation des sols et le cadre des dcisions dautorisation). Le gouvernement fournit des orientations relatives aux mthodes sur une base non statutaire, encore que le ministre puisse intervenir lorsque des plans ou des dcisions ne sont pas conformes aux politiques. Cela permet la mise en oeuvre progressive des principes de lEES tout en vitant un processus contraignant. Lvaluation environnementale au niveau des autorits locales a connu un grand essor, en partie afin de valider et damliorer les mcanismes de planification, et utilise de plus en plus des mthodologies quantitatives et subjectives. Les responsabilits en matire dvaluation environnementale et de dveloppement durable en Ecosse sont rgies par les dispositions juridiques et institutionnelles du systme dadministration fond sur une dlgation de pouvoirs. En attendant, un nouveau niveau de responsabilit territoriale rgionale est en cours dintroduction en Angleterre et les plans comporteront une valuation de leurs implications pour lenvironnement et le dveloppement durable. Les propositions dorientations dtailles sur les bonnes pratiques en sont un stade avanc dlaboration. Une illustration des activits dans ce domaine est la proposition de mthodologie dveloppe pour la London and South East Regional Planning Conference (SERPLAN : Confrence damnagement rgional pour Londres et le Sud-est de lAngleterre) (Encadr 3).

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Encadr 3 : SERPLAN - Evaluation de la durabilit de la stratgie rgionale pour le Sud-Est de lAngleterre


Lanalyse de lEES des plans damnagement est cruciale pour dterminer dans quelle mesure celle-ci peut clairer la prise de dcision et protger lenvironnement et galement pour tirer des enseignements pouvant tre mis profit par les EES futures. Au Royaume-Uni, rares sont les valuations de la durabilit qui ont t soumises un examen formel. Cependant, SERPLAN a publi rcemment sa stratgie rgionale pour le Sud-Est qui a t labore sur la base dune valuation de la durabilit. LInstitute of Environmental Management and Assessment a mis au point une mthodologie dexamen sarticulant autour des composantes cls suivantes : Procdure - laboration du plan, ralisation de lvaluation et liens avec dautres plans, politiques et programmes. Objectifs - sils sont dfinis, leur laboration, lidentification des priorits ventuelles et la question de savoir si la notion de durabilit est dfinie et si le plan est guid par la durabilit. Caractrisation de lenvironnement existant - est-il caractris, utilisation dun niveau de base pour les indicateurs ventuels, durabilit des conditions existantes. Evaluation de la durabilit - description de la mthodologie, prise en compte de lventail tout entier des incidences, ralisme de lvaluation, valuation de limportance, prise en compte des effets cumulatifs, identification et explication des incertitudes, orientation du changement, dfinition des exigences de durabilit des diffrents lments/indicateurs, liens entre les incidences et les exigences en matire de durabilit, importance des incidences pour ce qui concerne les exigences en matire de durabilit. Suivi - identification dun programme de suivi, dfinition des indicateurs de surveillance, couverture dun ensemble complet de paramtres par des indicateurs, dfinition des objectifs en ce qui concerne les exigences en matire de durabilit. Prsentation et approche - approche simple, systmatique, transparente et cohrente, utilisation explicite des rsultats.

Le cadre largi est galement inclus dans lexamen pour ce qui est de dterminer la mesure dans laquelle lvaluation et le plan qui en rsultera assureront une durabilit. Un systme de classement tel que celui qui est utilis pour les EIE au niveau des projets nest pas jug appropri ce stade prcoce. Ce cadre dexamen devrait faire lobjet dun dveloppement ultrieur et dun raffinement au fur et mesure du dveloppement des pratiques.

Rcapitulation
Des progrs significatifs ont t raliss dans le domaine des procdures et des pratiques en matire dEES et le rythme du changement devrait se maintenir dans un avenir prvisible. Cependant, lEES ne ralise toujours pas son potentiel en tant quinstrument du dveloppement durable et les procdures doivent tre encore dveloppes pour sattaquer aux problmes de biodiversit et de changement climatique. Dans les pays ayant une densit de population relativement leve, tels que le Royaume-Uni, de nombreux problmes environnementaux se renforcent mutuellement, en particulier dans les zones urbaines qui connaissent une croissance rapide. A part quelques exceptions, comme Hong Kong, lEES nest pas utilise systmatiquement pour sattaquer aux effets cumulatifs de lexpansion urbaine. Une telle approche contribuerait clairer la controverse actuelle souleve au Royaume-Uni par la localisation de logements pour quelque 4 millions de nouveaux mnages. Ce sont l des points de rfrence pour le reste du prsent rapport.

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Chapitre 2 : EES et dveloppement urbain


Introduction
La gestion des effets cumulatifs du dveloppement urbain est cruciale pour progresser sur la voie du dveloppement durable dans son ensemble. Selon les estimations, les deux tiers de la population mondiale vivront dans les zones urbaines dici 2025. Les concentrations urbaines sont souvent confrontes des problmes sociaux, sanitaires et environnementaux interdpendants. Ces facteurs sont galement inextricablement lis au bien-tre conomique de la population. Les problmes auxquels est confront Hong Kong (voir Encadr 4) illustrent les problmes environnementaux des zones urbaines.

Encadr 4 : Contraintes et dfis auxquels est confront Hong Kong


Hong Kong est lun des lieux les plus densment peupls du monde. Une population de 6,7 millions dhabitants occupe un petit coin de la zone du delta de la Pearl qui a peu prs la mme superficie que le Grand Londres. On sattend ce que la population augmente de quelque 30 % au cours des dix annes venir. Des taux levs de croissance conomique sont enregistrs, sous limpulsion de la ralisation de toutes sortes de projets damnagement gigantesques. Par suite de la croissance dmographique et conomique, des pressions considrables sexercent sur le parc immobilier et linfrastructure de transport. De nouveaux logements sont construits au rythme de 85 000 par an. Le nombre des vhicules a doubl ces dernires annes et les vhicules diesel, qui causent une pollution atmosphrique considrable, interviennent pour plus de 70 % dans les kilomtres parcourus. Ces tendances ont soumis dnormes pressions les zones rurales restantes de Hong Kong et donn naissance de nombreux problmes linterface entre la zone urbaine et la zone rurale. Les amnagements rgionaux dans la province de Guangdong aggravent galement les effets cumulatifs sur lenvironnement. Ces pressions sont manifestes dans le catalogue de problmes environnementaux qui comprennent : une grave pollution atmosphrique, en particulier durant les mois secs dhiver lorsque les vents dominants amnent Hong Kong des polluants supplmentaires en provenance de lextrieur ; llimination des dchets solides (plus de 33 000 tonnes par jour) ; laggravation des problmes dassainissement ; les effets cumulatifs sur lenvironnement, qui sont devenus tels que la durabilit de Hong Kong est gravement menace.
Robert Law, Forum politique intergouvernemental 1999

Exemples et exprience en matire dapplication


Les limitations de lEES LEES peut contribuer la gestion du milieu urbain. Elle peut tre applique aux plans damnagement ou doccupation des sols, comme dans le cas de la Stratgie de dveloppement territorial de Hong Kong. On assiste galement lmergence dapproches plus globales de la planification stratgique et de la dtermination des objectifs pour le milieu urbain. Par exemple, en Nouvelle-Zlande, un rapport du Commissaire parlementaire pour lenvironnement a examin la base de la mise en oeuvre du dveloppement durable en

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milieu urbain. Ce rapport note que lvaluation prvue par la Loi sur la gestion des ressources nest pas oriente vers la promotion de lutilisation efficace des ressources, mais est un instrument de protection de lenvironnement qui rpond aux effets potentiels sur les ressources. Au Royaume-Uni, le rapport de la Task Force Urbanisme Vers une renaissance urbaine a examin les problmes lis la protection de lenvironnement, lamlioration de la qualit de vie dans les villes et aux moyens mettre en oeuvre pour rpondre aux besoins projets de 4 millions de mnages supplmentaires. Un grand nombre des incidences significatives des zones urbaines dcoulent dune consommation excessive et dune surpopulation. La consommation excessive est une caractristique des nations dveloppes urbanises. Elle a tendance tre aborde non pas par des politiques, mais par des solutions provisoires et coteuses - par exemple la fourniture dinstallations supplmentaires dlimination des dchets au lieu de modifier les modes de consommation leur source. Lintroduction dune comptabilit verte est lun des moyens proposs pour mettre en vidence les modes de consommation qui ne sont pas durables et, partant, pour clairer le processus dlaboration des politiques. Le type de btiments que nous concevons a un impact sur la consommation dnergie. Par exemple, la dperdition thermique moyenne dun logement dans, disons, un immeuble de neuf appartements urbains est infrieure de 40 % celle dune maison individuelle de taille quivalente. Nous devons galement prendre en considration les performances environnementales globales densembles rsidentiels tout entier ainsi que les btiments individuels afin de reflter la gamme entire dimpacts induits par les foyers, y compris en ce qui concerne la gestion de leau et lutilisation de matriaux.
Rapport final de la Task Force Urbanisme (1999), Vers une renaissance urbaine. Ministre de lEnvironnement, des Transports et des rgions

La surpopulation est une caractristique des pays en dveloppement. Il est peu probable que ce problme proprement dit sinscrive dans le cadre dune EES, mais lvaluation environnementale peut mettre en exergue ses effets dans le milieu urbain et suggrer des solutions pour aborder les problmes dmographiques. Il y a jusquici peu dexemples de cette approche, encore que la question fasse lobjet dun dbat Hong Kong dans le contexte de limmigration en provenance de la Chine continentale et de son impact sur les pressions en matire de dveloppement. EES des plans doccupation des sols Une gamme de politiques a des incidences sur lenvironnement et la population des villes. Lexprience ce jour dans lapplication de lEES aux problmes urbains a t acquise principalement dans le cadre des plans doccupation des sols. Au Royaume-Uni, cela relve principalement de la comptence des pouvoirs locaux. Typiquement, lvaluation environnementale ou de durabilit dun plan doccupation des sols est effectue par les fonctionnaires responsables de la formulation du plan. Cette approche fournit le meilleur moyen dassurer litration du processus dvaluation, lapport de modifications au plan et la mise en oeuvre de ces plans dans le cadre de la gestion du milieu urbain. Toutefois, dans ces circonstances, une fonction indpendante de contrle de la qualit devient importante pour garantir lintgrit et la qualit de lvaluation. Un cadre a t labor cette fin pour lEES de la Stratgie de dveloppement territorial de Hong Kong. LEncadr 5 dcrit les trois principes qui constituent le cadre. Les deux premiers mettent laccent sur lintgration de lEES dans les approches existantes, lun des buts viss tant dencourager les responsables de llaboration du plan accepter les principes de lEES.

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Encadr 5 : Principes pour llaboration du cadre dEES pour la Stratgie de dveloppement territorial de Hong Kong
Principe 1 (Principe de ltablissement de liens) : le cadre adopt devrait tablir des liens ou des ponts entre les proccupations en matire de durabilit et lensemble des termes, concepts, approches du dveloppement ou orientations politiques qui sont utiliss Hong Kong. Principe 2 (Principe dintgration) : le cadre devrait viser lintgration la plus grande possible avec les autres approches conomiques et de planification et avec les mesures adoptes pour la formulation de la stratgie tout entire. Principe 3 (Principe pragmatique) : lanalyse des problmes de durabilit devrait englober les questions complexes, multisectorielles, multi-milieu et multidisciplinaires, mais au moyen dapproches pragmatiques, ralistes et ralisables.
Elvis Au : Analysis of Environmental Sustainability of Hong Kongs Terrirorial Development Strategy Review - Lessons and Experiences. ea, Vol. 6, Numro 1, Mars 1998

Identification de la capacit de support LEES de la Stratgie de dveloppement territorial de Hong Kong a essay didentifier la capacit environnementale de support. Bien quil savre difficile de la dfinir avec prcision, lexercice a fourni une indication des liens de la Stratgie avec lobjectif de la durabilit. Il a ainsi montr que la Stratgie ntait pas durable et des modifications ont t apportes. Bien que lon considre que cette dernire nest toujours pas pleinement durable, il existe une meilleure comprhension des liens entre les modles actuels de dveloppement dans le contexte de la durabilit. Le cas de Hong Kong peut tre mis en contraste avec lexprience au Royaume-Uni o les plans doccupation des sols ne sont gnralement pas bass sur la capacit ni orients vers des niveaux dactivit durables. Une exception notable lapproche traditionnelle de lEES des plans doccupation des sols au Royaume-Uni est la dmarche du Conseil du Comt de West Sussex qui a vis identifier la capacit environnementale (Encadr 6).

Encadr 6 : Etude de la capacit environnementale ralise par le Conseil du Comt de West Sussex
Ltude a eu pour but principal de dterminer si le comt pouvait supporter une expansion urbaine supplmentaire. La premire partie dcrit le milieu changeant du West Sussex afin de cerner les tendances en matire de changement environnemental. La deuxime partie examine les zones urbaines existantes et dtermine leurs possibilits dexpansion. Ltude conclut que la situation existante est proche des limites de la durabilit et quil nexiste quune capacit additionnelle trs limite. Lun des avantages affichs de lEES de la Stratgie de dveloppement territorial de Hong Kong est la sensibilisation accrue des acteurs cls, et en particulier du public, aux questions de dveloppement durable et la ncessit dagir sans dlai. La Task Force Urbanisme du Royaume-Uni met galement laccent sur limportance de la participation du public la rgnration des zones urbaines. Son rapport insiste sur le rle de la participation, par opposition la consultation. Limplication des mdias et des organisations non gouvernementales (ONG) est galement considre comme importante.

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Il est ncessaire dinsister sur le rle des ONG et de la presse. La participation et la consultation du public peuvent tre un outil puissant, mais ce sont les ONG qui nous obligent tre honntes.
Robert Goodland, Banque mondiale, Forum politique intergouvernemental 1999

Renforcement du processus dEES pour les zones urbaines


Lefficacit de lEES dans le cadre urbain pourrait tre amliore en se concentrant sur certains lments cls du processus qui sont particulirement importants ici : Adaptation de lEES au cadre procdural dans lequel elle est effectue. Lexprience suggre que lEES a les plus fortes chances dinfluencer le processus dcisionnel lorsquelle est intgre dans les procdures, lignes directrices et protocoles existants et effectue par les responsables de llaboration du plan ou de la politique en question. Cette approche facilite laction et lacceptation de lEES par les responsables de llaboration des politiques. Toutefois, pour quune approche intgre soit efficace, il faut que les problmes environnementaux et les questions de durabilit soient identifis par ceux qui possdent les connaissances et lexprience pertinentes. Lapproche adopte par le gouvernement des Pays-Bas pour surmonter cette difficult consiste fournir des conseils lappui des connaissances des fonctionnaires responsables de llaboration des politiques. Ailleurs, un service informel de soutien peut tre utilis. Participation du public. Celle-ci est une composante importante de lEES dune manire gnrale, mais constitue un lment essentiel dans un contexte urbain. Elle constitue un important moyen de communication sur les questions de dveloppement durable et les incidences potentielles des politiques et facilite par ailleurs llaboration de solutions qui sont adaptes aux besoins des communauts auxquelles elles sont destines. En outre, le succs des initiatives en milieu urbain peut dpendre dun changement de comportement de la part de la population, par exemple dlaisser la voiture pour les transports publics, la marche ou la bicyclette. Pour que les communauts acceptent les initiatives visant rendre plus durable le milieu urbain, il est indispensable de les associer au processus dcisionnel dbouchant sur ladoption de ces initiatives. Coordination plus troite de lEES avec les questions de durabilit. La valeur des tentatives faites pour aborder les questions de durabilit dans lEES des plans doccupation des sols a t variable. Lexprience au Royaume-Uni suggre que lanalyse de la durabilit des plans est, au mieux, insuffisamment rigoureuse et peut induire en erreur. Il est ncessaire dacqurir une comprhension de ce qui constitue des niveaux durables dactivit. Cela exigera le dveloppement de certains concepts difficiles tels que la capacit environnementale. Lexamen des effets du milieu urbain ncessitera galement un examen des effets en dehors de la ville tant donn que le milieu rural est la source dun grand nombre des ressources de la vie urbaine et le rceptacle dune grande quantit de ses dchets. Lexprience en matire de traitement des problmes spcifiquement urbains dans dautres contextes politiques est limite, mais est manifestement importante pour que lventail entier des questions lies la durabilit du milieu urbain puisse tre abord. Ce qui suit devrait contribuer assurer que les problmes urbains sont spcifiquement abords par lEES : Coordination avec dautres cadres dlaboration des politiques et des plans. LEES ne peut pas toujours tre applique toutes les politiques qui ont des incidences sur le milieu urbain. Lorsquelle est applique, il pourrait tre opportun de veiller ce quelle identifie des questions qui ne relvent pas de la politique ou du plan soumis lvaluation, mais auxquelles il faut sattaquer de manire pouvoir progresser de manire significative sur la voie de la durabilit. Par exemple, bien que des mesures puissent tre prises dans le cadre de lamnagement du territoire pour grer la circulation et lutilisation des voitures 16

particulires, dautres politiques peuvent avoir des incidences significatives sur la dpendance des citoyens et des communauts lgard de la voiture particulire comme moyen de transport. Il pourrait savrer ncessaire dapporter des changements dans ces politiques pour que des progrs significatifs puissent tre raliss sur la voie de la durabilit des transports en milieu urbain. Le fait de mettre simplement en lumire un problme est manifestement peu satisfaisant parce quil ne conduira pas ncessairement la prise de mesures. Cela montre quil est ncessaire dappliquer lEES aux niveaux les plus levs du processus dcisionnel. Application dun filtre urbain en tant que partie intgrante de la ralisation de lEES. Les politiques qui ne semblent pas premire vue tre directement lies aux problmes urbains, comme les politiques de gestion des dchets, peuvent avoir des rpercussions notables sur le milieu urbain. Lors de la ralisation dune EES, il pourrait tre opportun dexaminer les rpercussions de toute dcision prise sur le milieu urbain. Par exemple, une dcision de mettre en dcharge des dchets entranera probablement un accroissement des impacts du milieu urbain sur le milieu rural. De mme, une dcision dincinrer des dchets prs de leur source peut avoir des rpercussions sur la qualit de lair dans un environnement o les seuils peuvent dj tre dpasss. Il convient de noter quil peut en tre de mme pour linverse. Les solutions qui sont adaptes au milieu urbain, par exemple les taxes leves sur les carburants, peuvent dfavoriser les populations rurales. Lapplication dun filtre urbain (et rural) llaboration des politiques peut tre un moyen didentifier les effets ngatifs qui, lorsquils se manifestent en milieu urbain, peuvent devenir significatifs. Adoption dune approche de lEES fonde sur le cycle de vie. Un grand nombre des effets ngatifs du milieu urbain rsultent des modes de consommation. Une approche de lEES fonde sur le cycle de vie peut tre un moyen dlaborer des solutions innovatrices. Par exemple, une solution de rechange aux deux options en matire de dchets prcites serait de rechercher des mcanismes permettant de rduire la quantit de dchets produits en premier lieu. De mme, Robert Goodland suggre que lutilisation de toilettes de compostage permettrait de rsoudre un grand nombre des problmes lis llimination des eaux uses et de sattaquer aux problmes de consommation deau (voir Goodland and Rockefeller, 1996). Application de lEES aux niveaux les plus levs. Ladoption dune approche de lEES fonde sur le cycle de vie implique que celle-ci doit tre effectue un niveau o elle peut influencer les dcisions fondamentales. Modifier les comportements des consommateurs en ce qui concerne les transports ou modifier les approches traditionnelles en matire de traitement et dlimination des eaux uses sont souvent des questions de politique pour les gouvernements nationaux. Influencer les effets en aval. Lapproche fonde sur le cycle de vie implique galement que les effets en aval des dcisions doivent tre traits. Des questions telles que la conception du milieu urbain sont rarement abordes dans le cadre dune EES, mais il peut exister des possibilits de fournir ou de mettre au point des orientations qui pourraient tre adoptes au niveau des projets. Cela saccorde avec la notion dhirarchisation des diffrents niveaux dvaluation environnementale.

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Chapitre 3 : EES et biodiversit


Introduction
Le lien entre lvaluation de limpact des projets et la conservation de la biodiversit est bien tabli par larticle 14 de la Convention sur la diversit biologique (voir Encadr 7). Cet article demande aux signataires de mettre en place des procdures appropries pour veiller ce quil soit procd une valuation de limpact sur lenvironnement (EIE) des projets proposs afin de rduire au minimum les effets sur la diversit biologique. Le lien avec lEES est tabli larticle 14, point b), qui demande que les dispositions voulues soient prises pour quil soit tenu compte des effets nocifs des programmes et politiques sur la diversit biologique. Dautres rfrences lvaluation des impacts figurent aux articles 6 et 10 de la Convention.

Encadr 7 : Article 14. Etudes dimpact et rduction des effets nocifs


1. a) Chaque partie contractante, dans la mesure du possible et selon quil conviendra : Adopte des procdures permettant dexiger lvaluation des impacts sur lenvironnement des projets quelle a proposs et qui sont susceptibles de nuire sensiblement la diversit biologique en vue dviter et de rduire au minimum de tels effets, et, sil y a lieu, permet au public de participer ces procdures ; Prend les dispositions voulues pour quil soit dment tenu compte des effets sur lenvironnement de ses programmes et politiques susceptibles de nuire sensiblement la diversit biologique ; Encourage, sur une base de rciprocit, la notification, lchange de renseignements et les consultations au sujet des activits relevant de sa juridiction ou de son autorit et susceptibles de nuire sensiblement la diversit biologique dautres Etats ou de zones situes hors des limites de la juridiction nationale, en encourageant la conclusions daccords bilatraux, rgionaux ou multilatraux, selon quil conviendra ; Dans le cas dun danger ou dun dommage imminent ou grave trouvant son origine sous sa juridiction ou son contrle et menaant la diversit biologique dans une zone relevant de la juridiction dautres Etats ou dans des zones situes en dehors des limites de la juridiction des Etats, en informe immdiatement les Etats susceptibles dtre touchs par ce danger ou ce dommage, et prend les mesures propres prvenir ce danger ou ce dommage ou en attnuer autant que possible les effets ; Facilite les arrangements nationaux aux fins de ladoption de mesures durgence au cas o des activits ou des vnements, dorigine naturelle ou autre, prsenteraient un danger grave ou imminent pour la diversit biologique, et encourage la coopration internationale en vue dtayer les efforts nationaux et, selon quil est appropri et comme en conviennent les Etats ou les organisations rgionales dintgration conomique concerns, en vue dtablir des plans durgence communs. La Confrence des Parties examine, sur la base des tudes qui seront entreprises, la question de la responsabilit et de la rparation, y compris la remise en tat et lindemnisation pour dommages causs la diversit biologique, sauf si cette responsabilit est dordre strictement interne.
Article 14 de la Convention sur la diversit biologique

b)

c)

d)

e)

2.

Les liens entre la biodiversit et lvaluation des impacts sont mis en vidence dans dautres accords internationaux. Par exemple, la Confrence des Parties la Convention de Ramsar a dsormais officiellement reconnu les liens avec lEIE.

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Les problmes cologiques et de conservation de la nature sont un point focal traditionnel des EIE et des EES. Toutefois, les objectifs relatifs la rduction des effets nocifs nont pas toujours t clairs ou ont eu tendance tre axs uniquement sur la protection des espces ou habitats rares ou menacs. La Convention sur la diversit biologique fournit un ensemble dobjectifs beaucoup plus vaste englobant la conservation des cosystmes, des espces et du capital gntique, la diversit biologique et le besoin impratif dorienter la mise en oeuvre de lEIE et de lEES vers lensemble des ressources biologiques, y compris la protection des espces et des habitats rares et menacs.

Exemples et exprience en matire dapplication


Le champ dapplication de lEES se limite toujours aux activits susceptibles davoir une incidence notable sur les ressources biologiques, comme les pratiques agricoles et sylvicoles. Dans ces domaines, lEES peut jouer un rle utile en mettant en lumire la ncessit dun cadre politique ou de mesures de rglementation appropris ou, lorsque ceux-ci sont dj en place, en contribuant ladoption de rgimes de gestion durable. Des exemples de lutilisation de lEES pour traiter les questions de biodiversit dans les plans forestiers figurent dans lEncadr 8.

Encadr 8 : Traitement des questions de biodiversit travers lEES dans le Service forestier amricain
Le Service forestier amricain fait appel au processus prvu par la Loi sur la politique nationale de lenvironnement (NEPA) pour traiter les problmes de planification sur une chelle plus vaste, au niveau de lcosystme. Le cadre de conservation et de collaboration de la Sierra Nevada intgre une planification long terme sur 3,2 millions dhectares dans 11 forts nationales du nord de la Californie. Lcosystme de la Sierra Nevada a subi de profondes transformations dues lhomme ; Cette question est devenue un sujet de proccupation pour le Congrs qui a donn un mandat pour son tude. Le processus de prparation de la dclaration relative aux incidences environnementales (DIE) est ax principalement sur les questions de biodiversit, les vieux arbres, les espces menaces et en danger et la protection des zones riveraines, entre autres questions environnementales et non environnementales. Ce cadre prvoit une gestion adaptative de lenvironnement, reconnaissant que le processus ne sera jamais men terme (tant donn que les connaissances, la base scientifique et les objectifs dans la rgion volueront constamment). La DIE est un premier pas vers la cration dune approche rgionale lchelle dun cosystme qui fait intervenir des engagements de la part de tous les acteurs concerns. Bien que le Service forestier soit responsable de vastes surfaces, il reconnat que celles-ci ne sont pas suffisantes pour sattaquer entirement aux problmes lchelle de lcosystme et le succs long terme exige linstauration de partenariats ; Lcosystme des Appalaches du Sud se caractrise par une diversit extrme. Il abrite 80 espces damphibiens et de reptiles, 175 espces doiseaux terrestres, 65 espces de mammifres, 2 250 espces de plantes vasculaires et quelque 25 000 espces dinvertbrs. La Zone dtude des Appalaches du Sud couvre environ 15,4 millions dhectares de montagnes, contreforts et valles dont 70 % sont occups par des forts. Plus 75 % des terres boises et 98 % des autres terres appartiennent des propritaires privs. Les grands problmes, dans le processus dEIE, comprennent lintroduction de maladies et de plantes exotiques et dautres pertubations attribuables aux activits humaines qui induisent une modification de lcosystme lchelle rgionale diffrente de toutes celles qui ont eu lieu dans le pass. La lutte contre ces problmes prsente de grands dfis pour le Service forestier en raison de la petitesse disproportionne des proprits foncires et le processus prvu par la loi NEPA est utilis pour faciliter llaboration dune solution rgionale reposant sur la collaboration.

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Ray Clark, communication prsente lors du Forum politique intergouvernemental 1999

Nous devons tre conscients des limitations de lEIE et de lEES. Sil ny a ni projet ni plan, il ne peut y avoir dEIE ni dEES, mais nous pouvons mettre en vidence labsence de planification ou de processus dcisionnel stratgique.
Jan-Jaap de Boer, Forum politique intergouvernemental 1999

Compte tenu de la complexit des cosystmes et des incertitudes associes la prvision des impacts ce niveau, les indicateurs sont essentiels la ralisation des EES. Au Royaume-Uni, par exemple, les populations doiseaux sauvages sont parfois utilises comme un indicateur de ltat de sant de lenvironnement global lors de lvaluation des plans et des projets. Lutilisation dindicateurs comme base de surveillance des incidences est moins claire. Cela est attribuable en partie lexprience relativement rcente de nombreuses EES et au manque rsultant dexprience en matire de surveillance et de mise profit des rsultats dans les EES ultrieures. Au niveau national, le suivi des indicateurs est entrepris et fait lobjet de rapports, mais il nexiste aucun lien direct avec un systme formalis dEES. La Convention sur la diversit biologique fournit un moyen de donner un caractre oprationnel aux indicateurs, mais en labsence dEES ou doutils analogues pour analyser les indicdences, il nest pas possible de mesurer les rsultats sur la base des indicateurs.
Jo Treweek, UK Overseas Territories Conservation Forum, Forum politique intergouvernemental 1999

Lexprience dans dautres pays indique galement que les rapports sur les EES tablis jusquici ont tendance tre vagues quant aux mcanismes de surveillance et de rapport. Bien que des indicateurs relatifs la biodiversit aient t utiliss dans des EES rcentes, les rapports contiennent peu dinformations sur les mesures de surveillance mettre en oeuvre ou sur lutilisation des rsultats. Il semble que les considrations relatives la biodiversit soient le mieux abordes lorsque lEES est axe sur la gestion dune ressource agricole ou forestire, comme identifi dans lEncadr 8 ci-dessus. Dans les EES des politiques ou plans qui nabordent pas ces types de ressources, le traitement des questions de biodiversit est moins exhaustif. Au Royaume-Uni, lEES, telle quapplique aux plans doccupation des sols (valuation environnementale), a tendance se concentrer sur lutilisation dindicateurs (viss ci-dessus) et sur la protection de zones qui font dj lobjet dune dsignation en matire de conservation de la nature (par exemple, les zones spciales de conservation au titre de la directive Habitats et les zones de protection spciale au titre de la directive Oiseaux). Jusquici, lEES nest pas applique systmatiquement pour protger des habitats ou des espces et il semble quil existe peu doutils ou de critres cet effet. Par consquent, dans la pratique, les sites et les espces non dsigns ont tendance se voir accorder un degr de protection moindre au niveau stratgique et, partant, celui des projets. La rduction progressive de la biodiversit exige une rponse politique intgre, faisant appel un ventail doutils, y compris lEES. A lheure actuelle, il existe peu dinformations sur la manire dont lvaluation de la biodiversit diffre des approches traditionnelles utilises pour rduire au minimum les effets sur lcologie. Par consquent, les analyses de la durabilit des ressources biologiques ont tendance faire dfaut et seule une identification de lincidence que les politiques sont susceptibles davoir - savoir une incidence positive, neutre ou ngative - est disponible. En outre, les hypothses et les incertitudes inhrentes toute valuation ce niveau ne sont gnralement pas examines. Par exemple, les seuils critiques pour le maintien de la biodiversit peuvent dj avoir t dpasss et les politiques futures ncessiteront un certain degr de rcupration pour maintenir les niveaux actuels de biodiversit. Rares sont les valuations qui contiennent des rfrences des objectifs et cibles qui contribueraient la ralisation de ce rsultat. Dans de nombreux cas, il ne sera pas possible didentifier les seuils critiques pour des espces ou des habitats, mais on peut sattaquer cette incertitude en appliquant le principe de prcaution.

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Faire passer lEIE un niveau plus lev du processus dcisionnel accrot lincertitude ; nous devons apprendre traiter ce problme.
Ray Clark, Forum politique intergouvernemental 1999

Amliorer lEES quant la prise en compte de la biodiversit


Les participants au Forum politique ont estim quil existait de nombreuses possibilits damliorer lapproche en matire de traitement des questions de biodiversit dans lEES. Les mesures suggres dcrites ci-aprs sont principalement des amliorations des pratiques existantes, plutt que des modifications majeures des procdures. Elles ont des implications pour ceux qui effectuent les EES ou fournissent des conseils en la matire ainsi que pour ceux qui sont impliqus dans la collecte et la diffusion des donnes relatives la biodiversit. Anticiper les pressions sexerant sur la biodiversit. Lun des principaux arguments en faveur de lEES est quelle fournit loccasion danticiper les changements environnementaux. Il faut que lEES soit soutenue par des dispositions lgislatives et des orientations politiques qui exigent ladoption dune approche lchelle des cosystmes en ce qui concerne le maintien de la biodiversit. Par exemple, les valuations de limportance des impacts cologiques reposent souvent, en partie tout au moins, sur des dsignations officielles relatives lhabitat ou lespce. Bien que les orientations publies par les gouvernements reconnaissent limportance de lapproche base sur les cosystmes quant la conservation de la diversit biologique, lhypothse selon laquelle ce qui nest pas dsign nest pas important continue dtre frquemment formule. Lexamen plus approfondi de la manire dont lvaluation guide par la biodiversit diffre des approches traditionnelles de lvaluation des impacts cologiques sera important cet gard. Fournir des donnes systmatiques relatives la biodiversit. Lvaluation des incidences sur la biodiversit des plans et des politiques peut tre amliore par la fourniture de donnes systmatiques sur ltat actuel de la biodiversit et les tendances rcentes. Les initiatives mises en oeuvre au titre de la Convention sur la diversit biologique gnrent des quantits considrables de donnes. Toutefois, ceux qui effectuent les EES sont souvent confronts des contraintes en termes de ressources et de temps. Il faut que les donnes relatives la biodiversit soient prsentes dune manire qui facilite leur comprhension et leur utilisation par ceux qui effectuent les EES. En particulier, des informations doivent tre fournies dans les cas o une rcupration est ncessaire pour parvenir un niveau durable et o le maintien de la situation existante est une rponse inadquate. Intgrer la biodiversit dans le cadre des autres exigences en matire de dveloppement durable. La biodiversit est aborde le plus efficacement lorsquelle fait partie de lensemble des questions cls, par exemple pour la gestion des forts. Dans dautres types de plans et de politiques, la biodiversit rivalisera avec un ensemble beaucoup plus vaste de questions pour ce qui est de retenir lattention. Cette situation risque dtre particulirement complexe lorsque lEES est destine sattaquer aux questions de dveloppement durable, et non pas uniquement aux incidences sur lenvironnement. Pour que les questions de biodiversit puissent tre efficacement abordes, il faut que les dcideurs disposent dorientations claires quant aux ressources qui sont critiques et irremplaables et celles qui pourraient tre remplaces ou compenses. Llaboration de nouveaux outils et orientations est ncessaire cette fin Etablir des lignes directrices et des critres. Le besoin se fait sentir de disposer dorientations pratiques sur la manire dont lvaluation des incidences sur la biodiversit diffre des approches cologiques traditionnelles. Ces orientations devraient clarifier la signification dexpressions telles que le principe de prcaution et aucune perte nette. Ces expressions figurent souvent dans les documents de politique ou de planification, mais le respect de ces objectifs dans la pratique est moins frquent. Par exemple, en dfinissant ces expressions, lEES pourrait dcrire les mesures dattnuation savrant ncessaires et la

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faon dont lEIE des projets pourrait assurer le dveloppement de ces mesures. LEES peut galement contribuer lamlioration des EIE des projets en tablissant des normes et des orientations destines tre incorpores dans ces dernires (par exemple, des mthodologies, des exigences en matire de donnes et des critres relatifs limportance). Assurer un suivi efficace. A linstar de lEIE, laspect le plus faible de lEES est la surveillance et le suivi. Ceux-ci constituent un lment central de la flexibilit et de ladaptabilit de lEES. Compte tenu des contraintes en matire de ressources et des vastes surfaces gographiques couvertes par de nombreuses EES, des solutions innovatrices sont ncessaires pour assurer une surveillance et un suivi dun bon rapport efficacit-cot. Par exemple, il pourrait tre possible de renforcer les synergies avec les initiatives menes dans le cadre des plans daction pour la biodiversit. Sattaquer aux effets cumulatifs. Un avantage cl de lEES est sa capacit sattaquer aux effets cumulatifs. Toutefois, le degr de succs atteint est variable. Lexprience suggre que les approches traditionnelles ne sont pas adquates et quune attention particulire devrait tre accorde leur amlioration. Les caractristiques spatiales de mme que temporelles des effets cumulatifs devraient tre abordes. Faire de lEES un outil flexible et dynamique. LEES essaie de faire face lincertitude et la complexit des problmes et des circonstances. Lorsque lvaluation passe un niveau plus lev du processus dcisionnel, le degr dincertitude augmente. Il faut que lEES soit un processus adaptatif et volutif, capable de tenir compte des informations supplmentaires et des circonstances changeantes pour apporter des solutions au lieu de se limiter influencer ces dernires un seul moment donn. Les cosystmes ne sont pas seulement plus complexes que nous le croyons ; ils sont plus complexes que nous pouvons limaginer.
Ray Clark, Forum politique intergouvernemental 1999

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Chapitre 4 : EES et changement climatique


Introduction
La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques oblige les pays signataires prendre des mesures de prcaution pour prvoir, prvenir ou attnuer les causes des changements climatiques et en limiter les effets nfastes. Les pays dvelopps figurant lAnnexe 1 de la Convention sont tenus de limiter leurs missions de gaz effet de serre et de protger et renforcer les puits et rservoirs de carbone. Le Protocole de Kyoto (1997) renforce ces engagements relatifs la rduction des missions de gaz effet de serre, par exemple en spcifiant des objectifs quantifis pour les pays numrs lAnnexe 1 (voir Encadr 9).

Encadr 9 : Protocole de Kyoto la Convention-cadre sur les changements climatiques


En vertu de la Convention-cadre de 1992 sur les changements climatiques, les pays dvelopps ont convenu de prendre des mesures visant ramener, dici lan 2000, leurs missions de dioxyde de carbone et dautres gaz effet de serre aux niveaux de 1990. A Kyoto, les Parties la Convention ont labor un nouveau protocole qui demande aux pays dvelopps de rduire les missions des six gaz effet de serre (le dioxyde de carbone, le mthane, le protoxyde dazote, les hydrocarbures fluors, les hydrocarbures perfluors et lhexafluorure de soufre) dans leur ensemble de 5 10 % par rapport aux niveaux de 1990 durant la priode 2008-2012. Par ailleurs, le Protocole de Kyoto : prvoit des mesures pour contrebalancer les missions par labsorption du dioxyde de carbone par les forts ; permet aux pays de prendre des engagements conjointement en formant une bulle. Au titre de ce mcanisme, les Etats membres de la Communaut europenne ont convenu doeuvrer conjointement une rduction de 8 %, avec des objectifs diffrencis pour chaque Etat membre fixs en fonction de facteurs de croissance conomique et de leffort requis pour atteindre lobjectif fix Kyoto.

Un ventail de mesures dapplication sera utilis par les pays pour se conformer aux exigences de la Convention des Nations unies et de son protocole. Ces mesures comprennent lvaluation des impacts, vise larticle 4, paragraphe 1, de la Convention. Jusqu ces derniers temps, les progrs accomplis dans lapplication des processus dEES et dEIE pour sattaquer aux problmes de changement climatique et pour respecter les engagements pris par les Parties la Convention ont t relativement lents. En particulier, lEES des plans et programmes fournit un moyen de contribuer lapplication des dispositions de larticle 10, alina b) point i), du Protocole de Kyoto qui oblige les pays signataires tablir des programmes nationaux et, l o il y a lieu, rgionaux contenant des mesures destines attnuer les changements climatiques et des mesures destines faciliter une adaptation approprie ces changements. Les programmes dattnuation concernent en particulier les secteurs de lnergie, des transports et de lindustrie ainsi que lagriculture, la foresterie et la gestion des dchets, tandis que les mesures dadaptation sappliquent, entre autres, lamnagement du territoire.

Exemples et exprience en matire dapplication


Les Etats-Unis et le Canada ont publi des orientations nationales sur lvaluation environnementale des changements climatiques. Aux Etats-Unis, le Conseil sur la qualit de lenvironnement (CEQ) a recommand aux agences fdrales ds 1989 de considrer le

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rchauffement plantaire comme tant un effet cumulatif raisonnablement prvisible et de recourir lEES des programmes comme un niveau de rponse particulirement appropri, tant donn que lIEI au niveau des projets ne fournit pas dinformations utiles dans la plupart des cas. Des travaux prparatoires considrables ont t effectus au Canada sur la relation entre lvaluation environnementale et le changement climatique, travaux qui ont commenc en 1995. En 1999, lAgence canadienne pour lvaluation environnementale a publi des orientations caractre consultatif. Au cours de lanne coule, une EES de la stratgie nationale de mise en oeuvre en matire de changement climatique a t entreprise. Cet exercice a mis en vidence la valeur et les avantages de lEES comme outil de politique et de planification et a donn une impulsion la nouvelle directive du Cabinet relative lEES (dcrite au chapitre 1). Lexprience canadienne est rsume dans lEncadr 11 ci-aprs et des informations complmentaires figurent dans la communication prsente par Sid Gershberg (Annexe 3). Depuis Kyoto, le changement climatique a t un important moteur du dveloppement de la politique nationale au Canada. Etant donn que le changement climatique est un problme qui concerne tous les secteurs conomiques et diffrents niveaux de pouvoir, seize tables de concertation ont t mises en place pour runir les acteurs cls en vue didentifier et dvaluer des mesures visant rduire les missions de gaz effet de serre conformment aux quantits attribues au Canada au titre du Protocole de Kyoto. Ces mesures seront ensuite intgres dans une Stratgie nationale de mise en oeuvre en matire de changement climatique qui sera approuve par le Cabinet. LEES de la stratgie a t effectue en tant que processus complmentaire visant fournir une comparaison systmatique des rsultats environnementaux et des compromis associs aux options proposes. Un processus deux tapes a t incorpor un stade prcoce du processus dlaboration des politiques pour identifier les domaines o dautres activits de recherche et de dveloppement concernant les possibilits dattnuation devraient tre entreprises. La premire tape a consist a laborer un guide incorporant une liste de contrle type pour lvaluation des incidences environnementales des mesures examines par les tables de concertation et la communication dinformations sur ces incidences. Cette tape tait en cours au moment de la rdaction du prsent rapport. Au cours de la deuxime tape, ces informations seront incorpores dans lEES afin dtudier et de comparer les incidences et rsultats globaux probables de la stratgie sur le changement climatique. Cela permettra dlargir le dbat, au lieu de fournir simplement une dclaration sur les proccupations environnementales. La communication de Sid Gershberg dcrit lutilisation du guide par la table de concertation consacre llectricit pour laborer un rapport de synthse sur les incidences environnementales. Les options politiques ont t analyses en ce qui concerne les principales sources de production dlectricit au canada ( savoir nergie hydraulique, charbon, gaz naturel, etc.). Pour chaque scnario, les incidences et les rsultats environnementaux de la mise en oeuvre de ces mesures ont t identifis (par exemple labandon des combustibles fossiles au profit de lnergie hydraulique gnre des impacts lis au captage des eaux dans les rservoirs et barrages). Lapproche a revtu la forme dune exploration environnementale telle que dcrite dans les lignes directrices en matire dEES rcemment publies (voir Encadr 10), plutt que celle dune valuation des impacts du type traditionnellement utilis pour les propositions de plans ou de projets. Tout compte fait, lEES aurait engendr suffisamment dinformations pour permettre dacqurir une comprhension des rsultats environnementaux probables, pour contribuer au dbat au moyen de la table de concertation et pour identifier les besoins futurs en matire de recherche.

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Encadr 10 : Ralisation dune exploration prliminaire - Outils et critres utiles pour lEES
Pour procder une exploration de la proposition, lanalyse peut recourir une varit doutils, y compris les matrices et listes de contrle disponibles ainsi que des experts au sein du dpartement ministriel concern ou issus dautres ministres. Les considrations suivantes peuvent galement faciliter la ralisation de lexploration prliminaire : 1. 2. 3. 4. La proposition a des rsultats qui ont des incidences sur les ressources naturelles. La proposition a un rsultat direct connu ou un rsultat indirect probable dont on peut sattendre ce quil ait des effets nfastes notables sur lenvironnement. Les rsultats de la proposition sont susceptibles de nuire la ralisation dun objectif relatif la qualit de lenvironnement (par exemple la rduction des missions de gaz effet de serre ou la protection dune espce menace). La proposition est susceptible davoir des incidences sur le nombre, la localisation, le type et les caractristiques dinitiatives parraines qui seraient soumises des valuations environnementales au niveau des projets, ainsi que lexige la Loi canadienne sur lvaluation environnementale [o un processus quivalent]. La proposition porte sur un nouveau procd, une nouvelle technologie ou un nouveau systme de fourniture ayant dimportantes rpercussions environnementales. Lenvergure de la proposition ou le choix du moment pour sa mise en oeuvre pourrait entraner des interactions significatives avec lenvironnement.
Evaluation environnementale stratgique - Lignes directrices pour la mise en oeuvre de la directive du Cabinet. Agence canadienne pour lvaluation environnementale (1999)

5. 6.

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Encadr 11 : Lvaluation environnementale en tant quinstrument de mise en oeuvre et de contribution pour le processus dcisionnel en matire de changement climatique : une approche-cadre*
Changement climatique Dcisions stratgiques relatives aux points essentiels des politiques publiques Exemples de dcisions requises Combinaison approprie dinstruments volontaires, rglementaires et conomiques Allocation des objectifs de rduction des missions de gaz effet de serre Incidences et compromis de la stratgie de mise en oeuvre Dcisions dinvestissement stratgiques par lindustrie Dveloppement nergtique Sylviculture Agriculture Dveloppement industriel Prparer des profils dmissions et de puits en ce qui concerne les programmes proposs et les solutions de remplacement Identifier les mesures de compensation et dattnuation, les besoins en informations complmentaires et les questions transsectorielles Assurer que les proccupations du public sont prises en compte Traiter les questions de suivi lies la surveillance des rsultats et la modification des programmes. Cette approche fournit galement un cadre stratgique pour lapplication ultrieure de lEES aux plans et aux programmes dans les secteurs de lnergie, des transports et autres qui ont des rpercussions directes sur le changement climatique et les mesures de rduction des missions (voir Encadr 11). Sagissant des plans et programmes qui mettent en oeuvre des propositions concrtes, lEES peut tre utilise pour examiner les possibilits quils offrent pour rduire les missions de CO 2 ou pour dvelopper les puits de CO 2 et, partant, pour contribuer la ralisation des objectifs fixs au titre du Protocole de Kyoto. Lintroduction des considrations relatives au changement climatique dans le processus dEES entrane deux exigences supplmentaires importantes : Tenir compte des diffrents types dimplications lies au changement climatique : Un plan ou programme propos peut avoir trois types distincts dimplications lies au changement climatique : les incidences du plan ou du programme propos sur le changement climatique, par exemple son profil de puits dmissions (voir Encadr 12) ; Possibilits de contribution de lEES Questions-cadres Identifier et valuer les rpercussions des options sur lenvironnement Servir de forum public Dbat et prise de dcisions Etablir des repres en matire de changement climatique pour les programmes existants

Plans et programmes sectoriels

Ce tableau a t tabli en sappuyant sur des travaux non publis mens par Tom Shillington et Barry Sadler pour lAgence canadienne pour lvaluation environnementale.

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les effets directs que le changement climatique peut avoir sur les objectifs ou les rsultats du plan ou programme propos ; les effets indirects que le changement climatique peut avoir sur les objectifs et les rsultats du plan ou programme propos.

Obtenir des informations sur ces effets pour effectuer lEES : Pour pouvoir tenir compte des diffrents types dimplications lies au changement climatique, les responsables de lEES devront certainement obtenir de nouvelles informations portant, entre autres, sur les domaines suivants : engagements pris au titre des politiques nationales pour lutter contre le changement climatique ; donnes scientifiques relatives aux missions et aux puits ; questions transsectorielles et effets cumulatifs ; proccupations des parties concernes (par exemple les vues des diffrents groupes concernant le changement climatique, les politiques et les impacts).

Encadr 12 : Construire un profil de puits dmissions


Un type dimplication lie au changement climatique dont il doit tre tenu compte dans une EES est le profil de puits dmissions dun plan ou programme propos. Cela doit tre pris en considration lorsque les activits proposes augmenteront ou rduiront les missions de gaz effet de serre ou renforceront ou amoindriront la capacit dun cosystme (par exemple une fort) servir de puits pour labsorption des missions de gaz effet de serre. A travers les incidences quils ont sur les missions et les puits, les plans et programmes proposs peuvent soit renforcer soit rduire la capacit dun pays atteindre ses objectifs en matire de rduction dmissions. Par exemple, un programme de subventions agricoles pourrait influencer les dcisions en matire de cultures qui pourraient accrotre ou diminuer la capacit des sols servir de puits. Le plus grand dfi consistera dterminer les rsultats, et partant les implications pour les puits dmissions, des activits dont les liens avec lenvironnement sont moins vidents. Plus spcifiquement, la prparation dun profil de puits dmissions ncessitera des informations sur : les engagements politiques pris pour lutter contre le changement climatique, y compris les rductions vises, les quantits attribues et les seuils ; les donnes scientifiques sur les missions de gaz effet de serre produites par le secteur et, le cas chant, sur la capacit servir de puits de CO2 ; les ventuelles mesures dattnuation ; les questions transsectorielles qui leur tour pourraient influer sur labsorption des missions par leurs puits dans un autre secteur dactivit ; les proccupations des acteurs relatives aux missions et aux implications de lactivit pour les puits.

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Considrations lies au changement climatique dans le processus dEES

Examen pralable. A lheure actuelle, les considrations lies au changement climatique ne sont pas incluses dans de nombreuses listes de critres dexamen pralable qui sont utiliss par les pays pour dterminer si le processus dEES sapplique ou non. Les engagements pris par les pays au titre de la Convention des Nations unies et du Protocole de Kyoto fournissent le point de rfrence pour la ralisation dune EES qui incorpore les considrations lies au changement climatique. Ce cadre de rfrence gnral pourrait tre traduit en exigences et seuils spcifiques comme suit : les missions de CO2 qui doivent tre rexamines ( un seuil spcifi ou au-dessus) ; la relation avec les quantits attribues et objectifs nationaux ou rgionaux ; les exigences en matire dactivits de compensation, y compris la rduction des missions. Dtermination de la porte. Lintgration des considrations lies au changement climatique largit lventail de facteurs dont il faut tenir compte dans lEES et peut mme avoir des incidences sur la porte de la proposition elle-mme. Les facteurs cls prendre en considration comprennent les suivants : ; les missions de gaz effet de serre ; la relation entre les niveaux des missions et les objectifs relatifs aux quantits attribues les technologies et les pratiques de compensation qui permettent de matriser les missions de gaz effet de serre ; la porte et la nature des mesures dattnuation ou de compensation proposes ; lexamen des solutions de remplacement ralistes.

Analyse des incidences environnementales. Lintgration des considrations lies au changement climatique entrane des exigences supplmentaires en matire dinformations et danalyse, comme dcrit ci-dessus. Des informations supplmentaires seront donc ncessaires pour dcrire le lien entre le plan propos et lenvironnement existant. De mme, lanalyse des interactions du plan propos avec lenvironnement eu gard au changement climatique devrait porter sur ce qui suit : du les impacts/incidences de la proposition ; les impacts/incidences potentiels du changement climatique sur les rsultats envisags plan ; lefficacit des mesures dattnuation proposes ; les conditions sociales ou conomiques connexes (par exemple si des mesures de compensation comme le reboisement de terres dgrades sont susceptibles ou non dentraner des avantages sur le plan tant environnemental quconomique).

Attnuation. Les mesures dattnuation sont un lment central du rgime politique qui a commenc voir le jour en application de la Convention des Nations unies sur les changements climatiques et du Protocole de Kyoto. Il nest pas possible de prvenir ou dattnuer directement les effets des missions de gaz effet de serre sur le changement climatique. De mme, il nest pas possible de les compenser sur une base linaire, par exemple en remplaant un habitat perdu par suite de labattage des arbres par un autre habitat. Toutefois, les effets peuvent tre compenss par dautres arrangements, y compris lchange de droits dmission et la mise en oeuvre commune de projets. Ceux-ci vont des considrations politiques gnrales aux nouvelles approches fondes sur les mcanismes de march. Certaines de ces mesures peuvent tre incorpores assez facilement dans lEES, tandis que dautres soulvent des dfis mthodologiques qui ncessitent un examen plus approfondi.
*

Cette section a t rdige sur la base des dbats au Forum politique, mais en laborant le processus dEE en ce qui concerne les questions dvaluation des changements climatiques, nous nous sommes appuys de manire exhaustive sur les travaux mens par Tom Shillington et Barry Sadler pour lAgence canadienne pour lvaluation environnementale.

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Dtermination de limportance. Dans le cadre du rgime existant daccords et de mesures politiques internationaux, chaque nouvelle source dmissions de gaz effet de serre est potentiellement importante tant donn quelle influe sur la capacit du pays concern atteindre ses objectifs. La question de limportance se reporte sur lincidence du plan au niveau national ou rgional et sur lefficacit des mesures dattnuation pour assurer quil ny a aucune contribution nette aux missions. En fait, le niveau cible attribu sert dsormais de seuil pour dterminer limportance. Cela doit tre spcifi clairement dans les orientations.

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Encadr 13 : Rsum des considrations en matire de changement climatique et dEES


Etape du processus dEE Examen pralable Dtermination de la porte Considrations spciales en matire dEE Minimes ; possibilits long terme dincorporer les critres de seuil relatifs au changement climatique dans le processus dexamen pralable en matire dvaluation environnementale. Les facteurs prendre en considration doivent comprendre les missions de gaz effet de serre, la quantit attribue au niveau rgional et les mesures dattnuation. La porte dun projet peut devoir inclure la localisation dun projet de compensation. LEE doit inclure une valuation des options permettant de rduire les missions de gaz effet de serre et de compenser les effets de ces missions. Les mesures dattnuation sont indispensables pour sattaquer aux missions de gaz effet de serre. Le choix des mesures dattnuation peut influencer la porte et la nature dun programme de suivi. La dtermination de limportance eu gard au changement climatique est en rapport avec le seuil de la quantit attribue au niveau rgional. De nouvelles informations devraient tre incluses dans tout plan de participation du public dun projet. Les perceptions du public concernant une mesure de compensation devant tre mise en oeuvre un autre lieu peuvent reprsenter un dfi particulier. Le suivi et la communication dinformations sur les mesures dattnuation constituent une tche cl.

Analyse des incidences environnementales Attnuation

Dtermination de limportance Participation du public

Programme de suivi

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Chapitre 5 : Conclusions et recommandations


Les participants au Forum de Glasgow ont estim que les processus dEES se dveloppaient rapidement. Au niveau des plans et des programmes, certaines tendances montrent que lEES est utilise pour tenir davantage compte des changements grande chelle lis la conservation de la biodiversit, au changement climatique et aux effets rgionaux du dveloppement urbain. Toutefois, les progrs accomplis sont plus lents que le ne souhaiteraient de nombreux responsables de haut niveau de lEES, en particulier la lumire des Conventions des Nations unies sur les changements climatiques et sur la diversit biologique et de la reconnaissance dans lAgenda 21 du fait que le milieu urbain est une composante importante du dveloppement durable. Les recommandations principales sont les suivantes : Renforcer lapplication de lEES au dveloppement urbain en : intgrant les processus dEES dans les cadres existants dlaboration des politiques et damnagement concernant le milieu urbain renforant certains lments qui sont essentiels pour lefficacit dun processus intgr, notamment la participation du public et le contrle de la qualit liant les incidences environnementales et les questions abordes par lEES dautres aspects du dveloppement durable

Renforcer le rle de lEES quant la prise en compte des considrations lies la biodiversit en : appliquant le processus comme un outil dalerte prcoce pour prvoir les pertes de diversit biologique (plutt que dy ragir) dveloppant des informations de rfrence systmatiques, cest--dire des informations qui contribuent indiquer les pertes et o des mesures de rcupration sont ncessaires tablissant des lignes directrices et des critres qui montrent quels gards une approche guide par la biodiversit se diffrencie de lvaluation traditionnelle des impacts cologiques et de lvaluation des effets cumulatifs mettant en place des mesures de surveillance et de suivi

Renforcer lutilisation de lEES comme moyen de mise en oeuvre du Protocole de Kyoto et dautres dispositions de lAccord sur les changements climatiques en : tenant compte des diffrentes implications du changement climatique, par exemple les incidences des plans sur le changement climatique et vice versa obtenant les informations qui sont ncessaires la comprhension de ces implications, par exemple en construisant des profils de puits dmissions modifiant les lments du processus dEES de manire y incorporer des considrations induites par le changement climatique, de lexamen pralable la surveillance.

A un horizon plus lointain, une question cruciale souleve lors du Forum de Glasgow est le point de savoir si et comment un passage une valuation complte de la durabilit doit tre

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promu. Au Royaume-Uni, par exemple, une nouvelle gnration de plans de dveloppement rgional durable est en cours de prparation. Cependant, tels quils sont structurs lheure actuelle, ces plans ne font quimplicitement rfrence aux conditions ncessaires pour parvenir une durabilit. Dautres amliorations sont sans aucun doute ncessaires en matire de procdures et de mthodologies dvaluation des impacts, ainsi que dautres outils, pour soutenir lvaluation et la planification dans le domaine du dveloppement durable. Ceux-ci devraient faire lobjet de travaux plus approfondis aux niveaux national et international.

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Rfrences bibliographiques
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Annexe 1 : Programme
8.45 Welcome and Introduction to the Forum

John Zetter, DETR

Review of agenda Progress report on the status of SEA of development plans Future applications to the sustainability agenda Coffee SEA of Urban Development Plans

10.30-11.00 11.00-12.30

Rob Law, Hong Kong Environmental Production Department

Use of SEA to manage urban growth How to address the cumulative effects of urban development How to maintain rural and natural areas Lunch SEA of development plans role in taking biodiversity considerations into account

12.30-1.30 1.30-3.00

Ray Clark, US Department of the Army

SEA as an instrument for implementing the Biodiversity Convention Examples and experiences of its application Strengthening the role of SEA of development plans to take account of biodiversity considerations and protocols Tea SEA of development plans role in taking climate change considerations into account

3.00-3.30 3.30-5.00

Sid Gershberg, Canadian Environmental Assessment Agency

SEA as an instrument for implementing the Climate Change Convention Examples and experiences of its application Strengthening the role of SEA of development plans to take account of climate change considerations and protocols Wrap up session

5.00 5.30

Conclusions of the Forum Related activities and initiatives Forum Hong Kong

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Annexe 2 : Liste des participants


Michael Affolter Planning Division Scottish Executive Victoria Quay Edinburgh EH6 6QQ UK Elvis Au Hong Kong Special Administrative Region Environmental Protection Department 27/F Southorn Center 130 Hennessy Road Wanchai Hong Kong Andrea Bagri, Program Assistant IUCN - The World Conservation Union 28 Rue Mauverney Gland 1196 Switzerland Jan-Jaap de Boer Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment PO Box 30945 The Hague NL-2500 GX The Netherlands Andrew Brookes National Centre for Risk Analysis and Options Appraisal Environment Agency 11 Tothill Street London SW1H 9NF UK Ray Clark Principal Deputy Assistant Secretary of the Army for Installations and Environment, 10 Army Pentagon Room 2E614 Washington DC 20310-0110 USA Jiri Dusik Regional Environmental Centre for Central and Eastern Europe Ady Endre Uti 9-11 2000 Szentendre Hungary Claude Franck Ministre de l'Environnement 18 Monte de la Petrusse L-2918 Luxembourg Karl Fuller Technical Manager Institute of Environmental Management & Assessment Welton House Limekiln Way Lincoln LN2 4US UK

Sid Gershberg President, Canadian Environmental Assessment Agency 200 Sacre-Coeur Boulevard 14th Floor, Fontaine Building Hull, Quebec Canada K1A 0H3 Robert Goodland Senior Advisor, Environment Department The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 USA Aili Kaarik BOVERKET Drottinggatan 18 Box 534 S-37123 Karlskrona Sweden Robert Law Deputy Director Hong Kong Environmental Protection Dept 28/F Southorn Centre 130 Hennessy Road Wanchai Hong Kong Terje Lind Senior Advisor Royal Ministry of Environment PO Box 8013, Dep N-0030 Oslo Norway Erik Lindegaard Environment Director General Ministry for the Environment and Energy Hojbro Plads 4 DK-1200 Copenhagen K Denmark Steve Mercer Environmental Assessment Division Environment Australia PO Box E305 Queen Victoria Terrace ACT 2600 Australia Gerry Morvell Assistant Secretary Environment Australia PO Box E305 Queen Victoria Terrace ACT 2600 Australia Jan de Mulder Assistant to the Director Aminal Environmental Impact Assessment Unit E Jacqmainlaan 156 bus 8 B-1000 Brussels Belgium

Olli Ojala Environment Director General Ministry of the Environment PO Box 399 FIN-00121 Helsinki Finland Ursula Platzer Ministry of Environment, Youth and Family Affairs Stubenbastei 5 Vienna 1010 Austria Vicky Pollard National Centre for Risk Analysis and Options Appraisal Environment Agency 11 Tothill Street London SW1H 9NF UK Mrs Kay Powell Head of Planning Division National Assembly for Wales Cathays Park Cardiff CF1 3NQ UK Dave Pritchard IUCN Working Party on Impact Assessment and the Convention on Biological Diversity RSPB The Lodge Sandy Bedfordshire SG19 2DL UK Marianne Ronnebaek Deputy Permanent Undersecretary of State Ministry for the Environment and Energy Hojbor Plads 4 DK-1200 Copenhagen K Denmark Barry Sadler Chief Executive Institute of Environmental Management & Assessment Welton House Limekiln Way Lincoln LN2 4US UK Jim Hetherington Northern Ireland Department of the Environment Planning Services Clarence Court 10-18 Adelaide Street Belfast BT2 8GB UK Ingvild Swensen Advisor Ministry of the Environment PO Box 8013 Dep. Oslo 0030 Norway

Jo Treweek UK Overseas Territories Conservation Forum Chancery Cottage Kentisbeare Cullompton Devon EX15 2DS

UK
Marc Vanderhaegen European Commission Rue de la Loi 200 Brussels B1049 Belgium Rob Verheem Commission for Environmental Impact Assessment PO Box 2345 NL 3500 GH Utrecht The Netherlands John Zetter Department of the Environment ,Transport and the Regions Eland House Bressenden Place London SW1E 5DU UK

Annexe 3 : Documents de discussion Evaluation environnementale et expansion urbaine Hong Kong


Robert J S Law, Dpartement de la protection de lenvironnement, Gouvernement de la Rgion administrative spciale de Hong Kong

Contexte local
Lorsquon se penche sur lapplication des pratiques dvaluation environnementale Hong Kong, il est important de comprendre le contexte politique et administratif dans lequel sinscrivent les travaux effectus, tant donn que la situation Hong Kong est unique en son genre. Le Parlement de Hong Kong porte le nom de Conseil lgislatif dont tous les membres sont lus. Les conseillers lgislatifs sont, toutefois, lus au moyen dun systme plutt complexe. Certains membres sont lus par des citoyens ordinaires et reprsentent des zones gographiques de Hong Kong. Dautres sont lus par les membres de ce que lon appelle les circonscriptions lectorales, comme la profession dingnieur, lindustrie des voyages, les comptables, le secteur bancaire, etc. Les membres du Conseil lgislatif sont donc une combinaison de personnes reprsentant de nombreux secteurs de la socit et intrts sectoriels. Un point important, toutefois, est le fait que le gouvernement nest pas reprsent au sein du Conseil lgislatif. Le gouvernement se compose du Chef de lExcutif (CE) qui est lu, de fonctionnaires et dun Conseil excutif qui comprend des conseillers nomms par le CE ainsi que quelques-uns des fonctionnaires les plus haut placs. Le Conseil excutif est plus ou plus lhomologue dun Cabinet dans dautres pays. Nos secrtaires politiques sont les homologues des ministres ailleurs et sont des fonctionnaires permanents. Les Conseillers lgislatifs jouissent dun pouvoir considrable. Ils doivent voter pour ou contre les textes lgislatifs proposs par le gouvernement ainsi que sur les crdits attribus aux travaux publics et de nombreux autres aspects de ladministration quotidienne. Cependant, et ceci est un autre point important, ils nont absolument aucune comptence pour ce qui concerne les actions concrtes. Ils ne sont pas responsables de la mise en oeuvre des programmes, dans les domaines de lenvironnement, de lducation ou du logement par exemple, mais ils exercent un contrle sur ce qui peut tre accompli. De nombreux partis politiques sont reprsents au sein du Conseil lgislatif qui comprend galement plusieurs membres indpendants. Le Dpartement pour la protection de lenvironnement (EPD) est lun de quelque 70 dpartements au sein de la fonction publique et le Directeur est responsable devant le Secrtaire pour la Planification, lEnvironnement et les Terres qui, son tour, est responsable devant le Secrtaire principal et, par lintermdiaire de ce dernier, devant le CE. LEPD se compose dun personnel de prs de 1 700 personnes dont quelque 70 % sont qualifis sur le plan professionnel ou technique. Lune des cinq Divisions de lEPD est charge des tches dvaluation environnementale, domaine dans lequel travaillent une centaine de membres du personnel. Le Directeur de lEPD et plusieurs autres cadres de lEPD sont membres de plusieurs organes dcisionnels du gouvernement concerns par le processus de dveloppement Hong Kong, tels que le Bureau durbanisme.

Contraintes et dfis
Sur le plan de lenvironnement, Hong Kong doit faire face un grand nombre de contraintes et de dfis. Du point de vue spatial, Hong Kong est trs petit et lun des lieux les plus densment peupls du monde, quelque 6,7 millions de personnes se rassemblant dans une zone peine plus grande que quelques banlieues dans dautres villes. Pour aggraver les choses, on sattend ce que notre population saccroisse denviron 30 % au cours des dix annes venir.

Une autre source, peut-tre surprenante, de dfi environnemental pour nous, qui serait normalement considre comme une russite, est notre forte croissance conomique au cours des quelque 20 dernires annes. Le PIB par habitant de Hong Kong dpasse maintenant celui du Royaume-Uni et est presque le mme que celui des Etats-Unis. Il sensuit que Hong Kong se livre continuellement la ralisation de mga projets damnagement et ils sont construits une vitesse record. Le plus grand du monde et le plus long du monde sont des expressions couramment utilises Hong Kong. Par suite de cette croissance conomique et de laccroissement de notre population, des pressions considrables sexercent en matire de dveloppement du parc immobilier et de linfrastructure de transport. Nous avons actuellement pour objectif dachever au moins 85 000 nouveaux logements par an. Le nombre de nos vhicules a doubl ces dernires annes et les vhicules diesel, qui causent une pollution atmosphrique considrable, interviennent pour plus de 70 % dans les distances parcourues sur nos routes. La ncessit daccrotre le parc de logements et les autres grands projets damnagement ont galement soumis des pressions considrables les zones restantes de Hong Kong et engendr de nombreux problmes linterface zone urbaine/zone rurale. Des dfis supplmentaires se manifestent galement dans le contexte rgional. Hong Kong nest quun minuscule point dans le sud de la province de Guangdong et noccupe quun petit coin de la zone du delta de la Pearl, qui a peu prs la mme taille que le Grand Londres. La rgion a une norme population de quelque 30 millions dhabitants (qui, selon les prvisions, devrait atteindre plus de 40 millions de personnes au cours des dix annes venir) et a enregistr ces dernires annes une croissance conomique phnomnale, denviron 20 % par an. Les gratte-ciel de 70 tages sont dsormais chose courante dans une zone qui, il y a quelques annes seulement, se caractrisait par des logements villageois de faible hauteur et des rizires. La rgion bourdonne littralement sous leffet des activits conomiques, dont la plupart engendrent lexercice de pressions supplmentaires notables sur le milieu rgional. A Hong Kong, lensemble de ces contraintes et pressions se manifeste dans un catalogue de problmes environnementaux. Nos problmes de pollution atmosphrique sont maintenant graves, en particulier durant les mois dhiver secs lorsque les vents dominants amnent Hong Kong des polluants supplmentaires en provenance de lextrieur. Nous avons un plan ambitieux de solutions radicales pour les sources locales de notre pollution atmosphrique, mais nous sommes trs proccups par le fait que, mme avec toutes les mesures possibles en place, nous ne serons peut-tre pas en mesure datteindre nos objectifs en matire de qualit de lair. Nous produisons galement des quantits normes de dchets solides. Chaque jour, plus de 33 000 tonnes de dchets doivent tre limines, ce qui signifie que nous devons dpenser des milliards de dollars pour faire face au problme. Nos problmes dassainissement se sont eux aussi progressivement aggravs et pour assurer une qualit satisfaisante de leau de mer nous devons, de nouveau, dpenser des milliards de dollars. Au total, la valeur des nouveaux projets dinfrastructures dans le domaine de lenvironnement qui relvent actuellement de lautorit de lEPD slve plus de 40 milliards de $ (environ 3,25 milliards de GBP ou 5,2 milliards dUSD). Et des sommes encore plus leves devront tre dpenses lavenir. Les diverses pressions qui sexercent sur lenvironnement sont galement une source de proccupations graves en termes dimpacts cologiques. De nombreuses personnes seront peuttre surprises dapprendre que Hong Kong a une biodiversit plus riche que lensemble du Royaume-Uni, mais celle-ci est de plus en plus menace. En rsum, le dveloppement durable de Hong Kong se heurte dsormais de graves dfis.

Application de lvaluation environnementale Hong Kong

En dpit du tableau plutt sombre dpeint ci-dessus, Hong Kong a en fait en place un systme dvaluation environnementale extrmement volu, efficace et efficient sans lequel nos problmes environnementaux seraient beaucoup plus graves. Ce systme a t dcrit beaucoup plus en dtail ailleurs (voir documents daccompagnement) et sera uniquement rsum ici. Au niveau des projets, le processus dvaluation environnementale Hong Kong est appliqu au titre de lOrdonnance sur lvaluation des incidences sur lenvironnement. Il sagit dun texte lgislatif particulirement puissant, qui prvoit un systme de dlivrance dautorisations et des sanctions graves pour non-respect de la lgislation. En gros, il ne peut tre procd aucun amnagement important sans la ralisation pralable dune EIE dont est satisfait le Directeur de lEPD. Le projet doit ensuite tre effectu conformment aux conditions nonces dans une autorisation qui couvre la dure du projet, y compris la phase de dmantlement dans certains cas. Les pouvoirs viss dans la lgislation prvoient galement la prise en compte des effets cumulatifs dautres projets et la mise en place dun solide systme de surveillance et daudit. Les grands projets damnagement entrant dans le champ dapplication de la lgislation, tels que lamnagement de villes nouvelles destines accueillir des centaines de milliers de personnes, doivent galement faire lobjet dtudes dtailles de faisabilit technique. Au niveau des politiques, le processus dvaluation environnementale est appliqu administrativement en conformit avec des directives manant de ladministration centrale. Tous les documents soumis au Conseil excutif, par exemple, doivent contenir une section sur les incidences environnementales de la proposition soumise au Conseil. De mme, les tudes durbanisme aux niveaux rgional et sous-rgional sont galement soumises au processus dvaluation environnementale, et il en est de mme pour les tudes stratgiques destines llaboration de stratgies territoriales en matire de routes, de chemin de fer ou de dveloppement.

Orientations futures
Dveloppement durable Simplement parlant, lapproche du dveloppement et de la cration de richesse qui a t si bnfique pour Hong Kong dans le pass nest simplement pas durable. Si nous ne modifions pas notre approche, non seulement la qualit de notre environnement continuera se dtriorer, mais nous manquerons despace. Nous ne pouvons pas continuer construire indfiniment des routes, des logements et des ports de conteneurs dans le petit espace occup par Hong Kong. Et nous nous approchons du moment crucial. Par consquent, Hong Kong, les questions de durabilit et de limites de croissance ont un sens trs direct et tangible. Bien que le grand public (et une bonne partie de la fonction publique) nait pas encore adopt le concept de dveloppement durable, les hauts fonctionnaires ont reconnu quil sagit l dune question importante dont il faut se proccuper. Le CE a annonc rcemment que son administration se focalisera principalement sur le dveloppement durable dans lavenir immdiat et prvisible. Le gouvernement procde actuellement une tude de grande envergure visant laborer un ensemble dindicateurs de dveloppement durable pour Hong Kong ainsi que des outils dvaluation informatiques et des propositions relatives de nouveaux arrangements institutionnels qui permettront dassurer que les questions de dveloppement durable sont prises en considration aux niveaux les plus levs. Lintention est de faire en sorte que tous les nouveaux plans, politiques et stratgies de dveloppement proposs soient soumis un test de durabilit dont le rsultat serait communiqu dans tous les documents soumis au Conseil excutif et aux autres organes cls de prise de dcision. Avant dtre prsents, ces documents seraient examins de prs par une Unit de durabilit spciale rattache lun des bureaux des administrateurs en chef, peut-tre celui du Secrtaire principal. Un Conseil du dveloppement durable sera galement mis en place pour fournir des conseils indpendants en la matire au CE et au gouvernement dans son ensemble.

Il est galement probable que les Secrtaires de chacun des grands domaines politiques (transports, logement, etc.) seront tenus de publier des dclarations sur la durabilit de leurs politiques actuelles. Tous les dpartements et bureaux chargs des politiques doivent dores et dj publier des rapports annuels dcrivant leurs performances en matire denvironnement, mais la nouvelle proposition visant couvrir la question beaucoup plus vaste du dveloppement durable aurait une incidence beaucoup plus importante pour ce qui est de provoquer un changement de culture. Nous nous attendons ce que la nouvelle approche soit mise en place dici au dbut de lanne prochaine. Un autre nouveau domaine dans lequel des efforts sont dj dploys, mais qui prendra de limportance lavenir, est lapplication des procdures et processus dvaluation environnementale aux problmes environnementaux transfrontires et rgionaux. Nous avons dj ralis des tudes communes dimpact sur lenvironnement au niveau des projets avec nos homologues de Guangdong pour les grands projets dinfrastructures ayant des incidences transfrontires et cette exprience a t trs fructueuse pour les deux parties. Il est clair que lapproche adopte par le continent en matire dEIE a t profondment influence et amliore par suite de cette collaboration. Nous venons galement dentreprendre une importante tude en collaboration sur nos problmes rgionaux de pollution atmosphrique et nous esprons quelle dbouchera sur la mise en oeuvre de nouvelles politiques et stratgies pour sattaquer ce problme trs grave. Dans un cadre plus gnral, nous entretenons des relations troites avec nos homologues aux niveaux national, local et provincial afin de partager nos expriences et nos comptences dans le domaine des politiques et des pratiques dvaluation environnementale. Cette dmarche est trs bien accueillie.

Observations et enseignements
Ce qui suit constitue quelques observations bases sur de nombreuses annes de travail dans le domaine de lenvironnement un niveau lev au sein dune bureaucratie gouvernementale. Dautres personnes auront srement eu des expriences analogues et je mexcuse si ce que jai dit semble banal et vident pour certains lecteurs. Plusieurs de mes observations ont trait aux activits quotidiennes dans un environnement de fonction publique, mais elles sont nanmoins applicables aux activits dans le domaine de lvaluation environnementale. Leffet Kafka Ceux qui ont eu loccasion de lire louvrage passionnant de Frank Kafka Le Chteau comprendront peut-tre mieux ce point. Je recommande cet ouvrage tous les fonctionnaires. Ce que lon entend ici, par leffet Kafta, cest la raction en chane induite par le fait de ne pas savoir qui est rellement le responsable et, effectivement, davoir se demander sil existe rellement un responsable. En dautres termes, si lon se trouve un chelon trs bas dune hirarchie bureaucratique, il est souvent difficile de savoir qui mne rellement la barque et o se trouvent effectivement les centres de pouvoir. Il est peut tre difficile dimaginer que ceux qui se trouvent des chelons plus levs ne le savent pas non plus. Ce qui est effrayant, cest quil en est trop souvent ainsi, et des chelons beaucoup levs quon pourrait le croire. Le point,ici, est quil est important de se rendre compte de lexistence de leffet Kafka lorsquil est loeuvre, parce quil peut tre extrmement nuisible et entraner la paralysie du processus dcisionnel. Il amne galement les intresss se perdre en conjectures si bien que de bonnes propositions peuvent tre mort-nes. Bien que cet effet puisse tre nfaste dans tout domaine de travail gouvernemental, il peut tre particulirement problmatique lorsquil sagit dlaborer des propositions relatives de nouvelles approches radicales concernant, par exemple, la manire dont la durabilit est prise en compte au sein du gouvernement. Il peut galement provoquer des difficults durant les EIE de grands projets, lorsque des dcisions cls doivent tre prises qui seront par la suite passes au crible des niveaux plus levs ou dans le cadre dautres forums prsids par des membres de ladministration de rang plus lev.

Leffet se manifeste le plus souvent, et est le plus dangereux, lorsque de nombreux dpartements ou bureaux de politique diffrents sont impliqus dans laffaire en question. Lorsque cet effet est dtect, la seule faon de sy attaquer est de faire pression aussi vigoureusement que possible pour que la question en jeu soit souleve au niveau dcisionnel le plus lev. Il est galement utile dtudier les rouages gouvernementaux internes. Personnalit - La patience est une vertu Bien que cela soit peut-tre une vrit dvidence, le fait est que les chances de succs pour ce qui est de parvenir des ralisations marquantes dans le domaine de lvaluation environnementale, en particulier lorsquon cherche obtenir un changement important, dpendent en grande partie de la personnalit des personnes concernes aux chelons suprieurs de la hirarchie dcisionnelle. Un Secrtaire sympathique, amical et ayant une forte personnalit peut savrer trs utile pour promouvoir la cause de lvaluation environnementale, alors quun Secrtaire apathique, hostile ou faible rend la vie difficile. Lenseignement que lon peut tirer, ici, est quil faut savoir accepter que lon se heurte un mur. Si lon ne peut pas trouver de chemin pour contourner ce mur, il faut faire preuve de patience. Les gens sont affects dautres postes ou partent pour toute une varit de raisons. Les personnalits finissent par changer et le mouvement du pendule finit par aller dans lautre sens. Ce dernier phnomne peut toutefois tre quelque peu dconcertant lorsque lon jouit actuellement dun bon soutien de la part des chelons plus levs. Inertie bureaucratique Toute personne qui a travaill pendant un certain temps dans une bureaucratie gouvernementale ne manquera pas de bien connatre ce problme, mais certaines de ses implications peuvent ne pas tre manifestes. Nous savons tous que linertie inhrente aux procdures et systmes gouvernementaux fait quil est rare quun changement se produise rapidement. Il semble aussi que lintensit ou lampleur de cette inertie soit directement proportionnelle limportance ou la porte des propositions de changement. Rares sont les propositions visant des changements importants qui sont mises en oeuvre promptement. Elles sont gnralement soumises de trs longs examens dtaills et sont parfois tudies outrance. Un changement rapide dans une bureaucratie gouvernementale est gnralement considr, consciemment ou inconsciemment, comme dstabilisateur, comme quelque chose craindre et viter tout prix. Il est toutefois intressant de noter que, bien que le grand public ait un sain ddain pour les gouvernements, moins que les gens naient effectivement travaill dans lAdministration un chelon assez lev, ils ne se rendent pas vraiment compte du problme pos par cette inertie inhrente. Cette inertie peut se manifester comme un problme lorsque ceux qui oeuvrent en faveur dun changement radical parviennent soumettre leurs propositions au public, au lgislateur ou mme aux personnes aux chelons les plus levs, en particulier si le titulaire du poste le plus lev nest pas un fonctionnaire. Les personnes aux chelons les plus levs acceptent rarement les excuses avances lappui de linaction ou dun progrs lent. Une fois que leur imagination a t enflamme et que leur attention a t veille, elles veulent des mesures immdiates. Il faut prendre soin de ne pas encourager de trop grandes attentes lorsquil nest pas certain que lon pourra y rpondre, en particulier quand la rponse ces attentes dpend de la coopration dautres dpartements ou bureaux de politique. Il faut tre encore plus prudent si le sommet a t atteint par des raccourcis qui ont vit les rouages bureaucratiques normaux. Lorsque des problmes et une opposition manant dautres parties au sein du gouvernement sont prvus, il est prfrable dattirer lattention sur ceux-ci ds le dpart et dinviter une intervention partir du sommet. Ce nest pas ncessaire un moyen de se faire des amis, mais cette dmarche est parfois ncessaire pour pouvoir russir. Le facteur humain La sous-estimation du rle de la nature humaine lorsque lon propose des changements qui touchent dautres personnes est une autre source frquente de problmes.

A titre dexemple, si des membres du personnel du Dpartement des transports travaillent depuis 30 ans la mise au point dun systme efficace de transports publics reposant fortement sur des autobus diesel impriale, ils auront beaucoup de mal accepter que leur stratgie peut dsormais tre non durable. Il en est ainsi Hong Kong. Nous avons aujourdhui un trop grand nombre de ces autobus, qui remplissent souvent nos rues troites sur trois ranges perte de vue, produisant de vastes quantits de polluants qui sont pigs entre nos hauts btiments. Lenseignement tirer est quil faut prvoir la raction humaine et le facteur qui y est li. Chacun a son propre point de vue et la vision du personnel dans la plupart des dpartements ministriels stend rarement au-del des limites de son propre programme. Si le monde dune personne doit tre boulevers, il est prfrable de prvoir la raction humaine et dessayer damener cette personne considrer le problme sous une angle plus large avant que la rponse ngative napparaisse et quune profonde opposition ne simplante. Comptences en matire dargumentation Les meilleures ides du monde ne seront pas acceptes si elles sont mal prsentes. Dans le domaine des actions en faveur dun changement, de bonnes comptences en matire dargumentation sont indispensables. Il en est particulirement ainsi aux niveaux levs de pouvoir o limportance des faits et de la logique est inversement proportionnelle au niveau du forum au sein duquel les arguments sont prsents. Les comptences en matire de rhtorique et dargumentation sont souvent plus importantes que la rationalit des arguments. Les adversaires au sein de ces enceintes jouent rarement franc jeu et le fait de compter sur le bon sens de ces adversaires est le meilleur moyen dchouer. Nous avons tous besoin damis Nous avons tous besoin du plus grand nombre damis possible, en particulier aux niveaux de pouvoir levs et plus ferms. Dans la plupart des bureaucraties gouvernementales, les membres du personnel nappartenant pas aux professions librales ou les administrateurs ont tendance occuper diffrents postes au fil des ans. Une personne avec laquelle on a eu affaire il y a maintes annes lorsquelle occupait un poste relativement peu important dans, par exemple, un ministre ou un bureau de politique responsable de lducation, pourrait demain tre un haut fonctionnaire au ministre des Finances. Dans certaines bureaucraties, les personnes travaillant dans les ministres et les bureaux de politique ont tendance former un club informel, distinct de ceux qui travaillent dans les dpartements. De nombreuses dcisions sont prises lors des dbats de ce club informel. Dans ces conditions, le fait davoir tabli au fil des ans de bonnes relations avec le plus grand nombre de personnes possible peut tre trs utile parce quil est certain que les propositions prsentes par une personne seront parfois dbattues en son absence. La crdibilit et la rputation personnelles sont des facteurs dterminants des chances de succs quant ladoption des propositions visant engendrer un changement. Un soutien visible des chelons les plus levs est impratif Bien quil sagisse l dune autre vrit dvidence, il convient de rappeler que chaque chef de dpartement, secrtaire politique ou ministre a son propre programme et ses propres priorits. Sauf dans des circonstances consensuelles trs inhabituelles, ils ne cderont pas leurs collgues. Au contraire, il est fort probable quils protgeront agressivement les intrts de leur propre dpartement et oeuvreront activement contre ceux de leurs collgues. Limpratif territorial est bien en vie dans les bureaucraties gouvernementales. Un soutien visible des chelons les plus levs est donc indispensable au succs des propositions visant introduire dimportants changements. En labsence dun tel soutien, le succs est loin dtre assur. Les administrateurs sont trs adeptes trouver 1001 raisons pour ne pas faire quelque chose plutt quune bonne raison pour agir. Le fait de pouvoir dire que le Premier ministre ou le CE soutient les propositions nest pas suffisant. Les administrateurs expriments et cyniques savent que cela reprsente un niveau relativement faible de soutien et peut mme tre une exagration. Ce qui est ncessaire, cest

que le responsable lchelon le plus lev frappe du poing sur la table et demande que des mesures soient prises. Ce qui est encore mieux, cest de faire bien comprendre que des emplois seront menacs si la proposition nest pas mise en oeuvre promptement !

Documents complmentaires
Les documents daccompagnement fournissent de plus grandes prcisions sur lapplication du processus dvaluation environnementale Hong Kong, en particulier dans le contexte des stratgies de dveloppement les plus importantes. De plus amples renseignements sont disponibles si le site web exhaustif de lEPD au http://www.info.gov.hk/epd. Ce site web contient galement un sous-site consacr au travail du dpartement en matire dvaluation environnementale ainsi que des rapports dEIE et dautres informations sur le processus dvaluation environnementale Hong Kong. Nous pouvons galement tre contacts par courrier lectronique par lintermdiaire de ce site.

EVALUATION ENVIRONNEMENTALE DES PLANS ET PROGRAMMES : UN OUTIL POUR PROTEGER LA BIODIVERSITE


Ray Clark, Sous-Secrtaire adjoint en chef de lArme de Terre pour les installations et lenvironnement, Etats-Unis Introduction Il est temps de protger les cosystmes aux Etats-Unis, non seulement ceux qui sont actuellement menacs, mais aussi ceux qui sont toujours dans un tat de conservation raisonnablement favorable. La sensibilisation du public cette question saccrot et celui-ci soutient la protection et la restauration dcosystmes entiers, et pas uniquement la protection et la reconstitution despces individuelles. Cet intrt se manifeste dans la protection des zones humides, la restauration des prairies et les campagnes en faveur des vieilles forts. La conservation des cosystmes est une tendance en plein essor. Deux grands projets scientifiques apportant un soutien dans ce domaine sont en cours de ralisation : 1) un systme national de classement des types dcosystmes, labor en coopration avec le Conservatoire de la nature, et 2) une analyse des carts pour valuer la mesure dans laquelle les types dcosystmes et les espces sont reprsents dans les zones qui sont gres dune manire adquate pour leurs valeurs naturelles. Le Conseil du dveloppement durable du Prsident (PCSD) traite 10 grands objectifs axs sur 1) la sant et lenvironnement, 2) la prosprit conomique, 3) lquit, 4) la conversation de la nature, 5) lintendance, 6) les communauts durables, 7) lengagement civique, 8) la population, 9) la responsabilit au niveau international et 10), lducation. Parmi ceux-ci, lobjectif 2, la prosprit conomique, appelle llaboration et lutilisation de nouveaux indicateurs conomiques refltant la rarfaction des ressources et les cots environnementaux. Lobjectif 4, la conservation de la nature, appelle lamlioration de ltat de sant des cosystmes (forts, prairies, zones humides, eaux de surface et terres littorales), la ralisation de mesures des menaces qui psent sur les habitats et provoquent leurs pertes et la diminution du nombre des espces menaces et en danger, tandis que lobjectif 5, lintendance, appelle ladoption de lintendance comme une thique ou une valeur. La protection et le renforcement de la biodiversit aux Etats-Unis ne cessent de crotre. Bien que laccent formel ait en grande partie t rorient vers le protocole sur la bioscurit qui traite de la production et du commerce des organismes gntiquement modifis, dexcellents rsultats ont t obtenus dans le domaine de la protection de la biodiversit au travers des initiatives dagences mettant en oeuvre des processus analogues celui prvu par la Loi sur la politique nationale de lenvironnement (NEPA). Le Conseil sur la qualit de lenvironnement (CEQ) du Prsident a publi des lignes directrices visant promouvoir la protection de la biodiversit par lapplication du processus de la NEPA toutes les agences fdrales qui grent 263 millions dhectares de terres du pays. Les agences amricaines de gestion foncire incorporent de telles dispositions dans les rglements NEPA qui leur sont spcifiques et sont maintenant en train dintgrer les proccupations relatives aux cosystmes rgionaux, y compris les impacts sur la biodiversit, comme partie intgrante de leurs plans de gestion des ressources naturelles. Cette analyse NEPA, ou un processus quivalent, facilite linteraction avec tous les partenaires dans lcosystme affect, et des gains considrables ont t enregistrs en consquence.

Exprience des agences


Deux grandes agences amricaines de gestion des ressources foncires, le Service forestier (FS) du ministre de lAgriculture (DOA) et le Bureau de gestion des terres (BLM) du ministre de lIntrieur (DOI), reprsentent ensemble 70 % des terres fdrales. Mme avant la Convention sur la diversit biologique, ces deux agences avaient adopt des approches de gestion axes sur les cosystmes, exigeant la dlimitation des cosystmes, une comprhension de lcologie des cosystmes, des choix effectus en connaissance de cause et ladaptation de la gestion aux informations nouvelles. Deux des tentatives initiales de ces agences, le Plan forestier du NordOuest et le Projet de gestion de lcosystme du bassin intrieur de la Colombia, ont couvert quelque 36 millions dhectares rpartis sur huit Etats du Nord-Ouest. Ces deux tentatives sont sujettes controverse ; le plan forestier est couronn dun plus grand succs que le plan de gestion du bassin qui ncessite un remaniement considrable. LOffice de comptabilit du

gouvernement (GAO) vient de conclure que lapproche cologique adopte dans les deux cas sattaque un grand nombre des dficiences de longue date souvent associes lamnagement et la gestion des terres fdrales, apportant des solutions adaptes des conditions cologiques spcifiques (par exemple les vieilles forts ombrophiles de louest de lEtat de Washington ou encore les systmes forestiers plus secs du nord de la Californie). Sur les 10 millions dhectares inclus dans le plan forestier, quelque 78 % taient rservs une myriade dusages, comme les activits rcratives ou des rserves pour la protection des habitats. Bien que la controverse originale ait t provoque par la protection dune espce particulire, le produit final a protg dautres espces et a mme stimul les recherches sur des espces sur lesquelles les connaissances faisaient dfaut et conduit la restauration et au maintien des bassins hydrographiques et des zones riveraines. Ces deux initiatives abordent des questions cologiques telles que les limites des systmes naturels, plutt que les limites administratives, et ont ainsi illustr lefficacit de lapproche base sur lcosystme pour relever les enjeux environnementaux et rpondre aux besoins des agences. En utilisant le processus prvu par la Loi NEPA, le FS et le BLM ont travaill en collaboration avec les agences, offrant au public la possibilit de participer au processus de planification et facilitant lvaluation scientifique (ce qui a permis damliorer sensiblement les donnes cologiques et socio-conomiques). A la suite de ces efforts de grande envergure, ces progrs se sont poursuivis au sein du Service forestier en sattaquant des questions une chelle plus grande, celle de lcosystme. Le cadre de conservation et de collaboration de la Sierra intgre une planification long terme sur 3,2 millions dhectares dans 11 forts nationales du nord de la Californie. Lcosystme de la Sierra Nevada est une importance ressource naturelle des Etats-Unis et a subi, au cours des 150 dernires annes, de profondes transformations imputables aux activits humaines, ce qui amen le Congrs, pour lequel cette question tait devenue un sujet de proccupation, donner un mandat pour son tude. Le processus de prparation de la dclaration relative aux incidences environnementales (DIE) est ax principalement sur les questions de biodiversit, les vieux arbres, les espces menaces et en danger et la protection des zones riveraines, entre autres questions environnementales et non environnementales. Ce cadre prvoit un processus de DIE dynamique, incorporant une gestion adaptative de lenvironnement et reconnaissant que le processus ne sera jamais men terme (tant donn que les connaissances, la base scientifique et les objectifs dans la rgion volueront constamment). La DIE est considre comme un premier pas en faveur de lavenir de lcosystme de la Sierra Nevada, crant une approche rgionale qui fait intervenir des engagements de la part de tous les acteurs rgionaux concerns. Fait important, le Service forestier reconnat que, bien quil soit responsable de vastes surfaces lui permettant de sattaquer de manire positive aux problmes qui se manifestent lintrieur de lcosystme, celles-ci ne sont pas suffisantes pour sattaquer entirement aux questions lchelle de lcosystme. Il sensuit que linstauration de partenariats est ncessaire pour rpondre aux besoins de la Sierra Nevada, afin de pouvoir disposer des ingrdients ncessaires au succs long terme : coopration, science et ressources. De mme, le processus prvu par la NEPA a t utilis pour traiter la question de la gestion de la Fort nationale de Tongass, qui couvre 9 millions dhectares et est la plus vaste du systme forestier amricain. A travers le processus de participation du public, cet effort est ax sur cinq grandes questions : viabilit des espces sauvages, habitat des poissons, karst et caves, solutions de rechange la coupe blanc et considrations socio-conomiques, y compris la valeur des activits rcratives et du tourisme. Des efforts analogues sont entrepris dans lcosystme sud-appalachien, lun des cosystmes dont la diversit biologique est la plus riche du monde (comprenant 80 espces damphibiens et de reptiles, 175 espces doiseaux terrestres, 65 espces de mammifres, 2 250 espces de plantes vasculaires et quelque 25 000 espces dinvertbrs). Cette Zone dtude des Appalaches du Sud couvre environ 15,4 millions dhectares de montagnes, contreforts et valles, dont 70 % sont occups par des forts, qui stendent dans le nord de la Virginie, lest de la Virginie-Occidentale et le nord-ouest de la Caroline du Sud. Plus de 75 % des terres boises et 98 % des autres terres appartiennent des propritaires privs. Les grands problmes dans ce processus comprennent lintroduction de maladies et de plantes exotiques ainsi que dautres perturbations de lcosystme attribuables aux activits humaines qui contribuent toutes crer un paysage diffrent de tous ceux qui ont vu le jour dans le pass. Le Service forestier est confront de grands dfis dans cet cosystme vari et important en raison de la petitesse disproportionne des proprits foncires, et le processus NEPA facilite habituellement llaboration de solutions collaboratives rgionales de tels dfis. Tous ces efforts mettent en vidence une acceptation croissante de lapproche, par suite des rsultats positifs obtenus. Le ministre de lIntrieur (DOI) soutient les efforts internationaux en faveur de la biodiversit, fournissant un soutien technique lAgence pour le dveloppement international (AID) en ce qui concerne toute une varit de thmes, de la cration de parcs la protection des espces menaces. Un tel soutien est particulirement important dans les pays en dveloppement, qui

abritent souvent une riche diversit que lon ne rencontre que dans les cosystmes tropicaux. A travers ce processus, lAID oeuvre lintgration des questions environnementales, de la manire dcrite dans lAgenda 21 de la Convention des Nations unies sur lenvironnement et le dveloppement (Sommet de la Terre), assurant ainsi que tous ses projets et programmes sont conciliables avec lenvironnement et incorporent des mesures permettant den attnuer les effets. LAID promeut ainsi des approches innovatrices de la conservation et de lutilisation durable de la diversit biologique de la plante aux niveaux des gnes, des espces et des cosystmes. Un accent est mis sur la participation internationale dans un dcret-loi rcent visant la protection accrue des rcifs coralliens et dans des initiatives connexes faisant intervenir la fois le DOI et lAdministration nationale pour les questions ocaniques et atmosphriques (NOAA) du ministre du Commerce (DOC). Par ailleurs, la Division des ressources biologiques du Service amricain dtudes gologiques (USGS) se livre activement des recherches scientifiques visant llaboration dindicateurs de durabilit qui permettront de dterminer les progrs accomplis. Le DOI apporte son soutien au processus de planification de nombreuses agences gouvernementales, ainsi qu celui de nombre de ses propres agences. Ce soutien comprend des efforts dploys dans des cosystmes importants tels que les Everglades o lachat de terres appartenant des propritaires privs facilitera la ralisation de la nouvelle tude des Everglades, en collaboration avec lAcadmie nationale des sciences, des agences fdrales et dEtat et dautres organismes. Fait qui surprendra peut-tre certains auditoires, le ministre de la Dfense (DoD) soutient des cosystmes extraordinairement varis du fait quil gre 10 millions dhectares qui contiennent, dune faon disproportionne, 220 espces protges au niveau fdral et plus de 75 % des terres fdrales dans un certain nombre de sections corgionales importantes ( lintrieur des provinces corgionales reconnues aux Etats-Unis). La politique du DoD (maintenir et amliorer la durabilit et la diversit biologique indigne des cosystmes terrestres et aquatiques, y compris marins, tout en soutenant les besoins humains, y compris la mission du DoD) promeut la biodiversit. Un tel engagement est important au niveau national parce quil concerne des cosystmes viables et en excellent tat de conservation qui contiennent une part disproportionne despces menaces et en danger dont la prsence continue sur ces terres est un signe implicite de la compatibilit entre une utilisation militaire et la biodiversit. Au cours des deux dernires dcennies, les dpartements militaires ont explicitement embrass la gestion des cosystmes et le soutien de la biodiversit rgionale, et le processus NEPA est un mcanisme permettant une incorporation sans soudure dans la planification militaire, tendant la protection des cosystmes au-del des limites des installations. Par exemple, Fort Bragg a instaur un partenariat avec des agences fdrales, dEtat et prives pour partager le fardeau rgional li la reconstitution dune espce, savoir le pic cocarde rouge (RCW), fardeau quil avait prcdemment essay de supporter lui seul. A travers cette approche rgionale, les terres adjacentes Fort Bragg sont utilises pour tablir des couloirs entre des cellules de pics RCW plus importantes (principalement sur des terres de lArme de Terre), afin de rduire les limitations la mission de lArme de Terre et dajouter environ 150 groupes de pics RCW, soit un nombre suprieur celui qui est ncessaire la reconstitution de lespce. De mme, Camp Pendleton a instaur un partenariat pour tablir la mission militaire comme une utilisation lgitime locale des sols protgeant les habitats contre ltalement de Los Angeles/San Diego. A proximit, la Station aronavale de Miramar et plusieurs bases navales plus petites sont impliques dans une initiative de grande envergure lchelle de lcosystme le long du littoral de San Diego, initiative dont le but est dassurer la reconstitution de plus de 90 espces (vgtales et animales) sur un ensemble de terres prives, publiques et militaires. La Base de lArme de lAir dEglin, la plus grande rserve militaire boise, collabore maintenant avec des organismes gouvernementaux et non gouvernementaux pour grer des cosystmes en tant quentits entires, tendant lapproche pour tablir des partenariats avec des propritaires fonciers des environs. Les services faisant partie du DoD, les villes, les comts, les agences publiques et le grand public sont tous impliqus dans lInitiative en faveur de lcosystme du dsert Mojave qui a pour but damliorer la gestion des ressources naturelles, de dvelopper laccs aux comptences scientifiques et techniques et de faciliter la diffusion efficace dinformations sur la biodiversit et la mission militaire, cette dmarche tant soutenue par la processus NEPA qui est incorpor dans les Plans de gestion intgre des ressources naturelles (INRMP) de larme, tant donn que ces plans incorporent dans une mesure toujours croissante des proccupations, des valeurs et des objectifs locaux et rgionaux. Le DoD a des besoins spcifiques, tels que la mission de formation, qui peuvent galement protger des cosystmes viables long terme contre les pressions et les impacts dun dveloppement consommateur. La biodiversit deviendra de plus en plus la base dune gestion rationnelle des ressources naturelles militaires, 1) prservant des paysages pour une formation naturelle raliste, 2) assurant le respect de la Loi sur les espces menaces et des autres lois environnementales, 3) conservant les ressources que la nation chrit, 4) tablissant de

solides relations publiques travers une saine intendance et 4) amliorant la qualit de vie des familles du personnel militaire. Le DoD, en partenariat avec le DOI et le DOA , auxquels il retire ou emprunte des terres, a labor une philosophie dintendance commune par laquelle les agences peuvent collaborer et cooprer pour le maintien des ressources naturelles sur leurs terres. Cette approche, qui procde de la ncessit de disposer de terres suffisantes pour la formation, a conduit un change accru dinformations sur les espces menaces et en danger, au partage dquipement spcialis et un comportement coopratif gnral qui facilite une meilleure intendance de ces terres. Favorisant une meilleure comprhension et une familiarit accrue entre les agences, lapproche a dbouch sur des ralisations importantes : plans de gestion des terres et programmes de planification coordonns, partage des actions de formation en matire dintendance, partage du personnel et de lquipement, meilleure dfinition des responsabilits en matire de gestion, planification et prise de dcisions conjointes, implication plus troite du public, meilleure rsolution des diffrends entre agences. Dune manire gnrale, cette approche devrait rduire les pressions qui sexercent sur les cosystmes affects tout en soutenant mieux les objectifs de chaque agence. Les agences amricaines ont souvent promu la biodiversit lors de la cession de terres excdentaires. LArme de Terre amricaine a promu la protection et lamlioration des cosystmes dans le cadre de son systme de regroupement et de clture de bases (BRAC). Un grand nombre des terres cdes taient greves de conditions limitant leur utilisation juridique future par actes translatifs de proprit afin de protger les ressources environnementales, dassurer le respect des prescriptions de la lgislation fdrale, dinfluencer les rsultats des ngociations de lArme de Terre ou encore de rpondre des besoins spcifiques de celle-ci. Le processus NEPA a t utilis, ce qui a facilit la comprhension parmi les diverses autorits concernes par la rutilisation au niveau local et assur un ramnagement et une rutilisation durables des proprits BRAC ainsi que le maintien dune intendance environnementale aprs la cession de celles-ci par lArme de Terre. Outre ces cessions greves de conditions, de trs grandes proprits foncires (comme celle de 4 050 millions dhectares au Dpt militaire de Savannah) ont t cdes au Service pour la protection des poissons et des espces sauvages (FWS) comme refuges de la vie sauvage. Le ministre de lEnergie (DOE) a ragi dune manire similaire, tablissant des refuges Hanford, Washington et Rocky Flats, Colorado. Linstallation de Hanford contenait un tampon de scurit, qui navait pratiquement pas t perturb depuis des dcennies et tait devenu un habitat pour plus de 200 espces doiseaux ainsi quune flore indigne unique en son genre, et sera maintenant protge le long de la Columbia. Comme propos dans la DIE, ce site, qui est la seule section de la Columbia non endigue restante audessus des eaux de mare et la dernire frayre du saumon de Chinook dans le fleuve tout entier, sera gr par le FWS. Un arrangement analogue est envisag le long de la chane montagneuse du Colorado Rocky Flats, pour des terres non perturbes depuis 25 ans. Le Prsident a sign rcemment un dcret-loi traitant de la matrise des espces exotiques ou envahissantes. De nombreux cologistes estiment que ce problme est lune des menaces les plus graves, mais les moins apprcies, pour la biodiversit. Il semble probable que cette protection renforce des systmes naturels deviendra une autre question prendre en considration dans le processus dvaluation environnementale, ou le cadre de la NEPA, et une telle incorporation soutiendra le maintien de la biodiversit dans les cosystmes, comme lcosystme appalachien, o les espces envahissantes constituent dores et dj un grand problme.

Conclusions
Le processus dvaluation environnementale a son origine dans des proccupations datant du XIX e sicle quant la capacit croissante de lhomme, souvent inconsciemment, de modifier de faon irrversible les cosystmes. Une telle fragmentation des cosystmes, menace reconnue pour la biodiversit, a conduit larticle 14 de la Convention sur la diversit biologique qui exige que chaque Partie contractante adopte des procdures permettant dexiger lvaluation des impacts sur lenvironnement des projets quelle a proposs et qui sont susceptibles de nuire sensiblement la diversit biologique en vue dviter et de rduire au minimum de tels effets, et, sil y a lieu, permet au public de participer ces procdures et prenne les dispositions voulues pour quil soit dment tenu compte des effets sur lenvironnement de ses programmes et politiques susceptibles de nuire sensiblement la diversit biologique. Reconnaissant que ces proccupations sont une composante intgrale et majeure dun processus dcisionnel stratgique solide, le processus dvaluation environnementale offre des possibilits en matire

danalyse et de gestion ainsi quau niveau du partage des responsabilits, opportunits et dfis avec la communaut rgionale. Les agences amricaines de gestion foncire ont constat que lincorporation et leurs missions et objectifs dans les plans et buts des communauts rgionales peut dboucher sur des cosystmes durables qui soutiennent les besoins des agences et que cette interaction et cette participation de tous les partenaires dans le cadre de lcosystme peuvent tre ralises travers le processus dvaluation environnementale.

Evaluation environnementale stratgique de la Stratgie nationale de mise en oeuvre en matire de changement climatique au Canada
Sid Gershberg, Prsident, Agence canadienne pour lvaluation environnementale

Introduction
Lors du Forum politique international de lanne dernire qui sest tenu en Nouvelle-Zlande, jai parl des dfis poss par lintgration de lvaluation environnementale stratgique (EES) dans le processus dlaboration des politiques. A lpoque, mes remarques taient assez pessimistes. Bien quune directive du Cabinet de 1990 et rendu obligatoire pour les ministres le recours lEES lors de lanalyse de leurs propositions de politiques, les tudes avaient constat que lapplication de lEES tait toujours limite et incomplte. Malgr les efforts faits pour encourager le recours lEES dans le processus dlaboration des politiques, il nexistait toujours pas, au sein de la communaut des dcideurs politiques, une prise de conscience gnrale de la valeur de la ralisation des EES. Dans le discours que jai prononc lanne dernire, jai avanc que la question du changement climatique offrait loccasion de mettre en vidence lEES, de dmontrer son utilit et dencourager son utilisation plus large et plus cohrente au sein de la communaut des dcideurs politiques. Etant donn que le changement climatique est une question trs complexe qui prsente une trs grande visibilit, il semblait fournir loccasion idale de tester les mrites de lEES comme outil danalyse des politiques. On sattendait ce quune EES efficace dune stratgie nationale sur le changement climatique non seulement permette une analyse plus fine et plus approfondie des considrations environnementales pertinentes, mais aussi serve de levier favorisant le dveloppement des travaux dEES sur dautres initiatives. Si une EES relative au changement climatique pouvait tre ralise dune manire opportune et efficace, elle pourrait ltre eu gard pratiquement toute autre question politique. Au cours de lanne coule, le Canada a entrepris une EES de sa Stratgie nationale de mise en oeuvre en matire de changement climatique (ci-aprs dnomme la Stratgie). Bien que lEES ne soit pas encore acheve, le type davantages quun exemple prsentant une telle visibilit peut apporter est dores et dj manifeste. Premirement, lanalyse de la Stratgie a t tendue au-del des problmes habituels de changement climatique lis aux polluants atmosphriques afin dinclure un large ventail de rsultats environnementaux possibles. Deuximement, lanalyse des problmes environnementaux a t effectue un stade suffisamment prcoce du processus dlaboration des politiques pour permettre lidentification et lincorporation des besoins futurs en matire de recherche et des possibilits dattnuation dans la planification des politiques. Un autre avantage est toutefois lacceptation croissante de lEES au sein de la communaut des dcideurs politiques. Cette acceptation accrue a, en partie, permis la mise en oeuvre dune directive nouvelle et renforce du Cabinet relative lEES et explique dans une certaine mesure le recours croissant lEES dans les stratgies de dveloppement durable des ministres. La prsente communication donne un aperu de lexprience du Canada dans le dveloppement dune EES de la Stratgie nationale de mise en oeuvre en matire de changement climatique. En conclusion, je dcrirai quelques-uns des progrs accomplis dans la promotion de lutilisation de lEES au Canada par suite de limpulsion donne par le changement climatique.

EES de la Stratgie nationale de mise en oeuvre en matire de changement climatique


Les engagements pris par le Canada en faveur de la rduction de ses missions de gaz effet de serre au titre du Protocole de Kyoto posent un dfi intressant au niveau de llaboration des politiques en gnral et de lapplication de lvaluation environnementale stratgique en particulier. Le dfi du changement climatique rside dans le fait que cest une question qui concerne tous les secteurs de lconomie, tous les niveaux de pouvoir et un vaste ventail de

facteurs environnementaux. Tout systme dlaboration des politiques doit pouvoir travailler avec tous ces secteurs de lconomie, de la socit et de lenvironnement tout en tablissant un consensus au sein du secteur priv et dautres gouvernements. Ce qui a t cr, cest un cadre impressionnant pour llaboration des politiques. Seize tables de concertation ont t mises en place pour se pencher sur des questions sectorielles telles que llectricit ou les transports et des questions horizontales comme les administrations municipales et la sensibilisation du public. Ces tables de concertation regroupaient non seulement des experts fdraux, mais aussi des spcialistes et des reprsentants des associations industrielles, des organisations environnementales et des milieux universitaires. Elles ont t charges dlaborer des mesures visant rduire les missions de gaz effet de serre puis de les valuer en termes de cots, davantages et dimpacts. Ces mesures devaient ensuite tre renvoyes dans les documents sur les options pour une Stratgie nationale de mise en oeuvre en matire de changement climatique qui seraient prsents aux ministres. Lagence canadienne pour lvaluation environnementale ((ci-aprs dnomme lAgence) sest rendu compte que la question du changement climatique tait une politique importante pour une EES. Bien que les tables de concertation eussent t charges de se pencher sur les incidences environnementales des mesures visant rduire les missions de gaz effet de serre, il tait apparent quune grande partie des travaux en cours se concentraient sur lanalyse conomique des cots relatifs de la mise en oeuvre de ces mesures ou des avantages que celles-ci auraient en termes de gains de cots en matire denvironnement et de sant. Ce qui ntait pas fait, ctait une comparaison systmatique entre les rsultats et options environnementaux. Lorsquun pays fait un choix long terme entre les combustibles fossiles, lhydrolectricit, le nuclaire ou dautres formes de production dnergie, ce sont souvent ces autres incidences environnementales qui sont les problmes critiques. LAgence a donc suggr que lEES tait lune des mthodes dvaluation des politiques les plus efficaces et les plus fiables pour dterminer limportance de ces compromis. Lobjectif principal de lEES a t daider les analystes largir lventail des problmes environnementaux prendre en considration un stade suffisamment prcoce du processus dlaboration des politiques afin que les domaines ncessitant dautres recherches de mme que les possibilits dattnuation puissent tre identifis. Lautre objectif tait de dmontrer que lEES dun problme extrmement complexe pouvait tre ralise dune manire simple, efficiente et efficace. On esprait quun tel exemple dmontrerait la valeur de lEES et encouragerait son utilisation au sein de la communaut des dcideurs politiques. Le processus dEES propos reposait sur quelques principes de base : 1. Auto-valuation : pour que lEES puisse influencer le processus dlaboration des politiques, il tait impratif quelle fasse partie intgrante de ce processus et elle ne pouvait donc pas tre ralise par des experts en EES de lextrieur. Bien que lAgence ait coordonn une grande partie de ce processus, lvaluation effective sera mene terme par les tables de concertation et le Secrtariat national du changement climatique. 2. Simplicit : en dpit de la recherche dune prcision et dune rigueur aussi grandes que possible, il fallait reconnatre les contraintes en matire de temps, dargent et dexpertise. Lavantage de lEES par rapport aux autres outils danalyse rsidait dans le fait quelle pouvait tre effectue par des gnralistes en matire dlaboration des politiques, permettant de donner un aperu rapide et qualitatif dun large ventail de considrations en temps utile pour la prise de dcisions par les ministres. Intgration : lEES ne pouvait pas tre un document indpendant, mais devait tre intgre dun bout lautre dans le processus global dlaboration des politiques. A cette fin, les informations issues du processus dEES feront partie intgrante de lensemble dinformations prsentes aux ministres et contribueront formuler les considrations prsentes au Cabinet pour laider prendre une dcision sur une stratgie nationale. Pour laborer une valuation environnementale stratgique de la Stratgie, lAgence a lanc un processus deux tapes. La premire tape a consist laborer un guide simple pouvant tre utilis par les tables de concertation pour identifier, valuer et faire rapport sur les considrations environnementales de leurs mesures proposes (ce guide est annex). La deuxime tape a eu pour but dassurer lincorporation des informations issues des travaux des tables de concertation dans une EES de la Stratgie.

Le guide demandait aux tables de concertation dtablir un Rapport de synthse sur les incidences environnementales pour chaque option considre pour la stratgie nationale. Le rapport rsume les incidences environnementales positives et nfastes des mesures ainsi que les proccupations du public et des acteurs et les lacunes en matire dinformation. Pour ltablissement du Rapport de synthse, le guide recommandait vivement aux tables de concertation dutiliser une liste de contrle type pour identifier les principales incidences environnementales des mesures quelles proposaient. Cette liste de contrle a oblig les tables de concertation rflchir lensemble de rsultats lis une mesure propose puis identifier si ces rsultats auraient une incidence nfaste, positive, inconnue ou aucune incidence sur lenvironnement. Pour faciliter la tche aux tables de concertation, la liste de contrle contenait une liste de types fondamentaux de facteurs environnementaux atmosphriques, aquatiques et terrestres, y compris les effets connexes de ces changements sur le plan social et de la sant humaine. En utilisant la liste de contrle, les tables pouvaient rapidement identifier les principaux facteurs environnementaux et effets connexes sociaux et lis la sant humaine de leurs propositions. Aprs avoir identifi les principaux problmes environnementaux, les tables pouvaient utiliser une feuille de programmation optionnelle destine les aider valuer ces incidences environnementales potentielles. Cette feuille de programmation demandait aux tables de rsumer les principales incidences environnementales identifies dans la liste de contrle et de les valuer en termes de porte et de nature, de possibilits dattnuation, de proccupations des acteurs et de lacunes en matire dinformation. Aprs avoir utilis la liste de contrle et la feuille de programmation, les tables de concertation devraient tre en mesure de rsumer les informations sous la forme du Rapport de synthse des incidences environnementales. Les tables de concertation se servent actuellement de ce guide pour identifier, valuer et faire rapport sur les considrations environnementales relatives aux options quelles proposent pour la Stratgie nationale de mise en oeuvre. Lors que les tables auront achev leurs analyses et soumis les mesures quelles proposent, avec les Rapports de synthse sur les incidences environnementales, le Secrtariat national du changement climatique procdera lincorporation de ces informations dans une EES de la Stratgie. LEES ne sera pas une valuation du caractre satisfaisant ou insatisfaisant de la Stratgie, mais tendra le dbat sur la meilleure faon de lutter contre le changement climatique au-del des considrations conomiques lies aux cots et aux avantages afin quil revte la forme dune discussion qualitative plus globale sur les rsultats de la Stratgie.

Exemple : Table de llectricit


Bien que lEES ne soit pas encore acheve, un grand nombre des tables de concertation ont dj termin leurs travaux sur la base du guide. Certains avantages rsultant de lutilisation de ce processus dEES sont dores et dj apparents. En dpit de la simplicit du processus propos par le guide aux tables, plusieurs rsultats positifs peuvent tre identifis. La Table de llectricit a produit une analyse de ses options qui : couvre lensemble des rsultats associs la mise en oeuvre dune politique ; identifie une large gamme dincidences potentielles de ces rsultats sur lenvironnement ; reconnat ce qui nest pas connu au sujet des considrations environnementales potentielles et cerne les domaines o dautres travaux de recherche sont ncessaires ; propose des conditions concernant la mise en oeuvre des mesures politiques pour contribuer lattnuation des effets nfastes sur lenvironnement ou pour clairer les valuations environnementales au niveau des projets.

Dans un rapport sur les impacts des mesures de la Table de llectricit sur lenvironnement et la sant, les options politiques ont t analyses sous langle de leurs incidences globales notables sur la production de llectricit (par exemple capacit hydrolectrique et accroissement de la production, ou encore capacit des centrales thermiques cycle combin alimentes au gaz naturel et accroissement de la production). Pour chaque scnario, les mcanismes de mise en oeuvre ncessaires pour atteindre cet objectifs ont t dcrits puis les rsultats environnementaux associs la mise en oeuvre de ces mcanismes ont t identifis. Dans le

cas de laccroissement de la capacit hydrolectrique, lanalyse a tenu compte dun large ventail deffets environnementaux associs non seulement laspect li la propret de lair de labandon des sources dnergie reprsentes par les combustibles fossiles, mais aussi aux autres aspects environnementaux associs aux inondations des cours deau, aux coupes pratiques dans les forts pour linstallation des lignes de distribution ainsi qu la construction des barrages et infrastructures de soutien. Cela a constitu un progrs important pour lanalyse des politiques. Lobjectif central de la ralisation du guide tait dtendre le dbat politique au-del du problme du changement climatique afin quil aborde les autres rsultats environnementaux possibles de ces options. Bien quil ait t difficile de gnrer des informations dtailles sur les rsultats compte tenu des contraintes de temps et du simple fait que des choix politiques spcifiques navaient pas encore t faits, les travaux ont nanmoins dbouch sur une description raisonnablement dtaille des rsultats environnementaux qui devaient tre pris en considration et ont permis davoir une ide gnrale de leur gravit potentielle. Par ailleurs, les travaux ont permis didentifier les domaines o dautres travaux de recherche devraient tre mens ainsi que les types de problmes environnementaux dont il faudrait tenir compte des stades de planification ultrieurs, tels que les impacts du dveloppement de lhydrolectricit sur la biodiversit ou les mthodes traditionnelles de pche et de chasse une fois que des sites spcifiques pour les projets auraient t choisis.

Dveloppements actuels : la directive du Cabinet de 1999 relative lvaluation environnementale des propositions de politiques, plans et programmes
Le succs et la visibilit des travaux dEES sur le changement climatique ont sensiblement accru la capacit de lAgence promouvoir le recours lEES au sein du gouvernement. Sappuyant sur limpulsion donne par lEES relative au changement climatique, le Cabinet a approuv rcemment la Directive du Cabinet de 1999 relative lvaluation environnementale des propositions de politiques, plans et programmes. Cette directive a apport quelques amliorations cls par rapport la directive du Cabinet de 1990, savoir : 1. 2. 3. Des critres plus clairs ont t tablis quant la question de savoir quand une EES devrait, et ne devrait pas, tre effectue. De meilleures orientations ont t fournies sur la manire dont une EES devrait tre effectue et sur le type dinformations quelle devrait comprendre ; De nouveaux rles et responsabilits ont t dfinis pour formaliser les relations avec le Commissaire de lenvironnement et du dveloppement durable et les stratgies de dveloppement durable.

En outre, la directive du Cabinet de 1999 a accru encore la prise de conscience et augment la visibilit de lEES au sein du gouvernement. Nous avons un nouveau gouvernement publiant la directive et tous les ministres ont particip son laboration. Maintenant, avec une nouvelle directive et des documents dorientation plus clairs, lAgence peut commencer promouvoir une utilisation cohrente de lEES au sein du gouvernement. En 1995, des modifications apportes la Loi sur le vrificateur gnral des comptes ont impos aux ministres lobligation dlaborer des stratgies de dveloppement durable dcrivant en dtail la manire dont les principes du dveloppement durable sont incorpors dans leurs activits. Ces modifications ont galement cr le poste de Commissaire de lenvironnement et du dveloppement durable charg de suivre et de faire rapport sur les progrs les ministres sur la voie de llaboration de stratgies de dveloppement durable. Etant donn que chaque ministre doit prparer une stratgie de dveloppement durable et en raison des vastes pouvoirs du Commissaire en matire de suivi et de rapport sur les performances environnementales, on a reconnu quil serait bnfique de crer dtroits liens entre lEES et les stratgies de dveloppement durable. Le Commissaire a not que ces stratgies devraient passer des questions oprationnelles llaboration des politiques et lEES a t identifie comme un outil utile pour aider les ministres parvenir ce rsultat.

La directive du Cabinet de 1999 a t une tentative formelle dtablir ces liens entre lEES et les stratgies de dveloppement durable. Ce faisant, elle a galement clairement dmontr un avantage concret du recours lEES : celle-ci aiderait les ministres renforcer leurs engagements en faveur du dveloppement durable. Qui plus est, avec les critres relatifs lEES proposs par le document dorientation et lutilisation formalise de lEES dans les stratgies de dveloppement durable, on sattend ce que le Commissaire de lenvironnement et du dveloppement durable soit mieux mme de suivre et faire rapport sur lutilisation de lEES au sein des ministres. La grande visibilit confre par lEES relative au changement climatique a donn impulsion et crdibilit dautres travaux sur lEES dans ces domaines. La dmonstration des avantages procurs par le recours lEES dans llaboration de la stratgie nationale sur le changement climatique a facilit llaboration dune nouvelle directive du Cabinet et le renforcement des liens tablis avec le Commissaire de lenvironnement et du dveloppement durable.

Conclusion
Cette communication avait pour vocation de dmontrer non seulement la manire dont lEES a facilit lexamen dune question complexe comme le changement climatique, mais aussi la manire dont une question difficile et grande visibilit comme le changement climatique peut aider au dveloppement de lEES. Bien que la ralisation dune EES dune question aussi difficile ne soit pas aise, le fait de relever un tel dfi est porteur davantages considrables. Llaboration de lEES de la Stratgie nationale de mise en oeuvre en matire de changement climatique a sensibilis de manire notable la communaut des dcideurs politiques lEES et dmontr que lEES est un outil utile et flexible pour llaboration de politiques. Limpulsion fournie par cet exercice nous a permis de prsenter une nouvelle directive du Cabinet et de renforcer nos documents dorientation et nos liens avec dautres initiatives. Toutefois, bien que les avantages de la ralisation de lEES soient dj apparents, ce qui demeure un dfi pour lEES en matire de changement climatique est de cerner les moyens de sattaquer aux incidences environnementales de mesures mises en oeuvre dans un contexte international. Il est possible quune stratgie nationale incorpore un instrument international tel que lchange de droits dmission. Les diffrents modles lexamen auraient diffrents rsultats environnementaux, au Canada et dans dautres pays. Ce cest difficile, cest dvaluer les avantages ou les inconvnients environnementaux de ces modles sans pouvoir tenir compte des informations produites dans dautres pays. Par exemple, bien que le fait, pour le Canada, de concentrer sa production dnergie sur les combustibles fossiles puisse tre peru comme une perte environnementale pour le pays, un bnfice international net peut tre engendr si ces combustibles remplacent dans dautres pays des sources dnergie produisant davantage de gaz effet de serre. Ce qui sera important pour la question du changement climatique, et probablement aussi pour de nombreux autres problmes environnementaux, est dtablir un processus par lequel nous pouvons coordonner les rsultats des EES effectues dans divers pays et mettre au point une mthode permettant dincorporer ce type dvaluation dans notre processus national dlaboration des politiques. Le Canada a dj fait une proposition relative lEES des ngociations dans le cadre de lOrganisation mondiale du commerce. Selon cette proposition, le Canada procderait une valuation des considrations environnementales internationales de ces ngociations en coopration avec dautres pays. Un modle analogue de coopration internationale pourrait tre utilis pour le dveloppement futur de lEES en matire de changement climatique. Ce type de coopration internationale revtira une importance croissante au fur et mesure du dveloppement du recours lEES. Les problmes environnementaux sont rarement caractre uniquement national et mesure que la ncessit dune telle coopration saccrot, il deviendra de plus en plus important pour les gouvernements de procder un change dinformations et dexpriences en matire dEES.