OZFRA05

tudes conomiques de lOCDE
France
Volume 2005/10 Septembre 2005
tudes conomiques de lOCDE
France
2005
ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES
ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

LOCDE est un forum unique en son genre o les gouvernements de 30 dmocraties uvrent ensemble pour relever les dfis conomiques, sociaux et environnementaux, que pose la mondialisation. LOCDE est aussi l'avant-garde des efforts entrepris pour comprendre les volutions du monde actuel et les proccupations quelles font natre. Elle aide les gouvernements faire face des situations nouvelles en examinant des thmes tels que le gouvernement dentreprise, lconomie de linformation et les dfis poss par le vieillissement de la population. LOrganisation offre aux gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs expriences en matire de politiques, de chercher des rponses des problmes communs, didentifier les bonnes pratiques et de travailler la coordination des politiques nationales et internationales. Les pays membres de lOCDE sont : lAllemagne, lAustralie, lAutriche, la Belgique, le Canada, la Core, le Danemark, l'Espagne, les tats-Unis, la Finlande, la France, la Grce, la Hongrie, lIrlande, lIslande, lItalie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Norvge, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Rpublique slovaque, la Rpublique tchque, le Royaume-Uni, la Sude, la Suisse et la Turquie. La Commission des Communauts europennes participe aux travaux de lOCDE. Les ditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l'Organisation. Ces derniers comprennent les rsultats de lactivit de collecte de statistiques, les travaux de recherche mens sur des questions conomiques, sociales et environnementales, ainsi que les conventions, les principes directeurs et les modles dvelopps par les pays membres.
Cette tude est publie sous la responsabilit du Comit dexamen des situations conomiques et des problmes de dveloppement, qui est charg de lexamen de la situation conomique des pays membres.
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OCDE 2005
Toute reproduction, copie, transmission ou traduction de cette publication doit faire lobjet d'une autorisation crite. Les demandes doivent tre adresses aux ditions OCDE rights@oecd.org ou par fax (33 1) 45 24 13 91. Les demandes dautorisation de photocopie partielle doivent tre adresses directement au Centre franais dexploitation du droit de copie, 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, France (contact@cfcopies.com).
TABLE DES MATIRES
Table des matires

Rsum ................................................................................................................................................................... 8 valuation et recommandations ...................................................................................................................... 11 Chapitre 1. Les grands enjeux conomiques ................................................................................................ 23
Assainir les bases du systme budgtaire et rduire ses effets ngatifs sur lconomie ..................................................................................................................................... Amliorer le fonctionnement du march du travail ...................................................................... Amliorer la concurrence sur les marchs de produits................................................................. Notes ..................................................................................................................................................... Bibliographie ........................................................................................................................................
Chapitre 2.
28 35 42 46 47
Accrotre la viabilit et lefficience du systme budgtaire .................................................... 49
Assurer la viabilit budgtaire .......................................................................................................... Simplifier le systme fiscal et rduire ses effets ngatifs sur lconomie .................................. Notes ..................................................................................................................................................... Bibliographie ........................................................................................................................................ Annexe 2.A1. Vieillissement et dpenses de sant, quels liens ? ............................................... Annexe 2.A2. Rformes rcentes du systme de sant ................................................................ Annexe 2.A3. Principales caractristiques et volution du systme fiscal francais .............................................................................................................
Chapitre 3.
50 62 80 82 84 85 90
Amliorer la performance du march du travail .................................................................... 105
volution du march du travail au cours de la dernire dcennie ............................................ Le Code du travail, la jurisprudence et les procdures administratives assurent un haut niveau de protection aux travailleurs ............................................................. La lgislation a significativement rduit le nombre dheures travailles ................................. La formation des salaires est contrainte pour les rmunrations proches du salaire minimum, mais relativement dcentralise pour les autres salaires..................... Les prlvements obligatoires sur les salaires ont t allgs pour les bas salaires, mais le cot du travail au niveau du SMIC reste lev........................... Le systme des prestations de chmage a t rform mais les trappes inactivit demeurent ..................................................................................................................... Le march du travail appelle une rforme globale....................................................................... Notes ................................................................................................................................................... Bibliographie ...................................................................................................................................... Annexe 3.A1. volution de la protection de lemploi................................................................. Annexe 3.A2. Rforme de la ngociation collective avril 2004................................................
Chapitre 4.
108 113 122 128 129 131 139 140 140 143 146
Concurrence sur les marchs de produits et performance conomique ........................... 149
Performance macroconomique et indicateurs de la concurrence ........................................... 151 Droit de la concurrence .................................................................................................................... 158 Proprit publique............................................................................................................................. 161
TUDE CONOMIQUE DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005
TABLE DES MATIRES
Analyse sectorielle ............................................................................................................................ Effets macroconomiques de la rforme de la rglementation ................................................. valuation globale et possibilits de nouvelles mesures ............................................................ Notes ................................................................................................................................................... Bibliographie ...................................................................................................................................... Annexe 4.A1. Le march de la tlvision par cble en France...................................................
164 183 186 188 193 197
Encadrs
2.1. Rsum des recommandations................................................................................................. 79 3.1. Rsum des recommandations destines amliorer les performances du march du travail ................................................................................................................ 107 3.2. Principales caractristiques de la lgislation pour la protection de lemploi................... 114 3.3. Le plan de cohsion sociale ..................................................................................................... 133 3.4. Mesures qui dcouragent la participation des femmes ...................................................... 136 3.5. Mesures en faveur de l'emploi des travailleurs gs ........................................................... 137 4.1. Politique de la concurrence et mise en uvre ...................................................................... 159 4.2. Rglementation du secteur de la distribution en France .................................................... 166 4.3. Ngociations dans le secteur de la distribution et rle des marges arrire ..................... 168 4.4. Le march franais de llectricit .......................................................................................... 172 4.5. Rsistance la libralisation des marchs de lnergie ...................................................... 175 4.6. Contrats de tlphonie mobile................................................................................................ 179 4.7. Aides financires fournies France Tlcom ....................................................................... 180 4.8. Rsum des recommandations............................................................................................... 187
Tableaux
1.1. Rcapitulatif des rsultats et projections court terme ....................................................... 26 2.1. Principaux changements dans les retraites introduits en 1993 et 2003 selon le rgime, France .............................................................................................................. 53 2.2. Recettes fiscales par niveau dadministration ........................................................................ 66 2.3. Indicateurs des frais administratifs de collecte des recettes fiscales et de recouvrement des arrirs............................................................................................... 67 2.A3.1. Composition des recettes fiscales en % du PIB ...................................................................... 94 2.A3.2. Composition des recettes fiscales en % des recettes fiscales totales ................................. 95 2.A3.3. Taux dimposition implicite de la main-duvre, du capital et de la consommation .............................................................................................................. 96 2.A3.4. Paramtres de limpt sur les socits .................................................................................... 99 2.A3.5. Taux implicite et taux normal de TVA en 2000 .................................................................... 103 3.1. Dure moyenne des contrats dure dtermine par secteur (en mois) ......................... 120 3.2. Anatomie dune anne classique de travail pour un salari plein-temps, 2002 ........... 123 3.3. volution de la lgislation sur le temps de travail ............................................................... 124 3.4. Dcomposition de la croissance des cots de main-duvre en termes rels entre le salaire minimum et les cotisations de Scurit sociale........................................ 129 4.1. Production, emploi et productivit ......................................................................................... 152 4.2. Effets potentiels de nouvelles rformes de la rglementation en France......................... 184 4.3. Hypothses et effets des rformes proconcurrentielles de la rglementation dans certains secteurs ............................................................................................................. 185
Figures
1.1. Croissance, emploi et dficit budgtaire.................................................................................. 25 1.2. Dpenses des administrations publiques par niveau dadministration ............................ 30 1.3. Taux marginal effectif dimposition, mnage monoactif avec deux enfants ..................... 34
TABLE DES MATIRES
1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.A3.1. 2.A3.2. 2.A3.3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8. 3.9. 3.10. 3.11. 3.12. 3.13. 3.14. 3.15. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7. 4.8. 4.9. 4.10. 4.11. 4.12. 4.13. 4.14.
Chmage et activit .................................................................................................................... 36 Part des salaires dans la valeur ajoute................................................................................... 37 Incidence de limpt et des transferts sur la rduction de la pauvret relative ................ 38 Taille relative du secteur des entreprises publiques.............................................................. 44 Dpenses de sant ...................................................................................................................... 56 Financement des dpenses de sant, 2002 ............................................................................. 57 Dpassements des objectifs de dpenses de lassurance maladie 2002 ............................. 58 Coin fiscal sur le travail, comparaison internationale........................................................... 70 Coin fiscal sur le travail.............................................................................................................. 71 Taux marginal effectif dimposition et de retrait des prestations ...................................... 72 Taux lgaux de limpt sur les socits, 2004 ......................................................................... 73 Ratio prlvements obligatoires/PIB dans les pays de lOCDE ............................................. 91 Dpenses, recettes, soldes financiers et dettes des administrations publiques ............... 92 volution du dosage de la fiscalit........................................................................................... 93 Chmage et emploi dans une perspective long terme ..................................................... 108 PIB, emploi et heures travailles ............................................................................................. 109 Part de lemploi peu qualifi.................................................................................................... 109 Taux de chmage et taux demploi par ge, 2003................................................................. 110 Chmage de longue dure ....................................................................................................... 111 Nombre dheures travailles annuellement, 2003................................................................ 111 Le faible nombre dheures travailles par habitant reflte la fois le faible nombre dheures travailles par travailleur et le faible taux demploi, 2003 ................... 112 Degr de rigueur de la lgislation pour la protection de lemploi au regard des indicateurs de lOCDE ...................................................................................... 116 Indicateurs du degr de rigueur de la lgislation pour la protection de lemploi rgulier, 2003......................................................................................................... 117 Raisons de la cessation demploi et de lentre dans le chmage, 2002 ........................... 118 volution des raisons de rupture du contrat de travail ....................................................... 118 Frquence et dveloppement des contrats temporaires..................................................... 119 Productivit et volution du cot du travail ......................................................................... 127 Cot du travail relatif et charges sociales au niveau du salaire minimum ...................... 130 Indicateurs synthtiques des droits prestations, 2001..................................................... 135 volution de la rglementation des marchs de produits................................................... 151 Chiffre daffaires des filiales trangres dans le secteur manufacturier et les services, annes 90......................................................................................................... 153 Ventilation des restrictions lIDE, par type, 1998-2000 ..................................................... 154 Rforme de la rglementation dans le secteur non manufacturier, 1990-1998 ............... 155 TIC : Investissement, diffusion et contribution la croissance ......................................... 156 Marges bnficiaires dans le secteur industriel en France et dans les pays de lOCDE....................................................................................................... 157 Rglementation des services professionnels dans lUE....................................................... 161 Prix alimentaires en France et dans lUE ............................................................................... 169 Part et croissance de lemploi dans le secteur de la distribution....................................... 170 Utilisation moyenne des capacits de production dans le secteur de llectricit ......... 173 Tarifs de llectricit hors taxes en Europe .......................................................................... 174 Tarifs du gaz hors taxes en Europe ........................................................................................ 176 Pntration et tarifs du haut dbit dans les pays de lOCDE .............................................. 178 Tarifs des tlcommunications dans les pays de lOCDE.................................................... 181
STATISTIQUES DE BASE DE LA FRANCE

LE PAYS Superficie (milliers de km2), 2002 Superficie agricole utilise hors DOM (milliers de km2), 2002 632.8 302.8 Villes principales (milliers dhabitants), 1999 : Paris Marseille Lyon 2 125 798 445
LA POPULATION (2004) Population (milliers) Densit au km2 Accroissement annuel moyen (milliers) 1990-2004 62 177 98 286 Population active totale hors DOM (milliers) Emploi en pourcentage : Agriculture Industrie et construction Services 3.5 23.0 73.5 27 330
LA PRODUCTION (2004) Produit intrieur brut aux prix du march (milliards deuros) Produit intrieur brut par habitant (euros) Formation brute de capital fixe, en pourcentage du PIB (aux prix courants) 1 624 26 202 19.5 Valeur ajoute brute par activit aux prix de base (%) : Agriculture Industrie Construction Services (excl. SIFIM) 2.7 17.3 5.3 74.7
ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (2004) Concepts SEC95, en pourcentage du PIB : Dpenses totales Recettes totales Formation brute de capital fixe LE COMMERCE EXTRIEUR (2003) Exportations de biens et services (% du PIB) Principaux produits exports en pourcentage des exportations totales (CTCI) : Produits alimentaires, boissons et tabac (0 + 1) Produits chimiques (5) Produits manufacturs (6 + 8 + 9) Machines et matriel de transport (7) 11.5 16.9 24.1 42.8 25.8 Importations de biens et services (% du PIB) Principaux produits imports en pourcentage des importations totales (CTCI) : Produits alimentaires, boissons et tabac (0 + 1) Produits chimiques (5) Produits manufacturs (6 + 8 + 9) Machines et matriel de transport (7) 8.4 13.6 28.7 36.9 24.7 54.4 50.7 3.3
LA MONNAIE Unit montaire : leuro Unit montaire par $EU, moyenne journalire : Anne 2004 Avril 2005 0.8049 0.7727
RSUM
Rsum
a France se caractrise par une forte productivit par heure travaille et par un systme de protection sociale trs labor, mais elle souffre galement dun faible taux dactivit et dun chmage structurel lev. Cette performance mdiocre du march du travail contribue la persistance dun dficit budgtaire qui ne fait quaggraver les pressions exerces par le vieillissement de la population sur les finances publiques.
Le creusement de la dette publique menace la soutenabilit budgtaire. Il rsulte en partie dune matrise insuffisante des dpenses publiques, et du manque de comprhension par lopinion de la ncessit de satteler des questions de long terme tout en respectant des objectifs court terme.
Certaines dispositions du code du travail, destines protger les salaris, et certains aspects du systme des transferts sociaux ont eu des consquences inattendues, mais perverses, qui se sont traduites par un chmage structurellement lev et de faibles taux dactivit.
Le dynamisme et la croissance de lactivit et de lemploi sont freins par un manque de concurrence dans un grand nombre de secteurs de services.
Axer la politique budgtaire davantage sur la transparence et les besoins long terme
La soutenabilit long terme des finances publiques exige avant tout de mieux matriser les dpenses publiques, les dpenses sociales et celles des collectivits locales comprises. Il est galement important dengager une rforme de la fiscalit, en rduisant le nombre dorganismes concerns et en simplifiant la structure de limpt par la suppression des allgements fiscaux insuffisamment justifis. On pourrait ainsi abaisser certains taux dimposition levs, qui crent actuellement des distorsions conomiques.
Crer des emplois en amliorant le fonctionnement du march du travail

Les employeurs ne peuvent collectivement assurer sur le march du travail le degr de protection sociale que la lgislation tente dimposer. La forte protection de lemploi et le cot minimum lev du travail ont pour effet que lemploi de beaucoup de personnes peu qualifies entrane des cots suprieurs leur productivit malgr les allgements de charges consentis sur les bas salaires. La France devrait sensiblement attnuer les contraintes inhrentes au contrat de travail normal, ce qui viterait de devoir recourir de multiples contrats spciaux qui sont source de complexit administrative et ne parviennent gure faire reculer le chmage. Une amlioration du service public de lemploi, mais aussi des mesures efficaces subordonnant le niveau des prestations la recherche active demploi par les chmeurs, et visant ce que ces derniers soient prts accepter les emplois offerts, doivent tre la contrepartie de lampleur de la contribution la solidarit sociale.
RSUM
Laisser la concurrence crer de nouvelles possibilits de croissance et demploi

Si lon en juge daprs lexprience internationale, la prsence encore forte de ltat dans le capital de certaines entreprises, louverture seulement graduelle des marchs dans les industries de rseau, la protection de certaines professions du secteur des services et le manque de concurrence dans certains secteurs du commerce de dtail en France rduisent le potentiel de croissance, dinnovation et demploi. Les rformes devraient viser pondrer davantage le bien-tre des consommateurs, face lopposition de certains groupes dfendant des intrts particuliers. Lensemble de lconomie tirerait parti notamment dune poursuite de lintensification de la concurrence dans les industries de rseau, dune diminution des restrictions lentre dans de nombreuses professions et dune rforme profonde des contrles dans le commerce de dtail.
RSUM
Cette tude est publie sous la responsabilit du Comit dexamen des situations conomiques et des problmes de dveloppement, qui est charg de lexamen de la situation conomique des pays membres. La situation conomique et les politiques de la France ont t values par le Comit le 9 mai 2005. Le projet de rapport a ensuite t rvis la lumire de la discussion et finalement approuv par le Comit plnier le 2 juin 2005. Le projet de rapport du Secrtariat a t tabli pour le Comit par Paul OBrien, Stphanie Jamet, Jens Hj, Michael Wise et Howard Oxley sous la direction de Willi Leibfritz. Ltude prcdente de la France a t publie en juillet 2003. La prsente tude conomique ne peut pas analyser certaines politiques qui intressent le pays mais relvent de la comptence de la Communaut europenne. Si quelques-unes dentre elles peuvent tre examines dans le contexte de ltude de la zone euro, dautres ne peuvent pas ltre par le Comit EDR, car la Commission europenne considre pour linstant que les tudes conomiques doivent avoir une porte limite. Aucune limite ne sapplique en ce qui concerne les politiques qui peuvent tre examines dans les tudes conomiques des autres pays de lOCDE. La Commission et les tats membres de lUnion europenne tudient activement les moyens dexaminer dans le contexte du comit EDR les politiques mises en uvre lchelle de la Communaut et de lUnion europenne.
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ISBN 92-64-01150-1 tude conomique de lOCDE : France OCDE 2005
valuation et recommandations
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VALUATION ET RECOMMANDATIONS
Lexpansion conomique parait devoir se poursuivre, mais il existe des problmes latents Aprs une faible performance au cours de la priode 2002-03, la croissance de la production sest redresse en 2004, un peu plus vigoureusement que dans la plupart des pays de la zone euro. Elle a atteint 2 pour cent, mais comme dans le reste de la zone euro, la perspective est celle dune croissance un peu plus faible en 2005-06, alors que le chmage reste irrductiblement lev, aux alentours de 10 % actuellement. La faible performance du march du travail, qui est au centre des proccupations des autorits franaises, trouve son origine dans la conjonction de mesures elles-mmes conues pour protger les travailleurs, notamment le cot minimum lev du travail et la rigueur de la lgislation relative la protection de lemploi, ainsi que limportance des coins fiscaux et sociaux sur le travail ; le manque de concurrence dans un certain nombre de secteurs de services constitue une entrave supplmentaire la cration demplois. Cette situation est en outre troitement lie une autre proccupation fondamentale des autorits, savoir lampleur persistante du dficit public qui entrane un gonflement de la dette du secteur public : la faible utilisation du potentiel demploi a une incidence directe sur les recettes et les dpenses publiques, en mme temps quelle engendre des pressions visant utiliser les interventions de politique budgtaire de court terme dans le but daccrotre lemploi.
Des rformes importantes on t engages, mais lconomie franaise reste dans une position fragile Conscientes de ces difficults, les autorits se sont attaches restaurer la soutenabilit des finances publiques en engageant depuis deux ans des rformes importantes dans le domaine des retraites et de lassurance maladie et en mettant en place les conditions dune matrise stricte des dpenses publiques de ltat. De plus, les autorits se sont efforces daccrotre le potentiel de croissance en amliorant le fonctionnement du march du travail, par exemple avec lassouplissement de la lgislation des 35 heures, en intensifiant la concurrence sur certains marchs et en crant un environnement administratif et fiscal plus favorable au dveloppement des entreprises. Pour autant, avec une faible utilisation du potentiel de main-duvre et une position budgtaire encore difficile, lconomie franaise reste dans une situation fragile pour faire face aux dfis de long terme poss par le vieillissement de sa population.
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Le niveau de lendettement public est lev, et lamlioration sous-jacente attendue pour 2005-06 est limite Le dficit du secteur public a t rduit de 4.2 % du PIB en 2003 3.6 % du PIB et lobjectif des autorits franaises est de le ramener en dea de 3 % en 2005. Une partie significative de la baisse attendue en 2005 est due un transfert de la compagnie publique dlectricit, EDF, quivalant quelque 0.5 % du PIB qui ne se traduira pas par une amlioration durable des finances publiques. Alors quil demeure un risque de dpassement des 3 % de PIB cette anne, la rduction du dficit devrait en outre rester modeste en 2006. Selon les projections actuelles de lOCDE, le dficit ne sera pas infrieur 3 % de PIB en 2006. En labsence de nouvelles mesures, la trajectoire du dficit risque de scarter de son dernier programme de stabilit, qui manquait lui-mme dambition en ce qui concerne lobjectif retenu pour le ratio dendettement, actuellement aux alentours de 65 % du PIB et qui ne parat pas devoir rapidement baisser dans un avenir proche. La France risque donc dtre mal prpare pour faire face aux pressions long terme que le vieillissement de la population exercera sur les dpenses de sant et de retraite malgr les rformes importantes rcemment adoptes. Afin de crer la marge de manuvre ncessaire pour affronter ces pressions sur les dpenses, il est essentiel que la dette publique rapporte au PIB se rduise fortement moyen terme.
Il sera difficile de raliser les conomies importantes attendues des plans mis en uvre pour freiner les dpenses en 2006 En 2004, le gouvernement a pris des mesures dont il espre quelles se traduiront par dimportantes rductions des dpenses publiques, essentiellement partir de 2006. Il sagissait notamment dune rforme des secteurs de la sant et de lassurance maladie, ainsi que des dispositions destines rduire lemploi du secteur public. En fait, bien que la rforme de la sant puisse effectivement se traduire par une amlioration gnrale des soins offerts, il nest pas certain quelle entranera une rduction des dpenses publiques aussi forte que prvue court terme ; par ailleurs, la mise en uvre dune rforme antrieure du systme hospitalier, elle aussi destine matriser les dpenses publiques et amliorer lefficience, savre plus lente que prvu. Un suivi de ces rformes est dautant plus ncessaire que, comme le montre lexprience dautres pays industrialiss, les dpenses totales de sant (prives et publiques) continueront subir de fortes pressions la hausse. Pour ce qui est de lemploi du secteur public, malgr les premires mesures de rduction, les autorits nont pas encore pris dengagement suffisamment important concernant une diminution progressive de lemploi moyen terme, et les mesures de revalorisation des salaires dans le secteur public qui viennent dtre dcides limitent la capacit de matrise de la masse salariale. Compte tenu des pressions grandissantes au niveau des dpenses lies au vieillissement, il est ncessaire de matriser troitement les dpenses publiques directes, notamment par des rductions deffectifs rendues possibles par le grand nombre de fonctionnaires partant actuellement la retraite, et de limiter les dpenses concernant les salaires et les traitements.
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La matrise des dpenses de lensemble des administrations publiques doit tre renforce. Le nouveau cadre de financement de ltat et la reforme de la sant sincrivent dans ce sens, mais ils doivent encore faire leur preuve La loi-cadre sur les lois de finances (Loi organique relative aux lois de finances, ou LOLF) doit prendre pleinement effet avec la loi de finances 2006, dont la prparation a dj commenc. La LOLF va permettre de renforcer la transparence des comptes publics, de mieux affirmer les priorits des pouvoirs publics en matire de dpenses et daccrotre la responsabilit des gestionnaires publics en favorisant le passage dune culture de moyen une culture de rsultat. Sa mise en uvre devrait ainsi considrablement renforcer la matrise des dpenses de ltat. La rforme de la sant a introduit des mesures visant renforcer la responsabilit des patients et des professionnels du secteur, des outils de rgulation mdicalise ainsi quune profonde rorganisation du pilotage de lassurance-maladie. Cette rforme que vient complter le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la scurit sociale prvoit notamment des corrections en cours danne si le Comit dalerte constate des dpassements de dpenses ; le gouvernement doit pour ce faire tre prt imposer sans attendre des rductions impopulaires de tarifs des actes mdicaux, des prix des biens de sant ou des droits prestations sil veut viter de relever terme les cotisations. Le gouvernement devra galement veiller ce que le renforcement du dispositif de contrle ne saccompagne pas dun relchement des objectifs annuels de dpenses de sant.
La progression des dpenses des collectivits locales a t plus rapide que celle des dpenses relevant de ltat La progression des dpenses de ltat a t moins rapide que celle des dpenses des collectivits locales. Cette situation ne rsulte que partiellement du transfert par le gouvernement de certaines de ses responsabilits aux niveaux infrieurs dadministration, puisque lon a galement constat une augmentation sous-jacente des dpenses locales. Lencadrement troit des emprunts des collectivits locales na pu empcher cette volution : la limitation des dpenses qui devait rsulter des restrictions imposes aux emprunts a t partiellement compromise par le fait que ltat a de plus en plus subventionn la charge apparente de la fiscalit locale sur les entreprises (taxe professionnelle) en faisant payer par le budget de ltat une part importante de la taxe thorique aux niveaux infrieurs dadministration, les taux tant fixs par les collectivits locales elles-mmes. La rforme de la taxe professionnelle doit se conformer aux objectifs qui lui sont assigns en veillant ce que ltat ne se substitue plus aux entreprises en matire de fiscalit locale.
Et peut-tre faudrait-il repenser la manire dont sont finances les dpenses provenant de transfert de responsabilit Certains transferts de responsabilits de dpenses aux niveaux infrieurs dadministration se sont accompagns depuis ces dernires annes du transfert dimpts particuliers, ou de certaines parties de ces impts pour des montants quivalents. Cependant, certains
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programmes transfrs ont des caractristiques qui sont dcides au niveau central : la taxe ptrolire sert ainsi couvrir le cot de diverses prestations lies lexercice dun emploi. Ces mthodes, bien quelles respectent un principe de compensation qui raffirme lautonomie financire des collectivits locales, risquent de ne pas assurer une adquation correcte entre les ressources et les besoins sur le long terme ; les programmes dcids au niveau central et dont la gestion, mais non la conception, est dcentralise, devraient tre financs par des transferts directs de recettes fiscales gnrales. En ce qui concerne les programmes propres aux collectivits locales, les impts locaux fournissent lessentiel des ressources. Le projet de rforme de la taxe professionnelle devrait amliorer la rpartition de la charge fiscale entre les entreprises et mieux reflter les cots de lactivit conomique pour les collectivits locales. Il devrait galement veiller ce que ltat ne soit plus un contribuable local en lieu et place des entreprises, comme cest le cas actuellement.
Bien que trop lev, le niveau des prlvements ne peut tre rapidement rduit en raison des engagements de dpenses, mais une intensification des rformes est nanmoins ncessaire Le systme de prlvements fiscaux et sociaux de la France se caractrise par des taux apparents levs, des taxes spcifiques encore nombreuses, un nombre assez important dinstitutions intervenant dans le calcul, la collecte et laffectation des recettes, et la complexit supplmentaires qui rsulte du grand nombre dexemptions et dabattements dont bnficient certaines activits, certains secteurs ou certains agents conomiques. Cette situation se traduit galement par des frais administratifs comparativement levs par rapport aux autres pays, mme si le cot de collecte des recettes fiscales a diminu depuis le milieu des annes 90. Des mesures de rationalisation supplmentaires et des efforts pour allger le fardeau qui pse sur les contribuables ont t entrepris ces dernires annes, mais une rforme plus fondamentale de lensemble du systme fiscal parat justifie.
Prvoyant notamment des modifications institutionnelles Dans un premier temps, il est ncessaire de poursuivre les efforts de simplification engags en vue de rduire le nombre dorganes indpendants participant au calcul et la collecte des taxes et des redevances, et de diminuer les cots administratifs qui psent sur les contribuables. La mise en uvre dune retenue la source pour limpt sur le revenu sinscrirait dans cette dmarche mme si des problmes de transition se posaient court terme. Certaines mesures, qui seraient par ailleurs utiles, ne peuvent tre envisages du fait de la sparation existant entre le financement de la scurit sociale et les finances de ltat, mme si cette sparation nest pas toujours strictement respecte dans les faits (la CSG est un impt sur le revenu servant financer la scurit sociale). A terme, cependant, la collecte par un organe unique des cotisations de scurit sociale, de la CSG et de limpt sur le revenu des personnes physiques pourrait se traduire par dimportantes conomies au niveau des cots.
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Et un moindre recours aux dpenses fiscales Un moindre recours aux dpenses fiscales permettrait galement de raliser des conomies au niveau des cots, la fois directement pour ladministration fiscale et indirectement pour les contribuables grce la transparence accrue du systme. Le gouvernement devrait sensiblement rduire lutilisation des dpenses fiscales, conformment aux suggestions faites par le Conseil des impts en 2003. Le gouvernement sest engag ce que les dpenses fiscales soient dsormais limites dans le temps avec des clauses de caducit automatiques au bout de cinq ans. Un prolongement de cette dmarche pourrait consister rserver aux lois de finances lexclusivit de la cration des dpenses fiscales, sous rserve de lavis du Conseil Constitutionnel ; renforcer lestimation ex ante de leurs effets sur les recettes et les comportements et procder des valuations systmatiques de ces effets a posteriori. Des mesures spciales, telles que des crdits dimpt ou des dductions pour des catgories spcifiques de dpenses des entreprises, devraient tre limites aux secteurs o lon peut prouver quelles auront de fortes retombes positives pour la socit. Ceci vaut aussi bien pour limpt national sur les entreprises que pour la taxe professionnelle locale ; en liminant ces allgements fiscaux, on pourrait rduire les taux dimposition de base, stimuler lactivit entrepreneuriale en gnral, et permettre aux entreprises (notamment celles de petite taille) de consacrer moins de temps la comptabilit fiscale dans le but de rduire le plus possible leur imposition. Les distorsions fiscales entre les diffrentes sources de financement peuvent parfois aussi freiner lexpansion des entreprises nouvellement cres qui ont besoin daugmenter leur capital ; il faudrait notamment rduire lasymtrie qui demeure dans une certaine mesure entre le traitement des paiements de dividendes et des paiements dintrts, asymtrie qui rsulte de linteraction des systmes dimposition du revenu des personnes physiques et des socits.
Le chmage structurel demeure lev ; les mesures visant y remdier doivent tenir compte des ralits des comportements sur le march du travail Le taux de chmage se situe actuellement 10 % et nest pas tomb en de de 8 % depuis vingt ans, mme au plus fort de la conjoncture de la fin des annes 90. Les estimations des effets exacts de la stricte protection de lemploi et du salaire minimum peuvent diverger. Toutefois, ces effets, amplifis par lincertitude qui pse sur le cot pour lemployeur dun licenciement, et par le fait que le cot minimum du travail dpasse la productivit potentielle dun certain nombre de travailleurs peu qualifis semblent tre responsables dune partie importante du niveau lev du chmage structurel, en particulier pour certains groupes comme les jeunes et les chmeurs de longue dure. Ces dispositifs sont destins faire supporter par les employeurs une partie des efforts visant assurer la protection des revenus et la scurit de lemploi. Au fil des ans, les employeurs ont ragi cet alourdissement des cots du travail en rduisant leur demande de travail, mme si les allgements de charges sur les bas salaires ont contribu renforcer nettement lemploi des travailleurs peu qualifis au cours de la dernire dcennie. Le niveau lev des cotisations sociales patronales aux niveaux des salaires o les allgements de charges ne jouent gure ou plus du tout a le mme effet sur la demande de travail. Par ailleurs, linteraction des impts, des cotisations de scurit sociale et des prestations sociales tend rduire galement loffre de travail, ce qui contribue aux performances mdiocres du march du travail.
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Des amliorations ont t faites dans certains domaines, mais une plus grande cohrence simpose Lorsque lon tient globalement compte de tous les impts qui psent sur le revenu du travail (impt sur le revenu des personnes physiques, cotisations de scurit sociale, y compris les prlvements sociaux supplmentaires : CSG et CRDS) et sur les prestations sociales soumises critres de ressources, on constate que les taux marginaux effectifs dimposition du travail sont trs levs en France. Afin de rduire ces dsincitations, des mesures ont t prises, cibles sur les bas salaires, telles que des rductions des cotisations patronales la scurit sociale et la prime pour lemploi (PPE), un crdit dimpt sur les revenus pour les titulaires demplois faiblement rmunrs. Bien que lon nait pas encore pleinement valu les effets de la PPE dont lefficacit serait peut-tre accrue si elle sappliquait la CSG, qui est dduite la source, plutt qu limpt sur le revenu qui est acquitt sur les revenus dj perus, ces mesures ont eu certains effets positifs sur le march du travail et devraient tre poursuivies et, si possible, largies. En revanche, les augmentations du salaire minimum (SMIC) qui ont rsult de la rduction du temps de travail, vont directement lencontre des mesures qui visent amliorer la demande de travail en rduisant les cots, mme si lapprofondissement des baisses de charges a permis den amortir leffet sur le cot du travail aux dpens des finances publiques. Les augmentations futures du SMIC devraient se limiter celles ncessaires au maintien de son pouvoir dachat afin de ne pas rduire lemployabilit des travailleurs peu qualifis.
Les mesures, budgtaires et autres, destines amliorer les incitations doivent tre mises en uvre avec attention Le gouvernement ne doit pas multiplier inutilement les mesures incitatives visant remdier des problmes particuliers du march du travail, et doit viter quelles soient mal utilises. Par exemple, les propositions visant subventionner les employeurs du secteur priv pour les inciter recruter des chmeurs de longue dure par le biais dun revenu minimum dactivit (RMA) mritent dtre mises en uvre, mais le contrat davenir, mesure parallle pour lemploi dans le secteur public, devrait avoir pour objectif damliorer lemployabilit de certaines catgories de chmeurs plutt que daccrotre lemploi total du secteur public. De plus, le RMA devra faire lobjet dune valuation sur la base des rsultats pour mieux apprcier le rapport de son efficacit par rapport son cot. Des progrs ont t faits concernant les personnes ges de 55 60 ans, dont on a rduit lincitation se retirer de la population active. Ces progrs doivent tre poursuivis, et il faudrait viter que dautres programmes, tels que les prestations dinvalidit, ne se substituent aux dispositifs de retraite anticipe qui ont t supprims, comme cela a t le cas dans dautres pays.
Au lieu de multiplier les contrats de travail spcifiques mais fortement rglements En France, du fait de la lgislation sur la protection de lemploi, il est relativement difficile et coteux de licencier des salaris recruts sur des contrats de travail normaux. Pour beaucoup dentreprises, cela nest probablement la plupart du temps quun inconvnient
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mineur. Mais cela se traduit par des cots supplmentaires non ngligeables pour les entreprises en difficult ou confrontes aux fluctuations du march, ce qui, au fil du temps, a contribu freiner les embauches, notamment lorsque la conjoncture tait incertaine. Le dveloppement des contrats de dure limite, qui reprsentent quelque 13 % de lemploi total, a introduit davantage de flexibilit, mais en raison des conditions dont ces contrats sont assortis, ils ne dbouchent pas souvent sur un emploi de longue dure et risquent davoir contribu au dveloppement dun march du travail dual.
Il serait prfrable de rformer le code du travail pour que les aides aux travailleurs licencis nincombent pas aux employeurs mais la collectivit dans son ensemble Le gouvernement devrait semployer modifier lapproche contre-productive qui consiste faire porter le poids de la protection des travailleurs contre les fluctuations conomiques essentiellement par les employeurs, en assouplissant les dispositions de la lgislation relative la protection de lemploi qui concernent le contrat de travail normal. Lexistence dun grand nombre de contrats de types diffrents, chacun conu pour permettre une certaine flexibilit mais troitement limit dans son application, est source dune complexit coteuse. La situation actuelle est paradoxale : malgr des aides aux chmeurs importantes et une forte protection apparente de lemploi, les salaris ressentent une grande incertitude sur leur avenir. Un certain nombre de rapports indpendants rcents ainsi que les expriences dans dautres pays suggrent quil est possible de rformer la lgislation de lemploi sans compromettre la scurit de lemploi. Une piste pour renforcer la fois la flexibilit et la scurit du travail, tout en rduisant la complexit actuelle, consisterait fondre ces contrats en un contrat unique assurant une protection variant avec lanciennet, tout en renforant laccompagnement des chmeurs pour trouver de nouveaux emplois. Un tel contrat unique devrait tre naturellement conu de faon conserver les gains de flexibilit sur le march de travail fournis actuellement par le dveloppement des contrats dure dtermine. Une rforme de grande envergure ne devrait pas ignorer le problme de la transition : les individus qui ont aujourdhui des emplois bnficiant de la forte protection actuelle craindraient de perdre au change. Du fait de cet obstacle, cela risque dtre difficile de faire avancer rapidement la rforme sans chercher dabord ce que lensemble de lopinion en reconnaisse la ncessit. Le gouvernement devrait semployer crer un consensus dans ce sens. Un tel consensus ne se dveloppera pas sans dbat entre les partenaires sociaux ; le Conseil dorientation pour lemploi, qui vient dtre cr, devrait permettre un tel dbat et une analyse approfondie de ces questions.
Des mesures visant amliorer les dispositifs de recherche demploi et lefficience des politiques actives du march du travail pourraient tayer ces rformes Le service public de lemploi prvoit dj de chercher simplifier les procdures que doivent respecter les chmeurs lorsquils recherchent de nouveaux emplois. Le gouvernement devra veiller ce que les maisons de lemploi proposes ne constituent pas un niveau administratif supplmentaire venant sajouter aux organismes dj nombreux chargs des diffrents
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aspects de la politique du march du travail, mais quelles conduisent bien la cration de guichets uniques regroupant les services de lemploi procurant une aide adapte, prsentant un meilleur rapport cot-efficacit, et offrant la possibilit dun suivi personnel efficace. Peut-tre nest-il possible dy parvenir quen fusionnant certaines des principales institutions, notamment lANPE, cest--dire le service national de lemploi, et lUNEDIC, qui est lorgane responsable de la gestion de lassurance-chmage. La gnrosit relative des prestations sociales a pour consquence, comme mentionn prcdemment, que les incitations financires prendre des emplois faiblement rmunrs peuvent tre trs rduites pour les chmeurs. En consquence, pour amliorer loffre de travail, les conditions dligibilit aux prestations de chmage devraient tre durcies pour ceux qui ne cherchent pas activement du travail ou qui refusent trop souvent les emplois qui leur sont proposs. Sous rserve que ces mesures ne soient pas mises en uvre de faon arbitraire, on peut faire valoir ceux qui considrent quelles crent une contrainte inacceptable que lobligation de prendre un emploi (ou de perdre sans cela le revenu de transfert) est la contrepartie de lobligation faite la collectivit de venir en aide aux chmeurs lorsquils sont sans emploi. Des mesures de ce type sont couronnes de succs dans un certain nombre de pays de lOCDE.
Lintensification de la concurrence sur les marchs de produits contribuerait renforcer le potentiel de croissance et lemploi Les restrictions la concurrence comme celles qui existent en France, freinent non seulement les gains de productivit mais entravent aussi le dveloppement de lemploi. Les niveaux de productivit mesurs par la production par heure travaille sont levs en France probablement plus levs quaux tats-Unis mais cela tient pour une large part au fait que le march du travail exclut bon nombre de personnes peu qualifies. Alors que la France occupe un rang lev pour ce qui est de la production horaire, le PIB par habitant y est de ce fait plus faible que dans beaucoup dautres pays de lOCDE. Des rformes destines intensifier la concurrence, en introduisant du dynamisme dans certains secteurs excessivement rglements, permettraient daccrotre le PIB par habitant la fois en augmentant la productivit et lemploi.
La base juridique permettant de faire respecter la politique de la concurrence est bien en place, mais des rformes supplmentaires simposent Le cadre juridique gnral permettant de faire respecter la politique de la concurrence est satisfaisant, et bien que lon ait eu le sentiment pendant une certaine priode que son application ntait pas trs active, la situation sest nettement amliore depuis la fin des annes 90. Les indicateurs disponibles montrent nanmoins que les pressions de la concurrence sont relativement faibles dans un certain nombre de secteurs, essentiellement les secteurs de services protgs. La rforme des marchs des produits devrait pondrer davantage le bien-tre gnral des consommateurs et ne pas protger certains groupes relativement restreints dintrts particuliers qui sexpriment avec force.
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Les rles des diffrentes institutions en cause ne sont peut-tre pas assez clairement dfinis La transparence pourrait tre amliore en matire de contrle des fusions et dapplication de la politique de la concurrence. En ce qui concerne le contrle des fusions, il serait bien que la France suive lexemple de la plupart des autres pays de lOCDE, qui ont confi la responsabilit de la mise en uvre de la politique dans ce domaine aux autorits de la concurrence plutt quau gouvernement. En France, la tche de faire respecter la concurrence est partage entre deux institutions, le Conseil de la concurrence et la DGCCRF (une direction du ministre franais de lconomie, des Finances et de lIndustrie). Cette dernire se voit galement confier lapplication dautres types de rglementation et de missions de surveillance des marchs, ce qui est inhabituel dans les pays de lOCDE. Le cadre du droit de la concurrence devrait tre renforc soit en transfrant au Conseil de la concurrence la totalit des comptences en matire dapplication du droit de la concurrence avec les ressources que cela implique, soit en sparant plus nettement ces comptences et les ressources associes des autres activits de surveillance du march au sein du ministre des Finances.
Le secteur du commerce de dtail fait lobjet de dispositions dont la spcificit est inutile Aux dispositions gnrales de la lgislation destine lutter contre la concurrence dloyale, et notamment contre la fixation de prix abusifs, sont venues sajouter, pour le secteur du commerce de dtail, des dispositions supplmentaires qui imposent une rglementation dtaille en matire de prix dans certains domaines, avec pour consquence que les consommateurs ne peuvent bnficier pleinement des effets positifs de la concurrence entre producteurs et que le taux annuel dinflation est major. Le gouvernement a soumis au Parlement un projet de loi de redfinition du seuil de revente perte dans le but de promouvoir les baisses de prix. Si cela va dans la bonne direction, une rforme plus fondamentale devrait supprimer linterdiction de revendre perte et intensifier la concurrence en recentrant laction vers des mesures visant viter quil soit port prjudice aux consommateurs. La lgislation actuelle trouve son origine dans le souci de rguler les relations entre fournisseurs et distributeurs et de protger les petits commerants traditionnels des centres-villes. Si une telle protection est juge ncessaire, elle devrait sinscrire dans le cadre de lois gnrales de zonage (en supprimant les mcanismes actuels qui font que les reprsentants des commerces en place participent aux dcisions damnagement du territoire concernant limplantation des grands magasins de dtail), ou revtir la forme de subventions directes et transparentes des collectivits locales, mais non au prix dune limitation de la concurrence au niveau du commerce de dtail. On pourrait galement intensifier la concurrence en supprimant les monopoles rglements et en poursuivant lassouplissement des rgles relativement strictes sur la publicit audiovisuelle.
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Et il est ncessaire dadopter et de faire appliquer des orientations prcises pour la libralisation des industries de rseau et la gouvernance des oprateurs en place Ltat dtient encore de fortes participations dans le capital dun certain nombre de socits. La poursuite des privatisations et des ouvertures capital est encourageante, mais ltat conserve encore trop souvent une position dactionnaire majoritaire. En consquence, dans beaucoup dindustries de rseau libralises, du fait de la position dominante dtenue par des compagnies publiques, la concurrence reste insuffisante. Il est galement important damliorer la gouvernance des entreprises publiques. Louverture du capital devrait tre le prlude une privatisation intgrale, et non pas un moyen de lever des capitaux pour financer les projets dassainissement ou de dveloppement des entreprises. Il est ncessaire que les organes chargs de la rgulation sectorielle de ces industries disposent de pouvoirs et dune indpendance suffisants pour garantir des tarifs non discriminatoires aux parties tierces dans le but de promouvoir la concurrence et les intrts des consommateurs. Dans le pass, les obligations de service public taient pour lessentiel confies des monopoles dtat. Avec la libralisation de ces marchs, de nouvelles mesures sont mises en uvre pour que ces obligations soient respectes. Pour assurer une concurrence effective, il faudra continuer veiller ce que ces mesures dfinissent systmatiquement et le plus clairement possible les obligations de service public et que, l o cest possible, ces dernires fassent lobjet dappels doffres, en tenant compte de tous les cots et avantages connexes.
Les exceptions accordes beaucoup de secteurs de services sont excessives De nombreux compartiments du secteur des services font lobjet de rglementations spcifiques qui ont pour effet de protger inutilement de la concurrence les prestataires existants. Ainsi, les conditions fixes lentre de certaines professions devraient tre rexamines, et celles qui ne visent pas directement protger les consommateurs, supprimes. Il faudrait examiner avec un soin particulier les pratiques des professions qui se rgulent elles-mmes. En France, comme dans beaucoup dautres pays europens, les services sont fragments et la concurrence est limite par les rglementations nationales. La politique des pouvoirs publics dans ce domaine devrait pondrer davantage lintrt des consommateurs de services, tout en reconnaissant quune protection excessive accorde aux prestataires ou aux groupes dintrts professionnels nationaux rduit gnralement lefficience du secteur des services et alourdit les cots pour les autres agents conomiques.
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ISBN 92-64-01150-1 tudes conomiques de lOCDE : France OCDE 2005
Chapitre 1
Les grands enjeux conomiques
Ce chapitre prsente les grands enjeux pour lconomie franaise. Si une reprise modre semble stre installe, les performances conomiques rcentes se caractrisent par une croissance faible et surtout par un niveau de chmage lev. Le gouvernement a pris de nombreuses initiatives pour encourager la croissance et lemploi, toutefois, nombre de ces mesures nauront, au mieux, que des effets de court terme ; il convient de reconnatre la ncessit dintensifier les rformes structurelles. Ce chapitre identifie trois principaux dfis: i) assurer la soutenabilit des finances publiques moyen terme tout en amliorant la structure du systme fiscal pour amliorer les incitations quil engendre et rduire les cots ; ii) mettre fin la dualit sur le march du travail entre insider et outsider et augmenter le taux demploi des moins qualifis et de certains groupes particuliers en rformant les institutions du march du travail; iii) amliorer les perspectives de croissance mais aussi demploi par des rformes additionnelles visant promouvoir la concurrence.
TUDES CONOMIQUES DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005
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1.
LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES
e gouvernement a insist sur le fait que la faible croissance et la situation budgtaire mdiocre sont deux des principaux problmes structurels conomiques auxquels la France se trouve confronte. La faiblesse de la croissance, par rapport aux tats-Unis et bon nombre de pays europens, est juge partiellement responsable du niveau lev du chmage et rend par elle-mme difficile damliorer ltat des finances publiques. Le fort chmage est probablement le principal enjeu de politique conomique en raison de la perte de ressources (et de recettes fiscales) quil reprsente et parce qutant concentr sur des groupes spcifiques de la socit, il est lun des principaux risques qui menacent la cohsion sociale, lune des grandes proccupations de tous les gouvernements franais. Aprs avoir atteint en 2000 un point haut conjoncturel linstar de la plupart des autres pays de lOCDE, la croissance du PIB de la France sest tablie en moyenne moins de 1 pour cent sur la priode 2001-03. Lactivit sest redresse en 2004, un peu plus fortement que dans la plupart des pays de la zone euro, mais la croissance na t que lgrement suprieure au potentiel, et les dernires prvisions de lOCDE suggrent quelle ne sera pas plus dynamique en 2005-06. Lemploi na pas augment depuis 2002 et le chmage a progress au cours des trois dernires annes, se stabilisant aux alentours de 10 % depuis 2003. Au cours de la dernire phase dexpansion, le chmage avait touch son point bas de 8 pour cent en 2001, aprs avoir recul de 3 points de pourcentage sur les cinq annes prcdentes. Ce rsultat avait t partiellement obtenu par des mesures structurelles visant rduire les cots de main-duvre, notamment en diminuant au dbut des annes 90 les cotisations dassurance sociale acquittes par les employeurs pour les travailleurs bas salaire. La lgislation visant rduire le temps de travail (la lgislation sur les 35 heures ) est cense avoir accru lemploi, encore quil soit difficile de sparer limpact de la rduction du temps de travail proprement dit de celui des importantes mesures qui laccompagnaient, telles que la modration des salaires, une plus grande flexibilit sur le lieu de travail et une nouvelle rduction des cotisations dassurance sociale qui sest faite nanmoins aux dpens des finances publiques. Les estimations de lOCDE donnent penser quune grande partie de cette rduction du chmage jusqu'en 2001 avait t de caractre conjoncturel, et que le chmage structurel, qui se situerait aux alentours de 9 %, serait infrieur de moins de 2 points de pourcentage son niveau record de 1994 et resterait nettement suprieur la moyenne de lOCDE (graphique 1.1). De mme que lamlioration conjoncturelle de lemploi au cours de la dernire rcession avait masqu la rduction beaucoup plus limite du chmage structurel, lamlioration des finances publiques pendant la seconde moiti des annes 90 a masqu linsuffisance des progrs raliss dans la rduction du dficit structurel. La diminution de plus de 4 points de pourcentage du dficit des administrations publiques entre 1993-95 et 1999-2001 a peine interrompu la tendance ascendante du ratio dette/PIB et a laiss le dficit d peine moins de 2 % du PIB en 2001, au moment o lactivit commenait sessouffler. Pour le proche avenir, lOCDE prvoit que la reprise de la croissance durable continuera en 2005 et 2006, mais que la dcrue du chmage et la diminution du dficit public resteront limites (tableau 1.1).
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1. LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES
Graphique 1.1. Croissance, emploi et dficit budgtaire

En pourcentage En pourcentage
6 A. Croissance du PIB 4
PIB PIB potentiel
-2
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
-2
% de la population active
% de la population active
14 B. Taux de chmage
Taux de chmage Taux de chmage structurel
14
12
12
10
10
8
% du PIB
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
8
% du PIB
0 C. Solde financier -2
-2
-4
-4
-6 1990 1992 1994 1996
Solde financier des administrations publiques Solde financier des administrations publiques corrig des variations cycliques(1)
-6 2006
1998
2000
2002
2004
1. Pourcentage du PIB potentiel. Source : OCDE, Perspectives conomiques n 77.
Le solde public sest sensiblement dgrad entre 2001 et 2003, parce que les gouvernements nont pas voulu durcir la politique budgtaire en phase de ralentissement de la conjoncture. Par ailleurs, ils navaient pas suffisamment tir parti de lexpansion antrieure. En fait, si lon en juge daprs les calculs de lOCDE c o n c er n a n t l e d f i c it b ud g t a ire c o r ri g d es f lu c t ua t i on s c on j on c t u rel le s , lassainissement des finances publiques na fait aucun progrs depuis 1997. Do la situation actuelle, o la faible conjoncture sest conjugue une certaine dtente de la politique budgtaire sous-jacente pour produire des dficits budgtaires suprieurs pendant trois annes conscutives au seuil de 3 % du PIB retenu par le Pacte de stabilit
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1.
Tableau 1.1. Rcapitulatif des rsultats et projections court terme

Variations en pourcentage, prix de 1995
2002 Consommation prive Consommation publique Formation brute de capital fixe Administrations publiques Secteur priv rsidentiel Secteur priv non rsidentiel Formation de stocks1 Demande intrieure totale Exportations de biens et de services Importations de biens et de services Balance PIB EmploI Taux de chmage
2
2003 1.7 2.6 0.3 6.8 0.8 1.5 0.2 1.4 2.5 0.2 0.8 0.5 -0.2 9.8 11.1 0.4 2.1 1.6 4.1 54.5 50.4 62.8 71.1
2004 2.4 2.6 3.3 4.3 3.1 3.2 0.8 3.4 3.1 6.9 1.0 2.3 0.1 10.0 10.7 0.3 2.1 1.6 3.6 54.4 50.7 64.7 73.2
2005 1.9 1.4 3.3 2.0 3.3 3.7 0.1 2.2 3.3 5.8 0.7 1.4 0.3 10.0 9.6 1.0 1.5 1.2 3.0 54.5 51.5 65.7 74.2
2006 1.9 2.0 2.9 1.1 3.1 3.3 0.1 2.0 7.3 7.0 0.0 2.0 0.7 9.6 9.1 0.6 1.7 1.6 3.0 54.3 51.3 65.5 74.0
1.8 4.6 1.8 1.8 0.7 3.7 0.2 1.5 1.7 3.3 0.4 1.1 0.7 9.0 12.1 0.9 1.9 2.1 3.3 53.4 50.2 58.2 68.7
extrieure1
Taux dpargne des mnages3 Balance courante4 Indice des prix la consommation Inflation sous-jacente Solde de financement des administrations publiques4 Dpenses des administrations publiques Revenus des administrations publiques Dette (dfinition de Maastricht) Dette (dfinition comptes nationaux) 1. 2. 3. 4.
Contribution de sa variation la croissance du PIB. En pourcentage de la population active. En pourcentage du revenu disponible. En pourcentage du BIP.
Source : OCDE, Perspectives conomiques n 77.
et de croissance de lUE, lencours de la dette du secteur public dpassant maintenant lui aussi le seuil europen de 60 % du PIB. Les autorits budgtaires se trouvent aujourdhui dans une situation dlicate dans la mesure o lassainissement des finances publiques est une ncessit manifeste dont la ralisation est politiquement difficile tant donn la fragilit de la reprise actuelle. Tabler uniquement sur la croissance pour remdier aux problmes du march du travail et des finances publiques nest pas une solution. La dernire tentative faite au dbut des annes 80 pour doper la croissance au moyen dune politique budgtaire gnrale de relance a conduit des tensions inflationnistes et une dprciation du taux de change sans aucune amlioration durable du chmage ; quant la tentative faite au dbut des annes 90 pour viter laffaiblissement de la conjoncture, elle a eu pour seul effet de creuser encore plus le dficit budgtaire (voir graphique 1.1). Ces dernires annes, les gouvernements ont reconnu que les contraintes budgtaires excluent dsormais toute politique gnrale de relance, mais ils ont nanmoins recherch soutenir ponctuellement la demande. Cest ainsi que, entre 1994 et 1999, ltat a vers prs de 800 euros toute personne remplaant une voiture ge par une automobile
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neuve 1, ou, plus rcemment, en 2000, que le taux de la TVA sur la rnovation de logements a t ramen de 19.6 5.5 % afin daugmenter la demande dans lindustrie du btiment (encore que cette mesure ait sans doute galement servi rduire la fraude fiscale). En 2004, le gouvernement a pris une mesure temporaire dexonration fiscale pour certaines donations (< 20 000 euros) et il a autoris pendant un court laps de temps les salaris retirer des fonds des plans dpargne entreprise (qui bnficient de subventions publiques par le biais dexonrations de limpt sur le revenu et des cotisations de scurit sociale) dans lesquels ils taient supposs tre bloqus pour un certain nombre dannes. Il a galement mis en place un crdit dimpt pour les intrts sur les crdits la consommation contracts entre mai 2004 et mai 20052. Tout au long de la priode pendant laquelle ces initiatives visant stimuler la consommation ont t mises en uvre, une srie de dispositifs destins subventionner lpargne des particuliers, par le biais de rductions des impts et des cotisations sociales ou de taux dintrts bonifis (tels que ceux servis pendant longtemps sur le Livret A) ont continu dtre appliqus. Au dbut de 2005, lopinion estimant que le gouvernement devait intervenir pour relancer lconomie, certains ont suggr, de manire assez surprenante, quil fallait encourager les employeurs du secteur priv relever les salaires pour accrotre la demande globale, tout en augmentant directement les rmunrations dans le secteur public. Sil est possible que les conditions de la demande globale dans la zone euro soient moins dynamiques que le justifierait lappareil productif de la France, il est peu probable que ces tentatives de rgulation de la demande puissent avoir un effet important. Il est plus probable quelles se traduisent par une perte de ressources de ressources budgtaires du fait deffets daubaine 3 , et de ressources relles du fait des cots administratifs quimpliquent la mise au point et lapplication de ces dispositifs et quelles ne dopent gure plus lactivit que ne le ferait une rduction gnrale de la fiscalit dun montant quivalent, ce qui serait en outre beaucoup plus simple4. Il est en consquence plus important que les gouvernements centrent leurs efforts sur des amliorations sousjacentes de l'offre, plus particulirement du ct du march du travail. Ceci est dautant plus vrai lorsque la politique budgtaire est limite par la dette existante, ainsi que par les engagements futurs au titre des pensions et des dpenses publiques de sant et de dpendance dont il nest pas encore totalement tenu compte. En outre il est vident quun pays qui participe une union montaire doit, sil veut rduire le chmage, privilgier la flexibilit des marchs du travail, mme lorsquil dispose dune marge de manuvre budgtaire. Deux enjeux importants concernent donc les finances publiques et le march du travail. Une faible croissance et une mauvaise utilisation des ressources pouvait galement rsulter dans le cas o une concurrence insuffisante sur les marchs de produits les empche de fonctionner de manire efficiente.
dans le cas des finances publiques, il sagit la fois dassurer la viabilit moyen et long terme des budgets publics et de faire en sorte que lincidence microconomique de la composition des recettes et des dpenses soit aussi efficiente que possible ;
en ce qui concerne le march du travail, il sagit de remdier non seulement aux consquences sociales dun chmage durablement lev, mais aussi au gaspillage de ressources conomiques (qui se traduit notamment par un affaiblissement des finances publiques) que reprsente la sous-utilisation de la main-duvre ;
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1.
dans le cas de la politique de la concurrence l'enjeu est de trouver le juste milieu entre les domaines dans lesquels la concurrence doit tre encourage et applique et ceux o il est peut-tre ncessaire de la canaliser ou de la limiter. En particulier il faut insister sur le fait que, selon les comparaisons internationales, une concurrence renforce sur les marchs de produits favorise lemploi mme si elle semble menacer certains emplois protgs.
Assainir les bases du systme budgtaire et rduire ses effets ngatifs sur lconomie
Le problme des finances publiques en France comporte deux aspects qui sont lis. Le premier consiste considrer laspect macroconomique de la soutenabilit face aux pressions de long terme issues des dpenses de retraite et de sant. Le gonflement de la dette publique en pourcentage du PIB appelle une action moyen terme sur le niveau des dpenses et de la fiscalit, des choix stratgiques devant tre faits en vue de rduire les dpenses publiques et de mieux structurer le systme fiscal. Dans le second aspect, on considre davantage linfluence des dpenses et de la fiscalit sur les aspects microconomiques , par le biais notamment de leurs effets sur les incitations sur les marchs du travail et des produits. Les liens entre le budget de ltat et celui des assurances sociales, ainsi qu'entre le budget de ltat et celui des collectivits locales, soulvent galement un certain nombre de questions conomiques.
Assurer la viabilit des finances publiques

La dette reprsente aujourdhui plus de 60 % du PIB. Bien que la dette publique soit assortie de faibles taux dintrt, les intrts reprsentent quelque 2 pour cent du PIB, plus de la moiti du dficit des administrations publiques en 2004. Selon le programme de stabilit du gouvernement, lencours de la dette atteindrait son point culminant en 2005, mais il sera encore suprieur 60 % du PIB en 2008 mme si le taux moyen de croissance stablit 2.5 % et si le gouvernement parvient amliorer durablement le dficit budgtaire. Si lon en croit les projections actuelles du Secrtariat, les objectifs concernant le dficit pour 2005 et 2006 pourraient ne pas tre atteints, mais des amliorations dampleur comparable sont possibles et ont t ralises au cours de la priode 1993-97 avec un taux moyen de croissance analogue. Dans une perspective plus long terme, les objectifs du programme de stabilit tabli en 2004 (dans la loi des finances 2005) ne correspondent probablement quau minimum des efforts requis, et il semble dj que lobjectif pour 2006 ne sera pas atteint en labsence de nouvelles mesures. Les objectifs devraient tre resserrs afin de dgager une marge de manuvre pour des besoins futurs. Bien que la rforme des retraites ait sensiblement rduit les engagements futurs implicites lis au principal rgime du secteur priv, ces engagements sont encore importants et la part du PIB consacre aux paiements au titre des pensions publiques doit encore augmenter d'une faon importante au cours des prochaines dcennies. court terme, le solde public bnficiera dun versement dEDF, la compagnie publique dlectricit, reprsentant au moins 0.5 % de PIB en 2005. Cette soulte est destine couvrir le transfert la scurit sociale dune partie des engagements de lentreprise au titre des retraites, avant la privatisation partielle dEDF (un paiement analogue mais plus faible a galement t fait en 2004). Ce gain nest que transitoire et trouvera sa contrepartie dans des engagements supplmentaires de dpenses publiques au titre des retraites en question5. Dautres socits publiques
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ont galement des engagements non capitaliss dans leurs rgimes de pension, lesquels sont habituellement beaucoup plus gnreux que le rgime rform du secteur priv.
Freiner les dpenses

Les dpenses publiques absorbent dj quelque 54 % du PIB, de sorte que pour amliorer le solde global, il sera ncessaire de rduire rgulirement ce pourcentage plutt que de faire appel une augmentation des recettes. La matrise des dpenses publiques a t analyse en profondeur dans un chapitre spcial de ltude conomique 2003 de la France qui proposait un certain nombre de recommandations. Parmi celles-ci figurait la ncessit de : tenir davantage compte des pressions long terme sur les dpenses ; inciter plus fortement les fonds de scurit sociale et les collectivits locales respecter les objectifs de dpenses ; et de rationaliser les rles et les affectations de dpenses des diffrents organismes et niveaux dadministration. Des progrs ont t faits dans le domaine de ltat et des dpenses sociales, mme si les mesures concernant lassurance maladie examines plus loin, doivent encore prouver leur efficacit. En 2001, le gouvernement a adopt une loi cadre pour le budget de ltat (Loi organique relative aux lois des finances, ou LOLF) qui rentrera pleinement en application loccasion de la loi des finances 2006. Cette loi, bien que nayant pas spcifiquement pour objectif dassurer une croissance zro des dpenses, devrait moyen terme aider le gouvernement utiliser au mieux les ressources affectes au budget de ltat. La classification et la planification des dpenses par mission et non par unit administrative ainsi que la dfinition dobjectifs et dindicateurs de performance, devraient permettre de mieux valuer les cots et les avantages de dpenses particulires, et donc de faire un meilleur usage des ressources. Peut-tre faudra-t-il cependant un certain temps avant que les gains defficience ne se fassent pleinement sentir. Un autre but de la LOLF est damliorer la transparence budgtaire, et daligner les comptes du secteur public sur les normes exiges pour les comptes des socits. La LOLF ne sapplique quau budget de ltat et aux lois de finances et ne couvre donc pas les dpenses et les recettes des autres niveaux dadministration, pas plus quelle ne couvre directement les mesures qui ne sont pas inscrites dans la loi de finances, de sorte que son effet sur les dpenses publiques totales pourrait tre limit. Qui plus est, le Parlement a le droit dadopter des mesures de baisse de la fiscalit en dehors du cadre de la loi annuelle de finances, de sorte que des dispositions pourraient devoir tre prises pour que ces mesures sinscrivent dans le cadre de la LOLF. Un projet organique relatif aux lois de financement de la scurit sociale a t rcemment adopt par le Parlement : au-del de clarifications propres au mode de prsentation et dadoption des lois de financement de la scurit sociale, il reprend certaines des innovations de la LOLF, comme par exemple lintroduction dobjectifs et dindicateurs de rsultats. Les dpenses de ltat ont effectivement progress un rythme relativement lent ces dernires annes, le budget de ltat pour 2005 prvoyant pour la troisime anne conscutive une croissance zro du volume des dpenses. La progression des dpenses a principalement rsult des dpenses de scurit sociale au titre de la sant, des retraites, des transferts sociaux ainsi que des dpenses des collectivits locales, au niveau des rgions, des dpartements et des communes. Les relations budgtaires entre ces diffrents niveaux dadministration ont volu au cours des dernires annes, et lon a constat une rduction de la part des dpenses de ltat, qui relvent directement du contrle du ministre des Finances, dans les dpenses totales des administrations publiques (graphique 1.2).
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1.
Graphique 1.2. Dpenses des administrations publiques par niveau dadministration

En pourcentage de PIB
60 50 40 30 20 10 0
Collectivit locales
Scurit sociale
Administration centrale(1)(2)
60 50 40 30 20 10 0
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
1. Administration centrale plus ODAC. 2. Hors transferts courants entre administrations publiques (D73) et transferts en capital (D9 hors D91, D995). Source : INSEE, Comptes nationaux annuels.
Les dpenses des administrations de scurit sociale reprsentent plus de la moiti des dpenses consolides des administrations publiques. Bien quelles sinscrivent dans le cadre lgal fix par ltat, leur gestion par des organisations semi-autonomes et par les partenaires sociaux pourrait avoir compliqu la matrise de leur progression.
Rformer le systme de soins de sant

La loi de 2004 sur la rforme de lassurance maladie, dont les dispositions doivent tre progressivement mises en uvre en 2005 et 2006, comporte quelques aspects qui auront dimportantes consquences pour les dpenses publiques lautre objectif de la rforme tant damliorer la qualit des soins. Elle repose sur trois axes principaux, la rorganisation du pilotage de lassurance maladie, laccroissement des recettes (hausse de la participation des usagers) et linstauration de mesures visant modifier les comportements de dpenses de sant. Concernant ce troisime axe, la rfome a pour but de rduire le volume de mdicaments prescrits par les mdecins et dencourager lutilisation de mdicaments gnriques, peu rpandus en France comparativement beaucoup dautres pays ; dautres conomies importantes doivent rsulter de la rduction des abus concernant les congs maladie. La rforme vise galement rationaliser laccs aux services de sant spcialiss en introduisant un systme de filtrage dans le cadre duquel les patients doivent gnralement consulter leur mdecin traitant avant de consulter un spcialiste sils veulent que le rgime public dassurance mdicale rembourse pleinement le cot de leur visite ce dernier. Paralllement, un systme informatis doit tre mis en place pour permettre de suivre les dossiers mdicaux des individus sous une forme normalise facilement accessible. Ces dispositions considres globalement devraient amliorer la qualit et lefficience des soins mdicaux par rapport leurs cots, mais leur incidence sur les dpenses effectives court terme est difficile anticiper.
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Un autre lment important de la rforme qui a des consquences pour les dpenses concerne le pilotage de lassurance maladie. Un systme dalerte est cr dans le cadre duquel les dpassements de dpenses (comparativement lobjectif annuel fix pour les dpenses totales par les rgimes dassurance maladie qui est vot par le Parlement) doivent tre dtects tt dans lanne par un comit dalerte nouvellement cr. Cet organe est habilit exiger des caisses dassurance quelles proposent rapidement des mesures pour rduire les dpenses. Dune part, la cration de ce mcanisme vise remdier la faiblesse des contrles exercs sur les dpenses de sant jusqu prsent. Pendant de nombreuses annes, les objectifs annuels ont t rgulirement dpasss, et la solution gnralement adopte a t daugmenter les prlvements sociaux. Dautre part, si ce dispositif parvient empcher des dpassements persistants, il devrait avoir pour effet damliorer la planification des dpenses en contraignant les institutions respecter les objectifs. Si une mise en uvre avec succs de ces rformes permettrait daccrotre lefficacit des dpenses publiques de sant, et leur prvisibilit court terme, elle ninflchira pas les pressions qui tendent engendrer leur hausse continue. Un suivi de ces rformes reste dautant plus ncessaire que les dpenses totales continueront subir de fortes pressions la hausse.
Rduire les effets ngatifs du systme fiscal sur lconomie

tant donn que les dpenses publiques reprsentent un fort pourcentage du PIB de la France, le niveau global de la fiscalit au sens large (y compris les prlvements obligatoires destins financer la scurit sociale et dautres responsabilits du secteur public) est bien videmment lui aussi lev. Pour collecter des sommes aussi importantes, les taux marginaux dimposition sont par la force des choses trs levs, ce qui peut avoir dimportants effets sur les incitations conomiques. Ces dernires annes, les gouvernements successifs ont de plus en plus pris conscience de limportance que peuvent revtir les effets de (contre) incitation, et ils ont procd des rformes pour les attnuer. Les gouvernements, et parfois le parlement agissant indpendamment, ont galement eu recours au systme fiscal pour crer des incitations des fins spcifiques. Deux tendances persistantes sur les dpenses publiques ont lentement modifi le paysage fiscal mme sil ny a pas eu de rforme fiscale fondamentale. Il sagit du poids rgulirement croissant de la scurit sociale dune part et des collectivits locales et rgionales de lautre dans les dpenses ; en consquence, la part de la fiscalit consacre au financement des dpenses de ltat a diminu. On observe notamment une diminution de la part de la fiscalit indirecte dans les recettes globales du secteur public, due essentiellement la croissance des prlvements sociaux, dont le montant reprsente dsormais prs de la moiti du total. En consquence, la part de la fiscalit indirecte est aujourdhui plus ou moins proche de la moyenne des pays de lOCDE, aprs avoir t beaucoup plus lev il y a 20 ou 30 ans, tandis que la part de la fiscalit directe, en particulier sur le travail, a augment.
Simplifier le systme fiscal

Seule une partie limite du systme fiscal est conue pour procder une certaine redistribution : il sagit de limpt sur le revenu des personnes physiques et, des impts sur le patrimoine et sur les successions. Nanmoins, bien que la structure fondamentale des taux soit modrment progressive, les effets redistributifs de cet impt sont probablement moins importants que la complexit dcoulant des multiples dispositions spcifiques adoptes dans des buts divers, notamment celles destines accrotre lpargne par loctroi de subventions fiscales ou encore celles lies la politique familiale, telles que les allocations pour enfants et les allocations au conjoint dpendant. Au total, le systme de prlvement/transfert dans son
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1.
ensemble prsente un caractre assez redistributif, mais qui tient pour une large part lassistance sociale et aux autres prestations en espces et en nature. Dautres impts comportent aussi de nombreuses exemptions de sorte que le systme fiscal franais prsente des taux apparents levs, un grand nombre de taxes spcifiques, lintervention de plusieurs administrations dans le calcul, et la collecte des recettes fiscales et sociales ; une complexit supplmentaire rsulte des centaines dexemptions et dabattements dont bnficient certaines activits, certains acteurs ou certains agents conomiques. Les autorits ont engag depuis quelques annes une politique de simplification de la fiscalit, en supprimant de nombreuses taxes de petite porte, mais le systme reste complexe. Qui plus est, la frquence avec laquelle les objectifs des pouvoirs publics sont poursuivis au moyen de crdits dimpt et dexemptions est un facteur supplmentaire de complexit qui affecte la prvisibilit du systme. Cette dernire tendance sexplique probablement en partie par la rigueur budgtaire qui conduit contrler strictement les mesures concernant les dpenses directes mais ce qui dans une large mesure laisse de ct la prise en compte des dpenses fiscales pour lesquelles lanalyse et le chiffrage pourraient tre plus pousss. Le Conseil des impts, organe indpendant qui tablit des rapports consultatifs annuels sur diffrents aspects du systme fiscal, sest pench en 2003 sur le phnomne de la fiscalit drogatoire. Il a constat que le nombre dexemptions individuelles ou dabattements tait lev par rapport aux autres pays comparables, ce qui rendait la structure de limpt difficile comprendre et ouvrait des possibilits de manipulations comptables (Conseil des impts, 2003). Il estime de surcrot que ces dispositifs sont rarement valus pour dterminer sils peuvent atteindre leurs objectifs dclars de manire efficace par rapport leurs cots. Le rapport du Conseil des impts prsentait un certain nombre de recommandations, dont beaucoup visaient accrotre la transparence pour amliorer les prises de dcision, et mieux ordonner la structure des diffrents dispositifs. Il tait ainsi propos que les mesures de ce type ne soient adoptes que dans les lois de finances, tant donn qu lheure actuelle nimporte quel texte de loi peut prvoir une dpense fiscale, bien quil ne puisse normalement pas introduire une mesure de dpense directe sauf si celle-ci est prvue par la loi de finances ; le Conseil proposait galement que ces mesures soient en principe limites dans le temps, et que leurs effets (estims) sur les recettes et les comportements soient bien chiffrs ds le dpart. Le gouvernement a effectivement annonc son intention dintroduire une clause de caducit automatique de 5 ans pour les nouveaux crdits dimpts. Il pourrait tre envisag de simplifier le systme fiscal en transformant la contribution sociale gnralise (CSG), qui est un prlvement taux fixe sur le revenu du travail et de la proprit, ainsi que dautres cotisations de scurit sociale et limpt sur le revenu des personnes physiques, en un impt rform sur le revenu. Ceci permettrait de traiter de manire plus cohrente, au niveau des incitations et de lvaluation de la capacit payer, ces diffrents mcanismes dimposition des personnes physiques. Ce serait l une simplification majeure, mais elle se heurterait un certain nombre de difficults, lune tant le fait que selon la constitution et lopinion politique gnrale, le financement de la scurit sociale constitue un cas particulier, diffrent des autres programmes. Nul ne voudrait certainement incorporer simplement les cotisations de scurit sociale dans lactuel impt sur le revenu. Une telle opration risquerait dimporter dans le dispositif simple de la CSG les nombreuses particularits et exceptions de limpt sur le revenu. Autant darguments qui rendent difficile de prsenter cette solution comme raliste court terme.
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La dcentralisation et la rforme de la fiscalit locale ont fait apparatre dautres difficults lorsquil sest agi de dcider quel impt devrait financer quel emploi. Les impts locaux sont rpartis entre trois niveaux dadministration (communes, dpartements et rgions), dont chacun applique indpendamment son propre taux chacune des bases dimposition (rsidence, biens fonciers et activit professionnelle). La dcentralisation a pour rsultat quun certain nombre de responsabilits qui incombaient antrieurement ltat sont transfres aux rgions (le contrle effectif restant cependant souvent au niveau national) et cela a parfois entran de vives discussions sur le point de savoir si les collectivits locales concernes disposaient de ressources suffisantes pour faire face ces obligations ; un certain nombre de taxes nationales font aujourdhui lobjet dun partage de recettes avec les collectivits locales. La taxe professionnelle locale a subi un certain nombre de modifications et le gouvernement prpare une rforme qui vise remplacer le dispositif actuel par une taxe qui prenne mieux en compte la capacit contributive des entreprises et reflte mieux les cots de lactivit conomique pour les collectivits locales. Au-del de la cration dun impt plus efficace conomiquement, la rforme a galement pour objectif que ltat ne soit plus un contribuable local en lieu et place des entreprises, comme cest le cas actuellement du fait de la multiplication des dgrvements. Cependant, il sera difficile de concilier le double objectif dune simplification et dune plus grande transparence de la taxe, si dans le mme temps le gouvernement doit viter quun large groupe de contribuables paient davantage dimpts comme il la rcemment dclar.
Rduire les distorsions fiscales

Linfluence ngative du systme de prlvements et de transferts sur les incitations du march du travail et linteraction de ces effets avec le salaire minimum et dautres dispositifs du march du travail sont lorigine dune large fraction du chmage structurel et de la faiblesse des taux dactivit en France. Lattnuation de ces effets ngatifs est lune des principales tches auxquelles doivent satteler les autorits franaises. Diffrents efforts ont t faits dans le pass pour sattaquer ce problme. Pendant les annes 90, on a eu principalement recours des rductions des cotisations patronales de scurit sociale pour les employs faiblement rmunrs. Ces rductions ont t largement tendues dans le cadre de la lgislation sur les 35 heures et il a t rcemment annonc que le gouvernement a l'intention de poursuivre avec de nouvelles rductions au niveau du salaire minimum. Pour les chmeurs, lune des principales contre-incitations prendre un emploi est le nombre et le niveau des prestations sociales soumises critres de ressources qui se traduisent par des taux effectifs dimposition levs sur les gains familiaux supplmentaires. Un certain nombre de mesures ont tent de rduire ces taux dimposition implicites :
Les aides au logement qui taient conditionnes la perception du revenu minimum dinsertion (RMI) ont t revues. Le chmeur qui prend un emploi continue de percevoir le RMI ou lallocation spciale de solidarit pendant les premiers mois de son activit. La prime pour lemploi (PPE), crdit dimpt au titre du revenu des personnes physiques dont peuvent bnficier les personnes occupant des emplois faiblement rmunrs. Le revenu minimum dactivit (RMA), subvention aux employeurs du secteur priv qui emploient une personne percevant actuellement le RMI.
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1.
Le contrat davenir, mesure analogue au RMA mais qui sapplique aux emplois dans le secteur non marchand.
Toutes ces mesures ont contribu lisser le profil des taux marginaux effectifs dimposition en fonction du revenu, au moins pour les revenus suprieurs 50 % du salaire minimum plein-temps, mais pour certains groupes particuliers, les taux marginaux effectifs demeurent levs (graphique 1.3). Qui plus est, ces diverses mesures sont coteuses et ne sont pas toujours mises en uvre de manire efficiente. Par exemple, la prime pour lemploi (PPE) nest verse que lanne qui suit celle de louverture du droit, et elle a ncessit la mise en place dun dispositif dacompte pour les chmeurs reprenant un emploi. De plus, le dispositif implique des arrangements spciaux pour les contribuables ne payant pas dimpt sur le revenu. Entre 1985 et 1993, le taux de limpt sur le revenu des socits a t ramen graduellement de 50 33.3 % et il est rest depuis lors ce niveau (une surtaxe temporaire qui sera compltement supprime en 2006 a t adopte la fin des annes 90). Si ce taux est moins lev quau tats-Unis et au Japon, il est relativement lev comparativement beaucoup de pays europens, mme si lassiette dimposition est rduite par le rgime damortissement et par les allgements dimpts spcifiques. Cependant, un taux rduit de 15 % est applicable depuis 2000 au PME. Les dividendes bnficient dun abattement de 50 % qui limine de facto la double imposition des revenus (en remplacement du dispositif prcdent de lavoir fiscal). En revanche, le traitement diffrent des plus-values et du revenu dintrt signifie que le systme nest pas neutre, selon que les investissements sont financs par une mission dactions, des bnfices non distribus ou un recours lemprunt, ce qui peut poser dans certains cas des problmes potentiels aux nouvelles entreprises qui pourraient d'avantage vouloir se financer sur fonds propres. Le gouvernement a dclar rcemment quil tablira une Commission fiscale verte qui tudiera le rle de la fiscalit dans la politique environnementale. Bien que la France
Graphique 1.3. Taux marginal effectif dimposition, mnage monoactif avec deux enfants
En pourcentage En pourcentage Nombre de mnages (chelle de gauche) (1) Taux marginal effectif dimposition, 2004 (chelle de droite) (2)
16 14 12 10 8 6 4 20 2 0
0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 1.4 1.6 1.8 2 2.2 2.4 2.6 2.8 3 3.2 3.4 3.6 3.8 4
100
80
60
40
Revenus du travail en fonction du salaire minimum
1. En pourcentage de lensemble des mnages monoactifs avec deux enfants. 2. Ce taux est dfini au chapitre 2. Source : Ministre des Finances.
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possde un certain nombre de prlvements concernant les questions environnementales, elles ne sont, en gnral, pas bien cibles sur des externalits quantifies. Une telle commission pourrait recommander d'tendre lutilisation des taxes environnementales, ce qui constituerait une bonne initiative condition que ces taxes crent des incitations proportionnelles limpact environnemental de lactivit impose. Cependant, il ne faudrait pas les introduire avec l'intention de les utiliser comme une source importante de revenus. En effet, ces taxes ont comme objectif premier de modifier le niveau de consommation et de pollution afin que celui-ci se fixe au niveau socialement optimal (galit entre dommage marginal et cot marginal de dpollution). Par ailleurs pour prserver la comptitivit de certains secteurs, des compensations la hausse des prlvements peuvent tre recherches pour les pollueurs importants (comme le reversement des recettes fiscales), ces compensations doivent toutefois prserver le caractre incitatif de la taxe et donc ne pas avoir pour assiette la pollution courante. Ces exemptions peuvent lgitimement avoir pour rsultat de crer des carts, entre les pollueurs, dans les taux moyens de taxation qui peuvent sembler injustes ou arbitraires. La tentative de promulguer une taxe sur le carbone a dailleurs chou en 2000 devant le Conseil constitutionnel, pour des raisons de ce type.
Amliorer le fonctionnement du march du travail

Si le chmage actuel est en grande partie structurel en ce sens quil est probable quune augmentation de la demande globale de travail ne le rsorberait quau prix dune acclration de linflation , cela ne signifie pas quil soit dorigine entirement structurelle. Les phases de rcession peuvent crer un chmage cyclique qui se transforme en chmage structurel si les individus concerns restent sans emploi si longtemps quils commencent perdre leur employabilit. Certaines mesures qui peuvent ne pas sembler particulirement coteuses lorsque le niveau de lemploi est lev ou croissant peuvent donc avoir un effet ngatif et durable dans des priodes plus difficiles, et rendre ultrieurement lconomie moins apte absorber de la main-duvre pendant les phases dexpansion. De tels effets d hystrse ncessitent des mesures structurelles pour faire face certains aspects du march du travail, mme si une amlioration de la conjoncture serait elle aussi manifestement utile. La France ayant la fois de faibles taux dactivit et un taux de chmage lev, il est ncessaire de considrer les deux faces du march du travail loffre de main-duvre ainsi que la demande de main-duvre pour comprendre les origines du problme et les faons dy remdier (graphique 1.4). Les salaires affectent la fois loffre et la demande ; les impts sur le revenu et les cotisations salariales la scurit sociale affectent dans un premier temps loffre, tandis que les impts et les cotisations acquitts par les employeurs agissent du cot de la demande. Il peut cependant tre difficile de distinguer leurs effets ultimes puisquil est probable quau bout du compte tous ces dispositifs influencent les cots salariaux et les prix de la production, de sorte que le coin fiscal global entre le salaire net reu par les salaris et le cot brut du travail pour les employeurs constitue le meilleur indicateur synthtique. Outre les cots montaires directs, dautres cots peuvent affecter directement les employeurs, notamment ceux crs par la lgislation relative la protection de lemploi et les restrictions la flexibilit qui par exemple, rsultent de la lgislation relative la dure du travail. Les garanties de ressources et autres mesures affectent aussi lincitation offrir du travail, mme lorsquelles sont bien conues ; et si ce nest pas le cas, elles risquent fort davoir des rsultats pervers.
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1.
Graphique 1.4. Chmage et activit*

14 12 10 8 6 4 2 0 1980 1982 Taux de chmage
France OCDE
14 A. Taux de chmage : France et OCDE(1) 12 10 8 6 Taux de chmage structurel

France OCDE
4 2
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
76 B. Taux dactivit : France et OCDE(2) 74 72 70 68 66 64

France OCDE
76 74 72 70 68 66 64
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
En raison dun changement denqute, le taux de participation de 2003 nest pas comparable ceux des annes prcdentes. 1. En pourcentage de la population active. 2. En pourcentage de la population dge actif. Source : OCDE, base de donnes ELS.
Le systme de ngociation des salaires est plus flexible quon ne le suppose communment
Les salaires sont la principale composante des cots de lemploi. Les ngociations de salaires en France ont eu dans le pass la rputation dtre assez centralises, en ne laissant gure de place aux ngociations au niveau de lentreprise les accords sectoriels ou intersectoriels peuvent facilement tre tendus un grand nombre dentreprises qui ne sont pas intervenues dans les ngociations. Nanmoins, bien que les dispositions institutionnelles de base soient inchanges, les lments runis pour les annes 90 tmoignent dune flexibilit beaucoup plus importante que cette image ne le donnerait penser. On constate aussi que les ngociations au niveau de lentreprise sont aujourdhui relativement dveloppes, indpendamment des accords sectoriels ou intersectoriels, dont les extensions ont beaucoup moins dincidence pratique, encore que certaines rigidits la baisse continuent dexister. Les vingt dernires annes ont galement t marques par une certaine modration salariale, au moins dans la mesure o la part des salaires dans le PIB a diminu du dbut des annes 80 au milieu des annes 90 (graphique 1.5). Cette modration salariale globale tait dune certaine faon prvisible tant donn le niveau lev auquel sest maintenu le taux de chmage tout au long de cette priode. Paralllement aux signes
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Graphique 1.5. Part des salaires dans la valeur ajoute1

En pourcentage En pourcentage
67.5
67.5
65.0
65.0
62.5
62.5
60.0
60.0
57.5
57.5
55.0
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
55.0
1. Pour le secteur des entreprises. La part des salaires, mesure par la rmunration totale y compris les cotisations patronales, inclut la rmunration des travailleurs indpendants estime par le salaire moyen des salaris. Source : INSEE, Comptes trimestriels.
tmoignant dune certaine flexibilit la baisse des rmunrations, on peut en conclure que les mcanismes de ngociation des salaires dans le secteur priv ne sont sans doute pas en gnral une source majeure de problmes sur le march du travail.
Mais les salaires minimums et dautres mesures freinent les rsultats

Nanmoins, si le systme de ngociation de salaire parait en soi autoriser une certaine flexibilit pour sadapter lvolution de la situation, deux dispositifs modifient lquilibre des intrts dans les ngociations et les rsultats statutaires : il sagit de la protection de lemploi et des salaires minimums. Le niveau lev des cotisations de scurit sociale et leur interaction avec diverses prestations soumises critres de ressources ou conditionnelles affectent galement lquilibre entre loffre et la demande de mainduvre. Un salaire minimum lgal national (le salaire minimum interprofessionnel de croissance, ou SMIC) fixe un plancher aux ajustements ventuels la baisse. Certains font valoir quun salaire minimum ne se traduit pas ncessairement par la perte de nombreux emplois, principalement lorsquil est appliqu dans les secteurs o le pouvoir de ngociation des salaris est minimal, de sorte que leur productivit est beaucoup plus leve quelle ne le serait avec des salaires librement ngocis. Nanmoins, en France, le salaire minimum sapplique tous les secteurs et aux travailleurs de tous ages, et il est fix un niveau si lev par rapport aux salaires moyens (environ 13 % des travailleurs sont pays au salaire minimum, soit lquivalent denviron 60 % du salaire de louvrier mdian) quil est vraisemblable que, malgr les allgements de cotisations sociales consentis, un nombre non ngligeable demplois faiblement rmunrs soient purement et simplement limins (ou pousss vers lconomie informelle), et non pas convertis en emplois mieux rmunrs. Les rsultats de la rduction des taux de cotisation la scurit sociale pour les travailleurs bas salaire ont confirm cette analyse. tant donn le niveau lev du SMIC (aussi faible celui-ci peut-il sembler en termes absolus, il est vident quil est lev par rapport la productivit potentielle dune large fraction de la population active), des mesures mmes trs radicales de rduction du coin
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1.
fiscal risquent nanmoins de ne pas russir ramener le chmage structurel au niveau auquel il se situe dans les pays de lOCDE les plus performants. Il va de soi que si le potentiel de productivit pouvait tre accru, notamment par un systme ducatif permettant aux personnes dfavorises dobtenir de meilleurs rsultats, la tche serait un peu plus facile. Bien que ce point ne soit pas dvelopp dans la prsente tude, le lien entre les rformes de lenseignement et le march du travail est important, et il sagit sans nul doute dun lien double sens : de mdiocres rsultats scolaires rsultent partiellement du manque de motivation des lves, phnomne lui-mme renforc par les taux de chmage levs. Il est toutefois politiquement trs sensible en France de laisser entendre que le SMIC lui-mme est trop lev. On considre que ce dispositif joue un rle important dans le systme franais de protection sociale et de justice sociale, du fait de sa contribution la lutte contre la pauvret. Les pouvoirs publics ont favoris une augmentation de son niveau rel sur la priode rcente. La rduction impose, de 39 35 heures, de la dure normale du travail, a entran une trs nette hausse du SMIC par rapport au salaire moyen, tandis que les ngociations de salaire aux niveaux suprieurs au SMIC ont probablement contenu les augmentations des salaires mensuels depuis ladoption de la lgislation sur les 35 heures un niveau lgrement plus faible quelles ne lauraient t sans cette dcision. Il nest cependant pas vident, et pas trs efficace, de poursuivre des objectifs de redistribution au moyen dun salaire minimum relativement lev. Dans certains pays, les trs fortes ingalits des revenus bruts sont compenses par le systme de prlvements et de transferts sociaux, les ingalits aprs impts ntant pas plus fortes quen France et lemploi y tant plus lev (graphique 1.6). Le graphique 1.6 souligne galement limportance du systme de prlvements-transferts pour lutter contre la pauvret en France, malgr le salaire minimum. La lgislation sur les 35 heures est depuis le dbut controverse, et ses rsultats globaux sont difficiles apprcier, ne serait-ce que parce quelle fait intervenir de
Graphique 1.6. Incidence de limpt et des transferts sur la rduction de la pauvret relative1
% %
35 30 25 20 15 10 5 0
Milieu des annes 90
2000 Taux de pauvret mesur par le revenu disponible Incidence de limpt et des transferts sur la rduction de la pauvret(2)
35 30 25 20 15 10 5
FRA
AUS CAN
CZE
DNK
FIN
DEU
IRL
ITA
JPN
NLD
NZL
NOR PRT SWE CHE GBR USA (17)
1. Le taux de pauvret est la part de la population totale vivant dans des mnages o le revenu par tte est en dessous du seuil de pauvret. Ce seuil correspond 50% du revenu mdian compte tenu de la taille de la famille. Pour la France, le seuil en termes de revenu disponible pour un mnage de deux adultes et deux enfants tait de 14 722 euros en 2000 ; pour plus dinformations, voir Forster et Mira d'rcole (2005), annexe 2. 2. En France, par exemple, le taux de pauvret calcul daprs la distribution des revenus avant impts et transferts sociaux se situait, en 2000, 24 % et, aprs impts et transferts, 6 %. Source : OCDE, Forster et Mira d'rcole (2005).
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nombreuses mesures diffrentes (telles que des rductions sur les cotisations patronales de scurit sociale qui se font au dtriment des finances publiques et une plus grande flexibilit dans lorganisation du travail). En consquence, si, selon certains, ce dispositif aurait accru lemploi dau moins 2 %, les estimations de ce genre sont difficilement vrifiables ; elles nexcluent pas en outre le risque que la rduction de la dure du travail proprement dite cote des emplois, mme si les rductions des cotisations et les gains de flexibilit font plus que compenser cet effet. Les mesures rcemment prises par le gouvernement pour assouplir les contraintes de la lgislation initiale sont bien inspires. Elles ont essentiellement pour effet de convertir ce qui tait au dpart une rduction obligatoire de la dure du travail sans perte de salaire en rductions optionnelles, mme si les heures supplmentaires doivent tre rtribues un taux major au-del de 35 heures de travail, et non plus 39 heures comme prcdemment, et bien que le nombre annuel total dheures supplmentaires reste limit (encore que cette disposition ait t rcemment assouplie par rapport au texte initial).
La lgislation relative la protection de lemploi est relativement stricte

Pour schmatiser le Code du travail, le contrat normal entre un employeur et un salari doit tre de dure indtermine, et lemployeur ne peut y mettre un terme que si le salari commet une erreur grave ou si un tribunal dcide quune telle mesure simpose pour viter la fermeture de lentreprise6. Mme lorsque tel est le cas, lentreprise ne peut choisir librement les travailleurs quelle va licencier, et elle doit galement faire tout ce qui est en son pouvoir pour les aider trouver de nouveaux emplois, bien quelle soit ellemme en lutte pour sa survie. Si une entreprise veut se restructurer pour amliorer sa rentabilit, ou pour prparer son volution future, elle peut le faire mais elle devra ngocier des accords individuels avec les salaris quelle dsire licencier. Le but de ces dispositions lgislatives est de protger les travailleurs des fluctuations excessives dun march libre. Elles partent de lide que le rle dune entreprise nest pas de servir uniquement les intrts de ses actionnaires ou de ses bailleurs de fonds, mais quelle a le devoir dassurer le maintien dans lemploi de ses salaris, mme si ses propritaires ou dirigeants estiment que le capital et les effectifs peuvent tre mieux utiliss. Dans ces conditions, une entreprise qui doute de son avenir, ou qui sait quelle appartient un secteur sensible la conjoncture, hsitera probablement procder de nouvelles embauches. Afin dattnuer les rigidits qui rsultent de la protection de lemploi telles quelles dcoulent du contrat type dure indtermine, des contrats de courte dure (jusqu' 18 mois) sont autoriss. Nanmoins, la lgislation fait en sorte que les employeurs peuvent difficilement utiliser ces contrats pour des priodes autres que relativement courtes. Malgr ces restrictions, le pourcentage des contrats temporaires dans lemploi global a sensiblement augment, passant de 5 % en 1985 14 % en 2002, ce qui illustre bien le caractre restrictif du contrat type. Nanmoins, bien que les contrats temporaires aient permis lactivit de se dvelopper dans des domaines pour lesquels le contrat type est mal adapt, on constate en fait davantage lapparition dun march du travail dual quune amlioration de la flexibilit globale. Seul un petit nombre de salaris (moins de 30 % la premire anne) russit obtenir un contrat permanent la suite de contrats temporaires, bien quil soit difficile de dire si cela tient aux restrictions imposes aux contrats court terme ou quelque autre facteur, tel que la faible accumulation de capital humain en moyenne sur les emplois temporaires.
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1.
Proccups juste titre par le problme du march du travail dual et la difficult de bon nombre de personnes, notamment les jeunes et les travailleurs peu qualifis, obtenir un emploi couvert par des contrats de dure indtermine, les diffrents gouvernements ont cr plusieurs types de contrats spciaux. Jusqu prsent cependant, aucune tentative na t faite pour liminer la dualit en modifiant la protection assure par le contrat type. Un certain nombre de travaux rcents ont propos des moyens cet effet, par exemple la suppression de la distinction tranche entre les contrats temporaires et les contrats indtermins, et loffre dun contrat type o le degr de protection slve progressivement avec lanciennet.
Offre de travail : les incitations au travail sont faibles pour certains groupes
Si lun des effets indirects non dsirs de la lgislation relative la protection de lemploi et du salaire minimum est la rticence des employeurs recruter, un certain nombre de prestations diffrentes crent des contre-incitations prendre un emploi lorsque celui-ci est propos. Il est difficile de les analyser toutes dans le dtail, ne serait-ce que parce que bon nombre dentre elles sont accordes par les collectivits locales sous des formes qui peuvent varier dune rgion une autre. Au plan national cependant, les principales indemnits de ce type sont lassurance-chmage, le revenu minimum garanti (RMI) et laide au logement. Une prestation qui ne concerne que les femmes est celle qui est verse aux mres qui ne reprennent pas leur activit professionnelle aprs la naissance dun enfant (payable pendant trois ans au plus lorsque le foyer compte deux enfants ou plus). Lorsque lon considre le pourcentage des gains supplmentaires dun individu qui est repris par limpt ou par les cotisations sociales, et les prestations perdues des niveaux de rmunration proches du SMIC, on constate que les taux marginaux dimposition et de retrait des prestations ces niveaux sont aussi levs ou mme plus levs qu des niveaux nettement suprieurs de revenus, et quils se rduisent jusqu un certain seuil mesure que le revenu augmente. Dans une certaine mesure, ceci est invitable parce quen ciblant les prestations sur ceux qui en ont le plus besoin afin de rduire les cots , on les retire lorsquelles ne sont plus ncessaires , ce qui se traduit par des taux effectifs dimposition et de retrait des prestations levs qui peuvent facilement approcher 100 %. Le problme cet gard est quil est impossible dviter de puissants effets de dsincitations tout en matrisant les cots budgtaires. Lorsque les prestations sont lies au chmage du bnficiaire, on se trouve en prsence dune forte contre-incitation prendre un emploi, et cette contre-incitation persisterait mme si les taux marginaux dimposition/de retrait des prestations pour une personne ayant un emploi ntaient pas trs levs. Ainsi, les mres inactives de jeunes enfants reoivent une prestation, qui leur est retire si elles prennent un emploi pleintemps, ou qui est partiellement retire dans le cas dun emploi temps partiel. Lorsque la couverture de cette prestation a t tendue en 1994, on a immdiatement observ une chute du taux dactivit des femmes. Dautres prestations ont un effet plus positif sur la participation des femmes la vie active, par exemple les places de crches subventionnes proposes par les collectivits locales qui sont gnralement plus gnreuses pour les mres actives ou qui leur sont mme exclusivement rserves. Au total, en comparaison internationale, le taux des participations des femmes est plus lev que la moyenne. Ces dernires annes, les gouvernements ont reconnu le problme des trappes inactivit crs par certaines prestations sociales. Ils ont tent de mettre plus fortement laccent sur les prestations lies lexercice dun emploi, mais ne sont pas alls aussi
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loin quun certain nombre dautres pays, tels que le Royaume-Uni, le Danemark et les tats-Unis. Les taux demploi des travailleurs gs sont galement bien en dessous de la moyenne des pays de lOCDE. Dans le pass le gouvernement et les partenaires sociaux ont encourag activement la forte propension au retrait anticip du march de travail, pour essayer, tord, de crer des emplois pour les jeunes. Ces programmes ont maintenant t limits ou abolis, et la rforme de la retraite prvoit une augmentation graduelle de lge auquel une personne peut partir la retraite avec une pension taux plein, ainsi quune augmentation de lge effectif de la retraite. Mais lide quune subvention la retraite anticipe est nocive nest toutefois peut-tre pas encore entirement accepte tant du ct des employeurs que des salaris. Si lattitude des employeurs envers les travailleurs gs devra sans doute galement voluer, les mesures pour atteindre cet objectif doivent tre conue avec attention : il existe une contribution supplmentaire lassurance chmage prleve aux employeurs qui licencient un travailleur de plus de 50 ans, qui a eu pour effet involontaire mais prvisible daugmenter les obstacles la recherche demploi pour ces personnes.
Les services publics de lemploi sont fragments et les obligations imposes aux chmeurs ne sont pas trs strictes
Trois principaux groupes dorganismes sont responsables de la gestion des prestations dassurance-chmage et de linscription des chmeurs. Pour tre efficaces, les politiques actives du march du travail doivent tre troitement coordonnes entre ces diffrents organismes, ce qui a t rarement le cas en France. Le suivi du progrs des individus laisse lui aussi dsirer, malgr la cration de mesures telles que le plan daction personnalis (PAP). Bien que ce dispositif exige du chmeur quil recherche activement un emploi en change du versement de lindemnit de chmage, aucune ressource complmentaire na t affecte la vrification du respect de cette obligation lorsque le mcanisme a t mis en place. Au Danemark, par exemple, bien que ces fonctions soient l aussi rparties entre plusieurs organismes, il existe une stricte conditionnalit qui fait que, mme si lincitation montaire prendre un emploi faiblement rmunr nest pas toujours trs forte, les chmeurs qui refusent trop souvent de telles offres demplois risquent de voir rduire leur indemnit de chmage. En France, les mentalits devraient sans doute encore voluer pour quune telle mesure soit acceptable. Pour lheure, lUNEDIC, qui gre le systme pour le compte des syndicats et des employeurs, na pas le pouvoir dimposer ce genre dobligation.
Il nexiste pas de stratgie coordonne tenant dment compte des incitations fondes sur le jeu du march
La structure des politiques franaises concernant le march du travail et les garanties de ressources a profondment volu au cours des vingt dernires annes. Dans le pass, elle tait, semble-t-il, fonde sur lide que pour liminer la pauvret, il fallait contraindre les employeurs verser des salaires minimums trs levs, dans lespoir quil en rsulterait des gains de productivit de manire viter le chmage. Lorsquil est apparu quil ny avait l rien dautomatique et que la demande de main-duvre baissait lorsque les salaires taient ainsi pousss la hausse, on a procd avec succs des rductions des cotisations patronales la Scurit sociale. En ce qui concerne loffre de main-duvre, les
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1.
mesures rcemment prises pour mieux encourager loffre de travail sans rduire les prestations sociales, tel que le RMA, vont dans le bon sens. Cependant, le systme global dincitation financire au travail manque encore de cohrence.
Amliorer la concurrence sur les marchs de produits

En France, les marchs de produits (et de services) se diffrencient selon la mesure dans laquelle la concurrence y est limite ou rglemente. Une large fraction du secteur industriel travaillant pour lexportation opre dans un contexte international hautement comptitif, o coexistent de trs nombreuses socits performantes et rentables. Cependant, comme dans beaucoup d'autres pays de l'OCDE, des obstacles rglementaires ainsi que d'autres barrires restreignent la concurrence entre fournisseurs nationaux dans de nombreux secteurs des services, et peuvent galement protger les fournisseurs de la concurrence internationale. Les industries de rseau sont frquemment encore des quasi-monopoles dtat et mme lorsquelles ont t privatises, elles restent domines par loprateur historique en place. Ainsi, comme on le verra au chapitre 4, la concurrence dans le secteur des tlcommunications reste moins vive en France que dans beaucoup dautres pays mme si lART (Autorit de rgulation des tlcommunications) bnficie dune grande indpendance. La libralisation des industries de rseau se poursuit, mais avec une certaine rticence apparente des autorits, et elle se heurte indiscutablement lopposition de larges pans de lopinion publique ; cest notamment le cas des travailleurs des entreprises concernes, qui sont parmi les principaux bnficiaires de rentes de monopole. Le secteur de la distribution de dtail est rglement par un certain nombre de lois, plus restrictives que dans les autres pays de lOCDE, et qui ont pour effet dentraver la concurrence et ne sert probablement pas au mieux les intrts des consommateurs. Il ressort de travaux conomtriques, notamment ceux mens par lOCDE, que les restrictions la concurrence dont on observe de nombreux exemples en France, non seulement freinent la croissance de la productivit mais aussi entravent le dveloppement de lemploi. Les niveaux de la productivit en termes de production par personne/heure sont trs levs en France probablement plus levs quaux tats-unis mais la raison en est pour une large part que le march du travail exclut en fait bon nombre de personnes peu qualifies. Par ailleurs, la dure moyenne du travail est relativement faible, de sorte que bien que la France occupe un rang lev pour ce qui est de la production horaire, son PIB par habitant est plus faible que celui de beaucoup dautres pays de lOCDE. Des rformes destines intensifier la concurrence, en introduisant du dynamisme dans certains secteurs excessivement rglements, permettraient daccrotre le PIB par habitant la fois en augmentant la productivit et lemploi.
Le cadre de la concurrence et le partage des responsabilits peuvent probablement tre amliors

Le droit franais de la concurrence est maintenant fond sur des dispositions qui sont pour lessentiel analogues celles que lon retrouve dans la plupart des pays membres de lOCDE, en partie sous linfluence du droit de la concurrence de lUE (au dveloppement duquel la France a naturellement particip). Lapplication des dispositions interdisant les pratiques anticoncurrentielles a t plus timide en France que dans beaucoup dautres pays jusqu la fin des annes 90, mais elle sest depuis lors affirme. Cependant, lactivisme des consommateurs est moins courant en France que dans certains autres
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pays, en particulier les pays anglophones. Bien que les intrts des individus en tant que producteurs (notamment dans les industries stratgiques ou dans celles qui constituent des champions nationaux ) ou en tant que travailleurs soient frquemment dfendus par la rglementation, leurs intrts en tant que consommateurs semblent moins prpondrantes dans la liste des priorits ; ceci est mme vrai pour le cadre rglementaire qui couvre le secteur de la distribution de dtail. Deux organes se partagent la responsabilit de la mise en uvre de la politique : la Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF) du ministre des Finances, et le Conseil de la concurrence, organe distinct. Globalement parlant, en ce qui concerne la promotion de la concurrence, la DGCCRF est charge de faire respecter le droit de la concurrence et certaines rglementations en la matire, tandis que le Conseil de la concurrence prsente certaines similitudes avec un tribunal et se prononce sur les cas litigieux. Le partage des responsabilits est relativement clair, mais nen soulve pas moins certaines difficults. Par exemple, le Conseil de la concurrence ne dispose que de ressources propres limites pour conduire ses enqutes, mme sil peut faire appel, autant que de besoin, aux services de la DGCCRF. Nayant cependant ni le contrle direct ni la responsabilit de ces ressources, il lui est difficile de les utiliser au mieux. Toutefois, depuis janvier 2005, une charte formalise les modalits de cette coopration. En fait, lessentiel du travail rgulier de la DGCCRF concerne davantage lapplication des rglementations (par exemple celles qui limitent la concurrence dans le secteur du dtail, voir plus loin) que lencouragement de la concurrence. Il serait bon de dissocier plus nettement cette activit rglementaire de lapplication de la politique de la concurrence pour que les fonctionnaires chargs de promouvoir la concurrence, le fassent pleinement. La France prsente galement la particularit (quelle partage seulement avec lEspagne parmi les pays membres de lOCDE) de laisser lentire responsabilit de la politique concernant les fusions (en-dessous du seuil partir duquel les institutions de lUE deviennent comptentes) au gouvernement (le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie) et non pas un organisme indpendant dont les dcisions peuvent tre annules par un ministre pour des motifs publiquement exposs. En France, les principes des dcisions relatives aux fusions semblent parfois manquer de cohrence, mme si les analyses sont rendues publiques : des dcisions qui ne semblent pas ncessairement cohrentes avec les dcisions antrieures, rendent difficile lexamen des prcdents pour dterminer si dventuelles ententes seront acceptes (ladoption prochaine des lignes directrices visent mieux formaliser la pratique dcisionnelle). A cela sajoute la crainte que le ministre de lconomie et des finances ait parfois du mal se prononcer sur des dossiers du strict point de vue de la concurrence dans les nombreux cas o les intrts de ltat en tant quactionnaire ou collecteur dimpts risquent dtre affects.
Ltat actionnaire est encore trs prsent dans certains secteurs

Comparativement beaucoup de pays de lOCDE, les socits dtenues par ltat occupent une large place dans lconomie, malgr un certain nombre de privatisations (graphique 1.7). En fait, les privatisations se heurtent frquemment une vive opposition politique et les privatisations pures et simples sont rares. La pratique courante consiste plutt cder une participation minoritaire (dans le cadre de ce que lon appelle une ouverture du capital) sans calendrier prcis concernant le moment o ltat abandonnera sa participation de contrle. Cette mthode prsente peut-tre certains avantages : elle donne
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1.
Graphique 1.7. Taille relative du secteur des entreprises publiques1

6 5 4 3 2 1 0 6 5 4 3 2 1 0
1996
2003
LUX
USA
TUR
FRA
MEX
KOR
HUN
SWE
GBR
DEU
DEN
1. Indice de 0 6, de la part la plus faible pour les entreprises publiques la part la plus forte; indice reposant sur limportance des participations de ltat et le produit (brut) des privatisations. Source : OCDE, indicateurs de la rglementation des marchs de produits.
lentreprise le temps de sadapter la perspective dintgrer totalement le secteur priv, elle permet peut-tre une meilleure valuation des avoirs de ltat, elle laisse aux travailleurs le temps de sadapter eux aussi, et elle coupe ainsi court des oppositions ventuelles. Quels que puissent tre ces avantages, il existe clairement aussi des inconvnients, dont le cot est cependant difficile valuer. Lun des plus importants est le conflit dintrt qui peut apparatre entre le rle de ltat comme dfenseur de lefficience dans lensemble de lconomie et la valeur montaire de son portefeuille une priode o les contraintes budgtaires sont trs strictes : il y a une certaine incitation retarder lintroduction de la concurrence dans des secteurs o lexercice dun pouvoir de monopole public ou semi-priv a gnr des rentes conomiques. Le gouvernement a confi une agence (lAgence des participations de ltat, APE) qui dpend du Dpartement du Trsor du ministre des Finances. Les anciens ministres de tutelles ont nanmoins conserv un certain nombre de pouvoirs en matire dexercice des droits d'actionnaire et de gouvernement dentreprise. Il arrive parfois que des proccupations de scurit ou de sret nationale interviennent dans le rle de ltat comme actionnaire et puissent tre invoques tort pour justifier ou couvrir des comportements anticoncurrentiels. Le cas dAroports de Paris (ADP), socit qui appartient intgralement ltat, en est peut-tre une illustration. Des questions telles que lattribution des crneaux et les appels doffres pour les services descale ont souvent t rgls en faveur dAir France (dont le capital est maintenant dtenu 18.7 % par ltat, contre 55 % en 2003) au lieu de rechercher le moyen de privilgier au maximum la concurrence, ou mme les recettes dADP.
Les intrts des consommateurs sont sous-reprsents

Une des consquences de cette forme d'tat actionnaire et de son tendue est que les intrts des consommateurs paraissent souvent insuffisamment pondrs par rapport
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GRC
NOR
CAN
CHE
AUS
ITA
BEL
IRL
POL
SPA
AUT
CZE
NLD
PRT
NZL
FIN
ceux de ltat en tant quactionnaire ou ceux des propritaires et des salaris des anciennes (et actuelles) entreprises publiques. Dans nombre de cas, les salaris sont les opposants les plus dtermins la privatisation. Cette attitude rsulte en partie de la crainte vritable, mme si elle est souvent mal fonde, de voir dimportants services publics compromis sils ne sont pas assurs par des entreprises publiques. Tout aussi srieuse et probablement plus est la crainte de voir disparatre des emplois et des avantages tels que des horaires de travail rduits, des rgimes de retraite gnreux, des salaires levs et des prestations en nature ; cette crainte est comprhensible mais elle indique en mme temps lexistence de rentes conomiques qui ont t gnres par labsence de concurrence, et dont lessentiel a t rcupr par les salaris.
Notamment dans le secteur de la distribution de dtail

La prise en compte des intrts des consommateurs est notable lorsque lon examine lvolution de la lgislation relative au secteur du commerce de dtail. Du point de vue de la concurrence et de lefficience conomique, lune des principales fonctions de ce secteur devrait tre dassurer un lien entre les producteurs et les consommateurs, les premiers tant incits rivaliser au niveau des prix et de la qualit pour offrir la meilleure qualit possible au moindre cot. Les dtaillants eux-mmes devraient se faire concurrence pour maintenir les cots globaux de distribution un faible niveau et fournir aux consommateurs les services quils attendent, notamment en facilitant un choix clair entre des produits concurrents. Une complication apparue dans bon nombre de pays rsulte de linteraction des conomies dchelle dans la vente de dtail et des consquences qui en dcoulent pour limplantation des magasins. La France a t lun des pionniers du dveloppement des grands hypermarchs et leur popularit a fait natre des craintes concernant la dsertification des zones traditionnellement occupes par des petits commerces de dtail dans les centres-villes. Il est particulirement difficile de rsoudre ce problme dans la mesure o la plupart des consommateurs dclarent tout la fois souhaiter prserver les zones traditionnelles de chalandise et avoir accs des hypermarchs situs la priphrie des villes il nexiste donc pas de solution idale. La stratgie retenue par la France en la matire a cependant t coteuse pour le consommateur parce quen cherchant protger les petits commerants, elle a conduit en pratique des prix de dtail relativement levs. Ce rsultat est obtenu par une lgislation (dcrite en dtail au chapitre 4) qui freine la concurrence et gnre des rentes conomiques leves pour les grandes enseignes de dtail. Ces rentes rsultent en partie de lobligation (dans la loi Raffarin de 1996 ; loi Royer) de faire approuver la cration de nouvelles grandes surfaces par des commissions dans lesquelles les reprsentants des commerces en place participent aux dcisions damnagement du territoire concernant limplantation de grandes surfaces.
La politique de la concurrence repose souvent sur des rglementations prescriptives dtailles

Un mcanisme qui contribue galement au maintien des prix de bon nombre de produits manufacturs des niveaux plus levs que ncessaire est fond sur linterdiction de revendre perte. Cette disposition figure depuis longtemps dans le droit franais, mais elle avait perdu quelque peu de son importance en raison de son manque de prcision. Cela a chang en 1996 avec la Loi Galland qui en donne une dfinition prcise, mais mcanique, avec pour rsultat que depuis lors un certain nombre de concepts comptables,
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1.
par ailleurs obscurs, ont pris une place importante dans le dbat politique. Diverses dispositions destines assurer lquit et la transparence dans lapplication de la loi ont eu pour effet dentraver la concurrence entre les producteurs et de lgitimer (et mme encourager) des comportements qui, certains gards, imitent ceux des ententes de soutien des prix. Un projet de loi visant modifier la loi Galland a t soumis au Parlement. L'interdiction de revente perte serait maintenue mais le seuil de revente perte serait redfini pour que le prix des biens concerns puissent ventuellement baisser de quelques pour cents, mme si le calcul du seuil pourrait devenir plus compliqu qu'il ne l'est actuellement. Le projet comporte galement des dispositions concernant les clauses de confidentialit qui pourraient rendre plus difficile la surveillance des politiques de prix des producteurs en concurrence et donc, pourraient se traduire par une intensification de la concurrence par les prix. Si les restrictions portant sur l'ensemble de l'offre du secteur du commerce de dtail demeurent, l'augmentation de la concurrence entre les producteurs pourrait bien rduire le niveau des rentes conomiques, dont l'essentiel va aux grandes surfaces existantes, une partie aux fabricants et seulement un trs faible montant aux petits dtaillants que le systme est suppos protger.
Certaines industries de rseau et un bon nombre de services professionnels, sont encore protgs du libre jeu de la concurrence
Certaines industries de rseau combinent les problmes de ltat actionnaire, ou anciennement actionnaire, et dune rglementation qui ninsiste pas suffisamment sur la sparation structurelle. Bien que la France ait progressivement libralis ce secteur, elle na gnralement pas t lune des premires appliquer les directives de lUnion europenne, se limitant, parfois avec rticence, suivre le mouvement. Cest ce qui sest produit dans le secteur de llectricit ainsi que dans celui des tlcommunications, voqu plus haut. Le secteur des transports est lui aussi fortement rglement. Louverture des chemins de fer la concurrence vient peine de commencer (mme s'il faut reconnatre que lon a du mal trouver des modles de drglementation qui aient t couronns de succs, de sorte quune approche prudente est comprhensible), et la majeure partie du transport de voyageurs par rail est fortement subventionne et sensiblement protge contre la concurrence des autocars long courrier. Dautres services sont galement protgs par des restrictions quantitatives lentre. Bon nombre de ces restrictions trouvent leur origine lgitime dans le dsir de prserver la qualit du service, mais elles ont volu notamment l o les membres existants de la profession fixent les conditions daccs pour devenir en pratique un moyen de protger les prestataires en place contre larrive de nouveaux concurrents. Cest tout particulirement le cas des comptables, des avocats, des notaires et des architectes et, l encore, il semble que lon ne se proccupe pas suffisamment du bien-tre des consommateurs.
Notes
1. Cette mesure a t applique de 1994 1997, avec une interruption en 1995 o elle a t dabord supprime puis rintroduite un niveau un peu plus gnreux ; les ventes de voitures neuves ont chut de 21 % lorsque le dispositif a t supprim (volution de la consommation des mnages depuis 40 ans : march automobile, Insee Premire n 844 mai 2002) Adda et Cooper (2000). 2. Le montant de ce crdit dimpt est limit 150 euros par contribuable.
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3. Des effets daubaine comme des subventions sur des voitures qui auraient t achetes de toute faon, dpenses fiscales au titre de travaux de rnovation de logements qui auraient t de toute faon entrepris, et des crdits d'impts au titre dune consommation qui se serait de toute faon manifeste, pour reprendre les exemples ci-dessus. 4. Une telle rduction dimpt serait trs faible. Mais prtendre que les mesures visant des secteurs dtermins sont plus efficaces, grce leur visibilit, cest prtendre quelles incitent les consommateurs modifier leurs dpenses globales plus que ne le justifie la modification relle de leurs revenus. 5. La LOLF se fixe pour objectif de rapprocher les pratiques de comptabilit de ltat des meilleures pratiques dentreprise. On peut considrer par exemple que le traitement comptable recommand par Eurostat pour le paiement effectu par EDF en contrepartie du transfert de ses engagements de retraite ne serait pas conforme la LOLF. Dans la mesure o il sagit dun versement ladministration des retraites et non pas ltat, il nest pas soumis ce texte. 6. Un licenciement dit conomique nest justifi que sil est ncessaire la sauvegarde de la comptitivit de lentreprise.
Bibliographie
Adda, J. et R. Cooper (2000), Balladurette and Juppette: A Discrete Analysis of Scrapping Subsidies , Journal of Political Economy, vol. 108(4). Conseil des impts (2003), La fiscalit drogatoire : pour un rexamen des dpenses fiscales, 21e rapport au prsident de la Rpublique, Paris, septembre. Frster, M. et M. Mira dErcole (2005), Income Distribution and Poverty in OECD Countries in the Second Half of the 1990s, Document de travail de lOCDE : Questions sociales, emploi et migrations, n 22, mars.
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Chapitre 2
Accrotre la viabilit et lefficience du systme budgtaire
Au cours des deux dernires dcennies, la dette publique en pourcentage de PIB na pratiquement pas cess daugmenter et la part des dpenses et des recettes publiques dans le PIB est reste parmi les plus leves des pays de lOCDE. La matrise des dpenses a t particulirement difficile dans les domaines de la scurit sociale et de lassurance maladie. Le systme dimposition et de contribution la scurit sociale est assez complexe, engendrant des cots de gestion levs ainsi quun certain nombre de distorsions dans les incitations. Ce chapitre recommande de : i) continuer les efforts de matrise des dpenses de sant et des autres dpenses et revoir la faon dont certaines responsabilits en matire de dpenses et les ressources financires associes sont dcentralises ; ii) simplifier la structure de limpt sur le revenu et des autres prlvements ; iii) rflchir un lien plus troit entre la collecte et le calcul de limpt sur le revenu et la collecte des contributions de scurit sociale et de la CSG ; iv) continuer les efforts en vue dliminer les distorsions dans un certain nombre de domaines allant des taux marginaux dimposition levs sur les bas revenus, lavantage donn, lors de la taxation du capital, diffrentes sources de financement.
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2.
ACCROTRE LA VIABILIT ET LEFFICIENCE DU SYSTME BUDGTAIRE
Assurer la viabilit budgtaire

Sil faut rformer la gestion des dpenses publiques et la structure du systme dimposition pour amliorer lefficience conomique, ces rformes doivent tre envisages dans un contexte o lun des principaux dfis de la politique budgtaire franaise reste denrayer et dinverser la tendance la hausse de la dette publique en proportion du PIB. Il faut le faire ds maintenant pour pouvoir rpondre aux pressions induites par le vieillissement de la population sans compromettre la viabilit long terme. De fait, les problmes budgtaires actuels ont leur origine dans le pass. Au cours des deux dcennies coules, les budgets des administrations publiques et les budgets corrigs des influences conjoncturelles ont toujours t dficitaires. Toutefois, partir du milieu des annes 90 dintenses efforts dassainissement ont permis de ramener le dficit corrig des influences conjoncturelles de quelque 5 % sur la priode 1993-1995 1.5 % en 1999. Cette politique a t abandonne en 2000 en dpit du raffermissement de lactivit conomique et le dficit corrig des influences conjoncturelles a atteint prs de 2 % en 2000-01 ; aprs un nouvel assouplissement en 2002, il a dpass 3 % en 2002-03, selon les estimations de lOCDE. Au cours de cette priode de flchissement de lactivit conomique, les effets conjoncturels se sont ajouts au dficit structurel et le dficit total a dpass 4 % du PIB en 2003. En 2004, le gouvernement a engag de nouvelles actions dassainissement, mais lamlioration budgtaire est reste limite : le dficit corrig des influences conjoncturelles na baiss que de point de pourcentage pour atteindre 3 %, tandis que le dficit total a diminu de 0.5 point pour revenir 3.6 %. Le principal objectif de la nouvelle stratgie dassainissement est de maintenir constantes les dpenses relles du budget de ltat dans le moyen terme (comme elles lont t depuis 2002). Les dpenses relles dassurance-maladie progressant en moyenne de 2.1 % et celles des collectivits locales de 1.8 %, le gouvernement prvoit que les dpenses relles des administrations publiques augmenteront de 1.2 % moyen terme. Dans lhypothse dune croissance moyenne annuelle de 2.5 %, le programme de stabilit escompte que les dpenses publiques totales diminueront en proportion du PIB pour revenir de 54 % en 2004 51.7 % en 2008. Si lon suppose en outre une part des recettes plus ou moins constante, le dficit se rduira en consquence, pour revenir 0.9 % en 2008 et le dficit corrig des influences conjoncturelles diminuera chaque anne de 0.5 point pour redescendre moins de 1 % en 2008. Mme si ces prvisions se ralisaient, le ratio dette/ PIB, quoique en baisse, resterait suprieur 60 % en 2008. Cependant, cette prvision du programme de stabilit comporte quelques incertitudes. Avec des hypothses plus modres sur la croissance conomique et surtout sur le degr de rigueur de la contrainte de dpense, le Secrtariat de lOCDE estime que le dficit dcrotra moins rapidement et que dans les annes venir, moyen terme il restera suprieur de prs de 1 point aux chiffres prvus par le gouvernement. Les prvisions officielles et lestimation de lOCDE excluent des rductions dimpts importantes dans un
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2. ACCROTRE LA VIABILIT ET LEFFICIENCE DU SYSTME BUDGTAIRE
proche avenir, mais les pressions politiques dans ce sens pourraient saccrotre avec la perspective de llection prsidentielle de 2007. Il est difficile dvaluer la probabilit de drapages budgtaires futurs. Dans le pass, les dpassements ont t la rgle plutt que lexception, mais ce rsultat ne peut pas tre directement extrapol lavenir. De fait, en 2004, le dficit effectif a t proche de la prvision budgtaire ; les dpenses ont augment plus rapidement que prvu, mais il en a t de mme des recettes fiscales, en particulier au titre de limpt sur les socits et de la taxe sur la valeur ajoute, ce qui a vit un drapage budgtaire. Cependant, lassainissement des finances publiques ne saurait dpendre des fluctuations conomiques ; il exige un engagement ferme des autorits. Ainsi, lhabitude prise de traiter les excdents de recettes comme une cagnotte dpenser immdiatement, au lieu de les intgrer dans la planification budgtaire de lexercice, a engendr une tendance manquer les objectifs fixs pour le dficit budgtaire structurel ou corrig des influences conjoncturelles mais aussi engager des dpenses ponctuelles non intgres dans la planification de long terme. Une nouvelle disposition dans la Loi organique relative aux lois des finances exige cependant dsormais que le gouvernement prcise lavance lutilisation quil ferait dventuels surplus de recettes fiscales par rapport la loi des finances. Comme indiqu dans les autres chapitres, la mise en uvre de rformes structurelles sur les marchs du travail et des produits raffermirait la croissance et lemploi ; de plus, associe un contrle rigoureux des dpenses, elle donnerait au gouvernement plus de chances datteindre son objectif budgtaire. On la vu, le dficit budgtaire structurel est plutt lev, et la faiblesse relative de lconomie induit des tensions supplmentaires sur les budgets publics. De surcrot, le vieillissement dmographique fait entrevoir une pousse future des dpenses de retraite et de sant, do le risque de dsquilibres budgtaires permanents et dun fardeau excessif pour les gnrations futures. Il semble difficile de rsorber les dsquilibres budgtaires en augmentant la fiscalit car les impts sont dj relativement lourds et ont apparemment des effets ngatifs sur le potentiel de croissance et sur lemploi. Il conviendrait plutt dattnuer les distorsions fiscales pour rendre lconomie plus dynamique (voir ci-aprs). Rduire la fois les dsquilibres budgtaires et les distorsions fiscales ncessite la mise en place dun contrle trs rigoureux des dpenses moyen et long terme et des rformes structurelles denvergure. Le gouvernement a pris diverses mesures pour limiter les dpenses. Toutefois, si les dpenses apparaissent mieux matrises au niveau de ltat, cest moins le cas pour les collectivits locales. Certaines dentre elles se plaignent de supporter un surcrot de dpenses du fait dun transfert dobligations en matire de dpenses dans le cadre de la dcentralisation, du budget de ltat leurs budgets, bien que laccroissement de leurs charges soit financ en partie par ltat au moyen de transferts, qui respectent, selon les autorits, un principe valeur constitutionnelle qui tablit lobligation dune stricte compensation financire depuis quelques annes. Ces transferts sont partiellement comptabiliss comme une diminution des recettes de ltat (lorsque ltat prend en charge le cot des mesures dallgement fiscal adoptes par les autres niveaux dadministration) et ne sont donc pas soumis aux contraintes de dpense de ladministration centrale. Pour un contrle plus efficace des dpenses, il vaudrait mieux, soit comptabiliser au chapitre des dpenses tous les transferts de ltat aux autres niveaux dadministration, soit tendre les contraintes de dpense aux autres niveaux dadministration, par exemple dans le cadre dun pacte national de stabilit. Par ailleurs, lobjectif retenu pour le solde budgtaire structurel ne devrait pas prendre en compte les mesures ponctuelles.
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2.
La part des effectifs du secteur public dans lemploi total est leve en France : en 2004, elle a atteint 22.8 %, soit plus que la moyenne OCDE (14.4 %), et jusquici le gouvernement na dploy que des efforts limits pour matriser cette source de dpenses. La part de lemploi public a continu de crotre jusquen 1997, puis elle a diminu jusquen 2001, la croissance conomique vigoureuse ayant favoris lemploi priv, mais elle sest stabilise depuis lors. Laugmentation rgulire de lemploi public depuis 1980 reflte surtout le rle grandissant des collectivits locales dans le processus de dcentralisation, tandis que la part du secteur de la scurit sociale est reste stable et que celle de ltat a diminu. Depuis 2000, la croissance de lemploi est nulle dans ltat mais forte dans les collectivits locales et dans les administrations systme de scurit sociale. Mme si lon peut estimer que laccroissement des effectifs des collectivits territoriales tait invitable en raison de la dcentralisation, il aurait d saccompagner dune baisse correspondante de lemploi au niveau de ltat, ce qui na pas t le cas jusquici. La hausse de lemploi dans la scurit sociale mane principalement du secteur hospitalier, et elle est donc difficilement vitable compte tenu du vieillissement de la population et de lvolution des pratiques mdicales. Le gouvernement doit donc sattacher en priorit rduire les effectifs de ltat, qui reprsentent encore 50 % de lemploi public. Les efforts dans ce sens ont t jusqu prsent trs limits. Le gouvernement a dcid le non-remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite, mais cette rgle est loin dtre respecte dans la pratique. La loi de finances pour 2005 prvoit que la majorit des dparts seront remplacs, ce qui reprsente 7 188 suppressions de postes (pour un total de plus de 2 millions demplois dans ladministration centrale). Le vieillissement de la population constitue un risque permanent pour la viabilit budgtaire. Tandis que la France a un taux de fcondit plus lev que dans les pays voisins, au cours des prochaines annes la gnration du baby-boom ne aprs la Seconde Guerre mondiale partira la retraite ; tant donn que lge effectif de dpart des hommes, 59 ans, est parmi les plus bas de la zone OCDE, et que lesprance de vie la retraite est parmi les plus leves, le ratio inactifs/actifs augmentera rapidement. Selon des travaux antrieurs de lOCDE, en France, le dficit de financement global prvu des systmes de retraite et de sant devrait augmenter raison de 6.5-9 % du PIB sur les dcennies venir sous leffet du vieillissement dmographique (avant prise en compte de la rforme des retraite et de la rforme de lassurance-maladie adoptes en 2003 et 2004). Les dficits saccumulant, il en ira de mme des paiements dintrts, ce qui aggravera linsuffisance des ressources (voir ltude conomique de lOCDE sur la France de 2003, page 44). Il est vident que les dcideurs publics devaient agir pour viter un tel scnario. De fait, en 1993 puis en 2003, le gouvernement a mis en uvre dimportantes rformes des retraites, et il est en train de rformer le systme de sant. Ces rformes sont susceptibles de rduire significativement la charge budgtaire provenant du vieillissement des populations, mais, en labsence daugmentation notable du taux demploi, il est peu probable que cela suffise.
Rformer les systmes de retraite

Depuis les annes 90, la France a mis en uvre diverses rformes pour attnuer la pression du vieillissement sur son systme public de retraite par rpartition (voir le tableau 2.1). En raison de la vive opposition de lopinion publique, les mesures nont pas pu tre engages aussi rapidement que ncessaire dans une optique de long terme. La premire initiative majeure a t la rforme de 1993 (rforme Balladur) qui na toutefois
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Tableau 2.1. Principaux changements dans le systme franais des retraites introduits en 1993 et 2003 selon le rgime
Rgime gnral (travailleurs salaris du secteur priv) Avant la rforme de 1993 ge minimum lgal de dpart en retraite ge de la mise la retraite doffice ou par lemployeur 60 ans depuis 1983 60 ans Changements introduits par la rforme de 1993 Pas de changement 60 ans Changements introduits par la rforme de 2003 56 ans en cas de longue carrire (55 ans si handicap) en 2004 65 ans sauf drogation 65 ans sauf drogation par accord au sein dune branche professionnelle ge ou condition de dure de cotisation requis pour bnficier dune retraite taux plein 60 ans et 37.5 annes de cotisation ou 65 ans sans condition de dure de cotisation Dure de cotisation passant progressivement 40 annes en 2003 Dure de cotisation prolonge de 2 trimestres par an partir de 2008 pour atteindre 41 annes en 2012 et prs de 42 annes en 20201 Pas de changement 55 ou 60 ans et 37.5 annes de cotisation Dure de cotisation prolonge de 2 trimestres par an partir de 2004 pour atteindre 40 annes en 2008, 41 annes en 2012 et prs de 42 annes en 20201 Pas de changement Avant la rforme de 2003 55 ou 60 ans selon les catgories 65 ans (55 ou 60 ans en service actif) Secteur public Changements introduits par la rforme de 2003 56 ans en cas de longue carrire partir de 2008 Pas de changement
Niveau de la pension taux plein Rduction du montant de la pension en cas de dpart avant datteindre le taux plein
50 % de la moyenne des 10 meilleures annes de carrire (plafond de la scurit sociale) Prorata et dcote de 10 % du montant de la pension par anne manquante de cotisation (maximum 5 ans) Aucune
Idem mais moyenne des meilleures annes en augmentation progressive pour atteindre 25 annes en 2008 Pas de changement
75 % du salaire mensuel peru pendant les 6 derniers mois Prorata
Prorata et dcote rduite partir de 2004 pour atteindre progressivement en 2014 5 % par anne manquante de cotisation (maximum 5 ans) Surcote de 3 % introduite en 2004 pour chaque anne supplmentaire de cotisation Pas de changement
Prorata et introduction en 2006 dune dcote qui atteindra en 2020 5 % par anne manquante de cotisation (maximum 5 ans) Surcote de 3 % introduite en 2004 pour chaque anne supplmentaire de cotisation Prix
Augmentation du montant de la pension en cas de dpart aprs avoir atteint le taux plein Mcanisme dindexation
Pas de changement
Aucune
Prix
Prix
Salaires
1. Selon les changements dans lesprance de vie 60 ans. Source : Informations donnes par les autorits franaises.
53
2.
affect que les rgimes des salaris du secteur priv, tandis que les systmes de retraite du secteur public demeuraient plus gnreux. La rforme a rduit le montant des pensions nouvellement liquides en modifiant leur mode de calcul et dindexation. Le niveau des pensions a t calcul sur la base du salaire moyen des 25 annes les plus favorables, au lieu des 10 auparavant, tandis que la priode minimum de cotisation requise pour toucher la pension taux plein ds 60 ans est passe de 37 40 annes. En outre, les pensions ont t indexes sur les prix et non plus sur les salaires (comme ctait le cas de fait depuis 1987). En consquence, pour un ouvrier moyen du secteur priv ayant eu une carrire professionnelle complte et qui peroit aussi une pension complmentaire (obligatoire) des rgimes AGIRC ou ARRCO, le taux de remplacement net total (prestations en pourcentage du dernier salaire net) devait passer de 84 % en 2000 71 % en 2020 et 67 % en 2040. Toutefois, il a t prcis que le gouvernement pourrait donner un coup de pouce aux prestations, par exemple en priode de forte croissance conomique. En 2001, un Fonds de rserve pour les retraites a t cr, dans le cadre de la loi de financement de la scurit sociale pour 1999. Il ne sagissait pas de mettre en place un systme de retraite par capitalisation mais de constituer une rserve avec les excdents de scurit sociale et dautres ressources spcifiques jusquen 2020, de manire rduire la ncessit de relever les taux de cotisation retraite ou de rduire le niveau des pensions, entre 2020 et 2040. Cependant, le Fonds de rserve pour les retraites est pris en compte dans le calcul du solde du secteur public ; en outre, certaines recettes affectes ce fonds (produit des privatisations et surplus dautres fonds) ne se sont pas concrtises. Dautres mesures ont t prises pour encourager lpargne individuelle, en particulier salariale, laide dexonrations fiscales. Cependant, lpargne des fonds de pension privs est reste faible jusquici, mme si elle sest accrue pour faire face la baisse des rserves de ltat pour financer les retraites. La rforme de 2003 (rforme Fillon) constitue une autre tape importante : Elle sest attaque deux grands problmes : dune part les ingalits considrables entre les rgimes privs et publics, et dautre part les fortes contre-incitations la poursuite de lactivit inhrentes au systme de retraite. Les autorits ont attnu la disparit des rgimes en tendant aux pensions du secteur public les mesures prises en 1993 pour les rgimes du secteur priv. Il subsiste toutefois un certain nombre dexceptions, quelques rgimes publics restant plus gnreux, notamment ceux des salaris des chemins de fer, de la compagnie dlectricit et de gaz (EDF-GDF) et des transports publics parisiens. Concernant les incitations prolonger la vie active, le mode de calcul de la pension a subi deux modifications. Premirement, la priode minimum de cotisation requise pour percevoir une pension taux plein augmentera dun trimestre par an entre 2009 et 2012 pour passer de 40 41 annes. Par la suite, la priode de cotisation slvera davantage de faon rester constante par rapport la dure moyenne de versement de la pension, ce qui implique une indexation de fait sur lesprance de vie moyenne. On prvoit ainsi que la priode de cotisation atteindra 41.75 annes lhorizon 2020, si lesprance de vie continue augmenter sur sa tendance actuelle. Cette mesure incitera rester en activit jusqu la fin de la priode minimum de cotisation, puisquune retraite anticipe rduit le taux de remplacement des prestations. La deuxime mesure incitant prolonger la vie active a t linstauration de droits prestations pour les travailleurs qui restent en place aprs lge lgal de 60 ans et au del de la dure dassurance requise pour obtenir une retraite taux plein. Avant la rforme, le taux de remplacement restait constant pour ces travailleurs alors mme quils continuaient de cotiser, de sorte quen diffrant leur dpart ils
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subissaient une perte nette de patrimoine-retraite. La rforme a prvu lacquisition de droits prestations de 3 % par anne supplmentaire de travail au-del de lge lgal de la retraite et de la dure dassurance requise. En revanche, pour ceux qui partent la retraite avant la fin de la priode minimum de cotisation, le taux de dcote des prestations a t harmonis entre les principaux rgimes dj rforms en 1993 : il sera ramen de 10 % 5 % par anne manquante (application progressive jusquen 2013) ; un taux de dcote identique sera bientt instaur pour les salaris du secteur public. Si cette mesure facilite le dpart anticip, elle rapproche nanmoins le systme de la neutralit actuarielle. En outre, la rforme de 2003 permet aux personnes qui ont commenc travailler trs tt (entre 14 et 16 ans) et qui ont eu 40 ans dactivit de prendre leur retraite ds 56 ans. Cette disposition doit tre tendue aux fonctionnaires en 2005. Ces dispositions accrotront les dparts anticips court terme ; on prvoit quentre 2004 et 2008 elles permettront prs de 500 000 personnes de partir en retraite avant lge de 60 ans. Un autre lment de la rforme de 2003 a rendu le systme plus favorable au bas salaires : le relvement de la pension minimum pour les travailleurs ayant effectu une carrire complte au salaire minimum, de 81 % du salaire minimum net en 2003 85 % de celui-ci en 2008. Les rformes des retraites de 1993 et de 2003 visaient assurer la solvabilit du systme de retraite sans forte augmentation des cotisations, qui sont dj relativement leves. Nanmoins, une lgre hausse du taux des cotisations retraite, de 0.2 point de pourcentage (pour un taux de 16.35 % actuellement), a t dcide en 2003 et doit prendre effet en 2006. Il est prvu que sous leffet combin de ces mesures, le systme par rpartition restera solvable jusquen 2020. Selon les estimations du Conseil dorientation des retraites, la rforme de 2003 a ramen la dette implicite des systmes de retraite de 150 % du PIB quelque 100 % du PIB, ce qui correspond une rduction durable du dficit structurel annuel de 1 % de PIB (selon les autorits, la rduction prenne quivalente du dficit pourrait atteindre 1 pour cent de PIB en prenant en compte de surcrot leffet favorable attendu de la rforme sur les taux de participation). Afin de maintenir la solvabilit du systme aprs 2020, il est envisag de relever le taux des cotisations retraite, mais aussi dabaisser simultanment le taux de cotisation lassurance-chmage pour que le taux total des cotisations sociales reste inchang. Cela suppose, qu cette date, le chmage ait baiss suffisamment pour permettre de rduire les cotisations dassurance-chmage. Avec ces rformes, la France a pris dimportantes initiatives pour remettre le systme de retraite sur des bases plus saines. Nanmoins, certains risques demeurent. Le cot du systme reste relativement lev, et il augmentera encore dans 15 ans moins que de nouvelles mesures ne soient prises. Lincitation travailler a sans dout t renforce, mais leffet global sur les taux dactivit reste confirmer ; le taux daccumulation des droits de 3 % devrait peut-tre tre major. Le cot des pensions minimales pourrait aussi salourdir, surtout si la hausse du salaire minimum nest pas freine. Enfin, il subsiste dautres possibilits de retraite anticipe, et le gouvernement doit viter de les subventionner involontairement par des dispositifs tels que les rgimes dinvalidit.
Rformer le systme de sant Des dpenses de sant en forte croissance

Depuis 1990, les dpenses totales de sant progressent en moyenne de plus de 4.5 % par an et reprsentent 9.7 % du PIB potentiel en 2002, soit plus que dans beaucoup dautre pays (graphique 2.1). Cette forte croissance pse essentiellement sur les dpenses publiques, le
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2.
Graphique 2.1. Dpenses de sant

En pourcentage du PIB potentiel1
11 A. volution des des dpenses de sant 10 10 11
9
France
OCDE(2)
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
14 12 10 8 6 4 2 0
B. Poids des dpenses de sant, 2002

Dpenses publiques Dpenses totales
14 12 10 8 6 4 2 0
TUR(3)
AUS(3)
JPN(3)
NOR
GRC
SWE
KOR
MEX
HUN
GBR
CHE
CAN
DNK
FRA
1. En pourcentage du PIB pour la Rpublique tchque, la Hongrie, la Core, le Luxembourg, le Mexique, la Pologne, la Rpublique slovaque et la Turquie. 2. Moyenne non pondre. 3. 2000 pour la Turquie et 2001 pour l'Australie et le Japon. Source : Eco-Sant OCDE, 2004, 3e dition ; Perspectives conomiques n 76.
poids du financement par des assurances complmentaires et par les patients tant relativement faible (graphique 2.2). En 2002, plus de 14 % des dpenses publiques taient consacres la sant. Si ces dpenses continuaient augmenter son rythme rcent (7 % en 2003), leur poids atteindrait 10 % de PIB an 2010, soit 2 points de plus quen 2003. Alors que le rythme de croissance des dpenses publiques de sant sest quelque peu inflchi en 2004, la soutenabilit des finances publiques dpendra de la matrise durable de ces dpenses. Des objectifs de dpenses publiques de sant rgulirement dpasss Afin dessayer de matriser la progression des dpenses publiques de sant, les autorits ont introduit en 1996 un objectif national des dpenses dassurance maladie, lONDAM,
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DEU
ESP
USA
POL
SVK
NLD
AUT
CZE
PRT
LUX
BEL
NZL
FIN
IRL
ITA
ISL
Graphique 2.2. Financement des dpenses de sant, 2002

En pourcentage des dpenses totales
Public Assurances prives Co-paiement des mnages
100 80 60 40 20 0
MEX KOR USA
100 80 60 40 20 0
SVK CZE LUX
FRA
1. Pas de donnes disponibles sur la part la charge des mnages. 2. 2000 pour la Turquie et 2001 pour lAustralie et le Japon. Source : OCDE, Eco-sant 2004, 3e dition.
qui encadre les dpenses et les remboursements effectus par lensemble des rgimes obligatoires de base. Toutefois, comme lONDAM ne constitue pas un plafond de remboursement, il na pas un caractre impratif et donc est rgulirement dpass (graphique 2.3). Les postes lorigine des dpassements de lONDAM sont multiples. Il sagit notamment des honoraires de certaines professions de sant et les dpenses de mdicament. Les indemnits journalires et les transports mdicaliss ont constitu une autre source de forte croissance des dpenses de sant sur la priode rcente, mme si les indemnits journalires se sont inflchies depuis lanne 2003. Enfin, les dpenses des tablissements de sant ont reprsent un tiers des dpassements en 2003. Lassurance-maladie devra faire face des dpenses croissantes Comme dans beaucoup dautres pays de lOCDE, les dpenses de sant augmentent et augmenteront en France pour des raisons structurelles telles que la dmographie, le vieillissement de la population et le progrs technique. Le progrs technique dans le domaine mdical explique en grande partie la hausse des dpenses de sant, surtout celles du milieu hospitalier et celles de mdicaments. Ce facteur continuera jouer un rle important dans lavenir. Les tudes existantes concluent que leffet dmographique du vieillissement, cest--dire la conjonction de la hausse de la part de personnes ges avec le fait que les dpenses de sant augmentent avec lge, nexplique que trs peu la progression des dpenses de sant dans le pass (annexe 2.A1). Nanmoins leffet dmographique psera fortement sur les dpenses de sant des prochaines dcennies. En effet, le nombre de dcs est amen augmenter avec lavance en ge des gnrations nes au lendemain de la seconde guerre mondiale. Les dpenses de sant tant leves lapproche du dcs, cette hausse du nombre de dcs se traduira par une hausse des dpenses de sant. Les changements de pratique, notamment en termes de soins de ville pour les personnes dont lge de dcs est loign, joueraient galement un rle trs important. Il est donc ncessaire de continuer de modifier les incitations des acteurs et de
SWE(1)
GRC(1)
GBR(1)
AUS(2)
TUR(2)
PRT(1)
BEL(1)
JPN(2)
HUN
NOR
CHE
CAN
DNK
DEU
POL
ESP
AUT
NZL
FIN
IRL
ITA
ISL
57
2.
Graphique 2.3. Dpassements des objectifs de dpenses de lassurance maladie

Taux de croissance annuel
ONDAM ralis ONDAM vot
10 8 6 4 2 0 -2
%
Total
Soins de ville
10 8 6 4 2 0
1998
2000
2002
2004
1998
2000
2002
2004
-2
%
10 8 6 4 2 0 -2
tablissements de sant publics
tablissements de sant privs
10 8 6 4 2 0 -2
1998
2000
2002
2004
1998
2000
2002
2004
Source : Rapports sur lexcution de lONDAM, CNAM.
rationaliser le systme de soins pour dgager des conomies et faire face cette augmentation de la demande. La soutenabilit des dpenses de sant requiert de matriser loffre et la demande de soin Outre ces lments communs aux autres pays, le systme franais se caractrise par un niveau de remboursement trs lev et, par consquent, par des incitations faibles modrer la demande de soins :
Lassurance complmentaire prive rembourse en gnral la totalit du ticket modrateur du rgime de base, ce qui neutralise donc son effet modrateur. La couverture des rgimes publics est tendue 100 % pour certains soins et certaines catgories de patients (affection invalidante de longue dure, grossesse, patients titulaires de pension dinvalidit). Ces catgories consomment une part des soins trs importante du fait de la forte progression du nombre de personnes en ALD1.
Contrairement beaucoup dautres pays laccs aux mdecins spcialistes nest pas restreint. Les incitations la modration du ct de loffre de soins de ville sont galement assez
faibles. Les soins des mdecins sont offerts sur la base de paiement lacte. Si des bonnes
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pratiques se sont dveloppes, il existe peu dincitations limiter les prescriptions dantibiotiques et augmenter la part de mdicaments gnriques. Le contrle des abus est faible. Les patients ne sont que trs peu contrls lorsquils sont en arrt maladie. Les personnes souffrant dune affection de longue dure (ALD) sont souvent rembourses 100% pour tous les soins quils reoivent alors que cela ne devrait tre le cas que pour les soins en rapport avec leur ALD. Avant la rforme de lassurance maladie de 2004 (voir ci-dessous), les mdecins taient galement peu contrls pour leurs prescriptions de mdicaments et darrts maladie alors que dans la pratique, les comportements mdicaux varient fortement2. Lorganisation des institutions, telle quelle existe aujourdhui, nassure pas le respect annuel de lONDAM. Ceci peut sexpliquer par le fait que les responsabilits des acteurs du systme ne sont pas bien dfinies (OCDE, 2000). Celles-ci sont dilues entre diffrents acteurs (caisses dassurance maladie, reprsentants des professionnels et ltat) qui tous dfendent un objectif qui leur est propre et qui nest pas ncessairement celui de la gestion efficace. Ltat se consacre uniquement lhospitalisation (publique et prive) et aux mdicaments alors que la CNAM a la responsabilit des soins ambulatoires hors mdicaments et doit contenir la progression des honoraires des mdecins libraux et des autres professions paramdicales dans la limite de lenveloppe vote par le Parlement. Elle peut proposer des mesures de redressement mais de fait, son rle est limit car elle na pas la responsabilit de lensemble du systme et le gouvernement ngocie souvent directement avec les mdecins et autres professionnels de la sant.
Des rformes ont t mises en place pour matriser les dpenses de sant
Les autorits ont tent plusieurs reprises de matriser les dpenses de sant en introduisant plus de rationalisation dans le systme plutt quen transfrant une partie des dpenses publiques vers des dpenses prives (OCDE 2000 et annexe 2.A2). Pour linstant, ces rformes nont pas russi contenir les dpenses de manire durable, sans doute parce quelles ne traitaient pas de faon globale les causes des drapages et parce quelles ne sont pas parvenues changer en profondeur les incitations qui dterminent les comportements microconomiques. Depuis ces essais de rgulation, deux rformes ont t rcemment introduites, dont le but est de changer en profondeur les dterminants des comportements : le plan hpital 2007 introduit en 2003, avec la mise en uvre progressive de la tarification lactivit dans les tablissements de sant, et la rforme de lassurance maladie de 20043. La rforme de lhpital devrait amliorer lallocation des ressources Avant le dbut de la mise en uvre de la tarification lactivit ltat contrlait directement les dpenses des hpitaux par lintermdiaire des dotations globales. Si ce mode de financement a permis de respecter lONDAM en 1998 et 1999, il a maintenu de forts carts de budget entre des hpitaux ayant des activits identiques et a peu favoris la recherche de gains defficacit et la modernisation, engendrant des rentes de situation, des inefficacits dans lallocation des ressources et des risques de hausses des dpenses long terme. Le financement par les dotations globales permet une certaine prvisibilit des dpenses de lhpital, mais il nen assure par la soutenabilit. De fait, les dpenses de lhpital nont cess de sacclrer, et depuis 2002 des dpassements, particulirement levs en 2003, ont eu lieu. Ces volutions viennent en partie des salaires qui reprsentent 70 % des dpenses de lhpital et sont fortement dpendants de lvolution des salaires
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dans la fonction publique. De plus, la forte croissance rcente des dpenses de lhpital et une partie des dpassements de lONDAM initial proviennent de la mise en place de la lgislation sur la rduction du temps de travail (RTT) qui sest accompagne dun plan de recrutement de personnel hospitalier (53 000 emplois crs de 2002 2005) et de lapplication de la directive europenne de 1993 qui conduit intgrer le temps de garde dans le temps de travail hebdomadaire de praticiens hospitaliers. Au total, les marges de manuvre dune rforme de lhpital qui ne concerne pas la dtermination des salaires sont limites en termes dconomies budgtaires, surtout court terme. En revanche, lintroduction du financement lactivit et lorientation vers un financement homogne des tablissements publics et privs devraient mettre un terme la situation de rentes de certains tablissements, conduire la convergence des cots et inciter les tablissements rechercher les gains defficacit et matriser les cots. Pour avoir les vertus rorganisatrices attendues, ce changement dans le mode de financement doit saccompagner de la mise en place des instruments ncessaires la rorganisation : un systme dinformation avec une comptabilit adquate, des expertises critiques sur lutilisation des ressources, une meilleure politique dachat (ce dont est en charge la mission daudit et dexpertise du service hospitalier), et des pouvoirs de dcision plus grands pour les directeurs dhpital. Par ailleurs, la reprise de linvestissement dans les tablissements de sant, encourage par la mission dappui linvestissement qui aide les tablissements dvelopper de nouvelles technologies et proposer des regroupements, devrait engendrer des conomies long terme. Mais des incertitudes subsistent Si le plan hpital 2007 va dans la bonne direction, des interrogations et des problmes demeurent.
La mise en place du plan semble relativement lente, et lavancement de la tarification lactivit savre trs progressive. Pour 2005, lobjectif fix nest datteindre un financement lactivit pour le secteur des hpitaux publics que de 25 % des dpenses et, dbut 2005, les hpitaux manquaient encore dinformation sur leur budget pour lanne en cours. Le financement lactivit dans le secteur priv a t introduit au mois de mars, aprs avoir t quelque peu report. La tarification ne sappliquera pas toutes les activits de lhpital public, ce qui risque de faire perdurer les diffrents systmes de paiement entre les hpitaux privs et publics alors que lun des objectifs de la rforme tait de crer un systme de financement/remboursement unique. Une partie des difficults auxquelles fait face lhpital public provient du statut du personnel (fonction publique) qui est lorigine de rigidits en termes de cot et qui entrave la modernisation du systme car la mobilit du personnel est trs faible. La rforme de lhpital ne modifie pas le statut du personnel et donc ces rigidits persisteront. Les problmes de tensions lies lapplication des 35 heures et au manque deffectifs ne seront pas non plus rsolus par la rforme. Des rigidits sont galement dues la gouvernance de lhpital qui donne un poids important au politique dans les dcisions concernant les hpitaux. Limpact des changements dans les institutions prvus par la rforme de lassurance maladie (voir ci-dessous) sur la gouvernance de lhpital est incertain.
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La rforme de lassurance-maladie a pour objectif de matriser les dpenses de soins de ville Les marges dconomies sur les dpenses des tablissements de sant tant limites court terme, les autorits portent, pour linstant, essentiellement leurs efforts de matrise des dpenses sur les soins de ville. Les quatre points principaux de la dernire rforme de lassurance maladie sont (voir annexe 2.A2) :
La mise en place dincitations qui devraient conduire des changements de comportements du ct des patients et des mdecins : hausse du copaiement, mise en place du mdecin traitant pour rationaliser laccs aux mdecins spcialistes, introduction en 2006 du dossier mdical personnel. Lengagement des mdecins matriser les dpenses de mdicaments : rductions des prescriptions dantibiotiques, de certains mdicaments, darrts de travail et des transports mdicaliss, dveloppement des mdicaments gnriques et de bonnes pratiques de soins, et un meilleur respect de la rglementation concernant les dpenses sans rapport avec les ALD. Laccroissement du contrle du ct des patients et des mdecins. La rforme des institutions (dont les lments sont donns dans lannexe 2.A2) : cration dun comit dalerte charg dviter les drapages ventuels, meilleure mise participation de lensemble des acteurs de lassurance-maladie dans la gestion de lONDAM. Par ailleurs, une rforme de la loi organique relative aux lois de financement de la
scurit sociale a galement t adopte en mai 2005. Elle tend le champ de la loi de financement de la scurit sociale et lui donne une dimension pluriannuelle. Le Parlement votera le solde des principaux rgimes de lassurance-maladie, et la porte du vote de lONDAM sera renforce par le biais dun examen dtaill de ses composantes. Il introduit une dmarche objectifs-rsultats linstar de la LOLF et interdit dornavant de reporter davantage vers lavenir le remboursement de la dette sociale porte par la CADES. Mais limpact de la rforme est difficile valuer Dans le court terme, la rforme de lassurance maladie risque dengendrer un certain nombre de cots. Dune part, la mise en place du dossier mdical personnalis sannonce relativement coteuse. Dautre part, pour faire accepter la rforme aux mdecins, lUnion Nationale des Caisses dAssurance Maladie a du accorder, dans le cadre de la convention de janvier 2005, des hausses importantes de tarifs, essentiellement aux spcialistes, mais aussi aux gnralistes avec lintroduction dun forfait pour les mdecins traitant des patients atteints dune ALD. La possibilit pour les spcialistes qui pratiquent des dpassements dhonoraire de choisir loption de coordination, cest--dire de sengager sur des dpassements matriss, avec en contrepartie, des rductions dune partie de leurs cotisations sociales, constitue une autre nouvelle source de dpenses pour lassurancemaladie. Au total, la rforme contient un ensemble de dispositions destines amliorer la qualit et lefficience des soins mdicaux, mais le montant des conomies qui devraient en dcouler court terme sont difficiles anticiper. Dans le moyen-long terme, la russite de la rforme dpendra de sa capacit changer les comportements. Le succs du parcours de soin est trs li au comportement des mdecins gnralistes. Si le mdecin traitant tend avoir un simple rle dorientation vers les spcialistes sans en rduire le nombre de visites, les dpenses en honoraire de
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mdecins, qui reprsentent 20 % de lONDAM, ne seront pas matrises. Elles pourraient mme augmenter plus vite puisque les honoraires sont augments dans le cadre de la nouvelle convention mise en place dans le cadre de la rforme. Le succs de la rforme dpendra galement fortement de lefficacit du protocole de matrise mdicalise de lvolution des dpenses qui lui-mme repose sur un engagement des mdecins. Si la rforme donne la possibilit davoir recours des sanctions, llment cl est de savoir si les mdecins vont accepter de jouer le jeu . Du ct des patients, pour parvenir un inflchissement de la demande de soin, il faut que le copaiement augmente effectivement, ce qui dpendra du comportement des assurances complmentaires. Si les organismes complmentaires assurances prenaient en charge le copaiement, la rforme aurait bien pour consquence de raliser les conomies engendres par la baisse du remboursement par lassurance-maladie mais pas daller au-del de ces conomies, ce que permettrait un changement des comportements. De plus, la consquence serait alors de basculer une partie des dpenses publiques vers des dpenses prives, ce qui nest pas dans lesprit de la rforme. Les pouvoirs publics ont indiqu clairement quils ne souhaitaient pas une telle prise en charge du copaiement par les organismes complmentaires, mme sils ne peuvent pas agir directement sur cette question. Le comit dalerte , indpendant du pouvoir politique, doit suivre lvolution des dpenses de lassurance maladie et prvenir ds que des drives risquent dapparatre. Les acteurs du systme de sant doivent alors prendre des mesures de redressement, comme par exemple des dremboursement ou des baisses de tarifs. Si la cration de ce comit est une mesure utile, il est trs difficile de savoir si, dans la pratique, ce comit aura un impact rel. De mme, si la rforme de la loi organique relative aux lois de financement de la scurit sociale va dans le bon sens, son impact est difficile valuer. Enfin, des lments, qui sont galement lorigine de certains drapages, sont absents de la rforme. Le paiement lacte est conserv alors quil incite la multiplication des visites. On peut galement penser quune rforme globale de lhpital et des soins de ville aurait t prfrable deux rformes distinctes. Enfin, la question des salaires du personnel de sant, alors quils reprsentent prs de 50 % de lONDAM, nest pas aborde.
Simplifier le systme fiscal et rduire ses effets ngatifs sur lconomie

Le niveau de prlvements obligatoires est lev en France ; il est impossible de prlever des montants si importants sans affecter les incitations conomiques. Tant que la part des dpenses publiques dans le PIB demeurera leve, les taux dimposition moyens et les effets correspondants sur les incitations seront galement levs. Afin de minimiser les distorsions, le systme fiscal doit tre conu avec soin. La section qui suit examine dans quelle mesure le systme fiscal franais parvient viter les distorsions, compte tenu du besoin sous-jacent de recettes abondantes. Lun des traits du systme fiscal franais est sa complexit, quil sagisse du nombre dimpts, des exemptions et dgrvements spciaux ou des organismes chargs dtablir et de recouvrer limpt. Cela conduit sinterroger sur la transparence et la cohrence, lefficience et les cots administratifs. Un autre aspect est la tendance, depuis deux ou trois dcennies, accrotre la part des prlvements obligatoires portant sur le travail, principalement la suite de lexpansion du systme de protection sociale qui est largement financ par des prlvements assis sur les salaires. Cette volution a conduit sinquiter dune incidence sur lemploi et les trappes inactivit, ce qui est li aux questions portant sur le march du travail dveloppes dans le chapitre 3.
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Le dfi pour la politique fiscale franaise est de rendre le systme dimposition moins complexe et plus transparent et de rduire les distorsions fiscales l o elles sont les plus importantes sans compromettre la soutenabilit. Cette section examine dabord quelques aspects de la complexit du systme et du cot de collecte de limpt. Elle analyse ensuite limpact de la fiscalit du travail et du capital sur les incitations et aborde brivement les questions de fiscalit environnementale. La section sachve par ltude de quelques actions possibles pour amliorer lefficience. Lannexe 2.A3 dcrit les principales caractristiques du systme fiscal franais et son volution au cours du temps. Le systme fiscal est complexe et les cots administratifs restent relativement levs Le systme dimposition franais apparat complexe, ce qui engendre des cots levs la fois pour ladministration fiscale et pour le contribuable. Plusieurs raisons conomiques et politiques expliquent pourquoi les systmes fiscaux peuvent tre assez complexes. En particulier, indpendamment du prlvement de recettes, les gouvernements cherchent atteindre de nombreux autres objectifs jugs souhaitables dun point de vue social ou conomique. Parfois, les autorits prennent des mesures spcifiques sans tenir suffisamment compte de leurs interactions avec dautres lments du systme dimposition ou avec dautres objectifs. La complexit peut aussi dcouler de lexistence de divers niveaux dadministration habilits relever leurs propres impts en appliquant des assiettes diffrentes. Enfin, un grand nombre de petits impts subsistent simplement parce quils ont t hrits du pass, alors mme que leur rendement net est faible. En France, les principales sources de recettes publiques sont les cotisations de scurit sociale, les impts sur le revenu, la taxe sur la valeur ajoute et les autres impts indirects. part quelques exceptions concernant limpt sur les salaires et la TVA, les principaux impts utiliss des fins telles que la redistribution de revenus ou la cration dincitations, sont les impts sur le revenu des personnes physiques et des socits. Les cotaxes se situent lautre extrme : les recettes quelles produisent sont trs secondaires par rapport au but recherch. Environ les deux tiers du produit de limposition des revenus des personnes physiques proviennent dun prlvement proportionnel institu en 1991 pour complter les recettes de la scurit sociale ; celui-ci nest pas dfini comme un impt sur le revenu mais appel cotisation sociale gnralise (CSG). La taxation du revenu des personnes physiques se caractrise par une trs forte progressivit, avec un taux marginal suprieur voisin de 56 % pour les dividendes 4 et de 57 % pour le revenu du travail (y compris la CSG et la Contribution pour la rduction de la dette sociale CRDS). Limpt sur le revenu des personnes physiques comporte lui-mme un grand nombre dexemptions et de dductions ; la CSG, applique un taux forfaitaire de 7.7 % (11 %5 pour le revenu de la proprit), sans exemptions ni dductions, rapporte davantage que lIRPP, dont le taux suprieur atteint 48 %. peine la moiti de la population acquitte limpt sur le revenu, bien que le taux assign lentre soit de 6.8 % pour un revenu familial par tte suprieur 4 000 euros6. Si la structure des taux est trs progressive, dautres lments ne le sont pas mais des plafonnements sont prvus. En particulier, les principales rductions sont les abattements pour personnes charge, dont la valeur crot avec le revenu jusqu` une limite. Les cotisations sociales reprsentent un autre prlvement important assis sur les cots salariaux (voir lannexe 2.A3). Elles sont pour la plupart acquittes par lemployeur en sus du salaire brut. Les cotisations de scurit sociale sont dgressives, des taux rduits sappliquant aux niveaux de revenu les plus levs, mais il existe aussi dsormais des taux rduits pour les faibles revenus.
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En dpit de sa composante redistributive, et du fait quun nombre relativement lev de personnes ne payent pas un montant lev dimpt, limpt sur le revenu des personnes physiques fait trs souvent lobjet de modifications visant influencer les comportements. Par exemple, la prime pour lemploi (PPE), est un crdit dimpt en faveur des salaris faible revenu qui a la fois un objectif demploi et un objectif social : tant lie lexercice dun emploi, elle amliore les incitations travailler et aide donc les individus sortir de la trappe pauvret. Il existe galement des mesures pour encourager diverses formes dpargne. Dautres modifications rcentes ont cherch inciter les employeurs rmunrer les salaris en fonction des rsultats de lentreprise, encourager les travaux damnagement des logements, stimuler lemploi de travailleurs domestiques ou convaincre les propritaires de louer des revenus modestes. Parfois, certaines mesures peuvent avoir des effets antagonistes : ainsi, en 2004, malgr une panoplie de subventions fiscales en faveur de diverses formes dpargne, un crdit dimpt a t offert aux personnes contractant des prts la consommation 7 . Parmi dautres mesures qui pourraient tre considrs paradoxales, on peut citer linstauration dun crdit dimpt pour encourager les personnes faible revenu souscrire des rgimes dassurancemaladie complmentaires, qui a pour effet de neutraliser leffet, pour ces personnes, dune taxe spcifique dassurance laquelle ces rgimes sont soumis. Un certain nombre de mesures spcifiques existent galement sur la fiscalit des socits, telles que les initiatives rcentes destines stimuler les dpenses de recherche et dveloppement (exonration en faveur des entreprises participant un projet de recherche dans les futurs ples de comptitivit, assouplissement du crdit dimpt pour dpenses de recherche), viter les dlocalisations cration davantages pour les entreprises qui oprent dans des zones en grande difficult ou qui relocalisent leur activit en France) et favoriser les contrats dapprentissage. La fiscalit indirecte est aussi utilise dans une certaine mesure des fins de politique publique, mme si les modifications apportes au systme sont moins frquentes. La mesure rcente la plus importante a consist appliquer le taux rduit aux travaux de rnovation des logements, en partie pour stimuler leffort de construction, mais aussi parce que ce secteur reprsente une forte composante de lconomie informelle, notamment cause du taux lev de TVA en vigueur. Des pressions en faveur de lextension du dispositif aux htels et restaurants ont merg, dautant que la nourriture consomme ailleurs que dans ces locaux bnficie du taux rduit. Si tous les pays recourent au systme fiscal pour modifier dans une certaine mesure le comportement des agents conomiques, un rapport du Conseil des impts donne penser que la pratique des exemptions spcifiques, dites dpenses fiscales , est sans doute excessive en France (Conseil des impts, 2003). Cela tient en partie une valuation insuffisante de ces mesures : on compte 400 dpenses fiscales 8, mais leffet sur les recettes nest estim que pour la moiti environ dentre eux, et dans la moiti environ de ces cas, les estimations reposent sur des informations insuffisantes ; plus rares encore sont les dispositifs vise spcifique valus du point de vue de leur rapport cotefficacit. Beaucoup de ces dispositifs prennent la forme damendements des lois autres que les lois de finances, alors que le vote de crdits quivalents naurait pas t possible. Le Conseil des impts a formul un certain nombre de recommandations en vue de rduire lampleur des dpenses fiscales : fournir des informations de meilleure qualit, ne crer de dpenses fiscales que dans le cadre des lois de finances, nautoriser ces dispositifs que pour une dure dtermine, supprimer les dispositifs dont leffet est trs limit, exiger que
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les mesures soient justifies au regard dobjectifs spcifiques. Pour lheure, peu de ces propositions ont t mises en uvre9. Le gouvernement sest rcemment engag ce que les dpenses fiscales soient dsormais limites dans le temps avec des clauses de caducit automatiques au bout de cinq ans. En France, le nombre dimpts collects par diffrents niveaux dadministration ou qui leur sont allous est galement relativement lev. Si les diffrences dinstitutions et de dfinitions rendent difficiles les comparaisons internationales quantitatives, il apparat quen Nouvelle-Zlande et au Royaume-Uni, par exemple, la structure de rpartition des catgories dimpts entre les niveaux dadministration est plus simple quen France, et que le nombre dimpts diffrents affects (ou partiellement affects) au financement de la scurit sociale est particulirement lev en France (tableau 2.2). Cela nimplique pas ncessairement que chaque impt se rvle complexe pour le contribuable ; en revanche, les dcisions concernant les montants des diffrents impts sont sans doute plus difficiles prendre. Lorsque les impts sont partags entre les niveaux dadministration et que chaque niveau fixe son propre taux, comme cest le cas des impts locaux, pour lesquels les communes, les dpartements, les rgions et un certain nombre dorganismes spcialiss dterminent leur propre taux dimposition, il est probable que le niveau gnral de la fiscalit soit pouss la hausse (Flochel et Madis, 2002). loppos, la concurrence entre des circonscriptions voisines peut limiter ou neutraliser cette distorsion. En effet, la surenchre lectorale (dans le cas des impts sur la rsidence et sur la proprit, mais pas pour les impts locaux sur les socits) semble influencer la fixation des taux (Madis et Rocaboy, 2005). La gestion de limpt est plus fragmente que dans la plupart des autres pays. Au sein du ministre des Finances, il existe par tradition des divisions organisationnelles bien tranches pour les diverses fonctions fiscales : la dtermination de limpt relve essentiellement de la Direction gnrale des impts (DGI), alors que son recouvrement relve de la Direction gnrale de la comptabilit publique (DGCP). Des rformes ont cependant t mises en uvre rcemment en vue dallger le cot administratif et de mettre la disposition des contribuables un interlocuteur unique adapt : cration dun service national spcialis en 2002 pour les grandes entreprises afin dassurer des fonctions dassiette et de perception, cration dun dispositif similaire pour les petites et moyennes entreprises au niveau local en 2004. Les cotisations de scurit sociale sont recouvres et administres sparment par un certain nombre dorganismes diffrents. Par ailleurs, la France est lun des rares pays de lOCDE ne pas possder de systme de retenue la source pour limpt sur le revenu salarial ; les cotisations sociales et la CSG sont toutefois prleves la source. Depuis 2002, les contribuables ont la possibilit de dclarer et de payer leurs impts en ligne sur les sites internet crs cet effet, une procdure qui rencontre un rel succs. La procdure est plus lourde pour ceux qui ne peuvent pas ou qui ne souhaitent pas utiliser cette nouvelle technologie. La dtermination de limpt sur le revenu par le contribuable engendre aussi un dcalage important entre la ralisation du revenu et le paiement de limpt. Certaines personnes qui sont depuis peu en chmage peuvent ainsi devoir encore des impts sur le revenu de lanne prcdente ; en outre, avec ce dcalage, les mesures incitatives au titre de limpt sur le revenu (telles que le PPE) risquent dtre moins efficaces, du moins court terme, et de gnrer des pertes sches plus lourdes. Une simplification du systme fiscal et une rationalisation du recouvrement contribueraient certainement allger les cots administratifs. La mise en place dun mcanisme de retenue la source pour la partie de limpt sur le revenu qui porte sur le salaire se heurterait probablement une certaine rsistance de la part des entreprises, puisque la
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Tableau 2.2. Recettes fiscales par niveau dadministration
2002
Administration centrale France Impts sur le revenu Personnes physiques Socits Cotisations de scurit sociale Salariales Patronales Travailleurs indpendants ou non salaris Impts sur la proprit Impts priodiques sur les biens immobiliers Impts priodiques sur le patrimoine net Droits de succession et de donation Impts sur les oprations financires et en capital Impts sur les biens et services Impts sur la production, la vente, la cession, etc. Impts gnraux Impts sur certains biens et services Impts sur lutilisation des biens et lexercice dactivits Autres impts Pays uniquement par les entreprises Autres
Collectivits locales France Finlande Danemark Nouvelle- RoyaumeZlande Uni France
Organismes de scurit sociale Finlande Danemark Nouvelle- RoyaumeZlande Uni
Finlande Danemark
Nouvelle- RoyaumeZlande Uni
Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques de lOCDE.
complexit des informations traiter risquerait dtre plus grande que pour les cotisations sociales et la CSG. Certains salaris pourraient se montrer galement rticents en raison des informations qui devraient tre portes la connaissance des entreprises, bien quil y ait dautres pays o ceci ne semble pas poser problme. Des rgularisations sur dclaration resteraient ncessaires dans beaucoup de cas. Le cot de collecte de limpt donne une ide de la complexit du systme fiscal et de son administration. Dans les comparaisons internationales, la France demeure parmi les pays o les cots par unit de recettes collectes sont relativement levs et elle enregistre aussi des arrirs dimpts relativement importants bien que les frais de collecte fiscale aient sensiblement diminu depuis le milieu des annes 90. Cette situation est illustre par les indicateurs du tableau 2.3, mme si ces chiffres doivent tre interprts avec beaucoup de prudence car ils sont galement influencs par des facteurs sans rapport avec lefficience de ladministration de limpt. Les cots administratifs de recouvrement apparaissent particulirement levs pour limpt sur le revenu, limpt sur la fortune et les impts locaux, car ces impts sont difficiles grer, et ont une assiette relativement complexe.
Tableau 2.3. Indicateurs des frais administratifs de collecte des recettes fiscales et de recouvrement des arrirs
Frais administratifs en % des recettes perues 2002 Australie Autriche Belgique Canada Rpublique tchque Danemark Finlande France Allemagne Hongrie Irlande Italie Japon Core Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Pologne Portugal Rpublique slovaque Espagne Sude Royaume-Uni USA 1.62 0.85 1.761 1.17 0.591 1.32 1.68 1.46 0.78 0.421 1.151,2 0.521 1.35 0.951 1.19 0.72 1.00 1.20 2.08 0.73 0.671 1.44 Nombre de citoyens par agent temps plein 2003 1 016 929 476 810 700 651 820 788 665 768 625 1 202 2 260 2 804 629 853 716 751 778 929 1 680 985 7303 2 261 Nombre dactifs par agent temps plein 2003 512 450 207 425 351 348 415 358 324 309 282 510 1 199 1 359 320 425 374 339 402 458 745 494 3603 1 445 4.0 4.0 8.6 43.5 39.7 5.9 (2001) 1.9 17.22 16.1 3.0 4.5 Arrirs bruts en % des recouvrements nets 2002 9.3 9.6 14.6 8.4 49.7 4.9 6.6 16.1 2.6
1. Lassiette comprend les cotisations sociales. 2. IRD. 3. IRD et C&E. Source : Ladministration fiscale dans les pays de lOCDE : Srie Informations comparatives (2004), Centre OCDE de politique et dadministration fiscales.
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Impacts des impts sur la performance conomique

Les conomistes ont longuement dbattu des effets de la fiscalit sur lconomie et sur son taux de croissance, et cette question reste sujette controverse. Pour une valuation complte, il convient galement dexaminer la faon dont les recettes fiscales sont dpenses. Nanmoins, il sest avr que les impts sont susceptibles daffecter lactivit conomique de diffrentes manires et que certains de ces effets peuvent tre considrables. Par ailleurs, il existe aussi une causalit en sens inverse : une performance conomique mdiocre engendre des pressions en faveur dun accroissement des dpenses sociales, lesquelles dclenchent une majoration des impts sur le travail susceptible dengendrer un cercle vicieux caractris par une hausse de la fiscalit et un flchissement de la croissance et de lemploi. Une valuation exhaustive des effets du systme fiscal franais et de ses modifications sur lconomie dpasserait le cadre de cette tude, aussi lanalyse sera-t-elle axe sur quelques domaines o ces effets sont peut-tre importants et o des rformes peuvent se rvler ncessaires. On tudiera donc limpt sur le travail, certains lments de la fiscalit du capital et les taxes environnementales.
Le ratio des prlvements obligatoires/PIB a t stabilis un niveau relativement lev

Aprs avoir augment rapidement durant les annes 70 et dans la premire moiti des annes 80, le ratio impts prlvements obligatoires/PIB sest maintenu aux environs de 44 % ces vingt dernires annes. La France appartient donc au groupe des pays de lOCDE o le niveau des prlvements fiscaux et sociaux est relativement lev. Laccroissement long terme du ratio fiscal global a reflt principalement la hausse des prlvements obligatoires sur le travail et sur le capital, tandis que la pression fiscale sur la consommation a quelque peu diminu (voir lannexe 2.A3). Ces dernires annes, les autorits ont pris un certain nombre de mesures pour tenter dattnuer certaines des difficults majeures qui dcoulent du niveau moyen lev de la fiscalit, notamment en rduisant les impts sur le travail pour les bas salaires et en abaissant le taux lgal de limpt sur les socits pour saligner sur les rformes de la fiscalit des entreprises menes dans beaucoup dautres pays.
En dpit de rductions rcentes, les taux dimposition effectifs du travail demeurent levs et engendrent des trappes inactivit
Les prlvements assis sur les salaires sont relativement levs en France, puisquils reprsentent environ 55 % des recettes totales. Ils comprennent limpt sur le revenu et les cotisations sociales (acquittes par les salaris, les employeurs et les travailleurs indpendants), les autres prlvements salariaux (taxe sur les salaires, taxe dapprentissage, taxe de formation professionnelle) et, depuis 1991, la contribution sociale gnralise (CSG) qui est galement perue sur les revenus de transfert et les revenus du capital (lesquels entrent pour un quart environ dans le recettes totales de la CSG). La contribution de la CSG a augment rapidement depuis sa mise en place. Son taux a t relev plusieurs reprises et son assiette a t largie, au moment mme o les cotisations dassurance-maladie taient rduites. La CSG est affecte au financement de la scurit sociale et son produit (avec ceux de certains prlvements associs) dpasse dsormais denviron un tiers celui de limpt sur le revenu des personnes physiques10. Le lien complexe entre la fiscalit du travail et lemploi a t explor dans de nombreuses tudes, notamment lOCDE11. Il y a toujours dbat sur lampleur de ces effets : certains auteurs affirment que les impts sur le travail nont pas dincidence notable sur le chmage, dautres estiment que la fiscalit du travail explique pour lessentiel la monte du chmage en
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Europe continentale12. La plupart des travaux thoriques et empiriques montrent toutefois que les impts sur le travail peuvent avoir dimportantes incidences ngatives sur les marchs du travail, encore que ces effets dpendent largement des institutions du march du travail qui dterminent le degr de rpercussion de limpt sur les cots de travail. Ainsi, la rpercussion de limpt sur le cot du travail, et donc les effets ngatifs sur lemploi, apparaissent plus faibles dans les pays o les marchs du travail et les marchs de produit sont plus flexibles, et plus prononcs dans les pays o ces marchs sont plus rigides. Dans une tude consacre la France, Cotis et al. (1996) ont mis en vidence une rpercussion pratiquement intgrale des impts sur le cot du travail. Une analyse des pays de lOCDE ralise par Tyrvinen (1995) dans le contexte de ltude sur lemploi a constat une forte rpercussion en Allemagne et au Canada et une faible rpercussion aux tats-Unis, au Royaume-Uni et en Sude. Daveri et Tabellini (2000) ont montr quune augmentation des impts entrane une hausse des salaires bruts en Europe continentale (mais pas aux tats-Unis ni au Royaume-Uni), tandis quArparai et Carone (2004) nont constat quun effet relativement faible du coin fiscal sur les cots rels du travail pour lUE dans son ensemble. En France, les coins fiscaux (incluant les cotisations sociales et limpt sur le revenu) moyen et marginal pour louvrier moyen sont relativement levs, en dpit de certaines rductions introduites ces dernires annes (graphique 2.4). Aux effets des impts sur le travail sajoutent ceux des prestations sociales lies au revenu. Le revenu disponible supplmentaire li lexercice dune activit ou laugmentation de leffort de travail se trouve rduit par les impts sur le travail et par le retrait (partiel ou total) des prestations sociales. Un taux marginal dimposition effectif (TMIE), dfini par la proportion de toute augmentation du cot du travail qui est prleve sous forme dimpt, engendre de linactivit et des trappes pauvret ; ces effets peuvent tre attnus si les individus adoptent une optique de long terme et se mettent travailler ou travaillent davantage, en dpit de gains de revenu de court terme limits, dans lespoir dchapper aux trappes pauvret en slevant sur lchelle des revenus et en obtenant des revenus plus levs au cours de la vie entire. En France, lorsquun travailleur acceptait un emploi assez faiblement rmunr, des TMIE levs provenaient du retrait du revenu dinsertion, (RMI) et du paiement de limpt sur le revenu. Ds sa cration, le RMI a fait lobjet dun intressement, le bnficiaire ayant la possibilit de continuer de percevoir cette prestation pendant un certain temps aprs avoir pris un emploi, mais les conditions taient trs restrictives dans la pratique, avant dtre considrablement assouplies en 1998. Cet assouplissement a rduit le TMIE li lexercice dune activit, talant dans le temps la hausse du TMIE avec la suppression progressive de lintressement. Une nouvelle tape a t franchie en 2001 avec la mise en place de la prime pour lemploi (PPE), prestation lie lexercice dun emploi verse sous la forme dun crdit dimpt au profit des travailleurs faible revenu, reprsentant au maximum 4.6 % du salaire brut13. Les allgements des charges sociales patronales sur les bas salaires rduisent aussi les TMIE. la suite de ces mesures, le TMIE est devenu infrieur 100 % pour les travailleurs pays la moiti du SMIC (travailleurs temps partiel), mais il est nanmoins trs lev et augmente fortement pour la tranche de revenus dans laquelle les prestations lies aux revenus PPE et rductions des charges patronales sont supprimes (graphiques 2.5 et 2.6). Dautres pics des TMIE sont dus au retrait des aides au logement et des prestations scolaires pour les revenus compris entre 2 et 2.4 fois le SMIC (si la personne a des enfants). Au-del, les TMIE augmentent graduellement en raison de la progressivit de limpt sur le revenu, avec toutefois une certaine compensation ct
69
2.
Graphique 2.4. Coin fiscal sur le travail, comparaison internationale1

En % des cots bruts de main-duvre, 2003
60 50 40 30 20 10
A. Coin fiscal moyen
Impt sur le revenu des personnes physiques Cotisations salariales de scurit sociale Cotisations patronales de scurit sociale UE15(2) OCDE(2)
60 50 40 30 20 10
SWE
NOR
GRC
MEX
GBR
15 B. volution du coin fiscal moyen entre 1991 et 2003(3) 10 5 0 -5 -10 -15

SWE NOR GRC GBR MEX KOR HUN DEU DNK CAN CHE AUS USA TUR SVK ESP POL FRA AUT CZE NLD PRT LUX BEL JPN NZL IRE FIN ITA ISL
KOR KOR
HUN
DNK
DEU
CAN
CHE
AUS
USA
TUR
POL
SVK
ESP
FRA
CZE
AUT
NLD
PRT
LUX
BEL
NZL
JPN
IRE
FIN
ITA
ISL
15 10 5 0 -5 -10 -15
80 70 60
UE15(2)
80 C. Coin fiscal marginal 70 60 50

OCDE(2)
50 40 30 20
SWE GRC NOR GBR HUN MEX DEU CAN DNK CHE AUS TUR SVK ESP POL AUT FRA NLD CZE USA PRT LUX BEL JPN NZL IRE FIN ITA ISL
40 30 20 10
10
1. Pour un clibataire sans enfants au niveau de revenu de louvrier moyen, en fonction du salaire estim de louvrier moyen. 2. Moyenne pondre sur la base du PIB de 2000 parit de pouvoir dachat. 3. 1991 ou premire anne connue. Source : OCDE, Les impts sur les salaires, 2003.
employeurs, puisque les taux des cotisations patronales diminuent quelque peu aux niveaux de revenu les plus levs.
Les taux rglementaires et effectifs de limpt sur le revenu des socits ont diminu
En France, comme dans beaucoup dautres pays de lOCDE, les taux rglementaires de limpt sur les socits ont t rduits au fil du temps tandis que la base dimposition a t gnralement largie. Ces rformes visaient amliorer les conditions des entreprises dans le contexte dune croissance conomique plus faible et dune plus grande mobilit internationale du capital. Les politiques de rduction des taux et
70
Graphique 2.5. Coin fiscal sur le travail1

Pour un clibataire sans enfants, en pourcentage
80
A. France
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
1996
2000
2003
30
20
0.5
0.75
1.0
1.25
1.5
1.75
2.0
2.25
2.5
2.75
3.0
20
Multiple du salaire imposable de louvrier moyen B. Comparaison internationale, 2003
80
80
70
70
60
60
50
50
40
France Allemagne Royaume-Uni Finlande Sude
40
30
30
20
0.5
0.75
1.0
1.25
1.5
1.75
2.0
2.25
2.5
2.75
3.0
20
Multiple du salaire imposable de louvrier moyen
1. Le coin fiscal entre les cots salariaux pour lemployeur et le salaire net correspondant du salari est calcul en exprimant la somme de limpt sur le revenu des personnes physiques, des cotisations patronales et salariales de scurit sociale ainsi que de tout prlvement fiscal sur les salaires en pourcentage des cots salariaux. Source : OCDE, Les impts sur les salaires, 2003.
dlargissement de lassiette ont rendu les systmes fiscaux plus neutres en attnuant les distorsions entre diffrents types dinvestissement et entre diffrentes sources de financement (quit horizontale). En France, le taux de limpt sur les socits est rest 50 % (pour les bnfices non distribus) entre 1965 et 1985 avant de baisser graduellement pour stablir 33.3 % en 1993. Il a de nouveau augment avec limposition dune surtaxe dans la seconde moiti des annes 90 ; cette surtaxe est en voie de suppression, et le taux reviendra 33.3 % en 2006 (graphique 2.7). Les autres pays ont pratiqu des rductions dimpts gales ou suprieures, et certains envisagent dautres rductions (voir annexe 2.A3).
71
2.
Graphique 2.6. Taux marginal effectif dimposition et de retrait des prestations1

En pourcentage
Apparent 2004 Apparent 1998 Rel 2004 Rel 1998
120 A. Clibataire sans enfants 100
120
100
80
80
60
60
40
40
20
20
0 10
Multiple du salaire minimum
120 B. Couple monoactif avec deux enfants 100
120
100
80
80
60
60
40
40
20
20
0 10
Multiple du salaire minimum
1. Le TMIE apparent est calcul partir des taxes et contributions marginales la charge du salari, et de la perte dune partie des prestations sociales. Le taux rel est gal au taux apparent plus limpact la marge sur les contributions la charge de lemployeur. Source : Ministre des Finances.
Le taux lgal de limpt sur les socits est toutefois insuffisant pour valuer limpact de la fiscalit des entreprises sur linvestissement qui est aussi influenc par lassiette dimposition. Dans les tudes ce sujet, divers indicateurs ont t construits pour estimer les taux effectifs de limpt sur les socits en tant que mesures de limpact sur linvestissement des entreprises. Selon les calculs de Devereux, Griffith et Klemm (2002) en France, comme dans beaucoup dautres pays de lOCDE, les taux dimposition effectifs marginaux et moyens ont diminu ces deux dernires dcennies.
72
Graphique 2.7. Taux lgaux de limpt sur les socits, 2004

Pourcentage
45 40 35 30 25 20
17 19 19 15 15 12.5 19 19 12.5 15 15 16 8.5 25 22 34.5 35 35 33 33 33 33 34 34 30 30 30 28 28 28 29 26.4 22.1 35 30 24
45
France(1) Hors impts locaux Impts locaux
33 33 33 33 27.5 28 28 28 29 30 30 30 30.4 40.9 38.939.3 36.1 35 35 35.4 34 34 34.5
40 35 30 25 20 15 10 5
15 10 5 0
ESTONIE
NELLE-ZLANDE
TATS-UNIS(4)
PORTUGAL
DANEMARK
PAYS-BAS
NORVEGE
LITUANIE
POLOGNE
FINLANDE
HONGRIE
TURQUIE
GRECE
SUEDE
LETTONIE
SUISSE(2)
FRANCE
CANADA(3)
BELGIQUE
LUXEMBOURG
ROYAUME-UNI
REP.SLOVAQUE
1. Hors taxe professionnelle, mais y compris la surtaxe de 3 % ; cette surtaxe sera limine en deux tapes, en 2005 et 2006. 2. Zurich. 3. Ontario. 4. tat de New-York. Source : OCDE et ministre fdral allemand des Finances.
Suite la rduction des taux lgaux sur les socits, les systmes dimposition sont devenus plus neutres vis--vis des diverses sources de financement. Toutefois, pour avoir une ide complte de lincidence des impts sur la formation du capital, on doit aussi envisager la fiscalit au niveau des pargnants (voir King et Fullerton, 1984). En France, le coin fiscal global (en tenant compte de limposition la fois des mnages et des socits) est relativement lev si linvestissement est financ par de nouvelles missions dactions par rapport une autre source de financement (par endettement ou par autofinancement). Selon les calculs dun modle simplifi il est galement plus lev que dans dautres pays europens (Eykmans, 2004)14. Il en est ainsi en dpit du fait que lallgement dimpt sur les dividendes limine de facto la double imposition. Ceci sexplique par le fait que les actionnaires sont confronts des taux marginaux dimposition sur le revenu relativement levs (le taux marginal dimposition sur le revenu tant actuellement de 48 % et autour de 58 % en incluant la CSG). Dans la plupart des autres pays, le taux marginal dimposition suprieur des revenus est plus bas ou le taux dimposition sur les revenus du capital est forfaitaire, ce qui nest le cas en France que pour les intrt reus (taux dimposition forfaitaire de 25 % sans la CSG) mais pas pour les dividendes15. Daprs ce raisonnement il pourrait sensuivre que le systme franais dimposition soit susceptible de freiner le dveloppement des jeunes entreprises qui pourraient souhaiter avoir davantage recours au financement par mission dactions que ne le font les entreprises tablies. Cependant, il existe de nombreux dispositifs dpargne avec des
REP.TCHEQUE
ALLEMAGNE
MEXIQUE
AUTRICHE
AUSTRALIE
ESPAGNE
IRLANDE
JAPON
ITALIE
73
2.
avantages fiscaux (tels que les assurances vie ou dautres dispositifs dpargne, y compris des fonds de capital risque) qui rduisent nettement le taux dimposition effectif pour un investissement financ par actions dans le cadre de ces dispositifs, en dessous du niveau suggr ci-dessus. Une part importante de la richesse des personnes investie en actions est en fait dtenue sous la forme de tels dispositifs. Si ces derniers rduisent le taux dimposition effectif, ils engendrent des cots importants de transactions et dinformations pour les investisseurs, et en eux-mmes introduisent des distorsions dans la mesure o les pargnants individuels et les investisseurs peuvent en bnficier diffremment. Les rformes de limpt sur les socits ont galement contribu une diminution de la pression fiscale sur les entres dIDE. Selon une tude de lOCDE sur le rgime fiscal de linvestissement direct tranger, en 2001 la charge fiscale en France, mesure par les taux dimposition effectifs marginaux et moyens, tait proche de la moyenne OCDE voir lgrement infrieure celle-ci (Kwang-Yeol, 2003). Les considrations fiscales ne devraient donc pas exercer elles seules des pressions telles que les socits soient incites transfrer leurs activits dans dautres pays par le biais dexternalisation/ dlocalisation, mme sil est vrai que quelques pays attirent lIDE en appliquant des impts encore plus bas. Nanmoins, comme les variations des taux lgaux dimposition dun pays lautre, surtout en Europe, demeurent relativement prononcs, les entreprises multinationales peuvent tre tentes de dplacer les bnfices en manipulant les prix dans le contexte des transactions intra-entreprises (prix de transfert) ou en passant des accords de financement avec leurs filiales situes dans des juridictions ayant une fiscalit lgre. Si ce type de comportement naffecte pas linvestissement et lemploi, il rode les recettes fiscales intrieures. Bien que lOCDE et lUE aient labor des mesures pour viter lallocation de bnfices vers des pays faible fiscalit par le biais des prix de transfert, les administrations fiscales rencontrent toujours beaucoup de difficult pour prvenir ces pratiques (Davies et Gresik (2003).
Limpt local sur les socits ( taxe professionnelle ) a fait lobjet dun certain nombre de modifications au cours de ces dernires dcennies
On ne traitera pas ici lintgralit des aspects de la fiscalit territoriale en France. Ces dernires annes, un certain nombre de rformes ont t opres, surtout dans le contexte de la dcentralisation de plusieurs fonctions, transfres de ltat aux rgions. Mais limpt local sur les socits la taxe professionnelle a rencontr des difficults depuis un certain nombre dannes. son origine, en 1975, la taxe tait un impt assis pour partie sur les immobilisations corporelles (incluant les machines et les quipements) et pour partie sur la masse salariale, qui remplaait un prlvement antrieur entirement fond sur la proprit. Au dpart, les collectivits locales pouvaient fixer le taux leur gr, mais des dispositions restrictives ont t instaures selon lesquelles, au cours dune anne donne, la variation du taux ne pouvait pas dpasser celle des impts locaux sur la rsidence et sur la proprit. Ces rgles ont t rcemment assouplis : la taxe professionnelle peut tre modifie raison dun montant gal une fois et demie lajustement des impts locaux applicables aux mnages. partir de 1999, la part salariale de la taxe a t progressivement supprime et les collectivits locales ont t indemnises par des transferts de ltat. On estimait en effet que cette fraction de la taxe pnalisait les entreprises forte intensit en main-duvre. En outre, la taxe a t plafonne 3.5 %-4 % de la valeur ajoute de lentreprise. En 2004, prs de 40 % du produit de la taxe professionnelle tait acquitt par
74
des entreprises imposes sur leur valeur ajoute et la totalit de la part salariale de la taxe tait prise en charge par ltat. Cela signifie que pour beaucoup dentreprises, la taxe professionnelle reprsente dsormais un supplment de TVA, sa structure effective tant entirement diffrente de sa structure formelle. Soucieuse de rationaliser cet impt, et de promouvoir la fois lemploi et linvestissement (tche difficile) tout en vitant de pnaliser lindustrie, les autorits ont mis en place en 2004 une commission charge de proposer de nouvelles structures. La Commission Fouquet a prconis un dispositif qui combine des lments de toutes les moutures prcdentes de la taxe. Il serait fond sur une assiette mixte compose de la valeur locative des immeubles et de la valeur ajoute brute rsultant des comptes de lentreprise. La valeur ajoute serait rpartie localement en fonction des effectifs et des valeurs locatives foncires. Le taux du nouvel impt serait fix par chaque commune, dpartement et rgion, mais lintrieur dun cadre national. Si cette proposition est adopte, sa mise en place stalera probablement sur plusieurs annes.
Les cotaxes sont sans doute sous-utilises

la diffrence dun certain nombre dautres pays europens, la France recourt relativement peu aux taxes environnementales. Leur poids global, mesur par leur part dans le PIB ou dans le total des impts, est infrieur la moyenne des pays europens mais comparable au niveau de la Belgique et peine infrieur celui de lAllemagne. Toutefois, lventail des taxes est assez restreint : il se limite essentiellement aux taxes sur les produits ptroliers, aux redevances sur leau et sur le traitement des eaux (directement affectes aux agences rgionales de leau), aux taxes sur certaines missions de dioxyde dazote et dautres substances et aux taxes sur les pesticides. Seule la taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP) et les taxes et redevances sur leau produisent des recettes consquentes (encore que les recettes ne soient pas un bon critre de lefficacit dune cotaxe). En gnral, les taxes environnementales ne correspondent donc pas particulirement bien aux externalits connues de la pollution. La TIPP demeure toutefois une importante source de recettes, largement accepte par la collectivit et dsormais partiellement alloue aux collectivits rgionales, dpartementales et locales ; sous rserve de laccord de lUnion europenne, les rgions vont tre autorises en moduler quelque peu le taux. Pour leur part, les redevances sur leau refltent moins les cots environnementaux que les besoins de financement des agences de leau (voir Lenain et Vourch, 2001). La taxe sur les pesticides, toutefois, reflte mieux les diffrences de nocivit entre produits. Il nexiste pas de taxe sur le carbone, alors mme que les autorits franaises ont toujours accord une priorit leve laction contre le changement climatique. En 2000, il tait prvu dtendre aux consommations intermdiaires dnergie de lindustrie la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP), qui regroupe danciennes taxes parafiscales auparavant affectes lagence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME). Selon les propositions initiales, il sagissait dune taxe relativement simple assise sur le contenu en carbone des diffrents combustible, et le texte final renfermait un grand nombre dexonrations et dabattements destins allger la charge pour certains secteurs fortement consommateurs dnergie. Le Conseil constitutionnel ayant jug la loi anticonstitutionnelle, le gouvernement a renonc ce projet. Lun des motifs de la dcision du Conseil constitutionnel tait que le montant que les entreprises auraient acquitt ntait pas en rapport avec leurs missions de CO2, en ce sens que les gros metteurs
75
2.
pouvaient en dfinitive tre moins taxs que les entreprises moins polluantes. Cest un problme qui peut se poser pour les redevances de pollution du fait que leur efficience environnementale dpend de limpt acquitt sur les missions marginales, et non de limpt moyen ; les lgislateurs peuvent tre dsireux de limiter la charge fiscale globale afin dviter de pnaliser les dcisions dinvestissement passes qui ont t prises un moment o la taxe nexistait pas. Lintroduction en 2005 dun march europen de permis dmissions de CO2 pour lindustrie et la production dnergie limite dsormais lintrt dune telle taxe. Ce systme europen dchange de droits dmission de CO2 aura dailleurs des effets certains gards comparables ceux de la TGAP abandonne : puisque les gros metteurs qui ramnent leurs missions au-dessous du niveau allou pourront revendre lexcdent dautres socits, le cot ou lavantage net pour les entreprises participant aux changes de droits dmission sera li aux variations de leurs missions, mais naura pas de lien direct avec leurs missions effectives16. Le principe constitutionnel dgalit devant limpt devra donc tre appliqu dune manire mieux adapte la fiscalit environnementale, qui sest dveloppe lchelle internationale de telle faon quil est implicitement admis de sacrifier certains aspects de lgalit pour optimiser larbitrage entre les cots de dpollution totaux et les gains environnementaux. En tout tat de cause, il prend dores et dj en compte lobjectif poursuivi par le lgislateur, et des diffrenciations entre les contribuables sont justifies sur cette base. Ladoption rcente dune Charte de lenvironnement adosse la Constitution pourrait facilit cet quilibre, encore que la notion de conflit potentiel et darbitrages entre les objectifs environnementaux, conomiques et sociaux ny soit pas trs fortement souligne.
Considrations de politique gnrale en vue de rendre le systme fiscal moins complexe et plus efficient
Comme soulign prcdemment, il est invitable que les taux dimposition marginaux soient relativement levs, car les gouvernements successifs ont toujours souscrit un niveau lev de dpenses publiques. Ladministration est soucieuse, juste titre, de minimiser les dsincitations lemploi et linvestissement, mais peu de rformes permettent datteindre cet objectif pour la majorit des contribuables tout en maintenant le niveau de recettes totales : avec une telle contrainte, les rformes fiscales constituent dans une large mesure (mais non pas entirement) un jeu somme nulle. En consquence, les gouvernements devraient viter dengager des rformes bnficiant des secteurs ou des intrts particuliers, puisquon ne peut allger la charge fiscale dans un secteur quen la dplaant vers un autre. Il existe un grand nombre de mesures qui ne sont pas trs efficaces crer les incitations mais qui sont relativement coteuses en terme de perte de revenu. Beaucoup de mesures de ce type sont examines dans le rapport annuel du Conseil des impts pour 2003, et les recommandations de ce document vont dans le sens dun systme fiscal plus rationnel. La suppression dun grand nombre de micro-mesures simplifierait le systme pour les contribuables, qui nauraient plus besoin de dpenser leurs ressources chercher en tirer profit, et rduirait les ressources gouvernementales ncessaires pour laborer les dispositions et en contrler lapplication. Llimination de quelques-unes des nombreuses exemptions attaches aux principaux impts crerait sans aucun doute des difficults pour certains secteurs, mais llargissement conscutif des assiettes fiscales contribuerait
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instaurer des conditions de concurrence quitables et permettrait de rduire les taux rglementaires ; tel devrait tre lobjectif moyen terme des autorits. Les prestations dassurance sociale et dassurance-maladie, en principe finances directement par des cotisations salariales et patronales assises sur les salaires, sont en ralit finances au moyen dun systme plus complexe, qui comprend aussi un certain nombre dimpts indirects affects, un impt sur le revenu universel (la CSG) et des transferts directs de la fiscalit gnrale par le biais du budget de ltat. Dans le mme temps, ladministration centrale a confi certaines tches aux collectivits territoriales, notamment la mise en uvre et le financement de certains aspects de laide sociale et des politiques actives du march du travail (RMI, RMA et contrats davenir, par exemple voir le chapitre 3), mais ltat dtermine encore les droits et les obligations dans le cadre de ces programmes. Les cots dadministration de limpt demeurent relativement levs en France. Cela tient sans doute en partie la complexit du systme fiscal, mais aussi la sparation traditionnelle des organismes chargs de dterminer et de recouvrer limpt (avec souvent une coordination insuffisante entre ces deux fonctions). Certaines rformes en cours vont dans le sens de la simplification, en introduisant notamment une logique dinterlocuteur fiscal unique. Limpt sur le revenu et son calcul sont cependant devenus quelque peu anachroniques en France : presque tous les autres pays prlvent cet impt la source, les dclarations annuelles ntant ncessaires que pour des ajustements a posteriori, loppos du systme franais de dtermination de limpt par le contribuable avec paiement diffr. Ladoption de la retenue la source serait ralisable ce systme est dj utilis pour la CSG et amliorerait probablement lefficience globale, mme sil faudrait mettre au point des dispositions transitoires. Certains obstacles, notamment les rticences possibles des employeurs et des salaris pourraient peut-tre tre surmonts en tirant profit de lexprience dautres pays dans ce domaine. terme, une fusion de la CSG et limpt sur le revenu des personnes physiques pourrait tre envisage. Toutefois, on ne saurait prendre la lgre la crainte de voir la CSG, impt relativement satisfaisant en ce sens quil a une structure trs simple, des cots de recouvrement faibles et un rendement lev, contamine par limpt sur le revenu (qui en est lexact oppos tous ces gards). Mme sil na pas de justification conomique manifeste, largument selon lequel il faut continuer de dissocier ces deux impts pour maintenir la sparation entre le financement de lassurance sociale et le financement du budget de ltat est assez fond au regard du dispositif constitutionnel actuel (mme si celui-ci na pas empch les transferts du budget de ltat pour compenser des rductions des cotisations patronales). Les autorits trouvent que la distinction entre les deux prlvements permet notamment de maintenir une certaine transparence politique du systme, dans un contexte o ces prlvements correspondent des processus de dcision politique et des affectations budgtaires diffrents. La structure et le mode de recouvrement de limpt sur le revenu devraient toutefois tre rforms lavenir, mme si lon dcide de maintenir la sparation entre cet impt et la CSG. Les actions qui ont t dployes pour liminer les trappes inactivit et rduire dune faon gnrale les taux marginaux dimposition et le retrait des prestations des niveaux de revenu faibles nont pas manqu dingniosit et semblent avoir russi dans une certaine mesure rendre le recrutement de main-duvre peu qualifie plus attractif la fois pour les employeurs et pour les personnes peu qualifies elles-mmes. Lensemble de mesures qui a t constitue au fil du temps sapparente de plus en plus un impt sur le revenu ngatif
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2.
pour les travailleurs dont les revenus natteignent pas un seuil un peu suprieur au salaire minimum. Ce nest pas exactement un impt ngatif, car celui-ci aurait un cot prohibitif vu le niveau lev du SMIC. (Au demeurant, plus le systme se rapproche dun impt sur le revenu ngatif, plus faible est le besoin dun salaire minimum qui fait porter en partie sur les entreprises le fardeau de la rduction de la pauvret.) Des mesures plus troitement cibles sur les personnes affectes par les diverses trappes inactivit et pauvret, dans la mesure o elles rduisent leurs taux marginaux dimposition effectifs, sont probablement ncessaires compte tenu des contraintes budgtaires actuelles ; mais ce ciblage mme accentue la complexit du systme, car parfois des dispositions ayant des vises diffrentes entrent en conflit avec lobjectif gnral damlioration des taux demploi et dactivit. Il convient de mieux coordonner certaines politiques sociales, en particulier dans le domaine de laction pour la famille, notamment par une dfinition claire de leurs finalits et de la faon dont celles-ci sont lies aux objectifs concernant le march du travail. Au total, tant donn les objectifs ambitieux des autorits en matire daide aux bas revenus, des taux marginaux dimposition effectifs relativement levs resteront dactualit. Lamlioration des rsultats du march du travail devra tre obtenue en partie par un durcissement des obligations dexercice dun emploi et/ou de participation des programmes de formation. Ce systme appel Secuflex scurit et flexibilit existe au Danemark, et dautres pays (dont lAllemagne) sorientent aussi dans cette direction. Cet aspect sera approfondi au chapitre 3. Une rforme radicale possible, mais qui nest pas envisage lheure actuelle, consisterait changer le mode de financement de lassurance sociale pour passer dun systme fond sur les revenues un systme fond sur les dpenses. Pour quune telle rforme soit favorable, il faudrait cependant que leffet dsinflationniste de la rduction des cotisations sociales lemporte sur leffet inflationniste qui dcoulerait de la hausse de fiscalit indirecte, ce qui nest pas garanti dans le cas de la France. En outre, les autorits craignent quune telle rforme denvergure sur le financement des dpenses sociales puisse faire courir le risque dun relchement de lattention porte la matrise de ces dpenses. Enfin, il convient de noter que, si la part dans le PIB des prlvements obligatoires sur le travail destins financer la scurit sociale (cotisations sociales, CSG), a augment depuis les annes 1970, celles de limposition des revenus des particuliers et des bnfices des entreprises dans le produit intrieur brut restent infrieures la moyenne OCDE et celle de la fiscalit indirecte reste plus leve que dans certains pays de lOCDE. En dfinitive, tous les impts manent du revenu, quils soient prlevs directement sur celui-ci ou appliqus la dpense, mme sil convient sans doute de rexaminer lquilibre entre les diffrents types de prlvements avec pour objectif de rduire limpact des distorsions fiscales sur lemploi et la croissance. En rduisant le taux lgal de limpt et en largissant lassiette fiscale, les rformes antrieures ont amlior lallocation du capital. Par rapport aux quelques autres pays europens, le taux de limpt sur les socits est encore relativement lev (mme sil est plus bas quaux tats-Unis et au Japon). On pourrait labaisser encore tout en largissant la base dimposition. En outre, avec la rduction du taux de limpt sur les socits, les entreprises seraient moins incites transfrer des bnfices imposables dans des pays faible fiscalit par le biais de prix de transfert ou daccords de financement. De nouvelles mesures de rduction des taux et dlargissement des bases amlioreraient encore lallocation du capital et rendraient le systme plus neutre vis--vis des secteurs capitalistiques et des secteurs forte intensit de main-duvre, pour le plus grand bien de ces derniers.
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Encadr 2.1. Rsum des recommandations

Assurer la viabilit budgtaire
Renforcer les incitations la discipline budgtaire tous les niveaux dadministration et, si cela savre difficile, tendre les contrles des dpenses dans le cadre dun pacte national de stabilit avec les autorits rgionales et locales. Lobjectif devrait tre de stopper et dinverser la tendance la hausse de la dette publique en pourcentage du PIB afin de permettre de rpondre aux pressions rsultant du vieillissement de la population sans mettre en danger la viabilit long terme.
Poursuivre la rforme des retraites
Assurer un suivi minutieux des effets des rformes rcentes sur le taux dactivit des travailleurs gs et ventuellement renforcer les incitations continuer travailler en relevant encore les taux daccumulation des droits pension. Sassurer que dautres filires daccs des retraites anticipes ne sont pas finances par dautres dispositifs tels que les rgimes dinvalidit.
Poursuivre la rforme du systme de sant
Rduire lexcs de demande en relevant le ticket modrateur ou par dautres mesures de responsabilisation des patients. Amliorer lefficience du secteur hospitalier en termes de cots et amliorer la gouvernance hospitalire en rduisant les effets des considrations politiques sur les dcisions.
Rformer le systme fiscal
Poursuivre la rduction des cots de collecte des prlvements et envisager terme dans la mesure du possible de fusionner les principaux dispositifs de collecte. Attnuer les distorsions fiscales sur la main-duvre en allgeant encore les cotisations de scurit sociale pour les bas salaires et rduire moins fortement les prestations lies lexercice dune activit en finanant ces mesures, de prfrence, par une rduction dautres dpenses publiques. Simplifier limpt sur le revenu des personnes physiques, largir son assiette pour permettre une rduction des taux les plus levs en augmentant les recettes totales, et adopter un systme de retenue la source. Attnuer les distorsions fiscales sur le capital en abaissant le taux de limpt sur les bnfices des socits et en largissant son assiette tout en rduisant le nombre de mesures dincitations spcifiques destines certaines catgories dactivits. Rduire les distorsions qui pnalisent encore le financement des investissements par lmission de nouvelles actions par rapport un financement par lendettement. Renforcer le rle de la fiscalit verte en vue des gains defficience plutt que des recettes importantes, et en cherchant justifier les mesures de faon obtenir un avis favorable du Conseil constitutionnel sur les questions dgalit de traitement concernant ces impts. Sassurer que lensemble de ces rformes fiscales sont neutres par rapport au montant des recettes publiques dans la mesure o, dans les conditions actuelles, la viabilit budgtaire moyen terme est menace - ne pas dpenser les gains anticips des rformes avant quils se concrtisent.
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2.
La rduction de limpt sur les dividendes contribuerait rendre le rgime fiscal du capital plus neutre en rduisant le coin fiscal lencontre des investissements financs par de nouvelles missions dactions, lequel est actuellement relativement lev. La raison en est que les dividendes sont soumis en France limpt progressif sur le revenu, avec un taux marginal suprieur (CSG incluse) de plus de presque 60 %. La plupart des autres pays ont des taux marginaux plus bas ou appliquent aux dividendes un taux forfaitaire spcifique moins lev que le taux marginal suprieur. Toutefois, une proportion importante de la richesse personnelle en actions est dtenue sous la forme de dispositifs dpargne ayant des avantages fiscaux, ce qui rduit de faon substantielle le taux dimposition effectif sur les revenus du capital. Il est possible que ceci rduise limpact des distorsions existantes entre les diffrentes sources de financement, mais cela cre par ailleurs des cots dinformations pour les investisseurs. En outre, il pourrait tre coteux pour certaines firmes nouvellement tablies, qui souhaiteraient mettre de nouvelles actions, de profiter pleinement de ces dispositifs. Si la France attnuait la progressivit aujourdhui trs forte de son impt sur le revenu, cela rduirait automatiquement le coin fiscal sur les dividendes et, donc sur les investissements financs par augmentation de capital. dfaut, on pourrait instituer un taux forfaitaire distinct pour les dividendes, comme cest dj le cas pour les revenus dintrts. Attnuer la progressivit de limpt sur le revenu rendrait le systme fiscal plus neutre mais poserait en mme temps des problmes dquit, tant donn que la charge fiscale est actuellement redistribue vers les mnages les plus aiss.
Notes
1. Laccs lassurance maladie de base est assur pour toute personne rsidant en France de manire stable et rgulire depuis 3 mois, indpendamment de sa contribution (couverture maladie universelle, CMU, de base). Sous certaines conditions de ressources, les mnages peuvent avoir droit une complmentaire sant gratuite (CMU complmentaire). 2. Selon une tude de la CNAMTS, la prescription moyenne des 10 % des mdecins gnralistes les plus conomes est de 50 euros alors que celle des plus dpensiers est de 105 euros, une fois corrigs des diffrences lies la clientle. 3. Voir lannexe 2.A2 pour le dtail de ces rformes. 4. Ces 56.3 % se dcomposent en 48.09 % (impt sur le revenu) plus les prlvements et contributions sociales, dont une partie est dductible. En prenant en compte limpt sur les socits et le mcanisme dattnuation de la double imposition en uvre pour les dividendes perus jusquen 2004, le taux global suprieur sappliquant aux dividendes est de 57.7 % ; sur les intrts, il est de 33.2 %, dont 25 % impt sur le revenu. 5. De fait, ce total de 11 % reprsente quatre prlvements distincts, et non pas la seule CSG. 6. Le seuil pour 2004 est de 4 334 euros par quivalent adulte dans une famille dont les deux premiers enfants comptent pour un demi-adulte, et les enfants suivants sont compts comme lquivalent dun adulte. 7. Simultanment, les conditions attaches aux rgimes dpargne dfiscalise en entreprise ont t assouplies pendant une brve priode, de faon autoriser des retraits sans pnalits fiscales. En lespace de trois mois, des conomies quivalant prs de 0.4 % du PIB ont t retires de ces rgimes. Dans certains cas, il tait possible de rinvestir immdiatement ces sommes et dobtenir ainsi une subvention fiscale supplmentaire. 8. Dans ce rapport, la notion de dpenses fiscales prise au sens littral englobe par exemple les crdits dimpt utiliss pour viter la double imposition des dividendes. 9. Dans certains cas, cela tient des raisons constitutionnelles. On estime par exemple difficile de restreindre la libert du Parlement dinclure des clauses de dpenses fiscales dans un quelconque texte de loi.
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10. En 2003, la CSG (avec le prlvement social , la contribution additionnelle et la contribution la rduction de la dette sociale ) a rapport 63.62 milliards deuros, et limpt sur le revenu des personnes physiques 47.28 milliards deuros. 11. Voir par exemple Leibfritz et al. (1997), OECD (1999). 12. Nickel, S. (2003), Labour market institutions and unemployment in OECD countries , CESifo DICE Report 2, 2003. 13. lorigine, le taux de la PPE ntait que de 2.2 %. Comme elle a t verse avec retard, son effet incitatif initial na probablement pas t trs prononc. Les autorits fiscales ont crit quelque 2 millions de personnes pour les inviter en faire la demande ; environ la moiti dentre elles (90 % des rpondants) ont reu la PPE. Depuis lors, le taux de la prime a augment, son cot budgtaire a quadrupl, et plus de 8 millions de mnages la peroivent. 14. Il est suppos que ceux qui reoivent les dividendes sont imposs au taux marginal maximum. 15. titre dexemple, limposition spare des dividendes est en vigueur en Allemagne, en Belgique, en France et au Danemark, tandis que la Grce, les Pays-Bas et la Rpublique slovaque ont supprim les impts individuels sur les dividendes. 16. Par consquent, une socit produisant des missions relativement leves peut ne pas payer davantage (ou mme retirer un gain net des ventes de permis) quune socit affichant des missions plus faibles, mais en hausse. Le Conseil constitutionnel sest fond sur des exemples de ce type pour dclarer inconstitutionnelle lextension de la TGAP. 1. Union nationale des caisses dassurance maladie. 2. CNAM : Caisse nationale dassurance maladie ; CANAM : Caisse nationale dassurance maladie des professions indpendantes ; MSA : Mutualit sociale agricole. 3. LUNCAM tablit une nomenclature des actes remboursables, fixe les taux de remboursement et gre les relations conventionnelles avec les professions mdicales. Les rformes redfinissent galement les missions des organes directeurs des assureurs sociaux et renforcent leur rle dans la fixation des prix des mdicaments et des autres produits mdicaux ; par ailleurs, un nouvel organisme a t mis en place pour surveiller lvolution dans le secteur hospitalier (voir la section consacre la rforme du secteur hospitalier). 4. Des tudes montrent, par exemple, que les consommateurs atypiques ou gros consommateurs de soins avaient un traitement inappropri dans un peu plus de 60 % des cas (CNAM (2004), rapport sur lexcution de lONDAM 2003). 5. Toute personne de plus de 16 ans devra choisir son mdecin traitant. Il pourra sagir dun spcialiste, mais, plus probablement, ce sera un gnraliste. 6. En fait, les tablissements publics et les tablissements privs participant au service public hospitalier. 7. La nouvelle tarification ne sappliquera quau secteur MCO (mdecine, chirurgie et obsttrique). Le financement de la psychiatrie, par exemple, se fera selon la formule prcdente. De plus, les hpitaux locaux sont temporairement maintenus en dehors du champ de la rforme. 1. Pour une vue densemble du systme fiscal franais, voir aussi Laurence Blotnicki et C. Heckly (1998). 2. Le revenu imposable est divis par un coefficient qui varie selon le nombre de membres dune famille et la situation de famille. Le taux dimposition est ensuite appliqu au revenu ainsi obtenu et limpt ainsi calcul est ensuite multipli par le mme coefficient. Par exemple, le coefficient par lequel on divise le revenu des couples maris sans enfants est de 2, il est de 2.5 lorsquils ont un enfant, de 3 lorsquils ont deux enfants et il augmente ensuite dune unit pour chaque enfant supplmentaire. 3. Deux acomptes dun montant gal fonds sur une valuation provisoire sont pays en fvrier et en mai, le troisime dans un dlai de deux mois aprs rception de lavis dimposition (gnralement en septembre). Une pnalit de 10 % du montant de limpt d est prleve en cas de versement hors dlai. 4. Un plafonnement sapplique aux taux locaux dans la mesure o ils ne peuvent tre suprieurs au double de la moyenne nationale. Commission de Rforme de la Taxe Professionnelle, rapport au Premier ministre (prsent par Olivier Fouquet, prsident de la Commission, 8 juillet 2004). 5. La base dimposition se compose de trois lments : 1) la somme de la valeur cadastrale des btiments de lentreprise (base de limpt foncier non bti), 2) 16 % du cot dacquisition des immobilisations de lentreprise et 3) tout loyer vers au titre dautres biens dquipement de
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2.
lentreprise. En outre, beaucoup de petites entreprises sont imposes en fonction dune base dimposition minimale, qui est tablie partir de la taxe dhabitation. 6. Commission de rforme de la taxe professionnelle, rapport au Premier ministre (prsent par Olivier Fouquet, prsident de la commission, 21 dcembre 2004).
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2.
ANNEXE 2.A1
Vieillissement et dpenses de sant, quels liens ?

Plus de la moiti des dpenses de soins de ville et des dpenses hospitalires proviennent des malades de 55 ans et plus. On peut donc penser que lallongement de la dure de vie et la part croissante des personnes ges augmentent mcaniquement les dpenses de sant. Toutefois, cette relation nest pas si simple puisque le vieillissement est la fois une cause et une consquence de la progression des dpenses de sant, laugmentation de lesprance de vie rsultant en partie de laccs aux soins et des politiques de prvention. Dautres rsultats plus robustes peuvent tre mis en vidence, expliquant la progression des dpenses de sant (CNAM 2003) :
La consommation mdicale augmente lapproche du dcs, mais cette consommation prcdant le dcs diminue fortement quant lge du dcs slve. Cet effet a donc plutt tendance modrer les dpenses de sant dans le contexte actuel de recul de lge moyen au dcs.
Le profil de la consommation mdicale en fin de vie des personnes dcdes entre 1996 et 2002 sest trs peu dform, ce qui est vrai de la consommation hospitalire. La consommation mdicale avant le dcs a tendance saccrotre lgrement. On montre que, parmi les personnes qui ne sont pas exposes un risque vital important, les nouvelles gnrations consomment davantage que les gnrations prcdentes. Le progrs technique explique sans doute en partie cet effet.
Ces rsultats sont tout fait cohrents avec lanalyse conomtrique de Dormont et al. (2005). Cette tude explique la progression des dpenses de sant par diffrents facteurs : leffet purement dmographique (la hausse de la part de personnes ges tant donn que les dpenses de sant augmentent avec lge), le changement de la morbidit (taux de maladie) un ge donn, et le changement de pratique niveau donn dge et de morbidit. Les auteurs montrent que leffet purement dmographique a peu dimpact sur la progression des dpenses de sant. Les changements de morbidit engendrent une tendance la baisse du profil des dpenses de sant. Mais cette tendance la baisse est plus que compense par les changements de pratique qui induisent une hausse de la consommation mdicale.
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ANNEXE 2.A2
Rformes rcentes du systme de sant

La France a adopt une srie de rformes de son systme de sant afin damliorer la qualit des soins et de mieux matriser les dpenses publiques. Les dficits rpts du systme de scurit sociale ont conduit le gouvernement profondment modifier lorganisation et le fonctionnement des mcanismes de contrle budgtaire. Lune des caractristiques essentielles de ces rformes est le souci manifeste de faire participer les principaux acteurs la prise de dcision de faon que les dpenses ne dpassent pas les plafonds fixs. De plus, un certain nombre de mesures ont t prises pour essayer de contrebalancer les cots dun systme qui reste largement marqu par les effets incitatifs de la rmunration lacte et une tradition de forte prescription de mdicaments par rapport la plupart des autres pays de lOCDE.
Principales rformes du dispositif de matrise des dpenses de sant

Les rformes Jupp de 1996 ont mis en place une surveillance parlementaire plus troite du systme de scurit sociale, qui avait t jusqualors presque entirement gr par les partenaires sociaux. Une modification de la Constitution a confr au parlement des pouvoirs lgislatifs concernant les dpenses de sant, via la loi sur le financement de la scurit sociale, adopte chaque anne tout comme le budget. Les partenaires sociaux continuent de grer le systme, mais les principales dcisions sont maintenant prises par le parlement et mises en uvre par le gouvernement. Chaque anne, le parlement fixe un plafond pour les dpenses nationales de sant (ONDAM), en fonction des estimations de recettes et des objectifs nationaux pour la sant dfinis par la Confrence nationale de la sant. En fixant par un vote ce plafond de dpenses nationales, les lus de la nation expriment leur volont expresse de limiter les dpenses de sant un certain montant. Mais le budget des dpenses de sant nest quindicatif. Au dpart, on avait envisag de mettre en place des mcanismes de reversement essentiellement dans le secteur ambulatoire mais ces mesures ont t juges anticonstitutionnelles. LONDAM ayant t constamment dpass, la rforme de 2004 de la scurit sociale a modifi la faon dont il est dfini en largissant lventail et le rle des diffrents acteurs. Les principaux changements sont les suivants :
Le systme dassurance-maladie participera la dfinition de lONDAM via lUNCAM1, qui regroupe les trois principaux assureurs sociaux : la CNAM, la CANAM et la MSA2. Chacun de ces trois organismes prsentera au milieu de lanne prcdente un projet de budget de mesures visant faire en sorte que lquilibre budgtaire du cadre pluriannuel fix par le parlement soit respect3.
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Un rle consultatif plus large est accord de nouveaux organismes regroupant les professionnels de la sant (Union nationale des professionnels de sant, UNPS) et rassemblant les assurances prives et les mutuelles fournissant une assurance complmentaire (Union des organismes de protection sociale complmentaire). Ils donneront leur avis sur les dcisions de lUNCAM concernant les taux de remboursement et les soins assurs. Un Comit dalerte a t mis en place pour suivre lvolution des dpenses et alerter le parlement, le gouvernement et les assureurs sociaux lorsque les dpenses sont suprieures lONDAM de 0.75 %. Les caisses nationales dassurance maladie devront alors proposer des mesures correctrices et le Comit fera savoir dans un dlai de deux semaines si les mesures lui paraissent suffisantes. Ces ajustements devraient, selon les autorits, essentiellement prendre la forme dune baisse des taux de remboursement.
Rationalisation de loffre et de la demande de soins dans le secteur ambulatoire

Dans ce contexte de rformes institutionnelles, les autorits ont galement pris tout un ensemble de mesures visant en partie limiter la hausse des dpenses publiques de sant :
La mise en place du dossier mdical personnel informatis a pour but damliorer la qualit des soins. Selon les autorits, les mdecins seront ainsi mieux informs des problmes de sant du patient, le risque de soins redondants sera moindre et les traitements seront mieux adapts aux besoins du patient. Cela devrait rduire les cots, mais lobjectif essentiel est une qualit des soins amliore4. Le dossier mdical personnel sera en place au milieu de 2007.
tant donn que 15 % de la population souffrent de maladies chroniques, qui reprsentent environ la moiti des dpenses de lassurance maladie, on veillera davantage : Ltablissement, par la nouvelle Haute autorit de sant (HAS, voir ci-aprs), de protocoles de traitement jour pour ces affections de longue dure (essentiellement les maladies cardiovasculaires, le diabte, le cancer et les troubles mentaux), dans une optique de mdecine factuelle. Dtecter les fraudes et les abus en cas de maladie chronique et de cong de maladie. Amliorer la gestion rgionale des risques sanitaires, des profils pidmiologiques et des besoins en soins tous les niveaux par le biais dorganismes constitus des services rgionaux de lUNCAM et de lARH, lobjectif tant dadapter les mesures nationales la situation locale. Mieux contrler le parcours des patients dans le secteur ambulatoire. Les rformes rendent obligatoire le mdecin traitant pour surveiller le cheminement de lindividu dans le systme de sant et assurer la coordination des soins. Le mdecin traitant percevra un forfait annuel pour chacun de ses patients en affection de longue dure (40 euros)5. La libert de choix du mdecin est maintenue, mais sil consulte un spcialiste sans tre pass par le mdecin traitant, le patient sera moins rembours et la diffrence ne sera pas prise en charge par lassurance complmentaire. On prtera davantage attention linformation du gnraliste par le spcialiste. Les spcialistes sont incits intervenir pour les diagnostics et traitements spcialiss (facturs directement 40 euros), le mdecin traitant tant charg du suivi mdical.
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Encourager davantage prescrire des mdicaments gnriques grce au tarif forfaitaire de responsabilit (TFR). Ce systme, mis en place en 2003, sera tendu, le mdicament tant rembours un niveau proche du prix des gnriques du mme groupe. Amliorer la surveillance des comportements de prescription et des pratiques mdicales laide dune batterie dindicateurs. Par exemple, les mdecins qui sur prescrivent sans raison manifeste seront informs des sanctions encourues, notamment la suspension du droit dpassement ou le refus, par lassurance maladie, de prendre en charge une partie des cotisations sociales du mdecin. Accrotre la participation au cot pour chaque acte ou consultation (par exemple, consultation dun gnraliste ou dun spcialiste, analyses), la participation forfaitaire du patient tant fixe 1 euro par jour dans la limite de 50 euros par an. Sont exclus de la participation forfaitaire les femmes enceintes, les ayants droit de moins de 18 ans et les bnficiaires de la CMU.
Missions de la Haute Autorit de Sant (HAS)

Pour structurer davantage le fonctionnement du systme de sant et amliorer la qualit des soins prodigus aux patients, la rforme de 2004 de la scurit sociale a galement cr la HAS, autorit publique indpendante caractre scientifique dirige par un collge excutif de 8 membres. Ses principales missions sont les suivantes :
valuer priodiquement le service rendu par les produits de sant (mdicaments, dispositifs mdicaux) et les actes de soins ainsi que de limpact sur les rsultats sanitaires ; tablir des protocoles et formuler des recommandations en vue damliorer la qualit des soins ; valuer la qualit des soins et certifier les tablissements de sant ; mettre en uvre lvaluation et laccrditation des mdecins. La HAS reprend les missions dun certain nombre dorganismes : lAgence nationale
daccrditation et dvaluation en sant (ANAES) (qui tait essentiellement charge de laccrditation des tablissements hospitaliers) ainsi que la Commission de transparence et la Commission dvaluation des produits et des prestations (CEPP), qui valuaient lefficacit des mdicaments et des dispositifs mdicaux. La HAS aura donc de larges prrogatives dans le domaine des mdicaments ; les prix resteront fixs par le Comit conomique des produits de sant (CEPS), mais ils seront fortement influencs par les avis de la HAS quant leur service rendu. Selon les autorits, confier une seule instance toutes les questions qui ont trait la qualit lui permettra dagir davantage sur le systme et damliorer la coordination.
La rforme du systme hospitalier

Le systme hospitalier franais comprend les hpitaux publics, financs par des budgets plafonns (dotation globale annuelle) et les hpitaux privs (souvent qualifis de cliniques), rmunrs lacte tout en tant soumis des limites globales quant la valeur des services quils peuvent fournir (objectif quantifi national, OQN). La formule des budgets plafonns dans le secteur public na pas incit amliorer lefficience du systme de sant (et a peut-tre largement contribu entraver cette amlioration), tandis que les
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prix relatifs aux tablissements privs se sont rvls htrognes sur le territoire national et ne refltent pas ncessairement les cots des activits. Une rglementation et une bureaucratie excessives ont galement pes sur les hpitaux publics. (Par exemple, la nomination dun mdecin hospitalier exigeait la signature du ministre.) Les mcanismes dincitation ont conduit les tablissements privs se spcialiser dans les traitements pour lesquels la diffrence entre le barme et les cots est la plus marque. Ce systme a galement contribu fortement diffrencier lefficience apparente des deux secteurs. Les populations gnralement traites dans les deux secteurs ne sont pas les mmes (des effets de slection se produisant) et les tablissements privs ont su se spcialiser dans les soins non urgents aux patients faible risque et ont conquis une forte part de ce march, malgr les frais supplmentaires souvent mis la charge du patient. Les hpitaux publics ont une plus forte proportion de cas sociaux et de patients souffrant de pathologies multiples et daffections de longue dure, gnralement coteuses traiter. On estime que les cots du secteur public sont suprieurs de 30 40 % ceux du secteur priv. Cette diffrence est en grande partie lie aux diffrences de densit de personne. la fin de 2002, le ministre de la Sant a mis en place une rforme du secteur hospitalier (le plan Hpital 2007). Ce plan comporte une srie de mesures visant remdier aux problmes du secteur hospitalier. Les principales mesures sont les suivantes :
Des fonds supplmentaires affects linvestissement doivent permettre de moderniser et rorganiser les tablissements hospitaliers. Lenveloppe totale est de 6 milliards deuros pour la priode 2002-2007. Un organisme national, la Mission dappui linvestissement hospitalier, est charg dorganiser et de surveiller les investissements.
Une nouvelle formule de financement sera progressivement introduite pour les tablissements publics et privs en vue dharmoniser leurs conditions de fonctionnement. Le secteur hospitalier public6 passera dun rgime de dotation globale annuelle une tarification lactivit (T2A). Les tarifs reposent sur le systme en place dinformation sur les cots (PMSI) utilis pour valuer les niveaux dactivit des diffrents tablissements7. Il est tenu compte dans les tarifs de certains lments comme la reconnaissance des cas les plus lourds. En ce qui concerne le secteur public, plus de 60 % du budget sera calcule sur cette base, le reste prenant la forme de dotations se rattachant un certain nombre de services publics bien identifis comme la formation (hpitaux universitaires), les services durgence ou certaines activits restant finances par dotation (psychiatrie, soins de suite et rducation).
Contrairement la formule actuelle (rmunration lacte se doublant dun plafond global) (OQL), le secteur priv ne sera rmunr que sur la base de cette tarification prospective lactivit.
Les autorits esprent parvenir en 2012 un dispositif harmonis de paiement pour le secteur public et le secteur priv. On observe nanmoins dores et dj des retards pour la mise en place du nouveau systme dans le secteur priv et, lheure actuelle, on sattend ce quil ny ait pas plus de 50 % du cot total des tablissements hospitaliers qui fassent lobjet dune tarification lactivit.
Le dispositif de planification des hpitaux dans le cadre du Schma rgional dorganisation sanitaire (SROS) permettra une planification plus souple au niveau local (cest--dire que les besoins locaux ne seront plus tributaires des objectifs nationaux).
88
Les autorisations pour les diffrents types dquipements mdicaux auront une dure de 5 ans (ce qui est galement la dure du SROS). Le SROS sera supervis par lAgence rgionale dhospitalisation (ARH) et il ny aura plus autant besoin dautorisations ministrielles.
Leffort sera renforc dans les domaines suivants : les alternatives lhospitalisation, lamlioration des soins de sant mentale et les soins palliatifs. Actuellement, la cration de nouveaux centres (de chirurgie ambulatoire, par exemple) doit tre contrebalance par une sensible diminution du nombre des lits, ce qui a rduit dans le pass lincitation fournir de nouveaux types de services. Le SROS devra comporter un plan spcifique pour la psychiatrie et le dveloppement des centres de soins palliatifs sera privilgi.
La loi permet galement une coordination et une collaboration plus troites entre les prestataires par le biais de groupements de coopration sanitaire runissant des tablissements publics, des tablissements privs et des prestataires du secteur ambulatoire.
Les rgles de passation des marchs seront plus souples, essentiellement en les alignant sur les directives de lUE. Enfin, les hpitaux seront administrs diffremment, le directeur de lhpital ayant plus de pouvoirs vis--vis du conseil dadministration, dont le rle se limitera la dfinition des grandes orientations. Dans le cadre de lhpital, les diffrents services (mdecine gnrale, ophtalmologie, etc.) seront remplacs par des ples et on dveloppera les contrats internes pour la gestion de lhpital.
89
2.
ANNEXE 2.A3
Principales caractristiques et volution du systme fiscal franais1

Le rapport prlvements obligatoires/PIB sest stabilis un niveau relativement lev
Avec un rapport prlvements obligatoires/PIB denviron 44 % au cours des 20 dernires annes, la France appartient au groupe de pays de lOCDE dont les niveaux dimposition sont relativement levs. Un certain nombre dautres pays europens (Autriche, Finlande, Norvge, Belgique et Italie) ont galement des niveaux dimposition dun ordre de grandeur similaire (compris entre 42 et 46 % du PIB) et seuls la Sude et le Danemark font apparatre des niveaux dimposition sensiblement plus levs (environ 50 % du PIB). La charge fiscale leve que lon a observe dans ces pays est due essentiellement limportance de leurs systmes de protection sociale, et notamment au financement dune part importante des pensions de retraite et des services de soins de sant par le secteur public (pour une description des dpenses publiques en France, voir OCDE (2003a) (graphique 2.A3.1). En dpit dun taux lev de taxation, les recettes publiques nont jamais permis de couvrir lintgralit des dpenses. Par consquent, le niveau de la dette publique a augment, passant de 31 % du PIB en 1985 environ 65 % actuellement (selon la dfinition de Maastricht). Les dficits du gouvernement ont t particulirement levs entre 1993 et 1995 o ils ont atteint de 5 pour cent 6 % du PIB et autour de 5 % une fois corrig des influences conjoncturelles. Aprs une courte priode de rduction du niveau des dpenses (en pourcentage de PIB) et de recettes soutenues, le dficit sest rduit de 1 1 pour cent en 1999-2001 et de 1 pour cent en 1999 une fois corrig des influences conjoncturelles. Depuis, les dpenses publiques se sont nouveau accrues alors que, dans le mme temps, les impts ont t rduits. Il est possible que llasticit, temporairement leve, des impts la production (plus de 2) pendant la reprise conomique de 1999 2000 (OCDE, 2001) ait cr lillusion dune lasticit de limpt durablement leve, mme si les estimations rcentes de lOCDE concluent une lasticit de long terme de la totalit des taxes la production de seulement 1 (Girouard et Andr, 2005). Il en rsulte que le dficit sest accru, dpassant 3 %, entre 2022 et 2004 ( la fois en corrigeant et en ne corrigeant pas des influences conjoncturelles) et que donc, il dpasse le seuil des 3 % du trait de Maastricht. La dgradation de la situation budgtaire au cours des dernires annes limite prsent les marges de manuvre pour de nouvelles rductions dimpt importantes dans un futur proche (graphique 2.A3.2).
90
Graphique 2.A3.1. Ratio prlvements obligatoires/PIB dans les pays de lOCDE

2003
Pourcentage du PIB Pourcentage du PIB
60 50 40 30 20 10 0
USA JPN CHE POL SVK PRT ESP DEU HUN ISL AUT NOR FIN DNK KOR IRL AUS TUR CAN GBR GRC CZE NLD LUX ITA FRA BEL SWE Recettes fiscales : Statistiques des recettes publiques Comptes nationaux (Moyennes pondres) OCDE UE15
60 50 40 30 20 10 0
1. Les recettes fiscales dans le cadre des comptes nationaux de lOCDE et celles dans le cadre des statistiques des recettes publiques de lOCDE ne sont pas totalement comparables, cause dun ensemble de facteurs gnraux ou spcifiques aux pays. Les facteurs les plus importants sont les suivants : i) les diffrences de priode et de mthode comptables ; ii) les cotisations volontaires de scurit sociale, qui reprsentent des montants levs dans certains pays (notamment lAllemagne), sont incluses dans les recettes fiscales dans les comptes nationaux, mais pas dans les statistiques des recettes publiques ; il en est de mme pour les cotisations patronales de scurit sociale des agents publics ; iii) les cotisations imputes des autorits publiques ne sont pas prises en compte dans les statistiques des recettes publiques ; iv) les droits de succession et de donation ne sont pas considrs comme des impts dans les comptes nationaux, contrairement aux statistiques des recettes publiques ; v) pour les pays de lUE, les recettes de TVA et de droits de douane sont indiques aprs dduction des montants transfrs la Commission europenne dans les comptes nationaux, alors que les donnes brutes figurent dans les statistiques des recettes publiques. Source : OCDE, Comptes nationaux ; OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1965-2003.
La charge fiscale pse dsormais davantage sur le travail et le capital et moins sur la consommation
Laugmentation du ratio des prlvements obligatoires au PIB jusquau milieu des annes 80 a surtout t d laugmentation des cotisations de scurit sociale, bien que les prlvements autres que les cotisations sociales aient galement quelque peu augment. Depuis le milieu des annes 80, la part des cotisations de scurit sociale dans le PIB a lgrement diminu tandis que la part des autres impts continuait augmenter jusquen 2000 puis diminuait lgrement par la suite. Parmi les prlvements autres que les cotisations de scurit sociale, les impts sur les biens et services ont quelque peu diminu, contrairement lvolution observe dans dautres pays. En revanche, les parts des impts sur le revenu des personnes physiques, y compris la CSG, sur les bnfices des socits et sur le patrimoine ont augment aussi bien en pourcentage du PIB que par rapport au total des prlvements (graphique 2.A3.3, tableaux 2.A3.1 et 2.A3.2). La tendance faire peser davantage la charge fiscale sur le travail et prserver la consommation peut aussi tre constate si lon regroupe les recettes fiscales en fonction de critres conomiques et si on les exprime en pourcentage des bases dimposition macroconomiques correspondantes, ce qui permet dobtenir des taux dimposition implicites. En France, le taux dimposition implicite du travail a sensiblement augment au cours des 25 dernires annes et le taux dimposition implicite du capital a galement augment tandis que celui de la consommation a lgrement diminu. Laugmentation
91
2.
Graphique 2.A3.2. Dpenses, recettes, soldes financiers et dettes des administrations publiques
% du PIB % du PIB
56 54 52 50 48 46
% du PIB Dpenses totales Recettes totales
56 54 52 50 48 46
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
% du PIB
2 0 -2 -4 -6
Solde financier corrig des variations cycliques Effet cyclique sur le solde financier Solde financier
2 0 -2 -4 -6 -8
-8
% of GDP
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
% of GDP
80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Dette publique brute (dfinition de Maastricht) Engagements financiers bruts des administrations publiques
80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30
Source : OCDE, Perspectives conomiques, n 77.
tendancielle du taux dimposition implicite du travail et du capital a galement t observe dans lensemble de la zone de lOCDE tout en tant moins prononce quen France, tandis que le taux dimposition implicite de la consommation na pas diminu dans la zone de lOCDE comme en France mais a lgrement augment (Carey et Rabesona, 2004). Le gouvernement a pris diffrentes mesures pour limiter la charge fiscale applicable aux salaris et aux entreprises. Plus rcemment, en France, la tendance laugmentation des taux dimposition implicites de la main-duvre a t stoppe tandis que laugmentation du taux dimposition implicite du capital sest poursuivie, de mme que la tendance une rduction modre du taux de limpt sur la consommation. Les taux
92
Graphique 2.A3.3. volution du dosage de la fiscalit1

Pourcentage du PIB2
Scurit sociale Revenu des personnes physiques Bnfice des socits Consommation Proprit et autres
50 A. France 40
7.3 11.1 7.8 25.4 6.8 5.8 38.1 34.8 6.5 17.4 6.4 10.7 21.0 7.0 23.1 28.4
50 B. Union europenne(3) 40
30
30
20
20
10
37.5
40.2 32.0 30.4
10
0
1970 80 90 00 2003 1970 80 90 00 2003
0 50 C. tats-Unis D. Japon(4) 40
50
40
30
14.2 12.2 18.0 7.8 7.6 22.4 26.3 21.5 38.3 16.1 26.8 22.3 11.0 20.1 12.2 18.4
30
20
20.0 13.2
20
10
35.2 36.6
10
0
1970 80 90 00 2003 1970 80 90 00 2003
1. La dcomposition de limpt sur le revenu entre limpt sur le revenu des personnes physiques et limpt sur les socits nest pas comparable dun pays lautre. 2. Les chiffres indiqus le long des colonnes correspondent la part dans les recettes totales. 3. Moyenne pondre. 4. Dernire anne connue : 2002. Source : OCDE, base de donnes des statistiques des recettes publiques.
dimposition implicites du travail et du capital restent sensiblement plus levs en France que dans la moyenne de lEurope des 15 et le taux dimposition implicite de la consommation reste sensiblement plus faible (tableau 2.A3.3). Le niveau et lvolution du taux dimposition implicite du capital contraste avec le taux moyen effectif de limpt sur les bnfices des socits qui est mentionn dans la suite du texte. Ces indicateurs diffrent pour plusieurs raisons. Bien que le taux dimposition implicite du capital soit fond sur les versements dimpts effectifs qui
93
2.
Tableau 2.A3.1. Composition des recettes fiscales en % du PIB

1970 Recettes fiscales totales France UE 15 OCDE Cotisations de scurit sociale France UE 15 OCDE Recettes fiscales totales moins cotisations de scurit sociale France UE 15 OCDE Impt sur le revenu des personnes physiques France UE 15 OCDE Impt sur les socits France UE 15 OCDE Impt sur la proprit France UE 15 OCDE Impt sur les biens et services France UE 15 OCDE 13.0 10.9 10.0 12.4 11.0 10.0 13.0 12.0 10.8 12.2 12.2 10.8 12.0 12.3 11.4 11.6 12.4 11.6 11.2 12.3 11.4 1.6 1.7 1.9 2.0 1.5 1.6 2.5 1.5 1.7 2.7 1.7 1.9 3.4 1.8 1.9 3.3 2.1 2.0 3.3 1.9 1.9 2.1 2.1 2.3 2.1 2.1 2.4 1.9 2.6 2.7 2.3 2.6 2.7 2.1 2.7 2.8 3.1 3.8 3.7 2.9 3.4 3.4 3.7 8.5 8.3 4.7 11.0 10.4 5.0 11.3 10.4 4.6 11.0 10.6 5.0 10.8 10.0 8.1 10.9 10.0 7.6 10.8 9.8 21.7 23.4 22.8 23.3 25.8 24.5 24.8 25.7 27.8 24.0 28.3 26.7 25.3 28.5 26.6 29.0 30.3 27.9 27.7 29.2 27.0 12.4 7.1 5.5 17.4 10.3 7.4 19.0 11.1 7.9 18.9 11.1 8.2 18.6 11.8 9.3 16.2 11.5 9.3 16.3 11.4 9.3 34.1 30.5 28.3 40.6 36.0 32.0 43.8 38.8 33.6 43.0 39.4 34.8 43.9 40.3 35.9 45.2 41.8 37.2 44.0 40.6 36.3 1980 1985 1990 1995 2000 2002
Source : Statistiques des recettes publiques de lOCDE.
dpendent de lvolution antrieure des bnfices, ainsi que dautres facteurs qui ont affect les paiements annuels dimpts dans le pass, le taux effectif de limpt sur les socits ne concerne que cet impt et il est fond sur des paramtres fiscaux qui affectent les dcisions dinvestissement dune entreprise hypothtique. Il est donc tourn vers lavenir et constitue probablement un meilleur indicateur dincidence des dcisions dinvestissement. De plus, le dnominateur du taux dimposition implicite est estim partir des statistiques des comptes nationaux tandis que celui du taux dimposition effectif est fond sur des hypothses du modle. Dans tous les cas, il faut tre prudent dans linterprtation des deux indicateurs car ils ne permettent pas de montrer lincidence finale des impts sur le capital sur une conomie caractrise par une forte mobilit des capitaux.
Les cotisations de scurit sociale sont leves et sont compltes par une contribution sociale sur le revenu total
Le systme social franais (notamment lassurance maladie, les pensions de retraite, lassurance chmage et les allocations familiales) est financ en grande partie au moyen de cotisations de scurit sociale affectes. Leur montant dpasse 20 % du PIB, soit prs de la
94
Tableau 2.A3.2. Composition des recettes fiscales en % des recettes fiscales totales
1970 Cotisations de scurit sociale France UE 15 OCDE Cotisations salariales de scurit sociale France UE 15 OCDE Cotisations patronales de scurit sociale France UE 15 OCDE Impts sur le revenu des personnes physiques France UE 15 OCDE Impt sur les socits France UE 15 OCDE Impts sur la proprit France UE 15 OCDE Impts sur les biens et services France UE 15 OCDE 38.1 36.4 35.8 30.4 31.1 32.4 29.7 31.6 33.7 28.4 31.5 32.0 27.3 31.0 32.4 25.7 30.1 31.7 25.4 30.8 31.9 4.8 5.8 7.1 4.8 4.2 5.3 5.8 3.9 5.2 6.3 4.4 5.7 7.8 4.6 5.5 7.3 5.1 5.5 7.5 4.9 5.5 6.3 6.8 8.7 5.1 5.8 7.6 4.5 6.4 8.0 5.3 6.7 8.0 4.8 6.8 8.0 6.9 9.2 10.0 6.6 8.6 9.3 10.7 25.2 27.8 11.6 28.8 31.2 11.5 22.7 29.7 10.7 27.0 29.4 11.3 26.0 27.0 17.9 25.4 26.0 17.3 25.8 26.0 26.6 13.8 11.0 28.4 18.6 14.0 28.0 17.2 13.3 27.2 16.7 13.2 26.1 16.4 14.3 24.7 15.9 14.3 25.3 16.3 14.6 6.9 8.0 6.2 11.1 8.9 7.1 11.8 9.3 7.5 13.2 9.4 7.8 13.2 10.2 8.4 8.9 9.1 8.0 9.3 9.1 8.3 36.3 24.2 19.4 1980 42.7 29.2 22.4 1985 43.3 28.9 22.2 1990 44.1 28.4 22.4 1995 42.4 29.5 24.8 2000 35.9 27.7 24.6 2002 37.0 28.1 25.4
Source : Statistiques des recettes publiques de lOCDE.
moiti du total des prlvements. Les cotisations de scurit sociale sont verses la fois par les employeurs, les salaris et les travailleurs indpendants, la part la plus importante (prs de 70 %) tant celle des employeurs. tant donn les contraintes financires, les taux de cotisation ont t relevs dans le pass (notamment en ce qui concerne lassurancechmage) et les plafonds de revenus pour lvaluation des cotisations ont t supprims. En mme temps, les taux de cotisation ont t rduits pour les titulaires de faibles salaires. En outre, de nouvelles catgories de cotisations ont t instaures pour largir la base du financement. En 1991, un impt proportionnel sur le revenu affect la scurit sociale, dsign sous le nom de CSG (contribution sociale gnralise) a t instaur et, en 1996, un autre prlvement a t instaur sous le nom de CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale). Les recettes de ces nouveaux impts proportionnels sont dsormais plus importantes que celles de limpt sur le revenu des personnes physiques.
Le taux de limpt sur le revenu des personnes physiques est fortement progressif mais son assiette est troite
Limpt sur le revenu des personnes physiques sapplique aux revenus des particuliers (imposs individuellement ou conjointement) ainsi qu ceux des entreprises qui ne sont pas
95
2.
Tableau 2.A3.3. Taux dimposition implicite de la main-duvre, du capital et de la consommation

Recettes en % des bases dimposition correspondantes
Moyenne 1995-2002 Taux dimposition implicite de la consommation France UE 15 moyenne arithmtique pondre en fonction de lassiette Taux dimposition implicite de la main-duvre France UE 15 moyenne arithmtique pondre en fonction de lassiette Taux dimposition implicite du capital total France UE 15 moyenne arithmtique pondre en fonction de lassiette Taux dimposition implicite des revenus du capital et de lentreprise France UE 15 moyenne arithmtique pondre En fonction de lassiette Taux dimposition implicite des bnfices des socits France UE 15 moyenne arithmtique pondre en fonction de lassiette Taux dimposition implicite des revenus du capital et de lentreprise des mnages et travailleurs indpendants France UE 15 moyenne arithmtique pondre en fonction de lassiette 13.6 14.9 11.6 0.3 2.4 0.5 22.9 20.8 17.0 9.7 6.6 3.2 18.8 19.5 19.7 4.4 3.3 4.5 35.5 27.9 27.5 5.6 4.0 5.8 42.7 37.3 37.1 0.3 0.9 0.1 18.1 19.6 22.3 0.8 0.0 0.8 Variation entre 1995 et 2002 en pourcentage
Source : Structures des systmes fiscaux dans lUnion europenne, (2004).
assujetties limpt sur les bnfices des socits. Il a t particulirement influenc par des objectifs redistributifs. La structure des taux est fortement progressive. Le seuil partir duquel limpt est d sur les revenus du travail est relativement lev et le taux marginal minimum dimposition est relativement faible (6.8 %, et 14.6 % y compris les prlvements sociaux) tandis que le taux marginal maximum est relativement lev (48.09 %, et 55.9 % y compris les prlvements sociaux pour les revenus imposables dpassant 48 000 euros en 2004). Parmi les pays de lOCDE, seul le Danemark a un taux marginal maximum dimposition plus lev (59 %) tandis que celui de la Sude est similaire (56.5 % y compris les taxes locales pour les revenus imposables au-del de 48 000 euros). En outre, en France, dimportants abattements fiscaux sont applicables aux familles ayant des enfants charge. Celles-ci bnficient en particulier dun fractionnement du revenu familial ( quotient familial ) qui rduit limpt d par les couples maris dont les revenus sont ingaux et par les familles ayant des enfants charge2. De ce fait, lassiette de limpt sur le revenu sest trouve rode et la moiti des contribuables potentiels ne paient pas limpt sur le revenu, tandis que la part des recettes de limpt sur le revenu des personnes physiques dans le PIB et dans les recettes fiscales totales est relativement faible. Il rapporte moins de 7 % du total des prlvements et environ 3 % du PIB, chiffre plus faible que celui de la plupart des autres pays industrialiss
96
de lOCDE. Les tranches dimposition sont ajustes en fonction de linflation, cette disposition ayant dsormais moins dimportance que dans le pass, dans la mesure o linflation sest ralentie. Contrairement ce que lon observe pour les autres pays de lOCDE, ainsi que pour les cotisations de scurit sociale et la CSG, limpt sur le revenu des personnes physiques nest pas prlev la source pour les salaris. Il est peru par tiers provisionnels au cours de lanne qui suit celle o le revenu est obtenu3. Toutefois, il est possible dopter pour des versements mensuels pendant lanne en cours, dtermins sur la base du revenu obtenu au cours de lanne passe, en effectuant un ajustement la fin de lanne pour tenir compte des variations du revenu. Environ 45 % des contribuables assujettis ont opt pour cette solution. Les plus-values sont dans certains cas incluses dans le revenu imposable (en totalit ou en partie) et dans dautres soumises un taux dimposition uniforme distinct. Le taux de limpt sur les plus-values obtenues la suite de la vente dobligations ou dactions est harmonis avec le taux de la retenue la source sur les intrts perus (27 %), (il a t rcemment relev la suite de la hausse de la CSG destine financer le dficit de la scurit sociale). Depuis le 1er janvier 2004, les plus values immobilires ne sont plus incluses dans le revenu imposable mais imposes un taux uniforme de 26 % (actuellement 27 % pour les mmes raisons) avec un seuil dimposition fix 15 000 euros (comme dans le cas des valeurs mobilires). Les plus values immobilires sont totalement exonres dimpt dans le cas des actifs qui sont dtenus depuis plus de 15 ans. Les mutations par succession et donation sont traites dune manire proche mais les donations sont encourages par des dductions fiscales qui dpendent de lge du donateur. Pour les enfants et le conjoint, le taux marginal dimposition (aprs abattements personnels) est compris entre 5 et 40 %.
Le taux de limpt sur les bnfices des socits a t rduit

Limpt sur les bnfices des socits est prlev sur les socits anonymes, la plupart des socits responsabilit limite, les socits en commandite par actions, les succursales de socits trangres et les coopratives. Les bnfices imposables de la socit sont les bnfices nets, calculs partir des bnfices bruts, dduction faite des frais gnraux, amortissements, provisions et report des dficits antrieurs. Les socits assujetties limpt sur les bnfices sont soumises un impt forfaitaire annuel (impt minimum), mme si elles ne ralisent pas de bnfices. Les dividendes perus bnficient dun abattement fiscal de 50 % (qui a remplac lancien crdit dimpt ou avoir fiscal). Lorsque le taux de limpt sur les socits tait de 50 %, le crdit dimpt de 50 % des dividendes en espces supprimait moiti la double imposition mais avec le taux dimpt sur les socits de 33.3 %, il supprimait compltement la double imposition. Le taux de limpt sur les bnfices des socits tait de 35.4 % en 2004 (34.33 % sans la contribution sociale sur les socits) et il baissera lgrement en 2005 et 2006 du fait que la surtaxe de 3 % applicable cet impt, qui a t instaure en 1995 et 1997, au taux de 10 % abaiss en 2002 3 %, est supprime en deux tapes. Le taux gnral de limpt sur les socits se trouvera donc ramen 33.3 % en 2006. Ce taux (applicable la fois aux bnfices non distribus et aux bnfices distribus), qui tait de 50 % en 1965, a t rduit en diffrentes tapes (en ce qui concerne les bnfices non distribus) partir de 1985. Toutefois, dautres pays ont galement rduit leurs taux dimposition et parfois plus que la France et cette tendance rduire les taux de limpt sur les bnfices des socits dans le
97
2.
cadre dune concurrence fiscale semble se poursuivre, du moins en Europe. Les petites et moyennes entreprises paient un taux rduit de 15 % et depuis 2003, des incitations fiscales spciales sont accordes aux nouvelles entreprises (en activit depuis moins de 8 ans) dont les activits de Recherche-Dveloppement dpassent un certain montant.
Et les recettes de limpt sur les socits ont augment en pourcentage du PIB
Malgr les baisses du taux lgal au cours des dernires dcennies, les recettes des impts sur les bnfices des socits ont augment au cours des dernires dcennies, passant denviron 2 % environ 3 % du PIB. Leur part dans le total des impts a t port du milieu des annes 80 2000 prs de 7 % (aprs avoir diminu auparavant) et elle a t ramene 6.6 % en 2002. La tendance la hausse des recettes de limpt sur les socits en pourcentage du PIB sexplique par le fait que la part des bnfices dans le PIB a augment au fil du temps et que la stratgie de rduction de limpt sest accompagne de mesures visant largir son assiette. Les abattements pour amortissement constituent un lment important qui dtermine lassiette de limpt sur les socits. En France, le type damortissement standard est lamortissement linaire mais un amortissement plus rapide sur une base dgressive est autorise, avec la possibilit dopter ultrieurement pour lamortissement linaire, pour les quipements dune dure dutilisation dau moins 3 ans et pour les btiments dune dure dutilisation infrieure 15 ans. Des dispositions spciales dincitation linvestissement sont accordes, en vue dobjectifs divers, tels que linvestissement dans certaines rgions, les dpenses de Recherche et Dveloppement, ou les investissements destins lutter contre la pollution. En outre (depuis 1988), les socits ont le droit de constituer une rserve en franchise dimpts pour les investissements dans des tablissements commerciaux ltranger condition que lobjet de ces tablissements soit la commercialisation de produits fabriqus en France par lentreprise. En consquence des mesures dlargissement de lassiette de limpt, les abattements pour amortissement sont devenus moins gnreux. Toutefois, en mme temps, la rduction de linflation a jou dans le sens oppos, dans la mesure o elle a attnu le dsavantage rsultant du fait que les abattements pour amortissement sont fonds sur le cot historique de lactif et ne sont pas indexs en fonction de linflation. Cela a eu pour effet dannuler en partie leffet ngatif des mesures dlargissement de lassiette de limpt comme le montre lvolution des abattements pour amortissement (compte tenu des taux dinflation des diffrentes priodes concernes) (tableau 2.A3.4). En ce qui concerne les btiments industriels, lamortissement linaire moyen est rest constant, labaissement de linflation a accru la valeur actualise des abattements pour amortissement (compte tenu des taux dinflation des diffrentes priodes concernes) au fil du temps (pour les btiments, seul le cas de base, o linflation est constante, est indiqu dans le tableau). Dans lensemble, il apparat quen France les mesures dlargissement de la base dimposition ont t plus limites que dans dautres pays tels que le Royaume-Uni, lIrlande, le Canada et lAutriche, bien que la plupart de ces pays aient appliqu prcdemment des abattements pour amortissement plus avantageux.
Une pression sexerce en vue dune rforme de la taxe professionnelle

La taxe professionnelle (taxe locale sur les entreprises) a t instaure en 1975 (en remplacement de lancienne patente ) et son assiette comprenait lorigine une partie de la masse salariale et de la valeur locative du stock de capital fixe. Ses taux sont fixs individuellement par les trois niveaux dadministration locale (rgions, dpartements et
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Tableau 2.A3.4. Paramtres de limpt sur les socits

Taux lgal de limpt sur les socits en %1 France 1982 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 50 37 34 34 33 33 37 37 42 42 40 38 36 35 35 Valeur actualise des dductions pour amortissements en % Situation de rfrence avec taux dinflation constant Machines et quipements Moyenne des autres pays2 47 40 39 37 35 36 36 36 36 35 35 34 33 33 33 France 85 80 80 80 80 80 80 87 80 80 80 80 77 77 77 Btiments industriels Moyenne des autres pays 81 76 75 76 77 76 76 75 75 76 76 76 76 75 74 France 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 Autre situation avec taux dinflation variable dans le temps et selon le pays Machines et quipements Moyenne des autres pays 48 40 39 38 39 38 37 35 35 34 34 34 33 33 33 France 78 80 80 81 81 82 82 88 82 83 83 82 80 80 80 Moyennes des autres pays 76 73 73 75 77 77 77 77 78 79 79 77 77 77 76
1. Y compris les impts locaux. 2. Moyenne non pondre de 18 pays de lOCDE (Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Espagne, tatsUnis, Finlande, Grce, Irlande, Italie, Japon, Norvge, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Sude et Suisse). Source : Devereux, Griffith et Klemm (2002).
communes) et varient dans les limites fixes par la lgislation nationale4. Cet impt est dductible de la base de limpt sur les bnfices des socits et il existe galement de nombreuses exemptions. De ce fait, parmi les 3.6 millions de contribuables potentiels, seuls 2.7 millions (75 %) paient effectivement limpt. Pour viter une charge excessive, divers allgements ont t accords et un plafonnement a t instaur, de sorte que le montant de limpt ne peut excder 3.5 4 % de la valeur ajoute selon sa taille. Ladministration centrale couvre les pertes financires rsultant de ces mesures dallgement appliques par les collectivits locales de sorte que la charge fiscale des entreprises ne reprsente que les deux tiers environs des fonds reus par les collectivits locales. Cela a contribu la vigueur relative des recettes nettes des collectivits locales par rapport celles de ladministration centrale. lorigine, la base dimposition tait (aprs prise en compte du plafonnement de limpt) distribue de manire relativement gale entre le capital et le travail (en 1998, 53.5 % de cette charge pesaient sur le capital et 46.5 % sur le travail) (XVe rapport du Conseil des impts). Cependant, entre 1999 et 2003, la part salariale a t retire de la base dimposition afin de rduire les cots qui pesaient sur les entreprises et daugmenter leur demande de main-duvre, ce qui a eu pour effet de transformer la taxe professionnelle en un impt sur le capital des entreprises5. Par consquent, ce sont les entreprises forte intensit de capital qui sont le plus touches par cet impt, de sorte que la charge fiscale est distribue dune manire ingale entre les entreprises. En outre, comme limpt ne dpend pas du bnfice ralis par les entreprises, la charge fiscale (en fonction des bnfices) augmente si le rendement du capital baisse, ce qui tend renforcer les
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2.
fluctuations cycliques de linvestissement. Cependant, le gouvernement a parfois pris des mesures pour lutter contre les effets cycliques ngatifs. La mesure le plus rcemment prise cet effet a consist accorder aux entreprises un dgrvement sur les investissements productifs nouveaux raliss entre le 1er janvier 2004 et le 31 dcembre 2005. tant donn les diffrentes exonrations et mesures dallgement, les cots administratifs du recouvrement de cet impt apparaissent relativement levs. Le fait de ne fixer les taux dimposition quaprs tre en possession dinformations concernant la base dimposition permet aux collectivits locales de stabiliser leurs recettes fiscales au fil du temps mais rend plus difficile pour les entreprises la prvision de limpt quelles auront verser et pourrait accrotre leur charge fiscale en priode de rcession si les taux dimposition taient relevs pour faire face une baisse de lassiette de limpt. Les recettes perues par les collectivits locales au titre de la taxe professionnelle ont augment au fil du temps denviron 1 % du PIB au milieu des annes 70 environ 2 % au cours de la seconde moiti des annes 90 puis elles ont lgrement diminu et slevaient 1.8 % en 2003. Cependant, si lon considre les mesures dallgement fiscal, y compris le plafonnement en fonction de la valeur ajoute comptable ainsi que la dductibilit de lassiette de limpt sur les bnfices des socits, la charge fiscale finale pour les entreprises et les recettes nettes pour les administrations publiques sont infrieures de prs de 40 % (1.1 % du PIB en 2003) aux recettes des collectivits locales. Malgr des rformes rcentes, cet impt reste controvers dans la mesure o il est fortement concentr sur les grandes entreprises, notamment dans lindustrie. Il aboutit aussi des disparits relativement importantes des recettes fiscales entre les collectivits locales malgr le systme de prquation qui a t mis en place pour rduire les dsquilibres. En outre, dans la mesure o ladministration centrale indemnise les collectivits locales des pertes de recettes quelles subissent en accordant des allgements fiscaux, elle doit faire face une charge fiscale croissante. Le gouvernement envisage actuellement une nouvelle rforme et a mis en place une commission charge de remplacer la taxe professionnelle par un autre impt dans des conditions telles que ce nouvel impt prserve le lien avec lactivit conomique locale, ne transfre pas la charge sur les mnages et maintienne lautonomie financire des collectivits locales tout en facilitant le dveloppement intercommunale. Cette commission a suggr de remplacer lassiette actuelle de la taxe professionnelle par une assiette comportant deux lments : en premier lieu, la valeur ajoute brute rsultant des comptes de lentreprise qui est pour les entreprises ayant plusieurs tablissements rpartie en fonction de leur part dans lemploi total, et en second lieu, la valeur locative foncire des immeubles de lentreprise6. (Ds 1989, le Conseil des impts avait suggr de transformer la taxe professionnelle en un impt sur la valeur ajoute locale). En outre, les collectivits locales devraient avoir le pouvoir de fixer des taux dimposition lintrieur dun intervalle donn. La commission a par ailleurs suggr de rexaminer les exonrations et les abattements spcifiques concernant cet impt la lumire du principe constitutionnel dgalit devant limpt. Les allgements fiscaux spcifiques qui ne sont pas conformes ce principe et qui aboutissent galement une concurrence dloyale devraient tre supprims. Ce nouvel impt devrait prsenter de nombreux avantages, notamment celui dgaliser la rpartition de la charge fiscale entre les entreprises, de crer moins de distorsions conomiques (le capital tant moins tax), damliorer la comptitivit internationale de lentreprise, de mieux reflter les cots de lactivit de lentreprise pour les
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collectivits locales (principe dquivalence) et de rduire les cots administratifs. On pourrait peut-tre soutenir que limposition de la valeur ajoute au niveau local reprsenterait un retour en arrire car en imposant les salaires, qui constituent la part la plus importante de la valeur ajoute, la main-duvre serait nouveau impose et peut-tre plus quavant les rformes rcentes. Toutefois, il faut aussi tenir compte du fait que pour beaucoup dentreprises (surtout les plus grandes), la taxe professionnelle est dj en fait un impt sur la valeur ajoute, selon des modalits de calcul assez diffrentes, dans la mesure o le montant final de limpt quelles versent est plafonn en fonction de cette valeur ; si ces entreprises ne reprsentent que 5 % environ de lensemble des contribuables, elles paient presque 40 % des recettes totales nettes de cet impt.
Les taxes immobilires constituent une autre source de recettes importantes pour les collectivits locales
ct de la taxe professionnelle, les taxes immobilires constituent les principales taxes locales. Le produit de ces impts a connu une forte expansion au cours de la dernire dcennie dans la mesure o les taux dimposition ont t majors et le nombre de btiments a augment. Il existe deux types de taxes immobilires, limpt foncier (bti et non bti) et la taxe dhabitation. Limpt foncier acquitt par les entreprises est dductible de lassiette de limpt sur les socits. La taxe dhabitation doit tre acquitte par les occupants de logements quils soient locataires ou propritaires. Elle est perue deux niveaux : la commune et le dpartement, la part rgionale ayant t supprime en 2000. Lassiette de limpt est la valeur locative du logement et les taux sont fixs chaque anne par les diffrentes collectivits locales. Il existe des abattements fiscaux au titre des personnes charge, et les personnes ges ou dfavorises sont aussi souvent exemptes. Cet impt a t critiqu pour un certain nombre de raisons (telles que son assiette inapproprie, son injustice, ses cots administratifs levs), et il pourrait donc donner lieu de nouvelles rformes. Outre les taxes immobilires locales, il existe, au niveau national, un impt sur lactif net des particuliers applicable aux grandes fortunes (impt sur les grandes fortunes). Il a t instaur pour la premire fois en 1981 puis supprim en 1987. En 1989, cet impt a t rtabli, sous une nouvelle dnomination (impt de solidarit sur la fortune, ISF). Seule la fortune des particuliers est imposable. Le capital des entreprises, les objets dart et les antiquits ne sont pas imposs. Le taux dimposition est progressif, les taux marginaux variant entre 0.55 (pour les patrimoines dune valeur suprieure 720 000 euros en 2003 et 732 000 euros en 2005) et 1.8 % (pour les patrimoines dune valeur suprieure 15 millions deuros en 2003 et 15 255 000 euros en 2005). Pendant de nombreuses annes, les tranches dimposition taient restes inchanges, mais linflation a t prise en compte pour lexercice fiscal 2005, alors que certains avaient prconis labolition de cet impt afin de suivre lexemple de beaucoup dautres pays europens et dviter des fuites de capitaux. En 2003, cet impt tait pay par environ 300 000 contribuables (alors quils ntaient que 180 000 en 1997) et son rendement slevait environ 2.3 milliards deuros, soit prs de 1 % des recettes fiscales nettes de ladministration centrale.
La part des impts sur la consommation dans les recettes publiques a diminu au fil du temps
La part relative des impts sur les biens et services a diminu au fil du temps. En 2002, leur part dans le PIB reprsentait 11.2 %, et leur part dans le total des prlvements (y compris
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2.
les cotisations de scurit sociale) 25.4 %. En 1990, ces parts taient respectivement de 12.2 % et de 28.4 % tandis quen 1965 elles taient de 13.2 % et 38.4 %. Cette diminution sexplique aussi bien par celle des impts gnraux sur la consommation que par les taxes sur les biens et services spcifiques. Le taux normal de 19.6 % de la taxe sur la valeur ajoute correspond peu prs la moyenne observe dans les tats membres de lUnion europenne (y compris les nouveaux membres). Ce taux a t relev de 2 points depuis la fin des annes 80, la dernire augmentation, de 18.6 20.6 %, ayant eu lieu en 1995, avant que ce taux soit ramen son niveau actuel en 2000. Il existe aussi des taux rduits (2.1 % et 5.5 %) pour les produits alimentaires ainsi que pour un certain nombre dautres biens de consommation, tels que les produits pharmaceutiques, les transports de voyageurs, lhbergement dans les htels, les livres et les journaux. Si les diffrenciations de taux et les exemptions refltent dautres objectifs, notamment caractre social, elles peuvent aussi donner lieu des distorsions de la concurrence et des modifications dans la structure de consommation (Joumard, 2001). En outre, les diffrences de taux de TVA observes au niveau international peuvent avoir une incidence sur les achats ltranger dans les zones frontalires, comme cest le cas dans le nord de la France, les prix de lessence tant beaucoup plus faibles au Luxembourg, ce qui sexplique surtout par une TVA et des droits daccise moindres quen France. Au cours des dernires annes, lmergence et lexpansion rapide du commerce lectronique ainsi que des risques de fraude, par exemple par la dclaration de livraisons intracommunautaires fictives, exercent une pression supplmentaire sur ladministration de limpt et la Commission europenne a formul diverses propositions pour amliorer la coopration internationale et rendre les systmes de TVA moins vulnrables la fraude. Du fait de diverses exemptions, des taux rduits et dautres rgimes spciaux, lcart entre les taux normaux lgaux et le taux dimposition implicite de la consommation finale des mnages, calcul en divisant les recettes de la TVA applicable la consommation des mnages par sa base macro-conomique (cest--dire la consommation dduction faite des impts sur la consommation) a t estime en 2000 4.4 points, soit 22 % du taux normal dimposition qui tait suprieur la moyenne des 15 pays de lUnion europenne et beaucoup plus lev quau Danemark, en Finlande, en Sude, en Autriche et en Allemagne (tableau 2.A3.5).
Les taxes lies lenvironnement sont relativement faibles, lexception des taxes sur les produits ptroliers
Les taxes sur les produits ptroliers (TIPP) restent relativement leves en France (bien quelles aient t rduites sur la priode rcente) et reprsentent la majeure partie des taxes lies lenvironnement, bien que le fioul domestique et le gaz soient galement imposs. Les nouvelles lois sur la dcentralisation ont modifi la distribution des recettes de la TIPP. Depuis 2004, une part des recettes de ces impts a t transfre de ltat aux collectivits locales (dpartements) (ainsi que la taxe sur les contrats dassurance) pour couvrir le cot de leurs nouvelles attributions en matire de dpenses (pour le financement des deux prestations sociales, le RMI et le RMA). Il est envisag dtendre le partage des recettes de la TIPP aux rgions et de leur donner galement le pouvoir de fixer les taux dimposition (dans certaines limites) ce qui nest pas possible pour les dpartements. Les taxes sur les produits ptroliers qui ont t instaures initialement des fins budgtaires ne refltent pas sous leur forme actuelle les effets polluants des diffrents carburants. Par exemple, le carburant diesel, qui reprsente un cot plus lev pour
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Tableau 2.A3.5. Taux implicite et taux normal de TVA en 2000

Taux implicite de TVA sur la consommation finale des mnages (%) Belgique Danemark Allemagne Grce Espagne France Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Autriche Portugal Finlande Sude Royaume-Uni 1. 19.6 % et 20.6 %. Source : Commission de lUE. 16.3 n.d. 14.1 12.6 10.8 14.7 16.0 14.8 10.5 13.3 16.5 12.8 19.4 20.2 13.9 Taux implicite de TVA Taux normal de TVA cart entre le taux normal et le taux implicite (%) 4.1 0 1.3 3.8 5.1 4.4 5.8 5.0 3.9 2.9 2.7 3.8 2.1 3.6 3.8 19 0 8 21 32 22 28 25 26 17 14 22 10 14 22 cart entre le taux normal et le taux implicite, en % du taux normal
(%) 16.9 25 14.7 14.2 10.9 15.5 15.2 15 11.1 14.6 17.3 13.2 19.9 21.4 13.7
(%) 21 25 16 18 16 19.91 21 20 15 17.5 20 17 22 25 17.5
lenvironnement, est moins impos que lessence sans plomb, ce qui encourage le choix de moteurs diesel pour les automobiles (voir corps du texte ci-dessus). Un projet antrieur du gouvernement visant ramener le diffrentiel dimpt concernant le carburant diesel au niveau moyen des pays dEurope dans un dlai de sept ans a t aprs deux annes de rductions suspendu en 2000 lorsque les prix du ptrole ont fortement augment et il na pas t repris par la suite. En outre, un certain nombre dexemptions fiscales ou dallgements sont accords certains secteurs et activits afin de compenser leurs pertes de comptitivit (OCDE, 2001a). Diverses taxes et redevances sur les missions ou produits polluants ont t instaures depuis le dbut des annes 80. La plupart de ces impts taient alors verss au budget de lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) et ont t affects aux dpenses de rduction de la pollution et navaient pas pour objet de constituer une incitation proportionnelle aux cots de la pollution. Parmi elles, la taxe sur la pollution de lair (taxe parafiscale sur la pollution atmosphrique, ou TPPA) a t instaure en 1985 sur les missions de dioxyde de soufre (SO2) et largie en 1990 aux missions doxyde dazote (NO) et dacide chlorhydrique (HCL) et en 1995 aux missions de composants organiques volatils. Les recettes de limpt avaient t affectes des subventions aux investissements visant rduire la pollution ou la recherche et au dveloppement. On a estim que cet impt avait eu une incidence ngative significative sur les missions de composants organiques volatils et les missions de dioxyde de soufre mais non sur les missions doxyde dazote (Millock et al., 2004). Cependant, selon cette tude, la subvention semble avoir eu pour effet daugmenter les missions dans des proportions telles que lincidence de limpt sur les missions de polluants sest trouve fortement rduite. Les auteurs expliquent cela par des effets doffre (qui nont cependant pas t directement mesurs), de sorte que mme si les coefficients dmissions taient rduits du fait de laide la rduction de la pollution, linstallation dquipements de dpollution modernes avant
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2.
rejet semble avoir accru suffisamment la production totale pour inverser leffet exerc sur les niveaux absolus dmission. En 1999, toutes ces taxes, y compris la taxe parafiscale sur la pollution atmosphrique, ont t regroups en une taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) et ont t initialement verss au budget gnral puis affects en 2000 au fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale (FOREC) qui finance lallgement des charges sociales des employeurs, notamment dans le cadre de linstauration de la semaine de travail de 35 heures. En 2004, ce fonds a t dissous et ses oprations ont t intgres dans le budget. Le TGAP est donc actuellement affecte au budget gnral.
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Chapitre 3
Amliorer la performance du march du travail
Avec un chmage lev, une participation faible de certains groupes comme les travailleurs peu qualifis et les travailleurs gs, et un nombre dheures travailles relativement bas, la France est loin dutiliser pleinement son potentiel demploi. Une amlioration de la situation sur le march du travail permettrait dlever le niveau de vie et la croissance potentielle, mais aussi de rduire lexclusion sociale et dassouplir les pressions sur les dpenses publiques. Ce chapitre examine la ncessit dune rforme globale du march du travail visant : i) dplacer le poids de la protection sociale qui pse actuellement sur les entreprises vers ltat en assouplissant et en rationalisant la lgislation sur la protection de lemploi, ii) liminer les incitations aux retraits prmaturs du march du travail, iii) donner aux employs et aux employeurs plus de libert dans la ngociation du temps de travail, iv) amliorer lefficacit des services de placement vers lemploi.
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3.
AMLIORER LA PERFORMANCE DU MARCH DU TRAVAIL
n dpit dune certaine amlioration de la situation du march du travail au cours des annes 90 le chmage1 baissant 8.7 % en 2001 aprs avoir atteint un maximum 12 %
en 1997 et lemploi augmentant de 14 % entre 1993 et 2003 le niveau lev du chmage reste une proccupation majeure pour le gouvernement. La France est aussi lun des pays de lOCDE o le taux dutilisation du potentiel de main-duvre est le plus faible (OCDE, 2004a). Ceci limite le niveau de vie et le potentiel de croissance mais aussi les recettes publiques et accrot les dpenses quil faut consacrer la population qui ne travaille pas. La faible utilisation du potentiel de main-duvre est essentiellement lie quatre facteurs :

un haut niveau de chmage structurel ; un faible taux dactivit chez les jeunes ; des retraits prcoces du march du travail pour les travailleurs gs ; un nombre dheures travailles annuellement par travailleur assez faible. Les principaux enjeux sont donc de :
rduire les obstacles aux ajustements du march du travail lis, par exemple, une lgislation exagrment stricte en faveur de la protection de lemploi et lexistence dun coin fiscal lev ;
rduire ou supprimer les dispositifs incitatifs inappropris qui conduisent des retraits anticips du march du travail de certaines catgories comme les jeunes, les travailleurs gs, les mres de jeunes enfants ;
veiller ce que la lgislation sociale ne restreigne pas indment la capacit des travailleurs et des salaris ngocier la dure du travail ; maximiser lefficience des services de placement au regard de leur cot.
Les mesures prises dans le pass se sont attaques certains de ces dfis, parfois avec succs. Les changements ont principalement consist aller vers des politiques actives du march du travail et abaisser les prlvements fiscaux sur les bas salaires, laissant subsister les autres rigidits du march du travail. Certaines de ces politiques sont coteuses pour le budget et sans doute existe-t-il des mesures plus efficientes au regard de leur cot. De plus, certaines mesures ne sont pas alles dans la bonne direction : en particulier, lintroduction des systmes de prretraite, le renforcement de la lgislation pour la protection de lemploi alors que le niveau de protection tait dj relativement lev, et la rduction obligatoire de la dure du travail. Bien que le coin fiscal ait diminu pour les travailleurs faiblement rmunrs, il reste lev aux niveaux des qualifications intermdiaires et suprieures. En outre, les droits prestations, pour certaines catgories de chmeurs, ont t augments et le prlvement implicite sur la poursuite dune activit pour les travailleurs gs, bien quil ait diminu, reste trs lev. De fait, malgr les rformes conduites ces dernires annes, la France est reste en retrait par rapport beaucoup dautres pays de lOCDE dans la mise en uvre les recommandations de la
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3. AMLIORER LA PERFORMANCE DU MARCH DU TRAVAIL
Encadr 3.1. Rsum des recommandations destines amliorer les performances du march du travail
Rformer la lgislation pour la protection de lemploi
Attnuer la rigueur de la lgislation pour la protection de lemploi et rduire les diffrences entre contrats permanents et contrats temporaires en instaurant un contrat unique soumis une protection de lemploi moindre et qui augmente avec la dure dans lemploi. dfaut ou titre transitoire, on pourrait rduire le cot des licenciements dits conomiques et assouplir le recours aux contrats temporaires. Rduire le cot de lobligation de reclassement des salaris licencis. Supprimer ou rformer davantage la contribution Delalande exige des entreprises en cas de licenciement de travailleurs gs de plus de 50 ans.
Sassurer que les employeurs et les salaris ont la possibilit de ngocier la dure du travail Poursuivre la rduction du cot du travail non qualifi et du travail temps partiel
Limiter les prochains relvements du salaire minimum et renoncer pendant un certain temps au coup de pouce . Veiller la stabilit des mesures de rduction des cotisations sociales de faon en accrotre lefficience en vitant les incertitudes lies des changements frquents.
Amliorer lefficience du service public de lemploi
Amliorer notablement la coordination entre lAgence nationale pour lemploi (ANPE), lassurance chmage (UNEDIC) et les autres institutions. Crer un systme de guichet unique pour les chmeurs. Renforcer le suivi de la recherche demploi et sappuyer sur des valuations systmatiques des politiques pour en amliorer lefficience.
Poursuivre la rduction des trappes inactivit
valuer avec prcision la finalit des politiques familiales et viter les dispositifs dsincitatifs qui jouent malencontreusement contre lemploi. liminer progressivement les systmes de prretraite et renforcer lobligation faite aux travailleurs gs de rechercher un emploi.
Stratgie de lEmploi (Brandt et al., 2005). Il apparat donc crucial pour la France de continuer rduire les obstacles lemploi en engageant des rformes densemble qui visent traiter les problmes aussi bien du ct de la demande que du ct de loffre sur le march du travail. Largumentation dveloppe dans ce chapitre est que la rforme du march du travail doit conjuguer les mesures destines faire que les entreprises soient de nouveau incites embaucher et que les travailleurs soient incits rester plus longtemps sur le march du travail, permettre que les employeurs et les salaris puissent ngocier davantage la dure du travail, et amliorer lefficience des services de lemploi afin de rduire le chmage de longue dure. Les principaux aspects traits ici sont la lgislation pour la protection de lemploi, la limitation de la dure du travail, la formation des salaires, les prlvements fiscaux sur le travail, le service public de lemploi et les mesures qui conduisent des retraits du march du travail.
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3.
volution du march du travail au cours de la dernire dcennie

Malgr des amliorations rcentes, le chmage structurel reste lev, tandis que le niveau de lemploi et le taux dactivit sont faibles
Aprs stre dgrad au dbut des annes 1990, le march du travail sest amlior durant la seconde moiti de la dcennie. Le chmage effectif comme le chmage structurel se situent des niveaux infrieurs leur pic du milieu des annes 90, bien que le chmage effectif ait recommenc daugmenter durant la phase rcente de ralentissement conjoncturel (graphique 3.1). Le taux demploi en France sest accru de 4 points de pourcentage aprs 1996 alors que la moyenne pour la zone de lOCDE est reste inchange. Contrairement ce qui avait t observ au cours de la priode prcdente, la croissance de lemploi est venue en grande partie du secteur priv (graphique 3.2). De mme, lemploi sest fort bien tenu lorsque la croissance du PIB a ralenti, au dbut des annes 2000. Jusque vers le milieu des annes 90, la monte du chmage sest faite en grande partie au dtriment des personnes les moins qualifies dont la part dans lemploi a rgress rgulirement. Cette tendance sest interrompue et a t inverse aprs 1992, lorsque le chmage des travailleurs les moins qualifis a rgress notablement en France alors quil tait en augmentation dans de nombreux autres pays de lOCDE (graphique 3.3). Le chmage des jeunes est aussi en baisse sensible depuis 1998. En dpit de ces amliorations, la France continue de figurer parmi les pays de lOCDE o la performance du march du travail est relativement mdiocre (graphique 3.4). En
Graphique 3.1. Chmage et emploi dans une perspective long terme

30 A. Taux de chmage des jeunes et des adultes(1) 25 20 15 10 5 0
Jeunes (15-25 ans) Adultes (25-54 ans)
30 25 20 15 10 5 0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
70 68 66 64 62 60 58 56 1970
France OCDE
70 B. Taux demploi : France et OCDE(2) 68 66 64 62 60 58 1980 1985 1990 1995 2000 56
1975
1. En pourcentage de la main-duvre dans le groupe dge considr. 2. En pourcentage de la population dge actif. Source : OCDE, base de donnes ELS.
108
Graphique 3.2. PIB, emploi et heures travailles

Croissance Croissance
6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3
Par an
6 PIB et emploi
PIB Emploi Emploi dans le secteur des entreprises
5 4 3 2 1 0 -1 -2
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
-3
Par an
1700 Heures travailles 1650 1600 1550 1500 1450 1400
1700 1650 1600 1550 1500 1450 1400
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Source : OCDE, Perspectives conomiques n 77.
Graphique 3.3. Part de lemploi peu qualifi1

En pourcentage de lemploi total
30 29 28 27 26 25 24 23 22 21 20 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 30 29 28 27 26 25 24 23 22 21 20
1. Lemploi peu qualifi est dfini partir de la profession. Source : INSEE, Enqutes emploi 1982 2002.
109
3.
Graphique 3.4. Taux de chmage et taux demploi par ge, 2003

% %
30 A. Taux de chmage(1) 25 20 15 10 5 0
% Total 15-64 15-19 20-24 25-49 50-54 55-59 60-64 65 ou plus France OCDE
30 25 20 15 10 5 0
%
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Total 15-64 15-19 20-24 25-49 50-54 55-59 60-64 65 ou plus
100 B. Taux demploi(2)

France OCDE
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1. En pourcentage de la main-duvre dans le groupe dge correspondant. 2. En pourcentage de leffectif du groupe dge considr. Source : OCDE, base de donnes ELS.
outre, le chmage de longue dure a augment en France depuis 2002, plus nettement que dans la moyenne de lOCDE et que dans un grand nombre de pays de la zone euro (graphique 3.5). Si les jeunes sont peut-tre les plus durement touchs par le chmage, les travailleurs des classes dge de forte activit connaissent, eux aussi, un haut niveau de chmage. Le taux demploi des travailleurs gs est aussi trs en de de la moyenne de la zone OCDE.
Le nombre dheures travailles a diminu significativement

Le nombre dheures travailles, par an, par habitant, est parmi les plus faibles de la zone de lOCDE, ce qui explique principalement lcart en termes de PIB par habitant et du creusement de lcart par rapport aux pays les plus performants de la zone de lOCDE (graphique 3.6). Le PIB par heure travaille est relativement lev en France, plus lev quaux tats-Unis. Cependant, cela provient en grande partie de lexclusion de lemploi, en France, de vastes segments de la main-duvre non qualifie (Artus et Cette, 2004). Ce faible niveau dutilisation du potentiel de main-duvre sexplique essentiellement par le faible nombre dheures travailles par travailleur, en particulier par la faiblesse de la dure du travail pour les travailleurs plein temps, mme si le faible taux demploi joue galement un rle2. Ces mmes facteurs ont contribu au recul de lutilisation de la mainduvre au fil du temps (graphique 3.7).
110
Graphique 3.5. Chmage de longue dure1

En pourcentage de la population active
6 5 4 3 2 1 0
France OCDE Zone euro hors France
6 5 4 3 2 1 0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1. Un an ou plus. Source : OCDE, base de donnes ELS.
Graphique 3.6. Nombre dheures travailles annuellement1, 2003

1400 1200 1000 800 600 400 200
SWE GRC KOR GBR NOR MEX HUN CAN CHE DNK DEU AUS USA ESP SVK PRT CZE NLD JPN NZL BEL
1400 A. Nombre dheures travailles par habitant 1200 1000 800 600 400 200 0
FRA FIN IRL ITA ISL
2500 2000 1500 1000 500 0
B. Nombre dheures travailles par travailleur
2500 2000 1500 1000 500 0
SWE
GRC
KOR
MEX
GBR
HUN
FRA
1. 2002 pour lIslande et pour la Suisse. Source : OCDE, base de donnes Productivit.
NOR
CAN
DEU
CHE
DNK
AUS
USA
SVK
ESP
CZE
PRT
NLD
NZL
JPN
BEL
FIN
IRL
ITA
ISL
111
3.
Graphique 3.7. Le faible nombre dheures travailles par habitant reflte la fois le faible nombre dheures travailles par travailleur et le faible taux demploi, 2003
Diffrence en % par rapport la moyenne de lOCDE par habitant
KOR ISL CZE JPN NZL CAN AUS USA CHE PRT GBR FIN SWE DNK ESP SVK IRL MEX GRC HUN NLD NOR DEU ITA BEL FRA
Effet des heures par travailleur
Effet du taux demploi
Effet dmographique
-30-20-10 0 10 20 30 40 -30-20-10 0 10 20 30 40 -30-20-10 0 10 20 30 40 -30-20-10 0 10 20 30 40

Source : OCDE, base de donnes Productivit.
Les problmes du march du travail sont essentiellement structurels

La persistance des problmes du march du travail travers plusieurs cycles montre que les problmes sont structurels et profondment enracins. Divers facteurs, comme les institutions, certains aspects des mcanismes de la ngociation salariale, les incitations au travail et la recherche demploi, sont sans doute luvre. Dans le reste du chapitre, on examine sous ces diffrents aspects les pratiques et les institutions du march du travail. Les institutions assurent un haut degr de protection aux travailleurs, surtout aux travailleurs titulaires de contrats permanents, ce qui peut avoir pour effet pervers de limiter lembauche. La lgislation relative la dure du travail est aussi tout fait restrictive, ce qui pourrait avoir un effet ngatif sur la production long terme. On analyse ensuite le systme de formation des salaires. Si la formation des salaires est encadre au niveau des basses rmunrations du fait de lexistence du salaire minimum (salaire minimum interprofessionnel de croissance ou SMIC), elle apparat relativement dcentralise et libre pour le reste de la distribution des salaires. Nanmoins, le haut niveau de chmage suggre que la flexibilit salariale nest pas suffisante pour
112
assurer lquilibre du march. Lun des facteurs explicatifs pourrait tre le haut niveau des charges sociales, malgr certaines rductions. Pour accompagner les mesures destines rduire les rigidits et les cots, il faut aussi sefforcer damliorer lefficience du service public de lemploi et stimuler loffre de travail, en particulier de certaines catgories de la population.
Le Code du travail, la jurisprudence et les procdures administratives assurent un haut niveau de protection aux travailleurs
La protection de lemploi est plutt stricte et a t renforce
Daprs les indicateurs de lOCDE, la lgislation pour la protection de lemploi est relativement contraignante en France (graphique 3.8). Cela tient en grande partie aux procdures de licenciement, trs restrictives, inscrites dans le Code du travail pour les contrats permanents le contrat de travail dure indtermine (CDI) est la forme normale du contrat de travail et, dfaut dcrit, le contrat est dure indtermine. Les contrats temporaires, qui devraient mnager une certaine souplesse par rapport aux contraintes du contrat classique, sont eux-mmes trs encadrs dans leur application (encadr 3.2). cet gard, il est tonnant de constater que le recours aux contrats temporaires est moins encadr dans ladministration publique. Les dispositions lgales concernant les contrats dure indtermine couvrent essentiellement les conditions de rsiliation du contrat. Les indemnits de licenciement ne sont pas particulirement leves en France : elles reprsentent un demi mois de salaire pour un salari ayant 5 ans danciennet en cas de licenciement pour un motif personnel et un mois de salaire en cas de licenciement pour motif conomique . Pour les salaris ayant 15 ans danciennet, les indemnits de licenciement atteignent 1.3 mois de salaire pour un licenciement pour motif personnel et 2.7 mois de salaire pour un licenciement conomique . Cependant, la procdure suivre en cas de licenciement conomique est trs complexe et renchrit considrablement le cot du licenciement pour lemployeur (graphique 3.9). De plus, les entreprises sont tenues daider les travailleurs victimes de suppressions demploi retrouver du travail, ce qui est coteux et sans doute particulirement lourd pour lentreprise lorsquelle est elle-mme en difficult. La France est lun des rares pays de lOCDE o la lgislation pour la protection de lemploi concernant les contrats dure indtermine sest durcie entre les annes 1975 et 20023 , du fait de nouvelles dispositions lgales mais aussi de la jurisprudence (voir lannexe 3.A1). Le durcissement de la lgislation pour la protection de lemploi concerne trois aspects :

Les procdures de licenciement conomique sont devenues plus complexes ; Les restrictions lgales aux licenciements conomiques ont t durcies ; Lobligation daider les travailleurs retrouver du travail, dite de reclassement , a t renforce. Le prcdent gouvernement a introduit la loi de modernisation sociale, en 2002, qui
durcit notablement les contraintes pesant sur les licenciements de plus de 10 salaris. Mais, en 2003, le nouveau gouvernement a suspendu lapplication de certaines de ses dispositions avant dintroduire une autre loi, en 2004, qui, tout en modrant, sous certains aspects, la lgislation pour la protection de lemploi, a renforc lobligation de reclassement pour les salaris menacs de licenciement collectif.
113
3.
Encadr 3.2. Principales caractristiques de la lgislation pour la protection de lemploi

Les droits et obligations sont dfinis par le Code du travail qui garantit des droits minimum des travailleurs mais les conventions collectives peuvent leur assurer des conditions plus favorables. Il existe deux types de contrats de travail le contrat dure indtermine (CDI) et le contrat temporaire (CDD et intrim) mais le contrat dure indtermine temps complet est celui qui fait rfrence. Contrats dure indtermine (CDI) Les dispositions relatives aux CDI visent essentiellement les conditions de rsiliation. Trois cas sont identifis : licenciement, retraite ou dmission. Il existe deux types de licenciement : les licenciements pour motif conomique et les licenciements pour motif personnel. Le licenciement pour motif personnel peut tre motiv par une cause relle et srieuse , notamment le refus dun changement dans le contrat de travail ou lincapacit de raliser les objectifs fixs par lemployeur, ou peut tre un licenciement pour faute . Dans ce dernier cas, lemployeur na pas payer dindemnits de licenciement. Un licenciement pour motif conomique peut tre individuel, sil ne concerne quun seul travailleur, ou collectif, sil concerne deux ou un plus grand nombre de travailleurs. Dans les deux cas, les motifs admissibles sont strictement dfinis. Le motif de licenciement ne doit pas tre inhrent la personne du salari mais rsider dans des difficults conomiques ou dans le changement technologique. Une jurisprudence de 1995 a encore restreint les motifs admissibles pour un licenciement conomique (voir lannexe). Le licenciement pour motif conomique ne peut servir qu prserver la comptitivit de lentreprise ; il ne peut pas tre utilis pour amliorer la comptitivit ou la rentabilit de lentreprise. Les procdures administratives de licenciement pour motif dordre conomique sont complexes et longues, surtout lorsque le licenciement concerne un grand nombre de travailleurs :
Dispositions gnrales : lemployeur doit respecter un dlai de pravis obligatoire et avoir un entretien avec le travailleur. Lemployeur doit aider les salaris sadapter lvolution de leur emploi et trouver un autre emploi. Il doit aussi y avoir ngociation avec le comit dentreprise en cas de licenciement collectif. Licenciement de plus de 10 travailleurs. Un plan de sauvegarde de lemploi prvoyant, par exemple, des actions favorisant le reclassement externe lentreprise, des mesures daide la cration dactivits, des programmes de formation, etc., doit tre mis en place. Les entreprises de plus de 1 000 salaris doivent proposer un cong de reclassement, dune dure de 4 9 mois, avant que le licenciement nintervienne, et, durant cette priode, lentreprise doit assurer une formation ses salaris et les aider retrouver un emploi.
Les indemnits de licenciement dpendent du nombre dannes passes dans lentreprise et du motif du licenciement :
Pour un salari ayant moins de 10 annes danciennet dans lentreprise : 1/10e du salaire mensuel par anne danciennet et 2/10e en cas de licenciement pour motif dordre conomique. Pour un salari ayant plus de 10 annes danciennet dans lentreprise : 1/10e du salaire mensuel par anne danciennet pour les dix premires annes et 1/15 e du salaire mensuel par anne danciennet aprs dix ans. En cas de licenciement pour motif dordre conomique, 2/10e et 2/15e respectivement.
114
Encadr 3.2. Principales caractristiques de la lgislation pour la protection de lemploi (suite)

Les travailleurs licencis sont prioritaires pour toute embauche dans lentreprise. Ils peuvent saisir le conseil de prudhommes sils contestent le motif du licenciement ou les procdures suivies. Si le motif de licenciement nest pas jug srieux et lgitime par le conseil de prudhommes, lentreprise doit payer au travailleur une indemnit gale au moins six mois de salaire. Contrats temporaires Les contrats temporaires ne peuvent tre utiliss pour pourvoir un poste permanent li lactivit permanente de lentreprise. Le recours aux contrats temporaires est donc limit des situations bien prcises :

pour remplacer un salari en cong ; pour faire face une augmentation temporaire de lactivit de lentreprise ; pour des emplois saisonniers ou des emplois dans des secteurs spcifiques o lactivit subit damples fluctuations. Dans ce dernier cas, on parle de contrat dusage et il existe une liste des secteurs dactivit autoriss recourir ce type de contrat. Le recours aux contrats temporaires est strictement encadr :
La dure du contrat doit tre spcifie par crit. Le contrat est renouvelable une seule fois. La dure du contrat, renouvellement compris, ne peut excder 18 mois, 9 mois dans certains cas, et 24 mois pour des raisons trs spcifiques.
Aprs un licenciement pour motif conomique, il nest pas possible, pendant six mois, dembaucher un travailleur sur un contrat dure dtermine pour faire face un accroissement temporaire de lactivit ou pour accomplir un travail saisonnier. Un travailleur sous contrat dure dtermine ne peut pas percevoir une rmunration infrieure celle perue par un travailleur sous contrat dure indtermine dans la mme entreprise, niveau de qualification et poste quivalents. Les entreprises doivent verser au salari une prime gale 10 % du salaire mensuel brut lexpiration dun contrat temporaire lorsque celui-ci nest pas transform en CDI. Secteur public Ltat nest pas soumis aux restrictions concernant le recours aux contrats de courte dure. En thorie, il nest possible de recourir aux contrats temporaires que dans des situations bien prcises : lorsquil ny a pas de fonctionnaires qui aient les qualifications requises pour sacquitter de la tche accomplir (ce qui est le cas, par exemple, pour les informaticiens) ou pour rpondre un besoin occasionnel. Dans la pratique, le recours aux contrats temporaires est ais. Le contrat peut tre de trois ans et est renouvelable indfiniment. La rmunration peut tre infrieure celle perue par un fonctionnaire, pour la mme tche, et la plupart des autres avantages dont jouissent les fonctionnaires ne sont pas accessibles au titulaire dun contrat temporaire. Le recours aux contrats temporaires, dans le secteur public, nest pas conforme la directive europenne de 1999. Ltat prvoit den limiter lusage et de transformer certains contrats temporaires en cours en CDI. Jusqu prsent, les efforts dans ce sens sont trs lents.
115
3.
Graphique 3.8. Degr de rigueur de la lgislation pour la protection de lemploi au regard des indicateurs de lOCDE
2003
6 Emploi temporaire 5
4
FRA ESP GRC
3
PRT
NOR BEL ITA
FIN AUT JPN DNK NLD
DEU SWE
CHE AUS IRL GBR CAN USA
6 1993
2003
6 Emploi rgulier 5
PRT
NLD SWE DEU FRA AUT JPN NOR GRC FIN BEL IRL DNK CHE ITA
ESP
2
AUS CAN GBR
USA
6 1993
Source : OCDE, base de donnes ELS.
Les entreprises hsitent licencier les travailleurs employs titre permanent

La loi nautorise les licenciements conomiques que sils sont ncessaires pour prserver la comptitivit de lentreprise. La rationalisation financire nest pas un motif suffisant. En outre, la loi de modernisation sociale de 2002 a introduit une nouvelle disposition en vertu de laquelle il faut prendre en compte la situation financire du g ro up e a u q u e l l en t rep r i s e a p p a r t i e n t , c e q u i s i gn i f i e q u un l i c en c i e m en t conomique nest pas lgalement justifi si la situation financire du groupe est saine. Ces dispositions empchent pratiquement toute tentative de rorganisation de la
116
Graphique 3.9. Indicateurs du degr de rigueur de la lgislation pour la protection de lemploi rgulier, 2003
6 Inconvnients la procdure rgulire 5 4 3 2 1 0
KOR DEU POL SVK NLD CZE PRT
6 5 4 3 2 1 0
MEX GBR HUN DNK CHE CAN AUS USA TUR ESP BEL ITA
SWE
GRC
FRA
6 Pravis et indemnits de licenciement en cas de licenciement sans faute 5 4 3 2 1 0

SWE GRC NOR MEX GBR KOR HUN DNK CHE DEU CAN AUS FRA USA TUR NZD SVK ESP POL PRT CZE NLD AUT BEL JPN FIN IRL ITA
NOR
AUT
NZD
JPN
FIN
IRL
6 5 4 3 2 1 0
6 Difficults de licencier 5 4 3 2 1 0
SWE NOR GRC MEX KOR GBR HUN DEU CAN DNK CHE AUS FRA USA NZD ESP NLD TUR POL SVK PRT AUT CZE BEL JPN ITA FIN IRL
6 5 4 3 2 1 0
Source : OCDE, base de donnes ELS.
part des entreprises lorsque le but serait daccrotre la productivit pour mieux assurer la prennit de lentreprise (ou dynamiser sa croissance), si cela implique des suppressions demplois. Cest un juge qui apprcie si la situation conomique de lentreprise justifie ou non le licenciement conomique. Le nombre de cas ports devant les tribunaux est lev au regard de ce quon observe dans les autres pays de lOCDE (OECD, 2004a). Selon une tude portant sur lanne 1995, le salari a gain de cause dans 74 % des cas, contre 48 % au Canada, 51 % en Italie et 38 % au Royaume-Uni (Bertola et al., 2000).
117
3.
tant donn la rigueur de la lgislation pour la protection de lemploi, les ruptures de contrats ne soprent pas souvent par le biais dun licenciement conomique (graphique 3.10). Les licenciements conomiques nont augment que modrment en dpit de la baisse de la rentabilit aprs 2001 (graphique 3.11). La faiblesse du march du travail durant cette priode sest traduite, dabord, par une forte augmentation des fins de contrat dure dtermine et, ensuite, par une augmentation des licenciements pour dautres motifs que le motif conomique, notamment pour motif personnel , ce type de licenciement tant jug moins coteux par les entreprises quun licenciement conomique . De fait, dans le cas dun licenciement pour motif personnel , un
Graphique 3.10. Raisons de la cessation demploi et de lentre dans le chmage, 2002

Licenciement ou suppression demploi Fin dun emploi dure limite Responsabilits personnelles ou familiales Maladie ou invalidit ducation ou formation Service militaire ou dintrt collectif Autres raisons
100 80 60 40 20
NLD(1) AUT(1)
100 80 60 40 20 0
SWE
NOR
GBR
HUN
CHE
DEU
FRA
1. 2001. Source : Donnes Eurostat.
Graphique 3.11. volution des raisons de rupture du contrat de travail1

Part dans les sorties (%)
60
DNK
ESP
SVK
POL
PRT
CZE
LUX
BEL
IRE
FIN
ITA
ISL
60
40
Fin dun emploi de dure limite Dmission Licenciement conomique Licenciement pour motifs personnels
40
20
20
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1. La source et les dfinitions sont diffrentes de celles du graphique 3.10. Source : Dares, DMMO-EMMO.
118
accord est sign entre le salari et lemployeur qui garantit que ni lun ni lautre ne contesteront la procdure, et les indemnits de licenciement sont ngocies. Le cot de ces accords tend indiquer que la lgislation pour la protection de lemploi impose des contraintes coteuses aux entreprises. Kramarz et Michaud (2004) estiment que le cot dun licenciement reprsente 14 mois de salaire, mais nettement plus en cas de licenciement collectif. Bien que cette forme de rupture du contrat de travail soit plus facile pour les entreprises, elle a trois aspects ngatifs. Premirement, elle conduit de grandes ingalits entre les salaris, certains touchant des indemnits de licenciement trs importantes, et dautres pas (Cahuc et Kramarz, 2004). Deuximement, les entreprises parvenant, par ce biais, chapper lobligation de reclassement, laide qui normalement devrait tre apporte aux travailleurs licencis par les entreprises ne lest pas dans les faits. Enfin, troisimement, on peut craindre, avec cette forme dajustement de lemploi, que ce soit les travailleurs hautement productifs qui quittent les entreprises, les travailleurs moins productifs restant dans lentreprise, ce qui a des consquences ngatives sur la productivit.
Le recours aux contrats temporaires sest beaucoup dvelopp

En dpit des restrictions qui psent sur ce type de contrat, les contrats temporaires se sont fortement dvelopps au cours des annes 1990 (graphique 3.12). En outre, certaines
Graphique 3.12. Frquence et dveloppement des contrats temporaires

En pourcentage de lemploi total En pourcentage de lemploi total
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 A. Dveloppement des contrats temporaires
France OCDE Europe
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
40 35 30 25 20 15 10 5
USA(1) FRA(2) CAN(1) LUX(1) ISL(1) SWE NOR GRC GBR HUN MEX DEU DNK CHE TUR POL SVK AUT CZE ESP NLD PRT BEL JPN
40 B. Frquence des contrats temporaires 35 30 25 20 15 10 5 0

IRL ITA FIN
1. USA : 2001 ; Islande, Luxembourg et Canada : 2002. 2. Y compris les contrats aids. Source : OCDE, base de donnes ELS.
119
3.
Tableau 3.1. Dure moyenne1 des contrats dure dtermine par secteur (en mois)
1996 Ensemble de lactivit Industrie, y compris nergie Construction Services 2.7 3.6 4.2 2.4 1997 2.6 3.4 3.9 2.4 1998 2.6 3.5 4.2 2.4 1999 2.6 3.7 4.2 2.3
1. Les donnes concernent uniquement les CDD, et excluent les contrats dintrim dont la dure moyenne est plus courte. La dure reste inconnue pour 18 % des CDD. Source : DARES, DMMO/EMMO.
entreprises parviennent sans doute contourner certaines dispositions de la loi, en particulier celle prvoyant que le contrat temporaire nest renouvelable quune fois (en crant un autre emploi similaire). Par consquent, ce type de contrat offre davantage de flexibilit, il est donc attrayant pour les entreprises. Alors que les contrats temporaires reprsentaient moins de 5 % de lemploi salari vers le milieu des annes 80, leur part atteignait 14 % en 2002, ce qui est un peu plus que la moyenne des pays de lOCDE. La contribution des contrats temporaires la croissance de lemploi depuis le milieu des annes 80 est importante. Les contrats temporaires, en France, sont de trs courte dure : moins de cinq mois dans la plupart des secteurs (tableau 3.1). La dure la plus frquente, dans les autres pays, se situe entre six mois et un an (OCDE, 2002). La brivet des contrats temporaires ne semble pas pouvoir sexpliquer par la limitation de la dure maximale de ce type de contrat, puisque celle-ci est de 18 mois, ce qui est beaucoup plus que la dure moyenne effective. La raison en est plus vraisemblablement que lemployeur est tenu de rmunrer le salari pendant toute la dure du contrat, mme si la tche pour laquelle il a t embauch est acheve avant la date spcifie dans le contrat. tant donn les contraintes qui psent sur le recours aux contrats temporaires, ce type de contrat est principalement utilis pour des activits saisonnires dont on connat bien la dure. Le contrat temporaire nest pas bien adapt dans le cas o lemployeur ne sait pas prcisment pour combien de temps il a besoin de quelquun. Il ne semble pas bien convenir, par exemple, des projets de moyen terme ou pour des priodes durant lesquelles la reprise semble incertaine. Ainsi les contrats temporaires correspondent souvent des emplois peu qualifis, de courte dure, offrant de faibles perspectives daccumulation du capital humain. Il est difficile, pour les travailleurs, dobtenir des contrats temporaires de bonne qualit qui ne soient pas cantonns des activits saisonnires et qui puissent les aider se maintenir dans lemploi.
Le dualisme du march du travail sest accentu

En dpit du fait que les contrats temporaires sont souvent utiliss pour des emplois saisonniers, ils constituent une source de flexibilit pour les entreprises, leur permettant plus aisment dadapter rapidement leurs effectifs lvolution de la conjoncture, mais la probabilit quun contrat temporaire soit transform en CDI est faible (cette probabilit est plus forte pour les salaris en CDD, pour lesquels elle slve un tiers alors quelle natteint quun quart pour les salaris intrimaires). Ce type de comportement sobserve aussi dans dautres pays de lOCDE o une protection stricte des emplois permanents tend accrotre la frquence de lemploi en contrat temporaire (OCDE, 2004a). Par suite, le
120
dualisme du march du travail saccentue, la majorit des travailleurs bnficiant dun CDI et dun haut degr de protection de lemploi, tandis quun nombre croissant de travailleurs alterne entre des priodes de chmage et des contrats temporaires de courte dure.
La lgislation pour la protection de lemploi devrait tre assouplie

Leffet de la protection de lemploi sur le march du travail est objet de controverse et la littrature met en vidence des effets aussi bien positifs que ngatifs sur la performance du march du travail (OCDE, 2004a). Cependant, il semble y avoir consensus sur deux points. Premirement, alors quil y avait, initialement, coexistence entre une forte protection de lemploi et un faible niveau de chmage, la situation a chang et les interactions entre les chocs conomiques et la lgislation sur la protection de lemploi peuvent expliquer, pour partie, la monte et la persistance du chmage (Blanchard et Wolfers, 2000). Deuximement, la LPE naffecte pas tous les groupes de la mme faon et elle a sans doute des consquences ngatives sur les jeunes, les femmes des classes dge normalement de forte activit et les travailleurs gs (OCDE, 2004a). Certains arguments semblent sappliquer au cas de la France :
Lobjectif de la protection de lemploi est de protger les emplois existants. Dans le mme temps, elle alourdit la valeur actualise des cots dembauche. En outre, pour les travailleurs peu qualifis et les jeunes travailleurs qui ont un faible niveau dducation, le salaire minimum est dj lorigine dun cot dembauche qui reste lev, malgr les allgements de charges sociales sur les bas salaires. Ces mesures, en se conjuguant, rduisent significativement la probabilit pour ces catgories de travailleurs, de trouver un emploi. Limpact sur les salaires dpend de facteurs contradictoires. Dun ct, la protection de lemploi pourrait pousser les salaires la hausse en augmentant le pouvoir de ngociation des travailleurs en place mais, dun autre ct, elle pourrait abaisser le salaire minimum que les travailleurs sont prts accepter, le risque tant moindre. En outre, en abaissant le taux dembauche, la protection de lemploi devrait pousser la baisse le salaire de rservation accept par les nouveaux entrants sur le march du travail. Cependant, le salaire minimum fixant un plancher aux salaires des nouveaux entrants, leffet sur le salaire de rservation se trouve attnu, voire annul. Par consquent, la LPE visant les CDI est de nature rduire la flexibilit des salaires. La thorie donne penser que le degr plus ou moins grand de protection de lemploi dont bnficient les emplois dure dtermine et les emplois dure indtermine amne une forte rotation des effectifs sur les emplois dure dtermine, le cot lev des licenciements en cas de CDI incitant les entreprises recourir aux contrats temporaires en srie plutt que de les transformer en CDI (Blanchard et Landier, 2002 ; Cahuc et Postel-Vinay, 2002 ; OCDE, 2004). Par consquent, un assouplissement des modalits de recours aux CDD favoriserait aussi bien les embauches que les licenciements, avec des consquences ambigus sur le niveau global du chmage. Tel pourrait tre le cas en France o la mobilit un an et deux ans des travailleurs sous contrat temporaire vers un CDI est faible par rapport ce qui sobserve dans dautres pays europens (OCDE, 2002). Nanmoins, les contrats temporaires donnent certains travailleurs peu productifs lopportunit (quils nauraient pas eu autrement) daccder au march du travail et dacqurir certaines qualifications qui amlioreront leur employabilit.
121
3.
Lobjectif dune rforme de la protection de lemploi est daccrotre la probabilit, pour les travailleurs au chmage, de trouver un emploi et de conserver leur emploi, vitant ainsi le chmage de longue dure. une rforme destine accrotre lemploi pourrait sarticuler autour des lments suivants :
assouplir les modalits de recours aux contrats temporaires de faon quils puissent tre utiliss pour des activits permanentes dans des secteurs risques, ce qui devrait inciter les entreprises prendre davantage de risques et crer des emplois qui, sils sont pourvus par les travailleurs qui conviennent, permettront laccumulation de capital humain et contribueront laccroissement de la productivit ;
rduire le cot des licenciements en cas de CDI, pour que les employeurs soient davantage disposs embaucher sous CDI ou transformer des contrats temporaires en CDI. Plusieurs rapports ont fait des suggestions dans ce sens :
le rapport de Virville (2004) prconise dassouplir la lgislation visant les contrats temporaires en largissant laccs au contrat dusage qui existe dj dans des secteurs spcifiques et dont lutilisation a dj t tendue, par la jurisprudence, dautres secteurs (voir annexe 3.A1) ;
Blanchard et Tirole (2003) et Cahuc (2003) prconisent de rformer la protection de lemploi dont bnficient les CDI en allgeant les procdures administratives ; en abaissant le cot de reclassement des travailleurs licencis ; et en rduisant le rle du juge. Ils suggrent, en outre, de responsabiliser les entreprises en instituant une taxe de licenciement dont le taux augmenterait avec la frquence des licenciements dans lentreprise ;
Cahuc et Kramarz (2004) proposent dabolir la diffrence entre CDI et contrats temporaires en crant un contrat unique, les indemnits de licenciement augmentant avec lanciennet. Ils suggrent aussi dintroduire un systme de bonus-malus pour financer des actions de reclassement. En contrepartie, les modalits et les motifs du licenciement conomique seraient assouplis.
On peut penser que la cration dun contrat unique serait la solution la plus efficiente car elle devrait non seulement accrotre la demande effective de travail mais aussi attnuer le dualisme du march du travail et amliorer lquit entre les travailleurs. Comme une telle solution pourrait tre difficile mettre en uvre politiquement, des rformes graduelles, qui la fois faciliteraient le recours aux contrats temporaires et rduiraient la protection de lemploi dont bnficient les CDI, pourraient tre mises en uvre. Mais certaines suggestions comme celle consistant instituer encore un nouveau type de contrats demploi sont de nature accrotre les cots administratifs et rduire la transparence, sans permettre de rduire significativement le dualisme du march du travail. Dans tous les cas, les autorits devraient envisager de dcharger les entreprises de lobligation de reclassement en contrepartie dune contribution au financement du service public de lemploi.
La lgislation a significativement rduit le nombre dheures travailles

Comme cela a t signal plus haut, le nombre dheures travailles par travailleur est relativement faible en France. Le nombre annuel dheures travailles par salari est aujourdhui, en France, de 8 % infrieur la moyenne de lUE et environ de 20 % infrieur ce quil est aux tats-Unis, au Japon, en Australie ou en Nouvelle-Zlande (graphique 3.6). Cela ne sexplique pas par une frquence particulirement leve du travail temps partiel mais plutt par la faible dure annuelle du travail pour les travailleurs plein-temps (tableau 3.2). En raison, en grande partie, des mesures prises dans le pass et plus
122
Tableau 3.2. Anatomie dune anne classique de travail pour un salari plein-temps, 2002
Dcomposition entre ses diffrents lments du nombre moyen dheures effectivement travailles, annuellement, en quivalent anne pleine
Heures de travail au-del de lhoraire habituel sur lemploi principal = heures supplmentaires + horaires variables (par exemple, horaires flexibles) + divers (d)
Nombre annuel dheures de travail
Nombre hebdomadaire moyen dheures de travail pour lensemble des emplois
Nombre habituel dheures de travail, par semaine, sur lemploi principal
Heures de travail sur des emplois annexes
Nombre de semaines travailles annuellement
Jours fris et semaines de vacances
Absence pour dautres motifs
(a) = (b) * (f) Nombre dheures Autriche Belgique Suisse Allemagne Danemark Espagne Finlande France Grce Hongrie Irlande Islande Italie Luxembourg Pays-Bas Norvge Portugal Sude Royaume-Uni . 1 657 1 600 1 875 1 679 1 597 1 712 1 589 1 569 1 851 1 821 1 755 2 022 1 594 1 680 1 604 1 517 1 729 1 503 1 805
(b) = (c) + (d) + (e)
(c)
(e)
(f) = 52 [(g) + (h)]
(g)
(h)
Nombre dheures travailles par semaine 41.9 39.8 44.1 41.3 40.5 40.7 40.9 38.6 41.5 41.5 39.9 50.7 38.8 40.1 40.5 41.1 41.3 41.8 44.2 40.1 39.3 40.9 39.9 39.1 40.4 39.2 37.7 41.0 40.9 39.5 47.3 38.5 39.5 38.9 38.5 40.3 39.9 43.3 1.5 0.3 2.9 1.3 0.8 0.1 1.4 0.8 0.1 0.4 0.2 1.8 0.1 0.5 1.4 1.8 0.3 1.3 0.7 0.4 0.2 0.3 0.2 0.6 0.2 0.4 0.1 0.3 0.2 0.2 1.6 0.1 0.1 0.2 0.8 0.8 0.6 0.2 39.5 40.3 42.6 40.6 39.4 42.1 38.9 40.7 44.6 43.9 43.9 39.9 41.1 41.9 39.6 37.0 41.9 36.0 40.8
Nombre de semaines travailles/non travailles 7.3 7.1 6.1 7.8 7.4 7.0 7.1 7.0 6.7 6.3 5.7 6.2 7.9 7.5 7.6 6.5 7.3 6.9 6.6 5.2 4.6 3.3 3.6 5.2 2.9 6.0 4.3 3. AMLIORER LA PERFORMANCE DU MARCH DU TRAVAIL 0.7 1.8 2.3 5.9 2.9 2.6 4.8 8.5 2.8 9.2 4.6
123
3.
rcemment, la dure normale du travail, hebdomadaire et annuelle, est maintenant significativement infrieure ce quelle est dans la plupart des autres pays industriels. Au cours des dernires dcennies, la France a introduit des rductions importantes de la dure hebdomadaire normale du travail qui se sont aussi traduites par une rduction de la dure effective du travail sur lanne. En 1982, la dure lgale du travail (autrement dit le nombre dheures normal de travail prvu par les contrats demploi au-del duquel une prime dheures supplmentaires est due) a t ramene de 40 39 heures par semaine. En 1996, la loi Robien a octroy des rductions des charges sociales pour les employeurs en contrepartie de la cration de nouveaux emplois ou de la prservation des emplois existants grce un partage du travail li une rduction de la dure du travail et, en 1998, la premire loi Aubry a annonc la rduction de la dure lgale du travail, ramene de 39 heures par semaine 35 heures compter de janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salaris et de janvier 2002 pour les autres. Les entreprises taient encourages rduire le nombre dheures travailles avant 2000 par des rductions des charges sociales subordonnes une diminution de 10 % du nombre dheures travailles et la cration de 6 % demplois en plus. La seconde loi Aubry (2002) a confirm la nouvelle dure lgale du travail et introduit de nouvelles rductions des charges sociales pour les entreprises rduisant le nombre dheures travailles. Cette fois-ci, les rductions de charges sociales ntaient pas subordonnes lampleur de la rduction de la dure du travail ou aux crations demplois. La lgislation sur les 35 heures 4 a entran une majoration (pour heures supplmentaires) pour les heures travailles au-del de 35 heures et a rduit le volant maximum dheures supplmentaires autoris (tableau 3.3). Elle a aussi introduit une garantie sur les gains mensuels des travailleurs rmunrs au salaire minimum afin
Tableau 3.3. volution de la lgislation sur le temps de travail

Avant la semaine de 35 heures Dure normale du travail. Contingent dheures supplmentaires au-del duquel le repos compensateur devient obligatoire. Taux de majoration des heures supplmentaires. Pour les entreprises de moins de 20 alaris. 39 heures par semaine. 130 heures par travailleur et par an. Lois Aubry (1998-2002) 35 heures par semaine. 130 heures par travailleur et par an mais plus durant la phase de transition. Loi Fillon (2003) 35 heures par semaine. Loi du 21 mars 2005 35 heures par semaine.
Fix par accord de branche. 220 heures sauf accord Sinon, 180 heures. de branche ou accord dentreprise.
25% entre 40 et 43 heures 25 % entre 36 et 50% au del et 43 heures1 et 50 % au-del de 43 heures. de 43 heures. 10 % entre 36 et 43 heures.
Le taux de majoration peut Dispositif Fillon tendu tre ngoci au niveau jusquen 2008. de la branche dans des limites comprises entre 10 et 25 % ; sinon 25 %. 10 % entre 36 et 43 heures. Une partie des droits cong non utiliss peut tre paye (5 jours par an au maximum) ou accumule (22 jours par an au maximum) et utilise dans un dlai de 5 ans. Un accord collectif de branche peut dcider que les droits cong peuvent tre pays (sans limitation du nombre de jours) ; sinon, ils peuvent tre utiliss pour des congs ou pour une formation. Suppression du plafond annuel de 22 jours.
Compte pargne-temps. (Autrement dit compte sur lequel les salaris peuvent accumuler des droits cong non utiliss.)
Nexistait pas.
Les droits peuvent tre utiliss uniquement pour des congs ou pour une formation.
1. Durant la phase de transition, la majoration des heures supplmentaires entre 35 et 39 heures tait limite 10 %.
124
dempcher une baisse de leur revenu rel suite la diminution des horaires de travail (voir plus loin)5. Dautres aspects de la mise en uvre de la rduction du temps de travail ont t laisss la ngociation collective entre entreprises et syndicats. Ces ngociations ont introduit une plus grande flexibilit de la dure du travail de sorte que les entreprises peuvent moduler la dure hebdomadaire du travail en fonction de leurs besoins, condition que la dure moyenne de la semaine de travail soit de 35 heures sur une base annuelle. Ainsi, les entreprises sont mieux mme de faire face aux fluctuations saisonnires et conjoncturelles de la production. Cette mesure a t accueillie favorablement par les employeurs (DARES, 2003). Les ngociations ont aussi instaur une modration salariale pour deux ou trois ans (Pham, 2002). La modration salariale, les gains de productivit lis aux ramnagements dans lorganisation du travail et les rductions de charges sociales sont les trois volets des dispositions destines limiter le renchrissement des cots, pour les entreprises, que la rduction de la dure du travail aurait pu engendrer. La rduction du temps de travail en France (et dans dautres pays europens) a t motive, en particulier, par la volont de crer plus demplois en instaurant un partage du travail (lhypothse tant que ctait linsuffisance de la demande globale et non pas les cots levs qui tait lorigine du chmage) plutt que par le souci de restituer aux travailleurs une partie des gains de productivit sous forme de temps libre. En France, on a aussi vu dans cette mesure un moyen damliorer lefficience des rductions de charges sociales, largument tant que les entreprises devaient embaucher pour viter une rduction de la production (DARES, 2003). De nombreux employeurs taient hostiles la rduction du temps de travail, dont ils craignaient quelle entrane un alourdissement du cot du travail, en dpit des mesures dincitation fiscale et de la modration salariale6. La politique de rduction du temps de travail a fait lobjet de nouvelles attaques lorsquelle a t tendue aux petites entreprises et que les hpitaux ont fait valoir que la semaine des 35 heures leur posait de graves problmes de personnel. Cela a amen reconsidrer la politique de rduction obligatoire du temps de travail et introduire la place des dispositifs plus souples, en particulier avec la loi Fillon (OCDE, 2003) ; avec la rforme de la ngociation collective (voir annexe 3.A2), qui prvoit la possibilit que les accords dentreprise sur les heures travailles soient moins favorables pour les salaris que les accords de branche ; et avec les nouveaux dispositifs de 2005 (tableau 3.3). Cependant, lexception de certaines entreprises confrontes des problmes spcifiques qui ont augment les horaires et o la modration salariale a t maintenue (Bosch, Doux, Seb), rares sont les entreprises, jusqu prsent, qui ont exploit la possibilit daugmenter les horaires (Bilan de la ngociation collective, 2004). Alors que les mesures dassouplissement prises depuis 2003 ont permis de rduire trs fortement le surcot des heures supplmentaires pour les entreprises (entre la 36e et la 39e heure notamment), cette situation tient probablement la faiblesse de la conjoncture sur la priode rcente. Les employeurs pourraient aussi craindre que les avantages lis au surcrot de flexibilit et la modration salariale, obtenus en change de la rduction du temps de travail et aprs de longues ngociations, puissent de nouveau tre perdus. Il est difficile dvaluer limpact global de la rduction du temps de travail, incluant la baisse des charges sociales associe, les ngociations qui se sont engages au niveau des entreprises sur lorganisation du travail et la modration des hausses de salaires pendant
125
3.
un certain temps. Il est clair que la simple application dune mesure de rduction du temps de travail, avec une prime obligatoire sur les heures supplmentaires et un plafonnement contraignant le total des heures travailles, aurait t coteuse pour lconomie. La condition ncessaire pour que la lgislation sur la semaine de 35 heures ait un effet positif sur lemploi tait que les gains de productivit excdent laugmentation du cot unitaire du travail.
Certaines estimations ont valu limpact au niveau des entreprises de la lgislation sur le temps de travail en comparant les crations demplois dans les entreprises qui ont rduit le temps de travail et les crations demplois dans des entreprises comparables qui sont restes aux 39 heures. Cela suppose que lon puisse comparer le comportement dentreprises similaires, ce qui est trs difficile et ntait plus possible partir du moment o la lgislation tait pleinement applique puisque seules les petites entreprises prsentant des caractristiques spcifiques pouvaient maintenir une semaine de 39 heures. Sur cette base, on estime que la lgislation sur les 35 heures a augment lemploi de 6 % pour les entreprises bnficiant de dispositifs incitatifs (loi Robien, premire loi Aubry) et de prs de 3% pour les autres entreprises passes 35 heures (seconde loi Aubry) (Jugnot, 2002), ce qui signifie que les gains de productivit, la modration salariale et les rductions de charges sociales ont pu compenser le renchrissement des cots pour les entreprises. Ce rsultat concorde avec des rsultats denqute daprs lesquels les entreprises estiment que 6 % de lemploi a t gnr par la lgislation sur les 35 heures (Bunel et al., 2002). Toutes les tudes empiriques concordent pour dire que la lgislation a t diversement apprcie selon les entreprises. Alors que les grandes entreprises se dclarent satisfaites des changements dans lorganisation du travail, en particulier de la flexibilit dans la rpartition du temps de travail, dune semaine sur lautre ou dun mois sur lautre, quelles ont pu ngocier en change dun passage rapide la semaine de 35 heures, les petites entreprises nont pas pu se rorganiser et ont donc t davantage affectes par la hausse des cots du travail (mme si la mise en uvre des 35 heures sest opre plus tardivement pour les PME). Limpact global sur lemploi de la rduction du temps de travail est difficile estimer. Faisant lhypothse que la lgislation na pas affect la production la baisse court terme et additionnant les diffrentes crations demplois au niveau des entreprises, Jugnot (2002) estime 310 000 les crations nettes demplois court terme. Ce faisant, il postule aussi que les entreprises qui ont conserv la semaine de 39 heures nont pas t affectes par la lgislation sur les 35 heures, ce qui nest pas ncessairement vrai car le SMIC a augment plus rapidement dans les premires annes de la mise en uvre de la lgislation. Le SMIC, en effet, est li au salaire moyen horaire, dont la progression sest acclre mesure que la rduction du temps de travail se diffusait un plus grand nombre de travailleurs, puisque le salaire mensuel restait trs souvent inchang tandis que la dure du travail se rduisait. Limpact long terme de la lgislation sur les 35 heures est aussi trs incertain (PisaniFerry, 2003). Aucune tude na pris en compte le cot du financement de la lgislation sur les 35 heures qui, en fin de compte, risque fort dinduire un alourdissement des prlvements obligatoires. Le cot englobe les rductions de charges sociales qui ont t consenties lorsque la lgislation a t introduite et aussi celles intervenues aprs 2002, pour compenser les augmentations de salaires lies lharmonisation des diffrents
126
salaires minimums. En outre, si le surcrot de flexibilit a permis daugmenter encore la productivit du travail par heure travaille cela na pas t suffisant pour empcher une nette dclration de la croissance de la productivit par salari (graphique 3.13). On peut penser quil en a rsult une moindre progression du potentiel de production et du niveau de vie. Enfin, aucune tude ne tient compte du fait que la rduction du temps de travail a pu entraner une sous-utilisation du stock de capital, ce qui peut galement avoir un effet ngatif sur la croissance.
Graphique 3.13. Productivit et volution du cot du travail

Indice 1970=100 Indice 1970=100
250 A. Productivit et cot du travail rel dans le secteur priv

Productivit par salari Cot du travail rel par salari Productivit horaire Cot du travail rel horaire
250
200
200
150
150
100 1970
Indice 1970=100
100 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Indice 1970=100
700 B. Cot salarial, ensemble de lconomie 600

France Zone euro moins la France tats-Unis
700
600
500
500
400
400
300
300
200
200
100 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
100
Source : INSEE, Comptes trimestriels et OCDE, Perspectives conomiques n 77.
127
3.
La formation des salaires est contrainte pour les rmunrations proches du salaire minimum, mais relativement dcentralise pour les autres salaires
Le salaire minimum a augment du fait de la lgislation sur les 35 heures
Le Code du travail prescrit un salaire minimum. Avant 2002, il ny avait quun salaire minimum, le SMIC, qui tait index sur linflation et la moiti de la hausse de pouvoir dachat du salaire moyen, avec des majorations discrtionnaires occasionnelles, les coups de pouce. Lorsque la dure hebdomadaire lgale du travail a t ramene de 39 35 heures, la rmunration mensuelle des salaris percevant le salaire minimum a t maintenue son niveau de lanne au cours de laquelle lentreprise a rduit la dure du travail. En consquence, la lgislation sur les 35 heures a cr plusieurs salaires minimums horaires, selon la date laquelle lemployeur du salari a sign un accord sur les 35 heures (OCDE, 2003). En juillet 2005, ces diffrents salaires minimums seront harmoniss et il ny aura plus quun SMIC, comme auparavant. Au cours de la priode dharmonisation (entre juillet 2002 et juillet 2005), le salaire minimum moyen en termes rels (hors cotisations patronales de scurit sociale) aura augment de 6.5 %. Aucune dcision na encore t prise en ce qui concerne lvolution du SMIC aprs 2005, alors que ce dernier devrait reprendre son mode dindexation habituel cette anne.
La formation des salaires parat surtout se faire au niveau de lentreprise

La ngociation collective a lieu diffrents niveaux en France : interprofessionnel, branche et entreprise. Cinq syndicats sont officiellement considrs comme reprsentatifs des travailleurs, bnficiant dune prsomption irrfragable qui les inclut automatiquement dans la ngociation (CFDT, CFTC, CFE-CGC, CGT et CGT-FO)7. Les autres syndicats doivent dmontrer leur reprsentativit au niveau de lunit de ngociation. En revanche, il ny a aucune exigence particulire en ce qui concerne les employeurs. La ngociation collective porte sur un grand nombre de sujets en plus des salaires. Trs souvent, les conventions collectives de branche sont tendues tous les salaris de la branche concerne. Lindice OCDE dextension des conventions collectives de branche est donc lev pour la France (Brandt et al., 2005). Toutefois, dans la pratique, la ngociation au niveau de lentreprise sest fortement dveloppe et cette tendance sest renforce avec la lgislation sur les 35 heures ; lutilit des ngociations de branche est rgulirement mise en doute et le nombre des conventions de branche diminue. Cela sexplique notamment par le fait quen raison de fortes majorations discrtionnaires du salaire minimum, les minima ngocis au niveau de la branche sont infrieurs au SMIC. En 2003, le salaire minimum de branche tait infrieur au salaire minimum national pour 78 % des branches. De plus, presque toutes les conventions salariales et une partie des procdures dextension visent en fait porter le salaire minimum de branche au niveau du minimum national. En consquence, les ngociations salariales intermdiaires ne semblent pas jouer un grand rle dans la fixation des salaires. Cette volution vers des ngociations salariales plus dcentralises est de nature rduire le chmage structurel (OCDE, 2004a).
Les salaires nominaux font preuve de flexibilit la baisse et la croissance du salaire moyen a t modre
Des tudes empiriques concluent galement que les salaires semblent tre essentiellement dtermins au niveau de lentreprise. En thorie, la fixation des salaires au niveau de lentreprise devrait permettre celles-ci dajuster les salaires lvolution de la
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Tableau 3.4. Dcomposition de la croissance des cots de main-duvre en termes rels entre le salaire minimum et les cotisations de scurit sociale
Croissance annuelle moyenne
Croissance totale Part Contribution Contribution des cots de la croissance de la croissance de la croissance de main-duvre des salaires rels des salaires rels des cotisations en termes rels dans la croissance (%) sociales (%) (%) totale (%) 1970-1985 1986-2003 1986-1992 1993-1997 1998-2003 [1986-2003]-[1970-1985] . 2.1 0.8 1.2 0.4 0.8 1.3 1.0 0.3 0.5 0.1 0.2 0.7 3.1 1.1 1.6 0.5 1.0 2.0 68 76 72 80 83 63
productivit. Comme il est difficile de mesurer la productivit individuelle, les tudes ont surtout mesur la flexibilit travers lexistence dajustements ngatifs des salaires et labsence de pic zro dans la distribution des variations des salaires. Selon cette dfinition, les donnes au niveau des salaris tmoignent dune flexibilit des salaires (Goux, 1997 ; Biscourp et Fourcade, 2003). Chaque anne, un quart des travailleurs ne changeant pas demployeur subissent une baisse de leur salaire annuel et 20 % dentre eux une baisse de leur salaire horaire. Ce rsultat a t constat sur diffrents ensembles de donnes entre 1991 et 2000. Le Code du travail tendant protger les travailleurs dune baisse de leur rmunration de base (Bonnechre, 2002), lajustement provient dune baisse sur les lments variables de la rmunration, pour compenser une amlioration des conditions de travail ou un changement de poste dans lentreprise. Si lon mesure la flexibilit par la raction des salaires aux chocs positifs ou ngatifs qui affectent lactivit de lentreprise, la flexibilit parait moins parfaite (Biscourp et Fourcarde, 2003). Les salaires semblent ragir davantage un choc positif qu un choc ngatif. Cela doit en partie sexpliquer par le fait que le salaire minimum limite les ajustements la baisse. Les tudes qui font apparatre lexistence dune flexibilit des salaires au niveau de lentreprise sont cohrentes avec le ralentissement de la croissance du salaire moyen, qui peut tre observ au niveau global depuis 1985, les salaires reprsentant les deux tiers du ralentissement de la croissance des cots de main-duvre entre les priodes 1970-85 et 1986-2003 (tableau 3.4). La croissance des salaires rels est reste modre sur la priode rcente, sans tre infrieure celle de la productivit, si bien que part des salaires dans la valeur ajoute des entreprises est reste globalement stable depuis le milieu des annes 90.
Les prlvements obligatoires sur les salaires ont t allgs pour les bas salaires, mais le cot du travail au niveau du SMIC reste lev
Les prlvements sur le travail sont levs en France par rapport dautres pays (chapitre 2). partir de 1993, des allgements de cotisations de scurit sociale ont t mis en place pour les salaires proches du salaire minimum. Au fil du temps, ces allgements ont touch un ventail de salaires de plus en plus large et ont t relevs. Entre 1998 et 2002, les entreprises ayant dcid de rduire le temps de travail ont bnfici dun rgime
129
3.
dallgement plus favorable. Depuis 2003, lobjectif a t de compenser la hausse du salaire minimum due lharmonisation des diffrents salaires minimums qui ont rsult de la loi sur les 35 heures. Compte tenu de ces allgements, les prlvements sur les salaires reprsentent aujourdhui 46 % du salaire net du travailleur rmunr au SMIC ; il passe 80 % du salaire net pour le travailleur rmunr 1.6 fois le salaire minimum (graphique 3.14). la suite de ces mesures, le coin fiscal a fortement diminu pour les bas salaires, mais il est rest inchang pour le travailleur moyen. Bien quil soit difficile destimer prcisment le nombre demplois que cette politique a pu crer, lemploi des travailleurs faiblement qualifis a trs nettement progress et les crations nettes
Graphique 3.14. Cot du travail relatif et charges sociales au niveau du salaire minimum
% %
60 A. Cot du travail relatif au niveau du SMIC(1) 55
60
55
50
50
45
45
40
40
35
35
30
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
30 2005 100
100 B. Taux de contribution la scurit sociale(2) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Multiples du SMIC

Sans rduction des charges sociales Avec rduction des charges sociales
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1. Cot du travail, y compris les charges sociales, li lemploi dun travailleur au SMIC en pourcentage des cots correspondants pour un ouvrier moyen. 2. Charges sociales totales (employeur et salari) en pourcentage du salaire mensuel net exprim en multiple du SMIC mensuel pour une semaine de 35 heures. Source : Calculs de lOCDE partir de donnes INSEE.
130
demplois ont t fortes depuis lintroduction de ces politiques. Selon les estimations conomtriques, limpact des allgements de cotisations sociales mis en uvre sur la priode 1993-96 varie entre environ 100 000 et 500 000 emplois. Malgr ces allgements de charges, le chmage reste lev parmi les travailleurs faiblement qualifis alors que la tendance la baisse du cot du travail faiblement rmunr sest interrompue depuis la fin des annes 90. La marge de manuvre budgtaire tant limite, le seul moyen de faire encore reculer le chmage des travailleurs faiblement qualifis serait de rduire le niveau relatif du SMIC par rapport au salaire moyen, par exemple en bloquant la progression du SMIC rel au cours des prochaines annes. Jusqu prsent, les dispositifs dallgement des cotisations de scurit sociale ont t instables. Le seuil de salaire au-dessous duquel les charges sociales sont rduites a t modifi quasiment chaque anne ; de 1.2 fois le SMIC en 1993, il est pass 1.6 compter de 2005. Lincertitude concernant la durabilit des allgements et leur ampleur a sans doute limit limpact positif sur la demande de travail. Il faudrait donc que le gouvernement mne une politique plus stable de faon mieux ancrer les anticipations des entreprises. De plus, lventail des salaires bnficiant de ces mesures est modifi, il faudrait soigneusement arbitrer entre le ciblage sur certains groupes et une forte augmentation des taux marginaux dimposition dans la fourchette o les allgements sont progressivement limins.
Le systme des prestations de chmage a t rform mais les trappes inactivit demeurent
Si de nouvelles rductions du cot du travail au niveau des bas salaires et un assouplissement de la lgislation pour la protection de lemploi seraient de nature stimuler la demande de travail, des efforts simposent aussi du ct de loffre de travail : il faudrait, en particulier, sassurer que les services publics de lemploi apportent aux chmeurs des services efficaces de conseil et de suivi et que les incitations malencontreuses aux retraits du march du travail soient limines.
Lorganisation du service public de lemploi est complexe

En y consacrant plus de 3 % de son PIB, la France est lun des pays de lOCDE qui dpense le plus en programmes du march du travail. Sur ces dpenses, 1.25 % est consacr aux politiques actives du march du travail. Cependant, en dpit de ces efforts, le chmage de longue dure se maintient un niveau lev. De nombreux rapports mettent en cause lefficacit du service public de lemploi en France. En France, plusieurs autorits interviennent dans lvaluation, le placement et lindemnisation des demandeurs demploi, comme le souligne le rapport Marimbert (2004). Les trois autorits principales sont :
Les Assedic (fdres au sein de lUNEDIC ou Union nationale pour lemploi dans lindustrie et le commerce) sont charges de la gestion de lassurance chmage et, depuis 1996, de linscription des chmeurs (auparavant, cette tche incombait lANPE ou Agence nationale pour lemploi). Les Assedic sont des associations de droit priv gres par les partenaires sociaux reprsentant les employeurs et les salaris.
LANPE, institution publique, avait jusqu rcemment le monopole du placement des chmeurs (la loi du 18 janvier 2005 a supprim ce monopole). Elle regroupe plusieurs centaines dagences locales et de points relais qui ont pour mission de rassembler les
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3.
offres et les demandes demploi et dapporter des conseils aux chmeurs dans leur recherche demploi. Cependant, depuis 1986, dautres institutions, si elles sont reconnues par lANPE, peuvent aussi proposer des services de placement.
Les Directions rgionales et dpartementales du travail, de lemploi et de la formation professionnelle relvent du ministre du Travail et sont, pour partie, responsables de la mise en uvre des politiques publiques du march du travail.
En plus de ces trois grandes catgories dintervenants, il existe galement lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), charge de la formation des adultes, et lAgence pour lemploi des cadres (APEC), charge de mettre en correspondance les offres et les demandes demploi concernant les cadres. En outre, lANPE dlgue une partie de son activit des intervenants extrieurs (Balmary, et al., 2004). Du fait de cette complexit, les demandeurs demploi peuvent devoir sadresser plusieurs organisations. Le financement de certains programmes spcifiques en faveur des chmeurs peut, par exemple, dpendre des trois autorits principales cites plus haut. Cette complexit engendre plusieurs problmes :

des ressources sont gaspilles par la multiplication des structures administratives ; les demandeurs demploi peuvent tre dcourags par la complexit du systme ; le suivi des demandeurs demploi est insuffisant (rapport Marimbert, voir plus loin) ; lvaluation de la performance des autorits charges du placement est rendue difficile par leur multiplicit. De ce fait, les valuations sont trs rares (rapport Balmary, 2004).
Des amliorations ont t ralises avec la mise en place, en 2001, du Plan daide au retour lemploi (PARE), destin favoriser la rinsertion des chmeurs, qui rapprochent lANPE et les Assedic. En dpit de ces amliorations, le systme continue, nanmoins, de souffrir de la multiplicit des intervenants. Il est prvu de rapprocher davantage les diffrents services avec le Plan de cohsion sociale (voir encadr 3.3). La proposition de crer des maisons de lemploi , cest--dire des points daccueil o tous les intervenants de la politique du march du travail seraient rassembles va dans la bonne direction. Cependant, tant donn le nombre limit de maisons de lemploi quil est prvu de crer, il semble peu probable quelles puissent couvrir tous les chmeurs. Il est important que ces maisons de lemploi se voient confies un rle de guichets uniques o les chmeurs pourront rencontrer tous les acteurs de la politique de lemploi. Si elles ne font quajouter de la complexit au systme, lobjectif recherch ne sera pas atteint. La question qui se pose est de savoir si un systme efficace de guichet unique est possible sans que les institutions fusionnent. Le fait quun grand nombre de dispositifs donnent aux jeunes et aux travailleurs peu qualifis la possibilit de trouver un emploi en rduisant les cots du travail (OCDE, 2003) constitue une autre source de complexit et dinefficacit du service public de lemploi. Le gouvernement envisage de regrouper plusieurs de ces dispositifs en vue dune plus grande efficacit (encadr 3.3). Cette mesure est bienvenue. Lattribution de ressources supplmentaires certains programmes mis en uvre dans le secteur public est plus contestable, car pour ce type demplois lexprience nest pas concluante en termes dinsertion durable en emploi.
Le suivi des demandeurs demploi sest renforc mais le contrle reste limit
Le systme des prestations de chmage a t rform en 2002. Les conditions remplir pour percevoir les allocations chmage, qui sont fonction de la dure daffiliation et de
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Encadr 3.3. Le plan de cohsion sociale

Le plan de cohsion sociale est un dispositif ambitieux qui vise rduire aussi bien le chmage structurel que lexclusion sociale. Il concerne lemploi, le logement et lgalit des chances. Les principales mesures dans le domaine de lemploi sont les suivantes. Services publics de lemploi
Ouverture du march du placement, qui existe en fait dj dans la pratique, avec un certain nombre dobligations (exonration de paiement pour les chmeurs, libre accs, non-discrimination). En contrepartie, lANPE peut faire payer les entreprises pour ses services.
Signature dune convention tripartite triennale entre ltat, lANPE et lUNEDIC. En 2006, chaque chmeur devrait avoir un dossier unique auquel aura accs chaque organisme. Cration de 300 maisons de lemploi , assurant laccs aux services de tous les intervenants de la politique de lemploi. En contrepartie des services offerts, le chmeur sera tenu la recherche assidue dun travail. Il sera soumis davantage de contrles. Il devra participer toute action propose par lorganisme. Les allocations chmage seront supprimes si le chmeur refuse des offres demploi correspondant ses qualifications, correctement rmunres et ne ncessitant pas une mobilit incompatible avec sa situation familiale. Une rduction des allocations chmage est galement possible.
Mesures actives du march du travail Les divers programmes spcifiques ont t simplifis et leur nombre a t ainsi rduit de moiti (de 14 7). Les dispositifs sont fonction du type demployeur (public ou priv) et du type de bnficiaire (bnficiaire des minima sociaux ou non) :
Bnficiaire des minima sociaux employeur priv : revenu minimum dactivit (RMA). Il sagit dun contrat temps partiel dune dure de 6 mois (pouvant tre renouvel jusqu 36 mois), avec formation. Lemploi est rmunr au salaire horaire minimum, mais les entreprises paient uniquement la diffrence entre le SMIC temps partiel et le RMI. Bnficiaire des minima sociaux employeur public : contrat davenir . Ce rgime est analogue celui du RMA, sauf quil sagit demplois pour des contrats de 2 ans dans l e s e c t e u r p u b l i c . L e s e m p l oye u r s o n t e n o u t re u n e o b l i g a ti o n d a c t i o n s daccompagnement. Autres personnes rencontrant des difficults importantes pour trouver un emploi (travailleurs gs, chmeurs de longue dure, handicaps) employeur priv : contrat initiative emploi (CIE). Il sagit dun contrat dure dtermine ou indtermine qui comporte une aide de ltat et lobligation pour lentreprise dassurer une formation. Autres personnes rencontrant des difficults pour trouver un emploi (travailleurs gs, c h m e u r s d e l o n g u e d u r e , h a n d i c a p s ) e m p l o ye u r p u b l i c : c o n t r a t daccompagnement dans lemploi (CAE) ; le rgime est analogue celui du CIE, sauf que lemploi est exerc dans le secteur public.
Certains des autres dispositifs spcifiques (essentiellement destins aux jeunes) subsistent :
contrat de professionnalisation : il assure une formation en entreprise qui devrait dboucher sur lacquisition de qualifications. Le travailleur peut tre rmunr audessous du salaire minimum sil a moins de 26 ans. Les entreprises se voient accorder des allgements de charges sociales ;
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3.
Encadr 3.3. Le plan de cohsion sociale (suite)
contrat jeune en entreprise : il sagit dun contrat dure indtermine, temps partiel ou plein temps, dans le secteur priv, destin aux jeunes faiblement qualifis de 16 25 ans. Des allgements de charges sociales sont accords aux entreprises ; contrat emploi jeune : ce programme destin aux jeunes concerne le secteur public. Aucun nouveau contrat ne peut tre conclu depuis 2003. Ce dispositif devrait progressivement disparatre.
Autres mesures Aides la cration dune entreprise par un chmeur.
Cot du volet emploi du plan de cohsion sociale

En millions deuros prix constants, 2004
2005 Maisons de lemploi Actions en faveur des jeunes Programmes destins aux chmeurs de longue dure Dveloppement de la formation en entreprise (apprentissage) Crations dentreprises par les chmeurs Total Total, % du PIB Source : Plan de cohsion sociale. 120 235 423 169 114 1 061 0.1 2006 405 452 1 199 297 154 2 507 0.2 2007 530 525 1 365 402 193 3 015 0.2 2008 375 513 1 365 512 220 2 985 0.2 2009 300 468 1 200 629 247 2 844 0.2
lge du bnficiaire, sont dsormais plus restrictives mais elles restent relativement. La dure maximum dindemnisation a t ramene de 60 mois 42 mois. La dure minimum daffiliation qui ouvre droit indemnisation a t porte de 4 mois 6 mois. Les chmeurs en fin de droits peuvent bnficier, pendant 2 ans, de lAllocation de solidarit spcifique (ASS), qui est destine aux chmeurs de longue dure et qui est dun montant moindre que les allocations chmage. Le suivi des demandeurs demploi a t rform en juillet 2001. Dune part, les prestations de chmage ne diminuent plus mesure que la dure de chmage augmente. Dune autre part, le suivi individuel est dsormais systmatique et une gamme plus large de services est propose aux chmeurs. Lobjectif est dencourager la recherche active dun emploi et den amliorer lefficacit. Un Plan daction personnalis ou PAP (qui est un lment du PARE) est maintenant propos toute personne nouvellement au chmage : il prend la forme dun contrat entre le chmeur et les institutions du chmage (Assedic et ANPE). Le chmeur sengage rechercher un emploi ; en change, les institutions du march du travail lui versent des allocations chmage et laident dans sa recherche demploi. Un entretien est dsormais obligatoire pour tout nouveau chmeur inscrit et un nouvel entretien doit avoir lieu tous les 6 mois. La finalit de lentretien est dapprcier le degr daide et le type de services dont le chmeur a besoin. Pour linstant, on connat mal limpact du Plan daction personnalis (PAP). Crpon et al. (2004) ont tent de lvaluer. Les auteurs se concentrent sur limpact de leffort spcifique daccompagnement renforc qui concerne 17 % des chmeurs. Cet effort spcifique consiste en de laide soit la dfinition dun projet (bilan de comptences ou assistance projet, qui va au-del du bilan de comptences) soit la recherche demploi
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(valuation, recherche, assistance recherche). Les rsultats empiriques mis en vidence dans cette tude dpendent fortement de la technique statistique employe mais concordent avec les rsultats thoriques. Aprs correction de lhtrognit non observe, il apparat que seule laide la recherche demploi rduit notablement la dure du chmage et accrot le taux de sortie du chmage vers lemploi. Le bilan de comptences, lassistance recherche et lassistance projet diminuent les flux de passage de lemploi vers le chmage. Par consquent, laccompagnement dispens aux chmeurs amliore la qualit des emplois auxquels ils accdent et, ainsi, diminue la probabilit pour ces travailleurs dtre de nouveau au chmage. Une minorit seulement de la population tant concerne par des mesures daide spcifiques, limpact macroconomique du PAP apparat cependant faible. Sil nest pas prouv que le contrle de la recherche demploi en soi diminue la dure au chmage (Fougre, 2000), une intensification du contrle subordonne un accompagnement et une aide plus spcifique au profit du chmeur est de nature avoir un effet plus positif sur la recherche demploi. Le rapport de la Cour des comptes (2003) impute le manque de suivi des demandeurs demploi la complexit du systme. la diffrence de ce qui sest pass dans dautres pays, le contrle des demandeurs demploi na pas t intensifi avec lintroduction du PAP. La proposition du Plan de cohsion sociale visant renforcer les obligations des demandeurs demploi (voir encadr 3.3), et lintroduction de la possibilit de rduire les prestations de chmage8, devraient rsoudre en partie certaines dficiences et pourraient accrotre les sorties du chmage vers lemploi.
Des trappes inactivit demeurent pour certains groupes

Les transferts relativement gnreux au profit des personnes sans emploi incluant un taux de remplacement relativement lev pour les chmeurs, une dure longue des versements des prestations de chmage, un revenu minimum dinsertion (RMI), des dispositions en faveur des familles et divers transferts au niveau local (Anne et lHorty, 2002) peuvent dcourager la recherche demploi (graphique 3.15, OECD 2004b). Dans un
Graphique 3.15. Indicateurs synthtiques des droits prestations, 2001

60 50 40 30 20 10 0
SWE GRC NOR GBR CAN DEU CHE DNK USA AUS ESP AUT PRT FRA NLD BEL JPN NZL FIN IRL ITA
60 50 40 30 20 10 0
Note : Lindicateur synthtique de lOCDE correspond la moyenne des taux de remplacement bruts assurs par les allocations chmage pour deux niveaux de revenu, trois situations familiales et trois dures de chmage. Pour plus de dtails, voir OCDE, (1994) tude sur lemploi. Source : OCDE, 2004, Prestations et salaires : Indicateurs de lOCDE.
135
3.
but incitatif, les pouvoirs publics ont ouvert la possibilit de prendre un emploi tout e n c o n s e r va n t l e s d r o i t s c e r t a i n e s p re s t a t io n s s o c i a l e s ( m c a n i sm e d i t dintressement ). Les allocations logement et la taxe dhabitation ont fait lobjet de rformes afin de rduire les aspects dsincitatifs sur la reprise demploi. Les pouvoirs publics ont aussi introduit, en 2001, une prestation lie lexercice dun emploi (la prime pour lemploi, qui prend la forme dun crdit dimpt), qui a t renforce et tendue de faon rendre le travail temps partiel plus rmunrateur. Enfin, les allocations logement et la taxe dhabitation ont fait lobjet de rformes afin dliminer les aspects dsincitatifs sur la reprise demploi. Malgr lintroduction de ces dispositifs incitatifs en faveur de lemploi, et les autres changements, les incitations, pour une personne appartenant un mnage avec deux enfants, accepter un emploi rmunr au salaire minimum sont toujours faibles (Anne et lHorty, 2002), mme sans tenir compte des transferts locaux car le taux marginal effectif dimposition est lev. De mme, certaines mesures en faveur des familles incitent les femmes bas salaire qui ont des enfants se retirer du march du travail (encadr 3.4). Lorsquen 1994 lallocation parentale dducation (correspondant au complment de libre choix dactivit actuel) a t tendue aux femmes ayant deux enfants (dont un de moins
Encadr 3.4. Mesures qui dcouragent la participation des femmes

Certains aspects de la politique familiale et du systme fiscal dcouragent la participation des femmes au march du travail (voir Artus et Cette, 2004). Politiques familiales La politique familiale est trs complexe, en France, mais certaines mesures ont t unifies trs rcemment. Les principales mesures sont :
La Prestation daccueil du jeune enfant (PAJE), qui vise donner aux femmes le libre choix de lactivit. Une femme qui a un enfant peut toucher la PAJE pendant 6 mois ; pendant 3 ans si elle a plusieurs enfants. Pour pouvoir en bnficier, une femme doit avoir eu 2 annes dactivit professionnelle au cours des deux dernires annes si elle a un enfant, 2 annes au cours des 4 dernires annes si elle a deux enfants, et 2 annes au cours des 5 dernires annes partir du 3e enfant. La mre peroit 512 euros par mois si elle ne travaille pas ; 390 euros si elle travaille temps partiel moins de 50 % du temps ; et 295 euros si elle travaille temps partiel dans une proportion comprise entre 50 % et 80 %. LAllocation aux parents isols (API). Cette prestation dpend des revenus de lintress. Elle est au maximum de 542 euros pour une personne avec un enfant et de 722 euros pour une personne avec plus de deux enfants. La prestation est verse pendant 3 ans. Si le bnficiaire de la prestation accepte un emploi, il peut continuer de la percevoir, pour partie.
Systme fiscal Dans une famille, limpt sur le revenu dpend du revenu du mnage et pas du revenu individuel. Par suite, dans un couple dont les niveaux de revenus sont trs diffrents, le taux marginal dimposition de la personne qui a le plus bas revenu peut tre beaucoup plus lev que pour une personne seule au mme niveau de revenus. Compte tenu du cot de la garde denfants, de la pnibilit du travail ou du manque de temps libre, le salaire de rservation accept peut excder le gain attendre de lexercice dun emploi.
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de 3 ans), le taux demploi de ces femmes a immdiatement baiss de 11.2 points de pourcentage (Piketty, 1998). Le taux marginal effectif dimposition est galement lev, pour le travail temps partiel rmunr au niveau du salaire minimum, mme pour une personne seule. Dans un contexte o taux de chmage est lev et o le salaire minimum est contraignant, lemploi dpendra sans doute davantage de la demande de travail que de loffre ; les avantages quil y a stimuler loffre de travail sont incertains. Cependant, certaines analyses montrent que le chmage et le faible taux dactivit de certains groupes, en particulier celui des femmes ayant de jeunes enfants, peuvent sexpliquer pour partie par la faible incitation prendre un emploi (Piketty, 1998 ; Laroque et Salani, 2000). Les femmes ayant un faible niveau de qualification tant concernes en premier lieu, le risque est grand, pour elles, de tomber durablement dans une trappe inactivit. Peut-tre est-ce ncessaire la ralisation des objectifs de la politique familiale. Toutefois, il nest pas certain que ces objectifs aient t clairement noncs (par exemple, il manque danalyse sur limpact de ces politiques sur lintrt de lenfant) ni que les consquences conomiques des mesures adoptes aient t suffisamment values et prises en compte. Les faible taux demploi des travailleurs gs peut sexpliquer galement en partie par les faibles incitations prendre un emploi (encadr 3.5). Les systmes de prretraite se sont dvelopps dans un contexte de fort chmage pour, croyait-on largement tort, faciliter lentre des jeunes sur le march du travail. Par consquent, le taux demploi des travailleurs gs a fortement chut entre 1980 et 1985. La plupart des systmes de prretraite sont en voie dextinction. Cependant, il apparat que ces dispositifs sont actuellement remplacs par des dispositifs spcifiques en faveur des travailleurs ayant occup des emplois physiquement pnibles ou stressants.
Encadr 3.5. Mesures en faveur de lemploi des travailleurs gs

Le taux demploi des travailleurs gs, en France, est parmi les plus faibles des pays de lOCDE. Cela sexplique, en partie, par les systmes de prretraite qui ont t mis en uvre dans les annes 80 dans le but de faire reculer le chmag e et de faciliter les restructurations. Bien que les pouvoirs publics aient, pour lessentiel, mis fin ce type de dispositifs, des problmes subsistent en ce qui concerne lemploi des travailleurs gs. Ces questions sont examines de faon approfondie dans OCDE (2005). Les principales conclusions et recommandations de cette tude sont les suivantes : Amliorer la motivation quil y a continuer travailler
Les systmes de prretraite ont t restreints, partir de 1990 sagissant de systmes mis en place par ltat, et partir de 2000 sagissant de systmes mis en place par les partenaires sociaux Mais des dispositifs mis en place par les entreprises sont apparus et semblent stre dvelopps fortement. Les incitations financires restantes destines inciter les entreprises proposer des cessations anticipes dactivit et les salaris les accepter devraient tre supprimes. Les ngociations des partenaires sociaux sur la pnibilit devraient privilgier ds le dpart un traitement prventif des conditions de travail pnibles en vitant dencourager les dparts anticips.
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3.
Encadr 3.5. Mesures en faveur de l'emploi des travailleurs gs (suite)
Engager une rforme de la dispense de recherche demploi qui est accessible presque automatiquement aux chmeurs partir de 57 ans et demi, et bon nombre dentre eux partir de 55 ans. Une logique dobligations mutuelles entre les demandeurs demploi et le service publ ic de lem pl oi devrait, peu peu, tre rtablie graduellement.
Ajuster lge de dpart la retraite en fonction des volutions dmographiques. Lge effectif moyen de dpart la retraite devrait progressivement augmenter du fait de lallongement des dures dassurance pour accder au taux plein en fonction des gains desprance de vie. Lorsque lge effectif moyen sera bien au-dessus de 60 ans, il serait galement souhaitable de relever lge lgal minimal ainsi que lge de la mise la retraite doffice par les employeurs selon les gains desprance de vie.
Promouvoir les possibilits de bnficier de la surcote, prime perue par les personnes qui continuent de travailler aprs avoir atteint le taux plein, qui est pour linstant limite 65 ans. Mettre en place des bonnes pratiques vis--vis des seniors dans le secteur public en reconsidrant les ges trs bas de dpart la retraite pour certaines catgories.
Stimuler la demande de main-duvre en direction des travailleurs gs
Venant sajouter aux mesures gnrales de protection de lemploi, la contribution Delalande constitue une pnalit supplmentaire pour les entreprises qui licencient des travailleurs gs de plus de 50 ans. Bien que le nombre dexceptions ait augment, cette pnalit cre une barrire lentre et rduit la mobilit interentreprises en renchrissant le cot de la main-duvre ge. En outre, il ny a pas de donnes empiriques qui permettent daffirmer que cette pnalit rduise le nombre des licenciements de travailleurs gs. Par consquent, la mesure devrait tre ou bien supprime ou bien rforme de faon tre vritablement module en fonction de la situation propre chaque entreprise. Le profil des gains est trs fortement li lge en France, ce qui a un impact ngatif sur la demande de travail pour les seniors, surtout sagissant de travailleurs faiblement productifs. La ngociation collective devrait envisager de lier lvolution salariale la qualification plutt qu lge.
Renforcer lemployabilit des travailleurs gs
Les possibilits de formation en cours demploi sont rares, en France, par rapport ce quon observe dans les pays de lEurope du Nord. Laccord interprofessionnel de 2003 devrait tre mis en uvre le plus rapidement possible. La formation en cours demploi chaque tape de la vie professionnelle doit tre encourage.
Aider les travailleurs gs trouver un emploi et se maintenir en activit
Bien que des dispositifs spcifiques existent dj pour les chmeurs de plus de 50 ans, les politiques de lemploi sont essentiellement axes sur les jeunes. Les actions du Service public de lemploi en faveur du retour lemploi des demandeurs demploi de plus de 50 ans devraient tre renforces. Rendre La retraite progressive devrait tre rendue attrayante et accessible tous. Le passage temps partiel devrait tre soutenu financirement mais uniquement pour les seniors faible revenu.
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Le march du travail appelle une rforme globale

En rsum, les caractristiques spcifiques du march du travail franais tendent gnrer un haut niveau de chmage structurel, et leffet est particulirement ngatif pour certains groupes de travailleurs.
Le haut niveau de chmage des travailleurs des classes dges de forte activit est le rsultat dune protection de lemploi rigide et dun coin fiscal lev, qui dcouragent la demande de travail de la part des entreprises, mais la faible efficacit du service public de lemploi, qui augmente le risque de devenir chmeur de longue dure.
Les jeunes et les travailleurs peu qualifis sont particulirement affects par la lgislation pour la protection de lemploi (OCDE, 2004a) dont limpact ngatif sur la demande de travail est renforc par le cot relativement lev du travail au niveau du SMIC. Ces travailleurs auraient besoin dun service public de lemploi trs efficace, capable de les orienter vers des programmes spcifiques qui amlioreraient leurs qualifications tout en leur permettant dacqurir une premire exprience professionnelle utile.
Les femmes peu qualifies qui ont des enfants subissent, elles aussi, les consquences dune LPE contraignante, et du cot lev du travail au niveau du SMIC. De plus, les incitations se retirer du march du travail lorsque leurs enfants sont jeunes, sont fortes, ce qui a des consquences trs ngatives sur leur employabilit future.
Les travailleurs gs, eux aussi, sont fortement incits se retirer prcocement du march du travail. En outre, la protection de lemploi est particulirement contraignante dans le cas des travailleurs gs dans la mesure o elle impose une pnalit supplmentaire aux entreprises lorsquelles licencient des travailleurs de plus de 50 ans (la contribution Delalande), mme si celle-ci a t assouplie en 20039. Les tudes montrent que cette pnalit na pas eu deffets positifs sur lemploi des travailleurs gs (Behaghel et al. 2004, Bommier et al. 2003). La protection de lemploi cre donc une barrire lentre et rduit la mobilit interentreprises en renchrissant le cot du travail des seniors, qui est dj rendu lev par le fait que lvolution des salaires est fortement lie lge. Les mesures destines rduire les mcanismes qui poussent aux cessations anticipes dactivit doivent aller de pair avec des politiques actives du march du travail en direction des travailleurs peu qualifis et avec une protection de lemploi moins restrictive pour inciter les entreprises embaucher ce type de main-duvre.
L e m a rch d u t rava il a b e s oi n d u n e r f o r m e g lo b a l e q u i c o m b i n e ra i t lassouplissement de la lgislation pour la protection de lemploi, la rduction du cot du travail au niveau des bas salaires, lamlioration de lefficacit du service public de lemploi et la suppression des mcanismes qui incitent aux retraits anticips du march du travail. Si les autorits semblent conscientes de la ncessit dune rforme densemble, juger par leurs actions prises dans diffrents domaines (assouplissement de certains aspects de la loi de modernisation sociale et de la lgislation sur les 35 heures, renforcement du contrle de la recherche demploi), les mesures prises semblent continuer de se concentrer sur certains aspects, principalement, pour linstant, sur les politiques actives du march du travail et moins sur des rformes plus fondamentales visant la protection de lemploi. Les mesures prises laissent aussi de ct le problme des trappes inactivit lies aux incohrences entre la politique familiale et les objectifs en matire demploi. Enfin, les responsables publics ont du mal convaincre lopinion publique quun relvement du salaire minimum, en termes rels, est davantage susceptible de gnrer du chmage que daccrotre la demande globale de travail.
139
3.
Notes
1. Taux de chmage qui va de pair avec une inflation stable. 2. Les carts en termes dheures travailles par habitant (entre pays et au fil du temps) peuvent se dcomposer en plusieurs lments : 1) carts en termes dheures travailles par salari ; 2) carts de taux demploi (rapport de la population occupant un emploi la population dge actif) ; et 3) caractristiques dmographiques (rapport de la population dge actif la population totale). Le nombre dheures travailles par salari dpend de la frquence du travail temps partiel et de la dure du travail pour les travailleurs plein temps. 3. Sauf pour ce qui est de la suppression, en 1986, de lautorisation administrative pralable un licenciement pour raison conomique. 4. Par lgislation sur les 35 heures , on entend trois lois, la loi Robien, la premire et la seconde lois Aubry. 5. M. Durand et J. Martin, La semaine de 35 heures Portrait dune exception franaise, dans : LObservateur de lOCDE n 244, septembre 2004. 6. En 2000, les rmunrations mensuelles ont t maintenues constantes pour 98 % des travailleurs qui sont passs la semaine de 35 heures (Pham, 2002). 7. CFDT, confdration franaise du travail ; CFTC, confdration franaise des travailleurs chrtiens ; CFE-CGC, confdration franaise de lencadrement confdration gnrale des cadres ; CGT, confdration gnrale du travail ; CGT-FO confdration gnrale du travail force ouvrire. 8. Auparavant, seule la suppression des prestations tait possible. De ce fait, la sanction tait rarement applique. 9. Lentreprise est exonre de la contribution si le travailleur avait plus de 45 ans la date de lembauche lorsquelle celle-ci est intervenue aprs mai 2003.
Bibliographie
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141
3.
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142
ANNEXE 3.A1
volution de la protection de lemploi

part quelques exceptions, la rigidit de la lgislation sur protection de lemploi sest graduellement accrue depuis 1970 :
Contrats dure dtermine 1973 1975 1982 Loi Loi Dcret Le contrat dure indtermine est en droit le contrat de rfrence. Lutilisation du travail temporaire est limite. Une prime est impose aux entreprises lexpiration du contrat dure dtermine sil nest pas transform en contrat dure indtermine. Renforcement de la procdure de licenciement ; le dlai de pravis est plus long, le comit dentreprise doit tre consult et lemployeur doit avoir un entretien avec le salari. Suppression de lautorisation administrative pralable en cas de licenciement conomique. 1989 Loi Dfinition dun cadre strict pour les licenciements conomiques. Un licenciement pour motif conomique est un licenciement effectu par un employeur pour des motifs non inhrents la personne du salari, rsultant notamment de difficults conomiques ou de mutations technologiques. Le licenciement conomique ouvre un droit de reclassement avec priorit de rembauchage. Renforcement de la procdure : obligation pour lemployeur dinformer le comit dentreprise sur lvolution de lemploi au cours de lanne venir. 1990 Loi Les contrats dure dtermine ne doivent pas tre lis lactivit permanente de lentreprise ; les cas dans lesquels ils peuvent tre utiliss sont strictement dfinis dans la loi. Spcification stricte du contrat (dure, paiement). 1991 1992 Loi Jurisprudence Mise en place dun cadre permettant au salari de se faire assister dun conseiller. La rorganisation de lentreprise est un motif valable de licenciement conomique. Lentreprise a lobligation dadapter les salaris lvolution de leur emploi. Lgislation sur les contrats dure indtermine La charge de la preuve en cas de licenciement est partage entre lemployeur et le salari. Introduction de lautorisation administrative pralable en cas de licenciement conomique.
1986
Loi
143
3.
Contrats dure dtermine 1995 Jurisprudence
Lgislation sur les contrats dure indtermine. La rorganisation de lentreprise nest plus un motif valable de licenciement conomique. Cette notion fait place celle de sauvegarde de la comptitivit de lentreprise. En cas de licenciement de plus de 10 salaris, obligation de mettre en place un plan social , qui doit comporter des mesures prcises de nature limiter le nombre des licenciements pour motif conomique et faciliter le reclassement des salaris licencis. Une rationalisation financire de gestion ne justifie pas un licenciement conomique. Le juge apprcie le caractre rel et srieux du motif du licenciement conomique. Il incombe lemployeur de dmontrer quil a satisfait lobligation de reclassement du travailleur. Lemployeur doit mettre en uvre toutes les mesures possibles, apprcies en fonction des moyens dont dispose lentreprise, pour maintenir les emplois ou faciliter le reclassement.
Jurisprudence
1997 1998 1999
Jurisprudence Loi du 30/12/98 Jurisprudence
2000
Jurisprudence
2002
Loi (voir ci-dessous)
Augmentation de la prime.
Renforcement de la procdure de licenciement conomique. Renforcement des mesures qui doivent tre prises par lemployeur pour viter les licenciements. Limitation des motifs pouvant justifier un licenciement conomique (rsum de la jurisprudence).
2003
Jurisprudence
Assouplissement de lutilisation du contrat Suspension de certains articles de la loi de 2002 dure dtermine dusage constant . En cas de (voir ci-dessous). litige propos de lutilisation du contrat dure dtermine dusage constant , le juge doit uniquement vrifier quil est dusage constant de ne pas employer un travailleur sur un contrat dure indtermine pour lemploi considr.
En 2002, la rigidit de la LPE a t renforce par la loi de modernisation sociale, mais une partie des mesures ont t rformes en 2003 et en 2004 alors que de nouvelles mesures ont t introduites par le Plan de Cohsion Sociale. Les principaux points introduits en 2002 sont les suivants :
Rglementation du licenciement (contrat dure indtermine) Actions de reclassement Avant de mettre en place un licenciement collectif (plus de 9 salaris), lentreprise doit : avoir pris des mesures de rduction de la dure du travail ; avoir engag un plan de sauvegarde de lemploi , prvoyant des mesures de reclassement interne des salaris sur des emplois relevant de la mme catgorie ou sur des emplois de catgorie infrieure (avec laccord du salari) dans le groupe auquel lentreprise appartient. Lemployeur a galement lobligation de faciliter les reclassements par des actions de formation ou de reconversion. Les offres faites au salari doivent tre crites et prcises. Le salari licenci a une priorit de rembauchage dans lentreprise durant 12 mois. Dans les entreprises de plus de 1 000 salaris, lemployeur est tenu de proposer un cong de reclassement durant lequel le salari peut tre reclass sans interruption de son contrat. Ce cong a une dure qui varie entre 4 et 10 mois ; au cours de ce cong, lentreprise doit mettre en place une cellule daccompagnement des dmarches de recherche demploi. Le salari bnficie durant ce cong dune rmunration qui est au moins gale 65 % du salaire brut annuel et ne peut tre infrieure 58 % du SMIC. Cette rmunration est finance pour moiti par lentreprise et pour moiti par ltat (Fonds national pour lemploi). Maintenu Supprim
Maintenu Maintenu
144
Rglementation du licenciement (contrat dure indtermine) Les entreprises de plus de 300 salaris doivent ngocier tous les trois ans au sujet de lvolution de lemploi et des qualifications dans lentreprise. Un cong de reclassement est mis en place pour des salaris des entreprises qui emploient moins de 1 000 personnes ; il est gr par lANPE et les maisons de lemploi et financ par lentreprise, le systme dassurance chmage et ltat. En cas de nullit du licenciement, le juge peut ordonner la rintgration du salari, sauf si elle est devenue impossible du fait de la fermeture de ltablissement ou de labsence demploi disponible. Procdure La loi prcise le nombre de runions avec le comit dentreprise et les dlais entre chaque runion. Le comit dentreprise peut tre conseill par un expert et sopposer au plan de licenciements. Dans les entreprises de plus de 50 salaris, le comit dentreprise doit tre rgulirement consult. En cas de dsaccord sur la cessation dactivit dune entreprise impliquant le licenciement de plus de 100 salaris, un mdiateur doit tre dsign et formuler des propositions aux deux parties. Lorsquun licenciement collectif entrane une rduction dactivit qui a un impact sur des sous-traitants, ceux-ci doivent tre informs. En cas de cessation dactivit entranant le licenciement de plus de 100 salaris, lemployeur doit prsenter les consquences sociales et territoriales lInspection du travail. La procdure de licenciement pour motif conomique peut tre dfinie par voie contractuelle. Certains dlais sont abrgs. Dfinition du licenciement pour motif conomique Dans lexamen de la validit dun licenciement collectif, ladministration peut prendre en compte la situation financire du groupe auquel lentreprise appartient. Lordre de licenciement ne peut viser le critre de qualit professionnelle. Rglementation des contrats dure dtermine La prime due par lentreprise lexpiration du contrat (si celui-ci nest pas converti en contrat dure indtermine) est porte de 6 10 % du salaire brut. Maintenu, mais si les partenaires sociaux en conviennent et si le salari bnficie dune formation spciale, la prime est de 6 %. Maintenu Maintenu Maintenu Supprim Supprim Maintenu Supprim Maintenu Supprim Plan de cohsion sociale Plan de cohsion sociale Plan de cohsion sociale
Plan de cohsion sociale
Le salari peut rsilier un contrat dure dtermine en cas de recrutement sur un contrat dure indtermine. Les entreprises doivent faire connatre leurs salaris sous contrat dure dtermine leurs offres demploi sur contrat dure indtermine.
145
3.
ANNEXE 3.A2
Rforme de la ngociation collective avril 2004

La ngociation collective a t rforme en 2004. Cette rforme comporte deux grandes innovations. Premirement, le principe selon lequel un accord ne peut quamliorer les droits des salaris rsultant dun accord de niveau suprieur a t assoupli dans certains cas, notamment pour lhoraire de travail. (La hirarchie des normes est la suivante : accord interprofessionnel, accord de branche et accord dentreprise). Deuximement, la loi introduit le principe majoritaire ; il ne suffit plus dsormais que laccord ait t sign uniquement par un syndicat reprsentatif pour tre valable.
Nouvelle articulation entre les normes

Le principe de faveur, selon lequel un accord ne peut quamliorer les droits des salaris rsultant dun accord de niveau suprieur, a t modifi par la loi. Un accord de branche peut droger un accord interprofessionnel, sauf si cette drogation est expressment interdite par laccord interprofessionnel. Un accord au niveau de lentreprise peut droger un accord de branche, sauf si, cette fois encore, cette drogation est expressment interdite par laccord de niveau suprieur. La loi a prvu dautres restrictions aux possibilits de drogation dun accord de niveau infrieur un accord de niveau suprieur. Le principe de faveur est conserv pour les salaires minima, les classifications, les garanties collectives en matire de prvoyance et la mutualisation des fonds de la formation professionnelle. La hirarchie des normes antrieure reste valable pour les accords conclus avant lentre en vigueur de la nouvelle loi.
Validit des accords et principe majoritaire

Le lgislateur a introduit le principe majoritaire pour la validit des accords collectifs. Auparavant, il suffisait quun accord ait t sign par au moins une organisation syndicale reprsentative. Le nouveau principe majoritaire sera appliqu diffremment selon le niveau de ngociation :
Au niveau interprofessionnel, la convention est valide sil ny a pas opposition de la majorit des organisations syndicales reprsentatives. Au niveau de la branche, deux variantes du principe majoritaire sont possibles, les partenaires sociaux devant choisir lune des deux solutions. La premire formule est celle de laccord interprofessionnel. Avec la deuxime formule, laccord doit tre sign par une ou plusieurs organisations syndicales reprsentant la majorit des salaris de la
146
branche. dfaut daccord fixant les conditions de validit des accords passs au niveau de la branche, lopposition exprime en nombre dorganisations sapplique pour la branche.
Au niveau de lentreprise ou de ltablissement, deux variantes du principe majoritaire sont possibles, les partenaires sociaux devant choisir une solution et la consigner dans un accord de branche. Avec la premire formule, laccord au niveau de lentreprise ou de ltablissement doit tre sign par une ou plusieurs organisations syndicales ayant recueilli au moins la moiti des suffrages exprims au premier tour des lections professionnelles les plus rcentes. Si aucune organisation syndicale na recueilli cette majorit, laccord doit tre approuv par une majorit de salaris lors dun vote. Avec la deuxime formule, laccord est valable en labsence dopposition de la part des organisations syndicales non signataires qui ont recueilli au moins 50 % des suffrages exprims au premier tour des lections professionnelles les plus rcentes.
La ngociation collective dans les PME

Pour faciliter la conclusion daccords collectifs dans les petites et moyennes entreprises nayant pas de dlgu syndical, la loi autorise les partenaires sociaux conclure dans chaque branche professionnelle des accords de mthode permettant aux entreprises de conclure des accords avec des reprsentants lus du personnel ou avec des salaris mandats par une organisation syndicale reprsentante.
147
Chapitre 4
Concurrence sur les marchs de produits et performance conomique
La France nest plus loin de la meilleure pratique pour ce qui est de la rforme de la politique de la concurrence. Pourtant, dautres considrations de politique conomique font souvent obstacle lmergence dune vritable concurrence. Des pressions concurrentielles relativement faibles prvalent dans plusieurs secteurs, notamment les secteurs de services abrits. Les restrictions la concurrence rduisent la croissance de la production et freinent la cration demplois dans les secteurs rglements. Laction des pouvoirs publics doit pondrer davantage le bien-tre global des consommateurs face lopposition des groupes dintrt spciaux de taille relativement restreinte mais trs actifs. Le prsent chapitre passe en revue les rformes qui renforceraient la concurrence en : i) consolidant les institutions et en clarifiant mieux les responsabilits de la mise en uvre de la concurrence ; ii) donnant aux autorits sectorielles de rglementation une plus grande comptence pour lamlioration de laccs non discriminatoire des tiers et dautres aspects de la concurrence dans les industries de rseau ; iii) abolissant les rglementations trop contraignantes dans le secteur de la distribution ; iv) supprimant la protection inutile dans certains services professionnels.
149
4.
CONCURRENCE SUR LES MARCHS DE PRODUITS ET PERFORMANCE CONOMIQUE
a productivit du travail en France atteint des niveaux parmi les plus levs de la zone
de lOCDE. Cependant, cette forte productivit sexplique en partie par un taux beaucoup plus faible dutilisation de la main-duvre en particulier des travailleurs peu qualifis alors que plusieurs autres pays de lOCDE enregistrent la mme productivit globale leve en employant une part bien plus importante de la population active. Le chmage reste trop important et est pour une large part dorigine structurelle. Pour accrotre lutilisation de la main-duvre tout en maintenant une forte productivit, des rformes simposent sur les marchs du travail et des produits. Ltude de lOCDE sur la croissance et dautres travaux empiriques ont montr que lexistence de pressions concurrentielles est de nature stimuler la progression de la productivit, notamment par le biais de lactivit dinnovation. En outre, la rforme des marchs de produits peut aussi directement contribuer la croissance de lemploi1. Ainsi, un renforcement de la concurrence sur ces marchs pourrait faciliter le maintien des rsultats en matire de productivit, mme si une plus forte croissance augmente le taux demploi des travailleurs peu qualifis. Le mme processus contribue aussi soutenir le secteur expos la concurrence internationale. Naturellement, une croissance soutenue est le fruit de linteraction dun large ventail de politiques. Le prsent chapitre examine les possibilits de rformes sur les marchs de produits propres accrotre la concurrence en France, les autres politiques, notamment les politiques du march du travail tant analyses dans les autres chapitres2. En France, les politiques visant encourager la concurrence commencent avoir une incidence importante sur la situation des entreprises, mais elles ont souvent t mises en uvre plus tard que dans les autres pays europens et ont, plusieurs reprises, t subordonnes dautres proccupations. Au cours de la dernire dcennie, les marchs de produits ont fait lobjet de larges rformes, mais compte tenu des rformes de grande ampleur mises aussi en uvre dans les autres pays, les marchs franais restent relativement rglements, mme si le niveau de rglementation sest rapproch du moyen de lOCDE. En particulier, le contrle de ltat sur les activits du secteur des entreprises est encore relativement lourd et les obstacles lentre sont toujours plus marqus que dans les pays les plus performants (graphique 4.1). Le prsent chapitre commence par un bref examen des rsultats de croissance durant la dernire dcennie et de leurs liens ventuels avec ltat de la concurrence, puis passe en revue les indicateurs de la concurrence sur les marchs de produits, afin de dterminer la vigueur des pressions concurrentielles. Cette analyse est suivie dune valuation du cadre gnral de mise en uvre du droit de la concurrence et de son rle dans la promotion de celle-ci. Plusieurs secteurs o on peut sattendre que les politiques rglementaires entravant la concurrence aient une incidence globale particulirement importante sont tudis. Le chapitre se termine par des recommandations pour de nouvelles rformes de la rglementation propres intensifier la concurrence ainsi que par des estimations de leurs effets ventuels sur les rsultats macroconomiques.
150
4. CONCURRENCE SUR LES MARCHS DE PRODUITS ET PERFORMANCE CONOMIQUE
Graphique 4.1. volution de la rglementation des marchs de produits1

1998 2003 1998 OCDE(2) 2003 OCDE(2)
4 3 2 1
Niveau global : indicateurs de la RMP
4 3 2 1
UE(2)
SWE
NOR
GRC
0
GBR DNK CAN AUS USA NZL IRL ISL
0
MEX HUN TUR POL ITA
KOR
CHE
DEU
FRA
SVK
ESP
NLD
4 3 2 1
Sous-indicateur : contrle de ltat
CZE
AUT
PRT
LUX
BEL
JPN
FIN
4 3 2 1
UE(2)
SWE
NOR
GRC
KOR
GBR
MEX
HUN
DEU
DNK
CAN
CHE
AUS
USA
FRA
TUR
SVK
ESP
4 3 2 1
Sous-indicateur : obstacles lentreprenariat
POL TUR POL
NLD
AUT
CZE
PRT
LUX
BEL
JPN
NZL
FIN
IRL
ITA
ISL
4 3 2 1
UE(2)
SWE
NOR
GRC
GBR
HUN
KOR
MEX
CAN
DNK
DEU
CHE
AUS
USA
FRA
SVK
ESP
AUT
PRT
4 3 2 1
Sous-indicateur : obstacles au commerce et linvestissement
NLD
POL
CZE
LUX
JPN
NZL
BEL
FIN
IRL
ITA
ISL
4 3 2 1
UE(2)
SWE
NOR
GRC
KOR
GBR
1. Sur la base des valeurs de 2003. Lchelle des indicateurs est de 0 6, depuis le moins jusquau plus restrictif. 2. Moyenne simple. Source : OCDE, Indicateurs de la rglementation des marchs de produits.
Performance macroconomique et indicateurs de la concurrence

Les secteurs intrieurs protgs ont pes sur les rsultats conomiques
Lconomie franaise a connu une expansion denviron 2 % lan au cours de la dernire dcennie, ce qui est un peu moins que les pays les plus performants de lUE, qui ont tous mis en uvre des rformes de grande ampleur pour soutenir la concurrence sur les marchs de produits (tableau 4.1). Durant cette priode, la productivit sest fortement accrue dans le secteur manufacturier, mais son volution globale est reste nanmoins assez molle, en raison de gains particulirement faibles dans le secteur des services. Ceci reflte en partie une
MEX
HUN
DEU
DNK
CAN
CHE
USA
AUS
FRA
TUR
ESP
SVK
NLD
AUT
PRT
CZE
LUX
BEL
NZL
JPN
0
ISL
FIN
IRL
ITA
151
152
Tableau 4.1. Production, emploi et productivit
France A. Dcomposition de la croissance, 1992-2002 Croissance moyenne du PIB dont : Productivit Emploi dont : Chmage1 Population active B. Croissance de la productivit du travail, 1992-20022 Agriculture3 Ensemble du secteur manufacturier Produits alimentaires, boissons4,5 Impression et publication5 Machines et matriels 5 lectricit, gaz et eau Construction
Allemagne
Italie
Royaume-Uni
Pays Bas
Sude
tats-Unis
Japon
OCDE
UE 15
2.0 1.1 0.9 0.1 0.8 3.0 3.6 0.9 1.1 7.3 2.1 1.1 0.2 0.6 2.7 1.0 0.2 75.8 103.5 97.3
1.3 1.1 0.2 0.2 0.4 4.8 2.1 1.3 1.4 2.1 5.4 0.2 1.0 0.8 7.6 3.3 0.2 71.8 100.9
1.6 1.3 0.3 0.0 0.3 4.0 1.6 0.8 0.4 1.7 5.5 0.1 0.9 0.9 3.4 2.8 0.2 71.1 105.0
2.9 2.0 0.9 0.6 0.3 1.7 2.6 0.9 4.4 7.6 1.9 2.1 2.4 5.1 1.3
2.7 0.7 2.0 0.3 1.6 2.0 2.5 3.0 3.0 1.9 3.7 0.9 0.5 0.8 3.5 0.5 0.2
2.5 2.5 0.1 0.1 0.1 3.5 7.0 2.6 3.3 13.2 1.8 0.6 1.7 3.4 3.9 4.9 2.4 75.7 85.0 86.1
3.2 1.8 1.4 0.2 1.2 1.5 3.9 1.7 1.8 11.2 1.2 0.2 1.6 3.8 2.3 4.1 0.0 100.0 100.0 100.0
1.0 1.2 0.2 0.3 0.2 0.4 3.2 0.1 0.1 5.6 2.5 2.6 0.9 0.7 1.3 4.6 0.4 74.2 72.4 80.3
2.6 1.1 1.5 0.0 1.5
2.1 1.3 0.8 1.3 0.7
Services, total Commerce de gros et de dtail5 Communication5 Services financiers6 Autres services Pour mmoire : PIB par habitant7 PIT par heure travaille7 VA par heure dans le secteur manufacturier7
77.5 79.2
80.5 105.8 96.3
74.6 80.6
72.9 91.5
1. Un signe positif indique une diminution du chmage ayant contribu la croissance de la production. 2. Ou dernire anne disponible. 3. Y compris la chasse et la pche. 4. Y compris le tabac. 5. 1993-2002 pour la Sude. 6. Y compris les services non financiers pour le Royaume-Uni. 7. Niveaux de 2002, fonds sur les PPA. tats-Unis = 100. .
participation accrue des salaris peu qualifis. Cependant, le PIB par heure travaille demeure lev par rapport aux autres pays, bien que ce rsultat soit d en partie une utilisation relativement faible du facteur travail, qui ramne le PIB par habitant vers la moyenne de lUE. Lexposition la concurrence internationale par le biais du commerce et de linvestissement direct tranger a jou en faveur des bons rsultats de la productivit dans le secteur manufacturier. Par exemple, lintgration croissante des marchs europens a contribu une ouverture de lconomie peu prs conforme aux prvisions des analystes tenant compte de la taille de lconomie et des cots de transport (Engel et Rogers, 2004)3. De mme, la prsence de filiales trangres dans le secteur manufacturier tend tre plus importante que dans les pays de taille comparable (graphique 4.2). De fait, les obstacles limportation sont plus faibles que dans la plupart des autres pays de lUE et il y a relativement peu de restrictions directes linvestissement direct venant de ltranger (graphique 4.3). Cependant, il est possible que lIDE soit quelque peu frein par le sentiment dune influence politique dans certaines dcisions concernant linvestissement sentiment peut-tre aliment par le fait que le contrle des fusions ne relve pas de lautorit de la concurrence4. La performance relativement faible observe dans certains secteurs desservant le march intrieur, comme lagroalimentaire, est peut-tre imputable la moindre intensit des pressions concurrentielles dans les secteurs en aval, comme la distribution de dtail (voir ci-aprs). Lincidence positive de la concurrence internationale ne se fait pas sentir autant sur les rsultats de la productivit dans le secteur des services que cela nest le cas dans le secteur des marchandises, car le commerce international de services est bien moins dvelopp que le commerce de produits manufacturs et la prsence de filiales trangres dans les services tend tre moins importante que dans dautres pays. Le frein le plus important la croissance de la productivit en France vient du secteur non manufacturier (tableau 4.1). La productivit des services ne sest gure accrue, les
Graphique 4.2. Chiffre daffaires des filiales trangres dans le secteur manufacturier et les services1, annes 90
En pourcentage de la valeur ajoute du secteur des entreprises2
60 Secteur manufacturier(3) 50 40 30 20 10 0
JPN JPN FIN DEU DEU FIN ITA USA USA FRA ITA SWE FRA SWE POL NLD POL NLD CZE NOR NOR GBR GBR MEX MEX HUN CZE HUN
60 Services(3) 50 40 30 20 10 0
1. Les filiales trangres sont classes par secteurs, sur la base de leur activit principale. Les chiffres pris en compte sont les moyennes pour les annes disponibles. 2. La valeur ajoute est la valeur ajoute totale (produit intrieur brut) dans le pays dclarant. 3. Le chiffre daffaires des filiales trangres est un montant global correspondant dans le secteur manufacturier au total des industries manufacturires (CITI, rv. 3) et dans les services au total des activits de services (CITI, rv. 3). Source : OCDE, Document de travail n 359, Politiques et intgration internationale : influences sur le commerce et linvestissement direct tranger.
153
4.
Graphique 4.3. Ventilation des restrictions lIDE, par type, 1998-20001
0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00
Participation au capital Prslection Autres
0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00
ITA
USA
AUS
FRA
GBR
KOR
MEX
TUR
IRE
SWE
HUN
BEL
ESP
POL
PRT
JPN
NZL
DEU
DNK
CHE
AUT
NLD
CZE
GRC
1. Lindicateur va de 0 (moins restrictif) 1 (plus restrictif). La dernire anne pour laquelle on dispose de donnes varie suivant le pays entre 1998 et 2000. Source : CNUCED et OCDE.
rsultats peu dynamiques enregistrs dans le secteur du dtail et, surtout, dans les services bancaires et les services aux entreprises pesant sur la performance globale. Mme dans les secteurs plus performants, comme llectricit et les communications, la croissance de la productivit a t plus molle que dans la plupart des autres pays de lOCDE. Par exemple, la faible performance dans le secteur de llectricit a conduit un cart de productivit ngatif par rapport aux tats-unis de 20 % et de 13 % dans la production et la distribution, en raison vraisemblablement de lexistence dune ample surcapacit en France (McKinsey & Company, 2002). Un facteur commun important expliquant la situation relativement mdiocre dans les secteurs des services est la relative lenteur de la mise en uvre de la rforme rglementaire. Daprs les donnes de lOCDE, la libralisation des industries de rseau reste la trane, mme par rapport dautres grands pays continentaux (graphique 4.4). De fait, en 2004 la France tait en tte pour ce qui est du dficit de transposition des directives de lUE notamment celles concernant les services postaux et les tlcommunications (directives qui sont depuis peu transposes) parmi les anciens (15) membres de lUnion europenne (Commission europenne, 2004a)5. En outre, la concurrence dans le commerce de dtail et les services aux entreprises est freine par les restrictions lentre et aux oprations commerciales ainsi que par lauto-rgulation des organismes professionnels. La croissance de la productivit au niveau macroconomique a aussi t entrave par le rythme dcevant de la diffusion des TIC. Si la productivit dans le secteur manufacturier a sans doute t soutenue par la proportion relativement forte des dpenses de R-D dans le PIB, les investissements globaux dans les TIC ont t infrieurs la moyenne et la contribution la croissance de ces technologies a t relativement peu importante (graphique 4.5). Il ressort des donnes internationales que linvestissement dans les TIC a gnralement t plus lev dans les pays o lenvironnement rglementaire favorise la concurrence6. En outre, un facteur dcisif dans la diffusion des nouvelles technologies est la cration de nouvelles PME. Or celle-ci est freine par les frais de dmarrage et les formalits administratives (Bassanini et al., 2002). Ces formalits sont moins pesantes depuis la fin des annes 90, notamment depuis ladoption des mesures de la loi pour linitiative conomique (loi Dutreil) de 20037 ; elles restent au niveau de la moyenne de lOCDE.
154
NOR
CAN
ICE
FIN
Graphique 4.4. Rforme de la rglementation dans le secteur non manufacturier, 1990-1998

Du plus au moins restrictif
10 Transports ariens 8 6 4 2
* 1990
o 1998
10 Tlcommunications 8 6 4 2
GRC IRE PRT ESP CHE ITA AUT CAN DNK FIN FRA JPN NOR SWE BEL NLD AUS DEU NZL GBR USA
10 lectricit 8 6 4 2
FRA GRC ITA AUT NLD CAN IRE CHE DNK PRT BEL JPN USA ESP DEU NZL AUS FIN NOR SWE GBR FRA GRC IRE PRT FIN CHE ESP DNK ITA JPN BEL NZL NLD AUT GBR AUS DEU NOR SWE USA CAN
GRC NOR CHE AUT PRT IRE SWE FRA DEU BEL NLD AUS FIN JPN ESP ITA DNK NZL GBR CAN USA
10 Gaz 8 6 4 2 0
10 Poste 8 6 4 2
GRC IRE BEL ITA CHE DNK FIN FRA PRT ESP AUT DEU NLD NOR SWE CAN JPN AUS NZL USA GBR PRT FRA ITA IRE CHE BEL CAN DNK DEU GRC JPN NOR AUS AUT FIN ESP USA GBR NLD SWE NZL
10 Chemins de fer 8 6 4 2 0
10 Transports routiers 8 6 4 2
GRC IRE BEL ITA CHE DNK FIN FRA PRT ESP AUT DEU NLD NOR SWE CAN JPN AUS NZL USA GBR
Source : Base de donnes de lOCDE sur la rglementation.
La cration dentreprises pourrait aussi tre dcourage par linadquation du rgime de la faillite. Des procdures compliques et longues (il faut en gnral sept ans pour quintervienne la clture de la faillite, contre moins de 3 ans dans la plupart des pays anglo-saxons) augmentent le cot (effectif et psychologique) de la faillite. Les entrepreneurs tant ainsi plus rticents prendre des risques, les nouvelles entres sont freines tout comme lexercice de nouvelles activits entrepreneuriales. Cette situation pourrait tre due un renouvellement des entreprises par rapport la population plus
155
4.
Graphique 4.5. TIC : Investissement, diffusion et contribution la croissance

Points de pourcentage Points de pourcentage
0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0
A. Contributions la croissance du PIB de linvestissement dans les TIC

1990-95 1995-02(1)
0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0
IRE
CAN
BEL
NZL
JPN
FIN
DNK
DEU
ITA
AUS
FRA
USA
Points de pourcentage
Points de pourcentage
1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 -0.2 -0.4
SWE FRA
ESP
PRT
GRC
NLD
GBR
B. Contributions des services utilisant des TIC la valeur ajoute par actif(2)
Pays avec une amlioration de la productivit 1990-95(3) 1995-02(4) Pays avec une dgradation de la productivit
1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 -0.2 -0.4
IRE
CAN
DNK
BEL
JPN
NZL
FIN
TIC(5)
30
SWE
NOR
GBR
DEU
USA
AUS
ESP
PRT
NLD
AUT
ITA
C. Rglementation et investissement dans les TIC

USA
30
25
GBR SWE AUS CAN DNK JPN IRL AUT PRT FIN DEU BEL GRC ITA ESP FRA NLD
25
20
20
15
15
10 0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
10 3.0
Rglementation des marchs de produits (oriente vers le march intrieur), 2003(6)
1. 1995-02 pour lAllemagne, lAustralie, le Canada, les tats-unis, la France, le Japon et la Nouvelle-Zlande ; 199501 pour les autres pays. 2. Dans les services utilisant les TIC entrent lensemble des services de commerce de gros et de dtail (CITI 50-52), lintermdiation financire (CITI 65-67) et les services aux entreprises (CITI 71-74). 3. 1991-95 pour lAllemagne ; 1992-95 pour la France et lItalie ; 1993-95 pour la Core. 4. 1995-99 pour la Core et le Portugal ; 1995-00 pour lEspagne, lIrlande et la Suisse, 1995-01 pour lAllemagne, lAustralie, la France, le Japon, le Mexique, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas et la Norvge. 5. 2001 ou la dernire anne disponible, en pourcentage de la formation brute de capital fixe dans le secteur non rsidentiel. 6. Indicateur de la rglementation au niveau de lensemble de lconomie, lexclusion des obstacles au commerce et linvestissement internationaux. Lindicateur va de 0 6, du moins restrictif au plus restrictif. Source : Base de donnes de lOCDE sur la productivit, dcembre 2004.
156
faible en France que dans nombre dautres pays (Boston Consulting Group, 2002). Reconnaissant ces problmes, les autorits ont propos dassouplir les procdures de faillite et de rduire les risques financiers associs loctroi de crdits supplmentaires8. Il nest pas facile de mesurer la vigueur de la concurrence. Nanmoins, une tude des indicateurs disponibles peut, seule ou avec dautres, donner des informations utiles sur lintensit des pressions concurrentielles dans lconomie. Les donnes ressortant dune telle tude confirment que ces pressions sont relativement faibles dans les secteurs tourns vers le march intrieur et dans les secteurs protgs. La concentration est assez forte dans plusieurs secteurs des services. Cest notamment le cas dans les industries de rseau nouvellement libralises, comme lnergie et les communications, qui restent domines par les oprateurs publics historiques. La concentration est aussi marque dans les secteurs naturellement concurrentiels comme la grande distribution, o les rglementations lentre ont favoris la concentration au cours de la dernire dcennie. En ce qui concerne le march des transports de passagers sur le territoire national, la concentration dans le transport arien sest accrue avec le rachat des compagnies nationales concurrentes par loprateur historique. Du fait des restrictions au transport interurbain par autocars, la concentration dans le secteur du transport terrestre de voyageurs na pas diminu, comme dans dautres pays, sous leffet de la concurrence intermodale. Les marges bnficiaires ne sont pas particulirement leves en gnral (graphique 4.6) encore que dans les secteurs relativement orients sur le march
Graphique 4.6. Marges bnficiaires dans le secteur industriel en France et dans les pays de lOCDE
lectricit, gaz et alimentation en eau
OCDE (1) 1.40 1.38 1.36 1.34 1.32 1.30 1.28 1.26 1.24 1.22 1.20 1.18 1.16 1.14 1.12 1.10
Poste et tlcommunications
2.0 1.9 1.8 1.7 1.6 1.5 1.4
1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0

Commerce de gros et de dtail, rparations
Transport et stockage Htels et restaurants Pte papier, papier et produits du papier Chimie et produits chimiques Construction Coke, prod. ptroliers raffins et combustible nuclaire Mtaux de base et ouvrages en mtal Cuir, articles en cuir et chaussures Bois, produits en bois et en lige Prod. chimiques, caoutchouc, plastiques et combustibles Textile et articles en textile Impression et publication Produits en caoutchouc et en plastique Machines et matriels Produits alimentaires, boissons et tabac Matriel de transport
1.08 1.08 1.10 1.12 1.14 1.16 1.18 1.20 1.22 1.24 1.26 1.28 1.30 1.32 1.34 1.36 1.38 France
1. Moyenne de lAllemagne, de lAutriche, de la Belgique, du Canada, des tats-unis, de la Finlande, de lItalie, du Japon, de la Norvge, des Pays-Bas et du Royaume-Uni. Source : OCDE, Base de donnes STAN.
157
4.
intrieur, comme la production de boissons et de produits alimentaires, elles sont, selon les estimations, plus importantes que dans les autres pays, grce vraisemblablement la rglementation qui accrot le pouvoir de ngociation du secteur lgard de la distribution. Les marges sont aussi relativement fortes dans le secteur de la poste et des tlcommunications, drglement depuis peu, ce qui sexplique sans doute par le pouvoir de march des entreprises en place. Les marges tonnamment faibles dans les services dutilit publique pourraient tre lies un surinvestissement dans la production dlectricit. De mme, le niveau des prix est en France conforme aux attentes, bien que le prix relatif des services tend tre plus lev que dans les autres pays lorsquon tient compte du niveau de revenu (OCDE, 2005)9. Par exemple, en termes de parit de pouvoir dachat, les prix pour les services de communication sont considrablement plus levs que la moyenne de lUE.
Droit de la concurrence
La France a un droit moderne de la concurrence depuis prs de 20 ans, mais sa mise en uvre nest une priorit que depuis peu (encadr 4.1). Le maintien du pouvoir dachat et la loyaut de la concurrence sont les proccupations essentielles et donnent lieu des rglementations contraignantes, en particulier dans le secteur du dtail) (voir ci-aprs). Deux institutions soccupent du droit de la concurrence, le Conseil de la concurrence, qui est indpendant, et la Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF), qui dpend du ministre de lconomie, des Finances et d e l Indus trie 10 . La DGCCRF est galement responsable au premier chef d e ladministration des rgles concernant le pouvoir dachat et la concurrence dloyale. Les comptences sont partages dans les industries de rseau entre le Conseil et les autorits de rgulation sectorielles. Le contrle des fusions relve du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, ce qui peut entretenir limpression que les dcisions en la matire font intervenir des considrations autres que celles concernant la politique de la concurrence. La transparence pourrait tre amliore en matire de contrle des fusions et dapplication de la politique de la concurrence. En ce qui concerne le contrle des fusions, il serait bien que la France suive lexemple de la plupart des autres pays de lOCDE, qui ont confi la responsabilit de la mise en uvre de la politique dans ce domaine aux autorits de la concurrence plutt quau gouvernement. Si dautres facteurs que les effets sur la concurrence doivent tre pris en compte, il conviendrait de les dfinir sparment et de les assujettir un processus diffrent ( condition que les aspects considrs ne relvent pas galement de la comptence de lorgane de la concurrence). Cette approche est de plus en plus adopte dans les pays dont le systme de contrle des fusions ressemble celui de la France. En France, la tche de faire respecter la concurrence est partage entre deux institutions, le Conseil de la concurrence et la DGCCRF (une direction du ministre franais de lconomie, des Finances et de lIndustrie). Cette dernire se voit galement confier lapplication dautres types de rglementation et de missions de surveillance des marchs, ce qui est inhabituel dans les pays de lOCDE. Le cadre du droit de la concurrence devrait tre renforc soit en transfrant au Conseil de la concurrence la totalit des comptences en matire dapplication du droit de la concurrence avec les ressources que cela implique, soit en sparant plus nettement les fonctions et les ressources des autres activits de surveillance du march au sein du ministre des Finances.
158
Encadr 4.1. Politique de la concurrence et mise en uvre

Le droit de la concurrence a t largement codifi en 2001 dans les nouvelles rgulations conomiques (NRE), qui ont introduit une obligation de notification pralable la fusion, des sanctions plus rigoureuses et un dispositif de clmence. Nombre de ces dernires mesures dcoulent dvolutions de procdure et dobligations du droit communautaire ainsi que de la pratique de mise en uvre de lUE. Avec son ordonnance de 1986, la France a t lun des premiers pays dEurope adapter son droit national de la concurrence aux rgles de lUE, alors que les directives communautaires pour louverture des secteurs de rseau la concurrence ont t transposes tardivement. Contrairement la plupart des autres membres, cependant, la France a labor des rgles dtailles concernant la puissance dachat et la concurrence dloyale. Depuis la loi Galland de 1996, le Conseil de la concurrence a des pouvoirs tendus en cas de prix abusivement bas et les NRE de 2001 ont renforc les sanctions contre labus de dpendance conomique. Les deux institutions franaises charges du droit de la concurrence occupent des positions diffrentes et, dans une certaine mesure, reprsentent des approches diffrentes de lorganisation de la mise en uvre de la politique de la concurrence. Le Conseil de la concurrence est une instance collgiale indpendante investie du pouvoir de dcision, dont les procdures ressemblent celles dun tribunal. Des parties prives peuvent dposer plainte contre dautres entreprises directement auprs du Conseil de la concurrence et il peut tre fait appel de ses dcisions devant la Cour dappel de Paris. Le Conseil de la concurrence est de relativement grande taille, comptant 17 membres (sigeant essentiellement temps partiel) et un secrtariat denviron 120 personnes, dont 40 sont des rapporteurs permanents. La DGCCRF, qui fait partie du systme dadministration publique assujetti la juridiction de droit administratif du Conseil dtat, compte plusieurs milliers dagents en poste dans lensemble du pays, qui soccupent pour la plupart dautres tches relatives la surveillance du march et la protection des consommateurs. Ainsi, bien que les ressources alloues aux questions de concurrence soient probablement adquates, une trop grande priorit est accorde des problmes qui ne contribuent pas lvidence au bien-tre gnral des consommateurs. La DGCCRF consacre moins de 10 % de ses ressources aux problmes de concurrence et aux pratiques restrictives et ouvre chaque anne des milliers de petites procdures pour faire appliquer les rgles concernant les pratiques restrictives, contre quelques centaines au plus pour les pratiques anticoncurrentielles. Les affaires antitrust demandent gnralement plus de ressources et des mthodes dinvestigation nergiques. Pourtant, la DGCCRF est aussi trs active dans le dpistage des violations prsumes dont les effets sur la concurrence sont plus ambigus, engageant de nombreuses actions pour vente perte. Les entreprises sont en effet rticentes se plaindre au Conseil de la concurrence par crainte de mesures de rtorsion et aussi peut-tre parce quelles pensent que cela ne servira rien, le Conseil de la concurrence stant montr sceptique quant aux plaintes de ce type dposes par des entreprises concurrentes. La DGCCRF accorde une attention croissante aux ententes horizontales ; la plupart des cas qui ont abouti concernait le cadre de marchs publics. La DGCCRF peut saisir les tribunaux ou le Conseil. La plupart des dcisions et sanctions prononces par le Conseil de la Concurrence sont conscutives des saisines ministrielles aprs enqute de la DGCCRF. Le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie est responsable des dcisions concernant le contrle des fusions. En outre, toute dcision interdisant une fusion ou imposant des conditions une telle opration doit tre adopte conjointement avec le ministre responsable du secteur concern aprs avis du Conseil de la Concurrence. La consultation du Conseil de la Concurrence est obligatoire en cas dinjonction et interdiction. Les dcisions prises sont publies et motives ds lors quune atteinte la ____
159
4.
Encadr 4.1. Politique de la concurrence et mise en uvre (suite)

concurrence a t dtecte. Les dcisions peuvent dfrer au Conseil dtat. Le rle du Conseil de la concurrence est simplement consultatif et, pour la plupart des oprations, son avis nest pas demand. Les systmes de ce type sont souvent critiqus pour leur manque de transparence. En ne soumettant pas au Conseil pour tude une opration potentiellement anticoncurrentielle, un ministre pourrait la soustraite un examen attentif afin de rpondre dautres objectifs politiques. Les dispositions concernant les sanctions sont adquates et souples. Du fait des multiples facteurs pris en compte, les sanctions peuvent ne pas tre strictement proportionnelles au gain ou au dommage. Elles sont gnralement bien infrieures au plafond, qui est, pour les entreprises, de 10 % du chiffre daffaire total. Mais elles reprsentent souvent une fraction importante, voire un multiple, du chiffre daffaire des entreprises sur le march effectivement touch. Des sanctions pnales sont aussi possibles, mme des peines demprisonnement. Si lon en juge par les volutions rcentes, il semble y avoir une volont accrue dappliquer des sanctions pnales exemplaire pour des violations particulirement flagrantes. Le Conseil a demand au procureur denvisager une action pnale contre linstigateur dune entente pour la fixation du prix du pain de telles actions sont galement engages par la DGCCRF. Les procdures dapplication de la loi samliorent, mais davantage pourrait tre fait. Les mesures prises contre les ententes clandestines devraient tre favorises par lautorisation rcente dun programme de clmence. Les dlais requis pour arriver une dcision dfinitive au Conseil sont maintenant moins longs, le nombre daffaires en souffrance ayant diminu. Nanmoins, les affaires soumises la fin de 2003 ne feront vraisemblablement pas lobjet dune dcision finale avant 26 mois environ, contre une moyenne prcdente de trois ans ou plus. Les avis consultatifs et les dcisions concernant les mesures conservatoires sont beaucoup plus rapides, demandant environ trois mois. Une procdure acclre a t mise en place en mars 2004 pour les affaires relevant de la rgle de minimis, mais il est encore trop tt pour valuer son efficacit dans la pratique. Les poursuites prives peuvent tre un complment important des mesures de mise en oeuvre : une action publique contre des soumissions concertes a t suivie de demandes prives de dommages et intrts reprsentant des centaines de millions deuros. Il ny a pas dexemptions sectorielles importantes au droit gnral de la concurrence. En principe, la lgislation sur la concurrence sapplique aux tablissements de service public et aux entits parapubliques, mais lapplication de la politique de la concurrence dans le contexte des services publics dinfrastructure peut impliquer des distinctions subtiles concernant lapplication du droit priv ou du droit administratif aux entits publiques. Les fonctions de service public sont elles-mmes aussi assujetties une forme de surveillance du point de vue de la concurrence, mais cette surveillance est exerce par le Conseil dtat*. Ces distinctions juridictionnelles compliquent les processus, mais nont encore pas entran de conflits de fond, qui pourraient nuire la concurrence. Le Conseil de la concurrence consulte rgulirement les autorits sectorielles de rgulation dans les domaines de lnergie et des tlcommunications, qui ont une situation juridictionnelle et administrative identique, alors que le Conseil dtat a consult le Conseil de la concurrence plusieurs reprises, lorsquun dossier de droit administratif exige lapplication de concepts dvelopps dans le cadre du droit gnral de la concurrence.
* Le Conseil dtat a un double rle : il conseille le gouvernement et est le juge suprme de la juridiction administrative, responsable de la bonne excution des fonctions de service public et de celles impliquant des prrogatives de la puissance publique. Dans ce rle, il soccupe de plus en plus des problmes de concurrence, mesure que les industries de rseau sont libralises. En tant que juge de la concurrence, il statue essentiellement sur les recours contre les dcisions ministrielles en matire de concentration et certaines dcisions des autorits sectorielles de rgulation, notamment celles prononant une amende.
160
Proprit publique
Ltat a cd des participations quivalant quelque 2 % du PIB depuis 1998 dont plus dun pour cent depuis 2002 dans le cadre de son programme continu de privatisation. Cependant, la proprit publique reste relativement importante (graphique 1.7)11. Les entreprises contrles par le secteur public sont particulirement actives dans les industries de rseau comme lnergie, la poste et les tlcommunications et les transports. Dans ces secteurs, les oprateurs historiques sont des entreprises verticalement intgres, qui dtiennent des positions dominantes et oprent aussi bien sur des marchs en situation de monopole naturel que sur des marchs concurrentiels (en aval ou en amont). Le problme rglementaire bien connu de laccs non discriminatoire aux rseaux des nouveaux concurrents est compliqu par la proprit publique, car assurer des conditions dgalit de concurrence est dautant plus difficile que les contraintes budgtaires des entreprises publiques peuvent tre assouplies . Cet assouplissement peut revtir la forme de dispositifs fiscaux spciaux (comme la montr la procdure engage par la CE concernant un allgement fiscal qui, selon elle, avait t accord EDF en 1997) et/ou de garanties financires explicites et implicites sur les engagements des entreprises (y compris ceux lis aux plans spciaux de retraite des salaris). Paralllement, on peut aussi mentionner les aides dtat, qui faussent la concurrence par rapport aux socits prives, en permettant, par exemple, des entreprises publiques en difficult financire de garder tous leurs actifs (comme on la vu rcemment dans les tlcommunications). Dans ce contexte, il y a un risque accru de subventions croises des activits concurrentielles par les segments du march monopolistique, afin de dfavoriser les concurrents. Un tel comportement stratgique a t illustr rcemment, entre autres, par la fixation rpte par France Tlcom de tarifs de gros de lADSL abusivement levs. En outre, si le droit de la concurrence sapplique aux entreprises publiques, leffet dissuasif des sanctions peut tre moins fort que pour les entreprises publiques parce que les amendes sont en fin de compte payes par le public. Comme la montr lexprience internationale en matire de sparation structurelle des industries de rseau, il est peu probable que la simple sparation comptable, qui prvaut actuellement dans un grand nombre dentreprises publiques franaises en place, constitue une garantie efficace contre les pratiques anticoncurrentielles. Cela tient essentiellement au fait que loprateur historique dispose dun avantage informationnel par rapport lautorit de rgulation ainsi quau caractre subjectif de limputation des charges communes. Une sparation plus formelle de la structure juridique ou du capital rduirait les incitations tirer parti de lassouplissement des contraintes budgtaires pour vincer les concurrents du march, tout en facilitant dans le mme temps la tche des autorits de rgulation et des organismes chargs de faire respecter le droit de la concurrence. La poursuite de la privatisation des entreprises oprant sur les marchs concurrentiels serait donc le meilleur moyen dgaliser les conditions de concurrence dans les industries de rseau, conduisant en fin de compte une amlioration du bien-tre des consommateurs par une diminution des tarifs et un largissement des choix. Cest pourquoi, les autorits ont rcemment pris des mesures pour transformer les entreprises publiques en socits anonymes (cela a t le cas, par exemple, avec EDF-GDF au milieu de 2004) de faon les assujettir au droit et aux rgles comptables des socits prives et aussi pouvoir ensuite ouvrir leur capital12. Bien que cela soit un pas dans la bonne direction, de telles mesures pourraient avoir des effets peu souhaitables si elles ne sont pas suivies
161
4.
dune privatisation rapide, car leur nouveau statut permet maintenant aux entreprises publiques dentrer sur des marchs qui ne sont pas dans leur champ principal dactivit. Une telle entre se fait gnralement par le biais de fusions et acquisitions, qui ne font pas toujours lobjet dune valuation des effets sur la concurrence, ce qui fait craindre des subventions croises dommageables entre marchs concurrentiels et marchs non concurrentiels ainsi que la consolidation des positions dominantes. De fait, comme la reconnu un rcent rapport parlementaire sur la gestion des entreprises dtat, par le pass les entreprises publiques ont eu tendance stendre par le biais des fusions et acquisitions, un peu indpendamment des considrations lies lefficience et la maximisation des bnfices13 . Ces investissements ont parfois conduit des pertes substantielles, comme la dprciation totale de la licence UMTS allemande de France Tlcom et les investissements dEDF dans les secteurs nergtiques argentins. Ces stratgies dexpansion du march ont pu tre lies des problmes de gouvernement dentreprise dans les socits publiques. De manire gnrale, lorsque les entreprises publiques charges dune obligation de services publics sengagent dans une stratgie dexpansion, elles peuvent aussi adopter un comportement anticoncurrentiel (Sappington et Sidak, 2003). Ainsi, sauf si lon peut dmontrer que les effets de synergie sont importants et positifs, une telle expansion ne devrait tre autorise quune fois que les marchs considrs ont t ouverts avec succs la concurrence. Cest pour faire face certains de ces problmes qua t tablie en 2003 lAgence des participations de ltat (APE), qui exerce les droits de vote en assemble gnrale. Cependant, les droits dactionnaire de ltat sont encore exercs en majeure partie par les ministres de tutelle. Assurer des normes uniformes en matire de gouvernement dentreprise dans lensemble des entreprises dtat exige que toutes ces responsabilits soient transfres lAPE (OCDE, 2003). Cependant, seule la poursuite des privatisations (impliquant que ltat abandonne au moins ses participations de contrle), accompagne par de rformes rglementaires, offre une solution pour rsoudre dfinitivement les problmes de concurrence associs aux entreprises publiques14. Lun des objectifs du maintien dun contrle public dans les industries de rseau a t dassurer la fourniture universelle de services publics de haute qualit des prix raisonnables et gographiquement uniformes. Avec la libralisation des industries de rseau et lapplication du droit communautaire, la notion franaise de mission de service public devra tre adapte un environnement dans lequel de nombreuses socits peuvent en principe fournir ces services. Laugmentation du nombre de prestataires peut accrotre la dispersion des tarifs15. Cela est dj le cas dans les services dalimentation en eau, o la sous-traitance par les autorits locales des socits prives a conduit la dispersion des tarifs au niveau gographique16. En outre, de nouveaux moyens de financer le cot du service universel doivent tre trouvs afin que cette obligation puisse tre remplie de faon neutre sur le plan de la concurrence. Ce processus a dmarr. Par exemple, dans le secteur de llectricit (et dans celui des tlcommunications), une redevance de service public est ajoute au tarif. Les recettes correspondantes alimentent un fonds central utilis pour financer le cot des services universels. Le prestataire de ces services est encore loprateur historique, mais pourrait en principe tre nimporte quel oprateur (par exemple, dans les tlcommunications, un processus dappel la concurrence sera tabli pour les prestataires de divers services universels). Des systmes de compensation du mme type ont t tablis dans dautres pays17, mais une forme de financement moins sujette distorsion serait un transfert budgtaire de ltat, car la
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redevance de service universel rduit les carts de prix relatifs. En tout tat de cause, lessentiel pour assurer des rgles du jeu quitables entre les entreprises concurrentes est de faire en sorte que le paiement effectu celle qui incombe lobligation de service universel soit gal la diffrence entre le cot du service universel et les avantages qui en sont retirs, comme limage de marque associe loprateur concern ou la vente dautres services sur le mme rseau (par exemple, les bureaux de poste franais fournissent des services postaux ainsi que plusieurs services bancaires). Lappel la concurrence pour lobligation de service universel (suggr par les nouvelles directives de lUE) rendrait plus facile lvaluation des cots et avantages et permettrait de la fonder davantage sur le march.
Analyse sectorielle
Dans les secteurs des services privs, les politiques rglementaires ont une porte variable. Certains secteurs, comme la distribution de dtail et les services professionnels, sont fondamentalement concurrentiels. Lintensit de la concurrence dpend des rglementations, telles que celles concernant les relations entre producteurs et gros dtaillants, ou des conditions daccs dtermines par lauto-rglementation manant des organisations professionnelles. Les industries de rseau, en revanche, sont caractrises par des monopoles naturels, o la concurrence est difficile (voire impossible) introduire. Dans ces cas, le cadre rglementaire devrait viser assurer laccs non discriminatoire des tiers aux rseaux et ouvrir la concurrence les segments potentiellement concurrentiels. Les avantages dune rglementation efficace dans ces secteurs peuvent tre trs importants, comme on la vu dans dautres pays. En cas de proccupations concernant la fiabilit de loffre et la capacit insuffisante du rseau, une tude plus attentive a reli ces problmes la conception des rformes mises en uvre et non la drglementation proprement dite.
Services professionnels
Lautorglementation des services professionnels (ou lintroduction de rgles de ce type par le lgislateur) est relativement courante dans les pays de lOCDE. Ses partisans prtendent quen attnuant les asymtries dinformation, elle protge les consommateurs et assure des services de haute qualit. Mais lautorglementation peut aussi faire inutilement obstacle la concurrence. En France, il y a des restrictions laccs, avec des exigences de formation comparativement leves, pour quelques professions comme, par exemple, pour les experts-comptables, les avocats, les notaires et les architectes, qui sont particulirement astreignantes pour les trois premires professions (Paterson et al., 2003). En outre, les avocats et les notaires sont aussi assujettis un code de dontologie strict (graphique 4.7). Ces restrictions ont limit loffre des services en question, qui est relativement faible par rapport la population. La forte augmentation du nombre davocats dans les annes 90, aprs la reconnaissance mutuelle des qualifications dans lUE, confirme dailleurs cette observation (Gromek-Broc, 2002). La stricte rglementation de laccs est lie pour partie au fait que certains des professionnels considrs ont un statut semi-public car ils agissent en tant quofficier public ou ministriel, par exemple pour les notaires pour les actes translatifs de proprit et le recouvrement de droits et de taxes ces fonctions tant dans les autres pays assures par les avocats ou par les parties la transaction. De fait, certaines professions sont aussi contingentes. Cest le cas notamment des avocats au Conseil dtat et la Cour de
163
4.
Graphique 4.7. Rglementation des services professionnels dans lUE1

Restrictions lentre Code de dontologie
10 Architectes 8 6 4 2 0
ITA LUX AUT DEU ESP BEL FRA PRT FIN DNK GBR GRC IRL NLD SWE
10 8 6 4 2 0
14 12 10 8 6 4 2 0
Notaires
DEU
ITA
FRA
AUT
ESP
BEL
NLD
GRC
LUX
PRT
DNK
FIN
GBR
IRL
SWE
14 12 10 8 6 4 2 0
12 10 8 6 4 2 0
GRC AUT FRA LUX DEU ESP ITA PRT BEL IRL GBR(1) NLD DNK SWE FIN
12 Avocats 10 8 6 4 2 0
10 8 6 4 2 0
Comptables
10 8 6 4 2 0
BEL
AUT
DEU
FRA
GRC
ITA
LUX
NLD
FIN
ESP
SWE
IRL
GBR
DNK
PRT
1. Systme juridique de lAngleterre et du pays de Galles. Source : Institute for Advanced Studies, Economic impact of regulation in the field of liberal professions in different member States.
cassation et auprs de certaines juridictions infrieures. Certaines des professionnels qui ont qualit dofficier public exercent aussi des activits accessoires, les notaires par exemple ayant le droit dagir comme agent immobilier. Cependant, les notaires ne peuvent tre rmunrs ce titre que si la transaction est enregistre par leurs soins et ils ne sont pas autoriss faire de la publicit pour ces services accessoires. La participation des notaires au march immobilier na apparemment pas empch les problmes de concurrence sur ce march, qui est caractris par des obstacles relativement faibles lentre, mais o subsistent nanmoins des tarifs plus levs que dans les autres pays
164
(Catte et al. 2004)18. Le Conseil de la concurrence sest occup de certains problmes de concurrence dans ces secteurs, interdisant, par exemple, la diffusion de barmes dhonoraires par lAssociation des architectes franais (Commission europenne, 2004b). En rsum, il semble quune marge de manuvre considrable existe pour rduire le caractre restrictif des rglementations dans les services professionnels. De fait, un rapport dexperts a propos rcemment de faciliter laccs aux services professionnels (Cahuc et Kramarz, 2004). La concurrence pourrait tre renforce en autorisant dautres organismes remplir les fonctions dofficier public, qui sont actuellement rserves des professions particulires, ainsi quen supprimant les restrictions lexercice dactivits marchandes.
Distribution de dtail
Depuis les annes 60, le secteur du dtail a connu, en France, comme dans les autres pays, de profondes transformations du fait de laugmentation des parts de march dtenues par les grandes surfaces implantes la priphrie des villes (Cliquet, 2000). Mais cette volution, et ses consquences ngatives pour le petit commerce, a donn lieu en 1973 une lgislation durbanisme commercial, qui a t encore renforce en 1996. Ces dispositions, visant les grands distributeurs, se sont traduites par des fusions qui ont conduit, dans les segments alimentaires et non alimentaires, une concentration plus importante que dans la plupart des autres grands pays europens (Corstjens et al,. 1995) (encadr 4.2). Ainsi, les restrictions lentre ont eu tendance rduire les pressions de la concurrence entre les grands distributeurs et les protger de lentre de dtaillants novateurs. Si la concentration dans le commerce de dtail peut bnficier aux consommateurs en raison dune augmentation des conomies dchelle et de gamme, certains auteurs ont soulign les effets ngatifs possibles sur la diversit des produits et la diffrenciation des points de vente, surtout en cas dobstacles de nouvelles entres (Inderst et Schaffer, 2004 ; Corstjens et al., 1995). Au cours de la dernire dcennie, toutefois, une autre modification de la structure du march de dtail a t observe : les maxi-discompteurs (ou hard discounters ), qui sont des chanes verticalement intgres de magasins de relativement petite taille se spcialisant dans la vente dun nombre relativement limit de produits essentiellement marque propre, ont conquis dbut 2005 une part de march denviron 13 pour cent dans le commerce alimentaire de dtail, alors que les magasins spcialiss situs dans la plupart des centres commerciaux des banlieues ont gagn des parts de march au dtriment des grands magasins des centres villes ainsi que des hypermarchs (Allain et Chambolle, 2003 ; Cliquet, 2000 ; Castets, 2004)19. La concentration accrue, double de laugmentation des parts de march, a fait craindre lexploitation par les grands distributeurs de leur pouvoir de march et a conduit des rglementations trs contraignantes concernant le processus de ngociation fournisseurs/distributeurs ainsi qu lapplication stricte de linterdiction de la revente perte (loi Galland de 1996)20. Leffet conjugu des restrictions lentre et de la loi Galland a t daccrotre le pouvoir de ngociation des producteurs et distributeurs grande chelle aux dpens des petits producteurs et des consommateurs. Les rglementations ont aussi plusieurs consquences ngatives sur les rsultats du secteur et sur le bien-tre des consommateurs. La premire consquence est daffaiblir encore les incitations la concurrence par les prix entre les dtaillants. Daprs les nouvelles rgles, le point de dpart des ngociations commerciales avec les distributeurs est le barme de prix tabli par les producteurs, qui,
165
4.
Encadr 4.2. Rglementation du secteur de la distribution en France

La lgislation durbanisme commercial a t introduite en 1973 (loi Royer). Les implantations ou extensions de grandes surfaces devaient tre approuves par une Commission dpartementale durbanisme commercial, compose de vingt membres, dont neuf reprsentants dactivits commerciales et artisanales, de deux reprsentants des consommateurs et de neuf lus locaux. Cette procdure sappliquait gnralement tous les magasins dune superficie de plus de 1 500 m2, sauf dans les villes de moins de 40 000 habitants o la limite tait de 1 000 m2 (Bertrand et Kramarz, 2002). Cependant, la loi Raffarin de 1996 a fix un seuil unique de 300 m2 pour les autorisations de cration, ce qui est faible par rapport aux autres pays, les projets suprieurs 6 000 m 2 devant quant eux faire lobjet dune enqute dutilit publique. Cette loi a galement chang la composition des commissions, maintenant composes de trois lus, les prsidents des chambres de commerce et des mtiers, et un reprsentant des associations de consom-mateurs. Les commissions se sont montres assez restrictives, napprouvant que 40 % environ des dossiers soumis entre 1974 et 1998. Suite la fixation du seuil 300 m2 et au changement dans la composition des commissions, le taux dapprobation est pass 80 % sur la priode 1997-2005, nanmoins, durant la deuxime moiti des annes 90, seulement 13 nouveaux hypermarchs ont t ouverts et le nombre de crations de supermarchs approuves a sensiblement diminu, ce qui, dans la pratique, a protg ce segment contre lentre de concurrents novateurs (McKinsey Global Institute, 2002). Les dcisions des commissions peuvent faire lobjet dun recours auprs de la Commission nationale dquipement commercial. Contrairement un grand nombre dautres pays europens, il ny a gnralement pas de restrictions aux heures douverture des magasins, sauf le dimanche, jour pour lequel une autorisation spciale est requise (Allain et Chambolle, 2003). La loi Galland de 1996 a introduit une rgle stricte concernant la revente perte, dfinie troitement comme la vente au-dessous du prix factur, et le non-respect de cette rgle peut tre sanctionn par de fortes amendes. Les rglementations autorisant ce type de vente des dates dtermines attnuent, toutefois, le caractre restrictif de la lgislation. Ainsi, tous les magasins doivent prvoir leurs ventes promotionnelles la mme date, ce qui tend empcher lun davoir un avantage concurrentiel sur les autres. La rgle relative la revente perte et la disposition parallle sur la prime de rfrencement ont donn lieu des controverses, concernant en particulier les niveaux de prix. Les marges arrire imposes par les distributeurs en contrepartie de certains services de commercialisation pnalisent les fournisseurs. Ces derniers se plaignent du fait que les grands distributeurs utilisent ces instruments opaques et sujets caution pour faire baisser les prix de gros alors que certains distributeurs prtendent que la rigidit de la rgle les empche de rpercuter la rduction des prix dachat en baissant les prix de dtail. Une drogation la rgle est autorise, toutefois, pour les magasins de dtail alimentaires dune superficie infrieure 300 m 2 et les magasins non alimentaires dune superficie infrieure 1 000 m 2, qui peuvent pratiquer la revente perte sil sagit daligner les prix sur les concurrents voisins. Cette rglementation fait une confusion entre la puissance dachat et la taille des magasins, les maxi-discompteurs, par exemple, pouvant associer la fois puissance dachat et magasins de relativement petite taille. En outre, la loi sur la loyaut des relations commerciales contient des dispositions selon lesquelles les producteurs doivent prsenter les barmes de prix pour leurs produits de faon non discriminatoire, tous les clients devant se voir offrir des conditions identiques pour des services identiques, y compris les prix unitaires et les remises accordes en fonction du volume des ventes. Les _
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Encadr 4.2. Rglementation du secteur de la distribution en France (suite)

autres dispositions visant assurer la loyaut de la concurrence concernent notamment linterdiction des prix abusivement bas ( savoir la vente de produits marque propre des niveaux infrieurs au prix de revient). Pour faire progresser le processus de ngociation, une commission sur les pratiques commerciales a t cre afin de superviser les relations commerciales entre producteurs et dtaillants. En 2003, une circulaire ministrielle a prcis que les rductions de prix accordes un dtaillant et quivalant une rduction de mme grandeur des marges arrire ne devraient pas tre considres comme une pratique discriminatoire. Pour des raisons culturelles, plusieurs restrictions sont imposes la publicit. Ces restrictions sont aujourdhui assouplies. Linterdiction de la publicit la tlvision pour les journaux/magazines a t supprime au dbut de 2004. En outre, les grands distributeurs ont t autoriss utiliser la tlvision locale, la tlvision par cble et la tlvision par satellite pour des messages commerciaux tlviss et cette autorisation sera tendue aux chanes nationales de tlvision dici 2007, de sorte que la publicit tlvisuelle au niveau national fera alors partie des stratgies concurrentielles des distributeurs. Cependant, mme cette date, les distributeurs ne pourront pas utiliser les spots commerciaux tlviss pour les campagnes promotionnelles, sauf si ces messages concernent aussi des campagnes du mme type lances dans dautres pays de lUE. La Commission europenne a demand que soient officiellement supprimes les restrictions restantes (mises part celles imposes pour des raisons sanitaires et dordre public) concernant la publicit la tlvision des films et des livres encore que, dans ce dernier cas ; il soit possible dutiliser le cble et le satellite (qui reprsentent environ 10 % du march) (Commission europenne, 2004e).
daprs la loi, doit tre non discriminatoire. Les producteurs doivent offrir des prix de gros identiques lensemble des distributeurs avec lesquels ils traitent. Le prix factur acquitt par ces derniers constitue aussi le plancher des prix de dtail, car la loi Galland dfinit le prix dachat comme le prix factur par unit. Compte tenu de la grande transparence des barmes de prix, lapplication stricte de linterdiction de la revente perte permet aux distributeurs de dterminer le prix factur acquitt par leurs concurrents, ce qui diminue les possibilits de concurrence par les prix, car toute rduction supplmentaire du prix obtenue par un distributeur sera galement obtenue par les distributeurs concurrents21. La deuxime consquence est de rendre les distributeurs moins prompts ngocier des prix de gros plus faibles auprs des fournisseurs et accrotre leurs marges bnficiaires en gonflant les marges arrire (encadr 4.3)22, 23. Un autre problme tient au fait que la collusion tacite entre fournisseurs a t facilite par la possibilit dobserver plus facilement les divergences de prix (Allain et Chambolle, 2004)24. Faire du prix factur la limite infrieure du prix de dtail permet aux fournisseurs dexercer un plus grand contrle sur le prix de revente de leurs produits, comme sils se livraient la pratique de la fixation du prix de dtail (qui est strictement illgale). Leur position est encore renforce par la possibilit de saisir les autorits de la concurrence en cas de revente perte par les distributeurs25. En outre, les producteurs qui sentendent de faon tacite sur les prix peuvent dceler les carts possibles des autres producteurs par rapport laccord tacite. Les gains defficience et les conomies dchelle ne sont donc pas rpercuts sur les consommateurs sous la forme dune rduction des prix la consommation, mais tendent tre partags entre les fournisseurs et les distributeurs.
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4.
Encadr 4.3. Ngociations dans le secteur de la distribution et rle des marges arrire
Les ngociations entre fournisseurs et distributeurs portent galement sur des aspects comme la taille et la qualit du linaire et les autres prestations offertes. Ces lments sont frquemment rmunrs au moyen dune marge arrire annuelle acquitte par les fournisseurs aux distributeurs et qui nest pas prise en compte dans le prix factur. Ainsi, linterdiction de la revente perte incite accepter des prix de gros identiques ceux accords aux concurrents et gonfler les bnfices au moyen dune augmentation des marges arrire. Limportance de ces dernires reflte en gnral les positions de ngociation relatives des distributeurs en concurrence face aux fournisseurs. De fait, au fil du temps, lcart entre les prix de dtail et les prix facturs a diminu, les bnfices des distributeurs dpendant de plus en plus des marges arrires et la part de ces dernires dans les bnfices totaux (en hausse) passant prs de 90 % en moyenne. Les distributeurs peuvent gonfler leurs marges bnficiaires de deux manires. La marge arrire correspond essentiellement la diffrence entre le prix factur et le revenu par unit effectivement peru par le producteur. Elle comprend deux lments, savoir les remises pour les prestations commerciales (comme la qualit du linaire) et les ristournes quantitatives, qui ont tous deux une priodicit annuelle. Les remises et les ristournes sont gnralement ngocies en mme temps que le contrat, mais elles napparaissent pas sur la facture. La diffrence entre le prix factur et le prix de dtail final (marge avant) est constitue par les remises inconditionnelles sur quantits et la marge du distributeur.
Les grands distributeurs nont gure russi contrer le pouvoir croissant des fournisseurs de fixer les prix de dtail en dveloppant leurs propres marques (produits sous marque propre fabriqus soit en interne soit dans le cadre de contrats de soustraitance), qui reprsentent seulement un cinquime des ventes (en 2000) contre un dixime au Royaume-Uni (Allain et Chambolle, 2003). Un des facteurs qui contribuent au succs plus limit des marques de distributeurs en France est le maintien de restrictions sur lutilisation par les grandes surfaces de la publicit tlvise, malgr les mesures dassouplissement rcentes (voir encadr 4.2) car ces marques dpendent de cette publicit pour faire passer le message compliqu haute qualit/faible prix lorsquelles sont en concurrence dans un mme magasin avec des marques connues. Seuls les maxidiscompteurs dans les branches alimentaires et non alimentaires ont commercialis avec succs leurs produits sous marque propre (Sguin, 2001). En se concentrant sur un ventail de produits relativement limit pour pntrer sur le march franais et en exerant une concurrence par les prix, ils ont russi acqurir dans le commerce de dtail alimentaire une part de march de 13 %26. Dans ces conditions, il nest sans doute gure surprenant que la rglementation dans le secteur de la distribution ait conduit une inflation par les cots qui a ajout 0.1-0.2 point de pourcentage environ chaque anne linflation des prix la consommation (Canivet et al., 2004). Les prix des produits de marque ont ainsi augment de quelque 3 % en 2003, contre pour cent pour les produits sous marque propre (Allain et Chambolle, 2004). En outre, depuis la fin des annes 90, la hausse des prix alimentaires en France ( lexclusion des produits prissables et de la viande) a t quasiment deux fois suprieure celle observe dans lUE. Par ailleurs, le prix hors TVA des produits de marque vendus dans les supermarchs sest accru plus rapidement que dans les autres pays de lUnion ces trois
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dernires annes, do son niveau comparativement lev (Commission europenne, 2004d) (graphique 4.8). Face cette situation, le ministre de lconomie a servi dintermdiaire au milieu de 2004 un accord entre les distributeurs et les fournisseurs afin de diminuer les prix en prenant en compte une plus grande part des marges arrire sur la facture, de faon rpercuter les rductions des prix sur les consommateurs27. Il est vrai que les distributeurs comme les fournisseurs avaient intrt sentendre pour contrer la perte de parts de march en faveur des hard discounters . Cependant, si cet accord a conduit une baisse de prix court terme28, une solution durable devrait sappuyer sur des mesures plus structurelles pour galiser les conditions de la concurrence. Par exemple, daprs certaines estimations, la suppression de la loi Galland pourrait rduire les prix des biens la consommation de pas moins de 5 %, amliorant le pouvoir dachat des consommateurs de 3 % environ (Camdessus, 2004). Un autre effet de bien-tre ngatif est lemploi infrieur la moyenne, les restrictions la cration de grandes surfaces ayant, selon les estimations, rduit lemploi de quelque 1 300 par an (Bertrand et Kramarz, 2002). Mme si la croissance de lemploi dans le secteur a t moyenne au cours de la dernire dcennie, la part dans lemploi est reste relativement faible 29 (graphique 4.9). Cette dernire volution peut aussi sexpliquer par la rigidit du march du travail, qui se traduit par un niveau de service moindre (heures douverture plus courtes et moins de vendeurs) et un moins grand nombre de salaris temps partiel que, par exemple, aux tats-Unis (Jany-Catrice et Baret, 2001)30.
Graphique 4.8. Prix alimentaires en France et dans lUE

Indice, janvier 1997=100 Indice, janvier 1997=100
125 Produits alimentaires 120 115 110 105 100 95
125 120 115 110 105

France 100 Zone euro moins France
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
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Indice, janvier 1997=100
Indice, janvier 1997=100
125 Produits alimentaires lexclusion des produits prissables et de la viande 120 115 110 105 100 95
125 120 115 110 105

France 100 Zone euro moins France
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
95
Source : Eurostat.
169
4.
Graphique 4.9. Part et croissance de lemploi dans le secteur de la distribution

Croissance sur la dernire dcennie Croissance sur la dernire dcennie
30 25 20 15
Moyenne Luxembourg Canada Espagne Australie Finlande Danemark France Norvge Autriche Allemagne Italie Sude Belgique Moyenne Nouvelle Zlande
30 25 20
tats-Unis
15 10 5 0 -5 -10 20 22 24 Part dans lemploi total, 2002(1)
10 5 0 -5 -10
10
12
14
16
18
1. 2001 pour lAustralie et les tats-Unis. Source : Base de donnes STAN de lOCDE.
Reconnaissant les dfaillances du systme actuel et afin de formuler une solution plus durable, une commission dsigne par le gouvernement (la Commission Canivet ) a propos en octobre 2004 de rformer la rglementation en vigueur de faon plus structurelle en intgrant les marges arrire dans le prix factur tout en maintenant linterdiction de revente perte. En avril 2005 le gouvernement a soumis au parlement un projet de loi qui modifierait sensiblement la dfinition de la revente perte, mais maintiendrait son interdiction ; cette loi devrait avoir pour effet de rduire les prix mais nliminerait pas les problmes consquents linterdiction, mme si la possibilit dune plus grande diffrenciation tarifaire inscrite dans le projet de loi constituait un pas dans la bonne direction. Le code du commerce contient dj une interdiction contre labus de position dominante, de sorte que, dans la mesure o la rglementation vise viter de telles pratiques, les dispositions lgislatives gnrales sur la concurrence devraient suffire. La fixation de prix abusivement bas est gnralement interdite dans les pays de lOCDE, mais rares sont les pays qui cherchent appliquer strictement linterdiction de la revente perte proprement dite car, dans plusieurs cas, ce type de stratgie nest ni abusif ni lorigine dune rduction du bien-tre des consommateurs31. En outre, il est difficile de dterminer correctement ce que constitue la revente perte. Ainsi, pour contribuer au bien-tre des consommateurs, on pourrait avoir recours une interdiction gnrale de la fixation de prix abusivement bas et appliquer ce principe gnral pour enquter sur les cas individuels de revente perte et de comportement prdateur. Parmi les autres mesures qui pourraient accrotre les pressions concurrentielles dans le secteur de la distribution, on peut citer lassouplissement des restrictions limplantation des grandes surfaces, afin de permettre lentre de nouveaux concurrents novateurs, lalignement des rgles en matire de publicit tlvise sur celles des autres pays, lassouplissement de la rglementation des soldes et labolition des monopoles rglements restants dans la distribution du tabac et des journaux et priodiques.
Industries de rseau
En France, les industries de rseau sont gnralement organises sous la forme de monopoles du secteur public, une grande priorit tant accorde aux considrations de
170
service public. Cette approche a permis au pays de se doter de rseaux la pointe de la technologie fournissant des services de haute qualit des tarifs se situant gnralement, pour les consommateurs, au niveau de la moyenne europenne. Cependant, les cots historiques associs ont t importants et ont parfois conduit un certain surinvestissement dans les capacits et linfrastructure. En outre, il nest pas sr que loffre gnrale et la qualit des services soient meilleures que celles observes dans dautres pays marchs concurrentiels. Lexprience internationale montre que la libralisation russie des industries de rseau amliore lefficience et se traduit souvent par une baisse des prix. En France, louverture des industries de rseau a eu tendance faire suite des directives de lUE et a t plus graduelle que dans la plupart des autres pays. Actuellement, la France met en uvre les directives communautaires restantes, progressant ainsi dans la libralisation des industries de rseau, ce qui offre la possibilit dinscrire cette action dans une stratgie cohrente de rforme structurelle propre doper la croissance32. Le principal problme cet gard tient au fait quaprs leur ouverture formelle, peu de secteurs ont mis en place des structures de march favorisant suffisamment la concurrence. Ainsi, pour promouvoir vritablement la concurrence dans les industries de rseau, il faut une rglementation ex ante efficace et des politiques visant accrotre les pressions concurrentielles par la cration de structures du march davantage favorables la concurrence.
lectricit
Aprs tre reste la trane par rapport au processus de libralisation engag sur les autres marchs europens de llectricit, la France progresse aujourdhui conformment au calendrier de la CE (Desama, 2004). Depuis le milieu de 2004, le libre choix des fournisseurs est institu pour tous les consommateurs du secteur non rsidentiel et une totale ouverture du march interviendra dici 2007, lorsque la libert de choix du fournisseur sera aussi donne aux mnages. Cependant, cette ouverture formelle ne suffira pas tablir des marchs concurrentiels pour toutes les catgories de consommateurs en raison de labsence de structures de march propres soutenir la concurrence. Loprateur public historique est en fait une socit intgre verticalement ayant une position dominante sur le march et une importante surcapacit de production (encadr 4.4). Au cours de la dernire dcennie, la puissance de rserve moyenne dans la production dlectricit a t lgrement infrieure 50 % et, durant la priode de demande exceptionnelle (hiver 2003), la puissance de rserve est reste aux alentours de 30 %. (graphique 4.10). Un tel niveau de capacit excdentaire semble excessif, car les normes internationales indiquent quune moyenne de 15 20 % serait suffisante compte tenu de la fiabilit de la production franaise. Les tarifs de llectricit en France sont infrieurs la moyenne europenne (graphique 4.11). Ils sont dtermins librement dans le segment libralis, alors quils sont soumis un contrle politique dans le segment rglement des mnages33. Les tarifs de llectricit bnficient dune technologie de production faibles cots variables, refltant les investissements raliss par le pass laide de subventions, notamment des garanties de ltat. Cependant, compte tenu de la surcapacit de production, ils pourraient sans doute tre encore plus bas. En outre, les tarifs bas acquitts par les mnages faible consommation en France, comme dans les autres pays o il ny a pas ou peu de concurrence sur ce segment du march, rsultent des obligations de service public et ne refltent pas les dpenses correspondantes 34 . Ainsi, des subventions croises
171
4.
Encadr 4.4. Le march franais de llectricit

Le march franais de llectricit est domin par EDF (lectricit de France). Les trois premiers producteurs entrent pour plus de 90 % dans la production globale dlectricit soit une concentration beaucoup plus importante que dans la plupart des autres pays europens. En France, seule EDF a une part de march suprieure 5 %, alors que dans les autres grands pays europens, on dnombre au moins quatre entreprises (et huit au Royaume-Uni) ayant des parts de march plus importantes. Les trois quarts de llectricit sont produits par des centrales nuclaires. Les centrales hydrolectriques viennent en deuxime position, la production restante se rpartissant entre divers combustibles fossiles et lnergie renouvelable. La stratgie visant sappuyer essentiellement sur lnergie nuclaire pour la production dlectricit a t dveloppe dans les annes 60, mais a surtout t applique aprs la premire crise du ptrole en 1973 (Hadjilambrinos, 2000). Du fait de cette stratgie, la production lectrique franaise se caractrise par de faibles cots variables et de faibles missions. Daprs certaines estimations, EDF avait dj une capacit de production dnergie nuclaire suffisante en 1982, mais une capacit supplmentaire a t installe au cours de la dcennie qui a suivi. Au milieu des annes 90, la surcapacit dans le secteur de la production a donn lieu des exportations importantes dlectricit, parfois, selon certains observateurs, des prix infrieurs au prix de revient (Hadjilambrinos, 2000). En 2002, la France tait avec une part de prs de 15 % dans la production le plus gros exportateur dlectricit de lUE (entrant pour presque un quart dans les exportations dlectricit), linsuffisance de la capacit dinterconnexion transfrontalire exerant probablement un effet de freinage (Commission europenne, 2004). Malgr les amliorations rcentes intervenues dans louverture du march, la France nest pas alle aussi loin que les autres pays europens, en droit ou en fait. En 2002, le pourcentage du march dclar ouvert tait le plus faible dEurope (alors que cinq pays avaient dj totalement libralis leurs marchs) et le passage de ce pourcentage 37 % en 2003 na pas modifi beaucoup ce clas sem ent (OC DE, 2004b). partir du 1er juillet 2004 ce pourcentage est pass 70 %. La partie libralise du march a t relativement active, puisque environ 20 % des clients ligibles ont chang de fournisseur jusquen avril 2004. Nanmoins, les mesures structurelles visant soutenir la concurrence sont moins compltes que dans dautres pays. La gestion du rseau de transport relve de RTE (Rseau de transport dlectricit), qui appartient EDF mais avec une sparation de la comptabilit et de la gestion. Le responsable de RTE est choisi par EDF, mais nomm par le gouvernement. La loi du 9 aot 2004 impose une sparation juridique en ligne avec les directives europennes par la filialisation du RTE ; mais cette mesure ne va pas aussi loin dans certains autres pays europens. La sparation de la gestion du rseau de distribution a bien t opre, bien que ce rgime soit moins strict que la sparation juridique mise en uvre dans les autres pays de lUE ; une sparation juridique est prvue pour 2007 au plus tard. Lautorit de rgulation de lnergie (Commission de rgulation de lnergie-CRE) est charge dassurer laccs non discriminatoire des tiers au systme de transport et est habilite ordonner des mesures conservatoires et des sanctions. Cependant, la Commission na aucune comptence concernant les licences dexploitation. La CRE propose des tarifs dutilisation des rseaux de transport et de distribution, qui sont ensuite transmis au ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie). Le ministre peut les approuver ou les rejeter mais na pas le pouvoir de les modifier. La CRE est saisie pour les autres tarifs et plafonds de prix.
172
Graphique 4.10. Utilisation moyenne des capacits de production dans le secteur de llectricit
en TWh
1100 1000
Capacit maximale
1100 1000 900 800 700 600

Capacit utilise
900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
500 400 300 200 100 0
Source : INSEE, Annuaire statistique de la France, 2004,2002 et ministre de lconomie et des Finances.
interviennent plusieurs niveaux et lintroduction dune vritable concurrence rendra les tarifs plus sensibles aux cots. Par exemple, le march nordique de llectricit est, avec celui du Royaume-Uni, le march de llectricit intgre le plus concurrentiel en Europe et, comme en France, il sappuie dans une large mesure sur les technologies nuclaires et hydrauliques. Une comparaison avec ce march donne une ide des effets possibles sur les tarifs dune libralisation russie, mettant en vidence les avantages pour les utilisateurs industriels et les mnages gros consommateurs. Lintroduction dune vritable concurrence exige des mesures destines affaiblir la position dominante dEDF, qui susciteront vraisemblablement une opposition farouche de la part des syndicats (encadr 4.5). Lexprience internationale montre que la sparation comptable en place nassure vraisemblablement pas des tarifs non discriminatoires daccs des tiers au rseau car le propritaire de celui-ci est incit fournir un accs dabord ses propres installations de production. En outre, avec une seule sparation comptable, le caractre non discriminatoire des tarifs peut tre difficile vrifier (mme si les contrats daccs sont viss par la CRE) en raison des asymtries dinformation et du partage arbitraire des cots communs. La forme de sparation juridique choisie en France risque de ne pas amliorer nettement cette situation. Une sparation formelle de prfrence avec un transfert de proprit de loprateur historique verticalement intgr est donc requise. Lvolution vers un march concurrentiel de llectricit pourrait tre acclre par un dgroupage horizontal des installations de production35. Une telle mesure inciterait une meilleure exploitation du stock de capital existant, comme le montre lexprience de la Norvge, o une semblable accumulation de capacits de production excdentaires a t supprime par lintroduction de la concurrence entre les centrales hydrolectriques dtat, qui a sensiblement diminu les tarifs et dop la demande (Hj et Wise, 2004b). En outre, la capacit actuellement limite dinterconnexion internationale devrait tre accrue de faon affaiblir le pouvoir de march de loprateur historique (comme cela a t le cas dans les pays nordiques), ce qui amliorerait aussi la scurit de loffre durant les priodes de charge maximale (OCDE, 2004c et Merlin, 2004). Une autre
173
4.
Graphique 4.11. Tarifs de llectricit hors taxes en Europe1

Euros par 100 Kwh, 1er juillet 2004
Pays nordiques (2)
France
UE (3)
20.0 17.5 15.0 12.5 10.0 7.5 5.0 2.5 0.0

Faible Moyenne Forte Trs forte
20.0 lectricit pour les mnages (4) 17.5 15.0 12.5 10.0 7.5 5.0 2.5 0.0
15.0 12.5 10.0 7.5 5.0 2.5 0.0

Faible Moyenne Forte
15.0 lectricit pour les entreprises (5) 12.5 10.0 7.5 5.0 2.5 0.0
1. 2. 3. 4.
Les donnes sentendent hors taxes et, pour certains pays, il sagit dune moyenne des divers tarifs locaux. lexclusion du Danemark. UE 15 lexclusion de la Finlande et la Sude. Les mnages retenus comme rfrence sont classs en fonction de leur consommation : faible correspond une consommation annuelle de 1.2 mWh, moyenne une consommation de 3.5 mWh, forte une consommation de 7.5 mWh et trs forte une consommation de 20 mWh. 5. Les entreprises retenues comme rfrence sont classes en fonction de leur consommation : faible correspond une consommation annuelle de 30 mWh, moyenne une consommation annuelle de 1.25 gWh et forte une consommation annuelle de 24 gWh. Source : Eurostat, Statistics in focus, Environment and energy.
mesure allant dans ce sens serait de permettre aux marchs de dterminer quelles sont les technologies de production mettre en uvre et de poursuivre les objectifs denvironnement par le biais des mcanismes du march. En outre, la privatisation devrait tre poursuivie et la CRE devrait reprendre la totale responsabilit de la fixation des tarifs rglements sur les segments concerns du march de gros.
Gaz
Le march du gaz et le march de llectricit ont un grand nombre de points communs. Le processus de libralisation prsente les mmes caractristiques et le secteur est domin par loprateur public historique verticalement intgr (GDF-Gaz de France), qui contrle 96 % des canalisations de distribution, 100 % des points dentre dans le pays, 75 % du systme de transport haute pression et 83 % du stockage. Le statut de GDF (comme celui dEDF) a chang : lentreprise publique a t transforme en socit anonyme en 2004 en mme temps que la directive europenne sur le gaz a t totalement transpose, donnant du mme coup aux
174
Encadr 4.5. Rsistance la libralisation des marchs de lnergie

Les salaris dEDF et de GDF se sont longtemps opposs un changement de statut de leurs entreprises, craignant quune ventuelle privatisation ne conduise des licenciements et/ou la dgradation de leurs conditions de travail. Ces salaris, qui ont un statut similaire celui des agents de la fonction publique, jouissent de nombreux gards davantages spciaux. Notamment, ils paient llectricit un tarif prfrentiel, qui reprsente environ 5 % du prix de dtail normal (la charge fiscale correspondante est couverte par EDF), bnficient dune aide au logement en nature, et souvent, dune dure de travail hebdomadaire rduite et peroivent des salaires qui sont environ un quart plus levs que les salaires moyens. En outre, le Comit dentreprise qui organise des activits sociales pour les salaris et leur famille est gr par les syndicats et compte environ 3 700 salaris (constituant ainsi une entit suffisamment grande pour avoir son propre comit dentreprise). Il dispose dun budget de 400 millions deuros, qui est financ par un transfert dEDF quivalent 1 % du chiffre daffaires (Le Monde, 2004). Aprs lagitation sociale considrable laquelle a donn lieu le changement de statut des socits nergtiques, les salaris se sont vu accorder une hausse de salaire de 6 pour cent, qui sajoutait aux 2 pour cent reus deux mois auparavant. Par ailleurs, la plupart des 112 000 salaris dEDF sont affilis un rgime gnreux de retraite par rpartition rserve aux salaris des entreprises fournissant des services dutilit publique. Au total, les engagements dEDF au titre des retraites seraient de lordre de 50 milliards deuros selon les estimations. compter du dbut de 2005, les pe nsions de base seront verses par le rgime gnral de la scurit sociale en change dun transfert de 7.7 milliards deuros, EDF gardant sa charge les prestations complmentaires.
entreprises le libre choix de leur fournisseurs. En outre, une entreprise prive verticalement intgre (appartenant Total) dtient un monopole local dans le Sud-Ouest de la France. En application de la loi du 9 aot 2004, Gaz de France et Total ont procd la filialisation de leur rseau de transport. Ainsi ont t crs Gas de France Rseau Transport et Total Infrastructures Gaz de France. Parmi les mesures rcemment introduites pour assurer laccs non discriminatoire des tiers, les oprateurs du rseau ont notamment pour obligation daccorder laccs et de mettre en uvre la sparation comptable pour les socits verticalement intgres ainsi quun programme de gaz release pour EDF et Total. Les tarifs correspondants sont dtermins par le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, sur la base dun avis de la Commission de rgulation de lnergie (CRE). Nanmoins, des problmes persistent. Le processus de libralisation dans le secteur du gaz en Europe est loin dtre achev, comme le montre notamment le niveau plus lev des tarifs en Europe quen Amrique du Nord (AIE, 2004)36. En Europe, la France pratique des tarifs hors taxes qui sont favorables en moyenne. Cependant, une tude plus attentive montre que les tarifs pour les mnages tendent tre plus levs que dans plusieurs autres pays, alors que les tarifs pour les petits et moyens consommateurs industriels sont bien suprieurs ceux pratiqus sur des marchs relativement plus concurrentiels comme le march britannique37 (graphique 4.12). A priori, le fait quun nombre relativement grand de pays fournissent du gaz la France devrait contribuer la cration dun march totalement concurrentiel (Cussaguet, 2004). Une libralisation plus pousse du march du gaz bnficierait aux consommateurs grce la baisse des tarifs, qui dopera aussi la comptitivit des exportateurs. En outre, le rle du gaz en tant que produit intermdiaire dans le secteur de llectricit devrait
175
4.
Graphique 4.12. Tarifs du gaz hors taxes en Europe1

Euros par Gigajoule, 1er juillet 2004
Faible Moyenne Forte
25 20 15 10 5 0
Gaz pour les mnages (2)
25 20 15 10 5 0
PRT DEU FRA BEL AUT ESP SWE GBR PRT ESP SWE DEU AUT FRA BEL GBR PRT SWE DEU AUT FRA ESP GBR BEL
10.0 Gaz pour les entreprises (3) 7.5 5.0 2.5 0.0
FIN SWE PRT DEU BEL FRA AUT GBR SWE DEU PRT AUT FRA FIN GBR ESP SWE DEU FIN FRA GBR ESP BEL PRT
10.0 7.5 5.0 2.5 0.0
1. Les donnes sentendent hors taxes et, pour certains pays, il sagit dune moyenne des divers tarifs locaux. 2. Les mnages retenus pour rfrence sont classs en fonction de leur consommation : faible correspond une consommation annuelle de 8.37 Gj, moyenne une consommation annuelle de 83.70 Gj et forte une consommation annuelle de 1 047 Gj. 3. Les entreprises retenues comme rfrence sont classes en fonction de leur consommation : faible correspond une consommation annuelle de 4 186 Gj, moyenne une consommation annuelle de 41 860 Gj et forte une consommation annuelle de 418 600 Gj. Source : Eurostat, Statistics in focus, Environment and energy.
saccrotre mesure que ce secteur largit ses choix technologiques, notamment pour produire de llectricit partir de turbines alimentes au gaz. Toutefois, pour que ces avantages se matrialisent, dautres mesures doivent tre mises en uvre. Comme dans le secteur de llectricit, il faudrait quintervienne un dgroupage total des socits verticalement intgres. Sans un tel dgroupage laccs non discriminatoire des tiers au rseau ne peut pas tre totalement assur. Les autres fournisseurs souhaitant se connecter aux rseaux doivent respecter des conditions bien prcises, dont le non-respect peut conduire de lourdes pnalits financires (AIE, 2004). Aussi bien lautorit de rgulation que les concurrents se sont plaints dune insuffisance des informations ncessaires pour valuer loffre disponible et les nouveaux intervenants ont fait tat de problmes daccs, notamment dans le sud-ouest du pays38. Ces problmes soulignent la ncessit dune rglementation ex ante plus efficace, qui devrait, entre autres, habiliter la CRE dterminer les prix et les tarifs rglements. En outre, laccs non discriminatoire des tiers aux installations de stockage (actuellement ngoci au cas par cas) devrait tre amlior. Ces installations sont essentiellement utilises pour les obligations de service public et lquilibrage, ce dernier service tant assur un tarif uniforme malgr les diffrences de prix de revient entre les rservoirs de stockage. Ce tarif est toutefois difficile valuer en raison des asymtries dinformation (Esnault, 2003) 39 . Laccs non discriminatoire aux installations de stockage est une mesure importante pour stimuler les
176
nouvelles entres dans les premires phases de la libralisation du march, car les concurrents doivent aussi quilibrer les approvisionnements par rapport aux variations saisonnires de la demande, do la ncessit dimposer une obligation daccs aux oprateurs historiques. Une telle mesure devrait tre transitoire pour faciliter les nouvelles entres en attendant quune capacit de stockage supplmentaire soit mise en place par les oprateurs indpendants. Le principe daccs des tiers au stockage a t inscrit dans la loi du 9 aot 2004.
Tlcommunications
Le march des tlcommunications a t drglement plus lentement que dans nombre dautres pays europens, mme si en 2004 toutes les directives de lUE avaient t transposes. Le degr de concurrence effective est, de ce fait, encore la trane par rapport la situation qui peut tre observe dans les pays qui ont libralis plus tt, notamment les pays nordiques o les marchs des tlcommunications ont t ouverts il y a dix ans. LAutorit de rgulation des tlcommunications (ART) est un organisme indpendant, proposant notamment ses commissaires des contrats de dure dtermine, et a les comptences habituelles pour assurer laccs non discriminatoire des tiers au rseau40. En 2004, la nouvelle loi sur les tlcommunications mettant en uvre les directives de la CE a renforc les comptences de lART, qui est dsormais responsable de la rglementation des tarifs et de lapprobation des nouvelles entres sur le march, les licences individuelles ntant plus ncessaires de manire gnrale. Le ministre de lconomie conserve, conformment aux possibilits prvues par les directives europennes, certaines tches qui, dans certains autres pays, sont attribues lautorit de rgulation sectorielle, comme les dcisions concernant linterconnexion et linteroprabilit. LART a activement cherch encourager la concurrence, et en particulier faire baisser les tarifs de la terminaison dappel sur les rseaux mobiles et diminuer les cots de la co-localisation et du dgroupage partiel de la boucle locale41, 42 (Bezzina, 2001 et Bourreau, 2003). Cette dernire volution a beaucoup contribu la rduction des prix de dtail, conduisant une forte croissance (malgr un faible niveau de dpart) des connexions ADSL haut dbit (graphique 4.13)43, 44. terme, toutefois, la concurrence dans ce domaine devrait tre fonde sur des structures du march appropries, do la ncessit de la mise en place de plateformes alternatives daccs haut dbit, comme la tlvision par cble (voir annexe 4.A1, March de la tlvision par cble en France). Les tarifs des services de tlcommunications sont suprieurs la moyenne de lOCDE, ce qui peut dans une large mesure sexpliquer par le niveau lev des prix pour les services de tlphonie mobile (graphique 4.14). Ces tarifs levs sont vraisemblablement imputables la structure trs concentre du march, domin par loprateur public historique, France Tlcom, qui a bnfici de certaines aides de la part de ltat (OCDE, 2004b) (encadr 4.6). En outre, il y a moins doprateurs de rseaux fixes et mobiles que dans les autres pays europens de taille analogue (Commission europenne, 2003). En outre, peu de rseaux fixes alternatifs ont t mis en place pour la tlphonie vocale, la concurrence sur ce segment prenant, principalement pour la clientle grand public, essentiellement la forme de la prslection de loprateur, et plus rcemment du dgroupage. La concurrence sur le march de la tlphonie mobile a dmarr avec lentre dun troisime oprateur au milieu des annes 90 qui a ax son activit sur les kits mains libres et les accessoires, mais une dcennie plus tard presque aucune autre entre na t
177
4.
Graphique 4.13. Pntration et tarifs du haut dbit dans les pays de lOCDE
Fin 2004
Accs Internet par lADSL, en dollars(1) Accs Internet par lADSL, en dollars(1)
100
POL HUN
100
80
80
60
MEX CZE SVK ESP PRT ITA GRC AUT NOR JPN FRA NZL DEU GBR FIN USA SWE CHE NLD BEL
60
40 TUR
IRL
AUS LUX
ISL CAN DNK
40
20
20
10
12
14
16
0 18
Connexion haut dbit(2)

1. Tarifs, TVA comprise. La location des modems nest pas prise en compte car dans la plupart des pays ils peuvent tre achets par les usagers. 2. Pour 100 habitants. Source : OCDE, Base de donnes des Perspectives des communications.
enregistre, ce qui explique vraisemblablement la pntration relativement faible de la tlphonie mobile (Hamdouch et Samuelides, 2001, Gruber et Verboven, 2001) 45 . Contrairement ce qui est le cas sur les marchs europens plus concurrentiels, les oprateurs franais ayant un important pouvoir de march ne sont pas assujettis une obligation de revente. De fait, lentre dun nouveau revendeur ou MVNO (Oprateur de rseau virtuel mobile) a t facilite par linclusion dune clause de revente dans la licence pour la prochaine gnration de rseaux mobiles UMTS attribue lun des oprateurs de tlphonie mobile existants46. Laccentuation des pressions concurrentielles suscite par cette nouvelle entre sest traduite par une forte diminution des tarifs des messages texte sur tlphone mobile (SMS/textos) 47. En outre, labsence de concurrence peut sexpliquer par les stratgies des oprateurs qui offrent des contrats de longue dure, pouvant aller jusqu deux annes, quil est difficile de rsilier et qui augmentent le cot des changements de rseau. Ceux ci ne concernent dailleurs quun faible pourcentage d es ab o n n s ( Pe n a rd , 2 0 0 2, ART, 20 0 1 ) 4 8 ( en cad r 4.7) . A i n si , d e s m e su re s supplmentaires devraient tre mises en uvre pour accrotre la concurrence sur le march de la tlphonie mobile, notamment en imposant des obligations de revente aux oprateurs de rseaux, en raccourcissant la dure effective des contrats et en exigeant de lautorit sectorielle de rgulation quelle publie toutes les informations utiles pour les abonns.
178
Encadr 4.6. Aides financires fournies France Tlcom

Lendettement de France Tlcom a quasiment quintupl entre 1998 et 2000, en grande partie du fait dun programme agressif dacquisitions ltranger, qui a entran de lourdes pertes - par exemple la dprciation totale au titre de la licence UMTS en Allemagne. Un autre exemple est linvestissement de France Tlcom sur le march de la tlphonie mobile du Danemark, qui a conduit une perte cumule estime environ milliards deuros, car les effets dintgration attendus ne se sont pas matrialiss. la fin de 2002, la dette totale stablissait aux alentours de 68 milliards deuros pour un chiffre daffaires juste suprieur 47 milliards deuros. Cet endettement a conduit lactionnaire majoritaire annoncer quil serait prt ouvrir une ligne de crdit de 9 milliards deuros titre davance sur sa participation laugmentation de capital de la socit. Cette avance na jamais t utilise par lentreprise : les autorits ont par ailleurs demand le remplacement de la direction en place et la mise en place par France Tlcom dun plan de rduction de ses cots et de dsengagement de ses filiales les moins rentables afin de rduire son endettement. Vivendi, le propritaire de Cgtel, un des concurrents de France Tlcom sur le march intrieur, a t contraint de vendre des actifs pour amliorer sa situation dendettement et British Telecom, loprateur historique du Royaume-Uni, a d vendre ses activits de tlphonie mobile il y a plusieurs annes pour faire face un endettement important. La Commission europenne a donc t saisie de plaintes pour aides dtat dloyales. La Commission a jug que le projet davance constituait une aide incompatible avec le trait mais na pas exig son remboursement. Les autorits franaises et France Tlcom ont fait appel. Afin de diminuer ses charges au titre du service de la dette, France Tlcom a engag des ngociations en vue de la vente de sa filiale de tlvision par cble. France Tlcom a bnfici de diverses formes daides dtat. Le processus de slection des candidats aux licences UMTS dans le cadre dun concours de beaut aurait favoris les oprateurs franais (Penard, 2002), car des lments difficiles dfinir occupaient une grande place dans les critres de slection. La Commission a cependant jug que ce processus navait favoris ni Orange ni SFR contrairement aux affirmations de Bouygues Tlcom (toutes les trois taient des entreprises franaises). On citera cet gard la cohrence et la crdibilit du projet et le business plan associ. De fait, aucun candidat tranger na soumis de demande de licence, encore que cela puisse aussi sexpliquer par le ralentissement mondial du march des tlcommunications. La Commission europenne a estim que le rgime drogatoire la taxe professionnelles accord France Tlcom entre 1994 et 2002 constituait une aide dtat incompatible, lentreprise payant limpt directement ltat alors que ses concurrents le paient chacune des municipalits o ils oprent. Les autorits franaises et France Tlcom ont dpos des recours contre cette dcision auprs du TPI. Une autre forme daide pourrait tre lie aux paiements au titre des obligations de service universel, dont le cot net calcul aurait doubl en 2002 selon une estimation provisoire mme si lestimation dfinitive est plus basse. Les autres pays de lUE ont adopt une lgislation pour des systmes de financement analogues, mais seul un dentre eux a activ ce dispositif (UE, 2003).
Chemins de fer
La concurrence est quasiment inexistante dans la fourniture de services de transport de voyageurs par chemins de fer, contrairement aux autres pays europens, comme lAllemagne, le Royaume-Uni, la Sude et le Danemark, malgr la sparation institutionnelle de la gestion de linfrastructure et des services ferroviaires et les mesures
179
4.
Encadr 4.7. Contrats de tlphonie mobile

La dure et les clauses des contrats de tlphonie mobile tendent lier les abonns au fournisseur, do une diminution de la concurrence entre oprateurs. La dure des contrats est au moins de 12 mois et, dans la plupart des cas, de 12 24 mois. Il est difficile de rsilier un contrat avant sa date dexpiration. Par exemple, le vol du tlphone mobile nest pas une raison suffisante, bien que des clauses plus abusives (comme celles empchant les abonns dans les zones non couvertes de rsilier leur contrat) aient t supprimes aprs lexercice de pressions par des groupes de consommateurs et par lautorit de rgulation. Cette dernire nest pas habilite imposer des modifications des contrats. Une nouvelle loi adopte au dbut de 2005 exige des fournisseurs de services quils accordent un pravis dun mois pour la rsiliation des contrats et fassent savoir aux abonns que, sauf indication contraire de leur part, le contrat sera reconduit. Au Danemark, en revanche, les contrats de tlphonie mobile ont une dure maximale de six mois et en Finlande aucun contrat de ce type nest autoris. Un autre problme tient au fait que les oprateurs appliquent des formules diffrentes pour la rsiliation des contrats, certains autorisant la rsiliation par tlphone alors que dautres exigent une lettre recommande avec une priode de pravis de un trois mois. Le fait mme de trouver les bonnes adresses peut tre compliqu. Contrairement aux autorits de la concurrence dautres pays, lART nindique pas sur sa page daccueil les informations ncessaires aux abonns, comme les points de contact et les comparaisons de prix, alors que cela contribue gnralement amliorer la transparence du march et par consquent la concurrence.
visant faciliter laccs des tiers au rseau mises en uvre en 1997. En outre, les transports interurbains par autocars nexercent quune concurrence intermodale trs limite. Le ministre des Transports a refus, par principe, dautoriser ces services sur les itinraires dj desservis par des trains, de faon maintenir lintgrit du rseau ferr (OCDE, 2001). Si plusieurs externalits ngatives (notamment la pollution et les accidents) caractrisent les transports interurbains par autocars, une meilleure rpartition des ressources serait obtenue en rpondant ces proccupations par le biais du rgime fiscal ou par des instruments du march. En revanche, la concurrence intermodale entre le rseau trs dvelopp de trains grande vitesse (TGV) et les transports ariens intrieurs est plus forte que dans les autres pays (Seabright, 2003)49. Nanmoins, lefficience du rseau ferr sest dgrad dans la deuxime moiti des annes 90 (Friebel et al., 2004)50. Les autorits ont pris des dispositions pour ouvrir le transport de frt par rail la concurrence dici mars 2006 anticipant ainsi la date butoir fixe par les directives de lUE (janvier 2007)51. Cependant, pour assurer des rgles du jeu quitables dans le secteur des chemins de fer, plusieurs mesures devraient tre mises en uvre. Pour faciliter les nouvelles entres en diminuant les cots fixes associs, loprateur historique (SNCF) devrait tre oblig de louer une partie de son matriel roulant, de prfrence via la cration dune socit indpendante. En outre, seule la SNCF dispose actuellement de lexpertise technique voulue pour dterminer la conformit du nouveau matriel roulant aux normes de scurit. Dans un environnement concurrentiel, cela lui donnerait un rle rglementaire qui devrait relever dun organisme indpendant. Les autorits ont prvu de mettre en place un tel organisme dici fin mars 2006. De plus, loprateur historique est trs favoris dans la mesure o les redevances dinfrastructure quil paie au propritaire de linfrastructure (RFF-Rseau ferr de
180
Graphique 4.14. Tarifs des tlcommunications dans les pays de lOCDE

En dollars, fvrier 2005
2000 1500 1000 500 0
A. Panier composite des entreprises(1)

Fixe Consommation
2000 1500 1000 500 0
OECD
SWE
NOR
GRC
MEX
GBR
800 600 400 200 0
B. Panier composite des mnages(2)

Fixe Consommation
KOR LUX NZL
HUN
CHE
DNK
DEU
CAN
AUS
USA
FRA
TUR
POL
ESP
SVK
NLD
CZE
PRT
AUT
LUX
BEL
NZL
JPN
IRE
FIN
ITA
ISL
800 600 400 200 0
OECD
SWE
GRC
NOR
MEX
GBR
HUN
1600 1400 1200 1000 800 600 400 200

OECD SWE NOR MEX GRC KOR HUN GBR DNK CAN CHE DEU USA AUS FRA TUR SVK ESP POL PRT AUT CZE NLD LUX BEL JPN
KOR
DNK
DEU
CHE
CAN
AUS
USA
FRA
TUR
SVK
POL
PRT
ESP
CZE
NLD
AUT
BEL
JPN
NZL
IRE
FIN
ITA
ISL
1600 C. Tlphone mobile selon le niveau dutilisation(2)

Faible Moyen Fort
1400 1200 1000 800 600 400 200 0

IRE
FIN
1. Hors TVA. 2. TVA incluse. Source : OCDE, Base de donnes des Perspectives des communications.
France) sont bien moindres que les frais de gestion quil fait payer RFF - le dficit qui en rsulte tant couvert par des transferts de ladministration centrale (OCDE, 2003)52. Dans un environnement neutre du point de vue de la concurrence, la RFF devrait tre charge de la gestion du rseau. Cela mettrait en vidence les vritables cots associs, qui devraient servir de base la fixation par le rseau de tarifs non discriminatoires daccs des tiers.
Transport arien intrieur

Depuis louverture totale du transport arien intrieur au printemps 1997, obtenu avec la libralisation du cabotage, la part de march de loprateur historique dominant, Air
ITA
ISL
181
4.
France, sest accrue pour passer de 68 % prs des trois quarts du fait de la baisse du nombre de concurrents intrieurs, bien que ses cots de fonctionnement soient relativement levs (en raison notamment des dpenses salariales) par rapport ceux des compagnies faible cot 53 . Le renforcement des pressions concurrentielles tient laccroissement de la concurrence intermodale exerce par les trains grande vitesse et par lentre de transporteurs (trangers) faible cot. Avant la libralisation du cabotage, loprateur historique a t recapitalis hauteur de 3 milliards deuros (OCDE, 2004b). Depuis lors, lapparition dune vritable concurrence semble avoir t freines par la position dominante de lentreprise semi-publique et les pratiques non concurrentielles appliques dans les aroports, notamment la prestation non concurrentielle des services au sol et lattribution des crneaux sur la base du principe des droits acquis. Lautorit de rgulation est la Direction gnrale de laviation civile (DGAC) qui relve du ministre des Transports, alors que les participations de ltat dans Air France et Aroports de Paris (ADP), la socit qui gre les deux principaux aroports de Paris sont administres par le ministre de lconomie et des finances. Le gouvernement a progressivement ramen la part de ltat dans Air France, socit anonyme depuis 1998, de 44 18.7 %. La France a ainsi rejoint les autres pays europens, o les transporteurs nationaux ont en gnral t privatiss. Le gouvernement a annonc son intention prochainement douvrir le capital dADP, devenue socit anonyme depuis dbut 200554. En principe, le march est assujetti lautorit du Conseil de la concurrence mais, en ralit, un certain nombre daffaires sortent du champ de comptence du Conseil. Elles mettent en effet en cause des dcisions administratives prises dans lexercice de missions de service public, ressortant des prrogatives de la puissance publique. En outre, une partie de laugmentation de la part de march dAir France tient aux investissements raliss par la compagnie dans les transporteurs rgionaux. Or le Conseil de la concurrence na pas t impliqu dans la dcision du ministre de lconomie dautoriser ces fusions et na donc pas pu procder un examen sur la base des critres de la concurrence. Les rformes destines renforcer la concurrence dans ce secteur devraient avoir pour but de faciliter laccs de nouveaux prestataires de services et de clarifier le rle de ltat, en sparant les fonctions de rgulation de celles dactionnaire et de prestataire de services. Les crneaux horaires sont llment essentiel de laccs et si le systme actuel favorise loprateur historique. Un pool de crneaux est cependant rserv aux nouveaux entrants. Ainsi, lattribution des crneaux sur la base des principes du march amliorerait les conditions daccs et assurerait une utilisation plus efficience de linfrastructure. La rduction de la part de ltat dans le capital dAir France, moins de 20 % devrait supprimer le conflit entre le rle de ltat en tant quactionnaire et son rle de rgulation. Elle devrait permettre dviter que les conditions de la concurrence soient perues comme ingales. Parmi les autres mesures figure la sparation du rle de rglementation de la DGAC (en renforant son indpendance) et de son rle de prestataire de services de contrle arien, comme cest le cas dans les autres pays europens. La rforme de la DGAC ralise dbut 2005 cre effectivement un ple bien identifi des services destins au contrle arien. Cela facilitera aussi des analyses comparatives des services de contrle arien, dj faites par la Commission dexamen de lorganisation Eurocontrol, en vue ventuellement de leur privatisation totale. Sparer les activits dADP de la mme manire supprimerait certains des problmes de conflit dintrt et largirait le champ daction du Conseil de la concurrence. Cette mesure devrait tre associe lintroduction dappels doffres pour les services au sol et les concessions aroportuaires voire une
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privatisation totale. Ces services seraient ainsi mieux mme dexploiter leurs avantages comparatifs avec les modifications des tarifs aroportuaires qui en rsulteraient ce qui serait bnfique pour lallocation des ressources.
Services postaux
Louverture du march des services postaux a pris du retard par rapport aux autres pays. La non-application par la France de la directive postale de lUE de 2003 a conduit un recours devant la Cour europenne de Justice. Cependant, une loi relative la rgulation des activits postales, transposait cette directive, vient dtre adopte. Une fois que la directive sera mise en uvre, loprateur historique (La Poste) perdra son monopole sur le courrier intrieur, ne gardant comme domaine rserv que les lettres de moins de 100 grammes, et il y aura une ouverture totale pour le courrier international. Le march devrait tre totalement libralis dici 2009 (Commission europenne, 2004)55. Cette nouvelle loi prvoit que lART devient lautorit de rgulation des services postaux, avec des pouvoirs sur les tarifs, le rglement des diffrends et les licences pour les nouveaux oprateurs. Sil sagit l dune mesure salutaire, reste le problme des subventions croises entre segments concurrentiels et segments non concurrentiels du march et entre les services postaux de La Poste et ses services financiers. La sparation comptable sera insuffisante pour rsoudre ces problmes, essentiellement parce quun grand nombre des cots communs sont lis aux fonctions de tri du courrier et peuvent tre rpartis de plusieurs manires. Un problme comptable se pose aussi pour ce qui est de lobligation de service universel, en particulier dans les zones peu peuples. Le cot du service universel est financ laide dun fonds, aliment par une redevance prleve sur les concurrents. Cependant, ce systme peut crer un dsavantage sur le plan des cots pour les concurrents si les avantages qui sont tirs de la fourniture de services universels sont plus importants que les dpenses correspondantes et si lobligation de service universel couvre dautres services que les services postaux essentiels. On voit donc quil est ncessaire de dterminer la compensation au titre de lobligation de service universel en procdant une analyse des cots et avantages en cause les avantages dcoulant de facteurs comme limage de marque associe au niveau national loprateur concern et lexistence dun rseau permettant dans le mme temps de vendre des services financiers, par exemple. La Sude et la Nouvelle-Zlande ont procd une telle analyse et ont, dans les deux cas, conclu que les cots nets taient ngligeables et quaucune compensation ne devait tre verse. En outre, si le cot net de lobligation de service universel est jug positif, la compensation devrait tre finance par un transfert budgtaire, car les services universels bnficient lensemble de lconomie. Cela permettrait aussi de bien faire apparatre aux contribuables le cot de cette obligation.
Effets macroconomiques de la rforme de la rglementation

Les avantages macroconomiques des rformes visant renforcer les pressions concurrentielles peuvent tre importants. Les modalits selon lesquelles les rformes des marchs de produits influent sur lconomie dpendent de plusieurs facteurs, notamment les modifications des prix relatifs et des marges bnficiaires, ainsi que des effets dynamiques ventuels sur linnovation. Il est difficile dvaluer lincidence de ces rformes, mais au moins deux approches simples peuvent tre utilises pour se faire une ide approximative de la question. La premire approche consistant inclure des indicateurs synthtiques de lorientation rglementaire dans des rgressions des variables
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4.
de la performance globale constitue une mthode relativement directe qui nexige pas dhypothses quant la nature des rformes. Se fondant sur cette mthode, Nicoletti et al. (2001), Nicoletti et al. (2003) et Nicoletti et Scarpetta (2003) ont estim que si la France alignait sa rglementation globale sur celle du pays le moins restrictif de lOCDE, le taux demploi long terme saccrotrait de plus de 1 point de pourcentage et que, sur dix ans, la croissance de la productivit multifactorielle (PMF) sacclrerait tous les ans denviron 0.2 % (tableau 4.2). En outre, cette action, associe une rduction des restrictions restantes sur lIDE, augmenterait le stock dinvestissements directs de ltranger denviron deux tiers. Si lon aligne le degr de contrle de ltat sur le niveau moyen observ dans les pays de lOCDE et les rglementations sectorielles sur celles du pays le plus performant de lOCDE, la progression annuelle de la PMF serait encore majore, respectivement, de 0.4 et 0.8 point de pourcentage. Globalement, la progression annuelle de la PMF connatrait ainsi une acclration de prs de 1 pour cent, soit lquivalent dune augmentation de 15 points de pourcentage du niveau de la PMF en dix ans. La deuxime approche pose des hypothses explicites quant aux possibilits offertes par les rformes des marchs de produits de rduire les marges prix-cots et damliorer lefficience productive et la performance. Dans cette optique, le tableau 4.3 prsente des estimations des effets conomiques que pourraient avoir sur la performance sectorielle et la performance conomique globale des rformes dans les industries de rseau, la distribution et les services professionnels et collectifs. Daprs les estimations, la rforme rglementaire dans ces secteurs pourrait accrotre la productivit globale du travail de quelque 2 pour cent et conduire une diminution des prix la production dune ampleur similaire. Les estimations sont fondes sur des hypothses subjectives concernant les possibilits de rduction des marges prix-cots et daugmentation de la productivit du travail et du capital dans chaque secteur grce un ralignement sur les pratiques internationales. Les effets macroconomiques sont calculs en utilisant les tableaux dentres-sorties pour 1995. Aucun gain demploi global na t pris en compte, mme si les effets dynamiques de la rforme rglementaire diminuent probablement le chmage structurel et augmentent loffre de main-duvre. Les estimations sont plutt prudentes car elles ne tiennent pas compte des effets dune augmentation de lefficience dynamique et dune amlioration de laffectation des ressources.
Tableau 4.2. Effets potentiels de nouvelles rformes de la rglementation en France1

Taux demploi long terme (% daugmentation) Croissance de la productivit multifactorielle sur 10 ans (% en rythme annuel) Investissement direct de ltranger (% daugmentation du niveau de linvestissement)
Effet dun assouplissement de la rglementation au niveau de lensemble de lconomie Effet dun assouplissement de la rglementation sectorielle Effet dune rduction des participations de ltat Effet dune rduction des restrictions lIDE
1.16
0.19 0.43 0.79
57 10
1. Alignement de la rglementation sur le pays de lOCDE le moins restrictif [2003]. Les effets sont estims partir des rsultats des rgressions en panel rapportant le taux demploi, la productivit manufacturire et linvestissement direct de ltranger la rglementation et dautres variables. Source : Nicoletti et al. (2001), Nicoletti et Scarpetta (2003), Nicoletti et al. (2003).
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Tableau 4.3. Hypothses et effets des rformes proconcurrentielles de la rglementation dans certains secteurs
nergie Poste et tlcommunications Transport routier et chemins de fer Distribution de dtail Services professionnels1 Services collectifs, sociaux et personnels2 conomie totale
Hypothses (variation en pourcentage) Cots des intrants intermdiaires Cots du travail Productivit du travail Salaires Cots du capital Bnfices lasticit de la demande par rapport aux prix Effets sectoriels (pourcentage) Effet direct sur les prix Effet sur la production induit par les prix Emploi, effet induit par les prix3 Effet au niveau de lensemble de lconomie (pourcentage) Prix la production, effet direct Prix la production, effet total4 Emploi (aprs ajustement intgral du march du travail) Productivit du travail (avec pondration en fonction de la part dans la production globale Production Pour mmoire Part dans lemploi global Part dans la valeur ajoute globale Part dans la production globale 1. 2. 3. 4. 0.8 2.3 2.4 4.3 4.0 1.6 2.1 1.7 4.0 6.3 5.0 8.2 1.9 3.6 6.7 11.2 22.7 11.0 0.4 0.2 0.4 0.4 0.5 0.6 2.4 2.4 0.2 0.4 0.1 0.2 0.4 0.5 0.4 0.5 0.4 0.8 0.9 0.9 2.5 3.2 10.4 5.2 9.8 7.6 3.8 6.2 9.3 1.9 8.1 4.9 2.5 2.5 6.4 3.2 4.3 8.1 1.6 3.4 15 10 20 5 0.5 10 5 5 10 0.5 10 5 10 10 0.2 5 0 5 10 0.5 7.5 10 0 10 0.5 5 5 10 0 0.2 4. CONCURRENCE SUR LES MARCHS DE PRODUITS ET PERFORMANCE CONOMIQUE 0 0 5 5 0 5
CITI74, autres services aux entreprises. Effets dune amlioration des politiques en matire de marchs publics et dun recours plus large aux appels doffres. Effet direct via la productivit plus effet compensateur induit via une augmentation de la production. Conjugaison de leffet direct de la diminution des prix dans le secteur drglement avec leffet de la baisse des prix dans les autres secteurs rsultat dun flchissement des cots des intrants.
Source : Nicoletti, G. et S. Scarpetta (2003), OCDE.
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4.
valuation globale et possibilits de nouvelles mesures

La France nest plus loin des meilleures pratiques pour ce qui est des rformes rglementaires ncessaires pour introduire et encourager la concurrence. Cependant, dautres considrations de politique conomique peuvent faire obstacle lmergence dune vritable concurrence. Daprs les indicateurs disponibles, les pressions concurrentielles sont assez faibles dans plusieurs secteurs, en particulier les secteurs de services protgs. Ainsi, de nouvelles rformes savrent ncessaires pour encourager la concurrence, afin de favoriser la croissance et daccrotre la rsistance de lconomie aux chocs. La prochaine phase des rformes devrait mieux pondrer la prise en compte du bien-tre des consommateurs face lopposition de groupes dintrt spciaux de taille relativement restreinte mais trs actifs. Il faudra pour cela quinterviennent la fois des volutions institutionnelles et de nouvelles mesures progressives pour largir le champ de la concurrence, en y exposant davantage de plus grands segments de lconomie. Les principes de base dune rglementation gnrale ex post devraient tre rquilibrs. Pour assurer un meilleur ciblage des priorits et des activits, les services de la DGCCRF chargs de la mise en uvre de la politique de la concurrence devrait tre plus nettement spare de ceux qui appliquent dautres rglementations, voire transfrs au Conseil de la concurrence, ce qui liminerait aussi la perception dun risque dinfluence politique. Dans les industries de rseau, les rformes devraient avoir deux objectifs : renforcer les pouvoirs et lindpendance des autorits sectorielles de rgulation et encourager des structures de march propres soutenir la concurrence. Ces rformes devraient aller plus loin que la simple sparation comptable et juridique pour permettre dassurer laccs non discriminatoire des tiers ainsi que la sparation horizontale dans les segments concurrentiels. Parmi les autres mesures dans ce sens figurerait la poursuite d un p rogra mme ambitieux de privat isation qui supprimerait au moins les participations de contrle de ltat, de prfrence aprs une sparation formelle. Les efforts visant encourager la concurrence dans les industries de rseau bnficieraient, pour ce qui est des obligations de service universel, dune valuation plus rigoureuse et transparente et dun financement neutre sur le plan de la concurrence. Dans des secteurs fondamentalement concurrentiels, comme la distribution, mme si le projet de rforme de la loi Galland va dans le bon sens, la rglementation trop contraignante en matire de fixation des prix et de contrle lentre devrait tre remplace par une approche plus gnrale visant contrer la domination du march au moyen du cadre de concurrence applicable lensemble de lconomie. Outre ces recommandations gnrales, on trouvera un rsum des recommandations plus dtailles dans lencadr 4.8.
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Encadr 4.8. Rsum des recommandations

Le cadre de la concurrence doit tre renforc
Les enqutes et les mesures de rpression concernant les pratiques anticoncurrentielles devraient se voir accorder davantage de visibilit et une plus grande priorit. Le cadre du droit de la concurrence devrait tre renforc soit en transfrant au Conseil de la concurrence la totalit des comptences en matire dapplication du droit de la concurrence avec les ressources que cela implique, soit en sparant plus nettement les fonctions et les ressources des autres activits de surveillance du march au sein du ministre des Finances.
En ce qui concerne le contrle des fusions, il serait bien que la France suive lexemple de la plupart des autres pays de lOCDE, qui ont confi la responsabilit de la mise en uvre de la politique dans ce domaine aux autorits de la concurrence plutt quau gouvernement.
Dans les entreprises publiques, une sparation formelle plus nette devrait tre introduite entre les activits concurrentielles et les activits non concurrentielles. Pour supprimer le conflit possible entre le rle de rgulation de ltat et la gestion de sa participation au capital, cest lAgence des participations de ltat qui devrait soccuper exclusivement de cette gestion. Le gouvernement devrait toutefois poursuivre un programme ambitieux de privatisation.
Les rglementations excessivement contraignantes dans la distribution de dtail devraient tre abolies
Les problmes de concurrence dans le secteur de la distribution devraient tre traits dans le cadre du droit gnral de la concurrence et la rglementation contraignante qui freine la concurrence par les prix devrait tre abolie. Les lois durbanisme commercial visant les grandes surfaces devraient tre rexamines de faon faciliter les nouvelles entres. Les rgles en matire de publicit tlvise devraient tre assouplies pour permettre un largissement des stratgies de commercialisation. Les monopoles dtat restants, comme par exemple dans la distribution du tabac, devraient tre supprims.
Des rformes densemble sont ncessaires en ce qui concerne la rglementation sectorielle
Le caractre restrictif de la rglementation applicable aux services professionnels devrait tre rduit et des mesures devraient tre prises pour accrotre la concurrence. Les organismes sectoriels de rgulation devraient tre pleinement responsables pour dterminer les prix rglements et les redevances. Une approche commune des obligations de service universel doit tre introduite, supposant une analyse cots-avantages pour dterminer le cot net de ces obligations, qui devraient tre finances par un transfert budgtaire. Lintroduction de la concurrence sur le march de llectricit sera acclre par lrosion de la position dominante de loprateur historique. Dans cette optique, il faut accrotre la capacit dinterconnexion internationale et assurer la sparation horizontale des activits de production. Une rglementation ex ante plus efficace est ncessaire dans le secteur du gaz naturel.
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4.
Encadr 4.8. Rsum des recommandations (suite)
Dans le secteur des tlcommunications, les conditions applicables aux plateformes concurrentes dans le segment des lignes fixes haut dbit devraient tre amliores ; des obligations de revente plus fortes devraient tre imposes loprateur de rseau de tlphonie mobile pour permettre de nouvelles entres, la dure des contrats de tlphonie mobile devrait tre rduite. Les tarifs de terminaison devraient tre assujettis une rglementation ex ante. Lautorit de rgulation devrait semployer fournir aux consommateurs les informations ncessaires une plus grande transparence.
Dans le secteur du transport terrestre de passagers, les possibilits de concurrence intermodale devraient tre amliores. En outre, une sparation verticale effective devrait tre introduite dans les chemins de fer il sagirait notamment de rendre le propritaire du rseau responsable de la gestion ainsi que dassurer laccs non discriminatoire des tiers au matriel roulant.
Dans le secteur des transports ariens, les rles de prestataire de services et de rgulation de lautorit sectorielle devraient tre spars. Une sparation devrait aussi intervenir entre les fonctions de gestion et celles de prestataire de services de ladministrateur des grands aroports. Le champ daction du Conseil de la concurrence dans ce secteur devrait tre largi. Loprateur historique devrait tre totalement privatis afin de supprimer les conflits dintrt entre ltat en tant quactionnaire et en tant que rgulateur, ce qui faciliterait de nouvelles entres. Celles-ci pourraient aussi tre favorises par lattribution des crneaux sur la base du march ainsi que par lintroduction dappels doffres pour les services au sol et les concessions aroportuaires, une privatisation totale tant aussi envisageable. Dans le secteur postal, le processus de libralisation devrait tre acclr pour rattraper les volutions intervenues ailleurs en Europe. Dans le cadre de ce processus, il faudrait semployer empcher loprateur historique de recourir des subventions croises entre les segments concurrentiels et non concurrentiels du march. En outre, la compensation au titre de lobligation de service universel devrait tre fonde sur le cot net, cest--dire le rapport cots-avantages, et devrait de prfrence revtir la forme dun transfert budgtaire.
Notes
1. Bayoumi et al. (2004) estiment que les diffrences en matire de concurrence peuvent reprsenter plus de la moiti de lcart actuel du PIB par habitant entre la zone euro et les tats-Unis. 2. Il y a toutefois dimportantes interactions entre ces politiques. Par exemple, les rformes des marchs de produits augmentent vraisemblablement la rentabilit des comptences, les bnfices devenant plus sensibles aux considrations de cots (Guadalupe, 2004). Cependant, le systme franais dextension automatique des conventions salariales pourrait empcher que ces liens de cause effet se concrtisent. Ebel et Haefke (2004) estiment quen combinant la libralisation avec un effort de plus grande dcentralisation du systme de dtermination des salaires le chmage pourrait reculer dun tiers dans lUnion europenne. 3. De faon sans doute assez surprenante, les auteurs concluent que lintroduction de leuro na gure eu dincidence, alors que lon aurait pu sattendre une amlioration de la transparence des prix. 4. Les travaux empiriques donnent penser quune intervention rglementaire au niveau europen est dautant plus probable que les entreprises europennes ont souffrir dun renforcement de la concurrence trangre, ce qui indique que lorientation rglementaire europenne est
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protectionniste et nest axe que dans une faible mesure sur la lutte contre le pouvoir de monopole et sur la protection des consommateurs (Aktas et al., 2004). En outre, dautres travaux empiriques montrent quune politique indulgente en matire de fusions, visant crer des champions nationaux , peut nuire la comptitivit internationale dun pays, sans doute parce que la vigueur de cette dernire est subordonne une trs vive concurrence sur les marchs nationaux (Clougherty et Zhang, 2004 ; et Hj et Wise, 2004a). 5. En outre, la France se place au deuxime rang pour ce qui est du nombre de procdures dinfraction en cours. 6. La rglementation exigeait jusquen juillet 2004 de France Tlcom quelle consacre 4 % de ses recettes non consolides la R-D, ce qui, en 2003, reprsentait environ 1 % du chiffre daffaires. On est encore au-dessous, toutefois, des sommes dpenses pour la R-D par lentreprise prive British Telecom (OCDE, 2005). 7. Entre 2002 et 2004, le nombre de crations dentreprises a augment de quelque 25 %. 8. Jusque l, les cranciers maintenant leurs lignes de crdit ou fournissant de nouvelles ressources une entreprise en faillite pouvaient tre rendus responsables de la totalit du passif social. 9. Un autre facteur explicatif pourrait tre le niveau relativement lev du salaire minimum, qui tend faire grimper les prix dans les secteurs forte intensit de main-duvre. Cependant, si ces secteurs taient exposs la concurrence internationale les structures des salaires comme des intrants devraient sajuster une diminution des prix. 10. Non applicable en franais. 11. Un grand nombre de pays de lOCDE ont ralis dassez larges programmes de privatisation depuis le dbut des annes 90. Cependant, une caractristique commune de ces programmes a t que les autorits nont pas renonc totalement au contrle, car la privatisation na pas t acheve ou le contrle du gouvernement des entreprises a t maintenu par des participations croises ou des droits de veto spciaux (Bortolotti et Faccio, 2004). Par exemple, durant la deuxime moiti de 2004, le Gouvernement franais a vendu une tranche supplmentaire de ses participations dans France Tlcom, ramenant la part de ltat au-dessous de 50 %, tout en restant nanmoins lactionnaire le plus important. Toutefois ce jour ltat demeure responsable de quelque 72 000 agents soit environ 57 % de leffectif total en France, qui garde le statut de fonctionnaire. 12. La transformation en socit anonyme supprime aussi la garantie de facto de ltat sur la dette des socits ainsi transformes. Par exemple, dans le cas dEDF, cette garantie a t considre comme une aide dtat illgale par la Commission europenne (OCDE, 2003). 13. cet gard, le Conseil de la concurrence a inflig une amende France Tlcom pour nonexcution des dcisions aussi bien en 2003 (40 millions deuros) quen 2004 (20 millions deuros). 14. Outre ses effets positifs sur la concurrence sur les marchs de produits, la privatisation accrot aussi la liquidit des marchs boursiers, amliorant lallocation du capital et, par consquent, les perspectives de croissance (Bortolotti et de Jong, 2004). 15. Actuellement, les oprateurs historiques dominants proposent gnralement une srie de tarifs (dans le segment monopolistique), qui sont ensuite accepts ou modrs par ltat. 16. Les tarifs de leau sont dtermins sur la base de divers principes de rcupration des cots (Bongaerts, 2002). La fourniture deau courante est soit organise par les municipalits soit soustraite des oprateurs privs (Garcia et Thomas, 2003). Les cots sont parfois accrus par labsence dconomie dchelle (Garcia et Thomas, 2001 et Mnard et Saussier, 2000). Parmi les problmes de concurrence dans le secteur, on peut citer le renouvellement rpt des contrats de longue dure en raison des cots associs la mis en place des units municipales de gestion de leau et de la perte simultane de recettes au titre de la taxe professionnelle (Clark et Mondello, 2000) ainsi que le fait que les socits prives fournissent aussi dautres services aux municipalits, ce qui peut se traduire par un phnomne de verrouillage (Elnaboulsi, 2001). 17. Les rgles spcifiques en matire de service universel diffrent suivant les pays. Par exemple, dans le cas de lEspagne, laccessibilit au service postal est assure, mais des tarifs plus levs sont perus dans les rgions recules. 18. Les agents immobiliers doivent possder une licence professionnelle, qui est accorde sur la base de trois critres : un test daptitude professionnelle fond sur un diplme ou lexprience, un casier judiciaire vierge et une assurance professionnelle. La Direction de la concurrence a men une enqute dans ce secteur au printemps 2004.
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4.
19. En outre, les petits dtaillants se sont restructurs (et leur nombre a diminu denviron un cinquime), les entreprises familiales traditionnelles cdant la place des entreprises sous franchise, de faon bnficier des gains defficience de lintgration verticale (Seguin, 2001). Le mouvement de regroupement des petits magasins dans les centres commerciaux et autour des grandes surfaces a contribu cette volution. 20. La loi contre la revente perte a t introduite sous sa forme actuelle en 1963. Cette pratique a t assimile un comportement prdateur, alors quelle peut aussi faire partie de stratgies amliorant effectivement le bien-tre du consommateur. En outre, linterdiction de la revente perte ne peut tre quune protection partielle des petits magasins contre les grandes surfaces, car la concurrence entre les deux types de magasins intervient de plusieurs autres manires, notamment lemplacement, la qualit et la commodit. En outre, les petits magasins bnficiant souvent dun effet de masse, ils tendent pour attirer la clientle se regrouper autour des grandes surfaces (Allain, M.L. et C. Chambolle, 2003). 21. Pour rglementer les ngociations entre distributeurs et fournisseurs, la loi Galland contient aussi une disposition qui restreint la capacit des parties en cause de rompre unilatralement des relations commerciales tablies de longue date. En outre, les fournisseurs sont autoriss refuser dapprovisionner de nouvelles entreprises, comme les maxi-discompteurs, dans la mesure o ils nont pas une position dominante sur le march et nimposent pas de conditions discriminatoires certains de leurs clients. 22. Linterdiction de la revente perte a accru les avantages des stratgies de commercialisation promettant les prix les plus bas du march. Si les consommateurs trouvent moins cher ailleurs, cette information peut tre utilise pour obtenir une rduction des prix dachat ou pour dposer plainte auprs de la DGCCRF. 23. En vertu de la circulaire Delors de 1984, les ristournes quantitatives annuelles doivent faire partie des conditions de gnrales de vente, mme si la loi Galland stipule que ces ristournes ne peuvent tre prises en compte pour le calcul du prix de revente. 24. Une telle collusion constate entre les brasseries fournissant les htels, restaurants et cafs a conduit la Commission europenne imposer des amendes dun montant total de 2 millions deuros lautomne 2004. (Commission europenne, 2004c). 25. Durant lt 2004, les fournisseurs se sont plaints de la rduction par certains distributeurs des prix de certains produits au-dessous du prix factur pour satisfaire lobjectif dune diminution de 2 % stipul dans laccord avec le ministre des Finances (Le Figaro, 2004). 26. Par exemple, au cours de lanne coule jusquen novembre 2003, les hard discounters ont diminu les prix de leurs produits alimentaires de 1 % en moyenne, alors que les grands distributeurs ont accru les leurs de 2 % en moyenne au cours de la mme priode. 27. Le 17 juin 2004, un accord a t conclu entre les distributeurs et les fournisseurs pour diminuer les prix de 2 % dici septembre de la mme anne et dencore 1 % en 2005 en intgrant une partie des marges arrire dans le prix factur grce des ngociations entre les deux parties. Daprs les estimations, cet accord aurait fait baisser linflation denviron 0.2 point (INSEE, 2004). Sa mise en uvre a suscit beaucoup de controverses et environ la moiti des quelque 5 000 produits concerns ne sont encore pas couverts (Castets, 2004). 28. Lindice de lINSEE des prix de grande consommation a baiss de 0.9 % sur la priode mars 2004mars 2005. 29. Lintroduction des rglementations durbanisme commercial a t suivie dun ralentissement sensible de la croissance de lemploi dans le secteur de la distribution, qui na pas t observ dans les autres secteurs de lconomie (les modifications au niveau macroconomique ne pouvant ainsi tre mises en cause). Les rglementations durbanisme commercial font obstacle lentre et ont une incidence ngative sur lemploi dans le secteur. Elles empchent aussi que se matrialisent les effets de retombe positifs qui peuvent intervenir lorsque la plus grande frquentation de la zone o est situe une grande surface augmente les ventes dans les magasins environnants. En outre, ce type de rglementation rduit le bien-tre des consommateurs en limitant le nombre et la taille des points de vente ainsi quen rallongeant la dure du trajet et le temps dattente dans les magasins. 30. Il est intressant de noter que la concentration des ventes est plus forte en France, o la moiti du chiffre daffaires est ralise le vendredi et le samedi, alors quaux tats-unis 45 % du chiffre daffaires sont raliss le vendredi, le samedi et le dimanche. 31. On peut citer en exemple le cas de distributeurs qui nont pas bien prvu la demande du march pour certains produits et ont besoin de se dbarrasser de leurs stocks, et aussi le cas o la revente
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perte est utilise comme une stratgie dappel, certains articles tant vendus trs faible prix pour attirer les consommateurs, qui sont censs faire aussi dautres achats. 32. Pour un examen des problmes conomiques et politiques intressant la libralisation des industries de rseau en France, voir, par exemple, Varone et Genoud (2001). 33. Les prix pour les clients domestiques sont dtermins administrativement. EDF propose une augmentation qui est ensuite ngocie avec le ministre responsable. Le rle de lorganisme de rgulation est dvaluer si les propositions sont raisonnables. Aprs le changement de statut dEDF au milieu de 2004, la socit a propos une augmentation denviron 2 pour cent pour couvrir laugmentation du cot de la fourniture de service public, qui a progress dun tiers (Les chos, mardi 27 juillet 2004). Le Premier ministre a dcid lautomne que les prix de llectricit devaient rester inchangs au cours de lanne venir. 34. Dans les tarifs de llectricit sont pris en compte plusieurs charges. On citera notamment les charges pour le financement des obligations de service public, qui impliquent des tarifs uniformes pour la fourniture dune lectricit de haute qualit dans lensemble du pays (y compris dans les zones non interconnectes), les tarifs rduits pour les groupes en situation de prcarit et lachat de llectricit produite au moyen de technologies respectueuses de lenvironnement. La qualit de llectricit est difficile mesurer sur une base internationalement comparable. Cependant, si lon se fonde sur le temps perdu en raison dinterruptions non prvues de lapprovisionnement, la qualit en France est suprieure celle des pays dEurope du Sud et de la Finlande (Commission europenne, 2004). 35. Il est difficile dvaluer le nombre de producteurs concurrents ncessaires pour assurer un march totalement concurrentiel. Green et Newbery (1992) ont avanc que la cration initiale de trois socits de production concurrentes au Royaume-Uni na pas suffi et quau moins cinq socits auraient d tre cres. 36. La diffrence des tarifs du gaz naturel sexplique la fois par lintensit de la concurrence et par la proximit de ressources en gaz naturel bon march. 37. Les tarifs du gaz naturel dans le segment non rglement du march sont assujettis une approbation ministrielle. lautomne 2004, GDF a demand un relvement des tarifs de 8 % mais seule une hausse de 3 % a t autorise. 38. Cest en partie pour rpondre ces proccupations quil a t propos de fixer 12 % en termes rels le taux de rentabilit des nouveaux investissements dinfrastructure reliant la France et lEspagne et de recourir un programme de gas release (mise aux enchres de volumes de gaz pour dynamiser le march). 39. Dans un pays importateur de gaz, comme la France, il scoule vraisemblablement un certain laps de temps entre larrive du gaz naturel et sa consommation, ce qui ncessite laccs non discriminatoire des tiers aux installations de stockage (dont 13 sur 15 appartiennent GDF et les deux autres Total Fina Elf), pour quil puisse vritablement y avoir concurrence. 40. Le prsident et deux membres sont nomms par le Prsident de la Rpublique et les deux autres membres par les Prsidents de lAssemble nationale et du Snat. LART peut imposer des sanctions, comme la suspension des licences ou des amendes pouvant aller jusqu 3 % du chiffre daffaire net (5 % en cas dinfractions rptes). Cependant, ces pouvoirs nont pas t utiliss jusquici et ne vont pas jusqu limposition damendes pour des retards, par exemple dans la fourniture de lignes loues. 41. Les deux oprateurs mobiles ayant un important pouvoir de march ont d commencer par rduire leurs tarifs de 40 % sur une priode de trois ans. Toutefois, les prix de dtail pour les appels des rseaux fixes vers les rseaux mobiles sont rests presque deux fois plus levs que les cots associs dans les autres pays (Konkurrencestyrelsen, 2004). LART a donc impos une nouvelle rduction des tarifs de terminaison dappel, de 36 % sur deux ans, compter du 1er janvier 2005. Les oprateurs des rseaux mobiles ont mis en place le systme bill and keep , cest--dire la non facturation des charges de terminaison dappels pour les oprateurs mobiles entre eux. En gnral le tarif dun appel au sein dun rseau est semblable celui applicable pour appeler les autres rseaux, bien que les oprateurs offrent souvent un tarif spcialement bas pour les appels au sein de leur rseau en dehors des heures de pointe. 42. Un autre facteur expliquant le manque de concurrence a t la timidit de laction rglementaire dans certains domaines. Par exemple, les oprateurs avaient pour habitude de faire payer au minimum une minute de connexion mme si le temps rel dappel ntait que de quelques secondes. Malgr les plaintes, lAutorit de rgulation na pas agi et, en fin de compte, cest une
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organisation de consommateurs qui a assign les oprateurs en justice et obtenu la facturation la seconde. 43. En outre, les dbits des offres ADSL sont souvent suffisants pour permettre laccs lInternet ainsi qu dautres services, comme la tlphonie IP (Protocole Internet) et la tl cble. La pntration lente au dpart du haut dbit sexplique probablement par le maintien dune forte utilisation du Minitel, qui comptait au dbut de 2002 autant dutilisateurs que lInternet (environ 15 millions) (Susbielle, 2003). 44. Le manque de concurrence dans le segment du haut dbit a eu des rpercussions sur le segment du bas dbit, car France Tlcom ntait gure incite modifier son tarif de base dinterconnexion calcul la dure, poussant lART introduire en 2002 le modle FRIACO ou interconnexion forfaitaire illimite, permettant une baisse importante des tarifs de lInternet bas dbit. 45. La pntration de la tlphonie mobile en termes dabonns pour 100 habitants est 65 en France mtropolitaine, soit bien infrieure la moyenne de lUE qui est de 75. 46. Le non partage des rseaux en France a forc chacun des trois oprateurs crer des rseaux plus denses et plus importants que dans les autres pays, donnant lieu vraisemblablement un excdent de capacits suprieur celui observ dans les pays o le rseau est partag. La bonne qualit de la couverture a t rendue possible en partie par une aide de 44 millions deuros verse par ltat aux oprateurs la fin de 2002, afin de couvrir certaines zones jusque l non couvertes. Lorsque les rseaux UMTS seront oprationnels, la capacit devrait encore saccrotre. 47. Immdiatement aprs lentre du nouveau MVNO, les pressions concurrentielles se sont accentues dans le domaine des SMS, le nouvel oprateur offrant des SMS 9 centimes chacun contre 15 centimes pour les oprateurs existants. Les possibilits de nouvelles rductions des tarifs des SMS sont videntes si lon tient compte du fait que loffre du MVNO est encore trois fois suprieure aux tarifs comparables au Danemark (Autorits nordiques de la concurrence, 2004) et que les recettes au titre des SMS reprsentent 12 % du chiffre daffaires des oprateurs de tlphonie mobile, mais plus de 30 % de leurs bnfices globaux (Susbielle, 2003). LART tudie les tarifs des SMS et une rglementation des tarifs de gros des SMS pourrait intervenir au dbut de 2005. 48. Lintroduction au milieu de 2003 de la portabilit des numros devrait diminuer les cots de changement doprateur, bien que, douze mois plus tard, seuls quelques abonns aient chang doprateur et que le processus de portage, qui dure en moyenne 2 mois et demi, soit assez long. 49. La SNCF est un peu gne par son systme de fixation des tarifs, qui exige lapprobation du ministre, alors que les compagnies ariennes peuvent fixer leurs tarifs librement et en toute indpendance. 50. Selon les autorits, le systme de conventionnement SNCF-rgions mis en place en 2000 a cependant permis de redynamiser le transport ferroviaire rgional: augmentation de loffre ferroviaire de prs de 3.3 % en 2003 et de 4 % en 2004. 51. La SNCF soccupe aussi du transport de fret par route par le biais dune filiale. 52. Parmi les autres subventions, on citera les aides dtat plusieurs filiales de la SNCF (dans les activits autres que le transport de passagers) qui sont actuellement tudies par la Commission europenne. Les enqutes empiriques montrent que la forte intensit des aides a une incidence ngative sur lefficience technique au niveau europen, amenant se poser des questions sur les effets long terme dun maintien des aides (Freideriszick et al., 2003). 53. En 2004, par exemple, on dnombrait une dizaine de concurrents soit un tiers environ du niveau de 2000 exploitant peu prs 5 % de lensemble des itinraires, contre 10 % environ quatre ans auparavant. 54. ADP serait galement soumis aux obligations dun cahier des charges fixant les conditions dans lesquelles la socit assure les services publics lis lexploitation des arodromes dont elle est propritaire. La loi prvoit galement le cadre dune rgulation conomique dont linstrument majeur sera la possibilit de conclure entre ltat et ADP un contrat pluriannuel de 5 ans fixant les conditions dvolution des tarifs des redevances aroportuaires. 55. La qualit des services postaux est difficile mesurer, mais il semblerait quelle soit parmi les plus faibles des pays de lOCDE (Commission europenne, 2004g). En outre, les tarifs rglements daffranchissement sont assez faibles par rapport aux autres pays europens, mais bien plus levs quau Royaume-Uni, qui a lun des marchs postaux les moins rglements dEurope.
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ANNEXE 4.A1
Le march de la tlvision par cble en France

Les rseaux de tlvision par cble sont moins dvelopps que dans les autres pays, seulement un tiers des foyers tant raccords par rapport une moyenne de lOCDE de prs de 60 %. Cette situation est essentiellement le fruit dune rglementation archaque qui na pas favoris le dveloppement de rseaux fixes alternatifs (OCDE, 2004b), bien que les modifications rglementaires rcentes devraient permettre une consolidation du secteur. En outre, seule une petite partie des abonns la tlvision par cble reoivent aussi des services de tlcommunications sur le mme rseau. On compte plus de 80 cblooprateurs agrs (souvent en position de monopole au niveau local), mais cinq dentre eux reprsentent prs de 90 % du march. Celui-ci est domin par France Tlcom, le plus gros prestataire de services (avec aussi une participation minoritaire dans un autre important fournisseur) et le plus gros propritaire, possdant la fois son propre rseau de tlvision par cble et celui utilis par lun des autres principaux fournisseurs. France Tlcom essaie, cependant, de cder ses actifs dans le domaine de la tlvision par cble, ce qui, associ lautorisation donne aux rseaux de tlvision cble de fusionner en plus grandes units, devrait favoriser une volution de ce march. Les cblo-oprateurs ont pass des accords dexploitation avec les municipalits dune dure de 20 30 ans, lexpiration desquels les municipalits peuvent rcuprer le rseau. Ces accords, qui dfavorisent les socits concernes par rapport dautres plateformes de fourniture de services de tlcommunications, entravent les investissements dans ce secteur. Les pouvoirs publics ont pour objectif de permettre laccs Internet haut dbit dans toutes les municipalits franaises dici 2007, ce qui les a conduit fournir une aide financire pour lquipement du grand nombre de municipalits non encore couvertes. Cependant, outre les rseaux de tlvision par cble, dautres plateformes peuvent aussi fournir un accs (trs) haut dbit, dont les compagnies dlectricit qui utilisent leurs conduites pour cbler les foyers en fibres optiques, forant les entreprises en place amliorer leurs connexions ADSL. Bien quen principe, rien nempche une telle volution en France, il faudrait nanmoins dans cette optique que les entreprises dtat puissent se concurrencer.
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LES DITIONS DE LOCDE, 2, rue Andr-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16 IMPRIM EN FRANCE (10 2005 10 2 P) ISBN 92-64-01150-1 no 54158 2005
France
Thme spcial : Amliorer la performance du march du travail
tudes conomiques Allemagne, septembre 2004 Australie, fvrier 2005 Autriche, dcembre 2003 Belgique, mai 2005 Canada, dcembre 2004 Core, juin 2004 Danemark, juillet 2003 Espagne, avril 2005 tats-Unis, mai 2004 Finlande, dcembre 2004 France, septembre 2005 Grce, juillet 2002 Hongrie, mai 2004 Irlande, juillet 2003 Islande, avril 2005 Italie, aot 2003 Japon, fvrier 2004 Luxembourg, septembre 2003 Mexique, janvier 2004 Norvge, septembre 2002 Nouvelle-Zlande, janvier 2004 Pays-Bas, janvier 2002 Pologne, juillet 2002 Portugal, novembre 2004 Rpublique slovaque, mars 2004 Rpublique tchque, janvier 2005 Royaume-Uni, mars 2004 Sude, mars 2004 Suisse, janvier 2004 Turquie, dcembre 2004 Zone euro, septembre 2004 conomies des pays non membres Brsil, juin 2001 Bulgarie, avril 1999 Chili, novembre 2003 Les tats baltes, fvrier 2000 Roumanie, octobre 2002 Fdration de Russie, septembre 2004 Slovnie, mai 1997 Rpublique fdrale de Yougoslavie, janvier 2003
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tudes conomiques de lOCDE

Volume 2005/10 Septembre 2005

tudes conomiques de lOCDE

ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

Also available in English

TABLE DES MATIRES

Table des matires

Accrotre la viabilit et lefficience du systme budgtaire .................................................... 49

Amliorer la performance du march du travail .................................................................... 105

Concurrence sur les marchs de produits et performance conomique ........................... 149

TABLE DES MATIRES

164 183 186 188 193 197

TUDE CONOMIQUE DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

TABLE DES MATIRES

TUDE CONOMIQUE DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

STATISTIQUES DE BASE DE LA FRANCE

Crer des emplois en amliorant le fonctionnement du march du travail

TUDE CONOMIQUE DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

Laisser la concurrence crer de nouvelles possibilits de croissance et demploi

TUDE CONOMIQUE DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

TUDE CONOMIQUE DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

ISBN 92-64-01150-1 tude conomique de lOCDE : France OCDE 2005

TUDE CONOMIQUE DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

TUDE CONOMIQUE DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

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Les grands enjeux conomiques

TUDES CONOMIQUES DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES

TUDES CONOMIQUES DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

1. LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES

Graphique 1.1. Croissance, emploi et dficit budgtaire

-6 1990 1992 1994 1996

1. Pourcentage du PIB potentiel. Source : OCDE, Perspectives conomiques n 77.

LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES

Tableau 1.1. Rcapitulatif des rsultats et projections court terme

Source : OCDE, Perspectives conomiques n 77.

TUDES CONOMIQUES DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

1. LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES

TUDES CONOMIQUES DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES

Assurer la viabilit des finances publiques

TUDES CONOMIQUES DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

1. LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES

Freiner les dpenses

LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES

Graphique 1.2. Dpenses des administrations publiques par niveau dadministration

Rformer le systme de soins de sant

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1. LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES

Rduire les effets ngatifs du systme fiscal sur lconomie

Simplifier le systme fiscal

LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES

TUDES CONOMIQUES DE LOCDE : FRANCE ISBN 92-64-01150-1 OCDE 2005

1. LES GRANDS ENJEUX CONOMIQUES

Rduire les distorsions fiscales