Les composantes rationnelles dune rforme administrative

Sami Salhab

Ladministration libanaise ne tmoigne que rarement dune vive ardeur au travail. Lincomptence et linefficacit sont au premier rang des problmes qui laffligent lheure actuelle. LEtat se trouve sur la dfensive ; il prouve des difficults surmonter les problmes qui ont secou ses structures politiques et administratives. Cette crise influe normment sur ladministration, outil au service de lappareil gouvernemental, qui devient le rceptacle de toutes les imprcations contre lEtat. De mme, elle influe ngativement sur les agents publics. Ces derniers constituent la premire richesse de lEtat ; de leur comptence dpend la capacit des services publics rpondre aux besoins du pays. En effet, cette crise entrane chez les agents publics une perte de confiance grandissante dans la mission qui leur est confie au point quils ont fini par shabituer au blocage de ladministration et aux plaintes du public qui fait de preuve de dfiance lgard des dirigeants et des institutions. Aujourdhui, lEtat doit sengager respecter des objectifs de qualit ; ainsi seule une administration comptente et dpolitise lui permettrait de devenir un vritable Etat stratge.

ne politique rformatrice ne doit pas seulement tenir compte des problmes quelle entend rsoudre, mais plutt dceler les voies que ladministration devrait emprunter pour rpondre au mieux ses missions. La recherche dune meilleure productivit ainsi que la satisfaction du public passe invitablement par une hausse des qualifications, par une remotivation des fonctionnaires, par la suppression des emplois
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non rentables dans un cadre gnral de rorganisation des administrations. Mais pour la raliser, la rforme administrative doit sinscrire dans un mouvement de dpolitisation de la fonction publique qui sopre par une sparation entre le politique et ladministratif. Rationalisation structurelle et fonctionnelle Moderniser le service public Au XXIe sicle, les missions de lEtat ont volu en fonction des besoins de la population. De nouveaux mtiers inconcevables il y a seulement quelques annes ont surgi un rythme acclr ; les mtiers des fonctionnaires voluent rapidement sous leffet conjugu de plusieurs facteurs, savoir llargissement de leur finalit sociale, la mutation des modes relationnels de collaboration internes et externes, lapparition de nouvelles technologies, la ncessit de disposer de qualifications varies dans des services jusqualors sectoriels1. Dans cet environnement en volution rapide, la qualit du service public est value en fonction de sa possibilit de sadapter aux besoins exprims localement et leur valuation. En effet, ladministration libanaise ne pouvait plus intgrer le changement rapide que lon vient de mentionner pour diverses raisons. Dune part, les structures archaques de ladministration posent des problmes srieux que toute rforme doit prendre en considration. Ladministration, crit Mohamed Zebib, ptit de structures quasiment vides, sinon inexistantes sauf sur le papier ; elles ont, toutes ou presque, t cres il y a plus de vingt-cinq ans et nont connu aucune volution, aucune modernisation, aucune remise jour, aucune adaptation, ni au niveau des textes organisateurs ni celui des objectifs atteindre et encore moins au niveau des instruments de travail2. De surcrot, la diversification des fonctions de lEtat a fait augmenter aussi le nombre des ministres. A ce propos, il convient de rappeler que la cration dun ministre et celle dun certain nombre de services ainsi que leur rattachement tel ou tel ministre sont le plus souvent fixs par des dcisions prises en fonction de la conjoncture politique. Cest ainsi que lon a vu apparatre aprs la guerre civile au Liban 1975 1990 des ministres qui correspondent des besoins nouveaux ; citons titre dexemple le ministre des Dplacs, charg dassurer le retour des familles qui ont d abandonner leur foyer et leur village durant le conflit. On saccorde reconnatre, avec Mohamed Zebib, que ces rares
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structures rcemment mises en place ne rsultaient pas dtudes techniques pointues. De ce fait mme, elles posent souvent des problmes de double emploi, dempitement de prrogatives, de tches ou de responsabilits, par rapport des administrations qui existaient avant elles3. Le rglement de cette question est un impratif auquel les gouvernements actuels sattachent en priorit. Pour ces derniers, moderniser est donc bien revoir lesprit des normes qui organisent les missions du service public et les structures des units administratives charges de promouvoir ce service. Pour ce faire, le ministre dEtat pour la Rforme administrative uvre depuis septembre 2001 de concert avec dautres ministres qui, au fil du temps, ont perdu leur raison dtre, et ce pour dresser un plan de dveloppement technique ncessaire pour chacun deux et en fixer les moyens dexcution. En effet, une quipe de travail a t forme pour rorganiser les organigrammes de vingt ministres, exception faite des ministres des Finances, de la Justice, de la Dfense, des Postes et Tlcommunications. Le rsultat de ce travail a t soumis aux ministres concerns : sept seulement lont approuv in extenso et trois autres lont accept partiellement. Pour linstant, le dossier des organigrammes demeure lordre du jour du Conseil des ministres4. La formation des fonctionnaires Ladministration libanaise souffre dune insuffisance de personnel spcialis. On observe un dcalage entre le niveau de recrutement des agents publics et celui des fonctions quils exercent rellement. Cet tat de fait est d labsence des concours de recrutement des fonctionnaires pendant les annes de guerre5. En principe, le Statut de la Fonction Publique, tabli en 1959 par le dcret lgislatif n112, srige en vritable protecteur des droits des fonctionnaires contre les ingrences du pouvoir politique et souligne quils sont recruts par le biais dun concours (article 15). Le concours, selon Bernard Chenot, est une opration complexe, mais relativement facile interprter, car en ralit le procd du concours cherche combiner un principe dintrt public qui est la slection organise dans lintrt du service public, avec le principe du respect des droits des citoyens savoir la rgle de lgalit de tous dans laccs aux emplois publics6. Mais il sest avr que le systme du concours lui seul ne suffit pas.
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Il sert uniquement vrifier lexistence dun savoir trs gnral dispens par les tablissements denseignement scolaire ou universitaire, ou au contraire la possession des connaissances spciales qui ne peuvent tre acquises que dans des centres de formation technique. Ainsi, les critres de slection sont purement intellectuels et ne donnent aucune garantie sur lintelligence pratique, sur lesprit dinitiative, les qualits dorganisation, le caractre du candidat reu ; cest une prime aux connaissances acquises, aux connaissances gnrales, au mcanisme intellectuel pur et cela ne garantit nullement un bon recrutement pour les services de lEtat7. Certes, le perfectionnement des fonctionnaires peut tre assur simplement par leur effort personnel et lexprience quils acquirent en exerant leurs fonctions. Mais, dans lessence de sa tche, le personnel doit apprendre amliorer ses relations avec le public8. En fait, beaucoup de malaises et de tensions, qui rsultent de ladministration et de son fonctionnement, tiennent souvent la mconnaissance du public et de ladministration de leurs droits et de leurs devoirs. Lide que ladministration est la disposition du public doit tre toujours rappele lesprit du fonctionnaire. Cest pourquoi la mission de toute institution administrative consiste transmettre, dune gnration lautre, non seulement un savoir-faire, mais aussi une thique. La formation est un lment essentiel de valorisation des comptences professionnelles, de perfectionnement des qualifications dadaptabilit et defficacit. Pendant les annes de la guerre civile, le Conseil de la Fonction Publique libanais na pas pu organiser de concours de recrutement des fonctionnaires. Ainsi les pouvoirs publics ont succomb la tentation de recruter, paralllement la fonction publique proprement dite, du personnel contractuel correspondant tantt, au prix dun meilleur niveau de rmunration, un besoin de spcialistes qualifis, tantt, un niveau de salaire infrieur, la ncessit de faire appel des personnes hors cadre9. Si lon prend les quinze dernires annes, on constate quelles ont t marques par une croissance sans prcdent des effectifs de la fonction publique dans certaines units de ladministration. Les chiffres qui sont avancs actuellement sur le nombre des fonctionnaires diffrent selon que lon considre les fonctionnaires au sens strict du terme, autrement dit les agents publics de lEtat, ou que lon y intgre tous les contractuels10. De plus, il ny a pas un recensement exact du personnel dans les diffrentes administrations et tablissements
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publics. On remarque une diffrence entre les chiffres obtenus du Conseil de la Fonction Publique et ceux exposs par les ministres concerns11. Cela dit, on remarque que bon nombre de postes sont vacants. Selon les estimations du Conseil de la Fonction Publique, le cadre de ladministration publique (ministres) comprend 21 436 postes dont 7 448 seulement sont pourvus12. Certes le nombre des fonctionnaires a augment dans certaines units en raison du dveloppement de laction administrative, mais aussi en raison des pressions politiques et du dsir de sassurer des clientles. Il y a une relation vidente entre le dveloppement du nombre des agents et lintervention des hommes politiques dans ladministration. Il faut dailleurs remarquer que les politiciens mmes qui se plaignent de la plthore de fonctionnaires dans certains secteurs sont justement les mmes personnes qui sont lorigine de leur recrutement. La dfinition des postes Il convient de faire remarquer que le recrutement des fonctionnaires en labsence de concours pose des problmes srieux : dune part, les personnes recrutes ne sont pas le plus souvent affectes des tches productives, dautre part, labsence de spcification des tches rcentes conduit un enchevtrement des responsabilits. Le sociologue Max Weber avait mis laccent sur limportance de la spcification des fonctions en prvoyant lexistence dans la domination lgale-rationnelle dune bureaucratie subordonne une autorit fixant les comptences et les attributions13. Ladministration wbrienne prsuppose une hirarchie des fonctions : le programme mis en uvre par la bureaucratie est rparti en une multitude de tches dont chacune est attribue une ou plusieurs units administratives. Ces tches sont dfinies en fonction dun ensemble de rgles et dinstructions fixes lavance. Cet idal-type de Weber est loin dtre appliqu au Liban. Les nouvelles fonctions cres ces dernires annes nont pas fait lobjet dun projet de description pralable des profils de postes cohrent et celles qui existent dj nont pas t spcifies dune faon claire dans les dcrets dorganisation des ministres. Actuellement, un projet de classification des fonctions a t prpar au ministre de la Rforme administrative. Le processus consiste
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dfinir les postes, les valuer sur la base dun plan dvaluation, dterminer les fonctions quivalentes et ajuster les salaires. Une rforme doit donc rpartir les tches avec doigt entre les diverses units administratives et procder ventuellement une spcialisation au sein de chacune delles. Remotiver le fonctionnaire constitue sans aucun doute un complment invitable de cette rforme. Lutte contre la corruption et revalorisation du traitement des fonctionnaires En effet, les manquements de la machine administrative en termes defficacit et de performance ne sont pas uniquement une source de mcontentement pour le public, mais aussi pour les agents publics. Ceux-ci sont la cible des critiques adresses leur gard. On a souvent tendance considrer quil y a dans ladministration une lenteur regrettable, une incomptence, un manque dinitiative et de crativit notoires ; les fonctionnaires souffrent dun manque de reconnaissance. Ainsi, tant que cet tat desprit subsistera, il sera difficile de raliser une rforme. Celle-ci na de chance daboutir quen remotivant les fonctionnaires par lamlioration de leurs conditions de travail, mais aussi par la revalorisation de leurs salaires. Il est indniable que lune des causes qui ont contribu linefficacit de lappareil administratif libanais et la propagation de la corruption est la modicit des salaires du secteur public. Les conditions de vie taient plus faciles autrefois, mais avec la dtrioration de la situation conomique du pays et la hausse corrlative du cot de la vie, le prestige de la fonction publique est en dclin puisque les traitements des fonctionnaires ont suivi avec retard cette progression14. En outre, cette modicit encourage le dveloppement de la corruption dans ladministration. Les cas de corruption, selon Antoine Messarra, montrent que les fonctionnaires instruits et ceux qui le sont moins la pratiquent ; la diffrence rside dans le procd qui est plus perfectionn pour les uns et moins pour les autres15. Pour apporter une solution au phnomne de la corruption, le gouvernement a entam un mouvement dpuration afin de dmettre certains fonctionnaires et ce en 199316. Cette puration a fait lobjet de controverses. En effet, le Parlement a accord au Conseil des ministres cette prrogative.
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Il tait permis aux ministres de soumettre la liste des fonctionnaires indsirables de leurs ministres respectifs une commission exceptionnelle aprs avis du Conseil des ministres. De mme, lInspection Centrale tait mme de prsenter la liste susdite sans se rfrer aux dossiers des fonctionnaires. Cette Commission tait prside par le prsident du Conseil de la Fonction Publique et forme par le prsident de lInspection Centrale, linspecteur gnral des Finances, le commissaire du gouvernement auprs du Conseil de discipline et le chef du bureau des fonctionnaires au Conseil de la Fonction Publique. Aprs examen de la liste, la Commission la transmettait au Conseil des ministres qui dcidait de la dmission du fonctionnaire. Suite cette dmarche plus arbitraire que discrtionnaire, certains fonctionnaires privs de leur droit de connatre les raisons de leur expulsion ont fait appel au Conseil dEtat. Celui-ci a reconsidr les cas prsents et rintgr certains fonctionnaires dans leurs fonctions17. Une autre catgorie de fonctionnaires, ceux qui bnficiaient dun appui politique, a t dfre en Conseil de discipline qui lui a accord le droit daccder aux dossiers personnels. Cette puration a mis en vidence la mentalit clientliste des hommes au pouvoir. A ce titre, cette tentative de rforme pour le moins rate nous laisse sceptique face toute initiative gouvernementale. Le secteur public est de plus en plus concurrenc par les emplois du secteur priv, dautant que ceux-ci sont largement plus rmunrateurs. Ainsi, les fonctionnaires ressentent presque partout de lamertume en constatant le dsquilibre entre ce quils peroivent et ce que touchent leurs homologues dans le secteur priv. Cette diffrence de rmunrations entre les deux secteurs sexplique par le fait que la rmunration dun fonctionnaire volue, au cours de sa carrire, en fonction des avancements quil obtient soit au choix normalement prvisible, soit lanciennet. Lanciennet, daprs Grard Timsit, joue un double rle dans la fonction publique ; elle permet au fonctionnaire daccrotre ses qualifications par lexprience quil acquiert au cours de sa carrire, et elle joue aussi un rle important dans lamlioration des rmunrations18. Bernard Chenot considre quil est normal quil y ait un dcalage de rmunration entre le personnel du secteur public et celui du secteur priv, parce que la fonction publique donne tout de mme des garanties de stabilit suprieures
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 celles du secteur priv ; mais il est mauvais que cet cart soit trop grand et que le niveau de vie du fonctionnaire soit trop mdiocre pour la raison bien vidente que cela entrane une fuite devant la fonction publique19. Une revalorisation srieuse du traitement des fonctionnaires doit tre faite. A cet gard, le ministre pour la Rforme administrative a prpar une nouvelle chelle de salaires. Le Comit sest rfr la loi 372/94 et la loi 396/95 relatives la nouvelle chelle de traitements du Corps enseignant de lUniversit Libanaise. Ses objectifs sont gnraux et spcifiques. Les premiers consistent mettre en place une chelle de traitements momentane qui pourrait : - Promouvoir les salaires du secteur public. - Rduire la diffrence entre les salaires des fonctions appartenant la mme catgorie, au mme Corps, aux diffrents Corps (cest--dire les fonctions qui ont un classement quivalent mais qui appartiennent aux diffrents Corps). Quant aux objectifs spcifiques adopts par le Comit, ils tendent : - Prparer une tude dtaille sur la situation prsente des salaires et des allocations que touchent les fonctionnaires et les employs des Etablissements Publics y compris les Corps administratif, ducatif, judiciaire, militaire et diplomatique. - Prparer des tableaux comparatifs sur les salaires et les allocations dun nombre spcifique de fonctions qui appartiennent la mme catgorie. Le Comit a accompli une partie de ses objectifs : - Il a runi les informations ncessaires concernant plus de 200 types dallocations qui pourraient tre incluses dans le salaire de base. - Il a tabli les propositions suivantes : 1. Sparation des Corps de faon ce que chaque Corps bnficie dune chelle de salaires qui lui soit propre. 2. Sparation des catgories de faon ce que chacune ait sa propre chelle de salaires. 3. Prolongement de la dure du travail (40 h/semaine). 4. Suppression du paiement des heures supplmentaires. La Commission sest runie avec les reprsentants des Corps et des Etablissements Publics affects par la nouvelle chelle et a coopr avec le ministre des Finances pour lestimation des cots de cette chelle propose. Le projet de cette nouvelle chelle a t soumis au Parlement qui ne la pas approuv20.
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Dpolitisation de ladministration La bureaucratie, daprs Max Weber, est un instrument neutre charg dexcuter tous les ordres quels quils soient transmis par tous ceux qui revendiquent lexercice lgitime de lautorit lgale ; la bureaucratie est neutre en ce sens quelle ne rpond pas des aspirations charismatiques ou clientlistes21. LEtat libanais avait adopt une structure administrative moderne prsupposant la neutralit politique de ladministration. Le dcret-loi 112 du 12 juin 1959 avait interdit au fonctionnaire de se livrer une activit politique. En outre, le fonctionnaire ne jouissait pas dune totale libert de pense ; il lui tait interdit de prononcer ou de publier des discours, des articles, des dclarations ou livres sans lautorisation crite du chef comptent de son ministre (article 15 du Statut des Fonctionnaires). Ce principe de neutralit a connu un assouplissement. En 1991, le ministre dEtat pour la Rforme administrative a prsent au Conseil des ministres un projet de loi visant la modification des articles 14 et 15 du Statut des fonctionnaires publics. Le Conseil des ministres prit connaissance et approuva les documents prcits dans ce projet de loi. Ainsi, on a reconnu au fonctionnaire le droit dadhrer aux partis ou associations politiques condition de se dcharger de toute responsabilit dans ces partis. Relations entre le pouvoir politique et ladministration Max Weber semblait tablir une sparation entre ladministration charge dexcuter les ordres et lorgane politique disposant du recours la contrainte physique et lgitime. Cette sparation constitue le mcanisme principal du fonctionnement de tout appareil administratif. En fait, il revenait aux hommes politiques sigeant au Parlement ou runis en cabinet (gouvernement) darrter la politique, tandis quil incombait aux fonctionnaires dexcuter les ordres de leurs suprieurs politiques, sans quils se voient jamais confier des fonctions en relation avec llaboration de la politique22. La sparation entendue au sens de non-confusion du pouvoir politique et de ladministration est le moyen le plus sr pour que ladministration puisse continuer de servir le pouvoir politique. Ladministration, crit Grard Timsit, ne peut tre lie ce dernier, sous peine, en mme temps que changerait le pouvoir politique plac la tte de lEtat, de devoir tre, elle aussi, renouvele dans sa totalit23.
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Parmi les dmocraties dEurope occidentale, la Grande-Bretagne nous offre lexemple dune intgration relative par excellence. Pourtant, le systme britannique na pas tenu la haute fonction publique labri des interventions politiques24. Au Liban, le principe de subordination constitue le mcanisme principal de fonctionnement de lappareil administratif. En effet, la subordination de ladministration au pouvoir politique est dabord la consquence de sa structure mme. On constate entre le pouvoir politique et ladministration une grande similitude des acteurs et une intrication relle des rles qui nous font penser que la distinction entre politique et administratif nest quune illusion. Les organes suprieurs du pouvoir excutif savoir le Prsident de la Rpublique, le Prsident du Conseil des ministres et les ministres participent la fois la vie politique et la vie administrative25. Cet tat de fait se situe essentiellement au niveau des ministres, organismes dirigs par des ministres qui jouent un rle politique en tant que membres du gouvernement et possdent, en mme temps, une autorit administrative comme chefs de leurs dpartements ministriels26. Il va de soi quune sparation stricte entre le pouvoir politique et ladministration est inconcevable du fait que ladministration ensemble des organismes divers et de services assure lexcution des dcisions manant des instances suprieures. Cette excution se manifeste par linterprtation des textes, la recherche des moyens dexcution, ladaptation des moyens aux circonstances afin de raliser les objectifs fixs dans les dcisions prises par les suprieurs politiques. La doctrine a soutenu lide que lactivit administrative nest quune activit dexcution des lois ; cette ide a t reprise et ladministration est connue comme tant lexercice du pouvoir excutif sous un rgime de puissance publique. A part sa fonction dexcution, ladministration participe llaboration des textes comme les projets de lois, mais cette tche est aussi conditionne par la volont gouvernementale. Il est indniable que le problme de ladministration au Liban ne rsulte pas du fait quelle soit subordonne au pouvoir politique ou spare de lui. En ralit, la dfaillance de ladministration consiste dans la politisation de la Fonction Publique, cest--dire linfluence tendue des dpositaires du pouvoir politique sur le recrutement et la carrire des agents publics.

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Corruption et contrle de ladministration par le gouvernement En fait, lorganisation des emplois publics au Liban suit le principe de la hirarchie. Cette dernire aide dfinir la marche du travail. Le fonctionnaire public, quel que soit le niveau de sa responsabilit, fait partie de cette hirarchie au sommet de laquelle se trouve le ministre. Il participe donc une tche collective de service public qui appelle en permanence la runion de plusieurs qualits dont la probit, la discrtion, lefficacit ainsi que la loyaut dans lexcution de ses missions. Le fonctionnaire se prsente, daprs Jacques Lagroye, comme le serviteur de lEtat, dont lhonneur consiste appliquer scrupuleusement les dcisions prises par les gouvernants quels quils soient, du moins tant que ces dcisions sont conformes aux rgles en vigueur27. Il nest pas inutile de prciser, avec Michel Grozier, que ces rgles impersonnelles dfinissent les diverses fonctions et prescrivent la conduite tenir par leurs occupants dans le plus grand nombre possible dventualits. En outre, du fait de lexistence de ces rgles, chaque membre de lorganisation se trouve protg la fois contre les pressions de ses suprieurs et contre celles de ses subordonns28. Ladministration libanaise est devenue ainsi un terrain favorable au dveloppement des phnomnes de corruption. Cela provient, daprs Colin Leys, de ce que la population ne peroit pas clairement les rgles qui simposent aux agents publics et ce qui en reprsente effectivement une transgression. Toutefois mme lorsque la population comprend ces rgles, elle nest gure porte les respecter et ne met aucun zle prvenir la corruption29. Pour pallier cette situation, le renforcement du contrle doit constituer la cible de toute rforme administrative au Liban. Il va sans dire que lefficacit du contrle permet dviter larbitraire et la corruption ; elle assure une prise de dcision impartiale. De plus, elle serait de nature crer un environnement et une pression permettant de mieux connatre les dlits et den dduire le nombre et limportance. Les contrles qui sexercent sur ladministration libanaise sont de diverses natures. En premier lieu, ladministration instrument dexcution de la politique gouvernementale est soumise au contrle du gouvernement qui sexerce par le relais du ministre. Il va de soi que les dtenteurs du pouvoir disposent des moyens de vrifier que laction de leurs subordonns est bien conforme aux instructions quils avaient donnes. En outre, il parat souhaitable que le ministre soit assur de la
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loyaut du directeur gnral du ministre. Cest pourquoi les directeurs entrent dans la catgorie des titulaires demplois suprieurs dont la nomination et la rvocation sont laisses au choix du gouvernement. De ce fait, le directeur gnral apparat bien comme lhomme du ministre qui il doit la conservation de son poste. Les autres moyens de contrle A ct du contrle exerc par les ministres sur laction administrative des units relevant de leur ministre, il convient de faire remarquer lexistence dun autre type de contrle ; cest celui que ladministration effectue sur elle-mme par lintermdiaire de lInspection Centrale. Ce contrle sexerce soit en vertu dun programme tabli lavance, soit propos de programmes exceptionnels ou de missions spciales qui lui sont demandes. Le chef du Service ou le directeur qui est dvolu le pouvoir disciplinaire nest pas formellement oblig de suivre lavis prononc par les inspecteurs. Les techniques dautorgulation de ladministration ntant pas efficaces, il est apparu ncessaire de les complter par des contrles externes. Certains des organes qui les exercent sont en situation dextriorit totale par rapport ladministration (contrle politique du Parlement) tandis que dautres le sont moins (la Cour des Comptes et le Conseil dEtat). Pour Bernard Chenot, le seul contrle politique des Services publics conu dans toute dmocratie, cest celui qui est exerc au nom de lensemble des citoyens sur le gouvernement et ladministration par le Parlement. Il est un fait que le contrle parlementaire est tendu et efficace dans la plupart des dmocraties parlementaires. Mais dans le cas du Liban, ce contrle demeure imparfait. Labib Zuwiyya Yamak a fait remarquer que, depuis 1943, aucun gouvernement na manqu de la confiance parlementaire. Dailleurs, ce jour, il est difficile de citer un seul cas concernant la condamnation dun ministre dans le cadre de malversations lies ses responsabilits. Ce phnomne est vraiment significatif ; il ne prouve pas seulement la faiblesse de lautorit lgislative, il prouve aussi le pouvoir exorbitant du chef du pouvoir excutif30. Dj au cours des annes 60, cest le Prsident du Conseil des ministres, Sab Salam, qui a le mieux exprim cette situation qui
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perdure : au lieu de contrler lexcutif, les parlementaires prouvent, le plus souvent, le besoin dtre sa dvotion afin dobtenir certaines faveurs, en particulier celle de russir aux prochaines lections grce lappui des pouvoirs publics. Ainsi, les rles sont renverss. Cest lexcutif qui contrle, dans une large mesure, la chambre au lieu dtre contrle par elle31. Pour ce faire, certains pays comme la Grande-Bretagne et les EtatsUnis ont dvelopp des garanties pralables qui permettent aux citoyens de contrler les projets de ladministration par le recours aux enqutes publiques. Dautres, comme le Liban, ont mis laccent sur des protections de caractre juridique qui se manifestent par les avis de la Cour des Comptes, le Conseil dEtat et le Conseil Gnral de Discipline. La Cour des Comptes exerce un contrle des comptabilits administratives. Pierre Delvolve observait, cet gard, que la perception de certaines recettes, la nomination dun agent, la conclusion dun contrat, lacquisition dun immeuble, loctroi dune subvention ainsi que la transaction mettant fin un litige ne peuvent tre raliss sans laccord de la Cour32. Le Conseil dEtat, pour sa part, est obligatoirement consult sur les actes de valeur lgislative pris par lexcutif, autrement dit, il est consult sur les projets de loi dorigine gouvernementale avant leur transmission au Parlement. Ce Conseil exerce une attribution juridictionnelle chaque fois quil est saisi dun litige mettant en cause lEtat. Ainsi, en fonction de cette attribution, il est amen examiner la lgalit de toute dcision administrative. Quant au Conseil Gnral de Discipline, il est comptent pour connatre sur linitiative de lInspection Centrale ou de lautorit charge de la nomination des fonctionnaires des affaires disciplinaires relatives aux agents publics qui ne sont pas placs dans une situation spciale33. Ces appareils de contrle empchent ladministration dagir arbitrairement, en violation de la loi ou au mpris des droits des citoyens. Pour garantir lefficacit de leur action, il nous parat raisonnable de leur redonner limmunit dont ils jouissaient auparavant. Autrement dit, cette immunit mettrait les membres des appareils de contrle labri des pressions politiques.

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Conclusion Les composantes rationnelles de la rforme administrative constituent un ensemble ambitieux et cohrent, et une avance sans prcdent du droit des citoyens libanais une administration comptente qui sacquitte plus efficacement de ses tches, et qui est plus lcoute de leurs proccupations. Cependant, le destin de cette rforme est li la volont du pouvoir politique en place. Dautre part, cette rforme devrait saccompagner dun changement au niveau de la mentalit du citoyen. Ce dernier avait perdu la croyance en laptitude des institutions administratives satisfaire ses aspirations. Les services publics apparaissent souvent aux citoyens comme une machinerie complexe qui leur impose demprunter un ddale de formalits sans avoir toujours la certitude dobtenir une rponse. Le dclin de la capacit de ladministration attise le mcontentement de la population non seulement dans les villes et chez les citoyens les plus aiss, mais surtout parmi la population dfavorise. Il revient donc lEtat le devoir dorienter et de renforcer le citoyen dans la moralit pour assurer la fonction administrative au service de la nation. Ainsi, quand lhomme se voit assur de ses besoins matriels et moraux, il devient immunis par sa moralit contre la ncessit et la corruption. En fait, quelles que soient les amliorations apportes ladministration, lordre administratif naurait aucune dure sans une rforme morale qui sopre par une socialisation administrative. En analysant le processus de la socialisation, Philippe Braud montre quil rpond une double exigence la fois du point de vue des administrateurs et de celui des administrs. Les administrateurs, tout dabord, ont besoin que soient inculques des normes et des valeurs qui lgitiment lexercice de leurs tches et qui facilitent considrablement lobissance des administrs. Dautre part, une socialisation russie facilite lacceptation des contraintes ; ladministr se persuade quil obit des normes dintrt gnral34. Pour Jean-Jacques Chevallier, chaque administration exerce une action socialisatrice en direction de sa clientle mais aussi du public en gnral, elle cherche tablir son bien-fond au regard des normes qui commandent son institution35. La proposition, qui devrait sinscrire aujourdhui dans le cadre des nouvelles relations entre ladministration et le citoyen libanais,
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consiste redistribuer les ressources dune manire gale ou quitable entre tous les citoyens, confronter les rseaux de services publics au contact direct des citoyens afin que ces derniers puissent y trouver lessentiel des prestations publiques de base dont ils peuvent avoir besoin. Pour raliser ces objectifs, il convient dagir dans deux directions : sur lensemble du territoire, les rseaux existants de services publics devraient tre mieux utiliss. En contrepartie, dans les zones rurales ou urbaines o la prsence des services publics apparat insuffisante, de nouveaux rseaux devraient tre cres. Ainsi, seule une administration fonctionnelle de services permettra lEtat de se rconcilier avec le citoyen. Sami Salhab est professeur de droit public lUniversit libanaise de Beyrouth et conseiller juridique en matire de contentieux administratif
Notes : 1. DELIGNY, Jean-Louis ; CARDON, Jeanne-Marie. Le fonctionnaire du futur : mthodes et mobilisations. Paris : Eyrolles, 1990. p. 39. 2. ZEBIB, Mohamed. Ladministration - ces maux qui font peur. Magazine, Beyrouth, 21 Juin 1996, pp.18-22. 3. Ibidem. A titre dexemple un autre ministre a t cr, celui des Affaires des municipalits qui a pos un problme de double emploi ou dempitement de prrogatives avec le ministre de lIntrieur en matire de tutelle. 4. Publications du ministre de la Rforme administrative. Rapport annuel 2002. Beyrouth : ministre de la Rforme administrative, 2002. Cette rforme est soutenue par un don de lUnion europenne sous le titre : Assistance la rhabilitation de lAdministration publique au Liban (ARAL). 5. En effet la figure de lagent public contractuel domine la fonction publique au Liban consacrant ainsi les maux du clientlisme par lequel le dput et le ministre cherchent largir leur base lectorale. 6. CHENOT, Bernard. Les institutions administratives franaises. Paris : Universit de Paris-Institut dEtudes Politiques, 1963. p. 242. Dans ce sens, larticle 12 de la Constitution libanaise consacre cette rgle dgalit dans les termes suivants : Tout citoyen libanais a le droit daccs aux emplois publics sans autre motif de prfrence que son mrite et sa comptence selon les conditions fixes par la loi. 7. CHENOT, Bernard. op.cit., p. 240. 8. A cet effet, La charte du citoyen : vers une nouvelle relation entre citoyen et administration publique (Publications du ministre de la Rforme administrative. Beyrouth : novembre 2001) a t approuve le 15/11/2001 par le Conseil des ministres. Le 14/2/2002 le Conseil approuvait Le code de conduite du fonctionnaire dans le secteur public (Publications du ministre de la rforme administrative. Beyrouth : fvrier 2002) qui dtaille ses droits et ses obligations face ladministration et au citoyen. Il doit signer un document par lequel il sengage le respecter et ce, dans les 30 jours qui suivent son entre en fonction. 9. QUERMONNE, Jean-Louis. Lappareil administratif de lEtat. Paris : Le Seuil, 1991. p. 142. 10. Publications du ministre de la Rforme administrative. Stratgies du dveloppement de ladministration publique. Beyrouth : ministre de la Rforme administrative, septembre 2001. p. 10. 11. MANNING, Nick (ss la dir.). Interim Strategy Report, 29 Octobre 1996. Beyrouth : ministre de la Rforme administrative, octobre 1996. 12. ZEBIB, Mohamed. Op. cit., pp. 18-22. Bien entendu ce recensement nenglobe ni

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larme, ni les forces de scurit intrieures, les effectifs de ces deux branches tant estims quelque 65 000 70 000 hommes dont 35 000 ont t engags durant les trois dernires annes. 13. Cit in BUSINO, Giovanni. Les thories de la bureaucratie. Paris : PUF, 1993. p.42. 14. CHENOT, Bernard. Op.cit, p. 220. Compar aux salaires du secteur priv, ce niveau trop bas des salaires provoque dune part le dcouragement des fonctionnaires et rduit assez considrablement leur position privilgie dans une socit domine par des considrations matrielles, o lon rpartit les gens en classes sociales et o lon juge le niveau social de quelquun en fonction de critres purement matriels. 15. MESSARRA, Antoine. Le modle politique et sa survie. Beyrouth : Publications de lUniversit Libanaise, 1983. p. 418. 16. EL KHATIB Hind. The Lebanese purge mouvement of 1993. Beyrouth. Mmoire Master : universit amricaine de Beyrouth : janvier 1997. 17. Une jurisprudence trs riche du C.E. libanais en matire dannulation des dcrets qui ont mis fin aux services de plusieurs fonctionnaires dmontre clairement lanarchie dans laquelle se trouvait ladministration qui dans la majorit des cas ne pouvait pas fournir le dossier du fonctionnaire puisquelle ne lavait pas ou bien, si elle lavait, il tait incomplet en matire disciplinaire. 18. TIMSIT, Grard. Thorie de ladministration. Paris : Economica, 1996. p. 171. Dans ce sens, le candidat un emploi de titulaire de la fonction publique ne doit pas se contenter dapprcier le traitement et les indemnits quil va percevoir mais aussi les augmentations lies lanciennet et la retraite. 19. CHENOT, Bernard. Op.cit, p. 275. 20. MANNING, Nick (ss la dir.). Op. cit. 21. Cit in DRAGO, Roland (ss la dir.). Ladministration publique. Paris : Armand-Colin, 1971. p. 391. Ce principe de neutralit se traduit, dans certaines socits dmocratiques rationnelles, surtout en Grande-Bretagne, par une dfinition rigoureuse des droits et des obligations des fonctionnaires destine empcher ces derniers en loccurrence ceux qui occupent des emplois importants dans la hirarchie administrative de faire de la politique. Cette neutralit est une rgle absolue afin dviter les conflits entre une administration permanente et des gouvernements changeants. 22. DRAGO Roland. Op. cit, p. 391. 23. TIMSIT Grard. Op. cit, p. 275. Ce principe de sparation na jamais t observ dans les dmocraties dEurope occidentale dune manire absolue afin, dviter la paralysie de lappareil dEtat. 24. TIMSIT Grard. Op. cit, p. 307. On a reproch Mme Thatcher davoir caus la rupture de cette situation de non-ingrence, par les mesures quelle a prises dont la plus importante fut la suppression du ministre de la Fonction Publique et le transfert de ses tches la Trsorerie et au Cabinet Office, et la dsignation du secrtaire du Cabinet comme chef du Civil Service, confrant au Premier ministre la possibilit dexercer un contrle plus direct sur ladministration. Le modle dintgration relative est aussi remarquable aux Etats-Unis. La subordination de la fonction publique amricaine au pouvoir politique est la consquence de sa structure qui se caractrise par la coexistence dans les plus hauts emplois de ladministration de deux types dagents : les fonctionnaires de carrire (careerists) et les recruts nomms par le pouvoir excutif (political appointees). Par le recours des agents recruts lextrieur de ladministration, le Prsident amricain maintient son autorit sur ladministration. 25. FADEL, Robert. La modernisation des institutions libanaises. Paris : ENA, 1995. 26. Ibid. p. 59. Il en rsulte que les ministres sont tenus pour responsables de tous les actes de leurs subordonns. Lanonymat dans lequel le principe de responsabilit ministrielle maintient les fonctionnaires accentue donc le caractre hirarchique de la relation entre eux et leur ministre. 27. LAGROYE, Jacques. Sociologie politique. Paris : Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques & Dalloz, 1991. p. 420. En France, lon trouve galement des organes politico- administratifs, dont le recrutement est li la personnalit politique du ministre en place. Ces organes sont chargs de faire le lien entre le pouvoir politique et ladministration.

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Rforme administrative 28. CROZIER, Michel. Les apports de la sociologie contemporaine. p. 393. Ce type de rapports humains, reposant sur des rgles abstraites et objectives, conduit une dpersonnalisation complte de la relation entre suprieurs et subordonns. 29. LEYS, Colin. Op. cit., p. 428. Il rsulte aussi de ce que les appareils de contrle nexercent pas leurs fonctions dune manire efficace. 30. YAMAK LABIB, Zuwiyya. Party politics in the Lebanese political system. Cit par MESSARRA, Antoine. Op.cit., p. 362. Ce contrle est exerc sous forme dintervention des commissions parlementaires devant lesquelles les ministres viennent sexpliquer en dtail sur la gestion de leurs ministres et dfendre certaines dcisions prises par ladministration. 31. SALAM, Sab. La rforme politique, son enjeu, ses limites. Cit par MESSARRA, Antoine. Op.cit., p. 361. Le contrle parlementaire ntant pas efficace, la ncessit de renforcer un autre moyen de contrle simpose aux rformateurs pour aligner en quelque sorte la situation de ladministration. Cette dernire devrait avoir toujours la possibilit de prvenir ses erreurs, de les corriger. 32. DELVOLVE, Pierre. Ladministration libanaise. Paris : d. Berger-Levrault, 1971. p. 63. 33. Les agents publics placs dans une situation spciale sont : les membres des comits du Conseil de la Fonction Publique et de lInspection Centrale, les magistrats, les militaires, les agents des Forces de scurit intrieure, chaque corps ayant sa propre loi dorganisation. 34. BRAUD, Philippe. Sociologie politique. Paris : LGDJ, 1994. p. 187. Les valeurs sur lesquelles ladministration fonde sa lgitimit sont diffuses par une srie dinstitutions qui jouent le rle dinstances de socialisation administrative. Mais lapprentissage administratif seffectue surtout loccasion des contacts directs avec les divers services publics. 35. CHEVALLIER, Jean-Jacques. Science administrative. Paris : PUF, 1986. p. 560. A cet gard, ladministration libanaise doit toujours prouver au public quelle est seule en mesure de dfendre lintrt gnral, quelle est disponible pour rpondre ses besoins.

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