Rapport Controle Interne 052013

RAPPORT
SUR LE CONTRLE INTERNE COMPTABLE

ET FINANCIER DE LTAT
ET DE SES TABLISSEMENTS PUBLICS
www.performance- publ ique.budget.gouv.fr
Mai 2013
R P U B L I Q U E F R A N A I S E
2012
Rapport sur le contrle interne comptable et fnancier 2012
1
Sommaire
RAPPORT SUR LE CONTRLE INTERNE COMPTABLE ET FINANCIER DE LTAT ET DE SES
TABLISSEMENTS PUBLICS 2012
RFRENTIELS ET DILIGENCES AYANT PERMIS LLABORATION DU RAPPORT 4
1 LANALYSE DES RISQUES ET LE PILOTAGE : LADAPTATION PERMANENTE DU CONTRLE INTERNE
COMPTABLE ET FINANCIER DE LTAT 5
1.1 - DES OBJ ECTIFS DE QUALIT COMPTABLE POSS PAR LA LOLF ET RAFFIRMS AVEC LE
DCRET RELATIF LA GESTION BUDGTAIRE ET COMPTABLE PUBLIQUE 5
1.2 - LES ACTEURS DU PILOTAGE DU CONTRLE INTERNE 6
Une dmarche permanente et itrative, intgre lactivit des services 6
1.2.1 - Le pilotage global du contrle interne par la direction gnrale des fnances publiques 7
Un rle dincitation et dappui au proft des ministres 7
Une dmarche de normalisation et de coordination interministrielle 7
La poursuite des actions de formation dispenses par la DGFiP et les ministres en matire
de contrle interne comptable 8
Le dveloppement de la dmarche en direction des tablissements publics de ltat 9
1.2.2 - Le pilotage du contrle interne comptable dans les ministres 10
Des structures de gouvernance ddies au sein des ministres 11
Le dveloppement du reporting au sein des ministres 14
1.3 - LA GOUVERNANCE DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE DE LTAT 14
1.3.1 - La dclinaison en critres oprationnels de lobjectif de qualit comptable fx
par la LOLF 14
1.3.2 - Lidentifcation des risques : les cartographies des processus et des risques 14
1.3.3 - Le traitement des risques : les plans daction comptable 15
Un arbitrage permanent entre risques et mesures de contrle interne 15
Le plan daction comptable de ltat (PACE), feuille de route et fl conducteur
des changes avec la Cour des comptes 15
Lactualisation des actions programmes dans les plans daction ministriels 15
Les plans daction des tablissements publics nationaux 16
Une volution vers une dmarche plus globale de la gouvernance du contrle
interne comptable 17
Larticulation de la dmarche de contrle interne comptable avec le contrle allg
en partenariat de la dpense 18
Larticulation de la dmarche de contrle interne comptable avec la dmarche de
fabilisation de la chane de la recette 18
1.4 - LVALUATION DE LA DMARCHE DE CONTRLE INTERNE COMPTABLE : UN SYSTME
GLOBAL DE MATRISE DES RISQUES DANS UN OBJ ECTIF DAMLIORATION CONTINUE 18
1.4.1 - Le dveloppement doutils dvaluation du contrle interne comptable 18
Les restitutions dans lapplication de gestion interne des risques (AGIR) au sein de la DGFiP 18
Lchelle de maturit de la gestion des risques (EMR) 19
2
1.4.2 - Lvaluation priodique du contrle interne comptable par laudit 19
La poursuite du dveloppement de la fonction daudit interne 19
Un audit externe qui relve de la Cour des comptes 20
Une dmarche de certifcation des comptes tendue progressivement aux tablissements
publics nationaux 22
2 LORGANISATION OPRATIONNELLE DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE DE LTAT 23
2.1 - LA PRISE EN COMPTE DES RORGANISATIONS ADMINISTRATIVES ET DE LA MODERNISATION
DES SYSTMES DINFORMATION 23
2.1.1 - Les volutions organisationnelles de ladministration de ltat 23
Lachvement du dploiement de CHORUS 24
Le renforcement du contrle interne comptable dans les services prescripteurs 24
2.1.2 - De nouvelles organisations fnancires qui intgrent les normes du contrle
interne comptable 25
Le passage la tenue de la comptabilit gnrale dans le nouveau progiciel CHORUS 25
La modernisation du processus de la paye de ltat 25
Les travaux en matire de retraites de ltat 26
2.1.3 - Lvolution des points de contrle 26
Ladaptation des contrles aux nouveaux risques lis la mise en uvre de CHORUS 26
Les contrles lis au patrimoine immobilier 27
Les contrles sur la trsorerie de ltat 27
La mise en uvre de la clture infra-annuelle des comptes en environnement CHORUS 28
Une prparation anticipe de la clture des comptes en environnement CHORUS 28
Un plan de contrle rnov pour fabiliser les travaux de clture en environnement CHORUS 28
Le dveloppement de la revue de qualit comptable et fnancire des tablissements publics
nationaux 29
2.2 - LA DOCUMENTATION DES RISQUES ET DES PROCDURES FINANCIRES ET COMPTABLES 29
2.2.1 - La documentation des risques comptables : le rfrentiel de contrle interne comptable
de ltat 29
2.2.2 - La formalisation dune dfnition claire des responsabilits : lorganigramme fonctionnel 30
2.2.3 - La documentation des processus comptables : les guides de procdures comptables 30
2.3 - LA TRAABILIT DES ACTEURS ET DES OPRATIONS COMPTABLES : LE RENFORCEMENT
DE LA PISTE DAUDIT 30
CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES 31
RSULTATS DU PLAN NATIONAL DE CONTRLE INTERNE COMPTABLE DE LTAT (DGFiP)
DONNES ISSUES DE LAPPLICATION DE GESTION INTERNE DES RISQUES (AGIR) 32
3
Avant-propos
Ce rapport sur le contrle interne comptable et fnancier pour lexercice 2012 sinscrit, linstar des sept
prcdents, dans la volont dinformer le Parlement, loccasion de la loi de rglement, sur le dispositif de
matrise des risques et de qualit comptable mis en place par ladministration dans la production du compte
gnral de ltat (CGE) et des comptes des tablissements publics nationaux. Il sagit aussi de partager les
meilleures pratiques des grandes entreprises en application de la loi de scurit fnancire (LSF) pour
amliorer la transparence en matire de risques fnanciers et comptables.
Larticle 47-2 de la Constitution et la loi organique relative aux lois de fnances (LOLF), en prvoyant que les
comptes de ltat et de ses tablissements publics doivent tre rguliers, sincres et donner une image fdle
de leur patrimoine et de leur situation fnancire a, en effet, renforc les exigences de qualit comptable et
de transparence fnancire. Pour rpondre ces impratifs, les services de ltat et des tablissements
publics nationaux ont dvelopp un systme global de contrle interne comptable et fnancier visant,
dans le cadre du dcret n 2011-775 du 28 juin 2011, amliorer de manire continue leffcacit et la fabilit
de leurs procdures fnancires, en sappuyant, dans ce domaine, sur les acquis anciens et solides de
ladministration. Tout en tant lie la rforme comptable, la dmarche engage par ladministration rejoint
des proccupations plus larges de pilotage et de performance de laction publique.
Ces dispositions ont t confortes avec la diffusion du dcret n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif
la gestion budgtaire et comptable publique, dont larticle 170 prvoit que dans chaque ministre, est
mis en place un dispositif de contrle interne budgtaire et de contrle interne comptable. Il ajoute que
le contrle interne comptable a pour objet la matrise des risques affrents la poursuite des objectifs de
qualit des comptes, depuis le fait gnrateur dune opration jusqu son dnouement comptable. Le
dcret confe au ministre charg du budget le soin de dfnir le cadre de rfrence interministriel du contrle
interne comptable et de veiller sa mise en uvre.
Dans son acte de certifcation sur les comptes de ltat 2011, la Cour des comptes a de nouveau constat
des amliorations sur lexercice, tant au regard du renforcement progressif des dispositifs ministriels de
contrle interne quen matire de structuration de laudit interne. Elle souligne, en outre, que lensemble
des ministres dispose dsormais dune structure de pilotage du contrle interne comptable, rattache au
secrtaire gnral.
Cependant, la Cour des comptes a mis en vidence certaines insuffsances en termes deffectivit, deffcacit
et dvaluation du degr de matrise des risques comptables et fnanciers sur des dispositifs ministriels encore
en cours de dploiement, et a dcid de maintenir la rserve substantielle sur le contrle interne comptable.
Lanne 2012 a donc t consacre la poursuite du renforcement du dispositif de contrle interne comptable,
y compris avec son pendant de laudit interne, dans lensemble des services de ltat, dans le contexte de
la stabilisation progressive du nouveau systme dinformation fnancire et comptable de ltat CHORUS.
Le prsent rapport sattache ainsi dcrire les actions prioritaires engages pour renforcer la
matrise des risques fnanciers et la fabilisation des comptes de ltat. Il a ainsi vocation rendre
compte des conditions dlaboration des comptes de ltat, des actions engages par ses services pour
en assurer la qualit et de lvolution des travaux mens dun exercice lautre en vue dune amlioration
permanente. Le rapport 2012 se structure autour des deux parties suivantes :
- Lanalyse des risques et le pilotage du contrle interne comptable et fnancier de ltat et de ses
tablissements publics ;
- Lorganisation oprationnelle du contrle interne comptable et fnancier de ltat.
*
* *
4
Rfrentiels et diligences
ayant permis llaboration du rapport
Notion de contrle interne comptable et fnancier
Le contrle interne comptable et fnancier, qui constitue un sous-ensemble du contrle interne dfni par le dcret
2011-775 du 28 juin 2011 relatif laudit interne dans ladministration, est lensemble des dispositifs formaliss
et permanents, dcids par chaque ministre, mis en uvre par les responsables de tous les niveaux, qui visent
matriser les risques lis la ralisation de lobjectif de qualit comptable et donner ainsi une assurance rai-
sonnable de la qualit des comptes, cest--dire leur fdlit la ralit conomique, patrimoniale et fnancire.
Le contrle interne comptable et fnancier a pour objet la matrise des risques affrents la poursuite des
objectifs de qualit des comptes, depuis le fait gnrateur dune opration jusqu son dnouement comptable
(cf. article 170 du dcret n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique
prcit).
Cette dfnition du contrle interne est directement inspire du COSO (Committee of Sponsoring Organizations
of the Treadway Commission). La seule distinction notable tient au primtre dapplication qui est centr sur les
activits fnancires et comptables alors que le rfrentiel COSO porte sur tous les processus de lentreprise. Ce
recentrage de la dmarche sur les processus fnanciers et comptables justife la notion de contrle interne comp-
table et fnancier. Ce choix dun primtre propre au domaine fnancier et comptable est en phase avec lAMF
qui a retenu la notion de contrle interne comptable et fnancier et dfni ses objectifs ainsi que son contenu, tout
en insistant sur sa complmentarit avec les autres aspects du contrle interne.
Le contrle interne comptable et fnancier de ltat est une composante essentielle du dispositif global de ma-
trise des risques des services de ltat. Son primtre ne concerne pas uniquement les comptables mais tous
les acteurs qui interviennent en amont de lenregistrement comptable dans la mesure o leurs oprations ont
vocation tre retraces dans les comptes de ltat, ainsi que les tablissements publics nationaux dans la
mesure o ils constituent des participations fgurant lactif de ltat.
1 - Conformment aux dispositions de larticle 31 de la LOLF et de larticle 77 du dcret n 2012-1246 du 7 novembre 2012.
Le rapport 2012 sur le contrle interne est tabli
suivant le rfrentiel prconis par lAutorit des
marchs fnanciers (AMF) pour ce qui concerne la
qualit de la comptabilit gnrale (Guide dappli-
cation relatif au contrle interne de linformation
comptable et fnancire).
Ce rapport est initi par la direction gnrale des
fnances publiques (DGFiP) en charge, sous lauto-
rit du ministre charg du budget, de la conception et
de lanimation du dispositif interministriel de contrle
interne comptable et fnancier
1
, et de la coordination
des acteurs qui y sont impliqus. Ce rapport est vis
par les instances charges de lvaluation interne du
contrle interne comptable et fnancier.
Il a t transmis pour complments ventuels aux ser-
vices en charge du renforcement du contrle interne
comptable au sein des ministres et la Cour des
comptes, et publi au premier semestre 2013 lappui
du compte gnral de ltat 2012.
5
1. LANALYSE DES RISQUES ET LE PILOTAGE :
LADAPTATION PERMANENTE DU CONTRLE
INTERNE COMPTABLE ET FINANCIER DE LTAT
1.1 Des objectifs de qualit comptable poss par la LOLF
et raffrms avec le dcret relatif la gestion budgtaire et
comptable publique
La loi organique relative aux lois de fnances (LOLF) a
fait passer ltat dune comptabilit essentiellement de
caisse une comptabilit gnrale en droits constats
et a ajout la perspective budgtaire une comptabi-
lit rellement patrimoniale. Ltat prsente annuelle-
ment des tats fnanciers enrichis : un bilan, un compte
de rsultat, un tableau des fux de trsorerie et une
annexe.
Les articles 27 30 de la LOLF posent plusieurs prin-
cipes comptables gnraux. En particulier, les rgles
applicables la comptabilit gnrale de ltat ne
se distinguent de celles applicables aux entreprises
quen raison des spcifcits de son action. Ces prin-
cipes ont t dclins par le Conseil de normalisation
des comptes publics, sous la forme dun recueil des
normes comptables de ltat puis dtaills par la direc-
tion gnrale des fnances publiques en instructions
comptables. Lensemble des documents constitue le
rfrentiel comptable de ltat qui concourt lobjectif
de qualit des comptes fx par la Constitution et le l-
gislateur organique selon lequel les comptes de ltat
doivent tre rguliers, sincres et donner une image
fdle de son patrimoine et de sa situation fnancire.
La rforme comptable est un volet indissociable de
lensemble de la rforme fnancire pose par la LOLF.
Elle rejoint les objectifs de performance en fournissant
aux autorits publiques un outil de pilotage suppl-
mentaire de laction publique. Les comptes de ltat
ont, en effet, vocation constituer un instrument
dinformation, de dcision et de contrle en appor-
tant une meilleure vision sur la situation patrimoniale
et fnancire de ltat.
Le contrle interne vise garantir le respect du
rfrentiel comptable de ltat et ainsi permettre
la fabilit des informations fnancires. Ce principe
sapplique mutatis mutandis aux tablissements
publics nationaux.
Limportance de la normalisation comptable
Le Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP), organisme consultatif plac auprs du ministre
charg du budget, joue un rle essentiel pour donner la pleine mesure la LOLF dans son volet comptabilit
gnrale. En effet, le CNoCP est charg de donner un avis pralable sur les textes rglementaires comportant
des dispositions comptables applicables aux entits publiques entrant dans son champ de comptence. Il pro-
pose galement des dispositions nouvelles en rendant des avis, concernant notamment les normes comptables
de ltat, qui sont approuvs sous forme darrts par les ministres concerns. Ces avis sinscrivent en amont
dun processus consistant in fne donner une image sincre et fdle de la situation patrimoniale et fnancire
des organismes publics, et faciliter lanalyse des cots des politiques publiques.
Matrise des risques et amlioration de la performance
La rforme comptable a permis damliorer les pratiques des administrations publiques en matire de contrle
interne comptable et de montrer que la gestion des risques constitue un levier essentiel dans la recherche de la
performance. Aussi, le renforcement du contrle interne comptable de ltat a-t-il pour corollaire de favoriser un
pilotage effcace de lactivit. Lamlioration de leffcacit constitue, en effet, un objectif cl de tout dispositif de
contrle interne, en permettant aux services de matriser le risque de ne pas atteindre leurs objectifs.
La fabilisation des procdures fnancires et comptables contribue ainsi rduire les cots de non qualit,
rationaliser et fuidifer les circuits de dpenses et de recettes, ou rduire les risques derreurs et de conten-
tieux. Le renforcement du contrle interne comptable et fnancier de ltat joue donc un rle cl dans la conduite
et le pilotage des diffrentes activits publiques en offrant au management une meilleure matrise des risques et
des enjeux, y compris dans la recherche de la performance.
6
Le passage dune comptabilit de caisse une comp-
tabilit en droits constats a renforc considrable-
ment le rle des gestionnaires ministriels dans la
production de linformation comptable. La fonction
comptable est ainsi partage entre les gestionnaires
qui initient les oprations fnancires et les comptables
qui, en tant que garants de la qualit des comptes et
des procdures en application de larticle 31 de la
LOLF, les valident et en assurent le dnouement fnan-
cier. Cest donc lensemble de ces acteurs et struc-
tures qui concourent llaboration des comptes de
ltat qui est concern par le respect des normes de
contrle interne.
Le contrle interne comptable et fnancier concerne
ainsi toutes les activits des services de ltat ds lors
quelles ont un impact comptable. Il en rsulte naturel-
lement une multiplicit dacteurs de la fonction comp-
table qui relvent ainsi tant des services des ordonna-
teurs que des services des comptables publics. Cette
dispersion des acteurs est, nanmoins, rduite
dsormais avec la fn du dploiement en 2012 du pro-
giciel de gestion intgre CHORUS. Pour autant, dans
ce contexte, un contrle interne fort, couvrant tous les
acteurs de la fonction comptable et tous les systmes
dinformation, est indispensable pour assurer un pilo-
tage de la fonction comptable.
Cependant, certains risques chappent lanalyse
comptable, comme, par exemple, les dcisions
en opportunit. De mme, le domaine budgtaire
relve dun contrle interne rpondant des objectifs
propres : la qualit de la comptabilit budgtaire,
qui permet de rendre compte de lautorisation
parlementaire et de son excution, et la soutenabilit
budgtaire qui vise assurer le respect en gestion
des autorisations budgtaires. Ce contrle interne
budgtaire est en cours de dploiement dans
plusieurs ministres, en cohrence avec le contrle
interne comptable.
Lanne 2012 a vu la fnalisation du projet de dcret
sur la gestion budgtaire et comptable ministriel.
Le rglement gnral sur la comptabilit publique du 29 dcembre 1962 constituait depuis cinquante ans le
texte de rfrence en la matire pour ltat et les tablissements publics nationaux. Le dcret n 2012-1246
du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique dfnit non seulement les rgles
comptables applicables la gestion publique mais aussi les rgles budgtaires, auparavant clates entre
plusieurs textes. Il dcline les dispositions de larticle 47-2 de la Constitution, issu de la rvision de 2008, qui
imposent la rgularit et la sincrit des comptes de toutes les administrations publiques. Il adapte le corpus
de rgles aux volutions du cadre de la gestion des fnances publiques, issues de la loi organique du 1
er
aot
2001 relative aux lois de fnances (LOLF). Il actualise, par ailleurs, les modalits de la gestion publique au
regard des volutions rcentes, comme le dveloppement de la dmatrialisation des actes et procdures, le
contrle slectif de la dpense ou le service facturier.
Le dcret renforce la gouvernance des fnances publiques par un champ dapplication largi.
Il fonde dsormais lapplication des rgles de la gestion publique sur un critre dappartenance la catgorie
des administrations publiques, cest--dire une entit du secteur non marchand fnance majoritairement par
des fonds publics. Ce champ dapplication rpond lobjectif dune gouvernance renforce et cohrente des
fnances publiques, et dune meilleure qualit des comptes publics. Le nouveau texte fxe, pour ltat et les
tablissements publics nationaux, les conditions dlaboration, de diffusion et de mise en uvre du cadre de
rfrence du contrle interne comptable, et prcise les conditions dorganisation de laudit interne. Ces nou-
velles dispositions entrent en vigueur au titre de lexercice 2013. Cette volution sinscrit pleinement dans le
nouveau cadre normatif impuls par lUnion europenne en matire de programmation et de gouvernance des
fnances publiques (Directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 - Loi organique du 17 dcembre 2012 sur la
programmation et la gouvernance des fnances publiques, pris en application de larticle 3 du trait du 2 mars
2012 sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion europenne).
Une dmarche permanente et itrative, intgre lactivit des services
Le contrle interne ne se dissocie pas de lactivit courante de ladministration : il nexiste pas dacteurs ddis au
contrle interne au sens o tous les agents de ltat et des tablissements publics nationaux sont, leur niveau,
chargs de la correcte ralisation des missions qui leur sont assignes. En ce sens, toute entit administrative
est dote dun contrle interne. Pour autant, les besoins de pilotage ncessitent des structures spcialement
affectes au recensement et la hirarchisation des risques afn de prioriser les mesures de contrle interne.
Sans se substituer aux acteurs, ces structures de pilotage jouent un rle dcisif puisquelles animent le dispositif
et assistent la hirarchie dans la dtermination des objectifs et des orientations en matire de qualit comptable.
1.2 Les acteurs du pilotage du contrle interne
7
1.2.1 Le pilotage global du contrle interne comptable et fnancier
par la direction gnrale des fnances publiques
Rattache au service comptable de ltat (SCE) de la DGFiP, teneur des comptes de ltat, la mission
doctrine comptable et contrle interne comptable est charge de la conception et de lanimation de len-
semble du contrle interne contribuant la ralisation de lobjectif de qualit des comptes de ltat et de ses
tablissements.
Sous lautorit de la DGFiP, les comptables de ltat, en tant que garants du respect des procdures et de
la qualit comptable, dtiennent une responsabilit particulire dans la mise en place et lvaluation du
contrle interne comptable.
Un rle dincitation et dappui au proft des ministres
Une dmarche de normalisation et de coordination interministrielle
Si lorigine de lenregistrement comptable relve des gestionnaires placs sous lautorit des autres ministres,
la DGFiP doit, nanmoins, tre en mesure dapprcier, sur lensemble des primtres ministriels, ladquation
et leffcacit de tous les lments du dispositif de contrle interne comptable (environnement de contrle, df-
nition dobjectifs, identifcation des risques, valuation des risques, mesures de contrle interne, information et
communication, pilotage) dont la mise en place relve de la propre responsabilit de chaque ministre. Pour
cela, elle a propos une offre de service lensemble des gestionnaires ministriels. Lobjectif est dinciter,
de sensibiliser et de former. ce titre, le Contrleur budgtaire et comptable ministriel (CBCM), interlocu-
teur de proximit des ministres pour lensemble des travaux comptables, en constitue le relais.
Aprs les administrations centrales des ministres, la DGFiP a complt son offre de service de soutien aux
ministres, en proposant que les cellules de qualit comptable (CQC) appuient les services ministriels dcon-
centrs dans le renforcement du contrle interne comptable.
Lanne 2012 a vu sintensifer les travaux de sensi-
bilisation et dassistance de la DGFiP destination
des ministres. Ils se sont traduits sous des formes
diverses : mise en ligne dune documentation dont
ladaptation lenvironnement Chorus et la diffusion
est progressive (rfrentiels de contrle interne, fches
de contrle en environnement CHORUS), accom-
pagnement par les contrleurs budgtaires et comp-
tables ministriels (CBCM), offre de formations, no-
tamment destination des rfrents contrle interne
ministriels et directionnels, en vue dune dclinaison
au niveau dconcentr.
Les cellules de qualit comptable ont poursuivi en
2012 laccompagnement actif des rfrents locaux au
sein des services dconcentrs de ltat. Cependant,
dans un contexte marqu par les travaux de bascule
de la comptabilit gnrale de ltat dans CHORUS,
les missions dappui des cellules de qualit comptable
auprs des rfrents locaux de lensemble des minis-
tres, sont restes plus modestes que les annes pas-
ses. Les services dconcentrs des ministres de
lAgriculture, de lcologie, de la J ustice, du Travail, de
la Sant, de lIntrieur, de lducation nationale et de
la Dfense ont ainsi souhait bnfcier, nouveau, de
laccompagnement des services de la DGFiP. Le mi-
nistre de lducation nationale, pour sa part, a sign
avec la DGFiP un protocole favorisant les missions
dappui auprs des acadmies. Le ministre de la D-
fense, enfn, a souhait disposer dun appui cibl sur
certaines directions centrales et structures dconcen-
tres. Il exprimente par ailleurs depuis 2011 lapplica-
tion de reporting du contrle interne AGIR (Application
de gestion interne des risques)
2
.
Comme les annes prcdentes, les modalits de
cet appui ont t labores de concert avec chaque
ministre, en tenant compte du contexte li la ror-
ganisation des services de ltat et la consolidation
des nouvelles procdures dans le cadre du dploie-
ment de lapplication CHORUS. La DGFiP a souhait
que laccompagnement des services dconcentrs se
fasse au plus prs des proccupations inhrentes
ces changements organisationnels, rglementaires
et informatiques et a donc propos des oprations ci-
bles (formations, supports adapts lenvironnement
CHORUS, etc.) afn de rpondre aux besoins des
services ministriels.
Cette offre de service sarticule autour de trois types
dactions menes auprs des rfrents contrle interne
locaux des ministres ayant adhr la dmarche :
appui llaboration dune cartographie locale des
risques et du plan daction associ ; co-animation de
2 - Cf. annexe. Rsultats du plan national de contrle interne comptable de ltat (DGFiP).
8
sessions de sensibilisation et de formation aux enjeux,
concepts et outils du contrle interne ; assistance m-
thodologique pour le dploiement de la documentation
et des outils structurants du contrle interne et notam-
ment des plans de contrle. Laccompagnement des
cellules de qualit comptable ne permettra toutefois
pas de garantir lui seul un degr de maturit suffsant
des dispositifs de contrle interne dans les services
dconcentrs de ltat, sans limplication des acteurs
ministriels.
En effet, la DGFiP a invit les ministres intgrer
dans leur feuille de route 2012 une nouvelle dimen-
sion axe sur les plans de contrle de supervision.
Ces plans de contrle au niveau des services cen-
traux et dconcentrs doivent permettre de fabiliser
le ou les processus cibl(s) dans les feuilles de route
ministrielles, en tant articuls avec la cartographie
des risques.
Ds lors, chaque service gestionnaire a t amen
tablir ou actualiser sa cartographie des risques, son
plan daction, ses organigrammes fonctionnels et
mettre en uvre des contrles de supervision lis
lenvironnement CHORUS. La mise en uvre de ces
dispositifs nest pas encore effective dans lensemble
des services notamment au niveau dconcentr. Au
sein de chaque service, un plan de contrle pourrait
tre tabli et inclure deux ou trois des thmatiques
suivantes :
- la revue au moins annuelle des habilitations
CHORUS (en cohrence avec les organigrammes
fonctionnels) ;
- lutilisation correcte des formulaires CHORUS
3
par
les services prescripteurs qui constitue un point cl
puisquil sagit de lopration fnancire intgre dans
les comptes de ltat ;
- la mise en service rigoureuse des immobilisations par
le responsable de la comptabilit auxiliaire des immo-
bilisations ministriel :
suivi des immobilisations incorporelles (en particu-
lier la production immobilise de logiciels),
suivi du passage des immobilisations en cours aux
immobilisations en service, notamment pour les
marchs fournitures adaptes et pour les mar-
chs de travaux relatifs au parc immobilier de ltat ;
- le cas chant, lajustement entre les donnes
ncessaires la valorisation du parc immobilier de
ltat portes par les applications ministrielles de ges-
tion du patrimoine immobilier et le module dinventaire
RE-FX de CHORUS ;
- le contrle de la correcte utilisation des fux
4
de d-
pense de lapplication CHORUS.
Une thmatique pouvait galement porter sur la qua-
lit et les dlais de traitement des oprations (qualit
des informations portes par lengagement juridique
et qualit de limputation comptable, dlai entre enga-
gement juridique et constatation du service fait, entre
constatation du service fait et certifcation du service
fait, entre certifcation du service fait et cration de la
demande de paiement).
La poursuite des actions de formation dispen-
ses par la DGFiP et les ministres en matire
de contrle interne comptable
La dsignation de rfrents contrle interne minist-
riels et la ncessaire diffusion des concepts et outils
du contrle interne comptable ont impliqu la pour-
suite en 2012 de la mobilisation de la DGFiP et des
ministres dans le cadre des actions de formation.
En 2012, 336 personnes ont ainsi t formes au
contrle interne au niveau central (par la DGFiP ou les
ministres).
3 - Formulaires demande dachat, demande de subvention, attestation du service fait.
4 - LUtilisation des fux conditionne la qualit de la comptabilit gnrale au niveau de lengagement (engagement hors bilan) et du
service fait (charges ou immobilisations).
123
165
310
296
263
308
245
336
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Nombre de stagiaires - formation CICE - par anne (2005-2012)
9
Sur ces 336 personnes, 158 ont suivi les formations dis-
penses par la DGFiP lInstitut de la gestion publique
et du dveloppement conomique (IGPDE). Les sta-
giaires forms cette occasion sont issus tant des ad-
ministrations centrales et dconcentres des ministres
que des tablissements publics de ltat.
Les autres personnes ont t formes dans le cadre
dactions spcifques menes par les ministres, en
association avec la DGFiP, destination de rfrents
contrle interne dsigns dans les services centraux
et dconcentrs. titre dillustration, trois sessions de
formation organises par linstitut de formation du mi-
nistre de lIntrieur lattention de rfrents contrle
interne de prfectures et services gnraux de lad-
ministration de la police (SGAP) se sont tenues. De
mme, une action de formation a t assure latten-
tion des nouveaux rfrents contrle interne dsigns
dans les services du ministre des Affaires trangres.
Enfn, plusieurs actions de formation spcifques lies
lexprimentation de lapplication AGIR dans les
services du ministre de la Dfense ont t animes
par la DGFiP.
16
0
2
7
3
0
4
0
11
93
6
31
0
25
3
60
9
7 7
22
0
5
1
24
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Origine des stagiaires pour l'anne 2012
Services de l'tat EPN
Un peu plus de la moiti des stagiaires ayant suivi les
formations organises dans le cadre de loffre de service
de la DGFiP sont originaires dtablissements publics
nationaux. Des formations spcifques ont pu ainsi tre
organises lattention, notamment, des universits.
Loffre de formation assure au niveau central par la
DGFiP est complte au niveau dconcentr par des
actions de formation dispenses par les cellules de
qualit comptable sur demande des rfrents contrle
interne des services dconcentrs de ltat (cf. supra).
Chaque anne, prs dun tiers des rfrents demande
lappui des CQC pour mener bien ces actions, dans
le cadre dune co-animation de sensibilisation (pour
les hirarchies) ou de formation/ateliers de travail
(pour lencadrement intermdiaire).
Au-del des formations animes ou co-animes par
la DGFiP, certains ministres ont mis en place des
sessions de formation ddies au contrle interne
comptable, destination de leurs services centraux et
dconcentrs (ministre de la Culture notamment).
Le dveloppement de la dmarche en direction des tablissements publics de ltat
Le contrle interne comptable et fnancier sest galement approfondi depuis 2006 en direction des tablisse-
ments publics nationaux. Sur le plan rglementaire, la dmarche a t renforce avec les articles 215 218
du dcret du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique. Ces articles dfnissent
les dmarches de contrle interne et daudit interne dans les organismes majoritairement fnancs par des
fonds publics.
La DGFiP a engag ds 2009, en lien avec les minis-
tres de tutelle, une action visant accompagner les ta-
blissements publics nationaux dans le renforcement de
leur dispositif de contrle interne comptable et fnancier.
De plus, la circulaire du Premier ministre du 26 mars
2010 relative au pilotage stratgique des oprateurs
de ltat a soulign la ncessit de fabiliser les
comptes des oprateurs des politiques publiques
de ltat, au titre de leffort de modernisation et de
matrise des dpenses publiques.
10
Le dispositif daccompagnement est constitu :
- dun cadre de rfrence qui dfnit les principales caractristiques de la dmarche. Celle-ci est incitative et
entend permettre la diffusion des bonnes pratiques sur la base de lexprience acquise pour ltat. Elle se
veut, par ailleurs, pragmatique, le cadre de rfrence ne remettant pas en cause les pratiques existantes.
Elle repose, en outre, sur un partenariat ncessaire entre ordonnateur et comptable.
- dune offre de service, dont les modalits sont dtailles dans un vade-mecum, et qui repose sur une docu-
mentation commune (modles de plans daction, dorganigrammes fonctionnels, rfrentiels de contrle in-
terne comptable gnriques) et une mthodologie de diffusion du contrle interne comptable et fnancier.
Dans chaque ministre, le secrtaire gnral est charg de coordonner la dmarche de contrle interne (d-
cret du 28 juin 2011), avec un dispositif adapt pour le ministre de la Dfense. Le secrtaire gnral occupe
une fonction stratgique dans la conduite de la dmarche, puisquil donne limpulsion ncessaire au plus
haut niveau en sensibilisant les hirarchies (en particulier des directions dites mtiers) et arrte les axes
de diffusion du renforcement du contrle interne comptable (primtre, calendrier, etc.). Il prside la struc-
ture de gouvernance du contrle interne, instance de dialogue et de programmation, qui runit lensemble
des directeurs du ministre et ventuellement des reprsentants des services dconcentrs. Ces comits
assurent une validation des priorits, des enjeux, des actions ministrielles et de leur suivi, en sappuyant en
particulier sur la cartographie des risques et le plan daction ministriel.
Au plan oprationnel, les ministres ont galement dsign des rfrents contrle interne au niveau central,
voire dconcentr, chargs notamment du pilotage, du suivi et de lanimation du dploiement des actions
programmes au sein des plans daction ministriels, ainsi que de la formation et de lassistance aux acteurs
du contrle interne comptable.
Le rseau des rfrents contrle interne ministriels, anim par la DGFiP, constitue une instance favorisant
la mutualisation des expriences et des travaux de lensemble des services de ltat et des tablissements
publics nationaux.
Suite la parution de la circulaire du 1
er
juin 2011 por-
tant spcifquement sur ce sujet, loffre de service de
la DGFiP sest, notamment, traduite par lanimation de
formations destination des rfrents contrle interne
dsigns au sein des tablissements ainsi que par la
participation et lanimation de nombreux groupes de
travail. 111 tablissements ont pu bnfcier de cette
offre de service en 2012. Dune manire gnrale,
laccompagnement des tablissements se pour-
suit avec au total, depuis 2009, 230 tablissements
forms, 171 sensibiliss et 160 qui participent ou ont
particip un groupe de travail.
Des sessions de sensibilisation des dirigeants dta-
blissement et des agents comptables ont t organi-
ses en 2012 par les ministres des Affaires tran-
gres (y compris pour les 12 tablissements rattachs
lInstitut Franais), de lcologie, du Travail et de la
Sant, en associant la DGFiP. Des sessions de forma-
tion des rfrents contrle interne, dsigns par les
tablissements, ont t animes par la DGFiP pour
les EPN des ministres de lcologie, du Travail, de
lAgriculture, de la Dfense et de la J ustice, et des
services du Premier Ministre. Des groupes de travail
dtablissements ont t mis en place par les minis-
tres des Affaires trangres, de lcologie et des
Finances, avec lappui et lanimation de la DGFiP.
Pour le ministre charg de lcologie, aprs deux
premires vagues dtablissements accompagns par
les tutelles et la DGFiP en 2011, une troisime vague
de dploiement a t initie en 2012.
Par ailleurs, la DGFiP assure la co-animation dun
groupe de travail spcifque Universits : un groupe
dexperts conjoint avec le ministre de lEnseignement
suprieur et de la Recherche a t runi en 2012. Un
guide du contrle interne destination des universits
est paru en septembre 2012
1.2.2 Le pilotage global du
contrle interne comptable
dans les ministres
En 2012, le dploiement des structures de gouver-
nance du contrle interne comptable en administration
centrale sest poursuivi. Aprs la rorganisation des
services de ltat en rgions et en dpartements, le
rseau des rfrents contrle interne des ministres
sest consolid.
11
Des structures de gouvernance ddies au sein des ministres
Le tableau ci-aprs prsente les structures de gouvernance au sein des ministres.
Ministre
Structure
de gouvernance
du contrle
interne
comptable
Comit
daudit
Rfrents CI comptable
techniques ministriels
Structure
daudit
interne
Observations
Bureau
ou mission
comptente
Rseau
local des
rfrents CI
Culture
Comit financier
ministriel
(CIC et CIB)
comit technique
Comit ministriel
daudit interne
(arrt du 11 avril
2012)
Ple Contrle
interne financier
Rseau des
rfrents CI
en DRAC
Mission minis-
trielle daudit
interne
(arrt du 11 avril
2012)
Travail
Comit de
pilotage du
contrle interne
Comit daudit
interne
(Dcret n 2011-
497 du 5 mai
2011)
Ple du contrle
interne -
DAGEMO-SDAF-
AF3
Rseau des
rfrents CI en
DIRECCTE et en
DIECCTE (pilotage
conjoint avec le
SG des ministres
financiers)
Mission daudit
interne
(ministres
sociaux)
Affaires
sociales -
Sant
Comit strat-
gique de matrise
des risques
(Dcret
n 2011-497
du 5 mai 2011) -
Comit ministriel
de pilotage du
contrle interne
comptable et bud-
gtaire rattach
au CSMR
Comit daudit
interne
(Dcret n 2011-
497 du 5 mai
2011)
Bureau du
contrle interne
et des systmes
dinformation
financiers - DAFIIS
Rseau des
rfrents CI
en DRJSCS
et en DDCS
Mission daudit
interne
(Ministres
sociaux)
Ministres
financiers
Comit ministriel
daudit (constitu-
tion dun comit
de gouvernance
du CI en cours)
Comit ministriel
daudit (constitu-
tion dun comit
de gouvernance
de laudit interne
en cours)
Mission audit et
contrle interne
(MACI)
Rseau des
rfrents CI :
en DIRECCTE et en
DIECCTE (pilotage
conjoint avec le
MTES) ;
de la DGDDI
Structure minis-
trielle daudit
associant lIGF, le
CGEFI, lInspection
des Douanes,
lInspection
gnrale de la DG
Trsor, le CGIET et
la MNA (DGFiP)
Constitution
en cours dune
mission daudit
ministrielle
Dcret en cours de signature
cologie /
galit des
territoires
Comit
de pilotage du
contrle interne
Comit daudit
ministriel
(Arrt
du 6 janvier 2012)
Bureau BC2
mission contrle
interne comptable
Rseau des
responsables de
dploiement en
DREAL, rseau
des rfrents CI au
sein des DDT(M)
et DIR, DIRM, SN,
CETE, CVRH, SCN,
et rfrents CI
CPCM
Conseil gnral de
lenvironnement et
du dveloppement
durable (CGEDD,
Arrt du 6 janvier
2012)
Transmission des rapports daudit :
seulement les rapports financiers
et comptables
Agriculture
Comit ministriel
daudit interne
(Arrt du 8
novembre 2011) -
Comit de pilo-
tage du contrle
interne financier
(COPICIF)
Comit ministriel
daudit interne
(Arrt du 8
novembre 2011) -
Comit de
programmation et
de suivi des audits
comptables et
financiers (NS SG/
SAFSL/SDABC/
N2010-1521 du 22
septembre 2010)
Bureau de la
rglementation
comptable et du
contrle interne
(BRCCI)
Rseau des
rfrents en
DRAAF, DAF DOM,
DDPP, DDCSPP et
DDT(M)
Conseil gnral
de lAlimentation,
de lAgriculture
et des Espaces
ruraux (CGAAER) -
Mission minis-
trielle daudit
interne (Arrt du
8 novembre 2011)
Le comit ministriel daudit interne
(CMAI) sassure de la qualit du
contrle interne comptable.
La premire section mission
dinspection gnrale et daudit du
Conseil gnral de lalimentation, de
lagriculture et des espaces ruraux,
constitue la mission ministrielle
daudit interne.
12
Ministre
Structure
de gouvernance
du contrle
interne
comptable
Comit
daudit
Rfrents CI comptable
techniques ministriels
Structure
daudit
interne
Observations
Bureau
ou mission
comptente
Rseau
local des
rfrents CI
Dfense
Les 13 autorits
organiques
responsables du
contrle interne
comptable
Comit ministriel
daudit comptable
et financier
(CMACF)
Bureau de la
production et du
contrle interne
comptables
Rseau des rf-
rents de CIC de
niveaux 1 et 2
Secrtariat
permanent du
comit ministriel
daudit comptable
et financier
(SPCMACF) et
structures daudit
interne rattaches
aux 3 grands
subordonns.
La DAF pilote le CIC en liaison avec
le rseau des autorits organiques
responsables du CIC
Services
du Premier
ministre
Comit de pilotage
de programme
Comit daudit
interne et mission
daudit crs
par arrt du
9 mai 2012
NPRMX1222488A
Bureau de la
gestion financire
(BGF) - Section
travaux et qualit
comptable
Rseau des
rfrents CI pro-
gramme 333, en
SGAR, rseau de
rfrents CI pour
les programmes
du primtre
SPM dexcution
centrale dans
chaque structure
concerne, rseau
des rfrents en
DDI (cf. MEDDE-
METL et MAAF)
Mission
dorganisation
des SPM
ducation
nationale
Ensei-
gnement
suprieur
Comit du
contrle interne
pour la matrise
des risques
(CCIMR ) - Comit
de pilotage CIC-
CIB subordonn au
CCIMR
Comit daudit
Dpartement du
contrle interne
et des systmes
dinformation
financiers (DAF)
Rseau des
rfrents au sein
des Acadmies
Mission daudit
interne
Dcret n 2012-567 du 24 avril
2012 relatif au contrle et laudit
internes des ministres de lduca-
tion nationale et de lenseignement
suprieur et de la recherche
Affaires
trangres
Comit de
matrise des
risques + Comit
de pilotage du
contrle interne
Comit ministriel
daudit interne
Bureau de la
qualit comptable
(DAF2G)
Rseau des rf-
rents directionnels
constitu en
administration
centrale
Mission minis-
trielle daudit
interne (au sein de
lIGAE)
Arrt du 3 septembre 2012 portant
cration du comit ministriel
daudit interne, de la mission minis-
trielle daudit interne et du comit
de matrise des risques au sein du
ministre des affaires trangres.
Justice
Comit de pilo-
tage du contrle
interne
Bureau du contrle
de gestion et de la
qualit comptable
(BCG-QC)
Rseau des rf-
rents en DIRPJJ,
DISP et Cour
dappel
Inspection
gnrale
des services
judiciaires (IGSJ)
Intrieur
Comit de pilo-
tage du contrle
interne
Comit ministriel
daudit interne
(Arrt du 12
janvier 2012)
Bureau du
contrle interne
comptable
Rseau des
rfrents en
Prfecture, en
Gendarmerie
et en SGAP
Mission minis-
trielle daudit
interne (Arrt du
12 janvier 2012)
Le comit de pilotage sige 2 fois
par an : un comit technique en
juin et un comit stratgique en
dcembre.
13
Ministre Rfrents rgionaux Rfrents dpartementaux
Sant
En direction rgionale de la jeunesse et des sports et de la
cohsion sociale (DRJSCS)
En direction dpartementale de la cohsion sociale (DDCS) -
ou de la cohsion sociale et de la protection des populations
(DDCSPP), en liaison avec le ministre de lAgriculture et les
services du Premier ministre
Travail
En direction rgionale des entreprises, de la concurrence,
de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE)
en liaison avec les ministres financiers
Ministres financiers
- En direction rgionale des entreprises, de la concurrence,
de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE)
en liaison avec le ministre du travail
- En direction rgionale et interrgionale des douanes
Justice
- Au sein des cours dappel ;
- des Directions interrgionales des services pnitentiaires
(DISP)
- des Directions interrgionales de la protection judiciaire
de la jeunesse (DIRPJJ)
Au sein des cours dappel
Affaires trangres
CIC dploy dans tous les pays rgie et pays trsorerie
ltranger : rfrent CIC au sein de chaque poste
diplomatique
CIC dploy dans les EAF enjeux, gnralisation prvue
en 2013 : les rfrents CIC sont les agents comptables
Oprateurs : tablissements secondaires ltranger : les
agents comptables sont les rfrents CIC
Agriculture
En direction rgionale de lalimentation, de lagriculture et
de la fort (DRAAF)
- En direction dpartementale de la protection des populations
(DDPP) ou en direction dpartementale de la cohsion sociale
et de la protection des populations (DDCSPP) en liaison avec
le ministre de la Sant
- En direction dpartementale des territoires (DDT) et de la
mer (DDTM) en liaison avec le ministre de lcologie et les
services du Premier ministre
cologie
- Responsables de dploiement contrle interne en
direction rgionale de lenvironnement, de lamnagement
et du logement (DREAL)
- En services dlgants spcifiques (ex : direction interd-
partementale des routes DIR ou direction interrgionale de
la mer DIRM)
- En services territoriaux spcifiques (CVRH, CETE, services
comptence nationale)
- En direction dpartementale des territoires (DDT) et de la
mer (DDTM) en liaison avec le ministre de lAgriculture et
les services du Premier ministre
Intrieur
Au sein des Prfectures de rgion et des secrtariats
gnraux pour ladministration de la police (niveau
interrgional)
au sein des Prfectures de dpartement
Culture En direction rgionale des affaires culturelles (DRAC)
ducation nationale Au sein des Rectorats
Services du Premier ministre Secrtariats gnraux aux affaires rgionales (SGAR)
Appui au rseau des rfrents des DDI
au titre du programme 333
Dfense Dans les directions et dans les corps darme
Les volutions du rseau rfrents locaux ministriels
14
Le dveloppement du reporting au sein des
ministres
Les restitutions des acteurs du contrle interne comp-
table sont ncessaires afn de mesurer leffectivit et
leffcacit du dispositif de contrle interne et denrichir
et actualiser les cartographies des risques.
La DGFiP avait ds 2010 dploy lapplication AGIR
dans ses services comptables. Ladaptation et le
dploiement de lapplication sont en cours pour les
autres services de la DGFiP.
Le ministre de la Dfense sest engag depuis 2009
dans une dmarche structure de mise en place dun
reporting de contrle interne comptable. Ce reporting
est tabli trois fois par an par les autorits organiques
qui le transmettent ensuite la direction des affaires
fnancires qui procde la consolidation et lanalyse
ministrielles. Le reporting consolid est alors diffus
lensemble des autorits responsables du contrle
interne et au cabinet du ministre. Ce ministre a ga-
lement poursuivi, en 2012, lexprimentation de lappli-
cation AGIR, dveloppe par la DGFiP, au sein de trois
de ses services : la Structure Intgre de Maintien en
condition oprationnelle des Matriels Aronautiques
de la Dfense (SIMMAD), le Service des essences
des armes (SEA) et le Service du commissariat des
armes (SCA).
En 2012, le ministre de la Justice a test deux outils
de reporting : le premier, sous forme de KIT, visant
ce que les rfrents rgionaux restituent les avan-
ces de leur dmarche de contrle interne comptable
(confection dune cartographie des risques et dun plan
daction) ; le second permettant aux rfrents minist-
riels de reporter, de manire harmonise, les rsultats
rgionaux de la dmarche et dapprcier la maturit de
la gestion des risques.
Le ministre de lcologie a initi un reporting avec les
services oprationnels au travers denqutes bi-an-
nuelles, de bilans rgionaux des chantiers comptables.
Par ailleurs, le suivi de ltat du dploiement fait pour la
deuxime anne lobjet dun rapport dont la relecture a
t effectue par les reprsentants du comit de pilo-
tage de contrle interne comptable ministriel.
Au ministre de la Culture, un suivi des travaux est ins-
taur et donne lieu un examen en comit technique
et fnancier.
Ces travaux interministriels doivent tre poursuivis en
2013, pour assurer une vision plus complte de leffec-
tivit et de leffcacit du dispositif de contrle interne.
1.3 La gouvernance du contrle interne comptable de ltat
1.3.1 La dclinaison en critres
oprationnels de lobjectif
de qualit comptable fx
par la LOLF
Les objectifs gnraux dun contrle interne consistent
assurer la conformit aux normes (lois, rglements et
instructions internes), le bon fonctionnement des pro-
cessus internes (sauvegarde des actifs notamment) et
la fabilit des informations fnancires et comptables.
Le cadre de rfrence du contrle interne comptable
de ltat, comme celui des tablissements publics na-
tionaux, est construit autour de cibles similaires.
Ainsi, dans le domaine comptable, lobjectif de qualit
fx par la Constitution, la loi organique relative aux lois
de fnances et le dcret du 7 novembre 2012 portant sur
la gestion budgtaire et comptable publique a t dclin
en critres de qualit comptable oprationnels (ralit,
justifcation, prsentation et bonne information, sinc-
rit, exactitude, imputation, exhaustivit et rattachement
la bonne priode comptable ou au bon exercice) qui
servent de grille de lecture dans lanalyse des risques.
1.3.2 Lidentifcation des risques :
les cartographies
des processus et des risques
Ladaptation de la cartographie des cycles et proces-
sus, dj engage en 2010 et 2011, a t poursuivie
en 2012 dans le cadre de la bascule de la comptabilit
gnrale dans CHORUS en 2012.
Lidentifcation des vnements susceptibles daffecter latteinte des objectifs fxs prend appui sur la car-
tographie des cycles et processus comptables de ltat pour chaque mtier. Cette cartographie est elle-
mme le support de la cartographie des risques permettant de les hirarchiser en fonction de leur occurrence
(frquence des risques) et de leur impact.
Sur la base des nouveaux modles de cartographie
des risques proposs en 2011 par la DGFiP aux minis-
tres, de nouvelles maquettes, destines faire mieux
ressortir les orientations stratgiques, ont pu tre d-
ployes par les ministres en 2012.
Les processus concernant les gestionnaires ont gn-
ralement donn lieu lactualisation au moins annuelle
de la cartographie des risques nationale dans chaque
ministre. Celle-ci a rsult, notamment, des travaux de
la Cour des comptes, de laudit interne et des contrles
des oprations dinventaire fournis par les comptables.
Les outils de diagnostic mis leur disposition par la DG-
FiP sont, galement, exploits par les ministres.
En fonction de la sensibilit et des enjeux des processus,
le niveau de granularit de lanalyse a donc t variable
en 2012, la priorit tant davoir la vision la plus exhaus-
tive possible des risques majeurs dans le cadre de la
rorganisation des services et du progiciel CHORUS.
15
Indispensable pour assurer un pilotage effcace des risques comptables et fnanciers, la connaissance pr-
cise et consolide des risques potentiels et de leur niveau de matrise, est enrichie et actualise par les
signalements des acteurs de la fonction comptable et par les constats des auditeurs internes et externes.
Ce reporting est un aspect essentiel du dispositif de gestion des risques pour organiser une remonte des
informations et permettre ainsi une consolidation et une actualisation des cartographies des risques au niveau
national. Cependant, les rsultats des travaux didentifcation des risques potentiels ne sont pas suffsamment
documents ce stade.
Au sein des services de la DGFiP, lanalyse de la pertinence et de leffcacit des dispositifs de matrise des
risques comptables mis en uvre au sein des diffrents processus est ralise par lencadrement (super-
vision) sur la base des contrles prvus au plan national de contrle interne. Leurs constats portant sur les
risques importants et/ou des oprations enjeux sont fabiliss par les cellules de qualit comptable (deu-
xime niveau de contrle interne). Lensemble des constats est formalis dans lapplication de gestion interne
des risques (AGIR) qui permet la production de reporting destination des instances de gouvernance (dpar-
tementales, rgionales, interrgionales et nationales).
1.3.3 Le traitement des risques :
les plans daction comptable
La cartographie des risques identifs et hirarchiss
dbouche, au niveau central et dconcentr, sur lta-
blissement dun plan daction pluriannuel dfnissant les
mesures mettre en uvre pour couvrir les risques.
Un arbitrage permanent entre risques et mesures de contrle interne
Le rle de lencadrement consiste en permanence sinterroger sur lutilit dune mesure de contrle in-
terne au regard du cot que peut induire son adoption et du risque couvert. Laccumulation de mesures venant
sajouter les unes aux autres ne peut tenir lieu de contrle interne performant.
Ces modalits de dfnition et dapplication du
contrle interne comptable sont en parfaite coh-
rence avec la ncessit, rappele par lAMF, de res-
pecter un rfrentiel tout en sadaptant lorgani-
sation et au fonctionnement de lentit concerne.
De mme, le contrle interne comptable ne donne au-
cune garantie absolue mais vise donner une assu-
rance raisonnable quant la matrise des risques
et latteinte de lobjectif de qualit comptable.
Le plan daction comptable de ltat (PACE),
feuille de route et fl conducteur des changes
avec la Cour des comptes
Au niveau national, le plan daction comptable de ltat,
suivi par la DGFiP, matrialise lensemble des actions
que ladministration sest engage, auprs de la Cour
des comptes, mettre en uvre et qui sont suscep-
tibles de lever ou dattnuer les rserves mises dans
lacte de certifcation. Le PACE constitue ainsi la feuille
de route de ladministration, sous limpulsion de la
DGFiP, pour prioriser et conduire les diffrents enga-
gements de ladministration, en prcisant les moyens,
les dlais et les acteurs. En 2012, le taux de ralisation
a t de 84 %.
Lactualisation des actions programmes dans
les plans daction ministriels
Dans le prolongement de la diffusion par la DGFiP, en
2011, de nouveaux modles de plans daction minist-
riels (PAM), une actualisation de ces plans daction a
t ralise par les diffrents ministres, afn dappor-
ter des rponses aux thmatiques clefs souleves
par le contexte organisationnel et informatique et par
les recommandations de la Cour des comptes lors de
lexercice de certifcation 2011.
En terme de pilotage, les ministres ont mis laccent
sur la sensibilisation des nouveaux rfrents locaux
afn de couvrir tout le territoire dans une logique de
rseau, ainsi que sur des dispositifs de remonte din-
formation plus labors et plus adapts, et enfn sur
les plans de contrle de supervision, conformment
aux orientations dfnies par la DGFiP dans sa lettre
du 9 janvier 2012.
Sagissant de laccompagnement du dploiement de
CHORUS, les ministres se sont lancs dans ladap-
tation de leurs supports documentaires et dans des
sessions de formation. Une attention toute particulire
a, galement, t accorde la fabilisation du parc
immobilier, dans lexhaustivit de son recensement
comme dans la qualit de son suivi.
Des fches de contrle en environnement CHORUS
ainsi que les grilles de contrle associes ont t dif-
fuses par la DGFiP aux ministres au cours de lt,
puis de lautomne 2012. Ces fches portent sur la re-
vue des habilitations, la mise en service des immobi-
lisations, la correcte utilisation du fux 4, la correcte
valorisation du patrimoine immobilier, la qualit des
16
informations saisies dans CHORUS formulaire et la
correcte attestation du service fait ainsi que la qualit
des informations portes par lengagement juridique.
Les plans daction des tablissements publics
nationaux
Concernant les tablissements publics nationaux, la cir-
culaire relative au cadre budgtaire et comptable des
oprateurs de ltat et des tablissements publics natio-
naux pour 2013 du 9 aot 2012 a relay les demandes
de la circulaire de la DGFiP du 1
er
juin 2011 portant sur
le CICF (laboration par les tablissements dune carto-
graphie des risques et dun plan daction et prsentation
de ces documents en conseil dadministration). Sur ce
point, lanne 2012 a confrm llan amorc en 2011.
Cette progression est perceptible deux niveaux :
Le nombre dtablissements qui laborent des docu-
ments de pilotage de la dmarche (cartographies des
risques et plans dactions) a trs fortement augment
dun exercice lautre. Ainsi, alors que 150 tablis-
sements avaient labor des documents de pilotage
au 31 dcembre 2011, ce sont 315 tablissements
soit plus du double qui lont fait au 31 dcembre
2012. Ces 315 tablissements reprsentent par ail-
leurs 78,08 % de la valeur dquivalence (au compte
gnral de ltat 2011) des tablissements soumis
aux restitutions en matire de contrle interne comp-
table, par la circulaire du 9 aot 2012.
Le nombre dtablissements qui prsentent ces do-
cuments en conseil dadministration a galement trs
fortement augment entre 2011 et 2012 ; alors que
90 organismes avaient prsent leurs documents pour
la premire fois en 2011, ce sont 178 organismes soit
presque le double qui prsentent pour la premire
fois leurs documents en 2012. Par ailleurs 28 orga-
nismes ont dores et dj indiqu quils programment
une primo-prsentation en 2013.
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
100,00%
Taux de rponse la
circulaire du 9 aot 2012
Elaboration de
documents de pilotage
Prsentation en conseil
d'administration
88,46%
77,69%
69,23%
95,38%
83,93%
67,45%
Niveau de formalisation de la dmarche des 130 organismes enjeux
du

compte 26
En nombre d'EPN En valeur d'quivalence au CGE 2011
Niveau de formalisation de la dmarche des 130 organismes enjeux du compte 26
tenus de transmettre leurs documents de pilotage la DGFiP (circulaire du 9 aot 2012)
17
Niveau de formalisation global 65,58%

Niveau de formalisation par axes
1. Structure de gouvernance 69,12%
2. Mobilisation des acteurs 69,28%
3. Documents de pilotage 69,83%
4. Renforcement de la dmarche 62,42%
5. Reporting 56,70%
tablissements dune cartographie des risques et dun plan daction et prsentation de ces documents en
conseil dadministration). Sur ce point, lanne 2012 a confirm llan amorc en 2011. Cette progression
est perceptible deux niveaux :
Le nombre dtablissement qui labore des documents de pilotage de la dmarche (cartographies des
risques et plans dactions) a trs fortement augment dun exercice lautre. Ainsi, alors que 150
tablissements avaient labor des documents de pilotage au 31 dcembre 2011, ce sont 315
tablissements soit plus du double - qui lont fait au 31 dcembre 2012. Ces 315 tablissements
reprsentent par ailleurs 78,08 % de la valeur dquivalence (au compte gnral de lEtat 2011) des
tablissements soumis aux restitutions en matire de contrle interne comptable, par la circulaire du 9 aot
2012.
Le nombre dtablissement qui prsentent ces documents en conseil dadministration a galement trs
fortement augment entre 2011 et 2012, alors que 90 organismes avaient prsent leurs documents pour
la premire fois en 2011, ce sont 178 organismes soit presque le double - qui prsentent pour la premire
fois leurs documents en 2012. Par ailleurs 28 organismes ont dores et dj indiqu quils programment une
primo-prsentation en 2013.

88,46%
95,38%
76,92%
83,55%
69,23%
67,45%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
100,00%
Taux de rponse la
circulaire du 9 aot 2012
Elaboration de documents de
pilotage
Prsentation en conseil
d'administration
Ni veau de formal isati on de l a dmarche pour l es 130 organi smes
enj eux du compte 26
En nombre d'EPN En valeur d'quivalence au CGE 2011
Indicateur de maturit de la dmarche, 100 orga-
nismes parmi les 130 premires entits contrles
du compte 26 en termes de valeur dquivalence (au
compte gnral de ltat 2011) ont dclar avoir labo-
r des documents de pilotage de la dmarche. Parmi
ces 100 organismes, 90 ont prsent ces documents
en conseil dadministration. La majeure partie de la va-
leur dquivalence reprsente par ces 130 premires
entits contrles est ainsi couverte par un disposi-
tif de pilotage de la matrise des risques fnanciers et
comptables, comme lillustre le graphique ci-dessous.
Le niveau de formalisation de la dmarche pour ces
organismes (niveau mesur partir de lanalyse des
synthses restitues par ces mmes tablissements)
est, par ailleurs, satisfaisant (65,58 %), avec des
marges de progressions qui sorganisent autour des
axes reporting et renforcement de la dmarche
5
.
Lorganisation de nouvelles vagues de formation et
de groupes de travail destination des entits contr-
les cibles (poursuite des travaux de la deuxime
vague au ministre de lcologie et constitution dune
troisime vague en 2012) et la dtermination dobjec-
tifs ambitieux pour de nouveaux tablissements ont
permis de renforcer signifcativement la dmarche
en 2012.
Une volution vers une dmarche plus globale
de la gouvernance du contrle interne
comptable
Ds la fn de lanne 2011, la DGFiP a propos aux
ministres une orientation plus stratgique de la d-
marche de contrle interne comptable de ltat.
Il sagit, ds le premier trimestre dun exercice, de d-
terminer le ou les processus devant faire lobjet dune
fabilisation en cours dexercice pour pouvoir faire,
en fn dexercice, lobjet dune dclaration sur la qua-
lit du contrle interne affrente ces processus, ou
lettre daffrmation. Cette volution de la dmarche
de contrle interne comptable ne constitue pas en soi
une modifcation en profondeur mais la recherche de
la valorisation des travaux ministriels. Ainsi, la fabi-
lisation en cours dexercice, voque ci-dessus, cor-
respond aux travaux demands aux services sous
diffrents termes : feuilles de route, plans de contrle,
missions daudit, etc.
Cette approche par processus permet ainsi de mettre
en exergue les progrs raliss et dinscrire la d-
marche dans une logique de trajectoire et damliora-
tion progressive de la qualit comptable.
Le ministre de la Sant a sign sa premire lettre
daffrmation portant sur le processus Interventions
le 9 mai 2012.
Le ministre de la Dfense a transmis la Cour des
comptes, le 12 mars 2013, une dclaration sur le
contrle interne comptable, cosigne par les trois
grands subordonns du ministre, qui porte sur len-
semble de son primtre comptable.
Par ailleurs, les ministres ont pu identifer des pro-
5 - Laxe structure de gouvernance reprsente la saisine du conseil dadministration et lexistence dun comit de pilotage ; laxe mobi-
lisation des acteurs reprsente la dsignation dun rfrent du contrle interne comptable et lexistence dactions de sensibilisations
et de formations ; laxe documents de pilotage reprsente lexistence dune cartographie des risques, dun plan daction et dun
suivi oprationnel du plan daction ; laxe renforcement de la dmarche reprsente le nombre de processus couverts, lexistence
dorganigrammes fonctionnels et dun dossier de rvision ; laxe reporting reprsente lexistence dun dispositif danalyse des rsul-
tats du contrle interne et dune structure daudit interne.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1. Structure de
gouvernance
2. Mobilisation
des acteurs
3. Documents de
pilotage
4. Renforcement
de la dmarche
5. Reporting
Niveau de formalisation de la dmarche des organismes enjeux du compte 26
du CGE 2011
Niveau de formalisation
de la dmarche des organismes enjeux du compte 26
18
cessus pouvant faire lobjet dune dclaration dbut
2013, en fonction de ceux qui auront fait lobjet dune
attention particulire, notamment dans le cadre des
feuilles de route ou sous forme de plans de contrle,
de contrle partenarial, de documentation ou de mis-
sions daudit.
Larticulation de la dmarche de contrle interne
comptable avec le contrle allg en partenariat
de la dpense
Aprs les deux missions daudit menes en 2011
conscutivement la mise en place de contrle allg
en partenariat de dpenses de frais de dplacement et
de rsidence lINSEE et au ministre de la Dfense,
la dmarche a t renforce en 2012.
Ainsi, au terme dun audit portant sur les jurys dexa-
men et de concours du ministre de lAgriculture
grs sous lapplication INDEXA 2, une convention
de contrle allg en partenariat pourra tre tre signe.
Un audit portant sur les frais de dplacement de la
gendarmerie et un autre sur les bourses du ministre
de lAgriculture, gres sous lapplication LUCIOLE,
ont galement t initis en 2012 et pourraient dbou-
cher sur la signature dune convention de contrle
allg en partenariat en 2013.
Le contrle allg en partenariat, ou contrle partenarial (CAP), consiste, aprs renforcement et valuation du
contrle interne par une mission daudit sur un processus, autoriser le comptable public mettre en place un
contrle sur un chantillon rduit a posteriori sur des dpenses dites rptitives et barmes. Le dcret GBCP
a donn une assise rglementaire au contrle allg en partenariat (art. 42).
Larticulation de la dmarche de contrle interne
comptable avec la dmarche de fabilisation de
la chane de la recette
Le dploiement du module recettes non fscales du
progiciel CHORUS a constitu lopportunit dune
rfexion renouvele, en 2012, sur la fabilisation de
la chane de la recette.
Aprs renforcement du contrle interne sur un pro-
cessus de recettes, la fabilisation de la chane de la
recette se traduit par la prise en charge automatique
des titres de perception par le comptable public. En
contrepartie de cette prise en charge automatique,
un contrle a posteriori est ralis sur un chantillon
rduit de titres.
Ce dispositif a fait notamment lobjet dchanges avec
le ministre charg de lcologie, mais galement, au
sein des ministres fnanciers, avec lAgence nationale
des frquences (ANFR) ou encore lInstitut national de
la statistique et des tudes conomiques (INSEE), en
vue dune mise en uvre ds lanne 2013.
1.4.1 Le dveloppement doutils
dvaluation du contrle
interne comptable
Lvaluation des risques induit la mise en uvre dac-
tions visant les matriser. Ladministration dispose
de plusieurs outils destins garantir ladquation du
dispositif de contrle interne avec les risques qui
psent effectivement sur son activit fnancire.
Les restitutions dans lapplication de gestion
interne des risques (AGIR) au sein de la DGFiP
AGIR fait lobjet damliorations rgulires depuis son
dploiement. En 2012, outre des simplifcations termi-
nologiques et ergonomiques, AGIR permet dsormais
de rattacher chaque thme de contrle la cartogra-
phie des processus identifs par la DGFiP, afn dta-
blir une cartographie des risques rsiduels. AGIR tant
un outil de pilotage, les valorisations des constats is-
sus des contrles retracs dans AGIR ont galement
t enrichies : de nouveaux thmes de restitutions et
axes danalyses sont venus complter le catalogue
dditions.
Application de format Internet dveloppe par la DGFiP et gnralise en 2010 lensemble des services
comptables et France Domaine des directions rgionales ou dpartementales des fnances publiques et des
contrleurs budgtaires et comptables ministriels, AGIR est un outil complet qui permet :
- La planifcation et le suivi de la ralisation des contrles de supervision et de 2
e
niveau ;
- La formalisation de ces contrles ;
- Le suivi des constats oprs sous forme de plan daction ;
- La valorisation des constats oprs dans le cadre de ces contrles (restitutions).
1.4 Lvaluation de la dmarche de contrle interne
comptable : un systme global de matrise des risques
dans un objectif damlioration continue
19
En 2012, lutilisation de lapplication AGIR a t lar-
gie, dans le cadre dune exprimentation au sein de
deux directions rgionales des fnances publiques, aux
services chargs de la gestion fscale et des activits
transverses. Par ailleurs, lexprimentation en cours
au ministre de la Dfense a t largie aux services
du Commissariat.
Lchelle de maturit de la gestion des risques (EMR)
La maturit acquise dsormais par le contrle interne comptable autorise une valuation permettant dapprcier
les acquis et didentifer galement les marges de progrs encore raliser. Lchelle de maturit de la gestion
des risques en constitue loutil qui permet la fois de disposer dun document synthtique de recensement des
attentes en matire de gestion des risques, doffrir aux acteurs de se situer sur lchelle de maturit, ainsi que
dorganiser un reporting.
Lchelle de maturit repose sur un systme de cotation, structur autour des leviers oprationnels de la d-
marche de contrle interne (organisation de la fonction comptable et fnancire, documentation des procdures
comptables et fnancires et traabilit des acteurs et des oprations fnanciers et comptables) et du levier du
pilotage du contrle interne (gouvernance, cartographie des risques et plan daction, audit interne). Lvaluation
de la maturit repose sur un dispositif de notation allant de 1 5 (1 : non fable. 2 : informel. 3 : standardis.
4 : valu. 5 : optimis). Chaque composante relative aux trois leviers du contrle interne comptable et du
pilotage est value pour donner une note fnale.
En 2012, certains ministres comme la Dfense ont
gnralis lutilisation de lchelle de maturit de ges-
tion des risques. Cet outil a, par ailleurs, t intgr
au dispositif de reporting de contrle interne comp-
table du ministre de la Dfense. Dautres minis-
tres, comme ceux de lcologie, de lAgriculture, de
la Sant ou de lIntrieur, ont souhait quelle soit mise
en uvre dans leurs services dconcentrs.
Le ministre de la Culture a mis en place lchelle de
maturit de la gestion des risques sur le processus
Rgies davance et de recettes en administration
centrale.
Ce dispositif dvaluation est globalement peru
comme un support utile de communication, de ma-
nagement et de pilotage. Sur le fond, les diffrentes
cotations ministrielles font apparatre des constats
encourageants quant au renforcement du contrle in-
terne en administration centrale puisquelles rvlent
une organisation structure, des procdures globale-
ment documentes, une traabilit assure et un pilo-
tage matris.
terme, lchelle de maturit de la gestion des risques
doit permettre aux ministres de disposer dune vision
globale et synthtique du contrle interne comp-
table, de manire larticuler avec la gouvernance du
contrle interne comptable. Laudit interne doit per-
mettre den tayer les rsultats.
1.4.2 Lvaluation priodique du
contrle interne comptable par laudit
Les dmarches daudit interne et externe participent,
aux cts des acteurs du contrle interne comptable,
lidentifcation des risques et contribuent ainsi
lamlioration continue de la qualit des comptes et,
plus largement, leffcacit des procdures dans le
cadre dun systme global de matrise des risques.
La poursuite du dveloppement de la fonction
daudit interne
Le dcret n 2011-775 du 28 juin 2011 relatif lau-
dit interne dans ladministration a dfni la fonction
daudit interne au sein des ministres : Dans chaque
ministre, un dispositif de contrle et daudit internes,
adapt aux missions et la structure des services et
visant assurer la matrise des risques lis la ges-
tion des politiques publiques dont ces services ont la
charge, est mis en uvre. [] Laudit interne est une
activit exerce de manire indpendante et objec-
tive qui donne chaque ministre une assurance sur
le degr de matrise de ses oprations et lui apporte
ses conseils pour lamliorer. Laudit interne sassure
ainsi que les dispositifs de contrle interne sont
effcaces.
Ce mme dcret a cr auprs du ministre charg
de la rforme de ltat, un comit dharmonisation de
laudit interne (CHAI) qui runit notamment les res-
ponsables de laudit interne dans chaque ministre,
un reprsentant du directeur gnral des fnances pu-
bliques et un reprsentant du directeur du budget. Ce
comit dharmonisation est charg dlaborer le cadre
de rfrence de laudit interne dans ladministration de
ltat et de sassurer de son application, dharmoniser
la mthodologie de travail et de diffuser les bonnes
pratiques.
20
Le dcret n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique confrme la
fonction daudit interne, dans le prolongement de ces orientations. Il prcise lorganisation de laudit en insti-
tuant, pour ltat, les comits ministriels daudit interne qui arrtent la programmation des audits budgtaires
et comptables. Complment indispensable au dispositif de matrise des risques comptables, laudit interne est
spcifquement charg, dans une logique dvaluation priodique, de vrifer la qualit du contrle interne, cest-
-dire dapprcier leffectivit et leffcacit des procdures de matrise des risques et de formuler des recom-
mandations damlioration si ncessaire. Ces dernires alimentent les plans daction ministriels.
La structuration de la fonction daudit comptable, pour son volet programmation, a t confrme par le mme
dcret qui prvoit que le comptable centralisateur des comptes de ltat peut faire des propositions aux comits
ministriels daudit par lintermdiaire du contrleur budgtaire et comptable ministriel, et que le comptable cen-
tralisateur des comptes de ltat est destinataire des rapports tablis lissue des missions daudit comptable
ralises dans le cadre de cette programmation.
Une fonction daudit structure au sein des ministres fnanciers
Laudit interne comptable a volu au sein des services de ltat vers une approche globale par processus en
application de larticle 31 de la LOLF, qui a consacr lmergence dune fonction comptable partage. Ainsi, le
service daudit de la DGFiP a tendu progressivement son primtre dintervention aux gestionnaires minist-
riels et favoris le dveloppement de laudit interne lchelon ministriel. cet gard, la DGFiP, par linterm-
diaire de la Mission nationale daudit, poursuit son offre de service auprs des ministres sous la forme daudits
partenariaux. Les thmes daudits partenariaux sont dfnis en cohrence avec les priorits dfnies dans les
cartographies des risques et les plans daction ministriels.
Laudit interne et le Comit ministriel daudit (CMA) des deux ministres fnanciers a t mis en place en 2008.
En appui du comit ministriel daudit, a t constitu un comit mthodologique prsid par lInspection g-
nrale des fnances (IGF) auquel participent les responsables des corps daudit, dinspection et de contrle des
deux ministres. Le Contrle Gnral conomique et Financier (CGEFI) contribue cette fonction daudit
interne, allant au-del de sa spcialisation sur son champ dintervention traditionnel auprs des tablissements
publics nationaux. Les textes qui prvoient la mise en place des nouvelles structures de pilotage de laudit
interne, conformment au dcret du 28 juin 2011, sont en cours de publication.
Au sein de la DGFiP, laudit comptable et fnancier est
assur par la Mission nationale daudit (MNA). Comme
les annes prcdentes, la MNA a t fortement im-
plique en 2012 dans laudit comptable et fnancier,
qui demeure une de ses priorits. Ainsi, 7 missions
daudits relvent des audits comptables et fnanciers,
dont 5 dans un cadre partenarial avec les ministres.
Le programme daudit de la qualit des comptes des
tablissements publics nationaux a t poursuivi avec
19 interventions ralises pour 2012. Par ailleurs, lan-
ne 2012 a t marque par lobtention par la MNA et
par le ple audit du Contrle gnral conomique et
fnancier, de la certifcation professionnelle du mtier
daudit, dlivre par lInstitut Franais de lAudit et du
Contrle Interne (IFACI). Cette certifcation permet de
renforcer lexigence de qualit dans les travaux daudit
en assurant le respect des normes professionnelles de
laudit interne ainsi que le savoir-faire des auditeurs.
Elle saccompagne dune dmarche damlioration
continue qui vise renforcer leffcacit de laudit.
Dans le cadre des ministres fnanciers, laudit interne
a valu le dploiement de CHORUS au sein des
services dconcentrs de la DGFiP et de la direction
gnrale des douanes et des droits indirects. Une mis-
sion daudit a t conduite aux fns dvaluer la qualit
du processus Logiciels produits en interne, titre
daudit de suivi.
La monte en puissance de laudit interne dans les
autres ministres
La structuration de laudit interne lchelon ministriel
sest poursuivie de faon signifcative en 2012 pour les
ministres de la Justice, de la Sant, de lAgriculture,
de lcologie, de la Culture et des Affaires Etrangres
dans le cadre du dcret du 28 juin 2011.
La poursuite de ces audits comptables et fnanciers
partenariaux en 2012, avec la Mission nationale dau-
dit de la DGFiP, tmoigne de la volont des ministres
de sapproprier la dmarche afn de dvelopper une
vritable fonction daudit interne en leur sein.
ce titre, le Centre daudit des armes a gale-
ment obtenu la certifcation professionnelle du mtier
daudit, dlivre par lInstitut Franais de lAudit et du
Contrle Interne.
Un audit externe qui relve de la Cour des
comptes
Au titre du premier exercice de certifcation des
comptes 2006, la Cour des comptes avait formul
une rserve portant sur la ncessit de renforcer plus
largement le dispositif de contrle interne comptable
de ltat dans lensemble des services de ltat. Elle
a reconduit cette rserve dans lacte de certifcation
21
des comptes 2011, au motif de leffectivit et leffcacit
insuffsantes des dispositifs ministriels de contrle in-
terne et daudit interne. Selon elle, en dpit de limpor-
tance des progrs accomplis depuis cinq exercices,
les responsables des ministres ne sont toujours pas
en mesure de porter une apprciation taye sur le
degr de matrise des risques comptables et fnanciers
que leur apportent des dispositifs encore en cours de
renforcement.
Loffre de service formule par la DGFiP en 2011
destination des ministres et relative llaboration
dune dclaration portant sur la qualit des dispositifs
de matrise des risques mis en uvre sur certains
processus clefs, sinscrit dans cette perspective.
La Cour soulignait, toutefois, que la dmarche minis-
trielle didentifcation et de matrise des risques avait
connu de nouvelles avances en 2011.
Au titre des points amliorer, la Cour indiquait,
notamment, quun nombre insuffsant de ministres
disposait doutils permettant dapprcier leffectivit et
leffcacit des dispositifs existants.
En vertu de larticle 58-5 de la LOLF, la Cour des comptes, institution suprieure de contrle dont lindpendance
rsulte des dispositions de la Constitution, est charge, dans le cadre de sa mission dassistance du Parlement,
de la certifcation annuelle de la rgularit, de la sincrit et de la fdlit des comptes de ltat. Si, conformment
aux dispositions de larticle 47-2 de la Constitution, la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrle
de lexcution des lois de fnances, le prsent rapport traite uniquement de son intervention lorsquelle ralise
laudit de la dmarche de contrle interne comptable.
Conformment aux normes internationales daudit, la Cour des comptes sappuie sur le contrle interne comp-
table et laudit interne des services de ltat pour planifer ses diligences. Ses constats au cours de ses missions
daudit permettent dalimenter les plans daction. Elle sassure, en particulier, de la correcte application des
normes du rfrentiel comptable adopt, de la qualit des valuations et des estimations, de lenregistrement
adquat des informations enregistres dans les tats fnanciers, ainsi que de la pertinence et la lisibilit de
linformation fnancire.
La mission de la Cour ne consiste donc pas contrler lintgralit des oprations de ltat mais obtenir
lassurance raisonnable que les comptes de ltat ne comportent pas derreurs signifcatives de nature affecter
leur rgularit, leur sincrit et leur fdlit. Dans ce cadre, le dispositif de contrle interne et daudit interne doit
lui procurer une assurance raisonnable quant la qualit des enregistrements comptables et des informations
portes dans les tats fnanciers.
Pour les comptes 2012, le processus de certifcation
tait en voie de fnalisation la phase dachvement
du prsent rapport. Le rapport sur le contrle interne
comptable 2013 voquera les actions menes suite
lacte de certifcation 2012.
Les sept rserves du rapport sur les comptes 2011 :
1. les systmes dinformation fnancire et comptable.
2. les dispositifs ministriels de contrle interne et daudit interne.
3. les produits rgaliens.
4. les passifs dintervention et autres passifs non fnanciers.
5. les actifs et passifs du ministre de la dfense.
6. les participations et autres immobilisations fnancires
7. le patrimoine immobilier.
22
Une dmarche de certifcation des comptes
tendue progressivement aux tablissements
publics nationaux
Le primtre des tablissements publics de ltat
soumis certifcation a de nouveau progress en
2012, sous leffet de la loi de scurit fnancire qui
institue une obligation de certifcation des comptes
pour les tablissements qui produisent des comptes
consolids, de la loi relative aux liberts et responsa-
bilits des universits qui prvoit la certifcation des
comptes des tablissements denseignement sup-
rieur ds lanne daccession aux responsabilits et
comptences largies, ainsi que de lengagement
titre volontaire dans la dmarche de 5 tablissements
supplmentaires. Pour lexercice 2012, la certifcation
couvre les comptes de 220 entits contrles (contre
207 entits en 2011).
Dans ce cadre, la DGFiP a accompagn tout au
long de lanne 2012 les tablissements qui ont pour
objectif ou obligation la certifcation de leurs comptes,
en leur apportant un soutien juridique au stade de la
slection de leurs commissaires aux comptes.
Lexercice de certifcation souligne la qualit des
comptes des entits passes sous revue. Toutes
les entits concernes ont leur comptes certifs
avec ou sans rserve. Sur le primtre des 130 pre-
mires entits enjeux, 43 % dentre celles dont les
comptes sont soumis certifcation, ont obtenu une
certifcation sans rserve et 90 % avec au maximum
4 rserves.
Hormis le cas des tablissements denseignement su-
prieur, le nombre moyen de rserves formules par
les commissaires aux comptes pour lexercice 2011
dmontre un trs bon niveau de qualit comptable des
entits enjeux certifes :
57 % des entits contrles, dont les comptes 2011
ont t soumis certifcation, ont t certifes sans
rserve et 23 % avec une ou deux rserves ;
primtre constant, le nombre de rserves dimi-
nue sensiblement au 31 dcembre 2011, passant
globalement de 152 101 rserves ;
les tablissements denseignement suprieur
disposent des marges de progression les plus
importantes (taux de certifcation sans rserve :
10 %, contre 65 % pour les autres oprateurs).
Le champ des entits contrles soumises certif-
cation poursuivra son extension sur lexercice 2013,
avec lengagement prvu dans la dmarche de 13 ta-
blissements supplmentaires, portant ainsi le nombre
dentits contrles dont les comptes sont contrls
par des commissaires aux comptes 233.
Progression des entits contrles et des tablissements qualifs doprateurs certifs depuis 2006
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Entits contrles 106 109 111 132 174 207 220
Dont tablissements qualifis
doprateurs
32 35 37 58 100 133 146
23
2. LORGANISATION OPRATIONNELLE
DU CONTRLE INTERNE COMPTABLE
2.1 La prise en compte des rorganisations administratives
et de la modernisation des systmes dinformation
Les adaptations organisationnelles et lvolution
du systme dinformation fnancire et comptable,
rpondent la fois des proccupations deffcacit
et de scurit des processus et sont donc destines
renforcer lenvironnement de contrle interne.
Les acteurs des processus comptables
Le dispositif de contrle interne comptable sappuie sur une architecture comprenant trois niveaux dacteurs,
correspondant lorganisation de ltat, dont les rles sont prcisment dfnis.
Le premier niveau de contrle interne est, par dfnition, directement intgr lactivit courante des services
de ltat, quil sagisse des gestionnaires et notamment des ordonnateurs ou des comptables. Cest ce
niveau que sarticulent pleinement les trois leviers du contrle interne comptable : lorganisation de la fonction
comptable, la documentation des procdures et la traabilit des acteurs et des oprations.
Le deuxime niveau de contrle interne comptable de ltat est du ressort de structures ddies, les cellules
de qualit comptable (CQC) des services de CBCM ou intgres au sein des missions matrise des risques
(MMR) des directions des fnances publiques. Les CQC sont charges du pilotage de la fonction comptable.
Disposant dune vision globale de lensemble des processus, elles apportent un soutien mthodologique
lensemble des acteurs comptables (gestionnaires et comptables) et fabilisent leur valuation du dispositif de
matrise des risques mis en place. Elles constituent, par ailleurs, linterlocuteur privilgi du certifcateur. Les
comits comptables constituent au sein des directions des fnances publiques lorgane collgial de traitement
des problmatiques de qualit comptable (plan de contrle interne, plan daction, volutions dans la mthodo-
logie du contrle interne comptable, suivi des indicateurs) et un excellent levier de pilotage et danimation de
la politique de contrle interne.
Le 3
me
niveau de contrle interne relve, lchelon national, du Bureau de contrle de la qualit des comptes,
rattach au Service comptable de ltat de la DGFiP. Ce bureau a en charge la ralisation, au niveau national,
du contrle courant des oprations comptables, ainsi que les contrles spcifques aux cltures infra-annuelle
et annuelle des comptes de ltat. Il participe galement la dfnition des plans de contrles locaux applicables
lors des cltures infra-annuelle et annuelle. Par ailleurs, sa mission de conseil et dinformation sexerce auprs
des CQC et se traduit par la diffusion dlments sur les enjeux et les risques comptables, des outils daide aux
ajustements ou au pilotage, ainsi que par llaboration de reporting gnraux de qualit comptable.
Lquilibre entre les diffrents niveaux doit tre systmatiquement recherch, afn dviter toute redondance
entre leurs missions.
2.1.1 Les volutions
organisationnelles de
ladministration de ltat
La prise en compte des proccupations en matire
de contrle interne comptable, en amont de la mise
en place dune nouvelle procdure ou dun nouveau
systme dinformation, permet dintgrer la matrise
des risques dans lexcution des processus et limite
ainsi la ncessit de multiplier les contrles compen-
satoires. Cette parfaite intgration du contrle interne
dans la gestion quotidienne est une condition essen-
tielle de son effcacit. Lanne 2012 a vu se pour-
suivre les travaux dans le cadre de la consolidation
des procdures en environnement CHORUS et de la
nouvelle organisation des services dconcentrs de
ltat, selon deux axes principaux :
- intgrer les normes de contrle interne dans la mise en
uvre des procdures en environnement CHORUS ;
- faire voluer le contrle interne dans le cadre de la
nouvelle organisation induite par le dploiement de
CHORUS et la rorganisation territoriale de ltat, en
insistant sur le rle essentiel des services prescripteurs
qui initient les oprations fnancires et comptables.
24
Lachvement du dploiement de CHORUS
En 2012, le primtre de CHORUS couvre dsormais,
lensemble des charges (hors personnel et obligations

fscales), les immobilisations et les recettes non
fscales de ltat.
Lanne 2012 a t consacre la stabilisation de lorganisation des centres de services partags (CSP). La
mise en place des CSP a accompagn le dploiement de CHORUS. Les CSP constituent des leviers impor-
tants doptimisation de la chane dactivits fnancires. Leurs principales caractristiques sont la mutualisation
(ralisation de tout ou partie des tches de la fonction fnancire de services gestionnaires prescripteurs go-
graphiquement ou fonctionnellement distincts : sauf exception, lchelon rgional a t retenu pour linstallation
du CSP) et la prestation de service (le CSP est responsable de la qualit des prestations fournies aux entits
gestionnaires, qui restent dcisionnaires).
Dans la plupart des cas, le service gestionnaire prescripteur lorigine de lcriture comptable, seul en capacit
dattester la ralit de la dette (service fait), de la crance, du droit ou de lobligation de ltat, nest pas habilit
CHORUS. Il transmet linformation budgtaire et comptable au CSP charge pour ce dernier de la transpo-
ser dans le progiciel. Lorganisation de ce circuit en amont des processus, dont les modalits sont laisses
lapprciation des ministres (par exemple, le dploiement de formulaires CHORUS ou un dispositif spcifque
de transmission des demandes dachat, interfac Chorus), gnre des risques nouveaux prendre en compte
dans les mesures de contrle interne.
Dans cette optique, les services prescripteurs conservant des responsabilits dordonnateurs et les CSP
jouant le rle dun prestataire de services, la signature de conventions de dlgations et de gestion a t vive-
ment recommande par la DGFiP et gnralement ralise dans les services concerns. Ces conventions
permettent, en effet, dencadrer les relations entre les diffrentes parties. Les lments inhrents la matrise
des risques tout au long du processus (rpartition des contrles, signalements rguliers des erreurs, identif-
cation des acteurs, etc.) doivent donc tre envisags lors de la rdaction de ces documents.
Sil est ncessaire de disposer de normes en matire de contrle interne comptable, il nest pas envisageable
dimposer des rgles gnrales opposables lensemble des gestionnaires publics et qui feraient abstraction
des spcifcits de fonctionnement et de la taille des services concerns. Une latitude importante a ainsi t
laisse lencadrement des services dans la mesure o il lui est demand, partir des normes fxes par les
rfrentiels de contrle interne, dvaluer les risques propres chaque service et de prendre les mesures de
contrle interne adquates. Cette adaptation du contrle interne comptable lenvironnement est galement
une condition indispensable son acceptation par les dcideurs qui refuseraient naturellement des dmarches
trop rigides, loignes de leurs vrais besoins.
Le renforcement du contrle interne comptable
dans les services prescripteurs
Aprs la rorganisation des services dconcentrs de
ltat, lanne 2012 a t consacre par les ministres
la stabilisation des rseaux des rfrents contrle
interne comptable mis en place au sein des nouvelles
directions rgionales et dpartementales, et lta-
blissement de feuilles de route du contrle interne
destines principalement, dans un premier temps,
assurer la documentation des risques et des organisa-
tions. Les cellules qualit comptable ont pu intervenir
dans ce cadre la demande des services ministriels
dans une mission dappui et de sensibilisation auprs
de ces services prescripteurs.
Sous lgide du Secrtariat gnral du Gouvernement,
plusieurs ministres ont travaill loptimisation des
procdures fnancires dans les nouvelles directions
dpartementales interministrielles, qui ont la qua-
lit de services prescripteurs. Pour lanne 2012, une
feuille de route commune a t tablie de concert et
pour la premire fois par les ministres de lcologie
et de lgalit des territoires, le ministre de lAgricul-
ture et les services du Premier ministre. Les services
prescripteurs dpartementaux ont pu sappuyer sur les
rfrents rgionaux ministriels pour la ralisation des
actions prconises.
Dans le cadre des orientations 2012/2013 du contrle
interne comptable, la DGFiP a propos aux ministres
de sassurer de leffectivit de la dmarche par, entre
autres, le dploiement de plans de contrle de super-
vision a posteriori. Cette dmarche a t engage au
sein de huit ministres (Culture, Agriculture, Economie
et fnances, Travail, Dfense, Intrieur, Affaires tran-
gres et Ecologie).
25
2.1.2 De nouvelles organisations
fnancires qui intgrent les
normes du contrle interne
comptable
Lanne 2012 a t essentiellement consacre la
bascule comptable CHORUS, cest--dire la stabilisa-
tion de la tenue de la comptabilit gnrale dans le
nouveau progiciel compter du 1
er
janvier 2012. Un
effort considrable dadaptation du systme dinforma-
tion de ltat sest poursuivi pour prendre en compte
lessentiel des exigences de la comptabilit dexercice
et dvelopper de nouvelles fonctionnalits pour une
meilleure intgration avec les applications informa-
tiques utilises par les gestionnaires dans le cadre de
la fonction comptable partage.
Le passage la tenue de la comptabilit gn-
rale dans le nouveau progiciel CHORUS
Aprs le dploiement au 1
er
janvier 2011 de la
vague 6, mettant disposition de lensemble des
administrations de ltat, lapplication CHORUS
pour la gestion des charges, des immobilisations
et des recettes non fscales, lanne 2012 a t
marque par la bascule de la comptabilit gn-
rale de ltat dans CHORUS.
Cette bascule comptable a ncessit de nombreux tra-
vaux de la part des comptables publics. Les contrles
programms, notamment dans le cadre du plan natio-
nal de contrle interne 2012, se sont articuls autour
de deux axes :
- la vrifcation de la correcte reprise des informations
comptables (soldes et dtail des soldes), effectue es-
sentiellement de manire automatise et par le niveau
central ;
- la correcte apprhension par les acteurs des nou-
velles modalits de tenue et de suivi des comptes
en environnement CHORUS, afn de fabiliser les
donnes comptables.
En 2012, laction des cellules de qualit comptable
(deuxime niveau de contrle interne comptable de
ltat) a t oriente prioritairement dans le sens dun
soutien des services comptables, en raison de len-
jeu et des risques que reprsentait la bascule de la
comptabilit gnrale.
Ds lorigine, les proccupations en matire de contrle interne ont t intgres dans le choix et la conception
du nouveau progiciel de gestion intgre CHORUS. Il constitue ainsi un facteur important de renforcement
du contrle interne tant sur le plan de lorganisation, de la sparation des tches, que de la traabilit des
acteurs. Par ailleurs, il sagit dune r-ingnierie globale des processus fnanciers et comptables engage depuis
plusieurs annes et qui sera poursuivie, afn de les rendre plus effcients notamment en matire de clture
des comptes et darrts infra-annuels.
En 2012, la DGFiP a poursuivi la sensibilisation de lensemble des acteurs sur les habilitations ainsi que sur la
constitution des rles CHORUS, qui constituent la clef de vote du systme dinformation en termes de matrise
des risques.
Les amliorations majeures apportes par CHORUS
CHORUS permet doptimiser le pilotage et la performance de la gestion publique.
Des relations plus troites entre gestionnaires et comptables : CHORUS constitue un outil intgr, partag
par les gestionnaires et les comptables. Il impose un dialogue permanent entre les acteurs. De plus, le comp-
table nest plus seul initiateur du contenu des comptabilits, dans la mesure o les actions ralises par les
gestionnaires sont directement lorigine des critures comptables. A contrario, le rle de conseil du comptable,
en tant quexpert du fonctionnement du systme dinformation, auprs des managers publics est renforc. Une
telle collaboration est indispensable latteinte des objectifs de qualit comptable. La dynamique partage
du contrle interne, dcline notamment au niveau des normes de contrle interne informatique, trouve
avec CHORUS un nouveau champ de mise en uvre.
Le renforcement de la qualit, de la traabilit et lauditabilit des donnes : travers lutilisation de
CHORUS, lautomatisation dun nombre important de processus permet dacclrer et de fuidifer les changes
et de scuriser les procdures, mme si un certain nombre doprations demeurent manuelles. Par ailleurs,
CHORUS fournit des outils unifs qui permettent une comptabilisation plus effcace et plus exacte des actifs et
des passifs, ainsi que du rattachement des charges et produits lexercice.
Loptimisation de lorganisation : CHORUS induit une refonte de lorganisation : centres de services parta-
gs entre administrations de ltat, services facturiers, dmatrialisation des documents comptables et pices
justifcatives.
La modernisation du processus de la paye
de ltat
En liaison avec la DGFiP, lOprateur national de la
paye et les ministres ont entrepris dlaborer un dis-
positif de contrle interne dans le cadre de la mise en
place du nouveau processus des rmunrations des
agents de ltat, le socle commun interministriel.
26
Celui-ci recense les risques et les activits de matrise
des risques standards mettre en uvre dans les mi-
nistres. Ces travaux se sont poursuivis en 2012, suite
la diffusion du Livre blanc qui a vocation former
une base documentaire de rfrence articulant rgles
de gestion et sources juridiques, systmatiser la
description des rgles de paye et constituer le rf-
rentiel du futur systme dinformation. Les ministres
ont t sensibiliss par la DGFiP en vue de prendre en
compte la problmatique des rmunrations dans les
plans daction ministriels.
LOprateur national de la paye (ONP), rattach conjointement la DGFiP et la Direction gnrale de ladmi-
nistration et de la fonction publique (DGAFP), a pour mission de conduire un programme de modernisation du
processus des rmunrations, et des outils interministriels danalyse et de pilotage en matire de paye et de
gestion des ressources humaines rpondant aux enjeux de la LOLF. Il sagit de construire, puis de mettre en
uvre le nouveau systme dinformation de paye et de poursuivre la dmarche dharmonisation des systmes
dinformation des ressources humaines ministriels (SIRH). terme, le nouveau progiciel intgr sera aliment
par les donnes des SIRH ministriels. Les changes dinformations entre administrations seront ainsi fabiliss
et le nouveau systme dinformation permettra la mise en place de nouvelles modalits de contrle. Pour les
agents de ltat, cette rforme facilitera la gestion et le suivi des diffrents lments constitutifs de leur rmu-
nration. LONP sera ainsi progressivement loprateur unique du traitement de la paye des agents de ltat.
Au titre dun exercice, les orientations nationales de contrle interne de la DGFiP sont dfnies au sein du Comit
national de matrise des risques par le directeur gnral des fnances publiques et sont formalises dans un
plan national de contrle interne. Celui-ci est centr sur les contrles obligatoires des oprations forts enjeux
fnanciers et/ou sensibles (fonds sur la cartographie des risques). Ce PNCI est dclin par chaque comptable
dans un plan dpartemental de contrle interne (PDCI) en prenant appui sur la cartographie dpartementale
des risques :
le PDCI formalise les choix en matire doprations de contrle au niveau du dpartement. En effet, il identife
les processus diagnostiquer, les points de contrle, le calendrier, les modalits de ralisation des contrles ;
il permet aux auditeurs internes et externes dapprhender, au travers dun document synthtique,
lapproche par les risques adopte par chaque comptable au titre de lexercice, mais aussi dans une
perspective pluriannuelle mme si larticulation entre les risques couverts et les contrles programms nest
pas systmatiquement assure.
Au sein de la DGFiP, le dispositif de fabilisation des
rmunrations sest poursuivi en se portant sur les
contrles a posteriori des lments de calcul et de jus-
tifcation des rmunrations des agents de ltat. Le
dispositif du contrle hirarchis de la paye va dans
le sens dun renforcement et dune traabilit des
contrles thmatiques a posteriori sur ce processus.
Les rsultats de ces contrles sont priodiquement
restitus aux ministres aux fns damlioration de
leurs propres contrles
Les travaux en matire de retraites de ltat
La constitution dune nouvelle organisation autour du
compte individuel retraire (CIR) et la modernisation
de lapplication informatique de gestion des pen-
sions, en lien avec la modernisation du processus
de la paye, saccompagnent de lengagement, par
le service des retraites de ltat de la DGFiP, dune
tude sur lvolution du dispositif de contrle interne
des pensions.
2.1.3 Lvolution des points de
contrle
Ladaptation des contrles aux nouveaux
risques lis la mise en uvre de CHORUS
Lanne 2012 a t marque par lvolution des
contrles du comptable, afn de fabiliser les comptes
de ltat, dsormais tenus en environnement CHO-
RUS. Le plan national de contrle interne 2012 a t
adapt afn de prendre en compte les risques nou-
veaux lis au dploiement de CHORUS. ce titre, les
orientations retenues sarticulent autour de la matrise
des risques lis, dune part, la reprise des donnes
(dite bilan douverture) et, dautre part, au fonction-
nement permanent de lapplication.
Hormis une revue dhabilitations dans les services
comptables de la DGFiP, des contrles ont galement
t dploys par les comptables sur la qualit dordon-
nateurs des utilisateurs CHORUS disposant des rles
certifcateur du service fait et responsable des
demandes de paiement.
Le dispositif du contrle hirarchis de la dpense
(CHD), qui avait fait lobjet dune adaptation cons-
quente en 2010, est dfnitivement insr dans le
nouveau cadre organisationnel avec les services
facturiers. Le CHD permet ainsi chaque comptable
davoir une approche en fonction des risques et des
enjeux tout en pouvant ladapter aux cas particuliers et
de diffuser des restitutions danomalies aux services
gestionnaires (CSP et services prescripteurs) aux fns
danalyses de leurs propres risques.
27
Larchitecture du contrle interne repose sur le positionnement et la modulation de points de contrle en
fonction de la norme de sparation des tches auquel rpond notamment le principe de sparation de lor-
donnateur et du comptable. Cet aspect est crucial dans lenvironnement du nouveau systme dinformation
CHORUS, en structurant les profls des acteurs et en insrant des points de contrle automatiques. Cest
galement dans ce cadre global que slabore la rfexion sur le positionnement des contrles de supervision.
Sarticulant aux contrles permanents mis en uvre par les services, les contrles de supervision, relevant
de lencadrement, portent sur les processus et les comptes en fonction des risques et des enjeux dtects.
Programms dans le plan national de contrle interne, ils sont, en effet, destins sassurer de lapplication
des directives donnes au sein de lentit et de la pertinence des choix organisationnels retenus. Dans ce
contexte, les travaux de conception dune dmarche transversale de contrle interne associant lensemble
des acteurs concerns (services prescripteurs, CSP et comptables) seront poursuivis.
Le patrimoine immobilier de ltat a la particularit dtre valu la valeur de march chaque exercice
comptable.
Les contrles lis au patrimoine immobilier
La fabilisation du patrimoine immobilier a constitu
depuis 2011 un chantier important aprs la bascule de
lensemble des immeubles de ltat dans le module
REFX de CHORUS qui a dj dgag des rsultats
signifcatifs. Trois axes se dgagent principalement :
- la fabilisation des donnes de REFX lie notam-
ment la mise en place dun plan de contrle pilot
en administration centrale au sein de la DGFiP, et qui
permet de sassurer de la correcte application des
rgles de gestion affrentes au processus du parc
immobilier de ltat ;
- la rorganisation des campagnes dvaluation plu-
riannuelles des biens immobiliers, de manire res-
serrer les dlais entre plusieurs valuations sur place
des immeubles de ltat et adapter le rythme des
valuations aux enjeux ;
- le rapprochement entre CHORUS et les applications
ministrielles de gestion du parc immobilier des mi-
nistres de la Dfense, de lIntrieur et de la Justice.
La DGFiP a modif la frquence dvaluation sur
place des biens et la accrue, en particulier pour ceux
reprsentant un enjeu fnancier trs signifcatif :
- lintgralit des biens nayant pas fait lobjet dune
valuation depuis le bilan douverture (1
er
janvier 2006)
doit dsormais tre rvalue sur place ;
- les sites doivent faire lobjet dune valuation sur
place rgulire, a minima tous les 5 ans ;
- les sites les plus signifcatifs en termes denjeux
fnanciers (plus de 15 millions deuros) doivent faire
lobjet dune valuation sur place plus frquente
(2 ans).
Des contrles de supervision ddis ont t dploys
en 2012 pour fabiliser le primtre contrl des biens
et leur valorisation dans CHORUS.
Le recensement et la valorisation des biens immobi-
liers des tablissements publics qualifs doprateurs
de ltat se sont galement poursuivis en 2012 avec
un fort investissement de France Domaine. Au 1
er
mars
2013, 412
6
oprateurs, reprsentant 73 % des opra-
teurs en nombre et 92,5 % en valeur dquivalence,
ont confrm avoir procd la correcte comptabili-
sation de leurs biens immobiliers leur bilan. Parmi
ceux-ci, 212 oprateurs ont effectu des rgularisa-
tions, 93 tablissements avaient dj correctement
comptabilis leurs biens et 108 oprateurs ont dclar
ne pas dtenir de biens comptabilisables leur bilan.
Sur le primtre des 130 premires entits contrles,
91 % des oprateurs de ltat ont achev la fabilisa-
tion de leur parc immobilier.
Un audit partenarial, men conjointement par lins-
pection du Ministre des affaires trangres et la
Mission nationale daudit de la DGFiP, relatif au patri-
moine immobilier ltranger, a t conduit en 2011 et
a donn lieu un rapport en 2012. Le ministre des
affaires trangres a dcid, en juillet 2012, de mettre
en uvre un plan daction dfni suite aux recomman-
dations formules par les auditeurs. Ce plan daction
a permis notamment de fabiliser la comptabilisation
du parc immobilier dans les comptes de lagence pour
lenseignement franais ltranger (AEFE) et des
tablissements autonomie fnancire (EAF). Par
ailleurs, une dmarche de diagnostics de procdures
sur ce processus a t ralise au vu des nouveaux
rfrentiels tablis par la DGFiP. La ralisation des
actions programmes dans le plan daction est suivie
conjointement par le ministre et par le CBCM.
Les contrles sur la trsorerie de ltat
Les dispositifs de comptabilisation et de contrle, en envi-
ronnement CHORUS, des comptes bancaires ouverts
la Banque de France (BDF) et lInstitution dmission
des dpartements doutre-mer ont t amnags en 2012.
6 - Ce bilan ne tient pas compte de lensemble des tablissements ayant achev le chantier mais sortis de la liste des oprateurs.
linverse, il prend en compte les nouveaux oprateurs intgrant chaque anne la liste. Compte tenu de ces effets de primtre, les
rsultats ne progressent pas de manire linaire.
28
Par ailleurs, pour renforcer la qualit de suivi de la trso-
rerie de ltat, une srie de travaux ont t engags en
2012, avec la mise en place de modalits rnoves de
suivi de lencaisse des postes comptables de la DGFiP.
Dans la continuit du renforcement du contrle interne
pour les processus Compte bancaire et Dpts de
fonds au Trsor, un point de contrle national a t
gnralis, de manire ajuster la trsorerie des
collectivits territoriales avec les comptes ouverts en
comptabilit de ltat. Les donnes nationales issues
de lapplication de tenue de la comptabilit des col-
lectivits territoriales, HELIOS, permettent dattester
la cohrence globale des tableaux de rapprochement
transmis mensuellement par les comptables au 3
e
ni-
veau de contrle interne. Des instructions relatives
aux contrles mensuel et annuel ont ainsi t donnes
aux comptables et compltes par la mise en ligne
dune documentation prcise sur les rapprochements
raliser au niveau du poste comptable, teneur des
comptes des collectivits locales, et des directions r-
gionales ou dpartementales des fnances publiques.
Ltat tient les comptes de disponibilits des collectivits territoriales, dont la trsorerie fgure ainsi dans les
livres comptables de ltat.
La pr-clture des comptes annuels a vocation sinsrer terme comme une nouvelle tape dans le
dispositif de clture des comptes de ltat permettant danticiper et de scuriser la ralisation de certaines
oprations dinventaire.
La procdure de rconciliation des dettes et crances rciproques pratique par ltat avec ses entits contr-
les, ainsi quavec les organismes de scurit sociale, permet de sassurer que les lments comptabiliss dans
les comptes des diffrentes entits concernant des oprations rciproques, sont effectivement cohrents.
La mise en uvre de la clture infra-annuelle
des comptes en environnement CHORUS
La clture infra-annuelle des comptes (CIAC) rali-
se sur la situation comptable arrte au 31 juillet
2012 a constitu le premier dispositif dampleur de
contrle et danticipation des travaux de fn dexer-
cice, depuis la bascule de la comptabilit gnrale
en mode CHORUS le 1
er
janvier 2012. Aprs le d-
ploiement de CHORUS comptable et lappropria-
tion progressive des fonctionnalits de loutil infor-
matique par les diffrents acteurs, la CIAC a permis
ainsi de fournir au producteur des comptes de ltat
puis au certifcateur un premier clairage global sur
la situation de la comptabilit de ltat. Elle a, par ail-
leurs, permis, dans un dlai contraint, aux diffrents
services de raliser un premier volet de contrles
denvergure dans le nouvel environnement informa-
tique. Cette opration a contribu conforter les ac-
teurs dans leur matrise de loutil et des procdures,
notamment dans la perspective de la ralisation des
tapes annuelles suivantes.
Une prparation anticipe de la clture des
comptes en environnement CHORUS
Dans le prolongement de la CIAC, la DGFiP sest en-
gage dans la prparation de la clture des comptes
de ltat en mode CHORUS pour lexercice 2012,
au 30 novembre, dans le but :
- de lisser la charge lie la clture des comptes
annuels pour les services,
- de scuriser les oprations de clture, notamment
en dployant des contrles complmentaires par
rapport ceux dj raliss lors de la CIAC.
- de crer les conditions permettant terme de
rduire les dlais de clture.
Un plan de contrle rnov pour fabiliser les
travaux de clture en environnement CHORUS
Le recensement des oprations rattacher lexer-
cice, opr en application de larticle 30 de la LOLF,
est conduit annuellement dans le cadre des travaux
dinventaire. Or, pour la premire fois en 2012, toutes
les oprations de fn dexercice ont t intgralement
traites sous CHORUS, conduisant la refonte de
la majeure partie des processus, ainsi que de leur
documentation. Les oprations de fn dexercice ont
t ralises sous Chorus, en sappuyant si besoin,
sur lanalyse des informations portes par les appli-
cations remettantes pour dterminer les critures
dinventaire correspondantes.
Les travaux se sont particulirement attachs au
recensement et la fabilisation des dispositifs din-
tervention de ltat pouvant conduire passifs ou
engagements hors bilan, conscutivement la publi-
cation des nouvelles normes comptables traitant des
dispositifs pluriannuels dintervention. Des travaux
similaires ont t mens avec les tablissements pu-
blics qualifs doprateurs de ltat, en lien avec les
ministres et les CBCM, dans le cadre de la rconci-
liation des dettes et crances rciproques.
29
En particulier, la direction gnrale du Trsor sest
engage dans llaboration dun nouvel outil de suivi
des engagements dont elle a la charge au nom de
ltat, baptis Tableau dinventaire des garanties
recenses par ltat.
Le dveloppement de la revue de qualit comptable
et fnancire des tablissements publics nationaux
La revue de qualit comptable et fnancire (RQCF)
confe aux CBCM le soin de suivre la qualit des
comptes des tablissements publics nationaux de
leur primtre ministriel. Sur la base du volontariat
des agents comptables dEPN, ce dispositif, gnra-
lis fn 2011, permet de renforcer les changes entre
CBCM et EPN, dinstaurer une dmarche damlio-
ration de la qualit comptable et de nourrir les plans
daction ministriels.
Au total, 127 tablissements ont rejoint le dispositif
en 2012. Concernant lexercice 2013, au moins 36
tablissements supplmentaires se sont dores et
dj ports volontaires pour rejoindre le dispositif.
Le dispositif de revue de qualit comptable et fnancire repose sur deux phases successives et complmen-
taires pilotes par chaque CBCM :
La phase dalerte a pour objectif la dtection de zones de risques. Elle repose sur le tableau de bord de qualit
comptable des EPN, aliment par les anomalies dtectes dans les comptes de linfocentre des EPN et par des
donnes hors infocentre (rapports daudit interne et externe, circularisation avec les comptes de ltat...) ;
La phase danalyse et dexpertise des comptes conduit, au vu du tableau de bord, tablir la liste des ta-
blissements contrler. Elle donne lieu des signalements adresss par le CBCM lagent comptable aux fns
dexplication et de rgularisation.
Le rfrentiel de contrle interne comptable (RCI) a vocation faire le lien entre le recensement des risques
et les procdures de gestion des principaux risques, conformment la prconisation de lAMF qui considre
que les mesures de contrle interne sont dautant plus appropries quelles sappuient sur un recensement par
lentreprise des principaux risques identifables.
Le rfrentiel de contrle interne comptable est tabli par la DGFiP. Construit par processus, et accessible en
ligne, il est destin lencadrement intermdiaire des services comptables et ordonnateurs. Il identife, pour
chaque processus, les risques susceptibles de compromettre la qualit comptable et met en regard les mesures
de contrle interne les plus appropries pour couvrir ces risques. Document de rfrence, le RCI est galement
utilis comme support de contrle, dans la mesure o il sert de base au diagnostic, par lencadrement, de la ma-
trise des processus comptables dans leur entit. Le RCI volue en fonction des risques relevs par les auditeurs
et les acteurs de la fonction comptable, notamment lors de la ralisation des diagnostics.
En complment, un rfrentiel de contrle interne organisationnel traite des aspects transverses de lensemble
des processus comptables (organisation gnrale, scurits physiques et logiques, doctrine demploi des
systmes dinformation) et complte les RCI par processus qui ont une logique mtier.
La diffusion dune documentation des procdures ad-
quate, pertinente et fable constitue une composante
importante de tout contrle interne comptable. Un
intranet interministriel hberge la documentation des
risques sous forme de rfrentiels de contrle interne.
Compltant la documentation de niveau circulaire, ces
supports permettent daccompagner la mise en place
de nouvelles procdures.
2.2.1 La documentation des
risques comptables : le rf-
rentiel de contrle interne
comptable de ltat
Dans le cadre de laccompagnement du dploiement
de CHORUS dans les services de ltat, les rfrentiels
de contrle interne relatifs aux processus commande
publique et parc immobilier ont t diffuss en 2011.
En 2012, le RCI relatif au processus Interventions
a pu tre diffus aux gestionnaires et aux comptables,
tandis quune actualisation de la documentation des
risques identifs au niveau des tches du comptable,
sur le processus parc immobilier, tait ralise. Le
rfrentiel relatif au processus Numraire a, gale-
ment, t actualis. Paralllement, lensemble de la
documentation des risques bancaires et comptables
relative aux processus Caisse des dpts, dpts de
fonds au Trsor et placements a t refondu, afn de
tenir compte, notamment, de lvolution des risques
en environnement CHORUS. Les travaux dadaptation
des rfrentiels de contrle interne lenvironnement
CHORUS se poursuivront afn de couvrir lensemble
des processus signifcatifs et de permettre ainsi tous
les acteurs de mettre en place un dispositif de matrise
des risques effcient, y compris pour les oprations
dinventaire.
2.2 La documentation des risques et des procdures
fnancires et comptables
30
2.2.2 La formalisation dune dfni-
tion claire des responsabi-
lits : lorganigramme
fonctionnel
Dans le prolongement de la diffusion par la DGFiP,
en 2011, des nouveaux modles dorganigrammes
fonctionnels actualiss en environnement CHORUS,
les services gestionnaires des ministres et les ser-
vices comptables ont poursuivi, tout au long de lan-
ne 2012, le dploiement de ces nouveaux supports
dans le cadre de la nouvelle organisation fnancire
de ltat.
2.2.3 La documentation des proces-
sus comptables : les guides
de procdures comptables
Afn de matriser les risques lis la modifcation des
processus mtier induite par la mise en uvre de
CHORUS comptable, un important chantier de docu-
mentation des tches comptables en environnement
CHORUS a t poursuivi en 2012, dans le prolonge-
ment de la diffusion, fn 2011, des premiers guides
de procdures comptables.
Ces travaux ont principalement permis dactualiser
ou de complter la documentation relative aux sous-
cycles suivants :
produits rgaliens ;
centralisations et transferts entre comptables ;
immobilisations corporelles et incorporelles ;
disponibilits, correspondants et autres compo-
sants de trsorerie.
En matire de contrle interne comptable, la DGFiP
porte une attention soutenue, dans le domaine infor-
matique, la constitution dun chemin de rvision (ou
piste daudit) fable et continu la fois pour les appli-
cations dont elle a la charge et qui constituent lossa-
ture du systme dinformation comptable, mais aussi
pour les applications dveloppes par les autres ad-
ministrations. ce titre, la dfnition des spcifcations
fonctionnelles de CHORUS ou de lOprateur natio-
nal de la paye a intgr, au niveau des normes de
contrle interne informatique, les proccupations de
piste daudit.
Depuis lintgration de la tenue de la comptabilit g-
nrale dans CHORUS au 1
er
janvier 2012, lensemble
des applications de comptabilit auxiliaire ont proc-
d des dveloppements afn de renforcer leur piste
daudit inter-applicative.
Afn, notamment, de scuriser les processus comp-
tables et la piste daudit, la DGFiP a propos aux mi-
nistres, dans le cadre des orientations 2012/2013,
un thme de contrle relatif la revue des habili-
tations dans CHORUS et dans les applications
externes. Dans ce cadre, des fches de contrles
destination des services prescripteurs et des centres
de services partags ont t mises disposition par
la DGFiP. Ce thme de contrle de supervision a
t mis en uvre en 2012 par les ministres des
Affaires trangres et de la Culture. En outre, dans
certains ministres, comme celui de la Dfense, les
fonctions dhabilitations sont confes des acteurs
spcifques.
Par ailleurs, lAIFE a cr en 2011 une mission habi-
litations charge didentifer et de mettre en uvre
une srie dactions correctives ou volutives permet-
tant de traiter les problmatiques dhabilitations por-
teuses de risques sur lensemble des composants du
systme dinformation CHORUS.
Lorganigramme fonctionnel formalise lorganisation de lentit en se fondant sur la notion de processus et de
tche. Il dcrit la rpartition des tches entre acteurs et permet dexpliciter les relations entre les diffrentes
tches, les applications informatiques utilises et les comptabilits. Il permet galement de recenser les sup-
plants et les membres de lencadrement chargs de la supervision des oprations. Il est diffus tous les
oprationnels et identife les niveaux de dcision (dlgations de signature en particulier). Lorganigramme fonc-
tionnel constitue lun des vecteurs privilgis par les ministres pour diffuser la dmarche dans leurs services
gestionnaires et familiariser ainsi les acteurs avant dengager une dmarche plus aboutie.
Principalement destins aux oprationnels, les guides de procdures, complets, actualiss et facilement acces-
sibles, donnent la fois une vue synthtique de lensemble dun processus et une dcomposition fne des tches
qui le constituent au niveau oprationnel, fonctionnel et informatique. Ils visent constituer un mode opratoire
de rfrence, homogniser les tches, diffuser les bonnes pratiques, et permettre une meilleure compr-
hension par les acteurs de leur rle dans lexcution de processus complexes et par nature trs morcels, et ont
vocation terme se substituer lensemble du corpus documentaire existant.
2.3 La traabilit des acteurs et des oprations comptables :
le renforcement de la piste daudit
31
Conclusions et perspectives
La rforme comptable issue de lapplication de
la LOLF ainsi que le mouvement de rorganisation
des structures administratives de ltat ont induit
une refonte profonde des circuits administratifs et
fnanciers.
Ladministration sest rsolument engage dans la
rforme comptable, de manire fabiliser progres-
sivement les comptes de ltat et de ses tablisse-
ments publics, en tant que vecteur dinformation de la
situation fnancire de ltat et doutil de pilotage des
fnances publiques.
Le chemin parcouru est signifcatif depuis 2006, anne
dentre en vigueur de la LOLF. Depuis, les dispositifs
de matrise des risques fnanciers et comptables se
sont sensiblement renforcs, grce la mise en place
de structures et doutils de pilotage, le dploiement du
progiciel CHORUS, destin couvrir les oprations
budgtaires et comptables de la communaut inter-
ministrielle, mais galement laccompagnement de
lensemble des gestionnaires publics par la DGFiP.
Lanne 2012 constitue une nouvelle tape dans cette
dynamique.
Le dploiement progressif de dispositifs tels que,
entre autres, les lettres daffrmation des ministres,
le contrle allg partenarial de la dpense, les plans
de contrle de supervision, tmoignent du maintien
de lintensit de la trajectoire engage.
Ces mesures compltent la bonne matrise de la car-
tographie des risques et des plans daction minist-
riels et le fonctionnement effcace des structures de
pilotage des ministres.
Cette maturit croissante du contrle interne comp-
table et fnancier de ltat est le rsultat de linvestis-
sement et des efforts de lensemble de la communau-
t interministrielle. Elle est dsormais conforte par
lapplication du dcret n 2012-1246 du 7 novembre
2012 relatif la gestion budgtaire et comptable
publique, qui ancre la qualit comptable au cur de
la gestion des administrations publiques.
32
Rsultats du plan national de contrle interne comptable de
ltat (DGFiP)
Donnes issues de lApplication de Gestion Interne des
Risques (AGIR)
7
7 - Statistiques arrtes au 28 fvrier 2013.
8 - Contrle de premier niveau exerc par lencadrement sur les oprations des agents a posteriori.
9 - Contrles complexes et/ou ncessitant davoir un rle transversal par rapport aux acteurs comptables. Il est ralis par la cellule
qualit comptable.
10 - Clture infra-annuelle des comptes.
11 - Bilan douverture.
Lapplication AGIR porte la programmation et
lexcution des plans de contrles de supervi-
sion et de 2
e
niveau ainsi que les ventuels plans
daction qui en dcoulent. Elle permet ainsi de
valoriser les constats rsultant de ces contrles.
125 comptables principaux de ltat (directions d-
partementales/rgionales, directions spcialises et
directions comptence nationale, comptables mi-
nistriels) et 808 units de travail utilisent AGIR pour
valuer leur dispositif de contrle interne comptable.
Dans le cadre du plan national de contrle interne de
la DGFiP 2012, 207 thmes de contrles obligatoires
(annuels, semestriels, trimestriels ou mensuels)
ont t raliss, couvrant chacun un ou plusieurs
risques. Les directions ont, par ailleurs, ralis 396
thmes de contrles supplmentaires de leur propre
initiative, en fonction de leurs risques et enjeux sp-
cifques. Ainsi, au 28 fvrier 2013, 60 508 grilles de
contrles avaient t saisies par lensemble des
services comptables et France Domaine de ltat,
soit en moyenne 75 contrles par service.
Les contrles obligatoires concernaient les grandes
thmatiques suivantes :
Thme de contrle Supervision
8
2
e
niveau :
Expertise
9
2
e
niveau :
Corroboration
Taux de
corroboration
Contrles transverses CHORUS 31 603 4 231 6 526 20,65 %
Parc immobilier 2 573 0 447 17,37 %
CIAc
10
2012 4 005 200 1 189 29,69 %
Chorus BO
11
373 1 842 120 32,17 %
Revue des habilitations 32 596 8 25,00 %
CHORUS Dpense 1 010 96 72 7,13 %
Pr-clture 2012 Clture 2012 1 188 70 266 22,39 %
Paye et pensions 2 836 0 359 12,66 %
Diagnostics DFT, CDC et placements 7 024 406 1 236 17,60 %
TOTAL 50 644 7 441 10 223 20,19 %
Taux de corroboration : Le contrle de corrobora-
tion, ralis par les acteurs chargs du 2
nd
niveau de
contrle interne (cellules de qualit comptable), vise
fabiliser les constats raliss par les responsables des
diffrentes units de travail (supervision). En 2012, le
taux de corroboration portant sur les thmatiques de
contrles obligatoires a t de 20,19 %. Ce taux est
signifcativement plus bas quen 2011 (31,89 %) car, du
fait de la bascule de la comptabilit dans CHORUS, les
cellules qualit comptable ont principalement concentr
leur action sur lappui des services, afn de les aider
apprhender ce nouvel outil. Elles ont galement rali-
s davantage de contrles dexpertise (+ 24,26 % quen
2011). Enfn, on constate quelles ont pertinemment
cibl leur corroboration sur les contrles strictement
comptables afn de scuriser la bascule comptable.
33
Chaque thme de contrle est rattach un niveau de
la cartographie des processus de la DGFiP (a minima
au cycle). Le tableau suivant traduit la couverture des
processus par le plan de contrle de supervision.
Lindice de qualit des comptes de ltat (IQCE) :
Cet indicateur mesure le taux de conformit des
oprations contrles au regard des critres de qua-
lit comptable dfnis dans le cadre de rfrence du
contrle interne comptable. Pour lexercice 2012,
lIQCE slve 98,16 % au 28 fvrier 2013.
Les suites donner aux thmatiques de contrles
obligatoires : Le cadre de rfrence du contrle
interne comptable prvoit deux typologies de suites
donner pouvant tre combines :
- Le rappel de directives : les anomalies constates ne
sont pas lies au dispositif de matrise des risques mis
en place, mais son respect.
- Laction : Le dispositif de matrise des risques prco-
nis et mis en place nest pas (ou plus) pertinent et doit
donc tre revu.
En 2012, le dispositif de contrle interne a ncessit
dtre renforc (mise en uvre dune action) pour
5,16 % des contrles raliss ; alors que 87,85 % des
contrles ne mritaient aucune suite.
Les axes damlioration se rpartissent entre les trois
leviers du contrle interne. Les actions menes en
2012 pour renforcer le dispositif de contrle interne,
concernaient pour 38,58 % lorganisation, pour 37,48 %
la documentation et pour 23,96 % la traabilit. Cette
rpartition sexplique par le changement de systme
dinformation qui a engendr une importante rorga-
nisation et a ncessit de renouveler entirement la
documentation comptable.
11%
3%
6%
6%
25%
31%
9%
9%
Attribution des tches (organisation)
Conservation des biens et valeurs
(organisation)
Existence d'une documentation
(documentation)
Identification des acteurs (traabilit)
Points de contrle (organisation)
Respect de la rglementation
(documentation)
Traabilit des contrles (traabilit)
Traabilit des oprations/critures
(traabilit)
36
SDNC-DGFiP Mai 2013
RAPPORT
SUR LE CONTRLE INTERNE COMPTABLE
www.performance- publ ique.budget.gouv.fr
Mai 2013
R P U B L I Q U E F R A N A I S E
2012

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