LE CONSTITUTIONNALISME EN ROUMANIE POST-DECEMBRISTE

CONSTITUTIONALISM IN ROMANIA AFTER DECEMBER 1989

Genoveva Vrabie1 1.
Lvolution du droit roumain aprs dcembre 1989 doit tre envisage sous deux perspectives: des facteurs internes, qui dterminent sa substance et sa direction, et des facteurs externes, qui conditionnent son parcours et renforcent ses effets. Laffirmation faite au niveau de lensemble est aussi valable pour ses lments constitutifs, elle concerne, bien sr, le mouvement constitutionnel, le constitutionnalisme. Pour mettre en vidence ces deux composants en Roumanie post-dcembriste il est ncessaire, dabord, de dfinir ce concept.

Abordant le problme de la ncessit des constitutions crites, Pierre Pactet parlait de constitutionnalisme par le prisme du lancement du processus de cration de principes et de normes dorganisation du pouvoir politique au niveau dun Etat. A cet gard, il prcisait : Le constitutionnalisme dsigne le mouvement, qui est apparu au sicle des Lumires, et qui sest efforc, dailleurs avec succs, de substituer aux coutumes existantes, souvent vagues et imprcises et qui laissaient de trs grandes possibilits daction discrtionnaire aux souverains, des constitutions crites conues comme devant limiter labsolutisme et parfois le despotisme des pouvoirs monarchiques. Les libraux ont donc, demand que le mode de dvolution et dexercice du pouvoir politique soient fixs une fois pour toutes par une charte fondamentale servant de rgle du jeu2 (n.s.).

2.

3.

Si lorigine le constitutionnalisme a vis surtout le mouvement pour ladoption des constitutions crites, ultrieurement le centre de gravit sest ax sur leur amlioration et leur largissement, pour quensuite, dans les conditions de lintgration de certains Etats europens dans des structures supra tatiques, on parle de constitutionnalisme ce niveau. Les principes fondamentaux inscrits dans les traits communautaires ont commenc tre regards comme une vraie charte constitutionnelle3. Le constitutionnalisme europen, dont on parle de plus en plus souvent, dsigne toujours un mouvement, dirig vers ladoption dune charte fondamentale, mais celle-ci ne se situe plus au niveau dune nation, dun Etat, mais au niveau dune structure supra tatique, celui de lUnion Europenne. Elle ne soriente plus vers la fixation par une loi fondamentale des mesures de transmission et dexercice du pouvoir politique au niveau dun Etat, mais au niveau dune association dEtats, structure dont la nature juridique nest pas encore

Professor Genoveva Vrabie, Ph.D., is the Rector of "Mihail Koglniceanu" University, Iai, Romania Contact: Tel. +40 232 212416; Fax +40 232 279821; rectorat@umk.ro 2 Voir Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 2me dition, Paris, Milano, Barcelona, Bonn : Masson, 1992, p. 67. Dans ce contexte, nous faisons abstraction de labsence dun langage unitaire pour dsigner le mouvement dadoption et damlioration des constitutions, tout comme de lutilisation de la notion de constitutionnalisme dans le sens de constitutionnalit, cest--dire de conformit des normes lgales avec la constitution ou, dans un sens encore plus large, de son respect dans le droulement des relations sociales. Pour illustrer cela, nous renvoyons des rapports prsents au Ve Congrs International de Droit Constitutionnel tenu Rotterdam en juillet 1999, ayant pour thme Constitutionnalisme, universalisme et dmocratie.
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Voir J.-L. Quermonne, Lmergence dun droit constitutionnel europen, in Revue internationale de droit compar, no 2/2006, p. 582.

clarifie. A cet gard, notre opinion est que seulement une double ngation pourrait nous clairer pour linstant : 1) lUnion Europenne nest pas une fdration, elle nest donc pas un Etat4 et 2) lUnion Europenne nest pas tout simplement une organisation internationale de type intergouvernemental. Et, si lUnion Europenne nest pas un Etat, nous ne pouvons pas considrer le mouvement de constitutionnalisation comme un mouvement visant la transmission et lexercice du pouvoir politique tel quil tait (il lest encore ?) dfini par les spcialistes. Le pouvoir politique appartient aux Etats membres, qui dterminent, sur des positions dgalit, les conditions dans lesquelles certaines comptences tatiques peuvent tre exerces par les institutions communautaires, les principes fondamentaux de leur organisation et de leur fonctionnement, tout comme les attributions qui leur sont confies5, le titulaire du pouvoir politique demeurant lEtat6. Or, justement les principes fixs de cette faon (par les traits communautaires) ont t apprcis dabord par la Cour de Luxembourg, puis, dans des proportions et sous des formes diffrentes, par les Etats membres de lUnion Europenne comme une sorte de Charte constitutionnelle7. Mais le processus de constitutionnalisation compris de cette manire, cest--dire au-del des frontires des Etats nationaux, sest manifest aussi dans une sphre plus large dEtats que ceux de lUnion Europenne. La Convention Europenne des Droits de lHomme, qui rgit des rapports qui, par leur nature, sont de droit constitutionnel ceux dont le contenu est constitu par les droits fondamentaux est elle-mme une sorte de constitution, si nous envisageons cet acte

Faisant rfrence la controverse dans ce domaine, Oliver Beaud et Sylvie Strudel soulignaient au Colloque interdisciplinaire franco-allemand de 2004 lopposition entre les europistes et les eurosceptiques. Les premiers, parmi lesquels Jean-Pierre Cot et Ingolf Pernice, estiment que le vouloir vivre ensemble et la volont de paix et de dmocratie dont tmoigne le prsent projet traduiraient lintention du constituant de crer en personne de lUnion europenne une vritable communaut politique. Ds lors, on serait en prsence dune vritable fdration qui reposerait sur un pacte constitutionnel. Les seconds, en revanche, reprsents dans ce colloque par Christian Bidgaray, du ct franais, et Ulrich Haltern, du ct allemand, estiment que lUnion europenne demeure marque par ses origines on a fait une communaut conomique par dfaut, qui, pour ne pas avoir pu faire une communaut politique (chec de la C.E.D.) et quelle ne mrite pas le qualificatif de politique; elle continuerait tre une simple union de consommateurs, un grand march qui ne pourrait, structurellement, pas accder la dignit politique. Ntant pas un corps politique, ni donc une fdration, lUnion ne serait donc pas fonde sur un pacte fdratif: tout au plus, sera-t-elle ce que Murray Forsythe appelle une fdration conomique (Voir Oliver Beaud et Sylvie Strudel, Dmocratie, fdralisme et constitution, dans le volume LEurope en voie de Constitution. Pour un bilan critique des travaux de la Convention, sous la direction de Oliver Baud, Arnard Lechevalier, Ingolf Pernice et Sylvie Strudel, Bruxelles : Bruylant, 2004, p. 35). 5 A cet gard, le premier article du Trait de Lisbonne dispose: Par le prsent trait, les HAUTES PARTIES CONTRACTANTES instituent entre elles une UNION EUROPENNE,, laquelle les Etats membres attribuent des comptences pour atteindre leurs objectifs communs (n.s.). 6 Voir Genoveva Vrabie, Lintgration europenne et la souverainet dEtat, dans le volume Etudes de droit constitutionnel, Iai: Editions Institutul European, 2003, p. 276 et sv. 7 Voir J.-L. Quermonne, op. cit., p. 582.

juridique la constitution non seulement comme un acte rglementant linstitution, lexercice et la transmission du pouvoir, mais rglementant aussi sa limitation, par la conscration et la garantie des droits de lhomme. A cet gard, dans la littrature de spcialit on a parl dun patrimoine constitutionnel europen, faisant rfrence tant aux rgles comprises dans la Convention Europenne des Droits de lHomme et la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, quaux traditions et aux valeurs constitutionnelles nationales.8 Parcourant les publications du domaine des sciences juridiques, en particulier celles appartenant au droit communautaire et au droit constitutionnel, nous remarquons lutilisation de plus en plus frquente de la catgorie de constitutionnalisme, souvent attache aux nouvelles ralits, celles concernant ltablissement de principes et de rgles fondamentales au niveau de lUnion Europenne, leur codification. Mais le transfert de certaines attributions tatiques vers les institutions europennes, et la transformation des communauts europennes en lUnion Europenne sont des processus qui ont dtermin la rvision des constitutions des Etats membres, leur mise en accord avec les rgles communautaires, observant, naturellement, un phnomne de feedback. Dans ces conditions, une analyse du constitutionnalisme europen simpose au moins deux niveaux europen et national devant admettre, en mme temps, quun autre se dtache, celui des rgions autonomes, des collectivits territoriales, qui ont des mini parlements, mini gouvernements etc., le mouvement constitutionnel se manifestant ici dans la direction de ladoption de statuts propres (mini constitutions), qui consacrent leur autonomie. On peut ainsi remarquer quaujourdhui lattention principale est accorde au mouvement constitutionnel europen et pas celui du niveau national, ce qui a donn naissance aussi une proccupation ... linguistique. Ainsi, dans la littrature de spcialit on parle parfois de la constitutionnalisation globale de lUnion et des communauts europennes9 pour pouvoir dtacher ce mouvement de celui du niveau national, dnomm constitutionnalisme. Mais le constitutionnalisme europen doit tre analys en troite liaison avec le mouvement constitutionnel au niveau national, qui doit tre envisag la lumire des nouvelles constitutions, adoptes aprs la chute des rgimes communistes, et de lamlioration priodique de leurs textes sous lemprise des exigences nes de lintrieur ou des exigences dtermines par lintgration des Etats dans diverses structures supranationales, surtout dans lUnion Europenne.

4.

Globalement, le mouvement constitutionnel des Etats mentionns sest droul dune manire semblable, sachevant par ladoption de certaines constitutions dmocratiques (dans la priode 1991-1997), mais chaque nation a mis son empreinte spcifique sur ce processus. Comme dans ce contexte nous ne pouvons pas nous permettre une approche exhaustive, nous nous arrterons uniquement sur le constitutionnalisme roumain post-dcembriste. Lassemble constituante lue le 20 mai 1990, ayant la difficile tche dlaborer une loi fondamentale qui gouverne une socit qui quitte la voie marxiste et dcide dinstaurer un rgime dmocratique de type occidental, a choisi comme modle quelques constitutions des Etats dmocratiques occidentaux, mais aussi la plus dmocratique des constitutions roumaines, celle de 1923. La Constitution adopte le 21 novembre 1991 a t approuve par le peuple par rfrendum le 8 dcembre, mettant fin des dbats divergents sur certains problmes, tels que : la forme de gouvernement, lorgane comptent pour effectuer le contrle de la constitutionnalit des lois, le

Voir Oliver Beaud, Sylvie Strudel, Dmocratie, fdralisme et constitution, in op. cit., p. 34; Voir aussi Genoveva Vrabie, Dreptul la o bun administrare in stato nascendi n Romnia (Le droit une bonne administration in stato nascendi en Roumanie), Communication lAtelier organis par lEcole Nationale dEtudes Politiques et Administratives, le 13 novembre 2009. 9 Voir Jol Rideau, La greffe de la Charte des droits fundamentaux sur le projet de la Constitution europenne, dans le volume LEurope en voie de Constitution, p. 347.

caractre national de lEtat, certains droits devant tre prvus en faveur des minorits nationales, les limites de la rvision de la Constitution, les droits fondamentaux et leurs garanties, lge de lobtention du droit de vote et du droit dligibilit, certains rapports entre les autorits publiques, linsertion du principe de la sparation des pouvoirs dans lEtat dans la Constitution etc. Lacte adopt le 21 novembre a t, gnralement, apprci comme une russite constitutionnelle, son contenu donnant expression aux exigences formules par des experts de lO.S.C.E. en novembre 1991 sur la caractrisation dune constitution comme ayant un caractre dmocratique10. Cest ce qui se passait au dbut, dans les premires annes aprs son adoption. Mais, au fil du temps, avec un fonctionnement parfois difficile et controvers des autorits publiques, avec lavance du processus dintgration europenne, les critiques se sont multiplies, dterminant une premire rvision, qui est aussi la seule jusqu maintenant : celle de 2003. Lvolution du mouvement constitutionnel dans cette tape a t dtermin tant par la ncessit damlioration du systme politique roumain, de perfectionnement des moyens et des mthodes de gouvernement, que par la ncessit daffirmation et dlargissement de la palette de droits fondamentaux inscrits dans la Constitution. Les signaux venus de lintrieur ont t doubls par ceux venus de lextrieur. La Roumanie rejoint dabord les Etats signataires de la Convention Europenne des Droits de lHomme et puis ceux faisant partie de lUnion Europenne. Dans ces conditions, le processus constitutionnel de notre pays se complique par une double intgration normative : 1) Les rgles communautaires ont pntr dans le droit interne, fait attest aussi par lart. 148 alina 2, qui dispose : suite ladhsion, les dispositions des traits constitutifs de lUnion europenne, ainsi que les autres rglementations communautaires caractre obligatoire, ont priorit par rapport aux dispositions contraires contenues par les lois internes, avec l'observation des dispositions de lacte dadhsion 2) Sajoutant aux traditions constitutionnelles des autres Etats membres de lUnion Europenne, les traditions constitutionnelles roumaines apparaissent, par leur synthse, comme des traditions constitutionnelles communes, auxquelles fait rfrence la Charte des droits fondamentaux de lUnion Europenne et le Trait de Lisbonne11. Dautre part, le droit communautaire, dans son ensemble, apparat comme une oeuvre commune des Etats intgrs dans lUnion Europenne, donc aussi de lEtat roumain. En dautres termes, le mouvement constitutionnel europen implique celui du niveau national, ou, comme nous le prcisions au dbut, le constitutionnalisme europen a au moins deux niveaux : europen et national, auxquels pourrait tre rajout le niveau rgional12.

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Pour identifier ces exigences, voir Genoveva Vrabie, Drept constitu ional i institu ii politice (Droit constitutionnel et institutions politiques), vol. I, 5e dition revue et augmente, Iai: Editions Cugetarea, 1999. 11 La Charte des droits fondamentaux de lUnion Europenne regroupe toutes les sources actuelles dinspiration du juge communautaire : elle contient, en fait, les principes gnraux viss dans la Convention europenne des droits de lhomme, ceux qui dcoulent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, tout comme les droits fondamentaux rservs aux citoyens de lUnion et les droits conomiques et sociaux, tel qunoncs dans la Charte sociale europenne et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs. Voir Jean Franois Renucci, Tratat de drept european al Drepturilor Omului (Trait de droit europen des droits de lhomme), Bucureti: Editions Hamangiu, 2009, p. 714. Voir aussi Genoveva Vrabie, Dreptul la o bun administrare in stato nascendi n Romnia (Le droit une bonne administration in stato nascendi en Roumanie). 12 Voir supra, p. 3.

En ce qui concerne le mouvement constitutionnel europen au niveau national, nous pouvons affirmer quen Roumanie il na pas t substantiellement boulevers par le rejet du Trait constitutionnel, le processus dintgration continuant, avec les difficults connues, et celui des efforts de constitutionnalisation europenne se renforant par laction commune des Etats membres de lUnion Europenne, avec un achvement heureux : la ratification et la conclusion du Trait de Lisbonne. Pour complter la vision de ce processus, nous devons ajouter ici autre chose. Les valeurs communes europennes, tout comme les principes gnraux communs du droit des Etats de lUnion Europenne sintgrent au mouvement constitutionnel au niveau national tant par le biais des actes normatifs communautaires, que par le caractre obligatoire de la jurisprudence des instances europennes pour les Etats membres. Mais, le dfi le plus important pour le mouvement constitutionnel de Roumanie nest pas venu de lextrieur, mais de lintrieur. Dun ct, les normes constitutionnelles sont devenues insuffisantes, voire inefficaces pour le fonctionnement normal des autorits publiques et pour le droulement sans syncopes des rapports entre elles. A cet gard, il suffit de donner comme exemple lart. 85 alina 2 de la Constitution, concernant la nomination des ministres en cas de remaniement gouvernemental, article interprt diffremment par les deux palais Cotroceni et Victoria , avec des consquences dsagrables pour le bon fonctionnement des autorits publiques. On en est arriv, a maintes reprises, des conflits juridiques de nature constitutionnelle, des blocages dans le fonctionnement des autorits et la rsolution des problmes soulevs par linterprtation de la Constitution intensment critique dans les mdias et la littrature de spcialit.13 Dautre part, beaucoup de normes acceptes auparavant deviennent sujet de disputes politiques ou la cible des critiques doctrinaires. Sont attaques, une par une, les normes dclaratives de la Constitution, rgles qui refltent une hypocrisie normative14, comprises principalement dans le Titre II, concernant les droits fondamentaux. Sont critiques certaines institutions politico-juridiques, proposant leur rorganisation par exemple, on propose la cration dun parlement unicamral , sont signales des lacunes graves de certains textes constitutionnels, comme ceux qui rglementent les rapports entre les pouvoirs publics, principalement les rapports entre le Gouvernement et le Prsident de la Roumanie et ceux entre le Gouvernement et le Parlement15, ceux qui rglementent la dissolution du Parlement, cherchant trouver des solutions de dblocage en cas de crise institutionnelle etc. etc. Cest, dailleurs, la raison pour laquelle le Prsident de la Roumanie a cr la Commission Prsidentielle dAnalyse du Rgime Politique et Constitutionnel de Roumanie, qui,
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Voir Genoveva Vrabie, Interpretarea diferit a unor texte constitu ionale ce reglementeaz raporturile dintre Preedintele Romniei i Guvern i consecin ele practice ale absen ei unei concep ii unitare n acest domeniu (Linterprtation diffrente de certains textes constitutionnels qui rglementent les rapports entre le Prsident de la Roumanie et le Gouvernement et les consquences pratiques de labsence dune conception unitaire dans ce domaine), in Revista de Drept Public (Revue de Droit Public), no 2/2008, p. 1-11. 14 Nous avons en vue, principalement, lart. 32, alina 4, qui prvoit la gratuit de lenseignement public et lart. 47 concernant le niveau de vie. 15 Nous avons en vue principalement les rapports entre le Prsident de la Roumanie et le Gouvernement dans le processus dadoption des normes juridiques, les ordonnances durgence abondant dans la pratique du Gouvernement de Roumanie, la responsabilisation du Gouvernement se faisant souvent par une interprtation force des textes constitutionnels.

dans le rapport conclu la fin des travaux, a propos plusieurs variantes de rvision de la Constitution en vigueur.16 Cest aussi la raison pour laquelle on a organis des dbats concernant ce problme au niveau des partis de gouvernement, et les structures non gouvernementales comme lAssociation Pro Democra ia17 et le Forum Acadmique Roumain18 ont dbattu sur le thme de la rforme constitutionnelle en Roumanie et celui des rgimes constitutionnels dans lU.E.. On peut, ainsi, facilement constater la direction actuelle du mouvement constitutionnel chez nous : lamlioration et le complment des textes constitutionnels afin de couvrir les lacunes de la loi fondamentale et de perfectionner les mthodes et les moyens de gouvernement. Mais ici il faut ajouter encore une chose, qui rsulte de ce que nous avons montr antrieurement : la direction du mouvement constitutionnel de notre pays converge avec celle du constitutionnalisme europen. Les deux processus sentremlent, sinterconditionnent et se compltent. Cest le signal dun chemin ascendant de lintgration. Mais, le rsultat final de leffort commun dintgration dpend de la sagesse de ceux qui crent des politiques ce niveau, de lquilibre de ces politiques, qui doivent toujours avoir en vue deux grandes vrits : 1) les peuples, les nations et leurs Etats sont souverains et 2) il ne faut pas forcer le chemin vers une fdration europenne et, surtout, il ne faut pas imposer cette direction. Avec un peu de chance, elle simposera dellemme.

REFERENCES Beaud, Oliver et Strudel, Sylvie, Dmocratie, fdralisme et constitution, dans le volume LEurope en voie de Constitution. Pour un bilan critique des travaux de la Convention, sous la direction de Oliver Baud, Arnard Lechevalier, Ingolf Pernice et Sylvie Strudel, Bruxelles : Bruylant, 2004 Centrul de resurse pentru democra ie al Asocia iei Pro Democra ia i Hans Seidel Stiftung, Reform constitu ional n Romnia. Teme, dezbateri, propuneri (Centre de ressources pour la dmocratie de lAssociation Pro Democratia et Hans Seidel Stiftung, Rforme constitutionnelle en Roumanie. Thmes, dbats, propositions), Bucarest, janvier 2009 Pactet, Pierre, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 2me dition, Paris, Milano, Barcelona, Bonn: Masson, 1992 Quermonne, J.-L., Lmergence dun droit constitutionnel europen, in Revue internationale de droit compar, no 2/2006 Rapports prsents au Ve Congrs International de Droit Constitutionnel, Rotterdam, juillet 1999, ayant pour thme Constitutionnalisme, universalisme et dmocratie
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Voir Raportul Comisiei Preziden iale de Analiz a Regimurilor Politice i Constitu ionale din Romnia, Pentru consolidarea statului de drept (Rapport de la Commission Prsidentielle dAnalyse des Rgimes Politiques et Constitutionnels de Roumanie, Pour le renforcement de lEtat de droit), Bucureti: Editions C.H.Beck, 2009. 17 Voir Centrul de resurse pentru democra ie al Asocia iei Pro Democra ia i Hans Seidel Stiftung, Reform constitu ional n Romnia. Teme, dezbateri, propuneri (Centre de ressources pour la dmocratie de lAssociation Pro Democratia et Hans Seidel Stiftung, Rforme constitutionnelle en Roumanie. Thmes, dbats, propositions), publi Bucarest, en janvier 2009. 18 Voir Revista Forumului Academic Romn (Revue du Forum Acadmique Roumain), no. 2, fvrier 2009.

Raportul Comisiei Preziden iale de Analiz a Regimurilor Politice i Constitu ionale din Romnia, Pentru consolidarea statului de drept (Rapport de la Commission Prsidentielle dAnalyse des Rgimes Politiques et Constitutionnels de Roumanie, Pour le renforcement de lEtat de droit), Bucureti : Editions C.H.Beck, 2009 Renucci, Jean Franois, Tratat de drept european al Drepturilor Omului (Trait de droit europen des droits de lhomme), Editions Hamangiu, 2009 Revista Forumului Academic Romn (Revue du Forum Acadmique Roumain), no. 2, fvrier 2009 Rideau, Jol, La greffe de la Charte des droits fundamentaux sur le projet de la Constitution europenne, dans le volume LEurope en voie de Constitution. Pour un bilan critique des travaux de la Convention, sous la direction de Oliver Baud, Arnard Lechevalier, Ingolf Pernice et Sylvie Strudel, Bruxelles : Bruylant, 2004 Vrabie, Genoveva, Drept constitu ional i institu ii politice (Droit constitutionnel et institutions politiques), vol. I, 5e dition revue et augmente, Iai : Editions Cugetarea, 1999 Vrabie, Genoveva, Lintgration europenne et la souverainet dEtat, dans le volume Etudes de droit constitutionnel, Iai : Editions Institutul European, 2003 Vrabie, Genoveva, Interpretarea diferit a unor texte constitu ionale ce reglementeaz raporturile dintre Preedintele Romniei i Guvern i consecin ele practice ale absen ei unei concep ii unitare n acest domeniu (Linterprtation diffrente de certains textes constitutionnels qui rglementent les rapports entre le Prsident de la Roumanie et le Gouvernement et les consquences pratiques de labsence dune conception unitaire dans ce domaine), in Revista de Drept Public (Revue de Droit Public), no 2/2008 Vrabie, Genoveva, Dreptul la o bun administrare in stato nascendi n Romnia (Le droit une bonne administration in stato nascendi en Roumanie), Communication lAtelier organis par lEcole Nationale dEtudes Politiques et Administratives, le 13 novembre 2009 Constitu ia Romniei publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 767 din 31 octombrie 2003 (La Constitution de la Roumanie publie dans le Journal Officiel de la Roumanie no. 767, octobre 2003) Trait de Lisbonne, Jurnalul Oficial C