Le soutien public aux entreprises exportatrices

_____________________ PRESENTATION ____________________ En 2009, 116 000 entreprises franaises ont export des biens et des services pour un montant de 346 Md. Au sein du commerce mondial, la part de march de la France, dsormais au cinquime rang, se dgrade depuis 1980. Rapporte aux exportations mondiales, elle est ainsi passe de 6 % en 1980 5,8 % en 1995 et 3,7 % en 2009. La France exporte de lordre de deux fois moins que lAllemagne, avec une tendance la dgradation, et 15 % de plus que lItalie. La dgradation du commerce extrieur franais a fait lobjet de nombreuses analyses macroconomiques qui lexpliquent principalement par des facteurs lis lvolution du change, la spcialisation industrielle et, de faon plus gnrale, la comptitivit des entreprises. Il aurait pu sensuivre une rduction, voire une remise en cause, du recours aux instruments classiques spcifiquement ddis au soutien des exportations, au profit dune politique, plus large et transversale, de renforcement de la comptitivit de lconomie franaise. Si cette rorientation a t amorce, la France conserve, comme ses principaux concurrents, des dispositifs nombreux destins favoriser laccs de ses entreprises aux marchs extrieurs. Outre les ngociations commerciales, menes dans le cadre europen, visant faciliter les changes, la panoplie des leviers actuels recouvre trois domaines daction : - les procdures de financement, qui permettent doctroyer des conditions financires avantageuses aux offres franaises et de favoriser la conclusion des contrats dexportation ; - laccompagnement des entreprises, consistant notamment prendre en charge certaines dpenses ncessaires leur dveloppement international ou les conseiller dans leur parcours dexportateur ; - la diplomatie conomique, qui cherche appuyer les offres des entreprises revtant un caractre stratgique, autour notamment des grands contrats .

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En intgrant dans son enqute une consultation dentreprises utilisatrices, de banques actives dans ce domaine et dautres acteurs conomiques, la Cour sest attache mesurer limpact de ce dispositif public en faveur des exportations. Il en ressort que la rationalisation des leviers de soutien est encore inaboutie, alors que les marges de manuvre sont structurellement limites. La ligne suivie ncessite de renforcer le pilotage stratgique dune politique qui vise mieux cibler les entreprises bnficiaires et matriser les risques budgtaires. Le passage dune politique axe sur le soutien aux exportations une politique dinternationalisation des entreprises apparat encore incertain.

I - Une rationalisation encore inaboutie des leviers de soutien public

A - Des acteurs et des dispositifs nombreux
Tous les gouvernements depuis 1974 ont comport un ministre ou un secrtaire dtat charg du commerce extrieur, plac le plus souvent auprs du ministre charg de lconomie. Cest actuellement le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, et en son sein la direction gnrale du Trsor, qui est responsable de la majeure partie des instruments de soutien aux entreprises exportatrices. Le ministre des affaires trangres et europennes, au titre de son apprciation des risques politiques et de lappui aux grands contrats, le ministre du budget, au regard des risques financiers qui sattachent certains instruments, le ministre de la dfense, pour les exportations darmement, dautres ministres (agriculture, cologie, nergie, dveloppement durable, etc.) y sont associs dans des proportions variables. La direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services du ministre de lconomie est galement associe aux dcisions de financement des exportations. Les leviers utiliss par ltat pour soutenir les entreprises exportatrices sont multiples.

1 - Le financement des exportations

Un assureur crdit, la Coface, entreprise prive, gre pour le compte de lEtat (362 salaris consacrs cette mission) et avec sa garantie, des procdures dassurance des contrats dexportation dont les

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risques sont trop importants pour que les institutions financires prives interviennent, ou du moins interviennent seules. Ce schma est proche de celui qui existe dans les autres pays de lOCDE. La principale procdure - lassurance crdit de moyen et long terme - permet de couvrir les exportateurs contre le risque dinterruption de leur contrat, et les banques contre le risque de non-remboursement des crdits lexportation allous un acheteur tranger. Au titre des autres procdures, la Coface gre notamment une garantie de change, qui vise couvrir la valeur de loffre de lexportateur contre le risque de change, et une garantie du risque exportateur, qui assure les cautions des exportateurs mises par les banques et les prfinancements quelles consentent pour financer le lancement dun contrat lexport. Ltat dispose, par ailleurs, dun outil mixte de financement laide lie - comptabilise au titre de laide publique au dveloppement, qui consiste octroyer des pays trangers, en contrepartie du recours une offre franaise, des prts comportant une part minimale de 35 % 40 % dlment don (rserve pays mergents) et des dons pour des tudes ou de lingnierie (procdure dite FASEP). Enfin, au cours de lanne 2009, afin damortir les effets de la crise financire sur les exportations, la direction gnrale du Trsor a mis en place un double dispositif (Cap export et Cap + export) permettant doffrir un complment ou un substitut temporaire lassurance crdit de court terme relevant habituellement du march.

2 - Laccompagnement des entreprises

Ltat sappuie pour lessentiel, mais non exclusivement, sur un tablissement public industriel et commercial, Ubifrance (1 067 agents en 2009), destin devenir un interlocuteur majeur des PME ltranger. Cette agence conduit des oprations de promotion collective des entreprises franaises et des accompagnements individuels (renseignements, tudes de march, prospection, notamment). Ces accompagnements sont payants, mais restent en-de des prix de march. Par ailleurs, ltablissement public subventionne et organise la participation des foires et salons, finance des dpenses de prospection (procdure dite SIDEX) et assure, pour le compte de ltat, la gestion de la procdure des volontaires internationaux en entreprise (VIE). La Cour constate que la stratgie de ltablissement a t amliore, que loffre commerciale a t simplifie et que les volutions administratives apparaissent positives. Lagence sappuie sur un rseau de missions conomiques implantes dans 44 pays. Ce rseau a t progressivement constitu par le

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transfert des activits daccompagnement commercial exerces par les services conomiques des ambassades, et des effectifs correspondants de la direction gnrale du Trsor. Dici 2012, dans un objectif de rationalisation administrative, toute lactivit daccompagnement commercial des entreprises encore assure par le rseau de la direction gnrale du Trsor, et les effectifs correspondants, auront t transfrs Ubifrance, qui sera alors prsent dans 56 pays. La porte de cette clarification est relle, mais les services conomiques des ambassades doivent encore jouer un rle significatif dans le soutien international aux entreprises, dune part dans les pays dans lesquels Ubifrance nest pas prsent, dautre part pour mettre en uvre des actions de diplomatie conomique, consistant appuyer les grands contrats ou assurer la protection des entreprises franaises face aux obstacles locaux de nature politique, juridique ou financire. Au demeurant, Ubifrance ne constitue pas le seul levier de ltat pour soutenir les actions des entreprises ltranger. La Coface propose ainsi, pour le compte de lEtat, une assurance prospection visant couvrir les exportateurs contre lchec dune prospection ltranger en leur versant une indemnit si les recettes commerciales ne couvrent pas les dpenses. La rcupration de lindemnit dpend du chiffre daffaires ultrieurement ralis dans la zone de prospection. Ltat a mis par ailleurs en place un crdit dimpt pour dpense de prospection. Enfin, en cohrence avec les tudes du Conseil danalyse conomique170 montrant que la politique de comptitivit des PME doit prcder le soutien leur dveloppement international, Oso a constitu rcemment dans sa gamme de financement des entreprises des prts pour lexport, sur la base dtudes de march dmontrant que, malgr les outils existants, il existait un segment pour cette activit. Tous ces outils de financement et daccompagnement peuvent aujourdhui bnficier aux entreprises exportatrices de manire cumule.

170

Performances lexportation de la France et de lAllemagne. Rapport n 81, Lionel Fontagn et Guillaume Gaulier, 31 dcembre 2008.

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Les leviers publics et les crdits budgtaires en faveur des entreprises exportatrices
(consommation de crdits de paiement en 2009 en M)
Intervenant Coface Nature de la dpense Crdits de paiement

Financement des exportations Assurance crdit Autres procdures dassurance et de garantie 14,3 M tat (aide Prts de la rserve pays mergents 147,0 M publique au FASEP : dons pour financement dtudes et 22,4 M dveloppement dingnierie franaise lie) Frais de gestion par Natixis 5,5 M tat Cap export/Cap + export Accompagnement des entreprises, soutien de leurs actions lexport Ubifrance Crdits de fonctionnement 53,8 M Crdits dintervention (actions labellises, Sidex, 18,3 M oprations collectives sur salons ) Exonration de charges sociales des VIE 43,0 M Coface Assurance prospection 53,5 M Oso Prts ou garanties pour lexport et le Fonds dveloppement international propres Etat Crdit dimpt pour dpense de prospection 13,0 M Avance remboursable pour les entreprises Non dote darmement en loi de finances Action rgalienne des services conomiques des ambassades Etat Rseau rgalien du Trsor 127,5 M

Source : Cour des comptes

B - Une rorganisation encore inacheve

La grande varit des acteurs du commerce extrieur au sein de la sphre publique et, au-del, la diversit des dispositifs de soutien ont conduit rechercher une meilleure organisation du soutien aux entreprises exportatrices qui na pas encore compltement abouti. Au sein des administrations, la commission interministrielle dappui aux contrats internationaux (CIACI), qui comprend un volet civil et un volet militaire, prside par le directeur du cabinet du Premier ministre, a pour objectif de mobiliser et de coordonner les moyens de lEtat (dmarches politiques, dispositifs de financement, etc.) afin de soutenir des grands projets faisant lobjet dune concurrence internationale et considrs comme importants pour lconomie franaise. Les projets retenus sont au nombre dune vingtaine pour le volet civil,

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principalement lis aux secteurs du nuclaire et du transport ferroviaire. Si cette commission favorise la coordination des services de ltat et conduit ltablissement de plans dactions concerts avec les entreprises, comme dans le cas du projet de TGV brsilien, elle na pas t en mesure dviter les checs de plusieurs projets quelle appuyait, comme celui du nuclaire Abu Dhabi. Elle napparat pas aujourdhui en mesure, selon les procs-verbaux analyss par la Cour, danalyser les causes de succs ou dchec des offres franaises comme cela est prvu dans ses statuts. Elle nest pas encore devenue linstance danimation et de suivi stratgique de la diplomatie conomique en faveur des grands contrats. Entre la Coface, Oso et Ubifrance, la clarification des rles napparat pas encore suffisante. Lexistence dune gamme diversifie de produits pour la prospection des entreprises se justifie, mais les exportateurs sont aujourdhui confronts trois guichets. Le transfert de lassurance prospection Oso, voire celui des plus petits budgets de lassurance prospection (ceux de moins dun an, ou uniquement lis un salon) au SIDEX, gr par Ubifrance, ont t voqus. Il a t prfr ce processus de rationalisation des conventions de partenariat croises entre les trois organismes, chacun sengageant distribuer auprs des entreprises les dispositifs de ses partenaires. Limpact de ces conventions croises na pas encore fait lobjet dun examen de la part de la direction gnrale du Trsor, et la lisibilit de cette dmarche auprs des entreprises mriterait dtre tudie. La mme dmarche de conventions croises est adopte avec les autres partenaires de lexport que sont les chambres de commerce et dindustrie, les chambres de commerce ltranger, ou les oprateurs privs spcialiss du commerce international, qui jouent un rle dterminant dans laccompagnement des entreprises. Lensemble des acteurs du commerce extrieur a t runi dans ce que les pouvoirs publics ont nomm une quipe de France de lexport et les vnements organiss ltranger font lobjet dune programmation commune dans le cadre dun programme France . Lanimation de lquipe de France de lexport ne saurait tre confie Ubifrance, qui nest dans ce domaine quun oprateur. Le pilotage de la rorganisation en cours doit tre mieux assur par lEtat, en particulier par la direction gnrale du Trsor. Les efforts entrepris ne sont certes pas ngligeables. Ils ont ainsi vis mieux dfinir le rle de chacun des acteurs. Par laccord de partenariat sign le 23 avril 2008, Ubifrance, le rseau consulaire de lassemble des chambres franaises de commerce et dindustrie, lunion des chambres de commerce et dindustrie franaises ltranger et la

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direction gnrale du Trsor ont pris lengagement de rationaliser lensemble des dispositifs de soutien aux exportations. Par cet accord, Ubifrance reconnat le rle des chambres de commerce et dindustrie pour identifier les primo-exportateurs et fait une place aux chambres de commerce franaises ltranger. Le rle confi chacun des oprateurs en vertu de ses avantages comparatifs dans le processus dexportation nest toutefois pas exclusif. En pratique, la coordination des actions dUbifrance avec celles des chambres de commerce franaises ltranger peut encore tre amliore. Ces organismes peuvent, en effet, dans certains cas, tre concurrents. Ltablissement public a pu avoir un effet dviction au dtriment des initiatives consulaires. Or ces organismes, en France et ltranger, jouent un rle, certes moindre que dans le cas de lAllemagne, quil convient de mieux reconnatre. La dmarche de partenariat a jusqu prsent ignor les rgions. Ces dernires, responsables du dveloppement conomique dans les territoires, attribuent des aides financires aux petites et moyennes entreprises pour prendre en charge une fraction de leurs dpenses de dveloppement international. Ces aides, dune grande diversit, subventionnent, pour lessentiel, des dpenses de prospection (participation des salons, etc.) et des dpenses lies la constitution dune quipe export (cadres export). Certaines rgions disposent, de surcrot, dimportantes structures ltranger. Elles ont nou des partenariats anciens avec les chambres de commerce et dindustrie. Les dispositifs mis en uvre par les rgions reprsentent un budget de lordre de 20 M annuels et sont donc dune importance quivalente au budget dintervention dUbifrance. Labsence des rgions dans la stratgie globale de soutien public se comprend donc difficilement, alors quil est souhaitable dorganiser une politique territoriale de lexportation cohrente.

C - Les ambigits du champ dintervention dUbifrance

Le modle dUbifrance demeure aujourdhui au carrefour de logiques contradictoires : lagence nest ni un simple guichet dinformation et de subventions, ni un vritable cabinet de conseil et de dveloppement daffaires. Pour son directeur gnral, lavenir dUbifrance dans le service public nest pas dtre un guichet subvention mais une agence de conseil et dorientation, disposant de moyens dEtat pour inciter les entreprises exploiter les marchs qui

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leur auront t indiqus comme prioritaires par rapport une activit donne . Lvolution dUbifrance doit tre mieux dfinie par sa tutelle. La concurrence que pourrait exercer Ubifrance vis--vis de structures prives proposant des prestations comparables sans bnficier de subventions publiques est un risque ne pas ngliger. Si Ubifrance ambitionnait de devenir un cabinet de dveloppement daffaires et dinternationalisation des entreprises, alors ltablissement devrait se montrer plus slectif dans laccompagnement des clients, adapter son personnel et revoir la tarification de ses prestations en fonction de la taille des entreprises. terme, le statut public dune telle structure et le versement dune subvention budgtaire par lEtat pourraient tre remis en cause. Si cette perspective napparaissait pas souhaitable, il conviendrait que lEtat dfinisse de manire plus prcise la mission de service public dUbifrance, dans une logique de subsidiarit par rapport lintervention des autres acteurs privs de lexport. Cette dfinition devrait intervenir dans le cadre de la rengociation de la convention dobjectifs et de moyens que ltat et Ubifrance doivent engager dans le courant de lanne 2011.

II - Des marges de manuvre structurellement limites

A - Lencadrement du soutien public par les rgles de la concurrence
Trois dispositifs multilatraux principaux encadrent les dispositifs de soutien aux exportations : le droit communautaire, les rgles de lOCDE (Organisation de coopration et de dveloppement conomiques) et celles de lorganisation mondiale du commerce. Il sagit de garantir une concurrence loyale entre les pays exportateurs afin que cette concurrence repose sur les qualits intrinsques des biens et services plutt que sur celle des soutiens publics. Le cadre rglementaire principal auquel sont soumises les entreprises franaises est communautaire. La rgle de minimis ne tolre que des aides de montants trs faibles destination des PME indpendantes. Pour le financement des exportations, la commission europenne entend supprimer les distorsions cres par les aides dtat dans le secteur de lassurance-crdit lexportation o une concurrence

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sexerce entre organismes privs et publics, ou bnficiant du soutien de ltat, dassurance-crdit lexportation . Les outils publics ont donc vocation pallier les dfaillances du march lorsque celui-ci nest pas en mesure de financer ou dassurer les contrats lexportation, condition que des primes correspondant au risque financ soient appliques aux exportateurs. Ces critres se sont ainsi appliqus au dispositif contracyclique Cap export/Cap + export. Larrangement relatif des lignes directrices pour les crdits lexportation bnficiant dun soutien public de lOCDE encadre lassurance crdit de moyen et long termes, en tablissant des niveaux minimaux de prime, en limitant les dures de crdit (dix ans sauf exceptions sectorielles). Il encadre galement les crdits daide lie en fixant certaines conditions dligibilit des pays (revenu par habitant) et des projets (non viabilit commerciale) et en fixant le niveau minimal de concessionnalit. Si cet arrangement correspond un consensus des Etats membres, reposant pour son application sur une surveillance rciproque et multilatrale, il constitue le principal instrument de modration et dencadrement des soutiens publics. Ce consensus reste nanmoins fragile, tout particulirement en matire aronautique. Ainsi, lEurope et les Etats-Unis dnoncent-ils devant lorgane de rglement des diffrends de lorganisation mondiale du commerce, les aides industrielles dont bnficie lautre partie en matire aronautique. Lapparition de nouveaux concurrents, non membres de lOCDE, fragilise galement le consensus. Il existe en matire de financement aronautique un accord spcifique au sein de lOCDE (accord ASU Aircraft Sector Understanding ). Lapplication de la rgle des pays producteurs, qui prvoit que les pays producteurs de Boeing (Etats-Unis) et dAirbus (Allemagne, Espagne, France, Grande-Bretagne) sinterdisent de soutenir, par des financements en crdit export, les livraisons davions des compagnies ariennes prsentes sur leurs territoires respectifs, est dsormais conteste devant la commission europenne par les compagnies ariennes des pays producteurs dAirbus, tout particulirement depuis 2008, ds lors que ces compagnies considrent que les carts de prix obtenus par leurs concurrents pour les achats davions Airbus grce lassurance crdit peuvent reprsenter jusqu 5 % du prix dun appareil. Les dispositions de laccord ASU ont t revues en 2010 pour que les conditions du crdit export soient rapproches des conditions de march. Les arrangements de lOCDE restent susceptibles dtre mis en

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cause devant la commission europenne ou, dans une moindre mesure devant lOMC.

B - Un champ dintervention ncessairement circonscrit

Lencadrement du soutien public par les rgles de la concurrence confre laction de ltat un rle subsidiaire par rapport au libre jeu du march. Sur un plan macroconomique, le critre le plus pertinent pour apprcier le champ dintervention de ltat est celui du montant dexportations couvertes par un dispositif de soutien public. Ce montant apparat mieux apprhend que le pourcentage dentreprises soutenues, en raison de la trs forte concentration des exportations aides sur un seul dispositif, celui de lassurance crdit de la Coface. 3,2 % des exportations franaises ont t concernes par le dispositif de soutien public en 2007, 2,8 % en 2008, mais, de manire exceptionnelle, compte tenu de la crise financire et du triplement des garanties de la COFACE qui ont jou ici un rle contra-cyclique, 6,9 % en 2009 (20,5 Md dassurance crdit en 2009 contre 7,5 Md en 2008 et 8,8 Md en 2007). Sur la priode 2005-2008, la moyenne des exportations couvertes par un dispositif de soutien public sest tablie 3 %. Lintervention publique spcifique au commerce extrieur nest pas de nature modifier substantiellement les parts de march franaises lexport. Pourtant, sur la base des derniers chiffres disponibles de 2007, la France est, parmi les pays de lOCDE comparables, celui qui soutient le plus le financement de ses exportations. Certes, 4,7 % des exportations japonaises taient couvertes par un dispositif de soutien public, mais ce soutien tait de seulement 0,7 % pour ce qui est des Etats-Unis, 1,2 % pour lAllemagne et 2,2 % pour lItalie. En termes dactivit, la Coface a dailleurs t en 2009 le premier assureur crdit au monde, et a toujours figur, sur la priode rcente, parmi les 7 premiers assureurs crdit mondiaux. Pour ce qui concerne le nombre dentreprises aides, le calcul apparat particulirement difficile, ds lors que les guichets publics peuvent aider plusieurs fois la mme entreprise. Le principal acteur en nombre dentreprises accompagnes, Ubifrance, assure des prestations au bnfice dentreprises qui niront pas toutes jusqu lacte dexportation. Sous ces rserves, Ubifrance fait tat en 2009, anne exceptionnelle du fait de la crise et du besoin accru de soutien public, de 19.500 entreprises accompagnes, contre 13 147 en 2008. En 2009, lassurance prospection

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de la Coface a bnfici 6 462 entreprises, lassurance crdit 159 entreprises et les prts dOso 284 entreprises. 920 entreprises ont eu recours au crdit dimpt pour dpenses de prospection, tandis que le dispositif de soutien contra-cyclique Cap Export/Cap+ export, encore rcent, concerne aujourdhui 2 800 entreprises. Rapport aux 91 600 entreprises exportatrices en 2009, le pourcentage dentreprises aides est de lordre de 20 %. Ce pourcentage est exceptionnel et doit tre replac dans le contexte de la crise financire. Pour les annes prcdentes, sur la base des tableaux de bord des organismes de soutien et des enqutes menes auprs des entreprises, de lordre de 10 15 % des entreprises exportatrices ont bnfici dun soutien public.

C - Une panoplie dinstruments, ajuste en permanence, comparable celle des pays de lOCDE
Globalement, les outils mobiliss par les principaux pays de lOCDE pour soutenir leurs entreprises exportatrices sont comparables. Un tel constat rduit la porte du soutien public ds lors que lensemble des pays dispose peu ou prou des mmes instruments. La stratgie conduite consiste saligner de manire permanente sur les pratiques des concurrents, dans le cadre de lArrangement OCDE, afin de maintenir le niveau de sa bote outils , au risque dune escalade des procdures. Une telle dmarche suppose une veille performante sur les diffrents systmes de financement et de soutien, y compris en-dehors des pays de lOCDE pour lesquels la visibilit est faible. Or, en matire de veille concurrentielle, au moins pour les pays mergents, la connaissance quont la direction gnrale du Trsor et la Coface des autres dispositifs reste imparfaite. En outre, la stratgie conduite rencontre aujourdhui des limites : 1 - Des diffrentiels sont apparus depuis 2008 entre les taux dintrt obtenus par les entreprises des pays disposant dun guichet public de prt direct au commerce extrieur (Allemagne, Etats-Unis, Canada), proches de celles des obligations du Trsor, et ceux obtenus par les entreprises franaises bnficiant du dispositif de la Coface, qui reposent sur des garanties au financement bancaire priv, plus proches des taux de march. Malgr les distorsions de concurrence constates, il na pas t dcid, juste titre dun point de vue budgtaire, de reconstituer un

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guichet de prt public lexport, qui a pu exister en France dans le pass (ex-banque franaise du commerce extrieur). Leffet dviction quaurait un tel guichet public sur le march priv du financement export a t pris en compte. En 2009, trois banques franaises taient classes aux trois premiers rangs du march mondial du financement lexport. Elles dtenaient 34 % des parts de march. 2 - Des instruments utiliss par certains tats (interventions en capital dans les entreprises clients, financement des investissements ltranger des entreprises, aide publique lie) ne sont pas accessibles un pays comme la France membre de lOCDE, ou du moins dans les mmes proportions, en raison de leur cot budgtaire. La concurrence de ces outils, laquelle la France peut difficilement rpondre, produit un dcalage entre le discours volontariste des pouvoirs publics et leurs leviers rels daction. Plutt que lescalade des procdures, la stratgie approprie pourrait consister ds lors dfendre davantage au sein de lOCDE une dmarche de rgulation des soutiens publics au commerce extrieur, dite dappropriation des rgles internationales . Ainsi, en matire daide publique au dveloppement lie, le constat selon lequel son aide est dlie 86 %, contre une moyenne de 79 % dans les pays membres du comit daide au dveloppement de lOCDE, pourrait conduire la France soutenir, dans les enceintes internationales, le principe dun dliement de laide plus important. La mme dmarche est entreprise dsormais, selon la direction gnrale du Trsor, pour soutenir le principe dun encadrement par lOCDE des guichets de prt direct lexport. Ces constatations doivent conduire la direction gnrale du Trsor utiliser certains des instruments de soutien public, et principalement laide lie de la rserve pays mergents, essentiellement comme un outil permettant de contrer les distorsions de concurrence pouvant rsulter dune offre concurrente proposant des conditions de financement particulirement avantageuses pour le pays client.

III - La ncessit dun ciblage plus rigoureux

A - Un effet de levier mal mesur
1 - Labsence de dispositif dvaluation
Le suivi et dvaluation du soutien aux entreprises exportatrices est presque inexistant. lexception de lassurance prospection de la Coface,

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dont leffet de levier est mesur et figure au titre des indicateurs de performance dans les documents budgtaires, les autres instruments publics ne font pas lobjet dune dmarche dvaluation rgulire et systmatique, au motif de lclatement des acteurs et des dispositifs. La direction gnrale du Trsor indique, nanmoins, que des chantiers vont tre lancs dans les mois venir. Aujourdhui, limpact de laide lie, dont lobjectif final, au-del du financement ponctuel dun grand contrat, est de susciter un flux daffaires durable vers les pays mergents bnficiaires, fait lobjet dun suivi trop partiel de la part des services conomiques des ambassades pour que la validit de la stratgie retenue ne puisse tre atteste autrement que par des exemples ponctuels. Leffet de levier dUbifrance, de ses interventions (SIDEX, subventions des foires et salons, participations collectives des foires et salons) ou de ses prestations plus individuelles (tudes de march, prospection) ne fait lobjet daucune mesure, alors que lexercice est ralis par dautres agences comparables, en Australie, aux tats-Unis ou au Royaume-Uni. La mesure du rsultat de leffet de levier pour les actions dUbifrance pourrait relativiser son impact sur les exportations. titre dexemple, en appliquant aux interventions dUbifrance leffet de levier relev en matire dassurance prospection de la Coface pour les petites entreprises indpendantes (20,1 dexportations pour 1 dargent public, mais seulement 10,8 pour les entreprises dont le chiffre daffaires est de moins de 1,5 M), les exportations engendres par lagence seraient de 130 M au titre de son budget dintervention en 2008, auxquels sajouteraient 250 M au titre de ses prestations commerciales (hors frais de gestion des volontaires internationaux en entreprise VIE).

2 - Des effets daubaine parfois importants

Plusieurs dispositifs, dont limpact est trop limit pour dclencher eux seuls une dmarche dexportation, se caractrisent par des effets daubaine importants qui pourraient justifier leur suppression. Les aides la prospection internationale des entreprises apparaissent particulirement concernes par de tels effets. Le SIDEX constitue une subvention la prospection destine aux PME dun montant de 500 ou 1.000 en fonction du pays de destination (2.678 PME bnficiaires en 2009 pour un cot de 4 M). La modicit des sommes accordes aux entreprises fait douter de limpact rel de cette aide. Une entreprise qui naurait pas les moyens de financer elle-mme une mission de prospection commerciale de ce montant serait en mauvaise posture

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pour exporter. Selon une enqute mene par Ubifrance auprs des bnficiaires, 77 % des entreprises interroges auraient men une prospection sans laide SIDEX. Le mme effet daubaine peut tre relev sagissant du crdit dimpt pour dpense de prospection. La dpense fiscale, dun cot pour lEtat de 13 M, est rserve aux entreprises recrutant une personne affecte au dveloppement international des entreprises ou ayant recours un volontaire international, exonr par ailleurs de cotisations sociales. La possibilit prvue par instruction fiscale de retenir comme personne embauche un salari dj prsent en entreprise sous rserve den embaucher un autre montre les limites de la disposition fiscale. Le dispositif fiscal apparat redondant par rapport aux autres aides distribues au sein de la sphre publique. Dautres procdures pourraient faire lobjet dun rexamen. Ainsi, les PME ou entreprises de taille intermdiaire filiales de grands groupes sont ligibles lassurance prospection de la Coface au mme titre que les entreprises indpendantes. Pour ces filiales de grands groupes, la Coface a tendance se substituer aux socits mres qui apparaissent pourtant en mesure de soutenir linvestissement de leurs filiales sur les marchs trangers. Enfin, certains outils spcifiquement orients vers les industries de la dfense, permettant le financement dinvestissements industriels sous forme davances, portant intrts bonifis aprs franchise de deux ans, remboursables sur le produit des ventes des matriels concerns lexportation, apparaissent trop modestes (9 M davances de grands groupes industriels de dfense en 2008) pour ne pas constituer des effets daubaine pour les entreprises bnficiaires.

B - Un ciblage du soutien contestable

1 - Une orientation gographique limite
Le soutien aux entreprises exportatrices, commencer par lassurance crdit, ne comporte pas une forte dimension dorientation gographique. Ubifrance a ainsi davantage tendance accompagner les entreprises vers les marchs les plus naturels de lexport franais. LAllemagne (premire destination des exportations), le Royaume-Uni (deuxime destination) et lEspagne (troisime destination) figurent parmi les huit premiers pays dactivit pour Ubifrance en termes daccompagnement dentreprises. Cela tient pour lessentiel aux

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caractristiques des entreprises aides par Ubifrance qui ne peuvent pour la plupart, en raison de leur taille, que se confronter des marchs de proximit. Toutefois, lactivit dUbifrance en direction de la Chine (deuxime pays daccompagnement pour Ubifrance) ou de Duba (quatrime pays) tmoigne dune volont daccompagnement vers des zones considres comme lavenir de lexport franais. Selon Ubifrance, les deux tiers de ses oprations commerciales (salons/missions dentreprises) ont t montes hors Europe en 2010. Le profil des dix premiers marchs prospects au titre de lassurance prospection de la Coface est trs proche de celui dUbifrance et du profil des exportations franaises. Laccompagnement des entreprises concerne peu lAfrique subsaharienne ou le Maghreb, qui pouvaient apparatre comme des zones privilgies pour le dveloppement des contrats franais.

2 - Des objectifs volontaristes de dveloppement du nombre de primo-exportateurs

La direction gnrale du Trsor a fait le constat dune rduction progressive du nombre dexportateurs (116.000 entreprises exportant plus de 150 000 en 2001, 91.600 en 2009), et dun nombre dentreprises exportatrices suprieur en Allemagne (300.000) et en Italie (200.000). Ce constat la conduite fixer des objectifs quantitatifs daugmentation du nombre dentreprises bnficiaires Ubifrance (10.000 nouveaux exportateurs et 20.000 accompagnements dentreprises en 2011) et la Coface pour lassurance prospection (passer dun stock de 5.000 bnficiaires 10.000 en 2012). De tels objectifs ont dj t fixs, sans succs, par le pass : en 2006, le directeur gnral dUbifrance stait publiquement fix pour objectif une augmentation en cinq ans du nombre dexportateurs de 100.000 150.000. Lorientation du soutien public vers des PME nouvellement exportatrices repose sur le postulat dun gisement potentiel dexportateurs. Or, lexistence de demandes dexportateurs mal prises en compte ou ignores par le dispositif de soutien public lexport nest atteste par aucune tude de march. Au contraire, les enqutes dopinion conduites auprs des entreprises rvlent un degr de satisfaction assez large parmi les entreprises qui ont recours aux instruments de soutien lexport, et un pourcentage lev dentreprises ne souhaitant pas exporter, notamment parmi les PME. Comme le montrent les travaux du conseil danalyse conomique, le faible nombre dexportateurs franais rsulte, en effet, davantage de la comptitivit insuffisante de PME de trop petite

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taille que dun recours insuffisant au dispositif public de soutien lexport.

3 - Les risques de la stratgie actuelle

La volont des pouvoirs publics, telle quelle est exprime auprs dUbifrance et de la Coface, dune augmentation du nombre dexportateurs de petite taille, exportant pour la premire fois, nest pas sans risques. Une telle politique est potentiellement inefficace sur le plan macroconomique, en raison de la faible contribution des PME aux exportations. Un tiers des entreprises exportatrices, et encore davantage pour les PME, nexporte plus lanne suivante. Elle est risque, car elle pourrait conduire des entreprises dont la structure financire est insuffisante pour exporter dmarcher des contrats susceptibles de menacer la prennit mme de leur activit en cas dchec. Elle peut tre coteuse pour les finances publiques, car elle conduit exposer lassurance prospection de la Coface un taux dchec lev, et donc une dtrioration, constate en 2009, du solde entre les indemnits verses dune part, les primes et rcuprations dautre part. De surcrot, les objectifs daccroissement du nombre de primo-exportateurs, exportant de faibles volumes, peuvent entrer en contradiction avec dautres objectifs, fixs aux mmes organismes, consistant accompagner les entreprises dans la dure (sur la base par exemple du constat en 2007 dun taux de rotation de 86 % pour lassurance prospection) ou amliorer leffet de levier de lassurance prospection, ce qui ne peut tre atteint que par un ciblage vers des entreprises moins nombreuses, mais de taille plus importante. Comme le reconnait la direction gnrale du Trsor, une approche plus qualitative de suivi dun nombre plus restreint dentreprises, notamment parmi les entreprises de taille intermdiaire, et leur accompagnement sur la dure, peut tre considre comme une alternative une politique de recrutement en masse des exportateurs, qui induit une rotation leve des entreprises bnficiaires, sans effet conomique durable. Elle peut tre complte par une coordination accrue avec le dispositif de protection de la proprit industrielle gr par lINPI (institut national de la proprit industrielle). En effet, lincapacit de certains exportateurs disposant dun avantage comptitif se maintenir durablement sur des marchs ou tendre leur implantation gographique

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peut sexpliquer par une vulnrabilit face aux risques de contrefaon ou dappropriation frauduleuse de leur technologie par des concurrents plus puissants.

C - Les limites la diversification des entreprises bnficiaires

Les exportations sont trs concentres : 1 000 entreprises ralisent 70 % du chiffre daffaires lexport ; 18 000, soit 97 % du chiffre daffaires lexport, ralisaient plus de 700 000 dexportations en 2009. Les dispositifs de soutien le sont encore davantage. Ubifrance a une clientle de PME diversifie. Toutefois, son action en faveur des volontaires internationaux en entreprises (VIE) repose sur un nombre restreint dentreprises, notamment les banques (les entreprises dont le chiffre daffaires est suprieur 200 M bnficient de plus de 60 % des volontaires). Certains instruments, comme lassurance crdit, sont par nature des instruments qui bnficient un nombre limit dentreprises, ds lors quils couvrent des contrats dont la dure de financement est suprieure deux ans, comme les grands contrats civils et militaires. Le champ des biens de consommation et celui de lagro-alimentaire ne peuvent, par exemple, tre couverts par ce soutien public. 10 entreprises bnficient de 65 % 85 % de lassurance crdit selon les annes : elles reprsentent moins de 5 % des exportations franaises. Six entreprises ont totalis plus de la moiti de lassurance crdit accorde en 2009. Cette concentration sur un nombre limit dentreprises saccompagne dune concentration sectorielle, dans le secteur de laronautique (plus de 20 % des engagements pris), de la dfense, de lnergie et des transports maritimes, soit entre 50 % et 80 % des engagements financs selon les annes. La concentration de risques significatifs, au regard des montants garantis, sur un nombre rduit de secteurs, voire sur un nombre restreint de pays (le Brsil concentre aujourdhui 20 % des engagements au titre de lassurance crdit) est contraire au principe prudentiel selon lequel il est prfrable de rpartir ses risques sur une assiette largie dassurs. De surcrot, la notation par la COFACE du secteur du transport arien la amene dcerner la note C+ pour 2009 et 2010 (oriente la baisse, notation B+ en 2009), ce qui traduit les risques systmiques dun secteur quelle place sous surveillance ngative . Pour dautres procdures de financement, certains effets dabonnement aux procdures peuvent tre constats. Ils devraient

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conduire une recherche de diversification sectorielle. Pour les dons octroys dans le cadre du FASEP, lobjectif explicite de la direction gnrale du Trsor est de diversifier les prestataires, en prvoyant 40 % de nouveaux prestataires par an. En revanche, en ce qui concerne la rserve pays mergents, une entreprise, par ailleurs troisime entreprise bnficiaire de lassurance crdit en 2009, est au premier rang des bnficiaires sur lensemble de la priode 1999-2008, avec prs de 30 % des financements obtenus, pour 500 M. Sil parat pertinent de consacrer une partie importante des financements de la rserve pays mergents au transport ferroviaire, la question se pose de savoir si une diversification sectorielle ne serait pas envisageable, compte tenu de lexcellence dautres entreprises dans des domaines o laide lie pourrait intervenir, dans le secteur de leau ou de la gestion des dchets par exemple.

D - Une matrise des risques budgtaires accentuer

1 - Lexposition de ltat un risque budgtaire
Au total, leffort consenti par ltat en faveur du commerce extrieur reprsente de lordre de 500 M en crdits de paiement consomms au cours de lexercice 2009. Une telle approche reste nanmoins partielle. Lapprciation de leffort li la rserve pays mergents doit non seulement prendre en compte les dcaissements au titre des prts mais aussi les remboursements, qui leur ont t suprieurs en 2009 (265 M). Les procdures gres par la Coface prsentent un caractre extrabudgtaire. Ltat supporte, au titre des procdures gres par la Coface identifies par elle au sein du compte tat -, les dficits techniques (primes payes par les entreprises indemnits - rcuprations), sur lesquels sont imputs les frais de gestion de chaque dispositif. Lassurance crdit tant excdentaire, le budget de ltat a bnfici en 2009 de 1 Md de recettes non fiscales au titre de ce dispositif. Dans une logique de caisse, leffort consenti par lEtat pour les entreprises exportatrices a pu apparatre autofinanc en 2009. Cependant, les garanties octroyes par lEtat la Coface au titre de lensemble des procdures de financement de lexport reprsentaient, en 2009, 81.127 M dengagements hors bilan, dont 78.446 M au titre de lassurance crdit. Le soutien aux entreprises exportatrices prsente donc un risque budgtaire principalement li la situation du compte tat de la Coface.

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2 - Lexamen rtrospectif du rsultat du compte tat de la Coface

Le cot ventuel des prises en garantie ne se rvle qu trs long terme. La priode de plus haute sinistralit que le compte tat de la Coface ait connu depuis 60 ans les annes 1987 1992 - a conduit un dficit (net des primes et des rcuprations ultrieures), sur ces six annes, de 8,4 Md pour un encours dengagements en dbut de priode de 83,5 Md et de 55,6 Md en fin de priode. En rsultats cumuls, le pic de dficit de lassurance crdit enregistr sur le compte Etat a t atteint en 1995, pour un montant de 10,3 Md. partir de cette date, le dficit sest rsorb et la t totalement en 2004. Lassurance crdit, principale procdure du compte tat, dgage un excdent annuel. Cet excdent provient des rcuprations sur les dfauts passs, mais aussi, sur la priode la plus rcente, du diffrentiel positif entre les primes reues et les indemnits verses. Le niveau des indemnits de sinistre verses au titre de lassurance crdit a diminu jusqu devenir minime (7,7 M en 2009). Lexcdent cumul du compte tat au titre de lassurance crdit reprsente en 2009 13,2 Md. Ce chiffre ne peut apprhender lquilibre global de la politique dassurance crdit de long terme ds lors que des indemnisations ont fait lobjet dans le pass, selon la direction du budget, de financements hors compte tat de la COFACE, certaines crances dassurance crdit ayant ensuite t annules en club de Paris (cas de la Pologne pour 3,5 Md).

3 - Le pilotage des risques budgtaires

Le recours aux instruments extrabudgtaires a dj fait lobjet de travaux de la Cour la demande de la commission des finances de lAssemble nationale en application de larticle 58-2 de la LOLF. Sans remettre en cause lutilit des garanties accordes aux procdures publiques gres par la Coface, il parat possible de mieux suivre les risques budgtaires qui y sont associs. Linformation du Parlement reste limite. Certes, la lettre de la LOLF est respecte : les engagements souscrits au titre des garanties accordes la Coface figurent en tant quengagements hors bilan dans le compte gnral de ltat annex au projet de loi de rglement. Conformment larticle 34 de la LOLF, la garantie accorde la Coface a t autorise en loi de finances. Pour autant, sans que cela soit contraire la LOLF, les garanties accordes par ltat la Coface ne font lobjet daucun plafond en loi de finances. Il pourrait tre souhaitable de

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soumettre les nouvelles garanties accordes un plafond pralable vot par le Parlement ou, au moins, damliorer son information au moment du vote du projet de loi de finances initiale. En effet, dans les conditions actuelles, le Parlement nest inform qua posteriori des risques budgtaires pris par le ministre charg de lconomie. Ses dcisions sont encadres par une politique dassurance crdit annuelle, qui en fixe les lignes directrices et dtermine les niveaux dengagement autoriss pour chaque pays, dont ni le Parlement, ni la direction du budget, ne sont informs en amont. De plus, ce cadrage ne distingue pas les risques souverains et non souverains que lapprciation des risques souverains. Aucune orientation nest donne sur le risque non souverain ou le risque sectoriel. Or, lencours des risques bascule progressivement vers des risques non souverains : lencours sur les acheteurs privs reprsentait 47 % de lencours total des engagements de la Coface en 2009. Le pilotage des engagements pris sur les risques souverains pourrait, par ailleurs, tre resserr. La direction gnrale du Trsor se fixe pour objectif de maintenir lindice moyen pondr des risques souscrits entre les niveaux 2 et 4,5. Pour mmoire, le risque pays de lIran est 6, celui du Vietnam 5, celui de la Russie 4, celui du Brsil et de lAfrique du Sud 3 et celui de la Chine 2. Lindice moyen pondr est ressorti 2,68 en 2008 : la fourchette de pilotage des risques souverains pourrait ds lors avantageusement tre rduite entre 2 et 3. Enfin, lutilisation faite de la comptabilit dengagement du compte tat de la Coface, certifie par un commissaire aux comptes, apparat rduite pour circonscrire les risques budgtaires de lEtat. En particulier, le prlvement de lEtat sur le compte est tabli en fonction du rsultat technique de lassurance crdit, dans une logique de comptabilit de caisse. La Cour avait prconis, dans le cadre dune enqute ralise en 2008 la demande de la commission des finances du Snat en application de larticle 58-2 de la LOLF, la dfinition de critres objectifs prenant en compte les risques couvrir pour fixer les prlvements annuels sur la trsorerie du compte des procdures publiques. Les prlvements ne sont pas, en effet, effectus selon une logique prudentielle, dfinie par le calcul dun capital notionnel171 destin couvrir la sinistralit ultime sur les risques souscrits. Le recours la comptabilit dengagement du compte des procdures publiques de la Coface apparat donc souhaitable pour parfaire

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Montant thorique de capital destin faire face aux risques ventuels.

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la couverture des risques budgtaires de lEtat lis son soutien aux entreprises exportatrices.

IV - Une rorientation encore incertaine : du soutien aux exportations celui de linternationalisation des entreprises
A - Les limites des contreparties demandes aux entreprises
Loctroi de la garantie de ltat lassurance crdit de la Coface est sujet contrepartie. Les contrats dexportation des entreprises doivent inclure une part minimale de production et demploi franais, dite part franaise . Cette part franaise mesure notamment le recours la sous-traitance auprs des PME franaises. Le mme principe sapplique aux contrats financs par la rserve pays mergents, qui doivent contenir une part franaise dau minimum 70 %. Pour lassurance crdit, les rgles, assouplies en 2008, apparaissent librales, notamment par comparaison avec les exemples trangers. Elles doivent tre apprcies au regard de la nature du soutien public : il consiste dlivrer une garantie et supporter un risque potentiel, non une charge budgtaire directe.

Les rgles relatives la part franaise et leur contrle Le pourcentage minimal de part franaise dans les contrats financs est de 20 %. Pour que la garantie sapplique lensemble du contrat, part locale et trangre incluses, ce qui assure la comptitivit de loffre, la part franaise doit reprsenter plus de 50 % du total de la part franaise et de la part trangre172 pour les entreprises dont le chiffre daffaires est suprieur 75 M. Dans le cas contraire, et pour les contrats suprieurs 500 M, la dcision est prise au cas par cas. Les entreprises de plus petite taille jouissent dun rgime de faveur : elles bnficient de la garantie de lEtat sur la totalit de leur contrat dexportation si la part franaise est au minimum de 20 % de celui-ci.

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La part locale, qui correspond la part produite localement dans le pays client, nest pas prise en compte pour lapplication de la rgle.

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Le contrle de cette rgle est ralis en amont par une unit de deux personnes de la direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services. Elle est confronte la difficult du contrle de lapprovisionnement des grands groupes et de leurs filiales. La vrification de la rgle nest pas ralise ex post, hormis dans quelques rares cas ponctuels. Les statistiques relatives la part franaise montrent que, malgr lassouplissement des rgles, la part franaise des contrats conclus et financs entre 2007 et 2009 reste importante. Elle tait de 70 % pour les contrats civils et militaires en 2009. Pour les contrats militaires, elle a pu tre suprieure 90 % en 2006 et en 2008. En termes de contreparties demandes aux entreprises, la situation peut apparatre globalement satisfaisante. Elle doit tre apprcie, nanmoins, au regard dune analyse plus fine des dossiers. Lexamen du fichier des dossiers de la COFACE montre dimportantes disparits en termes de part franaise. Certains dossiers particuliers, de montants parfois trs levs, dans les secteurs des transports ou de lnergie, soulvent, en effet, des questions sur le mode de prise en compte de la part franaise, malgr leur caractre stratgique. De ce point de vue, linternationalisation des entreprises conduit ncessairement des offres franaises intgrant la production de leurs filiales ltranger en Europe ou ailleurs. Le soutien des entreprises europennes, comme Airbus, ncessite de dpasser une vision troite de la part nationale et de prvoir des mcanismes adapts. Sils fonctionnent dans le cas dAirbus, ils sont plus difficiles mettre en uvre dans le cadre de cooprations europennes ou internationales ponctuelles. Le financement de contrats dexportation pour lesquels la production ltranger rpond une stratgie de dlocalisation de lentreprise peut poser question. Elle est parfois encourage par les pouvoirs publics dans le cadre de transferts de technologies constituant la contrepartie lobtention dun grand contrat. Aucune rponse adapte cette volution, dans laquelle les garanties publiques accompagneraient les dlocalisations, na pu tre trouve ce stade, malgr lannonce, dbut 2010, dun renforcement des rgles qui na pas eu lieu. Laffichage de rgles ambitieuses se heurte, en effet, lenvironnement concurrentiel de lassurance crdit, la difficult pratique de suivre lapprovisionnement des entreprises et lapprcier, et un pragmatisme, sans doute ncessaire, qui conduit ltat droger, pour les plus grands contrats, et donc les plus gros volumes de garantie, aux rgles fixes.

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Les contradictions sont ainsi de plus en plus importantes entre une exigence de production nationale et demploi national et la volont de remporter des grands contrats dexportation, pour lesquels les demandes de dlocalisation de production et de transfert de technologie des clients acceptes par ltat - vont croissant.

B - Les enjeux dune action en faveur du dveloppement international des entreprises

Si les dcrets dattribution, des ministres ou secrtaires dEtat chargs du commerce extrieur prvoient que son titulaire connat toutes les affaires, en matire de commerce extrieur, que lui confie le ministre de lconomie , les administrations et organismes qui assurent le soutien des exportations des entreprises sinscrivent dans le cadre plus large du soutien au dveloppement international des entreprises. Il en est ainsi de la direction gnrale du Trsor, qui a absorb en plusieurs tapes depuis 2004 les structures de lancienne direction des relations conomiques extrieures, et doit mettre en uvre une politique transversale de soutien la comptitivit des entreprises, en particulier sur le plan international. Daprs les dispositions de larticle 50 de la loi du 1er aot 2003 pour linitiative conomique, qui porte cration dUbifrance, lagence a pour mission de favoriser le dveloppement international des entreprises franaises en ralisant ou coordonnant toutes actions d'information, de formation, de promotion, de coopration technique, industrielle et commerciale et de volontariat international . La dfinition de la mission dUbifrance est plus large que le seul soutien lexportation. Cela conduit les bureaux dUbifrance favoriser limplantation des entreprises franaises sur les marchs trangers, dans une logique positive de dveloppement conomique. Il nest pas exclu, toutefois, que des entreprises utilisent les services dUbifrance dans le cadre dun transfert dactivit de la France vers un pays tiers. Une telle situation nest pas explicitement recherche par ltablissement, mais les services quil propose peuvent y concourir, mme si les principes de sa relation avec ses clients lui prescrivent de ne traiter aucune demande dentreprise assimilable une dlocalisation. Les consquences quemporte une politique de soutien au dveloppement international, sur la base dobjectifs clairement dfinis, les limites ventuelles portes celle-ci, larticulation entre cette politique et une politique industrielle, labore notamment par la direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services

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mriteraient dtre explicites avant dacter la fin de la politique trop troite de soutien aux seules exportations. Labsence dune stratgie dans ce domaine doit tre rapidement comble. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Au regard du discours volontariste des pouvoirs publics, qui repose sur le postulat quil leur est possible dobtenir des rsultats structurels et dcisifs dans le domaine des exportations, les effets des multiples leviers de soutien aux entreprises exportatrices apparaissent limits. Latteinte de rsultats substantiels relve, pour lessentiel, en effet, des politiques structurelles de modernisation de lappareil productif franais. Ce constat doit conduire le ministre charg du commerce extrieur et la direction gnrale du Trsor dfinir une stratgie de soutien public aux entreprises exportatrices subsidiaire par rapport au march, ciblant les entreprises bnficiaires de manire plus slective et matrisant mieux les risques budgtaires. Les consquences dune rorientation du soutien public aux exportations vers celui de linternationalisation des entreprises, et les limites lies aux dlocalisations quelle pourrait, le cas chant, accompagner doivent tre clairement prises en compte par la direction gnrale du Trsor. Il lui faut dsormais formuler les objectifs et les outils de cette nouvelle politique. En consquence, la Cour recommande : - la dfinition dune politique dinternationalisation des entreprises tenant compte de ses consquences en termes demploi national ; - lamlioration du pilotage de cette politique par : . une dfinition prcise de la mission de service public dUbifrance dans le cadre de la prochaine convention dobjectifs et de moyens signe par ltat ; . le suivi des conventions croises signes entre les diffrents acteurs du commerce extrieur et une rationalisation de leur rle respectif ; . la mise en place de dispositifs dvaluation des instruments de soutien ;

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. lamlioration du dispositif de veille sur les diffrents systmes de financement et de soutien, y compris en dehors des pays de lOCDE ; - un meilleur ciblage du soutien par : . une orientation plus slective des aides vers les entreprises susceptibles dexporter sur la dure ; . la limitation des effets daubaine travers la suppression des aides la prospection que sont le SIDEX et le crdit dimpt ; . une meilleure matrise des risques budgtaires par : . une amlioration du suivi budgtaire des garanties publiques octroyes la Coface grce une meilleure information du Parlement, une meilleure apprhension des risques, en particulier non souverains, et une utilisation effective de la comptabilit dengagement.

REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE

Je tiens tout d'abord saluer le travail de qualit effectu par la Cour pour produire ce document, que j'ai lu avec intrt. Je prends bonne note des recommandations formules dans ce rapport. Ce projet appelle par ailleurs de ma part quelques observations : La situation actuelle du commerce mondial, et particulirement le fait que la production des grandes entreprises ne peut dsormais plus tre localise dans un seul pays, a bien t prise en compte dans notre politique de soutien aux exportations. Le sminaire sur les grands contrats export que j'ai prsid, en septembre 2010, a d'ailleurs permis de renforcer les moyens de soutenir les exportations, tout en tenant compte des nouvelles logiques partenariales de nos entreprises et des exigences de localisation des acheteurs trangers. S'agissant des tudes prvues par la DG Trsor sur l'valuation des instruments de soutien public, elles ont effectivement t lances sur l'aide lie, les aides d'Ubifrance et les soutiens des autres partenaires de l'exportation (OSEO, COFACE). Les conclusions de l'tude qui permettront d'apprcier l'efficacit de l'aide apporte par Ubifrance et de mesurer les performances l'exportation des entreprises aides seront connues au cours du troisime trimestre 2011. Elles permettront galement, d'une part, de slectionner les indicateurs pertinents du prochain contrat d'objectifs et de performances liant Ubifrance l'Etat pour la priode 2012-2014, d'autre part de se concentrer sur ses missions de service public, notamment

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sur ses cibles stratgiques (taille de l'entreprise, prennit de la stratgie de soutien) ainsi que sur la subsidiarit par rapport au secteur priv. Le ciblage des entreprises selon leur taille et leur potentiel de russite sera affin, en lien avec l'valuation des instruments de soutien (en direction notamment des ETI). Le prochain contrat d'objectifs et de performance entre la DG Trsor et Ubifrance devrait en prendre acte. Je suis convaincue que l'effort de clarification du rle des acteurs du commerce international, notamment de l'tat, entrepris par la DG Trsor et constat par la Cour, doit se poursuivre. Je m'attacherai plus de cohrence, notamment avec les Rgions. Concernant la matrise des risques budgtaires, la nouvelle politique d'assurance-crdit que j'ai retenue pour 2011 va permettre un suivi plus fin, grce notamment une distinction des risques souverains et nonsouverains. Elle prvoit par ailleurs une information renforce du Parlement.

REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Comme le souligne la Cour, une politique visant le soutien au commerce extrieur doit dpasser les procdures ddies. Pour pouvoir exporter, il faut disposer d'une offre originale de produits comptitifs attrayants. D'o l'intrt, comme le souligne galement la Cour, de veiller la protection de la proprit intellectuelle de nos entreprises et aux problmes de contrefaon. Il est galement marquant que, face des moyens ddis au soutien du commerce extrieur, au moins globalement quivalents ceux des pays comparables, la part de march de la France rapporte aux exportations mondiales soit passe de 6 % en 1980, 5,8 % en 1995 et 3,7% en 2009. Pourtant, en 2009, la Coface a t le plus important assureur crdit du monde, 30,5 Mds de crdits garantis contre 20,9 Mds pour son confrre allemand Euler-Herms. Cette chute de la part de march de la France est en ralit encore plus importante si on raisonne en part industrielle franaise, car la part dans nos exportations de produits pralablement imports a paralllement augment de faon sensible. Exporter doit avant tout viser le maintien et la cration d'emplois durables hautement qualifis, ce qui conduit directement favoriser les secteurs de haute technologie. S'agissant de la part franaise dans les contrats financs, il convient d'avoir des rgles de contrle adaptes au maintien de 1'industrialisation du territoire franais, malgr les ralits commerciales et

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LE SOUTIEN PUBLIC AUX ENTREPRISES EXPORTATRICES

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les demandes de plus en plus importantes de transferts de technologie de nos partenaires commerciaux. Ne plus contrler cette part ds qu'il s'agit d'une entreprise, mme filiale d'un grand groupe, dont le chiffre d'affaires est infrieur 75 M, ou accepter des dossiers en assurance prospection qui n'auraient que 20% de part franaise mrite dbat. Il est galement ncessaire qu' l'instar de ce qui existe pour Airbus, toutes les cooprations industrielles se traduisent par des schmas de garantie o in fine le risque est port au prorata des parts industrielles. Je rejoins l'avis de la Cour sur la ncessaire clarification du rle des diffrents acteurs. Ainsi, l'intrt des rcentes procdures export d'Oso et particulirement celle de l'assurance prospection mrite examen. Il conviendrait galement de veiller ce que les actions rgionales en matire de commerce extrieur n'alimentent pas des comptitions dfavorables aux intrts franais de long terme. Concernant les procdures de prospection des marchs trangers, la ncessit de conserver le crdit d'impt pour les dpenses de prospection doit tre tudie. Par ailleurs, je souscris, comme la Cour, 1'analyse qu'une politique de prospection base sur une croissance du nombre d'exportateurs de petite taille n'est pas sans risque, notamment pour la prennit des entreprises en cause, et pour le dficit de 1'assurance prospection Coface, car ces entreprises ont du mal rentabiliser leur prospection 1'exportation. Il faut par ailleurs inciter les entreprises qui n'exportent pas effectuer des premires dmarches dans des pays frontaliers, via les procdures Sidex ou assurance foire, au lieu d'aller directement la grande exportation. Les prospections les plus efficaces des PME peuvent, enfin, tre effectues auprs des grands groupes franais exportateurs. Par ailleurs, je rejoins votre analyse selon laquelle les filiales de grands groupes, a fortiori quand il s'agit de grands groupes trangers, ne doivent pas tre ligibles 1'assurance prospection. La Cour voque le rsultat cumul du compte tat de la Coface au titre de l'assurance-crdit. Je souhaite cette occasion rappeler, comme le relve d'ailleurs la Cour, que les changements de primtre, combins aux annulations de dette, rendent difficile l'apprhension de l'quilibre global rel de l'assurance-crdit pour les finances publiques sur le long terme. Au total, l'assurance-crdit est en ralit sur longue priode une procdure coteuse pour les finances publiques. Enfin, la Cour recommande la mise en place d'un capital notionnel 1'intrieur du compte retraant les procdures de la Coface bnficiant de la garantie de 1'Etat, destin pallier des pertes inattendues et dterminer ainsi un plafond des prlvements annuels. Cette ide est sduisante. Mais l'tat tant lgalement astreint assurer l'quilibre en trsorerie du Compte, c'est cette notion qui doit guider le montant de ses prlvements. Aller au-del, en utilisant 1'indicateur du rsultat comptable , supposerait en outre des hypothses de calcul de

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risque, dont on sait qu'elles peuvent tre trs loignes de la ralit. A la demande de la Cour, mes services et ceux de ma collgue charge de 1'conomie ont pris, en 2008, des engagements conduisant maintenir un niveau de trsorerie sur le compte permettant de couvrir de faon certaine les sinistres potentiels 12 mois, ce qui parat rpondre aux proccupations exprimes.

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA COFACE

Vous avez bien voulu me faire tenir le projet d'insertion sur Le soutien public aux entreprises exportatrices destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes. J'ai l'honneur de vous faire savoir que ce projet, qui me parat dresser un tat des lieux clair et prcis, n'appelle pas de commentaires particuliers de ma part. Je me permets nanmoins d'voquer la mention faite du projet de rapport du risque lev que reprsente le secteur du transport arien. Il convient cet gard de souligner que ce risque est largement attnu par les structures juridiques retenues lors de la vente des appareils ainsi que la mise en place au profit des banques prteuses de srets efficaces.

*** Egalement destinataire du projet dobservations de la Cour, le prsident dUbifrance ne lui a pas adress de rponse.

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