Barbier, J-C. de La Estrategia de Lisboa A EU 2020 Disc. Político

Revue internationale du Travail, vol.
151 (2012), no 4
Quelle destine pour la politique sociale de lUnion europenne? De la Stratgie de Lisbonne lEurope 2020: volution du discours politique
Jean-Claude BARBIER*
Rsum. Lauteur examine une slection de documents de la Commission europenne et du Conseil europen, pour identifier les constantes et les changements dans le discours de politique sociale de lUE et rechercher leurs dterminants potentiels. Il distingue trois priodes: la Stratgie de Lisbonne, les rformes qui ont suivi (2005-2009) et lEurope 2020. La priode la plus rcente tmoigne dune marginalisation radicale et de la rduction des mesures purement symboliques de la politique sociale par rapport aux considrations macroconomiques et financires. Paralllement, les institutions de lUE ont pris le pas sur la comptence nationale en la matire. Une redistribution des rles entre les acteurs principaux semble expliquer ces changements.
ne tude de la politique sociale europenne peut lvidence emprunter de nombreuses voies. Lune des approches envisageables serait dexaminer les programmes concrets et leur financement, et de les comparer avec les programmes nationaux et rgionaux; une autre possibilit serait de prendre comme point de dpart les comptences effectives et leur assise juridique, telles que dfinies dans la lgislation de lUnion europenne (ci-aprs UE); la troisime possibilit et cest celle que nous avons retenue aux fins de la prsente tude est de mettre laccent sur lanalyse du discours politique. En ce qui concerne la premire option, les crdits consacrs par le budget de lUE la politique sociale sont en effet ngligeables au regard des dpenses sociales engages par les divers Etats membres; quant la deuxime option, on sait
* Directeur de recherche, Centre dconomie de la Sorbonne (CES) et Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Universit de Paris 1 Panthon Sorbonne, courriel: Jean-Claude. Barbier@univ-paris1.fr. Le prsent article dcoule dun document de lInstitut syndical europen rdig par lauteur (voir Barbier, 2011). Les articles paraissant dans la RIT, de mme que les dsignations territoriales utilises, nengagent que les auteurs, et leur publication ne signifie pas que le BIT souscrit aux opinions qui y sont exprimes.
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que la gestion des questions sociales sexerce en gnral lchelon national ou rgional. On peut ds lors considrer, en premire approximation, que la politique sociale de lUE relve, par excellence, de lunivers discursif. A cet gard, linnovation la plus convaincante, qui a vu le jour la fin des annes 1990, est linvention de la mthode ouverte de coordination (MOC). Cette mthode, sous ses multiples manifestations, est essentiellement toute la documentation qui lui a t consacre le montre clairement un objet discursif. (Barbier, 1998, 2005 et 2008; Bchs, 2007; Krger, 2008). Cette nouvelle manire de concevoir llaboration des politiques devait par la suite jouer un rle capital dans ce que lon a appel la stratgie de Lisbonne. Depuis les premires phases de la stratgie europenne pour lemploi et le chapitre sur lemploi du Trait dAmsterdam jusqu la crise actuelle, il est possible de dceler rtrospectivement les diffrentes tapes, nettement individualises, de la constitution de cet appareil discursif (Barbier, 2010). Quant lanalyse du discours politique de lUE que ce soit dans sa fonction de communication ou dans celle de coordination pour reprendre la terminologie de Schmidt (2006) , il est important de la mener non comme une fin en soi, mais parce quelle nous donne des cls essentielles pour accder une comprhension globale des politiques europennes. Le prsent article a une finalit prcise et limite. Sur la base dune comparaison de divers documents officiels de la commission europenne et du Conseil europen1 traitant de politique sociale avant et aprs lirruption de la crise de 2008, nous nous proposons, dune part, de cerner les volutions et les constantes du discours politique de lUE et, dautre part, de les expliquer en tentant de les rattacher divers facteurs qui seront considrs comme leurs dterminants. La notion de politique sociale ou politique2 parat invariablement singulire lorsquelle sapplique lUE, o ces concepts sont plutt lastiques. Depuis le Trait dAmsterdam, on sait que cette politique sociale englobe la politique de lemploi, terme qui, au regard des recherches internationales, prsente lui aussi un caractre particulirement vague (Barbier, 1998). Cest la raison pour laquelle nous avons choisi, dans le cadre du prsent article, de ne pas tenir compte des politiques et stratgies menes dans le domaine de la sant et des retraites et de privilgier exclusivement lemploi, les politiques du march du travail, lassurance chmage, lassistance sociale et les services sociaux. La suite de larticle est organise en trois parties. Nous prsentons dans la premire une thorie du discours de lUE que nous examinerons sous langle du droit europen et du financement des politiques. Dans la deuxime partie, nous identifierons certains traits essentiels du discours officiel, manifestes tant avant quaprs la crise. En vue de simplifier notre propos, nous partons
1 Les documents slectionns sont: Commission europenne (2008, 2010a et 2010b), Conseil europen (2010a, 2011a et 2011b) et Comit de la protection sociale (2009). 2 Le politique nayant pas de contenu clairement dtermin au niveau europen, on pourrait trs bien parler ici de politiques sociales.
Quelle destine pour la politique sociale de lUE?
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de lhypothse que, sagissant de la politique sociale, le corpus discursif peut tre divis en trois priodes: une associe la Stratgie de Lisbonne, une autre aux rformes qui ont suivi (2005-2009) et enfin celle de lEurope 2020. Dans cette partie, nous expliquerons comment lon peut interprter ces changements, sachant quun nouveau systme de gouvernance a t introduit et constamment battu en brche par la gouvernance financire et macroconomique engage partir de 2010 (Pochet, 2010). Il faudra du recul pour dterminer avec prcision ce qui sest objectivement pass; pour autant, nous pouvons dj dtecter certains moments charnires, dont le contour se dessine nettement; par ailleurs, nous avons pu constater que le discours de lEurope 2020 a indiscutablement produit des effets au cours de la priode 2011-12 notons que ce discours, qui va lencontre du discours dominant de la gouvernance macroconomique et financire, est aujourdhui radicalement marginalis. Nous prsentons nos conclusions dans la troisime partie.
La mise au point du discours politique de lUE relatif aux questions sociales

Il faut disposer de prmisses thoriques pour comprendre le rle et lincidence du discours adopt par lUE. Cette question ayant t abondamment traite et comme il nentre pas dans notre propos dexaminer en dtail les travaux qui lui ont t consacrs , nous commencerons par prsenter quelques-unes de nos hypothses concernant la politique suivie par lUE dans le domaine social, et poursuivrons par un examen plus prcis de certains traits essentiels du discours politique relatif ce domaine. Nous serons ainsi amens laborer un modle dinterprtation provisoire qui nous permettra de mener bien lanalyse des transformations subies par ce discours, analyse qui constituera lobjet de la suite du prsent article. Oh yeah
La politique de lUE en matire sociale: un nancement modique, des lgislations contraignantes, un discours volubile
Nous disposons dune abondante littrature sur la spcificit de lUE, en tant quentit politique, en tant quorganisation, en tant quEtat rgional (Schmidt, 2006). Tous les auteurs semblent sentendre sur le fait que les stratgies et politiques de lUE, et que cette dernire en tant que collectivit organise et communaut politique pour autant que ces deux notions renvoient effectivement une ralit concrte , diffrent des politiques, des stratgies, des entits et communauts politiques traditionnelles. Diverses conceptions ont cet gard exerc une influence notable, dont lune selon laquelle lUE serait un Etat rgulateur. Comme Majone (1993) la fait observer, la gouvernance europenne prsentera toujours une qualit spcifique, qui tient au fait quelle consiste bien davantage en une rglementation sociale quen une politique sociale effective: il en rsulte, entre autres consquences, que si lUE doit un jour conqurir sa lgitimit, elle devra le faire en contournant
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les formes traditionnelles emblmatiques de la gouvernance nationale (Majone, 2006, p. 619). Schmidt fait observer, juste titre, quau niveau europen lon a affaire des politiques sans politique et, au niveau national, une politique sans politiques (2006, p. 5). Pour sduisante quelle soit, cette formulation peut toutefois se rvler trompeuse si on la prend trop au pied de la lettre, non seulement dans la mesure o lintgration europenne relve, structurellement et intrinsquement, dun projet politique part entire, mais aussi parce que lvolution de lintgration europenne montre bel et bien que le processus de politisation a subi une altration radicale: llecteur est dsormais de plus en plus concern, et de manire on ne peut plus directe, par les dcisions concernant laide financire consentie des pays comme la Grce, lIrlande, le Portugal et, plus rcemment, lEspagne. Mis en regard de ces politiques spectaculaires, il est certain que tout discours social primtre restreint risque fort de sembler bien futile. Dans la sphre de la politique sociale, les recherches empiriques nous montrent quen matire de politiques lEurope sest totalement affranchie des schmas nationaux traditionnels (Barbier, 2004 et 2008). Ces politiques se conduisent en effet dans des espaces consacrs: forums o les dbats ont lieu et enceintes o le dbat est sanctionn par une dcision (Jobert, 2003). Ensemble, ils constituent un espace politique la fois relativement clos sur luimme et ouvert lextrieur. Au sein de ces espaces se prennent les dcisions concernant lallocation des crdits dun montant ngligeable, le droit europen (lgislation primaire et secondaire, ainsi que jurisprudence) et llaboration de la rhtorique communautaire (Barbier et Colomb, 2012). Cette rhtorique est intrinsquement politique en dpit de tous les efforts dploys par les politiciens europens pour occulter ce fait et tenter de prtendre quil nest question que de politiques, et de lefficacit de ces politiques, ou, comme la rpt lenvi le prsident actuel de la commission, M. Barroso, que le seul enjeu est lintrt des citoyens europens, qui sont censs attendre ce quil appelle des rsultats3. Notons toutefois que cette faon de voir les choses a t promue avant la survenue de la crise dvastatrice qui svit aujourdhui. Dune manire globale, lassociation particulire de lignes de crdit anmiques, de comptences asymtriques en matire juridique entre lUE et les Etats membres (Barbier, 2008), le tout vhicul par une forme spcifique de langue de bois, configure le schma type de la politique sociale au niveau de lUE. Il convient dans ce contexte de ne pas sous-estimer le rle du droit europen. On sait bien sr que, en matire de politique sociale, ce sont les Etats membres qui conservent la haute main: il ne semble pas cet gard que lon ait pu observer le moindre changement au cours des dernires dcennies, mme si lUE na cess dtendre ses comptences comptences propres, et parfois partages (Ferrera, 2005; Barbier, 2008). Linfluence de lUE sur la politique
3 Sur la page Web personnelle du prsident de la commission, on pouvait lire en octobre 2009: Les Europens nous ont dit quils veulent des rsultats. La stratgie de Lisbonne pour la croissance et lemploi est la voie qui nous permettra dobtenir ces rsultats.
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Ojo al piojo
sociale sest toutefois exerce progressivement, au fil des ans, essentiellement sous la forme dune intgration ngative par la leve des obstacles supposs la libert des marchs (Scharpf, 2010). Il faut noter par ailleurs quun nombre croissant danalyses dnoncent leffet pernicieux de la gouvernance europenne sur les systmes de protection sociale existants (Barbier, 2008; Scharpf, 2010; Ferrera, 2009; Barbier et Colomb, 2012). Lune des consquences de ce dsquilibre structurel et dynamique entre lUE et les pouvoirs des dcideurs nationaux est que toute analyse du discours politique doit imprativement pouvoir sappuyer sur une valuation objective du rle du droit europen. Rcemment, la commission a publi une proposition pour recommandations4, ce qui montre clairement que lingrence des institutions europennes dans les affaires nationales (droit du travail, pensions publiques, salaires, etc.) est aujourdhui de plus en plus pousse, et que cette avance se fait sur fond dinterprtations controverses du droit europen sous sa forme actuelle.
Forums et enceintes, creuset de llaboration du discours communautaire

Llaboration des nouveaux dispositifs rhtoriques de lUE se fait dans le cadre de forums et denceintes, notamment dans le cadre des procdures de la MOC et au fil de la constante production des textes officiels adopts par la commission europenne et le Conseil europen, ainsi que de la masse de documents caractre politique et de communications relatives la politique. Chaque production discursive doit tre considre comme laboutissement dune lutte ayant pour enjeu des ides une lutte permanente, lissue toujours incertaine, mene par un petit nombre dacteurs dlite qui mettent en comptition les divers modles sociaux5. Quant savoir qui sont ces acteurs privilgis, il y a l une tche quil convient de reprendre ex nihilo pour chaque tude consacre au discours de lUE. Au cours de la premire tape de ce qui devait par la suite sappeler la Stratgie de Lisbonne, le Comit de lemploi dont le rle sest amenuis par la suite a jou un rle majeur dans la construction du discours social europen. Au sein de chaque Etat membre, les acteurs participant ltude et la ngociation du discours communautaire nont cess de changer, en fonction des dcisions politiques nationales (par exemple, voir Krger, 2008, propos de la MOC sur linclusion en Allemagne et en France). La conception webrienne selon laquelle les ides sont autant de vecteurs dintrts (Weber, 1922) se vrifie empiriquement au niveau europen. Les principaux acteurs entrent en lice en vue de sassurer la matrise du discours officiel sur lequel on finit par se mettre daccord dans les instances consacres: la commission, le conseil (et chacune des entits en lesquelles il se dcompose),
4 Voir: <http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommandations/ index_en.htm> [consult le 28 aot]. 5 Lidiome politique accrdite lexistence dun modle social europen, qui est cens englober tous les autres modles.
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les Etats membres (au sein de ces derniers, les ministres chargs des questions sociales, de lducation et des finances), les comits officiels concerns (comme le Comit de la protection sociale), les grandes directions gnrales et le Parlement europen, sans parler des organisations demployeurs et de travailleurs ainsi que des organisations non gouvernementales (ONG). Les diffrents acteurs jouent galement un rle en tant quentrepreneurs politiques (de la Porte, 2008) et appartiennent une lite de politiciens internationaux et supranationaux. Pour ces acteurs, ce qui est particulirement prcieux dans ce discours nest pas seulement sa fonction de coordination, mais le fait quils peuvent ensuite en disposer comme dune ressource propre, mobilisable dans divers contextes, tant au niveau europen qu lchelon national. Laspect qui prsente le plus grand intrt pour notre tude, laquelle nous avons assign un objectif limit, est donc la construction du discours qui finit par merger de ces ngociations, comme le rsultat de multiples formes de marchandage entre les Etats membres et les acteurs intervenant dans lenceinte. Ce discours final est laboutissement dune situation caractrise par le fait que les Etats membres et la commission sont les premiers acteurs poser un diagnostic commun sur ltat du monde, dfinir dun commun accord un ensemble dnoncs et de prescriptions, caractre essentiellement normatif et cognitif, censs sappliquer telle ou telle politique. Quelle que soit la problmatique traite, et paralllement au discours qui est en dfinitive adopt et publi sous forme de document officiel, il existe, dans les forums et enceintes europens, un vritable concert de discours concurrents manant des acteurs les plus divers: ONG, groupes de pression, universitaires, consultants, partenaires sociaux et institutions europennes, le Parlement europen jouant cet gard un rle dcisif. En ce qui concerne ladoption du discours de la politique sociale6, un certain nombre de constats ont t tablis. Premirement, les Etats membres crent des alliances durables qui influent de manire dcisive sur le contenu mme du discours (Barbier, 2004; Mailand, 2006). Deuximement, au niveau europen, il existe un dsquilibre structurel entre les acteurs sociaux et les acteurs conomiques, qui prolonge et reflte le dsquilibre structurel que lon trouve au niveau national. Toutefois, cet quilibre ou dsquilibre est susceptible dvoluer au fil du temps: lun des rles de la commission, et en particulier de son prsident, est prcisment darbitrer entre les diverses directions gnrales en cas de conflit (Guilln et Palier, 2004; Barbier, 2004). Enfin, troisimement, le discours dominant a t celui de la coordination conomique et celui de la communication. La politique sociale et la politique conomique sont considres comme des champs distincts, et il est communment admis que la premire est, juridiquement et structurellement, subordonne la seconde (Radaelli, 2003; Schmidt, 2006).
6 Labondante littrature ce sujet comprend des auteurs tels que Krger (2008), Hartlapp (2007), Bchs (2007), de la Porte (2008), Falkner et coll. (2005) et Armstrong, Begg et Zeitlin (2008).
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Evolution des formes de la politisation et production du discours7

Au cours de ses premires annes, la stratgie europenne pour lemploi, en raison du caractre innovant de ses procdures, a frquemment fascin thoriciens et chercheurs, qui en sont venus rver la possibilit de mettre en uvre une forme indite et radicale daction communicative, dans le sens de lagir communicationnel de Habermas (Goetschy, 1999). Lorsque les mthodes ouvertes de coordination commencrent tre introduites dans les divers champs de la politique sociale, on considrait souvent comme allant de soi que, puisque les discours produits lchelon europen devaient tre dpolitiss, il tait possible de les analyser comme autant de dispositifs strictement fonctionnels et techniques (Radaelli, 2003; Barbier, 2005). Ctait l sous-estimer non seulement les conflits politiques qui ont marqu la prsidence de Jacques Delors (1985-1994), mais aussi faire peu de cas du terreau foncirement social-dmocrate dans lequel senracinait la stratgie europenne pour lemploi (Barbier, 2004). Suite lchec des rfrendums franais et nerlandais, lon a commenc tre plus attentif la nature et au fonctionnement des processus de politisation (Barbier, 2006; Ferrera, 2009; Scharpf, 2010). Quoi quil en soit, les chercheurs nont jamais pu dceler dans les forums et les enceintes de lUE autre chose quune dpolitisation de surface; sur le fond, cest comme si tous les Etats membres, et la commission elle-mme, acceptaient implicitement un postulat voulant quil soit possible daccrditer simultanment plusieurs versions du capitalisme (Radaelli, 2003). De fait, il na jamais t possible dtablir empiriquement une causalit simple entre lorientation partisane des gouvernements et le type de rforme quils ont t amens soutenir au niveau europen. Dans le mme ordre dides, Scharpf a judicieusement fait observer que la commission, pour maintenir sa lgitimit, se devait dviter toute confrontation, de devenir politiquement invisible et de proposer les solutions les plus aptes attnuer les conflits (1999, pp. 31-32). Il tait pourtant fatal que resurgissent les conflits de valeurs qui soustendent les grands choix sociaux. Enfouis sous cette dpolitisation de surface, moins visibles entre 1998 et 2004, ces conflits sont devenus de plus en plus irrpressibles aprs 2004, acqurant invitablement ds 2007-08 une singulire virulence sous leffet de la crise, trs bien illustre par une lettre de John Monks, secrtaire gnral de la Confdration europenne des syndicats, au commissaire europen Olli Rehn, dans laquelle Monks reproche la commission de ne faire aucun cas du dialogue social (Monks, 2011). En 2012, la situation a ceci de particulier que plusieurs processus de politisation y sont simultanment luvre: si la commission conserve un indniable avantage pour ce qui est de ltablissement de la forme dfinitive du discours dominant de lUE, des luttes froces nen continuent pas moins de faire rage dans les diverses enceintes, luttes auxquelles participent de plus en plus de pays, de citoyens et dlites
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Pour une illustration concrte, voir lannexe.
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Nolibra lisme
nationales. En matire de politique sociale, le discours communautaire a toujours t minemment politique, non seulement en raison de sa vocation rsolument normative et prescriptive, mais aussi au regard des conflits entre les gouvernements et des contradictions entre les diffrentes directions gnrales (comme celles qui opposent, par exemple, la Direction gnrale de lemploi, des affaires sociales et de linclusion et la Direction gnrale des affaires conomiques et financires), entre lesquelles il est cens faire office de liant. Tel est galement le fonctionnement politique du Parlement europen, qui offre cet gard un exemple particulirement clairant: les divergences et les conflits doivent imprativement tre prsents en demi-teinte et ramens des proportions qui les attnuent. Il convient en outre de ne pas oublier que, ds le dbut des annes 1990, les lites de tous les Etats membres se sont converties au nolibralisme gestionnaire, ce qui ne pouvait manquer dassurer une certaine homognit au discours de lEurope (Jobert, 1994; Campbell et Pedersen, 2001). On a enfin dj not que lidiome communautaire, dj fort de sa dimension cognitive et normative, a de plus en plus frquemment fait appel aux ressources des techniques traditionnelles de la communication politique (Barbier, 2008; Schmidt, 2010)8. Cependant, tout bien considr, depuis le lancement en 2009-10 des premiers dbats sur les indispensables renflouements et des mesures daustrit correspondantes, il est devenu vident que, dans le futur, les politiques sociales nationales allaient dsormais subir de plein fouet limpact des prescriptions manant des instances supranationales et sen trouver profondment altres; cest ce qui explique, nen pas douter, la brutale chute de confiance des Europens, rvle par les sondages Eurobaromtre9. En mettant part la question de la gestion de la crise, lanalyse qui prcde peut dj nous aider comprendre plus prcisment de quelle manire, et pour quelles raisons, le type de discours que nous tudions est susceptible de se modifier. Les transformations dun discours doivent toujours tre considres comme rvlatrices de changements chez les acteurs impliqus dans le tournoi idologique. Cest ainsi, par exemple, que la disgrce relative dans laquelle est tombe la rhtorique des mthodes ouvertes de coordination aprs 2005, qui sest vue supplante par un discours obsd par le thme de la flexicurit, a t le symptme de: 1) la marginalisation des acteurs sociaux, tant au sein de la commission qu lextrieur de celle-ci; 2) lincessante redistribution des comptences entre les Etats membres et la commission, exemplairement manifeste par le dsarroi qui sest empar de la commission chaque fois quil sest agi de prendre une dcision audacieuse sur la relance budgtaire, et nette8 Si cette politisation est aujourdhui facilement observable, cest que sa fonction de manipulation, activement et dlibrment promue par certains responsables politiques et spcialistes de la communication de la commission, a dsormais conquis sa pleine autonomie. A noter que le budget de la communication est pass de 120 209 millions entre 2002 et 2010 (voir <http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/publications/2010/synth_chiffree/syntchif_2010_fr.pdf> [consult le 5 octobre 2012]. 9 Le sondage de dcembre 2011 montre que le niveau de confiance dans lUE est pass de 57 pour cent en 2007 moins de 35 pour cent en 2011.
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dos tipos de discurso...
ment perceptible galement lors de la gestion de la crise grecque, au dbut de 2010, et lors des sommets qui ont suivi en 2011 et 2012; et 3) lopinitret de la commission europenne, sous la ferme direction de son prsident, amliorer sa stratgie de communication politique. Il y a l un fait nouveau qui mrite dtre relev, pour des raisons tant empiriques que mthodologiques. Avant 2005, les documents relevant du champ du discours sur la politique sociale taient relativement inconnus du grand public, et restaient coups des grands thmes de la communication politique de la commission. Plus rcemment, toutefois, on constate quun nouveau mode de politisation des textes a t mis en place et quil permet, en de multiples occasions, de combler le vide laiss par labsence de dcisions ou de compenser la dsaffection dont souffrent les politiques sociales au niveau europen10. Par consquent, nous supposons quil doit tre relativement ais de distinguer et de sparer deux types de discours politique. Dune part, le discours ordinaire le discours banalis de rigueur pour les affaires courantes relevant de lchancier officiel et, dautre part, le discours expressment concoct lattention du grand public, dans le but de recouvrir dun voile11 pudique les luttes et les contradictions qui dchirent les acteurs politiques12. La valeur et lintrt dune analyse de discours doivent sapprcier la lumire des considrations qui prcdent. Dans cette optique, tout changement intervenant dans le discours sur la politique sociale est apprhend comme symptme dun ramnagement des intrts au sein des mouvantes coalitions dacteurs engages dans le processus gnral des ngociations intergouvernementales. La rhtorique europenne est un artefact qui se forge peu peu en salimentant de lapport des divers acteurs intresss: le produit final constitue un rglement discursif des antagonismes. Une fois achev et fix sous sa forme dfinitive, le dispositif discursif en question savoir lesdites directives de lEurope 2020 se trouve alors la libre disposition des acteurs appels en faire usage dans les forums et enceintes nationales et lintgrer dans leur
10 La volont de manipulation est devenue de plus en plus manifeste depuis ladoption du Livre blanc sur la communication en 2006 (Commission europenne, 2006b) et le lancement de divers Plans D pour la dmocratie, le dialogue et le dbat (aprs le premier Plan D: COM (2005) 494 final, 13 octobre 2005). Depuis lors, la communication politique plus proche en cette acception de certaines pratiques chres Tony Blair que des rflexions de Habermas est devenue une composante essentielle des politiques mises en uvre au niveau europen. 11 Prenons par exemple le conflit qui a oppos la commissaire Viviane Reding et le gouvernement franais propos des interventions concernant les Roms en France (septembre 2010). La manire savamment consensuelle quont eu la commission et le conseil de prsenter les sommets de juillet 2012 offre un autre exemple de cette volont de masquer tout prix les divisions entre les pays (Italie et Espagne dun ct, Allemagne de lautre). 12 Les pages Web de la Direction gnrale de lemploi, des affaires sociales et de linclusion, disponibles ladresse <http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=fr&catId=1>, exposent les trois grands axes des initiatives Europe 2020: jeunesse en mouvement; une stratgie pour des comptences nouvelles et des emplois; plate-forme europenne contre la pauvret et lexclusion sociale. Les documents courants figurent galement sur cette page. Lorsque lon examine les recommandations, toutefois, on voit que leur finalit est claire: il sagit essentiellement de prescrire des rformes structurelles, de reculer lge de dpart la retraite, de caler les salaires sur la productivit et de rduire les dpenses sociales et autres dpenses publiques.
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propre arsenal rhtorique dans le cadre des ngociations et des conflits nationaux. Les facteurs qui dterminent lvolution des politiques trouvent essentiellement leur origine dans les divers compromis tablis au niveau national par les acteurs concerns (Barbier, 2008). Ces compromis nationaux se sont progressivement, et de plus en plus sensiblement, dconnect des procdures incertaines mises en place pour apporter une solution supranationale, sur le plan macroconomique, aux conflits qui opposent les divers Etats membres. Linfluence du discours sur la politique sociale se trouve ainsi limite tant par lnorme importance attache la coordination macroconomique que par le rle capital des compromis sociaux dans le domaine de la politique sociale, auxquels il est de plus en plus fait obstacle.
Discours et pratiques: de la fin des annes 1990 aux consquences de la stratgie Europe 2020
Pour tre en mesure de comprendre lvolution des divers types de discours sur la politique sociale, il est sans doute important de sattarder sur les noncs les plus significatifs quant au fond. Toutefois, il faut veiller ce que la comparaison ne seffectue pas sur le plan purement intratextuel. Elle devrait plutt tenir compte des activits et des processus lis la production et la diffusion des textes qui vhiculent le discours. En outre, elle devrait se situer dlibrment dans une perspective historique. La littrature existante et nos propres recherches nous autorisent distinguer trois priodes relatives au discours de politique sociale. La premire, qui commence et se poursuit dans le courant des annes 1990, est une priode dinnovations dans le domaine de la politique sociale, dont les principaux acteurs sont clairement identifiables; sur le plan politique, la production la plus significative est celle de la stratgie europenne pour lemploi, qui sera intgre ultrieurement la premire mouture de la stratgie de Lisbonne (sur les acteurs principaux de cette priode, voir Barbier, 2008, pp. 83-99). La deuxime priode dbute en 2005: tous les mcanismes mis en place, ayant apparemment t soumis une valuation, sont alors rforms ou rationaliss et intgrs de nouveaux dispositifs: la stratgie europenne pour lemploi est absorbe dans les grandes orientations des politiques conomiques, et y perd totalement son autonomie; la politique dinclusion sociale mene dans le cadre de la mthode ouverte de coordination se fond quant elle dans les volets relatifs la coordination des rformes qui doivent tre menes dans le domaine des pensions et des soins de sant. Cette priode prend fin avec les premiers soubresauts lis la crise, au moment o la commission particulirement vulnrabilise par le rejet du Trait de Lisbonne par lIrlande (qui lapprouvera fin 2009) ne semble plus gure avoir dautre ambition que de prendre acte des initiatives nationales et dessayer, sans grande conviction, de les coordonner. La troisime priode, caractrise par lapparition dun nouvel appareil discursif, celui de lEurope 2020, dont le discours est essentiellement
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un discours de coordination, dbute en 2010, anne o lon commence dj dceler lenchanement des contradictions qui vont accompagner le dferlement de la crise financire, conomique et souveraine. Nous nous proposons maintenant dexaminer le rle des principaux intervenants au cours de chacune de ces priodes, lapport respectif des acteurs conomiques et sociaux, le primtre des activits effectivement engages, ainsi que les noncs les plus significatifs, dans une perspective smantique, du discours social dominant.
La priode 1995-2004
Au cours de la priode 1995-2004, la commission se montre extrmement active et elle prend rsolument la direction des oprations et ne craint pas, loccasion, den dcoudre avec les Etats membres lorsquil sagit, par exemple, ce qui est alors loin dtre gagn davance, de convaincre Helmut Kohl, alors chancelier de lAllemagne, daccepter le chapitre sur lemploi du Trait dAmsterdam; autre exemple de cette combativit, on voit Allan Larsson, alors la tte de la Direction gnrale de lemploi et lun des grands matres duvre de la stratgie europenne pour lemploi, sillonner les capitales avec les membres de son quipe pour y croiser le fer propos de diverses recommandations et analyses. Cette priode qui sachve dans les annes 2003-04 est marque par le passage du premier rapport Kok au second (voir ci-dessous). Il sagit en fait de la seule priode au cours de laquelle les acteurs sociaux obtiennent un cho significatif, situation qui tient au fait que les principaux acteurs, membres actifs de la commission, sont parvenus faire reconnatre la pertinence conomique des questions sociales et, par un heureux retournement dialectique, transformer la lutte contre le chmage et la pauvret en une vritable croisade pour lemploi et linsertion. En outre, il ressort de certains documents de lpoque que les prsidents de la commission (dabord J. Delors, puis R. Prodi) rendent frquemment des arbitrages favorables la Direction gnrale de lemploi et des affaires sociales (Johansson, 1999; Barbier, 2004). La fin de cette priode concide avec lapoge de la mthode ouverte de coordination, sous ses diverses formes. Un grand nombre de chantiers voient le jour, on cre de nouveaux forums, les changes se multiplient (par exemple, la procdure de Cambridge prvoyait que les divers Etats membres se prsentent mutuellement et systmatiquement leurs plans daction). Experts et fonctionnaires nationaux se rencontrent rgulirement, les liens avec les milieux universitaires se renforcent. Le processus dinnovation tend galement sinstitutionnaliser, phnomne particulirement perceptible dans le cas de la stratgie europenne pour lemploi, que lon assortit de dlais expressment ports la connaissance du public, la commission organisant quant elle des manifestations rgulires et instituant notamment, avec la participation des partenaires sociaux, une srie de sommets sociaux spciaux. La procdure dite dexamen par les pairs, quoique toujours fortement politise, est systmatiquement mise en uvre. Des rapports dtaills et documents sont publis et
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diffuss, et lon consacre une nergie considrable la cration dindicateurs. Par exemple, lun des exercices les plus sophistiqus cet gard tant la mise en place, en dcembre 2001, des indicateurs de Laeken, qui, et cela est une premire, portent notamment sur le travail et la qualit des emplois. Le contenu du discours, ce point mrite dtre relev, reflte la volont des lites de montrer quelles se sentent pleinement en phase avec lintrt de lopinion publique pour les questions sociales, surtout dans les grands pays comme lItalie, la France et lAllemagne. Ladoption de la stratgie europenne pour lemploi a pour effet de replacer la question du plein emploi parmi les priorits de lEurope, auxquelles lon adjoint la question de la qualit, habilement adosse celle de la productivit au travail, dans le but dassurer une gale prise en considration des acteurs conomiques et des acteurs sociaux. Enfin, la cohsion et linclusion sociale sur le march du travail constituent un troisime pilier. Les principaux lments dun discours relativement quilibr figurent dj dans le Livre blanc de Jacques Delors sur la croissance, la comptitivit et lemploi, publi au dbut des annes 199013. Une tude intratextuelle rigoureuse devait montrer par la suite que, au cours de toute cette priode, lon se contente de reprendre les mmes termes et les mmes formulations et de les disposer autrement; selon les priorits du moment, on ragence les divers pices et rouages du dispositif discursif, de manire ce quil puisse tre mis au service dautres problmatiques et dautres argumentaires (Barbier, 2006). Paralllement, on associe troitement cette gestion active et dynamique du discours social et des dbats correspondants la poursuite des objectifs sociaux qui restent fermement inscrits lordre du jour de lUE. En affirmant cela, nous ne pensons nullement surestimer le rle jou par les instances europennes dans les avances sociales de cette poque.
2005-2009: de la premire commission Barroso la crise

La littrature existante nous apprend que, au cours de la deuxime priode, le rapport de forces entre la commission et les Etats membres sinflchit sensiblement en faveur de ces derniers. La nouvelle commission se montre considrablement moins active dans le domaine social, tandis que les MOC acquirent un caractre de plus en plus routinier. Le rapport de force se modifie entre les acteurs conomiques et les acteurs sociaux, mais aussi au sein mme de la commission, entre les commissaires, ainsi quentre les diverses directions gnrales, situation qui rsulte du fait quavec lentre dans lEurope dEtats membres dEurope centrale ce sont dsormais les gouvernements de centre droit qui sont majoritaires. Cette situation impose de facto aux gouvernements de gauche de participer frquemment la promotion de rformes structu13 On peut lire dans le prambule les mots suivants: Oui, nous pouvons crer des emplois, nous devons crer des emplois pour assurer lavenir. Lavenir de nos enfants, qui doivent trouver espoir et motivation dans la perspective de participer lactivit conomique et sociale et dtre partie prenante de la socit o ils vivent. Lavenir de nos systmes de protection sociale, menacs court terme par linsuffisance de la croissance, long terme par la dtrioration proccupante du rapport entre actifs et inactifs (Commission europenne, 1993, p. 3).
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relles toujours plus nombreuses. Le deuxime rapport Kok (Relever le dfi) privilgie expressment une stratgie nolibrale orthodoxe, qui subordonne les rformes sociales une stratgie de croissance, axe sur les rformes structurelles, les cots de lentreprise, les liberts conomiques et le march interne, qui constitue lobjectif majeur (Kok, 2003 et 2004). La commission, dsormais affaiblie, et dont le prsident prend systmatiquement position en faveur des acteurs conomiques, invente de multiples manires, positives, de prsenter la marginalisation des MOC comme gage dune meilleure gouvernance, do limportance de certains termes, notamment celui de rationalisation, qui entrent alors en usage. La rationalisation en question vise en fait une rduction des activits administratives et des changes. Les membres de la Direction gnrale de lemploi et des affaires sociales que nous avons interrogs lpoque font alors observer officiellement que la mise en uvre de la gouvernance sen trouve grandement amliore, et que le dficit de ressources rclame imprativement la cration de nouvelles manires de procder, plus efficaces. Entre 2004 et 2006, la baisse du niveau dactivit est rendue patente par celle des effectifs de fonctionnaires travaillant la Direction gnrale de lducation et de la culture qui sont passs de 713 561, alors que ceux travaillant la Direction de lemploi et des affaires sociales sont passs de 808 78614. Faute de contribution substantielle et originale de la part de la commission, la version dfinitive des discours politiques produits dans divers domaines reflte alors essentiellement ltat des marchandages et tractations entre Etats membres. Les anciennes alliances entre Etats membres hostiles toute forme de fdralisme (les pays scandinaves et le Royaume-Uni) se maintiennent, et deviennent mme majoritaires avec larrive de nouveaux Etats membres (Pologne et Rpublique tchque). Au cours de cette priode, la commission va tre profondment branle par lchec des rfrendums organiss aux Pays-Bas, en France, puis en Irlande, chec qui va la laisser profondment dsoriente. On baptise alors le rapport dactivit annuel sur la croissance et lemploi de 2006 dun titre prometteur Passons la vitesse suprieure et lon sempresse de faire monter en premire ligne un nouveau concept, non moins prometteur, celui dappropriation: il importe que le citoyen ordinaire puisse vritablement sapproprier les politiques communautaires. Au moment mme o les questions europennes, du moins dans certains pays, se repolitisent sensiblement, la commission dcouvre soudainement que lappropriation de la stratgie de Lisbonne pour la croissance et lemploi par les citoyens europens a malheureusement tourn court (Commission europenne, 2006a, p. 16). On constate la mme priode rationalisation oblige un recul et une perte de visibilit des activits administratives et dchange. Les thmes dbattus au sein des comits de lemploi et de la protection sociale se rarfient. Les divers rapports thmatiques ayant eux aussi t rationaliss (suite
14 Voir <http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/publications/2010/synth_chiffree/syntchif_ 2010_fr.pdf> [consult le 5 octobre 2012>.
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notamment ladoption du principe des Programmes nationaux de rforme, mais aussi par la fusion des rapports sur linclusion sociale et sur la protection sociale), les documents perdent en prcision et en pertinence. Les indicateurs qui avaient fait lobjet dune vaste diffusion auprs des acteurs cls sont mis de ct, et tout particulirement ceux qui mesurent la qualit du travail et de lemploi. Pour autant, le discours ne subit pas daltration fondamentale ce qui tend confirmer notre observation selon laquelle les principaux rouages du discours sur la politique sociale sont rests identiques depuis lintroduction du Livre blanc de dcembre 1993, avant le tournant radical qui samorce en 2010 avec la mise en uvre du plan de sauvetage de la Grce (voir encadr). Toutefois, il est frappant de relever que le seul et unique thme soumis lattention du public et faire lobjet dune communication politique de la part du commissaire pidla sera celui de la flexicurit. La commission finira par opter en la matire pour une version sobre, qui vacue discrtement le rle des partenaires sociaux (van den Berg, 2009). Les Etats membres scandinaves et, au premier chef, le Danemark, dans le cadre de sa longue rivalit avec la Sude se flicitent de participer la promotion de ce concept. La commission parvient sallier avec les acteurs franais et danois pour inscrire la flexicurit lordre du jour15. Au cours de la mme priode, la promotion de ce que lon a appel les politiques dactivation thmatique trs commode va constituer un autre dossier phare, qui sera coupl la thmatique de linclusion active, sorte de nom de code qui, par euphmisme, dsigne en fait le durcissement des critres dligibilit pour les bnficiaires des prestations sociales. Cette priode prend fin avec les premires phases de la crise actuelle. La commission se trouve une fois encore fragilise, tant par les difficults rencontres lors de ladoption finale du Trait de Lisbonne que par le fait quelle ne dispose daucune marge de manuvre pendant les phases les plus critiques de la crise, au cours desquelles les Etats membres les plus influents (RoyaumeUni, Allemagne et France) sefforcent avant tout de faire face la crise. Le discours sur la politique sociale est alors radicalement vinc. Le fait que le commissaire pidla, qui avait fait de la flexicurit son cheval de bataille, ne prononce pas une seule fois ce mot lors de son dernier discours, prononc devant la commission en fvrier 2010, constitue une illustration singulirement loquente de cette viction. Au cours de cette priode, la politique sociale europenne est paralyse, et ne reprend quelques couleurs quavec le lancement de lEurope 2020. Cest cependant au cours de cette mme priode que les pays prennent des initiatives trs importantes pour attnuer limpact de la crise sur les salaris (pour plus dinformation, voir les autres articles dans ce numro spcial). Lune des plus efficaces est le recours la rduction de la dure du travail (Kurzarbeit) en Allemagne, mesure qui a permis de freiner
15 Ltroite coopration qui sinstaure entre laile droite des gouvernements danois et franais et le commissaire pidla est bien illustre par une mission spciale flexicurit mene dans cinq pays et par le rapport qui en a rsult (Conseil europen, 2008).
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Les objectifs sociaux permanents de 1993 ladoption de lEurope 2020

1. Un modle social europen plus actif 2. La promotion de linvestissement dans les ressources humaines (formation, ducation, acquisition de comptences) 3. Comptitivit, flexibilit et rduction des cots non salariaux 4. La promotion de lemploi importe davantage que la lutte contre le chmage 5. Cohsion sociale et ciblage des groupes vulnrables
la progression du chmage et de limiter les suppressions demploi. De nombreux Etats membres introduisent des rformes qui permettent de rpondre certaines demandes sociales spcifiques; par exemple, en France, lassouplissement des conditions dadmissibilit aux allocations de chmage pour les jeunes ou, en Finlande, pour les travailleurs temps partiel (Erhel, 2010). Ne disposant que des seules ressources de son minuscule Fonds europen dajustement la mondialisation, la commission nest alors plus gure en mesure de produire que de ternes et superficiels commentaires sur les mesures prises par les Etats membres.
A partir de 2010: marginalisation radicale du discours sur la politique sociale sur fond dincertitudes grandissantes
Aprs la consultation organise par la commission la fin de 2009, la premire phase de mise en uvre de lEurope 2020 concide avec un rebond de la crise financire. Les Etats membres cherchent alors une issue, par tous les moyens. La situation va toutefois rapidement se dgrader, et commence alors se drouler le long chapelet des sommets spciaux consacrs la crise de la zone euro, aux dcisions prendre pour assurer le sauvetage de la Grce, de lIrlande et du Portugal, ladoption de rgles spciales pour encadrer la gouvernance conomique (dont un ensemble dinstruments juridiques dnomm le six-pack16), ainsi qu ladoption des fonds spciaux qui viennent dtre spcialement crs. La dernire cration en date le mcanisme europen de stabilit (MES) devrait tre rendue pleinement oprationnelle par un trait spcial qui doit tre approuv dici la fin de lanne 2012 par les Etats membres de la zone euro (et auquel peuvent adhrer titre volontaire des Etats non membres de lUE). Le Trait de Lisbonne pose les nouveaux fondements institutionnels dun changement, avec lentre en scne dun nouveau prsident du Conseil
16 Lun des rglements les plus importants porte sur la prvention et la correction des dsquilibres macroconomiques (Conseil europen, 2011c). Cest sur lui que la commission fonde les recommandations quelle a adoptes en mai 2012. Ces recommandations tendent les comptences de lUE la quasi-totalit des domaines sociaux, sans quil soit jamais fait mention ni du principe de subsidiarit ni de consultation des partenaires sociaux.
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europen. Tout indique que cette nouvelle renforce les initiatives intergouvernementales et conforte linfluence de certains Etats membres, notamment lAllemagne. Ladoption dun nouvel objectif concernant la rduction du nombre de pauvres dans lUnion europenne, par exemple, est approuve avec enthousiasme par le prsident du Conseil europen, mais la ferveur de la commission est moins grande. Celle-ci se rvlera cependant incapable, alors quun objectif social capital a t tabli au niveau intergouvernemental, de crer et de promouvoir des objectifs chiffrs dans le cadre du nouveau processus: les objectifs noncs dans le domaine de la rduction de la pauvret restent en 2012 ceux qui ont t adopts en 2010. La dcision concernant les objectifs atteindre tant dcentralise au niveau des Etats membres, il est dsormais vident que lobjectif initial savoir une rduction dau moins 20 millions du nombre de personnes menaces par la pauvret ne pourra pas tre atteint par le simple cumul des futurs rsultats. Quant lquilibre entre acteurs conomiques et acteurs sociaux, on ne peut pas dire que la situation qui prvaut depuis 2005 soit favorable ces derniers. Bien au contraire, comme le montre lexemple de plusieurs Etats membres France, Italie, Espagne, Royaume-Uni, sans parler de la Grce, du Portugal et de lIrlande , la ncessit de grer la crise, et les dficits engendrs par cette dernire, a largement fray la voie lintroduction dun vaste arsenal de mesures daustrit, lesquelles ont bnfici de lappui de la commission, qui a pu cette occasion exercer pleinement sa fonction daccompagnement, et du soutien inconditionnel du conseil (Pochet, 2010, parle dun OCDE+), ainsi qu la mise en uvre en Grce des protocoles daccord arrts par la troka (Commission europenne, Banque centrale europenne et Fonds montaire international). Une telle situation peut au demeurant nous permettre de comprendre pour quelle raison il ny a jamais eu dvaluation systmatique de la stratgie de Lisbonne. La commission publie en fvrier 2010 un document, tabli par ses services, mais, contrairement lexercice organis en 2003, elle se contente en loccurrence dune dclaration purement politique, dpourvue de tout fondement empirique (Commission europenne, 2010a). Quoi quil en soit, mme en 2003 et contrairement ce qui tait prvu par la dfinition canonique de la mthode ouverte de coordination publie lors du Sommet de Lisbonne lvaluation na jamais t organise laide des mthodes traditionnelles expressment conues cet effet; de ce fait, le document de la commission semble navoir quune porte purement symbolique et lvaluation quil contient, ntre que de pure forme (Barbier, 2004). De fait, tout ce qui relve de lvaluation, de lchange dinformations et de lapprciation des politiques sociales va continuer de se dgrader inexorablement par la suite. Le site Web de la commission en apporte un tmoignage probant quiconque prend la peine de comparer la production documentaire des annes antrieures 2004 et la production en 2012. Il en va de mme en ce qui concerne les indicateurs, qui se sont singulirement rarfis (Pochet, 2010). Le thme des politiques dactivation est cet gard hautement rvlateur. Aucune des grandes promesses formules lors de lintroduction des stratgies dactivation na t tenue
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(Barbier, 2010) et, fait plus marquant encore, les politiques de lutte contre la pauvret ont aussi chou (Cantillon, 2010). Quoi quil en soit, lexamen du document initial de lEurope 2020 ou de la srie de directives adoptes en juillet 2010 par le conseil permet de constater que le contenu du discours sur la politique sociale ne diffre pas radicalement de celui qui a t diffus partir de 1993 (au Sommet dEssen, voir encadr). Dans ces documents, le dernier ajout, la flexicurit, est officiellement sauv, ainsi que ses principes, et, dans le texte associ la directive no 7 Accrotre la participation au march du travail et diminuer le chmage structurel (Commission europenne, 2010c, p. 3), on se contente dune furtive allusion la qualit des emplois et des conditions de travail. Les grands thmes coutumiers chmage, formation tout au long de la vie, main-duvre comptente sont au rendez-vous, avec, cette fois, un lger accent sur lducation. A ce stade, et compte tenu des enseignements que nous avons pu tirer de lexamen des priodes antrieures, il serait sans doute la fois inutile et fastidieux de reconstituer pas pas lvolution des noncs, dans leur stricte littralit. La prdilection de la commission pour le thme de lappropriation ne se dment aucun moment dans le document dvaluation de 2010 de la stratgie de Lisbonne, un paragraphe entier lui est consacr (Commission europenne, 2010a)17 , fidlit qui tmoigne de la constance de ses grands enjeux politiques. Quoi quil en soit, la flagrante dissymtrie entre la prolifration des mesures conomiques et financires et labsence de toute mesure concrte et, a fortiori, de tout dbat dans le domaine social est aujourdhui une ralit qui nchappe plus personne.
Conclusion
Si les programmes phares ont t rnovs et rorganiss, certains dentre eux, notamment ceux qui portent sur la pauvret, manquent ds le dpart de crdibilit et font figure de concessions de pure forme aux proccupations sociales. Comme on a dj pu le constater loccasion de la fusion des directives sur lemploi et des grandes orientations des politiques conomiques, cest dans le cadre des secondes que lon mentionne les premires, mais jamais linverse. Cest notamment le cas de la directive sociale la plus importante, savoir la directive no 7, laquelle mentionne expressment la ncessit dappliquer la directive no 2 de la section conomique des directives (Commission europenne, 2010d, p. 9). Les rformes structurelles semblent ainsi assures, dans un avenir
17 Dans lensemble, les actions de communication tant sur les avantages de la stratgie de Lisbonne que sur les consquences dune absence de rformes pour lUnion europenne (voire pour la zone euro) dans son ensemble ont t insuffisantes. De ce fait, la sensibilisation et ladhsion des citoyens ainsi que le soutien de lopinion publique aux objectifs de la stratgie sont rests faibles au niveau de lUnion europenne, tandis quau niveau national, la coordination na pas toujours t suffisante. Lorsque les Etats membres ont men des actions de communication sur les rformes lies la stratgie de Lisbonne, ces dernires ont rarement t prsentes comme sinscrivant dans le cadre dune stratgie europenne (Commission europenne, 2010a, p. 8).
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I pal caso despaa
proche, de bnficier en tout lieu dun soutien idologique inconditionnel. Ce constat semble donner une certaine consistance ce qui ntait encore quune hypothse provisoire concernant la poursuite de la marginalisation des mthodes ouvertes de coordination et des interventions menes dans le domaine social: tout indique que cette mise lcart sera lordre du jour dans les annes venir, comme cela le fut dj au cours de la priode 2005-2008. Dans les recommandations publies en juin 201118 et qui ont t adoptes par lensemble des Etats membres, suite une proposition de la commission , il est bien difficile de dceler le moindre lment de politique sociale qui ne soit de part en part imprgn du dogme conomique dominant qui prne la rforme de la scurit sociale, des pensions, du march du travail, etc., et qui ne se rattache pas dune manire ou dune autre au vaste ventail des rformes structurelles (Conseil europen, 2011a et 2011b). Comme nous lavons not, la pression se fait encore plus insistante dans les recommandations de 2012, qui permettent lUE dintervenir dans une multitude de domaines, y compris ceux qui relvent des comptences nationales (cest--dire, protection sociale, pensions, ngociations salariales, etc.). Il est instructif, titre de conclusion, dexaminer, avec un recul de treize ans, deux discours particuliers, trs contrasts. Tout dabord, les observations de celui qui fut un acteur de premier plan dans la premire stratgie europenne pour lemploi, Allan Larsson. Ce dernier, la tte de la Direction gnrale de lemploi en 1999, nonce les trois principes quil juge essentiels pour lamnagement dun juste quilibre entre impratifs conomiques et considrations sociales: le premier est que le dveloppement de systmes qui permettent une portion aussi vaste que possible de la population active de contribuer la vie conomique et de sassurer un revenu favorise la fois la cohsion sociale et les finances publiques; le deuxime est que des services publics performants et des entreprises saines se renforcent mutuellement, puisquils uvrent de concert la rduction du chmage et la hausse des niveaux demploi; et le troisime est quun partenariat social vigoureux joue un rle dcisif dans lindispensable modernisation des entreprises et de la main-duvre europennes (Larsson, 1999, p. 10). Lorsque lon examine la structure actuelle des argumentaires et les formules employes dans les textes pour traiter de linteraction entre politique sociale et stratgie conomique, il ne faut pas oublier que Larsson tait convaincu que linsertion de lemploi dans les critres de Maastricht tait une erreur. Il affirma mme par la suite que lemploi ne pouvait pas tre rduit un critre de convergence, et devait constituer le principal objectif de la politique conomique (Larsson, 2002, p. 9). Examinons maintenant et nous verrons que le rsultat de cette comparaison est hautement clairant le discours adopt le 21 octobre 2010 par le conseil. Ce dernier note que les dlgations ont ensuite dcrit les principaux freins la croissance et lemploi qui existent sur les diffrents marchs du
18 <http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommandations/ index_en.htm> [consult le 28 aot 2012].
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travail nationaux et qui ncessitent des rformes, savoir: les qualifications, les transitions, linadquation entre loffre et la demande, la participation au march du travail, la situation de certains groupes cibles, tels que les jeunes, les personnes ges, les femmes, les moins qualifis et les migrants, et la ncessit de rendre lemploi attrayant (Conseil europen, 2010b, p. 10). Il y a l une approche qui diffre sensiblement de celle qui prvalait avant 2003. Quels sont aujourdhui les grands mots dordre? Assurer la viabilit long terme des finances publiques, intervenir dans le domaine de la politique budgtaire, peser sur lvolution des salaires, engager des rformes structurelles des marchs des biens et des services financiers, des marchs du travail, intervenir en particulier sur ces derniers, supprimer les obstacles lemploi et la mobilit de la main-duvre, rformer les marchs du travail, accrotre la flexibilit en matire salariale, amliorer les mesures dincitation au travail pour tous les travailleurs (Commission europenne, 2010c) pour ne proposer l quun modeste florilge des noncs et des formules rcurrents qui, la fois, donnent le ton gnral et rvlent la teneur du discours dominant daujourdhui, discours repris par le conseil en 2011 et 2012. Indpendamment de leurs orientations politiques fondamentales, les gouvernements ont systmatiquement tir prtexte de la crise et de ses consquences au niveau des finances publiques, des dficits et des dettes pour imposer des coupes dans les budgets de la protection sociale et des mesures de compression des dpenses le Danemark et le Royaume-Uni constituent cet gard deux exemples loquents. Le fait que ces deux pays aient connu une volution similaire est extrmement rvlateur dans la mesure o, bien que tous deux se soient convertis de manire plus ou moins prononce telle ou telle forme de nolibralisme, ces deux Etats membres de lUE restent lillustration de deux faons radicalement diffrentes de concevoir et de mettre en uvre une politique sociale (Campbell et Pedersen, 2001). Depuis la fin des annes 1990, le changement de discours qui sest opr est une consquence parfaitement logique de la redistribution des rles entre les principaux acteurs qui, lheure actuelle, utilisent la crise de faon assez opportuniste pour consolider leurs priorits. Certes, on entend souvent dire que lEurope sociale na jamais beaucoup progress (Ferrera, 2005; Barbier, 2008); bien sr les compromis sur la justice sociale, la redistribution et la protection sociale se sont toujours conclus au niveau national; pour autant, ce que le nouveau discours sur la politique sociale europenne met cruellement en lumire nest ni plus ni moins que la brutale mise lcart des questions sociales qui, pendant une brve priode, au dbut des annes 1990, taient parvenues se hisser jusquaux priorits de lEurope et y trouver leur place. Le nouvel objectif et, de fait, le seul qui demeure en matire sociale , savoir la rduction de la pauvret, a quelque chose de fragile, dincertain et dalatoire. Qui plus est, les termes utiliss pour formuler cet objectif risquent en outre, la faveur dune interprtation juridique qui a semble-t-il les faveurs la Cour de justice de lUnion europenne, et compte tenu de la rfrence aux normes minimales de conditions de vie, de contribuer faire reculer dun
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cran supplmentaire les politiques sociales lchelon europen19. On peut se plaire songer que, dans un futur hypothtique, seules les difficults financires et macroconomiques pourraient tre en mesure de renverser cette tendance, pour autant que les lites parviennent se rendre compte que, pour survivre, lUnion europenne a besoin du soutien actif de sa population, et que ce soutien, elle ne pourra lobtenir que si les instances europennes se montrent plus rceptives aux proccupations sociales et davantage dtermines agir. Mais nous nen sommes encore pas l: malgr tous les beaux discours, les lites europennes nont pas encore rflchi aux moyens de convaincre leurs propres populations (Barbier, 2008).
Rfrences
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19 Voir par exemple: Rp. Fdrale dAllemagne c. commission europenne (Affaire T-576/08 du 13 avril 2011, Journal officiel des lUnion europenne (Bruxelles), no C160, 28 mai 2011, pp. 16-17.
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432
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433
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Annexe
De 2004 la crise Depuis la crise et Europe 2020
434
Illustration de lvolution du discours
Sujets
Premire priode: la stratgie europenne pour lemploi originelle
Documents illustratifs
Les documents illustratifs sont des citations Conseil europen (2008) dAllan Larson, principal pre de la stratgie europenne pour lemploi, qui gure dans Barbier (2004). Flexicurit La exicurit y est dnie comme une approche intgre, regroupant quatre composantes: des dispositions contractuelles plus souples et plus sres, du point de vue de lemployeur et du travailleur, des stratgies dapprentissage tout au long de la vie an de garantir en continu la capacit dadaptation et laptitude lemploi des travailleurs, des politiques actives du march du travail efcaces an de faciliter les transitions vers de nouveaux emplois, des systmes de scurit sociale modernes fournissant une aide au revenu adquate lors des transitions. (Conseil europen, 2008, p. 3)
Commission europenne (2012) Conseil europen (2012)
Cadre gnral
Emploi Nous en sommes venus la conclusion que lemploi doit jouer un rle plus fort, quil doit tre un projet part entire, cest pourquoi nous avons rdig le document sur lUnion de lemploi. Lemploi doit tre un objectif gnral de la politique conomique, non un critre de convergence, non un secteur parmi dautres, non un rsidu de la politique conomique. (Allan Larsson dans Barbier, 2004, p. 43)
Rformes structurelles et assainissement budgtaire Le Conseil europen a discut de la mise en uvre de la stratgie conomique de lUE. Cette stratgie vise la fois poursuivre lassainissement budgtaire et prendre des mesures dtermines pour stimuler la croissance et lemploi qui, pour tre durables, ne sauraient se fonder sur des dcits et des niveaux dendettement excessifs. Les mesures prises pour stabiliser la situation dans la zone euro sont en train de porter leurs fruits. (Conseil europen, 2012, p.1)
Europe 2020 est la stratgie de lEurope pour lemploi et la croissance et sa rponse globale aux ds quelle doit relever. En particulier, les cinq objectifs xs pour 2020 restent parfaitement dactualit et ils continueront de guider laction des Etats membres et de lUnion pour favoriser lemploi, amliorer les conditions de linnovation et de la recherche et dveloppement, atteindre nos objectifs dans le domaine du changement climatique et de lnergie, amliorer les niveaux dducation et favoriser linclusion sociale, en particulier en rduisant la pauvret. (Conseil europen, 2012, p. 2)
Illustration de lvolution du discours (suite)

Sujets
Premire priode: la stratgie europenne pour l'emploi originelle
Cadre gnral
La prsente communication vise complter les priorits de lanalyse annuelle de la croissance en matire demploi de lignes directrices sur laction mener moyen terme laune des objectifs dEurope 2020 en la matire. [] Ce faisant, elle rpond galement au Conseil europen, qui a demand que la nouvelle gouvernance conomique soit assortie dun meilleur suivi des politiques de lemploi et des politiques sociales, en particulier de celles qui peuvent avoir une incidence sur la stabilit macroconomique et la croissance conomique. (Commission europenne, 2012, p. 3) Il est ds lors urgent de se concentrer sur la mise en uvre de rformes, en accordant une attention particulire aux mesures ayant un effet court terme sur lemploi et la croissance. (Conseil europen, 2012, p. 2) Si lon veut retrouver des taux de croissance et demploi plus levs, il est essentiel dassainir les nances publiques. [] Tous les Etats membres devraient continuer respecter les engagements quils ont pris en vertu des rgles du pacte de stabilit et de croissance, lesquelles permettent aux stabilisateurs conomiques dintervenir dans la trajectoire dajustement budgtaire structurel, tout en veillant la viabilit long terme des nances publiques. (Conseil europen, 2012, p. 3)
(suite au verso)
435

Sujets
436
Investissement dans les ressources humaines Flexicurit Des stratgies dapprentissage tout au long de la vie an de garantir en continu la capacit dadaptation et laptitude lemploi des travailleurs. (Conseil europen, 2008, p. 3) Rformes structurelles et assainissement budgtaire Les comptences ncessaires sur les marchs du travail dans lUnion doivent tre anticipes, et les disparits doivent tre corriges rapidement. Il est essentiel de doter les travailleurs des comptences ncessaires pour aider crer de lemploi. [] Linadquation des comptences disponibles et des besoins des marchs du travail concerne tous les Etats membres, mais elle les frappe des degrs divers. (Commission europenne, 2012, p. 15)
Emploi Ce quil nous faut, cest un nouveau secteur dans le systme de lducation et de la formation qui offre une grande souplesse dans le processus de recrutement, avec une forte capacit de formation et de constitution des comptences, proches des lieux de travail. Par principe, il nous faut garantir chaque citoyen une ducation de base au niveau secondaire suprieur et une formation qualiante supplmentaire, dun an ou deux, qui interviendrait ds quune personne perd son emploi. Mais cette garantie doit tre assortie dune obligation pour la personne dtre prte interrompre son instruction et sa formation ds quun emploi devient vacant. Si cet emploi prend n, ou en cas de rcession conomique, la personne ne pourra reprendre sa formation pour lachever. (Allan Larsson dans Barbier, 2004, p. 52) Flexicurit [...] portant notamment sur la rduction de la segmentation sur le march du travail, sur la ncessit dun climat de conance avec les partenaires sociaux, et sur la recherche dun quilibre entre droits et responsabilits des employeurs, des travailleurs et demandeurs demploi et des pouvoirs publics. (Conseil europen, 2008, p. 3) Rformes structurelles et assainissement budgtaire Des mcanismes de xation des rmunrations garantissant la concordance entre la croissance relle des rmunrations et lvolution de la productivit et des conditions sur le march du travail local sont indispensables la conversion en bonne et due forme de la croissance de la production en croissance de la demande de main-duvre et, terme, en cration demplois. Conformment aux pratiques nationales des conventions collectives, les rmunrations devraient voluer en fonction de la comptitivit des Etats membres. (Commission europenne, 2012, p. 6)
Comptitivit, cots et rle des partenaires sociaux
Emploi [...] pour atteindre un taux de productivit assez lev pour satisfaire aux normes sociales communes et contrer les pressions inationnistes. Cet objectif suppose que ni le dumping montaire (dvaluation de la monnaie), ni le dumping budgtaire (subventions publiques), ni le dumping social (dgradation de la scurit sociale) ne sont acceptables dans lUE et son march unique. (Allan Larsson dans Barbier, 2004, p. 51) Nous avons conu un cadre pour que les partenaires sociaux contribuent de faon signicative (et non parcellaire) la stratgie,

Sujets
Comptitivit, cots et rle des partenaires sociaux
mais il ne lutilise pas; lorsque, au dpart, nous avons prsent ce cadre, tant lUNICE que la CES se sont dclares satisfaites, cela semblait une proposition gagnantgagnant, et toutes deux sestimaient gagnantes. (Allan Larsson dans Barbier, 2004, p. 46).
[] lefcacit des politiques de lemploi dpend grandement de lexistence dun consensus autour des rformes. Dans de nombreux cas, leur laboration et leur application nincombent pas quaux pouvoirs publics, mais aussi aux partenaires sociaux. Les pays dont les marchs du travail ont davantage rsist la crise se caractrisent par un dialogue social constructif. (Commission europenne, 2012, p. 13) Rformes structurelles et assainissement budgtaire Pourtant, la exibilit et la scurit ont manifestement connu une progression modeste et ingale. Sur fond de restrictions budgtaires, le dbat en cours lchelle de lUnion sur la exiscurit dans le contexte de linitiative phare Une stratgie pour des comptences nouvelles et des emplois a permis de recenser un certain nombre de mesures ncessaires pour aider les marchs du travail sadapter la crise et aux mutations structurelles dans le contexte dEurope 2020. (Commission europenne, 2012, p.10) Les outils de la nouvelle gouvernance conomique de lUnion europenne seront pleinement mis en uvre dans ce processus, dans lequel les partenaires sociaux et les rgions ont un rle important jouer. Le Conseil europen demande que soient adoptes dici juin les deux propositions
(suite au verso)
Promotion de lemploi
Emploi Les politiques du march du travail ne sont pas indpendantes des politiques macroconomiques et, bien conues, elles se soutiennent mutuellement. Dans la tradition scandinave, les politiques du march du travail constituent un pont entre les politiques sociales et conomiques, ce qui contribue la fois la croissance conomique et une rpartition quitable. (Allan Larsson dans Barbier, 2004, p. 47)
Flexicurit Un degr de exibilit sufsant sera de plus en plus ncessaire aux entreprises pour amliorer leur capacit dadaptation, tandis que les employs devront pouvoir bncier dune garantie efcace de scurit dans lemploi, cest--dire dun accompagnement efcace lors de toute recherche demploi, dune aide au revenu adquate lors des transitions et de possibilits de formation an de sadapter au changement tout au long de la vie professionnelle. Il existe un lien fort entre la stratgie pour Apporter davantage de scurit et de lemploi et les politiques macroconomiques, souplesse dans les modalits de travail elles se soutiennent mutuellement. Une est dans lintrt des entreprises aussi bien politique macroconomique plus oriente que des travailleurs. La exicurit permet vers la croissance facilitera la cration de dpasser une vision trop rductrice demplois, et une politique structurelle qui selon laquelle la scurit est recherche amliore le fonctionnement du march du exclusivement par les employs. En effet, travail facilitera la mise en uvre dune les employs sollicitent plus de exibilit politique macroconomique de croissance. an de pouvoir concilier vie personnelle (Allan Larsson dans Barbier, 2004, p. 48) et vie professionnelle, tandis que les
437
Illustration de lvolution du discours (n)

Sujets
438
Promotion de lemploi
Le but de lEmpU [lUnion de lemploi] est dobtenir un niveau demploi sufsamment lev et un taux de chmage assez bas pour que les Etats membres et lUE soient capables datteindre la fois a) lquilibre des nances publiques sur un cycle conomique, et b) les objectifs communs en matire conomique, sociale et denvironnement, dnis larticle 2 du trait. Flexicurit La exicurit doit crer des conditions favorables lentre et au maintien sur le march du travail et en particulier pour les groupes vulnrables, objectif des politiques de lemploi dans lensemble des pays visits. (Conseil europen, 2008, p. 6). Rformes structurelles et assainissement budgtaire Pour lutter contre la pauvret et lexclusion sociale, il faut mettre en uvre des stratgies dinclusion actives comprenant des mesures dactivation en matire demploi. [] dans le respect du rle des partenaires sociaux et des systmes nationaux de formation des salaires, les Etats membres devraient: accrotre leurs efforts de manire ce que lembauche soit plus facile et prsente davantage dintrt pour les employeurs, si ncessaire en amliorant les mcanismes de xation des salaires; liminer les obstacles la cration de nouveaux emplois; et mettre en uvre des politiques actives de lemploi, an notamment de renforcer la participation des jeunes, des femmes et des travailleurs gs. (Conseil europen, 2012, p. 4)
(Allan Larsson dans Barbier, 2004, p. 51).
employeurs ont besoin de scurit dans en suspens qui visent renforcer encore la la relation de travail, notamment juridique. surveillance de la zone euro. La mise en uvre de la exicurit est aussi (Conseil europen, 2012, p. 5) un d en soi puisquelle exige des rformes ambitieuses, structurelles et bases sur un consensus solide [] tout en apportant le degr de protection ncessaire, tout particulirement dans le contexte actuel de ralentissement conomique. (Conseil europen, 2008, p. 4)
Cohsion sociale
Emploi Il existe, dans le dbat public, lide reue selon laquelle une indemnisation leve du chmage conduit des taux levs de chmage, car les gens ont tendance se satisfaire des prestations plutt que de rechercher un emploi. Toutefois, lorsque lon observe les statistiques du chmage et des indemnisations, on ne trouve pas de lien fort. Au contraire, certains des pays o les taux demploi sont forts versent des indemnisations leves, comme le Danemark ou la Sude. Peut-il y avoir une autre voie, selon laquelle un bon systme de protection sociale peut favoriser lactivit et la recherche demploi? (Allan Larsson dans Barbier, 2004, p. 52)
Note: Comme nous lavanons dans larticle, les traits permanents du discours sur la politique sociale peuvent tre facilement observs tout au long de la priode. Pour chacune des trois phases, nous avons choisi un ou deux documents caractristiques dont nous prsentons ici des extraits, sur des points importants, pour illustrer les variations du discours politique. Les documents choisis sont reprsentatifs de chaque priode considre. Les conceptions dAllan Larsson retent lesprit de la premire phase de la stratgie europenne pour lemploi dont il a t le principal instigateur et concepteur, mettant en exergue le rle de lemploi. Aprs 2004, la seule relle initiative politique sest dploye autour de la notion politique cl de exicurit, mise en valeur dans le Rapport de mission pour la exicurit, document cit ici. Pour 2012, le document du conseil de mars est important, car il souligne la soumission de tous les objectifs de politique sociale ceux de la politique macroconomique et de lassainissement budgtaire. La communication de la commission en avril 2012 donne plus de dtails sur la politique sociale, mais en la maintenant cadre par le contexte de laustrit (cest--dire la dcision du conseil).

Barbier, J-C. de La Estrategia de Lisboa A EU 2020 Disc. Político

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(Allan Larsson dans Barbier, 2004, p. 51).

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