services dconcentrs de lquipement Rapport de linstance dvaluation 9 octobre 2002
Prsident de linstance : Jean-Paul PAUFIQUE, IGPC
Equipe de projet : Vincent BUTRUILLE, IGPC Richard CABANE, IGPC Pierre-Yves DONJON-DE-SAINT-MARTIN, IGPC Bernard PERRET, Charg de mission
Affaire n 2001-0234.01
Conseil Gnral des Ponts et Chausses
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 2 sur 188
Historique des versions du document
Version Auteur Commentaires 7 octobre 2002 1 er rendu 9 octobre 2002 Intgration de modifications de forme suggres par VB et HD
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 3 sur 188
Sommaire
PRESENTATION SYNTHETIQUE ..................................................................................................................................6 PREMIERE PARTIE : LA DEMARCHE..................................................................................................................... 11 1. ORIGINE ET CONTEXTE DE LACTION...................................................................................................... 11 2. OBJECTIFS GENERAUX DE LACTION....................................................................................................... 12 3. LA DEMARCHE DEVALUATION ET LA METHODE RETENUE...................................................... 14 3.1 REPOSANT ESSENTIELLEMENT SUR UN TRAVAIL DENQUETE DANS LES SERVICES DECONCENTRES........14 3.2 MENEE EN INTERNE, MAIS AVEC APPORT DE TEMOIGNAGES EXTERIEURS ...................................................14 3.3 COMBINANT ANALYSE DOCUMENTAIRE, AUDITIONS ET INTERVIEWS...........................................................15 3.4 VISANT, PAR LA COMPREHENSION DU PASSE, A FORMULER DES RECOMMANDATIONS POUR LAVENIR, MAIS EN TENANT COMPTE DE LEVOLUTION EN COURS DU CONTEXTE INSTITUTIONNEL ET ORGANISATIONNEL..17 3.5 LE TRAVAIL DE LINSTANCE ................................................................................................................................18 4. DEROULEMENT DES ENQUETES DANS LES SERVICES DECONCENTRES ............................... 19 4.1 CHOIX DES SERVICES DECONCENTRES VISITES.................................................................................................19 4.2 COMPOSITION DES EQUIPES DEVALUATION.....................................................................................................19 4.3 LE CAHIER DES CHARGES DE LEVALUATION REMIS AUX EQUIPES................................................................20 4.4 CALENDRIER ET MISE EN UVRE DES VISITES..................................................................................................22 4.5 EXPLOITATION DES RAPPORTS DE VISITE...........................................................................................................23 DEUXIEME PARTIE : LE CONSTAT......................................................................................................................... 24 1. STRATEGIE ET PILOTAGE DENSEMBLE................................................................................................. 24 1.1 LEXPLICITATION DE LA STRATEGIE DU SERVICE.............................................................................................24 1.2 LE POM ET LES AUTRES DOCUMENTS STRATEGIQUES....................................................................................25 1.3 LE POM ET LACTIVITE QUOTIDIENNE DU SERVICE.........................................................................................25 1.4 SUIVI DE LA MISE EN UVRE DE LA STRATEGIE................................................................................................26 1.5 DES TABLEAUX DE BORD CENTRES SUR LE SUIVI DE LACTIVITE ET LUTILISATION DES MOYENS...........26 1.6 COMMENTAIRES....................................................................................................................................................27 2. CONTROLE DES ACTIVITES DE PRODUCTION...................................................................................... 30 2.1 UN PILOTAGE OPERATIONNEL DES ACTIVITES LARGEMENT DECONNECTE DES ORIENTATIONS STRATEGIQUES.....................................................................................................................................................................30 2.2 UN SUIVI DE LACTIVITE PLUS QUUN VERITABLE CONTROLE DE GESTION..................................................30 2.3 UN SUIVI DE LACTIVITE PORTANT ESSENTIELLEMENT SUR LAVANCEMENT DES OPERATIONS ET LA CONSOMMATION DES MOYENS , PLUS RAREMENT SUR LA MESURE DE LA PRODUCTION DU SERVICE.....................31 2.4 UN SUIVI DE LACTIVITE PLUS STRUCTURE DANS LES DOMAINES DACTIVITE QUE LE SERVICE MAITRI SE DIRECTEMENT EN TANT QUOPERATEUR QUE DANS CEUX OU SES MISSIONS SONT REGALIENNES...........................32 2.5 UN SUIVI DE LACTIVITE DAUTANT PLUS STRUCTURE QUE LA COMMANDE PASSEE AU SERVICE EST CLAIRE OU QUE LE COMMANDITAIRE EST PROCHE..........................................................................................................32 2.6 DES OUTILS DE SUIVI ET DES TABLEAUX DE BORD FREQUEMMENT MIS EN UVRE AUX DIVERS ECHELONS EN FONCTION DE LEURS BESOINS PROPRES, SANS SOUCI PARTICULIER DE COHERENCE DENSEMBLE.33 2.7 UN USAGE ENCORE LIMITE DINDICATEURS DEFFICIENCE OU DEFFICACITE..............................................33 2.8 LARTICULATION DU CONTROLE DE GESTION AVEC LES AUTRES DISPOSITIFS DE CONTROLE INTERNE OU EXTERNE.........................................................................................................................................................34 2.9 DES APPLICATIONS INFORMATIQUES NATIONALES DE GESTION DIFFICILES A UTILISER POUR LE CONTROLE DE GESTION (CF. 5) ..........................................................................................................................................35 3. LE PILOTAGE DES ACTIVITES SUPPORTS ............................................................................................... 35 3.1 LA GESTION DES CREDITS DE FONCTIONNEMENT.............................................................................................36 3.2 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES.........................................................................................................37 4. QUALITE DE LA COMMANDE......................................................................................................................... 39 4.1 OBSERVATIONS GENERALES................................................................................................................................39 Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 4 sur 188
4.2 LA COMMANDE DES DAC....................................................................................................................................39 4.3 LES RELATIONS DRE DDE..............................................................................................................................40 4.4 LE PREFET ..............................................................................................................................................................40 4.5 LE CONSEIL GENERAL..........................................................................................................................................40 4.6 COMMENTAIRES....................................................................................................................................................40 5. LADEQUATION DES OUTILS INFORMATIQUES ................................................................................... 42 5.1 CASSIOPEE..........................................................................................................................................................42 5.2 SICAVE (COMPTABILITE DANS LES SERVICES DE NAVIGATION)..................................................................43 5.3 GESFIN (INDEMNITES)........................................................................................................................................43 5.4 GESPER (GESTION DU PERSONNEL)..................................................................................................................43 5.5 WINADS................................................................................................................................................................43 5.6 GRANDS TRAVAUX ROUTIERS (INFRAWIN) ...................................................................................................43 5.7 INGENIERIE PUBLIQUE (PILOT ET GEDEHON)..............................................................................................44 5.8 OUTILS SPECIFIQUES AUX DRE...........................................................................................................................44 5.9 COMMENTAIRES....................................................................................................................................................44 6. MESURE DES TEMPS PASSES ........................................................................................................................... 46 6.1 LA MESURE DES TEMPS ET DES COUTS EN DDE................................................................................................46 6.2 MR4G.....................................................................................................................................................................50 6.3 OBSERVATIONS SPECIFIQUES AUX DRE ET AUX SERVICES DE NAVIGATION...............................................50 6.4 CHARGE DE TRAVAIL OCCASIONNEE PAR LA MESURE DES TEMPS.................................................................51 6.5 COMMENTAIRES....................................................................................................................................................51 7. LE ROLE DU CONSEILLER DE GESTION ................................................................................................... 52 8. RESUME COMMENTE DES PRINCIPAUX CONSTATS.......................................................................... 54 8.1 LENQUETE FAIT RESSORTIR UN CERTAIN NOMBRE DE POINTS POSITIFS : ....................................................54 8.2 UNE SITUATION TOUTEFOIS PEU SATISFAISANTE AU REGARD DE LAMBITION AFFICHEE DE SYSTEMATISER LE CONTROLE DE GESTION AU MINISTERE DE LEQUIPEMENT............................................................55 8.3 DES OBSTACLES A CARACTERE STRUCTUREL...................................................................................................56 8.4 DES MARGES DE PROGRES....................................................................................................................................58 TROISIEME PARTIE : LES RECOMMANDATIONS ........................................................................................... 59 1. RENDRE AU CONTROLE DE GESTION SON UTILITE POUR LACTION..................................... 59 1.1 CESSER DE CONFONDRE LE CONTROLE DE GESTION AVEC LA PRODUCTION DE COMPTES RENDUS STATISTIQUES OU DE SUIVIS OPERATIONNELS.............................................................................................................59 1.2 ET ALLEGER LE CONTROLE DE GESTION DE LA PRODUCTION DE STATISTIQUES.....................................59 2. CONNAITRE LENSEMBLE DES COUTS, SOBLIGER AU BENCHMARKING, APPRENDRE AVEC LINGENIERIE....................................................................................................................................................... 60 3. DIRIGER ET CONTROLER PAR OBJECTIFS ............................................................................................. 61 3.1 NEGOCIER ET CONTRACTUALISER ENTRE LES SD ET TOUTES LES DAC DES OBJECTIFS PRECIS, PORTANT SUR LES COUTS ET LES RESULTATS...............................................................................................................................61 3.2 ET MOBILISER DAVANTAGE LE CONTROLE EXTERNE SUR LE CONTROLE DES OBJECTIFS.......................61 4. FAIRE PREVALOIR, CHAQUE FOIS QUELLES NE SE CONFONDENT PAS, LOPTIMISATION DE LA DEPENSE PUBLIQUE SUR LA CONSOMMATION INTEGRALE DES CREDITS ................................................................................................................................................................................ 62 5. POUR LAPPLICATION DE LA LOLF, ADAPTER LA NATURE DES OBJECTIFS ET DU SUIVI SELON QUE LA DAC AURA CHOISI DE RESPONSABILISER LE SD SUR LEFFICACITE OU SUR LEFFICIENCE.................................................................................................................................................. 63 6. CONSTRUIRE UN DIALOGUE DE GESTION.............................................................................................. 65 6.1 ORGANISER LE CONTROLE DE GESTION ET SES OUTILS POUR PRODUIRE LES ANALYSES PARTICULIERES NECESSAIRES A CHAQUE NIVEAU, ET LES BASES DE NEGOCIATION ET DE SUIVI AVEC LES NIVEAUX VOISINS.......65 Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 5 sur 188
6.2 COMMENCER PAR LA DEFINITION DES OBJECTIFS, ET LA PRATIQUE DE LEUR SUIVI AU COURS DE REVUES DE GESTION FREQUENTES, A TOUS NIVEAUX, ET BATIR SUR CETTE EXPERIENCE LE CAHIER DES CHARGES DES OUTILS DE SUIVI...................................................................................................................................................................66 6.3 MIEUX INDIVIDUALISER ET EQUIPER LA FONCTION CONTROLE DE GESTION................................................66 7. DEVANT LES DIFFICULTES INHERENTES AUX QUESTIONS DES DEFINITIONS DES PRODUCTIONS, DES COUTS ET DES RESULTATS, DES INDICATEURS, NE PAS RENONCER A BOUCLER LES COUTS NI A MESURER LA PRODUCTION ET SA QUALITE, MAIS ADMETTRE DES REPONSES IMPARFAITES ET PROGRESSIVES ............................................................. 67 8. METTRE DANS LES OUTILS DINFORMATION LE TEMPS LONG DU PATRIMOINE, LA VARIABILITE DES ANALYSES ET LE RYTHME DE LACTION.................................................................. 68 8.1 METTRE LE CONTROLE DE GESTION AUSSI DANS LA PERSPECTIVE DE LA DUREE, ET LE RELIER A LA PROBLEMATIQUE BILANTIELLE DU PATRIMOINE ......................................................................................................68 8.2 POUR LE DIALOGUE DE GESTION, EXIGER DES OUTILS QUILS PERMETTENT DES ANALYSES VARIABLES, COMME LES PROBLEMES, DANS LE TEMPS ET DANS LESPACE......................................................................................69 8.3 OBTENIR LES DONNEES A PARTIR DES CHAINES DINFORMATION, A LA FREQUENCE EXIGEE POUR LACTION CORRECTIVE, AVEC LE MINIMUM DE DECALAGE DE LECTURE, CONSERVER LES HISTORIQUES , JALONNER ET ECHEANCER LES OBJECTIFS........................................................................................................................70 9. NEGOCIER LES MOYENS AVEC LES OBJECTIFS, ET DONNER DES POSSIBILITES DARBITRAGE A HAUTEUR DES RESPONSABILITES .................................................................................... 71 10. DECIDER, PAR GRAND DOMAINE, QUEL CONTROLE DE GESTION EXERCER SUR LES ACTIVITES PARTENARIALES, OU SUR LES ACTIVITES DE REGULATEUR, ET COMMENT EN DEFINIR LEFFICACITE................................................................................................................................................ 72 11. FAIRE, DANS LE CONTROLE DE GESTION ET SES OUTILS, LA PART SPECIALE DES ACTIVITES EXERCEES POUR, OU PAR, AUTRUI.............................................................................................. 74 11.1 NINTEGRER QUE DANS LE CONTROLE DE GESTION CENTRAL CELUI DES GESTIONS DELEGUEES PAR LETAT 74 11.2 APPLIQUER A LA GESTION DES ROUTES DEPARTEMENTALES UN CONTROLE DE GESTION DISTINGUANT LA PRESTATION, ET LASSISTANCE A MAITRE DOUVRAGE.................................................................................................74 LISTE DES ANNEXES....................................................................................................................................................... 76 ANNEXE 1 LETTRE DE MISSION.....................................................................................................................................77 ANNEXE 2 COMPOSITION DE LINSTANCE...................................................................................................................80 ANNEXE 3 SERVICES VISITES ET EQUIPES DEVALUATEURS.....................................................................................81 ANNEXE 4 CAHIER DES CHARGES DE LEVALUATION : ......................................................................................82 4.1 NOTE : CONTEXTE, FINALITE, OBJECTIFS, METHODES...........................................................................................83 4.2 GRILLE DE QUESTIONNEMENT....................................................................................................................................85 4.3 LES HUIT AXES DE LENQUETE...................................................................................................................................94 ANNEXE 5 CONTRIBUTIONS DES DAC.........................................................................................................................96 5.2 DGUHC .......................................................................................................................................................................101 5.3 DIRECTION DES TRANSPORTS TERRESTRES...........................................................................................................104 ANNEXE 6 NOTE DE PRINCE SUR INSPECTION ET CONTROLE DE GESTION........................................................106 ANNEXE 7 NOTE SENE SUR AUH ET CONTROLE DE GESTION..............................................................................109 ANNEXE 8 COMPTES RENDUS DES AUDITIONS EXTERIEURES.................................................................................111 ANNEXE 9 TABLEAUX SYNOPTIQUES DES RESULTATS DE LENQUETE : ...............................................................118 9.1 PRINCIPAUX CONSTATS.............................................................................................................................................119 9.2 POINTS DE CONVERGENCE ET DE DEBAT................................................................................................................163 ANNEXE 10 LISTE DES INFORMATIONS REMONTANT DES SD AUX DAC.........................................................177 ANNEXE 11 DOCUMENTS CONSULTES....................................................................................................................180 ANNEXE 12 ABREVIATIONS ET SIGLES EMPLOYES...............................................................................................182 ANNEXE 13 MISE EN UVRE DE LA LOLF ETAT DES LIEUX..............................................................................185 LES DECISIONS, TRAVAUX ET REFLEXIONS INTERMINISTERIELS................................................................................185 LES DECISIONS, TRAVAUX ET REFLEXIONS MINISTERIELS...........................................................................................187 ADRESSES INTERNET OU INTRANET UTILES...................................................................................................................188
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 6 sur 188
Prsentation synthtique
Linstance avait mandat dvaluer les pratiques des services dconcentrs en matire de contrle de gestion, et aprs avoir situ les enjeux prioritaires, de dcrire des axes de progrs. Les termes mmes du mandat invitaient rpondre la question du comment ? . Comment amliorer le contrle de gestion tant suppos quil existe , comment comprendre les pratiques tant prsum quil est rellement utilis. Les pratiques seraient dcodes selon lusage des outils, selon les procdures employes, lutilit et la qualit des informations produites, leur cot dacquisition. Les axes de progrs concerneraient lorganisation, les outils informatiques, la formation. Nos travaux permettent finalement la fois de porter lapprciation demande sur les pratiques, et de formuler une srie de recommandations de progrs. Mais il faut demble souligner que la problmatique a d, en cours de route, tre dplace significativement vers le pour quoi ? , aprs que bon nombre de rponses recueillies sur le terrain eurent traduit un sentiment de l quoi bon ? . La gestion est sous contrle , elle lest srieusement, et le contrle de gestion y concourt sans doute, mais limportant se passe souvent ailleurs. Et le contrle de gestion est parfois ressenti comme une charge inutile car il nest pas au centre du management, comme il le serait sil tait, entre les mains du chef de service, linstrument indispensable de la mise en tension des efforts de tous. Nous avons d chercher comprendre pourquoi, pour identifier correctement les enjeux prioritaires. Cest pourquoi le constat, expos dans la 2 e partie du rapport et clairement rsum dans son chapitre 8, pp. 54 58, comme les onze recommandations de la 3 e partie, pp. 59 75, - qui ne seront pas dtaills ici et auxquels le lecteur se reportera -, renvoient souvent des choix de management, au sein des services dconcentrs, ou dans lensemble du ministre entre les DAC et eux. Ce dplacement de problmatique, qui sest impos, constitue peut-tre un constat essentiel, et il suggre des approfondissements et des complments la prsente valuation, autant quil ne doit faire ngliger la srie dobservations et de propositions qui peuvent dj tre exprims. Les pratiques Des tableaux de bord existent, et ils sont regards. Les donnes recueillies, sans tre toutes pertinentes ni parfaites, ont nanmoins une fiabilit honorable, et sont sincres. Les outils de mesure des charges (ISOARD) et des cots (CORAIL +) fonctionnent, sont aliments, et produisent des indicateurs intressants. La chane comptable fournit des informations sur la consommation des crdits, qui sont suivies avec attention. Avec les outils dont ils disposent ainsi, les services peuvent suivre leur gestion. Et les enqutes ont bien montr quils le font. Ils le font en tout cas au moins pour tout ce qui concerne le suivi des effectifs et du budget. Au demeurant, on peut lgitimement considrer que ces deux postes constituent le plus important de leurs responsabilits. Les DAC dfinissent des politiques, et rpartissent les moyens correspondants ; la premire responsabilit des services est de mettre en uvre ces politiques par un bon emploi de ces moyens. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 7 sur 188
Lvaluation rvle bien galement quen matire de personnel et de budget, o il existe obligatoirement des objectifs chiffrs, ils sont, aussi, clairement ventils entre les services, constituant pour eux des objectifs prcis. Sans doute, lapproche par les cots, et mme de faon plus restrictive par le personnel et les budgets, npuise-t-elle pas les besoins dun bon suivi de la gestion. Mais les services, et dans certains cas les DAC, savent justement aller plus loin. En employant les donnes des systmes standards dinformation, ou souvent en puisant ailleurs, les services et leurs units pratiquent ainsi un contrle de la gestion, de faon ponctuelle, l o cela leur parat utile. Dernier lment encourageant relever : la modernisation de lingnierie publique passe par une meilleure connaissance des cots, mais aussi des marchs et de leur volution. Or cette importante transformation culturelle a commenc, en produisant de rels changements, et sans provoquer les objections de principe de nagure. Il nen demeure pas moins que ce nest pas dans les tableaux de bord, ni dans les sorties habituelles des systmes dinformation, que les chefs de service et encore moins les subdivisionnaires trouvent dabord linspiration de leurs actions correctrices. Comme si le plus utile se passait souvent en dehors du contrle de gestion estampill : cherchez lerreur Linsuffisance dergonomie des outils nationaux souvent invoque, ne lest sans doute pas tort. Il est en tout cas vident que ladministration des requtes sur ces outils, quelle soit incommode ou seulement mconnue, reste affaire de spcialistes, et quil ny a pas dutilisation quotidienne, au fil des proccupations , des systmes par les dirigeants. Mais il y a des obstacles plus srieux. Alors que lart, et la responsabilit, du chef de service ou dunit, est demployer au mieux lensemble de ses moyens, les systmes de gestion actuels ne donnent chacun quune vue parcellair e ; les cots ne sont pas boucls, et on ne connat pas tous les cots. Ainsi, le contrle de gestion ne joue pas son rle central et intgrateur. Les services ont ensuite le sentiment de ne pas recevoir dobjectifs formaliss prcis des directions dadministrations centrales . Ils connaissent certes les politiques gnrales du ministre, qui sont souvent retraduites dans les documents dorientation stratgique des services, ou dans leurs Plans Objectifs-Moyens , devenus Plans Orientations Mesures. Mais il faudra que ces derniers soient exprims en objectifs oprationnels prcis, comme ne lont pas t leurs prdcesseurs, pour que la situation change, et que tous ces documents gnraux acquirent aux yeux des services la qualit de vritables objectifs. Linstance sest mme demand si vouloir mailler une stratgie trs gnrale ainsi exprime et le contrle de gestion ne relevait pas dun exercice impossible, de conciliation entre deux genres radicalement diffrents. Labsence ou la non pertinence locale des objectifs dcoulant pour les services des politiques nationales ne rvle pas seulement un dficit de ventilation gographique des objectifs nationaux, mais renvoie des problmes de fond, qui ne sont pas rsolus, sont peu problmatiss et resteront difficiles. Les politiques publiques en amont sont plus souvent faites de dclarations dintentions ou dans le meilleur cas de rgles - et de principes quelles ne sont assises sur une thorie daction, et en particulier daction territoriale, bien lucide. Elles contiennent peu dobjectifs chiffrs et encore moins chancs. Leur traduction en objectifs oprationnels prcis court et moyen terme pour chaque service dconcentr, qui serait la condition dune articulation entre politiques publiques et contrle de gestion, nest donc pas possible. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 8 sur 188
Ladministration nest au fond pas encore prte admettre que les chefs de service ou dunit portent, comme cest linverse le cas habituel des agents conomiques, lquivalent pratique dune responsabilit sans faute . On est responsable de ce que lon a fait ou pas fait pour atteindre des objectifs, mais on ne lest plus de la ralisation de ces objectifs, si lenvironnement devient adverse. La notion sous-jacente dquit lemporte sur celles defficience ou defficacit. Il ne nous appartient dailleurs pas de porter un jugement sur cette prfrence mais den relever lincidence sur la nature des objectifs et sur celle du contrle de gestion. Curieusement, cest autant le niveau suprieur (DAC ou Inspection) qui rpugne exiger la ralisation soumise trop dalas extrieurs, que le niveau subordonn qui en invoquera lexcuse. Par contre, ce que le niveau subordonn naccepte pas, cest la responsabilit sans la ngociation des objectifs et de moyens proportionns. Comme cette ngociation et cette proportion sont rarement explicites, lobjectif, mme sil est prcis ce qui est rare, perd de sa force dobligation. Les objectifs, faute de thorie daction bien claire, manquent de prcision, probablement parce que les ambitions de lEtat stendent, la demande de lopinion aidant, beaucoup de sujets sur lesquels il a peut-tre un pouvoir de convocation , mais pas daction, ou seulement un pouvoir partag et faible. Sans le dire expressment, les services vitent de se situer sur ce plan quils jugent trop incantatoire, et attendent des objectifs plus oprationnels. Mais il reste aussi que lon saccommode trop facilement de procdures centres sur les effectifs et le budgtaire, parce quon ne ressent pas une ardente obligation de mesurer lefficacit de la mise en uvre des politiques, ni mme lefficience des actions des services. Que le contrle de gestion noccupe ainsi pas une position centrale et ne joue pas un rle intgrateur dans le management va donc de pair avec son dficit ressenti dans la capacit reprsenter les objectifs et les rsultats, et amliorer laction. Il nest pas assez utile, et les responsables nont pas un intrt bien clair le dvelopper. Dans ces conditions, au lieu de faciliter laction, il alourdit les tches. Paradoxalement, pour quil retrouve une place centrale, il faudrait que sans salourdir inutilement, il couvre bien ce dont le responsable a besoin, quil atteigne une masse critique quil na pas aujourdhui. Cette masse nest pas seulement lie la quantit dinformations, mais leur fracheur, leur rythme, qui doivent tre ceux de laction, leur accessibilit, qui doit les rendre rellement disponibles, leur correspondance avec les vritables objectifs. Ces objectifs doivent tre dfinis. Cela suppose une volont, mais aussi un important investissement intellectuel des directions dadministrations centrales pour dcliner les politiques en objectifs oprationnels, et pour les ngocier avec les services. Cette traduction territoriale conduirait aussi les directions dadministrations centrales expliciter plus clairement, au cas par cas car il ne peut y avoir de gnralit, si la priorit est mise sur la logique sectorielle ou sur la logique territoriale, qui peuvent tre alternatives. Les objectifs dfinis, il faudrait que le responsable ait un intrt plus marqu les atteindre ou les dpasser, et plus de chances dy parvenir par lemploi du contrle de gestion. Le problme de lapprciation selon les rsultats, et dune orientation du contrle de gestion sur la description des rsultats du niveau considr, est donc tout fait important. Ces diffrentes conditions formant un tout, alors quaujourdhui beaucoup manquent et que labsence de quelques unes suffit dcrdibiliser le systme, il faut aussi que chacun des acteurs qui mettent en place le systme modernis, et qui le feront ensuite fonctionner, soient pntrs de cette vision densemble, et aient une connaissance concrte des besoins des Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 9 sur 188
utilisateurs et de lergonomie des outils. Le contrle de gestion ne doit pas tre une affaire de spcialistes, mais loutil commun de ceux qui fixent les objectifs, qui les ralisent, ou qui analysent les rsultats. Les enjeux Il ny a quun unique enjeu, cest la performance de la gestion, et la contribution que le contrle de gestion peut lui apporter. Sil doit avoir une priorit relative dfinir, ce serait par rapport des dmarches de management autres que le contrle de gestion, mais susceptibles de conduire aussi une gestion plus performante. La recherche de la performance elle- mme est suffisamment dsigne comme prioritaire pour simposer. Mais il est vrai que dans le pass, dautres dmarches ont dmontr leur utilit au moins partielle pour la mettre en uvre. Les exercices de management participatif autour des POM en sont un bon exemple. Les dmarches de qualit en constituent un autre. Le rapport montre en quoi elles se rejoignent par un objectif qui leur est commun le dveloppement dune culture du rsultat -, mais aussi en quoi elles peuvent sopposer. En particulier, il est probable que dans lide de valoriser leur caractre et leur vertu participatifs, les exercices de management conduits par le pass nont t assortis que dobjectifs trs gnraux. On constate aujourdhui quils peuvent difficilement dboucher sur le contractuel et loprationnel. Remettre le contrle de gestion au centre du management, ce serait alors reconnatre une autre dfinition du management, qui englobe lensemble des actions des services, sans se limiter celles qui concernent lorganisation et lanimation du personnel. Il est vrai en outre que la performance est moins facile dfinir et mesurer qu nommer, et quelle lest moins dans les domaines rgaliens que dans la production directe de services. Et quenfin, il faut savoir si lon cherche mesurer lefficacit des secteurs sous influence de ladministration, par lemploi quils font des rgles et des aides de lEtat, ou de faon plus limitative lefficience des actions propres de ladministration pour la mise en uvre des politiques moyennant un cot modr, et avec une bonne productivit . Il semble que ces difficults naient t quentrevues lpoque o une priorit gouvernementale, dans lambiance de la prparation de ce qui allait devenir la LOLF, a t attribue la modernisation du contrle de gestion. Il convient maintenant de les dpasser, et pour cela sans doute de bien choisir le champ du contrle de gestion, qui doit tre le champ o il est sans conteste pertinent, et de lui donner le contenu et la finalit correspondants. La perspective de la nouvelle phase de dcentralisation ne fait quaccentuer cette ncessit, puisque, dans lhypothse dun transfert aux collectivits locales des routes et du logement, les services ne se trouveraient essentiellement employs qu des prestations et des missions rgaliennes, sans production propre. La LOLF relance la question, et impose une rponse mais sans la fournir. Elle ne distingue pas les activits doprateur et de rgulateur. A lvidence, cest toute la dpense publique dont la LOLF entend faire afficher et vrifier lefficacit. Mais si elle en fait une obligation pour chaque ministre, libre eux de sorganiser notamment dans leurs relations avec leurs services dconcentrs de la faon qui leur parat approprie. La nature et la finalit du contrle de gestion dpendront donc du choix qui sera fait entre les deux options possibles : Dans une acception restreinte, le contrle de gestion serait cibl sur la production et sur laccomplissement des tches de rgulation ; son but serait daider optimiser lefficience des services. Lefficacit des politiques publiques serait analyse par ailleurs au moyen de statistiques et de bilans socio-conomiques. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 10 sur 188
Dans une acception largie, le contrle de gestion viserait optimiser en continu lefficacit de la mise en uvre des politiques publiques. Il comporterait beaucoup plus dindicateurs de rsultats, portant non seulement sur lefficience des services, mais sur limpact de laction de lEtat dans le secteurs de lconomie et de la socit concerns par ses interventions et ses rgulations. Il sapparenterait davantage lvaluation.
Les axes de progrs Linstance insiste dabord sur le fait que la dcentralisation passera ncessairement par une phase transitoire pendant laquelle lEtat ne saurait se dispenser doptimiser sa gestion, primtre inchang. Amliorer le contrle de gestion sur la production constitue donc une obligation dans tous les cas. Limportance de lacquis en ce domaine, les dbuts encourageants du plan de modernisation de lingnierie publique permettent denvisager sans crainte lamlioration ncessaire, qui est dcrite dans le rapport. Linstance considre ensuite que la priorit rside dans le dialogue de gestion : dfinition concerte et contractualisation des objectifs, revues de gestion frquentes. Lanimation de ce dialogue impose un investissement humain, au moins dans les services les plus chargs. La fonction danimation du contrle de gestion doit tre plus clairement identifie, son titulaire compltement vou cette mission et investi dune grande autorit pour garantir la qualit de linformation, la faire produire et commenter intervalles rapprochs, la faire profiter aux units par une r allocation continue des moyens notamment. Enfin les outils, la lumire de ces revues de gestion et de ce travail danimation et de conseil, devraient tre adapts, pour une meilleure ergonomie, correspondre aux vrais besoins des responsables. Les utilisateurs, dj entendus dans les groupes de travail, devraient tre davantage couts par les auteurs des cahiers des charges. Si le contrle de gestion ne doit pas tre une affaire de spcialistes, et si laxe prioritaire est celui du dialogue de gestion, laccent nest peut-tre pas, contrairement aux habitudes, mettre sur les besoins de formation, qui vrai dire nont pas pu tre traits par lquipe de projet ni par linstance. Quil en existe est cependant peu douteux. Mais il faudra, dans la logique ci-dessus, tre surtout au dbut attentif tout ce qui contribuera une vision complte et dynamique du management, et au dveloppement dune vision intgratrice du contrle de gestion. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 11 sur 188
Premire partie : La dmarche 1. Origine et contexte de laction
Parmi les orientations fixes par le ministre de lquipement, des transports et du logement, dans la lettre de mandat quil a adresse le 14 juin 2000 au vice-prsident du Conseil Gnral des Ponts et Chausses (CGPC) figure celle de mener des actions dvaluation de la mise en uvre par les services dconcentrs des politiques nationales. Ceci en appui et prolongement des missions dvolues au CGPC dans les domaines de linspection gnrale des services ainsi que de lexpertise et du conseil. Cette orientation a en particulier conduit le vice-prsident substituer aux thmes prioritaires dinspection ( TPI) qui, au cours des dernires annes, venaient sadjoindre aux inspections priodiques, des actions dvaluation, auxquelles les membres des missions dinspection gnrale territoriales sont invites apporter leur concours. Trop nombreux, ces TPI avaient souvent perdu de leur actualit, nexprimant pas toujours un besoin rel des directions dadministration centrale. Ils stalaient, pour certains dentre eux, sur des priodes trop longues en consommant une part importante de la capacit de lInspection. Les travaux dvaluation qui les remplacent, en nombre plus limit (quelques thmes par an pour lensemble des collges, ces formations ntant pas toutes sollicites chaque anne, ni seules mais parfois en participation avec dautres), portent sur des aspects de la mise en uvre des politiques publiques par les services inspects dont limportance mrite ( conomiquement ) et exige (intellectuellement) le recours aux mthodes de lvaluation. Lemprunt plus frquent ces mthodes a t voulu pour enrichir la production de lInspection, favoriser son utilisation concrte, et tendre son lectorat. Cest ainsi que, sur proposition du collge management du CGPC, il a t dcid en 2001 par le CGPC dentreprendre une action dvaluation portant sur les outils et procdures de contrle de gestion mis en uvre par les services dconcentrs de lquipement . En proposant cette action, le CGPC a souhait apporter sa contribution la mise en uvre par le ministre de lquipement des orientations fixes en octobre 2000 par le Comit interministriel de la rforme de lEtat (CIRE), visant dvelopper au sein des administrations de lEtat une culture fonde sur les rsultats atteindre et une apprciation de leur cot, et non plus sur la seule consommation des moyens attribus. Par ailleurs, cette valuation fournit au CGPC loccasion d approfondir un aspect du management des services, appel trs certainement dans lavenir retenir davantage son attention loccasion de ses inspections des services. Sur un plan densemble, les orientations du CIRE doctobre 2000 se sont notamment traduites par une circulaire interministrielle du 21 juin 2001 prescrivant llaboration, dans chaque ministre, dun plan de dveloppement et de gnralisation du contrle de gestion, et par ladoption et la promulgation le 1 er aot 2001 de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, qui rforme de manire trs profonde lordonnance de 1959. Sagissant plus spcifiquement du ministre de lquipement, les annes 2001 et 2002 ont vu par ailleurs se dvelopper plusieurs actions et dmarches allant dans le sens souhait, avec en particulier :
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 12 sur 188
La poursuite des travaux entrepris par le ministre dans le cadre de sa participation la dmarche interministrielle relative aux agrgats budgtaires, avec notamment un approfondissement des questions se rapportant aux objectifs et aux indicateurs lis aux 18 agrgats qui le concernent. llaboration dune directive nationale dorientation (DNO) (approuve par le ministre le 15 fvrier 2001) la modernisation du dispositif de pilotage des services dconcentrs dores et dj en vigueur (systme GEODE) (circulaire du 11 mars 2001) la dfinition dindicateurs permettant de suivre la mise en uvre de la DNO (circulaire du 16 avril 2002) ltude dun plan de dveloppement de contrle de gestion (avril 2002).
Ladoption de la LOLF est venue renforcer encore lintrt dune valuation de nature mieux faire comprendre le terrain sur lequel la nouvelle conception des rgles de la dpense publique et la recherche de son efficacit seront semes. Cest donc dans ce contexte que se situe laction dvaluation des outils et procdures de contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement qua propos de mener le CGPC.
2. Objectifs gnraux de laction
Les objectifs gnraux de cette action sont fixs dans une lettre de mandat que le vice-prsident du CGPC a adresse le 8 novembre 2001 au prsident de linstance dvaluation. (Annexe 1) Ils sont les suivants :
1. Procder un tat des lieux des pratiques de contrle de gestion dans les services dconcentrs. 2. De manire plus prospective, identifier les enjeux prioritaires du dveloppement du contrle de gestion dans les services. 3. Se prononcer enfin sur les axes et moyens de ce dveloppement.
Sur le premier point, il sagit en particulier :
dapprcier la pertinence et la qualit des outils et procdures actuellement mis en uvre dexaminer lutilit des informations produites pour la prise de dcision et le management de regarder le cot et la charge de travail que cela peut reprsenter pour les services.
Sur le deuxime point, il convient notamment:
de situer les enjeux du dveloppement du contrle de gestion au sein des services Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 13 sur 188
dexaminer les domaines o, en contrepartie il serait possible ou souhaitable dallger les dispositifs actuels dchanges dinformations, notamment entre les services dconcentrs et ladministration centrale. Sur le troisime point doivent enfin tre analyss les axes de progrs et moyens de les mettre en uvre concernant entre autres :
lorganisation des services le dveloppement des outils et sys tmes dinformation la formation des agents.
Contrle de gestion : notion et champ
A dfaut de pouvoir se rfrer une dfinition prcise du contrle de gestion donne par le ministre et une politique explicite dfinie par ses soins en la matire, laction dvaluation a t mene sur la base dune dfinition relativement large, communment admise depuis longtemps hors de ladministration, maintenant retenue au plan interministriel et reprise dans la circulaire interministrielle du 21 juin 2002 : le contrle de gestion est un systme de pilotage mis en uvre par un responsable dans son champ dattribution en vue damliorer le rapport entre les moyens engags y compris les ressources humaines et soit lactivit dveloppe, soit les rsultats obtenus, dans le cadre dtermin par une dmarche stratgique pralable ayant fix des orientations . Le plan de dveloppement et de gnralisation du contrle de gestion que vient dadopter le ministre se rfre toutefois une dfinition plus restreinte du contrle de gestion : le contrle de gestion vise dabord piloter les rsultats intermdiaires attendus de lactivit des services ; il est orient vers le pilotage des rsultats directs des actions des services plus que vers la mesure de limpact final des politiques . Ce faisant il prend position sur une des questions souleves par lvaluation qui est celle de savoir si peuvent rentrer dans le champ du contrle de gestion , les domaines dintervention des services correspondant des politiques dont la mise en uvre passe par des actions relevant doprateurs externes et non par des actions dont le service a lui mme la matrise en tant quoprateur. La question ainsi pose nest pas seulement dordre smantique. Dans de tels domaines ce qui importe en effet, en termes daction publique, ce sont bien dabord les rsultats obtenus travers le jeu collectif des acteurs concerns et non pas, pour elle mme, la productivit dmontre par les services dconcentrs dans lexercice de leurs missions rgaliennes danimateur local de ces politiques, de rgulateur et de contrleur. Doit-on pour autant en conclure que les domaines dont il sagit ne rentrent pas dans la sphre du contrle de gestion quil sagit dinstaurer ? Et dans cette hypothse selon quelles mthodes doivent tre apprcies par le ministre, la pertinence, lefficience et lefficacit des moyens quil y consacre, rationalise leur rpartition au sein des services, et pilote leur mise en oeuvre ?
Pour mener les oprations, une quipe projet a t constitue au sein du CGPC, comprenant Pierre-Yves DONJON de SAINT-MARTIN, coordonnateur de la MIGT N 9, Vincent BUTRUILLE, coordonnateur du collge management , Richard CABANE, coordonnateur du collge gestion et Bernard PERRET, charg de mission la 6 section du CGPC. Ont t en outre associs aux travaux et actions de cette quipe projet des reprsentants de la direction du personnel, des services et de la modernisation (DPSM) et de la direction des affaires financires et de ladministration gnrale (DAFAG), ainsi quun reprsentant du rseau des conseillers de gestion des services dconcentrs (Patrick FELDNER, conseiller de gestion de la DDE du LOIRET) .
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 14 sur 188
3. La dmarche dvaluation et la mthode retenue 3.1 Reposant essentiellement sur un travail denqute dans les services dconcentrs
Sagissant dune action tourne, aux termes du mandat, vers les services dconcentrs , les investigations conduites par les quipes dvaluation qui ont t constitues (voir chapitre 4) nont pas concern les directions dadministration centrale. Ainsi les relations entretenues entre les services dconcentrs et les directions dadministration centrale ont elles t essentiellement apprhendes au travers de leur perception locale par les services dconcentrs. Ce qui justifiera sans doute quelles puissent tre ultrieurement plus compltement qualifies au regard dune valuation des pratiques de pilotage des activits des services dconcentrs par les directions dadministration centrale. Le choix ainsi fait est cependant apparu acceptable au regard du mode de management du ministre de lquipement, reposant traditionnellement sur une forte dconcentration de la mise en uvre des politiques qui lui sont confies au niveau de ses services territoriaux, services au surplus localement placs sous lautorit des prfets de rgions ou de dpartements. 3.2 Mene en interne, mais avec apport de tmoignages extrieurs
Quand linstance a t mise en place en fvrier 2002, un important travail pralable avait dj t conduit en interne par lquipe de projet, appuye sur les inspecteurs et les collges de management et de gestion du CGPC. Il laissait prsager quun dispositif interne serait en mesure de conduire bien lenqute envisage, et que lquipe serait en mesure comme indiqu dans la lettre de mandat dalimenter les travaux de linstance, sans quun recours une assistance extrieure soit matriellement indispensable. Le dlai administratif de slection, de commande, et de mise en route dun consultant aurait dailleurs t pris sur un calendrier serr, avec des risques suprieurs aux avantages escompts. La dmarche denqute a donc t poursuivie en interne, ainsi que les rflexions de linstance elle- mme. Les inconvnients, et les avantages, connus, de la formule, se sont vrifis et ils ont t pris en compte pour viter autant que possible les biais dvaluation . Internes au ministre, les ressources mobilises ont cependant largement dpass le CGPC qui fournissait le noyau des intervenants. Lquipe projet sest associ, comme linstance elle- mme, des reprsentants de la DPSM, de la DAFAG, et de services dconcentrs. Les quipes locales dvaluation comprenaient des conseillers de gestion, les MIGT et des membres des sections du CGPC Paris. Linstance a t compose selon les indications du mandat (Annexe 2). Outre la DPSM et la DAFAG, la reprsentation des DAC a t tendue deux directions particulirement importantes dans les processus dinformation de gestion ou dobservation : la DR et la DGUHC, bien places pour apprcier la contribution du contrle de gestion au pilotage des services par eux- mmes et par le niveau central, et pour expliciter dune part leurs propres attentes mais aussi leur vision du systme densemble. Les reprsentants des services dconcentrs qui ont accept de participer linstance ont t choisis aux deux niveaux dpartemental et rgional -, et ils apportaient par leur exprience Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 15 sur 188
une connaissance personnelle des transports, des infrastructures, de lurbanisme, du logement, du rseau technique, de la gestion. Un coordonnateur de MIGT et un Inspecteur territorial qui ntaient pas membres des quipes dvaluateurs locales ont aussi particip linstance, ce qui permettait de bnficier des attentes et de la vision de linspection sur un plan gnral. Si lquipe projet a t compose et a travaill en interne, elle a recherch et bnfici de nombreux apports extrieurs, universitaires et interministriels, dans une priode de travail administratif qui a t propice leur multiplication. La documentation consulte, dont une liste est produite en Annexe 11, donne une ide de la richesse de ces travaux, qui a constitu un environnement particulirement favorable. Le privilge de lquipe est sans doute davoir, par son engagement dans cette valuation, t en mesure plus facilement que les directions, mobilises sur le quotidien, de bien sapproprier lensemble de ces rflexions. De son ct linstance a eu le souci dclairer ses rflexions en procdant laudition de personnes extrieures. 3.3 Combinant analyse documentaire, auditions et interviews
3.3.1 Auditions de DAC Ces auditions ont dabord t celles des DAC. Il ntait pas ncessaire de procder de faon exhaustive, et le choix sest port sur un ventail de directions offrant a priori une varit de problmatiques suffisante pour rvler la nature des questions approfondir par enqute, puis apprcier au terme de lvaluation. Ont t ainsi sollicits les tmoignages de : la DR, la DGUHC, la DTT, qui sont produits en Annexe 5. Celui de la DSCR aurait donn la vision des problmes particuliers un domaine plus interministriel, mais il na pu tre obtenu. 3.3.2 Auditions et interviews extrieures au Ministre de lEquipement Linstance a ensuite choisi dentendre dautres administrations et une entreprise. Plutt que lexprience des entreprises concurrentielles prives, qui et t roborative mais trop facilement rcusable et plus difficilement appropriable, et, parmi les administrations dadministrations sans production , ou avec des productions spcialises, elle a retenu deux Dpartements, et un tablissement public industriel et commercial ADP. Le compte rendu de ces auditions est galement fourni en Annexe 8, ainsi quune note dimpression conscutive. Les auditions de ces organismes extrieurs ont t prcdes et compltes par des visites et des entretiens avec les contrleurs de gestion .
3.3.3 Analyse documentaire Le souci de runir une instance ouverte venue de rgions diffrentes nest pas compatible avec une participation concrte de ses membres au travail danalyse documentaire, qui est donc rest le fait de lquipe centrale, et qui na pu toujours tre aussi approfondi quil aurait fallu. Linstance a finalement elle-mme rencontr la difficult quelle observait dans les services pour le contrle de leur gestion : on dispose de plus dinformation quon ne veut ou en tout cas quon ne peut en traiter. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 16 sur 188
Parfois mme, les dtenteurs de linformation, sans doute surchargs, ne sont pas organiss pour la diffuser ; cest paradoxalement le fait pour les grants des applications nationales ddies ou utiles au contrle de gestion. Lquipe na pu se procurer de note de synthse, de maquette ou de dmo , qui en rsume clairement lobjet, la structure, lalimentation, les fonctionnalits. Il faut se faire une ide des outils daprs lusage qui en est fait localement ou daprs les opinions entendues. Lvaluation ne comporte donc pas hlas dapprciation technique au fond, mais ce manque et sa raison constituent dj en eux- mmes un lment dvaluation. Le trait est renforc par le fait que les applications sont rarement ergonomiques, nont pour les plus anciennes pas t conues pour lutilisation par tous les responsables, mais par des spcialistes des procdures de gestion concernes, et que les dirigeants stant en majorit rangs cet tat de fait, ne savent pas mettre eux- mmes les mains dans le cambouis, et ne sachant effectuer eux-mmes les requtes, ignorent en gnral celles qui sont possibles. Si lquipe na ainsi pas pu approfondir lanalyse intrinsque des outils, les valuateurs ont par contre eu accs, tous les niveaux des services, un large ventail des tableaux de bord et dossiers de runions qui refltent clairement lusage qui est fait dlments de contrle dans le pilotage de la gestion, de leur nature, de leurs limites, de leur utilit, des raisons sous- jacentes ; les valuateurs ont galement pris connaissance dun grand nombre doutils locaux dvelopps pour pallier les insuffisances des applications nationales. Les rapports locaux y font rfrence. Les fiches de synthse du rapport denqute nen ont produit que quelques exemples, forcment trs limits faute de place. Mais on peut dire que cette matire documentaire a t correctement prise en compte. On trouvera en outre en annexe 10 une liste des informations, de toute nature, qui sont fournies par les DDE aux DAC. Le large spectre de toutes ces informations rclames par le niveau central a t intressant analyser, comme la fait lquipe. Il dborde largement les matires classiques du contrle de gestion, pour embrasser toute une srie dinformations caractre physique ou socio- conomique, qui relvent souvent de la fonction dobservation. Si toutes les DDE les fournissent avec docilit, une seule sur les douze de lchantillon pense savoir quoi elles servent, et reconnat en bnficier en retour. Sauf exception, elles ne sont daucune utilit pour le management propre de la DDE. Il est probable que les informations ncessaires la confection des indicateurs DNO quand ils sappuieront sur des informations dorigine DDE feront partie de cet ensemble assez instructur et incoordonn, ou viendront sy ajouter, sans plus dutilit pour le management local. Bien que, trs docilement encore, les services reconnaissent volontiers la ncessit des indicateurs DNO. Sils permettront demain de rendre compte au Parlement de lusage et de limpact des crdits du Ministre de lEquipement, ces indicateurs sont en fait par nature peu dclinables et souvent mal relis aux responsabilits propres et aux marges daction relles des services. Leur alimentation ne relvera donc pour eux que de la fourniture dinformations statistiques, significatives seulement un niveau gographique trs suprieur dagrgation. Ils appartiennent pour eux un autre ordre que celui du contrle de gestion qui consiste dfinir des objectifs, mesurer des ralisations (en activit, moyens et rsultats), constater des carts, pour corriger sil le faut. Il nempche quil existe une tendance gnrale ranger le tout sous lappellation vague et gnrale de contrle de gestion ; dautant plus quon fait parfois un tout de ce qui consiste en chiffres fournir. Linconvnient de cette confusion pratique est den entraner parfois une autre - smantique, voire conceptuelle, et daccabler le CGM avec des tches denqute ou de production statistique sans utilit sur le contrle de gestion ; et il vaudrait mieux y mettre fin. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 17 sur 188
Son avantage aura t, pour lquipe, de provoquer la rflexion, et dclairer la distinction ncessaire, contribuant ainsi la dfinition du mot, et du champ, du contrle de gestion.
3.4 Visant, par la comprhension du pass, formuler des recommandations pour lavenir, mais en tenant compte de lvolution en cours du contexte institutionnel et organisationnel
Le constat ressortant de lenqute concerne bien sr le contrle de gestion tel quil existe, avant sa modernisation en cours. Tout au plus, mais ce nest pas du tout secondaire, les valuateurs ont- ils pu dj observer des changements rels sensibles au printemps 2002, poque de leur intervention, dans le domaine de lingnierie publique. La modernisation de lingnierie, autonome par rapport celle du contrle de gestion, est cependant parfaitement cohrente, et devrait se rvler trs synergique et trs formatrice.
Pour clairer sa modernisation en cours, valuer les pratiques du contrle de gestion dans un pass o il noccupait pas le centre des exercices de management
Une des difficults de lvaluation tient au fait quelle sest attache aux pratiques actuelles des services dconcentrs dans le domaine du contrle de gestion, sans pouvoir se rfrer une politique vritablement dfinie du ministre de lquipement en la matire, dont il se serait alors agi dvaluer la mise en uvre. En effet les actions de modernisation de sa gestion entreprises par le ministre de lquipement depuis plus de vingt ans, ont davantage mis laccent 1 sur le ncessaire dveloppement dans les services de dmarches stratgiques et de valorisation des ressources humaines, et aussi, de manire plus rcente, dapproches qualit, que sur celui de procdures de mesure des rsultats et dvaluation du cot des actions. Cette situation vient partiellement dvoluer avec les nouvelles orientations rsultant dune part de la circulaire du 11 mars 2002 relative la modernisation du dispositif de pilotage et dautre part de ltablissement du plan ministriel de dveloppement et de gnralisation du contrle de gestion. Mais, sagissant dorientations nouvelles, elles nont pas pu bien videmment tre encore mises en uvre dans les services et faire par consquent lobjet de la prsente valuation.
Plus gnralement, lquipe et linstance ont eu le souci dorienter leurs travaux vers la production possible de recommandations. On s est donc attach comprendre, lobservation de ce qui sest pass dans le cadre ancien, comment les acteurs et le systme sont susceptibles de ragir au cadre modernis, et den faire ou non le succs. Le rapport expose dabord le constat et les pistes dinterprtation possibles (2 e Partie).
Il formule ensuite les recommandations sur la conception et lanimation du systme de pilotage, et sur les conditions quil requiert quant au cadre gnral mettre en place, notamment quant aux outils, et au dialogue entre les niveaux de responsabilit (3 e Partie).
1 Il naurait au demeurant pas t beaucoup plus facile dvaluer ni cette politique de management stratgique ni cette politique de qualit, car elles ntaient pas assorties non plus de rfrentiels, dobjectifs ni de thorie daction bien spcifis Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 18 sur 188
3.5 Le travail de linstance
(pour le travail de lquipe et le droulement de la phase de terrain, voir ci-aprs chapitre 4)
3.5.1 Validation des rflexions pralables de lquipe
Linstance y a consacr ses deux premires runions, et elle a valid avec quelques prcisions notamment la grille de questionnement qui a t ensuite utilise par les valuateurs, ainsi que le dispositif gnral de lenqute (les comptes rendus des runions de linstance ne sont pas annexs mais verss aux archives de lvaluation). 3.5.2 Audition de DAC
Dans le cadre dcrit ci-dessus, linstance a entendu le 13 mars Mme MILLEFAUX pour la DR et M. DUBOIS pour la DGUHC, et le 29 mai Mme OUSTLANT pour la DTT. 3.5.3 Auditions extrieures
Le CG 92 t visit le 7 mai par deux membres de linstance Le CG 59 t visit le 13 mai par deux membres de linstance ADP t visit le 22 mai par le prsident de linstance, Leurs reprsentants respectifs, MM. THOMAS, COURBET et BALARDELLE ont t entendus par linstance le 29 mai.
3.5.4 Contributions de services dconcentrs et dinspections territoriales
Linstance a dbattu le 29 mai du cas du contrle de la ralisation des CPER sur la base dune communication de M. PARENT, DRE du Nord-Pas-de-Calais et DDE du Nord. Elle a rflchi le 13 mars aux liens entre contrle de gestion et inspection, partir dune prsentation de M. DE PRINCE (la note crite est jointe en Annexe 6)
3.5.5 Contacts avec les collges
La note DE PRINCE a servi de support des changes du prsident de linstance avec les collges dinspection, qui ont tous t sollicits, deux ayant contribu (AUH, par note jointe en Annexe 7, et Maritime), quatre ayant particip une runion de rflexion commune le 27 juin.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 19 sur 188
3.5.6 Analyse documentaire
(voir ci-dessus 3.2)
4. Droulement des enqutes dans les services dconcentrs 4.1 Choix des services dconcentrs visits
Quatorze services dconcentrs ont t visits au cours du deuxime trimestre 2002 : deux directions rgionales de lquipement (DRE), dix directions dpartementales de lquipement (DDE) et deux services spcialiss de navigation (SN). Les services dconcentrs du rseau scientifique et technique ( Centres dEtudes Techniques de lEquipement, CETE ) et du rseau de formation (Centres Interrgionaux de Formation Professionnelle, CIFP ) ont en revanche t exclus de la dmarche, compte tenu de leur spcificit justifiant une approche distincte de celle adopte pour les services dconcentrs rgionaux, dpartementaux et spcialiss. La liste des services dconcentrs retenus a t arrte de manire constituer un chantillon suffisamment reprsentatif des services dconcentrs , mais aussi en sefforant quelle ne comprenne pas de services ayant dj fait, ou devant paralllement faire, lobjet dautres actions dvaluations (Evaluations relatives la scurit routire , la mise en uvre de larticle 7 de la loi de dcembre 1992, la mise en uvre du plan de modernisation de lingnierie publique, la qualit des tudes routires).
4.2 Composition des quipes dvaluation
Les quipes dvaluateurs qui ont procd aux visites des quatorze services slectionns ont t constitues dune part de membres du CGPC, en provenance majoritairement de ses missions dinspection gnrale territoriales (MIGT), et dautre part de conseillers de gestion de DDE ou Services de Navigation volontaires. ( Annexe 3) A travers cette association de conseillers de gestion il tait souhait en premier lieu quils puissent apporter leur exprience concrte et leur expertise personnelle du domaine explorer, mais aussi que leur participation soit pour eux, et plus gnralement pour leur rseau, loccasion dun approfondissement de leur culture du sujet. Bien entendu aucun des conseillers de gestion figurant dans les quipes dvaluation na t amen enquter dans son service dappartenance. Sagissant de la participation des membres des MIGT aux investigations conduites, il a en revanche t admis quelle pourrait seffectuer dans un service dconcentr situ dans le ressort de leur MIGT. Lavantage escompt et obtenu tait de bnficier, lors des enqutes, de la connaissance de ces services acquise au cours de leurs inspections. Linconvnient possible et parfois constat, de brouiller la comprhension de la dmarche dvaluation. Lquipe sest en tout cas attache ce que la participation de membres des MIGT une telle action dvaluation ne puisse pas entraner de confusion sur le caractre de la mission : lvaluation diffre en effet plus dun titre des missions qui leur sont habituellement Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 20 sur 188
confies dans le cadre de linspection gnrale des services. Parmi les traits qui diffrencient ces deux types dintervention, on doit ainsi souligner que :
- Lvaluation porte sur une politique (action, dispositif, ) et non sur un service. Il ne sagit pas de porter un jugement sur le travail des agents mais de sinterroger de manire systmique et transversale sur la pertinence, les effets et les conditions de mise en uvre dune action. - Lvaluation repose sur une rflexion pralable assez pousse visant en expliciter les finalits, le rfrentiel, la grille de questionnement et les hypothses de travail. - Lvaluation repose sur un travail collectif pilot et synthtis par une instance dvaluation.
Lune des consquences est que la posture de lvaluateur diffre de celle de linspecteur : elle repose davantage sur la coopration avec les personnes rencontres et la recherche dune comprhension commune des faits.
4.3 Le cahier des charges de lvaluation remis aux quipes
En loccurrence un cahier des charges de lvaluation a t prpar par lquipe projet de lvaluation lintention des quipes dvaluation.( Annexe 4) Il se composait de trois lments complmentaires :
- En premier lieu une note de synthse rcapitulant de manire synthtique le contexte, la finalit, les objectifs et les mthodes de laction dvaluation conduire. - En second lieu une grille de questionnement , listant de manire volontairement analytique et exhaustive les principaux thmes et questions sy rapportant, partir desquels les quipes dvaluation taient invites organiser leur travail denqute auprs des services visits. - En troisime lieu une srie de huit questions principales, qui sont apparues comme celles auxquelles les quipes dvaluation devraient elles-mmes sefforcer de rpondre, en organisant selon les axes ainsi dfinis la matire brute recueillie par leurs soins lors de leurs visites de terrain.
Comme dj mentionn, la dfinition du contrle de gestion laquelle sest rfre lquipe projet pour btir ce cahier des charges est celle qui figure en annexe de la circulaire interministrielle du 21 juin 2001 relative ltablissement des plans de dveloppement et de gnralisation des plans de dveloppement du contrle de gestion. Dfinition rsultant elle- mme des travaux du groupe de travail Amlioration de la gestion publique dont la prsidence avait t confie par la Dlgation Interministrielle la Rforme de lEtat (DIRE) Jean-Pierre WEISS, dlgu ministriel la modernisation du ministre de lEquipement 2 . Selon cette dfinition, le contrle de gestion est un systme de pilotage mis en uvre par un responsable dans son champ dattribution en vue damliorer le rapport entre les moyens engags y compris les ressources humaines et soit lactivit dveloppe, soit les rsultats obtenus, dans le cadre dtermin par une dmarche stratgique pralable ayant fix des orientations .
2 et depuis devenu directeur du personnel, des services et de la modernisation Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 21 sur 188
Bien que procdant dune conception assez large du contrle de gestion, par rapport une approche plus mcaniste de ce dernier, davantage centre sur les outils du contrle de gestion, cette dfinition est apparue la plus cohrente avec celle sous-tendant les objectifs gnraux de laction dvaluation conduire fixs dans la lettre de mandat du Vice-Prsident du CGPC. Au cours des discussions qui ont prcd ltablissement de cette dernire, il tait en effet apparu que le choix dabord envisag de limiter le champ de l valuation aux seuls outils du contrle de gestion, aurait t trop restrictif par rapport lambition qui doit prsider au dveloppement dun contrle de gestion au sein des administrations de lEtat, savoir celle de favoriser en leur sein une vritable dynamique de la responsabilisation, insparable de leur capacit contractualiser leurs objectifs avec leurs commanditaires, rendre compte ces derniers des rsultats obtenus et instaurer un dialogue interne de gestion faisant plus largement appel linitiative et lintelligence des agents. Pour ltablissement de la grille de questionnement propose aux enquteurs, lquipe projet de lvaluation sest par ailleurs trs largement inspire du contenu du guide dauto- valuation du contrle de gestion lusage des administrations de lEtat , labor par un groupe de travail interministriel, auquel participait le ministre de lquipement, et publi en aot 2001. Ce guide propose chaque ministre dorganiser son valuation interne du contrle de gestion autour de deux grands chapitres : le premier consistant dresser un tat des pratiques de contrle de gestion , le second sefforant didentifier les conditions ( obstacles, potentiels et leviers) du dveloppement du contrle de gestion . Les thmes et questions proposs par le guide pour chacun de ces deux grands aspects sont apparus comme susceptibles de permettre une approche la fois pertinente et complte du sujet retenu pour lvaluation conduire. Quant aux huit questions constituant la commande passe aux quipes dvaluation pour rendre compte de leurs observations et analyses et fournir leurs apprciations, lissue de leurs investigations sur le terrain, elles se rapportent respectivement aux huit grands thmes suivants :
La place du contrle de gestion dans le pilotage densemble du service Le dispositif de contrle de gestion affrent aux activits de production du service Le dispositif de contrle de gestion affrent aux activits support La qualit de la commande passe aux services par ses divers commanditaires Larticulation de la gestion et du contrle de gestion au sein du service La mesure des temps passs et la connaissance des cots Le rle du conseiller de gestion Les leviers de progrs et les freins au changement
Afin de mettre au point ce cahier des charges et tester sa pertinence avant de le soumettre la validation de linstance dvaluation et den munir les quipes dvaluation, lquipe projet sest rendue au cours du premier trimestre 2002 dans deux DDE et une DRE, respectivement les DDE du LOIRET et de la MOSELLE, et la DRE de la LORRAINE. Divers matriaux ont dj pu tre rassembls ou constitus cette occasion. ( En particulier le tableau, tabli par Patrick FELDNER, figurant en annexe 10, qui rcapitule les principales informations actuellement recueillies par les directions dadministration centrale auprs des DDE,)
Aprs mise au point, le cahier des charges des visites tabli par lquipe projet a t valid par linstance dvaluation et prsent et comment aux quipes dvaluation lors dune runion plnire, qui sest tenue le 5 mars 2002 et laquelle assistaient la quasi-totalit de leurs membres Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 22 sur 188
Au del des huit questions auxquelles les quipes dvaluation taient invites rpondre lissue de leurs visites, il avait t souhait au cours de cette runion que lexamen densemble des dispositifs de contrle de gestion mis en uvre dans les services visits puisse, si possible, saccompagner dun approfondissement de ce dispositif dans un domaine daction. Pour les DDE il sagissait plus particulirement soit dun des quatre domaines sectoriels suivants:
entretien et exploitation de la route ingnierie travaux neufs pour les routes nationales habitat application du droit des sols
soit dun des deux domaines transversaux suivants :
politique de la ville scurit routire
Aprs discussion, le domaine de lingnierie publique navait pas t retenu comme thme dapprofondissement, malgr sa pertinence, dans la mesure o il faisait paralllement lobjet dune action dvaluation distincte. Les thmes contrle des transports routier , pour les DRE, et entretien-exploitation , ainsi que gestion du domaine public fluvial , pour les services de navigation, avaient t galement envisags. Il savre toutefois que, dans les dlais impartis pour la conduite de la prsente action dvaluation, il na pas en gnral t possible aux quipes de se livrer un tel travail dapprofondissement. Ceci dautant plus quune telle approche par filire aurait justifi un examen incluant le rle, laction et les pratiques des DAC concernes dans les domaines considrs, alors que le choix fait de ne visiter que les services dconcentrs ne permettait de les apprhender quindirectement et de manire incomplte. Il serait nanmoins certainement intressant de pouvoir se livrer de telles approches ultrieurement, , sur la base de cahiers des charges prcis dont la prsente action dvaluation devrait faciliter ltablissement.
4.4 Calendrier et mise en uvre des visites
Le calendrier des visites est rappel en annexe (Annexe 2) Afin de mettre en permanence la disposition des quipes dvaluation une documentation aussi complte que possible de nature faciliter ou enrichir les travaux qui leur taient demands, un site Intranet, spcifique laction dvaluation, a t ouvert, accessible partir de celui du collge management , sous rserve toutefois de lutilisation dun mot de passe pour lui garantir un certain niveau de confidentialit. Outre une documentation gnrale sur le contrle de gestion, on trouvait en effet sur ce site la documentation de base propre laction dvaluation, en particulier son mandat et son cahier des charges et les compte-rendus des runions de linstance dvaluation, et de lquipe projet avec les valuateurs. Ds la fin des visites effectues dans les services par les quipes dvaluation, il a t demand ces dernires dtablir une note dambiance succincte visant fournir linstance dvaluation une information portant la fois sur le climat des rencontres entre les Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 23 sur 188
enquteurs et les responsables et agents des services visits, et sur les premiers enseignements qui se dgageaient de ces entretiens. Les rapports de visite des quipes dvaluation ont t remis courant juin ou dbut juillet. Ils sont chacun constitus de huit fiches se rapportant chacune des huit questions du cahier des charges, compltes le cas chant par une neuvime fiche portant plus spcifiquement sur le dispositif de contrle de gestion adopt par le service visit dans un domaine d action particulier, lorsque lquipe dvaluation a tent de raliser un tel approfondissement. Les observations et ractions des services visits ont t recueillies sur ces rapports de visite par chacune des quipes dvaluation. Elles nont en gnral pas mis en cause les constats et analyses des enquteurs, lexception de celles formules par deux chefs de service qui ont exprim un dsaccord.
4.5 Exploitation des rapports de visite
Une premire lecture et analyse des rapports de visite a t effectue par lquipe projet au dbut du mois de juillet afin dtre en mesure den faire une premire restitution densemble aux quipes au cours dune deuxime runion plnire qui sest tenue le 11 juillet 2002. Deux sries de tableaux (joints en annexes 9.1 et 9.2) ont notamment t tablis par lquipe projet pour servir de support aux changes intervenus au cours de cette runion : Dune part une srie de tableaux rcapitulant pour chacune des huit questions de lvaluation et chacun des services visits les principaux constats et analyses des quipes dvaluations consigns dans leurs rapports de visite. Dautre part une srie de tableaux sefforant, partir de la matire prcdente, de dgager les principaux points de convergence et points de dbat se dgageant des rapports de visite.
A lissue de cette runion, lquipe projet a rdig un document de synthse reprenant les principaux constats et apprciations figurant dans les rapports de visite des quipes dvaluation, sur chacun des huit thmes constituant les questions de lvaluation et formulant des pistes dinterprtation possibles. Ce document constitue la deuxime partie du prsent rapport.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 24 sur 188
Deuxime Partie : Le constat
1. Stratgie et pilotage densemble
Comment le service explicite-t-il et met-il en uvre la stratgie quil sest fixe ? Celle-ci oriente-t-elle laction quotidienne du service ? Quels sont les outils utiliss pour suivre la mise en uvre de cette stratgie et pour mesurer ses effets ?
1.1 Lexplicitation de la stratgie du service
Le POM est le principal document retraant la stratgie du service. Les observations qui suivent portent essentiellement sur les Plans Objectifs-Moyens et non sur les nouveaux Plans Orientations Mesures . Rappelons que le POM nouvelle manire aura un caractre plus oprationnel (structurations en mesures au contenu plus concret, passage dune logique de moyens une logique de rsultats), plus proche de lesprit du contrle de gestion. Parmi les DDE enqutes, seules deux ont entrepris llaboration dun Plan Orientations Mesures . Le POM est un document triennal. Les DDE disposent dune grande libert pour adapter loutil leur propre dmarche de management. La teneur et limportance du document varient selon les DDE. La structure type est la suivante : quelques grandes orientations parfois dclines en sous-objectifs (parfois appels axes stratgiques ). Ces orientations expriment plus des exigences de qualit que des objectifs de rsultats : adapter notre volution territoriale l'volution du service , dvelopper la formation , prendre en compte les attentes des bnficiaires , faire bnficier nos mthodes de travail des avances technologiques , amliorer le processus de travail , reprciser certains modes daction de la DDE , favoriser les rflexes de communication internes , mieux prendre en compte l'intermodalit dans les politiques de transport , dynamiser limage du service , renforcer la culture de gestion , renforcer notre capacit dintervention sur le champ rgalien , soutenir le dveloppement de lintrt pour le domaine voie deau , assurer une gestion dynamique des ressources humaines , moderniser le service . Dans lune des DDE enqutes, trois grandes orientations stratgiques sont retenues : la productivit, la scurit juridique et la territorialit. Outil de mobilisation plus que de pilotage oprationnel, le POM relve donc davantage dune dmarche qualit que du contrle de gestion. Les orientations du POM sont dclines en quelques dizaines dactions (jusqu une centaine) classes par domaine GEODE. Ces actions donnent gnralement lieu des fiches daction incluant une description des modalits de pilotage et de suivi (personne responsable, indicateurs dactivit ou de rsultat, chancier, etc.). Dans lune des DDE enqutes, les actions propres aux subdivisions sont classes sous forme de mini POM pour chaque subdivision. Le POM est gnralement peu prcis sur les volutions de moyens (crdits et effectifs) qui devraient permettre la mise en uvre des orientations. Il arrive cependant que des grandes Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 25 sur 188
tendances dvolution soient mentionnes (parfois sous forme dune simple flche, ascendante ou descendante). Comme lont observ plusieurs quipes, le POM ne retrace pas tous les objectifs du service : le transfert de lADS aux communes, qui constitue pourtant une orientation du service, ou la diminution des effectifs en ingnierie publique, sont parfois passs sous silence. Ces omissions refltent bien le caractre de dmarche de progrs du POM et son utilisation par les directions comme un outil de mobilisation et de communication. Lune de ses fonctions principales est de donner du sens : il fournit loccasion au service de formuler collectivement de grandes priorits mobilisatrices pour lavenir. Il vise identifier les volutions en cours (quelles affectent les priorits de laction publique ou son contexte) et les changements et adaptations qui en dcoulent pour le service. Dans ces conditions, le POM ne doit pas tre apprci seulement laune de la pertinence du document final : cest aussi un processus de rflexion collective qui rythme la vie du service (un culte clbrer de temps en temps comme lexprime lune des quipes). Les effets intgrateurs de cet exercice de management participatif, sans doute fort variables dune DDE lautre, ne doivent pas tre sous-estims.
1.2 Le POM et les autres documents stratgiques
Le POM coexiste avec un certain nombre dautres exercices et documents stratgiques : la DNO, le Projet Territorial de lEtat (PTE), le volet Infrastructures du Contrat de Plan Etat- Rgion (CPER), le plan de modernisation de lingnierie publique, sans oublier les chartes qualit, les plans daction pour la mise en uvre de la RTT et dautres documents vocation plus particulire (plans de formation, dinformatisation, etc.). Se superposent ces documents la convention passe avec le dpartement sur lentretien routier (dpartements sous le rgime de larticle 6) et, dans le domaine de lhabitat, les plans locaux de lhabitat. La juxtaposition de ces divers documents est a priori problmatique, notamment parce quils sont labors des dates et avec des horizons temporels varis et quils mettent en jeu des acteurs diffrents. On observe nanmoins que les services sefforcent de les mettre en cohrence. Cest notamment le cas avec la DNO, dont la perception par les services est globalement positive (bien quelle soit parfois juge trop loigne des problmes du terrain, voire, pour certains, stratosphrique ). Les orientations du POM et les axes de la DNO ont peu prs le mme degr de gnralit, mme si cette dernire comporte davantage dobjectifs de rsultats, ce qui facilite leur rapprochement. Il nen va pas ncessairement de mme pour les autres documents mentionns.
1.3 Le POM et lactivit quotidienne du service
Le POM est dclin en plans daction annuels, au niveau de lensemble du service, au deuxime niveau de responsabilit (o ils sont parfois appels projets de service ) et, assez souvent, par subdivision. Plus directement oprationnels que les POM, ces plans daction constituent une rfrence pour laction quotidienne du service. Ils sont plus systmatiquement assortis dindicateurs de ralisation qui permettent un suivi relativement prcis. Ce point est dvelopp pour les diffrents domaines dans les deux parties suivantes (pilotage des activits de production et des activits support) Ces plans daction constituent-ils vraiment la traduction oprationnelle du POM ? Sur ce point, les observations divergent. Il arrive que les plans daction des services soient intgrs Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 26 sur 188
au document POM lui- mme. Dans dautres cas, en revanche, le raccordement des deux exercices est peru comme artificiel.
Plus globalement, la place du POM dans lactivit quotidienne des services peut tre apprcie partir de deux constats contradictoires : - Dun ct, le POM semble bien jouer son rle de rfrence partage pour lencadrement, au moins jusquau 2 niveau (chef de service). Le rflexe semble bien tabli de se rfrer aux orientations du POM lorsque cela permet de justifier une action, une dcision, etc. - Dans le mme temps, le constat est gnralement fait dun dcalage important entre le POM et le fonctionnement quotidien du service. Ce sentiment sexplique en partie par le fait que les orientations du POM nont pas vocation reflter le poids relatif des diffrentes activits dune DDE. De plus, le quotidien dun service est affect par deux types de facteurs ou dvnements difficilement pris en compte dans une rflexion stratgique : 1) lvolution court terme des commandes et des priorits qui simposent au service (commandes du prfet, loi SRU, sollicitations au jour le jour de la part des collectivits) et, 2) le manque de matrise sur lvolution des moyens (problme aggrav par laccroissement des vacances de postes, la RTT et, de manire plus conjoncturelle, la rgulation budgtaire). Il en rsulte un manque de crdibilit de certaines orientations stratgiques du POM au regard de la ralit des dcisions.
1.4 Suivi de la mise en uvre de la stratgie
Le suivi de la mise en uvre de la stratgie se rsume le plus souvent au constat de lavancement (ralisation partielle ou totale) de chaque action. Faute dune dfinition pralable de critres de qualit ou de rsultats permettant dobjectiver la russite des actions, on trouve peu de vritables indicateurs dans les documents de suivi du POM. Dans la plupart des DDE enqutes, les fiches davancement des actions du POM sont priodiquement examines en comit de direction (plusieurs fois par an). Quant au suivi des plans daction, il diffre largement dun domaine lautre.
1.5 Des tableaux de bord centrs sur le suivi de lactivit et lutilisation des moyens
Les tableaux de bord utiliss tant par la direction que par les services et subdivisions portent principalement sur le suivi de lactivit, la rpartition et lutilisation des moyens. Ils ne servent donc pas directement au pilotage des orientations du POM. Les tableaux de bord portent la trace dune proccupation majeure dans le management quotidien dune DDE : le rythme de consommation des crdits. Le tableau de bord du directeur, slection de tableaux communiqus par les services, fait souvent lobjet dun examen priodique en Comit de direction. Les ttes de chapitre suivantes (dans lune des DDE enqutes) sont assez reprsentatives du contenu des tableaux de bord dun directeur : consommation des crdits dinvestissement, production de logements sociaux, avancement des grosses oprations dinfrastructures, suivi des crdits de fonctionnement et (sujet sensible) des heures supplmentaires, suivi des effectifs et de la vacance, de la formation, des demandes de concours dingnierie, du parc, etc. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 27 sur 188
Les tableaux de bord ont un caractre de pur constat. Dans les services visits ils ne permettent gnralement aucune comparaison, ni avec des objectifs pralablement fixs, ni avec des prvisions. Les principales comparaisons quils permettent sont relatives au rythme de consommation des crdits rapport lanne prcdente.
1.6 Commentaires
Il existe dans les services dconcentrs une vritable culture des objectifs : les cadres de tout niveau ont lhabitude de se projeter dans lavenir et dexpliciter les objectifs de leur action, notamment dans le cadre du POM, ou des plans daction. Ce constat positif est relativiser par celui dune relative dconnexion entre la stratgie (fixation dobjectifs mobilisateurs dans le POM) et le suivi courant de lactivit et des moyens (tableau de bord de la direction). Ce dcalage, clairement peru par les agents, suscite un certain malaise et jette parfois le doute sur lintrt des multiples exercices de rflexion stratgique auxquels ils sont associs. Un autre constat important est celui du caractre extrmement lacunaire des indicateurs de rsultat. Ce constat sera prcis dans la partie suivante, mais il convient ds prsent de souligner que la dimension rsultat du pilotage est encore plus faible au niveau de la direction quau niveau des services. On mesure ainsi lcart entre la situation actuelle et le schma idal dun contrle de gestion qui permettrait dorienter lactivit en fonction des objectifs fixs et des rsultats obtenus. Les raisons ne manquent pas pour expliquer cet cart. Les trois principales semblent tre les suivantes :
- La diversit des activits (production, tudes, participation au pilotage de politiques publiques partenariales), chacune relevant dun processus de commande et dun mode dvaluation spcifique et engageant un degr diffrent la responsabilit du service. Cette htrognit est ressentie comme constituant un obstacle la mise en place dun systme intgr de contrle de gestion pour lensemble dune DDE dans la mesure o il implique de concevoir un modle de pilotage et de compte-rendu diffrent pour chaque domaine dactivit.
- Les changements rapides dans les priorits qui simposent au service du fait de la complexit et du caractre trs politique du systme de commande auquel il est soumis (commandes impromptues du Prfet et des DAC, impact de grandes rformes ARTT, SRU -, dynamique autonome des relations contractuelles avec le dpartement, relations avec la DRE). Trop d urgences au quotidien se surimposent aux objectifs stratgiques et prennent le pas sur eux. Qui plus est, lclatement de ce systme de commande contribue renforcer lautonomie des services de deuxime niveau par rapport au directeur (les principaux chefs de service reoivent directement leurs commandes dacteurs extrieurs la DDE) ;
- La quasi impossibilit dans laquelle se trouve le service de traduire ses choix stratgiques dans la gestion de ses moyens court terme, du fait de la faiblesse des marges Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 28 sur 188
de manuvre dont il dispose (problme lancinant des vacances de postes, caractre trs contraint de la gestion du personnel et du budget de fonctionnement). A ces explications gnrales sajoutent les difficults plus spcifiques de la mesure des cots et des rsultats dans les diffrents domaines dactivit (cf. partie suivante). La prise en compte de ce contexte doit conduire nuancer le jugement ngatif que lon serait tent de porter sur le dveloppement du contrle de gestion. Les services font des efforts mritoires pour, dune part, grer au mieux leurs moyens et, dautre part, dvelopper grce au POM une forme de management participatif par les objectifs bien adapte leur situation. On peut certes regretter que ces deux registres de management soient par trop dconnects, mais cette dconnexion rsulte pour une bonne part dune situation objective qui a peu de chance dvoluer court terme.
Extrait dun POM Tendances dvolution des effectifs par domaines
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 29 sur 188
Extrait dun plan daction
Fiche action n SVH3 Avoir un rle plus actif en matire de rhabilitation Orientations stratgiques : Saffirmer comme porteur des politiques de lEtat dans un cadre partenarial Objectifs de progrs : Etre moteur de lexpression locale des politiques de lEtat dans les domaines de la scurit routire, de lhabitat, de lamnagement et de lenvironnement
Responsable : chef du bureau SVH/LS Domaine Gode : 8 Echance 2003 Priorit : 1
Objectif dtaill : (rsultat attendu) Inciter les organismes laborer un plan de patrimoine et veiller la cohrence des propositions de rhabilitation avec la politique de renouvellement urbain, particulirement dans les sites de politique de la ville
Principales tapes :
Dates Productions 2002 Contacter les organismes et les inviter laborer ou produire leur plan de patrimoine, en intgrant la dimension renouvellement urbain Obtenir que la DDE soit associe aux principales tapes de la dmarche
Indicateurs de suivi de laction
de russite de laction Production de plans de patrimoine pour les 4 organismes les plus importantes du dpartement Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 30 sur 188
2. Contrle des activits de production
Comment les objectifs sont- ils fixs et les programmes arrts ? Comment leur excution est- elle suivie ? Comment en est- il rendu compte l'extrieur du service ? (DRE, administrations centrales, financeurs). Les out ils sont- ils communs ?
Les activits des services dconcentrs de lquipement sont multiples et diverses : - par leurs commanditaires (DAC, prfets, collectivits, organismes publics ou mme privs), - par le rle quy jouent les services selon les cas : oprateurs assurant des fonctions de matrise douvrage, de matrise duvre ou de rgie directe ; prestataires de services ; dtenteurs dune autorit au titre de missions rgaliennes ; - par leurs modalits de mise en uvre - mobilisation de ressources internes ou recours une sous-traitance plus ou moins large.
Les rponses aux questions poses ci-dessus sont donc trs diffrentes selon lactivit considre et les quipes dvaluation se sont efforces de rendre compte de cette diversit de situations. Il ressort toutefois des constats et analyses ainsi effectus un certain nombre denseignements gnraux concernant le contrle de leur production (au sens large) par les services.
2.1 Un pilotage oprationnel des activits largement dconnect des orientations stratgiques
Comme cela a t soulign dans la partie prcdente, lactivit oprationnelle et quotidienne des services parat souvent davantage conditionne par des procdures de programmation annuelle, externes ou internes, et par un faisceau de contraintes et de sollicitations locales, que par la rfrence aux orientations stratgiques du POM.
2.2 Un suivi de lactivit plus quun vritable contrle de gestion.
Quel que soit le domaine dactivit concern, les outils et procdures dont se sont dots les services pour piloter la mise en uvre de leurs actions aux divers niveaux de responsabilits sont, pour la plupart dentre eux, des outils de suivi dactivit plus que de contrle de gestion proprement dit. Si lon considre quun vritable contrle de gestion doit non seulement permettre de suivre factuellement les actions conduites mais galement den mesurer les rsultats par rapport des objectifs pralablement fixs et des prvisions connues lavance, la majorit des pratiques de pilotage et de compte rendu observes nont pas ce caractre.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 31 sur 188
2.3 Un suivi de lactivit portant essentiellement sur lavancement des oprations et la consommation des moyens , plus rarement sur la mesure de la production du service
Ainsi, dans le domaine des travaux neufs ou de lentretien programm des infrastructures de transports (routes ou voies navigables) - qui mobilise des crdits importants -, les outils et procdures mis en oeuvre visent suivre lavancement physique et financier des oprations et des marchs et commandes conclus pour les mener bien, plus qu suivre lactivit propre des services. De mme, jusqu la mise en uvre rcente du plan de modernisation de lingnierie publique, les outils dvelopps par les services dans ce domaine portaient essentiellement sur le suivi des oprations et les rentres financires lies, et fort peu sur le suivi direct, en temps pass notamment, des prestations du service. Dans le domaine de lADS, un nombre significatif de DDE calcule et surveille le nombre dactes produits en moyenne et par agents dans chaque centre instructeur, ainsi que les dlais dinstruction, mme si linformation demeure plutt confidentielle. Les DDE valorisent aussi leur manire (en labsence de toute rgle homogne de pondration manant du niveau central) les actes durbanisme avec un poids diffrent. Dans le domaine de lentretien et de lexploitation du rseau routier, o lactivit en rgie des DDE est trs importante, existe le plus souvent un suivi en temps pass de lactivit des agents travers lutilisation de loutil Corail, qui complte le suivi de lutilisation des crdits allous. Le produit de cette activit nest en revanche pas systmatiquement mesur par des units duvre ou des indicateurs. Plus rares sont par ailleurs les services qui utilisent loutil Corail+ dans des domaines autres que l entretien routier.
ADS : Un exemple de suivi des dlais dinstruction des permis de construire
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 32 sur 188
2.4 Un suivi de lactivit plus structur dans les domaines dactivit que le service matrise directement en tant quoprateur que dans ceux o ses missions sont rgaliennes.
Les tableaux de bord labors et produits de manire rgulire au sein des services des fins de contrle de gestion se rapportent dabord aux activits quils matrisent directement, en termes de ralisations, cest dire dont ils sont les oprateurs directs soit comme reprsentants, mandataires ou assistants du matre douvrage, soit comme matres duvre, soit comme prestataires en rgie. Cest dans ces domaines que le suivi de lactivit des services est le plus structur. On citera ce titre le domaine des travaux neufs ou de lentretien des routes et voies navigables, celui de lingnierie publique, ou encore celui de lapplication du droit des sols et, pour les DRE, du contrle des transports routiers. Dans les domaines dintervention des services qui correspondent leurs missions rgaliennes ou danimation, comme, pour les DDE, lhabitat ou la planification urbaine, ou, pour les services de navigation, le dveloppement de lusage de la voie deau, le suivi de lactivit est moins systmatique et rgulier et les tableaux de bord produits sont dessence plus statistique et informative quoprationnelle.
2.5 Un suivi de lactivit dautant plus structur que la commande passe au service est claire ou que le commanditaire est proche
A titre dexemple, dans le domaine des infrastructures de transports, les outils et procdures mis en uvre sont influencs par le niveau des exigences formules par les commanditaires extrieurs au service et, quand celles-ci ne sont pas explicitement formules par ces derniers, par leur proximit. En matire de rseau routier national, on constate ainsi que les outils de suivi sont plus dvelopps pour les oprations dinvestissement que pour lentretien et lexploitation. En effet, dans ce domaine, lactivit des DDE est fortement encadre par le contrat de plan Etat-Rgion, la circulaire annuelle de programmation de la direction des routes et un suivi financier impliquant non seulement la DDE elle- mme mais la DRE et la direction des routes. De plus, celle-ci prescrit pour ce faire lutilisation doutils communs comme INFRAWIN ou AGIR. Dans les DDE places sous le rgime de larticle 6 de la loi de dcembre 1992, le domaine de lentretien routier de la voirie dpartementale fait en revanche lobjet dun suivi plus systmatique sappuyant en particulier, pour sa part effectue en rgie, sur loutil Corail. Les outils dvelopps ce titre par les DDE visent en effet non seulement asseoir le pilotage interne de lactivit mais aussi, et peut-tre surtout, produire une compte rendu lintention de lexcutif dpartemental. Les informations produites et fournies au Dpartement ne rsultent pas pour autant toujours dune commande explicite de sa part. Mais, mme dans ce cas, la volont de la DDE est de satisfaire au mieux son commanditaire local, parfois dailleurs au prix dune sophistication et dune complexit quon peut juger excessives. Autre exemple : dans le domaine de lingnierie publique, le dveloppement rcent des outils et procdures de suivi de lactivit apparat dans une large mesure comme un effet direct du plan de modernisation de lingnierie publique, lequel ne se limite pas formuler des orientations mais demande aux services de rendre compte de leur mise en uvre ladministration centrale, et, pour ce faire, recommande fortement lutilisation de certains outils.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 33 sur 188
2.6 Des outils de suivi et des tableaux de bord frquemment mis en uvre aux divers chelons en fonction de leurs besoins propres, sans souci particulier de cohrence densemble.
Dans chaque service et tous les niveaux hirarchiques existent de nombreux outils et tableaux de bord permettant aux units concernes de suivre leur activit et den rendre compte leur hirarchie ou leurs partenaires. Ils tmoignent dune volont de matrise des activits, qui sinscrit bien dans le dveloppement dune culture du contrle de gestion. Mais on doit constater que ces tableaux de bord et ces outils sont frquemment le rsultat dinitiatives autonomes des responsables de service ou dunit. Ils ne constituent pas, en gnral, la dclinaison aux divers niveaux de responsabilit concerns dune dmarche gnralise et cohrente visant satisfaire les trois impratifs dun systme complet de contrle de gestion, savoir :
- Laide au pilotage de son activit par le responsable concern - Linformation des niveaux suprieurs - Linformation des partenaires extrieurs ( accountability )
Ce constat est relier ce qui est dit ailleurs sur le manque de lien entre lactivit oprationnelle et quotidienne des units et les orientations et objectifs gnraux daction exprims dans les documents stratgiques de la direction, le caractre trs clat de la commande elle- mme, son faible niveau de formalisation et la large et traditionnelle autonomie laisse aux responsables dunit pour lexercice de leurs attributions. Il est en outre relativiser dans les domaines o, sous la pression des commanditaires extrieurs ou de sa propre initiative, le service fait leffort de dfinir un dispositif de suivi de lactivit commun lensemble des units concernes. Il nen reste pas moins que le sentiment qui se dgage est celui dun foisonnement excessif des outils, dune dispersion des efforts consentis pour les laborer et les mettre en place et dune impossibilit frquente de tels outils satisfaire des besoins dinformation autres que ceux des units elles- mmes, que ce soit ceux des niveaux suprieurs ou ceux des units de mme type (dans une perspective de benchmarking ). Au-del des raisons tenant au mode de pilotage des activits, il faut aussi relever des rticences dordre culturel lencontre des exigences de compte-rendu et, plus encore, la perspective de se prter de manire transparente des exercices comparatifs.
2.7 Un usage encore limit dindicateurs defficience ou defficacit
Dans lensemble, comme dj signal, le suivi dactivit qui ressort des tableaux de bord existant porte principalement sur lutilisation des moyens mis disposition des services, commencer par les crdits qui leur sont allous (cf. partie suivante) et sur le suivi physique et financier des programmes et oprations dont la ralisation fait appel des sous-traitants extrieurs. Dans certains domaines dactivit en rgie caractre rptitif tels que lapplication du droit des sols ou lentretien routier, les tableaux de bord permettent galement dans une certaine mesure un suivi du volume de la production ralise. Les tableaux de bord, notamment ceux dont se dote la direction, fournissent par ailleurs souvent des donnes de contexte relatives lenvironnement du service. En revanche ces tableaux de bord comportent beaucoup plus rarement des indicateurs defficience et defficacit qui permettraient de relier Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 34 sur 188
les moyens consomms la production ralise ou de comparer cette production des objectifs pralablement fixs. De plus, mme lorsque de telles informations sont collectes, lusage qui en est fait pour la rpartition des moyens, notamment humains, entre les units, semble le plus souvent trs limit.
Deux questions se posent au demeurant concernant lusage des indicateurs dans une optique de contrle de gestion : - Quel doit tre le champ du contrle de gestion ? Doit-il tre limit aux activits dont les services matrisent directement la production et les ralisations ou est- il ncessaire et possible de ltendre aux activits rgaliennes et danimation des services ? Dans ces domaines en effet, le plus important semble tre de mesurer les rsultats obtenus par les politiques - lesquelles impliquent de nombreux acteurs extrieurs au service - et dapprcier la qualit des initiatives prises dans le cadre de leur mise en uvre. Mais sagit alors encore de contrle de gestion ? La mesure de limpact des actions conduites localement ne relve-t-elle pas davantage de dmarches dvaluation que de dispositifs de contrle de gestion stricto sensu ? - Par ailleurs et a contrario, dans les domaines o le service est en situation doprateur, un contrle de gestion qui sattacherait trop exclusivement une mesure de lefficience cest dire de la productivit - sans valuer la qualit et limpact social de lactivit du service, serait lvidence trs insuffisant.
Les questions se rapportant lusage dindicateurs defficience et defficacit dans les services restent donc trs ouvertes et ne reoivent au vu des pratiques en vigueur dans les services que des rponses trs partielles.
2.8 Larticulation du contrle de gestion avec les autres dispositifs de contrle interne ou externe
Dans le titre qui prcde le mot contrle , utilis deux fois, a t mis volontairement entre guillemets. En effet dans lexpression contrle de gestion le mot contrle doit sentendre au sens anglo-saxon de management control , qui recouvre une proccupation de recherche de la performance en termes defficience et defficacit, alors que dans lexpression de contrle interne et externe le mot contrle sentend au sens plus traditionnel de surveillance et de vrification, avec pour proccupation la prvention des risques juridiques et financiers ou le respect de principes dontologiques. Dans ce deuxime sens, les dispositifs de contrle internes et externes avec lesquels le contrle de gestion doit sarticuler sont essentiellement les contrles externes du contrleur financier local et du comptable public et le contrle hirarchique interne mis en uvre au sein du service. Parmi les observations faites ce sujet, on citera en premier lieu le point de vue exprim par les services selon lequel les contrles a priori effectus par le contrleur financier et le comptable public devront voluer. Dans leur forme actuelle, ils sont ressentis comme contredisant la volont de responsabiliser davantage les gestionnaires sur leurs rsultats. Une telle volution est dailleurs prvue dans le cadre de la mise en uvre de la LOLF, mais elle Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 35 sur 188
pose la question des solutions de remplacement dont, linterne, devront se doter les ministres. Un deuxime aspect de la question concerne larticulation du contrle hirarchique interne et du contrle de gestion. Un troisime aspect concerne les contrles mettre en place pour sassurer de la fiabilit et de lexactitude des donnes ncessaires au contrle de gestion. Enfin, peut galement se rattacher cette problmatique la question de larticulation des procdures qualit et du contrle de gestion.
2.9 Des applications informatiques nationales de gestion difficiles utiliser pour le contrle de gestion (cf. 5)
3. Le pilotage des activits supports
Quel est le processus de prise des dcisions ? Comment leur excution est-elle suivie ? Comment effectifs et moyens de fonctionnement sont-ils rpartis ?
L'analyse s'est essentiellement concentre sur deux activits qui sont deux proccupations fortes et permanentes pour les services : la gestion des crdits de fonctionnement la gestion des ressources humaines, et plus particulirement des effectifs
Ces moyens, financiers ou humains, ont un point commun : ils sont affects aux services suivant une procdure qui n'a gure voir avec une ngociation portant sur des objectifs et des moyens, mme si un dialogue utile peut s'instaurer sur tel ou tel point entre l'administration centrale et les services. On retrouve l'intrieur des services la mme situation : on se proccupe davantage de rpartir des moyens perus comme limits d'une manire quitable et en tenant compte de quelques orientations prioritaires (ce qui est un exercice dj difficile et mritant reconnaissance) que de les allouer explicitement pour atteindre des objectifs prcis.
Leur importance pour les services explique que des orientations, puis des actions visant en amliorer l'utilisation, soient dfinies dans les plans stratgiques et leurs outils d'application. Pour illustrer ce propos, on peut citer le cas d'une DDE o : l'une des quatre orientations stratgiques est : "adopter des rgles de gestion dynamiques et dvelopper la culture management" deux des quatorze objectifs de progrs sont : "renforcer nos comptences, notamment par la mobilisation des ressources internes" et "affirmer des principes rigoureux de gestion financire" Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 36 sur 188
huit des quatre vingt treize actions du plan triennal dclinant ces orientations et objectifs concernent la gestion des crdits de fonctionnement et des effectifs (notamment matriser les cots de reproduction , dfinir une politique d'utilisation des vhicules de liaison , rationaliser la rpartition des effectifs autoriss en subdivision , mettre en place des fiches de poste partir du rfrentiel mtier ...).
L'analyse gnrale faite au point 1 s'applique donc entre autres au champ des activits supports. On prcise dans les lignes suivantes les mthodes adoptes par les services pour rpartir les moyens en cause et en suivre l'utilisation.
3.1 La gestion des crdits de fonctionnement
Dans le cas le plus frquents d'une DDE mise disposition du dpartement, les crdits de fonctionnement proviennent pour l'essentiel du budget de l'Etat (chapitre 34-97 particulirement) et du budget du dpartement. On doit cet gard souligner que la mise en place d'un systme de contrle de gestion serait trs problmatique dans un service dont les moyens de fonctionnement seraient financs sur des chapitres budgtaires multiples et est inutilement complique dans ceux o le dpartement, n'ayant pas adopt la procdure du rattachement au budget de l'Etat par la voie du fonds de concours, continue contrler de manire trs minutieuse l'utilisation des crdits de l'espce. Cette dernire situation s'est rencontre dans plusieurs des services enquts.
La tendance trs gnrale est de dconcentrer dans les subdivisions la responsabilit de la gestion des crdits permettant le fonctionnement courant ( l'exclusion de dpenses lourdes concernant le parc immobilier ou ayant un caractre peru comme sensible par le service) mais elle peut tre gne par les procdures adoptes par le dpartement (voir ci-dessus). Cette manire d'oprer est bien perue par les bnficiaires qui y trouvent un peu de souplesse pour ajuster les dpenses aux besoins. La marge de manoeuvre est cependant souvent rduite, et ce tous les niveaux. La rpartition entre subdivisions est largement guide par la reconduction des annes prcdentes. Les services utilisent assez gnralement des clefs de rpartition pour tout ou partie des dpenses (par exemple, le nombre des agents de telle catgorie pour les dplacements) mais ces ratios ne s'appuient pas sur des indicateurs d'activit. La mme observation peut tre faite au niveau du sige o les possibilits de rpartition d'enveloppes par service sont par nature plus limites. Plusieurs services souhaitent rpartir plus rationnellement les crdits de fonctionnement et ont lanc (ou envisagent de lancer) une rflexion collective sur ce sujet. Les ratios nationaux utiliss et diffuss par la DPSM sont difficilement utilisables pour des exercices de rpartition interne. Ils apportent surtout des points de repre, mme si on s'interroge parfois sur la fiabilit de telle donne.
La consommation des crdits de fonctionnement est suivie trs attentivement, et ce aux diffrents niveaux : le tableau de bord du directeur fournit des indications ce sujet, secrtariat gnral, arrondissements et subdivisions disposent de nombreux tableaux de suivi. C'est certainement un des domaines les mieux couverts, ce qui s'explique par un objectif fort de consommation intgrale de ces crdits et l'insuffisance des dotations correspondantes (avec le souci de ne pas crer de dettes et de ne pas perturber le bon fonctionnement du service). L'exploitation des donnes recueillies de la comptabilit des fins de gestion dynamique est Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 37 sur 188
rare. On a not l'existence dans une DDE d'un logiciel cr pour satisfaire un besoin de compte rendu au dpartement, associant une codification analytique des dpenses aux oprations comptables de mandatement, mais dont les rsultats ne sont finalement pas exploits pour analyser les cots par sites ou natures de dpenses ou mettre au point des ratios de rpartition. Sans mconnatre le souci des services d'utiliser le plus efficacement possible les crdits de fonctionnement, on doit constater qu'il ne se traduit gure explicitement au niveau de leurs procdures internes.
3.2 La gestion des ressources humaines
Disposer des ressources humaines suffisantes est la proccupation de tous les services et prend un aspect trs aigu chez ceux qui sont perus comme peu attractifs. Leur problme n'est alors pas de disposer d'effectifs autoriss suffisants mais de pourvoir aux vacances de postes, le handicap de la vacance tant aggrav par de nombreuses affectations d'agents en premier poste, donc peu expriments et souvent candidats une mobilit rapide. Dans deux services enquts et fortement touchs par ce problme, on souligne la difficult dans une telle situation de prendre du recul par rapport la gestion quotidienne et on se pose la question de l'apport rel d'un systme de contrle de gestion, mme si intellectuellement on reconnat son intrt. Ce ressenti est certainement, un degr moindre, celui d'autres services moins dfavoriss.
Les modalits de rpartition des effectifs diffrent d'un service l'autre. A l'amont, les documents stratgiques peuvent exprimer des tendances par domaines d'activit. On remarquera que les plans orientations- mesures doivent maintenant comporter un volet ressources, ce qui permettra de disposer d'une meilleure vision des besoins en effectifs moyen terme et constitue une amlioration bienvenue. La rpartition explicite l'intrieur du service des effectifs annuellement autoriss par la DPSM est loin d'tre gnrale. C'est la rpartition des effectifs entre les subdivisions qui se prte le mieux des dmarches rationnelles : une pratique courante consiste rpartir les agents d'exploitation en fonction de la longueur du rseau routier ou navigable, pondre pour tenir compte de la circulation et de sujtions ventuelles. Quelques services disposent galement de critres objectifs de rpartition des personnels de bureau des mmes subdivisions, d'autres se lancent dans une telle dmarche. L'objectif est d'aboutir une rpartition quitable, compte tenu des charges d'activit variables d'une subdivision l'autre (nombre de permis de construire instruits, de propositions de mandatement...). Cette mthode permet de bnficier d'un clairage d'ensemble tout en tant parfaitement compatible avec le souhait trs largement exprim de se rserver une marge de manuvre.
Sauf circonstances particulires (telle qu'une variation importante du volume des oprations d'un contrat de plan routier), il y a peu d'lments de rfrence quantifis pour rpartir les effectifs du sige : on s'appuie sur la connaissance du service, la volont de dvelopper une orientation nouvelle ou de remdier une insuffisance caractrise. D'une manire gnrale, les dcisions de cration ou de suppression d'un poste sont suffisamment sensibles pour tre dbattues en comit de direction. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 38 sur 188
Tous les services suivent de prs la situation de leurs effectifs, avec une mise jour gnralement mensuelle. On y intgre les arrives et dparts prvisibles court terme. C'est un des lments du tableau de bord de la direction qui dispose ainsi des lments de connaissance de l'volution de la vacance. L'objectif ainsi affich est de faire le plein des effectifs, celui de les utiliser de manire optimale tant plus implicite.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 39 sur 188
4. Qualit de la commande
Le service ressent-il lexistence dune commande claire et dun pilotage rel de son excution de la part de ses diffrents matres douvrage (DAC, dpartement, prfet) ? Ceux-ci suivent -ils lexcution ? Comment remdie-t-il une imprcision ventuelle de la commande ? Quelle apprciation porte-t-il sur lutilisation faite des informations quil leur fait remonter ?
4.1 Observations gnrales
La commande est trs clate. Les donneurs dordre sont nombreux - DAC, Prfet, dpartement, communes -, chacun disposant dune autorit ou dun pouvoir dinfluence cibl sur certains domaines dactivit de la DDE. Chaque service sectoriel est soumis des demandes de compte-rendu spcifique mais personne (sauf, dans une certaine mesure, le conseiller de gestion) na une vision densemble de ces demandes ; Sans doute cause de la diversit des circonstances et des formes dans lesquelles elle sexprime, la notion de commande est loin dtre parfaitement claire. A cet gard, on peut considrer comme reprsentative la remarque suivante dune quipe denquteurs : Les acteurs interviews ont du mal spcifier ce quest une commande, en particulier en provenance des DAC, car ils nont pas dide prcise de ce que doit tre leur niveau de responsabilit dans la mise en place des diffrentes actions dans leur domaine dactivit .
4.2 La commande des DAC
Il convient ici dexaminer sparment la commande des diffrentes DAC :
Concernant le rseau routier national, la commande de la DR en matire de travaux neufs semble claire, cible et bien spcifie. La programmation des infrastructures, relaye par les DRE dans le cadre des contrats de plan, simpose aux DDE comme une commande imprative quelles nont plus qu excuter. Le commande de la DGUHC est claire en matire dingnierie publique : les nouvelles priorits nationales sont bien connues des services. Dans les autres domaines (loi SRU, logement, ADS), la commande apparat comme floue, non hirarchise, ignorant les problmes de dlais et de moyens. Dans les domaines du logement, de lamnagement et de la politique de la ville, la DDE intervient dans le cadre de partenariats avec les collectivits et les organismes HLM : son action relve moins dune commande prcise que dorientations politiques faire prendre en compte par les autres partenaires au gr des circonstances locales. Les nombreuses demandes dinformation (compte-rendu, tableaux statistiques) manant de la DGUHC ne sont pas contestes dans leur principe, mais les services soulignent leur lourdeur et labsence de retour sur lusage qui en est fait par la centrale. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 40 sur 188
La commande de la DPSM ne porte pas sur des actions spcifiques mais sur le management global du service. Elle est lorigine dun grand nombre de demandes de compte-rendu (ISOARD, DNO) et dexercices stratgiques (POM, plans ARTT, chartes qualit).
Dans lensemble, les services ne contestent pas le bien- fond des objectifs qui leur sont fixs par les DAC et ils se soumettent volontiers aux demandes de compte-rendu qui leur sont adresses. Cela ne les empche pas dmettre un jugement mitig : la commande des DAC est gnralement perue comme foisonnante, peu coordonne et peu hirarchise.
4.3 Les relations DRE DDE
Lchelon DRE jour un rle croissant de relais des politiques nationales, notamment dans le domaines des infrastructures (Contrats de plan) et de la politique du logement, do une multiplication des demandes dinformation. Cette intervention ne suscite pas de raction ngative dans les DDE, certains cadres sinterrogeant nanmoins sur la plus-value du niveau rgional. 4.4 Le Prfet
La commande du Prfet se concentre sur certains dossiers, souvent lis la situation locale, lactualit ou aux priorits politiques du moment (ex : scurit routire, logement). Elle sexprime de manire directe et informelle, notamment loccasion de runions priodiques entre le Directeur et le Prfet, sans souci de cohrence avec les commandes des DAC (notamment dans le domaine de lingnierie publique). En termes de compte-rendu, elle ne semble pas se traduire par des demandes importantes.
4.5 Le Conseil gnral
Dans les dpartements sous article 6 (contractualisation), la commande du Conseil gnral en matire dentretien routier est gnralement peu prcise, la DDE prenant souvent elle- mme linitiative de proposer au dpartement des objectifs sur lesquels contractualiser et un cadre de compte-rendu. Les rapports annuels de bilan de la contractualisation sont souvent sommaires, quasi dpourvus dindicateurs de rsultat (en terme de qualit du rseau et du service). La principale proccupation des contractants semble tre de vrifier que les moyens mis la disposition du dpartement ont t effectivement utiliss pour lentretien du rseau dpartemental. Il y a cependant des exceptions, certains dpartements formulant des exigences trs prcises et demandant un compte-rendu trs (trop ?) dtaill. Dune manire gnrale, il semble que lon observe une tendance la formalisation de la commande, linstigation de lun ou lautre des deux partenaires.
4.6 Commentaires
- Contrairement une image rpandue, les services ne se plaignent pas trop de la charge de travail impose par les diverses demandes de compte-rendu qui leur sont adresses, ce qui ne Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 41 sur 188
veut pas dire que cette charge de travail soit ngligeable. Les rcriminations portent surtout sur le manque de coordination et labsence de retour sur lusage qui est fait des informations demandes.
- On constate un dcalage entre le poids relatif des activits et, dautre part, la prcision et limportance politique des commandes les concernant. Ainsi, lentretien du rseau routier dpartemental et lADS, qui psent lourd en terme deffectifs, sont des activits peu pilotes mme si elles sont gnralement bien matrises par les services au plan oprationnel.
- Les services font preuve dune plus grande ractivit vis vis des commandes locales (Prfet, PCG) que des commandes des DAC.
- Le caractre clat et disparate du systme de commande est un obstacle majeur au dveloppement du contrle de gestion.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 42 sur 188
5. Ladquation des outils informatiques
La question que devait traiter les quipes denquteurs tait initialement rdige de la manire suivante Les procdures et les outils de gestion utiliss (et souvent imposs), notamment dans les domaines financiers, facilitent-ils l'exercice du contrle de gestion ou en ignorent-ils les besoins? . En fait, cest essentiellement ladquation des logiciels nationaux aux besoins de gestion et de contrle de gestion des services qui a t traite.
Lenqute mis en vidence une insatisfaction assez gnrale des services dconcentrs vis vis des logiciels nationaux. Outre les problmes classiques et rcurrents de maintenance des produits, des dfauts de conceptions sont frquemment mis en avant. Les services dconcentrs ont le sentiment que ces produits ont t conus pour satisfaire certains besoins des DAC mais sans tenir compte de leurs besoins en matire de gestion courante et de contrle de gestion. Ce constat est certes relativiser par le fait que certains logiciels ne sont pas utiliss dans la totalit de leurs fonctions, mais on peut considrer que la responsabilit de cette mauvaise utilisation incombe dabord leur manque de convivialit et un dficit de soutien technique de la part de la centrale et des CETE. A cet gard, lun des constats factuels de lenqute est que rien na t fait pour inciter lencadrement interroger directement les bases de donnes issues des applications de gestion pour ses propres besoins de pilotage.
5.1 CASSIOPEE
Correctement mis en uvre et oprationnel dans les DDE, ce logiciel rpond aux exigences de suivi comptable mais na pas t conu pour permettre une vritable gestion budgtaire aux diffrents niveaux (direction, services, subdivisions). Il manque notamment des requtes simples permettant de produire les tats dengagement et de consommation des crdits dont ont besoin les gestionnaires pour suivre lexcution de leur budget et prparer les budgets suivants. Pour rpondre ces besoins, les services sont contraints deffectuer des ressaisies dinformation sous Excel ou de bricoler leurs propres outils dextraction de donnes partir de CASSIOPEE.
De plus, CASSIOPEE ne permet pas de tenir une comptabilit centralise des engagements juridiques ce qui complique la gestion des marchs publics (certains services sont amens prendre une marge de scurit pour le contrle des seuils). Enfin, dans une DDE, lincompatibilit entre CASSIOPEE et le logiciel comptable du Conseil gnral entrane la perte d journe par semaine faire des re-saisies manuelles (pour le suivi des marchs).
Dans lun des services enquts, un jugement plus positif a cependant t formul. CASSIOPEE serait un systme relativement ouvert et apte des traitements de gestion, malgr la complexit des procdures. Pour les gestionnaires de ce service, la DAFAG devrait Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 43 sur 188
prendre linitiative de mieux identifier et cataloguer les traitements de gestion de manire faciliter la tche des services dconcentrs.
5.2 SICAVE (Comptabilit dans les services de navigation)
SICAVE a une architecture trs centralise puisque toutes les donnes comptables sont regroupes sur un mme serveur. VNF a diffus une boite outil dinterrogation de base de donnes distance (de type business-object ), mais celle-ci ne rpond actuellement pas bien aux besoins des services dconcentrs. Ceux-ci sont doivent dvelopper des outils complmentaires sous EXCEL pour leurs besoins de gestion et de contrle de gestion.
5.3 GESFIN (Indemnits)
Dans un service, il est not que GESFIN est bien assimil et permet un suivi fiable des heures supplmentaires au moyen dtats bien lisibles. Le mme service estime toutefois que lARTT risque de rduire lintrt de GESFIN. A linverse, un autre service nutilise pas GESFIN pour la gestion du nouveau rgime indemnitaire. Une extraction sous EXCEL permet de calculer lISH, la PTETE au moyen de requtes spcifiques conues par le chef du personnel.
5.4 GESPER (gestion du personnel)
Dans une DDE, les informaticiens ont enrichi loutil GESPER pour permettre notamment une prise en compte de la date daffectation. Un outil ad hoc de gestion des effectifs a t labor qui complte GESPER la fois par la saisie de la date deffet et par un dcoupage plus fin des fonctions. Dans une autre DDE, il est not des difficults de raccordement entre GESPER et GESFIN.
5.5 WINADS
WINADS ne permet pas de suivre aisment les dlais dinstruction. Il semble galement ne pas permettre facilement de comptabiliser les actes pour lensemble de la DDE. Dans lune des DDE enqutes, il est cependant observ que toutes les potentialits du logiciel ne sont pas connues par manque de formation des agents.
5.6 Grands travaux routiers (INFRAWIN)
INFRAWIN niveau 3 est gnralement apprci pour la programmation et la gestion des crdits de paiement. Par contre, dans lun des services enqut, le niveau 2 (engagements) est peu utilis car jug trop complexe. De ce fait, le service a mis en place un suivi manuel qui Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 44 sur 188
correspond parfaitement ses besoins. La mme critique est exprime pour les logiciels de planification comme PSN7 ou MS Project qui apparaissent trop complets, le risque tant de ne plus matriser lessentiel. Il est par ailleurs dclar dans une autre DDE quINFRAWIN pourrait remplacer ces outils de planning oprationnel.
5.7 Ingnierie publique (PILOT et GEDEHON)
PILOT tant en cours dimplantation, on ne dispose pas dun recul suffisant pour tablir un 1 er bilan de son utilisation. Dans une DDE, les agents expriment une satisfaction de principe et attendent de vraies amlioration, mme si la complexit de loutil est redoute (gestion des plans de charge et des plannings). Dans une autre, en revanche, il nest pas envisag dutiliser PILOT car les outils utiliss localement conviennent. Dans cette mme DDE, il est fait tat de difficults lies une indisponibilit provisoire du systme GEDEHON au niveau national.
5.8 Outils spcifiques aux DRE 5.8.1 Suivi du CPER
Lune des 2 DRE enqutes fonde beaucoup despoir sur AGIR qui permet un suivi complet par opration (AP, CP, fonds de concours). Ce suivi sera assur en liaison avec INFRAWIN pour les prvisions mensuelles dAP et de CP. Les nouvelles versions des deux outils devraient faciliter les changes dinformations avec la DR, sous rserve dautomatiser le calcul des indicateurs. Leur mise en application devra saccompagner localement dune harmonisation des pratiques entre DDE et dun travail dorganisation des validations et des changes de donnes. Lenjeu principal est le partage dinformations fiables et valides. 5.8.2 Financements europens
PRESAGE nest pas encore suffisamment fiable. A terme, ce logiciel devrait permettre de suivre toutes les donnes techniques importantes ainsi quun systme dindicateurs qualitatifs renseign par les matres douvrage. Il fonctionnera en rseau (via ADER). 5.8.3 Contrle des transports routiers
Dans lune des DRE, lutilisation du logiciel GRECO est maintenant tout fait satisfaisante. Lobjectif denregistrer la totalit des PV sur GRECO est atteint et les requtes disponibles permettent une exploitation des donnes intressante et bien matrise. Dans une autre DRE, le logiciel GRECO ne permet aucun suivi. Toute exploitation ncessite une ressaisie sous Excel.
5.9 Commentaires
Les critiques faites aux logiciels nationaux appellent un certain nombre de remarques : Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 45 sur 188
a) Dans tous les services enquts, on constate que les conseillers de gestion ont t conduits laborer des logiciels spcifiques se greffant sur les bases de donnes existantes.
b) Il est cependant avr que des requtes existent la plupart du temps. Elles sont inconnues des services, par manque de formation des utilisateurs ou en raison de la mobilit de ces derniers, lorsquils sont forms. De plus, il semble que les CETE matres duvre des logiciels nationaux naient pas suffisamment fait connatre lexistence et le contenu de ces requtes.
c) Cette dernire critique comporte en elle- mme la proposition de rponse : la diffusion des pratiques et des requtes doit tre encourage
- au niveau national, grce aux DAC matres douvrage des applications et aux CETE matres duvre qui doivent mener un double effort pour simplifier laccs aux requtes et assurer leur diffusion, - au niveau rgional, par une animation renforce des clubs de conseillers de gestion et de gestionnaires par domaines, - par des actions de formation.
d) Dans l' optique de la gnralisation du systme interministriel ACCORD, il convient d'tre extrmement vigilant sur son aptitude fournir un chaque service un infocentre quotidien, ncessaire point de dpart de toute utilisation de gestion. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 46 sur 188
6. Mesure des temps passs
Quels sont les domaines d'activit o l'on mesure les temps passs ? Les mesures sont- elles fiables ? Leurs rsultats sont-ils utiliss ? Les compare-t-on entre units, avec ceux d'autres services ? Quelle est la charge de travail entrane par la mesure ? Mmes questions concernant la connaissance des cots (le cas chant).
La mesure du temps pass par une personne ou par un groupe- est indispensable lapprciation du cot dune activit : elle est en gnral le facteur principal de cot enregistrer, - soit par imputation directe ; - soit indirectement, travers, par exemple, le cot horaire ou journalier dun engin de travaux publics.
Trois outils principaux contribuent de longue date lapprciation des cots : Corail, ISOARD et MR4G pour les Parcs. A ces outils est venu plus rcemment sadjoindre dans le domaine de lingnierie publique loutil PILOT. 6.1 La mesure des temps et des cots en DDE
Diffus partir de 1988, le premier CORAIL permettait de mesurer lactivit entretien et exploitation et den valoriser les cots. Le passage CORAIL+ en 1994 devait permettre lextension de la mesure du cot lensemble des activits des subdivisions (y compris les activits de bureau ) et aux activits du sige. Son extension lensemble des activits des subdivisions est effective dans une majorit des services enquts. Toutefois, limpression dominante est que lutilisation de loutil reste faible hors le domaine de lentretien routier. Sa gnralisation lensemble des activits du sige est par ailleurs beaucoup moins frquente. 6.1.1 Corail dans les subdivisions
La mesure des temps de travail semble systmatique dans les units territoriales. Toutefois, la motivation des agents fournir les donnes, leur fiabilit et leur utilisation effective ne sont pas les mmes pour les activits administratives et pour les activits de production.
a) Une utilisation systmatique pour le suivi des conventions avec les dpartements et la facturation
Lvaluation a relev lusage gnralis de Corail+ pour le suivi des conventions avec les Dpartements. La principale information produite cet effet est la mesure des temps passs par nature de tche. Ces temps sont gnralement saisis partir des feuilles de travail des agents, en principe journalires, avec synthse hebdomadaire par le chef dquipe. Pour les agents dexploitation, lunit de compte est le quart de journe. Dans la plupart des DDE enqutes, les temps sont galement saisis pour le personnel administratif des subdivisions. Cette comptabilisation est gnralement considre comme moins fiable et moins utile que celle relative aux tches de production. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 47 sur 188
Il ne semble pas que la conversion des temps en cots soit effectue de manire systmatique, encore mois quelle fasse lobjet dune exploitation quelconque hormis les besoins de facturation. Lorsque cest le cas, lestimation des cots ne donne pas lieu des calculs trs prcis. On peut considrer comme reprsentative cette remarque de lune des quipes : Il ny a pas de pratique fine et incontestable en la matire. Dans le cas dintervention sur accident par exemple, le cot dexploitation facturer au responsable du sinistre seffectue de manire pragmatique, subjective et quasi- intuitive. Ce sont les barmes du parc dpartemental qui servent de rfrence . Toutefois, les rsultats obtenus sont gnralement considrs comme dune fiabilit suffisante. Une autre limite est bien pointe par lune des quipes, CORAIL comptabilise essentiellement les temps passs et donc les cots par nature de tche (fauchage, entretien de chausses ou de dpendances, interventions durgence ) mais non pas par unit produite (linaire daccotement, surface de chausse )
Rpartition des temps passs par matre douvrage Extrait dun rapport dactivit de subdivision
b) Une saisie des temps raisonnablement fiable, dont la prcision peut encore tre amliore
En dpit de jugements ngatifs encore largement rpandus qui, selon lune des quipes, relvent dune mconnaissance par lencadrement des ressources de loutil CORAIL, les donnes relatives lentretien- exploitation semblent dune fiabilit satisfaisante (cf. le recoupement effectu par le SGR dans la DDE 01). Il demeure nanmoins possible de progresser et certains services sy emploient. Dans lune des DDE enqutes, Certaines initiatives mises en place (exemple du systme PALM+ GPS initi par la subdivision polyvalente exploitation de AT1) tmoignent dune recherche exhaustive et systmatique du temps pass (localisation des pointages et horaires de passage sur site repris par loutil informatique centralis au sige de la subdivision). Le suivi systmatique des tournes sur le rseau routier en matire de recensement des besoins dintervention apparat comme une initiative ingnieuse en partenariat dailleurs avec une subdivision voisine du dpartement limitrophe qui devrait donner des rsultats probants .
c) Des donnes sous-utilises
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 48 sur 188
Outre leur utilisation gnralise dans le cadre du suivi de la convention avec le dpartement, les donnes produites par Corail sont utilises pour renseigner et fiabiliser la base annuelle ISOARD. Les donnes sur les effectifs et sur les cots retraces dans ISOARD ne sont cependant pas de simples agrgats des mesures Corail+. Elles rsultent en gnral destimations ad-hoc fondes sur une enqute annuelle du conseiller de gestion auprs de chaque unit. Dans une DDE, les donnes issues de CORAIL+ font lobjet dune exploitation plus pousse par le service de Gestion de la Route. Elles sont traites par le logiciel MEXICO et sont ensuite analyses par rapport des indicateurs denvironnement (ex: km par type de rseau RN - RD). Elles donnent lieu un calcul de ratios qui facilitent la comparaison de lactivit des subdivisions entre elles et lapprciation de lactivit par rapport aux autres dpartements. Cette analyse permet par produit de dterminer entre autre les cots dentretien de chausses : - par type dactivit, une segmentation prcise en favorise lexploitation ( ouvrages dart, signalisation, chausses, dpendances.....), - par mode dintervention (parc, en rgie, entreprise...), - par type de rseau etc. Dans cette mme DDE, le rapport denqute note encore que lutilisation de ces ratios par le SGR comme cl de rpartition des moyens en effectifs dexploitation et en crdits ainsi que le retour dinformation qui en est fait tendent fiabiliser les donnes saisies par les agents . Une telle situation semble toutefois exceptionnelle. Dans la plupart des DDE, les utilisations internes des donnes CORAIL sont faibles, labsence de retour dinformation vers les units dexploitation (limit, dans une DDE une runion annuelle de compte-rendu organise par le Conseiller de gestion) est frquemment identifie comme un obstacle lamlioration de la fiabilit des donnes. 6.1.2 La saisie des temps dans les units du Sige
La saisie des temps par Corail+ dans certaines units de production du sige est effective dans une moiti au moins de lchantillon. Elle tend se gnraliser pour les activits dIngnierie publique (Etudes et travaux neufs, Constructions publiques), en utilisant cette fin soit loutil ISOARD, soit loutil PILOT. Pour les activits de strict support (comptabilit, service du personnel, ), la saisie des temps nest pas systmatique et elle est gnralement considre comme inutile et peu pertinente. Lestimation du cot de ces activits dans ISOARD sappuie essentiellement sur lenqute annuelle. 6.1.3 La saisie des temps en ingnierie publique
Lingnierie publique est, depuis la fin 2001, astreinte comptabiliser les temps passs (bureau dtudes, chantiers). Cette comptabilisation est effective dans les services enquts et la mobilisation des agents semble relle. Lutilisation de PILOT Gestion des temps se dveloppe mais elle nest pas systmatique. Son utilisation ne semble pas poser de problme. On note toutefois que dans ce cas, CORAIL restant utilis pour lensemble des agents de la subdivision, certains doivent saisir deux fois leur temps de travail. Lattitude des agents concerns vis vis de cette volution impose par linscription de lingnierie publique dans le champ concurrentiel - donne lieu des apprciations diverses et parfois divergentes. Selon lun des rapports, la mesure des temps en ingnierie publique est actuellement vcue comme une obligation au service quasi exclusif de la direction centrale Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 49 sur 188
comptente . Dans dautres cas, les acteurs concerns semblent convaincus que la mesure des temps passs est incontournable . Il convient dobserver ce sujet que ladhsion de lencadrement (chefs de service et subdivisionnaires) ne prjuge pas de celle des contrleurs qui dveloppent souvent un discours sur la prvalence de la notion de service public . 6.1.4 Des informations encore peu utilises
Il ne parat pas, pour linstant, que linformation ainsi accumule sur le cot des prestations fasse lobjet danalyses, ni mme dun suivi attentif, pas plus au niveau des SD que des DAC. Certes, un jugement prcis confrontation des temps passs aux temps prvus - ne pourra intervenir quau terme des oprations entirement conduites sous ce rgime (les oprations engages avant la fin de 2001 ne bnficiant pas dune comptabilisation complte). Nanmoins, dans la mesure ou le pointage est gnralis, lactivit globale des agents pourrait tre suivie, et des rapprochements entre les produits et les cots pourraient dores et dj tre effectus.
ISOARD
Les tableaux statistiques ISOARD sont tablis annuellement, sur la base dune enqute spcifique et/ou grce aux informations saisies dans CORAIL+. Ils apportent des informations croisant des lments dactivit et de temps consacrs pour lensemble des domaines dactivit du service. En outre, ils permettent aux services de se situer par rapport dautres services grce aux synthses nationales. La nouvelle nomenclature GEODE vise permettre des analyses plus compltes en distinguant les types de prestations et les domaines.. Les apprciations portes sur lintrt dISOARD sont trs variables. Elles dpendent pour partie des efforts faits par les services eux- mmes pour sapproprier et tirer parti des informations produites. Dans une DDE, une restitution annuelle est faite lensemble des cellules de la DDE sous la forme dun atlas de lactivit de la DDE permettant de connatre lactivit des cellules, des services et de la part ddie chaque partenaire . Dans une autre, il est observ que faute de temps, peu d'exploitations sont ralises partir dISOARD, que ce soit pour comparer les performances du service dune anne sur lautre ou pour comparer le service avec dautres DDE . Lutilisation dISOARD semble dpendre pour une bonne part des initiatives du Conseiller de gestion. Celui-ci peut utiliser la base de donnes des fins danimation et de sensibilisation, il peut galement la consulter pour rpondre des demandes particulires de comparaison des moyens mis en uvre dans dautres services dconcentrs. Dans lensemble, loutil est jug lourd et assez peu fiable en raison du caractre estimatif des donnes. La faible utilit des rsultats pour le niveau local ne justifie pas toujours, aux yeux des agents, leffort supplmentaire qui leur est demand. De plus, la nouvelle version de GEODE suscite des craintes et des critiques. Selon certains, la ventilation de certaines activits caractre mixte posera problme et fera perdre de la fiabilit aux rsultats . A linverse, il est not dans un autre rapport que les modifications apportes en matire de formatage de loutil pour les prochaines enqutes peuvent faciliter son utilisation par le niveau local, dans la mesure o il fournira une estimation des temps consomms par les activits support et permettra des comparaisons pertinentes dune anne sur lautre. Parmi les obstacles une meilleure acceptation dISOARD, lvaluation a mis en vidence son dfaut de convergence avec les outils existants. A titre dexemple, la segmentation des activits dingnierie publique dISOARD est diffrente de celle de PILOT. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 50 sur 188
6.2 MR4G
Le logiciel du parc MR4G permet une comptabilit analytique avec les cots complets. Il est bien adapt lanalyse des cots des activits de lentit Parc. Disposant depuis plusieurs annes dune comptabilit analytique (qui sert de base llaboration du barme de facturation, dans le cadre dun strict quilibre du compte dexploitation), les Parcs possdent de ce fait une culture de mesure des temps passs et des cots de revient par activit. Loutil MR4G est considr comme trs satisfaisant sur le plan de ses potentialits en matire de gestion. Aux qualits de MR4G sajoute, il est vrai, la formation des Chefs de Parcs son usage et celui de linfocentre Pricls. Le jugement favorable qui prcde rsulte galement de la continuit des structures, rglements et procdures mis en place dans les Parcs. - 1968 : organisation des Parcs - 1976 : comptabilit analytique, forme en 2000 - 1990 : mise en place du compte de commerce, tenant compte du Plan Comptable National Le produit a pu tre amlior dans un contexte stable, lintroduction du compte de commerce en 1972 na pas remis en cause les rfrentiels. On peut en tirer un enseignement de porte gnrale : le contrle de gestion a besoin de rfrentiels stables pour russir
6.3 Observations spcifiques aux DRE et aux services de navigation 6.3.1 Les DRE
Rappelons quil ny avait que deux DRE dans lchantillon et que les observations suivantes nont quune valeur indicative. Il semble que rien ne soit actuellement en place pour mesurer les temps passs, tant dans le domaine tudes que dans celui des contrles routiers. Les DRE enqutes nutilisent pas CORAIL+. Dans lune dentre elles (DRE80), la demande rcente du SGAR portant sur lvaluation du temps pass suivre les dossiers europens (valant contribution en nature de lEtat) a conduit le service tablir a posteriori un tableau rcapitulatif temps / salaires. Toutefois, aucune exploitation de ce tableau na t effectue en interne ce jour. 6.3.2 Les services de navigation
Dans un service, CORAIL a t utilis par une subdivision pendant deux ans pour suivre lactivit dentretien mais na pas t gnralis. Une comptabilit analytique existe pour le budget de fonctionnement. Le logiciel de comptabilit analytique DIAMAN (VNF) a servi pour remplir ISOARD. Son utilisation nest pas gnralise pour connatre le cot de lactivit sous-traite par chantier, tche, localisation. Sa faible utilisation par le service comme par VNF pose la question de sa pertinence et de son maintien. Pour tous les domaines dactivits, les temps passs sont tous thoriquement mesurs avec ISOARD (traduits en agents quivalent temps plein). Il ne sagit toutefois pas de mesure, mais destimation a Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 51 sur 188
posteriori, en diffrentiel, partir des chiffres de lanne prcdente. Les mesures sont juges approximatives. Les rsultats d ISOARD sont utiliss partiellement (valuations des besoins en effectifs pour lexploitation et lingnierie). Une comparaison interne et entre services est faite en exploitant certains aspects dISOARD : vhicules, maisons clusires, heures supplmentaires, organisation du travail.
6.4 Charge de travail occasionne par la mesure des temps
Lenqute ne fournit sur ce point que des donnes partielles dont on ne peut sans doute pas tirer de conclusions prcises. Toutefois, lun des rapports denqute a particulirement dvelopp ce point et lon peut en rendre compte titre dexemple. Dans le service en question, la charge de travail entrane par CORAIL+ sur lanne 2001 est la suivante : - entretien et exploitation des 10 subdivisions territoriales : 514 quivalents jours/agent. - activits de bureau dans ces mmes subdivisions : 289 quivalents jours/agent, Soit un total de 803 quivalents jours/agent, qui reprsentent 3,65 agents sur les 368 affects dans ces subdivisions, soit 14% des activits support et 1,3% des temps totaux travaills. - activits de bureau dans les services fonctionnels, il nexiste pas de mesure fiable, mais on peut considrer les temps de saisie comme marginaux. Il faut ajouter ces mesures les temps consacrs par le sige pour animer le dispositif, agrger et traiter les donnes, soit au sein de lquipe des conseillers de gestion 155 quivalents jours/agent. CORAIL+ mobilise donc environ au minimum lquivalent de 4,35 agents. Cette donne nappelle pas de commentaires, faute dlments de comparaison.
6.5 Commentaires
La mesure des cots suppose de la part des agents un changement de culture dont il ne faut pas sous-estimer la difficult. Dans le domaine de lIngnierie publique, ce changement est en marche sous la pression du contexte extrieur. Dans le domaine routier, des progrs semblent galement possibles. Comme le note lun des rapports, on constate une leve progressive des rticences exploiter sereinement les rsultats de la mesure des cots. Mais on est encore loin de sinscrire dans une logique de mesure de la productivit et de contrle de gestion sur les cots de lactivit en rgie . Progresser dans cette voie ne sera possible quau prix dun effort continu danimation et dun engagement rsolu de lencadrement. Un objectif devrait tre clairement affich et poursuivi : se mettre en mesure de calculer des cots complets par unit duvre (cest dire la productivit) chaque fois que cela peut avoir un sens. Ce qui implique, dune part, de ne pas se contenter de raisonner en termes de tches mais de dfinir des units duvre homognes et, dautre part, dimputer une part du cot des units support aux activits de production, comme cela est dj fait par MR4G. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 52 sur 188
7. Le rle du conseiller de gestion
Quel est le rle jou de fait par le conseiller de gestion et son quipe, notamment vis-- vis des problmatiques souleves dans les six questions prcdentes ? Comment la cohrence est-elle assure avec d'autres cellules travaillant sur les mmes sujets ou des sujets connexes (audit interne, contrle hirarchique interne, dmarche qualit...)
L'examen des organigrammes des services enquts fait apparatre l'existence d'une fonction de conseil de gestion, l'exception toutefois dune DRE (qui peut bnficier le cas chant des prestations de la cellule correspondante de la DDE de mme implantation). La dnomination la plus frquente est celle de conseil(ler) de gestion. Dans deux cas, le terme contrle se substitue conseil. La cellule correspondante se trouve soit rattache la direction, soit intgre dans le secrtariat gnral, soit constitutive d'un service modernisation galement charg de fonctions telles que l'informatique, la qualit ou la programmation. Dans cette dernire hypothse, un cadre de niveau A+ peut consacrer une part significative de son temps au conseil de gestion (plus de 50% dans un cas, avec la consquence que c'est lui de fait le conseiller de gestion). On a galement observ que le rapprochement avec une fonction impliquant un certain pouvoir de dcision (comme la programmation de certains crdits) tait bnfique pour le positionnement du conseil de gestion. Le rattachement la direction a une valeur symbolique, mais ce qui importe avant tout c'est son implication et son soutien et, mieux encore, une commande claire de sa part (ce n'est pas toujours le cas). De la mme manire, la participation du conseiller de gestion aux runions de direction peut n'tre qu'un symbole ou au contraire traduire le fait qu'il apporte effectivement quelque chose l'exercice de la fonction de direction. On fait tat dans un service d'un certain flottement d un changement de directeur, du fait du rattachement de la fonction la direction. On observe dans deux services une absence de titulaire de ce poste sur une dure importante (de l'ordre de l'anne). Cette absence y est fortement ressentie et on se doit de soulever ici le problme de porte plus gnrale de l'acceptabilit d'une vacance de longue dure sur un poste reconnu comme stratgique. Dans nombre de cas, il existe au sein du service charg de la gestion de la route et au titre de l'ingnierie de l'entretien une capacit d'exploitation des rsultats de CORAIL+, la rpartition des rles entre conseiller de gestion et responsable de la gestion de la route variant d'un service l'autre (et mritant, quelle qu'elle soit, d'tre clairement explicite). On va vraisemblablement se trouver prochainement dans une situation analogue dans le domaine de l'ingnierie publique. Le schma de fonctionnement type est le suivant : le conseiller de gestion, agent de catgorie A, responsable de la cellule, travaille essentiellement (et comme l'indique son appellation officielle de conseiller en gestion- management) sur des questions relevant de la modernisation et de l'organisation. A ce titre : il est la cheville ouvrire de la prparation du POM, il fait le point sur son tat d'avancement et celui du plan d'actions, il conoit un tableau de bord de la direction, Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 53 sur 188
se mobilise sur des dossiers d'actualit ayant un fort impact sur l'organisation, tels que l'ARTT ou le plan de modernisation de l'ingnierie publique, conduit des rflexions sur des problmes plus ponctuels tels que les travaux en rgie pour les communes, la rpartition des effectifs entre subdivisions.
On le qualifie d'animateur, de catalyseur, d'instigateur. Excuter toutes ces tches, participer la vie gnrale du service (runions diverses, formation...) mobilisent l'essentiel de son temps et lui en laissent peu pour les tches de contrle de gestion. L'un d'entre eux constate qu'il y consacre moins de 10% de son temps. Ces dernires tches dont la plus lourde est l'alimentation de la base de donnes ISOARD mais qui comprennent aussi le traitement des donnes CORAIL (s'il n'est pas effectu au sein du service charg des routes), la collecte des lments de l'ventuel tableau de bord de la direction sont trs gnralement confies un collaborateur (souvent unique et de catgorie B). Outre une responsabilit d'encadrement, le conseiller de gestion apporte une plus-value pour l'exploitation des rsultats. L'enqute met donc bien en vidence la coexistence de deux types de tches, ayant des relations entre elles, mais qui relvent de cultures diffrentes, ne se droulent pas suivant les mmes rythmes et ne correspondent pas au mme positionnement : le conseil de gestion- management d'une part, le contrle de gestion d'autre part. On a davantage mis l'accent sur le premier dans la dernire dcennie. La mise en uvre du plan de dveloppement et de gnralisation du contrle de gestion du ministre va imposer de conforter, si ce n'est de construire, le second. La question qui se pose, et qui a dj commenc tre dbattue au sein de la runion des quipes d'enquteurs, est de savoir si ces deux fonctions peuvent et doivent tre confies la mme unit, si la mme personne peut assumer la responsabilit ultime de ces deux fonctions. L'observation des pratiques actuelles n'apporte gure de matriau au dbat. Tout au plus a-t-on remarqu que dans le service enqut o il y a eu un effort de sparation des deux fonctions, l'apprciation porte au bout de deux ans est rserve. Mais, une telle sparation n'a vritablement de sens que si elle s'accompagne d'un renforcement du contrle de gestion pour en faire une fonction de mme niveau que le conseil, ce qui n'est pas encore d'actualit. La diffrence de nature dj indique entre les deux fonctions est apparue suffisamment fondamentale aux participants au dbat pour qu'ils expriment une forte prfrence pour qu'elles soient exerces dans des units distinctes. Ce faisant, on s'inscrit dans une tendance forte de sparation des fonctions de contrle et de conseil ou d'assistance, dj observe dans d'autres domaines d'activit des services. Dbordant un peu des constatations faites dans l'enqute, on est incit penser qu'il serait heureux d'assurer une complmentarit entre les deux systmes de contrle diffrents que sont le contrle de gestion visant amliorer l'efficacit de l'efficience et le contrle interne visant s'assurer du respect des rgles et procdures (y compris de celles relatives au conseil de gestion) dans une optique de limitation des risques. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 54 sur 188
8. Rsum comment des principaux constats
Il avait t demand aux quipes denquteurs de rpondre aux questions suivantes Quels sont les lments favorables et dfavorables (techniques, organisationnels, culturels) au dveloppement du contrle de gestion dans le service ? Comment peut-on agir sur les uns et les autres ? . La synthse de ces fiches est intgre dans cette section aux rflexions propres de lquipe projet.
8.1 Lenqute fait ressortir un certain nombre de points positifs :
8.1.1 On observe dans les services dconcentrs des pratiques assez bien ancres de rflexion stratgique, de compte-rendu et de suivi oprationnel
On constate aux diffrents niveaux hirarchiques un rel souci de : 1) se fixer des objectifs explicites, notamment loccasion des POM et des divers plans daction qui leurs sont plus ou moins lis, 2) suivre au moyen de tableaux de bord le droulement des activits et missions ou encore lavancement des oprations dinvestissement, 3) suivre lutilisation des moyens affects au service (crdits et personnels) dans le but principal de rduire les vacances de postes et de consommer lensemble des crdits disponibles (cf. II - 1, 2, 3). Ces diffrentes pratiques tmoignent du srieux et du pragmatisme des services : ils accordent naturellement la priorit la mise en place de systmes dinformation rpondant leurs besoins les plus immdiats et aux demandes les plus pressantes et les plus explicites de leurs commanditaires. Mais les services font galement preuve dun rel souci danticiper lavenir. Il existe dans les services dconcentrs de lquipement une tradition dj ancienne de rflexion stratgique et de management par objectifs. Le POM et les diffrents plans daction qui lui sont plus ou moins directement associs en constituent la principale traduction concrte. Par- del les contrastes rvls par lenqute, il se dgage un diagnostic clair des forces et limites de cette pratique sur lesquels on ne revient pas ici (cf. II - 1.)
8.1.2 On constate de rels progrs dans la mesure des temps, des cots et de la productivit pour les activits de production en rgie
La mesure des temps passs et du cot des prestations fournies des tiers se gnralise dans les domaines de lingnierie publique (suite au plan de modernisation) et de lentretien- exploitation des routes dpartementales. Dans les autres domaines, les mesures, lorsquelles existent, sont moins fiables et peu utilises (cf. II- 6). Dans le domaine de lADS, un nombre significatif de DDE calcule et surveille le nombre dactes produits par chaque agent. Toutefois, ce suivi est souvent limit au niveau subdivision et les chiffres obtenus sont difficilement comparables (compte tenu de la diversit des actes durbanisme, la comparaison de lactivit supposerait un systme de pondration normalis) et peu utiliss. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 55 sur 188
8.1.3 Les demandes dinformation des DAC sont gnralement bien acceptes Toutefois, les services se plaignent parfois de ne pas en connatre lusage et de ne bnficier daucun retour dinformation. De plus, ces demandes prsentent souvent un caractre hybride, entre lenqute statistique et le compte-rendu de gestion, ce qui ne contribue pas clarifier lide de contrle de gestion (cf. IV- 1).
8.1.4 La mesure des temps passs semble raisonnablement fiable et dun cot acceptable
Sur la base dobservations trs partielles, il semble que les agents se montrent prcis et scrupuleux dans la saisie des temps passs. Il est dautant plus surprenant de constater que lencadrement sous-estime trop souvent lintrt de cette saisie pour la connaissance de lactivit du service. Le temps pass la saisie nest pas ngligeable (dans une DDE, 1,3% de la force de travail), mais reste acceptable eu gard lutilit potentielle de linformation produite.
8.2 Une situation toutefois peu satisfaisante au regard de lambition affiche de systmatiser le contrle de gestion au ministre de lquipement
8.2.1 Des pratiques de pilotage et de compte-rendu qui ne rpondent pas aux exigences dun vritable contrle de gestion Il est ncessaire de confronter les pratiques observes au rfrentiel que constitue la dfinition interministrielle du contrle de gestion : Systme de pilotage mis en uvre par un responsable dans son champ dattribution en vue damliorer le rapport entre les moyens engags y compris les ressources humaines et soit lactivit dveloppe, soit les rsultats obtenus, dans le cadre dune dmarche stratgique pralable ayant fix des orientations Cette dfinition inclut plusieurs critres au regard desquels lexamen des pratiques actuelles appelle un jugement diffrenci et nuanc. En positif, on observe une relle volont de 1) suivre la ralisation des objectifs du POM et 2) daffecter les moyens en fonction des priorits affiches, mme si cet effort ne peut aboutir qu des rorientations dampleur trs limite (notamment pour les raisons exposes plus loin). En ngatif, les constats suivants soulignent lcart entre la situation actuelle et lobjectif thoriquement vis par le dveloppement du contrle de gestion : - les objectifs du POM ont un caractre le plus souvent qualitatif, ils ne constituent pas des prvisions dactivit et ne peuvent tre confronts des indicateurs quantifis de ralisation ; - lvolution de lactivit des diffrentes units a peu de retombes directes sur les moyens qui leurs sont affects ; - Il existe peu dexemples de mesures de la qualit ou de limpact social des actions. Quand ils existent (logement, scurit routire), les indicateurs de rsultat concernent des politiques dont les services de lquipement ne sont que trs partiellement responsables (cf. II- 2.) ; Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 56 sur 188
- les donnes collectes sur les temps passs et les cots sont globalement sous utilises : elles ne font pas lobjet dexploitations et danalyses rgulires au sein des services dans le cadre dun dialogue de gestion entre la direction et les subdivisions ; elles sont peu utilises des fins de comparaisons entre les services (si lon excepte les rsultats purement descriptifs de lenqute ISOARD).
Au regard du rfrentiel rappel ci-dessus, laspect le plus ngatif du constat rside dans le caractre diffus et non systmatique des efforts faits pour intgrer la gestion des moyens, le suivi et la mesure des rsultats. Les diffrentes pratiques de pilotage et de compte- rendu voques ci-dessus sont largement dconnectes les unes des autres. En dautres termes, les systmes dinformation sur lactivit des services sont peu articuls des procdures rgulires de dialogue de gestion. Lencadrement des services peroit clairement ce que cette situation a dinsatisfaisant. Les agents soulignent eux- mmes volontiers la difficult darticuler de manire lisible et cohrente la rflexion stratgique et la gestion quotidienne.
8.2.2 Une fonction contrle de gestion qui nexiste pas en tant que telle
Dans la plupart des organismes, le contrle de gestion est une fonction distincte du conseil en management, exerce par des personnels diffrents. Le contrleur de gestion est exclusivement charg de veiller ce que les systmes dinformation internes fournissent la direction des donnes fiables sur les activits, leur cot, leur qualit, etc. Tel nest pas le cas dans les services dconcentrs de lquipement, les conseillers de gestion- management ayant des fonctions multiples de conseiller, danimateur et de contrleur. Lun des rsultats de lenqute est que les CGM ne consacrent quune faible partie de leur temps au dveloppement du contrle de gestion stricto sensu (cf. II 7.)
8.2.3 Des outils informatiques inadapts et/ou mal matriss
Si lon se fie lopinion maintes fois exprime par les agents interrogs, les outils informatiques nationaux (CASSIOPEE, WINADS) ne paraissent pas conus pour rpondre aux besoins de gestion et de contrle de gestion des services dconcentrs (cf. II- 5.). Ce constat, qui ressort nettement de tous les rapports denqute, suscite toutefois une interrogation quil na pas t possible de trancher dans le cadre de la prsente valuation : quelle est la part respective des dfauts de conception et dun manque de comptence dans lusage des outils ? Quelle que soit la rponse, le dysfonctionnement constat appelle des actions correctives (cf. IV- ).
8.3 Des obstacles caractre structurel
Parmi les obstacles les plus frquemment voqus par les agents, on peut citer lincertitude sur lavenir du service (la perspective de dvolution de certaines activits aux Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 57 sur 188
collectivits territoriales), le caractre clat de la commande, le poids du quotidien, le manque de prvisibilit et de fongibilit des moyens. Certes, ces lments de contexte dvelopps ci-dessous rendent plus complexe le pilotage des services. La dclinaison des objectifs stratgiques en dcisions concrtes doit en effet composer avec des contraintes de court terme. Dun autre ct, ces difficults objectives devraient constituer autant de motifs pour se doter doutils de pilotage performants.
8.3.1 Le caractre clat de la demande et le poids de la gestion au quotidien
Les commandes manent dacteurs varis et impliquent pour les services des obligations dingale porte (cf. II- 4.). Cela contribue renforcer le poids dune gestion au quotidien souvent place sous le signe de lurgence. Il en rsulte que le dveloppement des outils de suivi et de compte-rendu obit une logique dopportunit (fonction de la proximit et du poids politique du commanditaire, de la hirarchie perue des urgences) plus qu une logique de matrise rationnelle de lensemble de lactivit (cf. II 1 et 2.).
8.3.2 Des activits relevant de modes de pilotage htrognes
Au sein dune DDE cohabitent des activits de production (ADS, entretien routier) des activits de conception et dtude (tudes routires) et des activits rgaliennes (logement, urbanisme). Pour chacune des ces activits, les systmes de pilotage et de compte-rendu revtent une signification diffrente. Dans les domaines o lactivit des services consiste piloter la mise en uvre de politiques publiques (souvent en partenariat avec des collectivits territoriales, voire des organismes publics ou privs), la logique du contrle de gestion sefface derrire celle de lvaluation des rsultats de laction publique elle- mme. Cest particulirement net dans le cas de la politique du logement. Il en rsulte notamment que les tableaux de bord des diffrents services nont pas les mmes implications pour la gestion quotidienne et ne renvoient pas au mme type de dialogue de gestion.
8.3.3 Des moyens rigides et peu prvisibles
La gestion des moyens est fortement contrainte par les rigidits inhrentes la fonction publique, par le nombre et la dure des vacances de postes et par le manque de prvisibilit des volutions budgtaires (cf. II - 3.). Ces contraintes sont aggraves par une organisation clate et rigide des services dconcentrs qui ne facilite pas lintgration des systmes dinformation et la fongibilit des moyens. Elles rduisent les marges de manuvre des directions et compliquent leurs efforts pour rpartir les moyens humains et financiers en fonction de leurs priorits et de lvolution de la charge de travail dans les diffrents domaines dactivit.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 58 sur 188
8.4 Des marges de progrs 8.4.1 Une acceptation croissante de la mesure des temps et des cots
La gnralisation de la mesure des temps passs en ingnierie publique ne suscite aucune rticence de principe dans lencadrement. Il nen va pas toujours de mme pour le personnel dexcution, davantage enclin opposer les valeurs du service public la mesure de la productivit. Ces rsistances ne paraissent toutefois pas constituer un rel facteur de blocage. De mme, dans le domaine de lentretien exploitation de la route, la saisie des temps dans Corail+ ne semble pas poser de problme ds lors que son utilisation est perue comme incontournable dans le cadre de la convention avec le dpartement ou pour la facturation. Globalement, les critiques exprimes lencontre de la mesure des temps refltent davantage des doutes quant son utilit (notamment dans le cas des activits de sige) quune hostilit de principe.
8.4.2 Lacceptation de lide de comparaison
ISOARD permet dores et dj aux services de se situer par rapport aux autres grce aux synthses nationales (sous rserve toutefois que leur publication interrompue puisse tre reprise) ou travers des requtes appliques la base de donne nationale qui leur est transmise. Il en va de mme avec les enqutes annuelles concernant les moyens de fonctionnement des services faites par la DPSM. Ce type de comparaison trs globale ne suscite pas de raction ngative. Il nen va pas de mme pour les comparaisons portant sur la productivit des units ou des individus. Cependant, nombre dagents interrogs ce sujet semblent considrer quune avance dans cette voie est ncessaire et inluctable.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 59 sur 188
Troisime Partie : Les recommandations
1. Rendre au contrle de gestion son utilit pour laction 1.1 Cesser de confondre le contrle de gestion avec la production de comptes rendus statistiques ou de suivis oprationnels
Les SD produisent la demande des DAC, pour alimenter les BD des applications nationales, ou pour rpondre aux enqutes sectorielles, une grande masse dinformations. Ce monde des chiffres est souvent assimil tort au domaine du contrle de gestion. Bien quils produisent correctement leur contribution cette information, les services tendent dautant plus dnoncer son volume quils en ignorent lutilit pour le niveau central, quils ne voient pas lusage qui en est fait, quils constatent quelle ne leur est gnralement pas utile, et quelle est trs insuffisante, pour leur propre pilotage. Pour ce pilotage qui serait la vraie finalit dun rel contrle de gestion, les SD travaillent donc trs souvent laide dinformations et doutils dinvention locale pour clairer leur action (cf. 2 e Partie 2.6). Lattitude, prsente chez les directeurs, est plus frquente encore quand on descend dans lorganisation territoriale. Des outils de suivi dactivit trs oprationnels existent ainsi souvent chez les responsables de deuxime niveau et les subdivisionnaires, et collent de prs ce quils jugent la ralit mme de leur mtier et de leurs responsabilits. Linformation recueillie, aux divers niveaux, concerne principalement lavancement des oprations ou des procdures, et la consommation des crdits. Si lactivit est donc suivie, avec un rel souci de prcision, cest sous ses aspects les plus oprationnels, lunit lmentaire , dans un grand dtail, et avec une structure dinformation qui ne se prte pas aux agrgations gographiques et la remonte hirarchique. Les directeurs ne veulent pas en outre surimposer ces subdivisions un suivi plus synthtique, et ils se contentent de ce suivi trop analytique, sur lequel ils ne peuvent gure greffer que des dcisions de rpartition de moyens entre subdivisions, sans dployer un rel leadership. 1.2 et allger le contrle de gestion de la production de statistiques
Si lon admet que le contrle de gestion est fait pour laction, il faut lallger de tout ce qui ny concourt pas, et il faut orienter les outils pour faciliter les requtes et les analyses qui au contraire clairent laction et ses rsultats. Nous soulignerons (chapitre 8.3) que la nature, le rythme, la prcocit des informations conditionnent la qualit du pilotage et du contrle, et exigent de puiser toutes les donnes dans des chanes organises et informatises de collecte. Il en va de mme des donnes usage statistique ou de compte rendu, qui devraient tre soit organises et automatises, soit supprimes. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 60 sur 188
Mais de toute manire, elles encombrent le contrle de gestion, et privent souvent les gestionnaires de services et en premier le conseiller de gestion du temps qui lui serait utile pour raisonner les vrais chiffres du contrle de gestion. Leur production ne devrait relever que des gestionnaires des politiques correspondantes. Leur inventaire serait aussi loccasion de reconnatre toutes les informations dune autre nature, fins statistiques, que peuvent produire les grandes chanes dinformation, et dorganiser efficacement la collecte des autres. Au terme dune priode de transition de quelques annes, il faudrait se fixer pour but davoir mis fin toutes les enqutes spcifiques, qui ne rentreraient pas dans ce cadre. On allgerait sans doute beaucoup les DDE dun travail matriel, dont les rsultats nont pas toujours une utilit vidente, et en tout cas ne servent en rien le contrle de gestion.
2. Connatre lensemble des cots, sobliger au benchmarking, apprendre avec lingnierie
Corail + permet danalyser les cots, et les valuateurs ont rencontr, ct dune majorit de services qui ne sen servent que dans le domaine des routes, plusieurs DDE qui, en ayant tendu et parfois gnralis lemploi, y puisent une information utile sur leurs cots. Son usage stend galement, concurremment avec celui du logiciel PILOT au domaine de lingnierie publique. Les outils existants permettent donc bien aux services de connatre et danalyser les cots ou les temps passs, pour les services oprationnels, et les fonctions support. Mais peu le font. Et en gnral le font-ils dans une optique de rpartition des moyens, plus que doptimisation, ou de confrontation une norme extrieure. Il est vrai que la DPSM procde elle- mme des comparaisons de ce type, pour arrter la rpartition inter dpartementale des effectifs, mais sans pratiquer souvent un benchmarking avec des organisations extrieures ; seule lactivit des parcs, qui sy prte plus naturellement, a donn lieu des analyses de ce genre. Pourtant, dfaut dune valorisation des produits impossible pour une activit administrative sans rfrence de march et qui seule permettrait de dgager une marge , lintrt de la mesure des cots est bien de se comparer dune priode lautre, dune organisation lautre, et demain de plus en plus sans doute dun pays lautre. Les outils existants ne sont pas orients vers cette comparaison, et les esprits le sont rarement. Comme le cadre dominant est la rpartition de moyens par construction limits, la transparence ncessaire la comparaison est redoute comme une menace. Il faut dailleurs reconnatre une part de lgitimit cette inquitude, car en labsence de valorisation de la production et de sa qualit, la comparaison des seuls cots pourrait donner ide de leur nivellement par le bas sans analyse de la qualit. Les services ne voient pas assez clairement le jeu gagnant- gagnant dans lequel ils pourraient sengager, en obtenant contre une amlioration des cots, des possibilits de redploiement , de dveloppement, ou dintressement la productivit . Cependant la mise en uvre de la rforme de lingnierie semble modifier un peu la situation et faire voluer les esprits, et elle pourrait lavenir servir de rfrence, et contribuer fortement lvolution de la culture et un vrai progrs du contrle de gestion.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 61 sur 188
3. Diriger et contrler par objectifs 3.1 Ngocier et contractualiser entre les SD et toutes les DAC des objectifs prcis, portant sur les cots et les rsultats
Le constat est celui dune grande bonne volont, et dun effort patent pour excuter avec qualit (respect des dlais et des budgets) les oprations programmes et dotes. Mais ce suivi des budgets ne suffit pas faire un contrle de gestion alors quil aurait d aller de pair avec la dconcentration des 20 dernires annes. La thorie tait en effet dlargir la libert daction des services, en organisant la remonte dinformation, en dfinissant des objectifs, et en exerant le contrle a posteriori. On en est loin. Les seuls objectifs prcis et chiffrs sont les budgets, en et en effectifs (cf. 2 e Partie 2.3). Encore les postes autoriss par le budget peuvent- ils rester vacants, pendant des priodes de plusieurs mois, surtout dans la moiti nord du territoire mtropolitain. Les objectifs deffectifs, qui sont en fait des objectifs pour la DPSM , et des donnes pour les gestionnaires locaux, peuvent alors devenir assez thoriques. Les dispositions des POM, ou des Documents dOrientation Stratgique sont restes elles- mmes jusqu prsent trop gnrales pour constituer des objectifs. Elles ne sont ni chances, ni souvent mesurables, voire dclinables en objectifs plus prcis. Elles servent seulement de cadre de rfrence, dont au mieux les oprationnels vrifient quils ne scartent pas manifestement en cours de priode. Pour couvrir lensemble des responsabilits du SD, les objectifs devraient aussi concerner les domaines qui ne se mesurent pas principalement par les crdits propres du service ou quil met en uvre en tant quoprateur, tels les domaines rgaliens (tudes gnrales pour lEtat, gestion du domaine, contrle de lgalit, etc.), ou dinterventions conomiques (financement du logement, organisation des services ou infrastructures concds). Ces objectifs devraient fixer non seulement les moyens (budgets) rpartir, mais les rsultats atteindre. Or, on constate (cf. 2 e partie 2.4) que les objectifs reus des DAC (quand il en existe), comme ceux qui sont donns aux services et aux subdivisions, visent essentiellement les domaines o lEtat est oprateur (routes) ou prestataire (ingnierie), ce qui est logique seulement si lon considre que le contrle de gestion ne concerne que les actions dont les services ont une matrise directe et quils se limitent, en fait, la fixation respectivement des budgets de dpenses, et des prvisions de prestations. Il existe certes aussi quelques objectifs fixs par les DAC dans les domaines ou lEtat nest pas oprateur mais ils sont rarement sous-tendus par une thorie daction reliant les objectifs gnraux de la politique publique ses objectifs concrets dapplication territoriale.
3.2 et mobiliser davantage le contrle externe sur le contrle des objectifs
Lide de dvelopper le contrle de gestion pour en faire loutil du SD lui- mme et de lamlioration de son action, va de pair avec la philosophie de linternalisation du contrle. Cependant certaines formes de contrle externe, relevant de laudit ou de linspection, resteront ncessaires. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 62 sur 188
Il ne serait normal ni quelles ne portent pas sur lexcution des contrats et de leurs objectifs, ni quelles se traduisent par des demandes spciales dinformation, quand les systmes dvelopps pour le contrle de gestion pourraient faire mieux et plus simple. Les questionnaires daudit et dinspection devraient donc puiser dabord dans les systmes de contrle de gestion ; les collges doivent tre invits en reconsidrer dans cette optique lergonomie
De faon assez inattendue, alors que les inspections commencent par lenvoi de questionnaires pralables couvrant les domaines inspects, les collges interrogs ( lexception logique mais partielle du collge gestion) nont pas exprim dattentes prcises lgard des systmes dinformation et des outils de gestion. Leur problmatique serait diffrente, en rester ce premier niveau de constatation, et elle exigerait de rassembler dautres informations. On doit se demander plutt si labsence dobjectifs suffisamment formaliss nexplique pas ce manque dintrt de linspection pour le contrle de gestion, comme il expliquait celui des dirigeants eux- mmes. Il serait en fait surprenant, si les objectifs des services taient mieux dfinis, quils ne fassent, avec ltat de leur ralisation, la matire de prdilection de linspection. Les collges devraient tre invits laguer dans leurs questionnaires, pour quils soient chaque fois que possible remplis partir de donnes du contrle de gestion, quitte dailleurs ce quils contribuent, en dclarant plus explicitement ce dont ils ont besoin, au cahier des charges de ces donnes.
4. Faire prvaloir, chaque fois quelles ne se confondent pas, loptimisation de la dpense publique sur la consommation intgrale des crdits
Il y a plus grave que la limitation du champ du contrle de gestion et celle des objectifs ou des indicateurs. Lorganisation budgtaire est comme on le sait, enserre dans des contraintes multiples, qui sopposent un chancement rationnel et rgulier des paiements au cours de lexercice, les dlgations tant tardives, et pouvant frquemment tre remises en cause par la rgulation . De ce fait, les chiffres fournis par ou demands la chane comptable visent moins comparer au mois le mois, ds sa clture et ds fvrier, le rel au prvisionnel, dans chaque territoire (subdivision, DDE), qu remonter au niveau central ltat instantan de la consommation, pour lui permettre surtout au second semestre - de reprendre aux retardataires et dabonder les anticipateurs. Sans revtir les mmes modalits dans tous les domaines, cette tendance, qui a t illustre la perfection loccasion du plan de relance de la construction de logements sociaux en 2001 et qui est une constante dans ce domaine, est quand mme commune tous. En fait, on sait bien quelle caractrise, dans le jeu budgtaire traditionnel, lattitude classique et oblige des ministres dpensiers . En rsum, les chiffres servent aujourdhui dabord vrifier que le ministre consomme bien tous ses crdits, et cette priorit soppose ce quils servent dabord chaque SD piloter sa propre gestion. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 63 sur 188
Cest un conflit de finalits. Il pse sur les perspectives de dveloppement du contrle de gestion, car quoi bon optimiser la dpense publique au jour le jour en devanant les drives par des corrections prcoces, si limportant nest que de rendre le moins possible de crdits en fin danne ? Il suffit, mieux que des considrations pratiques sur les obstacles techniques, expliquer que le rythme de fourniture et le dcalage de lecture des chiffres fournis aux chefs de service ne soient pas orients vers la fourniture de signaux mensuels pour une action correctrice immdiate . Or si la consommation des crdits est une ncessit presque toujours justifie, spcialement en priode de pnurie budgtaire, elle devrait toujours tre ordonne la seule finalit profonde qui est lefficacit de la dpense publique. Le conflit de finalits est dautant plus perceptible que les systmes dinformation et le contrle de gestion ne sont pas entre les DAC et les SD, et ne sont que peu frquemment et explicitement entre DDE et subdivisions ou services, le support dobjectifs contractualiss et de revues priodiques, revues au cours desquelles une confrontation des finalits, et leur synthse, pourraient seffectuer.
5. Pour lapplication de la LOLF, adapter la nature des objectifs et du suivi selon que la DAC aura choisi de responsabiliser le SD sur lefficacit ou sur lefficience
Le conflit de finalits expos au paragraphe prcdent sera-t- il aboli avec la mise en uvre de la LOLF vote en 2001 ? Cest bien le but de cette loi de faire reposer ladoption et lexcution de la loi de finances sur la vrification de lefficacit de la dpense publique. Et cette efficacit, nouveau socle du budget, est bien aussi la finalit mme dun vrai contrle de gestion. Nul ne prtendrait cependant que le souci de lefficacit de la dpense publique ait attendu 2001 pour apparatre. Disons plutt que la prsentation de la comptabilit publique, par nature de dpenses, nen mettait pas en vidence la destination et la performance, quil fallait aller les chercher dans le dtail des lignes, ou dans le suivi oprationnel, que ctait une affaire de techniciens, un sujet de questionnaires parlementaires, et un terrain privilgi des ngociations entre Finances et ministres dpensiers. Dsormais, le contrle parlementaire sexercera plus directement et plus clairement sur des dpenses regroupes en missions et programmes, assortis dindicateurs de la performance. Assurment il en rsultera un changement de mthode, et plus de clart dans lexamen des budgets et des comptes, tant par le Parlement, que par le ministre des Finances ou a posteriori par la Cour des Comptes. Le ministre et ses services centraux auront ainsi rpondre de lefficacit des politiques quils grent, avec les missions et programmes correspondants, et de leur mise en uvre. Mais cette orientation nouvelle laisse ouvertes deux grandes voies diffrentes quant au pilotage des SD. Dans la premire, la mcanique de la LOLF ne sarrterait pas au niveau central, mais se dclinerait territorialement. Les SD ne recevraient plus seulement des dotations de crdits par nature, mais - idalement et en quelque sorte - des dotations de missions, de programmes et sous-programmes, avec leurs objectifs et indicateurs dclins pour leur ressort gographique, Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 64 sur 188
les moyens correspondants, et au moins en partie la capacit darbitrage entre moyens en personnel et en argent. Dans la seconde, les missions et programmes ne seraient dfinis et dots, et leur mise en uvre examine, quau niveau national. Leur traduction en objectifs oprationnels, et en moyens techniques serait la responsabilit du seul niveau central, qui procderait en consquence, sans changement par rapport lorganisation actuelle, lallocation des moyens. Les indicateurs ne seraient calculs quau niveau national, les lments fournis par les SD nayant de valeur qu ce niveau gographique dagrgation. Il est noter que la LOLF ayant fait lobjet dune intense communication dans le public, et dans ladministration, et tant comprise comme un moyen de rformer en profondeur la gestion publique, il existe actuellement un mouvement de sensibilisation qui prte donner la prfrence la premire voie, comme si elle allait de soi. Tant quon nentre pas dans le vif du sujet, il est en effet possible de voir une relation troite entre la dclinaison gographique des politiques nationales et les PTE fussent-ils trop gnraux, ce qui explique dailleurs que porteurs de ces projets territoriaux les Prfets aient entrepris en ce sens auprs des administrations de leur ressort un travail de prsentation de la LOLF, dont il nous a t fait tat au cours de cette valuation. Mais cette premire voie ne pourra tre choisie que si lon est capable de dcliner gographiquement non seulement les moyens, mais les productions, les rsultats et leurs indicateurs. Lexemple des politiques de transport, par nature non localisables, illustre la difficult de lexercice, qui, sil est entrepris, ne pourra probablement pas tre gnralis, sauf adopter des rgles quelque peu arbitraires de dclinaison. Si au contraire, la LOLF nest pas dcline, et que les programmes restent dfinis au seul niveau central, la responsabilit des SD pourrait tre soit limite la simple ralisation de la production (les activits, en volume et en ) dfinie par le niveau central, soit tendue lefficience (volume, et productivit en jours et en par unit de volume) de cette production. La fonction du contrle de gestion, et lusage des informations collectes au niveau local, sont videmment trs diffrents suivant la voie qui sera choisie :
La dclinaison territoriale irait de pair avec la responsabilisation des SD sur le rsultat, qui impose de leur donner une libert de moyens. Le contrle de gestion sert alors suivre les carts entre les rsultats raliss et budgts, aliment un rythme mensuel, avec peu de dcalage de lecture, et une segmentation intradpartementale fine, riche en indicateurs territorialiss denvironnement et dimpacts.
La centralisation irait de pair avec une responsabilisation des SD sur le niveau dactivits, et ventuellement sur la consommation des moyens. Il ny a pas de raison de donner davantage de libert de moyens aux SD, mais plutt de la restreindre. Le contrle de gestion servirait alors suivre les carts entre les productions ralises ou moyens consomms, et les productions et moyens budgts, suivant un cadre facilitant lagrgation et les comparaisons au niveau national, aliment un rythme dfinir selon les besoins du niveau central et ses possibilits dexploitation, avec peu de dcalage de lecture, sa segmentation intradpartementale fine ne servant quaux comparaisons defficience entre units productives, limit des indicateurs peu territorialiss (dpartement, rgion, ou typologies) dactivit et de rsultats.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 65 sur 188
Quand fongibilit il y a, quelle soit locale ou seulement centrale, reste en outre ouverte la question de savoir si elle ne peut tre que intra-programme ou galement inter-programme. Dans le second cas, le contrle de gestion ne pourrait bien rendre compte de lexcution de budgets que sil comporte des indicateurs defficacit comparables dun programme lautre.
6. Construire un dialogue de gestion
Linstance a estim que la priorit centrale est dinstaurer un vrai dialogue de gestion, fond sur la ngociation puis le suivi, par des runions frquentes, dobjectifs prcis. Cette priorit entrane les exigences essentielles qui sont prsentes dans ce chapitre 6, sur les outils, sur les procdures, et sur les moyens humains.
6.1 Organiser le contrle de gestion et ses outils pour produire les analyses particulires ncessaires chaque niveau, et les bases de ngociation et de suivi avec les niveaux voisins
Si aujourdhui de nombreux services dveloppent des applications et bases de donnes locales, cest par obligation, les outils nationaux ne leur convenant pas. Il sagit pour les uns comme dj indiqu de dvelopper des outils de suivi oprationnel, pour dautres de dcliner plus concrtement (mais avec les limites voques plus haut) les orientations stratgiques ou celles des POM, pour dautres encore de construire des indicateurs, mais il sagit rarement dindicateurs de rsultats ou dimpact et plutt dindicateurs dactivit. Ces initiatives ont toutes leur utilit, et valent mieux que lacceptation rsigne et dsabuse que lon peroit aussi ailleurs. Mais il faut tout dabord se demander sil ne serait pas plus efficace, dans une administration nationale, de tirer parti de la similitude des problmes rencontrs pour btir des initiatives communes concrtes, et mobiliser ainsi les avantages latents dun rseau. Il nest pas ncessaire pour laisser aux SD la marge dinitiative qui leur est ncessaire dans la conception et la personnalisation de leur suivi et de leur pilotage de les abandonner leurs seules forces pour rinventer, avec des doubles emplois et des ttonnements invitables, les bonnes solutions aux problmes que tous ont en commun, ni la constitution dun noyau de ces instruments de suivi et de pilotage. Les applications actuelles ne dfinissent et norganisent pas suffisamment ce noyau. Les utilisateurs des SD devraient tre plus nombreux et mieux couts dans les groupes de travail qui en dfinissent les cahiers des charges. A supposer que soit fait cet effort dadapter les outils nationaux aux besoins, il restera demain aux chefs de SD formuler, car de toute manire cela ne relve que deux, les requtes quils veulent adresser ces systmes pour produire linformation correspondant leurs priorits, et leurs spcificits. Non seulement la distinction entre un noyau national et une personnalisation locale est possible, et avantageuse, mais elle est indispensable. Les systmes dinformation ne font jamais en effet que rassembler et structurer des donnes potentiellement utiles, dans lesquelles le responsable et ici commence le contrle de gestion - puise ensuite, pour les analyser, les faire parler , et pour agir en consquence, celles qui lintressent. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 66 sur 188
A chaque niveau donc, sa problmatique de mesure, de vigilance, dalerte, et sa batterie de requtes, de tableaux de bord, de zooms, daudits plus approfondis quand il le faut. A chaque interface, - DAC / SD, SD / services, services ou DDE / subdivisions -, sa problmatique de dialogue, de contractualisation, de suivi (revues priodiques), dactualisation, de sanctions (ngatives et positives, lien ventuel avec lvaluation individuelle) . Que tous les SD en particulier toutes les DDE aient un noyau commun dans leur problmatique de contrle est vident, et mieux vaut lorganiser une seule fois pour tout le rseau. Ensuite, le reste de la problmatique de ces SD exige une exploitation personnalise, que les outils nationaux doivent permettre, et faciliter. Ils doivent aussi permettre et faciliter lorganisation des interfaces, dont la dtermination est affaire de choix de management.
6.2 Commencer par la dfinition des objectifs, et la pratique de leur suivi au cours de revues de gestion frquentes, tous niveaux, et btir sur cette exprience le cahier des charges des outils de suivi
A plusieurs reprises, nous avons soulign que sans des moments de confrontation personnelle, lments du suivi en mains, entre celui qui a fix les objectifs et celui qui les ralise, il ne peut y avoir de contrle de gestion utile ni crdible. Lvaluation de mme porte penser que les services qui font le meilleur emploi du suivi sont ceux o ce dialogue est, au moins en partie, organis, effectif, prpar, vivant. Il faut dire sans ambages que ce nest pratiquement pas le cas entre DAC et SD, mais seulement au sige de certaines DDE ou entre ce sige et les subdivisions. On pourra expliquer non sans raison que les DAC ne peuvent pas facilement dialoguer avec 4 * 25 DDE. Peut-tre, mais alors, tirons-en des consquences cohrentes. Il est vrai quil y a des organisations grables, et dautres qui le sont moins, ou ne le sont pas. Les diverses expriences extrieures que linstance a regardes diffraient beaucoup entre elles, mais avaient en commun cette priorit donne au dialogue de gestion, sur les outils. Les rendez-vous priodiques entretiennent lattention et la vigilance des niveaux en prsence. Ils obligent produire linformation significative et utile. Ils permettent dajuster les moyens en connaissance de cause.
6.3 Mieux individualiser et quiper la fonction contrle de gestion
Lenqute a bien confirm que, dans les services dconcentrs de lquipement, contrairement la plupart des organismes, le contrle de gestion nest pas distinct du conseil en management et que les conseillers de gestion- management ayant des fonctions multiples de conseiller, danimateur et de contrleur ne consacrent quune faible partie de leur temps au dveloppement du contrle de gestion stricto sensu (cf. 8.2.2). Or il ny a pas de contrle de gestion sans dialogue entre les divers niveaux. Ce dialogue se prpare, et il doit sappuyer sur des chiffres comments, qui exigent aussi une prparation. Cette prparation nest dailleurs pas seulement une ncessit, cest aussi une opportunit pdagogique, la faveur de laquelle se diffuse la culture du rsultat. Diffuser cette culture, Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 67 sur 188
questionner, produire en temps utile les donnes, susciter les commentaires, tel est le rle danimateur dun contrleur de gestion. Il est indispensable de lui donner le temps, et lautorit, ncessaires. Dans les gros services au moins, cela doit exiger de rexaminer le nombre et le positionnement catgoriel des personnes concernes, et de mieux individualiser la fonction spcifique de contrleur de gestion.
7. Devant les difficults inhrentes aux questions des dfinitions des productions, des cots et des rsultats, des indicateurs, ne pas renoncer boucler les cots ni mesurer la production et sa qualit, mais admettre des rponses imparfaites et progressives
Comme on la soulign, si les informations les plus prcises des systmes de gestion sont aujourdhui budgtaires et oprationnelles, cest que les acteurs sont dabord responsabiliss sur la consommation des crdits. Mais cest aussi que le chiffrage des moyens est indispensable, et plus facile que celui des rsultats. Car la connaissance des productions, des cots et des rsultats, leur dfinition mme soulvent quantit de difficults conceptuelles et pratiques. Le cas le plus simple lui- mme, celui de lingnierie rmunre, lest dj moins quil ny parat : la production est certes un volume de prestations pour une affaire prcise, qui sagrge facilement dans lespace et le temps par laddition des affaires correspondantes ; on peut le mesurer ou au moins le reprer en nombre d'affaires, ou sagissant de conduite dopration ou de matrise duvre en volume des travaux tudis. Les cots sont ceux qui sont points et imputs. Le rsultat est la fois la marge de laffaire, mais aussi la satisfaction de la collectivit cliente, et ventuellement lexpertise acquise par le service loccasion de la mission. Reste que ces derniers critres sont dlicats mettre en uvre et reprsenter. De plus, dans lesprit de la rforme, le DDE est amen retenir dautres considrations que le CA et la marge. Il doit en particulier avoir une politique de dveloppement des tudes amont, et de pntration du march des intercommunalits, ainsi quun souci de rpondre par loffre dingnierie aux besoins dun territoire en y faisant progresser travers ses missions certaines orientations des politiques publiques ; tout cela suppose quon ne se limite pas la recension des affaires traites, mais quon les rapporte lunivers des besoins. Enfin, le DDE peut produire certaines tudes dans un contexte dchanges et de partenariat, sans rmunration directe. Pour mesurer, en contrle de gestion, son activit et ses rsultats dans toutes ces diverses configurations, il faut quil puisse renseigner les enregistrements par des critres dont il ait le choix, autres que le seul volume des prestations et que leur cot. Lentretien routier parat galement simple, mais cest parce que lhabitude est den reprsenter lactivit par les crdits qui y sont affects, donc de raisonner dune part moyens, et dautre part oprations. Or la finalit de lentretien devrait sanalyser plutt en rsultats (confort, scurit, durabilit, fluidit, etc.) quen moyens, et en rseau (itinraires, points singuliers, etc.) quen oprations. Les difficults de dfinition, didentification, et de mesure sont alors nombreuses. Faut- il retenir des axes, ou des territoires, ou des catgories de voirie ? les catgories dintervention technique (enrobs, enduits, etc.), ou celles de niveau de confort et de qualit ? Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 68 sur 188
La DR a dj beaucoup fait (par exemple avec la construction des NQ, mais aussi par lanimation des clubs routes) pour clarifier ces concepts, et son exemple montre la fois la ncessit de poser les questions, limpossibilit de rpondre dans limmdiat la plupart, lintrt de rpondre ds maintenant quelques-unes. Lillusion serait de prtendre tout mesurer et modliser. Mais la vertu est daccepter de le faire imparfaitement. Le fait de commencer mettre des compteurs produit de la connaissance et des possibilits de progrs. Mais il sera impratif que le systme de suivi puisse voluer dans le temps la faveur de laccumulation de connaissance. Les difficults sont dun autre ordre et plus videntes encore pour lADS, ou pour les domaines rgaliens : peut-on mesurer lactivit au seul nombre des procdures traites, sans introduire des catgories de volume et de difficult ? doit-on introduire une mesure de la satisfaction du ptitionnaire dans des activits qui par nature restreignent ses liberts, et aussi de celle des voisins, de la pression de lenvironnement ? linverse peut-on se contenter dun indicateur de rsultat qui relve de lapprciation unilatrale du service ? supposer quon ait bti une batterie dindicateurs qui rende compte de faon quilibre de la qualit et de la quantit de lactivit dans la double optique de lapplication de la loi et de la qualit de la relation tablie avec le ptitionnaire, doit-on sen contenter, ou ne faut- il pas la complter par des indicateurs de rsultats plus gnraux concernant le rsultat sur lurbanisation ? Il est permis de penser que la difficult de rpondre correctement et compltement toutes ces questions est la premire explication du repli sur les seuls chiffrages budgtaires. Mais lvaluation a bien montr que non seulement ce repli prive les tableaux de bord de toute lapprciation sur lefficience et lefficacit des actions conduites, mais de ce fait en dcrdibilise beaucoup lemploi par les gestionnaires, qui ny trouvent pas plus un guide intelligent pour leur action, quun moyen de ngociation utile avec leur hirarchie. Nous avons constat aussi que les services qui veulent ajouter du sens leur gestion introduisent des critres de rsultat, qui tentent de rpondre ces problmes de dfinition et de mesure. Comme lillustre bien lexemple de lentretien routier, il nest pas ncessaire, ce qui serait dailleurs impossible, davoir tout rsolu pour commencer mettre de la mesure. Il nest pas non plus ncessaire de disposer de mesures parfaites pour simposer la discipline du bouclage, inhrente lesprit mme du contrle de gestion. Lobjectif devrait tre de permettre aux gestionnaires de coder les informations par des catgories libres qui leur faciliteraient lexploitation de donnes produites par les chanes dinformation, tout en leur demandant de vrifier limputation complte travers les diffrents programmes de lensemble de leurs cots et de leurs temps.
8. Mettre dans les outils dinformation le temps long du patrimoine, la variabilit des analyses et le rythme de laction 8.1 Mettre le contrle de gestion aussi dans la perspective de la dure, et le relier la problmatique bilantielle du patrimoine
La mission de lEquipement ne se rsume pas aux oprations quil conduit, et elle ne peut pas sapprcier seulement lanne, elle doit aussi tre dcrite dans le temps long en termes Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 69 sur 188
dhistoriques, de patrimoine gr, de situations, ces aspects bilantiels impliquent le recours des normes techniques ou la rfrence des valeurs de reconstitution. Nous venons de suggrer que lanalyse des cots nest pas encore assez rpandue et quelle est mal mise profit. Prcdemment, nous avions remarqu que les informations disponibles et utilises privilgient excessivement la consommation budgtaire, et que les complments parfois apports de leur propre initiative par les services visent surtout perfectionner et dtailler le suivi oprationnel. On doit galement signaler le lien que plusieurs services font entre la programmation et le contrle de gestion. Bien quil sagisse de deux moments et de deux dmarches diffrents du management, et quil y aurait un inconvnient les amalgamer, il arrive que le Conseiller de gestion intervienne aussi dans la programmation, et quil en tire une autorit accrue pour intervenir efficacement dans les deux procdures.
On est tent davancer que cest parce quil intervient alors dans lorientation de laction et pas seulement dans son pilotage. Mais on peut aller plus loin, et se demander si ce nest pas aussi parce qu travers la programmation pluriannuelle, rapparat la notion de la dure qui chappe au contrle de gestion annuel, alors quelle est essentielle dans la mission du ministre et de ses services. Leur responsabilit et en effet dabord celle dune utilisation durable de lespace, quil sagisse durbanisme ou dinfrastructures. Les oprations successives dquipement ou dentretien, les autorisations de construction, etc. prennent leur sens par leur effet sur le rseau, qui est un patrimoine, et sur la situation de lurbanisation. La vision en flux (budgets, productions) qui est habituellement celle du contrle de gestion, doit tre complte par une approche bilantielle , tenant compte de ltat du patrimoine. Les tableaux de bord et outils existants le font rarement. Certes cest le principe dIsoard dintroduire dans les rgles de rpartition des moyens les paramtres reprsentatifs du territoire considr. Mais il ne semble pas quils le soient dune manire qui reboucle bien ltat du patrimoine, les normes vises, les objectifs annuels. Or cest le cur de mtier du DDE ou du subdivisionnaire de choisir et de russir au mieux anne aprs anne les oprations qui prserveront dans la dure la qualit dusage de ce patrimoine. Indiscutablement, cest la vertu de la programmation pour lavenir, et de lhistorique pour le pass, de reprsenter de quelle faon senchanent 3 leffort annuel et son rsultat durable. La faible visibilit de cet enchanement dans les processus actuels de contrle de gestion peut expliquer pour une bonne part leur manque de crdibilit, et le besoin des services de les complter par des programmations plus dtailles, o se traduisent des politiques concrtes.
8.2 Pour le dialogue de gestion, exiger des outils quils permettent des analyses variables, comme les problmes, dans le temps et dans lespace Nous avons dj remarqu que chaque niveau de responsabilit doit pouvoir, autour dun noyau commun, dvelopper un appareil de requtes et danalyses qui corresponde ses
3 Dans cet ordre dides, on voit certains services arrter leur programmation dentretien routier aprs avoir harmonis entre des catgories de voies significatives pour leur stratgie le rapport des efforts de lanne une norme technique de remise en tat. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 70 sur 188
priorits daction. Les outils du contrle de gestion doivent donc permettre cette adaptation, dans lespace. Comme ces priorits locales, mais aussi les priorits nationales (gouvernementales, ministrielles, DAC) sont galement appeles voluer, les outils doivent aussi permettre ladaptation des requtes et des analyses dans le temps, un noyau suffisant de donnes restant par contre structur de faon prenne (indicateurs de mtier , plutt que de politiques ). Lenqute de terrain a bien montr que les possibilits dutilisation des outils existants sont en fait le plus souvent ignores, et quelles apparaissent - et probablement sont - rserves des spcialistes. Cette situation est proccupante, et il est indispensable dy remdier si lon veut faire vivre le contrle de gestion et le rendre utile. Seul en effet un contrle de gestion qui renseigne les priorits nationales et locales, et confronte les rsultats avec les objectifs peut servir de base crdible au dialogue de gestion entre celui qui dtermine les objectifs et celui qui les met en uvre. En pratique, il faudrait sassurer, sur les outils existants et venir, que ces possibilits de requte existent, quelles couvrent bien tout le spectre des analyses que les dirigeants de tous niveaux ont besoin de faire, et quelles peuvent tre formules de faon ergonomique par ces dirigeants eux- mmes, sans le truchement de spcialistes.
8.3 Obtenir les donnes partir des chanes dinformation, la frquence exige pour laction corrective, avec le minimum de dcalage de lecture, conserver les historiques , jalonner et chancer les objectifs
Le dialogue de gestion est la condition indispensable dun contrle de gestion utile. Les chiffres ne parlent pas tout seuls. Le DDE peut dialoguer avec son CGM, condition que lindpendance et lautorit de ce collaborateur dans son ordre de responsabilit soient clairement reconnues comme lest dans une entreprise bien gre celle du contrleur de gestion, voire celle du directeur financier lgard du DG. Mais surtout le contrle de gestion doit saccompagner, il est mme essentiellement constitu, dun dialogue entre le DDE et chaque DAC (pas seulement la DPSM), entre DDE et services ou subdivisions, entre services et subdivisions. Le rle des conseillers de gestion tous les niveaux est dailleurs principalement de provoquer et prparer ce dialogue. Lexamen des expriences extrieurs a t trs rvlateur ce sujet. Mais les dialogues deviennent autrement utiles et productifs si la ralisation des objectifs ou leur dpassement comportent rcompense, et linverse mise en garde ou sanction. Il ne faut pas se cacher le caractre fondamental de lintrt pratiquer le contrle de gestion. Cest le dfaut dintrt qui pour lessentiel explique aujourdhui le manque de crdibilit (le SD raffiner son contrle de gestion, craint souvent dy perdre dans la ngociation de ses moyens). Pour donner au contrle de gestion son intrt en responsabilisant chaque niveau, il faut videmment que les informations fournies par le contrle de gestion produisent lcart du ralis par rapport aux objectifs, et que ceux-ci aient t pralablement dfinis, deux conditions qui ne sont gnralement pas remplies aujourdhui. Il faut aussi que les outils ne soient pas amnsiques, mais comportent des historiques et permettent les comparaisons sur les dures significatives, souvent longues ; ce qui est rarement le cas. Pour que le contrle de gestion soit en lui- mme et apparaisse comme ractif, et utile pour inspirer laction, il faut enfin que les revues soient au moins trimestrielles et si possible Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 71 sur 188
mensuelles, par voie de consquence que les chiffres soient rafrachis au mme pas, et disponibles avec le minimum de dcalage de lecture. Ces diverses conditions ne peuvent tre remplies que si les chiffres sont produits par des chanes de collecte et de diffusion de linformation organises et informatises, un maximum devant tre extrait de la chane comptable et des applications de gestion du personnel. Il faut enfin que les objectifs aient non seulement t dfinis et fixs mais chancs dans les budgets.
Il serait illusoire de penser quon peut se satisfaire dune partie seulement de ces pralables. Mieux vaut plutt limiter le champ du contrle de gestion, mais les satisfaire intgralement ; au moins ce que lon aura mis en place sera crdible, et utile. 9. Ngocier les moyens avec les objectifs, et donner des possibilits darbitrage hauteur des responsabilits
Si peu dobjectifs sont aujourdhui dfinis, chiffrs et chancs, il est clair quand mme qu travers ISOARD pour les effectifs, et par les procdures habituelles de llaboration du budget, les objectifs explicites ou non sont pris en compte au moins de faon pragmatique pour lallocation des moyens. Mais il nexiste pas de bouclage systmatique entre les objectifs et les moyens, et encore moins de ngociation. Au surplus, les moyens budgts peuvent venir manquer en excution, soit par des retards dans la mise en place des effectifs, soit par la rgulation des crdits de paiement.. De ce fait, malgr la doctrine officielle de dconcentration, les vrais arbitrages de la gestion restent trs centraliss, seule son excution est dlgue ( quelques exceptions justifies et majeures prs, comme les approbations davant-projets, ou de projets de marchs, au-dessus des seuils). Cette centralisation a ses inconvnients et ses avantages. Si toutefois, elle nest pas rforme fortement lavenir, il conviendrait dafficher plus ouvertement que le contrle de gestion est celui de la seule excution. Au contraire, si on admet quil doit tre le miroir pour le DDE dune gestion plus autonome, contrle a posteriori et dfinie par objectifs, alors la fixation de ces objectifs doit saccompagner dune ngociation plus formelle et plus prcise des moyens correspondants et, quand ils viennent ne pouvoir tre mis en place, par une rvision des objectifs. Les diffrentes DAC nont pas obligatoirement, et en effet nont pas le mme comportement sous ce rapport. Cest normal, mais encore faut- il que ce soit explicite, et quon ne cherche pas alors plaquer sur un domaine centralis - le type de contrle de gestion ou de fixation des moyens qui convient un autre dcentralis -, ou vice- versa. Que par exemple les DRE soient fortement responsabilises sur le contrle des transports routiers, mais uniquement quant la ralisation dune production -, et avec des moyens -, dfinis au niveau national est tout fait logique. Il suffit alors dans le contrle de gestion local de suivre la ralisation effective des contrles, la prsence et lemploi des moyens prvus. Par contre, ladquation des moyens allous avec les objectifs, ainsi que le suivi de lefficacit de la politique, en particulier vis--vis de la ralisation des objectifs de la DNO ne regardent alors que le niveau central, qui devrait en tre seul responsable. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 72 sur 188
Le domaine de lentretien routier offre, loppos, un exemple de grande dlgation. Les SD peuvent assez largement arbitrer entre les moyens allous. Pourtant, en dpit dune abondance de rflexions intressantes, le domaine fait encore lobjet de peu dindicateurs de rsultats, et encore moins dobjectifs sur ces indicateurs. Leur mutualisation ne se fait, partiellement, que pour ce qui concerne les routes nationales, lexclusion des routes dpartementales. L ADS correspond la situation paradoxale dune gestion contrainte, o les SD ont un objectif impratif, de rpondre la demande des collectivits qui lexpriment, mais sans pouvoir la connatre exactement lavance, et avec des moyens inlastiques, et la superposition de lobligation de faire, dans des dlais fixs, et dun risque juridique, voire pnal. Il nest pas tonnant dans ces conditions que le domaine soit peu, ou mal quand il lest, couvert par les contrles de gestion enquts. Nous pensons que le contrle de gestion dans les services ne peut tre dvelopp , et utilement, que dans les domaines o est reconnu ce principe du paralllisme entre la responsabilisation sur les objectifs et la libert darbitrage sur les moyens.
10. Dcider, par grand domaine, quel contrle de gestion exercer sur les activits partenariales 4 , ou sur les activits de rgulateur, et comment en dfinir lefficacit
Lenqute a bien montr que lessentiel des chiffres et des analyses produits pour le contrle de gestion dans les SD concerne les activits doprateur et de prestataire. En revanche, les activits de rgulateur sont suivies surtout sous langle de la ralisation des procdures (dossiers instruits, par exemple), et - encore - peu en termes de productivit (sauf pour le contrles des transports routiers, dj cit). Si elles saccompagnent de la production de statistiques socio-conomiques, celles-ci restent disparates, ingalement territorialises, et peu ou pas relies lactivit mme du service. Pourtant, les services ont t invits, sans recevoir beaucoup dexplication sur les thories daction sous-jacentes, dcliner leur niveau les objectifs prioritaires de la DNO et les indicateurs correspondants, dont une large majorit concerne prcisment des secteurs de rgulation, et non dopration, pour le ministre lui- mme. Cette dclinaison qui ne semble dailleurs possible que dans une moiti des cas, tarde se faire. De toute manire, les personnes enqutes, qui adhrent aux objectifs gnraux, considrent quils sont dun niveau de grande gnralit, et sans traduction ni porte concrte pour elles. Il nexiste leurs yeux pas de lien entre les indicateurs dont ces objectifs saccompagnent et la ralit de leurs responsabilits. Lenqute les montre convaincues de la ncessit de ne pas limiter le contrle de gestion aux seuls domaines de production propre, mais dmunies dans la recherche des bons indicateurs et la dlimitation du champ. Leur impression sera certes nuancer.
4 Les activits partenariales, au sens de faites en commun , comme le sont par exemple les interventions dans la politique de la ville, ne sont pas des activits rgaliennes ou de rgulation, mais elles y ressemblent par le fai t que leurs objectifs et leur ralisation nappartiennent pas lEtat seul, et ont de ce fait le mme impact sur la conception du contrle de gestion Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 73 sur 188
Elle est exacte si lon considre par exemple tous les indicateurs concernant les ports, le aroports, lintermodal, le transport par voies navigables. Seuls certains services sont vraiment concerns, et beaucoup dindicateurs ne sont par nature pas dclinables.
Elle nest pas fausse dans dautres cas, alors mme que lindicateur parat dclinable, comme en matire de scurit routire et daccidentologie. En fait, laccidentologie se localise ( peu prs) bien. Mais dune part la validit statistique nexiste plus quand on descend gographiquement, et dautre part les services ont plutt besoin dune thorie daction qui relie leurs actions damlioration concrtes avec le pronostic de progrs de la scurit, et ils savent trs bien que les chiffres de la premire anne pourront fort bien tre erratiques. Ici, lindicateur dclin de la DNO naura en rien t utile au contrle de gestion ; en fait, il constitue une statistique utile seulement au niveau national, et pour le compte rendu au Parlement. Le nombre de jugements dexpulsion, ou celui des logements au plomb, ou insalubres ayant fait lobjet de travaux, sont en revanche bien dclinables, et intressants pour clairer limpact de la politique correspondante. Tels quels, ils ne sont cependant pas en relation directe avec leffort du service, dont le rle est dobserver (il na mme pas le contrle, qui relve des prfectures et des services sociaux ou dhygine), puis dinstruire les demandes de subvention. Le contrle de gestion doit- il se limiter dcrire et suivre ces activits directes, ou sintresser des activits plus gnrales de la DDE pour lanimation du secteur (communication, enqutes, etc.), voire mme relier les impacts obtenus avec les besoins totaux estims ? La mme analyse mrite dtre faite dans le domaine de la promotion des transports collectifs urbains, o il existe une politique nationale, et des incitations financires de lEtat, mais o linitiative, et toutes les dcisions, dinvestissement ou dexploitation, appartiennent aux collectivits organisatrices, directement ou par leurs dlgataires. Le contrle de lefficacit de la dpense publique, qui est le souci du Parlement, la responsabilit du ministre, et lesprit de la LOLF, voudrait que le contrle prennent la forme dune valuation de la politique. Mais lintervention de la DDE dans le cas particulier est dun autre ordre : elle coopre au contrle de lgalit, elle contribue en partenariat la qualit des rflexions de la communaut de dcideurs qui prend selon les lieux des formes fort variables. Il semble quon soit dans le domaine de lobservation, et trs en dehors de celui du contrle de gestion (lequel ne reprendrait son sens pour lEtat quau niveau national). On peut en thorie imaginer deux solutions. A minima, dans un domaine de ce type le contrle de gestion ne concernerait que lactivit rgalienne, son cot, la ralisation des objectifs rglementaires, notamment en termes de procdures gres. A linverse, il consisterait dans une valuation continue du secteur et de son volution sous linfluence des politiques publiques en vigueur. Dans le contexte institutionnel actuel, il semble sage de retenir la premire voie, qui est dailleurs suivie actuellement. Mais en faisant plus clairement ce choix, on pourrait , et on devrait allger les gestionnaires dinformation locaux de beaucoup de tches aujourdhui orientes vers la production de statistiques, en les confiant dautres quand elles sont vraiment utiles, en les supprimant ou en les remplaant au cas contraire .
Cependant, il faut aussi imaginer que le contexte peut changer radicalement avec la dcentralisation annonce des routes et du logement. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 74 sur 188
Certes, les SD pourraient en premire hypothse continuer, en prestation pour les collectivits de dcentralisation, deffectuer les mmes activits quaujourdhui, auquel cas, court terme du moins, le changement serait institutionnel mais ne dispenserait pas de faire le mme contrle de gestion, oprationnel, quaujourdhui. Mais il est plus probable quun tel transfert de comptences dbouche assez vite sur leur exercice direct par les services des collectivits. Les SD de lEtat pourraient- ils conserver un contrle de gestion centr sur un oprationnel rduit la portion congrue ? Si au contraire, le contrle de gestion glisse alors vers une valuation territorialise des politiques publiques, il doit tre conu tout autrement. Sagirait- il encore alors de contrle de gestion ?Il pourrait sapparenter davantage lvaluation voire la rgulation dune autorit indpendante.
11. Faire, dans le contrle de gestion et ses outils, la part spciale des activits exerces pour, ou par, autrui
11.1 Nintgrer que dans le contrle de gestion central celui des gestions dlgues par lEtat Le contrle de la production dans les activits dorganisation des services publics dlgus prsente un caractre intermdiaire entre la production propre doprateur et celle dactivits rgaliennes
Dans les domaines comme les ports dintrt national ou les aroports autres que ADP, lEtat nest oprateur que par concessionnaire interpos. Les comptes-rendus ncessaires la DGAC, la DTMPL ou au Ministre lui- mme sont certainement ceux qui concernent lactivit de loprateur lui- mme, et qui sont produits par ce dernier avec ses propres systmes dinformation. Ils sont ncessaires aussi au SD pour lexercice du contrle de la concession. Mais le contrle de gestion du SD en la matire devrait se limiter au suivi de lactivit de contrle.
11.2 Appliquer la gestion des routes dpartementales un contrle de gestion distinguant la prestation, et lassistance matre douvrage
Le rapport denqute met en vidence le degr de complexit que reprsente lexistence dune multiplicit de commanditaires pour les SD. Cette multiplicit nest pas le seul fait des SD de lEquipement, mais en constituent un trait fondamental. Lvaluation a bien montr que le Conseil gnral est un commanditaire plus prsent, du fait de sa proximit, que ladministration centrale elle- mme. A cette proximit sajoute le choix toujours ouvert au dpartement entre les articles 6 et 7. Etant un client libre des prestations de la DDE, le dpartement est un client roi. Et il est assez satisfaisant de constater le ralisme avec lequel les DDE en tirent la consquence, prenant particulirement en compte les dsirs du dpartement, les devanant parfois car ils ne sont pas toujours explicites ni prcis. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 75 sur 188
Si la multiplicit des commanditaires est une complexit, volontiers allgue, on ne voit pas bien quelle soit insurmontable dans le contrle de gestion, et dailleurs elle est surmonte. Bien entendu, il peut y avoir, dans quelques grands projets, interfrence entre les objectifs et les oprations de lEtat et du dpartement, mais cest bien classique ; et de faon beaucoup plus gnrale, les oprations et les objectifs, parfois les structures en charge, sont distincts. Tout au plus faut- il admettre que cette production intgre pose les problmes classiques de cls de rpartition de cots indirects et de structure, mais lenqute na pas rvl de problme, ni encore moins de conflit actuels ou prvisibles ce sujet. Par contre, la sparation des oprations et des objectifs doit tre clairement restitue dans la structure du contrle de gestion. De mme que la distinction, qui nest peut-tre pas toujours explicite dans les activits conduites pour les dpartements entre prestations, de matrise duvre et dassistance matrise douvrage : les premires requirent en contrle de gestion une analyse de lefficience, et les secondes une mesure de lefficacit. En fait, les dpartements ne paraissent actuellement demander que des comptes rendus dactivit et dexcution budgtaires. Mais leur demande ne manquera pas dvoluer, et il serait recommandable de la devancer, en enrichissant ainsi notre contrle de gestion.
Le prsident de linstance,
Jean-Paul PAUFIQUE
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 76 sur 188
Liste des annexes
Annexe 1 Lettre de mission Annexe 2 Composition de linstance Annexe 3 Services visits et quipes dvaluateurs Annexe 4 Cahier des charges de lvaluation : Note :Contexte, finalit, objectifs, mthodes Grille de questionnement Les huit axes de lenqute Annexe 5 Contributions des DAC Annexe 6 Note De PRINCE sur inspection et contrle de gestion Annexe 7 Note SENE sur AUH et contrle de gestion Annexe 8 Comptes rendus des auditions extrieures Annexe 9 Tableaux synoptiques des rsultats de lenqute : Principaux constats Points de convergence et de dbat Annexe 10 Liste des informations remontant des SD aux DAC Annexe 11 Documents consults Annexe 12 Glossaire des sigles employs Annexe 13 Mise en uvre de la LOLF Etat des lieux
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 77 sur 188
Annexe 1 Lettre de mission
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 78 sur 188
Paris-La Dfense, le 8 novembre 2001
Le Vice-prsident du Conseil gnral des ponts et chausses
Jean-Paul PAUFIQUE Objet : Evaluation des outils et procdures de contrle de gestion dans les services dconcentrs. Rf. P . J . :
Le comit interministriel la rforme de lEtat (CIRE) en date du 12 octobre 2000 a dcid de moderniser les procdures budgtaires et les modes de gestion de ladministration de lEtat. La rforme de lordonnance organique du 2 janvier 1959 rend encore plus ncessaire lexistence au sein des administrations dun systme performant de compte-rendu et de pilotage par les objectifs. Parmi diffrentes recommandations formules dans cette perspective, la circulaire du 21 juin 2001 invite les services dinspection gnrale ministrielle dvelopper des comptences en matire dvaluation des systmes de contrle de gestion .
Sans prjuger dautres rflexions mener dans le cadre du plan de modernisation du contrle de gestion dans le ministre, jai dcid quune valuation des outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs (hors rseau technique et de formation) serait mene par le Conseil gnral des ponts et chausses, en liaison avec les DAC et en particulier la DPS et la DAFAG. Je vous demande de constituer et de prsider linstance dvaluation charge de piloter cette valuation. Les membres de lquipe projet, dsigns ci-dessous, apporteront leur concours vos travaux et participeront aux runions de linstance, qui sera compose de membres du CGPC, de reprsentants des DAC concernes, de cadres dirigeants des services dconcentrs et dun conseiller de gestion de DDE.
Lvaluation aura pour objectif premier danalyser les pratiques de contrle de gestion, dapprcier la pertinence et la qualit des outils et procdures mis en uvre ainsi que lutilit des informations produites pour la prise de dcision et le management, tant au niveau du service lui- mme quau niveau central (information, action, contrle interne et externe, affectation des moyens, pilotage des politiques
Ministre de lEquipement, des Transports et du Logement
Conseil gnral des ponts et chausses
Le Vice-Prsident
Affaire n2001-0234.01 Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 79 sur 188
du ministre, inspection). Dans la mesure du possible, ces apports du contrle de gestion seront mis en regard de son cot et de la charge de travail induite pour les services.
De manire plus prospective, lvaluation sattachera ensuite identifier les enjeux prioritaires dun dveloppement du contrle de gestion et, le cas chant, les domaines o les obligations de retour dinformations pourraient tre allges. Enfin, au vu de ces diffrents lments danalyse, linstance devra se prononcer sur les axes et moyens de progrs du contrle de gestion, en terme dorganisation des services, de dveloppement des outils informatiques et de formation des personnels. Ces quelques pistes devront bien entendu tre valides et prcises par linstance dvaluation.
Lquipe projet charge de raliser les travaux dvaluation est rattache fonctionnellement Vincent Butruille et compose de Pierre-Yves Donjon de Saint-Martin, son animateur, Richard Cabane et Bernard Perret. Les enqutes de terrain seront menes par des membres des MIGT avec lappui des membres de lquipe projet et, le cas chant, de conseillers de gestion des DDE. Linstance dvaluation remettra son rapport avant le 30 septembre 2002.
Georges MERCADAL
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 80 sur 188
Annexe 2 Composition de linstance
Evaluation des outils et procdures du contrle de gestion Composition de lInstance
Instance Membres du CGPC Prsident Jean-Paul PAUFIQUE IGPC CGS 2-3 Henri DEFOUG IGPC, Coordonnateur MIGT 8 J.M. G. DE PRINC MIGT 5 Reprsentants des DAC Isabelle ANTOINE ACHC DAF / RFI A partir de mai 2002 Lucette LASSERRE ITPE, Charge de mission DAFAG Pierre DUBOIS ICPC DGUHC A partir de mai 2002 Daniel BAZIN ICPC DGUHC Gilles GAL IPC DPSM Le 18 septembre 2002 Franck AGOGU IPC DPSM Laure MILLEFAUX IDTPE DR Le 18 septembre 2002 Jean-Maurice LEMAITRE IDTPE DR Cadres dirigeants des services dconcentrs
Christian PARENT IGPC DRDE NPC Marie-France BOULAY Adjointe au Directeur DDE 93 Conseiller de gestion de DDE
Pascal FELDNER ITPE
Equipe projet
Vincent BUTRUILLE IGPC CGS 1, Management Richard CABANE IGPC CGS 1, Gestion Bernard PERRET Charg de mission GEPP, Evaluation Animateur Pierre-Yves DONJON- DE-SAINT-MARTIN IGPC, Coordonnateur MIGT 9
+ participation en tant que de besoin I. ANTOINE, P. FELDNER et G. GAL, et tous contacts bilatraux ncessaires avec DAC et SD, ainsi que pilotage des quipes dvaluation
J.P. PAUFIQUE
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 81 sur 188
Annexe 3 Services visits et quipes dvaluateurs Evaluation des outils et procdures de contrle de gestion Liste par MIGT des services visiter et des valuateurs Calendrier des visites
MIGT Services Evaluateurs MIGT et CGPC Conseillers de gestion Calendrier DRE Picardie 23 mai puis 10 et 11 juin MIGT 1 DDE Somme E.Filatriau M.Grancher P.Lalart P.Grenier (DDE 27)
23 mai puis 6, 7 et 12 juin Service de Navigation de la Seine F.Nau
A partir du 26 avril. MIGT 2 DDE Seine-Saint-Denis C.Bonnet J.Camus Y.Duclre (SN de la Seine)
19-22-24 avril 3 mai DRE Basse-Normandie 15-16-17 mai MIGT 3/4 DDE Calvados R.Cabane G.Bornand Y.Lebeau (DDE 50) 15-16-17 mai MIGT 5 DDE Sarthe J.M. de Princ B.Perret B.Nassivet (DDE 35) 23-24-27 mai MIGT 6 DDE Charente C.Bernhard C.Langello F.Jammet (DDE 87) Semaine du 13 au 18 mai (semaine de lIS) 16 et 17 mai, puis 29 et 30 mai MIGT 7 DDE Lot J.P.Rossignol B.Tronc F.Jammet (DDE 87) 29 avril. Puis 10 et 11 juin DDE Meurthe-et- Moselle J.Sicherman J.P.Maillard I.Matykovski (DDE 21) 13 juin et sq MIGT 8 Service de Navigation du Nord-Est R.Heaulme H.Lair F.Mathieu (DDE 90) 14-15-16 mai MIGT 9 DDE Nivre J.P.Pilverdier G.Blanc-Thvenon B.Chautard (DDE 37)
27-28-29 mai MIGT 10 DDE Ain C.Andarelli P.Y Donjon de Saint-Martin J.P. Bourgoin M. Fuents (DDE 71) 25-26 avril MIGT 11 DDE Pyrnes Orientales M.Thibault J.Sarafian B.Chastel (SMN 13) 25-26 avril
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 82 sur 188
Annexe 4 Cahier des charges de lvaluation : Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 83 sur 188
4.1 Note : Contexte, finalit, objectifs, mthodes
Lvaluation des outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs Contexte, finalit, objectifs et mthodes
Contexte
Lvaluation des outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs sinscrit dans un ensemble dvolutions et dinitiatives quil convient de rappeler brivement : 1 ) La nouvelle loi organique sur les lois de finances du 1 aot 2001 vise modifier en profondeur la gestion des dpenses publiques. Elle prvoit notamment que les crdits ouverts par les lois de finances seront regroups en missions et programmes auxquels seront associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation . Pour suivre lexcution de son budget, lEtat devra mettre en uvre une comptabilit destine analyser les cots des diffrentes actions engages dans le cadre des programmes . Pour prparer la mise en uvre de cette rforme, un certain nombre de rflexions sont en cours au sein du ministre, visant notamment la dfinition dagrgats budgtaires et dindicateurs traduisant les principaux programmes daction du ministre et la modernisation des outils de la comptabilit dans le cadre du projet ACCORD, pour lequel le ministre de lEquipement est pilote. 2) La rforme budgtaire rend ncessaire une modernisation du contrle de gestion dans les services de lEtat. Une circulaire interministrielle du 21 juin 2001 formule un certain nombre de directives en ce sens. Elle recommande notamment la mise en chantier dans chaque ministre dun plan de modernisation du contrle de gestion, de telle sorte que celui- ci prenne en compte les objectifs de performance des politiques publiques dfinis dans le cadre de la loi de finance. Pour le ministre de lquipement, ce plan est en cours dlaboration sous lgide conjointe de la DAFAG et de la DPS, paralllement une dmarche de modernisation du systme GEODE linitiative de la DPS. 3) Afin de renforcer le pilotage et le suivi des politiques ministrielles, la directive nationale dorientation (DNO) formule des axes de priorit pour laction du ministre. Sa mise en uvre saccompagne dune liste dindicateurs associs. 4) Dans cette mme ligne, la circulaire du 26 fvrier 2001 donne des orientations pour la mise en place dindicateurs dactivit et dune comptabilit des temps pass pour les missions dingnierie publique.
Lobjectif poursuivi travers cet ensemble de travaux et de directives est de promouvoir au sein de ladministration une gestion tourne vers les objectifs atteindre et les rsultats obtenir et non plus centre principalement sur lutilisation des moyens attribus.
Finalit et objectifs
Dans ce contexte et en troite articulation avec le plan ministriel de modernisation, il a sembl utile de mener une valuation visant porter un diagnostic prcis sur les outils et Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 84 sur 188
procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs, du point de vue notamment de leur contribution au pilotage des actions.
1) Compte tenu des volutions et orientations qui viennent dtre rappels, la finalit oprationnelle de cette valuation est de prendre la mesure des marges de progrs et des obstacles surmonter dans la voie dune gestion par les objectifs et les rsultats. En termes dobjectifs proprement valuatifs, il sagira dapprcier la qualit des divers mcanismes de remonte dinformation (tats comptables et statistiques, indicateurs et tableaux de bord) ainsi que leur utilit potentielle et effective pour la confrontation des objectifs et des rsultats de laction des services tous les niveaux dcisionnels. 2) Les fonctions et modalits du contrle de gestion sont diverses et lvaluation devra prendre en compte cette diversit. Le pilotage des actions sexerce diffrents niveaux (responsables oprationnels, direction du service dconcentr, DAC, prfet), et travers diffrents types dactions, dcisions ou rgulations : contrle au sens strict du terme, dcisions daffectation des moyens financiers ou humains, programmation, planification et fixation dobjectifs stratgiques, compte-rendu et communication, benchmarking (comparaisons) intra ou inter services, contractualisation, etc. Il sagira dapprcier la cohrence et la pertinence globale de ce systme. 3) Lvaluation devra tenir compte du fait que linformation a un cot. Mobiliser des agents pour produire une information inutile peut tre une source non ngligeable dinefficacit. 4) La mise en uvre et lutilisation pratique du contrle de gestion peuvent se heurter diffrents types dobstacles techniques, organisationnels ou culturels quil conviendra danalyser. Mieux apprhender les conditions dune large adhsion des agents lobjectif dune gestion axe sur les rsultats sera utile pour orienter les dveloppements futurs. 5) Sagissant des outils, lvaluation sefforcera daborder ceux-ci galement sous langle technique de la structuration des systmes dinformation. Il reste sans doute beaucoup faire pour fiabiliser, intgrer et optimiser les flux dinformation, en vitant les doubles saisies et les incohrences.
Mthodes
Lvaluation reposera principalement sur une enqute mene dans un certain nombre de services dconcentrs (2 DRE, 11 DDE, un service de navigation) par des quipes formes de membres du CGPC (MIGT et sige) et de conseillers de gestion. Les enquteurs pourront sappuyer sur deux documents : une liste de questions cls destine fournir la trame de chaque rapport denqute et une grille de questionnement plus dtaille utiliser de manire souple au cours des entretiens. Le pilotage densemble de lopration est assur par une instance dvaluation prside par Jean-Paul Paufique assist dune quipe projet. Le rle de linstance est, dune part, de valider dans leur grande ligne les objectifs et la mthode de lvaluation et dautre part, de prendre connaissance des rsultats des enqutes menes en DDE pour en dbattre et tirer des conclusions gnrales qui seront reprises dans le rapport de synthse.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 85 sur 188
4.2 Grille de questionnement Version du 18/01/2002
Evaluation des outils et procdures de contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement Projet de grille de questionnement
La grille suivante sinspire troitement (pour les parties I et II) du guide dautovaluation du contrle de gestion lusage des administrations de lEtat de la direction du Budget (Aot 2000). Compte tenu toutefois de lentre choisie pour procder ltat des lieux souhait du contrle de gestion dans les services dconcentrs, lordre dans lequel il est propos daborder les divers thmes se rapportant au sujet nest pas le mme que celui propos dans le guide. I - Etat des pratiques de contrle de gestion I-1) Procdures/Dialogue de gestion
Pour chaque domaine dactivit, on vrifie lexistence de procdures formalises de fixation dobjectifs, dallocation de moyens, de suivi des ralisations et dvaluation des rsultats :
Pour les DDE, ces procdures comprennent notamment celle qui aboutit aux Plans Objectifs- moyens, mais galement les procdures de contractualisation avec les collectivits ainsi que des dmarches particulires telles que le plan de modernisation de lingnierie publique.
- Comment est dcline localement la mise en uvre de la Directive Nationale dOrientation (DNO) - Les POM sont- ils loccasion de dfinir des priorits et des plans ou programmes daction en concertation avec les DAC ? - Ces plans ou programmes daction ont- ils un caractre oprationnel pour le service ? - Ont- ils une traduction en terme dindicateurs et de remontes dinformation ? - Font- ils lobjet dun suivi et dune valuation ex-post ? - Servent- ils de base aux dcisions relatives lallocation des moyens ? - Mmes questions pour les cont rats passs avec les collectivits territoriales. - Plus gnralement quels sont les dispositifs mis en uvre pour llaboration et le suivi des contrats et des plans et programmes, ainsi que pour lusage et lanalyse des informations produites au titre du contrle de gestion
I-2) Les outils et leur adquation
- Quels sont les outils et tableaux de bord utiliss pour saisir, traiter et mettre en forme linformation sur lactivit du service ? - Les outils nationaux sont-ils suffisants ou le service a-t- il labor des outils particuliers ? Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 86 sur 188
- Ces outils permettent- ils de produire les indicateurs voqus ci-aprs dans les diffrents domaines dactivit ? - Fournissent-ils lencadrement et aux agents les informations ncessaires au pilotage des activits dont ils sont responsables ? - Permettent- ils de fournir aux centrales des informations compltes et rgulires sur lactivit, les cots et les rsultats dans les diffrents domaines dactivit du services ? - Permettent- ils de fournir aux centrales les informations quelles demandent loccasion denqutes spcifiques ?
I-3) Existence, disponibilit et fiabilit des diffrents types dindicateurs
- Pour chaque domaine dactivit, ou pour les plus importants dentre eux, dispose-t-on de : indicateurs denvironnement (indicateurs de prfrence et de situation) ? indicateurs de moyens ? indicateurs dactivit et de production ? indicateurs de rsultat final (indicateurs dimpact et deffet) ? indicateurs defficience ? indicateurs defficacit ? indicateurs de qualit (indicateurs de process et de satisfaction) ? (Pour le contenu prcis de chaque rubrique, cf. annexe 1) - des niveaux dobjectifs ou des normes atteindre sont- ils fixs pour ces divers indicateurs. - Ces indicateurs sont- ils rgulirement renseigns ? dans des dlais compatibles avec les besoins des gestionnaires et des dcideurs ? - Ces indicateurs sont- ils renseigns de manire fiable ? - Ces indicateurs sont- ils dfinis et renseigns dune manire qui garantit lhomognit des informations transmises au niveau national ? (pour ces trois dernires question, distinguer les donnes nationales obligatoires, les donnes nationales facultatives et les donnes mises au point et utilises localement)
I-4) Utilisation dcisionnelle des indicateurs
- Les indicateurs de contrle de gestion font- ils lobjet dun examen rgulier et systmatique de la part du comit de direction ? - Cet examen dbouche-t- il parfois sur de nouvelles dcisions ? Au niveau de la direction, Aux autres niveaux dans le cadre des dlgations accordes ? - Les dcisions relatives laffectation des moyens sappuient-elles systmatiquement sur lexamen des indicateurs ? (cela vaut aussi bien pour les dcisions prises au niveau central que pour lallocation des moyens au sein du service) ?
I-5) Segmentation des activits
- Existe-t- il une segmentation de tout ou partie des activits en domaines homognes du point de vue oprationnel ? - Quels en sont les critres Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 87 sur 188
- La dfinition des responsabilits hirarchiques (telle que dcrite dans lorganigramme ou quelle rsulte des dlgations) est-elle cohrente avec cette segmentation ? - Les procdures annuelles dlaboration des programmes daction et dallocation des ressources sappuient- ils sur cette segmentation ? - Les processus de travail permettant dexercer ces activits font- ils lobjet dune description permettant didentifier pour chacun dentre eux les inputs (informations, moyens, comptences) et les outputs (productions, rsultats) ? - Les documents administratifs et/ou supports dinformation internes et externes font- ils systmatiquement rfrence cette segmentation
II- Conditions (obstacles, potentiels et leviers) du dveloppement du contrle de gestion
II-1) Incitations et signaux en provenance de la centrale et dacteurs extrieurs
- La volont de dvelopper le contrle de gestion dans le ministre est-elle perue par les services ? Ont-ils conscience dun intrt croissant pour le CG de la part de la centrale ? - Les directives et orientations des directions centrales sont-elles connues ? Jouent-elles un rle dcisif dans le dveloppement du Contrle de gestion dans les services ? Sont-elles perues comme pertinentes et cohrentes ? - Les services sont- ils soumis des demandes dinformation sur leur activit de la part de leurs partenaires (conseils gnraux) ou dautres acteurs ? Ces demandes sont-elles en augmentation ?
II-2) Lintgration du contrle de gestion aux dmarches de management
- Le contrle de gestion participe-t-il dune dmarche plus globale de management par les objectifs ? - Est- il li dautres dmarches managriales : dmarches qualit, dveloppement du contrle hirarchique ? - Quel dispositif daccompagnement du contrle de gestion a-t- il t mis en place(formation, information, communication, informatique) ?
II- 3) Le contexte interne, les rsistances et les ressources
- Les diffrents niveaux hirarchiques sont- ils acquis lide de contrle de gestion ? Observe-t-on des rsistances ? - Mme question pour lensemble du personnel et les organisations syndicales. - Les agents sestiment- ils suffisamment informs des enjeux et des rsultats du CG (de quelles informations sont- ils destinataires ? Y a-t- il des demandes de retour dinformation de la part des syndicats ?) - Les conseillers de gestions jouent- ils un rle moteur pour le dveloppement du contrle de gestion ? Jouent- ils un rle de contrleur de gestion ? Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 88 sur 188
- Les cadres sont-ils suffisamment forms au CG ? Leurs comptences dans ce domaine sont-elles prises en compte dans leurs affectations ? - Le contrle de gestion constitue une contrainte et une charge de travail supplmentaire pour certains agents. Cette charge est-elle excessive ? Constitue-t-elle un obstacle ?
II-4) Les attentes vis vis du contrle de gestion
- Dans quelle direction convient- il de dvelopper le CG lavenir ? Quels sont les principaux besoins mal satisfaits du point de vue du management ? - A-t-on besoin pour cela de nouveaux outils informatiques ? - Le dveloppement du CG devrait- il saccompagner dune plus grande dlgation des responsabilits ? - Linspection des services devrait-elle sappuyer davantage sur le CG ?
III- Evaluation spcifique de certains outils
En complment de lapproche par service, il est sans doute ncessaire dvaluer quelques outils importants dont il conviendra de dresser la liste. A cet effet on pourra, pour chacun des outils retenus, faire porter lvaluation sur les points suivants : 1) Dcrire et rexpliciter les objectifs poursuivis travers la mise en uvre de ces outils , en distinguant les objectifs relatifs au management local des services et ceux qui ont trait au pilotage des politiques publiques par les DAC. 2) Analyser la qualit et la fiabilit des informations renseignes par les agents et de celles produites en retour par les systmes (ratios, indicateurs...) 3) Analyser le degr d'appropriation et dutilisation des outils par les agents et les responsables aux divers niveaux . 4) Apprcier la valeur de leur usage au regard des objectifs poursuivis et des lments qui prcdent. 5) Eclairer la place quils pourraient ventuellement prendre, ou les prolongements et volutions quils devraient connatre au sein dun systme contrle de gestion du ministre rnov. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 89 sur 188
Annexe 1
DEFINITION DU CONTROLE DE GESTION DANS LADMINISTRATION DETAT
(Dfinition propose par le groupe de travail interministriel Amlioration de la gestion publique )
Le contrle de gestion est un systme de pilotage mis en uvre par un responsable dans son champ dattribution en vue damliorer le rapport entre les moyens engags y compris les ressources humaines et soit lactivit dveloppe, soit les rsultats obtenus, dans le cadre dtermin par une dmarche stratgique pralable ayant fix des orientations. Le champ du contrle de gestion a donc deux niveaux dapplication diffrents (lun ou lautre, ou les deux) : rapprochements des moyens et des activits ; rapprochements des moyens et des rsultats ; en vue dassurer la meilleure adquation possible entre ces diffrents lments, si possible en fixant des objectifs en termes dactivits et de rsultats qui dclinent les orientations stratgiques.
Le contrle de gestion rsulte dune dmarche essentiellement interne visant assurer une meilleure matrise des moyens humains, financiers et matriels des services au regard de leurs missions. instrument orient vers le progrs, il sexerce en continu, en amont et en aval de laction. son bon fonctionnement implique la participation active de chaque niveau de responsabilit dans le service et une appropriation par lensemble des agents.
Le contrle de gestion sappuie sur un systme dinformation dfini de faon stable mais volutive, orient vers la prise de dcisions, adapt son utilisation oprationnelle et articul sur la ralit des activits et des processus de travail. Son alimentation doit naturellement ressortir des systmes normaux de gestion.
Le contrle de gestion implique dtablir une nomenclature des activits. Il faut dfinir, par champ dactivit, des indicateurs de mesure constituant un tableau de bord. Le contrle de gestion doit reposer sur un dispositif de dialogue de gestion cohrent avec la ralit du partage des responsabilits et sappuyant sur ces tableaux de bord.
Dans une logique de transparence, le contrle de gestion permet de mettre en commun des lments de comparaison entre activits de nature analogue. Cette dmarche de comparaison amne dfinir des critres de performance, cest--dire des normes par rapport auxquelles les responsables dactivit peuvent se situer pour mesurer leur propre performance et dfinir leurs objectifs de progrs qui sont lexpression quantifie des buts atteindre. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 90 sur 188
La mise en place dun systme de contrle de gestion est progressive : - laboration concerte dun nombre limit dindicateurs chiffrs sappliquant dans le cadre dune segmentation dactivits homognes ; - utilisation de ces indicateurs au sein dun systme de gestion permettant un pilotage stratgique des services par la fixation dobjectifs et ladquation des moyens aux enjeux ; - valuation en cours dexercice et a posteriori de la dmarche de gestion, prise de mesures correctrices (sur les objectifs, les activits et les moyens) et ventuellement application de sanctions positives ou ngatives. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 91 sur 188
Annexe 2
ELEMENTS DE TYPOLOGIE DES INDICATEURS DANS LE CONTROLE DE GESTION DES ADMINISTRATIONS
(typologie issue des travaux du sous-groupe de travail indicateurs de rsultats du groupe de travail interministriel Amlioration de la gestion publique )
La prsente typologie est ordonne sur le fondement des lments de contexte, qui simposent au service utilisateur dindicateurs, pour aller jusquaux consquences de laction de celui-ci, en passant par lanalyse de son activit propre. Elle part des attentes de lusager et aboutit la mesure de sa satisfaction. Les indicateurs se construisent dans le cadre dune dmarche de pilotage (cibles / moyens / mesures de ralisation) constitutive du contrle de gestion ; ils puisent les lments de mesure dans un systme dinformation. Les indicateurs partir des indicateurs dimpact dans la liste ci-dessous sont des indicateurs de performance.
1 - Indicateurs denvironnement :
Caractrisent le contexte daction du service. - Indicateurs de prfrences : Expriment les attentes de lusager du service. - Indicateurs de situation : Caractrisent le milieu physique, humain et socio-conomique du service.
2 - Indicateurs de moyens :
Traduisent la disponibilit, laffectation ou la consommation de moyens humains, matriels ou financiers pour une activit du service ; peuvent par ratio mesurer lallocation des moyens aux agents ou au milieu.
3 - Indicateurs dactivit et de production :
Traduisent lactivit des agents ou la production matrielle du service, qui expriment des rsultats intermdiaires de laction de ce service.
4 - Indicateurs de rsultats finals :
Expriment lefficacit socio-conomique de laction du service. - Indicateurs dimpact : Traduisent des aspects de lvolution de lenvironnement qui sont considrs comme assez directement imputables laction du service. - Indicateurs deffet : Indiquent des aspects de lvolution de lenvironnement qui ne sont quen partie imputables laction du service, car ils dpendent aussi notablement dautres facteurs que le service ne matrise pas.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 92 sur 188
5 - Indicateurs defficience :
Traduisent le rapport entre les ralisations obtenues et les moyens consacrs laction du service.
6 - Indicateurs defficacit :
Les indicateurs de rsultats intermdiaires ou finals, de qualit, voire defficience, doivent dans une dmarche de contrle de gestion recevoir une valeur cible qui dcline lobjectif recherch. Le rapport entre les ralisations obtenues et la cible fixe mesure lefficacit.
7 - Indicateurs de qualit :
Traduisent les conditions dans lesquelles a lieu laction du service. - Indicateurs de process : Mesurent la conformit des modes de fonctionnement du service son rfrentiel daction, ce qui renvoie la notion de norme distingue de la cible. - Indicateurs de satisfaction : Mesurent vis--vis de laction du service la satisfaction du destinataire de la production, ou celle du personnel, ou celle du fournisseur.
*
Laffectation dun indicateur un type donn dpend essentiellement des objectifs stratgiques du service utilisateur, un mme indicateur pouvant pour un autre service relever dun autre type. La mesure dun indicateur peut tre directement quantitative ou rsulter dun classement qualitatif ; elle peut tre une valeur absolue ou un ratio. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 93 sur 188
Annexe 3
Liste indicative doutils de contrle de gestion susceptible de faire lobjet dune valuation spcifique
Les outils GEODE : POM, ISOARD et CORAIL+ CASSIOPEE (pour ses fonctions de gestion) INFRAWIN MR4G, CIMAT (assurant la liaison avec CORAIL+) et PERICLES PILOT, EGIR et GEDEHON GPI
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 94 sur 188
4.3 Les huit axes de lenqute
A l'issue de leurs entretiens et investigations dans les services, les binmes d'enquteurs sont invits rpondre aux huit questions exposes ci-aprs. Ces questions se veulent larges et ouvertes. Aussi, les enquteurs n'hsiteront pas faire part de toute observation intressante qu'ils auront faite, mme si elle ne leur semble pas rpondre directement une de ces questions.
L'valuation dpassant le cadre de l'analyse des pratiques actuelles pour dboucher sur des prconisations quant aux axes et moyens de progrs du contrle de gestion, les enquteurs s'efforceront de mettre en vidence sur chacune des problmatiques tudies les obstacles et les facteurs favorables au changement dans le service en cause. La huitime question reprend ce thme d'une manire gnrale.
L'valuation diffre de l'inspection par de nombreux aspects. Elle ne consiste pas laborer un jugement unilatral mais relve d'une "analyse partage". Cette analyse doit tre celle des pratiques effectives du service et non des discours tenus. L'exprience de l'inspection du domaine management montre qu'une grande vigilance est ncessaire sur ce point. La quatrime question fait exception : on y demande aux services de porter une apprciation sur leurs relations avec leurs commanditaires. Cette apprciation ne peut pas tre fonde que sur des faits mais intgrera des opinions. Dans tous les cas, on distinguera clairement dans les rponses, les lments d'analyse fonds sur des faits et des observations, et ceux qui sont davantage du domaine de l'opinion.
Pour rpondre aux huit questions qui leur sont poses, les enquteurs ne pourront pas les rpercuter purement et simplement leurs diffrents interlocuteurs. Il leur est recommand de recourir largement une grille de questionnement, plus prcise, dans laquelle il leur appartiendra de choisir les questions adaptes tel ou tel interlocuteur. C'est la synthse de ces rponses partielles qui leur permettra de btir leur rponse. Pour faciliter cette synthse finale l'organisation de laquelle il faut rflchir avant mme le dmarrage des entretiens, on a indiqu pour chacune des huit questions, les thmes de la grille de questionnement les plus utiles.
Huit questions auxquelles les enquteurs doivent rpondre
l'issue de leurs entretiens dans les services
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 95 sur 188
Premire question : Comment le service explicite-t -il et met-il en uvre la stratgie qu'il s'est fixe ? Celle-ci oriente-t-elle l'action quotidienne du service ? Quels sont les outils utiliss pour suivre la mise en uvre de cette stratgie et pour mesurer ses effets ?
Grille de questionnement : thme I-1
Deuxime question : Comment les principales activits de production des services sont -elles "contrles" ? Comment les objectifs sont-ils fixs et les programmes arrts ? Comment leur excution est-elle suivie ? Comment en est-il rendu compte l'extrieur du service ? (DRE, administrations centrales, financeurs ...) Les outils sont-ils communs ?
Grille de questionnement : thme I-2, I-3 et I-4
Troisime question Comment les principales activits transversales ou support du service sont -elles pilotes ? Quel est le processus de prise des dcisions ? Comment leur excution est-elle suivie ? Comment effectifs et moyens de fonctionnement sont-ils rpartis ?
Grille de questionnement : thme I-2, I-3 et I-4
Quatrime question : Le service ressent-il l'existence d'une commande claire et d'un pilotage rel de son excution de la part de ses diffrents matres d'ouvrage (DAC, Dpartement) ? Comment remdie-t-il leur imprcision ventuelle ? Quelle apprciation porte-t-il sur l'utilisation faite des informations qu'il leur fait remonter ?
Grille de questionnement : thme II-1
Cinquime question : Les procdures et les outils de gestion utiliss (et souvent imposs), particulirement dans les domaines financiers, facilitent-ils l'exercice du contrle de gestion ou en ignorent-ils les besoins ?
Grille de questionnement : thme I-4
Sixime question : Quels sont les domaines d'activit o l'on mesure les temps passs, o l'on connat les cots ? Les mesures sont-elles fiables ? Leurs rsultats sont-ils utiliss ? Les compare-t - on entre units, avec ceux d'autres services ? Quelle est la charge de travail entrane par la mesure ?
Grille de questionnement : thme III
Septime question : Quel est le rle jou de fait par le conseiller de gestion et son quipe, notamment vis - -vis des problmatiques souleves dans les six questions prcdentes ? Comment la cohrence est-elle assure avec d'autres cellules travaillant sur les mmes sujets ou des sujets connexes (audit interne, contrle hirarchique interne, dmarche qualit)
Grille de questionnement : thme II-2
Huitime question : Quels sont les lments favorables et dfavorables au dveloppement du contrle de gestion dans le service ? Comment peut-on agir sur les uns et les autres ?
Grille de questionnement : thme II-3
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 96 sur 188
Annexe 5 Contributions des DAC
5.1 Direction des Routes Le contrle de gestion
La direction des routes dlgue aux services dconcentrs des moyens importants pour linvestissement et lentretien du rseau routier national. Dans ce cadre, elle doit pouvoir contrler, sinon lefficacit, du moins la bonne gestion des crdits ainsi dlgus. Elle dispose pour cela dun certain nombre doutils et de procdures, mis en place dans les services dconcentrs.
On peut distinguer trois types de contrle :
- le contrle de suivi des dpenses : il sagit simplement pour la direction des routes de sassurer que les crdits quelle dlgue sont effectivement dpenss tout au long de lanne pour viter les reports ou les dpenses prcipites de fin danne. - le contrle de rsultats : les crdits qui sont dlgus le sont dans des objectifs prcis, quil sagisse de la ralisation de nouveaux tronons ou du maintien en tat et de la remise niveau du rseau existant. La direction des routes doit pouvoir sassurer quaux dpenses consenties correspondent bien des rsultats et latteinte des objectifs fixs. - le contrle de lefficacit de la dpense : il sagit l de sassurer que lutilisation des moyens est optimise et que, budget donn, on obtient bien le meilleur rsultat possible. Ceci traduit lefficacit de lorganisation, ladquation des moyens mis en uvre et doit permettre didentifier des pistes damlioration, soit en termes damlioration du service rendu, soit en termes dconomies budgtaires. Cest bien entendu le contrle le plus difficile faire.
Aujourdhui, ces trois types de contrle sont ingalement assurs au niveau de la direction des routes.
I Investissement routier :
La sous-direction des investissements routiers a mis en place un ensemble de procdures et doutils afin damliorer la qualit de gestion prvisionnelle des oprations dinvestissement dont on peut rapidement citer les principaux aspects :
- la programmation pluriannuelle des oprations DR (autorisations de programme (AP) et planning physique de synthse) ; - la programmation annuelle des oprations DR (AP) ; - la programmation annuelle des crdits de paiements (titres V et IX) ; - la matrise des cots des oprations (contrle de gestion et bilans financiers) ; - la gestion des fonds de concours ; - le suivi des contrats de plan.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 97 sur 188
Programmation
Annuellement, au quatrime trimestre, la sous-direction et les DRE laborent la programmation annuelle en AP et CP et fixent un scnario pluriannuel financier et physique pour les oprations des contrats Etat-rgion.
Ces lments constituent les objectifs annuels des DRE et DDE et permettent aux services dconcentrs de dialoguer avec les collectivits.
Ils sont enregistrs dans les outils AGIR en DRE et Infrawin2 en DDE. Ces logiciels dvelopps et diffuss par la DR sont imposs en 2003 lensemble des services dconcentrs de mtropole. Ils changent entre eux lensemble des informations comptables et prvisionnelles ncessaires au pilotage local des contrats de plan et de linvestissement routier. Deux groupes dutilisateurs participent au dveloppement permanent de ces logiciels au rythme dune version nouvelle par an en moyenne. Ces outils dialoguent galement avec les outils comptables locaux (Cassiope) ou centraux (SAFIR). La sous-direction R/IR dispose de lensemble des bases de donnes rgionales qui synthtisent la gestion des DDE.
Il est envisag de faire voluer lensemble de ces logiciels pour crer un infocentre de linvestissement routier. Un groupe de travail fonctionnel a t charg de dterminer les besoins et les fonctions satisfaire aux diffrents chelons et la nature des outils mettre en place, et devra rendre ses conclusions la fin du premier trimestre 2002.
Matrise des cots La matrise des cots des oprations relve des DDE, matre douvrage des oprations. Pour les oprations les plus importantes, la DR a dvelopp un outil, Infrawin3, permettant dtablir en continu le cot prvisionnel final dune opration DR. Cet outil, interfac Cassiope, est largement diffus en DDE mais nest pas obligatoire. La procdure de contrle des cots dopration est de la comptence des DRE. La DR leur a adress dans la circulaire de programmation 2002 et prsent lors des huit Journes Matrise des Cots tenues lautomne 2001 les principales orientations de ce contrle.
Suivi des CPER La gestion des fonds de concours fait lobjet depuis 2001 dune procdure nouvelle. En effet, chaque DRE se voit notifier annuellement un objectif global en terme de paiements des collectivits correspondant leur participation annuelle aux oprations des contrats Etat- rgion. Le contrle de gestion aux plans local et central se fait laide dAGIR qui permet galement le suivi du volet routier des CER.
II Lentretien routier et la gestion du patrimoine :
Entretien courant La sous-direction R/EG dispose de la base SICRE qui constitue le rfrentiel patrimonial pour le calcul de la dotation globalise dentretien du RRN sur la base de ratios. Chaque anne sont valides les modifications concernant le rseau routier national entretenu par chaque DDE. Lutilisation des crdits dentretien globaliss fait lobjet de compte-rendus examins chaque anne lors des rencontres entre chaque RGR et la sous-direction.
Loutil CORAIL + mis disposition des services par la DPSM leur permet dtablir des cots moyens par nature de tche, dtablir des ratios ou deffectuer des comparaisons internes de Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 98 sur 188
productivit entre units, mais ces donnes exploites localement ne font pas lobjet dexploitation par la direction des routes. Dans le mme ordre dide, lObservatoire National de la Route, club libre dchanges entre DDE auquel 2/3 dentre elles sont adhrentes tablit des ratios (exemple : cot de fauchage..) permettant aux services de se comparer entre eux. La direction des routes reoit ces informations mais nen fait pas dexploitation systmatique particulire.
La base de donnes ISOARD renseigne par les services et accessible aux DAC permet dapprhender les moyens en personnel affects par domaine. Cette base a fait lobjet dune exploitation particulire (comparaison des moyens en personnel des services) sur laspect viabilit hivernale par la sous-direction, au moment de la refonte de la circulaire. Dans sa nouvelle forme, cette circulaire fixe des objectifs aux services en termes de niveaux de service atteindre, et progressivement se met en place le contrle de latteinte de ces objectifs, afin de pouvoir programmer les dotations de lanne n+1 sur la base de compte-rendu des rsultats de lanne n.
Rhabilitation En ce qui concerne les programmes de rhabilitation, le calcul de la dotation des services est bas sur les informations ressortant des outils IQRN et IQOA (Image Qualit des Routes Nationales et des Ouvrages dArt).
Les notes IQRN et IQOA permettent de connatre ltat du patrimoine et de mesurer les volutions aprs interventions, et donc de vrifier la pertinence des actions menes par rapport lobjectif de conservation du patrimoine. Cest donc partir des notes qualifiant ltat des ouvrages que sont tablis les programmes dintervention.
Dans le domaine des ouvrages dart, depuis 2001, les services doivent btir leur programme triennal avec un objectif de rsorption de 20 % des ouvrages classs 3U. Dans le domaine des chausses, la sous-direction exprimente sur quatre rgions en 2002 une dconcentration de la rpartition des crdits base sur une stratgie dintervention par itinraires pilote par les DRE, tout en menant une rflexion sur la fiabilit des mesures IQRN et les objectifs en terme de notes atteindre (dfinition de note souhaitable et de note idale ). Ce travail sur les notes viser dcoule du fait quil ny a pas une relation immdiate entre ltat un instant t du patrimoine traduit par ces notes et son tat aprs travaux en fonction des montants qui sont consacrs son entretien et sa rhabilitation quil sagisse de chausses ou douvrages dart (problmatique de lentretien prventif, de lentretien curatif et des lois de vieillissement des ouvrages). Par ailleurs, et cest particulirement vrai pour IQRN, ces notes, si elles ont un sens pour les techniciens , nexpriment pas autrement quimplicitement le niveau de service offert lusager qui apprhende linfrastructure en termes de confort, de scurit et de services. Les notes IQOA sont un peu plus explicites puisque par exemple, le classement 3U dun ouvrage signifie un risque de fermeture de louvrage la circulation faute dune rparation de la structure.
Parcs et travaux en rgie Pour les parcs, loutil MR4G permet au niveau de chaque dpartement dtablir une comptabilit des recettes et des dpenses en incluant la partie moyens en personnel. La mise en place rcente de loutil Pricls dans les parcs interfac avec les outils comptables a permis lobtention de ratios, mais le faible recul ne permet pas encore une relle valuation de loutil. A terme, il est envisag dtendre Pricls au-del des parcs, lensemble du domaine entretien et exploitation. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 99 sur 188
Gestion des crdits : En matire de suivi des dpenses, la sous-direction veille tout particulirement aux rythmes de consommations par les services tout au long de lanne, ainsi quaux niveaux de consommation en fin dexercice comptable, et bien sr laffectation des dpenses par type de patrimoine. Pour cela, elle tablit partir de SICAM des tableaux de bord mensuels des consommations pour lensemble des chapitres quelle gre, ce qui lui permet dagir sur les affectations en cours danne et de veiller loptimisation - dun point de vue comptable - des consommations par les services, afin de respecter ses engagements vis vis du budget.
III Evaluation des dispositifs actuels
Par rapport aux trois types de contrles voqus en prambule, la description des procdures et outils existants montre la forte implication des sous-directions concernes dans le contrle de suivi des dpenses tant dans le domaine de linvestissement que dans le domaine de lentretien et de lexploitation du patrimoine routier national, et lexistence dun bon dispositif de suivi des dpenses.
Les procdures actuelles - ou en cours de dveloppement (cas de la VH notamment) - permettent galement dassurer le contrle des rsultats obtenus. Dans le cas de linvestissement, les contrats de plan Etat / Rgion engendrent lobligation de rendre compte aux collectivits partenaires du respect des engagements de lEtat et de lusage fait de leur part de financement. En matire dentretien et dexploitation, les comptes-rendus dactivit souvent exigs par les collectivits locales dans le cadre de la dcentralisation auprs des DDE qui ne sont pas sous article 7, ont favoris la formalisation et la gnralisation de ces pratiques, et en particulier la dfinition dobjectifs atteindre. Toutefois ces objectifs sont exprims sous une forme trs technique.
Le stade suivant que constitue le contrle de lefficacit de la dpense est par contre assur de manire ingale. Les donnes pouvant servir de support un contrle de gestion systmatique, ou tout au moins un contrle defficacit compare existent le plus souvent dans les DDE, ou mme au niveau central. Sagissant dinterrogations du type pourrait-on mettre en service telle route plus rapidement ? , pourrait-on amliorer le niveau de service moyens constants ? ou encore pourrait-on dpenser moins tout en maintenant le mme niveau de service ? , pourrait-on sorganiser avec moins deffectifs ou en faisant moins appel la sous-traitance extrieure ? , la comparaison entre services pourrait fournir des lments de rponse. Que ce soit dans le domaine de linvestissement ou de lentretien, ce type de dmarche nest effectu que ponctuellement sur une problmatique donne (comme par exemple la viabilit hivernale) ou loccasion de moments particuliers (comme par exemple ltablissement des contrats de plan et la rflexion sur les effectifs et lorganisation des services grands travaux des DDE, ou encore les exprimentations de mutualisation de moyens entre services pour une opration routire donne). La rvision rgulire des POM et la rencontre des services qui en dcoule est galement loccasion dun examen des pratiques du service et de recherche dune optimisation de ses moyens, mais il ny a pas de travail systmatique et rgulier danalyse sur lensemble des services. *******
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 100 sur 188
Au stade actuel, les lments servant de base la mise en place un vritable contrle de gestion semblent exister, ce qui devrait permettre de passer du contrle des cots et de la conformit la programmation, une optimisation plus systmatique des moyens financiers et des moyens en personnel.
Toutefois, ltat du patrimoine tel quil est mesur actuellement (linaire de rseau, notes IQOA, IQRN) ne rend pas compte du niveau de service lusager. Un premier travail va tre de transformer ces indicateurs dtat en indicateurs de niveau de service, en introduisant des aspects socio-conomiques. Dans la logique des schmas de service, cela permettra dune part de dfinir des seuils refltant notamment le niveau de scurit, de confort pour lusager, et dautre part, de suivre leur mise en uvre. Un autre travail consistera relier la production, quil sagisse de lextension du rseau avec la mise en service de voies nouvelles, de lentretien ou de lexploitation du patrimoine en gains par rapport ces indicateurs. A titre dexemple, il est vident que les travaux dinvestissements ou dentretien raliss amliorent la scurit routire dune manire globale, mais on ne sait pas prcisment le quantifier, et par consquent on nest pas en mesure davoir une dfinition dobjectifs de cet ordre.
Laboutissement de ces travaux permettra dexprimer la politique mene en termes dobjectifs de niveau de service pour lusager, et de la dcliner en rsultats atteindre par les services au travers de leur production. Nul doute que la nouvelle loi organique invite la direction des routes acclrer les dmarches entreprises en ce sens, notamment pour mieux dcliner sa politique en termes d'objectifs et de rsultats, pour mettre au point les indicateurs permettant de les exprimer, de les suivre et de rendre compte, et pour tablir les procdures de gestion et de contractualisation ncessaires la mise en oeuvre de sa politique.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 101 sur 188
5.2 DGUHC
La Dfense, le 12 mars 2002
Les systmes de collecte dinformations utiliss la DGUHC et contribuant la mise en uvre du contrle de gestion
La prsente note rsume les outils et procdures utiliss pour le pilotage, la gestion budgtaire et le suivi des politiques conduites par la DGUHC et mises en uvre par les services dconcentrs. Elle fait suite la demande exprime par linstance dvaluation des outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs, pendant sa sance du 1 er
fvrier 2002.
Observations prliminaires
Linstauration du contrle de gestion se situe dans un contexte extrmement mouvant de modernisation des procdures et des pratiques permettant de rendre compte de lactivit des services. Ceci concerne notamment les indicateurs du tableau de bord de la directive nationale dorientation, la mise au point des indicateurs pour les agrgats budgtaires, le nouveau rfrentiel gode , le remplacement des plans objectifs-moyens par les plans orientations-mesures , o chaque DAC est appele dfinir les modes de contrle pour ses actions stratgiques. Dans ces conditions, un tat des lieux des systmes utiliss actuellement doit tre considr avant tout comme un document de travail provisoire. Il pourra tre complt et amend ds que la stabilisation du contexte permettra de mieux fixer les attentes vis vis des services dconcentrs. Les outils correspondants pourront alors tre mis au point et coordonns dans le nouveau plan directeur informatique de la DGUHC pour les cinq ans venir, dont ltude vient dtre engage.
A. Les indicateurs de rsultats de la directive nationale dorientation
La DGUHC est concerne par 16 indicateurs du tableau de bord de mise en uvre de la DNO. Parmi ceux-ci, 10 indicateurs de rsultats sont en lien direct avec lactivit dinstruction ou de production des services dconcentrs et peuvent tre mis en rapport avec les moyens engags.
Ces indicateurs sont les suivants : Nombre de logements locatifs sociaux financs et locatifs privs conventionns ( objectif 4, axe 1 ) Nombre de logements concerns par des procdures de requalification ( objectif 4, axe 4 ) Nombre de dmolitions de logements finances ( objectif 4, axe 4 ) Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 102 sur 188
Nombre de schmas dpartementaux daccueil des gens du voyage approuvs (objectif 5, axe 3 ) Nombre daires daccueil finances (objectif 5, axe 3 ) Nombre de logements ayant fait lobjet de travaux suite diagnostic saturnisme ( objectif 5, axe 4 ) Nombre de logements ayant fait lobjet de travaux suite dclaration dinsalubrit (objectif 5, axe 4 ) Population couverte par des oprations programmes damlioration thermique des btiments ( objectif 6, axe 3 ) Nombre de conventions daide technique la gestion communale signes ( objectif 7, axe 1 ) Montant annuel des titres mis (objectif 7, axe 1 )
La mise jour de ces indicateurs sera faite annuellement ou semestriellement, par agrgation au niveau central des sorties statistiques des logiciels nationaux daide la gestion, ou par questionnaires spcifiques auprs des DDE et DRE.
B. Les logiciels nationaux daide la gestion et linformation statistique.
Ces outils informatiques, conus pour apporter une aide aux services dans linstruction des dossiers dautorisation ou de financement, permettent galement la remonte dinformations statistiques au niveau rgional et central.
Pour le financement du logement social : les aides la pierre sont suivies avec GALION devant remplacer SIGAL , les questions relatives aux aides personnelles et aux commissions de conciliation sont suivies avec SDAPL et CDC . Le suivi obligatoire des logements conventionns dans le parc public et le parc priv est ralis avec AGILOS et ECOLO .
Dans le domaine urbanisme, linstruction des autorisations, lorsquelle est faite en DDE, utilise WINADS qui fournit galement les remontes statistiques et laide au calcul des taxes. Lactivit en matire contentieuse est suivie avec G.Pnal et G.Admin .
Les activits dingnierie pour compte dautrui, qui font lobjet du plan de modernisation et des nouvelles modalits dintervention, sont suivies avec GEDEHON et PILOT .
Ces logiciels, les plus connus dans les domaines cits, nexcluent pas la mise au point par les services locaux dautres outils adapts une situation donne, dont la technologie web facilite laccs pour dautres services rencontrant la mme situation. Cest le cas par exemple dun logiciel mis au point dans une DDE doutre mer pour suivre les dpenses de logement social de la ligne budgtaire unique, non traites par SIGAL ou GALION.
C. La gestion des lignes budgtaires.
Les dlgations dautorisations de programmes et de crdits de paiement aux services dconcentrs, dans le cadre de la dotation annuelle programme, font lobjet dchanges permanents entre les bureaux gestionnaires et les services.
Les gestionnaires ont labor des questionnaires et ralisent des enqutes en direct pour affiner les prvisions dengagement, adapter au mieux les dlgations dacomptes et de solde en fonction des besoins exprims et des disponibilits budgtaires, enfin contrler la ralit des affectations dAP par ltat des crdits non affects lanne n+1 .
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 103 sur 188
Chaque anne, la compilation des moyens affects et des rsultats recenss permet de rpondre aux questionnaires budgtaires pour la discussion au Parlement de la loi de finance, ce systme devant maintenant sadapter la nouvelle loi organique sur les lois de finance.
Dans ce domaine, il faut souligner quil nexiste malheureusement pas de lien entre le systme comptable CASSIOPE des services dconcentrs et le systme SICAM des DAC, ce qui devrait samliorer avec le nouveau systme ACCORD en cours de mise au point.
D. Les indicateurs dactivit et de rsultats dans le rfrentiel GEODE
Ce systme de pilotage des services, qui a fait ses preuves dutilit depuis une dizaine danne, est en cours de modernisation par la DPSM . Il comportera une nouvelle grille de recensement des activits des services et de nouveaux indicateurs dactivit remontant annuellement par lenqute ISOARD . Ces indicateurs seront dfinis suivant les besoins du contrle de gestion pour les activits qualifies de stratgiques par les DAC concernes.
La modernisation de GEODE accompagne la rforme des plans objectifs moyens des services, devenant les plans orientations mesures , dont les rsultats annuels seront confronts aux objectifs fixs avec les DAC.
Dans ce rapide tour dhorizon des pratiques et des outils, susceptibles de rpondre une certaine forme de contrle de gestion, plusieurs domaines comportent des outils nayant pas suivi lvolution rapide de la rglementation et des priorits contrler. Un tout premier objectif du nouveau plan informatique de la DGUHC devra donc sattacher btir un systme coordonn de recueil dinformations entre DAC et SD rpondant aux besoins en vitant les multiples interrogations des services. Cet objectif concerne lensemble des DAC pour lesquelles linstance dvaluation pourra dgager des recommandations pour une mthodologie commune.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 104 sur 188
5.3 Direction des Transports terrestres
La Dfense, le 3 mai 2002
Contrle de gestion dans les services dconcentrs
La directive nationale dorientation prsente les trois grandes orientations qui, dans le domaine des transports terrestres, intressent les services dconcentrs. La scurit concerne les DDE pour les transports guids ( trams et mtros, remontes mcaniques, trains touristiques ) et les SN pour les voies navigables. Le rquilibrage intermodal intresse plus particulirement les DRE pour les transports interurbains et les DDE pour les transports urbains. La rgulation conomique et sociale dans le transport routier relve des DRE. Dans le rseau technique, la DTT est en relations avec le CERTU, le STRMTG et, depuis peu, avec le SETRA au titre de lintermodalit. Les politiques de scurit sont en cours de redfinition. Pour les transports guids autres que les chemins de fer nationaux , la loi du 3 janvier 2001 relative la scurit des infrastructures et des systmes de transport et le futur dcret dapplication consacrent clairement le rle des prfets lors de lengagement et de la mise en service de nouveaux systmes de transport ; les DDE seront amens instruire les diffrents dossiers de scurit demands aux matres douvrage. Le STRMTG, dsormais comptent pour les transports guids, devrait voir sa fonction dexpertise technique relaye par des bureaux interdpartementaux. De mme, pour le transport fluvial, une rorganisation des fonctions de scurit dans les services de navigation est prvue. Les comptence que les services auront exercer pour le compte des prfets, non seulement dans linstruction des dossiers, mais aussi des contrles et du suivi des accidents ou incidents, ncessiteront, sans doute, un contrle de gestion quil tait jusqu maintenant prmatur de mettre en place. Il faut, toutefois, souligner que les moyens consacrs resteront relativement modestes. Le contrle devra donc plutt mesurer lactivit des services par rapport aux enjeux locaux que de les relier aux moyens. En ce qui concerne le rquilibrage intermodal, le rle de lEtat est celui de financeur ou danimateur, mais jamais doprateur direct. Lvaluation des politiques, le suivi dindicateurs apparaissent plus pertinents que le contrle de gestion. Cest ainsi que, pour les schmas de services, des indicateurs sont mis en place non seulement pour suivre les objectifs gnraux, mais aussi les principaux objectifs territorialiss avec les DRE et les CETE. De mme, pour les politiques de dplacements urbains, la DTT dispose, grce au CERTU, dune batterie dindicateurs qui mesurent leffet des mesures prises par les autorits organisatrices. Les DRE jouent un rle important dans la programmation des projets inscrits dans les contrats de plan et la gestion des crdits, les DDE dans linstruction des dossiers de transports collectifs, surtout pour les oprations PDU financs sur crdits dconcentrs. La DTT a un suivi financier et physique pour chacun des modes concerns. Des runions rgulires avec les services permettent didentifier les problmes rencontrs dans la dfinition des projets, lestimation des cots et les procdures. Il reste que, si leur implication est indispensable, les Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 105 sur 188
rsultats relvent largement des partenaires de lEtat, tablissements publics et collectivits territoriales. Le domaine des voies navigables pose un problme spcifique, dans la mesure o lentretien et lexploitation dont VNF est responsable dpendent largement des moyens humains mis en uvre par le ministre, quil sagisse des effectifs mis disposition ou des crdits de vacation ou dheures supplmentaires. Une dmarche est en cours pour parvenir un schma directeur dexploitation : se posera ncessairement le problme dun contrle de gestion permettant de mettre en relation moyens et services rendus. Il faut aussi signaler un domaine dans lequel un contrle de gestion apparat ncessaire. Le dveloppement des tudes dconcentrs financs notamment dans le cadre de la procdure dite de guichet unique ne sest pas accompagn ce jour, pour la DTT tout au moins, dun contrle sur les conditions dutilisation des crdits dlgus ( dlais, rsultats des tudes, etc.). En ce qui concerne la rgulation conomique et sociale du transport routier, elle passe dabord par les contrles sur route et dans les entreprises, mais aussi par lapplication des conditions daccs la profession. La sous-direction du transport routier est en relation constante avec les DRE. Elle a dfini des objectifs pour ces services en 2001, accompagns dindicateurs de russite, quil sagisse de ratios concernant les contrles ou dindicateurs concernant la formation des agents, le nombre de runions des commissions de sanctions administratives, le nombre de runions dinformation auprs des professionnels. Ces indicateurs qui devaient permettre aux chefs de service de mesurer les activits et leur efficacit ne semblent pas, toutefois, avoir ce jour recueilli un grand succs. Dans le domaine de la formation des conducteurs routiers, les services, sous lautorit des prfets, ont une responsabilit pour agrer les centres de formation, ce qui devrait aussi justifier un suivi de la part de la DTT. En conclusion, si le contrle de gestion a, sans doute, moins de pertinence pour la DTT que pour dautres directions plus opratrices que rgulatrices, il peut avoir des dveloppements dans un certain nombre de domaines. Mais, les volutions que les services dconcentrs connaissent sous leffet de nouvelles politiques ( loi Gayssot, dveloppement des contrats de plan, loi SRU, loi sur la scurit ) sont encore trop rcentes pour avoir provoqu une rflexion densemble de la DTT qui sest dabord attache au cours des deux dernires annes redfinir ses relations de travail avec les services dconcentres.
Alain Lecomte
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 106 sur 188
Annexe 6 Note De PRINCE sur inspection et contrle de gestion
Nantes, le 25 mars 2002 J.M. DE PRINCE
Charg dInspection CGPC 5 me MIGT
Le contrle de gestion : finalits et attentes pour linspection gnrale
La prsente note rpond une demande de linstance dvaluation des outils et procdures de contrle de gestion, en sa runion du 1 er fvrier 2002. Cette demande visait faire merger ce qui peut tre attendu, par les directions dadministration centrale et linspection gnrale, dun dispositif global de contrle de gestion rnov, dans la perspective de la mise en uvre de la loi organique du 1 er aot 2001 rformant lordonnance du 2 janvier 1999.
Observations prliminaires sur le contrle de gestion Le contrle de gestion a vocation tre dvelopp par les oprationnels gestionnaires que reprsentent les chefs de service (DDE) pour piloter et contrler leurs productions dans le respect de leurs responsabilits et conformment aux orientations ministrielles portes par les directions dadministration centrale.
Au-deldu rle de conseil que peuvent avoir les MIGT, notamment dans le cadre de leurs inspections priodiques, il nappartient pas linspection gnrale de se substituer aux chefs de service en ce domaine.
Un contrle de gestion rnov devra demain tre davantage encadr. Aujourdhui la situation se rsume comme suit : - sagissant de la stratgie de service, sil existe bien pour chaque DDE une obligation dtre dote dun POM, il nen nest pas de mme pour la mise en place dun dispositif de suivi de la dclinaison de ce POM en plans dactions dans les diffrentes units (sige et subdivisions territoriales) ; - sagissant des outils informatiques de gestion nationaux tels que CORAIL+, CASSIOPEE ou WINADS, leur utilisation est certes incontournable mais leur exploitation aux fins de contrle de gestion est loin dtre gnrale et les potentialits de ces outils sont trs largement sous utilises ; - enfin les chefs de service disposent dun tableau de bord mais ce tableau de bord est souvent constitu dlments disparates, dintrt ingal et couvrant rarement la globalit des responsabilits des services.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 107 sur 188
Une fois mis en uvre un dispositif global de contrle de gestion dans les services dconcentrs, le rle de linspection gnrale sera de vrifier lexistence et la qualit de la pratique du contrle de gestion.
Cela sous-entend bien entendu que les directions dadministration centrale se seront concertes pour laborer un dispositif global et cohrent de contrle de gestion comprenant un noyau dur exploitable par les directions dadministration centrale et les inspecteurs des MIGT et un second cercle dont lexploitation relverait du chef de service en fonction de sa stratgie interne.
Ce dispositif sera complt par une partie dpartementale rsultant des commandes du prfet dont le volume tend augmenter avec la poursuite de la dconcentration et lavance des projets territoriaux de ltat. Le conventionnement avec le conseil gnral dans le cadre de lapplication de larticle 6 de la loi du 2 dcembre 1992 relative la mise disposition des DDE, fera galement lobjet dun tableau de bord spcifique allant au- deldu simple compte-rendu dactivit frquemment rencontr lorsquil existe.
Les attentes de linspection gnrale Elles peuvent se rsumer trois :
1 re attente : un dispositif de contrle de gestion le plus directement utilisable par les inspecteurs des MIGT. Aujourdhui lengagement dune inspection priodique sopre par lenvoi dun questionnaire qui ncessite pour le service inspect un important travail de recueil et de mise en forme dinformations et pour linspecteur un important travail dexploitation des rponses du service.
Lidal serait que le service fournisse la sortie informatique de son dispositif de contrle de gestion qui rpondrait le plus directement possible aux questions habituellement poses par linspecteur. Cela supposerait alors que les guides spcialiss dinspection et les questionnaires-types soient modifis cette fin.
Linspection aura alors analyser le contenu des tableaux de bord pour lamener, le cas chant, poursuivre des investigations plus approfondies dans tel ou tel domaine. Linspecteur sassurera galement que la pratique du contrle de gestion ne correspond pas une simple figure impose et quelle sert effectivement amliorer la qualit du service. En effet, une telle utilisation incomplte des outils de gestion se rencontre frquemment aujourdhui lorsque la DDE nutilise CORAIL+ que pour la facturation aux communes ou lorsque lenqute ISOARD ne fait lobjet que dune simple prsentation au comit de direction du service.
2 me attente : un dispositif qui balaie de faon approximativement homogne tous les champs dactivits du service
Il est rare quune DDE dispose dun tableau de bord gnral. Si lon rencontre frquemment, lors des inspections priodiques, des tableaux de suivi concernant linvestissement ou lentretien routier ou encore le financement du logement, certains domaines sont moins bien traits (lamnagement en particulier) et dautres sont quasiment exclus : lactivit juridique et contentieuse, lhygine et la sant par exemple.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 108 sur 188
3 me attente : sur la forme, le contrle de gestion devra tre nettement distingu du suivi dactivit. Un suivi dactivit permet de contrler un tat davancement de projet ou un tat de consommation de crdits. Un contrle de gestion renvoie la notion de prvision et celle dindicateur de rsultat en rappelant quil ne saurait y avoir de contrle de gestion sans production dindicateurs de rsultats dans leurs formes les plus diverses : indicateurs de qualit, de production, defficience ou autres.
De plus conviendra-t- il de distinguer le contrle de gestion caractre financier et budgtaire des autres contrles de gestion. Le dispositif mis en place gagnera ainsi en lisibilit en considrant que ce qui relve de lexcution des budgets, dans le cadre de la nouvelle loi organique du 1 er aot 2001, ncessite un clairage particulier et sachant en outre que sur un plan trs pratique au niveau de lorganisation de linspection gnrale, les questions relatives la gestion de la dpense publique et la rgularit comptable relvent dun inspecteur spcialis, en loccurrence linspecteur gestion.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 109 sur 188
Annexe 7 Note SENE sur AUH et contrle de gestion
COLLEGE AUH. 1er aot 2002
Note l'attention de Jean-Paul Paufique. Contrle de gestion dans le domaine AUH.
Il s'agit, mon sens, d'un domaine un peu difficile pour le dveloppement de ce type contrle car il s'agit d'un domaine largement dcentralis (urbanisme, urbanisme oprationnel) ou relevant d'oprateurs externes (logement social). On peut nanmoins essayer de reprer un certain nombre de productions stricto sensu qui peuvent tre concernes par le contrle de gestion : - lADS : instruction pour le compte de l'tat ou pour le compte des collectivits par la mise disposition. - l'engagement des financements du logement social, les conventionnements, leur contrle. - la parole de l'tat dans l'urbanisme : les porter la connaissance des Scot, des PLU, des cartes communales, et les avis sur arrts de projets, la gestion des servitudes. - la participation la gestion sociale du logement notamment la SDAPL et la participation au FSL. - la gestion des risques au travers des PPR. - linstruction des financements multiples de ce domaine : fonds FEDER, fonds interministriel pour la ville, ANAH, PAH.. En fait, une grande partie des activits du domaine relve de la mise en oeuvre de politiques publiques par des acteurs extrieurs, elle est donc soumise un contexte plus ou moins rceptif : les PLH, des confrences intercommunales, la gestion de proximit, l'insalubrit, les gens du voyage, la sant dans le btiment, les coproprit dgrades, la mixit sociale... Par ailleurs, les DDE doivent faire un arbitrage constant entre les diverses politiques et instructions qui leurs sont donnes et les moyens dont elles disposent. Lapplication correcte et relle des politiques du domaine de l'amnagement et de l'habitat ncessiterait certainement au moins un doublement des effectifs actuels. Dans ces conditions, il est difficile, et nous nous en rendons bien compte lors des inspections, de fixer une normalit dans l'application de ces politiques et au-del un contrle de gestion de cette application. De plus ces politiques sont trs gnralement exprimes soit en termes gnraux (la mixit sociale, le logement des plus dmunis...) termes auxquels il est difficile d'associer des indicateurs de rsultats, soit sous forme procdurale (le saturnisme, la gestion de proximit...). Enfin, les outils informatiss du domaine (WINADS, GALION...) sont galement construits autour de procdures et ne sont pas orients vers la production d'lments de gestion. Ces considrations gnrales peuvent expliquer que le contrle de gestion n'est pas trs dvelopp en AUH. Il est certainement possible de mettre sous contrle de gestion un certain nombre de productions du domaine. On peut en citer quelques- unes : - lADS : Il s'agit d'un domaine relativement consommateur de moyens (4000 personnes je crois) avec une production relativement rptitive (encore que la difficult des permis est trs variable d'un territoire l'autre qu'ils soient urbains ou ruraux.) Les indicateurs GEODE permettent Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 110 sur 188
dvaluer les moyens consacrs spcifiquement ainsi que les productions. Par ailleurs, les DDE peuvent partir de WIN ADS construire des tableaux de bord (dlais d'instruction, permis tacites etc.) Il est donc possible, dans ce sous domaine, de mettre en place des moyens de contrle de gestion. - le logement social. Il est possible de suivre les engagements financiers mais il est particulirement difficile de fixer des objectifs de rsultats car la demande en logement social est trs variable d'un territoire l'autre. Pour mettre en place un contrle de gestion, il faut auparavant pouvoir dvelopper des PLH et surtout, laval des PLH, pouvoir contractualiser. - le conventionnement. Actuellement le conventionnement se fait opration par opration et son suivi est trs alatoire. Tu connais bien problme puisque tu l'as abord dans ton rapport. partir d'un conventionnement global, il parat possible de fixer des indicateurs de rsultats et de suivi et de mettre en place un vritable contrle de gestion. - la promotion des politiques contractuelles : contrat pays, contrat dagglomration. Cette orientation est fondamentale dans l'volution du rle de l'tat et de l'Equipement. Mais elle est difficilement rductible des indicateurs ou des tableaux de bord. En effet, cest d'abord une volont du service, une culture (partenariat) et un systme de travail et de responsabilits qui sont en jeu : comprhension et connaissance des territoires, laboration d'une parole de ltat inter directionnelle, une reprsentation forte du service auprs des intercommunalit par un rfrent et, ensuite un systme, de ngociation, de contractualisation et de suivi. C'est l'ensemble de ces dispositions, qui font systme, qui pourrait relever dun contrle de gestion adapt, ce qui nest vident.. - l'implication des DDE dans la politique de la ville. La mission que nous effectuons actuellement sur l'implication des DDE dans la politique de la ville montre que celle-ci est trs fortement lie au contexte local la fois de la matrise d'ouvrage de lEtat ( forte implication des sous-prfets la ville), des collectivits qui en tout tat de cause restent les matres d'ouvrage, des partenaires rgionaux dpartement aux. Par ailleurs, le recours aux DDE et donc leur implication dpend galement de leur capacit dexpertise et de leur militantisme. Ces quelques exemples, tirs de la DNO l'exception de lADS qui ny figure pas, montrent la difficult dfinir des principes de contrle de gestion de ce domaine.
.
D. SENE.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 111 sur 188
Annexe 8 Comptes rendus des auditions extrieures
Audition de M. Gilles THOMAS, Directeur au Dpartement des Hauts-de-Seine
Gilles THOMAS dcrit comment le dpartement des Hauts-de-Seine conoit et effectue le contrle de gestion, dans sa double finalit de pilotage financier, et daide aux oprationnels pour loptimisation de leur gestion. Se reporter aux transparents prsents. Complments ou prcisions donns en oral : Le CG 92 distingue bien le contrle de gestion, quil appelle dailleurs aide au pilotage des autres formes de contrle qui en mritent davantage nom, comme linspection. La DCG, forte dune dizaine de personnes, comprend trois quipes ddies respectivement lanimation de la gestion (5 personnes, dont trois en poste dans les services mmes), aux systmes dinformation, et enfin aux organismes satellites. Les domaines examins sont le rsultat dun dcoupage matriciel, horizontal par chantier , et vertical par direction. Le pilotage doit prendre en compte les changements denvironnement et lvolution des politiques, autant que les carts de gestion, et donner conseil et assistance aux centres de responsabilit dans leur mission doptimisation des cots, en animant la production des tableaux de bord, le contrle et la reprvision budgtaires, qui sont mensuels, et les revues de gestion gnralement trimestrielles. Une attention particulire est donne aux chantiers transversaux plusieurs services conduits sous le mode projet , pour lesquels, au cas par cas on recherche la bonne organisation, on adapte les mthodes doptimisation des cots, et on dfinit les standards. Le DCG intervient, comme le dpartement lui-mme sur une grande varit de sujets (de linformatique aux clubs sportifs, et de la voirie aux collges et laide sociale), et de ce fait avec des mthodes pragmatiques par une assistance sur mesure. Le choix du style est une affaire de doigt ; il faut naviguer dans le triangle des Bermudes , entre lexcs de svrit et de proximit, la tentation du mecano et celle du G.O. etc. Les domaines ont leurs particularits, au regard du pilotage des investissements, ou de lemploi des subventions, ou de la production directe avec les moyens gnraux (moins dvelopps cependant que dans une ville). Le pilotage de la gestion contribue combler un dficit rel de capitalisation entre domaines. Il offre aussi chaque domaine des possibilits de comparaison, en fournissant des lments de benchmarking, lintrieur des services et entre services, puisque lactivit est dcoupe par politique publique, par secteur, sous-secteur, programmes et oprations. Les oprations qui dpendent de la disponibilit foncire posent des problmes part iculiers. Pour le pilotage financier, le dpartement attache une importance particulire la notion de clture, que lon pratique chaque fin de mois, rigoureusement, comme dans une entreprise. Elle est accompagne de la reprvision de lexercice, de sorte que lon dispose dun compte administratif rvis continu, et dun clairage mis jour des besoins demprunt, encaissements et dcaissements. En amont de la programmation pluriannuelle, dont la DCG a pu se dcharger maintenant sur la Direction des Finances, un Comit des investissements transversal calibre et valide les oprations, la manire des business reviews du priv. Le comit, puis en suivi les revues mensuelles sintressent essentiellement aux risques ou aux dbuts de drapages, de cots ou de dlais. Dans le pass, on sest aussi attach rsorber les charges sur exercices ultrieurs, qui furent excessives. Les revues mensuelles sont non seulement bien acceptes , mais demandes par les services. Il faut dire quelles sont suivies des redploiements de crdits qui simposent, et que les services y trouvent donc un intrt. Plus prcisment lexamen rgulier et systmatique de lavancement, administratif, technique et financier, dbouche sur les dcisions de report, de redfinition des besoins, de reprvision anne ou opration, de transferts de crdits. Il est indissociable dun questionnement technique sur lopportunit et sur la valeur des oprations et des dpenses correspondantes. Le rle de la DCG dans toutes ces Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 112 sur 188
dmarches est celui dun aiguillon et dun facilitateur. Il est bien spar, contrairement la pratique habituelle des entreprises prives, de la fonction dinspection, ce quimpose dailleurs la sparation organique entre Finances et DCG. Il est vrai que le rapprochement entre les recettes et les dpenses nest vraiment fait quau niveau de la DG, les directions ntant responsables que des cots. Nanmoins, DCG labore avec les services des fiches doprations, o apparaissent les deux. Les frais dexploitation et de fonctionnement ne sont pas systmatiquement consolids, bien que le dpartement ait souvent une responsabilit globale, et quelle soit rpartie entre des services diffrents pour la ralisation et pour lusage, ce qui rendrait cette consolidation intressante. Mais on procde ponctuellement de telles analyses en cot global. Lanalyse des cots, et leur suivi, na de valeur quaccompagne des commentaires ncessaires, qui incombent chaque service oprationnel, et que, si ncessaire, la DCG aide faire produire et remonter. *** Rpondant GG, Gilles THOMAS indique que les cots sont suivis et optimiss hors imputation des frais de personnel. Cependant, le contrle de gestion mne de nombreux travaux avec la DRH, dont les crdits sont retracs clats par nature de dpenses et par direction, et suivis par ligne de politique publique dimputation. Un info centre propre aux ressources humaines est en cours de mise en place, qui suit les effectifs, les entres et sorties, la formation, labsentisme, et fournit, une fois encore, des lments de benchmarking (intra et inter services). Il est jug par contre que les oprationnels ne sont pas assez libres des conditions de recrutement et quil est prfrable de responsabiliser la DRH. IA demande quels sont les outils que la DCG apporte aux services et qui peuvent les pousser demander son assistance. Gilles THOMAS rpond que le principal est le temps , la disponibilit et la matire grise. Il lexplicite sur le cas de laudit ralis avec la direction sociale sur le quotient familial dpartemental. Dans dautres cas, il peut sagir dun apport doutils plus techniques, il est ainsi envisag de raliser un info centre technique qui couvrirait les questions SIG, patrimoniales, etc. La DCG mise donc sur le benchmarking, alors quelle ne souhaite pas dvelopper les valuations, in fine, trop lourdes, ne pratiquant que des valuations au jour le jour . Si elle se dmarque de linspection, elle ralise par contre de nombreux audits, la distinction tant pour Gilles THOMAS dans lorigine de la demande, qui est externe pour linspection, et interne pour laudit. La dure habituelle dun audit est le mois. Lvaluation a t pratique par le dpartement, ctait sous la responsabilit du service dinspection et dvaluation ; elle lest moins aujourdhui, cest une question de personnes. Gilles THOMAS mentionne que lvaluation est au contraire fort pratique dans dautres collectivits, comme par exemple la ville de MONTPELLIER. LL demande quel peut tre habituellement le temps ncessaire la manifestation des effets des corrections inspires par le contrle de gestion. Gilles THOMAS constate quil peut tre court, quand on a dgag des objectifs prcis, et bti un cahier des charges correspondants, en 6 mois on peut avoir des rsultats. Quand le suivi financier a t transmis de la DCG la DF, une assistance lui a t apporte pour organiser la remonte des informations, alors que jusque lle systme comptable limit la constatation des paiements ne donnait rien sur les engagements, les dotations et les prvisions. Il a suffi de deux mois pour concevoir les adaptations ncessaires, et elles sont encore oprationnelles des annes plus tard, en ayant support sans difficult les transitions de systme dinformation financier et comptable, et le passage de la M 51 la M 52. En rponse IA, Gilles THOMAS prcise quil a souvent utilis des stagiaires dESC, puis recrut certains dentre eux, constituant ainsi son vivier de comptences, mais que les dparts sont frquents, ce qui, joint la pression interne, la conduit mixer avec le recrutement interne, qui reste dlicat, car les candidats sont trop administratifs et juristes, alors que le besoin est davoir des techno mordus de finance ; surtout choisir des gens orients vers le changement, ce qui est une question de mentalit, et qui ne peut pas aller non plus sans lacquisition dun vocabulaire adapt, et de lattitude correspondante. BP sintresse au suivi des associations et lexigence particulire de ce suivi en matire de coordination des services, plusieurs partageant souvent la tutelle de ces associations. Gilles THOMAS Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 113 sur 188
distingue les associations subventionnes par le dpartement, et celles o il dtient des participations. Dans le premier cas, laccent est mis sur la clart et la bonne application des rgles de concours financier, dans le second sur la robustesse et les prvisions de prennit de lorganisme. Dans les deux cas, la DCG regarde la solidit des justifications. Quant la coordination entre directions intresses, cest lauditeur ou au contrleur de la raliser au cas particulier. En rponse la question de JMGDP sur des exemples de contrle des cots, il cite le cas de la carte amthyste (gratuit des transports en RIF pour les personnes ges et handicapes) : son cot explosait, de 15% lan, alors quil atteint dj200 MF ; laudit a permis de dtecter un effet daubaine chez des personnes qui ntaient pas normalement ligibles dans lesprit du dispositif, mais il a fallu une analyse fine, et des discussions serres pour le faire reconnatre par le STIF. En concluant, Gilles THOMAS indique que les ressources dInternet ont t utilises pour acclrer le remontes dinformation ncessaires, et en rponse une question de VB sur le domaine dextension du contrle de gestion il prcise quil nest pas dfini de faon limitative mais rsulte de la demande des bnficiaires ; sa vision est dailleurs que le contrle de gestion soit laffaire de tous , et il estime que le succs se mesure au nombre des sollicitations, qui en est aussi la ranon.
Audition de M. J ol BALARDELLE, Chef du dpartement Contrle de gestion ADP
Le dpartement dirig actuellement par M. Jol BALARDELLE a t cr en 1997, dans le cadre dune rforme gnrale du systme de gestion dADP, qui sest concrtise par la cration dun outil commun sous SAP, et qui visait matriser la comptitivit en amliorant lefficacit conomique des activits, responsabiliser le management en lui donnant les moyens daction ncessaires, et connatre et matriser les cots. Se reporter aux transparents prsents. Complments ou prcisions donns en oral : Jol BALARDELLE montre comment, par phases annuelles successives, cette rforme sest mise en place, et se poursuit. Avant 1996, la visibilit sur la ralisation de lexercice ntait bonne quen fin de priode, les indicateurs de performances manquaient, les rsultats par produit napparaissaient que par une comptabilit analytique peu explicite et ils ntaient ni diffuss ni comments systmatiquement, la liaison objectifs -moyens ntait pas explicite, et les carts de ralisation taient simplement constats par rapport un budget dpourvu de stabilit. En 1997, cration des tableaux de bord, puis des dialogues de gestion , lancement de la nouvelle procdure budgtaire le budget prenant par sa stabilit de toute lanne la valeur de rfrence des engagement, dbut dun talonnage dADP par comparaison avec les autres grands aroports europens, et des frais gnraux par comparaison mutuelle des dpartements, et rfrences des entreprises extrieures. En 1998, apparaissent les contrats de gestion, loutil SAP est au point, on dfinit ds objectifs de progrs (intervention dun consultant extrieur). 1999 permet de constater les premiers aboutissements : rsultats mensuels et par produits, prparation renouvele du budget, analyse des services en escale (intervention dun consultant extrieur), audit par la DF de lactivit - externalise des tlcommunications. 2000-2001 : fiabilisation des changes internes ; tableau de bord des activits domaniales sous SAP ; adoption dHyperion comme support du pilotage de gestion. 2002 aura t marque par le dbut dune gestion par les marges, la fiabilisation des rsultats mensuels, et le contrle de gestion hors IA ayant relev la rfrence au plan gnral du contrle de gestion, et sinterrogeant sur la mise en cohrence des donnes, Jol BALARDELLE indique que cette cohrence tait une demande centrale de la rforme, et que loutil SAP a t choisi et cr pour y rpondre. Jol BALARDELLE confirme aussi, en rponse JMGDP, la rfrence que constitue pour le contrle de gestion lexistence et le contenu du plan stratgique. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 114 sur 188
Organisation du contrle de gestion. ADP, qui enregistre un CA de 1.5 MM , dispose de 50 agents ddis au contrle de gestion, dont 35 comptables. Laccent est mis sur la fiabilisation des donnes, par la qualit de lanalyse et par le conseil au management, ce qui a conduit concevoir le dpartement CG comme lanimateur dun rseau, qui comprend en outre les moyens rpartis dans les services, et qui sont rassembls au niveau de chaque dpartement. A la question de VB sur les profils, Jol BALARDELLE prcise quils sont varis, issus du terrain dans un quart des cas, et pour le reste recruts lextrieur, 35 ou 40 ans dans des bac + 5 (ESC ou DESS) ; la population est plus mobile que la moyenne, de mobilit spontane, que lon accepte et qui entretient la jeunesse, mais qui est une contrainte. Jol BALARDELLE dcrit le systme dinformation et la structure de gestion issus de la rforme de 1997, avec les diffrents modules successifs du systme SAP qui enrichissent progressivement les outils communs disponibles : du premier ralis - financier et comptable (FICO), ses suivants achats (MM), administration des ventes pour les concessions commerciales (SD), suivi de effectifs et de la paie (ZADIG), activit de maintenance (PM), suivi de la production propre (SP), et ceux venir investissement (IM, 2004), amortissements et immobilisations (AA). La ralisation de ces outils est une condition indispensable, mais insuffisante, de lefficacit du contrle qui dpend aussi de la comptabilit analytique, que lon doit amliorer et bien relier au contrle de gestion, de ladaptation des structures, de la dfinition commune de nouveaux quantitatifs (les units duvre de la production). Cest cet ensemble qui permet de relier les marges, la production et la stratgie. Les stratgies formules dbouchent sur la redfinition des produits commercialiss, de leurs sous- produits (il y en a 50), eux -mmes dcomposs en 500 produits lmentaires. Les produits commercialiss sont : lcoulement du trafic arien, les services aux professionnels, au public, lassistance aroportuaire, les commerces, les parcs de stationnement, les prestations industrielles, les activits de diversification, laviation gnrale. On a commenc par lanalyse des cots et des process, poursuivi par la recherche des bonnes pratiques (mthode ABC), et on vise la rfrence des cots aux prix de march. En 2003, lide est de dsigner des centres de responsabilit, qui greront leurs marges. Aujourdhui, si la lecture des produits est centralise, les revues de gestion sont djmenes au niveau des directions. Ainsi en conclusion, aujourdhui, les 4 objectifs stratgiques gnraux dADP, action internationale, dveloppement durable, adaptation de la capacit, qualit du service, sont -ils concrtement dclins en 30 objectifs stratgiques et 300 actions, que lon retrouve concrtement dans les contrats de gestion, et la base des rflexions budgtaires. Les contrats sont formellement signs par le DG et chaque Directeur ; leur excution fait lobjet de la revue trimestrielle. Les questions relevant de plusieurs directions donnent lieu la dsignation de pilotes de transversalit , systme qui nest cependant pas simple, et manque encore de force mobilisatrice. ADP sest attach llaboration dindicateurs significatifs et utiles pour le pilotage et loptimisation. Par exemple, dans le cas de lescale, ils visent mieux dterminer quel service est assur, quel est son quilibre financier, et quels moyens en effectifs lui sont ddis. La considration du service demande de mesurer les retards et les incidents majeurs, celles des finances et du personnel sont rassembles pour faire apparatre la marge nette, ses volutions, et son cumul sur lexercice. Le service en escale donne par ailleurs lieu souvent des engagements de qualit contractualiss avec les clients (compagnies ariennes), mais leur bonne ralisation fait lobjet dune analyse spare, distincte du contrle de gestion dont la finalit se rattache aux rsultats de lentreprise elle-mme. * * * BP senquiert de la distinction que ADP fait entre contrle de gestion et pilotage. Pour Jol BALARDELLE, il sagit de deux concepts diffrents. On rassemble dans les deux cas des donnes, mais pour corriger quand on pilote, pour justifier quand on fait du reporting. Lessentiel est dans la dfinition des bons indicateurs, une tendance naturelle tant leur multiplication et leur complexification, sans doute ncessaires mais qui ne doivent pas obscurcir la vision. ChP demande la nature des difficults rencontres par les pilotes de transversalit. Il semble que, outre la complexit des problmes, elle tenait la multiplicit des intervenants, sans que ces pilotes aient une responsabilit oprationnelle. Do limportance lavenir de la dsignation de centres de responsabilit, responsables de la production et de la vente. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 115 sur 188
A IA et JMGDP qui sinterrogent, dans un processus aussi sophistiqu et relativement rapide, sur le degr dappropriation de la rforme, Jol BALARDELLE rpond que lappropriation en haut est forte et bonne, et que dans lensemble de lentreprise, elle dpend de la pression externe ressentie par les agents. A JPP qui demande si lexprience ADP estime prfrable de faire plus simple avec plus dadhsion, ou plus exact au risque dune perte dergonomie et de lisibilit, Jol BALARDELLE rpond en refusant cette alternative, et il estime plutt quon doit faire plus simple, et quon peut le faire grce des outils sophistiqus. Au demeurant, laccessibilit du dispositif sous Intranet tmoigne dun vritable changement de relations au sein de lentreprise.
Audition de M. Grard COURBET, DGA du Dpartement du Nord
Grard COURBET dirige depuis deux ans la DGA des services du Nord, laquelle, avec le juridique, les finances et les marchs, se trouve rattach le contrle de gestion, aprs avoir exerc des responsabilits analogues la Communaut urbaine de Lille. Il a choisi de prsenter lexprience concrte quil a retire de ces deux fonctions successives, plutt quune thorie. Se reporter aux transparents prsents. Complments ou prcisions donns en oral : Grard COURBET prcise quau dpartement, on considre le contrle de gestion comme une partie de lvaluation, laquelle le Prsident attache limportance centrale et quil suit personnellement, laissant la responsabilit prcise du contrle de gestion ses services. Il na pas eu le temps finalement de prsenter les actions du dpartement pour le suivi des organismes satellites, et sest concentr sur la description de la mise en place des tableaux de bord, avec la segmentation stratgique, la dtermination des indicateurs et lanimation du dispositif, et les conomies de fonctionnement. Comme dans les entreprises, fondamentalement le contrle de gestion cest la boucle interne qui permet de corriger laction au vu de la mesure des rsultats quand on saperoit que la transcription des objectifs en actions na pas donn les consquences voulues. En ce sens on peut dire que dans les collectivits (o il a t dvelopp pour lessentiel partir de 1990-92) comme dans les entreprises, le contrle de gestion dcoule de la mme mthode ; mais en raison des diffrences de finalits entre structures publiques et prives, quil y emprunte des mthodologies diffrentes. Les diffrences tiennent notamment la difficult de dfinir les objectifs, et de les traduire en grandeurs mesurables (lexemple de la puret de leau), la complexit des objectifs, associe la multiplicit des intervenants, des partenaires (ce qui fait quil manque souvent un maillon dans lidentification de la boucle interne). Ces diffrences affectent surtout les domaines oprationnels, les domaines fonctionnels tant par contre beaucoup plus voisins de leurs homologues dans les entreprises. Cette distinction est parfois ignore par les consultants, quand, en se rfrant des raisonnements classiques dans lentreprise, ils dcrivent comme cl du succs la convergence de la volont den haut avec la connaissance des faits et ladhsion du bas (top down et bottom-up) . il nest pas vrai que cette convergence suffise, car il faut en outre aider lanalyse de chaque mtier. Or ils sont nombreux. Une administration est beaucoup moins monolithique quune entreprise et se prte moins facilement lagrgation et la consolidation des chiffres et des indicateurs. Le dpartement exerce environ 90 mtiers diffrents, et la communaut urbaine quelque 140 150. Approche par le haut. Elle est illustre par limportance accorde aux tableaux de bord, qui sont mensuels, et dont la valeur tient beaucoup la qualit des commentaires qui les accompagnent. Sil y a beaucoup de bonne volont pour fournir les chiffres qui doivent remonter la DG, on doit reconnatre quils ne prennent leur sens que dans les consolidations globales, et ne sont pas en gnral utilement dclinables ; et quen pratique, ce sont les contrleurs de gestion de la DGA qui doivent aller tout pcher , et faire le rapport la runion de revue de gestion. Moyennant quoi, on obtient quand mme un compte de rsultat prvisionnel partir de juin juillet, dans lequel on peut valablement traiter en tout cas les questions de personnel et de finances. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 116 sur 188
Lexprience est cependant que les chiffres ne sobtiennent pas en quelques heures de runion, mais quil faut gnralement quatre vagues successives de runions, pour bien dfinir les concepts, et linformation utile, de faon quelle soit valide par les oprationnels. Approche par le bas. Cette validation par les oprationnels est encore plus ncessaire dans tous les domaines oprationnels du contrle de gestion. Pour lamorcer, il faut den haut dcider dune segmentation stratgique, mais qui ne peut pas tre invente par une direction financire. Importante pour la pertinence des donnes, elle est galement porteuse dun changement de culture, quelle exige. Les segments peuvent tre des productions (voirie, btiments), ou des politiques publiques (voirie, eau, collges, personnes ges, etc.) et sorganisent en domaines (enfance en tablissement ou hors ; insertion ; voiries selon leur catgorie, etc.) et sous-domaines. Il en rsulte que cette segmentation, voulue den haut, ne peut slaborer quen allant dans les services . En face de chaque action, rattache ses sous-domaine, domaine et politique, les fiches du suivi affichent systmatiquement les moyens et les indicateurs. Il ne faut pas sous-estimer leffort et le temps ncessaire aux services pour bien rpondre cette problmatique, nouvelle. On saperoit que lessentiel du temps doit tre consacr aux explications pralables, alors qua priori on avait imagin ny accorder que 10%. A noter que la sommation des moyens sur lensemble des politiques publiques doit aboutir la somme des moyens totaux, budgts par nature, et que lexercice est poursuivi jusqu obtention de ce recoupement, ce qui garantit quon a bien opr le rattachement de tous les moyens aux politiques auxquelles ils contribuent. Les nouvelles politiques ne saccompagnent pas ncessairement de moyens frais supplmentaires ; cest typiquement le cas de la politique de la ville, qui mobilise des crdits importants, mais par redploiement, et dont il faut rendre compte en reconnaissant les crdits qui sont flchs politique de la ville. Le suivi des politiques est ncessaire et il peut savrer vital, notamment pour viter les drives possibles dans les dispositifs nouveaux. Ce fut le cas par exemple la mise en place de lAPA, dont la monte en puissance a dpass rapidement les prvisions (10 15 000 demandes attendues, contre 24 000 enregistres seulement mi-anne). Dans le domaine technique aussi, la coopration des oprationnels est indispensable, par exemple pour analyser le rendement des rseaux de distribution. Le bon (service de) contrle de gestion se reconnat sa capacit de faire adopter le pilotage par les oprationnels et faire sortir les donnes des placards. Il doit pour cela se garder dadopter lattitude du juge, sans rver pour autant dtre idalement biodgradable . Sa valeur ajoute tient sa capacit de produire, en duo avec les oprationnels, les analyses et commentaires qui donnent leur sens aux chiffres, sachant que laction correctrice sera ensuite du seul domaine de responsabilit de loprationnel. Ces actions de correction ou doptimisation sont impossibles partir de la seule comptabilit gnrale, et devant se faire partir de lanalyse dpendent en fait de la qualit de la segmentation stratgique. Pour les 3000 agents du dpartement et son budget de 1.5 MM , la DGA emploie une dizaine de collaborateurs sur le cont rle de gestion, ce qui ne la situe pas dans le haut de la fourchette de cette catgorie, puisque des collectivits de taille similaire comme la ville de STRASBOURG y occupent une quinzaine de personnes. * * * Par opposition avec la situation classique dune DDE, BP remarque lclatement des SI du dpartement. Grard COURBET la confirme, en rappelant leur prexistence ainsi que la diversit des mtiers. JMGDP sinterrogeant sur la pertinence dun ratio de moyens rapport leffectif du dpartement plutt quau volume des missions, Grard COURBET estime quil faut combiner effectifs et budget. En rponse divers commentaires et questions, il revient dautre part sur limportance des revues de gestion, et de leur pratique systmatique, quil a par exemple vcues la communaut urbaine. Les chiffres de la gestion y taient vus au moins un quart dheure dans chaque runion mensuelle de direction. Ladjonction lordre du jour dune runion normale du management est sans doute la meilleure garantie que le sujet soit abord. Il admet par contre quil ltait gnralement aprs les autres, mais il ntait pas oubli. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 117 sur 188
Sur la question de lconomie du contrle, pose par BP, il prcise quil na pas spcialement critiqu, ou autopilot les cots du suivi lui-mme. Le dpartement dispose dautres services, daudit, dvaluation, ou dinspection dont ce serait la mission ventuellement.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 118 sur 188
Annexe 9 Tableaux synoptiques des rsultats de lenqute :
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 119 sur 188
9.1 Principaux constats 1.PILOTAGE DENSEMBLE Services Constats principaux DDE 1 Un POM auxquels seuls certains des chefs de service se rfrent Un POM relevant plutt dun engagement qualit et comportant des pistes dactions aux objectifs flous et non assortis dindicateurs Un document de rfrence ingnierie publique avec des objectifs traduits par des indicateurs et suivi par un comit de pilotage Une DNO ressentie comme une excellente initiative Un nouveau tableau de bord de la direction aprs audit de lancien par le CGM , mais pas utilis pour prendre les dcisions en ce qui concerne lallocation des moyens, et se limitant au suivi dactivit et de consommation de crdits Une fixation de ses objectifs par chaque chef de service DDE 2 Cadre daction dfini par le POM et les plans daction dans lensemble correctement dclin mais une certaine propension de la direction se passer dinstruments de mesure de laction. DDE 3 Une DDE considre comme peu attractive et sinistre en termes deffectifs Un poste de CGM rest vacant plus dun an Une DDE mobilise sur les urgences et loprationnalit Consquence : Un POM dont les actions, pourtant assorties dun certain nombre dindicateurs , ne font pas lobjet dun rel pilotage Des objectifs partags peu nombreux. Seul cit : la baisse des travaux en rgie pour le compte des communes Un manque de crdibilit des orientations stratgiques au regard de certaines dcisions prises : ex dsengagement ADS contredit par la reprise de linstruction des PC dans une commune autonome Un seul impratif : la production quotidienne. Un suivi au jour le jour Raisonner en termes doprations dlimites dans leurs contours et non plus en orientations stratgiques contraries par de trop fortes contraintes ? Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 120 sur 188
DDE 4 Caractre jug stratosphrique des orientations de la DNO. Corrig en partie par le tableau de bord ministriel et ses indicateurs qui correspondent toutefois encore des orientations trs globales pour laction des services Des orientations stratgiques du POM qui ne recouvrent quimparfaitement la ralit de la production quotidienne de la DDE. Un suivi rgulier des actions du POM ralis par le comit de direction pour la vingtaine d actions stratgiques quil comprend, et par des groupes de travail pour les autres actions dfinies par domaine. Un suivi restant toutefois lui aussi assez loign de la ralit quotidienne de la production de la DDE. Un bilan annuel global du POM mais sans que cela conduise en ajuster les actions La ralit du suivi de la production et de lactivit de la DDE assure en fait dune part travers les programmes annuels de travail des services et arrondissements ( agrgeant eux- mmes le plus souvent ceux des subdivisions) et dautre part par un tableau de bord du comit de direction. Un suivi du programme annuel des oprations routires du Dpartement assur par la direction des infrastructures du dpartement dans le cadre de relations directes avec les subdivisions De nombreux documents de suivi des activits et tableaux de bord dans les arrondissements, mais spcifiques chacun et nalimentant que rarement le tableau de bord de la direction Isoard et Corail+ pas utiliss Une rpartition pragmatique et non scientifique des effectifs et moyens de fonctionnement, tributaire des contraintes subies par la DPSM. DDE 5 Un POM 98/01 qui a permis une rflexion de la direction et des chefs de service sur les orientations mais ne comporte pas de moyens de mesure de son excution et ne fait pas lobjet dun suivi. Des orientations servant rarement de rfrents aux subdivisions Des projets de services par dclinaison du POM dans certains services Des projets de subdivision laisss galement leur initiative et nayant pas fait lobjet de retour de la part de la direction laquelle ils ont t pour certains communiqus Des tableaux de bord portant essentiellement sur la rpartition et le suivi des moyens Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 121 sur 188
DDE 6 Une DDE dont lactivit pour le Dpartement sexerce dans des conditions semblables celles qui existaient avant la dcentralisation Un Conseil Gnral nayant pas formalis sa commande et privilgiant la ractivit de la DDE Une DDE trs attentive la qualit de ses actions Trois outils de pilotage principaux : Un document Ambitions 2001-2003 se rfrant la DNO (4 orientations stratgiques dclines en 14 objectifs de progrs, auxquels se rfrent les axes dintervention prioritaires de la DDE et une centaine de fiches dactions. + un tableau de suivi de certaines politiques ministrielles en rfrence la DNO Une lettre de cadrage annuelle pour chacune des subdivisions Un tableau de bord de 30 40 pages de la direction, examin en comit de direction Des tableaux de bord spcifiques aux services sans grande originalit Des tableaux de bord et documents de suivi en subdivision mais pas ncessairement bien relis aux enjeux du service et de qualit ingale Au total des outils de constatation plus que de pilotage prvisionnel DDE 7 Plusieurs documents stratgiques : POM, plan daction ARTT, documents spcialiss dans certains domaines (IP, formation, informatisation..) Un POM comportant une centaine dactions , sans compter celles des mini POM de subdivisions Une analyse comparative de la DNO avec le POM. Cohrence PTE/POM. Un dispositif de pilotage fin du POM prvu au POM mais qui na que partiellement fonctionn, en raison principalement de lindisponibilit et de la surcharge des cadres, de la vacance des postes et aussi de la multiplication des documents stratgiques. Un bilan annuel du POM tabli par le CGM. Idem pour le plan ARTT. Peu deffet du POM sur la rpartition des moyens humains. Un tableau de bord en cours de refonte du DDE, qui dispose aussi de certains tableaux de bord (en fait de suivi dactivit) des chefs de service. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 122 sur 188
DDE 8 Stratgie exprime par un POM 1999-2002, affichant 5 orientations stratgiques, prcises sous la forme dune trentaine daxes stratgiques, et identifiant 87 actions prioritaires. Dclinaison annuelle du POM au travers dun plan daction, juxtaposition des plans daction annuels de la direction et de chaque service, lesquels ne se bornent pas aux actions prioritaires du POM mais intgrent notamment celles quil navait pas pu prvoir (ARTT , loi SRU) Bilan du plan daction prcdent comportant une apprciation se faisant partir d indicateurs de russite plus ou moins difficiles apprhender. POM peru par les agents comme un catalogue trop large ne faisant pas ressortir de manire forte les priorits du service. Plans dactions perus en revanche comme des objectifs forts atteindre. Aucune adquation en revanche entre ces objectifs et les moyens allous la DDE. Opinion gnrale : POM recentrer sur les orientations stratgiques, plans dactions annuels concevoir par service et annuellement. DDE 9 Des orientations gnrales du POM peu ancres dans la gestion quotidienne des services et se prtant mal de ce fait une mesure Une dclinaison du POM en plans annuels dactions, saccompagnant dobjectifs mesurables, mais essentiellement partir dindicateurs de moyens. Une mesure dactivit qui nest toutefois pas considre comme un outil de ngociation et de contrle, mais est effectue pour pouvoir rpondre des questions poses et rendre compte aux DAC. DDE 10 Une culture du management stratgique dj prsente dans la DDE , qui entreprend llaboration dun nouveau POM (Plan Orientations Mesures) Existence dun systme de dfinition dobjectifs annuels entre la direction et les chefs de services et entre ces derniers et leurs chefs de cellule Elaboration au niveau des subdivisions territoriales dun projet issu dun diagnostic territorial et servant de support un plan dactions Existence en outre de documents stratgiques directement oprationnels dans le domaine de lurbanisme et celui de lingnierie publique Pratique, trs suivie, de runions de passage en revue , balayage et examen concert Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 123 sur 188
DRE 1 Un POM labor indpendamment de celui de la DDE comportant 4 orientations stratgiques dclines en 49 actions. 25 indicateurs de suivi emprunts ceux de la DNO Une DNO ressentie comme une excellente initiative Un PTE se prsentant comme un catalogue de 350 actions prioritaires Un projet de service labor chaque anne par chaque chef de division , incluant les actions prioritaires du POM et dont un point davancement est fait mi-anne par la direction, et chaque mois par le DRE adjoint (lecture commente des tableaux de suivi qui existent) Des rapports au SGAR pour les runions trimestrielles qui constituent de bonnes photographies de lactivit de la DRE DRE 2 Prise en compte des orientations nationales paraissant dans lensemble correctement assure mais expression claire et volontariste de ces orientations surtout dans le domaine du logement. SN 1 Une stratgie encadre par divers documents (DOS (POM), Contrat tripartite, DNO , rapport de Bouard, plan de modernisation IP) Bonne appropriation de la stratgie par les agents selon le chef de service, mais dans la mesure o elle nest pas dcline ou dclinable en objectifs et actions, notion plus floue pour lencadrement qui lassimile souvent aux objectifs de production ou de mise en uvre des programmes, contrats . Activit quotidienne principalement dtermine par la mise en uvre des dcisions prises et des programmes, par les sollicitations et commandes imprvues, par les urgences Pas de pilotage spcifique de la stratgie, dont la mise en uvre est intgre la production. Prsentation dun rapport dactivit par les chefs de service loccasion de leurs entretiens dvaluation annuels. Existence de lettres de mission aux subdivisionnaires dans certains arrondissements. Existence de plans dactions dans quelques subdivisions. En termes dorganisation, ncessit de clarifier les positionnements respectifs des chefs darrondissements fonctionnels et territoriaux et de constituer en vritable direction de lexploitation la mission entretien et exploitation. Ncessit aussi dun renforcement du pilotage des objectifs stratgiques et oprationnels et de la programmation, et dun meilleur exercice de la matrise douvrage. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 124 sur 188
SN 2 Engagement par la direction de dmarches stratgiques fortes (POM, contrat tripartite, plans daction, recherche dindicateurs par domaines GEODE..) mais restant perues par le personnel comme peu oprationnelles et synonymes de rductions deffectifs. Une difficult plus ou moins grande selon les domaines traduire les orientations en objectifs daction mesurables ; Un arrondissement PPM (prospective, planification, modernisation) dont le rle interfre avec celui de la cellule gestion- management
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 125 sur 188
2.CONTRLE DES ACTIVITES DE PRODUCTION Services Constats principaux DDE 1 En dehors de lingnierie publique chaque chef de service dfinit ses propres objectifs de production et ceux-ci sont peu, voire pas formaliss 3 types doutils : des outils de suivi doprations des outils de contrle des consommations de dotations et/ou crdits des outils de mesure de volume de production ou de consommation de moyens Aspects qualitatifs rarement suivis Multiplicit doutils pas satisfaisante : redondance, manque de fiabilit, domaines non couverts, pas de comparaisons inter units possibles, pas dutilisation dcisionnelle par la direction, pas dutilisation pour la diffusion dinformations lextrieur du service En rsum absence de stratgie clair e et formalise de la direction permettant la dclinaison dobjectifs dactivit aux diffrents niveaux hirarchiques et linstauration dun contrle de gestion dans une logique objectifs/rsultats DDE 2 Action privilgie par rapport la mesure de laction. Toutefois quelques ilots solide dexpression et de suivi dobjectifs au niveau des services Etudes et Travaux Neufs et Construction et Habitat, Dveloppement Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 126 sur 188
DDE 3 Suivi ou prvision dactivit dans le meilleur des cas. Jamais de contrle reposant sur un suivi et une analyse des carts Ex des grands travaux : premire proccupation : la matrise des sous-traitants et non celle de la production propre de la DDE une gestion au coup par coup sans vision densemble clairement matrise ni contractualisation une commande fluctuante du matre douvrage Situation similaire dans lADS o le sige subit lactivit des subdivisions Un tableau de bord pour lactivit construction-publique et une fiche dactivit par charg dopration mais une mesure des carts qui nest pas plus effective Seul suivi bien structur : lentretien routier, grce CORAIL + et une animation du responsable de la gestion de la route qui porte la fois sur loutil et la politique Au total 3 conditions la mise en place dun contrle de gestion : Une exigence forte du matre douvrage, accompagne dune organisation spcifique Un outil national dont la ralisation et la maintenance sont assurs Une utilisation des rsultats par la base avec une marge dautonomie possible Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 127 sur 188
DDE 4 Entretien/Exploitation de la route : procdure et critres locaux locaux pour fixer la politique locale et le programme. Pas dobjectifs prcis associs des indicateurs de suivi. Suivi des consommations de crdits par opration lors des runions infrastructures mensuelles et globalement en comit de direction Travaux neufs routiers : un tableau de suivi physico- financier centralis ladirection et transmis la DRE IP : objectifs dpendant des moyens en personnel et des co-ralisateurs externes . Utilisation de PICP. ADS : utilisation de WinADS pour le suivi des dlais et du nombre dactes instruits grce limplication personnelle dun agent Habitat : A cot dun tableau de bord de direction, peu utilis et du tableau de bord financier du service de lhabitat, un outil principal : le rapport annuel au CDH. + Systme de conventions avec les communes pour lhabitat indigne. Scurit routire : programmation selon des critres locaux pour les oprations ASIL, et en se rfrant des critres nationaux inadapts en milieu urbain pour le PRAS.(Objectif : obtenir des crdits) Au total une mise en place dun contrle de gestion plus facile dans les domaines dactivit de la DDE o les objectifs sont peu sensibles lenvironnement que dans ceux o lon constate : Une interfrence continuelle de lurgence La sensibilit politique des dossiers Labsence de prise en compte de la ralit des moyens Des objectifs dont la ralisation ne dpend pas seulement de la DDE Suivi des activits surtout performant sur laspect gestion financire
DDE 5 Des outils de constat (mesure) de la production , mais pas utiliss (utilisables ?) pour orienter les actions Un compte-rendu au dpartement, reposant sur CORAIL et un outil local CASCROUT, qui semble excessivement lourd Un suivi de lADS reposant sur la connaissance fine..quantitative et qualitative du chef de service Un CGM aidant la mise en place de certains outils mais ne dveloppant pas une dmarche globale de tableaux de bord avec indicateurs Contribution des CHI au contrle des activits de production Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 128 sur 188
DDE 6 Tableau de bord de la direction relevant dun compte- rendu dactivit et dun suivi de consommation des moyens financiers. Peu utilis par les services. Analyse des cots et moyens de production dans le domaine de la gestion de la route servant de base une rpartition des moyens humains et financiers dans les subdivisions et au pilotage des niveaux de service en matire de fauchage et patrouillage Commandes du Dpartement en matire de grands travaux honores en ltat et flux tendu Ville et habitat : tableau de bord outil de constatation et pas de pilotage dune activit trs dpendante des partenaires externes IP : tableau de bord de lavancement des oprations. Prvisions non glissantes CP : avancement des oprations suivi par le tableau de bord de la direction ADS : tableau de bord de la direction et du SAU. Contrle des activits de production en subdivision effectu de faon assez artisanale. Des outils informatiques qui instrumentent assez bien les productions administratives mais pas conus pour dialoguer entre eux et permettre une utilisation des donnes dans llaboration de tableaux de bord Indicateurs denvironnement et de moyens les plus facilement disponibles et fiables Indicateurs dactivit (temps pass) disponibles et exploitables seulement quand utilisation pour la rpartition des moyens en subdivision et si retour dinformation vers les agents Utilisation dcisionnelle des indicateurs restant limite tant au niveau de la direction (utilisation des indicateurs du SGR, de la comptabilit analytique du Parc..) que des chefs de service DDE 7 Difficult de mettre en accord les orientations affiches et les dcisions quotidienne (exemple de lIP) Programmation bien tenue des travaux neufs routiers. Objectif : disposer des crdits Activit du parc trs encadre Un compte-rendu annuel de la convention de mise disposition du dpartement reposant sur une formulation des objectifs en termes trs gnraux.. Des documents de suivi et de pilotage dans les subdivisions. Dans le domaine AUH un dveloppement mritoire pour matriser lactivit dtude mais un pilotage lche de lADS Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 129 sur 188
DDE 8 Pratiques trs htrognes selon les services et mme les units constitutives des services. Entretien et exploitation des RN : objectifs dfinis et programme dutilisation des quipes et des moyens financiers effectue en se rfrant des normes exprimant les pratiques minimales et souhaitables (19 niveaux de pratique, rpartis dans 9 familles de travaux).Contrle rgulier du rythme de la consommation des crdits. Contrle le plus souvent qualitatif des niveaux rels de pratique. Bilan dactivit de chaque subdivision partir de KSP et CORAIL +, do est tir un bilan global par itinraire pour la DR Service des grands travaux : Suivi physique et financier des oprations de qualit, la mesure de lenjeu reprsent par l exceptionnel programme routier du CPER ADS : objectifs des subdivisions implicite. Pas de suivi de leur activit par la cellule ADS et affaires juridiques du sige, sinon travers un indicateur constitu par le nombre de leurs appels en cas de problme . Suivi de lensemble de lactivit des subdivisions par le directeur des subdivisions travers l atlas des subdivisions et ISOARD Ingnierie publique : renforcement du contrle de gestion loccasion de la mise en uvre du plan de modernisation de lingnierie publique. Pilotage reposant sur un tableau gnral des contrats proposs et un tableau de suivi des contrats obtenus. Contrle de lactivit des cellules par la production de leurs plan de charges. Un rapport dactivit adress annuellement au prfet. Conclusions : qualit du dispositif paraissant directement lie la prcision de ce qui est attendu du service volontarisme des donneurs dordre rserve des responsables de la DDE sur lutilisation comparative dindicateurs defficience Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 130 sur 188
DDE 9 De nombreux tableaux de bord tous les niveaux Le plus souvent des tableaux Excel aliments partir des outils nationaux Au niveau des subdivisions peu doutils communs Une utilisation des tableaux de bord dans les cellules de base qui est trs diverse, et rarement faite en vue dun vrai pilotage Une structure des tableaux qui rend malaise lutilisation des informations quils contiennent par le niveau suprieur Un suivi dactivit non rfrenc des objectifs et ne faisant pas lobjet de commentaires ou dalertes Cas particulier : le CPER qui a donn lieu un travail pouss sur les plannings doprations et les plans de charge par units et une dmarche qualit sur les tudes. Un suivi de lingnierie publique ne satisfaisant pas encore tous les impratifs dun systme de contrle de gestion DDE 10 Modalits de pilotage et de suivi des activits de production trs variables selon les secteurs. Investissements routiers RN : rfrence du CPER. Elaboration de plannings de ralisation des oprations . Production directement conditionne par les AP et CP. Structuration des changes entre DDE, DRE et DR par INFRAWIN RD : Matrise trs complte du processus de production par la DDE, sous lautorit fonctionnelle de laquelle ont t replacs les effectifs transfrs au Dpartement. Entretien routier RN : Dialogue avec la DR rduit sa plus simple expression Elaboration par la DDE elle-mme dun rfrentiel de consignes et doutils de suivi RD : Dispositif comparable mais rle plus complet vis vis de la collectivit dpartementale Echanges avec le dpartement favoriss par un bon climat social et la proximit du dcideur Au total dans ce domaine des pratiques permettant de passer rapidement un vritable exercice de contrle de gestion AUH ADS : Suivi qualitatif trs serr en matire de cartes communales Production ADS conditionne exclusivement par la demande Logement : Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 131 sur 188
Suivi restant trs centr sur la clrit apporte la consommation des crdits et le nombre de logementss produits Des indicateurs dimpact ou defficience qui font dfaut Ncessit dune mthodologie et de critres nationaux pour la mise en uvre de la rforme du numro unique Nouvelle planification urbaine (loi SRU) : Plan dactions 2001/2002, constituant un excellent exemple de rationalisation de la production du service au service de priorits affiches et sappuyant sur des outils performants de contrle de gestion Ingnierie publique Mise en place dun dispositif dans le cadre du plan de modernisation Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 132 sur 188
DRE 1 Dfinition par chaque chef de service de ses objectifs Gestion plutt au jour le jour de la stratgie Seule activit quantifiable : le contrle routier Caractre complexe des chanes de dcision relatives linvestissement routier et aux financements europens Autocommande en matire dtudes et de gestion de donnes + rponse des commandes urgentes 3 types doutils des outils de suivi doprations des outils de contrle des consommations de dotations et/ou de crdits des outils de suivi dactivit Pas de suivi qualitatif (laiss au SGAR tant pour le CPER que pour les fonds europens) Outils propres chaque division, souvent issus de la ncessit de diffuser des informations aux intervenants extrieurs, sans utilisation dcisionnelle par la direction DRE 2 Allocation des ressources correcte de la part des responsables rencontrs. A titre dexemple plan rgional mensuel de contrle routier SN 1 Nombreux tableaux de bord et documents de suivi (voir fiche 1). Aucun partag avec VNF hormis le suivi des CPER (et les documents budgtaires et comptables conus pour le suivi des dpenses ) Programmation laborieuse et longue ainsi que partielle, mais juge en progrs. Entretien : pas de politique arrte;. Pas de vritable matrise douvrage en labsence dune vritable direction de lentretien. Pas dapprciation de lefficience et de lefficacit. Pas dutilisation de Corail. Dans le domaine de lexploitation dmarche dexplicitation des objectifs et des priorits, intgrant la proccupation du contrle de gestion, en cours, dans le cadre de ltablissement du schma directeur dexploitation . Situation en cours dvolution positive dans le domaine de lingnierie (organisation de la matrise douvrage, et de la prise de commande ) Oprations dquipements et damnagement relatives au dveloppement et la valorisation du domaine public fluvial soumises un processus similaire aux autres oprations dinvestissements. Programmation des actions proposer annuellement au MATE dans le domaine de leau. En gnral pas de programmation dactions pour les activits de type rgalien ou de rgulation. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 133 sur 188
SN 2 Une plus grande difficult pour les arrondissement dveloppement de la voie deau et PPM que pour les arrondissements de production dfinir des plans dactions mesurables et valuables Un obstacle tenant limpossibilit institutionnelle des matres douvrage prendre des engagements pluriannuels de moyens Une absence de demandes de remontes dinformations autres que financires (budgtaires ?) de la part des DAC Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 134 sur 188
3.PILOTAGE DES ACTIVITES SUPPORT Services Constats principaux DDE 1 Des outils de suivi propres chaque service Un objectif gnral pour le service RHM : celui de respecter le calendrier des divers actes de gestion et un objectif prioritaire : celui de faire le plein des postes. Mais des outils nationaux trs imparfaits quil faut rebidouiller Un suivi particulier du nouveau rgime indemnitaire partir de GESPER et GESFIN DDE 2 Apprciation excellente (Sic) DDE 3 Pas de tableau de bord de la direction, ni du secrtariat gnral. Abandon (provisoire ?) des critres anciennement utiliss pour la rpartition des enveloppes entre les subdivisions A linverse tableaux trs dtaills dans les subdivisions. Mais pas homognes dune sudivision lautre et ne portant que sur les moyens allous sans relation avec la production ou les rsultats. Utilisation des exploitations Corail faites au sige par chaque subdivisionnaire localement DDE 4 Budget de fonctionnement : outils adopts jugs pertinents par les diffrents niveaux dacteurs, mais leur objectif est de consommer les crdits et non pas celui dune recherche de l efficacit maximale de la dpense GRH : sensibilit exacerbe et interpellation critique de la direction et du BRH, dans un contexte de fortes vacances et important turn-over, mais des initiatives intressantes et soucieuses de rquilibrage.. Un outil dvelopp localement pour complter GESPER Les contraintes subies devraient inciter quitter la vision du strict guidon alors que cest paradoxalement linverse. Prconisation doutils nationaux et dapplications inter- units pour viter lactuelle prolifration doutils internes dutilisation confidentielle et redondants. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 135 sur 188
DDE 5 Effectifs : Une tude de rpartition quitable des effectifs dans les subdivisions faite en autocommande par le CGM mais que na pas souhait utiliser le directeur, qui prfre rester au cur du processus de dcision . Une dmarche de mme nature pour la dtermination des effectifs des services fonctionnels du sige mais rejete par ces derniers Budget de fonctionnement : pas de critres et de ratios de rpartition dans lensemble territorial un outillage complet et prcis pour le suivi effectu par le bureau dadministration gnrale du sige (50% du budget) des instruments de suivi de leur budget par les subdivisions de qualit variable Un logiciel local (CASCROUT ) de suivi analytique des dpenses utilis tant pour rendre compte au Conseil Gnral des conditions dexcution de la convention de mise disposition que pour renseigner lenqute annuelle DPSM, mais insuffisamment exploit dans le sens dun contrle de gestion DDE 6 GRH : Une rpartition des effectifs autoriss ne reposant pas sur des critres d finis et encore moins sur des indicateurs de contrle de gestion Budget de fonctionnement : une rpartition faite sur la base du budget prvisionnel de chaque subdivision, sauf en ce qui concerne les frais de dplacement calculs partir de ratios selon le grade et lemploi de chaque agent DDE 7 Moyens en personnel : lien difficile de la gestion quotidienne avec les tendances dvolution du POM. Pas de gestion prvisionnelle des heures supplmentaires. Budget de fonctionnement : faible marge de manuvre. Moyens jugs insuffisants. Cl de rpartition 8 paramtres non relie des indicateurs dactivit. Un suivi des consommations. Suivi fins sur certains postes (ex les consommables). Comptabilit : faiblesse de la fonction du niveau 2 (gestionnaire) Comptabilit publique : contrle des seuils par Cassiope impossible. Contrle des marchs essentiellement sur pices administratives. Pas de bilan annuel dexcution. Contrle hirarchique ; de comptabilit mais jugs trop courts. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 136 sur 188
DDE 8 Pilotage au jour le jour par le chef du service de ladministration gnrale, qui dispose dun tableau de bord portant sur le budget de fonctionnement, la gestion des effectifs, le plan de formation Rpartition des effectifs entre les services rsultant dun pilotage vue, aprs apprciation de la situation gnrale de la DDE et de son contexte dvolution . Calibrage des plans daction en fonction de cette rpartition intuitive . Gure dutilisation des quelques lments objectifs disponibles qui, dans des domaines comme lentretien et lexploitation de la route ou lADS permettraient de tendre la rationalisation des rpartitions deffectifs Etablissement du budget de fonctionnement par continuit sans se rfrer des ratios objectifs que le service jugerait toutefois souhaitable. Contraintes lies au non rattachement de la contribution dpartementale au budget de lEtat. DDE 9 Un suivi du budget de fonctionnement ralis avec la ventilation collective de Cassiope par nature de dpenses, et visant permettre un respect global du budget, sans quon puisse parler dun rel pilotage fond par exemple sur des objectifs de rduction de telle ou telle dpense Une rpartition des moyens de fonctionnement faite sur la base de ratios ne sappuyant pas sur des critres dactivit. Elaboration en cours en revanche dun outil de rpartition des moyens en personnel entre les subdivisions sappuyant sur des critres dactivit Une utilisation actuelle de CORAIL qui ne permet pas vraiment un travail sur lutilisation des personnels dexploitation et des engins DDE 10 Existence dun cadre gnral de pilotage fond sur divers instruments : tableaux de bord, consignes en matire de commande publique, rglement intrieur Allocation des moyens humains sappuyant sur un outil danalyse Charges/Moyens existant depuis plusieurs annes, et qui, sans tre prospectif, fournit nanmoins des rfrences utiles Un budget de fonctionnement trs contraint, notamment sagissant des ressources dpartementales, et ne constituant quassez peu un outil de management ; Une GRH visant anticiper le plus possible sur les mouvements des agents et raliser la meilleure adquation entre les besoins du service et le profil des agents Une mise en place en cours de la gestion du nouveau rgime indemnitaire . Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 137 sur 188
DRE 1 Pilotage global des activits support compte-tenu de la taille de la DRE DRE 2 Nant au motif que les services de la DRE sont principalement des intermdiaires, sans action directe SN 1 Un processus dtablissement de la rpartition des effectifs autoriss entre les diffrentes units du service. Budget de fonctionnement rparti (entre les services) au prorata des effectifs suivant les rgles de la DPSM ( ?) et au sein des subdivisions par les arrondissements selon des critres techniques ( ?), en tenant compte de lurgence et de la possibilit de dpenser dici la fin de lexercice. SN 2 Des activits support pouvant suivies partir des instruments de mesure traditionnels (Cassiope, Sicave, Corail, Scot) et plus rcemment, pour les donnes comptables, avec Business Object Mais des pratiques restant perfectibles
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 138 sur 188
4.QUALITE DE LA COMMANDE Services Constats principaux DDE 1 Une perception de la commande trs variable selon les personnes rencontres. DAC : Points de vue diffrencis mis sur lexistence, la qualit et la manire dont sexprime la commande des DAC mais une commande ntant pas dans lensemble juge comme claire et prcise En revanche des remontes dinformations demandes par les DAC (DR pour linvestissement routier, DPSM travers ISOARD et ses enqutes, DGUHC..) juges trs lourdes sans que les services sachent ce qui en est fait. Conseil gnral : une commande perue jusqu cette anne comme peu prcise, avec un systme dinformations vcu comme assez lourd. Mais une reprise en main en cours de la matrise douvrage Prfet : pas de commande mais demande dinformation trs rgulire et rencontre hebdomadaire avec les chefs de service. DDE 2 Assez naturellement les services de la DDE ninventent pas des objectifs lorsque le POM ou ladministration centrale nen fixe pas Lorsquen particulier des lments chiffrs sont demands, le service sapplique les fournir : cest dailleurs une occasion de mesurer limperfection de certains outils. DDE 3 Commande externe : La commande de lEtat est la plus dcrie : modifications de la programmation, insuffisance des crdits ou retards dans leur mise en place, caractre fluctuant des politiques. Commandes supplmentaires du prfet. Incertitudes de nature plus politique ou conjoncturelle pesant sur la politique du logement social Une commande du Conseil Gnral ressentie en revanche comme claire et sans exigence qualitative excessive. Runions mensuelles et indicateurs de suivi Commande interne : Un repli manifeste de la base sur les valeurs fortes historiques de la maison et la production quotidienne au regard dune stratgie considre comme sujette de trop frquents changements de cap ou dobjectifs considrs comme hors de porte. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 139 sur 188
DDE 4 Un caractre trs flou de la commande : Une commande parcellise et non des orientations que le service se devrait de mettre en musique lui- mme. Ex : oprations du CPER, programmation du logement social. Dans le domaine de lamnagement et de la politique de la Ville un rle partenarial qui se dcrit mal et svalue encore plus mal Une commande des collectivits locales apparaissant aussi souvent comme floue. =>une frquente autocommande des services. Une organisation des services en consquence : Des programmes annuels dactivit qui en constituent.. une phase incontournable Des comits de suivi pour les projets importants. Des comits de matrise douvrage pour les projets les plus complexes tels que les infrastructures de TC ; De la gestion ordinaire mais pas du contrle de gestion DDE 5 Grandes priorits daction (de lEtat ?) connues au travers du PTE Commande trs prcise du Conseil Gnral sauf en matire de VH Commandes des DAC restant trs imprcises et mal connues. Exception pour la DR travers son programme dactions ( ?). Suivi du CPER par un tableau de bordprcis. Exigences de la DIREN en matire denvironnement connues partir de ses engagements crits ( ?) Pas de commandes particulire de la direction en ce qui concerne les secteurs transversaux internes POM ne participant pas la commande DDE 6 Une commande interne ayant fait lobjet dun fort investissement du service, aux plans organisationnel et mthodologique pour amliorer sa qualit. Une commande externe de lEtat minoritaire et peu commente : directives des DAC mal connues, pas de commandes gnrales du prfet, qui reoit hebdomadairement le DDE. Une commande de la DGUHC ressentie par le SAU comme imprcise et par le Service Ville et Habitat comme valable et justifie mais incompatible avec les moyens de la DDE. Une quantit de compte-rendus et de tableaux statistiques fournis aux DAC juge excessive ? Une multiplication des demandes dinformations de la DRE, dont lintrt nest pas toujours peru. Une commande externe du Conseil Gnral dans le domaine des projets routiers trs dcrie. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 140 sur 188
DDE 7 Commandes des DAC : Nombreuses demandes de remontes dinformations auxquelles la DDE se prte de bonne grce, en sinterrogeant toutefois sur leur cohrence et leur uilit, et sans grand espoir de retour Empilement des demandes dlaboration dorientations stratgiques se tlescopant avec le POM et le PTE. Critiques sur la nouvelle nomenclature GEODE et le nouvel ISOARD Mauvaise priorisation des politiques nouvelles des DAC (DGUHC surtout) ne tenant pas compte des commandes locales reues par ailleurs sur les mmes champs. Commande du prfet : Suivi des grands dossiers sans soccuper de la faon dont la DDE gre ses moyens. Niveau DRE : important pour la DDE en tant que bon niveau dagrgation et de rgulation et galement dinterface entre les DAC et les DDE ( lexception de la DR qui travaille davantage avec une logique dpartementale). Plus value faible en terme de gestion Conseil gnral : Commande faible. Relations confiantes. Pas dadaptation du programme des interventions de la DDE lie lARTT. DDE 8 Commandes des DAC juges plutt comme claires . Difficult lie la multiplicit des commandes conduisant le service devoir tablir des priorits. Retour des commandes juges par ailleurs frquent (Ex dISOARD). Commandes du prfet : implicites dans les domaines o la DDE est en situation de responsabilit plus explicites dans le cas daffaires ponctuelles lies lactualit locale. Priorits du prfet pas forcment en accord avec celles des DAC (Ex de lingnierie publique) Commandes du Dpartement : Rgies par la convention de mise disposition fonde sur des obligations de moyens, mais aussi de plus en plus sur des obligations en termes de production et de niveau de service. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 141 sur 188
DDE 9 Une perception trs floue tous niveaux des besoins de ladministration centrale en matire de pilotage de laction de la DDE, et galement de lutilisation quelle peut faire des informations quon lui fournit, sans pour autant lever de rcrimination. Une perception toutefois beaucoup plus claire de ce suivi de ladministration centrale pour ce qui est de lut ilisation des moyens budgtaires Une formalisation et un suivi galement clair dans lensemble de la commande du matre douvrage Etat dans le domaine des grands travaux Des outils des outils nationaux perus comme destins dabord satisfaire les besoins dinformation des DAC et non pas ceux correspondant la gestion oprationnelle des services Des outils dont on regrette en outre quils arrivent trop tardivement Un suivi par le Conseil Gnral de lactivit de la DDE pour son compte visant surtout sassurer de la bonne affectation et utilisation des moyens qui lui sont dus et plus informel pour le reste, mais que le Conseil Gnral peut nanmoins ressentir comme effectif en raison de la proximit et de la frquence des relations quil entretient avec la DDE. Une commande du Conseil Gnral qui sefforce au surplus de faire lobjet dune formalisation croissante la demande de la DDE DDE 10 Des commandes des diffrentes DAC qui paraissent insuffisamment formules, voire inexistantes Une DDE qui saccommode assez bien de cette situation et sinterroge sur les volutions qui vont rsulter de la LOLF Une commande du prfet au niveau local sexprimant de diverses manires : PTE, changes directs Prfet/DDE, propositions de la DDE elle- mme Une commande du dpartement sexprimant dans le cadre particulier de la remise sous lautorit fonctionnelle du DDE des moyens transfrs. Une volution rcente marque par lmergence progressive dun service de la matrise douvrage plac auprs du PCG. Une proximit du matre douvrage et des relations entre lui et la DDE qui encouragent le dveloppement dun contrle de gestion. Avec les autres collectivits des engagements et des prestation largement dtermins par des choix oprs par la DDE elle-mme Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 142 sur 188
DRE 1 Une perception de la commande variable selon les domaines dintervention ; CPER : une dimension politique qui interfre avec la clart de la commande DAC : Consignes claires et formalises de la DR, mais objectifs concernant toutefois exclusivement la consommation financire Pilotage de la DTT considr comme beaucoup moins clair DGUHC pas voque Acteurs locaux : Sassurent de la ralisation des oprations inscrites au CPER LEurope : DAC : commande implicite mais ne saccompagnant pas de directives propres de leur part SGAR : Confiance du SGAR dans la DRE pour linstruction des dossiers. Evaluation qualitative des programmes restant de son ressort Contrles routiers : objectifs bien identifis Habitat-Logement : innombrables enqutes auprs des services manant de la DGUC que la DRE nest pas en mesure de contrler et qui nont que peu dintrt au plan local DRE 2 Nant au motif que les services de la DRE sont principalement des intermdiaires, sans action directe SN 1 Domaines o la commande nest pas claire : entretien, gestion hydraulique, dveloppement, activits rgaliennes. Suivi des matres douvrage principalement ax sur la consommation des crdits. Remonte des informations pas formalise Les relations ne sont vraiment contractuelles que pour les contrats de plan et des contrats cofinancs ( ?) SN 2 Une commande centrale tantt explicite tantt implicite Des commandes assez bien senties dans les units oprationnelles mais qui gagneraient tre davantage formalises ou catalogues , avec des instruments dvaluation associs
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 143 sur 188
5. ADEQUATION DES OUTILS INFORMATIQUES Services Constats principaux DDE 1 Des outils nationaux rpondant une fonction de base et dont les cahiers des charges nont pas pris en compte les besoins des utilisateurs locaux. Des requtes lourdes dans la plupart des outils. En outre une culture du chacun son outil qui semble profondment ancre et lie au fait que cest chaque chef de service et chaque chef dunit qui se fixe des objectifs DDE 2 Plac auprs du DDE, le contrleur de gestion apporte ce dernier les lments quil rclame, en loccurrence fort peu Pas dirrigation non plus des services, par manque dexigence des chefs de service et attitude insuffisamment expansive du contrleur de gestion. DDE 3 Des outils nationaux qui ne sont pas pleinement utiliss par la DDE par manque de temps de la DDE mais aussi parce quils ne rpondent pas toujours aux besoins locaux. Par mconnaissance galement des potentialits de leurs logiciels De nombreux outils et tableaux locaux labors en parallle, sous Excel le plus souvent Pas de tableau de bord de la direction du fait notamment de labsence dun conseiller de gestion depuis plus dun an. Pas de dispositif de suivi formalis du POM Un volet prvision qui, sil existe souvent, nest pas toujours formalis Une culture de gestion prsente mme sil existe un manque de formalisme Reconnaissance de lutilit du contrle de gestion pour mieux anticiper mme si actuellement travail dans lurgence et le nez dans le guidon qui a conduit ne pas en faire une priorit Peu de tableaux de bord avec indicateurs mais des tableaux de suivi DDE 4 Des outils nationaux suivistes ( ?) et trop souvent subis Des tches dalimentation en donnes des DAC trs lourdes : La pertinence du niveau arrondissement Des raisons despoir Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 144 sur 188
DDE 5 En matire financire des outils qui sont constitus essentiellement au niveau des chefs de service et dont la direction se satisfait pour ses besoins propres , aprs labandon en 1997 du tableau de bord central que lui fournissait le bureau de la comptabilit centrale. Des outils, dont Cassiope est le support essentiel, qui sont plus des suivis de consommation des ressources financires que de vritables outils de pilotage INFRAWIN, un outil intgrant des prvisions et pouvant permettre ltablissement de vritables tableaux de bord mais dont la pleine utilisation suppose un important investissement du service. Incapacit de Cassiope structurer un et gnrer simplement un systme dinformation fiable permettant dassurer le pilotage des moyens financiers DDE 6 Manque de souplesse et insuffisante prise en compte des besoins locaux par les logiciels nationaux ; De ce fait des complments locaux, sous Excel, ncessitant une double saisie et n travail supplmentaire DDE 7 Outils nationaux ne permettant pas toujours la DDE de produire des indicateurs de gestion soit par impossibilit technique soit par dfaut dergonomie. Non utilisation de certains outils soit par rsistance, soit pour des raisons techniques Problmes aggravs par le retard global dinformatisation de la DDE. DDE 8 Nouvelle segmentation ISOARD compliquant singulirement la tche de saisie des donnes, au dtriment de la fiabilit. Difficult faire communiquer les diffrents outils assurant le suivi de la production, des moyens financiers et des moyens humains en temps rel et pas seulement en bilan de fin danne . Difficult mettre en place des indicateurs de rfrence pertinents, prenant notamment en compte ce titre la qualit des prestations, ou de les croiser entre eux. Des tableaux de bord qui sont souvent des outils de suivi de la production Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 145 sur 188
DDE 9 Des possibilits dexploitation des outils nationaux pour les besoins du contrle de gestion qui, si elles existent, sont en ralit peu utilises Raisons invoques : Absence de commande de la direction Manque de disponibilit de la cellule conseil de gestion Manque de comptence pour lutilisation de certaines bases de donnes Manque de saisie appropries par les cellules Et aussi (cf point prcdent) sentiment doutils dabord conus pour les besoins des DAC Limites aussi lies au fait que tant au niveau des responsables dunit que de des responsables de niveau suprieur on nprouve pas ncessairement le besoin dune meilleure visibilit de son action. Mauvaise connaissance par ailleurs par la hirarchie du fonctionnement et des fonctionnalits des outils ; Critiques formules sur le caractre trop complexe de certains outils comme Infrawin II et PSN7 ou MSProject. Au del de la problmatique outil, caractre prjudiciable de labsence de commande ; DDE 10 Des outils de gestion qui ne servent pas ou peu un vritable contrle de gestion, soit parce quils ne sont pas btis pour, soit parce quils ne sont pas utiliss dans la totalit de leurs fonctions, soit parce que leur ergonomie est mauvaise Des outils qui participent nanmoins ldification dun socle du contrle de gestion DRE 1 Des outils nationaux qui, pour la plupart, rpondent des fonctions de suivi administratif et financier. A lexception de CORAIL qui nest pas utilis. Des espoirs fonds, pour le suivi du CPER, dans AGIR 1.9, en liaison avec INFRAWIN et, pour les financements europens, dans PRESAGE Le logiciel GRECO impos par la DTT pour la gestion des contrles routiers ne permet aucun suivi. DRE 2 Nant au motif que les services de la DRE sont principalement des intermdiaires, sans action directe SN 1 Outils (et procdures) nationaux jugs pas compltement satisfaisants Adaptation de certains de ces outils par le service pour la gestion Gestion lourde du systme de comptabilit VNF. Non pertinence des indicateurs ISOARD pour lentretien et lexploitation des VN Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 146 sur 188
SN 2 Un systme CASSIOPEE dont lutilisation par les services au titre de leur gestion devrait faire lobjet dimpulsions plus fortes de la part de la DAFAG. Mme remarque concernant la ncessit dune impulsion de la DPSM concernant lutilisation de GESFIN , pour faire connatre et valoriser ses fonctions dextraction. Une architecture centralise du systme comptable SICAVE amliorer notamment pour satisfaire aux besoins des subdivisions, dans la mesure o aujourdhui seule la comptabilit centrale matrise Business Object
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 147 sur 188
6. MESURE DES TEMPS PASSES Services Constats principaux DDE 1 Utilisation de CORAIL + pour le suivi des temps passs dans le domaine de lIP (aprs un fort rinvestissement de loutil) et au sein du SGR et des services territoriaux Exploitation des donnes CORAIL restant cependant faible et commenant tout juste en ce qui concerne lanalyse des oprations de lIP Exercice de bilan CORAIL des activits de la DDE sur les 5 dernires annes en cours mais risquant de manquer de fiabilit, toutes les activits ntant pas saisies. Exercice ISOARD estim lourd avec une transmission tardive des quelques rsultats qui reviennent DDE 2 Utilisation forte de Corail dans le domaine de lentretien routier mais sous- utilisation des informations disponibles en raison de la vacance du poste de responsable administratif du service Entretien et Exploitation de la Route Exigences de laction lemportant sur la mesure des rsultats DDE 3 CORAIL + en place dans les subdivisions depuis plusieurs annes et exploit par la cellule charge de lentretien routier essentiellement sous langle des dpenses en matire dentretien routier Mise en place en cours dun suivi de lIP dans les subdivisions par opration partir de CORAIL +, mais pb de la limitation du nb doprations dans la version actuelle de CORAIL + PILOT Gestion des temps pour le suivi de lIP dans les cellules du sige. Mais pas encore dlments mesurs rels densemble sur le sujet DDE 4 Des objectifs et des pratiques singulirement pragmatiques reposant sur des dmarches propres chaque responsable hirarchique territorial Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 148 sur 188
DDE 5 CORAIL + entretien outil fondamental de dialogue avec le conseil gnral pour le suivi de lEETD , mais ne faisant pas vritablement en la matire lobjet dexploitations internes sur un plan densemble Pas dutilisation densemble non plus de CORAIL+ dans les autres domaines dintervention des subdivisions (ADS) Au niveau des subdivisions utilisation (dsormais ?) de CORAIL + dans le domaine de lingnierie publique Alimentation quasi automatique dISOARD partir de CORAIL + pour les services fonctionnels du sige (sauf travaux neufs et activits support lies la gestion du personnel) Charge de travail CORAIL + estime 4,35 agents/an DDE 6 Utilisation gnralise de CORAIL + Exploitation des seules donnes relatives lentretien routier, au niveau de la subdivision et au niveau du SGR Exploitation sur MEXICO des donnes recueillies partir de CORAIL + , donnant lieu au calcul de ratios facilitant la comparaison des subdivisions entre elles, permettant de dterminer les cots dentretien de chausses selon diffrents critres, et contribuant ainsi leur fiabilit Pas dexploitation en revanche des temps saisis concernant le domaine IP DDE 7 Hors le parc la mesure des temps passs nest systmatique travers Corail que dans les units territoriales. Et depuis peu en matire dIP (Suivi des temps passs par opration, connaissance des cots de revient) Utilisation des rsultats Corail minima. Enqute annuelle ISOARD pour lensemble des autres agents de la DDE Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 149 sur 188
DDE 8 CORAIL + mis en place dans toutes les cellules. Assez bonne motivation dans les units en charge e lentretien et de lexploitation de la route et de lIP. Faible motivation dans les units urbanisme et logement. Utilisation des rsultats Par le CGM : Restitution annuelle de lenqute ISOARD faite par le CGM sous la forme dun atlas de lactivit de la DDE En outre ralisation annuelle par le CGM dun indicateur des subdivisions croisement de plusieurs fichiers (CORAIL + , KSP, WIN ADS) partir de manipulations pas particulirement aises . Par les cellules et services : Entretien et exploitation de la route : utilisation trs variable dune subdivision lautre. Utilisation par le chef du service de lentretien routier pour comptabiliser par tche les quivalents-agents ncessaires et les moyens financiers et sen servir pour la rpartition des moyens de lanne suivante. Mais pas dindicateurs de rsultats et defficience. IP : avant septembre 2001 activit globale suivie par tche et par partenaire. Depuis cette date par opration. Mais encore aucune utilisation pour ltablissement des devis ou le suivi des carts entre prvisions et ralits. Secrtariat gnral : ni tableau de bord, ni indicateurs pour ses besoins (son activit ?) propres. DDE 9 Utilisation ancienne de Corail + Mais manque de connaissance relle par la direction et les cadres de deuxime niveau des ressources de loutil, se doublant mme dun jugement peu favorable port sur lui et sa fiabilit Conscience toutefois de lacquis que reprsente lutilisation ancienne de loutil et existence de pistes de progrs pour en amliorer lusage Sentiment chez les acteurs du caractre incontournable de la mesure du temps pass dans le domaine de lingnierie publique, vrifier toutefois chez les contrleurs qui dveloppent souvent un discours sur la prvalence du service public . Conviction aussi de lintrt dune mesure des temps passs par projet. Net dficit dexploitation des donnes agrges dISOARD. DDE 10 Utilisation gnralise de CORAIL Mais comptabilisation des temps passs par nature de tche et non par unit produite Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 150 sur 188
DRE 1 Pas dutilisation de CORAIL + ni de mesure des temps passs dans le domaine des tudes ou des contrles routiers Une valuation rcente du temps passs dans le suivi des dossiers europens la demande du SGAR DRE 2 Nant au motif que les services de la DRE sont principalement des intermdiaires, sans action directe ( ?) SN 1 Corail utilis dans une subdivision entre 1997 et 1999 Faible utilisation du logiciel de comptabilit analytique Diaman (pour le budget de fonctionnement) posant la question de sa pertinence et de son maintien Mesure des temps passs sur lensemble des domaines dactivit partir dISOARD : en fait pas mesure mais estimation en diffrentiel partir des chiffres de lanne prcdente. Utilisation partielle dISOARD des fins dvaluation des besoins en effectifs dans certains domaines ou de comparaisons interne et interservices. SN 2 Une mesure des temps passs faite (depuis 10 ans) par un seul arrondissement, celui de lentretien et de lexploitation de la voie deau. Mais dont lutilisation reste discrte . Une connaissance des cots par unit duvre, qui nest pratique que hors main duvre , dfaut de pouvoir dterminer par lutilisation de systmes comme CORAIL ou Pilot GT les temps passs par affaire ou chantier.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 151 sur 188
7. ROLE DU CONSEILLER DE GESTION Services Constats principaux DDE 1 Rle du conseiller de gestion pour les personnes interviewes : un conseiller auprs de la direction et des chefs de service qui sappuie sur son exprience , ses comptences et sa vision globale et objective de la DDE pour tre force de proposition dans les dmarches de management et de progrs ( dont le contrle de gestion), valoriser les bonnes pratiques et diffuser une aide mthodologique au pilotage et llaboration des outils. DDE 2 Rle rempli avec discipline mais sans crativit ni valeur ajoute DDE 3 Poste vacant pendant plus dun an Nombreuses attentes de la part De la direction : management, contrle de gestion Du secrtaire gnral : outils de gestion et de suivi financier, dfinition de critres de rpartition du budget de fonctionnement De lencadrement de 1 er et 2 me niveau : tableaux de bord, indicateurs DDE 4 Un positionnement central du conseiller de gestion que lui confre sa mission dans le domaine de la programmation routire Un rle de : Animateur Synthtiseur (et non contrleur) Instigateur Interlocuteur linterne et lexterne
DDE 5 Une cellule conseil de gestion de 2 agents de catgorie A au sein du Service Gestion-Management et Mission Qualit assurant la fiabilisation et lagrgation des donnes recueillies au sein de la DDE et une aide pour la conception doutils informatiques de gestion et de suivi, mais peu sollicit en revanche pour le conseil en management DDE 6 Un groupe de modernisation place sous lautorit dun A+ et comprenant 1B+ intervenant mi- temps, au titre du conseil de gestion, sur le conseil et llaboration des documents stratgiques de la DDE (POM et plan daction) et la collecte (mais non la vrification, lexploitation et la diffusion) des donnes relatives la mesure de lactivit dans CORAIL La cellule Qualit rattache au SGR ( 1B+ et 1C)jouant un rel rle de contrle de gestion pour le domaine de lentretien et de lexploitation de la route. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 152 sur 188
DDE 7 Un conseiller de gestion, responsable dune mission gestion communication , place auprs de la direction, comprenant 7 agents (avec lui), dont 2 (avec lui) sur le conseil de gestion management. Rles de conseiller et danimateur de la politique de modernisation de la DDE et de production plus directement lie au contrle de gestion. DDE 8 Poste de CGM vacant depuis un an. =>Baisse de qualit du contrle de gestion qui avait pourtant un niveau correct. Rle du CGM : Pilotage densemble de dmarches et doutils comme ISOARD, CORAIL+, le POM , les plans dactions annuels des services, latlas d activit de la DDE , lindicateur des subdivisions , ou de diagnostics sur tel ou tel aspect de la gestion de la DDE. Contrle des activits de production : mise en uvre de tableaux de bord demands par la direction ou les chefs de service ou conseils pour leur tablissement. Participation des groupes de rflexions, en tant quexpert, mais aussi animateur ou catalyseur.( ec plan de modernisation IP, rflexion sur le contrle hirarchique) DDE 9 Activit trs disperse de la cellule du conseillet de gestion partage entre des missions de mise en place et dexploitation doutils de gestion et des missions plus qualitatives relevant de la modernisation et de lorganisation Absence de commande politique adresse par la direction au titulaire du poste de conseiller de gestion Autonomie dclare de la fonction DDE 10 Situation particulire de la DDE lie au rle jou par le Cabinet du directeur et son responsable, dans la collecte des informations qui remontent au niveau de la direction Le conseiller de gestion nintervient que sur les grandes chanes de traitement du type ISOARD DRE 1 Besoin non ressenti dans la DRE, les personnes interviewes estimant avoir les outils ncessaires pour piloter lactivit et tre les plus comptentes pour rflchir aux indicateurs DRE 2 Nant au motif que les services de la DRE sont principalement des intermdiaires, sans action directe Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 153 sur 188
SN 1 Pas de lette de mission dfinissant le rle du CGM . Un rapport de prise de poste. Rle dauditeur, et de conseil en management et gestion. Cheville ouvrire de la prparation et de la mise en uvre du contrle de gestion et lexamen des rsultats, sans rle dans la mesure des carts entre objectifs et rsultats, quil considre relever de la matrise douvrage et de la matrise duvre, et ce titre principalement des responsables de 2 me niveau. Manque de relais dans les arrondissements Peu de dmarches qualit SN 2 Une cellule CGM apparaissant davantage comme apportant une aide la gestion du Secrtariat gnral qu la direction Flou de ses frontires fonctionnelles par rapport celles de larrondissement PPM et mme du secrtariat de direction (qui tient aussi des tableaux de bord pour la direction) Au total un CGM aujourdhui organiquement faible et pas en mesure de pratiquer un vritable contrle de gestion
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 154 sur 188
8. LES LEVIERS DE PROGRES ET FREINS AU CHANGEMENT Services Constats principaux DDE 1 Les lments jugs dfavorables : Les craintes sur lavenir des services Les nombreuses vacances de postes Les nombreuses sollicitations externes La faible capacit de mise en prospective La complexification des projets et des politiques et laccroissement du nombre des intervenants La non transmission des connaissances lors des changements de chefs de service Les lments jugs favorables : Les volutions en cours, avec des implications sur lorganisation des services, dont le contrle de gestion peut constituer un accompagnement La LOLF, sous rserve quelle soit explique et commente La bonne volont affiche des cadres de deuxime niveau Les leviers de progrs : La formation des cadres La responsabilisation de la hirarchie La dfinition dobjectifs prcis accompagns dindicateurs pertinents et hirarchiss Le dveloppement de vritables cabinets pour animer la dmarche La construction doutils simples partant des besoins des units La systmatisation des commentaires danalyse en accompagnement des tableaux Lutilisation par linspection du contrle de gestion ( ?) DDE 2 Style de management adopt, avec forte dlgation, peu de contrle de laction , mais lvidence un contact entre le DDE et les chefs de service, contribuant certainement une bonne efficience de laction. En revanche ambition rduite de mesurer laction Faiblesse majeure lie la brivet de mise disposition des crdits sans possibilit de report. Recours GEDEHON et CORAIL ne permettant pas bon rapprochement des temps facturs et des temps pass s WinADS ne permettant pas remonte aise des informations en provenance des subdivisions. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 155 sur 188
DDE 3
Freins au changement: Le nombre lev de postes vacants, ressenti comme un obstacle au dveloppement du contrle de gestion par la DDE mais dont on peut toutefois se demander sil ne devrait pas constituer une incitation pour au contraire le dvelopper Leffet table rase des comptences li aux dparts Lindpendance et la rigidit du fonctionnement des cellules La forte mobilisation de temps et dnergie que ncessitent des rformes aussi importantes que celle de lARTT La dfinition encore imprcise du contrle de gestion quil conviendrait de mettre en place Leviers de progrs : La bonne sensibilisation du nouveau directeur au sujet Le renouvellement du POM faire en 2003 et la rcente nomination dun nouveau conseiller de gestion Une certaine stabilisation du contexte Lvolution rapide de la culture du service sur le sujet, notamment au niveau de ses lments les plus jeunes et les forts renouvellements deffectifs qui vont intervenir au cours des prochaines annes Lamlioration de certains outils comme CORAIL La formation Une explicitation de lutilit attendre du contrle de gestion et des bnfices en attendre Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 156 sur 188
DDE 4 Les freins principaux : rticence culturelle lide de surveillance, difficult reconnatre que les objectifs ne sont pas atteints, lourdeur des outils et temps pass les manipuler, insuffisance des outils nationaux dont les donnes sont quasi-systmatiquement retraites par des applications locales sous Excel, difficult conceptuelle du sujet et difficults faire co ncider les outils ncessaires aux diffrents niveaux de management. Les leviers de progrs : mobilisation autour de lide de valorisation du travail accompli plutt qu lide de contrle de surveillance, acceptation de la notion dcart, pourvu quon les explique et quon en tire les leons, amlioration des outils et diffusion des pratiques locales intelligentes mises en oeuvre par les services quand elles sont gnralisables, transparence et communication doivent assurer la promotion du pilotage et de ses ins truments, notamment grce aux NTIC et lIntranet, positionnement et valorisation de laction du CGM par des missions qui peuvent le crdibiliser, ciblage des principales actions qui feront l'objet du pilotage.
DDE 5 Freins : Linadaptation des outils informatiques nationaux Lorganisation hirarchique faisant obstacle aux actions transversales Le manque dimplication de lencadrement de 1 er
niveau du sige et la position attentiste de lencadrement intermdiaire. Une culture de gestion plus dveloppe dans les subdivisions , qui subissent une pression plus forte de leur environnement local, mais une difficult pour elles afficher des priorits et aller au del dun simple suivi de gestion Une population vieillissante et une faible mobilit de lencadrement intermdiaire Une culture technique recherchant lefficacit tout prix au dtriment parfois de la qualit Leviers de progrs : La relance du POM condition que la direction demande et obtienne sa dclinaison dans les services. La prise de conscience de lutilit de Corail Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 157 sur 188
DDE 6 Leviers de changement : Limplication et lexigence fortes de la direction et, un moindre degr le relais de lencadrement intermdiaire La clart des objectifs de service et de production Lexistence dune dmarche qualit La communication sur lutilit dun systme de contrle de gestion et le dveloppement de la culture dans ce domaine La formation au contrle de gestion et aux outils pouvant en tre le support Lamlioration des outils informatiques Ladhsion ou au moins lindiffrence positive du personnel et des organisations syndicales Freins : Labsence des leviers prcdents La mobilisation sur de nombreux grands projets La difficult avoir une commande externe stable et claire DDE 7 Leviers : Bonne prise de conscience Existence doutils allant dans le sens recherch Llment nouveau constitu par la loi organique Freins : Manque de prvisibilit des moyens Besoin de formation Ncessit dun renforcement de lanimation du contrle de gestion Problmes rencontrs dans lutilisation des outils. Retard dans le dveloppement de linformatique et des rseaux. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 158 sur 188
DDE 8 Leviers : Existence dune culture du contrle de gestion au sein de la DDE, au moins chez les cadres Pratique du contrle de gestion dautant mieux implante que missions du service concernes mieux dlimites et de nature oprationnelle. Volontarisme des donneurs dordre.(Ex de la Rgion pour le CPER, de la DGUHC pour lIP) Freins : Sensibilit moindre, voire mfiance vis vis du contrle de gestion chez les contrleurs et les agents hors cadre Dsenchantement li la charge exceptionnellement forte des services se doublant de nombreuses vacances de postes Crainte que le contrle de gestion serve des rductions encore plus drastiques deffectifs. Rserve gnrale sur lemploi dindicateurs defficience pour comparer les services Energie ncessaire au dveloppement du contrle de gestion, dans un contexte o il est estim que priorit doit tre donne aux actions concrtes. Outils de gestion nationaux nintgrant pas les ncessits du contrle de gestion et ncessit de les bricoler pour satisfaire aux besoins locaux correspondants. Fragilit de cette modalit. Mauvaise possibilits dutilisation locale des lments de contrle de gestion destination des DAC Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 159 sur 188
DDE 9 Elments favorables : Bonne diffusion et connaissance par ceux qui les saisissent de certains outils Trs bon niveau de la conseillre de gestion Bonne acceptation par les agents de lobligation de rendre compte Caractre disciplin des agents, demandeurs de rgles claires Elments dfavorables Mauvaise connaissance des outils par ceux qui ont vocation les solliciter Absence de commande politique de la direction Charge lourde de certaines tches (rponse au questionnaire ISOARD) Mlange de deux mtiers : pilotage par la gestion ( qui devrait tre le cur du mtier et actions lourdes de management et dorganisation Autres chantiers prioritaires ( ARTT..) Dpart prochain du conseiller de gestio Rotation des cadres Manque dintrt des services pour les chiffres Raret des analyses critiques concernant lactivit du conseiller de gestion , soit de sa part vis vis des units fournissant des donnes, soit de la part de ces dernires vis vis de ses prestations Opposition faite entre une culture de service public et la recherche dune meilleure rentabilit (productivit ?) Inefficacit des directives descendantes Au total le sentiment qu Il est difficile de parler de freins quand le moteur ny est pas ! DDE 10 Atouts Conscience de la ncessit dvoluer Pratique du management stratgique Capacit contribuer llaboration de politiques Capacit mesurer les impacts et pratique du rendre compte en direction des donneurs dordre et du public Existence de rseaux de collecte et de remontes des informations Climat social Ecueils viter Remise en question des missions et valeurs du service public Dfaut dexpression ou daffichage des priorits fixes aux services Adoption de concepts ou notions flous pour caractriser les programmes et les actions Superposition de nouveaux indicateurs et de leur chane de production larsenal dj existant. Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 160 sur 188
DRE 1 Les lments jugs dfavorables : Le contexte de complexification des chanes de dcision qui ne favorise pas limplication des cadres dans le contrle de gestion La part trs importante de collecte et dagrgation de donnes auprs des autres intervenants Trop dindicateurs qui remontent sans quon en peroive les finalits. Des activits de la DRE qui sont assez loignes pour la plupart de la production oprationnelle, et qui se prtent mal au contrle de gestion. Tout au moins, le choix dindicateurs pertinents parat particulirement difficile. Le cot incontournable du contrle financier priori qui tend dresponsabiliser et pollue la chane de dcision par un cumul de petits dlais de procdure. La dimension politique trs forte du CPER qui complique la dfinition de bons indicateurs de rsultat. Les lments jugs favorables : LEurope qui simplifie ses programmes et volue dans le sens de lvaluation. La mise en place du contrle de gestion peut tre un outil daccompagnement. La loi organique pour les finances publiques a condition quelle soit mieux explique et commente auprs des services. Les procdures mises en place par le SGAR, comme lappel projets pour les financements europens, qui sont favorables au concept de contrle de gestion. Les leviers de progrs identifis La mise au point doutils de gestion de projets partenariaux (dispositifs dchanges) La responsabilisation des diffrents niveaux de la chane de dcision La mise disposition des services dun guide des indicateurs et des ratios utilisables pour le contrle de gestion Une commande claire des DAC sur le rle des DRE permettant de btir une dmarche qualit avec des objectifs defficience mais aussi, via les observatoires, des indicateurs defficacit des politiques publiques (la circulaire DRE du 15 janvier 2001 est retombe comme un souffl , faute de moyens !) DRE 2 Problme pos par la programmation annuelle des crdits daide au logement Logiciel INFRAWIN ne rpondant pas pleinement aux souhaits des utilisateurs Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 161 sur 188
SN 1 Elments dfavorables : La stratgie DAC et VNF : Faiblesse des moyens et des marges de manuvre de VNF Pas de matrise de VNF en ce qui concernr lorganisation des services Objectif de recherche de financement et de consommation des crdits primant sur celui de la bonne utilisation de ces derniers. Manque de clarification par la DTT et VNF des objectifs et de la doctrine. Fixation par les services eux-mmes de leurs objectifs dans le cadre des contrats tripartites, moyens constants. Manque de prcision et dobjectifs des missions rgaliennes Service : Une certaine appropriation de la stratgie et des objectifs du service seulement au niveau des cadres. Politiques et stratgies estimes toutefois embryonnaires, incantatoires, et mal relies aux pratiques. Absence frquente de dclinaison au niveau de chaque unit. Interprtation de la stratgie trs diverse suivant les agents La culture Intrt tardif de VNF pour le contrle de gestion Culture trs diverse des agents Culture insuffisante de la matrise douvrage tous les niveaux Sentiment dutilit des agents li plutt leur capacit savoir rpondre lurgence Contrle de gestion laiss au CGM Le pilotage Navigation surtout vue Nombreuses urgences et alas Perplexit sur la possibilit de rationalise la gestion Tableaux de bord utiles mais insuffisants pour le pilotage Contexte structurel et organisationnel Importance en tendue et taille du SN Eclatement et dispersion des units. Insuffisance des moyens de communication. Ressources humaines Insuffisance de spcialistes Mobilit et vacance de postes trop importantes Difficults de recrutement Lourdeur de la gestion Suivi de gestion fond sur des constats sans rfrences des objectifs de qualit, des indicateurs dalerte, des ratios ou rfrentiels Contrle de gestion : Contestation de son caractre prioritaire et de sa pertinence Elments favorables Environnement plus porteur Evolution de la culture des agents Evolution rapide des pratiques de gestion du SNS Bonnes initiatives prises pour organiser la matrise douvrage et amliorer la connaissance de lactivit et des moyens mis en oeuvre Nombreux lments de connaissance illustrs par limportance du nombre des tableaux de bord. Intrt des cadres pour une contractualisation interne et externe, moyennant des prrequis concernant la fixation des objectifs avec les moyens ncessaires, la gestion des comptences, Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 162 sur 188
SN 2 Elments favorables De bonnes rflexions stratgiques de la direction Une tradition de dcompte des temps passs dans les subdivisions et units charges de lentretien- exploitation ; Elments dfavorables Le partage dattribution entre la cellule CGM et larrondissement PPM Une comptabilit analytique peu dveloppe Des outils perfectibles ou dcouvrir Une programmation VNF manquant de visibilit pluriannuelle Un manque de lisibilit des corrlations gain de productivit/rgime indemnitaire
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 163 sur 188
9.2 Points de convergence et de dbat
1.PILOTAGE DENSEMBLE Points de convergence Points de dbat Des pratiques au niveau des services qui si elles restent largement perfectibles nen tmoignent pas moins dune vritable culture du sujet
Difficult pour les services faire de la mise en place et du dveloppement du contrle de gestion une priorit dans la mesure o dune part ils sont confronts des urgences au quotidien auxquelles ils estiment dabord devoir faire face, et o dautre part ils ont supporter le poids dune surcharge chronique de travail rsultant de vacances de postes, nombreuses et souvent de longue dure. Cest vrai, mais il ne faut pas exagrer. Quand un contrle de gestion correspond une ncessit pour le service, il trouve le temps de le faire. Mais pas ce qui est jug non vraiment utile. Aussi problme de disponibilit du CGM pour le contrle de gestion. Action quotidienne soumise de nombreuses urgences et alas qui rendent difficiles le respect dobjectifs oprationnels fixs dans un cadre rationnel. Constat allant mme jusqu faire poser par leurs responsables la question de la pertinence dun contrle de gestion qui tenterait dorganiser des situations ressenties comme largement alatoires.
Des tableaux de bord qui tendent se dvelopper au niveau de la direction des services, mais qui nexistent pas toujours ou ne sont quune slection des tableaux de bord des responsables de deuxime niveau. Des tableaux de bord qui au surplus sont davantage des outils de constatation (particulirement de la consommation des crdits) quun outil de pilotage. Analyse de la consistance de ces tableaux de bord selon les domaines faire si possible, en sappuyant notamment sur les approfondissements thmatiques demands aux quipes. Recenser notamment et classer selon la typologie du cahier des charges les indicateurs quils contiennent . Formulation des orientations et des objectifs fixs aux services ressentie par eux comme souvent floue et galement comme ntant pas clairement et suffisamment en rapport avec les moyens et les comptences dont disposent Notion de contrat pas assez dveloppe ? Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 164 sur 188
Une DNO dont on reconnat le bien fond mais dont on souligne aussi la trop grande gnralit des orientations pour constituer une commande suffisamment explicite des DAC et aussi le silence sur certaines actions des services dont ils ne peuvent pour autant pas se dispenser. Des interrogations de mme type lgard des objectifs ( et de leursindicateurs)dont saccompagneront les futures missions et programmes de la LOLF
Articulation des objectifs et indicateurs des programmes et actions de la LOLF avec ceux de la DNO (Voir ce sujet lapproche de J.Desrousseaux). Le niveau des objectifs et la nature des indicateurs noncs dune part dans les futurs programmes de la LOLF et dautre part dans la DNO, correspondent- ils ceux qui permettent dasseoir un contrle de gestion dans les services dconcentrs ou faut- il encore les dcliner pour les transformer en objectifs et en indicateurs davantage relis aux actions mises en uvre et prestations assures par ces derniers. Comment et en quoi la question prcdente recoupe-t-elle le distinguo indicateurs de performance, intressant plutt la sphre de lvaluation indicateurs de production (de rsultats intermdiaires ) intressant plus directement la sphre du contrle de gestion. Au regard de lesprit et de la lettre de la charte de la dconcentration, jusquo peut et doit aller la dclinaison, en direction des services dconcentrs, par les DAC elles- mmes, des orientations et objectifs des politiques dont elles sont charges de la mise en uvre. Une telle dclinaison concide-t-elle avec ce quon dsigne par le concept de territorialisation des politiques ou sagit- il de deux notions diffrent es. Sur quoi portent dans ce cas les diffrences. Multiplicit et manque de cohrence des divers cadres stratgiques dans lesquels laction des services doit sinscrire (DNO,ARTT, Plan de modernisation de lingnierie, PTE..) Caractre trop gnral de la DNO actuelle en partie corrig par les indicateurs du tableau de bord ministriel. Que faut- il penser des listes daction visant assurer sa mise en uvre, rcemment dfinies par les DAC loccasion de la premire runion du comit de pilotage de la DNO ? Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 165 sur 188
Place des PTE dans le dispositif de pilotage des services dconcentrs ? Une dfinition des orientations et des objectifs fixs aux services par les DAC qui ignore par trop le volume et limportance des moyens quils peuvent y consacrer Manque de stabilit dans le temps de ces objectifs, li aux mutations dans les DAC ? Manque de crdibilit de certaines orientations stratgiques du POM au regard de la ralit des dcisions prises ultrieurement En fait objectifs de principe, hors du temps ? Des POM qui, mme lorsquils comportent des listes dactions (stratgiques ou non), et mme lorsque celles-ci font lobjet dun suivi au niveau du comit de direction ont du mal tre ou en tout cas rester de vritables rfrences pour laction quotidienne des services Vocation des POM : Projets de services exprimant seulement le sens de laction et les valeurs des services ? Document stratgique se limitant aux orientations stratgiques ? Document traduisant des engagements de qualit plutt que des objectifs daction ? Plan dactions ? POM rfrences pour laction : quand ils le sont cest essentiellement au niveau des responsables de 2 me niveau (chefs de service et darrondissement). Peuvent-ils ltre et doivent- ils ltre pour les units de 1 er
niveau ?. Apparition au surplus de nouvelles actions non prvues au moment de ltablissement du POM. (ARTT, loi SRU)
Le choix des actions inscrites au POM constitue-t-il une vritable dclinaison de la stratgie ou sagit- il dun rattachement plus formel ? Quelle est la part dans ces actions de celles qui concernent directement la production et de celles qui procdent dune volont de progrs ? Priorits respectives des plans daction et de la production quotidienne ? Peut-on attendre de tels plans davantage quune inculturation de la logique objectifs- rsultats ? Une ralit de laction quotidienne (et de la stratgie implicite qui lui correspond) fonde davantage sur les programmes daction dont les services et arrondissements, ainsi que leurs units, peuvent se doter, les lettres de mission quils reoivent, ou sur les contrats passs avec certains partenaires comme le Dpartement (ou encore le CPER). Prise en compte des moyens dans ces plans ? Une grande libert et autonomie daction laisse aux responsables oprationnels du service sans quon puisse toujours mesurer si cette libert procde dune volont dlibre de la direction, dun environnement gnral du service qui y conduit ncessairement, ou si elle nest que la contrepartie dune faiblesse du dispositif de pilotage qui ne permet pas une vritable validation et mise en cohrence des actions.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 166 sur 188
2. CONTRLE DES ACTIVITES DE PRODUCTION Points de convergence Points de dbat Un contrle encore trs largement ax sur la consommation des moyens et des crdits et le suivi de la dpense et de lactivit, sans rfrence des objectifs et des rsultats atteindre pralablement fixs, ou des prvisions.
Des tableaux de bord le plus souvent conus et mis en uvre par chaque responsable de service ou de subdivision en fonction de ses besoins propres, sans souci particulier de cohrence densemble.
Peu ou pas dindicateurs permettant une mesure de lefficience ou de lefficacit des services. Mais plutt des indicateurs se rapportant au suivi des moyens ou la connaissance lenvironnement du service Le plan de dveloppement du contrle de gestion tabli par le ministre se rfre lide que le champ privilgi du contrle de gestion est celui de l efficience (liaison des rsultats (intermdiaires ?) obtenus avec les moyens mis en uvre) et non celui de l efficacit (liaison entre les rsultats (intermdiaires ou finaux ?) obtenus et les objectifs fixs). Une telle approche nest-elle pas trop restrictive, sagissant notamment des secteurs o ladministration nintervient pas en tant quoprateur (programmes dits de prestations dans la terminologie des agrgats budgtaires) mais en tant que rgulateur (programmes dits dintervention )
Dans des secteurs comme les grands travaux et les constructions le recours frquent des outils dordonnancement des oprations
Une implication trs variable du conseiller de gestion dans llaboration et le suivi des tableaux de bord
Domaines o le suivi parat le plus structur : ceux o le service est en situation doprateur (producteur, prestataire) - Travaux Neufs - Entretien et exploitation - Ingnierie publique (en devenir ) Place du contrle de gestion dans une situation o -la commande est subie ? -le service est en situation de partenariat ? Un niveau de dveloppement des outils et procdures dpendant fortement de la vigueur et de la pression de la matrise douvrage.
Sagissant des Dpartement en particulier, un niveau dexigences trs variable, mais aussi parfois des exigences trs pousses concernant
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 167 sur 188
le niveau de dtail des compte-rendus exigs qui ne se doublent pas dun effort de mme niveau du matre douvrage pour expliciter sa politique. Utilisation dcisionnelle faible des tableaux de bord
Rticences des services leur utilisation des fins de comparaison intre- units ou inter- services
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 168 sur 188
3. CONTRLE DES ACTIVITES SUPPORT Points de convergence Points de dbat Des instruments divers et varis de suivi des effectifs et des crdits de fonctionnement, au niveau selon le cas de la direction elle- mme, du secrtariat gnral et des services et units
Objectif premier : faire le plein des effectifs et consommer intgralement les crdits de fonctionnement, plus que parvenir une allocation optimale des effectifs entre les units et une efficacit maximale dans lutilisation des crdits. Lien entre contrle de gestion et procdure dallocation des moyens ?
Est- il pertinent de normer la dclinaison interne des effectifs autoriss dun service ou ne vaut-il pas mieux disposer de la capacit apprcier la situation au cas par cas ? Est- il possible dans une situation chronique de sous-effectifs (ou de tur-over important) de prendre d recul, quitte ne pas parer au plus urgent ? Dans le domaine de la gestion des Ressources Humaines, une volont le plus souvent exprime ou constate de la direction de conserver des marges de manuvre dans les prises de dcision concernant laffectation des agents . Rticences senfermer dans des automatismes fonds sur des critres pralablement dfinis ou une application trop mcanique des volutions affiches en la matire dans le POM L disparition du PGPE na-t-elle pas entran un recul ? Pertinence des ratios DPSM pour la rpartition interne du budget de fonctionnement entre les services et arrondissements, voire les units ? Pas ncessairement de cls fondes sur des ratios objectifs pour la rpartition entre les services et units du budget de fonctionnement, mais plutt au contraire des arbitrages restant fortement guids par les rpartitions pratiques au titre des exercices prcdents La tendance globaliser et dconcentrer les budgets de fonctionnement au niveau des units elles-mmes vise permettre de ramener les arbitrages au bon niveau de dcision. Dispose-t-on toujours au niveau des units des lments de connaissance suffisants pour les prendre dans les meilleurs conditions ?
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 169 sur 188
4. QUALITE DE LA COMMANDE Points de convergence Points de dbat Commande externe largement structure, semble-t- il , du point de vue de ses implications oprationnelles o En ce qui concerne lEtat (resp. les DAC ?)par les circulaires de programmation et les procdures de mise en place et de suivi des crdits o En ce qui concerne le Dpartement par le niveau dexigence du Conseil Gnral et le degr de formalisation du dispositif de mise disposition
La mise en uvre de la LOLF va saccompagner dune profonde rnovation des procdures budgtaires et de la mise en place dun nouveau progiciel de gestion budgtaire et comptable (Accord) qui vont dj induire dans les services une profonde modification de leur pratique. Ces deux chantiers vont- ils pouvoir se concilier avec la mise en uvre simultan dun dispositif de contrle de gestion lui mme repens et sinon ne convient- il pas de leur donner la priorit sur ce dernier. Quels sont les commanditaires suffisamment professionnels pour que leur commande puisse servir de support la mise en place dun contrle de gestion Une commande des DAC trs diversement ressentie selon les DAC o DR : claire avec les contrats de plan (notamment DRE) o DGUHC : claire pour Ingnierie publique. Pas du tout hirarchise , ignorant problmes de dlais et moyens (mais justifie sur le fond) dans les autres domaines. o DPSM : manquant de coordination pour tout ce qui concerne les dfinitions de stratgie Une commande des DAC apparaissant sinon comme parcellise et souvent imprcise, floue, ou peu claire. Une commande concernant lactivit de mise disposition des DDE au profit des collectivits locales autres que le Dpartement souvent peu explicite, que ce soit de la part de ces collectivits ou des DAC . Comment faire pour pallier une insuffisance du commanditaire ?
Le dveloppement de la contractualisation peut rpondre, au moins en partie ? Des remontes dinformations au profit des DAC nombreuses et auxquelles on se prte , o en sinterrogeant toutefois sur leur utilit o en regrettant de ne pas en avoir de retours o en dplorant leur manque de cohrence avec les besoins dinformation propres du service
Une commande du prfet exprime essentiellement travers les runions rgulires (rythme hebdomadaire frquent) quil a avec le chef de service et essentiellement centre sur les grands dossiers ou les dossiers sensibles. Dans certains domaines comme lIP, priorits du prfet pas ncessairement en harmonie avec Place et rle du PTE Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 170 sur 188
celles des DAC. Les modalits de la commande du PCG sont trs diversifies o depuis la confiance (et la volont de se laisser la marge de manuvre maximale) o jusqu une commande prcise et surtout celle dun rendu- compte trs dtaill.
La ractivit est une qualit que lon acepte de mettre en uvre facilement vis vis dun PCG ou dun prfet, plus difficilement vis vis dun DAC.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 171 sur 188
5. ADEQUATION DES OUTILS INFORMATIQUES Points de convergence Points de dbat Des logiciels nationaux assurant le traitement informatis dun certain nombre de procdures administratives ou comptables, et le cas chant la fourniture dinformations statistiques ou autres au profit de ladministration centrale mais dont la conception na pas pris en compte les besoins de gestion et de contrle de gestion du service local utilisateur, que ce soit sur un plan technique ou au niveau de lergonomie du produit. Analyse plus prcise des problmes rencontrs cet gard dans le cadre des approches thmatiques par filire. En consquence de frquents bidouillages locaux et le dveloppement de produits locaux sous Excel, ncessitant une double saisie des informations, reprsentant une charge importante pour le service et noffrant pas ncessairement les meilleures garanties en ce qui concerne la fiabilit des donnes traites et produites.
Nanmoins un dveloppement local doutils de contrle de gestion, qui sils ne sont pas suffisants pour que lon puisse parler dun pilotage des activits en fonction des rsultats affichs ou attendus tmoignent dun rel potentiel mobilisable
Trois grands chantiers accompagnent la mise en uvre de la LOLF : La modernisation des modes de gestion interne des ministres La dfinition des nouveaux contenus des budgets ministriels La conception de nouveaux standards et de nouveaux outils de procdures financires Chacun dentre eux aura de fortes implications au niveau des services dconcentrs et il apparat donc ncessaire daffirmer et de raliser leur cohrence et leur unit. Comment, tant au niveau des procdures que des outils mis en uvre ? La mise en uvre de la LOLF va saccompagner dune profonde rnovation des procdures budgtaires et de la mise en place dun nouveau progiciel de gestion budgtaire et comptable (Accord) qui vont dj induire Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 172 sur 188
dans les services une profonde modification de leur pratique. Ces deux chantiers vont- ils pouvoir se concilier avec la mise en uvre simultan dun dispositif de contrle de gestion lui mme repens et sinon ne convient- il pas de leur donner la priorit sur ce dernier ? Il existe une sorte de continuum entre la gestion , le contrle oprationnel (cf la dfinition de celui-ci donne dans le guide dautovaluation du contrle de gestion lusage des administrations de lEtat) et le contrle de gestion . Au regard des nombreux outils recenss dans les services dconcentrs visits, leurs divers niveaux dintervention, comment peut-on prciser leur vocation et leur usage au titre respectivement de la gestion , du contrle oprationnel et du contrle de gestion ?
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 173 sur 188
6. MESURE DU TEMPS PASSE (ET CONNAISSANCE DES COTS) Points de convergence Points de dbat Trois outils principaux de recueil du temps passs actuellement utiliss dans les services dconcentrs : CORAIL +, PILOT, ISOARD Le plan de dveloppement du contrle de gestion du ministre est principalement centr sur une approche visant cerner les cots des activits des services dans un certain nombre de domaines. Quelle dfinition donne-t-on de ces cots et pour quel usage ? Utilisation de CORAIL + couvrant toutefois rarement lensemble des domaines dactivits du service, et concernant principalement le domaine de lentretien routier et de lexploitation . Parmi les raisons explicatives : lexigence de rendu-compte au CG, la facturation aux communes (ou tiers), qui sont des incitations fortes et agissent en faveur dune meilleure fiabilit ?
Une utilisation de CORAIL + Entretien routier restant toutefois le plus souvent partielle et fragmentaire et trs dpendante, en ce qui concerne lchelon direction de limplication du RGR, de celui du conseiller de gestion, et aussi du niveau de dialogue avec le Conseil Gnral et les services dpartementaux . Quelles sont les raisons de cette utilisation limite dun outil comme CORAIL+ dans le domaine de lentretien routier ? Entre limplication du RGR et celle du conseiller de gestion , y en a-t-il une qui soit plus dterminante que lautre ? Rticence du personnel toute comparaison ou tout jugement de valeur ? Des limitations lusage de CORAIL + actuel dans le domaine de lingnierie publique (pb du nombre doprations susceptibles dtre suivies). Des points de vue contrasts en ce qui concerne lutilisation de PILOT aux mmes fins.
Lourdeur et complexit du nouvel ISOARD , sur la pertinence des rubriques duquel sinterrogent les services
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 174 sur 188
7. RLE DU CONSEILLER DE GESTION Points de convergence Points de dbat Poste subissant frquemment de longues vacances ce qui peut tmoigner de la moindre priorit quon lui accorde actuellement dans lordre des urgences au sein des services
Les deux rles sont- ils compatibles et peuvent-ils valablement tre confis au mme responsable ? Quelles volutions du rle du conseiller de gestion sont-elles souhaitables ? Le renforcement du contrle de gestion peut- il se faire dans le cadre organisationnel actuel ? Faut- il dissocier clairement conseil management et contrle de gestion ? Avantages et inconvnients de dconcentrer le contrle dans des secteurs spcifiques ? En sus dun contrle de gestion ayant pour objectif lanalyse des performances des services en se fondant sur des indicateurs et des tableaux de bord, ne convient- il pas dorganiser un contrle interne visant sassurer du respect des procdures et notamment de celles permettant lobtention des donnes ncessaires lexercice du contrle de gestion et garantissant leur exactitude et leur fiabilit. Un rle le plus souvent double du conseiller de gestion et de son quipe o Assistance la mise en uvre des dmarches de modernisation et de management du service et animation de certaines des dmarches sy rapportant o Aide llaboration et lexploitation des tableaux de bord et dispositifs de contrle de gestion - De la direction - Des services et units Un rle personnel du conseiller de gestion plutt tourn vers le premier aspect que vers le contrle de gestion Quid par ailleurs de lvolution des contrles externes respectivement dvolus au comptable public et linspection gnrale ? Positionnement variable du conseiller de gestion. Intrt de crdibiliser laction du conseiller de gestion, soit en lui confrant une mission complmentaire dans un domaine particulier comme celui de la programmation routire, soit en le rattachant la direction, soit encore en lui confrant la responsabilit dune mission ou cellule.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 175 sur 188
8. LEVIERS DE PROGRES ET FREINS AU CHANGEMENT Points de convergence Points de dbat Leviers et voies de progrs Un dveloppement manifeste de la culture du contrle de gestion dans les services, en particulier au niveau de lencadrement et chez les lments les plus jeunes Cadres A+ et A
Une perception plus claire des finalits, de lutilit et des outils du contrle de gestion, travers des actions dinformation, formation et communication
Limpulsion donne par le vote de la LOLF, sous rserve quelle soit prsente et explique
La clarification et la simplification du systme de fixation des objectifs aux divers niveaux de responsabilit et des chanes de dcision relatives aux actions qui en dcoulent.
Limplication forte de la direction Un dispositif danimation et daccompagnement la mesure de lenjeu
Le renforcement et la crdibilisation du rle du conseiller de gestion
Lamlioration des outils de gestion pour les rendre aptes satisfaire aux besoins du contrle de gestion et moderniser leur ergonomie
La mise au point dun systme dindicateurs nationaux et locaux vritablement signifiants pour les services
Freins Les incertitudes et les craintes concernant lavenir des services. Il y en a toujours eu. Cela ne doit pas servir de prtexte Une action quotidienne place souvent sous le signe de lurgence et la mobilisation dj rclame par dautres rformes comme celles de lARTT, de la loi SRU ou de lingnierie publique
Le caractre trop clat et insuffisamment explicite de la commande
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 176 sur 188
Les contraintes rencontrs par les services dans le domaine de la gestion des Ressources Humaines, en termes de vacances de postes, de mobilit excessive, de recrutement, dadaptation des effectifs et des comptences aux plans de charge Si la marge nest pas nulle, mais lvolution lente, sait-on assez anticiper ? La connaissance encore insuffisante des concepts et pratiques du contrle de gestion
Une rticence souvent forte de la part des contrleurs
Les rigidits budgtaires et administratives de tous ordres de la gestion publique
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 177 sur 188
Annexe 10 Liste des informations remontant des SD aux DAC Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 178 sur 188
Eval uat i on des out i l s et proc dures de c ont rl e de gest i on Li st e des i nf or mat i ons r gul i r ement c ommuni ques aux DAC DGUHC Secteur d'activit Destinataire de l'information Cadre de la demande Nature des informations demandes Priodicit Directives, notes, circulaires qui encadrent les envois Habitat/Logement DGUHC via DRE "Etat PR" Informations relatives au financement logement, PAH, qualit de service, suivi des contrats de ville et de la prime l'amlioration de l'habitat (nombreuses fiches en complment des extractions semestrielles SIGAL) mensuelle Note DGUHC DGUHC/FB5 et QC4 Suivi du financement du logement social Etat semestriel du financement du logement social PLUS et PALULOS : - nombre de logements financs - suivi financier Extraction du logiciel SIGAL semestrielle Message CISM/SIGAL DGUHC/IUH1 Enqute sur les Fonds de Solidarit Locale Tableau de bord financier anne N-1 : Bilan quantitatif annuel de l'activit N-1 par type d'intervention Bilan qualitatif annuelle note annuelle DGUHC/OC3 Statistiques relatives aux attributions de logements locatifs sociaux Renseignements sur l'attribution de logements sociaux, sur la vacance, sur les ressources et sur les rservations de logements annuelle note annuelle DGUHC DGUHC/OC3 Bilan des ventes de logements HLM Renseignements sur les acheteurs, le nombre de logements et sur l'impact financier des ventes annuelle Note DGUHC DGUHC/OE3 Tableaux relatifs aux tudes locales dans le domaine de l'urbanisme et de l'habitat Liste, suivi financier et chancier des tudes finances sur titre V et IX annuelle Tableaux statistiques relatifs au Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 179 sur 188
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 180 sur 188
Annexe 11 Documents consults J.P.WEISS (Dcembre 1996) : Lvaluation du cot des activits et des actions. J.P.WEISS (Novembre 1999) : Le dveloppement du contrle de gestion au ministre de lEquipement. Note de problmatique. Prsentation au comit de modernisation du ministre. Inspection gnrale des Finances (Fvrier 2000) : Rapport de synthse de la mission danalyse comparative des systmes de gestion de la performance et de leur articulation avec le budget de lEtat Dlgation Interministrielle la Rforme de lEtat (DIRE)-Groupe de travail interministriel Amlioration de la gestion publique : Rapport sur ltat de dveloppement du contrle de gestion et de la contractualisation dans les ministres. DIRE (Aot 2000) : Note de synthse de Jean-Pierre WEISS, prsident du Groupe de travail interministriel Amlioration de la gestion publique , au dlgu interministriel la rforme de lEtat. Ministre de lEconomie et des Finances (Aot 2000) : Guide dautovaluation du contrle de gestion lusage des administrations de lEtat. Cour des comptes (21 dcembre 2000) : Rfr relatif au contrle global des DDE DIRE et direction du Budget (DB) : Circulaire relative au dveloppement du contrle de gestion dans les administrations (21 juin 2001) DIRE et DGAFP : Contractualisation dans le cadre du contrle de gestion. Guide mthodologique (septembre 2001) METL : Directive nationale dorientation METL : Circulaire du 22 fvrier 2002 relative la mise en uvre de la directive nationale dorientation o Circulaire o Fiches descriptives des indicateurs o Tableau de bord ministriel METL : Circulaire DPSM du 11 mars 2002 relative la modernisation du dispositif de pilotage des services dconcentrs METL : Fiches Agrgats budgtaires du projet de loi de finances 2002 METL : Plan de dveloppement et de gnralisation du contrle de gestion (Avril 2002) METL : Le contrle de gestion dans les administrations de lEtat ( Elments de mthodologie). Hlne Lning, Yvon Pesqueux, Eve Chiapello, Vronique Malleret, Jrme Mric, Daniel Michel, Andreu Sol : Le contrle de gestion. Dunod (1998) Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 181 sur 188
Jacques le Menestrel, Marc Schpielberg : Au revoir et merci Monsieur Taylor. Editions dorganisation (1999) Sylvie Trosa : Quand lEtat sengage. La dmarche contractuelle. Editions dorganisation ( 1999) Mensia Conseil : Etude sur la dfinition des indicateurs de performance associs aux objectifs inscrits dans les agrgats budgtaires du projet de loi de finances 2002 (juillet 2001 )
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 182 sur 188
Annexe 12 Abrviations et sigles employs
ACCORD Application Coordonne de Comptabilisation d'Ordonnancement et de Rglement de la Dpense de l'Etat ADP Aroport De Paris ADS Application du Droit des Sols AGILLOS Application de Gestion de lInventaire des Logements Locatifs Sociaux AGIR Application de Gestion des Investissements Routiers (Programmation pluriannuelle des investissements routiers par la DR et les DRE.) ANAH Agence Nationale pour lAmlioration de lHabitat AP Autorisation de Programme APA Allocation personnalise dautonomie (pour les personnes ges) ARTT Amnagement et Rduction du temps de Travail AUH Amnagement Urbanisme et Habitat BD Base de Donne CASSIOPEE ( Cassiope est aujourd'hui l'outil de rfrence des ordonnateurs secondaires de l'quipement ) Lanc en 1987, Cassiope est une application en rseau trois niveaux de dconcentration : comptabilit centrale du service dconcentr, gestionnaires dconcentrs (au sens de la circulaire du 1 er octobre 1980), units comptables (par exemple les subdivisions ou encore certaines cellules du " sige " du service dconcentr). Cassiope est interfac avec plusieurs autres applications soit vocation nationale: Gesper, MR4G, Infrawin, soit locales :systmes comptables des CETE CA Chiffre dAffaires CASCROUT Application locale DDE 66 pour la connaissance des cots routes dpartementales CDC Caisse des dpts et consignations CERTU Centre dEtudes sur les Rseaux, les Transports, lUrbanisme et les Constructions Publiques CETE Centre dEtudes Techniques de lEquipement CHI Contrle Hirarchique Interne CG Conseil Gnral CG 59 Conseil Gnral du Nord CG 92 Conseil Gnral des Hauts-de-Seine CGM Conseiller de Gestion Management CGPC Conseil Gnral des Ponts et Chausses CIFP Centre Interrgional de Formation Professionnelle CIMAT (Interface entre CORAIL+ et MR4G pour la facturation des locations d'engins) CIRE Comit Interministriel la Rforme de l Etat CORAIL (Suivi de l'activit des services) CP Constructions Publiques CP Crdits de paiement CPER Contrat de Plan Etat Rgion DAC Direction dAdministration Centrale DAFAG Direction des Affaires Financires et de lAdministration Gnrale DDE Direction Dpartementale de lEquipement DCG Direction du Contrle de Gestion DF Direction des Finances DG Directeur (ou Direction) Gnral(e) DGA Directeur (ou Direction) Gnral(e) Adjoint(e) DGAC Direction Gnrale de lAviation Civile Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 183 sur 188
DGUHC Direction Gnrale de lUrbanisme, de lHabitat et de la Construction DIAMAN DIRE Dlgation Interministrielle la Rforme de lEtat DOS Document dOrientation Stratgique DNO Directive Nationale dOrientation DPSM Direction du Personnel et des Services et de la Modernisation DR Direction des Routes DRDE Directeur Rgional et Dpartemental de lEquipement DRH Direction des Ressources Humaines DSCR Direction de la Scurit et de la Circulation Routire DTMPL Direction des Transports Maritimes, des Ports et du Littoral DTT Direction des Transports Terrestres ECOLO EGIR (Synthse des produits de l'ingnierie publique.Tableaux de bord et compte rendu annuel.) FSL Fond de Solidarit du Logement GALION (Gestion des aides la pierre) GEDEHON GEstion DEs HONoraires GEODE GESFIN ( Pr-liquidation de la paie ) GESPER GEStion du PERsonnel GPI GRECO Gestion rgionalise des contrles et des transporteurs GRH Gestion des Ressources Humaines HLM Habitation Loyer Modr INFRAWIN IP Ingnierie Publique IQOA Image Qualit des Ouvrages dArt IQRN Image Qualit des Routes Nationales ISOARD Instrument Statistique dObservation de lActivit Relle des DDE KSP CASSIOPEE (voir supra) LOLF Loi Organique sur les Lois de Finances MATE Ministre de lAmnagement du Territoire et de lEnvironnement MEXICO MIGT Mission dInspection Gnrale Territoriale MR4G comptabilit des parcs NQ Note de qualit (N)TIC (Nouvelles) Technologies de lInformation et de la Communication PAH Prime lAmlioration de lHabitat PALULOS Prime lAmlioration des Logements Usage Locatif et Occupation Sociale PCG Prsident du Conseil Gnral PDU Plan de Dplacement Urbain PERICLES PGPE Plan de Gestion Prvisionnel des Effectifs PILOT PILOTage de lIngnierie publique PLH Programme Local de lHabitat PLUS Prt locatif usage social POM Plan-Objectifs-Moyens ; Plan-Orientations-Mesures PPR Plan de Prvention des Risques PRESAGE Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 184 sur 188
PTE Projet Territorial de lEtat RD Route Dpartementale RGR Responsable de la Gestion de la Route RN Route Nationale SD Services Dconcentrs SGR Service de Gestion de la Route SAFIR SAP SCOT Schma de cohrence territoriale SDAPL Section des Aides Publiques au Logement SETRA Service dEtudes Techniques des Routes et Autoroutes SGAR Secrtariat Gnral aux Affaires Rgionales SICAM Systme Informatique de Comptabilit Administrative du Ministre pour les dpenses et les recettes SICAVE SICRE SIGAL Systme informatique de gestion des aides au logement SN Service de Navigation SRU Solidarit et Renouvellement Urbains STRMTG Service Technique des Remontes Mcaniques et des Transports Guids TC Transports en Commun TPI Thme Prioritaire dInspection VH Viabilit Hivernale VNF Voies Navigables de France WINADS ( gestion de linstruction des autorisation et des actes durbanisme )
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 185 sur 188
Annexe 13 Mise en uvre de la LOLF Etat des lieux
CGPC 1 re Section Septembre 2002
Les dcisions, travaux et rflexions interministriels
La dmarche agrgats budgtaires Rapport du groupe de travail sur lamlioration de la gestion publique (Aot 2000, DIRE et Direction du Budget) - Etat des lieux sur les pratiques actuelles de contrle de gestion et de contractualisation dans les ministres - Rapport sur les indicateurs de rsultats dans les documents budgtaires Guide dauto-valuation du contrle de gestion lusage des administrations de lEtat (Aot 2000, DIRE et Direction du Budget) Le Comit Interministriel la rforme de lEtat (CIRE) du 12 octobre 2000 Les travaux des huit groupes de travail constitus la suite du CIRE du 12 octobre 2000 pour prparer la rforme de lordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.
1) Gestion des emplois et du personnel ; 2) Dfinition des programmes, mesures de rsultats et dmarches de performance. 3) Dconcentration, dlgation et gestion des crdits. 4) Contrles a priori et a posteriori. 5) Organisation des services et des mtiers. 6) Pluriannualit des autorisations budgtaires. 7) Conduite du changement et suivi des exprimentations. 8) Mutation des systmes dinformation budgtaire comptable et de gestion.
Les 7 premiers groupes ont remis un rapport en juin 2001.
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 186 sur 188
Circulaire du 8 janvier 2001 du Premier ministre relative aux directives nationales dorientation. Circulaire DIRE-Direction du Budget du 21 juin 2001 relative au dveloppement du contrle de gestion La loi organique du 1 er Aot 2001 relative aux lois de finances Le Comit Interministriel la rforme de lEtat (CIR E) du 15 novembre 2001 Les 11 chantiers de mise en uvre de la rforme dfinis par le CIRE du 15 novembre 2001, regroups en trois groupes de chantiers sous lintitul gnral vers un nouvelle gestion publique
Les nouveaux modes de gestion interne (pilotage : DIRE, en coordination avec la direction du budget) :
- Dveloppement du contrle de gestion, - Engagements de qualit, - Dveloppement de la gestion des ressources humaines, - Mise en uvre de la dconcentration ;
Les nouveaux contenus des budgets ministriels (pilotage :direction du budget, en coordination avec la DIRE) :
- laboration des programmes, - Formulation des objectifs et des indicateurs de rsultats, - volutions de la budgtisation des crdits ;
Les nouveaux standards et les nouveaux outils des procdures financires (pilotage : direction du budget et direction gnrale de la comptabilit publique, en coordination avec la DIRE) :
- Budgets locaux, - Reconfiguration de la chane des contrles du processus de dpense, - Comptabilit dexercice, - Refonte des systmes dinformation financire.
Le projet ACCORD
La circulaire du 18 fvrier 2002 de la Direction du Budget relative la mise en uvre de la loi organique du 1 er Aot 2001. Cahier des charges pour llaboration des nouveaux contenus des budgets ministriels.
La circulaire du 22 Avril 2002 du ministre de lEconomie, des Finances et de lIndustrie et de la Secrtaire dEtat au Budget relative la mise en place du comit interministriel daudit des programmes
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 187 sur 188
Le mandat sur le contrle de gestion donn par le comit de pilotage LOLF au groupe de travail Amlioration de la gestion publique
Les travaux relatifs au traitement de la fonction personnel rcemment entrepris sous lgide du ple personnel de la LOLF
Les dcisions, travaux et rflexions ministriels Les travaux conduits dans le cadre de la dmarche Agrgats Budgtaires , dont notamment - ltude sur la dfinition des indicateurs de performance associs aux objectifs inscrits dans les agrgats budgtaires du projet de loi de finances 2002 (rapport de juillet 2001 du bureau dtude Mensia ) Les travaux de la mission Accord de la DAFAG La Directive Nationale dOrientation du 15 fvrier 2001 La circulaire du 22 fvrier 2002 relative la mise en oeuvre de l a DNO Les travaux du comit de suivi de la mise en uvre de la DNO (premire runion le 20 juin 2002) La circulaire du 11 mars 2002 relative la modernisation du dispositif de pilotage (rforme du systme GEODE) La rponse en date du 5 avril 2002 faite par le ministre au cahier des charges joint la circulaire de la direction du budget du 18/02/02 Le plan ministriel de dveloppement et de gnralisation du contrle de gestion 2002-2004 (Avril 2002) Laction dvaluation de CGPC sur les outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs (en cours) La proposition dexprimentation territoriale de la loi organique sur la loi de finances de la DPSM ( 25 juin 2002)
Conseil gnral des Ponts et Chausses Outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement : Rapport de linstance dvaluation - octobre 2002 Page 188 sur 188
Adresses internet ou intranet utiles Ministre de lEconomie, des Finances et de lIndustrie