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Outils et procdures du

contrle de gestion dans les


services dconcentrs de
lquipement
Rapport de linstance dvaluation
9 octobre 2002

Prsident de linstance : Jean-Paul PAUFIQUE, IGPC

Equipe de projet : Vincent BUTRUILLE, IGPC
Richard CABANE, IGPC
Pierre-Yves DONJON-DE-SAINT-MARTIN, IGPC
Bernard PERRET, Charg de mission



Affaire n 2001-0234.01





Conseil
Gnral des Ponts
et Chausses

Conseil gnral des Ponts et Chausses
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9 octobre
2002
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Affaire suivie par

Jean-Paul PAUFIQUE CGS2
Tl. 01 40 81 23 09, fax 01 40 81 68 88
jean-paul.paufique@equipement.gouv.fr


Rfrence Intranet

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Sommaire

PRESENTATION SYNTHETIQUE ..................................................................................................................................6
PREMIERE PARTIE : LA DEMARCHE..................................................................................................................... 11
1. ORIGINE ET CONTEXTE DE LACTION...................................................................................................... 11
2. OBJECTIFS GENERAUX DE LACTION....................................................................................................... 12
3. LA DEMARCHE DEVALUATION ET LA METHODE RETENUE...................................................... 14
3.1 REPOSANT ESSENTIELLEMENT SUR UN TRAVAIL DENQUETE DANS LES SERVICES DECONCENTRES........14
3.2 MENEE EN INTERNE, MAIS AVEC APPORT DE TEMOIGNAGES EXTERIEURS ...................................................14
3.3 COMBINANT ANALYSE DOCUMENTAIRE, AUDITIONS ET INTERVIEWS...........................................................15
3.4 VISANT, PAR LA COMPREHENSION DU PASSE, A FORMULER DES RECOMMANDATIONS POUR LAVENIR,
MAIS EN TENANT COMPTE DE LEVOLUTION EN COURS DU CONTEXTE INSTITUTIONNEL ET ORGANISATIONNEL..17
3.5 LE TRAVAIL DE LINSTANCE ................................................................................................................................18
4. DEROULEMENT DES ENQUETES DANS LES SERVICES DECONCENTRES ............................... 19
4.1 CHOIX DES SERVICES DECONCENTRES VISITES.................................................................................................19
4.2 COMPOSITION DES EQUIPES DEVALUATION.....................................................................................................19
4.3 LE CAHIER DES CHARGES DE LEVALUATION REMIS AUX EQUIPES................................................................20
4.4 CALENDRIER ET MISE EN UVRE DES VISITES..................................................................................................22
4.5 EXPLOITATION DES RAPPORTS DE VISITE...........................................................................................................23
DEUXIEME PARTIE : LE CONSTAT......................................................................................................................... 24
1. STRATEGIE ET PILOTAGE DENSEMBLE................................................................................................. 24
1.1 LEXPLICITATION DE LA STRATEGIE DU SERVICE.............................................................................................24
1.2 LE POM ET LES AUTRES DOCUMENTS STRATEGIQUES....................................................................................25
1.3 LE POM ET LACTIVITE QUOTIDIENNE DU SERVICE.........................................................................................25
1.4 SUIVI DE LA MISE EN UVRE DE LA STRATEGIE................................................................................................26
1.5 DES TABLEAUX DE BORD CENTRES SUR LE SUIVI DE LACTIVITE ET LUTILISATION DES MOYENS...........26
1.6 COMMENTAIRES....................................................................................................................................................27
2. CONTROLE DES ACTIVITES DE PRODUCTION...................................................................................... 30
2.1 UN PILOTAGE OPERATIONNEL DES ACTIVITES LARGEMENT DECONNECTE DES ORIENTATIONS
STRATEGIQUES.....................................................................................................................................................................30
2.2 UN SUIVI DE LACTIVITE PLUS QUUN VERITABLE CONTROLE DE GESTION..................................................30
2.3 UN SUIVI DE LACTIVITE PORTANT ESSENTIELLEMENT SUR LAVANCEMENT DES OPERATIONS ET LA
CONSOMMATION DES MOYENS , PLUS RAREMENT SUR LA MESURE DE LA PRODUCTION DU SERVICE.....................31
2.4 UN SUIVI DE LACTIVITE PLUS STRUCTURE DANS LES DOMAINES DACTIVITE QUE LE SERVICE MAITRI SE
DIRECTEMENT EN TANT QUOPERATEUR QUE DANS CEUX OU SES MISSIONS SONT REGALIENNES...........................32
2.5 UN SUIVI DE LACTIVITE DAUTANT PLUS STRUCTURE QUE LA COMMANDE PASSEE AU SERVICE EST
CLAIRE OU QUE LE COMMANDITAIRE EST PROCHE..........................................................................................................32
2.6 DES OUTILS DE SUIVI ET DES TABLEAUX DE BORD FREQUEMMENT MIS EN UVRE AUX DIVERS
ECHELONS EN FONCTION DE LEURS BESOINS PROPRES, SANS SOUCI PARTICULIER DE COHERENCE DENSEMBLE.33
2.7 UN USAGE ENCORE LIMITE DINDICATEURS DEFFICIENCE OU DEFFICACITE..............................................33
2.8 LARTICULATION DU CONTROLE DE GESTION AVEC LES AUTRES DISPOSITIFS DE CONTROLE
INTERNE OU EXTERNE.........................................................................................................................................................34
2.9 DES APPLICATIONS INFORMATIQUES NATIONALES DE GESTION DIFFICILES A UTILISER POUR LE
CONTROLE DE GESTION (CF. 5) ..........................................................................................................................................35
3. LE PILOTAGE DES ACTIVITES SUPPORTS ............................................................................................... 35
3.1 LA GESTION DES CREDITS DE FONCTIONNEMENT.............................................................................................36
3.2 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES.........................................................................................................37
4. QUALITE DE LA COMMANDE......................................................................................................................... 39
4.1 OBSERVATIONS GENERALES................................................................................................................................39
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4.2 LA COMMANDE DES DAC....................................................................................................................................39
4.3 LES RELATIONS DRE DDE..............................................................................................................................40
4.4 LE PREFET ..............................................................................................................................................................40
4.5 LE CONSEIL GENERAL..........................................................................................................................................40
4.6 COMMENTAIRES....................................................................................................................................................40
5. LADEQUATION DES OUTILS INFORMATIQUES ................................................................................... 42
5.1 CASSIOPEE..........................................................................................................................................................42
5.2 SICAVE (COMPTABILITE DANS LES SERVICES DE NAVIGATION)..................................................................43
5.3 GESFIN (INDEMNITES)........................................................................................................................................43
5.4 GESPER (GESTION DU PERSONNEL)..................................................................................................................43
5.5 WINADS................................................................................................................................................................43
5.6 GRANDS TRAVAUX ROUTIERS (INFRAWIN) ...................................................................................................43
5.7 INGENIERIE PUBLIQUE (PILOT ET GEDEHON)..............................................................................................44
5.8 OUTILS SPECIFIQUES AUX DRE...........................................................................................................................44
5.9 COMMENTAIRES....................................................................................................................................................44
6. MESURE DES TEMPS PASSES ........................................................................................................................... 46
6.1 LA MESURE DES TEMPS ET DES COUTS EN DDE................................................................................................46
6.2 MR4G.....................................................................................................................................................................50
6.3 OBSERVATIONS SPECIFIQUES AUX DRE ET AUX SERVICES DE NAVIGATION...............................................50
6.4 CHARGE DE TRAVAIL OCCASIONNEE PAR LA MESURE DES TEMPS.................................................................51
6.5 COMMENTAIRES....................................................................................................................................................51
7. LE ROLE DU CONSEILLER DE GESTION ................................................................................................... 52
8. RESUME COMMENTE DES PRINCIPAUX CONSTATS.......................................................................... 54
8.1 LENQUETE FAIT RESSORTIR UN CERTAIN NOMBRE DE POINTS POSITIFS : ....................................................54
8.2 UNE SITUATION TOUTEFOIS PEU SATISFAISANTE AU REGARD DE LAMBITION AFFICHEE DE
SYSTEMATISER LE CONTROLE DE GESTION AU MINISTERE DE LEQUIPEMENT............................................................55
8.3 DES OBSTACLES A CARACTERE STRUCTUREL...................................................................................................56
8.4 DES MARGES DE PROGRES....................................................................................................................................58
TROISIEME PARTIE : LES RECOMMANDATIONS ........................................................................................... 59
1. RENDRE AU CONTROLE DE GESTION SON UTILITE POUR LACTION..................................... 59
1.1 CESSER DE CONFONDRE LE CONTROLE DE GESTION AVEC LA PRODUCTION DE COMPTES RENDUS
STATISTIQUES OU DE SUIVIS OPERATIONNELS.............................................................................................................59
1.2 ET ALLEGER LE CONTROLE DE GESTION DE LA PRODUCTION DE STATISTIQUES.....................................59
2. CONNAITRE LENSEMBLE DES COUTS, SOBLIGER AU BENCHMARKING, APPRENDRE
AVEC LINGENIERIE....................................................................................................................................................... 60
3. DIRIGER ET CONTROLER PAR OBJECTIFS ............................................................................................. 61
3.1 NEGOCIER ET CONTRACTUALISER ENTRE LES SD ET TOUTES LES DAC DES OBJECTIFS PRECIS, PORTANT
SUR LES COUTS ET LES RESULTATS...............................................................................................................................61
3.2 ET MOBILISER DAVANTAGE LE CONTROLE EXTERNE SUR LE CONTROLE DES OBJECTIFS.......................61
4. FAIRE PREVALOIR, CHAQUE FOIS QUELLES NE SE CONFONDENT PAS,
LOPTIMISATION DE LA DEPENSE PUBLIQUE SUR LA CONSOMMATION INTEGRALE DES
CREDITS ................................................................................................................................................................................ 62
5. POUR LAPPLICATION DE LA LOLF, ADAPTER LA NATURE DES OBJECTIFS ET DU
SUIVI SELON QUE LA DAC AURA CHOISI DE RESPONSABILISER LE SD SUR LEFFICACITE
OU SUR LEFFICIENCE.................................................................................................................................................. 63
6. CONSTRUIRE UN DIALOGUE DE GESTION.............................................................................................. 65
6.1 ORGANISER LE CONTROLE DE GESTION ET SES OUTILS POUR PRODUIRE LES ANALYSES PARTICULIERES
NECESSAIRES A CHAQUE NIVEAU, ET LES BASES DE NEGOCIATION ET DE SUIVI AVEC LES NIVEAUX VOISINS.......65
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6.2 COMMENCER PAR LA DEFINITION DES OBJECTIFS, ET LA PRATIQUE DE LEUR SUIVI AU COURS DE REVUES
DE GESTION FREQUENTES, A TOUS NIVEAUX, ET BATIR SUR CETTE EXPERIENCE LE CAHIER DES CHARGES DES
OUTILS DE SUIVI...................................................................................................................................................................66
6.3 MIEUX INDIVIDUALISER ET EQUIPER LA FONCTION CONTROLE DE GESTION................................................66
7. DEVANT LES DIFFICULTES INHERENTES AUX QUESTIONS DES DEFINITIONS DES
PRODUCTIONS, DES COUTS ET DES RESULTATS, DES INDICATEURS, NE PAS RENONCER A
BOUCLER LES COUTS NI A MESURER LA PRODUCTION ET SA QUALITE, MAIS
ADMETTRE DES REPONSES IMPARFAITES ET PROGRESSIVES ............................................................. 67
8. METTRE DANS LES OUTILS DINFORMATION LE TEMPS LONG DU PATRIMOINE, LA
VARIABILITE DES ANALYSES ET LE RYTHME DE LACTION.................................................................. 68
8.1 METTRE LE CONTROLE DE GESTION AUSSI DANS LA PERSPECTIVE DE LA DUREE, ET LE RELIER A LA
PROBLEMATIQUE BILANTIELLE DU PATRIMOINE ......................................................................................................68
8.2 POUR LE DIALOGUE DE GESTION, EXIGER DES OUTILS QUILS PERMETTENT DES ANALYSES VARIABLES,
COMME LES PROBLEMES, DANS LE TEMPS ET DANS LESPACE......................................................................................69
8.3 OBTENIR LES DONNEES A PARTIR DES CHAINES DINFORMATION, A LA FREQUENCE EXIGEE POUR
LACTION CORRECTIVE, AVEC LE MINIMUM DE DECALAGE DE LECTURE, CONSERVER LES HISTORIQUES ,
JALONNER ET ECHEANCER LES OBJECTIFS........................................................................................................................70
9. NEGOCIER LES MOYENS AVEC LES OBJECTIFS, ET DONNER DES POSSIBILITES
DARBITRAGE A HAUTEUR DES RESPONSABILITES .................................................................................... 71
10. DECIDER, PAR GRAND DOMAINE, QUEL CONTROLE DE GESTION EXERCER SUR LES
ACTIVITES PARTENARIALES, OU SUR LES ACTIVITES DE REGULATEUR, ET COMMENT EN
DEFINIR LEFFICACITE................................................................................................................................................ 72
11. FAIRE, DANS LE CONTROLE DE GESTION ET SES OUTILS, LA PART SPECIALE DES
ACTIVITES EXERCEES POUR, OU PAR, AUTRUI.............................................................................................. 74
11.1 NINTEGRER QUE DANS LE CONTROLE DE GESTION CENTRAL CELUI DES GESTIONS DELEGUEES PAR
LETAT 74
11.2 APPLIQUER A LA GESTION DES ROUTES DEPARTEMENTALES UN CONTROLE DE GESTION DISTINGUANT LA
PRESTATION, ET LASSISTANCE A MAITRE DOUVRAGE.................................................................................................74
LISTE DES ANNEXES....................................................................................................................................................... 76
ANNEXE 1 LETTRE DE MISSION.....................................................................................................................................77
ANNEXE 2 COMPOSITION DE LINSTANCE...................................................................................................................80
ANNEXE 3 SERVICES VISITES ET EQUIPES DEVALUATEURS.....................................................................................81
ANNEXE 4 CAHIER DES CHARGES DE LEVALUATION : ......................................................................................82
4.1 NOTE : CONTEXTE, FINALITE, OBJECTIFS, METHODES...........................................................................................83
4.2 GRILLE DE QUESTIONNEMENT....................................................................................................................................85
4.3 LES HUIT AXES DE LENQUETE...................................................................................................................................94
ANNEXE 5 CONTRIBUTIONS DES DAC.........................................................................................................................96
5.2 DGUHC .......................................................................................................................................................................101
5.3 DIRECTION DES TRANSPORTS TERRESTRES...........................................................................................................104
ANNEXE 6 NOTE DE PRINCE SUR INSPECTION ET CONTROLE DE GESTION........................................................106
ANNEXE 7 NOTE SENE SUR AUH ET CONTROLE DE GESTION..............................................................................109
ANNEXE 8 COMPTES RENDUS DES AUDITIONS EXTERIEURES.................................................................................111
ANNEXE 9 TABLEAUX SYNOPTIQUES DES RESULTATS DE LENQUETE : ...............................................................118
9.1 PRINCIPAUX CONSTATS.............................................................................................................................................119
9.2 POINTS DE CONVERGENCE ET DE DEBAT................................................................................................................163
ANNEXE 10 LISTE DES INFORMATIONS REMONTANT DES SD AUX DAC.........................................................177
ANNEXE 11 DOCUMENTS CONSULTES....................................................................................................................180
ANNEXE 12 ABREVIATIONS ET SIGLES EMPLOYES...............................................................................................182
ANNEXE 13 MISE EN UVRE DE LA LOLF ETAT DES LIEUX..............................................................................185
LES DECISIONS, TRAVAUX ET REFLEXIONS INTERMINISTERIELS................................................................................185
LES DECISIONS, TRAVAUX ET REFLEXIONS MINISTERIELS...........................................................................................187
ADRESSES INTERNET OU INTRANET UTILES...................................................................................................................188

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Prsentation synthtique

Linstance avait mandat dvaluer les pratiques des services dconcentrs en matire de
contrle de gestion, et aprs avoir situ les enjeux prioritaires, de dcrire des axes de progrs.
Les termes mmes du mandat invitaient rpondre la question du comment ? . Comment
amliorer le contrle de gestion tant suppos quil existe , comment comprendre les
pratiques tant prsum quil est rellement utilis. Les pratiques seraient dcodes selon
lusage des outils, selon les procdures employes, lutilit et la qualit des informations
produites, leur cot dacquisition. Les axes de progrs concerneraient lorganisation, les
outils informatiques, la formation.
Nos travaux permettent finalement la fois de porter lapprciation demande sur les
pratiques, et de formuler une srie de recommandations de progrs.
Mais il faut demble souligner que la problmatique a d, en cours de route, tre dplace
significativement vers le pour quoi ? , aprs que bon nombre de rponses recueillies sur le
terrain eurent traduit un sentiment de l quoi bon ? .
La gestion est sous contrle , elle lest srieusement, et le contrle de gestion y
concourt sans doute, mais limportant se passe souvent ailleurs. Et le contrle de gestion est
parfois ressenti comme une charge inutile car il nest pas au centre du management, comme il
le serait sil tait, entre les mains du chef de service, linstrument indispensable de la mise
en tension des efforts de tous. Nous avons d chercher comprendre pourquoi, pour
identifier correctement les enjeux prioritaires.
Cest pourquoi le constat, expos dans la 2
e
partie du rapport et clairement rsum dans son
chapitre 8, pp. 54 58, comme les onze recommandations de la 3
e
partie, pp. 59 75, - qui ne
seront pas dtaills ici et auxquels le lecteur se reportera -, renvoient souvent des choix de
management, au sein des services dconcentrs, ou dans lensemble du ministre entre les
DAC et eux. Ce dplacement de problmatique, qui sest impos, constitue peut-tre un
constat essentiel, et il suggre des approfondissements et des complments la prsente
valuation, autant quil ne doit faire ngliger la srie dobservations et de propositions qui
peuvent dj tre exprims.
Les pratiques
Des tableaux de bord existent, et ils sont regards. Les donnes recueillies, sans tre toutes
pertinentes ni parfaites, ont nanmoins une fiabilit honorable, et sont sincres. Les outils de
mesure des charges (ISOARD) et des cots (CORAIL +) fonctionnent, sont aliments, et
produisent des indicateurs intressants. La chane comptable fournit des informations sur la
consommation des crdits, qui sont suivies avec attention.
Avec les outils dont ils disposent ainsi, les services peuvent suivre leur gestion. Et les
enqutes ont bien montr quils le font.
Ils le font en tout cas au moins pour tout ce qui concerne le suivi des effectifs et du budget.
Au demeurant, on peut lgitimement considrer que ces deux postes constituent le plus
important de leurs responsabilits. Les DAC dfinissent des politiques, et rpartissent les
moyens correspondants ; la premire responsabilit des services est de mettre en uvre ces
politiques par un bon emploi de ces moyens.
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Lvaluation rvle bien galement quen matire de personnel et de budget, o il existe
obligatoirement des objectifs chiffrs, ils sont, aussi, clairement ventils entre les services,
constituant pour eux des objectifs prcis.
Sans doute, lapproche par les cots, et mme de faon plus restrictive par le personnel et les
budgets, npuise-t-elle pas les besoins dun bon suivi de la gestion. Mais les services, et dans
certains cas les DAC, savent justement aller plus loin. En employant les donnes des systmes
standards dinformation, ou souvent en puisant ailleurs, les services et leurs units pratiquent
ainsi un contrle de la gestion, de faon ponctuelle, l o cela leur parat utile.
Dernier lment encourageant relever : la modernisation de lingnierie publique passe par
une meilleure connaissance des cots, mais aussi des marchs et de leur volution. Or
cette importante transformation culturelle a commenc, en produisant de rels changements,
et sans provoquer les objections de principe de nagure.
Il nen demeure pas moins que ce nest pas dans les tableaux de bord, ni dans les sorties
habituelles des systmes dinformation, que les chefs de service et encore moins les
subdivisionnaires trouvent dabord linspiration de leurs actions correctrices. Comme si le
plus utile se passait souvent en dehors du contrle de gestion estampill : cherchez
lerreur
Linsuffisance dergonomie des outils nationaux souvent invoque, ne lest sans doute pas
tort. Il est en tout cas vident que ladministration des requtes sur ces outils, quelle soit
incommode ou seulement mconnue, reste affaire de spcialistes, et quil ny a pas
dutilisation quotidienne, au fil des proccupations , des systmes par les dirigeants.
Mais il y a des obstacles plus srieux.
Alors que lart, et la responsabilit, du chef de service ou dunit, est demployer au mieux
lensemble de ses moyens, les systmes de gestion actuels ne donnent chacun quune vue
parcellair e ; les cots ne sont pas boucls, et on ne connat pas tous les cots. Ainsi, le
contrle de gestion ne joue pas son rle central et intgrateur.
Les services ont ensuite le sentiment de ne pas recevoir dobjectifs formaliss prcis des
directions dadministrations centrales . Ils connaissent certes les politiques gnrales du
ministre, qui sont souvent retraduites dans les documents dorientation stratgique des
services, ou dans leurs Plans Objectifs-Moyens , devenus Plans Orientations Mesures. Mais il
faudra que ces derniers soient exprims en objectifs oprationnels prcis, comme ne lont pas
t leurs prdcesseurs, pour que la situation change, et que tous ces documents gnraux
acquirent aux yeux des services la qualit de vritables objectifs. Linstance sest mme
demand si vouloir mailler une stratgie trs gnrale ainsi exprime et le contrle de gestion
ne relevait pas dun exercice impossible, de conciliation entre deux genres radicalement
diffrents.
Labsence ou la non pertinence locale des objectifs dcoulant pour les services des politiques
nationales ne rvle pas seulement un dficit de ventilation gographique des objectifs
nationaux, mais renvoie des problmes de fond, qui ne sont pas rsolus, sont peu
problmatiss et resteront difficiles.
Les politiques publiques en amont sont plus souvent faites de dclarations dintentions ou
dans le meilleur cas de rgles - et de principes quelles ne sont assises sur une thorie
daction, et en particulier daction territoriale, bien lucide. Elles contiennent peu dobjectifs
chiffrs et encore moins chancs. Leur traduction en objectifs oprationnels prcis court et
moyen terme pour chaque service dconcentr, qui serait la condition dune articulation entre
politiques publiques et contrle de gestion, nest donc pas possible.
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Ladministration nest au fond pas encore prte admettre que les chefs de service ou dunit
portent, comme cest linverse le cas habituel des agents conomiques, lquivalent pratique
dune responsabilit sans faute . On est responsable de ce que lon a fait ou pas fait pour
atteindre des objectifs, mais on ne lest plus de la ralisation de ces objectifs, si
lenvironnement devient adverse. La notion sous-jacente dquit lemporte sur celles
defficience ou defficacit. Il ne nous appartient dailleurs pas de porter un jugement sur cette
prfrence mais den relever lincidence sur la nature des objectifs et sur celle du contrle de
gestion. Curieusement, cest autant le niveau suprieur (DAC ou Inspection) qui rpugne
exiger la ralisation soumise trop dalas extrieurs, que le niveau subordonn qui en
invoquera lexcuse.
Par contre, ce que le niveau subordonn naccepte pas, cest la responsabilit sans la
ngociation des objectifs et de moyens proportionns. Comme cette ngociation et cette
proportion sont rarement explicites, lobjectif, mme sil est prcis ce qui est rare, perd de sa
force dobligation.
Les objectifs, faute de thorie daction bien claire, manquent de prcision, probablement parce
que les ambitions de lEtat stendent, la demande de lopinion aidant, beaucoup de sujets
sur lesquels il a peut-tre un pouvoir de convocation , mais pas daction, ou seulement un
pouvoir partag et faible. Sans le dire expressment, les services vitent de se situer sur ce
plan quils jugent trop incantatoire, et attendent des objectifs plus oprationnels.
Mais il reste aussi que lon saccommode trop facilement de procdures centres sur les
effectifs et le budgtaire, parce quon ne ressent pas une ardente obligation de mesurer
lefficacit de la mise en uvre des politiques, ni mme lefficience des actions des services.
Que le contrle de gestion noccupe ainsi pas une position centrale et ne joue pas un rle
intgrateur dans le management va donc de pair avec son dficit ressenti dans la capacit
reprsenter les objectifs et les rsultats, et amliorer laction. Il nest pas assez utile, et les
responsables nont pas un intrt bien clair le dvelopper. Dans ces conditions, au lieu de
faciliter laction, il alourdit les tches.
Paradoxalement, pour quil retrouve une place centrale, il faudrait que sans salourdir
inutilement, il couvre bien ce dont le responsable a besoin, quil atteigne une masse critique
quil na pas aujourdhui. Cette masse nest pas seulement lie la quantit
dinformations, mais leur fracheur, leur rythme, qui doivent tre ceux de laction, leur
accessibilit, qui doit les rendre rellement disponibles, leur correspondance avec les
vritables objectifs.
Ces objectifs doivent tre dfinis. Cela suppose une volont, mais aussi un important
investissement intellectuel des directions dadministrations centrales pour dcliner les
politiques en objectifs oprationnels, et pour les ngocier avec les services. Cette traduction
territoriale conduirait aussi les directions dadministrations centrales expliciter plus
clairement, au cas par cas car il ne peut y avoir de gnralit, si la priorit est mise sur la
logique sectorielle ou sur la logique territoriale, qui peuvent tre alternatives.
Les objectifs dfinis, il faudrait que le responsable ait un intrt plus marqu les atteindre ou
les dpasser, et plus de chances dy parvenir par lemploi du contrle de gestion.
Le problme de lapprciation selon les rsultats, et dune orientation du contrle de gestion
sur la description des rsultats du niveau considr, est donc tout fait important.
Ces diffrentes conditions formant un tout, alors quaujourdhui beaucoup manquent et que
labsence de quelques unes suffit dcrdibiliser le systme, il faut aussi que chacun des
acteurs qui mettent en place le systme modernis, et qui le feront ensuite fonctionner, soient
pntrs de cette vision densemble, et aient une connaissance concrte des besoins des
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utilisateurs et de lergonomie des outils. Le contrle de gestion ne doit pas tre une affaire de
spcialistes, mais loutil commun de ceux qui fixent les objectifs, qui les ralisent, ou qui
analysent les rsultats.
Les enjeux
Il ny a quun unique enjeu, cest la performance de la gestion, et la contribution que le
contrle de gestion peut lui apporter. Sil doit avoir une priorit relative dfinir, ce serait par
rapport des dmarches de management autres que le contrle de gestion, mais susceptibles
de conduire aussi une gestion plus performante.
La recherche de la performance elle- mme est suffisamment dsigne comme prioritaire pour
simposer. Mais il est vrai que dans le pass, dautres dmarches ont dmontr leur utilit au
moins partielle pour la mettre en uvre. Les exercices de management participatif autour des
POM en sont un bon exemple. Les dmarches de qualit en constituent un autre. Le rapport
montre en quoi elles se rejoignent par un objectif qui leur est commun le dveloppement
dune culture du rsultat -, mais aussi en quoi elles peuvent sopposer. En particulier, il est
probable que dans lide de valoriser leur caractre et leur vertu participatifs, les exercices de
management conduits par le pass nont t assortis que dobjectifs trs gnraux. On constate
aujourdhui quils peuvent difficilement dboucher sur le contractuel et loprationnel.
Remettre le contrle de gestion au centre du management, ce serait alors reconnatre une autre
dfinition du management, qui englobe lensemble des actions des services, sans se limiter
celles qui concernent lorganisation et lanimation du personnel.
Il est vrai en outre que la performance est moins facile dfinir et mesurer qu nommer, et
quelle lest moins dans les domaines rgaliens que dans la production directe de services. Et
quenfin, il faut savoir si lon cherche mesurer lefficacit des secteurs sous influence de
ladministration, par lemploi quils font des rgles et des aides de lEtat, ou de faon plus
limitative lefficience des actions propres de ladministration pour la mise en uvre des
politiques moyennant un cot modr, et avec une bonne productivit .
Il semble que ces difficults naient t quentrevues lpoque o une priorit
gouvernementale, dans lambiance de la prparation de ce qui allait devenir la LOLF, a t
attribue la modernisation du contrle de gestion. Il convient maintenant de les dpasser, et
pour cela sans doute de bien choisir le champ du contrle de gestion, qui doit tre le champ o
il est sans conteste pertinent, et de lui donner le contenu et la finalit correspondants.
La perspective de la nouvelle phase de dcentralisation ne fait quaccentuer cette ncessit,
puisque, dans lhypothse dun transfert aux collectivits locales des routes et du logement,
les services ne se trouveraient essentiellement employs qu des prestations et des missions
rgaliennes, sans production propre.
La LOLF relance la question, et impose une rponse mais sans la fournir.
Elle ne distingue pas les activits doprateur et de rgulateur. A lvidence, cest toute la
dpense publique dont la LOLF entend faire afficher et vrifier lefficacit. Mais si elle en fait
une obligation pour chaque ministre, libre eux de sorganiser notamment dans leurs
relations avec leurs services dconcentrs de la faon qui leur parat approprie.
La nature et la finalit du contrle de gestion dpendront donc du choix qui sera fait entre les
deux options possibles :
Dans une acception restreinte, le contrle de gestion serait cibl sur la production et sur
laccomplissement des tches de rgulation ; son but serait daider optimiser lefficience des
services. Lefficacit des politiques publiques serait analyse par ailleurs au moyen de
statistiques et de bilans socio-conomiques.
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Dans une acception largie, le contrle de gestion viserait optimiser en continu lefficacit
de la mise en uvre des politiques publiques. Il comporterait beaucoup plus dindicateurs de
rsultats, portant non seulement sur lefficience des services, mais sur limpact de laction de
lEtat dans le secteurs de lconomie et de la socit concerns par ses interventions et ses
rgulations. Il sapparenterait davantage lvaluation.

Les axes de progrs
Linstance insiste dabord sur le fait que la dcentralisation passera ncessairement par une
phase transitoire pendant laquelle lEtat ne saurait se dispenser doptimiser sa gestion,
primtre inchang. Amliorer le contrle de gestion sur la production constitue donc une
obligation dans tous les cas. Limportance de lacquis en ce domaine, les dbuts
encourageants du plan de modernisation de lingnierie publique permettent denvisager sans
crainte lamlioration ncessaire, qui est dcrite dans le rapport.
Linstance considre ensuite que la priorit rside dans le dialogue de gestion : dfinition
concerte et contractualisation des objectifs, revues de gestion frquentes.
Lanimation de ce dialogue impose un investissement humain, au moins dans les services les
plus chargs. La fonction danimation du contrle de gestion doit tre plus clairement
identifie, son titulaire compltement vou cette mission et investi dune grande autorit
pour garantir la qualit de linformation, la faire produire et commenter intervalles
rapprochs, la faire profiter aux units par une r allocation continue des moyens notamment.
Enfin les outils, la lumire de ces revues de gestion et de ce travail danimation et de
conseil, devraient tre adapts, pour une meilleure ergonomie, correspondre aux vrais besoins
des responsables. Les utilisateurs, dj entendus dans les groupes de travail, devraient tre
davantage couts par les auteurs des cahiers des charges.
Si le contrle de gestion ne doit pas tre une affaire de spcialistes, et si laxe prioritaire est
celui du dialogue de gestion, laccent nest peut-tre pas, contrairement aux habitudes,
mettre sur les besoins de formation, qui vrai dire nont pas pu tre traits par lquipe de
projet ni par linstance. Quil en existe est cependant peu douteux. Mais il faudra, dans la
logique ci-dessus, tre surtout au dbut attentif tout ce qui contribuera une vision complte
et dynamique du management, et au dveloppement dune vision intgratrice du contrle de
gestion.
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Premire partie : La dmarche
1. Origine et contexte de laction

Parmi les orientations fixes par le ministre de lquipement, des transports et du logement,
dans la lettre de mandat quil a adresse le 14 juin 2000 au vice-prsident du Conseil Gnral
des Ponts et Chausses (CGPC) figure celle de mener des actions dvaluation de la mise en
uvre par les services dconcentrs des politiques nationales. Ceci en appui et prolongement
des missions dvolues au CGPC dans les domaines de linspection gnrale des services ainsi
que de lexpertise et du conseil.
Cette orientation a en particulier conduit le vice-prsident substituer aux thmes
prioritaires dinspection ( TPI) qui, au cours des dernires annes, venaient sadjoindre aux
inspections priodiques, des actions dvaluation, auxquelles les membres des missions
dinspection gnrale territoriales sont invites apporter leur concours.
Trop nombreux, ces TPI avaient souvent perdu de leur actualit, nexprimant pas toujours un
besoin rel des directions dadministration centrale. Ils stalaient, pour certains dentre eux,
sur des priodes trop longues en consommant une part importante de la capacit de
lInspection.
Les travaux dvaluation qui les remplacent, en nombre plus limit (quelques thmes par an
pour lensemble des collges, ces formations ntant pas toutes sollicites chaque anne, ni
seules mais parfois en participation avec dautres), portent sur des aspects de la mise en uvre
des politiques publiques par les services inspects dont limportance mrite
( conomiquement ) et exige (intellectuellement) le recours aux mthodes de lvaluation.
Lemprunt plus frquent ces mthodes a t voulu pour enrichir la production de
lInspection, favoriser son utilisation concrte, et tendre son lectorat.
Cest ainsi que, sur proposition du collge management du CGPC, il a t dcid en 2001
par le CGPC dentreprendre une action dvaluation portant sur les outils et procdures de
contrle de gestion mis en uvre par les services dconcentrs de lquipement .
En proposant cette action, le CGPC a souhait apporter sa contribution la mise en uvre
par le ministre de lquipement des orientations fixes en octobre 2000 par le Comit
interministriel de la rforme de lEtat (CIRE), visant dvelopper au sein des
administrations de lEtat une culture fonde sur les rsultats atteindre et une apprciation de
leur cot, et non plus sur la seule consommation des moyens attribus. Par ailleurs, cette
valuation fournit au CGPC loccasion d approfondir un aspect du management des services,
appel trs certainement dans lavenir retenir davantage son attention loccasion de ses
inspections des services.
Sur un plan densemble, les orientations du CIRE doctobre 2000 se sont notamment traduites
par une circulaire interministrielle du 21 juin 2001 prescrivant llaboration, dans chaque
ministre, dun plan de dveloppement et de gnralisation du contrle de gestion, et par
ladoption et la promulgation le 1
er
aot 2001 de la nouvelle loi organique relative aux lois de
finances, qui rforme de manire trs profonde lordonnance de 1959.
Sagissant plus spcifiquement du ministre de lquipement, les annes 2001 et 2002 ont vu
par ailleurs se dvelopper plusieurs actions et dmarches allant dans le sens souhait, avec en
particulier :

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La poursuite des travaux entrepris par le ministre dans le cadre de sa participation la
dmarche interministrielle relative aux agrgats budgtaires, avec notamment un
approfondissement des questions se rapportant aux objectifs et aux indicateurs lis aux 18
agrgats qui le concernent.
llaboration dune directive nationale dorientation (DNO) (approuve par le ministre
le 15 fvrier 2001)
la modernisation du dispositif de pilotage des services dconcentrs dores et dj en
vigueur (systme GEODE) (circulaire du 11 mars 2001)
la dfinition dindicateurs permettant de suivre la mise en uvre de la DNO (circulaire
du 16 avril 2002)
ltude dun plan de dveloppement de contrle de gestion (avril 2002).

Ladoption de la LOLF est venue renforcer encore lintrt dune valuation de nature
mieux faire comprendre le terrain sur lequel la nouvelle conception des rgles de la
dpense publique et la recherche de son efficacit seront semes.
Cest donc dans ce contexte que se situe laction dvaluation des outils et procdures de
contrle de gestion dans les services dconcentrs de lquipement qua propos de mener le
CGPC.

2. Objectifs gnraux de laction

Les objectifs gnraux de cette action sont fixs dans une lettre de mandat que le vice-prsident
du CGPC a adresse le 8 novembre 2001 au prsident de linstance dvaluation. (Annexe 1) Ils
sont les suivants :

1. Procder un tat des lieux des pratiques de contrle de gestion dans les services
dconcentrs.
2. De manire plus prospective, identifier les enjeux prioritaires du dveloppement du
contrle de gestion dans les services.
3. Se prononcer enfin sur les axes et moyens de ce dveloppement.

Sur le premier point, il sagit en particulier :

dapprcier la pertinence et la qualit des outils et procdures actuellement
mis en uvre
dexaminer lutilit des informations produites pour la prise de dcision et le
management
de regarder le cot et la charge de travail que cela peut reprsenter pour les
services.

Sur le deuxime point, il convient notamment:

de situer les enjeux du dveloppement du contrle de gestion au sein des
services
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dexaminer les domaines o, en contrepartie il serait possible ou souhaitable
dallger les dispositifs actuels dchanges dinformations, notamment entre
les services dconcentrs et ladministration centrale.
Sur le troisime point doivent enfin tre analyss les axes de progrs et moyens de les
mettre en uvre concernant entre autres :

lorganisation des services
le dveloppement des outils et sys tmes dinformation
la formation des agents.

Contrle de gestion : notion et champ

A dfaut de pouvoir se rfrer une dfinition prcise du contrle de gestion donne par le ministre et une
politique explicite dfinie par ses soins en la matire, laction dvaluation a t mene sur la base dune
dfinition relativement large, communment admise depuis longtemps hors de ladministration, maintenant
retenue au plan interministriel et reprise dans la circulaire interministrielle du 21 juin 2002 : le contrle de
gestion est un systme de pilotage mis en uvre par un responsable dans son champ dattribution en vue
damliorer le rapport entre les moyens engags y compris les ressources humaines et soit lactivit
dveloppe, soit les rsultats obtenus, dans le cadre dtermin par une dmarche stratgique pralable ayant
fix des orientations .
Le plan de dveloppement et de gnralisation du contrle de gestion que vient dadopter le ministre se rfre
toutefois une dfinition plus restreinte du contrle de gestion : le contrle de gestion vise dabord piloter
les rsultats intermdiaires attendus de lactivit des services ; il est orient vers le pilotage des rsultats directs
des actions des services plus que vers la mesure de limpact final des politiques .
Ce faisant il prend position sur une des questions souleves par lvaluation qui est celle de savoir si peuvent
rentrer dans le champ du contrle de gestion , les domaines dintervention des services correspondant des
politiques dont la mise en uvre passe par des actions relevant doprateurs externes et non par des actions
dont le service a lui mme la matrise en tant quoprateur.
La question ainsi pose nest pas seulement dordre smantique. Dans de tels domaines ce qui importe en effet,
en termes daction publique, ce sont bien dabord les rsultats obtenus travers le jeu collectif des acteurs
concerns et non pas, pour elle mme, la productivit dmontre par les services dconcentrs dans
lexercice de leurs missions rgaliennes danimateur local de ces politiques, de rgulateur et de contrleur.
Doit-on pour autant en conclure que les domaines dont il sagit ne rentrent pas dans la sphre du contrle de
gestion quil sagit dinstaurer ? Et dans cette hypothse selon quelles mthodes doivent tre apprcies par le
ministre, la pertinence, lefficience et lefficacit des moyens quil y consacre, rationalise leur rpartition au
sein des services, et pilote leur mise en oeuvre ?

Pour mener les oprations, une quipe projet a t constitue au sein du CGPC,
comprenant Pierre-Yves DONJON de SAINT-MARTIN, coordonnateur de la MIGT N 9,
Vincent BUTRUILLE, coordonnateur du collge management , Richard CABANE,
coordonnateur du collge gestion et Bernard PERRET, charg de mission la 6 section
du CGPC. Ont t en outre associs aux travaux et actions de cette quipe projet des
reprsentants de la direction du personnel, des services et de la modernisation (DPSM) et de
la direction des affaires financires et de ladministration gnrale (DAFAG), ainsi quun
reprsentant du rseau des conseillers de gestion des services dconcentrs
(Patrick FELDNER, conseiller de gestion de la DDE du LOIRET) .

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3. La dmarche dvaluation et la mthode retenue
3.1 Reposant essentiellement sur un travail denqute dans les services
dconcentrs

Sagissant dune action tourne, aux termes du mandat, vers les services dconcentrs , les
investigations conduites par les quipes dvaluation qui ont t constitues (voir chapitre 4)
nont pas concern les directions dadministration centrale.
Ainsi les relations entretenues entre les services dconcentrs et les directions
dadministration centrale ont elles t essentiellement apprhendes au travers de leur
perception locale par les services dconcentrs. Ce qui justifiera sans doute quelles puissent
tre ultrieurement plus compltement qualifies au regard dune valuation des pratiques de
pilotage des activits des services dconcentrs par les directions dadministration centrale.
Le choix ainsi fait est cependant apparu acceptable au regard du mode de management du
ministre de lquipement, reposant traditionnellement sur une forte dconcentration de la
mise en uvre des politiques qui lui sont confies au niveau de ses services territoriaux,
services au surplus localement placs sous lautorit des prfets de rgions ou de
dpartements.
3.2 Mene en interne, mais avec apport de tmoignages extrieurs

Quand linstance a t mise en place en fvrier 2002, un important travail pralable avait dj
t conduit en interne par lquipe de projet, appuye sur les inspecteurs et les collges de
management et de gestion du CGPC. Il laissait prsager quun dispositif interne serait
en mesure de conduire bien lenqute envisage, et que lquipe serait en mesure comme
indiqu dans la lettre de mandat dalimenter les travaux de linstance, sans quun recours
une assistance extrieure soit matriellement indispensable.
Le dlai administratif de slection, de commande, et de mise en route dun consultant aurait
dailleurs t pris sur un calendrier serr, avec des risques suprieurs aux avantages
escompts.
La dmarche denqute a donc t poursuivie en interne, ainsi que les rflexions de linstance
elle- mme.
Les inconvnients, et les avantages, connus, de la formule, se sont vrifis et ils ont t pris en
compte pour viter autant que possible les biais dvaluation .
Internes au ministre, les ressources mobilises ont cependant largement dpass le CGPC qui
fournissait le noyau des intervenants. Lquipe projet sest associ, comme linstance elle-
mme, des reprsentants de la DPSM, de la DAFAG, et de services dconcentrs. Les quipes
locales dvaluation comprenaient des conseillers de gestion, les MIGT et des membres des
sections du CGPC Paris.
Linstance a t compose selon les indications du mandat (Annexe 2).
Outre la DPSM et la DAFAG, la reprsentation des DAC a t tendue deux directions
particulirement importantes dans les processus dinformation de gestion ou dobservation :
la DR et la DGUHC, bien places pour apprcier la contribution du contrle de gestion au
pilotage des services par eux- mmes et par le niveau central, et pour expliciter dune part
leurs propres attentes mais aussi leur vision du systme densemble.
Les reprsentants des services dconcentrs qui ont accept de participer linstance ont t
choisis aux deux niveaux dpartemental et rgional -, et ils apportaient par leur exprience
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une connaissance personnelle des transports, des infrastructures, de lurbanisme, du logement,
du rseau technique, de la gestion.
Un coordonnateur de MIGT et un Inspecteur territorial qui ntaient pas membres des quipes
dvaluateurs locales ont aussi particip linstance, ce qui permettait de bnficier des
attentes et de la vision de linspection sur un plan gnral.
Si lquipe projet a t compose et a travaill en interne, elle a recherch et bnfici de
nombreux apports extrieurs, universitaires et interministriels, dans une priode de travail
administratif qui a t propice leur multiplication. La documentation consulte, dont une
liste est produite en Annexe 11, donne une ide de la richesse de ces travaux, qui a constitu
un environnement particulirement favorable. Le privilge de lquipe est sans doute davoir,
par son engagement dans cette valuation, t en mesure plus facilement que les directions,
mobilises sur le quotidien, de bien sapproprier lensemble de ces rflexions.
De son ct linstance a eu le souci dclairer ses rflexions en procdant laudition de
personnes extrieures.
3.3 Combinant analyse documentaire, auditions et interviews

3.3.1 Auditions de DAC
Ces auditions ont dabord t celles des DAC. Il ntait pas ncessaire de procder de faon
exhaustive, et le choix sest port sur un ventail de directions offrant a priori une varit de
problmatiques suffisante pour rvler la nature des questions approfondir par enqute, puis
apprcier au terme de lvaluation.
Ont t ainsi sollicits les tmoignages de : la DR, la DGUHC, la DTT, qui sont produits en
Annexe 5. Celui de la DSCR aurait donn la vision des problmes particuliers un domaine
plus interministriel, mais il na pu tre obtenu.
3.3.2 Auditions et interviews extrieures au Ministre de lEquipement
Linstance a ensuite choisi dentendre dautres administrations et une entreprise. Plutt que
lexprience des entreprises concurrentielles prives, qui et t roborative mais trop
facilement rcusable et plus difficilement appropriable, et, parmi les administrations
dadministrations sans production , ou avec des productions spcialises, elle a retenu deux
Dpartements, et un tablissement public industriel et commercial ADP. Le compte rendu
de ces auditions est galement fourni en Annexe 8, ainsi quune note dimpression
conscutive.
Les auditions de ces organismes extrieurs ont t prcdes et compltes par des visites et
des entretiens avec les contrleurs de gestion .

3.3.3 Analyse documentaire
Le souci de runir une instance ouverte venue de rgions diffrentes nest pas compatible
avec une participation concrte de ses membres au travail danalyse documentaire, qui est
donc rest le fait de lquipe centrale, et qui na pu toujours tre aussi approfondi quil aurait
fallu. Linstance a finalement elle-mme rencontr la difficult quelle observait dans les
services pour le contrle de leur gestion : on dispose de plus dinformation quon ne veut ou
en tout cas quon ne peut en traiter.
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Parfois mme, les dtenteurs de linformation, sans doute surchargs, ne sont pas organiss
pour la diffuser ; cest paradoxalement le fait pour les grants des applications nationales
ddies ou utiles au contrle de gestion. Lquipe na pu se procurer de note de synthse, de
maquette ou de dmo , qui en rsume clairement lobjet, la structure, lalimentation, les
fonctionnalits. Il faut se faire une ide des outils daprs lusage qui en est fait localement ou
daprs les opinions entendues. Lvaluation ne comporte donc pas hlas dapprciation
technique au fond, mais ce manque et sa raison constituent dj en eux- mmes un lment
dvaluation. Le trait est renforc par le fait que les applications sont rarement ergonomiques,
nont pour les plus anciennes pas t conues pour lutilisation par tous les responsables, mais
par des spcialistes des procdures de gestion concernes, et que les dirigeants stant en
majorit rangs cet tat de fait, ne savent pas mettre eux- mmes les mains dans le cambouis,
et ne sachant effectuer eux-mmes les requtes, ignorent en gnral celles qui sont possibles.
Si lquipe na ainsi pas pu approfondir lanalyse intrinsque des outils, les valuateurs ont
par contre eu accs, tous les niveaux des services, un large ventail des tableaux de bord et
dossiers de runions qui refltent clairement lusage qui est fait dlments de contrle dans le
pilotage de la gestion, de leur nature, de leurs limites, de leur utilit, des raisons sous-
jacentes ; les valuateurs ont galement pris connaissance dun grand nombre doutils locaux
dvelopps pour pallier les insuffisances des applications nationales. Les rapports locaux y
font rfrence. Les fiches de synthse du rapport denqute nen ont produit que quelques
exemples, forcment trs limits faute de place. Mais on peut dire que cette matire
documentaire a t correctement prise en compte.
On trouvera en outre en annexe 10 une liste des informations, de toute nature, qui sont
fournies par les DDE aux DAC.
Le large spectre de toutes ces informations rclames par le niveau central a t intressant
analyser, comme la fait lquipe. Il dborde largement les matires classiques du contrle de
gestion, pour embrasser toute une srie dinformations caractre physique ou socio-
conomique, qui relvent souvent de la fonction dobservation.
Si toutes les DDE les fournissent avec docilit, une seule sur les douze de lchantillon pense
savoir quoi elles servent, et reconnat en bnficier en retour. Sauf exception, elles ne sont
daucune utilit pour le management propre de la DDE.
Il est probable que les informations ncessaires la confection des indicateurs DNO quand ils
sappuieront sur des informations dorigine DDE feront partie de cet ensemble assez
instructur et incoordonn, ou viendront sy ajouter, sans plus dutilit pour le management
local. Bien que, trs docilement encore, les services reconnaissent volontiers la ncessit des
indicateurs DNO.
Sils permettront demain de rendre compte au Parlement de lusage et de limpact des crdits
du Ministre de lEquipement, ces indicateurs sont en fait par nature peu dclinables et
souvent mal relis aux responsabilits propres et aux marges daction relles des services.
Leur alimentation ne relvera donc pour eux que de la fourniture dinformations statistiques,
significatives seulement un niveau gographique trs suprieur dagrgation. Ils
appartiennent pour eux un autre ordre que celui du contrle de gestion qui consiste dfinir
des objectifs, mesurer des ralisations (en activit, moyens et rsultats), constater des carts,
pour corriger sil le faut.
Il nempche quil existe une tendance gnrale ranger le tout sous lappellation vague et
gnrale de contrle de gestion ; dautant plus quon fait parfois un tout de ce qui consiste en
chiffres fournir. Linconvnient de cette confusion pratique est den entraner parfois une
autre - smantique, voire conceptuelle, et daccabler le CGM avec des tches denqute ou de
production statistique sans utilit sur le contrle de gestion ; et il vaudrait mieux y mettre fin.
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Son avantage aura t, pour lquipe, de provoquer la rflexion, et dclairer la distinction
ncessaire, contribuant ainsi la dfinition du mot, et du champ, du contrle de gestion.

3.4 Visant, par la comprhension du pass, formuler des recommandations
pour lavenir, mais en tenant compte de lvolution en cours du contexte
institutionnel et organisationnel

Le constat ressortant de lenqute concerne bien sr le contrle de gestion tel quil existe,
avant sa modernisation en cours.
Tout au plus, mais ce nest pas du tout secondaire, les valuateurs ont- ils pu dj observer des
changements rels sensibles au printemps 2002, poque de leur intervention, dans le domaine
de lingnierie publique. La modernisation de lingnierie, autonome par rapport celle du
contrle de gestion, est cependant parfaitement cohrente, et devrait se rvler trs synergique
et trs formatrice.

Pour clairer sa modernisation en cours, valuer les pratiques du contrle de gestion dans un
pass o il noccupait pas le centre des exercices de management

Une des difficults de lvaluation tient au fait quelle sest attache aux pratiques
actuelles des services dconcentrs dans le domaine du contrle de gestion, sans pouvoir
se rfrer une politique vritablement dfinie du ministre de lquipement en la
matire, dont il se serait alors agi dvaluer la mise en uvre.
En effet les actions de modernisation de sa gestion entreprises par le ministre de
lquipement depuis plus de vingt ans, ont davantage mis laccent
1
sur le ncessaire
dveloppement dans les services de dmarches stratgiques et de valorisation des
ressources humaines, et aussi, de manire plus rcente, dapproches qualit, que sur
celui de procdures de mesure des rsultats et dvaluation du cot des actions.
Cette situation vient partiellement dvoluer avec les nouvelles orientations rsultant
dune part de la circulaire du 11 mars 2002 relative la modernisation du dispositif de
pilotage et dautre part de ltablissement du plan ministriel de dveloppement et de
gnralisation du contrle de gestion. Mais, sagissant dorientations nouvelles, elles
nont pas pu bien videmment tre encore mises en uvre dans les services et faire par
consquent lobjet de la prsente valuation.

Plus gnralement, lquipe et linstance ont eu le souci dorienter leurs travaux vers la
production possible de recommandations. On s est donc attach comprendre,
lobservation de ce qui sest pass dans le cadre ancien, comment les acteurs et le systme
sont susceptibles de ragir au cadre modernis, et den faire ou non le succs.
Le rapport expose dabord le constat et les pistes dinterprtation possibles (2
e
Partie).

Il formule ensuite les recommandations sur la conception et lanimation du systme de
pilotage, et sur les conditions quil requiert quant au cadre gnral mettre en place,
notamment quant aux outils, et au dialogue entre les niveaux de responsabilit (3
e
Partie).



1
Il naurait au demeurant pas t beaucoup plus facile dvaluer ni cette politique de management
stratgique ni cette politique de qualit, car elles ntaient pas assorties non plus de rfrentiels,
dobjectifs ni de thorie daction bien spcifis
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3.5 Le travail de linstance

(pour le travail de lquipe et le droulement de la phase de terrain, voir ci-aprs chapitre 4)

3.5.1 Validation des rflexions pralables de lquipe

Linstance y a consacr ses deux premires runions, et elle a valid avec quelques prcisions
notamment la grille de questionnement qui a t ensuite utilise par les valuateurs, ainsi que
le dispositif gnral de lenqute (les comptes rendus des runions de linstance ne sont pas
annexs mais verss aux archives de lvaluation).
3.5.2 Audition de DAC

Dans le cadre dcrit ci-dessus, linstance a entendu le 13 mars Mme MILLEFAUX pour la
DR et M. DUBOIS pour la DGUHC, et le 29 mai Mme OUSTLANT pour la DTT.
3.5.3 Auditions extrieures

Le CG 92 t visit le 7 mai par deux membres de linstance
Le CG 59 t visit le 13 mai par deux membres de linstance
ADP t visit le 22 mai par le prsident de linstance,
Leurs reprsentants respectifs, MM. THOMAS, COURBET et BALARDELLE ont t
entendus par linstance le 29 mai.

3.5.4 Contributions de services dconcentrs et dinspections territoriales

Linstance a dbattu le 29 mai du cas du contrle de la ralisation des CPER sur la base dune
communication de M. PARENT, DRE du Nord-Pas-de-Calais et DDE du Nord.
Elle a rflchi le 13 mars aux liens entre contrle de gestion et inspection, partir dune
prsentation de M. DE PRINCE (la note crite est jointe en Annexe 6)

3.5.5 Contacts avec les collges

La note DE PRINCE a servi de support des changes du prsident de linstance avec les
collges dinspection, qui ont tous t sollicits, deux ayant contribu (AUH, par note jointe
en Annexe 7, et Maritime), quatre ayant particip une runion de rflexion commune le 27
juin.

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3.5.6 Analyse documentaire

(voir ci-dessus 3.2)

4. Droulement des enqutes dans les services dconcentrs
4.1 Choix des services dconcentrs visits

Quatorze services dconcentrs ont t visits au cours du deuxime trimestre 2002 : deux
directions rgionales de lquipement (DRE), dix directions dpartementales de lquipement
(DDE) et deux services spcialiss de navigation (SN).
Les services dconcentrs du rseau scientifique et technique ( Centres dEtudes Techniques
de lEquipement, CETE ) et du rseau de formation (Centres Interrgionaux de Formation
Professionnelle, CIFP ) ont en revanche t exclus de la dmarche, compte tenu de leur
spcificit justifiant une approche distincte de celle adopte pour les services dconcentrs
rgionaux, dpartementaux et spcialiss.
La liste des services dconcentrs retenus a t arrte de manire constituer un chantillon
suffisamment reprsentatif des services dconcentrs , mais aussi en sefforant quelle ne
comprenne pas de services ayant dj fait, ou devant paralllement faire, lobjet dautres
actions dvaluations (Evaluations relatives la scurit routire , la mise en uvre de
larticle 7 de la loi de dcembre 1992, la mise en uvre du plan de modernisation de
lingnierie publique, la qualit des tudes routires).

4.2 Composition des quipes dvaluation

Les quipes dvaluateurs qui ont procd aux visites des quatorze services slectionns ont
t constitues dune part de membres du CGPC, en provenance majoritairement de ses
missions dinspection gnrale territoriales (MIGT), et dautre part de conseillers de gestion
de DDE ou Services de Navigation volontaires. ( Annexe 3) A travers cette association de
conseillers de gestion il tait souhait en premier lieu quils puissent apporter leur exprience
concrte et leur expertise personnelle du domaine explorer, mais aussi que leur participation
soit pour eux, et plus gnralement pour leur rseau, loccasion dun approfondissement de
leur culture du sujet. Bien entendu aucun des conseillers de gestion figurant dans les quipes
dvaluation na t amen enquter dans son service dappartenance.
Sagissant de la participation des membres des MIGT aux investigations conduites, il a en
revanche t admis quelle pourrait seffectuer dans un service dconcentr situ dans le
ressort de leur MIGT. Lavantage escompt et obtenu tait de bnficier, lors des enqutes, de
la connaissance de ces services acquise au cours de leurs inspections.
Linconvnient possible et parfois constat, de brouiller la comprhension de la dmarche
dvaluation.
Lquipe sest en tout cas attache ce que la participation de membres des MIGT une telle
action dvaluation ne puisse pas entraner de confusion sur le caractre de la mission :
lvaluation diffre en effet plus dun titre des missions qui leur sont habituellement
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confies dans le cadre de linspection gnrale des services. Parmi les traits qui diffrencient
ces deux types dintervention, on doit ainsi souligner que :

- Lvaluation porte sur une politique (action, dispositif, ) et non sur un service. Il ne
sagit pas de porter un jugement sur le travail des agents mais de sinterroger de
manire systmique et transversale sur la pertinence, les effets et les conditions de
mise en uvre dune action.
- Lvaluation repose sur une rflexion pralable assez pousse visant en expliciter
les finalits, le rfrentiel, la grille de questionnement et les hypothses de travail.
- Lvaluation repose sur un travail collectif pilot et synthtis par une instance
dvaluation.

Lune des consquences est que la posture de lvaluateur diffre de celle de linspecteur :
elle repose davantage sur la coopration avec les personnes rencontres et la recherche dune
comprhension commune des faits.


4.3 Le cahier des charges de lvaluation remis aux quipes

En loccurrence un cahier des charges de lvaluation a t prpar par lquipe projet de
lvaluation lintention des quipes dvaluation.( Annexe 4) Il se composait de trois lments
complmentaires :

- En premier lieu une note de synthse rcapitulant de manire synthtique le
contexte, la finalit, les objectifs et les mthodes de laction dvaluation
conduire.
- En second lieu une grille de questionnement , listant de manire
volontairement analytique et exhaustive les principaux thmes et questions sy
rapportant, partir desquels les quipes dvaluation taient invites organiser
leur travail denqute auprs des services visits.
- En troisime lieu une srie de huit questions principales, qui sont apparues
comme celles auxquelles les quipes dvaluation devraient elles-mmes
sefforcer de rpondre, en organisant selon les axes ainsi dfinis la matire brute
recueillie par leurs soins lors de leurs visites de terrain.

Comme dj mentionn, la dfinition du contrle de gestion laquelle sest rfre
lquipe projet pour btir ce cahier des charges est celle qui figure en annexe de la circulaire
interministrielle du 21 juin 2001 relative ltablissement des plans de dveloppement et de
gnralisation des plans de dveloppement du contrle de gestion. Dfinition rsultant elle-
mme des travaux du groupe de travail Amlioration de la gestion publique dont la
prsidence avait t confie par la Dlgation Interministrielle la Rforme de lEtat (DIRE)
Jean-Pierre WEISS, dlgu ministriel la modernisation du ministre de lEquipement
2
.
Selon cette dfinition, le contrle de gestion est un systme de pilotage mis en uvre par un
responsable dans son champ dattribution en vue damliorer le rapport entre les moyens
engags y compris les ressources humaines et soit lactivit dveloppe, soit les rsultats
obtenus, dans le cadre dtermin par une dmarche stratgique pralable ayant fix des
orientations .

2
et depuis devenu directeur du personnel, des services et de la modernisation
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Bien que procdant dune conception assez large du contrle de gestion, par rapport une
approche plus mcaniste de ce dernier, davantage centre sur les outils du contrle de
gestion, cette dfinition est apparue la plus cohrente avec celle sous-tendant les objectifs
gnraux de laction dvaluation conduire fixs dans la lettre de mandat du Vice-Prsident
du CGPC. Au cours des discussions qui ont prcd ltablissement de cette dernire, il tait
en effet apparu que le choix dabord envisag de limiter le champ de l valuation aux seuls
outils du contrle de gestion, aurait t trop restrictif par rapport lambition qui doit prsider
au dveloppement dun contrle de gestion au sein des administrations de lEtat, savoir celle
de favoriser en leur sein une vritable dynamique de la responsabilisation, insparable de
leur capacit contractualiser leurs objectifs avec leurs commanditaires, rendre compte
ces derniers des rsultats obtenus et instaurer un dialogue interne de gestion faisant plus
largement appel linitiative et lintelligence des agents.
Pour ltablissement de la grille de questionnement propose aux enquteurs, lquipe projet
de lvaluation sest par ailleurs trs largement inspire du contenu du guide dauto-
valuation du contrle de gestion lusage des administrations de lEtat , labor par un
groupe de travail interministriel, auquel participait le ministre de lquipement, et publi en
aot 2001. Ce guide propose chaque ministre dorganiser son valuation interne du
contrle de gestion autour de deux grands chapitres : le premier consistant dresser un tat
des pratiques de contrle de gestion , le second sefforant didentifier les conditions (
obstacles, potentiels et leviers) du dveloppement du contrle de gestion . Les thmes et
questions proposs par le guide pour chacun de ces deux grands aspects sont apparus comme
susceptibles de permettre une approche la fois pertinente et complte du sujet retenu pour
lvaluation conduire.
Quant aux huit questions constituant la commande passe aux quipes dvaluation pour
rendre compte de leurs observations et analyses et fournir leurs apprciations, lissue de
leurs investigations sur le terrain, elles se rapportent respectivement aux huit grands thmes
suivants :

La place du contrle de gestion dans le pilotage densemble du service
Le dispositif de contrle de gestion affrent aux activits de production du service
Le dispositif de contrle de gestion affrent aux activits support
La qualit de la commande passe aux services par ses divers commanditaires
Larticulation de la gestion et du contrle de gestion au sein du service
La mesure des temps passs et la connaissance des cots
Le rle du conseiller de gestion
Les leviers de progrs et les freins au changement

Afin de mettre au point ce cahier des charges et tester sa pertinence avant de le soumettre la
validation de linstance dvaluation et den munir les quipes dvaluation, lquipe projet
sest rendue au cours du premier trimestre 2002 dans deux DDE et une DRE, respectivement
les DDE du LOIRET et de la MOSELLE, et la DRE de la LORRAINE. Divers matriaux ont
dj pu tre rassembls ou constitus cette occasion. ( En particulier le tableau, tabli par
Patrick FELDNER, figurant en annexe 10, qui rcapitule les principales informations
actuellement recueillies par les directions dadministration centrale auprs des DDE,)

Aprs mise au point, le cahier des charges des visites tabli par lquipe projet a t valid par
linstance dvaluation et prsent et comment aux quipes dvaluation lors dune runion
plnire, qui sest tenue le 5 mars 2002 et laquelle assistaient la quasi-totalit de leurs
membres
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Au del des huit questions auxquelles les quipes dvaluation taient invites rpondre
lissue de leurs visites, il avait t souhait au cours de cette runion que lexamen
densemble des dispositifs de contrle de gestion mis en uvre dans les services visits
puisse, si possible, saccompagner dun approfondissement de ce dispositif dans un domaine
daction. Pour les DDE il sagissait plus particulirement soit dun des quatre domaines
sectoriels suivants:

entretien et exploitation de la route
ingnierie travaux neufs pour les routes nationales
habitat
application du droit des sols

soit dun des deux domaines transversaux suivants :

politique de la ville
scurit routire

Aprs discussion, le domaine de lingnierie publique navait pas t retenu comme thme
dapprofondissement, malgr sa pertinence, dans la mesure o il faisait paralllement lobjet
dune action dvaluation distincte.
Les thmes contrle des transports routier , pour les DRE, et entretien-exploitation ,
ainsi que gestion du domaine public fluvial , pour les services de navigation, avaient t
galement envisags.
Il savre toutefois que, dans les dlais impartis pour la conduite de la prsente action
dvaluation, il na pas en gnral t possible aux quipes de se livrer un tel travail
dapprofondissement. Ceci dautant plus quune telle approche par filire aurait justifi un
examen incluant le rle, laction et les pratiques des DAC concernes dans les domaines
considrs, alors que le choix fait de ne visiter que les services dconcentrs ne permettait de
les apprhender quindirectement et de manire incomplte. Il serait nanmoins certainement
intressant de pouvoir se livrer de telles approches ultrieurement, , sur la base de cahiers
des charges prcis dont la prsente action dvaluation devrait faciliter ltablissement.

4.4 Calendrier et mise en uvre des visites

Le calendrier des visites est rappel en annexe (Annexe 2)
Afin de mettre en permanence la disposition des quipes dvaluation une documentation
aussi complte que possible de nature faciliter ou enrichir les travaux qui leur taient
demands, un site Intranet, spcifique laction dvaluation, a t ouvert, accessible partir
de celui du collge management , sous rserve toutefois de lutilisation dun mot de passe
pour lui garantir un certain niveau de confidentialit. Outre une documentation gnrale sur le
contrle de gestion, on trouvait en effet sur ce site la documentation de base propre laction
dvaluation, en particulier son mandat et son cahier des charges et les compte-rendus des
runions de linstance dvaluation, et de lquipe projet avec les valuateurs.
Ds la fin des visites effectues dans les services par les quipes dvaluation, il a t
demand ces dernires dtablir une note dambiance succincte visant fournir
linstance dvaluation une information portant la fois sur le climat des rencontres entre les
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enquteurs et les responsables et agents des services visits, et sur les premiers
enseignements qui se dgageaient de ces entretiens.
Les rapports de visite des quipes dvaluation ont t remis courant juin ou dbut juillet. Ils
sont chacun constitus de huit fiches se rapportant chacune des huit questions du cahier
des charges, compltes le cas chant par une neuvime fiche portant plus spcifiquement
sur le dispositif de contrle de gestion adopt par le service visit dans un domaine d action
particulier, lorsque lquipe dvaluation a tent de raliser un tel approfondissement.
Les observations et ractions des services visits ont t recueillies sur ces rapports de visite
par chacune des quipes dvaluation. Elles nont en gnral pas mis en cause les constats et
analyses des enquteurs, lexception de celles formules par deux chefs de service qui ont
exprim un dsaccord.

4.5 Exploitation des rapports de visite

Une premire lecture et analyse des rapports de visite a t effectue par lquipe projet au
dbut du mois de juillet afin dtre en mesure den faire une premire restitution densemble
aux quipes au cours dune deuxime runion plnire qui sest tenue le 11 juillet 2002.
Deux sries de tableaux (joints en annexes 9.1 et 9.2) ont notamment t tablis par lquipe
projet pour servir de support aux changes intervenus au cours de cette runion :
Dune part une srie de tableaux rcapitulant pour chacune des huit questions de
lvaluation et chacun des services visits les principaux constats et analyses des
quipes dvaluations consigns dans leurs rapports de visite.
Dautre part une srie de tableaux sefforant, partir de la matire prcdente, de
dgager les principaux points de convergence et points de dbat se dgageant
des rapports de visite.

A lissue de cette runion, lquipe projet a rdig un document de synthse reprenant les
principaux constats et apprciations figurant dans les rapports de visite des quipes
dvaluation, sur chacun des huit thmes constituant les questions de lvaluation et
formulant des pistes dinterprtation possibles. Ce document constitue la deuxime partie du
prsent rapport.


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Deuxime Partie : Le constat



1. Stratgie et pilotage densemble

Comment le service explicite-t-il et met-il en uvre la stratgie quil sest fixe ? Celle-ci
oriente-t-elle laction quotidienne du service ?
Quels sont les outils utiliss pour suivre la mise en uvre de cette stratgie et pour
mesurer ses effets ?


1.1 Lexplicitation de la stratgie du service

Le POM est le principal document retraant la stratgie du service. Les observations qui
suivent portent essentiellement sur les Plans Objectifs-Moyens et non sur les nouveaux
Plans Orientations Mesures . Rappelons que le POM nouvelle manire aura un caractre
plus oprationnel (structurations en mesures au contenu plus concret, passage dune logique
de moyens une logique de rsultats), plus proche de lesprit du contrle de gestion. Parmi
les DDE enqutes, seules deux ont entrepris llaboration dun Plan Orientations
Mesures .
Le POM est un document triennal. Les DDE disposent dune grande libert pour adapter
loutil leur propre dmarche de management. La teneur et limportance du document varient
selon les DDE. La structure type est la suivante : quelques grandes orientations parfois
dclines en sous-objectifs (parfois appels axes stratgiques ). Ces orientations expriment
plus des exigences de qualit que des objectifs de rsultats : adapter notre volution
territoriale l'volution du service , dvelopper la formation , prendre en compte les
attentes des bnficiaires , faire bnficier nos mthodes de travail des avances
technologiques , amliorer le processus de travail , reprciser certains modes daction de
la DDE , favoriser les rflexes de communication internes , mieux prendre en compte
l'intermodalit dans les politiques de transport , dynamiser limage du service , renforcer
la culture de gestion , renforcer notre capacit dintervention sur le champ rgalien ,
soutenir le dveloppement de lintrt pour le domaine voie deau , assurer une gestion
dynamique des ressources humaines , moderniser le service . Dans lune des DDE
enqutes, trois grandes orientations stratgiques sont retenues : la productivit, la scurit
juridique et la territorialit. Outil de mobilisation plus que de pilotage oprationnel, le POM
relve donc davantage dune dmarche qualit que du contrle de gestion.
Les orientations du POM sont dclines en quelques dizaines dactions (jusqu une centaine)
classes par domaine GEODE. Ces actions donnent gnralement lieu des fiches
daction incluant une description des modalits de pilotage et de suivi (personne
responsable, indicateurs dactivit ou de rsultat, chancier, etc.). Dans lune des DDE
enqutes, les actions propres aux subdivisions sont classes sous forme de mini POM
pour chaque subdivision.
Le POM est gnralement peu prcis sur les volutions de moyens (crdits et effectifs) qui
devraient permettre la mise en uvre des orientations. Il arrive cependant que des grandes
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tendances dvolution soient mentionnes (parfois sous forme dune simple flche, ascendante
ou descendante).
Comme lont observ plusieurs quipes, le POM ne retrace pas tous les objectifs du service :
le transfert de lADS aux communes, qui constitue pourtant une orientation du service, ou la
diminution des effectifs en ingnierie publique, sont parfois passs sous silence. Ces
omissions refltent bien le caractre de dmarche de progrs du POM et son utilisation par
les directions comme un outil de mobilisation et de communication. Lune de ses fonctions
principales est de donner du sens : il fournit loccasion au service de formuler
collectivement de grandes priorits mobilisatrices pour lavenir. Il vise identifier les
volutions en cours (quelles affectent les priorits de laction publique ou son contexte) et les
changements et adaptations qui en dcoulent pour le service. Dans ces conditions, le POM ne
doit pas tre apprci seulement laune de la pertinence du document final : cest aussi un
processus de rflexion collective qui rythme la vie du service (un culte clbrer de temps
en temps comme lexprime lune des quipes). Les effets intgrateurs de cet exercice de
management participatif, sans doute fort variables dune DDE lautre, ne doivent pas tre
sous-estims.

1.2 Le POM et les autres documents stratgiques

Le POM coexiste avec un certain nombre dautres exercices et documents stratgiques : la
DNO, le Projet Territorial de lEtat (PTE), le volet Infrastructures du Contrat de Plan Etat-
Rgion (CPER), le plan de modernisation de lingnierie publique, sans oublier les chartes
qualit, les plans daction pour la mise en uvre de la RTT et dautres documents vocation
plus particulire (plans de formation, dinformatisation, etc.). Se superposent ces documents
la convention passe avec le dpartement sur lentretien routier (dpartements sous le rgime
de larticle 6) et, dans le domaine de lhabitat, les plans locaux de lhabitat.
La juxtaposition de ces divers documents est a priori problmatique, notamment parce quils
sont labors des dates et avec des horizons temporels varis et quils mettent en jeu des
acteurs diffrents. On observe nanmoins que les services sefforcent de les mettre en
cohrence. Cest notamment le cas avec la DNO, dont la perception par les services est
globalement positive (bien quelle soit parfois juge trop loigne des problmes du terrain,
voire, pour certains, stratosphrique ). Les orientations du POM et les axes de la DNO ont
peu prs le mme degr de gnralit, mme si cette dernire comporte davantage dobjectifs
de rsultats, ce qui facilite leur rapprochement. Il nen va pas ncessairement de mme pour
les autres documents mentionns.

1.3 Le POM et lactivit quotidienne du service

Le POM est dclin en plans daction annuels, au niveau de lensemble du service, au
deuxime niveau de responsabilit (o ils sont parfois appels projets de service ) et, assez
souvent, par subdivision. Plus directement oprationnels que les POM, ces plans daction
constituent une rfrence pour laction quotidienne du service. Ils sont plus systmatiquement
assortis dindicateurs de ralisation qui permettent un suivi relativement prcis. Ce point est
dvelopp pour les diffrents domaines dans les deux parties suivantes (pilotage des activits
de production et des activits support)
Ces plans daction constituent-ils vraiment la traduction oprationnelle du POM ? Sur ce
point, les observations divergent. Il arrive que les plans daction des services soient intgrs
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au document POM lui- mme. Dans dautres cas, en revanche, le raccordement des deux
exercices est peru comme artificiel.

Plus globalement, la place du POM dans lactivit quotidienne des services peut tre
apprcie partir de deux constats contradictoires :
- Dun ct, le POM semble bien jouer son rle de rfrence partage pour
lencadrement, au moins jusquau 2 niveau (chef de service). Le rflexe semble bien
tabli de se rfrer aux orientations du POM lorsque cela permet de justifier une action,
une dcision, etc.
- Dans le mme temps, le constat est gnralement fait dun dcalage important entre
le POM et le fonctionnement quotidien du service. Ce sentiment sexplique en partie par le
fait que les orientations du POM nont pas vocation reflter le poids relatif des diffrentes
activits dune DDE. De plus, le quotidien dun service est affect par deux types de
facteurs ou dvnements difficilement pris en compte dans une rflexion stratgique : 1)
lvolution court terme des commandes et des priorits qui simposent au service
(commandes du prfet, loi SRU, sollicitations au jour le jour de la part des collectivits)
et, 2) le manque de matrise sur lvolution des moyens (problme aggrav par
laccroissement des vacances de postes, la RTT et, de manire plus conjoncturelle, la
rgulation budgtaire). Il en rsulte un manque de crdibilit de certaines orientations
stratgiques du POM au regard de la ralit des dcisions.

1.4 Suivi de la mise en uvre de la stratgie

Le suivi de la mise en uvre de la stratgie se rsume le plus souvent au constat de
lavancement (ralisation partielle ou totale) de chaque action. Faute dune dfinition
pralable de critres de qualit ou de rsultats permettant dobjectiver la russite des actions,
on trouve peu de vritables indicateurs dans les documents de suivi du POM. Dans la plupart
des DDE enqutes, les fiches davancement des actions du POM sont priodiquement
examines en comit de direction (plusieurs fois par an).
Quant au suivi des plans daction, il diffre largement dun domaine lautre.

1.5 Des tableaux de bord centrs sur le suivi de lactivit et lutilisation des
moyens

Les tableaux de bord utiliss tant par la direction que par les services et subdivisions portent
principalement sur le suivi de lactivit, la rpartition et lutilisation des moyens. Ils ne
servent donc pas directement au pilotage des orientations du POM. Les tableaux de bord
portent la trace dune proccupation majeure dans le management quotidien dune DDE : le
rythme de consommation des crdits. Le tableau de bord du directeur, slection de tableaux
communiqus par les services, fait souvent lobjet dun examen priodique en Comit de
direction. Les ttes de chapitre suivantes (dans lune des DDE enqutes) sont assez
reprsentatives du contenu des tableaux de bord dun directeur : consommation des crdits
dinvestissement, production de logements sociaux, avancement des grosses oprations
dinfrastructures, suivi des crdits de fonctionnement et (sujet sensible) des heures
supplmentaires, suivi des effectifs et de la vacance, de la formation, des demandes de
concours dingnierie, du parc, etc.
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Les tableaux de bord ont un caractre de pur constat. Dans les services visits ils ne
permettent gnralement aucune comparaison, ni avec des objectifs pralablement fixs, ni
avec des prvisions. Les principales comparaisons quils permettent sont relatives au rythme
de consommation des crdits rapport lanne prcdente.

1.6 Commentaires

Il existe dans les services dconcentrs une vritable culture des objectifs : les cadres de
tout niveau ont lhabitude de se projeter dans lavenir et dexpliciter les objectifs de leur
action, notamment dans le cadre du POM, ou des plans daction.
Ce constat positif est relativiser par celui dune relative dconnexion entre la stratgie
(fixation dobjectifs mobilisateurs dans le POM) et le suivi courant de lactivit et des moyens
(tableau de bord de la direction). Ce dcalage, clairement peru par les agents, suscite un
certain malaise et jette parfois le doute sur lintrt des multiples exercices de rflexion
stratgique auxquels ils sont associs.
Un autre constat important est celui du caractre extrmement lacunaire des indicateurs de
rsultat. Ce constat sera prcis dans la partie suivante, mais il convient ds prsent de
souligner que la dimension rsultat du pilotage est encore plus faible au niveau de la
direction quau niveau des services.
On mesure ainsi lcart entre la situation actuelle et le schma idal dun contrle de gestion
qui permettrait dorienter lactivit en fonction des objectifs fixs et des rsultats obtenus. Les
raisons ne manquent pas pour expliquer cet cart. Les trois principales semblent tre les
suivantes :

- La diversit des activits (production, tudes, participation au pilotage de politiques
publiques partenariales), chacune relevant dun processus de commande et dun mode
dvaluation spcifique et engageant un degr diffrent la responsabilit du service. Cette
htrognit est ressentie comme constituant un obstacle la mise en place dun systme
intgr de contrle de gestion pour lensemble dune DDE dans la mesure o il implique de
concevoir un modle de pilotage et de compte-rendu diffrent pour chaque domaine
dactivit.


- Les changements rapides dans les priorits qui simposent au service du fait de la
complexit et du caractre trs politique du systme de commande auquel il est soumis
(commandes impromptues du Prfet et des DAC, impact de grandes rformes ARTT,
SRU -, dynamique autonome des relations contractuelles avec le dpartement, relations
avec la DRE). Trop d urgences au quotidien se surimposent aux objectifs
stratgiques et prennent le pas sur eux. Qui plus est, lclatement de ce systme de
commande contribue renforcer lautonomie des services de deuxime niveau par rapport
au directeur (les principaux chefs de service reoivent directement leurs commandes
dacteurs extrieurs la DDE) ;


- La quasi impossibilit dans laquelle se trouve le service de traduire ses choix
stratgiques dans la gestion de ses moyens court terme, du fait de la faiblesse des marges
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de manuvre dont il dispose (problme lancinant des vacances de postes, caractre trs
contraint de la gestion du personnel et du budget de fonctionnement).
A ces explications gnrales sajoutent les difficults plus spcifiques de la mesure des cots
et des rsultats dans les diffrents domaines dactivit (cf. partie suivante).
La prise en compte de ce contexte doit conduire nuancer le jugement ngatif que lon serait
tent de porter sur le dveloppement du contrle de gestion. Les services font des efforts
mritoires pour, dune part, grer au mieux leurs moyens et, dautre part, dvelopper grce au
POM une forme de management participatif par les objectifs bien adapte leur situation.
On peut certes regretter que ces deux registres de management soient par trop dconnects,
mais cette dconnexion rsulte pour une bonne part dune situation objective qui a peu de
chance dvoluer court terme.





Extrait dun POM Tendances dvolution des effectifs par domaines




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Extrait dun plan daction


Fiche action n
SVH3
Avoir un rle plus actif en matire de rhabilitation
Orientations
stratgiques :
Saffirmer comme porteur des politiques de lEtat dans un cadre partenarial
Objectifs de
progrs :
Etre moteur de lexpression locale des politiques de lEtat dans les domaines de la
scurit routire, de lhabitat, de lamnagement et de lenvironnement


Responsable : chef du bureau SVH/LS Domaine Gode : 8
Echance 2003 Priorit : 1

Objectif
dtaill :
(rsultat
attendu)
Inciter les organismes laborer un plan de patrimoine et veiller la cohrence des
propositions de rhabilitation avec la politique de renouvellement urbain,
particulirement dans les sites de politique de la ville

Principales tapes :

Dates Productions
2002 Contacter les organismes et les inviter laborer ou produire leur
plan de patrimoine, en intgrant la dimension renouvellement urbain
Obtenir que la DDE soit associe aux principales tapes de la
dmarche

Indicateurs
de suivi de
laction

de russite de
laction
Production de plans de patrimoine pour les 4 organismes les plus
importantes du dpartement
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2. Contrle des activits de production

Comment les objectifs sont- ils fixs et les programmes arrts ? Comment leur excution est-
elle suivie ? Comment en est- il rendu compte l'extrieur du service ? (DRE, administrations
centrales, financeurs). Les out ils sont- ils communs ?

Les activits des services dconcentrs de lquipement sont multiples et diverses :
- par leurs commanditaires (DAC, prfets, collectivits, organismes publics ou mme
privs),
- par le rle quy jouent les services selon les cas : oprateurs assurant des
fonctions de matrise douvrage, de matrise duvre ou de rgie directe ; prestataires de
services ; dtenteurs dune autorit au titre de missions rgaliennes ;
- par leurs modalits de mise en uvre - mobilisation de ressources internes ou
recours une sous-traitance plus ou moins large.

Les rponses aux questions poses ci-dessus sont donc trs diffrentes selon lactivit
considre et les quipes dvaluation se sont efforces de rendre compte de cette diversit de
situations. Il ressort toutefois des constats et analyses ainsi effectus un certain nombre
denseignements gnraux concernant le contrle de leur production (au sens large) par
les services.

2.1 Un pilotage oprationnel des activits largement dconnect des
orientations stratgiques

Comme cela a t soulign dans la partie prcdente, lactivit oprationnelle et quotidienne
des services parat souvent davantage conditionne par des procdures de programmation
annuelle, externes ou internes, et par un faisceau de contraintes et de sollicitations locales, que
par la rfrence aux orientations stratgiques du POM.

2.2 Un suivi de lactivit plus quun vritable contrle de gestion.

Quel que soit le domaine dactivit concern, les outils et procdures dont se sont dots les
services pour piloter la mise en uvre de leurs actions aux divers niveaux de responsabilits
sont, pour la plupart dentre eux, des outils de suivi dactivit plus que de contrle de gestion
proprement dit. Si lon considre quun vritable contrle de gestion doit non seulement
permettre de suivre factuellement les actions conduites mais galement den mesurer les
rsultats par rapport des objectifs pralablement fixs et des prvisions connues lavance,
la majorit des pratiques de pilotage et de compte rendu observes nont pas ce caractre.

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2.3 Un suivi de lactivit portant essentiellement sur lavancement des
oprations et la consommation des moyens , plus rarement sur la mesure de la
production du service

Ainsi, dans le domaine des travaux neufs ou de lentretien programm des infrastructures de
transports (routes ou voies navigables) - qui mobilise des crdits importants -, les outils et
procdures mis en oeuvre visent suivre lavancement physique et financier des oprations et
des marchs et commandes conclus pour les mener bien, plus qu suivre lactivit propre
des services.
De mme, jusqu la mise en uvre rcente du plan de modernisation de lingnierie
publique, les outils dvelopps par les services dans ce domaine portaient essentiellement sur
le suivi des oprations et les rentres financires lies, et fort peu sur le suivi direct, en temps
pass notamment, des prestations du service.
Dans le domaine de lADS, un nombre significatif de DDE calcule et surveille le nombre
dactes produits en moyenne et par agents dans chaque centre instructeur, ainsi que les dlais
dinstruction, mme si linformation demeure plutt confidentielle. Les DDE valorisent aussi
leur manire (en labsence de toute rgle homogne de pondration manant du niveau
central) les actes durbanisme avec un poids diffrent.
Dans le domaine de lentretien et de lexploitation du rseau routier, o lactivit en rgie des
DDE est trs importante, existe le plus souvent un suivi en temps pass de lactivit des
agents travers lutilisation de loutil Corail, qui complte le suivi de lutilisation des crdits
allous. Le produit de cette activit nest en revanche pas systmatiquement mesur par des
units duvre ou des indicateurs.
Plus rares sont par ailleurs les services qui utilisent loutil Corail+ dans des domaines autres
que l entretien routier.


ADS : Un exemple de
suivi des dlais
dinstruction
des permis de
construire














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2.4 Un suivi de lactivit plus structur dans les domaines dactivit que le
service matrise directement en tant quoprateur que dans ceux o ses
missions sont rgaliennes.

Les tableaux de bord labors et produits de manire rgulire au sein des services des fins
de contrle de gestion se rapportent dabord aux activits quils matrisent directement, en
termes de ralisations, cest dire dont ils sont les oprateurs directs soit comme
reprsentants, mandataires ou assistants du matre douvrage, soit comme matres duvre,
soit comme prestataires en rgie. Cest dans ces domaines que le suivi de lactivit des
services est le plus structur. On citera ce titre le domaine des travaux neufs ou de
lentretien des routes et voies navigables, celui de lingnierie publique, ou encore celui de
lapplication du droit des sols et, pour les DRE, du contrle des transports routiers.
Dans les domaines dintervention des services qui correspondent leurs missions rgaliennes
ou danimation, comme, pour les DDE, lhabitat ou la planification urbaine, ou, pour les
services de navigation, le dveloppement de lusage de la voie deau, le suivi de lactivit est
moins systmatique et rgulier et les tableaux de bord produits sont dessence plus statistique
et informative quoprationnelle.

2.5 Un suivi de lactivit dautant plus structur que la commande passe au
service est claire ou que le commanditaire est proche

A titre dexemple, dans le domaine des infrastructures de transports, les outils et procdures
mis en uvre sont influencs par le niveau des exigences formules par les commanditaires
extrieurs au service et, quand celles-ci ne sont pas explicitement formules par ces derniers,
par leur proximit. En matire de rseau routier national, on constate ainsi que les outils de
suivi sont plus dvelopps pour les oprations dinvestissement que pour lentretien et
lexploitation. En effet, dans ce domaine, lactivit des DDE est fortement encadre par le
contrat de plan Etat-Rgion, la circulaire annuelle de programmation de la direction des routes
et un suivi financier impliquant non seulement la DDE elle- mme mais la DRE et la direction
des routes. De plus, celle-ci prescrit pour ce faire lutilisation doutils communs comme
INFRAWIN ou AGIR.
Dans les DDE places sous le rgime de larticle 6 de la loi de dcembre 1992, le domaine de
lentretien routier de la voirie dpartementale fait en revanche lobjet dun suivi plus
systmatique sappuyant en particulier, pour sa part effectue en rgie, sur loutil Corail. Les
outils dvelopps ce titre par les DDE visent en effet non seulement asseoir le pilotage
interne de lactivit mais aussi, et peut-tre surtout, produire une compte rendu lintention
de lexcutif dpartemental. Les informations produites et fournies au Dpartement ne
rsultent pas pour autant toujours dune commande explicite de sa part. Mais, mme dans ce
cas, la volont de la DDE est de satisfaire au mieux son commanditaire local, parfois
dailleurs au prix dune sophistication et dune complexit quon peut juger excessives.
Autre exemple : dans le domaine de lingnierie publique, le dveloppement rcent des outils
et procdures de suivi de lactivit apparat dans une large mesure comme un effet direct du
plan de modernisation de lingnierie publique, lequel ne se limite pas formuler des
orientations mais demande aux services de rendre compte de leur mise en uvre
ladministration centrale, et, pour ce faire, recommande fortement lutilisation de certains
outils.

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2.6 Des outils de suivi et des tableaux de bord frquemment mis en uvre aux
divers chelons en fonction de leurs besoins propres, sans souci particulier de
cohrence densemble.

Dans chaque service et tous les niveaux hirarchiques existent de nombreux outils et
tableaux de bord permettant aux units concernes de suivre leur activit et den rendre
compte leur hirarchie ou leurs partenaires. Ils tmoignent dune volont de matrise des
activits, qui sinscrit bien dans le dveloppement dune culture du contrle de gestion. Mais
on doit constater que ces tableaux de bord et ces outils sont frquemment le rsultat
dinitiatives autonomes des responsables de service ou dunit. Ils ne constituent pas, en
gnral, la dclinaison aux divers niveaux de responsabilit concerns dune dmarche
gnralise et cohrente visant satisfaire les trois impratifs dun systme complet de
contrle de gestion, savoir :

- Laide au pilotage de son activit par le responsable concern
- Linformation des niveaux suprieurs
- Linformation des partenaires extrieurs ( accountability )

Ce constat est relier ce qui est dit ailleurs sur le manque de lien entre lactivit
oprationnelle et quotidienne des units et les orientations et objectifs gnraux daction
exprims dans les documents stratgiques de la direction, le caractre trs clat de la
commande elle- mme, son faible niveau de formalisation et la large et traditionnelle
autonomie laisse aux responsables dunit pour lexercice de leurs attributions.
Il est en outre relativiser dans les domaines o, sous la pression des commanditaires
extrieurs ou de sa propre initiative, le service fait leffort de dfinir un dispositif de suivi de
lactivit commun lensemble des units concernes.
Il nen reste pas moins que le sentiment qui se dgage est celui dun foisonnement excessif
des outils, dune dispersion des efforts consentis pour les laborer et les mettre en place et
dune impossibilit frquente de tels outils satisfaire des besoins dinformation autres que
ceux des units elles- mmes, que ce soit ceux des niveaux suprieurs ou ceux des units de
mme type (dans une perspective de benchmarking ).
Au-del des raisons tenant au mode de pilotage des activits, il faut aussi relever des
rticences dordre culturel lencontre des exigences de compte-rendu et, plus encore, la
perspective de se prter de manire transparente des exercices comparatifs.

2.7 Un usage encore limit dindicateurs defficience ou defficacit

Dans lensemble, comme dj signal, le suivi dactivit qui ressort des tableaux de bord
existant porte principalement sur lutilisation des moyens mis disposition des services,
commencer par les crdits qui leur sont allous (cf. partie suivante) et sur le suivi physique et
financier des programmes et oprations dont la ralisation fait appel des sous-traitants
extrieurs. Dans certains domaines dactivit en rgie caractre rptitif tels que
lapplication du droit des sols ou lentretien routier, les tableaux de bord permettent galement
dans une certaine mesure un suivi du volume de la production ralise. Les tableaux de bord,
notamment ceux dont se dote la direction, fournissent par ailleurs souvent des donnes de
contexte relatives lenvironnement du service. En revanche ces tableaux de bord comportent
beaucoup plus rarement des indicateurs defficience et defficacit qui permettraient de relier
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les moyens consomms la production ralise ou de comparer cette production des
objectifs pralablement fixs.
De plus, mme lorsque de telles informations sont collectes, lusage qui en est fait pour la
rpartition des moyens, notamment humains, entre les units, semble le plus souvent trs
limit.

Deux questions se posent au demeurant concernant lusage des indicateurs dans une optique
de contrle de gestion :
- Quel doit tre le champ du contrle de gestion ? Doit-il tre limit aux activits dont les
services matrisent directement la production et les ralisations ou est- il ncessaire et
possible de ltendre aux activits rgaliennes et danimation des services ? Dans ces
domaines en effet, le plus important semble tre de mesurer les rsultats obtenus par les
politiques - lesquelles impliquent de nombreux acteurs extrieurs au service - et
dapprcier la qualit des initiatives prises dans le cadre de leur mise en uvre. Mais
sagit alors encore de contrle de gestion ? La mesure de limpact des actions conduites
localement ne relve-t-elle pas davantage de dmarches dvaluation que de dispositifs de
contrle de gestion stricto sensu ?
- Par ailleurs et a contrario, dans les domaines o le service est en situation doprateur,
un contrle de gestion qui sattacherait trop exclusivement une mesure de lefficience
cest dire de la productivit - sans valuer la qualit et limpact social de lactivit du
service, serait lvidence trs insuffisant.

Les questions se rapportant lusage dindicateurs defficience et defficacit dans les
services restent donc trs ouvertes et ne reoivent au vu des pratiques en vigueur dans les
services que des rponses trs partielles.

2.8 Larticulation du contrle de gestion avec les autres dispositifs de
contrle interne ou externe

Dans le titre qui prcde le mot contrle , utilis deux fois, a t mis volontairement entre
guillemets. En effet dans lexpression contrle de gestion le mot contrle doit sentendre
au sens anglo-saxon de management control , qui recouvre une proccupation de
recherche de la performance en termes defficience et defficacit, alors que dans lexpression
de contrle interne et externe le mot contrle sentend au sens plus traditionnel de
surveillance et de vrification, avec pour proccupation la prvention des risques juridiques et
financiers ou le respect de principes dontologiques.
Dans ce deuxime sens, les dispositifs de contrle internes et externes avec lesquels le
contrle de gestion doit sarticuler sont essentiellement les contrles externes du contrleur
financier local et du comptable public et le contrle hirarchique interne mis en uvre au sein
du service.
Parmi les observations faites ce sujet, on citera en premier lieu le point de vue exprim par
les services selon lequel les contrles a priori effectus par le contrleur financier et le
comptable public devront voluer. Dans leur forme actuelle, ils sont ressentis comme
contredisant la volont de responsabiliser davantage les gestionnaires sur leurs rsultats. Une
telle volution est dailleurs prvue dans le cadre de la mise en uvre de la LOLF, mais elle
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pose la question des solutions de remplacement dont, linterne, devront se doter les
ministres.
Un deuxime aspect de la question concerne larticulation du contrle hirarchique interne et
du contrle de gestion.
Un troisime aspect concerne les contrles mettre en place pour sassurer de la fiabilit et de
lexactitude des donnes ncessaires au contrle de gestion.
Enfin, peut galement se rattacher cette problmatique la question de larticulation des
procdures qualit et du contrle de gestion.

2.9 Des applications informatiques nationales de gestion difficiles utiliser
pour le contrle de gestion (cf. 5)





3. Le pilotage des activits supports

Quel est le processus de prise des dcisions ? Comment leur excution est-elle suivie ?
Comment effectifs et moyens de fonctionnement sont-ils rpartis ?



L'analyse s'est essentiellement concentre sur deux activits qui sont deux proccupations
fortes et permanentes pour les services :
la gestion des crdits de fonctionnement
la gestion des ressources humaines, et plus particulirement des effectifs

Ces moyens, financiers ou humains, ont un point commun : ils sont affects aux services
suivant une procdure qui n'a gure voir avec une ngociation portant sur des objectifs et
des moyens, mme si un dialogue utile peut s'instaurer sur tel ou tel point entre
l'administration centrale et les services. On retrouve l'intrieur des services la mme
situation : on se proccupe davantage de rpartir des moyens perus comme limits d'une
manire quitable et en tenant compte de quelques orientations prioritaires (ce qui est un
exercice dj difficile et mritant reconnaissance) que de les allouer explicitement pour
atteindre des objectifs prcis.

Leur importance pour les services explique que des orientations, puis des actions visant en
amliorer l'utilisation, soient dfinies dans les plans stratgiques et leurs outils d'application.
Pour illustrer ce propos, on peut citer le cas d'une DDE o :
l'une des quatre orientations stratgiques est : "adopter des rgles de gestion dynamiques et
dvelopper la culture management"
deux des quatorze objectifs de progrs sont : "renforcer nos comptences, notamment par
la mobilisation des ressources internes" et "affirmer des principes rigoureux de gestion
financire"
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huit des quatre vingt treize actions du plan triennal dclinant ces orientations et objectifs
concernent la gestion des crdits de fonctionnement et des effectifs (notamment matriser
les cots de reproduction , dfinir une politique d'utilisation des vhicules de liaison ,
rationaliser la rpartition des effectifs autoriss en subdivision , mettre en place des
fiches de poste partir du rfrentiel mtier ...).

L'analyse gnrale faite au point 1 s'applique donc entre autres au champ des activits
supports. On prcise dans les lignes suivantes les mthodes adoptes par les services pour
rpartir les moyens en cause et en suivre l'utilisation.


3.1 La gestion des crdits de fonctionnement

Dans le cas le plus frquents d'une DDE mise disposition du dpartement, les crdits de
fonctionnement proviennent pour l'essentiel du budget de l'Etat (chapitre 34-97
particulirement) et du budget du dpartement. On doit cet gard souligner que la mise en
place d'un systme de contrle de gestion serait trs problmatique dans un service dont les
moyens de fonctionnement seraient financs sur des chapitres budgtaires multiples et est
inutilement complique dans ceux o le dpartement, n'ayant pas adopt la procdure du
rattachement au budget de l'Etat par la voie du fonds de concours, continue contrler de
manire trs minutieuse l'utilisation des crdits de l'espce. Cette dernire situation s'est
rencontre dans plusieurs des services enquts.

La tendance trs gnrale est de dconcentrer dans les subdivisions la responsabilit de la
gestion des crdits permettant le fonctionnement courant ( l'exclusion de dpenses lourdes
concernant le parc immobilier ou ayant un caractre peru comme sensible par le service)
mais elle peut tre gne par les procdures adoptes par le dpartement (voir ci-dessus).
Cette manire d'oprer est bien perue par les bnficiaires qui y trouvent un peu de souplesse
pour ajuster les dpenses aux besoins. La marge de manoeuvre est cependant souvent rduite,
et ce tous les niveaux. La rpartition entre subdivisions est largement guide par la
reconduction des annes prcdentes. Les services utilisent assez gnralement des clefs de
rpartition pour tout ou partie des dpenses (par exemple, le nombre des agents de telle
catgorie pour les dplacements) mais ces ratios ne s'appuient pas sur des indicateurs
d'activit. La mme observation peut tre faite au niveau du sige o les possibilits de
rpartition d'enveloppes par service sont par nature plus limites. Plusieurs services souhaitent
rpartir plus rationnellement les crdits de fonctionnement et ont lanc (ou envisagent de
lancer) une rflexion collective sur ce sujet. Les ratios nationaux utiliss et diffuss par la
DPSM sont difficilement utilisables pour des exercices de rpartition interne. Ils apportent
surtout des points de repre, mme si on s'interroge parfois sur la fiabilit de telle donne.

La consommation des crdits de fonctionnement est suivie trs attentivement, et ce aux
diffrents niveaux : le tableau de bord du directeur fournit des indications ce sujet,
secrtariat gnral, arrondissements et subdivisions disposent de nombreux tableaux de suivi.
C'est certainement un des domaines les mieux couverts, ce qui s'explique par un objectif fort
de consommation intgrale de ces crdits et l'insuffisance des dotations correspondantes (avec
le souci de ne pas crer de dettes et de ne pas perturber le bon fonctionnement du service).
L'exploitation des donnes recueillies de la comptabilit des fins de gestion dynamique est
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rare. On a not l'existence dans une DDE d'un logiciel cr pour satisfaire un besoin de
compte rendu au dpartement, associant une codification analytique des dpenses aux
oprations comptables de mandatement, mais dont les rsultats ne sont finalement pas
exploits pour analyser les cots par sites ou natures de dpenses ou mettre au point des ratios
de rpartition. Sans mconnatre le souci des services d'utiliser le plus efficacement possible
les crdits de fonctionnement, on doit constater qu'il ne se traduit gure explicitement au
niveau de leurs procdures internes.


3.2 La gestion des ressources humaines

Disposer des ressources humaines suffisantes est la proccupation de tous les services et
prend un aspect trs aigu chez ceux qui sont perus comme peu attractifs. Leur problme n'est
alors pas de disposer d'effectifs autoriss suffisants mais de pourvoir aux vacances de postes,
le handicap de la vacance tant aggrav par de nombreuses affectations d'agents en premier
poste, donc peu expriments et souvent candidats une mobilit rapide.
Dans deux services enquts et fortement touchs par ce problme, on souligne la difficult
dans une telle situation de prendre du recul par rapport la gestion quotidienne et on se pose
la question de l'apport rel d'un systme de contrle de gestion, mme si intellectuellement on
reconnat son intrt. Ce ressenti est certainement, un degr moindre, celui d'autres services
moins dfavoriss.

Les modalits de rpartition des effectifs diffrent d'un service l'autre. A l'amont, les
documents stratgiques peuvent exprimer des tendances par domaines d'activit. On
remarquera que les plans orientations- mesures doivent maintenant comporter un volet
ressources, ce qui permettra de disposer d'une meilleure vision des besoins en effectifs
moyen terme et constitue une amlioration bienvenue.
La rpartition explicite l'intrieur du service des effectifs annuellement autoriss par la
DPSM est loin d'tre gnrale. C'est la rpartition des effectifs entre les subdivisions qui se
prte le mieux des dmarches rationnelles : une pratique courante consiste rpartir les
agents d'exploitation en fonction de la longueur du rseau routier ou navigable, pondre pour
tenir compte de la circulation et de sujtions ventuelles.
Quelques services disposent galement de critres objectifs de rpartition des personnels de
bureau des mmes subdivisions, d'autres se lancent dans une telle dmarche. L'objectif est
d'aboutir une rpartition quitable, compte tenu des charges d'activit variables d'une
subdivision l'autre (nombre de permis de construire instruits, de propositions de
mandatement...). Cette mthode permet de bnficier d'un clairage d'ensemble tout en tant
parfaitement compatible avec le souhait trs largement exprim de se rserver une marge de
manuvre.

Sauf circonstances particulires (telle qu'une variation importante du volume des oprations
d'un contrat de plan routier), il y a peu d'lments de rfrence quantifis pour rpartir les
effectifs du sige : on s'appuie sur la connaissance du service, la volont de dvelopper une
orientation nouvelle ou de remdier une insuffisance caractrise. D'une manire gnrale,
les dcisions de cration ou de suppression d'un poste sont suffisamment sensibles pour tre
dbattues en comit de direction.
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Tous les services suivent de prs la situation de leurs effectifs, avec une mise jour
gnralement mensuelle. On y intgre les arrives et dparts prvisibles court terme. C'est
un des lments du tableau de bord de la direction qui dispose ainsi des lments de
connaissance de l'volution de la vacance. L'objectif ainsi affich est de faire le plein des
effectifs, celui de les utiliser de manire optimale tant plus implicite.

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4. Qualit de la commande

Le service ressent-il lexistence dune commande claire et dun pilotage rel de son
excution de la part de ses diffrents matres douvrage (DAC, dpartement, prfet) ?
Ceux-ci suivent -ils lexcution ?
Comment remdie-t-il une imprcision ventuelle de la commande ?
Quelle apprciation porte-t-il sur lutilisation faite des informations quil leur fait
remonter ?


4.1 Observations gnrales

La commande est trs clate. Les donneurs dordre sont nombreux - DAC, Prfet,
dpartement, communes -, chacun disposant dune autorit ou dun pouvoir dinfluence cibl
sur certains domaines dactivit de la DDE. Chaque service sectoriel est soumis des
demandes de compte-rendu spcifique mais personne (sauf, dans une certaine mesure, le
conseiller de gestion) na une vision densemble de ces demandes ;
Sans doute cause de la diversit des circonstances et des formes dans lesquelles elle
sexprime, la notion de commande est loin dtre parfaitement claire. A cet gard, on peut
considrer comme reprsentative la remarque suivante dune quipe denquteurs : Les
acteurs interviews ont du mal spcifier ce quest une commande, en particulier en
provenance des DAC, car ils nont pas dide prcise de ce que doit tre leur niveau de
responsabilit dans la mise en place des diffrentes actions dans leur domaine dactivit .


4.2 La commande des DAC

Il convient ici dexaminer sparment la commande des diffrentes DAC :

Concernant le rseau routier national, la commande de la DR en matire de travaux neufs
semble claire, cible et bien spcifie. La programmation des infrastructures, relaye par les
DRE dans le cadre des contrats de plan, simpose aux DDE comme une commande imprative
quelles nont plus qu excuter.
Le commande de la DGUHC est claire en matire dingnierie publique : les nouvelles
priorits nationales sont bien connues des services. Dans les autres domaines (loi SRU,
logement, ADS), la commande apparat comme floue, non hirarchise, ignorant les
problmes de dlais et de moyens. Dans les domaines du logement, de lamnagement et de la
politique de la ville, la DDE intervient dans le cadre de partenariats avec les collectivits et les
organismes HLM : son action relve moins dune commande prcise que dorientations
politiques faire prendre en compte par les autres partenaires au gr des circonstances locales.
Les nombreuses demandes dinformation (compte-rendu, tableaux statistiques) manant de la
DGUHC ne sont pas contestes dans leur principe, mais les services soulignent leur lourdeur
et labsence de retour sur lusage qui en est fait par la centrale.
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La commande de la DPSM ne porte pas sur des actions spcifiques mais sur le management
global du service. Elle est lorigine dun grand nombre de demandes de compte-rendu
(ISOARD, DNO) et dexercices stratgiques (POM, plans ARTT, chartes qualit).

Dans lensemble, les services ne contestent pas le bien- fond des objectifs qui leur sont fixs
par les DAC et ils se soumettent volontiers aux demandes de compte-rendu qui leur sont
adresses. Cela ne les empche pas dmettre un jugement mitig : la commande des DAC est
gnralement perue comme foisonnante, peu coordonne et peu hirarchise.

4.3 Les relations DRE DDE

Lchelon DRE jour un rle croissant de relais des politiques nationales, notamment dans le
domaines des infrastructures (Contrats de plan) et de la politique du logement, do une
multiplication des demandes dinformation. Cette intervention ne suscite pas de raction
ngative dans les DDE, certains cadres sinterrogeant nanmoins sur la plus-value du niveau
rgional.
4.4 Le Prfet

La commande du Prfet se concentre sur certains dossiers, souvent lis la situation locale,
lactualit ou aux priorits politiques du moment (ex : scurit routire, logement). Elle
sexprime de manire directe et informelle, notamment loccasion de runions priodiques
entre le Directeur et le Prfet, sans souci de cohrence avec les commandes des DAC
(notamment dans le domaine de lingnierie publique). En termes de compte-rendu, elle ne
semble pas se traduire par des demandes importantes.

4.5 Le Conseil gnral

Dans les dpartements sous article 6 (contractualisation), la commande du Conseil gnral en
matire dentretien routier est gnralement peu prcise, la DDE prenant souvent elle- mme
linitiative de proposer au dpartement des objectifs sur lesquels contractualiser et un cadre de
compte-rendu. Les rapports annuels de bilan de la contractualisation sont souvent sommaires,
quasi dpourvus dindicateurs de rsultat (en terme de qualit du rseau et du service). La
principale proccupation des contractants semble tre de vrifier que les moyens mis la
disposition du dpartement ont t effectivement utiliss pour lentretien du rseau
dpartemental. Il y a cependant des exceptions, certains dpartements formulant des exigences
trs prcises et demandant un compte-rendu trs (trop ?) dtaill. Dune manire gnrale, il
semble que lon observe une tendance la formalisation de la commande, linstigation de
lun ou lautre des deux partenaires.

4.6 Commentaires

- Contrairement une image rpandue, les services ne se plaignent pas trop de la charge de
travail impose par les diverses demandes de compte-rendu qui leur sont adresses, ce qui ne
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veut pas dire que cette charge de travail soit ngligeable. Les rcriminations portent surtout
sur le manque de coordination et labsence de retour sur lusage qui est fait des informations
demandes.

- On constate un dcalage entre le poids relatif des activits et, dautre part, la prcision et
limportance politique des commandes les concernant. Ainsi, lentretien du rseau routier
dpartemental et lADS, qui psent lourd en terme deffectifs, sont des activits peu pilotes
mme si elles sont gnralement bien matrises par les services au plan oprationnel.

- Les services font preuve dune plus grande ractivit vis vis des commandes locales
(Prfet, PCG) que des commandes des DAC.

- Le caractre clat et disparate du systme de commande est un obstacle majeur au
dveloppement du contrle de gestion.

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5. Ladquation des outils informatiques

La question que devait traiter les quipes denquteurs tait initialement rdige de la manire suivante
Les procdures et les outils de gestion utiliss (et souvent imposs), notamment dans les domaines financiers,
facilitent-ils l'exercice du contrle de gestion ou en ignorent-ils les besoins? . En fait, cest essentiellement
ladquation des logiciels nationaux aux besoins de gestion et de contrle de gestion des services qui a t traite.



Lenqute mis en vidence une insatisfaction assez gnrale des services dconcentrs vis
vis des logiciels nationaux.
Outre les problmes classiques et rcurrents de maintenance des produits, des dfauts de
conceptions sont frquemment mis en avant.
Les services dconcentrs ont le sentiment que ces produits ont t conus pour satisfaire
certains besoins des DAC mais sans tenir compte de leurs besoins en matire de gestion
courante et de contrle de gestion.
Ce constat est certes relativiser par le fait que certains logiciels ne sont pas utiliss dans la
totalit de leurs fonctions, mais on peut considrer que la responsabilit de cette mauvaise
utilisation incombe dabord leur manque de convivialit et un dficit de soutien technique
de la part de la centrale et des CETE. A cet gard, lun des constats factuels de lenqute est
que rien na t fait pour inciter lencadrement interroger directement les bases de donnes
issues des applications de gestion pour ses propres besoins de pilotage.

5.1 CASSIOPEE

Correctement mis en uvre et oprationnel dans les DDE, ce logiciel rpond aux exigences de
suivi comptable mais na pas t conu pour permettre une vritable gestion budgtaire aux
diffrents niveaux (direction, services, subdivisions). Il manque notamment des requtes
simples permettant de produire les tats dengagement et de consommation des crdits dont
ont besoin les gestionnaires pour suivre lexcution de leur budget et prparer les budgets
suivants. Pour rpondre ces besoins, les services sont contraints deffectuer des ressaisies
dinformation sous Excel ou de bricoler leurs propres outils dextraction de donnes
partir de CASSIOPEE.

De plus, CASSIOPEE ne permet pas de tenir une comptabilit centralise des engagements
juridiques ce qui complique la gestion des marchs publics (certains services sont amens
prendre une marge de scurit pour le contrle des seuils).
Enfin, dans une DDE, lincompatibilit entre CASSIOPEE et le logiciel comptable du Conseil
gnral entrane la perte d journe par semaine faire des re-saisies manuelles (pour le
suivi des marchs).

Dans lun des services enquts, un jugement plus positif a cependant t formul.
CASSIOPEE serait un systme relativement ouvert et apte des traitements de gestion,
malgr la complexit des procdures. Pour les gestionnaires de ce service, la DAFAG devrait
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prendre linitiative de mieux identifier et cataloguer les traitements de gestion de manire
faciliter la tche des services dconcentrs.


5.2 SICAVE (Comptabilit dans les services de navigation)

SICAVE a une architecture trs centralise puisque toutes les donnes comptables sont
regroupes sur un mme serveur. VNF a diffus une boite outil dinterrogation de base de
donnes distance (de type business-object ), mais celle-ci ne rpond actuellement pas
bien aux besoins des services dconcentrs. Ceux-ci sont doivent dvelopper des outils
complmentaires sous EXCEL pour leurs besoins de gestion et de contrle de gestion.

5.3 GESFIN (Indemnits)

Dans un service, il est not que GESFIN est bien assimil et permet un suivi fiable des heures
supplmentaires au moyen dtats bien lisibles. Le mme service estime toutefois que lARTT
risque de rduire lintrt de GESFIN.
A linverse, un autre service nutilise pas GESFIN pour la gestion du nouveau rgime
indemnitaire. Une extraction sous EXCEL permet de calculer lISH, la PTETE au moyen de
requtes spcifiques conues par le chef du personnel.

5.4 GESPER (gestion du personnel)

Dans une DDE, les informaticiens ont enrichi loutil GESPER pour permettre notamment une
prise en compte de la date daffectation. Un outil ad hoc de gestion des effectifs a t labor
qui complte GESPER la fois par la saisie de la date deffet et par un dcoupage plus fin
des fonctions.
Dans une autre DDE, il est not des difficults de raccordement entre GESPER et GESFIN.

5.5 WINADS

WINADS ne permet pas de suivre aisment les dlais dinstruction. Il semble galement ne
pas permettre facilement de comptabiliser les actes pour lensemble de la DDE.
Dans lune des DDE enqutes, il est cependant observ que toutes les potentialits du
logiciel ne sont pas connues par manque de formation des agents.

5.6 Grands travaux routiers (INFRAWIN)

INFRAWIN niveau 3 est gnralement apprci pour la programmation et la gestion des
crdits de paiement. Par contre, dans lun des services enqut, le niveau 2 (engagements) est
peu utilis car jug trop complexe. De ce fait, le service a mis en place un suivi manuel qui
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correspond parfaitement ses besoins. La mme critique est exprime pour les logiciels de
planification comme PSN7 ou MS Project qui apparaissent trop complets, le risque tant de
ne plus matriser lessentiel. Il est par ailleurs dclar dans une autre DDE quINFRAWIN
pourrait remplacer ces outils de planning oprationnel.

5.7 Ingnierie publique (PILOT et GEDEHON)

PILOT tant en cours dimplantation, on ne dispose pas dun recul suffisant pour tablir un
1
er
bilan de son utilisation. Dans une DDE, les agents expriment une satisfaction de principe
et attendent de vraies amlioration, mme si la complexit de loutil est redoute (gestion des
plans de charge et des plannings). Dans une autre, en revanche, il nest pas envisag dutiliser
PILOT car les outils utiliss localement conviennent.
Dans cette mme DDE, il est fait tat de difficults lies une indisponibilit provisoire du
systme GEDEHON au niveau national.

5.8 Outils spcifiques aux DRE
5.8.1 Suivi du CPER

Lune des 2 DRE enqutes fonde beaucoup despoir sur AGIR qui permet un suivi complet
par opration (AP, CP, fonds de concours). Ce suivi sera assur en liaison avec INFRAWIN
pour les prvisions mensuelles dAP et de CP. Les nouvelles versions des deux outils
devraient faciliter les changes dinformations avec la DR, sous rserve dautomatiser le
calcul des indicateurs. Leur mise en application devra saccompagner localement dune
harmonisation des pratiques entre DDE et dun travail dorganisation des validations et des
changes de donnes. Lenjeu principal est le partage dinformations fiables et valides.
5.8.2 Financements europens

PRESAGE nest pas encore suffisamment fiable. A terme, ce logiciel devrait permettre de
suivre toutes les donnes techniques importantes ainsi quun systme dindicateurs qualitatifs
renseign par les matres douvrage. Il fonctionnera en rseau (via ADER).
5.8.3 Contrle des transports routiers

Dans lune des DRE, lutilisation du logiciel GRECO est maintenant tout fait satisfaisante.
Lobjectif denregistrer la totalit des PV sur GRECO est atteint et les requtes disponibles
permettent une exploitation des donnes intressante et bien matrise.
Dans une autre DRE, le logiciel GRECO ne permet aucun suivi. Toute exploitation ncessite
une ressaisie sous Excel.

5.9 Commentaires

Les critiques faites aux logiciels nationaux appellent un certain nombre de remarques :
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a) Dans tous les services enquts, on constate que les conseillers de gestion ont
t conduits laborer des logiciels spcifiques se greffant sur les bases de
donnes existantes.

b) Il est cependant avr que des requtes existent la plupart du temps. Elles sont
inconnues des services, par manque de formation des utilisateurs ou en raison
de la mobilit de ces derniers, lorsquils sont forms. De plus, il semble que les
CETE matres duvre des logiciels nationaux naient pas suffisamment fait
connatre lexistence et le contenu de ces requtes.

c) Cette dernire critique comporte en elle- mme la proposition de rponse : la
diffusion des pratiques et des requtes doit tre encourage

- au niveau national, grce aux DAC matres douvrage des applications
et aux CETE matres duvre qui doivent mener un double effort pour
simplifier laccs aux requtes et assurer leur diffusion,
- au niveau rgional, par une animation renforce des clubs de conseillers
de gestion et de gestionnaires par domaines,
- par des actions de formation.

d) Dans l' optique de la gnralisation du systme interministriel ACCORD, il
convient d'tre extrmement vigilant sur son aptitude fournir un chaque
service un infocentre quotidien, ncessaire point de dpart de toute utilisation de
gestion.
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6. Mesure des temps passs

Quels sont les domaines d'activit o l'on mesure les temps passs ? Les mesures sont-
elles fiables ? Leurs rsultats sont-ils utiliss ? Les compare-t-on entre units, avec ceux
d'autres services ? Quelle est la charge de travail entrane par la mesure ? Mmes
questions concernant la connaissance des cots (le cas chant).


La mesure du temps pass par une personne ou par un groupe- est indispensable
lapprciation du cot dune activit : elle est en gnral le facteur principal de cot
enregistrer,
- soit par imputation directe ;
- soit indirectement, travers, par exemple, le cot horaire ou journalier dun engin de
travaux publics.

Trois outils principaux contribuent de longue date lapprciation des cots : Corail,
ISOARD et MR4G pour les Parcs. A ces outils est venu plus rcemment sadjoindre dans le
domaine de lingnierie publique loutil PILOT.
6.1 La mesure des temps et des cots en DDE

Diffus partir de 1988, le premier CORAIL permettait de mesurer lactivit entretien et
exploitation et den valoriser les cots. Le passage CORAIL+ en 1994 devait permettre
lextension de la mesure du cot lensemble des activits des subdivisions (y compris les
activits de bureau ) et aux activits du sige. Son extension lensemble des activits des
subdivisions est effective dans une majorit des services enquts. Toutefois, limpression
dominante est que lutilisation de loutil reste faible hors le domaine de lentretien routier. Sa
gnralisation lensemble des activits du sige est par ailleurs beaucoup moins frquente.
6.1.1 Corail dans les subdivisions

La mesure des temps de travail semble systmatique dans les units territoriales. Toutefois, la
motivation des agents fournir les donnes, leur fiabilit et leur utilisation effective ne sont
pas les mmes pour les activits administratives et pour les activits de production.

a) Une utilisation systmatique pour le suivi des conventions avec les dpartements et la
facturation

Lvaluation a relev lusage gnralis de Corail+ pour le suivi des conventions avec les
Dpartements. La principale information produite cet effet est la mesure des temps passs
par nature de tche. Ces temps sont gnralement saisis partir des feuilles de travail des
agents, en principe journalires, avec synthse hebdomadaire par le chef dquipe. Pour les
agents dexploitation, lunit de compte est le quart de journe.
Dans la plupart des DDE enqutes, les temps sont galement saisis pour le personnel
administratif des subdivisions. Cette comptabilisation est gnralement considre comme
moins fiable et moins utile que celle relative aux tches de production.
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Il ne semble pas que la conversion des temps en cots soit effectue de manire systmatique,
encore mois quelle fasse lobjet dune exploitation quelconque hormis les besoins de
facturation. Lorsque cest le cas, lestimation des cots ne donne pas lieu des calculs trs
prcis. On peut considrer comme reprsentative cette remarque de lune des quipes : Il
ny a pas de pratique fine et incontestable en la matire. Dans le cas dintervention sur
accident par exemple, le cot dexploitation facturer au responsable du sinistre seffectue de
manire pragmatique, subjective et quasi- intuitive. Ce sont les barmes du parc dpartemental
qui servent de rfrence . Toutefois, les rsultats obtenus sont gnralement considrs
comme dune fiabilit suffisante.
Une autre limite est bien pointe par lune des quipes, CORAIL comptabilise
essentiellement les temps passs et donc les cots par nature de tche (fauchage, entretien de
chausses ou de dpendances, interventions durgence ) mais non pas par unit produite
(linaire daccotement, surface de chausse )


Rpartition des temps passs par matre douvrage
Extrait dun rapport dactivit de subdivision





b) Une saisie des temps raisonnablement fiable, dont la prcision peut encore tre amliore

En dpit de jugements ngatifs encore largement rpandus qui, selon lune des quipes,
relvent dune mconnaissance par lencadrement des ressources de loutil CORAIL, les
donnes relatives lentretien- exploitation semblent dune fiabilit satisfaisante (cf. le
recoupement effectu par le SGR dans la DDE 01).
Il demeure nanmoins possible de progresser et certains services sy emploient. Dans lune
des DDE enqutes, Certaines initiatives mises en place (exemple du systme PALM+ GPS
initi par la subdivision polyvalente exploitation de AT1) tmoignent dune recherche
exhaustive et systmatique du temps pass (localisation des pointages et horaires de passage
sur site repris par loutil informatique centralis au sige de la subdivision). Le suivi
systmatique des tournes sur le rseau routier en matire de recensement des besoins
dintervention apparat comme une initiative ingnieuse en partenariat dailleurs avec une
subdivision voisine du dpartement limitrophe qui devrait donner des rsultats probants .

c) Des donnes sous-utilises

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Outre leur utilisation gnralise dans le cadre du suivi de la convention avec le dpartement,
les donnes produites par Corail sont utilises pour renseigner et fiabiliser la base annuelle
ISOARD. Les donnes sur les effectifs et sur les cots retraces dans ISOARD ne sont
cependant pas de simples agrgats des mesures Corail+. Elles rsultent en gnral
destimations ad-hoc fondes sur une enqute annuelle du conseiller de gestion auprs de
chaque unit.
Dans une DDE, les donnes issues de CORAIL+ font lobjet dune exploitation plus pousse
par le service de Gestion de la Route. Elles sont traites par le logiciel MEXICO et sont
ensuite analyses par rapport des indicateurs denvironnement (ex: km par type de rseau
RN - RD). Elles donnent lieu un calcul de ratios qui facilitent la comparaison de lactivit
des subdivisions entre elles et lapprciation de lactivit par rapport aux autres dpartements.
Cette analyse permet par produit de dterminer entre autre les cots dentretien de chausses :
- par type dactivit, une segmentation prcise en favorise lexploitation ( ouvrages
dart, signalisation, chausses, dpendances.....),
- par mode dintervention (parc, en rgie, entreprise...),
- par type de rseau etc.
Dans cette mme DDE, le rapport denqute note encore que lutilisation de ces ratios par le
SGR comme cl de rpartition des moyens en effectifs dexploitation et en crdits ainsi que
le retour dinformation qui en est fait tendent fiabiliser les donnes saisies par les agents .
Une telle situation semble toutefois exceptionnelle. Dans la plupart des DDE, les utilisations
internes des donnes CORAIL sont faibles, labsence de retour dinformation vers les units
dexploitation (limit, dans une DDE une runion annuelle de compte-rendu organise par le
Conseiller de gestion) est frquemment identifie comme un obstacle lamlioration de la
fiabilit des donnes.
6.1.2 La saisie des temps dans les units du Sige

La saisie des temps par Corail+ dans certaines units de production du sige est effective dans
une moiti au moins de lchantillon. Elle tend se gnraliser pour les activits dIngnierie
publique (Etudes et travaux neufs, Constructions publiques), en utilisant cette fin soit loutil
ISOARD, soit loutil PILOT.
Pour les activits de strict support (comptabilit, service du personnel, ), la saisie des temps
nest pas systmatique et elle est gnralement considre comme inutile et peu pertinente.
Lestimation du cot de ces activits dans ISOARD sappuie essentiellement sur lenqute
annuelle.
6.1.3 La saisie des temps en ingnierie publique

Lingnierie publique est, depuis la fin 2001, astreinte comptabiliser les temps passs
(bureau dtudes, chantiers). Cette comptabilisation est effective dans les services enquts et
la mobilisation des agents semble relle. Lutilisation de PILOT Gestion des temps se
dveloppe mais elle nest pas systmatique. Son utilisation ne semble pas poser de problme.
On note toutefois que dans ce cas, CORAIL restant utilis pour lensemble des agents de la
subdivision, certains doivent saisir deux fois leur temps de travail.
Lattitude des agents concerns vis vis de cette volution impose par linscription de
lingnierie publique dans le champ concurrentiel - donne lieu des apprciations diverses et
parfois divergentes. Selon lun des rapports, la mesure des temps en ingnierie publique est
actuellement vcue comme une obligation au service quasi exclusif de la direction centrale
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comptente . Dans dautres cas, les acteurs concerns semblent convaincus que la mesure
des temps passs est incontournable . Il convient dobserver ce sujet que ladhsion de
lencadrement (chefs de service et subdivisionnaires) ne prjuge pas de celle des contrleurs
qui dveloppent souvent un discours sur la prvalence de la notion de service public .
6.1.4 Des informations encore peu utilises

Il ne parat pas, pour linstant, que linformation ainsi accumule sur le cot des prestations
fasse lobjet danalyses, ni mme dun suivi attentif, pas plus au niveau des SD que des DAC.
Certes, un jugement prcis confrontation des temps passs aux temps prvus - ne pourra
intervenir quau terme des oprations entirement conduites sous ce rgime (les oprations
engages avant la fin de 2001 ne bnficiant pas dune comptabilisation complte).
Nanmoins, dans la mesure ou le pointage est gnralis, lactivit globale des
agents pourrait tre suivie, et des rapprochements entre les produits et les cots pourraient
dores et dj tre effectus.

ISOARD

Les tableaux statistiques ISOARD sont tablis annuellement, sur la base dune enqute
spcifique et/ou grce aux informations saisies dans CORAIL+. Ils apportent des
informations croisant des lments dactivit et de temps consacrs pour lensemble des
domaines dactivit du service. En outre, ils permettent aux services de se situer par rapport
dautres services grce aux synthses nationales. La nouvelle nomenclature GEODE vise
permettre des analyses plus compltes en distinguant les types de prestations et les domaines..
Les apprciations portes sur lintrt dISOARD sont trs variables. Elles dpendent pour
partie des efforts faits par les services eux- mmes pour sapproprier et tirer parti des
informations produites. Dans une DDE, une restitution annuelle est faite lensemble des
cellules de la DDE sous la forme dun atlas de lactivit de la DDE permettant de
connatre lactivit des cellules, des services et de la part ddie chaque partenaire . Dans
une autre, il est observ que faute de temps, peu d'exploitations sont ralises partir
dISOARD, que ce soit pour comparer les performances du service dune anne sur lautre ou
pour comparer le service avec dautres DDE . Lutilisation dISOARD semble dpendre
pour une bonne part des initiatives du Conseiller de gestion. Celui-ci peut utiliser la base de
donnes des fins danimation et de sensibilisation, il peut galement la consulter pour
rpondre des demandes particulires de comparaison des moyens mis en uvre dans
dautres services dconcentrs.
Dans lensemble, loutil est jug lourd et assez peu fiable en raison du caractre estimatif des
donnes. La faible utilit des rsultats pour le niveau local ne justifie pas toujours, aux yeux
des agents, leffort supplmentaire qui leur est demand. De plus, la nouvelle version de
GEODE suscite des craintes et des critiques. Selon certains, la ventilation de certaines
activits caractre mixte posera problme et fera perdre de la fiabilit aux rsultats . A
linverse, il est not dans un autre rapport que les modifications apportes en matire de
formatage de loutil pour les prochaines enqutes peuvent faciliter son utilisation par le niveau
local, dans la mesure o il fournira une estimation des temps consomms par les activits
support et permettra des comparaisons pertinentes dune anne sur lautre.
Parmi les obstacles une meilleure acceptation dISOARD, lvaluation a mis en vidence
son dfaut de convergence avec les outils existants. A titre dexemple, la segmentation des
activits dingnierie publique dISOARD est diffrente de celle de PILOT.
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6.2 MR4G

Le logiciel du parc MR4G permet une comptabilit analytique avec les cots complets. Il est
bien adapt lanalyse des cots des activits de lentit Parc. Disposant depuis plusieurs
annes dune comptabilit analytique (qui sert de base llaboration du barme de
facturation, dans le cadre dun strict quilibre du compte dexploitation), les Parcs possdent
de ce fait une culture de mesure des temps passs et des cots de revient par activit.
Loutil MR4G est considr comme trs satisfaisant sur le plan de ses potentialits en matire
de gestion. Aux qualits de MR4G sajoute, il est vrai, la formation des Chefs de Parcs son
usage et celui de linfocentre Pricls.
Le jugement favorable qui prcde rsulte galement de la continuit des structures,
rglements et procdures mis en place dans les Parcs.
- 1968 : organisation des Parcs
- 1976 : comptabilit analytique, forme en 2000
- 1990 : mise en place du compte de commerce, tenant compte du Plan Comptable National
Le produit a pu tre amlior dans un contexte stable, lintroduction du compte de commerce
en 1972 na pas remis en cause les rfrentiels.
On peut en tirer un enseignement de porte gnrale : le contrle de gestion a besoin de
rfrentiels stables pour russir

6.3 Observations spcifiques aux DRE et aux services de navigation
6.3.1 Les DRE

Rappelons quil ny avait que deux DRE dans lchantillon et que les observations suivantes
nont quune valeur indicative.
Il semble que rien ne soit actuellement en place pour mesurer les temps passs, tant dans le
domaine tudes que dans celui des contrles routiers. Les DRE enqutes nutilisent pas
CORAIL+. Dans lune dentre elles (DRE80), la demande rcente du SGAR portant sur
lvaluation du temps pass suivre les dossiers europens (valant contribution en nature de
lEtat) a conduit le service tablir a posteriori un tableau rcapitulatif temps / salaires.
Toutefois, aucune exploitation de ce tableau na t effectue en interne ce jour.
6.3.2 Les services de navigation

Dans un service, CORAIL a t utilis par une subdivision pendant deux ans pour suivre
lactivit dentretien mais na pas t gnralis. Une comptabilit analytique existe pour le
budget de fonctionnement. Le logiciel de comptabilit analytique DIAMAN (VNF) a servi
pour remplir ISOARD. Son utilisation nest pas gnralise pour connatre le cot de
lactivit sous-traite par chantier, tche, localisation. Sa faible utilisation par le service
comme par VNF pose la question de sa pertinence et de son maintien. Pour tous les domaines
dactivits, les temps passs sont tous thoriquement mesurs avec ISOARD (traduits en
agents quivalent temps plein). Il ne sagit toutefois pas de mesure, mais destimation a
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posteriori, en diffrentiel, partir des chiffres de lanne prcdente. Les mesures sont juges
approximatives. Les rsultats d ISOARD sont utiliss partiellement (valuations des besoins
en effectifs pour lexploitation et lingnierie). Une comparaison interne et entre services est
faite en exploitant certains aspects dISOARD : vhicules, maisons clusires, heures
supplmentaires, organisation du travail.

6.4 Charge de travail occasionne par la mesure des temps

Lenqute ne fournit sur ce point que des donnes partielles dont on ne peut sans doute
pas tirer de conclusions prcises. Toutefois, lun des rapports denqute a particulirement
dvelopp ce point et lon peut en rendre compte titre dexemple. Dans le service en
question, la charge de travail entrane par CORAIL+ sur lanne 2001 est la suivante :
- entretien et exploitation des 10 subdivisions territoriales : 514 quivalents
jours/agent.
- activits de bureau dans ces mmes subdivisions : 289 quivalents jours/agent,
Soit un total de 803 quivalents jours/agent, qui reprsentent 3,65 agents sur les 368 affects
dans ces subdivisions, soit 14% des activits support et 1,3% des temps totaux travaills.
- activits de bureau dans les services fonctionnels, il nexiste pas de mesure fiable, mais on
peut considrer les temps de saisie comme marginaux.
Il faut ajouter ces mesures les temps consacrs par le sige pour animer le dispositif, agrger
et traiter les donnes, soit au sein de lquipe des conseillers de gestion 155 quivalents
jours/agent. CORAIL+ mobilise donc environ au minimum lquivalent de 4,35 agents.
Cette donne nappelle pas de commentaires, faute dlments de comparaison.

6.5 Commentaires

La mesure des cots suppose de la part des agents un changement de culture dont il ne faut
pas sous-estimer la difficult. Dans le domaine de lIngnierie publique, ce changement est en
marche sous la pression du contexte extrieur. Dans le domaine routier, des progrs semblent
galement possibles. Comme le note lun des rapports, on constate une leve progressive des
rticences exploiter sereinement les rsultats de la mesure des cots. Mais on est encore
loin de sinscrire dans une logique de mesure de la productivit et de contrle de gestion sur
les cots de lactivit en rgie . Progresser dans cette voie ne sera possible quau prix dun
effort continu danimation et dun engagement rsolu de lencadrement.
Un objectif devrait tre clairement affich et poursuivi : se mettre en mesure de calculer des
cots complets par unit duvre (cest dire la productivit) chaque fois que cela peut avoir
un sens. Ce qui implique, dune part, de ne pas se contenter de raisonner en termes de tches
mais de dfinir des units duvre homognes et, dautre part, dimputer une part du cot des
units support aux activits de production, comme cela est dj fait par MR4G.
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7. Le rle du conseiller de gestion

Quel est le rle jou de fait par le conseiller de gestion et son quipe, notamment vis--
vis des problmatiques souleves dans les six questions prcdentes ? Comment la
cohrence est-elle assure avec d'autres cellules travaillant sur les mmes sujets ou des
sujets connexes (audit interne, contrle hirarchique interne, dmarche qualit...)


L'examen des organigrammes des services enquts fait apparatre l'existence d'une fonction
de conseil de gestion, l'exception toutefois dune DRE (qui peut bnficier le cas chant
des prestations de la cellule correspondante de la DDE de mme implantation). La
dnomination la plus frquente est celle de conseil(ler) de gestion. Dans deux cas, le terme
contrle se substitue conseil.
La cellule correspondante se trouve soit rattache la direction, soit intgre dans le
secrtariat gnral, soit constitutive d'un service modernisation galement charg de fonctions
telles que l'informatique, la qualit ou la programmation. Dans cette dernire hypothse, un
cadre de niveau A+ peut consacrer une part significative de son temps au conseil de gestion
(plus de 50% dans un cas, avec la consquence que c'est lui de fait le conseiller de gestion).
On a galement observ que le rapprochement avec une fonction impliquant un certain
pouvoir de dcision (comme la programmation de certains crdits) tait bnfique pour le
positionnement du conseil de gestion.
Le rattachement la direction a une valeur symbolique, mais ce qui importe avant tout c'est
son implication et son soutien et, mieux encore, une commande claire de sa part (ce n'est pas
toujours le cas). De la mme manire, la participation du conseiller de gestion aux runions de
direction peut n'tre qu'un symbole ou au contraire traduire le fait qu'il apporte effectivement
quelque chose l'exercice de la fonction de direction. On fait tat dans un service d'un certain
flottement d un changement de directeur, du fait du rattachement de la fonction la
direction. On observe dans deux services une absence de titulaire de ce poste sur une dure
importante (de l'ordre de l'anne). Cette absence y est fortement ressentie et on se doit de
soulever ici le problme de porte plus gnrale de l'acceptabilit d'une vacance de longue
dure sur un poste reconnu comme stratgique.
Dans nombre de cas, il existe au sein du service charg de la gestion de la route et au titre de
l'ingnierie de l'entretien une capacit d'exploitation des rsultats de CORAIL+, la rpartition
des rles entre conseiller de gestion et responsable de la gestion de la route variant d'un
service l'autre (et mritant, quelle qu'elle soit, d'tre clairement explicite). On va
vraisemblablement se trouver prochainement dans une situation analogue dans le domaine de
l'ingnierie publique.
Le schma de fonctionnement type est le suivant : le conseiller de gestion, agent de catgorie
A, responsable de la cellule, travaille essentiellement (et comme l'indique son appellation
officielle de conseiller en gestion- management) sur des questions relevant de la modernisation
et de l'organisation. A ce titre :
il est la cheville ouvrire de la prparation du POM,
il fait le point sur son tat d'avancement et celui du plan d'actions,
il conoit un tableau de bord de la direction,
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se mobilise sur des dossiers d'actualit ayant un fort impact sur l'organisation, tels que
l'ARTT ou le plan de modernisation de l'ingnierie publique,
conduit des rflexions sur des problmes plus ponctuels tels que les travaux en rgie
pour les communes, la rpartition des effectifs entre subdivisions.

On le qualifie d'animateur, de catalyseur, d'instigateur. Excuter toutes ces tches, participer
la vie gnrale du service (runions diverses, formation...) mobilisent l'essentiel de son temps
et lui en laissent peu pour les tches de contrle de gestion. L'un d'entre eux constate qu'il y
consacre moins de 10% de son temps.
Ces dernires tches dont la plus lourde est l'alimentation de la base de donnes ISOARD
mais qui comprennent aussi le traitement des donnes CORAIL (s'il n'est pas effectu au sein
du service charg des routes), la collecte des lments de l'ventuel tableau de bord de la
direction sont trs gnralement confies un collaborateur (souvent unique et de catgorie
B). Outre une responsabilit d'encadrement, le conseiller de gestion apporte une plus-value
pour l'exploitation des rsultats.
L'enqute met donc bien en vidence la coexistence de deux types de tches, ayant des
relations entre elles, mais qui relvent de cultures diffrentes, ne se droulent pas suivant les
mmes rythmes et ne correspondent pas au mme positionnement : le conseil de gestion-
management d'une part, le contrle de gestion d'autre part. On a davantage mis l'accent sur le
premier dans la dernire dcennie. La mise en uvre du plan de dveloppement et de
gnralisation du contrle de gestion du ministre va imposer de conforter, si ce n'est de
construire, le second. La question qui se pose, et qui a dj commenc tre dbattue au sein
de la runion des quipes d'enquteurs, est de savoir si ces deux fonctions peuvent et doivent
tre confies la mme unit, si la mme personne peut assumer la responsabilit ultime de
ces deux fonctions.
L'observation des pratiques actuelles n'apporte gure de matriau au dbat. Tout au plus a-t-on
remarqu que dans le service enqut o il y a eu un effort de sparation des deux fonctions,
l'apprciation porte au bout de deux ans est rserve. Mais, une telle sparation n'a
vritablement de sens que si elle s'accompagne d'un renforcement du contrle de gestion pour
en faire une fonction de mme niveau que le conseil, ce qui n'est pas encore d'actualit.
La diffrence de nature dj indique entre les deux fonctions est apparue suffisamment
fondamentale aux participants au dbat pour qu'ils expriment une forte prfrence pour
qu'elles soient exerces dans des units distinctes. Ce faisant, on s'inscrit dans une tendance
forte de sparation des fonctions de contrle et de conseil ou d'assistance, dj observe dans
d'autres domaines d'activit des services. Dbordant un peu des constatations faites dans
l'enqute, on est incit penser qu'il serait heureux d'assurer une complmentarit entre les
deux systmes de contrle diffrents que sont le contrle de gestion visant amliorer
l'efficacit de l'efficience et le contrle interne visant s'assurer du respect des rgles et
procdures (y compris de celles relatives au conseil de gestion) dans une optique de limitation
des risques.
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8. Rsum comment des principaux constats

Il avait t demand aux quipes denquteurs de rpondre aux questions suivantes Quels sont
les lments favorables et dfavorables (techniques, organisationnels, culturels) au dveloppement
du contrle de gestion dans le service ? Comment peut-on agir sur les uns et les autres ? . La
synthse de ces fiches est intgre dans cette section aux rflexions propres de lquipe projet.

8.1 Lenqute fait ressortir un certain nombre de points positifs :

8.1.1 On observe dans les services dconcentrs des pratiques assez bien ancres
de rflexion stratgique, de compte-rendu et de suivi oprationnel

On constate aux diffrents niveaux hirarchiques un rel souci de :
1) se fixer des objectifs explicites, notamment loccasion des POM et des divers plans
daction qui leurs sont plus ou moins lis,
2) suivre au moyen de tableaux de bord le droulement des activits et missions ou encore
lavancement des oprations dinvestissement,
3) suivre lutilisation des moyens affects au service (crdits et personnels) dans le but
principal de rduire les vacances de postes et de consommer lensemble des crdits
disponibles (cf. II - 1, 2, 3).
Ces diffrentes pratiques tmoignent du srieux et du pragmatisme des services : ils
accordent naturellement la priorit la mise en place de systmes dinformation rpondant
leurs besoins les plus immdiats et aux demandes les plus pressantes et les plus explicites de
leurs commanditaires.
Mais les services font galement preuve dun rel souci danticiper lavenir. Il existe
dans les services dconcentrs de lquipement une tradition dj ancienne de rflexion
stratgique et de management par objectifs. Le POM et les diffrents plans daction qui lui
sont plus ou moins directement associs en constituent la principale traduction concrte. Par-
del les contrastes rvls par lenqute, il se dgage un diagnostic clair des forces et limites
de cette pratique sur lesquels on ne revient pas ici (cf. II - 1.)

8.1.2 On constate de rels progrs dans la mesure des temps, des cots et de la
productivit pour les activits de production en rgie

La mesure des temps passs et du cot des prestations fournies des tiers se gnralise
dans les domaines de lingnierie publique (suite au plan de modernisation) et de lentretien-
exploitation des routes dpartementales. Dans les autres domaines, les mesures, lorsquelles
existent, sont moins fiables et peu utilises (cf. II- 6).
Dans le domaine de lADS, un nombre significatif de DDE calcule et surveille le
nombre dactes produits par chaque agent. Toutefois, ce suivi est souvent limit au niveau
subdivision et les chiffres obtenus sont difficilement comparables (compte tenu de la diversit
des actes durbanisme, la comparaison de lactivit supposerait un systme de pondration
normalis) et peu utiliss.
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8.1.3 Les demandes dinformation des DAC sont gnralement bien acceptes
Toutefois, les services se plaignent parfois de ne pas en connatre lusage et de ne bnficier
daucun retour dinformation. De plus, ces demandes prsentent souvent un caractre hybride,
entre lenqute statistique et le compte-rendu de gestion, ce qui ne contribue pas clarifier
lide de contrle de gestion (cf. IV- 1).

8.1.4 La mesure des temps passs semble raisonnablement fiable et dun cot
acceptable

Sur la base dobservations trs partielles, il semble que les agents se montrent prcis et
scrupuleux dans la saisie des temps passs. Il est dautant plus surprenant de constater que
lencadrement sous-estime trop souvent lintrt de cette saisie pour la connaissance de
lactivit du service.
Le temps pass la saisie nest pas ngligeable (dans une DDE, 1,3% de la force de travail),
mais reste acceptable eu gard lutilit potentielle de linformation produite.


8.2 Une situation toutefois peu satisfaisante au regard de lambition affiche
de systmatiser le contrle de gestion au ministre de lquipement

8.2.1 Des pratiques de pilotage et de compte-rendu qui ne rpondent pas aux
exigences dun vritable contrle de gestion
Il est ncessaire de confronter les pratiques observes au rfrentiel que constitue la
dfinition interministrielle du contrle de gestion :
Systme de pilotage mis en uvre par un responsable dans son champ dattribution
en vue damliorer le rapport entre les moyens engags y compris les ressources humaines
et soit lactivit dveloppe, soit les rsultats obtenus, dans le cadre dune dmarche
stratgique pralable ayant fix des orientations
Cette dfinition inclut plusieurs critres au regard desquels lexamen des pratiques
actuelles appelle un jugement diffrenci et nuanc. En positif, on observe une relle volont
de 1) suivre la ralisation des objectifs du POM et 2) daffecter les moyens en fonction des
priorits affiches, mme si cet effort ne peut aboutir qu des rorientations dampleur trs
limite (notamment pour les raisons exposes plus loin).
En ngatif, les constats suivants soulignent lcart entre la situation actuelle et lobjectif
thoriquement vis par le dveloppement du contrle de gestion :
- les objectifs du POM ont un caractre le plus souvent qualitatif, ils ne
constituent pas des prvisions dactivit et ne peuvent tre confronts des
indicateurs quantifis de ralisation ;
- lvolution de lactivit des diffrentes units a peu de retombes directes
sur les moyens qui leurs sont affects ;
- Il existe peu dexemples de mesures de la qualit ou de limpact social des
actions. Quand ils existent (logement, scurit routire), les indicateurs de
rsultat concernent des politiques dont les services de lquipement ne sont
que trs partiellement responsables (cf. II- 2.) ;
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- les donnes collectes sur les temps passs et les cots sont globalement
sous utilises : elles ne font pas lobjet dexploitations et danalyses
rgulires au sein des services dans le cadre dun dialogue de gestion entre
la direction et les subdivisions ; elles sont peu utilises des fins de
comparaisons entre les services (si lon excepte les rsultats purement
descriptifs de lenqute ISOARD).

Au regard du rfrentiel rappel ci-dessus, laspect le plus ngatif du constat rside
dans le caractre diffus et non systmatique des efforts faits pour intgrer la gestion des
moyens, le suivi et la mesure des rsultats. Les diffrentes pratiques de pilotage et de compte-
rendu voques ci-dessus sont largement dconnectes les unes des autres. En dautres
termes, les systmes dinformation sur lactivit des services sont peu articuls des
procdures rgulires de dialogue de gestion.
Lencadrement des services peroit clairement ce que cette situation a dinsatisfaisant.
Les agents soulignent eux- mmes volontiers la difficult darticuler de manire lisible et
cohrente la rflexion stratgique et la gestion quotidienne.

8.2.2 Une fonction contrle de gestion qui nexiste pas en tant que telle

Dans la plupart des organismes, le contrle de gestion est une fonction distincte du
conseil en management, exerce par des personnels diffrents. Le contrleur de gestion est
exclusivement charg de veiller ce que les systmes dinformation internes fournissent la
direction des donnes fiables sur les activits, leur cot, leur qualit, etc. Tel nest pas le cas
dans les services dconcentrs de lquipement, les conseillers de gestion- management ayant
des fonctions multiples de conseiller, danimateur et de contrleur. Lun des rsultats de
lenqute est que les CGM ne consacrent quune faible partie de leur temps au dveloppement
du contrle de gestion stricto sensu (cf. II 7.)

8.2.3 Des outils informatiques inadapts et/ou mal matriss

Si lon se fie lopinion maintes fois exprime par les agents interrogs, les outils
informatiques nationaux (CASSIOPEE, WINADS) ne paraissent pas conus pour rpondre
aux besoins de gestion et de contrle de gestion des services dconcentrs (cf. II- 5.). Ce
constat, qui ressort nettement de tous les rapports denqute, suscite toutefois une
interrogation quil na pas t possible de trancher dans le cadre de la prsente valuation :
quelle est la part respective des dfauts de conception et dun manque de comptence dans
lusage des outils ? Quelle que soit la rponse, le dysfonctionnement constat appelle des
actions correctives (cf. IV- ).


8.3 Des obstacles caractre structurel

Parmi les obstacles les plus frquemment voqus par les agents, on peut citer
lincertitude sur lavenir du service (la perspective de dvolution de certaines activits aux
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collectivits territoriales), le caractre clat de la commande, le poids du quotidien, le
manque de prvisibilit et de fongibilit des moyens.
Certes, ces lments de contexte dvelopps ci-dessous rendent plus complexe le pilotage
des services. La dclinaison des objectifs stratgiques en dcisions concrtes doit en effet
composer avec des contraintes de court terme.
Dun autre ct, ces difficults objectives devraient constituer autant de motifs pour se doter
doutils de pilotage performants.

8.3.1 Le caractre clat de la demande et le poids de la gestion au quotidien

Les commandes manent dacteurs varis et impliquent pour les services des
obligations dingale porte (cf. II- 4.). Cela contribue renforcer le poids dune gestion au
quotidien souvent place sous le signe de lurgence. Il en rsulte que le dveloppement des
outils de suivi et de compte-rendu obit une logique dopportunit (fonction de la proximit
et du poids politique du commanditaire, de la hirarchie perue des urgences) plus qu une
logique de matrise rationnelle de lensemble de lactivit (cf. II 1 et 2.).

8.3.2 Des activits relevant de modes de pilotage htrognes

Au sein dune DDE cohabitent des activits de production (ADS, entretien routier) des
activits de conception et dtude (tudes routires) et des activits rgaliennes (logement,
urbanisme). Pour chacune des ces activits, les systmes de pilotage et de compte-rendu
revtent une signification diffrente. Dans les domaines o lactivit des services consiste
piloter la mise en uvre de politiques publiques (souvent en partenariat avec des collectivits
territoriales, voire des organismes publics ou privs), la logique du contrle de gestion
sefface derrire celle de lvaluation des rsultats de laction publique elle- mme. Cest
particulirement net dans le cas de la politique du logement.
Il en rsulte notamment que les tableaux de bord des diffrents services nont pas les mmes
implications pour la gestion quotidienne et ne renvoient pas au mme type de dialogue de
gestion.

8.3.3 Des moyens rigides et peu prvisibles

La gestion des moyens est fortement contrainte par les rigidits inhrentes la fonction
publique, par le nombre et la dure des vacances de postes et par le manque de prvisibilit
des volutions budgtaires (cf. II - 3.). Ces contraintes sont aggraves par une organisation
clate et rigide des services dconcentrs qui ne facilite pas lintgration des systmes
dinformation et la fongibilit des moyens. Elles rduisent les marges de manuvre des
directions et compliquent leurs efforts pour rpartir les moyens humains et financiers en
fonction de leurs priorits et de lvolution de la charge de travail dans les diffrents domaines
dactivit.



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8.4 Des marges de progrs
8.4.1 Une acceptation croissante de la mesure des temps et des cots

La gnralisation de la mesure des temps passs en ingnierie publique ne suscite aucune
rticence de principe dans lencadrement. Il nen va pas toujours de mme pour le personnel
dexcution, davantage enclin opposer les valeurs du service public la mesure de la
productivit. Ces rsistances ne paraissent toutefois pas constituer un rel facteur de blocage.
De mme, dans le domaine de lentretien exploitation de la route, la saisie des temps dans
Corail+ ne semble pas poser de problme ds lors que son utilisation est perue comme
incontournable dans le cadre de la convention avec le dpartement ou pour la facturation.
Globalement, les critiques exprimes lencontre de la mesure des temps refltent davantage
des doutes quant son utilit (notamment dans le cas des activits de sige) quune hostilit
de principe.

8.4.2 Lacceptation de lide de comparaison

ISOARD permet dores et dj aux services de se situer par rapport aux autres grce
aux synthses nationales (sous rserve toutefois que leur publication interrompue puisse tre
reprise) ou travers des requtes appliques la base de donne nationale qui leur est
transmise. Il en va de mme avec les enqutes annuelles concernant les moyens de
fonctionnement des services faites par la DPSM. Ce type de comparaison trs globale ne
suscite pas de raction ngative. Il nen va pas de mme pour les comparaisons portant sur la
productivit des units ou des individus. Cependant, nombre dagents interrogs ce sujet
semblent considrer quune avance dans cette voie est ncessaire et inluctable.

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Troisime Partie : Les recommandations


1. Rendre au contrle de gestion son utilit pour laction
1.1 Cesser de confondre le contrle de gestion avec la production de comptes
rendus statistiques ou de suivis oprationnels

Les SD produisent la demande des DAC, pour alimenter les BD des applications nationales,
ou pour rpondre aux enqutes sectorielles, une grande masse dinformations. Ce monde des
chiffres est souvent assimil tort au domaine du contrle de gestion.
Bien quils produisent correctement leur contribution cette information, les services tendent
dautant plus dnoncer son volume quils en ignorent lutilit pour le niveau central, quils
ne voient pas lusage qui en est fait, quils constatent quelle ne leur est gnralement pas
utile, et quelle est trs insuffisante, pour leur propre pilotage.
Pour ce pilotage qui serait la vraie finalit dun rel contrle de gestion, les SD travaillent
donc trs souvent laide dinformations et doutils dinvention locale pour clairer leur
action (cf. 2
e
Partie 2.6).
Lattitude, prsente chez les directeurs, est plus frquente encore quand on descend dans
lorganisation territoriale. Des outils de suivi dactivit trs oprationnels existent ainsi
souvent chez les responsables de deuxime niveau et les subdivisionnaires, et collent de prs
ce quils jugent la ralit mme de leur mtier et de leurs responsabilits. Linformation
recueillie, aux divers niveaux, concerne principalement lavancement des oprations ou des
procdures, et la consommation des crdits.
Si lactivit est donc suivie, avec un rel souci de prcision, cest sous ses aspects les plus
oprationnels, lunit lmentaire , dans un grand dtail, et avec une structure
dinformation qui ne se prte pas aux agrgations gographiques et la remonte
hirarchique. Les directeurs ne veulent pas en outre surimposer ces subdivisions un suivi
plus synthtique, et ils se contentent de ce suivi trop analytique, sur lequel ils ne peuvent
gure greffer que des dcisions de rpartition de moyens entre subdivisions, sans dployer un
rel leadership.
1.2 et allger le contrle de gestion de la production de statistiques

Si lon admet que le contrle de gestion est fait pour laction, il faut lallger de tout ce qui
ny concourt pas, et il faut orienter les outils pour faciliter les requtes et les analyses qui au
contraire clairent laction et ses rsultats.
Nous soulignerons (chapitre 8.3) que la nature, le rythme, la prcocit des informations
conditionnent la qualit du pilotage et du contrle, et exigent de puiser toutes les donnes
dans des chanes organises et informatises de collecte.
Il en va de mme des donnes usage statistique ou de compte rendu, qui devraient tre soit
organises et automatises, soit supprimes.
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Mais de toute manire, elles encombrent le contrle de gestion, et privent souvent les
gestionnaires de services et en premier le conseiller de gestion du temps qui lui serait utile
pour raisonner les vrais chiffres du contrle de gestion. Leur production ne devrait relever que
des gestionnaires des politiques correspondantes.
Leur inventaire serait aussi loccasion de reconnatre toutes les informations dune autre
nature, fins statistiques, que peuvent produire les grandes chanes dinformation, et
dorganiser efficacement la collecte des autres. Au terme dune priode de transition de
quelques annes, il faudrait se fixer pour but davoir mis fin toutes les enqutes spcifiques,
qui ne rentreraient pas dans ce cadre. On allgerait sans doute beaucoup les DDE dun travail
matriel, dont les rsultats nont pas toujours une utilit vidente, et en tout cas ne servent en
rien le contrle de gestion.


2. Connatre lensemble des cots, sobliger au benchmarking,
apprendre avec lingnierie

Corail + permet danalyser les cots, et les valuateurs ont rencontr, ct dune majorit de
services qui ne sen servent que dans le domaine des routes, plusieurs DDE qui, en ayant
tendu et parfois gnralis lemploi, y puisent une information utile sur leurs cots. Son
usage stend galement, concurremment avec celui du logiciel PILOT au domaine de
lingnierie publique.
Les outils existants permettent donc bien aux services de connatre et danalyser les cots ou
les temps passs, pour les services oprationnels, et les fonctions support. Mais peu le font. Et
en gnral le font-ils dans une optique de rpartition des moyens, plus que doptimisation, ou
de confrontation une norme extrieure. Il est vrai que la DPSM procde elle- mme des
comparaisons de ce type, pour arrter la rpartition inter dpartementale des effectifs, mais
sans pratiquer souvent un benchmarking avec des organisations extrieures ; seule lactivit
des parcs, qui sy prte plus naturellement, a donn lieu des analyses de ce genre. Pourtant,
dfaut dune valorisation des produits impossible pour une activit administrative sans
rfrence de march et qui seule permettrait de dgager une marge , lintrt de la mesure
des cots est bien de se comparer dune priode lautre, dune organisation lautre, et
demain de plus en plus sans doute dun pays lautre.
Les outils existants ne sont pas orients vers cette comparaison, et les esprits le sont rarement.
Comme le cadre dominant est la rpartition de moyens par construction limits, la
transparence ncessaire la comparaison est redoute comme une menace.
Il faut dailleurs reconnatre une part de lgitimit cette inquitude, car en labsence de
valorisation de la production et de sa qualit, la comparaison des seuls cots pourrait donner
ide de leur nivellement par le bas sans analyse de la qualit. Les services ne voient pas assez
clairement le jeu gagnant- gagnant dans lequel ils pourraient sengager, en obtenant contre une
amlioration des cots, des possibilits de redploiement , de dveloppement, ou
dintressement la productivit .
Cependant la mise en uvre de la rforme de lingnierie semble modifier un peu la situation
et faire voluer les esprits, et elle pourrait lavenir servir de rfrence, et contribuer
fortement lvolution de la culture et un vrai progrs du contrle de gestion.

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3. Diriger et contrler par objectifs
3.1 Ngocier et contractualiser entre les SD et toutes les DAC des objectifs
prcis, portant sur les cots et les rsultats

Le constat est celui dune grande bonne volont, et dun effort patent pour excuter avec
qualit (respect des dlais et des budgets) les oprations programmes et dotes.
Mais ce suivi des budgets ne suffit pas faire un contrle de gestion alors quil aurait d aller
de pair avec la dconcentration des 20 dernires annes. La thorie tait en effet dlargir la
libert daction des services, en organisant la remonte dinformation, en dfinissant des
objectifs, et en exerant le contrle a posteriori.
On en est loin.
Les seuls objectifs prcis et chiffrs sont les budgets, en et en effectifs (cf. 2
e
Partie 2.3).
Encore les postes autoriss par le budget peuvent- ils rester vacants, pendant des priodes de
plusieurs mois, surtout dans la moiti nord du territoire mtropolitain. Les objectifs
deffectifs, qui sont en fait des objectifs pour la DPSM , et des donnes pour les gestionnaires
locaux, peuvent alors devenir assez thoriques.
Les dispositions des POM, ou des Documents dOrientation Stratgique sont restes elles-
mmes jusqu prsent trop gnrales pour constituer des objectifs. Elles ne sont ni
chances, ni souvent mesurables, voire dclinables en objectifs plus prcis. Elles servent
seulement de cadre de rfrence, dont au mieux les oprationnels vrifient quils ne scartent
pas manifestement en cours de priode.
Pour couvrir lensemble des responsabilits du SD, les objectifs devraient aussi concerner les
domaines qui ne se mesurent pas principalement par les crdits propres du service ou quil
met en uvre en tant quoprateur, tels les domaines rgaliens (tudes gnrales pour lEtat,
gestion du domaine, contrle de lgalit, etc.), ou dinterventions conomiques (financement
du logement, organisation des services ou infrastructures concds).
Ces objectifs devraient fixer non seulement les moyens (budgets) rpartir, mais les rsultats
atteindre.
Or, on constate (cf. 2
e
partie 2.4) que les objectifs reus des DAC (quand il en existe), comme
ceux qui sont donns aux services et aux subdivisions, visent essentiellement les domaines o
lEtat est oprateur (routes) ou prestataire (ingnierie), ce qui est logique seulement si lon
considre que le contrle de gestion ne concerne que les actions dont les services ont une
matrise directe et quils se limitent, en fait, la fixation respectivement des budgets de
dpenses, et des prvisions de prestations. Il existe certes aussi quelques objectifs fixs par les
DAC dans les domaines ou lEtat nest pas oprateur mais ils sont rarement sous-tendus par
une thorie daction reliant les objectifs gnraux de la politique publique ses objectifs
concrets dapplication territoriale.

3.2 et mobiliser davantage le contrle externe sur le contrle des objectifs

Lide de dvelopper le contrle de gestion pour en faire loutil du SD lui- mme et de
lamlioration de son action, va de pair avec la philosophie de linternalisation du contrle.
Cependant certaines formes de contrle externe, relevant de laudit ou de linspection,
resteront ncessaires.
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Il ne serait normal ni quelles ne portent pas sur lexcution des contrats et de leurs objectifs,
ni quelles se traduisent par des demandes spciales dinformation, quand les systmes
dvelopps pour le contrle de gestion pourraient faire mieux et plus simple.
Les questionnaires daudit et dinspection devraient donc puiser dabord dans les systmes de
contrle de gestion ; les collges doivent tre invits en reconsidrer dans cette optique
lergonomie

De faon assez inattendue, alors que les inspections commencent par lenvoi de
questionnaires pralables couvrant les domaines inspects, les collges interrogs (
lexception logique mais partielle du collge gestion) nont pas exprim dattentes prcises
lgard des systmes dinformation et des outils de gestion. Leur problmatique serait
diffrente, en rester ce premier niveau de constatation, et elle exigerait de rassembler
dautres informations.
On doit se demander plutt si labsence dobjectifs suffisamment formaliss nexplique pas ce
manque dintrt de linspection pour le contrle de gestion, comme il expliquait celui des
dirigeants eux- mmes.
Il serait en fait surprenant, si les objectifs des services taient mieux dfinis, quils ne fassent,
avec ltat de leur ralisation, la matire de prdilection de linspection.
Les collges devraient tre invits laguer dans leurs questionnaires, pour quils soient
chaque fois que possible remplis partir de donnes du contrle de gestion, quitte dailleurs
ce quils contribuent, en dclarant plus explicitement ce dont ils ont besoin, au cahier des
charges de ces donnes.

4. Faire prvaloir, chaque fois quelles ne se confondent pas,
loptimisation de la dpense publique sur la consommation
intgrale des crdits

Il y a plus grave que la limitation du champ du contrle de gestion et celle des objectifs ou des
indicateurs.
Lorganisation budgtaire est comme on le sait, enserre dans des contraintes multiples, qui
sopposent un chancement rationnel et rgulier des paiements au cours de lexercice, les
dlgations tant tardives, et pouvant frquemment tre remises en cause par la rgulation .
De ce fait, les chiffres fournis par ou demands la chane comptable visent moins
comparer au mois le mois, ds sa clture et ds fvrier, le rel au prvisionnel, dans chaque
territoire (subdivision, DDE), qu remonter au niveau central ltat instantan de la
consommation, pour lui permettre surtout au second semestre - de reprendre aux
retardataires et dabonder les anticipateurs. Sans revtir les mmes modalits dans tous les
domaines, cette tendance, qui a t illustre la perfection loccasion du plan de relance de
la construction de logements sociaux en 2001 et qui est une constante dans ce domaine, est
quand mme commune tous. En fait, on sait bien quelle caractrise, dans le jeu budgtaire
traditionnel, lattitude classique et oblige des ministres dpensiers .
En rsum, les chiffres servent aujourdhui dabord vrifier que le ministre consomme bien
tous ses crdits, et cette priorit soppose ce quils servent dabord chaque SD piloter sa
propre gestion.
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Cest un conflit de finalits. Il pse sur les perspectives de dveloppement du contrle de
gestion, car quoi bon optimiser la dpense publique au jour le jour en devanant les
drives par des corrections prcoces, si limportant nest que de rendre le moins possible
de crdits en fin danne ?
Il suffit, mieux que des considrations pratiques sur les obstacles techniques, expliquer que
le rythme de fourniture et le dcalage de lecture des chiffres fournis aux chefs de service ne
soient pas orients vers la fourniture de signaux mensuels pour une action correctrice
immdiate .
Or si la consommation des crdits est une ncessit presque toujours justifie, spcialement en
priode de pnurie budgtaire, elle devrait toujours tre ordonne la seule finalit profonde
qui est lefficacit de la dpense publique.
Le conflit de finalits est dautant plus perceptible que les systmes dinformation et le
contrle de gestion ne sont pas entre les DAC et les SD, et ne sont que peu frquemment et
explicitement entre DDE et subdivisions ou services, le support dobjectifs contractualiss et
de revues priodiques, revues au cours desquelles une confrontation des finalits, et leur
synthse, pourraient seffectuer.

5. Pour lapplication de la LOLF, adapter la nature des objectifs et
du suivi selon que la DAC aura choisi de responsabiliser le SD sur
lefficacit ou sur lefficience

Le conflit de finalits expos au paragraphe prcdent sera-t- il aboli avec la mise en uvre de
la LOLF vote en 2001 ?
Cest bien le but de cette loi de faire reposer ladoption et lexcution de la loi de finances sur
la vrification de lefficacit de la dpense publique. Et cette efficacit, nouveau socle du
budget, est bien aussi la finalit mme dun vrai contrle de gestion.
Nul ne prtendrait cependant que le souci de lefficacit de la dpense publique ait attendu
2001 pour apparatre. Disons plutt que la prsentation de la comptabilit publique, par nature
de dpenses, nen mettait pas en vidence la destination et la performance, quil fallait aller
les chercher dans le dtail des lignes, ou dans le suivi oprationnel, que ctait une affaire de
techniciens, un sujet de questionnaires parlementaires, et un terrain privilgi des ngociations
entre Finances et ministres dpensiers.
Dsormais, le contrle parlementaire sexercera plus directement et plus clairement sur des
dpenses regroupes en missions et programmes, assortis dindicateurs de la performance.
Assurment il en rsultera un changement de mthode, et plus de clart dans lexamen des
budgets et des comptes, tant par le Parlement, que par le ministre des Finances ou a
posteriori par la Cour des Comptes.
Le ministre et ses services centraux auront ainsi rpondre de lefficacit des politiques quils
grent, avec les missions et programmes correspondants, et de leur mise en uvre.
Mais cette orientation nouvelle laisse ouvertes deux grandes voies diffrentes quant au
pilotage des SD.
Dans la premire, la mcanique de la LOLF ne sarrterait pas au niveau central, mais se
dclinerait territorialement. Les SD ne recevraient plus seulement des dotations de crdits par
nature, mais - idalement et en quelque sorte - des dotations de missions, de programmes et
sous-programmes, avec leurs objectifs et indicateurs dclins pour leur ressort gographique,
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les moyens correspondants, et au moins en partie la capacit darbitrage entre moyens en
personnel et en argent.
Dans la seconde, les missions et programmes ne seraient dfinis et dots, et leur mise en
uvre examine, quau niveau national. Leur traduction en objectifs oprationnels, et en
moyens techniques serait la responsabilit du seul niveau central, qui procderait en
consquence, sans changement par rapport lorganisation actuelle, lallocation des
moyens. Les indicateurs ne seraient calculs quau niveau national, les lments fournis par
les SD nayant de valeur qu ce niveau gographique dagrgation.
Il est noter que la LOLF ayant fait lobjet dune intense communication dans le public, et
dans ladministration, et tant comprise comme un moyen de rformer en profondeur la
gestion publique, il existe actuellement un mouvement de sensibilisation qui prte donner la
prfrence la premire voie, comme si elle allait de soi. Tant quon nentre pas dans le vif
du sujet, il est en effet possible de voir une relation troite entre la dclinaison gographique
des politiques nationales et les PTE fussent-ils trop gnraux, ce qui explique dailleurs que
porteurs de ces projets territoriaux les Prfets aient entrepris en ce sens auprs des
administrations de leur ressort un travail de prsentation de la LOLF, dont il nous a t fait
tat au cours de cette valuation.
Mais cette premire voie ne pourra tre choisie que si lon est capable de dcliner
gographiquement non seulement les moyens, mais les productions, les rsultats et leurs
indicateurs. Lexemple des politiques de transport, par nature non localisables, illustre la
difficult de lexercice, qui, sil est entrepris, ne pourra probablement pas tre gnralis, sauf
adopter des rgles quelque peu arbitraires de dclinaison.
Si au contraire, la LOLF nest pas dcline, et que les programmes restent dfinis au seul
niveau central, la responsabilit des SD pourrait tre soit limite la simple ralisation de la
production (les activits, en volume et en ) dfinie par le niveau central, soit tendue
lefficience (volume, et productivit en jours et en par unit de volume) de cette
production.
La fonction du contrle de gestion, et lusage des informations collectes au niveau local, sont
videmment trs diffrents suivant la voie qui sera choisie :

La dclinaison territoriale irait de pair avec la responsabilisation des SD sur le rsultat,
qui impose de leur donner une libert de moyens. Le contrle de gestion sert alors
suivre les carts entre les rsultats raliss et budgts, aliment un rythme mensuel,
avec peu de dcalage de lecture, et une segmentation intradpartementale fine, riche en
indicateurs territorialiss denvironnement et dimpacts.

La centralisation irait de pair avec une responsabilisation des SD sur le niveau dactivits,
et ventuellement sur la consommation des moyens. Il ny a pas de raison de donner
davantage de libert de moyens aux SD, mais plutt de la restreindre. Le contrle de
gestion servirait alors suivre les carts entre les productions ralises ou moyens
consomms, et les productions et moyens budgts, suivant un cadre facilitant
lagrgation et les comparaisons au niveau national, aliment un rythme dfinir selon
les besoins du niveau central et ses possibilits dexploitation, avec peu de dcalage de
lecture, sa segmentation intradpartementale fine ne servant quaux comparaisons
defficience entre units productives, limit des indicateurs peu territorialiss
(dpartement, rgion, ou typologies) dactivit et de rsultats.

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Quand fongibilit il y a, quelle soit locale ou seulement centrale, reste en outre ouverte la
question de savoir si elle ne peut tre que intra-programme ou galement inter-programme.
Dans le second cas, le contrle de gestion ne pourrait bien rendre compte de lexcution de
budgets que sil comporte des indicateurs defficacit comparables dun programme lautre.

6. Construire un dialogue de gestion

Linstance a estim que la priorit centrale est dinstaurer un vrai dialogue de gestion, fond
sur la ngociation puis le suivi, par des runions frquentes, dobjectifs prcis. Cette priorit
entrane les exigences essentielles qui sont prsentes dans ce chapitre 6, sur les outils, sur les
procdures, et sur les moyens humains.

6.1 Organiser le contrle de gestion et ses outils pour produire les analyses
particulires ncessaires chaque niveau, et les bases de ngociation et de
suivi avec les niveaux voisins

Si aujourdhui de nombreux services dveloppent des applications et bases de donnes
locales, cest par obligation, les outils nationaux ne leur convenant pas. Il sagit pour les uns
comme dj indiqu de dvelopper des outils de suivi oprationnel, pour dautres de dcliner
plus concrtement (mais avec les limites voques plus haut) les orientations stratgiques ou
celles des POM, pour dautres encore de construire des indicateurs, mais il sagit rarement
dindicateurs de rsultats ou dimpact et plutt dindicateurs dactivit.
Ces initiatives ont toutes leur utilit, et valent mieux que lacceptation rsigne et dsabuse
que lon peroit aussi ailleurs.
Mais il faut tout dabord se demander sil ne serait pas plus efficace, dans une administration
nationale, de tirer parti de la similitude des problmes rencontrs pour btir des initiatives
communes concrtes, et mobiliser ainsi les avantages latents dun rseau. Il nest pas
ncessaire pour laisser aux SD la marge dinitiative qui leur est ncessaire dans la conception
et la personnalisation de leur suivi et de leur pilotage de les abandonner leurs seules forces
pour rinventer, avec des doubles emplois et des ttonnements invitables, les bonnes
solutions aux problmes que tous ont en commun, ni la constitution dun noyau de ces
instruments de suivi et de pilotage. Les applications actuelles ne dfinissent et norganisent
pas suffisamment ce noyau. Les utilisateurs des SD devraient tre plus nombreux et mieux
couts dans les groupes de travail qui en dfinissent les cahiers des charges.
A supposer que soit fait cet effort dadapter les outils nationaux aux besoins, il restera demain
aux chefs de SD formuler, car de toute manire cela ne relve que deux, les requtes quils
veulent adresser ces systmes pour produire linformation correspondant leurs priorits, et
leurs spcificits. Non seulement la distinction entre un noyau national et une
personnalisation locale est possible, et avantageuse, mais elle est indispensable.
Les systmes dinformation ne font jamais en effet que rassembler et structurer des donnes
potentiellement utiles, dans lesquelles le responsable et ici commence le contrle de gestion
- puise ensuite, pour les analyser, les faire parler , et pour agir en consquence, celles qui
lintressent.
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A chaque niveau donc, sa problmatique de mesure, de vigilance, dalerte, et sa batterie de
requtes, de tableaux de bord, de zooms, daudits plus approfondis quand il le faut.
A chaque interface, - DAC / SD, SD / services, services ou DDE / subdivisions -, sa
problmatique de dialogue, de contractualisation, de suivi (revues priodiques),
dactualisation, de sanctions (ngatives et positives, lien ventuel avec lvaluation
individuelle) .
Que tous les SD en particulier toutes les DDE aient un noyau commun dans leur
problmatique de contrle est vident, et mieux vaut lorganiser une seule fois pour tout le
rseau. Ensuite, le reste de la problmatique de ces SD exige une exploitation personnalise,
que les outils nationaux doivent permettre, et faciliter. Ils doivent aussi permettre et faciliter
lorganisation des interfaces, dont la dtermination est affaire de choix de management.

6.2 Commencer par la dfinition des objectifs, et la pratique de leur suivi au
cours de revues de gestion frquentes, tous niveaux, et btir sur cette
exprience le cahier des charges des outils de suivi

A plusieurs reprises, nous avons soulign que sans des moments de confrontation personnelle,
lments du suivi en mains, entre celui qui a fix les objectifs et celui qui les ralise, il ne peut
y avoir de contrle de gestion utile ni crdible. Lvaluation de mme porte penser que les
services qui font le meilleur emploi du suivi sont ceux o ce dialogue est, au moins en partie,
organis, effectif, prpar, vivant.
Il faut dire sans ambages que ce nest pratiquement pas le cas entre DAC et SD, mais
seulement au sige de certaines DDE ou entre ce sige et les subdivisions.
On pourra expliquer non sans raison que les DAC ne peuvent pas facilement dialoguer avec
4 * 25 DDE. Peut-tre, mais alors, tirons-en des consquences cohrentes.
Il est vrai quil y a des organisations grables, et dautres qui le sont moins, ou ne le sont pas.
Les diverses expriences extrieures que linstance a regardes diffraient beaucoup entre
elles, mais avaient en commun cette priorit donne au dialogue de gestion, sur les outils.
Les rendez-vous priodiques entretiennent lattention et la vigilance des niveaux en prsence.
Ils obligent produire linformation significative et utile. Ils permettent dajuster les moyens
en connaissance de cause.

6.3 Mieux individualiser et quiper la fonction contrle de gestion

Lenqute a bien confirm que, dans les services dconcentrs de lquipement, contrairement
la plupart des organismes, le contrle de gestion nest pas distinct du conseil en
management et que les conseillers de gestion- management ayant des fonctions multiples de
conseiller, danimateur et de contrleur ne consacrent quune faible partie de leur temps au
dveloppement du contrle de gestion stricto sensu (cf. 8.2.2).
Or il ny a pas de contrle de gestion sans dialogue entre les divers niveaux. Ce dialogue se
prpare, et il doit sappuyer sur des chiffres comments, qui exigent aussi une prparation.
Cette prparation nest dailleurs pas seulement une ncessit, cest aussi une opportunit
pdagogique, la faveur de laquelle se diffuse la culture du rsultat. Diffuser cette culture,
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questionner, produire en temps utile les donnes, susciter les commentaires, tel est le rle
danimateur dun contrleur de gestion.
Il est indispensable de lui donner le temps, et lautorit, ncessaires. Dans les gros services au
moins, cela doit exiger de rexaminer le nombre et le positionnement catgoriel des personnes
concernes, et de mieux individualiser la fonction spcifique de contrleur de gestion.

7. Devant les difficults inhrentes aux questions des dfinitions
des productions, des cots et des rsultats, des indicateurs, ne pas
renoncer boucler les cots ni mesurer la production et sa
qualit, mais admettre des rponses imparfaites et progressives

Comme on la soulign, si les informations les plus prcises des systmes de gestion sont
aujourdhui budgtaires et oprationnelles, cest que les acteurs sont dabord responsabiliss
sur la consommation des crdits.
Mais cest aussi que le chiffrage des moyens est indispensable, et plus facile que celui des
rsultats.
Car la connaissance des productions, des cots et des rsultats, leur dfinition mme soulvent
quantit de difficults conceptuelles et pratiques.
Le cas le plus simple lui- mme, celui de lingnierie rmunre, lest dj moins quil ny
parat : la production est certes un volume de prestations pour une affaire prcise, qui
sagrge facilement dans lespace et le temps par laddition des affaires correspondantes ; on
peut le mesurer ou au moins le reprer en nombre d'affaires, ou sagissant de conduite
dopration ou de matrise duvre en volume des travaux tudis. Les cots sont ceux qui
sont points et imputs. Le rsultat est la fois la marge de laffaire, mais aussi la satisfaction
de la collectivit cliente, et ventuellement lexpertise acquise par le service loccasion de la
mission. Reste que ces derniers critres sont dlicats mettre en uvre et reprsenter. De
plus, dans lesprit de la rforme, le DDE est amen retenir dautres considrations que le CA
et la marge. Il doit en particulier avoir une politique de dveloppement des tudes amont, et
de pntration du march des intercommunalits, ainsi quun souci de rpondre par loffre
dingnierie aux besoins dun territoire en y faisant progresser travers ses missions
certaines orientations des politiques publiques ; tout cela suppose quon ne se limite pas la
recension des affaires traites, mais quon les rapporte lunivers des besoins. Enfin, le DDE
peut produire certaines tudes dans un contexte dchanges et de partenariat, sans
rmunration directe. Pour mesurer, en contrle de gestion, son activit et ses rsultats dans
toutes ces diverses configurations, il faut quil puisse renseigner les enregistrements par des
critres dont il ait le choix, autres que le seul volume des prestations et que leur cot.
Lentretien routier parat galement simple, mais cest parce que lhabitude est den
reprsenter lactivit par les crdits qui y sont affects, donc de raisonner dune part moyens,
et dautre part oprations. Or la finalit de lentretien devrait sanalyser plutt en rsultats
(confort, scurit, durabilit, fluidit, etc.) quen moyens, et en rseau (itinraires, points
singuliers, etc.) quen oprations. Les difficults de dfinition, didentification, et de mesure
sont alors nombreuses. Faut- il retenir des axes, ou des territoires, ou des catgories de voirie ?
les catgories dintervention technique (enrobs, enduits, etc.), ou celles de niveau de confort
et de qualit ?
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La DR a dj beaucoup fait (par exemple avec la construction des NQ, mais aussi par
lanimation des clubs routes) pour clarifier ces concepts, et son exemple montre la fois la
ncessit de poser les questions, limpossibilit de rpondre dans limmdiat la plupart,
lintrt de rpondre ds maintenant quelques-unes. Lillusion serait de prtendre tout
mesurer et modliser. Mais la vertu est daccepter de le faire imparfaitement. Le fait de
commencer mettre des compteurs produit de la connaissance et des possibilits de
progrs. Mais il sera impratif que le systme de suivi puisse voluer dans le temps la faveur
de laccumulation de connaissance.
Les difficults sont dun autre ordre et plus videntes encore pour lADS, ou pour les
domaines rgaliens : peut-on mesurer lactivit au seul nombre des procdures traites, sans
introduire des catgories de volume et de difficult ? doit-on introduire une mesure de la
satisfaction du ptitionnaire dans des activits qui par nature restreignent ses liberts,
et aussi de celle des voisins, de la pression de lenvironnement ? linverse peut-on se
contenter dun indicateur de rsultat qui relve de lapprciation unilatrale du service ?
supposer quon ait bti une batterie dindicateurs qui rende compte de faon quilibre de la
qualit et de la quantit de lactivit dans la double optique de lapplication de la loi et de la
qualit de la relation tablie avec le ptitionnaire, doit-on sen contenter, ou ne faut- il pas la
complter par des indicateurs de rsultats plus gnraux concernant le rsultat sur
lurbanisation ?
Il est permis de penser que la difficult de rpondre correctement et compltement toutes ces
questions est la premire explication du repli sur les seuls chiffrages budgtaires.
Mais lvaluation a bien montr que non seulement ce repli prive les tableaux de bord de toute
lapprciation sur lefficience et lefficacit des actions conduites, mais de ce fait en
dcrdibilise beaucoup lemploi par les gestionnaires, qui ny trouvent pas plus un guide
intelligent pour leur action, quun moyen de ngociation utile avec leur hirarchie.
Nous avons constat aussi que les services qui veulent ajouter du sens leur gestion
introduisent des critres de rsultat, qui tentent de rpondre ces problmes de dfinition et
de mesure.
Comme lillustre bien lexemple de lentretien routier, il nest pas ncessaire, ce qui serait
dailleurs impossible, davoir tout rsolu pour commencer mettre de la mesure.
Il nest pas non plus ncessaire de disposer de mesures parfaites pour simposer la discipline
du bouclage, inhrente lesprit mme du contrle de gestion.
Lobjectif devrait tre de permettre aux gestionnaires de coder les informations par des
catgories libres qui leur faciliteraient lexploitation de donnes produites par les chanes
dinformation, tout en leur demandant de vrifier limputation complte travers les
diffrents programmes de lensemble de leurs cots et de leurs temps.

8. Mettre dans les outils dinformation le temps long du patrimoine,
la variabilit des analyses et le rythme de laction
8.1 Mettre le contrle de gestion aussi dans la perspective de la dure, et le
relier la problmatique bilantielle du patrimoine

La mission de lEquipement ne se rsume pas aux oprations quil conduit, et elle ne peut pas
sapprcier seulement lanne, elle doit aussi tre dcrite dans le temps long en termes
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dhistoriques, de patrimoine gr, de situations, ces aspects bilantiels impliquent le
recours des normes techniques ou la rfrence des valeurs de reconstitution.
Nous venons de suggrer que lanalyse des cots nest pas encore assez rpandue et quelle
est mal mise profit. Prcdemment, nous avions remarqu que les informations disponibles
et utilises privilgient excessivement la consommation budgtaire, et que les complments
parfois apports de leur propre initiative par les services visent surtout perfectionner et
dtailler le suivi oprationnel.
On doit galement signaler le lien que plusieurs services font entre la programmation et le
contrle de gestion. Bien quil sagisse de deux moments et de deux dmarches diffrents du
management, et quil y aurait un inconvnient les amalgamer, il arrive que le Conseiller de
gestion intervienne aussi dans la programmation, et quil en tire une autorit accrue pour
intervenir efficacement dans les deux procdures.

On est tent davancer que cest parce quil intervient alors dans lorientation de laction et
pas seulement dans son pilotage. Mais on peut aller plus loin, et se demander si ce nest pas
aussi parce qu travers la programmation pluriannuelle, rapparat la notion de la dure qui
chappe au contrle de gestion annuel, alors quelle est essentielle dans la mission du
ministre et de ses services.
Leur responsabilit et en effet dabord celle dune utilisation durable de lespace, quil
sagisse durbanisme ou dinfrastructures.
Les oprations successives dquipement ou dentretien, les autorisations de construction,
etc. prennent leur sens par leur effet sur le rseau, qui est un patrimoine, et sur la situation de
lurbanisation. La vision en flux (budgets, productions) qui est habituellement celle du
contrle de gestion, doit tre complte par une approche bilantielle , tenant compte de
ltat du patrimoine.
Les tableaux de bord et outils existants le font rarement. Certes cest le principe dIsoard
dintroduire dans les rgles de rpartition des moyens les paramtres reprsentatifs du
territoire considr. Mais il ne semble pas quils le soient dune manire qui reboucle bien
ltat du patrimoine, les normes vises, les objectifs annuels.
Or cest le cur de mtier du DDE ou du subdivisionnaire de choisir et de russir au mieux
anne aprs anne les oprations qui prserveront dans la dure la qualit dusage de ce
patrimoine.
Indiscutablement, cest la vertu de la programmation pour lavenir, et de lhistorique pour le
pass, de reprsenter de quelle faon senchanent
3
leffort annuel et son rsultat durable. La
faible visibilit de cet enchanement dans les processus actuels de contrle de gestion peut
expliquer pour une bonne part leur manque de crdibilit, et le besoin des services de les
complter par des programmations plus dtailles, o se traduisent des politiques concrtes.

8.2 Pour le dialogue de gestion, exiger des outils quils permettent des
analyses variables, comme les problmes, dans le temps et dans lespace
Nous avons dj remarqu que chaque niveau de responsabilit doit pouvoir, autour dun
noyau commun, dvelopper un appareil de requtes et danalyses qui corresponde ses

3
Dans cet ordre dides, on voit certains services arrter leur programmation dentretien routier aprs
avoir harmonis entre des catgories de voies significatives pour leur stratgie le rapport des efforts de
lanne une norme technique de remise en tat.
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priorits daction. Les outils du contrle de gestion doivent donc permettre cette adaptation,
dans lespace.
Comme ces priorits locales, mais aussi les priorits nationales (gouvernementales,
ministrielles, DAC) sont galement appeles voluer, les outils doivent aussi permettre
ladaptation des requtes et des analyses dans le temps, un noyau suffisant de donnes restant
par contre structur de faon prenne (indicateurs de mtier , plutt que de politiques ).
Lenqute de terrain a bien montr que les possibilits dutilisation des outils existants sont en
fait le plus souvent ignores, et quelles apparaissent - et probablement sont - rserves des
spcialistes. Cette situation est proccupante, et il est indispensable dy remdier si lon veut
faire vivre le contrle de gestion et le rendre utile.
Seul en effet un contrle de gestion qui renseigne les priorits nationales et locales, et
confronte les rsultats avec les objectifs peut servir de base crdible au dialogue de gestion
entre celui qui dtermine les objectifs et celui qui les met en uvre.
En pratique, il faudrait sassurer, sur les outils existants et venir, que ces possibilits de
requte existent, quelles couvrent bien tout le spectre des analyses que les dirigeants de tous
niveaux ont besoin de faire, et quelles peuvent tre formules de faon ergonomique par ces
dirigeants eux- mmes, sans le truchement de spcialistes.

8.3 Obtenir les donnes partir des chanes dinformation, la frquence
exige pour laction corrective, avec le minimum de dcalage de lecture,
conserver les historiques , jalonner et chancer les objectifs

Le dialogue de gestion est la condition indispensable dun contrle de gestion utile. Les
chiffres ne parlent pas tout seuls. Le DDE peut dialoguer avec son CGM, condition que
lindpendance et lautorit de ce collaborateur dans son ordre de responsabilit soient
clairement reconnues comme lest dans une entreprise bien gre celle du contrleur de
gestion, voire celle du directeur financier lgard du DG. Mais surtout le contrle de gestion
doit saccompagner, il est mme essentiellement constitu, dun dialogue entre le DDE et
chaque DAC (pas seulement la DPSM), entre DDE et services ou subdivisions, entre services
et subdivisions. Le rle des conseillers de gestion tous les niveaux est dailleurs
principalement de provoquer et prparer ce dialogue. Lexamen des expriences extrieurs a
t trs rvlateur ce sujet.
Mais les dialogues deviennent autrement utiles et productifs si la ralisation des objectifs ou
leur dpassement comportent rcompense, et linverse mise en garde ou sanction.
Il ne faut pas se cacher le caractre fondamental de lintrt pratiquer le contrle de
gestion. Cest le dfaut dintrt qui pour lessentiel explique aujourdhui le manque de
crdibilit (le SD raffiner son contrle de gestion, craint souvent dy perdre dans la
ngociation de ses moyens).
Pour donner au contrle de gestion son intrt en responsabilisant chaque niveau, il faut
videmment que les informations fournies par le contrle de gestion produisent lcart du
ralis par rapport aux objectifs, et que ceux-ci aient t pralablement dfinis, deux
conditions qui ne sont gnralement pas remplies aujourdhui. Il faut aussi que les outils ne
soient pas amnsiques, mais comportent des historiques et permettent les comparaisons sur les
dures significatives, souvent longues ; ce qui est rarement le cas.
Pour que le contrle de gestion soit en lui- mme et apparaisse comme ractif, et utile pour
inspirer laction, il faut enfin que les revues soient au moins trimestrielles et si possible
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mensuelles, par voie de consquence que les chiffres soient rafrachis au mme pas, et
disponibles avec le minimum de dcalage de lecture.
Ces diverses conditions ne peuvent tre remplies que si les chiffres sont produits par des
chanes de collecte et de diffusion de linformation organises et informatises, un maximum
devant tre extrait de la chane comptable et des applications de gestion du personnel.
Il faut enfin que les objectifs aient non seulement t dfinis et fixs mais chancs dans les
budgets.

Il serait illusoire de penser quon peut se satisfaire dune partie seulement de ces pralables.
Mieux vaut plutt limiter le champ du contrle de gestion, mais les satisfaire intgralement ;
au moins ce que lon aura mis en place sera crdible, et utile.
9. Ngocier les moyens avec les objectifs, et donner des
possibilits darbitrage hauteur des responsabilits

Si peu dobjectifs sont aujourdhui dfinis, chiffrs et chancs, il est clair quand mme qu
travers ISOARD pour les effectifs, et par les procdures habituelles de llaboration du
budget, les objectifs explicites ou non sont pris en compte au moins de faon pragmatique
pour lallocation des moyens. Mais il nexiste pas de bouclage systmatique entre les objectifs
et les moyens, et encore moins de ngociation. Au surplus, les moyens budgts peuvent venir
manquer en excution, soit par des retards dans la mise en place des effectifs, soit par la
rgulation des crdits de paiement..
De ce fait, malgr la doctrine officielle de dconcentration, les vrais arbitrages de la gestion
restent trs centraliss, seule son excution est dlgue ( quelques exceptions justifies et
majeures prs, comme les approbations davant-projets, ou de projets de marchs, au-dessus
des seuils).
Cette centralisation a ses inconvnients et ses avantages.
Si toutefois, elle nest pas rforme fortement lavenir, il conviendrait dafficher plus
ouvertement que le contrle de gestion est celui de la seule excution.
Au contraire, si on admet quil doit tre le miroir pour le DDE dune gestion plus autonome,
contrle a posteriori et dfinie par objectifs, alors la fixation de ces objectifs doit
saccompagner dune ngociation plus formelle et plus prcise des moyens correspondants et,
quand ils viennent ne pouvoir tre mis en place, par une rvision des objectifs.
Les diffrentes DAC nont pas obligatoirement, et en effet nont pas le mme comportement
sous ce rapport. Cest normal, mais encore faut- il que ce soit explicite, et quon ne cherche
pas alors plaquer sur un domaine centralis - le type de contrle de gestion ou de fixation
des moyens qui convient un autre dcentralis -, ou vice- versa.
Que par exemple les DRE soient fortement responsabilises sur le contrle des transports
routiers, mais uniquement quant la ralisation dune production -, et avec des moyens -,
dfinis au niveau national est tout fait logique. Il suffit alors dans le contrle de gestion local
de suivre la ralisation effective des contrles, la prsence et lemploi des moyens prvus. Par
contre, ladquation des moyens allous avec les objectifs, ainsi que le suivi de lefficacit de
la politique, en particulier vis--vis de la ralisation des objectifs de la DNO ne regardent
alors que le niveau central, qui devrait en tre seul responsable.
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Le domaine de lentretien routier offre, loppos, un exemple de grande dlgation. Les SD
peuvent assez largement arbitrer entre les moyens allous. Pourtant, en dpit dune abondance
de rflexions intressantes, le domaine fait encore lobjet de peu dindicateurs de rsultats, et
encore moins dobjectifs sur ces indicateurs. Leur mutualisation ne se fait, partiellement, que
pour ce qui concerne les routes nationales, lexclusion des routes dpartementales.
L ADS correspond la situation paradoxale dune gestion contrainte, o les SD ont un
objectif impratif, de rpondre la demande des collectivits qui lexpriment, mais sans
pouvoir la connatre exactement lavance, et avec des moyens inlastiques, et la
superposition de lobligation de faire, dans des dlais fixs, et dun risque juridique, voire
pnal. Il nest pas tonnant dans ces conditions que le domaine soit peu, ou mal quand il lest,
couvert par les contrles de gestion enquts.
Nous pensons que le contrle de gestion dans les services ne peut tre dvelopp , et
utilement, que dans les domaines o est reconnu ce principe du paralllisme entre la
responsabilisation sur les objectifs et la libert darbitrage sur les moyens.


10. Dcider, par grand domaine, quel contrle de gestion exercer
sur les activits partenariales
4
, ou sur les activits de rgulateur, et
comment en dfinir lefficacit

Lenqute a bien montr que lessentiel des chiffres et des analyses produits pour le contrle
de gestion dans les SD concerne les activits doprateur et de prestataire.
En revanche, les activits de rgulateur sont suivies surtout sous langle de la ralisation des
procdures (dossiers instruits, par exemple), et - encore - peu en termes de productivit (sauf
pour le contrles des transports routiers, dj cit). Si elles saccompagnent de la production
de statistiques socio-conomiques, celles-ci restent disparates, ingalement territorialises, et
peu ou pas relies lactivit mme du service.
Pourtant, les services ont t invits, sans recevoir beaucoup dexplication sur les thories
daction sous-jacentes, dcliner leur niveau les objectifs prioritaires de la DNO et les
indicateurs correspondants, dont une large majorit concerne prcisment des secteurs de
rgulation, et non dopration, pour le ministre lui- mme. Cette dclinaison qui ne semble
dailleurs possible que dans une moiti des cas, tarde se faire.
De toute manire, les personnes enqutes, qui adhrent aux objectifs gnraux, considrent
quils sont dun niveau de grande gnralit, et sans traduction ni porte concrte pour elles. Il
nexiste leurs yeux pas de lien entre les indicateurs dont ces objectifs saccompagnent et la
ralit de leurs responsabilits.
Lenqute les montre convaincues de la ncessit de ne pas limiter le contrle de gestion aux
seuls domaines de production propre, mais dmunies dans la recherche des bons indicateurs et
la dlimitation du champ.
Leur impression sera certes nuancer.

4
Les activits partenariales, au sens de faites en commun , comme le sont par exemple les
interventions dans la politique de la ville, ne sont pas des activits rgaliennes ou de rgulation, mais
elles y ressemblent par le fai t que leurs objectifs et leur ralisation nappartiennent pas lEtat seul, et
ont de ce fait le mme impact sur la conception du contrle de gestion
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Elle est exacte si lon considre par exemple tous les indicateurs concernant les ports, le
aroports, lintermodal, le transport par voies navigables. Seuls certains services sont
vraiment concerns, et beaucoup dindicateurs ne sont par nature pas dclinables.

Elle nest pas fausse dans dautres cas, alors mme que lindicateur parat dclinable, comme
en matire de scurit routire et daccidentologie. En fait, laccidentologie se localise ( peu
prs) bien. Mais dune part la validit statistique nexiste plus quand on descend
gographiquement, et dautre part les services ont plutt besoin dune thorie daction qui
relie leurs actions damlioration concrtes avec le pronostic de progrs de la scurit, et ils
savent trs bien que les chiffres de la premire anne pourront fort bien tre erratiques. Ici,
lindicateur dclin de la DNO naura en rien t utile au contrle de gestion ; en fait, il
constitue une statistique utile seulement au niveau national, et pour le compte rendu au
Parlement. Le nombre de jugements dexpulsion, ou celui des logements au plomb, ou
insalubres ayant fait lobjet de travaux, sont en revanche bien dclinables, et intressants pour
clairer limpact de la politique correspondante. Tels quels, ils ne sont cependant pas en
relation directe avec leffort du service, dont le rle est dobserver (il na mme pas le
contrle, qui relve des prfectures et des services sociaux ou dhygine), puis dinstruire les
demandes de subvention. Le contrle de gestion doit- il se limiter dcrire et suivre ces
activits directes, ou sintresser des activits plus gnrales de la DDE pour lanimation du
secteur (communication, enqutes, etc.), voire mme relier les impacts obtenus avec les
besoins totaux estims ?
La mme analyse mrite dtre faite dans le domaine de la promotion des transports collectifs
urbains, o il existe une politique nationale, et des incitations financires de lEtat, mais o
linitiative, et toutes les dcisions, dinvestissement ou dexploitation, appartiennent aux
collectivits organisatrices, directement ou par leurs dlgataires. Le contrle de lefficacit
de la dpense publique, qui est le souci du Parlement, la responsabilit du ministre, et lesprit
de la LOLF, voudrait que le contrle prennent la forme dune valuation de la politique. Mais
lintervention de la DDE dans le cas particulier est dun autre ordre : elle coopre au contrle
de lgalit, elle contribue en partenariat la qualit des rflexions de la communaut de
dcideurs qui prend selon les lieux des formes fort variables. Il semble quon soit dans le
domaine de lobservation, et trs en dehors de celui du contrle de gestion (lequel ne
reprendrait son sens pour lEtat quau niveau national).
On peut en thorie imaginer deux solutions.
A minima, dans un domaine de ce type le contrle de gestion ne concernerait que lactivit
rgalienne, son cot, la ralisation des objectifs rglementaires, notamment en termes de
procdures gres.
A linverse, il consisterait dans une valuation continue du secteur et de son volution sous
linfluence des politiques publiques en vigueur.
Dans le contexte institutionnel actuel, il semble sage de retenir la premire voie, qui est
dailleurs suivie actuellement.
Mais en faisant plus clairement ce choix, on pourrait , et on devrait allger les gestionnaires
dinformation locaux de beaucoup de tches aujourdhui orientes vers la production de
statistiques, en les confiant dautres quand elles sont vraiment utiles, en les supprimant ou
en les remplaant au cas contraire .

Cependant, il faut aussi imaginer que le contexte peut changer radicalement avec la
dcentralisation annonce des routes et du logement.
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Certes, les SD pourraient en premire hypothse continuer, en prestation pour les collectivits
de dcentralisation, deffectuer les mmes activits quaujourdhui, auquel cas, court terme
du moins, le changement serait institutionnel mais ne dispenserait pas de faire le mme
contrle de gestion, oprationnel, quaujourdhui.
Mais il est plus probable quun tel transfert de comptences dbouche assez vite sur leur
exercice direct par les services des collectivits. Les SD de lEtat pourraient- ils conserver un
contrle de gestion centr sur un oprationnel rduit la portion congrue ? Si au contraire, le
contrle de gestion glisse alors vers une valuation territorialise des politiques publiques, il
doit tre conu tout autrement. Sagirait- il encore alors de contrle de gestion ?Il pourrait
sapparenter davantage lvaluation voire la rgulation dune autorit indpendante.

11. Faire, dans le contrle de gestion et ses outils, la part spciale
des activits exerces pour, ou par, autrui

11.1 Nintgrer que dans le contrle de gestion central celui des gestions
dlgues par lEtat
Le contrle de la production dans les activits dorganisation des services publics dlgus
prsente un caractre intermdiaire entre la production propre doprateur et celle dactivits
rgaliennes

Dans les domaines comme les ports dintrt national ou les aroports autres que ADP, lEtat
nest oprateur que par concessionnaire interpos.
Les comptes-rendus ncessaires la DGAC, la DTMPL ou au Ministre lui- mme sont
certainement ceux qui concernent lactivit de loprateur lui- mme, et qui sont produits par
ce dernier avec ses propres systmes dinformation. Ils sont ncessaires aussi au SD pour
lexercice du contrle de la concession.
Mais le contrle de gestion du SD en la matire devrait se limiter au suivi de lactivit de
contrle.

11.2 Appliquer la gestion des routes dpartementales un contrle de
gestion distinguant la prestation, et lassistance matre douvrage

Le rapport denqute met en vidence le degr de complexit que reprsente lexistence dune
multiplicit de commanditaires pour les SD.
Cette multiplicit nest pas le seul fait des SD de lEquipement, mais en constituent un trait
fondamental.
Lvaluation a bien montr que le Conseil gnral est un commanditaire plus prsent, du fait
de sa proximit, que ladministration centrale elle- mme. A cette proximit sajoute le choix
toujours ouvert au dpartement entre les articles 6 et 7. Etant un client libre des prestations de
la DDE, le dpartement est un client roi. Et il est assez satisfaisant de constater le ralisme
avec lequel les DDE en tirent la consquence, prenant particulirement en compte les dsirs
du dpartement, les devanant parfois car ils ne sont pas toujours explicites ni prcis.
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Si la multiplicit des commanditaires est une complexit, volontiers allgue, on ne voit pas
bien quelle soit insurmontable dans le contrle de gestion, et dailleurs elle est surmonte.
Bien entendu, il peut y avoir, dans quelques grands projets, interfrence entre les objectifs et
les oprations de lEtat et du dpartement, mais cest bien classique ; et de faon beaucoup
plus gnrale, les oprations et les objectifs, parfois les structures en charge, sont distincts.
Tout au plus faut- il admettre que cette production intgre pose les problmes classiques de
cls de rpartition de cots indirects et de structure, mais lenqute na pas rvl de
problme, ni encore moins de conflit actuels ou prvisibles ce sujet.
Par contre, la sparation des oprations et des objectifs doit tre clairement restitue dans la
structure du contrle de gestion. De mme que la distinction, qui nest peut-tre pas toujours
explicite dans les activits conduites pour les dpartements entre prestations, de matrise
duvre et dassistance matrise douvrage : les premires requirent en contrle de gestion
une analyse de lefficience, et les secondes une mesure de lefficacit. En fait, les
dpartements ne paraissent actuellement demander que des comptes rendus dactivit et
dexcution budgtaires. Mais leur demande ne manquera pas dvoluer, et il serait
recommandable de la devancer, en enrichissant ainsi notre contrle de gestion.




Le prsident de linstance,


Jean-Paul PAUFIQUE


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Liste des annexes


Annexe 1 Lettre de mission
Annexe 2 Composition de linstance
Annexe 3 Services visits et quipes dvaluateurs
Annexe 4 Cahier des charges de lvaluation :
Note :Contexte, finalit, objectifs, mthodes
Grille de questionnement
Les huit axes de lenqute
Annexe 5 Contributions des DAC
Annexe 6 Note De PRINCE sur inspection et contrle de gestion
Annexe 7 Note SENE sur AUH et contrle de gestion
Annexe 8 Comptes rendus des auditions extrieures
Annexe 9 Tableaux synoptiques des rsultats de lenqute :
Principaux constats
Points de convergence et de dbat
Annexe 10 Liste des informations remontant des SD aux DAC
Annexe 11 Documents consults
Annexe 12 Glossaire des sigles employs
Annexe 13 Mise en uvre de la LOLF Etat des lieux

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Annexe 1 Lettre de mission

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Paris-La Dfense, le 8 novembre 2001





Le Vice-prsident du Conseil gnral des ponts et
chausses



Jean-Paul PAUFIQUE
Objet : Evaluation des outils et procdures de contrle de gestion dans les services dconcentrs.
Rf.
P . J . :




Le comit interministriel la rforme de lEtat (CIRE) en date du 12 octobre 2000
a dcid de moderniser les procdures budgtaires et les modes de gestion de
ladministration de lEtat. La rforme de lordonnance organique du 2 janvier 1959
rend encore plus ncessaire lexistence au sein des administrations dun systme
performant de compte-rendu et de pilotage par les objectifs. Parmi diffrentes
recommandations formules dans cette perspective, la circulaire du 21 juin 2001
invite les services dinspection gnrale ministrielle dvelopper des
comptences en matire dvaluation des systmes de contrle de gestion .

Sans prjuger dautres rflexions mener dans le cadre du plan de modernisation du
contrle de gestion dans le ministre, jai dcid quune valuation des outils et
procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs (hors rseau
technique et de formation) serait mene par le Conseil gnral des ponts et
chausses, en liaison avec les DAC et en particulier la DPS et la DAFAG. Je vous
demande de constituer et de prsider linstance dvaluation charge de piloter cette
valuation. Les membres de lquipe projet, dsigns ci-dessous, apporteront leur
concours vos travaux et participeront aux runions de linstance, qui sera
compose de membres du CGPC, de reprsentants des DAC concernes, de cadres
dirigeants des services dconcentrs et dun conseiller de gestion de DDE.

Lvaluation aura pour objectif premier danalyser les pratiques de contrle de
gestion, dapprcier la pertinence et la qualit des outils et procdures mis en uvre
ainsi que lutilit des informations produites pour la prise de dcision et le
management, tant au niveau du service lui- mme quau niveau central (information,
action, contrle interne et externe, affectation des moyens, pilotage des politiques

Ministre
de lEquipement,
des Transports
et du Logement

Conseil gnral
des ponts et chausses

Le Vice-Prsident

Affaire n2001-0234.01
Conseil gnral des Ponts et Chausses
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du ministre, inspection). Dans la mesure du possible, ces apports du contrle de gestion
seront mis en regard de son cot et de la charge de travail induite pour les services.

De manire plus prospective, lvaluation sattachera ensuite identifier les enjeux
prioritaires dun dveloppement du contrle de gestion et, le cas chant, les domaines o les
obligations de retour dinformations pourraient tre allges. Enfin, au vu de ces diffrents
lments danalyse, linstance devra se prononcer sur les axes et moyens de progrs du
contrle de gestion, en terme dorganisation des services, de dveloppement des outils
informatiques et de formation des personnels. Ces quelques pistes devront bien entendu tre
valides et prcises par linstance dvaluation.

Lquipe projet charge de raliser les travaux dvaluation est rattache fonctionnellement
Vincent Butruille et compose de Pierre-Yves Donjon de Saint-Martin, son animateur,
Richard Cabane et Bernard Perret. Les enqutes de terrain seront menes par des membres des
MIGT avec lappui des membres de lquipe projet et, le cas chant, de conseillers de
gestion des DDE. Linstance dvaluation remettra son rapport avant le 30 septembre 2002.


Georges MERCADAL

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Annexe 2 Composition de linstance




Evaluation des outils et procdures du contrle de gestion
Composition de lInstance



Instance
Membres du CGPC
Prsident Jean-Paul PAUFIQUE IGPC CGS 2-3
Henri DEFOUG IGPC,
Coordonnateur
MIGT 8
J.M. G. DE PRINC MIGT 5
Reprsentants des DAC
Isabelle ANTOINE ACHC DAF / RFI
A partir de mai 2002 Lucette LASSERRE ITPE, Charge
de mission
DAFAG
Pierre DUBOIS ICPC DGUHC
A partir de mai 2002 Daniel BAZIN ICPC DGUHC
Gilles GAL IPC DPSM
Le 18 septembre 2002 Franck AGOGU IPC DPSM
Laure MILLEFAUX IDTPE DR
Le 18 septembre 2002 Jean-Maurice LEMAITRE IDTPE DR
Cadres dirigeants des services
dconcentrs

Christian PARENT IGPC DRDE NPC
Marie-France BOULAY Adjointe au
Directeur
DDE 93
Conseiller de gestion de DDE


Pascal FELDNER ITPE


Equipe projet

Vincent BUTRUILLE IGPC CGS 1, Management
Richard CABANE IGPC CGS 1, Gestion
Bernard PERRET Charg de mission GEPP, Evaluation
Animateur Pierre-Yves DONJON-
DE-SAINT-MARTIN
IGPC, Coordonnateur MIGT 9

+ participation en tant que de besoin I. ANTOINE, P. FELDNER et G. GAL, et tous contacts bilatraux
ncessaires avec DAC et SD, ainsi que pilotage des quipes dvaluation

J.P. PAUFIQUE

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Annexe 3 Services visits et quipes dvaluateurs
Evaluation des outils et procdures de contrle de gestion
Liste par MIGT des services visiter et des valuateurs Calendrier des visites



MIGT Services Evaluateurs MIGT
et CGPC
Conseillers de
gestion
Calendrier
DRE Picardie 23 mai puis 10 et 11 juin MIGT 1
DDE Somme
E.Filatriau
M.Grancher
P.Lalart
P.Grenier
(DDE 27)

23 mai puis 6, 7 et 12 juin
Service de Navigation de
la Seine
F.Nau

A partir du 26 avril. MIGT 2
DDE Seine-Saint-Denis C.Bonnet
J.Camus
Y.Duclre
(SN de la Seine)

19-22-24 avril
3 mai
DRE Basse-Normandie 15-16-17 mai MIGT 3/4
DDE Calvados
R.Cabane
G.Bornand
Y.Lebeau
(DDE 50)
15-16-17 mai
MIGT 5 DDE Sarthe J.M. de Princ
B.Perret
B.Nassivet
(DDE 35)
23-24-27 mai
MIGT 6 DDE Charente C.Bernhard
C.Langello
F.Jammet
(DDE 87)
Semaine du 13 au 18 mai
(semaine de lIS)
16 et 17 mai, puis 29 et 30
mai
MIGT 7 DDE Lot J.P.Rossignol
B.Tronc
F.Jammet
(DDE 87)
29 avril. Puis 10 et 11 juin
DDE Meurthe-et-
Moselle
J.Sicherman
J.P.Maillard
I.Matykovski (DDE
21)
13 juin et sq MIGT 8
Service de Navigation du
Nord-Est
R.Heaulme
H.Lair
F.Mathieu
(DDE 90)
14-15-16 mai
MIGT 9 DDE Nivre J.P.Pilverdier
G.Blanc-Thvenon
B.Chautard
(DDE 37)

27-28-29 mai
MIGT 10 DDE Ain C.Andarelli
P.Y Donjon de
Saint-Martin
J.P. Bourgoin
M. Fuents
(DDE 71)
25-26 avril
MIGT 11 DDE Pyrnes Orientales M.Thibault
J.Sarafian
B.Chastel
(SMN 13)
25-26 avril


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Annexe 4 Cahier des charges de lvaluation :
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4.1 Note : Contexte, finalit, objectifs, mthodes

Lvaluation des outils et procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs
Contexte, finalit, objectifs et mthodes


Contexte

Lvaluation des outils et procdures du contrle de gestion dans les services
dconcentrs sinscrit dans un ensemble dvolutions et dinitiatives quil convient de
rappeler brivement :
1 ) La nouvelle loi organique sur les lois de finances du 1 aot 2001 vise modifier
en profondeur la gestion des dpenses publiques. Elle prvoit notamment que les crdits
ouverts par les lois de finances seront regroups en missions et programmes auxquels seront
associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des
rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation . Pour suivre lexcution de son budget,
lEtat devra mettre en uvre une comptabilit destine analyser les cots des diffrentes
actions engages dans le cadre des programmes . Pour prparer la mise en uvre de cette
rforme, un certain nombre de rflexions sont en cours au sein du ministre, visant
notamment la dfinition dagrgats budgtaires et dindicateurs traduisant les principaux
programmes daction du ministre et la modernisation des outils de la comptabilit dans le
cadre du projet ACCORD, pour lequel le ministre de lEquipement est pilote.
2) La rforme budgtaire rend ncessaire une modernisation du contrle de gestion
dans les services de lEtat. Une circulaire interministrielle du 21 juin 2001 formule un certain
nombre de directives en ce sens. Elle recommande notamment la mise en chantier dans
chaque ministre dun plan de modernisation du contrle de gestion, de telle sorte que celui- ci
prenne en compte les objectifs de performance des politiques publiques dfinis dans le cadre
de la loi de finance. Pour le ministre de lquipement, ce plan est en cours dlaboration sous
lgide conjointe de la DAFAG et de la DPS, paralllement une dmarche de modernisation
du systme GEODE linitiative de la DPS.
3) Afin de renforcer le pilotage et le suivi des politiques ministrielles, la directive
nationale dorientation (DNO) formule des axes de priorit pour laction du ministre. Sa
mise en uvre saccompagne dune liste dindicateurs associs.
4) Dans cette mme ligne, la circulaire du 26 fvrier 2001 donne des orientations pour
la mise en place dindicateurs dactivit et dune comptabilit des temps pass pour les
missions dingnierie publique.

Lobjectif poursuivi travers cet ensemble de travaux et de directives est de
promouvoir au sein de ladministration une gestion tourne vers les objectifs atteindre et les
rsultats obtenir et non plus centre principalement sur lutilisation des moyens attribus.

Finalit et objectifs

Dans ce contexte et en troite articulation avec le plan ministriel de modernisation, il
a sembl utile de mener une valuation visant porter un diagnostic prcis sur les outils et
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procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs, du point de vue notamment
de leur contribution au pilotage des actions.

1) Compte tenu des volutions et orientations qui viennent dtre rappels, la finalit
oprationnelle de cette valuation est de prendre la mesure des marges de progrs et des
obstacles surmonter dans la voie dune gestion par les objectifs et les rsultats. En termes
dobjectifs proprement valuatifs, il sagira dapprcier la qualit des divers mcanismes de
remonte dinformation (tats comptables et statistiques, indicateurs et tableaux de bord)
ainsi que leur utilit potentielle et effective pour la confrontation des objectifs et des rsultats
de laction des services tous les niveaux dcisionnels.
2) Les fonctions et modalits du contrle de gestion sont diverses et lvaluation devra
prendre en compte cette diversit. Le pilotage des actions sexerce diffrents niveaux
(responsables oprationnels, direction du service dconcentr, DAC, prfet), et travers
diffrents types dactions, dcisions ou rgulations : contrle au sens strict du terme, dcisions
daffectation des moyens financiers ou humains, programmation, planification et fixation
dobjectifs stratgiques, compte-rendu et communication, benchmarking (comparaisons) intra
ou inter services, contractualisation, etc. Il sagira dapprcier la cohrence et la pertinence
globale de ce systme.
3) Lvaluation devra tenir compte du fait que linformation a un cot. Mobiliser des
agents pour produire une information inutile peut tre une source non ngligeable
dinefficacit.
4) La mise en uvre et lutilisation pratique du contrle de gestion peuvent se heurter
diffrents types dobstacles techniques, organisationnels ou culturels quil conviendra
danalyser. Mieux apprhender les conditions dune large adhsion des agents lobjectif
dune gestion axe sur les rsultats sera utile pour orienter les dveloppements futurs.
5) Sagissant des outils, lvaluation sefforcera daborder ceux-ci galement sous
langle technique de la structuration des systmes dinformation. Il reste sans doute beaucoup
faire pour fiabiliser, intgrer et optimiser les flux dinformation, en vitant les doubles
saisies et les incohrences.

Mthodes

Lvaluation reposera principalement sur une enqute mene dans un certain nombre
de services dconcentrs (2 DRE, 11 DDE, un service de navigation) par des quipes formes
de membres du CGPC (MIGT et sige) et de conseillers de gestion. Les enquteurs pourront
sappuyer sur deux documents : une liste de questions cls destine fournir la trame de
chaque rapport denqute et une grille de questionnement plus dtaille utiliser de manire
souple au cours des entretiens.
Le pilotage densemble de lopration est assur par une instance dvaluation
prside par Jean-Paul Paufique assist dune quipe projet. Le rle de linstance est, dune
part, de valider dans leur grande ligne les objectifs et la mthode de lvaluation et dautre
part, de prendre connaissance des rsultats des enqutes menes en DDE pour en dbattre et
tirer des conclusions gnrales qui seront reprises dans le rapport de synthse.


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4.2 Grille de questionnement
Version du 18/01/2002

Evaluation des outils et procdures de contrle de gestion dans les services dconcentrs
de lquipement
Projet de grille de questionnement



La grille suivante sinspire troitement (pour les parties I et II) du guide dautovaluation du
contrle de gestion lusage des administrations de lEtat de la direction du Budget (Aot
2000). Compte tenu toutefois de lentre choisie pour procder ltat des lieux souhait du
contrle de gestion dans les services dconcentrs, lordre dans lequel il est propos
daborder les divers thmes se rapportant au sujet nest pas le mme que celui propos dans le
guide.
I - Etat des pratiques de contrle de gestion
I-1) Procdures/Dialogue de gestion

Pour chaque domaine dactivit, on vrifie lexistence de procdures formalises de fixation
dobjectifs, dallocation de moyens, de suivi des ralisations et dvaluation des rsultats :

Pour les DDE, ces procdures comprennent notamment celle qui aboutit aux Plans Objectifs-
moyens, mais galement les procdures de contractualisation avec les collectivits ainsi que
des dmarches particulires telles que le plan de modernisation de lingnierie publique.

- Comment est dcline localement la mise en uvre de la Directive Nationale
dOrientation (DNO)
- Les POM sont- ils loccasion de dfinir des priorits et des plans ou programmes
daction en concertation avec les DAC ?
- Ces plans ou programmes daction ont- ils un caractre oprationnel pour le service ?
- Ont- ils une traduction en terme dindicateurs et de remontes dinformation ?
- Font- ils lobjet dun suivi et dune valuation ex-post ?
- Servent- ils de base aux dcisions relatives lallocation des moyens ?
- Mmes questions pour les cont rats passs avec les collectivits territoriales.
- Plus gnralement quels sont les dispositifs mis en uvre pour llaboration et le suivi des
contrats et des plans et programmes, ainsi que pour lusage et lanalyse des informations
produites au titre du contrle de gestion

I-2) Les outils et leur adquation

- Quels sont les outils et tableaux de bord utiliss pour saisir, traiter et mettre en forme
linformation sur lactivit du service ?
- Les outils nationaux sont-ils suffisants ou le service a-t- il labor des outils particuliers ?
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- Ces outils permettent- ils de produire les indicateurs voqus ci-aprs dans les diffrents
domaines dactivit ?
- Fournissent-ils lencadrement et aux agents les informations ncessaires au pilotage des
activits dont ils sont responsables ?
- Permettent- ils de fournir aux centrales des informations compltes et rgulires sur
lactivit, les cots et les rsultats dans les diffrents domaines dactivit du services ?
- Permettent- ils de fournir aux centrales les informations quelles demandent loccasion
denqutes spcifiques ?

I-3) Existence, disponibilit et fiabilit des diffrents types dindicateurs

- Pour chaque domaine dactivit, ou pour les plus importants dentre eux, dispose-t-on de :
indicateurs denvironnement (indicateurs de prfrence et de situation) ?
indicateurs de moyens ?
indicateurs dactivit et de production ?
indicateurs de rsultat final (indicateurs dimpact et deffet) ?
indicateurs defficience ?
indicateurs defficacit ?
indicateurs de qualit (indicateurs de process et de satisfaction) ?
(Pour le contenu prcis de chaque rubrique, cf. annexe 1)
- des niveaux dobjectifs ou des normes atteindre sont- ils fixs pour ces divers
indicateurs.
- Ces indicateurs sont- ils rgulirement renseigns ? dans des dlais compatibles avec les
besoins des gestionnaires et des dcideurs ?
- Ces indicateurs sont- ils renseigns de manire fiable ?
- Ces indicateurs sont- ils dfinis et renseigns dune manire qui garantit lhomognit des
informations transmises au niveau national ?
(pour ces trois dernires question, distinguer les donnes nationales obligatoires, les
donnes nationales facultatives et les donnes mises au point et utilises localement)

I-4) Utilisation dcisionnelle des indicateurs

- Les indicateurs de contrle de gestion font- ils lobjet dun examen rgulier et
systmatique de la part du comit de direction ?
- Cet examen dbouche-t- il parfois sur de nouvelles dcisions ? Au niveau de la direction,
Aux autres niveaux dans le cadre des dlgations accordes ?
- Les dcisions relatives laffectation des moyens sappuient-elles systmatiquement sur
lexamen des indicateurs ? (cela vaut aussi bien pour les dcisions prises au niveau central
que pour lallocation des moyens au sein du service) ?



I-5) Segmentation des activits

- Existe-t- il une segmentation de tout ou partie des activits en domaines homognes du
point de vue oprationnel ?
- Quels en sont les critres
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- La dfinition des responsabilits hirarchiques (telle que dcrite dans lorganigramme ou
quelle rsulte des dlgations) est-elle cohrente avec cette segmentation ?
- Les procdures annuelles dlaboration des programmes daction et dallocation des
ressources sappuient- ils sur cette segmentation ?
- Les processus de travail permettant dexercer ces activits font- ils lobjet dune
description permettant didentifier pour chacun dentre eux les inputs (informations,
moyens, comptences) et les outputs (productions, rsultats) ?
- Les documents administratifs et/ou supports dinformation internes et externes font- ils
systmatiquement rfrence cette segmentation





II- Conditions (obstacles, potentiels et leviers) du dveloppement du contrle de gestion

II-1) Incitations et signaux en provenance de la centrale et dacteurs extrieurs

- La volont de dvelopper le contrle de gestion dans le ministre est-elle perue par les
services ? Ont-ils conscience dun intrt croissant pour le CG de la part de la centrale ?
- Les directives et orientations des directions centrales sont-elles connues ? Jouent-elles un
rle dcisif dans le dveloppement du Contrle de gestion dans les services ? Sont-elles
perues comme pertinentes et cohrentes ?
- Les services sont- ils soumis des demandes dinformation sur leur activit de la part de
leurs partenaires (conseils gnraux) ou dautres acteurs ? Ces demandes sont-elles en
augmentation ?

II-2) Lintgration du contrle de gestion aux dmarches de management

- Le contrle de gestion participe-t-il dune dmarche plus globale de management par les
objectifs ?
- Est- il li dautres dmarches managriales : dmarches qualit, dveloppement du
contrle hirarchique ?
- Quel dispositif daccompagnement du contrle de gestion a-t- il t mis en
place(formation, information, communication, informatique) ?

II- 3) Le contexte interne, les rsistances et les ressources

- Les diffrents niveaux hirarchiques sont- ils acquis lide de contrle de gestion ?
Observe-t-on des rsistances ?
- Mme question pour lensemble du personnel et les organisations syndicales.
- Les agents sestiment- ils suffisamment informs des enjeux et des rsultats du CG (de
quelles informations sont- ils destinataires ? Y a-t- il des demandes de retour dinformation
de la part des syndicats ?)
- Les conseillers de gestions jouent- ils un rle moteur pour le dveloppement du contrle de
gestion ? Jouent- ils un rle de contrleur de gestion ?
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- Les cadres sont-ils suffisamment forms au CG ? Leurs comptences dans ce domaine
sont-elles prises en compte dans leurs affectations ?
- Le contrle de gestion constitue une contrainte et une charge de travail supplmentaire
pour certains agents. Cette charge est-elle excessive ? Constitue-t-elle un obstacle ?

II-4) Les attentes vis vis du contrle de gestion

- Dans quelle direction convient- il de dvelopper le CG lavenir ? Quels sont les
principaux besoins mal satisfaits du point de vue du management ?
- A-t-on besoin pour cela de nouveaux outils informatiques ?
- Le dveloppement du CG devrait- il saccompagner dune plus grande dlgation des
responsabilits ?
- Linspection des services devrait-elle sappuyer davantage sur le CG ?


III- Evaluation spcifique de certains outils

En complment de lapproche par service, il est sans doute ncessaire dvaluer quelques
outils importants dont il conviendra de dresser la liste. A cet effet on pourra, pour chacun des
outils retenus, faire porter lvaluation sur les points suivants :
1) Dcrire et rexpliciter les objectifs poursuivis travers la mise en uvre de ces outils , en
distinguant les objectifs relatifs au management local des services et ceux qui ont trait au
pilotage des politiques publiques par les DAC.
2) Analyser la qualit et la fiabilit des informations renseignes par les agents et de celles
produites en retour par les systmes (ratios, indicateurs...)
3) Analyser le degr d'appropriation et dutilisation des outils par les agents et les
responsables aux divers niveaux .
4) Apprcier la valeur de leur usage au regard des objectifs poursuivis et des lments qui
prcdent.
5) Eclairer la place quils pourraient ventuellement prendre, ou les prolongements et
volutions quils devraient connatre au sein dun systme contrle de gestion du
ministre rnov.
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Annexe 1

DEFINITION DU CONTROLE DE GESTION DANS LADMINISTRATION DETAT


(Dfinition propose par le groupe de travail interministriel
Amlioration de la gestion publique )


Le contrle de gestion est un systme de pilotage mis en uvre par un responsable
dans son champ dattribution en vue damliorer le rapport entre les moyens engags y
compris les ressources humaines et soit lactivit dveloppe, soit les rsultats obtenus, dans
le cadre dtermin par une dmarche stratgique pralable ayant fix des orientations. Le
champ du contrle de gestion a donc deux niveaux dapplication diffrents (lun ou lautre, ou
les deux) :
rapprochements des moyens et des activits ;
rapprochements des moyens et des rsultats ;
en vue dassurer la meilleure adquation possible entre ces diffrents lments, si possible en
fixant des objectifs en termes dactivits et de rsultats qui dclinent les orientations
stratgiques.

Le contrle de gestion rsulte dune dmarche essentiellement interne visant assurer
une meilleure matrise des moyens humains, financiers et matriels des services au regard de
leurs missions. instrument orient vers le progrs, il sexerce en continu, en amont et en aval
de laction. son bon fonctionnement implique la participation active de chaque niveau de
responsabilit dans le service et une appropriation par lensemble des agents.

Le contrle de gestion sappuie sur un systme dinformation dfini de faon stable
mais volutive, orient vers la prise de dcisions, adapt son utilisation oprationnelle et
articul sur la ralit des activits et des processus de travail. Son alimentation doit
naturellement ressortir des systmes normaux de gestion.

Le contrle de gestion implique dtablir une nomenclature des activits. Il faut
dfinir, par champ dactivit, des indicateurs de mesure constituant un tableau de bord. Le
contrle de gestion doit reposer sur un dispositif de dialogue de gestion cohrent avec la
ralit du partage des responsabilits et sappuyant sur ces tableaux de bord.

Dans une logique de transparence, le contrle de gestion permet de mettre en commun
des lments de comparaison entre activits de nature analogue. Cette dmarche de
comparaison amne dfinir des critres de performance, cest--dire des normes par rapport
auxquelles les responsables dactivit peuvent se situer pour mesurer leur propre performance
et dfinir leurs objectifs de progrs qui sont lexpression quantifie des buts atteindre.
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La mise en place dun systme de contrle de gestion est progressive :
- laboration concerte dun nombre limit dindicateurs chiffrs sappliquant dans le
cadre dune segmentation dactivits homognes ;
- utilisation de ces indicateurs au sein dun systme de gestion permettant un pilotage
stratgique des services par la fixation dobjectifs et ladquation des moyens aux enjeux ;
- valuation en cours dexercice et a posteriori de la dmarche de gestion, prise de
mesures correctrices (sur les objectifs, les activits et les moyens) et ventuellement
application de sanctions positives ou ngatives.
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Annexe 2

ELEMENTS DE TYPOLOGIE DES INDICATEURS
DANS LE CONTROLE DE GESTION DES ADMINISTRATIONS

(typologie issue des travaux du sous-groupe de travail indicateurs de rsultats du groupe de
travail interministriel Amlioration de la gestion publique )


La prsente typologie est ordonne sur le fondement des lments de contexte, qui
simposent au service utilisateur dindicateurs, pour aller jusquaux consquences de laction
de celui-ci, en passant par lanalyse de son activit propre. Elle part des attentes de lusager et
aboutit la mesure de sa satisfaction. Les indicateurs se construisent dans le cadre dune
dmarche de pilotage (cibles / moyens / mesures de ralisation) constitutive du contrle de
gestion ; ils puisent les lments de mesure dans un systme dinformation. Les indicateurs
partir des indicateurs dimpact dans la liste ci-dessous sont des indicateurs de performance.

1 - Indicateurs denvironnement :

Caractrisent le contexte daction du service.
- Indicateurs de prfrences :
Expriment les attentes de lusager du service.
- Indicateurs de situation :
Caractrisent le milieu physique, humain et socio-conomique du service.

2 - Indicateurs de moyens :

Traduisent la disponibilit, laffectation ou la consommation de moyens humains,
matriels ou financiers pour une activit du service ; peuvent par ratio mesurer lallocation
des moyens aux agents ou au milieu.

3 - Indicateurs dactivit et de production :

Traduisent lactivit des agents ou la production matrielle du service, qui expriment
des rsultats intermdiaires de laction de ce service.

4 - Indicateurs de rsultats finals :

Expriment lefficacit socio-conomique de laction du service.
- Indicateurs dimpact :
Traduisent des aspects de lvolution de lenvironnement qui sont considrs comme
assez directement imputables laction du service.
- Indicateurs deffet :
Indiquent des aspects de lvolution de lenvironnement qui ne sont quen partie
imputables laction du service, car ils dpendent aussi notablement dautres facteurs que le
service ne matrise pas.

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5 - Indicateurs defficience :

Traduisent le rapport entre les ralisations obtenues et les moyens consacrs laction
du service.

6 - Indicateurs defficacit :

Les indicateurs de rsultats intermdiaires ou finals, de qualit, voire defficience,
doivent dans une dmarche de contrle de gestion recevoir une valeur cible qui dcline
lobjectif recherch. Le rapport entre les ralisations obtenues et la cible fixe mesure
lefficacit.

7 - Indicateurs de qualit :


Traduisent les conditions dans lesquelles a lieu laction du service.
- Indicateurs de process :
Mesurent la conformit des modes de fonctionnement du service son rfrentiel
daction, ce qui renvoie la notion de norme distingue de la cible.
- Indicateurs de satisfaction :
Mesurent vis--vis de laction du service la satisfaction du destinataire de la
production, ou celle du personnel, ou celle du fournisseur.

*

Laffectation dun indicateur un type donn dpend essentiellement des objectifs
stratgiques du service utilisateur, un mme indicateur pouvant pour un autre service relever
dun autre type. La mesure dun indicateur peut tre directement quantitative ou rsulter dun
classement qualitatif ; elle peut tre une valeur absolue ou un ratio.
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Annexe 3


Liste indicative doutils de contrle de gestion susceptible de faire lobjet dune
valuation spcifique





Les outils GEODE : POM, ISOARD et CORAIL+
CASSIOPEE (pour ses fonctions de gestion)
INFRAWIN
MR4G, CIMAT (assurant la liaison avec CORAIL+) et PERICLES
PILOT,
EGIR et GEDEHON
GPI





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4.3 Les huit axes de lenqute









A l'issue de leurs entretiens et investigations dans les services, les binmes d'enquteurs sont
invits rpondre aux huit questions exposes ci-aprs. Ces questions se veulent larges et
ouvertes. Aussi, les enquteurs n'hsiteront pas faire part de toute observation intressante
qu'ils auront faite, mme si elle ne leur semble pas rpondre directement une de ces
questions.

L'valuation dpassant le cadre de l'analyse des pratiques actuelles pour dboucher sur des
prconisations quant aux axes et moyens de progrs du contrle de gestion, les enquteurs
s'efforceront de mettre en vidence sur chacune des problmatiques tudies les obstacles et
les facteurs favorables au changement dans le service en cause. La huitime question reprend
ce thme d'une manire gnrale.

L'valuation diffre de l'inspection par de nombreux aspects. Elle ne consiste pas laborer
un jugement unilatral mais relve d'une "analyse partage". Cette analyse doit tre celle des
pratiques effectives du service et non des discours tenus. L'exprience de l'inspection du
domaine management montre qu'une grande vigilance est ncessaire sur ce point. La
quatrime question fait exception : on y demande aux services de porter une apprciation sur
leurs relations avec leurs commanditaires. Cette apprciation ne peut pas tre fonde que sur
des faits mais intgrera des opinions. Dans tous les cas, on distinguera clairement dans les
rponses, les lments d'analyse fonds sur des faits et des observations, et ceux qui sont
davantage du domaine de l'opinion.

Pour rpondre aux huit questions qui leur sont poses, les enquteurs ne pourront pas les
rpercuter purement et simplement leurs diffrents interlocuteurs. Il leur est recommand de
recourir largement une grille de questionnement, plus prcise, dans laquelle il leur
appartiendra de choisir les questions adaptes tel ou tel interlocuteur. C'est la synthse de
ces rponses partielles qui leur permettra de btir leur rponse. Pour faciliter cette synthse
finale l'organisation de laquelle il faut rflchir avant mme le dmarrage des entretiens, on
a indiqu pour chacune des huit questions, les thmes de la grille de questionnement les plus
utiles.



Huit questions auxquelles les enquteurs doivent rpondre

l'issue de leurs entretiens dans les services


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Premire question : Comment le service explicite-t -il et met-il en uvre la stratgie qu'il s'est fixe ?
Celle-ci oriente-t-elle l'action quotidienne du service ? Quels sont les outils utiliss pour
suivre la mise en uvre de cette stratgie et pour mesurer ses effets ?

Grille de questionnement : thme I-1


Deuxime question : Comment les principales activits de production des services sont -elles "contrles" ?
Comment les objectifs sont-ils fixs et les programmes arrts ? Comment leur
excution
est-elle suivie ? Comment en est-il rendu compte l'extrieur du service ? (DRE,
administrations centrales, financeurs ...) Les outils sont-ils communs ?

Grille de questionnement : thme I-2, I-3 et I-4

Troisime question Comment les principales activits transversales ou support du service sont -elles
pilotes ?
Quel est le processus de prise des dcisions ? Comment leur excution est-elle suivie ?
Comment effectifs et moyens de fonctionnement sont-ils rpartis ?

Grille de questionnement : thme I-2, I-3 et I-4


Quatrime question : Le service ressent-il l'existence d'une commande claire et d'un pilotage rel de son
excution de la part de ses diffrents matres d'ouvrage (DAC, Dpartement) ?
Comment remdie-t-il leur imprcision ventuelle ? Quelle apprciation porte-t-il sur
l'utilisation faite des informations qu'il leur fait remonter ?

Grille de questionnement : thme II-1


Cinquime question : Les procdures et les outils de gestion utiliss (et souvent imposs), particulirement
dans les domaines financiers, facilitent-ils l'exercice du contrle de gestion ou en
ignorent-ils les besoins ?

Grille de questionnement : thme I-4


Sixime question : Quels sont les domaines d'activit o l'on mesure les temps passs, o l'on connat les
cots ? Les mesures sont-elles fiables ? Leurs rsultats sont-ils utiliss ? Les compare-t -
on entre units, avec ceux d'autres services ? Quelle est la charge de travail entrane
par la mesure ?

Grille de questionnement : thme III


Septime question : Quel est le rle jou de fait par le conseiller de gestion et son quipe, notamment vis -
-vis des problmatiques souleves dans les six questions prcdentes ? Comment la
cohrence est-elle assure avec d'autres cellules travaillant sur les mmes sujets ou des
sujets connexes (audit interne, contrle hirarchique interne, dmarche qualit)

Grille de questionnement : thme II-2

Huitime question : Quels sont les lments favorables et dfavorables au dveloppement du contrle de
gestion dans le service ? Comment peut-on agir sur les uns et les autres ?

Grille de questionnement : thme II-3

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Annexe 5 Contributions des DAC

5.1 Direction des Routes
Le contrle de gestion

La direction des routes dlgue aux services dconcentrs des moyens importants pour
linvestissement et lentretien du rseau routier national.
Dans ce cadre, elle doit pouvoir contrler, sinon lefficacit, du moins la bonne gestion des
crdits ainsi dlgus. Elle dispose pour cela dun certain nombre doutils et de procdures,
mis en place dans les services dconcentrs.

On peut distinguer trois types de contrle :

- le contrle de suivi des dpenses : il sagit simplement pour la direction des routes de
sassurer que les crdits quelle dlgue sont effectivement dpenss tout au long de
lanne pour viter les reports ou les dpenses prcipites de fin danne.
- le contrle de rsultats : les crdits qui sont dlgus le sont dans des objectifs prcis,
quil sagisse de la ralisation de nouveaux tronons ou du maintien en tat et de la
remise niveau du rseau existant. La direction des routes doit pouvoir sassurer
quaux dpenses consenties correspondent bien des rsultats et latteinte des objectifs
fixs.
- le contrle de lefficacit de la dpense : il sagit l de sassurer que lutilisation des
moyens est optimise et que, budget donn, on obtient bien le meilleur rsultat
possible. Ceci traduit lefficacit de lorganisation, ladquation des moyens mis en
uvre et doit permettre didentifier des pistes damlioration, soit en termes
damlioration du service rendu, soit en termes dconomies budgtaires. Cest bien
entendu le contrle le plus difficile faire.

Aujourdhui, ces trois types de contrle sont ingalement assurs au niveau de la direction des
routes.

I Investissement routier :

La sous-direction des investissements routiers a mis en place un ensemble de procdures et
doutils afin damliorer la qualit de gestion prvisionnelle des oprations dinvestissement
dont on peut rapidement citer les principaux aspects :

- la programmation pluriannuelle des oprations DR (autorisations de programme (AP) et
planning physique de synthse) ;
- la programmation annuelle des oprations DR (AP) ;
- la programmation annuelle des crdits de paiements (titres V et IX) ;
- la matrise des cots des oprations (contrle de gestion et bilans financiers) ;
- la gestion des fonds de concours ;
- le suivi des contrats de plan.

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Programmation

Annuellement, au quatrime trimestre, la sous-direction et les DRE laborent la
programmation annuelle en AP et CP et fixent un scnario pluriannuel financier et physique
pour les oprations des contrats Etat-rgion.

Ces lments constituent les objectifs annuels des DRE et DDE et permettent aux services
dconcentrs de dialoguer avec les collectivits.

Ils sont enregistrs dans les outils AGIR en DRE et Infrawin2 en DDE. Ces logiciels
dvelopps et diffuss par la DR sont imposs en 2003 lensemble des services dconcentrs
de mtropole. Ils changent entre eux lensemble des informations comptables et
prvisionnelles ncessaires au pilotage local des contrats de plan et de linvestissement
routier. Deux groupes dutilisateurs participent au dveloppement permanent de ces logiciels
au rythme dune version nouvelle par an en moyenne. Ces outils dialoguent galement avec
les outils comptables locaux (Cassiope) ou centraux (SAFIR). La sous-direction R/IR
dispose de lensemble des bases de donnes rgionales qui synthtisent la gestion des DDE.

Il est envisag de faire voluer lensemble de ces logiciels pour crer un infocentre de
linvestissement routier. Un groupe de travail fonctionnel a t charg de dterminer les
besoins et les fonctions satisfaire aux diffrents chelons et la nature des outils mettre en
place, et devra rendre ses conclusions la fin du premier trimestre 2002.

Matrise des cots
La matrise des cots des oprations relve des DDE, matre douvrage des oprations. Pour
les oprations les plus importantes, la DR a dvelopp un outil, Infrawin3, permettant
dtablir en continu le cot prvisionnel final dune opration DR. Cet outil, interfac
Cassiope, est largement diffus en DDE mais nest pas obligatoire. La procdure de contrle
des cots dopration est de la comptence des DRE. La DR leur a adress dans la circulaire
de programmation 2002 et prsent lors des huit Journes Matrise des Cots tenues
lautomne 2001 les principales orientations de ce contrle.

Suivi des CPER
La gestion des fonds de concours fait lobjet depuis 2001 dune procdure nouvelle. En effet,
chaque DRE se voit notifier annuellement un objectif global en terme de paiements des
collectivits correspondant leur participation annuelle aux oprations des contrats Etat-
rgion. Le contrle de gestion aux plans local et central se fait laide dAGIR qui permet
galement le suivi du volet routier des CER.


II Lentretien routier et la gestion du patrimoine :

Entretien courant
La sous-direction R/EG dispose de la base SICRE qui constitue le rfrentiel patrimonial
pour le calcul de la dotation globalise dentretien du RRN sur la base de ratios. Chaque
anne sont valides les modifications concernant le rseau routier national entretenu par
chaque DDE. Lutilisation des crdits dentretien globaliss fait lobjet de compte-rendus
examins chaque anne lors des rencontres entre chaque RGR et la sous-direction.

Loutil CORAIL + mis disposition des services par la DPSM leur permet dtablir des cots
moyens par nature de tche, dtablir des ratios ou deffectuer des comparaisons internes de
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productivit entre units, mais ces donnes exploites localement ne font pas lobjet
dexploitation par la direction des routes. Dans le mme ordre dide, lObservatoire National
de la Route, club libre dchanges entre DDE auquel 2/3 dentre elles sont adhrentes tablit
des ratios (exemple : cot de fauchage..) permettant aux services de se comparer entre eux. La
direction des routes reoit ces informations mais nen fait pas dexploitation systmatique
particulire.

La base de donnes ISOARD renseigne par les services et accessible aux DAC permet
dapprhender les moyens en personnel affects par domaine. Cette base a fait lobjet dune
exploitation particulire (comparaison des moyens en personnel des services) sur laspect
viabilit hivernale par la sous-direction, au moment de la refonte de la circulaire. Dans sa
nouvelle forme, cette circulaire fixe des objectifs aux services en termes de niveaux de service
atteindre, et progressivement se met en place le contrle de latteinte de ces objectifs, afin
de pouvoir programmer les dotations de lanne n+1 sur la base de compte-rendu des rsultats
de lanne n.

Rhabilitation
En ce qui concerne les programmes de rhabilitation, le calcul de la dotation des services est
bas sur les informations ressortant des outils IQRN et IQOA (Image Qualit des Routes
Nationales et des Ouvrages dArt).

Les notes IQRN et IQOA permettent de connatre ltat du patrimoine et de mesurer les
volutions aprs interventions, et donc de vrifier la pertinence des actions menes par rapport
lobjectif de conservation du patrimoine. Cest donc partir des notes qualifiant ltat des
ouvrages que sont tablis les programmes dintervention.

Dans le domaine des ouvrages dart, depuis 2001, les services doivent btir leur programme
triennal avec un objectif de rsorption de 20 % des ouvrages classs 3U.
Dans le domaine des chausses, la sous-direction exprimente sur quatre rgions en 2002 une
dconcentration de la rpartition des crdits base sur une stratgie dintervention par
itinraires pilote par les DRE, tout en menant une rflexion sur la fiabilit des mesures IQRN
et les objectifs en terme de notes atteindre (dfinition de note souhaitable et de note
idale ).
Ce travail sur les notes viser dcoule du fait quil ny a pas une relation immdiate entre
ltat un instant t du patrimoine traduit par ces notes et son tat aprs travaux en fonction
des montants qui sont consacrs son entretien et sa rhabilitation quil sagisse de
chausses ou douvrages dart (problmatique de lentretien prventif, de lentretien curatif et
des lois de vieillissement des ouvrages). Par ailleurs, et cest particulirement vrai pour
IQRN, ces notes, si elles ont un sens pour les techniciens , nexpriment pas autrement
quimplicitement le niveau de service offert lusager qui apprhende linfrastructure en
termes de confort, de scurit et de services. Les notes IQOA sont un peu plus explicites
puisque par exemple, le classement 3U dun ouvrage signifie un risque de fermeture de
louvrage la circulation faute dune rparation de la structure.

Parcs et travaux en rgie
Pour les parcs, loutil MR4G permet au niveau de chaque dpartement dtablir une
comptabilit des recettes et des dpenses en incluant la partie moyens en personnel. La mise
en place rcente de loutil Pricls dans les parcs interfac avec les outils comptables a permis
lobtention de ratios, mais le faible recul ne permet pas encore une relle valuation de loutil.
A terme, il est envisag dtendre Pricls au-del des parcs, lensemble du domaine
entretien et exploitation.
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Gestion des crdits :
En matire de suivi des dpenses, la sous-direction veille tout particulirement aux rythmes de
consommations par les services tout au long de lanne, ainsi quaux niveaux de
consommation en fin dexercice comptable, et bien sr laffectation des dpenses par type
de patrimoine. Pour cela, elle tablit partir de SICAM des tableaux de bord mensuels des
consommations pour lensemble des chapitres quelle gre, ce qui lui permet dagir sur les
affectations en cours danne et de veiller loptimisation - dun point de vue comptable - des
consommations par les services, afin de respecter ses engagements vis vis du budget.


III Evaluation des dispositifs actuels

Par rapport aux trois types de contrles voqus en prambule, la description des procdures
et outils existants montre la forte implication des sous-directions concernes dans le contrle
de suivi des dpenses tant dans le domaine de linvestissement que dans le domaine de
lentretien et de lexploitation du patrimoine routier national, et lexistence dun bon dispositif
de suivi des dpenses.

Les procdures actuelles - ou en cours de dveloppement (cas de la VH notamment) -
permettent galement dassurer le contrle des rsultats obtenus. Dans le cas de
linvestissement, les contrats de plan Etat / Rgion engendrent lobligation de rendre compte
aux collectivits partenaires du respect des engagements de lEtat et de lusage fait de leur
part de financement. En matire dentretien et dexploitation, les comptes-rendus dactivit
souvent exigs par les collectivits locales dans le cadre de la dcentralisation auprs des
DDE qui ne sont pas sous article 7, ont favoris la formalisation et la gnralisation de ces
pratiques, et en particulier la dfinition dobjectifs atteindre. Toutefois ces objectifs sont
exprims sous une forme trs technique.

Le stade suivant que constitue le contrle de lefficacit de la dpense est par contre assur de
manire ingale. Les donnes pouvant servir de support un contrle de gestion systmatique,
ou tout au moins un contrle defficacit compare existent le plus souvent dans les DDE,
ou mme au niveau central. Sagissant dinterrogations du type pourrait-on mettre en
service telle route plus rapidement ? , pourrait-on amliorer le niveau de service moyens
constants ? ou encore pourrait-on dpenser moins tout en maintenant le mme niveau de
service ? , pourrait-on sorganiser avec moins deffectifs ou en faisant moins appel la
sous-traitance extrieure ? , la comparaison entre services pourrait fournir des lments de
rponse.
Que ce soit dans le domaine de linvestissement ou de lentretien, ce type de dmarche nest
effectu que ponctuellement sur une problmatique donne (comme par exemple la viabilit
hivernale) ou loccasion de moments particuliers (comme par exemple ltablissement des
contrats de plan et la rflexion sur les effectifs et lorganisation des services grands travaux
des DDE, ou encore les exprimentations de mutualisation de moyens entre services pour une
opration routire donne).
La rvision rgulire des POM et la rencontre des services qui en dcoule est galement
loccasion dun examen des pratiques du service et de recherche dune optimisation de ses
moyens, mais il ny a pas de travail systmatique et rgulier danalyse sur lensemble des
services.
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Au stade actuel, les lments servant de base la mise en place un vritable contrle de
gestion semblent exister, ce qui devrait permettre de passer du contrle des cots et de la
conformit la programmation, une optimisation plus systmatique des moyens financiers
et des moyens en personnel.

Toutefois, ltat du patrimoine tel quil est mesur actuellement (linaire de rseau, notes
IQOA, IQRN) ne rend pas compte du niveau de service lusager. Un premier travail va
tre de transformer ces indicateurs dtat en indicateurs de niveau de service, en introduisant
des aspects socio-conomiques. Dans la logique des schmas de service, cela permettra dune
part de dfinir des seuils refltant notamment le niveau de scurit, de confort pour lusager,
et dautre part, de suivre leur mise en uvre. Un autre travail consistera relier la production,
quil sagisse de lextension du rseau avec la mise en service de voies nouvelles, de
lentretien ou de lexploitation du patrimoine en gains par rapport ces indicateurs.
A titre dexemple, il est vident que les travaux dinvestissements ou dentretien raliss
amliorent la scurit routire dune manire globale, mais on ne sait pas prcisment le
quantifier, et par consquent on nest pas en mesure davoir une dfinition dobjectifs de cet
ordre.

Laboutissement de ces travaux permettra dexprimer la politique mene en termes dobjectifs
de niveau de service pour lusager, et de la dcliner en rsultats atteindre par les services au
travers de leur production. Nul doute que la nouvelle loi organique invite la direction des
routes acclrer les dmarches entreprises en ce sens, notamment pour mieux dcliner sa
politique en termes d'objectifs et de rsultats, pour mettre au point les indicateurs permettant
de les exprimer, de les suivre et de rendre compte, et pour tablir les procdures de gestion et
de contractualisation ncessaires la mise en oeuvre de sa politique.

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5.2 DGUHC


La Dfense, le 12 mars 2002


Les systmes de collecte dinformations utiliss la DGUHC et
contribuant la mise en uvre du contrle de gestion


La prsente note rsume les outils et procdures utiliss pour le pilotage, la gestion
budgtaire et le suivi des politiques conduites par la DGUHC et mises en uvre par les services
dconcentrs. Elle fait suite la demande exprime par linstance dvaluation des outils et
procdures du contrle de gestion dans les services dconcentrs, pendant sa sance du 1
er

fvrier 2002.


Observations prliminaires

Linstauration du contrle de gestion se situe dans un contexte extrmement mouvant de
modernisation des procdures et des pratiques permettant de rendre compte de lactivit des
services.
Ceci concerne notamment les indicateurs du tableau de bord de la directive nationale
dorientation, la mise au point des indicateurs pour les agrgats budgtaires, le nouveau
rfrentiel gode , le remplacement des plans objectifs-moyens par les plans
orientations-mesures , o chaque DAC est appele dfinir les modes de contrle pour ses
actions stratgiques.
Dans ces conditions, un tat des lieux des systmes utiliss actuellement doit tre
considr avant tout comme un document de travail provisoire. Il pourra tre complt et
amend ds que la stabilisation du contexte permettra de mieux fixer les attentes vis vis des
services dconcentrs.
Les outils correspondants pourront alors tre mis au point et coordonns dans le nouveau
plan directeur informatique de la DGUHC pour les cinq ans venir, dont ltude vient dtre
engage.

A. Les indicateurs de rsultats de la directive nationale dorientation

La DGUHC est concerne par 16 indicateurs du tableau de bord de mise en uvre de la
DNO. Parmi ceux-ci, 10 indicateurs de rsultats sont en lien direct avec lactivit dinstruction
ou de production des services dconcentrs et peuvent tre mis en rapport avec les moyens
engags.


Ces indicateurs sont les suivants :
Nombre de logements locatifs sociaux financs et locatifs privs conventionns (
objectif 4, axe 1 )
Nombre de logements concerns par des procdures de requalification ( objectif
4, axe 4 )
Nombre de dmolitions de logements finances ( objectif 4, axe 4 )
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Nombre de schmas dpartementaux daccueil des gens du voyage approuvs
(objectif 5, axe 3 )
Nombre daires daccueil finances (objectif 5, axe 3 )
Nombre de logements ayant fait lobjet de travaux suite diagnostic saturnisme (
objectif 5, axe 4 )
Nombre de logements ayant fait lobjet de travaux suite dclaration
dinsalubrit (objectif 5, axe 4 )
Population couverte par des oprations programmes damlioration thermique
des btiments ( objectif 6, axe 3 )
Nombre de conventions daide technique la gestion communale signes (
objectif 7, axe 1 )
Montant annuel des titres mis (objectif 7, axe 1 )

La mise jour de ces indicateurs sera faite annuellement ou semestriellement, par
agrgation au niveau central des sorties statistiques des logiciels nationaux daide la gestion,
ou par questionnaires spcifiques auprs des DDE et DRE.

B. Les logiciels nationaux daide la gestion et linformation statistique.

Ces outils informatiques, conus pour apporter une aide aux services dans linstruction
des dossiers dautorisation ou de financement, permettent galement la remonte dinformations
statistiques au niveau rgional et central.

Pour le financement du logement social : les aides la pierre sont suivies avec
GALION devant remplacer SIGAL , les questions relatives aux aides personnelles et aux
commissions de conciliation sont suivies avec SDAPL et CDC .
Le suivi obligatoire des logements conventionns dans le parc public et le parc priv est
ralis avec AGILOS et ECOLO .

Dans le domaine urbanisme, linstruction des autorisations, lorsquelle est faite en DDE,
utilise WINADS qui fournit galement les remontes statistiques et laide au calcul des
taxes. Lactivit en matire contentieuse est suivie avec G.Pnal et G.Admin .

Les activits dingnierie pour compte dautrui, qui font lobjet du plan de modernisation
et des nouvelles modalits dintervention, sont suivies avec GEDEHON et PILOT .

Ces logiciels, les plus connus dans les domaines cits, nexcluent pas la mise au point par
les services locaux dautres outils adapts une situation donne, dont la technologie web
facilite laccs pour dautres services rencontrant la mme situation. Cest le cas par exemple
dun logiciel mis au point dans une DDE doutre mer pour suivre les dpenses de logement
social de la ligne budgtaire unique, non traites par SIGAL ou GALION.


C. La gestion des lignes budgtaires.

Les dlgations dautorisations de programmes et de crdits de paiement aux services
dconcentrs, dans le cadre de la dotation annuelle programme, font lobjet dchanges
permanents entre les bureaux gestionnaires et les services.

Les gestionnaires ont labor des questionnaires et ralisent des enqutes en direct pour
affiner les prvisions dengagement, adapter au mieux les dlgations dacomptes et de solde en
fonction des besoins exprims et des disponibilits budgtaires, enfin contrler la ralit des
affectations dAP par ltat des crdits non affects lanne n+1 .

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Chaque anne, la compilation des moyens affects et des rsultats recenss permet de
rpondre aux questionnaires budgtaires pour la discussion au Parlement de la loi de finance, ce
systme devant maintenant sadapter la nouvelle loi organique sur les lois de finance.

Dans ce domaine, il faut souligner quil nexiste malheureusement pas de lien entre le
systme comptable CASSIOPE des services dconcentrs et le systme SICAM des
DAC, ce qui devrait samliorer avec le nouveau systme ACCORD en cours de mise au
point.

D. Les indicateurs dactivit et de rsultats dans le rfrentiel GEODE

Ce systme de pilotage des services, qui a fait ses preuves dutilit depuis une dizaine
danne, est en cours de modernisation par la DPSM . Il comportera une nouvelle grille de
recensement des activits des services et de nouveaux indicateurs dactivit remontant
annuellement par lenqute ISOARD . Ces indicateurs seront dfinis suivant les besoins du
contrle de gestion pour les activits qualifies de stratgiques par les DAC concernes.

La modernisation de GEODE accompagne la rforme des plans objectifs moyens des
services, devenant les plans orientations mesures , dont les rsultats annuels seront
confronts aux objectifs fixs avec les DAC.





Dans ce rapide tour dhorizon des pratiques et des outils, susceptibles de rpondre une
certaine forme de contrle de gestion, plusieurs domaines comportent des outils nayant pas
suivi lvolution rapide de la rglementation et des priorits contrler.
Un tout premier objectif du nouveau plan informatique de la DGUHC devra donc
sattacher btir un systme coordonn de recueil dinformations entre DAC et SD rpondant
aux besoins en vitant les multiples interrogations des services.
Cet objectif concerne lensemble des DAC pour lesquelles linstance dvaluation pourra
dgager des recommandations pour une mthodologie commune.


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5.3 Direction des Transports terrestres

La Dfense, le 3 mai 2002

Contrle de gestion dans les services dconcentrs

La directive nationale dorientation prsente les trois grandes orientations qui, dans le
domaine des transports terrestres, intressent les services dconcentrs. La scurit concerne
les DDE pour les transports guids ( trams et mtros, remontes mcaniques, trains
touristiques ) et les SN pour les voies navigables. Le rquilibrage intermodal intresse plus
particulirement les DRE pour les transports interurbains et les DDE pour les transports
urbains. La rgulation conomique et sociale dans le transport routier relve des DRE. Dans le
rseau technique, la DTT est en relations avec le CERTU, le STRMTG et, depuis peu, avec le
SETRA au titre de lintermodalit.
Les politiques de scurit sont en cours de redfinition. Pour les transports guids autres que
les chemins de fer nationaux , la loi du 3 janvier 2001 relative la scurit des infrastructures
et des systmes de transport et le futur dcret dapplication consacrent clairement le rle des
prfets lors de lengagement et de la mise en service de nouveaux systmes de transport ; les
DDE seront amens instruire les diffrents dossiers de scurit demands aux matres
douvrage. Le STRMTG, dsormais comptent pour les transports guids, devrait voir sa
fonction dexpertise technique relaye par des bureaux interdpartementaux. De mme, pour
le transport fluvial, une rorganisation des fonctions de scurit dans les services de
navigation est prvue.
Les comptence que les services auront exercer pour le compte des prfets, non seulement
dans linstruction des dossiers, mais aussi des contrles et du suivi des accidents ou incidents,
ncessiteront, sans doute, un contrle de gestion quil tait jusqu maintenant prmatur de
mettre en place. Il faut, toutefois, souligner que les moyens consacrs resteront relativement
modestes. Le contrle devra donc plutt mesurer lactivit des services par rapport aux enjeux
locaux que de les relier aux moyens.
En ce qui concerne le rquilibrage intermodal, le rle de lEtat est celui de financeur ou
danimateur, mais jamais doprateur direct. Lvaluation des politiques, le suivi dindicateurs
apparaissent plus pertinents que le contrle de gestion. Cest ainsi que, pour les schmas de
services, des indicateurs sont mis en place non seulement pour suivre les objectifs gnraux,
mais aussi les principaux objectifs territorialiss avec les DRE et les CETE. De mme, pour
les politiques de dplacements urbains, la DTT dispose, grce au CERTU, dune batterie
dindicateurs qui mesurent leffet des mesures prises par les autorits organisatrices.
Les DRE jouent un rle important dans la programmation des projets inscrits dans les contrats
de plan et la gestion des crdits, les DDE dans linstruction des dossiers de transports
collectifs, surtout pour les oprations PDU financs sur crdits dconcentrs. La DTT a un
suivi financier et physique pour chacun des modes concerns. Des runions rgulires avec
les services permettent didentifier les problmes rencontrs dans la dfinition des projets,
lestimation des cots et les procdures. Il reste que, si leur implication est indispensable, les
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rsultats relvent largement des partenaires de lEtat, tablissements publics et collectivits
territoriales.
Le domaine des voies navigables pose un problme spcifique, dans la mesure o lentretien
et lexploitation dont VNF est responsable dpendent largement des moyens humains mis en
uvre par le ministre, quil sagisse des effectifs mis disposition ou des crdits de vacation
ou dheures supplmentaires. Une dmarche est en cours pour parvenir un schma directeur
dexploitation : se posera ncessairement le problme dun contrle de gestion permettant de
mettre en relation moyens et services rendus.
Il faut aussi signaler un domaine dans lequel un contrle de gestion apparat ncessaire. Le
dveloppement des tudes dconcentrs financs notamment dans le cadre de la procdure
dite de guichet unique ne sest pas accompagn ce jour, pour la DTT tout au moins, dun
contrle sur les conditions dutilisation des crdits dlgus ( dlais, rsultats des tudes, etc.).
En ce qui concerne la rgulation conomique et sociale du transport routier, elle passe
dabord par les contrles sur route et dans les entreprises, mais aussi par lapplication des
conditions daccs la profession. La sous-direction du transport routier est en relation
constante avec les DRE. Elle a dfini des objectifs pour ces services en 2001, accompagns
dindicateurs de russite, quil sagisse de ratios concernant les contrles ou dindicateurs
concernant la formation des agents, le nombre de runions des commissions de sanctions
administratives, le nombre de runions dinformation auprs des professionnels. Ces
indicateurs qui devaient permettre aux chefs de service de mesurer les activits et leur
efficacit ne semblent pas, toutefois, avoir ce jour recueilli un grand succs.
Dans le domaine de la formation des conducteurs routiers, les services, sous lautorit des
prfets, ont une responsabilit pour agrer les centres de formation, ce qui devrait aussi
justifier un suivi de la part de la DTT.
En conclusion, si le contrle de gestion a, sans doute, moins de pertinence pour la DTT que
pour dautres directions plus opratrices que rgulatrices, il peut avoir des dveloppements
dans un certain nombre de domaines. Mais, les volutions que les services dconcentrs
connaissent sous leffet de nouvelles politiques ( loi Gayssot, dveloppement des contrats de
plan, loi SRU, loi sur la scurit ) sont encore trop rcentes pour avoir provoqu une rflexion
densemble de la DTT qui sest dabord attache au cours des deux dernires annes
redfinir ses relations de travail avec les services dconcentres.




Alain Lecomte







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Annexe 6 Note De PRINCE sur inspection et contrle de gestion

Nantes, le 25 mars 2002
J.M. DE
PRINCE

Charg
dInspection
CGPC
5
me
MIGT


Le contrle de gestion : finalits et attentes pour linspection gnrale


La prsente note rpond une demande de linstance dvaluation des outils et procdures de
contrle de gestion, en sa runion du 1
er
fvrier 2002.
Cette demande visait faire merger ce qui peut tre attendu, par les directions
dadministration centrale et linspection gnrale, dun dispositif global de contrle de gestion
rnov, dans la perspective de la mise en uvre de la loi organique du 1
er
aot 2001 rformant
lordonnance du 2 janvier 1999.

Observations prliminaires sur le contrle de gestion
Le contrle de gestion a vocation tre dvelopp par les oprationnels gestionnaires
que reprsentent les chefs de service (DDE) pour piloter et contrler leurs
productions dans le respect de leurs responsabilits et conformment aux
orientations ministrielles portes par les directions dadministration centrale.

Au-deldu rle de conseil que peuvent avoir les MIGT, notamment dans le cadre de leurs
inspections priodiques, il nappartient pas linspection gnrale de se substituer aux
chefs de service en ce domaine.

Un contrle de gestion rnov devra demain tre davantage encadr.
Aujourdhui la situation se rsume comme suit :
- sagissant de la stratgie de service, sil existe bien pour chaque DDE une
obligation dtre dote dun POM, il nen nest pas de mme pour la mise en
place dun dispositif de suivi de la dclinaison de ce POM en plans dactions
dans les diffrentes units (sige et subdivisions territoriales) ;
- sagissant des outils informatiques de gestion nationaux tels que CORAIL+,
CASSIOPEE ou WINADS, leur utilisation est certes incontournable mais leur
exploitation aux fins de contrle de gestion est loin dtre gnrale et les
potentialits de ces outils sont trs largement sous utilises ;
- enfin les chefs de service disposent dun tableau de bord mais ce tableau de
bord est souvent constitu dlments disparates, dintrt ingal et couvrant
rarement la globalit des responsabilits des services.

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Une fois mis en uvre un dispositif global de contrle de gestion dans les
services dconcentrs, le rle de linspection gnrale sera de vrifier lexistence
et la qualit de la pratique du contrle de gestion.

Cela sous-entend bien entendu que les directions dadministration centrale se seront
concertes pour laborer un dispositif global et cohrent de contrle de gestion
comprenant un noyau dur exploitable par les directions dadministration centrale et les
inspecteurs des MIGT et un second cercle dont lexploitation relverait du chef de
service en fonction de sa stratgie interne.

Ce dispositif sera complt par une partie dpartementale rsultant des commandes du
prfet dont le volume tend augmenter avec la poursuite de la dconcentration et
lavance des projets territoriaux de ltat. Le conventionnement avec le conseil gnral
dans le cadre de lapplication de larticle 6 de la loi du 2 dcembre 1992 relative la mise
disposition des DDE, fera galement lobjet dun tableau de bord spcifique allant au-
deldu simple compte-rendu dactivit frquemment rencontr lorsquil existe.

Les attentes de linspection gnrale
Elles peuvent se rsumer trois :

1
re
attente : un dispositif de contrle de gestion le plus directement utilisable par les
inspecteurs des MIGT.
Aujourdhui lengagement dune inspection priodique sopre par lenvoi dun
questionnaire qui ncessite pour le service inspect un important travail de recueil et de
mise en forme dinformations et pour linspecteur un important travail dexploitation des
rponses du service.

Lidal serait que le service fournisse la sortie informatique de son dispositif de
contrle de gestion qui rpondrait le plus directement possible aux questions
habituellement poses par linspecteur. Cela supposerait alors que les guides
spcialiss dinspection et les questionnaires-types soient modifis cette fin.

Linspection aura alors analyser le contenu des tableaux de bord pour lamener,
le cas chant, poursuivre des investigations plus approfondies dans tel ou tel
domaine. Linspecteur sassurera galement que la pratique du contrle de gestion
ne correspond pas une simple figure impose et quelle sert effectivement
amliorer la qualit du service. En effet, une telle utilisation incomplte des outils
de gestion se rencontre frquemment aujourdhui lorsque la DDE nutilise
CORAIL+ que pour la facturation aux communes ou lorsque lenqute ISOARD
ne fait lobjet que dune simple prsentation au comit de direction du service.

2
me
attente : un dispositif qui balaie de faon approximativement homogne tous les
champs dactivits du service

Il est rare quune DDE dispose dun tableau de bord gnral. Si lon rencontre
frquemment, lors des inspections priodiques, des tableaux de suivi concernant
linvestissement ou lentretien routier ou encore le financement du logement,
certains domaines sont moins bien traits (lamnagement en particulier) et
dautres sont quasiment exclus : lactivit juridique et contentieuse, lhygine et la
sant par exemple.


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3
me
attente : sur la forme, le contrle de gestion devra tre nettement distingu du suivi
dactivit.
Un suivi dactivit permet de contrler un tat davancement de projet ou un tat de
consommation de crdits. Un contrle de gestion renvoie la notion de prvision et
celle dindicateur de rsultat en rappelant quil ne saurait y avoir de contrle de gestion
sans production dindicateurs de rsultats dans leurs formes les plus diverses :
indicateurs de qualit, de production, defficience ou autres.

De plus conviendra-t- il de distinguer le contrle de gestion caractre financier et
budgtaire des autres contrles de gestion. Le dispositif mis en place gagnera ainsi
en lisibilit en considrant que ce qui relve de lexcution des budgets, dans le
cadre de la nouvelle loi organique du 1
er
aot 2001, ncessite un clairage
particulier et sachant en outre que sur un plan trs pratique au niveau de
lorganisation de linspection gnrale, les questions relatives la gestion de la
dpense publique et la rgularit comptable relvent dun inspecteur spcialis,
en loccurrence linspecteur gestion.



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Annexe 7 Note SENE sur AUH et contrle de gestion


COLLEGE AUH. 1er aot 2002

Note l'attention de Jean-Paul Paufique.
Contrle de gestion dans le domaine AUH.



Il s'agit, mon sens, d'un domaine un peu difficile pour le dveloppement de ce type contrle
car il s'agit d'un domaine largement dcentralis (urbanisme, urbanisme oprationnel) ou
relevant d'oprateurs externes (logement social).
On peut nanmoins essayer de reprer un certain nombre de productions stricto sensu qui
peuvent tre concernes par le contrle de gestion :
- lADS : instruction pour le compte de l'tat ou pour le compte des collectivits par la mise
disposition.
- l'engagement des financements du logement social, les conventionnements, leur contrle.
- la parole de l'tat dans l'urbanisme : les porter la connaissance des Scot, des PLU, des cartes
communales, et les avis sur arrts de projets, la gestion des servitudes.
- la participation la gestion sociale du logement notamment la SDAPL et la participation au
FSL.
- la gestion des risques au travers des PPR.
- linstruction des financements multiples de ce domaine : fonds FEDER, fonds
interministriel pour la ville, ANAH, PAH..
En fait, une grande partie des activits du domaine relve de la mise en oeuvre de politiques
publiques par des acteurs extrieurs, elle est donc soumise un contexte plus ou moins
rceptif : les PLH, des confrences intercommunales, la gestion de proximit, l'insalubrit, les
gens du voyage, la sant dans le btiment, les coproprit dgrades, la mixit sociale...
Par ailleurs, les DDE doivent faire un arbitrage constant entre les diverses politiques et
instructions qui leurs sont donnes et les moyens dont elles disposent. Lapplication correcte
et relle des politiques du domaine de l'amnagement et de l'habitat ncessiterait certainement
au moins un doublement des effectifs actuels. Dans ces conditions, il est difficile, et nous
nous en rendons bien compte lors des inspections, de fixer une normalit dans l'application de
ces politiques et au-del un contrle de gestion de cette application.
De plus ces politiques sont trs gnralement exprimes soit en termes gnraux (la mixit
sociale, le logement des plus dmunis...) termes auxquels il est difficile d'associer des
indicateurs de rsultats, soit sous forme procdurale (le saturnisme, la gestion de proximit...).
Enfin, les outils informatiss du domaine (WINADS, GALION...) sont galement construits
autour de procdures et ne sont pas orients vers la production d'lments de gestion.
Ces considrations gnrales peuvent expliquer que le contrle de gestion n'est pas trs
dvelopp en AUH.
Il est certainement possible de mettre sous contrle de gestion un certain nombre de
productions du domaine. On peut en citer quelques- unes :
- lADS :
Il s'agit d'un domaine relativement consommateur de moyens (4000 personnes je crois) avec
une production relativement rptitive (encore que la difficult des permis est trs variable
d'un territoire l'autre qu'ils soient urbains ou ruraux.) Les indicateurs GEODE permettent
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dvaluer les moyens consacrs spcifiquement ainsi que les productions. Par ailleurs, les
DDE peuvent partir de WIN ADS construire des tableaux de bord (dlais d'instruction,
permis tacites etc.) Il est donc possible, dans ce sous domaine, de mettre en place des moyens
de contrle de gestion.
- le logement social.
Il est possible de suivre les engagements financiers mais il est particulirement difficile de
fixer des objectifs de rsultats car la demande en logement social est trs variable d'un
territoire l'autre. Pour mettre en place un contrle de gestion, il faut auparavant pouvoir
dvelopper des PLH et surtout, laval des PLH, pouvoir contractualiser.
- le conventionnement.
Actuellement le conventionnement se fait opration par opration et son suivi est trs
alatoire. Tu connais bien problme puisque tu l'as abord dans ton rapport. partir d'un
conventionnement global, il parat possible de fixer des indicateurs de rsultats et de suivi et
de mettre en place un vritable contrle de gestion.
- la promotion des politiques contractuelles : contrat pays, contrat dagglomration.
Cette orientation est fondamentale dans l'volution du rle de l'tat et de l'Equipement. Mais
elle est difficilement rductible des indicateurs ou des tableaux de bord. En effet, cest
d'abord une volont du service, une culture (partenariat) et un systme de travail et de
responsabilits qui sont en jeu : comprhension et connaissance des territoires, laboration
d'une parole de ltat inter directionnelle, une reprsentation forte du service auprs des
intercommunalit par un rfrent et, ensuite un systme, de ngociation, de contractualisation
et de suivi.
C'est l'ensemble de ces dispositions, qui font systme, qui pourrait relever dun contrle de
gestion adapt, ce qui nest vident..
- l'implication des DDE dans la politique de la ville.
La mission que nous effectuons actuellement sur l'implication des DDE dans la politique de la
ville montre que celle-ci est trs fortement lie au contexte local la fois de la matrise
d'ouvrage de lEtat ( forte implication des sous-prfets la ville), des collectivits qui en tout
tat de cause restent les matres d'ouvrage, des partenaires rgionaux dpartement aux. Par
ailleurs, le recours aux DDE et donc leur implication dpend galement de leur capacit
dexpertise et de leur militantisme.
Ces quelques exemples, tirs de la DNO l'exception de lADS qui ny figure pas, montrent
la difficult dfinir des principes de contrle de gestion de ce domaine.

.



D. SENE.



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Annexe 8 Comptes rendus des auditions extrieures


Audition de M. Gilles THOMAS, Directeur au Dpartement des Hauts-de-Seine

Gilles THOMAS dcrit comment le dpartement des Hauts-de-Seine conoit et effectue le contrle de
gestion, dans sa double finalit de pilotage financier, et daide aux oprationnels pour loptimisation de
leur gestion.
Se reporter aux transparents prsents. Complments ou prcisions donns en oral :
Le CG 92 distingue bien le contrle de gestion, quil appelle dailleurs aide au pilotage des autres
formes de contrle qui en mritent davantage nom, comme linspection.
La DCG, forte dune dizaine de personnes, comprend trois quipes ddies respectivement
lanimation de la gestion (5 personnes, dont trois en poste dans les services mmes), aux systmes
dinformation, et enfin aux organismes satellites.
Les domaines examins sont le rsultat dun dcoupage matriciel, horizontal par chantier , et
vertical par direction.
Le pilotage doit prendre en compte les changements denvironnement et lvolution des politiques,
autant que les carts de gestion, et donner conseil et assistance aux centres de responsabilit dans
leur mission doptimisation des cots, en animant la production des tableaux de bord, le contrle et la
reprvision budgtaires, qui sont mensuels, et les revues de gestion gnralement trimestrielles.
Une attention particulire est donne aux chantiers transversaux plusieurs services conduits sous
le mode projet , pour lesquels, au cas par cas on recherche la bonne organisation, on adapte les
mthodes doptimisation des cots, et on dfinit les standards.
Le DCG intervient, comme le dpartement lui-mme sur une grande varit de sujets (de
linformatique aux clubs sportifs, et de la voirie aux collges et laide sociale), et de ce fait avec des
mthodes pragmatiques par une assistance sur mesure. Le choix du style est une affaire de doigt ; il
faut naviguer dans le triangle des Bermudes , entre lexcs de svrit et de proximit, la tentation
du mecano et celle du G.O. etc.
Les domaines ont leurs particularits, au regard du pilotage des investissements, ou de lemploi des
subventions, ou de la production directe avec les moyens gnraux (moins dvelopps cependant
que dans une ville). Le pilotage de la gestion contribue combler un dficit rel de capitalisation entre
domaines. Il offre aussi chaque domaine des possibilits de comparaison, en fournissant des
lments de benchmarking, lintrieur des services et entre services, puisque lactivit est dcoupe
par politique publique, par secteur, sous-secteur, programmes et oprations.
Les oprations qui dpendent de la disponibilit foncire posent des problmes part iculiers.
Pour le pilotage financier, le dpartement attache une importance particulire la notion de clture,
que lon pratique chaque fin de mois, rigoureusement, comme dans une entreprise. Elle est
accompagne de la reprvision de lexercice, de sorte que lon dispose dun compte administratif
rvis continu, et dun clairage mis jour des besoins demprunt, encaissements et dcaissements.
En amont de la programmation pluriannuelle, dont la DCG a pu se dcharger maintenant sur la
Direction des Finances, un Comit des investissements transversal calibre et valide les oprations,
la manire des business reviews du priv. Le comit, puis en suivi les revues mensuelles sintressent
essentiellement aux risques ou aux dbuts de drapages, de cots ou de dlais. Dans le pass, on
sest aussi attach rsorber les charges sur exercices ultrieurs, qui furent excessives.
Les revues mensuelles sont non seulement bien acceptes , mais demandes par les services. Il faut
dire quelles sont suivies des redploiements de crdits qui simposent, et que les services y trouvent
donc un intrt.
Plus prcisment lexamen rgulier et systmatique de lavancement, administratif, technique et
financier, dbouche sur les dcisions de report, de redfinition des besoins, de reprvision anne ou
opration, de transferts de crdits. Il est indissociable dun questionnement technique sur lopportunit
et sur la valeur des oprations et des dpenses correspondantes. Le rle de la DCG dans toutes ces
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dmarches est celui dun aiguillon et dun facilitateur. Il est bien spar, contrairement la pratique
habituelle des entreprises prives, de la fonction dinspection, ce quimpose dailleurs la sparation
organique entre Finances et DCG.
Il est vrai que le rapprochement entre les recettes et les dpenses nest vraiment fait quau niveau de
la DG, les directions ntant responsables que des cots. Nanmoins, DCG labore avec les services
des fiches doprations, o apparaissent les deux.
Les frais dexploitation et de fonctionnement ne sont pas systmatiquement consolids, bien que le
dpartement ait souvent une responsabilit globale, et quelle soit rpartie entre des services
diffrents pour la ralisation et pour lusage, ce qui rendrait cette consolidation intressante. Mais on
procde ponctuellement de telles analyses en cot global.
Lanalyse des cots, et leur suivi, na de valeur quaccompagne des commentaires ncessaires, qui
incombent chaque service oprationnel, et que, si ncessaire, la DCG aide faire produire et
remonter.
***
Rpondant GG, Gilles THOMAS indique que les cots sont suivis et optimiss hors imputation des
frais de personnel. Cependant, le contrle de gestion mne de nombreux travaux avec la DRH, dont
les crdits sont retracs clats par nature de dpenses et par direction, et suivis par ligne de
politique publique dimputation. Un info centre propre aux ressources humaines est en cours de mise
en place, qui suit les effectifs, les entres et sorties, la formation, labsentisme, et fournit, une fois
encore, des lments de benchmarking (intra et inter services). Il est jug par contre que les
oprationnels ne sont pas assez libres des conditions de recrutement et quil est prfrable de
responsabiliser la DRH.
IA demande quels sont les outils que la DCG apporte aux services et qui peuvent les pousser
demander son assistance. Gilles THOMAS rpond que le principal est le temps , la disponibilit et
la matire grise. Il lexplicite sur le cas de laudit ralis avec la direction sociale sur le quotient familial
dpartemental. Dans dautres cas, il peut sagir dun apport doutils plus techniques, il est ainsi
envisag de raliser un info centre technique qui couvrirait les questions SIG, patrimoniales, etc.
La DCG mise donc sur le benchmarking, alors quelle ne souhaite pas dvelopper les valuations, in
fine, trop lourdes, ne pratiquant que des valuations au jour le jour . Si elle se dmarque de
linspection, elle ralise par contre de nombreux audits, la distinction tant pour Gilles THOMAS dans
lorigine de la demande, qui est externe pour linspection, et interne pour laudit. La dure habituelle
dun audit est le mois.
Lvaluation a t pratique par le dpartement, ctait sous la responsabilit du service dinspection
et dvaluation ; elle lest moins aujourdhui, cest une question de personnes. Gilles THOMAS
mentionne que lvaluation est au contraire fort pratique dans dautres collectivits, comme par
exemple la ville de MONTPELLIER.
LL demande quel peut tre habituellement le temps ncessaire la manifestation des effets des
corrections inspires par le contrle de gestion. Gilles THOMAS constate quil peut tre court, quand
on a dgag des objectifs prcis, et bti un cahier des charges correspondants, en 6 mois on peut
avoir des rsultats.
Quand le suivi financier a t transmis de la DCG la DF, une assistance lui a t apporte pour
organiser la remonte des informations, alors que jusque lle systme comptable limit la
constatation des paiements ne donnait rien sur les engagements, les dotations et les prvisions. Il a
suffi de deux mois pour concevoir les adaptations ncessaires, et elles sont encore oprationnelles
des annes plus tard, en ayant support sans difficult les transitions de systme dinformation
financier et comptable, et le passage de la M 51 la M 52.
En rponse IA, Gilles THOMAS prcise quil a souvent utilis des stagiaires dESC, puis recrut
certains dentre eux, constituant ainsi son vivier de comptences, mais que les dparts sont frquents,
ce qui, joint la pression interne, la conduit mixer avec le recrutement interne, qui reste dlicat, car
les candidats sont trop administratifs et juristes, alors que le besoin est davoir des techno mordus
de finance ; surtout choisir des gens orients vers le changement, ce qui est une question de
mentalit, et qui ne peut pas aller non plus sans lacquisition dun vocabulaire adapt, et de lattitude
correspondante.
BP sintresse au suivi des associations et lexigence particulire de ce suivi en matire de
coordination des services, plusieurs partageant souvent la tutelle de ces associations. Gilles THOMAS
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distingue les associations subventionnes par le dpartement, et celles o il dtient des participations.
Dans le premier cas, laccent est mis sur la clart et la bonne application des rgles de concours
financier, dans le second sur la robustesse et les prvisions de prennit de lorganisme. Dans les
deux cas, la DCG regarde la solidit des justifications. Quant la coordination entre directions
intresses, cest lauditeur ou au contrleur de la raliser au cas particulier.
En rponse la question de JMGDP sur des exemples de contrle des cots, il cite le cas de la carte
amthyste (gratuit des transports en RIF pour les personnes ges et handicapes) : son cot
explosait, de 15% lan, alors quil atteint dj200 MF ; laudit a permis de dtecter un effet daubaine
chez des personnes qui ntaient pas normalement ligibles dans lesprit du dispositif, mais il a fallu
une analyse fine, et des discussions serres pour le faire reconnatre par le STIF.
En concluant, Gilles THOMAS indique que les ressources dInternet ont t utilises pour acclrer le
remontes dinformation ncessaires, et en rponse une question de VB sur le domaine dextension
du contrle de gestion il prcise quil nest pas dfini de faon limitative mais rsulte de la demande
des bnficiaires ; sa vision est dailleurs que le contrle de gestion soit laffaire de tous , et il
estime que le succs se mesure au nombre des sollicitations, qui en est aussi la ranon.


Audition de M. J ol BALARDELLE, Chef du dpartement Contrle de gestion ADP

Le dpartement dirig actuellement par M. Jol BALARDELLE a t cr en 1997, dans le cadre
dune rforme gnrale du systme de gestion dADP, qui sest concrtise par la cration dun outil
commun sous SAP, et qui visait matriser la comptitivit en amliorant lefficacit conomique des
activits, responsabiliser le management en lui donnant les moyens daction ncessaires, et
connatre et matriser les cots.
Se reporter aux transparents prsents. Complments ou prcisions donns en oral :
Jol BALARDELLE montre comment, par phases annuelles successives, cette rforme sest mise en
place, et se poursuit.
Avant 1996, la visibilit sur la ralisation de lexercice ntait bonne quen fin de priode, les
indicateurs de performances manquaient, les rsultats par produit napparaissaient que par une
comptabilit analytique peu explicite et ils ntaient ni diffuss ni comments systmatiquement, la
liaison objectifs -moyens ntait pas explicite, et les carts de ralisation taient simplement constats
par rapport un budget dpourvu de stabilit.
En 1997, cration des tableaux de bord, puis des dialogues de gestion , lancement de la nouvelle
procdure budgtaire le budget prenant par sa stabilit de toute lanne la valeur de rfrence des
engagement, dbut dun talonnage dADP par comparaison avec les autres grands aroports
europens, et des frais gnraux par comparaison mutuelle des dpartements, et rfrences des
entreprises extrieures.
En 1998, apparaissent les contrats de gestion, loutil SAP est au point, on dfinit ds objectifs de
progrs (intervention dun consultant extrieur).
1999 permet de constater les premiers aboutissements : rsultats mensuels et par produits,
prparation renouvele du budget, analyse des services en escale (intervention dun consultant
extrieur), audit par la DF de lactivit - externalise des tlcommunications.
2000-2001 : fiabilisation des changes internes ; tableau de bord des activits domaniales sous SAP ;
adoption dHyperion comme support du pilotage de gestion.
2002 aura t marque par le dbut dune gestion par les marges, la fiabilisation des rsultats
mensuels, et le contrle de gestion hors
IA ayant relev la rfrence au plan gnral du contrle de gestion, et sinterrogeant sur la mise en
cohrence des donnes, Jol BALARDELLE indique que cette cohrence tait une demande centrale
de la rforme, et que loutil SAP a t choisi et cr pour y rpondre.
Jol BALARDELLE confirme aussi, en rponse JMGDP, la rfrence que constitue pour le contrle
de gestion lexistence et le contenu du plan stratgique.
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Organisation du contrle de gestion. ADP, qui enregistre un CA de 1.5 MM , dispose de 50 agents
ddis au contrle de gestion, dont 35 comptables. Laccent est mis sur la fiabilisation des donnes,
par la qualit de lanalyse et par le conseil au management, ce qui a conduit concevoir le
dpartement CG comme lanimateur dun rseau, qui comprend en outre les moyens rpartis dans les
services, et qui sont rassembls au niveau de chaque dpartement.
A la question de VB sur les profils, Jol BALARDELLE prcise quils sont varis, issus du terrain dans
un quart des cas, et pour le reste recruts lextrieur, 35 ou 40 ans dans des bac + 5 (ESC ou
DESS) ; la population est plus mobile que la moyenne, de mobilit spontane, que lon accepte et qui
entretient la jeunesse, mais qui est une contrainte.
Jol BALARDELLE dcrit le systme dinformation et la structure de gestion issus de la rforme de
1997, avec les diffrents modules successifs du systme SAP qui enrichissent progressivement les
outils communs disponibles : du premier ralis - financier et comptable (FICO), ses suivants
achats (MM), administration des ventes pour les concessions commerciales (SD), suivi de effectifs et
de la paie (ZADIG), activit de maintenance (PM), suivi de la production propre (SP), et ceux venir
investissement (IM, 2004), amortissements et immobilisations (AA).
La ralisation de ces outils est une condition indispensable, mais insuffisante, de lefficacit du
contrle qui dpend aussi de la comptabilit analytique, que lon doit amliorer et bien relier au
contrle de gestion, de ladaptation des structures, de la dfinition commune de nouveaux quantitatifs
(les units duvre de la production).
Cest cet ensemble qui permet de relier les marges, la production et la stratgie.
Les stratgies formules dbouchent sur la redfinition des produits commercialiss, de leurs sous-
produits (il y en a 50), eux -mmes dcomposs en 500 produits lmentaires. Les produits
commercialiss sont : lcoulement du trafic arien, les services aux professionnels, au public,
lassistance aroportuaire, les commerces, les parcs de stationnement, les prestations industrielles,
les activits de diversification, laviation gnrale.
On a commenc par lanalyse des cots et des process, poursuivi par la recherche des bonnes
pratiques (mthode ABC), et on vise la rfrence des cots aux prix de march. En 2003, lide est de
dsigner des centres de responsabilit, qui greront leurs marges. Aujourdhui, si la lecture des
produits est centralise, les revues de gestion sont djmenes au niveau des directions.
Ainsi en conclusion, aujourdhui, les 4 objectifs stratgiques gnraux dADP, action internationale,
dveloppement durable, adaptation de la capacit, qualit du service, sont -ils concrtement dclins
en 30 objectifs stratgiques et 300 actions, que lon retrouve concrtement dans les contrats de
gestion, et la base des rflexions budgtaires. Les contrats sont formellement signs par le DG et
chaque Directeur ; leur excution fait lobjet de la revue trimestrielle.
Les questions relevant de plusieurs directions donnent lieu la dsignation de pilotes de
transversalit , systme qui nest cependant pas simple, et manque encore de force mobilisatrice.
ADP sest attach llaboration dindicateurs significatifs et utiles pour le pilotage et loptimisation.
Par exemple, dans le cas de lescale, ils visent mieux dterminer quel service est assur, quel est
son quilibre financier, et quels moyens en effectifs lui sont ddis. La considration du service
demande de mesurer les retards et les incidents majeurs, celles des finances et du personnel sont
rassembles pour faire apparatre la marge nette, ses volutions, et son cumul sur lexercice. Le
service en escale donne par ailleurs lieu souvent des engagements de qualit contractualiss avec
les clients (compagnies ariennes), mais leur bonne ralisation fait lobjet dune analyse spare,
distincte du contrle de gestion dont la finalit se rattache aux rsultats de lentreprise elle-mme.
* * *
BP senquiert de la distinction que ADP fait entre contrle de gestion et pilotage. Pour Jol
BALARDELLE, il sagit de deux concepts diffrents. On rassemble dans les deux cas des donnes,
mais pour corriger quand on pilote, pour justifier quand on fait du reporting. Lessentiel est dans la
dfinition des bons indicateurs, une tendance naturelle tant leur multiplication et leur
complexification, sans doute ncessaires mais qui ne doivent pas obscurcir la vision.
ChP demande la nature des difficults rencontres par les pilotes de transversalit. Il semble que,
outre la complexit des problmes, elle tenait la multiplicit des intervenants, sans que ces pilotes
aient une responsabilit oprationnelle. Do limportance lavenir de la dsignation de centres de
responsabilit, responsables de la production et de la vente.
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A IA et JMGDP qui sinterrogent, dans un processus aussi sophistiqu et relativement rapide, sur le
degr dappropriation de la rforme, Jol BALARDELLE rpond que lappropriation en haut est
forte et bonne, et que dans lensemble de lentreprise, elle dpend de la pression externe ressentie
par les agents.
A JPP qui demande si lexprience ADP estime prfrable de faire plus simple avec plus
dadhsion, ou plus exact au risque dune perte dergonomie et de lisibilit, Jol BALARDELLE rpond
en refusant cette alternative, et il estime plutt quon doit faire plus simple, et quon peut le faire grce
des outils sophistiqus. Au demeurant, laccessibilit du dispositif sous Intranet tmoigne dun
vritable changement de relations au sein de lentreprise.


Audition de M. Grard COURBET, DGA du Dpartement du Nord

Grard COURBET dirige depuis deux ans la DGA des services du Nord, laquelle, avec le juridique,
les finances et les marchs, se trouve rattach le contrle de gestion, aprs avoir exerc des
responsabilits analogues la Communaut urbaine de Lille.
Il a choisi de prsenter lexprience concrte quil a retire de ces deux fonctions successives, plutt
quune thorie.
Se reporter aux transparents prsents. Complments ou prcisions donns en oral :
Grard COURBET prcise quau dpartement, on considre le contrle de gestion comme une partie
de lvaluation, laquelle le Prsident attache limportance centrale et quil suit personnellement,
laissant la responsabilit prcise du contrle de gestion ses services.
Il na pas eu le temps finalement de prsenter les actions du dpartement pour le suivi des
organismes satellites, et sest concentr sur la description de la mise en place des tableaux de bord,
avec la segmentation stratgique, la dtermination des indicateurs et lanimation du dispositif, et les
conomies de fonctionnement.
Comme dans les entreprises, fondamentalement le contrle de gestion cest la boucle interne qui
permet de corriger laction au vu de la mesure des rsultats quand on saperoit que la transcription
des objectifs en actions na pas donn les consquences voulues.
En ce sens on peut dire que dans les collectivits (o il a t dvelopp pour lessentiel partir de
1990-92) comme dans les entreprises, le contrle de gestion dcoule de la mme mthode ; mais
en raison des diffrences de finalits entre structures publiques et prives, quil y emprunte des
mthodologies diffrentes.
Les diffrences tiennent notamment la difficult de dfinir les objectifs, et de les traduire en
grandeurs mesurables (lexemple de la puret de leau), la complexit des objectifs, associe la
multiplicit des intervenants, des partenaires (ce qui fait quil manque souvent un maillon dans
lidentification de la boucle interne).
Ces diffrences affectent surtout les domaines oprationnels, les domaines fonctionnels tant par
contre beaucoup plus voisins de leurs homologues dans les entreprises. Cette distinction est parfois
ignore par les consultants, quand, en se rfrant des raisonnements classiques dans lentreprise,
ils dcrivent comme cl du succs la convergence de la volont den haut avec la connaissance
des faits et ladhsion du bas (top down et bottom-up) . il nest pas vrai que cette convergence
suffise, car il faut en outre aider lanalyse de chaque mtier. Or ils sont nombreux. Une
administration est beaucoup moins monolithique quune entreprise et se prte moins facilement
lagrgation et la consolidation des chiffres et des indicateurs. Le dpartement exerce environ 90
mtiers diffrents, et la communaut urbaine quelque 140 150.
Approche par le haut. Elle est illustre par limportance accorde aux tableaux de bord, qui sont
mensuels, et dont la valeur tient beaucoup la qualit des commentaires qui les accompagnent. Sil y
a beaucoup de bonne volont pour fournir les chiffres qui doivent remonter la DG, on doit
reconnatre quils ne prennent leur sens que dans les consolidations globales, et ne sont pas en
gnral utilement dclinables ; et quen pratique, ce sont les contrleurs de gestion de la DGA qui
doivent aller tout pcher , et faire le rapport la runion de revue de gestion.
Moyennant quoi, on obtient quand mme un compte de rsultat prvisionnel partir de juin juillet,
dans lequel on peut valablement traiter en tout cas les questions de personnel et de finances.
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Lexprience est cependant que les chiffres ne sobtiennent pas en quelques heures de runion, mais
quil faut gnralement quatre vagues successives de runions, pour bien dfinir les concepts, et
linformation utile, de faon quelle soit valide par les oprationnels.
Approche par le bas. Cette validation par les oprationnels est encore plus ncessaire dans tous les
domaines oprationnels du contrle de gestion. Pour lamorcer, il faut den haut dcider dune
segmentation stratgique, mais qui ne peut pas tre invente par une direction financire. Importante
pour la pertinence des donnes, elle est galement porteuse dun changement de culture, quelle
exige. Les segments peuvent tre des productions (voirie, btiments), ou des politiques publiques
(voirie, eau, collges, personnes ges, etc.) et sorganisent en domaines (enfance en tablissement
ou hors ; insertion ; voiries selon leur catgorie, etc.) et sous-domaines. Il en rsulte que cette
segmentation, voulue den haut, ne peut slaborer quen allant dans les services .
En face de chaque action, rattache ses sous-domaine, domaine et politique, les fiches du suivi
affichent systmatiquement les moyens et les indicateurs. Il ne faut pas sous-estimer leffort et le
temps ncessaire aux services pour bien rpondre cette problmatique, nouvelle. On saperoit que
lessentiel du temps doit tre consacr aux explications pralables, alors qua priori on avait imagin
ny accorder que 10%.
A noter que la sommation des moyens sur lensemble des politiques publiques doit aboutir la
somme des moyens totaux, budgts par nature, et que lexercice est poursuivi jusqu obtention de
ce recoupement, ce qui garantit quon a bien opr le rattachement de tous les moyens aux politiques
auxquelles ils contribuent.
Les nouvelles politiques ne saccompagnent pas ncessairement de moyens frais supplmentaires ;
cest typiquement le cas de la politique de la ville, qui mobilise des crdits importants, mais par
redploiement, et dont il faut rendre compte en reconnaissant les crdits qui sont flchs politique de
la ville.
Le suivi des politiques est ncessaire et il peut savrer vital, notamment pour viter les drives
possibles dans les dispositifs nouveaux. Ce fut le cas par exemple la mise en place de lAPA, dont
la monte en puissance a dpass rapidement les prvisions (10 15 000 demandes attendues,
contre 24 000 enregistres seulement mi-anne).
Dans le domaine technique aussi, la coopration des oprationnels est indispensable, par exemple
pour analyser le rendement des rseaux de distribution.
Le bon (service de) contrle de gestion se reconnat sa capacit de faire adopter le pilotage par les
oprationnels et faire sortir les donnes des placards. Il doit pour cela se garder dadopter lattitude
du juge, sans rver pour autant dtre idalement biodgradable . Sa valeur ajoute tient sa
capacit de produire, en duo avec les oprationnels, les analyses et commentaires qui donnent leur
sens aux chiffres, sachant que laction correctrice sera ensuite du seul domaine de responsabilit de
loprationnel.
Ces actions de correction ou doptimisation sont impossibles partir de la seule comptabilit gnrale,
et devant se faire partir de lanalyse dpendent en fait de la qualit de la segmentation stratgique.
Pour les 3000 agents du dpartement et son budget de 1.5 MM , la DGA emploie une dizaine de
collaborateurs sur le cont rle de gestion, ce qui ne la situe pas dans le haut de la fourchette de cette
catgorie, puisque des collectivits de taille similaire comme la ville de STRASBOURG y occupent
une quinzaine de personnes.
* * *
Par opposition avec la situation classique dune DDE, BP remarque lclatement des SI du
dpartement. Grard COURBET la confirme, en rappelant leur prexistence ainsi que la diversit des
mtiers.
JMGDP sinterrogeant sur la pertinence dun ratio de moyens rapport leffectif du dpartement
plutt quau volume des missions, Grard COURBET estime quil faut combiner effectifs et budget.
En rponse divers commentaires et questions, il revient dautre part sur limportance des revues de
gestion, et de leur pratique systmatique, quil a par exemple vcues la communaut urbaine. Les
chiffres de la gestion y taient vus au moins un quart dheure dans chaque runion mensuelle de
direction. Ladjonction lordre du jour dune runion normale du management est sans doute la
meilleure garantie que le sujet soit abord. Il admet par contre quil ltait gnralement aprs les
autres, mais il ntait pas oubli.
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Sur la question de lconomie du contrle, pose par BP, il prcise quil na pas spcialement critiqu,
ou autopilot les cots du suivi lui-mme. Le dpartement dispose dautres services, daudit,
dvaluation, ou dinspection dont ce serait la mission ventuellement.



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Annexe 9 Tableaux synoptiques des rsultats de lenqute :

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9.1 Principaux constats
1.PILOTAGE DENSEMBLE
Services Constats principaux
DDE 1
Un POM auxquels seuls certains des chefs de service se
rfrent
Un POM relevant plutt dun engagement qualit et
comportant des pistes dactions aux objectifs flous et
non assortis dindicateurs
Un document de rfrence ingnierie publique avec
des objectifs traduits par des indicateurs et suivi par un
comit de pilotage
Une DNO ressentie comme une excellente initiative
Un nouveau tableau de bord de la direction aprs audit de
lancien par le CGM , mais pas utilis pour prendre les
dcisions en ce qui concerne lallocation des moyens, et
se limitant au suivi dactivit et de consommation de
crdits
Une fixation de ses objectifs par chaque chef de service
DDE 2
Cadre daction dfini par le POM et les plans daction
dans lensemble correctement dclin mais une certaine
propension de la direction se passer dinstruments de
mesure de laction.
DDE 3
Une DDE considre comme peu attractive et sinistre en
termes deffectifs
Un poste de CGM rest vacant plus dun an
Une DDE mobilise sur les urgences et
loprationnalit
Consquence : Un POM dont les actions, pourtant
assorties dun certain nombre dindicateurs , ne font pas
lobjet dun rel pilotage
Des objectifs partags peu nombreux. Seul cit : la baisse
des travaux en rgie pour le compte des communes
Un manque de crdibilit des orientations stratgiques au
regard de certaines dcisions prises : ex dsengagement
ADS contredit par la reprise de linstruction des PC dans
une commune autonome
Un seul impratif : la production quotidienne. Un suivi au
jour le jour
Raisonner en termes doprations dlimites dans leurs
contours et non plus en orientations stratgiques
contraries par de trop fortes contraintes ?
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DDE 4
Caractre jug stratosphrique des orientations de la
DNO. Corrig en partie par le tableau de bord
ministriel et ses indicateurs qui correspondent toutefois
encore des orientations trs globales pour laction des
services
Des orientations stratgiques du POM qui ne recouvrent
quimparfaitement la ralit de la production quotidienne
de la DDE.
Un suivi rgulier des actions du POM ralis par le
comit de direction pour la vingtaine d actions
stratgiques quil comprend, et par des groupes de
travail pour les autres actions dfinies par domaine. Un
suivi restant toutefois lui aussi assez loign de la ralit
quotidienne de la production de la DDE.
Un bilan annuel global du POM mais sans que cela
conduise en ajuster les actions
La ralit du suivi de la production et de lactivit de la
DDE assure en fait dune part travers les programmes
annuels de travail des services et arrondissements (
agrgeant eux- mmes le plus souvent ceux des
subdivisions) et dautre part par un tableau de bord du
comit de direction.
Un suivi du programme annuel des oprations routires
du Dpartement assur par la direction des infrastructures
du dpartement dans le cadre de relations directes avec
les subdivisions
De nombreux documents de suivi des activits et tableaux
de bord dans les arrondissements, mais spcifiques
chacun et nalimentant que rarement le tableau de bord de
la direction
Isoard et Corail+ pas utiliss
Une rpartition pragmatique et non scientifique des
effectifs et moyens de fonctionnement, tributaire des
contraintes subies par la DPSM.
DDE 5
Un POM 98/01 qui a permis une rflexion de la direction
et des chefs de service sur les orientations mais ne
comporte pas de moyens de mesure de son excution et
ne fait pas lobjet dun suivi. Des orientations servant
rarement de rfrents aux subdivisions
Des projets de services par dclinaison du POM dans
certains services
Des projets de subdivision laisss galement leur
initiative et nayant pas fait lobjet de retour de la part de
la direction laquelle ils ont t pour certains
communiqus
Des tableaux de bord portant essentiellement sur la
rpartition et le suivi des moyens
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DDE 6
Une DDE dont lactivit pour le Dpartement sexerce
dans des conditions semblables celles qui existaient
avant la dcentralisation
Un Conseil Gnral nayant pas formalis sa commande
et privilgiant la ractivit de la DDE
Une DDE trs attentive la qualit de ses actions
Trois outils de pilotage principaux :
Un document Ambitions 2001-2003 se rfrant
la DNO (4 orientations stratgiques dclines en
14 objectifs de progrs, auxquels se rfrent les
axes dintervention prioritaires de la DDE et une
centaine de fiches dactions. + un tableau de suivi
de certaines politiques ministrielles en rfrence
la DNO
Une lettre de cadrage annuelle pour chacune des
subdivisions
Un tableau de bord de 30 40 pages de la
direction, examin en comit de direction
Des tableaux de bord spcifiques aux services sans
grande originalit
Des tableaux de bord et documents de suivi en
subdivision mais pas ncessairement bien relis aux
enjeux du service et de qualit ingale
Au total des outils de constatation plus que de pilotage
prvisionnel
DDE 7
Plusieurs documents stratgiques : POM, plan daction
ARTT, documents spcialiss dans certains domaines (IP,
formation, informatisation..)
Un POM comportant une centaine dactions , sans
compter celles des mini POM de subdivisions
Une analyse comparative de la DNO avec le POM.
Cohrence PTE/POM.
Un dispositif de pilotage fin du POM prvu au POM mais
qui na que partiellement fonctionn, en raison
principalement de lindisponibilit et de la surcharge des
cadres, de la vacance des postes et aussi de la
multiplication des documents stratgiques. Un bilan
annuel du POM tabli par le CGM. Idem pour le plan
ARTT.
Peu deffet du POM sur la rpartition des moyens
humains.
Un tableau de bord en cours de refonte du DDE, qui
dispose aussi de certains tableaux de bord (en fait de suivi
dactivit) des chefs de service.
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DDE 8
Stratgie exprime par un POM 1999-2002, affichant 5
orientations stratgiques, prcises sous la forme dune
trentaine daxes stratgiques, et identifiant 87 actions
prioritaires.
Dclinaison annuelle du POM au travers dun plan
daction, juxtaposition des plans daction annuels de la
direction et de chaque service, lesquels ne se bornent pas
aux actions prioritaires du POM mais intgrent
notamment celles quil navait pas pu prvoir (ARTT , loi
SRU)
Bilan du plan daction prcdent comportant une
apprciation se faisant partir d indicateurs de
russite plus ou moins difficiles apprhender.
POM peru par les agents comme un catalogue trop large
ne faisant pas ressortir de manire forte les priorits du
service. Plans dactions perus en revanche comme des
objectifs forts atteindre.
Aucune adquation en revanche entre ces objectifs et les
moyens allous la DDE.
Opinion gnrale : POM recentrer sur les orientations
stratgiques, plans dactions annuels concevoir par
service et annuellement.
DDE 9
Des orientations gnrales du POM peu ancres dans la
gestion quotidienne des services et se prtant mal de ce
fait une mesure
Une dclinaison du POM en plans annuels dactions,
saccompagnant dobjectifs mesurables, mais
essentiellement partir dindicateurs de moyens.
Une mesure dactivit qui nest toutefois pas considre
comme un outil de ngociation et de contrle, mais est
effectue pour pouvoir rpondre des questions poses et
rendre compte aux DAC.
DDE 10
Une culture du management stratgique dj prsente
dans la DDE , qui entreprend llaboration dun nouveau
POM (Plan Orientations Mesures)
Existence dun systme de dfinition dobjectifs annuels
entre la direction et les chefs de services et entre ces
derniers et leurs chefs de cellule
Elaboration au niveau des subdivisions territoriales dun
projet issu dun diagnostic territorial et servant de
support un plan dactions
Existence en outre de documents stratgiques
directement oprationnels dans le domaine de
lurbanisme et celui de lingnierie publique
Pratique, trs suivie, de runions de passage en revue ,
balayage et examen concert
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DRE 1
Un POM labor indpendamment de celui de la DDE
comportant 4 orientations stratgiques dclines en 49
actions. 25 indicateurs de suivi emprunts ceux de la
DNO
Une DNO ressentie comme une excellente initiative
Un PTE se prsentant comme un catalogue de 350 actions
prioritaires
Un projet de service labor chaque anne par chaque
chef de division , incluant les actions prioritaires du POM
et dont un point davancement est fait mi-anne par la
direction, et chaque mois par le DRE adjoint (lecture
commente des tableaux de suivi qui existent)
Des rapports au SGAR pour les runions trimestrielles
qui constituent de bonnes photographies de lactivit
de la DRE
DRE 2
Prise en compte des orientations nationales paraissant
dans lensemble correctement assure mais expression
claire et volontariste de ces orientations surtout dans le
domaine du logement.
SN 1
Une stratgie encadre par divers documents (DOS
(POM), Contrat tripartite, DNO , rapport de Bouard,
plan de modernisation IP)
Bonne appropriation de la stratgie par les agents selon le
chef de service, mais dans la mesure o elle nest pas
dcline ou dclinable en objectifs et actions, notion plus
floue pour lencadrement qui lassimile souvent aux
objectifs de production ou de mise en uvre des
programmes, contrats .
Activit quotidienne principalement dtermine par la
mise en uvre des dcisions prises et des programmes,
par les sollicitations et commandes imprvues, par les
urgences
Pas de pilotage spcifique de la stratgie, dont la mise en
uvre est intgre la production.
Prsentation dun rapport dactivit par les chefs de
service loccasion de leurs entretiens dvaluation
annuels.
Existence de lettres de mission aux subdivisionnaires
dans certains arrondissements.
Existence de plans dactions dans quelques subdivisions.
En termes dorganisation, ncessit de clarifier les
positionnements respectifs des chefs darrondissements
fonctionnels et territoriaux et de constituer en vritable
direction de lexploitation la mission entretien et
exploitation.
Ncessit aussi dun renforcement du pilotage des
objectifs stratgiques et oprationnels et de la
programmation, et dun meilleur exercice de la matrise
douvrage.
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SN 2
Engagement par la direction de dmarches stratgiques
fortes (POM, contrat tripartite, plans daction, recherche
dindicateurs par domaines GEODE..) mais restant
perues par le personnel comme peu oprationnelles et
synonymes de rductions deffectifs.
Une difficult plus ou moins grande selon les domaines
traduire les orientations en objectifs daction mesurables ;
Un arrondissement PPM (prospective, planification,
modernisation) dont le rle interfre avec celui de la
cellule gestion- management

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2.CONTRLE DES ACTIVITES DE PRODUCTION
Services Constats principaux
DDE 1
En dehors de lingnierie publique chaque chef de service
dfinit ses propres objectifs de production et ceux-ci sont
peu, voire pas formaliss
3 types doutils :
des outils de suivi doprations
des outils de contrle des consommations de
dotations et/ou crdits
des outils de mesure de volume de production ou
de consommation de moyens
Aspects qualitatifs rarement suivis
Multiplicit doutils pas satisfaisante : redondance,
manque de fiabilit, domaines non couverts, pas de
comparaisons inter units possibles, pas dutilisation
dcisionnelle par la direction, pas dutilisation pour la
diffusion dinformations lextrieur du service
En rsum absence de stratgie clair e et formalise de la
direction permettant la dclinaison dobjectifs dactivit
aux diffrents niveaux hirarchiques et linstauration dun
contrle de gestion dans une logique
objectifs/rsultats
DDE 2
Action privilgie par rapport la mesure de laction.
Toutefois quelques ilots solide dexpression et de suivi
dobjectifs au niveau des services Etudes et Travaux
Neufs et Construction et Habitat, Dveloppement
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DDE 3
Suivi ou prvision dactivit dans le meilleur des cas.
Jamais de contrle reposant sur un suivi et une analyse
des carts
Ex des grands travaux :
premire proccupation : la matrise des sous-traitants
et non celle de la production propre de la DDE
une gestion au coup par coup sans vision densemble
clairement matrise ni contractualisation
une commande fluctuante du matre douvrage
Situation similaire dans lADS o le sige subit
lactivit des subdivisions
Un tableau de bord pour lactivit construction-publique
et une fiche dactivit par charg dopration mais une
mesure des carts qui nest pas plus effective
Seul suivi bien structur : lentretien routier, grce
CORAIL + et une animation du responsable de la gestion
de la route qui porte la fois sur loutil et la politique
Au total 3 conditions la mise en place dun contrle de
gestion :
Une exigence forte du matre douvrage,
accompagne dune organisation spcifique
Un outil national dont la ralisation et la maintenance
sont assurs
Une utilisation des rsultats par la base avec une
marge dautonomie possible
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DDE 4
Entretien/Exploitation de la route : procdure et critres
locaux locaux pour fixer la politique locale et le
programme. Pas dobjectifs prcis associs des
indicateurs de suivi. Suivi des consommations de crdits
par opration lors des runions infrastructures mensuelles
et globalement en comit de direction
Travaux neufs routiers : un tableau de suivi physico-
financier centralis ladirection et transmis la DRE
IP : objectifs dpendant des moyens en personnel et des
co-ralisateurs externes . Utilisation de PICP.
ADS : utilisation de WinADS pour le suivi des dlais et
du nombre dactes instruits grce limplication
personnelle dun agent
Habitat : A cot dun tableau de bord de direction, peu
utilis et du tableau de bord financier du service de
lhabitat, un outil principal : le rapport annuel au CDH. +
Systme de conventions avec les communes pour
lhabitat indigne.
Scurit routire : programmation selon des critres
locaux pour les oprations ASIL, et en se rfrant des
critres nationaux inadapts en milieu urbain pour le
PRAS.(Objectif : obtenir des crdits)
Au total une mise en place dun contrle de gestion plus
facile dans les domaines dactivit de la DDE o les
objectifs sont peu sensibles lenvironnement que dans
ceux o lon constate :
Une interfrence continuelle de lurgence
La sensibilit politique des dossiers
Labsence de prise en compte de la ralit des moyens
Des objectifs dont la ralisation ne dpend pas
seulement de la DDE
Suivi des activits surtout performant sur laspect gestion
financire

DDE 5
Des outils de constat (mesure) de la production , mais pas
utiliss (utilisables ?) pour orienter les actions
Un compte-rendu au dpartement, reposant sur CORAIL
et un outil local CASCROUT, qui semble excessivement
lourd
Un suivi de lADS reposant sur la connaissance
fine..quantitative et qualitative du chef de service
Un CGM aidant la mise en place de certains outils mais
ne dveloppant pas une dmarche globale de tableaux de
bord avec indicateurs
Contribution des CHI au contrle des activits de
production
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DDE 6
Tableau de bord de la direction relevant dun compte-
rendu dactivit et dun suivi de consommation des
moyens financiers. Peu utilis par les services.
Analyse des cots et moyens de production dans le
domaine de la gestion de la route servant de base une
rpartition des moyens humains et financiers dans les
subdivisions et au pilotage des niveaux de service en
matire de fauchage et patrouillage
Commandes du Dpartement en matire de grands
travaux honores en ltat et flux tendu
Ville et habitat : tableau de bord outil de constatation et
pas de pilotage dune activit trs dpendante des
partenaires externes
IP : tableau de bord de lavancement des oprations.
Prvisions non glissantes
CP : avancement des oprations suivi par le tableau de
bord de la direction
ADS : tableau de bord de la direction et du SAU.
Contrle des activits de production en subdivision
effectu de faon assez artisanale.
Des outils informatiques qui instrumentent assez bien
les productions administratives mais pas conus pour
dialoguer entre eux et permettre une utilisation des
donnes dans llaboration de tableaux de bord
Indicateurs denvironnement et de moyens les plus
facilement disponibles et fiables
Indicateurs dactivit (temps pass) disponibles et
exploitables seulement quand utilisation pour la
rpartition des moyens en subdivision et si retour
dinformation vers les agents
Utilisation dcisionnelle des indicateurs restant limite
tant au niveau de la direction (utilisation des indicateurs
du SGR, de la comptabilit analytique du Parc..) que des
chefs de service
DDE 7
Difficult de mettre en accord les orientations affiches et
les dcisions quotidienne (exemple de lIP)
Programmation bien tenue des travaux neufs routiers.
Objectif : disposer des crdits
Activit du parc trs encadre
Un compte-rendu annuel de la convention de mise
disposition du dpartement reposant sur une formulation
des objectifs en termes trs gnraux.. Des documents de
suivi et de pilotage dans les subdivisions.
Dans le domaine AUH un dveloppement mritoire pour
matriser lactivit dtude mais un pilotage lche de
lADS
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DDE 8
Pratiques trs htrognes selon les services et mme les
units constitutives des services.
Entretien et exploitation des RN : objectifs dfinis
et programme dutilisation des quipes et des
moyens financiers effectue en se rfrant des
normes exprimant les pratiques minimales et
souhaitables (19 niveaux de pratique, rpartis dans
9 familles de travaux).Contrle rgulier du rythme
de la consommation des crdits. Contrle le plus
souvent qualitatif des niveaux rels de pratique.
Bilan dactivit de chaque subdivision partir de
KSP et CORAIL +, do est tir un bilan global
par itinraire pour la DR
Service des grands travaux : Suivi physique et
financier des oprations de qualit, la mesure de
lenjeu reprsent par l exceptionnel programme
routier du CPER
ADS : objectifs des subdivisions implicite. Pas de
suivi de leur activit par la cellule ADS et
affaires juridiques du sige, sinon travers un
indicateur constitu par le nombre de leurs appels
en cas de problme . Suivi de lensemble de
lactivit des subdivisions par le directeur des
subdivisions travers l atlas des subdivisions
et ISOARD
Ingnierie publique : renforcement du contrle de
gestion loccasion de la mise en uvre du plan
de modernisation de lingnierie publique.
Pilotage reposant sur un tableau gnral des
contrats proposs et un tableau de suivi des
contrats obtenus. Contrle de lactivit des
cellules par la production de leurs plan de charges.
Un rapport dactivit adress annuellement au
prfet.
Conclusions :
qualit du dispositif paraissant directement lie
la prcision de ce qui est attendu du service
volontarisme des donneurs dordre
rserve des responsables de la DDE sur
lutilisation comparative dindicateurs
defficience
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DDE 9
De nombreux tableaux de bord tous les niveaux
Le plus souvent des tableaux Excel aliments partir des
outils nationaux
Au niveau des subdivisions peu doutils communs
Une utilisation des tableaux de bord dans les cellules de
base qui est trs diverse, et rarement faite en vue dun
vrai pilotage
Une structure des tableaux qui rend malaise lutilisation
des informations quils contiennent par le niveau
suprieur
Un suivi dactivit non rfrenc des objectifs et ne
faisant pas lobjet de commentaires ou dalertes
Cas particulier : le CPER qui a donn lieu un travail
pouss sur les plannings doprations et les plans de
charge par units et une dmarche qualit sur les tudes.
Un suivi de lingnierie publique ne satisfaisant pas
encore tous les impratifs dun systme de contrle de
gestion
DDE 10
Modalits de pilotage et de suivi des activits de
production trs variables selon les secteurs.
Investissements routiers
RN : rfrence du CPER. Elaboration de
plannings de ralisation des oprations .
Production directement conditionne par les AP et
CP. Structuration des changes entre DDE, DRE
et DR par INFRAWIN
RD : Matrise trs complte du processus de
production par la DDE, sous lautorit
fonctionnelle de laquelle ont t replacs les
effectifs transfrs au Dpartement.
Entretien routier
RN :
Dialogue avec la DR rduit sa plus simple
expression
Elaboration par la DDE elle-mme dun
rfrentiel de consignes et doutils de suivi
RD :
Dispositif comparable mais rle plus complet
vis vis de la collectivit dpartementale
Echanges avec le dpartement favoriss par un
bon climat social et la proximit du dcideur
Au total dans ce domaine des pratiques permettant
de passer rapidement un vritable exercice de
contrle de gestion
AUH
ADS :
Suivi qualitatif trs serr en matire de cartes
communales
Production ADS conditionne exclusivement
par la demande
Logement :
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Suivi restant trs centr sur la clrit apporte
la consommation des crdits et le nombre de
logementss produits
Des indicateurs dimpact ou defficience qui
font dfaut
Ncessit dune mthodologie et de critres
nationaux pour la mise en uvre de la rforme
du numro unique
Nouvelle planification urbaine (loi SRU) :
Plan dactions 2001/2002, constituant un
excellent exemple de rationalisation de la
production du service au service de priorits
affiches et sappuyant sur des outils
performants de contrle de gestion
Ingnierie publique
Mise en place dun dispositif dans le cadre du
plan de modernisation
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DRE 1
Dfinition par chaque chef de service de ses objectifs
Gestion plutt au jour le jour de la stratgie
Seule activit quantifiable : le contrle routier
Caractre complexe des chanes de dcision relatives
linvestissement routier et aux financements europens
Autocommande en matire dtudes et de gestion de
donnes + rponse des commandes urgentes
3 types doutils
des outils de suivi doprations
des outils de contrle des consommations de
dotations et/ou de crdits
des outils de suivi dactivit
Pas de suivi qualitatif (laiss au SGAR tant pour le CPER
que pour les fonds europens)
Outils propres chaque division, souvent issus de la
ncessit de diffuser des informations aux intervenants
extrieurs, sans utilisation dcisionnelle par la direction
DRE 2
Allocation des ressources correcte de la part des
responsables rencontrs.
A titre dexemple plan rgional mensuel de contrle
routier
SN 1
Nombreux tableaux de bord et documents de suivi (voir
fiche 1). Aucun partag avec VNF hormis le suivi des
CPER (et les documents budgtaires et comptables
conus pour le suivi des dpenses )
Programmation laborieuse et longue ainsi que
partielle, mais juge en progrs.
Entretien : pas de politique arrte;. Pas de vritable
matrise douvrage en labsence dune vritable direction
de lentretien. Pas dapprciation de lefficience et de
lefficacit. Pas dutilisation de Corail.
Dans le domaine de lexploitation dmarche
dexplicitation des objectifs et des priorits, intgrant la
proccupation du contrle de gestion, en cours, dans le
cadre de ltablissement du schma directeur
dexploitation .
Situation en cours dvolution positive dans le domaine
de lingnierie (organisation de la matrise douvrage, et
de la prise de commande )
Oprations dquipements et damnagement relatives au
dveloppement et la valorisation du domaine public
fluvial soumises un processus similaire aux autres
oprations dinvestissements.
Programmation des actions proposer annuellement au
MATE dans le domaine de leau.
En gnral pas de programmation dactions pour les
activits de type rgalien ou de rgulation.
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SN 2
Une plus grande difficult pour les arrondissement
dveloppement de la voie deau et PPM que pour les
arrondissements de production dfinir des plans
dactions mesurables et valuables
Un obstacle tenant limpossibilit institutionnelle des
matres douvrage prendre des engagements
pluriannuels de moyens
Une absence de demandes de remontes dinformations
autres que financires (budgtaires ?) de la part des
DAC
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3.PILOTAGE DES ACTIVITES SUPPORT
Services Constats principaux
DDE 1
Des outils de suivi propres chaque service
Un objectif gnral pour le service RHM : celui de
respecter le calendrier des divers actes de gestion et un
objectif prioritaire : celui de faire le plein des postes.
Mais des outils nationaux trs imparfaits quil faut
rebidouiller
Un suivi particulier du nouveau rgime indemnitaire
partir de GESPER et GESFIN
DDE 2
Apprciation excellente (Sic)
DDE 3
Pas de tableau de bord de la direction, ni du secrtariat
gnral. Abandon (provisoire ?) des critres
anciennement utiliss pour la rpartition des enveloppes
entre les subdivisions
A linverse tableaux trs dtaills dans les subdivisions.
Mais pas homognes dune sudivision lautre et ne
portant que sur les moyens allous sans relation avec la
production ou les rsultats.
Utilisation des exploitations Corail faites au sige par
chaque subdivisionnaire localement
DDE 4
Budget de fonctionnement : outils adopts jugs
pertinents par les diffrents niveaux dacteurs, mais leur
objectif est de consommer les crdits et non pas celui
dune recherche de l efficacit maximale de la
dpense
GRH : sensibilit exacerbe et interpellation critique de la
direction et du BRH, dans un contexte de fortes vacances
et important turn-over, mais des initiatives intressantes
et soucieuses de rquilibrage..
Un outil dvelopp localement pour complter GESPER
Les contraintes subies devraient inciter quitter la
vision du strict guidon alors que cest paradoxalement
linverse.
Prconisation doutils nationaux et dapplications inter-
units pour viter lactuelle prolifration doutils internes
dutilisation confidentielle et redondants.
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DDE 5
Effectifs :
Une tude de rpartition quitable des effectifs
dans les subdivisions faite en autocommande
par le CGM mais que na pas souhait utiliser le
directeur, qui prfre rester au cur du
processus de dcision .
Une dmarche de mme nature pour la
dtermination des effectifs des services
fonctionnels du sige mais rejete par ces derniers
Budget de fonctionnement :
pas de critres et de ratios de rpartition dans
lensemble territorial
un outillage complet et prcis pour le suivi
effectu par le bureau dadministration gnrale
du sige (50% du budget)
des instruments de suivi de leur budget par les
subdivisions de qualit variable
Un logiciel local (CASCROUT ) de suivi analytique des
dpenses utilis tant pour rendre compte au Conseil
Gnral des conditions dexcution de la convention de
mise disposition que pour renseigner lenqute annuelle
DPSM, mais insuffisamment exploit dans le sens dun
contrle de gestion
DDE 6
GRH : Une rpartition des effectifs autoriss ne reposant
pas sur des critres d finis et encore moins sur des
indicateurs de contrle de gestion
Budget de fonctionnement : une rpartition faite sur la
base du budget prvisionnel de chaque subdivision, sauf
en ce qui concerne les frais de dplacement calculs
partir de ratios selon le grade et lemploi de chaque agent
DDE 7
Moyens en personnel : lien difficile de la gestion
quotidienne avec les tendances dvolution du POM. Pas
de gestion prvisionnelle des heures supplmentaires.
Budget de fonctionnement : faible marge de manuvre.
Moyens jugs insuffisants. Cl de rpartition 8
paramtres non relie des indicateurs dactivit. Un
suivi des consommations. Suivi fins sur certains postes
(ex les consommables).
Comptabilit : faiblesse de la fonction du niveau 2
(gestionnaire)
Comptabilit publique : contrle des seuils par Cassiope
impossible. Contrle des marchs essentiellement sur
pices administratives. Pas de bilan annuel dexcution.
Contrle hirarchique ; de comptabilit mais jugs trop
courts.
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DDE 8
Pilotage au jour le jour par le chef du service de
ladministration gnrale, qui dispose dun tableau de
bord portant sur le budget de fonctionnement, la gestion
des effectifs, le plan de formation
Rpartition des effectifs entre les services rsultant dun
pilotage vue, aprs apprciation de la situation
gnrale de la DDE et de son contexte dvolution .
Calibrage des plans daction en fonction de cette
rpartition intuitive .
Gure dutilisation des quelques lments objectifs
disponibles qui, dans des domaines comme lentretien et
lexploitation de la route ou lADS permettraient de
tendre la rationalisation des rpartitions deffectifs
Etablissement du budget de fonctionnement par
continuit sans se rfrer des ratios objectifs que le
service jugerait toutefois souhaitable. Contraintes lies au
non rattachement de la contribution dpartementale au
budget de lEtat.
DDE 9
Un suivi du budget de fonctionnement ralis avec la
ventilation collective de Cassiope par nature de
dpenses, et visant permettre un respect global du
budget, sans quon puisse parler dun rel pilotage fond
par exemple sur des objectifs de rduction de telle ou
telle dpense
Une rpartition des moyens de fonctionnement faite sur la
base de ratios ne sappuyant pas sur des critres
dactivit.
Elaboration en cours en revanche dun outil de rpartition
des moyens en personnel entre les subdivisions
sappuyant sur des critres dactivit
Une utilisation actuelle de CORAIL qui ne permet pas
vraiment un travail sur lutilisation des personnels
dexploitation et des engins
DDE 10
Existence dun cadre gnral de pilotage fond sur divers
instruments : tableaux de bord, consignes en matire de
commande publique, rglement intrieur
Allocation des moyens humains sappuyant sur un outil
danalyse Charges/Moyens existant depuis plusieurs
annes, et qui, sans tre prospectif, fournit nanmoins
des rfrences utiles
Un budget de fonctionnement trs contraint, notamment
sagissant des ressources dpartementales, et ne
constituant quassez peu un outil de management ;
Une GRH visant anticiper le plus possible sur les
mouvements des agents et raliser la meilleure
adquation entre les besoins du service et le profil des
agents
Une mise en place en cours de la gestion du nouveau
rgime indemnitaire
.
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DRE 1
Pilotage global des activits support compte-tenu de la
taille de la DRE
DRE 2
Nant au motif que les services de la DRE sont
principalement des intermdiaires, sans action directe
SN 1
Un processus dtablissement de la rpartition des
effectifs autoriss entre les diffrentes units du service.
Budget de fonctionnement rparti (entre les services) au
prorata des effectifs suivant les rgles de la DPSM ( ?) et
au sein des subdivisions par les arrondissements selon des
critres techniques ( ?), en tenant compte de lurgence
et de la possibilit de dpenser dici la fin de lexercice.
SN 2
Des activits support pouvant suivies partir des
instruments de mesure traditionnels (Cassiope,
Sicave, Corail, Scot) et plus rcemment, pour les donnes
comptables, avec Business Object
Mais des pratiques restant perfectibles

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4.QUALITE DE LA COMMANDE
Services Constats principaux
DDE 1
Une perception de la commande trs variable selon les
personnes rencontres.
DAC :
Points de vue diffrencis mis sur lexistence, la
qualit et la manire dont sexprime la commande
des DAC mais une commande ntant pas dans
lensemble juge comme claire et prcise
En revanche des remontes dinformations
demandes par les DAC (DR pour
linvestissement routier, DPSM travers
ISOARD et ses enqutes, DGUHC..) juges trs
lourdes sans que les services sachent ce qui en est
fait.
Conseil gnral : une commande perue jusqu cette
anne comme peu prcise, avec un systme
dinformations vcu comme assez lourd. Mais une
reprise en main en cours de la matrise douvrage
Prfet : pas de commande mais demande
dinformation trs rgulire et rencontre
hebdomadaire avec les chefs de service.
DDE 2
Assez naturellement les services de la DDE
ninventent pas des objectifs lorsque le POM ou
ladministration centrale nen fixe pas
Lorsquen particulier des lments chiffrs sont
demands, le service sapplique les fournir : cest
dailleurs une occasion de mesurer limperfection de
certains outils.
DDE 3
Commande externe :
La commande de lEtat est la plus dcrie :
modifications de la programmation, insuffisance
des crdits ou retards dans leur mise en place,
caractre fluctuant des politiques. Commandes
supplmentaires du prfet. Incertitudes de nature
plus politique ou conjoncturelle pesant sur la
politique du logement social
Une commande du Conseil Gnral ressentie en
revanche comme claire et sans exigence
qualitative excessive. Runions mensuelles et
indicateurs de suivi
Commande interne : Un repli manifeste de la base sur les
valeurs fortes historiques de la maison et la
production quotidienne au regard dune stratgie
considre comme sujette de trop frquents
changements de cap ou dobjectifs considrs comme
hors de porte.
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DDE 4
Un caractre trs flou de la commande :
Une commande parcellise et non des orientations
que le service se devrait de mettre en musique lui-
mme. Ex : oprations du CPER, programmation
du logement social.
Dans le domaine de lamnagement et de la
politique de la Ville un rle partenarial qui se
dcrit mal et svalue encore plus mal
Une commande des collectivits locales
apparaissant aussi souvent comme floue. =>une
frquente autocommande des services.
Une organisation des services en consquence :
Des programmes annuels dactivit qui en
constituent.. une phase incontournable
Des comits de suivi pour les projets importants.
Des comits de matrise douvrage pour les
projets les plus complexes tels que les
infrastructures de TC ;
De la gestion ordinaire mais pas du contrle de gestion
DDE 5
Grandes priorits daction (de lEtat ?) connues au travers
du PTE
Commande trs prcise du Conseil Gnral sauf en
matire de VH
Commandes des DAC restant trs imprcises et mal
connues. Exception pour la DR travers son programme
dactions ( ?). Suivi du CPER par un tableau de
bordprcis.
Exigences de la DIREN en matire denvironnement
connues partir de ses engagements crits ( ?)
Pas de commandes particulire de la direction en ce qui
concerne les secteurs transversaux internes
POM ne participant pas la commande
DDE 6
Une commande interne ayant fait lobjet dun fort
investissement du service, aux plans organisationnel et
mthodologique pour amliorer sa qualit.
Une commande externe de lEtat minoritaire et peu
commente : directives des DAC mal connues, pas de
commandes gnrales du prfet, qui reoit
hebdomadairement le DDE. Une commande de la
DGUHC ressentie par le SAU comme imprcise et par le
Service Ville et Habitat comme valable et justifie mais
incompatible avec les moyens de la DDE. Une quantit
de compte-rendus et de tableaux statistiques fournis aux
DAC juge excessive ? Une multiplication des demandes
dinformations de la DRE, dont lintrt nest pas
toujours peru.
Une commande externe du Conseil Gnral dans le
domaine des projets routiers trs dcrie.
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DDE 7
Commandes des DAC :
Nombreuses demandes de remontes
dinformations auxquelles la DDE se prte de
bonne grce, en sinterrogeant toutefois sur leur
cohrence et leur uilit, et sans grand espoir de
retour
Empilement des demandes dlaboration
dorientations stratgiques se tlescopant avec le
POM et le PTE.
Critiques sur la nouvelle nomenclature GEODE et le
nouvel ISOARD
Mauvaise priorisation des politiques nouvelles des
DAC (DGUHC surtout) ne tenant pas compte des
commandes locales reues par ailleurs sur les mmes
champs.
Commande du prfet : Suivi des grands dossiers sans
soccuper de la faon dont la DDE gre ses moyens.
Niveau DRE : important pour la DDE en tant que bon
niveau dagrgation et de rgulation et galement
dinterface entre les DAC et les DDE ( lexception de la
DR qui travaille davantage avec une logique
dpartementale). Plus value faible en terme de gestion
Conseil gnral : Commande faible. Relations confiantes.
Pas dadaptation du programme des interventions de la
DDE lie lARTT.
DDE 8
Commandes des DAC juges plutt comme claires .
Difficult lie la multiplicit des commandes
conduisant le service devoir tablir des priorits. Retour
des commandes juges par ailleurs frquent (Ex
dISOARD).
Commandes du prfet : implicites dans les domaines
o la DDE est en situation de responsabilit plus
explicites dans le cas daffaires ponctuelles lies
lactualit locale. Priorits du prfet pas forcment en
accord avec celles des DAC (Ex de lingnierie publique)
Commandes du Dpartement : Rgies par la convention
de mise disposition fonde sur des obligations de
moyens, mais aussi de plus en plus sur des obligations en
termes de production et de niveau de service.
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DDE 9
Une perception trs floue tous niveaux des besoins de
ladministration centrale en matire de pilotage de
laction de la DDE, et galement de lutilisation quelle
peut faire des informations quon lui fournit, sans pour
autant lever de rcrimination.
Une perception toutefois beaucoup plus claire de ce suivi
de ladministration centrale pour ce qui est de lut ilisation
des moyens budgtaires
Une formalisation et un suivi galement clair dans
lensemble de la commande du matre douvrage Etat
dans le domaine des grands travaux
Des outils des outils nationaux perus comme destins
dabord satisfaire les besoins dinformation des DAC et
non pas ceux correspondant la gestion oprationnelle
des services
Des outils dont on regrette en outre quils arrivent trop
tardivement
Un suivi par le Conseil Gnral de lactivit de la DDE
pour son compte visant surtout sassurer de la bonne
affectation et utilisation des moyens qui lui sont dus et
plus informel pour le reste, mais que le Conseil Gnral
peut nanmoins ressentir comme effectif en raison de la
proximit et de la frquence des relations quil entretient
avec la DDE. Une commande du Conseil Gnral qui
sefforce au surplus de faire lobjet dune formalisation
croissante la demande de la DDE
DDE 10
Des commandes des diffrentes DAC qui paraissent
insuffisamment formules, voire inexistantes
Une DDE qui saccommode assez bien de cette situation
et sinterroge sur les volutions qui vont rsulter de la
LOLF
Une commande du prfet au niveau local sexprimant de
diverses manires : PTE, changes directs Prfet/DDE,
propositions de la DDE elle- mme
Une commande du dpartement sexprimant dans le cadre
particulier de la remise sous lautorit fonctionnelle du
DDE des moyens transfrs. Une volution rcente
marque par lmergence progressive dun service de la
matrise douvrage plac auprs du PCG. Une proximit
du matre douvrage et des relations entre lui et la DDE
qui encouragent le dveloppement dun contrle de
gestion.
Avec les autres collectivits des engagements et des
prestation largement dtermins par des choix oprs par
la DDE elle-mme
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DRE 1
Une perception de la commande variable selon les
domaines dintervention ;
CPER : une dimension politique qui interfre avec la
clart de la commande
DAC :
Consignes claires et formalises de la DR,
mais objectifs concernant toutefois
exclusivement la consommation financire
Pilotage de la DTT considr comme
beaucoup moins clair
DGUHC pas voque
Acteurs locaux :
Sassurent de la ralisation des oprations
inscrites au CPER
LEurope :
DAC : commande implicite mais ne
saccompagnant pas de directives propres de leur
part
SGAR : Confiance du SGAR dans la DRE pour
linstruction des dossiers. Evaluation qualitative
des programmes restant de son ressort
Contrles routiers : objectifs bien identifis
Habitat-Logement : innombrables enqutes auprs des
services manant de la DGUC que la DRE nest pas
en mesure de contrler et qui nont que peu dintrt
au plan local
DRE 2
Nant au motif que les services de la DRE sont
principalement des intermdiaires, sans action directe
SN 1
Domaines o la commande nest pas claire : entretien,
gestion hydraulique, dveloppement, activits
rgaliennes.
Suivi des matres douvrage principalement ax sur la
consommation des crdits.
Remonte des informations pas formalise
Les relations ne sont vraiment contractuelles que pour
les contrats de plan et des contrats cofinancs ( ?)
SN 2
Une commande centrale tantt explicite tantt implicite
Des commandes assez bien senties dans les units
oprationnelles mais qui gagneraient tre davantage
formalises ou catalogues , avec des instruments
dvaluation associs

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5. ADEQUATION DES OUTILS INFORMATIQUES
Services Constats principaux
DDE 1
Des outils nationaux rpondant une fonction de base et
dont les cahiers des charges nont pas pris en compte les
besoins des utilisateurs locaux. Des requtes lourdes dans
la plupart des outils.
En outre une culture du chacun son outil qui semble
profondment ancre et lie au fait que cest chaque chef
de service et chaque chef dunit qui se fixe des objectifs
DDE 2
Plac auprs du DDE, le contrleur de gestion apporte
ce dernier les lments quil rclame, en loccurrence fort
peu
Pas dirrigation non plus des services, par manque
dexigence des chefs de service et attitude
insuffisamment expansive du contrleur de gestion.
DDE 3
Des outils nationaux qui ne sont pas pleinement utiliss
par la DDE par manque de temps de la DDE mais aussi
parce quils ne rpondent pas toujours aux besoins
locaux. Par mconnaissance galement des potentialits
de leurs logiciels
De nombreux outils et tableaux locaux labors en
parallle, sous Excel le plus souvent
Pas de tableau de bord de la direction du fait notamment
de labsence dun conseiller de gestion depuis plus dun
an.
Pas de dispositif de suivi formalis du POM
Un volet prvision qui, sil existe souvent, nest pas
toujours formalis
Une culture de gestion prsente mme sil existe un
manque de formalisme
Reconnaissance de lutilit du contrle de gestion pour
mieux anticiper mme si actuellement travail dans
lurgence et le nez dans le guidon qui a conduit ne
pas en faire une priorit
Peu de tableaux de bord avec indicateurs mais des
tableaux de suivi
DDE 4
Des outils nationaux suivistes ( ?) et trop souvent
subis
Des tches dalimentation en donnes des DAC trs
lourdes :
La pertinence du niveau arrondissement
Des raisons despoir
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DDE 5
En matire financire des outils qui sont constitus
essentiellement au niveau des chefs de service et dont la
direction se satisfait pour ses besoins propres , aprs
labandon en 1997 du tableau de bord central que lui
fournissait le bureau de la comptabilit centrale.
Des outils, dont Cassiope est le support essentiel, qui
sont plus des suivis de consommation des ressources
financires que de vritables outils de pilotage
INFRAWIN, un outil intgrant des prvisions et pouvant
permettre ltablissement de vritables tableaux de bord
mais dont la pleine utilisation suppose un important
investissement du service.
Incapacit de Cassiope structurer un et gnrer
simplement un systme dinformation fiable permettant
dassurer le pilotage des moyens financiers
DDE 6
Manque de souplesse et insuffisante prise en compte des
besoins locaux par les logiciels nationaux ;
De ce fait des complments locaux, sous Excel,
ncessitant une double saisie et n travail supplmentaire
DDE 7
Outils nationaux ne permettant pas toujours la DDE de
produire des indicateurs de gestion soit par impossibilit
technique soit par dfaut dergonomie.
Non utilisation de certains outils soit par rsistance, soit
pour des raisons techniques
Problmes aggravs par le retard global dinformatisation
de la DDE.
DDE 8
Nouvelle segmentation ISOARD compliquant
singulirement la tche de saisie des donnes, au
dtriment de la fiabilit.
Difficult faire communiquer les diffrents outils
assurant le suivi de la production, des moyens financiers
et des moyens humains en temps rel et pas seulement
en bilan de fin danne .
Difficult mettre en place des indicateurs de rfrence
pertinents, prenant notamment en compte ce titre la
qualit des prestations, ou de les croiser entre eux.
Des tableaux de bord qui sont souvent des outils de suivi
de la production
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DDE 9
Des possibilits dexploitation des outils nationaux pour
les besoins du contrle de gestion qui, si elles existent,
sont en ralit peu utilises
Raisons invoques :
Absence de commande de la direction
Manque de disponibilit de la cellule conseil de
gestion
Manque de comptence pour lutilisation de
certaines bases de donnes
Manque de saisie appropries par les cellules
Et aussi (cf point prcdent) sentiment doutils
dabord conus pour les besoins des DAC
Limites aussi lies au fait que tant au niveau des
responsables dunit que de des responsables de niveau
suprieur on nprouve pas ncessairement le besoin
dune meilleure visibilit de son action.
Mauvaise connaissance par ailleurs par la hirarchie du
fonctionnement et des fonctionnalits des outils ;
Critiques formules sur le caractre trop complexe de
certains outils comme Infrawin II et PSN7 ou MSProject.
Au del de la problmatique outil, caractre prjudiciable
de labsence de commande ;
DDE 10
Des outils de gestion qui ne servent pas ou peu un
vritable contrle de gestion, soit parce quils ne sont pas
btis pour, soit parce quils ne sont pas utiliss dans la
totalit de leurs fonctions, soit parce que leur ergonomie
est mauvaise
Des outils qui participent nanmoins ldification dun
socle du contrle de gestion
DRE 1
Des outils nationaux qui, pour la plupart, rpondent des
fonctions de suivi administratif et financier. A lexception
de CORAIL qui nest pas utilis.
Des espoirs fonds, pour le suivi du CPER, dans AGIR
1.9, en liaison avec INFRAWIN et, pour les financements
europens, dans PRESAGE
Le logiciel GRECO impos par la DTT pour la gestion
des contrles routiers ne permet aucun suivi.
DRE 2
Nant au motif que les services de la DRE sont
principalement des intermdiaires, sans action directe
SN 1
Outils (et procdures) nationaux jugs pas compltement
satisfaisants
Adaptation de certains de ces outils par le service pour la
gestion
Gestion lourde du systme de comptabilit VNF.
Non pertinence des indicateurs ISOARD pour lentretien
et lexploitation des VN
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SN 2
Un systme CASSIOPEE dont lutilisation par les
services au titre de leur gestion devrait faire lobjet
dimpulsions plus fortes de la part de la DAFAG.
Mme remarque concernant la ncessit dune impulsion
de la DPSM concernant lutilisation de GESFIN , pour
faire connatre et valoriser ses fonctions dextraction.
Une architecture centralise du systme comptable
SICAVE amliorer notamment pour satisfaire aux
besoins des subdivisions, dans la mesure o aujourdhui
seule la comptabilit centrale matrise Business Object

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6. MESURE DES TEMPS PASSES
Services Constats principaux
DDE 1
Utilisation de CORAIL + pour le suivi des temps
passs dans le domaine de lIP (aprs un fort
rinvestissement de loutil) et au sein du SGR et des
services territoriaux
Exploitation des donnes CORAIL restant cependant
faible et commenant tout juste en ce qui concerne
lanalyse des oprations de lIP
Exercice de bilan CORAIL des activits de la DDE sur
les 5 dernires annes en cours mais risquant de manquer
de fiabilit, toutes les activits ntant pas saisies.
Exercice ISOARD estim lourd avec une transmission
tardive des quelques rsultats qui reviennent
DDE 2
Utilisation forte de Corail dans le domaine de lentretien
routier mais sous- utilisation des informations disponibles
en raison de la vacance du poste de responsable
administratif du service Entretien et Exploitation de la
Route
Exigences de laction lemportant sur la mesure des
rsultats
DDE 3
CORAIL + en place dans les subdivisions depuis
plusieurs annes et exploit par la cellule charge de
lentretien routier essentiellement sous langle des
dpenses en matire dentretien routier
Mise en place en cours dun suivi de lIP dans les
subdivisions par opration partir de CORAIL +, mais
pb de la limitation du nb doprations dans la version
actuelle de CORAIL +
PILOT Gestion des temps pour le suivi de lIP dans les
cellules du sige.
Mais pas encore dlments mesurs rels densemble sur
le sujet
DDE 4
Des objectifs et des pratiques singulirement
pragmatiques reposant sur des dmarches propres
chaque responsable hirarchique territorial
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DDE 5
CORAIL + entretien outil fondamental de dialogue avec
le conseil gnral pour le suivi de lEETD , mais ne
faisant pas vritablement en la matire lobjet
dexploitations internes sur un plan densemble
Pas dutilisation densemble non plus de CORAIL+ dans
les autres domaines dintervention des subdivisions
(ADS)
Au niveau des subdivisions utilisation (dsormais ?) de
CORAIL + dans le domaine de lingnierie publique
Alimentation quasi automatique dISOARD partir de
CORAIL + pour les services fonctionnels du sige (sauf
travaux neufs et activits support lies la gestion du
personnel)
Charge de travail CORAIL + estime 4,35 agents/an
DDE 6
Utilisation gnralise de CORAIL +
Exploitation des seules donnes relatives lentretien
routier, au niveau de la subdivision et au niveau du SGR
Exploitation sur MEXICO des donnes recueillies partir
de CORAIL + , donnant lieu au calcul de ratios facilitant
la comparaison des subdivisions entre elles, permettant de
dterminer les cots dentretien de chausses selon
diffrents critres, et contribuant ainsi leur fiabilit
Pas dexploitation en revanche des temps saisis
concernant le domaine IP
DDE 7
Hors le parc la mesure des temps passs nest
systmatique travers Corail que dans les units
territoriales. Et depuis peu en matire dIP (Suivi des
temps passs par opration, connaissance des cots de
revient)
Utilisation des rsultats Corail minima.
Enqute annuelle ISOARD pour lensemble des autres
agents de la DDE
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DDE 8
CORAIL + mis en place dans toutes les cellules.
Assez bonne motivation dans les units en charge e
lentretien et de lexploitation de la route et de lIP.
Faible motivation dans les units urbanisme et logement.
Utilisation des rsultats
Par le CGM :
Restitution annuelle de lenqute ISOARD faite
par le CGM sous la forme dun atlas de
lactivit de la DDE
En outre ralisation annuelle par le CGM dun
indicateur des subdivisions croisement de
plusieurs fichiers (CORAIL + , KSP, WIN
ADS) partir de manipulations pas
particulirement aises .
Par les cellules et services :
Entretien et exploitation de la route : utilisation
trs variable dune subdivision lautre.
Utilisation par le chef du service de lentretien
routier pour comptabiliser par tche les
quivalents-agents ncessaires et les moyens
financiers et sen servir pour la rpartition des
moyens de lanne suivante. Mais pas
dindicateurs de rsultats et defficience.
IP : avant septembre 2001 activit globale suivie
par tche et par partenaire. Depuis cette date par
opration. Mais encore aucune utilisation pour
ltablissement des devis ou le suivi des carts
entre prvisions et ralits.
Secrtariat gnral : ni tableau de bord, ni
indicateurs pour ses besoins (son activit ?)
propres.
DDE 9
Utilisation ancienne de Corail +
Mais manque de connaissance relle par la direction et les
cadres de deuxime niveau des ressources de loutil, se
doublant mme dun jugement peu favorable port sur
lui et sa fiabilit
Conscience toutefois de lacquis que reprsente
lutilisation ancienne de loutil et existence de pistes de
progrs pour en amliorer lusage
Sentiment chez les acteurs du caractre incontournable de
la mesure du temps pass dans le domaine de lingnierie
publique, vrifier toutefois chez les contrleurs qui
dveloppent souvent un discours sur la prvalence du
service public . Conviction aussi de lintrt dune
mesure des temps passs par projet.
Net dficit dexploitation des donnes agrges
dISOARD.
DDE 10
Utilisation gnralise de CORAIL
Mais comptabilisation des temps passs par nature de
tche et non par unit produite
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DRE 1
Pas dutilisation de CORAIL + ni de mesure des temps
passs dans le domaine des tudes ou des contrles
routiers
Une valuation rcente du temps passs dans le suivi des
dossiers europens la demande du SGAR
DRE 2
Nant au motif que les services de la DRE sont
principalement des intermdiaires, sans action directe
( ?)
SN 1
Corail utilis dans une subdivision entre 1997 et 1999
Faible utilisation du logiciel de comptabilit analytique
Diaman (pour le budget de fonctionnement) posant la
question de sa pertinence et de son maintien
Mesure des temps passs sur lensemble des domaines
dactivit partir dISOARD : en fait pas mesure mais
estimation en diffrentiel partir des chiffres de lanne
prcdente.
Utilisation partielle dISOARD des fins dvaluation
des besoins en effectifs dans certains domaines ou de
comparaisons interne et interservices.
SN 2
Une mesure des temps passs faite (depuis 10 ans) par un
seul arrondissement, celui de lentretien et de
lexploitation de la voie deau. Mais dont lutilisation
reste discrte .
Une connaissance des cots par unit duvre, qui nest
pratique que hors main duvre , dfaut de pouvoir
dterminer par lutilisation de systmes comme CORAIL
ou Pilot GT les temps passs par affaire ou chantier.

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7. ROLE DU CONSEILLER DE GESTION
Services Constats principaux
DDE 1
Rle du conseiller de gestion pour les personnes
interviewes : un conseiller auprs de la direction et des
chefs de service qui sappuie sur son exprience , ses
comptences et sa vision globale et objective de la DDE
pour tre force de proposition dans les dmarches de
management et de progrs ( dont le contrle de gestion),
valoriser les bonnes pratiques et diffuser une aide
mthodologique au pilotage et llaboration des outils.
DDE 2
Rle rempli avec discipline mais sans crativit ni valeur
ajoute
DDE 3
Poste vacant pendant plus dun an
Nombreuses attentes de la part
De la direction : management, contrle de gestion
Du secrtaire gnral : outils de gestion et de suivi
financier, dfinition de critres de rpartition du
budget de fonctionnement
De lencadrement de 1
er
et 2
me
niveau : tableaux
de bord, indicateurs
DDE 4
Un positionnement central du conseiller de gestion que
lui confre sa mission dans le domaine de la
programmation routire
Un rle de :
Animateur
Synthtiseur (et non contrleur)
Instigateur
Interlocuteur linterne et lexterne

DDE 5
Une cellule conseil de gestion de 2 agents de catgorie A
au sein du Service Gestion-Management et Mission
Qualit assurant la fiabilisation et lagrgation des
donnes recueillies au sein de la DDE et une aide pour la
conception doutils informatiques de gestion et de suivi,
mais peu sollicit en revanche pour le conseil en
management
DDE 6
Un groupe de modernisation place sous lautorit
dun A+ et comprenant 1B+ intervenant mi- temps, au
titre du conseil de gestion, sur le conseil et llaboration
des documents stratgiques de la DDE (POM et plan
daction) et la collecte (mais non la vrification,
lexploitation et la diffusion) des donnes relatives la
mesure de lactivit dans CORAIL
La cellule Qualit rattache au SGR ( 1B+ et 1C)jouant
un rel rle de contrle de gestion pour le domaine de
lentretien et de lexploitation de la route.
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DDE 7
Un conseiller de gestion, responsable dune mission
gestion communication , place auprs de la direction,
comprenant 7 agents (avec lui), dont 2 (avec lui) sur le
conseil de gestion management. Rles de conseiller et
danimateur de la politique de modernisation de la DDE
et de production plus directement lie au contrle de
gestion.
DDE 8
Poste de CGM vacant depuis un an. =>Baisse de qualit
du contrle de gestion qui avait pourtant un niveau
correct.
Rle du CGM :
Pilotage densemble de dmarches et doutils
comme ISOARD, CORAIL+, le POM , les plans
dactions annuels des services, latlas d activit
de la DDE , lindicateur des subdivisions , ou
de diagnostics sur tel ou tel aspect de la gestion de
la DDE.
Contrle des activits de production : mise en
uvre de tableaux de bord demands par la
direction ou les chefs de service ou conseils pour
leur tablissement.
Participation des groupes de rflexions, en tant
quexpert, mais aussi animateur ou catalyseur.( ec
plan de modernisation IP, rflexion sur le contrle
hirarchique)
DDE 9
Activit trs disperse de la cellule du conseillet de
gestion partage entre des missions de mise en place et
dexploitation doutils de gestion et des missions plus
qualitatives relevant de la modernisation et de
lorganisation
Absence de commande politique adresse par la
direction au titulaire du poste de conseiller de gestion
Autonomie dclare de la fonction
DDE 10
Situation particulire de la DDE lie au rle jou par le
Cabinet du directeur et son responsable, dans la collecte
des informations qui remontent au niveau de la direction
Le conseiller de gestion nintervient que sur les
grandes chanes de traitement du type ISOARD
DRE 1
Besoin non ressenti dans la DRE, les personnes
interviewes estimant avoir les outils ncessaires pour
piloter lactivit et tre les plus comptentes pour
rflchir aux indicateurs
DRE 2
Nant au motif que les services de la DRE sont
principalement des intermdiaires, sans action directe
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SN 1
Pas de lette de mission dfinissant le rle du CGM . Un
rapport de prise de poste.
Rle dauditeur, et de conseil en management et gestion.
Cheville ouvrire de la prparation et de la mise en uvre
du contrle de gestion et lexamen des rsultats, sans rle
dans la mesure des carts entre objectifs et rsultats, quil
considre relever de la matrise douvrage et de la
matrise duvre, et ce titre principalement des
responsables de 2
me
niveau.
Manque de relais dans les arrondissements
Peu de dmarches qualit
SN 2
Une cellule CGM apparaissant davantage comme
apportant une aide la gestion du Secrtariat gnral qu
la direction
Flou de ses frontires fonctionnelles par rapport celles
de larrondissement PPM et mme du secrtariat de
direction (qui tient aussi des tableaux de bord pour la
direction)
Au total un CGM aujourdhui organiquement faible et
pas en mesure de pratiquer un vritable contrle de
gestion

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8. LES LEVIERS DE PROGRES ET FREINS AU CHANGEMENT
Services Constats principaux
DDE 1
Les lments jugs dfavorables :
Les craintes sur lavenir des services
Les nombreuses vacances de postes
Les nombreuses sollicitations externes
La faible capacit de mise en prospective
La complexification des projets et des politiques
et laccroissement du nombre des intervenants
La non transmission des connaissances lors des
changements de chefs de service
Les lments jugs favorables :
Les volutions en cours, avec des implications sur
lorganisation des services, dont le contrle de
gestion peut constituer un accompagnement
La LOLF, sous rserve quelle soit explique et
commente
La bonne volont affiche des cadres de deuxime
niveau
Les leviers de progrs :
La formation des cadres
La responsabilisation de la hirarchie
La dfinition dobjectifs prcis accompagns
dindicateurs pertinents et hirarchiss
Le dveloppement de vritables cabinets pour
animer la dmarche
La construction doutils simples partant des
besoins des units
La systmatisation des commentaires danalyse en
accompagnement des tableaux
Lutilisation par linspection du contrle de
gestion ( ?)
DDE 2
Style de management adopt, avec forte dlgation, peu
de contrle de laction , mais lvidence un contact
entre le DDE et les chefs de service, contribuant
certainement une bonne efficience de laction.
En revanche ambition rduite de mesurer laction
Faiblesse majeure lie la brivet de mise disposition
des crdits sans possibilit de report.
Recours GEDEHON et CORAIL ne permettant pas bon
rapprochement des temps facturs et des temps pass s
WinADS ne permettant pas remonte aise des
informations en provenance des subdivisions.
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DDE 3

Freins au changement:
Le nombre lev de postes vacants, ressenti
comme un obstacle au dveloppement du contrle
de gestion par la DDE mais dont on peut toutefois
se demander sil ne devrait pas constituer une
incitation pour au contraire le dvelopper
Leffet table rase des comptences li aux
dparts
Lindpendance et la rigidit du fonctionnement
des cellules
La forte mobilisation de temps et dnergie que
ncessitent des rformes aussi importantes que
celle de lARTT
La dfinition encore imprcise du contrle de
gestion quil conviendrait de mettre en place
Leviers de progrs :
La bonne sensibilisation du nouveau directeur au
sujet
Le renouvellement du POM faire en 2003 et la
rcente nomination dun nouveau conseiller de
gestion
Une certaine stabilisation du contexte
Lvolution rapide de la culture du service sur le
sujet, notamment au niveau de ses lments les
plus jeunes et les forts renouvellements deffectifs
qui vont intervenir au cours des prochaines annes
Lamlioration de certains outils comme CORAIL
La formation
Une explicitation de lutilit attendre du contrle
de gestion et des bnfices en attendre
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DDE 4
Les freins principaux :
rticence culturelle lide de surveillance,
difficult reconnatre que les objectifs ne sont
pas atteints,
lourdeur des outils et temps pass les manipuler,
insuffisance des outils nationaux dont les donnes
sont quasi-systmatiquement retraites par des
applications locales sous Excel,
difficult conceptuelle du sujet et difficults faire
co ncider les outils ncessaires aux diffrents niveaux
de management.
Les leviers de progrs :
mobilisation autour de lide de valorisation du
travail accompli plutt qu lide de contrle de
surveillance,
acceptation de la notion dcart, pourvu quon les
explique et quon en tire les leons,
amlioration des outils et diffusion des pratiques
locales intelligentes mises en oeuvre par les
services quand elles sont gnralisables,
transparence et communication doivent assurer la
promotion du pilotage et de ses ins truments,
notamment grce aux NTIC et lIntranet,
positionnement et valorisation de laction du
CGM par des missions qui peuvent le crdibiliser,
ciblage des principales actions qui feront l'objet
du pilotage.




DDE 5
Freins :
Linadaptation des outils informatiques nationaux
Lorganisation hirarchique faisant obstacle aux
actions transversales
Le manque dimplication de lencadrement de 1
er

niveau du sige et la position attentiste de
lencadrement intermdiaire.
Une culture de gestion plus dveloppe dans les
subdivisions , qui subissent une pression plus forte
de leur environnement local, mais une difficult
pour elles afficher des priorits et aller au del
dun simple suivi de gestion
Une population vieillissante et une faible mobilit
de lencadrement intermdiaire
Une culture technique recherchant lefficacit
tout prix au dtriment parfois de la qualit
Leviers de progrs :
La relance du POM condition que la direction
demande et obtienne sa dclinaison dans les
services.
La prise de conscience de lutilit de Corail
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DDE 6
Leviers de changement :
Limplication et lexigence fortes de la direction
et, un moindre degr le relais de lencadrement
intermdiaire
La clart des objectifs de service et de production
Lexistence dune dmarche qualit
La communication sur lutilit dun systme de
contrle de gestion et le dveloppement de la
culture dans ce domaine
La formation au contrle de gestion et aux outils
pouvant en tre le support
Lamlioration des outils informatiques
Ladhsion ou au moins lindiffrence positive
du personnel et des organisations syndicales
Freins :
Labsence des leviers prcdents
La mobilisation sur de nombreux grands projets
La difficult avoir une commande externe stable
et claire
DDE 7
Leviers :
Bonne prise de conscience
Existence doutils allant dans le sens recherch
Llment nouveau constitu par la loi organique
Freins :
Manque de prvisibilit des moyens
Besoin de formation
Ncessit dun renforcement de lanimation du
contrle de gestion
Problmes rencontrs dans lutilisation des outils.
Retard dans le dveloppement de linformatique et
des rseaux.
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DDE 8
Leviers :
Existence dune culture du contrle de gestion au
sein de la DDE, au moins chez les cadres
Pratique du contrle de gestion dautant mieux
implante que missions du service concernes
mieux dlimites et de nature oprationnelle.
Volontarisme des donneurs dordre.(Ex de la
Rgion pour le CPER, de la DGUHC pour lIP)
Freins :
Sensibilit moindre, voire mfiance vis vis du
contrle de gestion chez les contrleurs et les
agents hors cadre
Dsenchantement li la charge
exceptionnellement forte des services se doublant
de nombreuses vacances de postes
Crainte que le contrle de gestion serve des
rductions encore plus drastiques deffectifs.
Rserve gnrale sur lemploi dindicateurs
defficience pour comparer les services
Energie ncessaire au dveloppement du contrle
de gestion, dans un contexte o il est estim que
priorit doit tre donne aux actions concrtes.
Outils de gestion nationaux nintgrant pas les
ncessits du contrle de gestion et ncessit de
les bricoler pour satisfaire aux besoins locaux
correspondants. Fragilit de cette modalit.
Mauvaise possibilits dutilisation locale des
lments de contrle de gestion destination des
DAC
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DDE 9
Elments favorables :
Bonne diffusion et connaissance par ceux qui les
saisissent de certains outils
Trs bon niveau de la conseillre de gestion
Bonne acceptation par les agents de lobligation
de rendre compte
Caractre disciplin des agents, demandeurs de
rgles claires
Elments dfavorables
Mauvaise connaissance des outils par ceux qui ont
vocation les solliciter
Absence de commande politique de la
direction
Charge lourde de certaines tches (rponse au
questionnaire ISOARD)
Mlange de deux mtiers : pilotage par la gestion
( qui devrait tre le cur du mtier et actions
lourdes de management et dorganisation
Autres chantiers prioritaires ( ARTT..)
Dpart prochain du conseiller de gestio
Rotation des cadres
Manque dintrt des services pour les chiffres
Raret des analyses critiques concernant lactivit
du conseiller de gestion , soit de sa part vis vis
des units fournissant des donnes, soit de la part
de ces dernires vis vis de ses prestations
Opposition faite entre une culture de service
public et la recherche dune meilleure
rentabilit (productivit ?)
Inefficacit des directives descendantes
Au total le sentiment qu Il est difficile de parler de
freins quand le moteur ny est pas !
DDE 10
Atouts
Conscience de la ncessit dvoluer
Pratique du management stratgique
Capacit contribuer llaboration de politiques
Capacit mesurer les impacts et pratique du
rendre compte en direction des donneurs
dordre et du public
Existence de rseaux de collecte et de remontes
des informations
Climat social
Ecueils viter
Remise en question des missions et valeurs du
service public
Dfaut dexpression ou daffichage des priorits
fixes aux services
Adoption de concepts ou notions flous pour
caractriser les programmes et les actions
Superposition de nouveaux indicateurs et de leur
chane de production larsenal dj existant.
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DRE 1 Les lments jugs dfavorables :
Le contexte de complexification des chanes de dcision qui
ne favorise pas limplication des cadres dans le contrle de
gestion
La part trs importante de collecte et dagrgation de donnes
auprs des autres intervenants
Trop dindicateurs qui remontent sans quon en peroive les
finalits.
Des activits de la DRE qui sont assez loignes pour la
plupart de la production oprationnelle, et qui se prtent mal
au contrle de gestion. Tout au moins, le choix dindicateurs
pertinents parat particulirement difficile.
Le cot incontournable du contrle financier priori qui tend
dresponsabiliser et pollue la chane de dcision par un
cumul de petits dlais de procdure.
La dimension politique trs forte du CPER qui complique la
dfinition de bons indicateurs de rsultat.
Les lments jugs favorables :
LEurope qui simplifie ses programmes et volue dans le
sens de lvaluation. La mise en place du contrle de gestion
peut tre un outil daccompagnement.
La loi organique pour les finances publiques a condition
quelle soit mieux explique et commente auprs des
services.
Les procdures mises en place par le SGAR, comme lappel
projets pour les financements europens, qui sont favorables
au concept de contrle de gestion.
Les leviers de progrs identifis
La mise au point doutils de gestion de projets partenariaux
(dispositifs dchanges)
La responsabilisation des diffrents niveaux de la chane de
dcision
La mise disposition des services dun guide des indicateurs
et des ratios utilisables pour le contrle de gestion
Une commande claire des DAC sur le rle des DRE
permettant de btir une dmarche qualit avec des objectifs
defficience mais aussi, via les observatoires, des indicateurs
defficacit des politiques publiques (la circulaire DRE du 15
janvier 2001 est retombe comme un souffl , faute de
moyens !)
DRE 2
Problme pos par la programmation annuelle des crdits
daide au logement
Logiciel INFRAWIN ne rpondant pas pleinement aux
souhaits des utilisateurs
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SN 1
Elments dfavorables :
La stratgie
DAC et VNF :
Faiblesse des moyens et des marges de manuvre de VNF
Pas de matrise de VNF en ce qui concernr lorganisation des services
Objectif de recherche de financement et de consommation des crdits primant
sur celui de la bonne utilisation de ces derniers.
Manque de clarification par la DTT et VNF des objectifs et de la doctrine.
Fixation par les services eux-mmes de leurs objectifs dans le cadre des contrats
tripartites, moyens constants.
Manque de prcision et dobjectifs des missions rgaliennes
Service :
Une certaine appropriation de la stratgie et des objectifs du service seulement
au niveau des cadres.
Politiques et stratgies estimes toutefois embryonnaires, incantatoires, et mal
relies aux pratiques.
Absence frquente de dclinaison au niveau de chaque unit.
Interprtation de la stratgie trs diverse suivant les agents
La culture
Intrt tardif de VNF pour le contrle de gestion
Culture trs diverse des agents
Culture insuffisante de la matrise douvrage tous les niveaux
Sentiment dutilit des agents li plutt leur capacit savoir rpondre
lurgence
Contrle de gestion laiss au CGM
Le pilotage
Navigation surtout vue
Nombreuses urgences et alas
Perplexit sur la possibilit de rationalise la gestion
Tableaux de bord utiles mais insuffisants pour le pilotage
Contexte structurel et organisationnel
Importance en tendue et taille du SN
Eclatement et dispersion des units.
Insuffisance des moyens de communication.
Ressources humaines
Insuffisance de spcialistes
Mobilit et vacance de postes trop importantes
Difficults de recrutement
Lourdeur de la gestion
Suivi de gestion fond sur des constats sans rfrences des objectifs
de qualit, des indicateurs dalerte, des ratios ou rfrentiels
Contrle de gestion :
Contestation de son caractre prioritaire et de sa pertinence
Elments favorables
Environnement plus porteur
Evolution de la culture des agents
Evolution rapide des pratiques de gestion du SNS
Bonnes initiatives prises pour organiser la matrise douvrage et
amliorer la connaissance de lactivit et des moyens mis en oeuvre
Nombreux lments de connaissance illustrs par limportance du
nombre des tableaux de bord.
Intrt des cadres pour une contractualisation interne et externe,
moyennant des prrequis concernant la fixation des objectifs avec les
moyens ncessaires, la gestion des comptences,
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SN 2
Elments favorables
De bonnes rflexions stratgiques de la direction
Une tradition de dcompte des temps passs dans
les subdivisions et units charges de lentretien-
exploitation ;
Elments dfavorables
Le partage dattribution entre la cellule CGM et
larrondissement PPM
Une comptabilit analytique peu dveloppe
Des outils perfectibles ou dcouvrir
Une programmation VNF manquant de visibilit
pluriannuelle
Un manque de lisibilit des corrlations gain
de productivit/rgime indemnitaire


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9.2 Points de convergence et de dbat

1.PILOTAGE DENSEMBLE
Points de convergence Points de dbat
Des pratiques au niveau des services qui si
elles restent largement perfectibles nen
tmoignent pas moins dune vritable culture
du sujet

Difficult pour les services faire de la mise
en place et du dveloppement du contrle de
gestion une priorit dans la mesure o dune
part ils sont confronts des urgences au
quotidien auxquelles ils estiment dabord
devoir faire face, et o dautre part ils ont
supporter le poids dune surcharge chronique
de travail rsultant de vacances de postes,
nombreuses et souvent de longue dure.
Cest vrai, mais il ne faut pas exagrer.
Quand un contrle de gestion correspond
une ncessit pour le service, il trouve le
temps de le faire. Mais pas ce qui est jug non
vraiment utile. Aussi problme de
disponibilit du CGM pour le contrle de
gestion.
Action quotidienne soumise de nombreuses
urgences et alas qui rendent difficiles le
respect dobjectifs oprationnels fixs dans un
cadre rationnel. Constat allant mme jusqu
faire poser par leurs responsables la question
de la pertinence dun contrle de gestion qui
tenterait dorganiser des situations ressenties
comme largement alatoires.

Des tableaux de bord qui tendent se
dvelopper au niveau de la direction des
services, mais qui nexistent pas toujours ou
ne sont quune slection des tableaux de bord
des responsables de deuxime niveau. Des
tableaux de bord qui au surplus sont
davantage des outils de constatation
(particulirement de la consommation des
crdits) quun outil de pilotage.
Analyse de la consistance de ces tableaux de
bord selon les domaines faire si possible, en
sappuyant notamment sur les
approfondissements thmatiques demands
aux quipes.
Recenser notamment et classer selon la
typologie du cahier des charges les
indicateurs quils contiennent .
Formulation des orientations et des objectifs
fixs aux services ressentie par eux comme
souvent floue et galement comme ntant pas
clairement et suffisamment en rapport avec les
moyens et les comptences dont disposent
Notion de contrat pas assez dveloppe ?
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Une DNO dont on reconnat le bien fond
mais dont on souligne aussi la trop grande
gnralit des orientations pour constituer une
commande suffisamment explicite des DAC et
aussi le silence sur certaines actions des
services dont ils ne peuvent pour autant pas se
dispenser.
Des interrogations de mme type lgard des
objectifs ( et de leursindicateurs)dont
saccompagneront les futures missions et
programmes de la LOLF

Articulation des objectifs et indicateurs des
programmes et actions de la LOLF avec ceux
de la DNO (Voir ce sujet lapproche de
J.Desrousseaux).
Le niveau des objectifs et la nature des
indicateurs noncs dune part dans les futurs
programmes de la LOLF et dautre part dans
la DNO, correspondent- ils ceux qui
permettent dasseoir un contrle de gestion
dans les services dconcentrs ou faut- il
encore les dcliner pour les transformer en
objectifs et en indicateurs davantage relis
aux actions mises en uvre et prestations
assures par ces derniers.
Comment et en quoi la question prcdente
recoupe-t-elle le distinguo indicateurs de
performance, intressant plutt la sphre
de lvaluation indicateurs de
production (de rsultats intermdiaires )
intressant plus directement la sphre du
contrle de gestion.
Au regard de lesprit et de la lettre de la
charte de la dconcentration, jusquo peut et
doit aller la dclinaison, en direction des
services dconcentrs, par les DAC elles-
mmes, des orientations et objectifs des
politiques dont elles sont charges de la mise
en uvre.
Une telle dclinaison concide-t-elle avec ce
quon dsigne par le concept de
territorialisation des politiques ou sagit- il
de deux notions diffrent es. Sur quoi portent
dans ce cas les diffrences.
Multiplicit et manque de cohrence des
divers cadres stratgiques dans lesquels
laction des services doit sinscrire
(DNO,ARTT, Plan de modernisation de
lingnierie, PTE..)
Caractre trop gnral de la DNO actuelle en
partie corrig par les indicateurs du tableau
de bord ministriel. Que faut- il penser des
listes daction visant assurer sa mise en
uvre, rcemment dfinies par les DAC
loccasion de la premire runion du comit
de pilotage de la DNO ?
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Place des PTE dans le dispositif de pilotage
des services dconcentrs ?
Une dfinition des orientations et des objectifs
fixs aux services par les DAC qui ignore par
trop le volume et limportance des moyens
quils peuvent y consacrer
Manque de stabilit dans le temps de ces
objectifs, li aux mutations dans les DAC ?
Manque de crdibilit de certaines
orientations stratgiques du POM au regard de
la ralit des dcisions prises ultrieurement
En fait objectifs de principe, hors du temps ?
Des POM qui, mme lorsquils comportent
des listes dactions (stratgiques ou non), et
mme lorsque celles-ci font lobjet dun suivi
au niveau du comit de direction ont du mal
tre ou en tout cas rester de vritables
rfrences pour laction quotidienne des
services
Vocation des POM :
Projets de services exprimant seulement le
sens de laction et les valeurs des services ?
Document stratgique se limitant aux
orientations stratgiques ?
Document traduisant des engagements de
qualit plutt que des objectifs daction ?
Plan dactions ?
POM rfrences pour laction : quand ils le
sont cest essentiellement au niveau des
responsables de 2
me
niveau (chefs de service
et darrondissement). Peuvent-ils ltre et
doivent- ils ltre pour les units de 1
er

niveau ?.
Apparition au surplus de nouvelles actions
non prvues au moment de ltablissement du
POM. (ARTT, loi SRU)

Le choix des actions inscrites au POM
constitue-t-il une vritable dclinaison de la
stratgie ou sagit- il dun rattachement plus
formel ?
Quelle est la part dans ces actions de celles
qui concernent directement la production et
de celles qui procdent dune volont de
progrs ?
Priorits respectives des plans daction et de
la production quotidienne ?
Peut-on attendre de tels plans davantage
quune inculturation de la logique objectifs-
rsultats ?
Une ralit de laction quotidienne (et de la
stratgie implicite qui lui correspond) fonde
davantage sur les programmes daction dont
les services et arrondissements, ainsi que leurs
units, peuvent se doter, les lettres de mission
quils reoivent, ou sur les contrats passs
avec certains partenaires comme le
Dpartement (ou encore le CPER).
Prise en compte des moyens dans ces plans ?
Une grande libert et autonomie daction
laisse aux responsables oprationnels du
service sans quon puisse toujours mesurer si
cette libert procde dune volont dlibre
de la direction, dun environnement gnral
du service qui y conduit ncessairement, ou si
elle nest que la contrepartie dune faiblesse
du dispositif de pilotage qui ne permet pas une
vritable validation et mise en cohrence des
actions.


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2. CONTRLE DES ACTIVITES DE PRODUCTION
Points de convergence Points de dbat
Un contrle encore trs largement ax sur
la consommation des moyens et des crdits et
le suivi de la dpense et de lactivit, sans
rfrence des objectifs et des rsultats
atteindre pralablement fixs, ou des
prvisions.

Des tableaux de bord le plus souvent conus et
mis en uvre par chaque responsable de
service ou de subdivision en fonction de ses
besoins propres, sans souci particulier de
cohrence densemble.

Peu ou pas dindicateurs permettant une
mesure de lefficience ou de lefficacit des
services. Mais plutt des indicateurs se
rapportant au suivi des moyens ou la
connaissance lenvironnement du service
Le plan de dveloppement du contrle de
gestion tabli par le ministre se rfre
lide que le champ privilgi du contrle de
gestion est celui de l efficience (liaison
des rsultats (intermdiaires ?) obtenus avec
les moyens mis en uvre) et non celui de
l efficacit (liaison entre les rsultats
(intermdiaires ou finaux ?) obtenus et les
objectifs fixs). Une telle approche nest-elle
pas trop restrictive, sagissant notamment des
secteurs o ladministration nintervient pas
en tant quoprateur (programmes dits de
prestations dans la terminologie des
agrgats budgtaires) mais en tant que
rgulateur (programmes dits
dintervention )

Dans des secteurs comme les grands travaux et
les constructions le recours frquent des
outils dordonnancement des oprations

Une implication trs variable du conseiller de
gestion dans llaboration et le suivi des
tableaux de bord

Domaines o le suivi parat le plus structur :
ceux o le service est en situation doprateur
(producteur, prestataire)
- Travaux Neufs
- Entretien et exploitation
- Ingnierie publique (en devenir )
Place du contrle de gestion dans une
situation o
-la commande est subie ?
-le service est en situation de partenariat ?
Un niveau de dveloppement des outils et
procdures dpendant fortement de la vigueur
et de la pression de la matrise douvrage.

Sagissant des Dpartement en particulier, un
niveau dexigences trs variable, mais aussi
parfois des exigences trs pousses concernant

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le niveau de dtail des compte-rendus exigs
qui ne se doublent pas dun effort de mme
niveau du matre douvrage pour expliciter sa
politique.
Utilisation dcisionnelle faible des tableaux de
bord

Rticences des services leur utilisation des
fins de comparaison intre- units ou inter-
services


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3. CONTRLE DES ACTIVITES SUPPORT
Points de convergence Points de dbat
Des instruments divers et varis de suivi des
effectifs et des crdits de fonctionnement, au
niveau selon le cas de la direction elle- mme,
du secrtariat gnral et des services et units

Objectif premier : faire le plein des effectifs et
consommer intgralement les crdits de
fonctionnement, plus que parvenir une
allocation optimale des effectifs entre les
units et une efficacit maximale dans
lutilisation des crdits.
Lien entre contrle de gestion et procdure
dallocation des moyens ?

Est- il pertinent de normer la dclinaison
interne des effectifs autoriss dun service ou
ne vaut-il pas mieux disposer de la capacit
apprcier la situation au cas par cas ?
Est- il possible dans une situation chronique
de sous-effectifs (ou de tur-over important) de
prendre d recul, quitte ne pas parer au plus
urgent ?
Dans le domaine de la gestion des Ressources
Humaines, une volont le plus souvent
exprime ou constate de la direction de
conserver des marges de manuvre dans les
prises de dcision concernant laffectation des
agents . Rticences senfermer dans des
automatismes fonds sur des critres
pralablement dfinis ou une application trop
mcanique des volutions affiches en la
matire dans le POM
L disparition du PGPE na-t-elle pas entran
un recul ?
Pertinence des ratios DPSM pour la
rpartition interne du budget de
fonctionnement entre les services et
arrondissements, voire les units ?
Pas ncessairement de cls fondes sur des
ratios objectifs pour la rpartition entre les
services et units du budget de
fonctionnement, mais plutt au contraire des
arbitrages restant fortement guids par les
rpartitions pratiques au titre des exercices
prcdents
La tendance globaliser et dconcentrer les
budgets de fonctionnement au niveau des
units elles-mmes vise permettre de
ramener les arbitrages au bon niveau de
dcision. Dispose-t-on toujours au niveau des
units des lments de connaissance
suffisants pour les prendre dans les meilleurs
conditions ?

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4. QUALITE DE LA COMMANDE
Points de convergence Points de dbat
Commande externe largement structure,
semble-t- il , du point de vue de ses implications
oprationnelles
o En ce qui concerne lEtat (resp. les
DAC ?)par les circulaires de
programmation et les procdures de mise
en place et de suivi des crdits
o En ce qui concerne le Dpartement par le
niveau dexigence du Conseil Gnral et
le degr de formalisation du dispositif de
mise disposition

La mise en uvre de la LOLF va
saccompagner dune profonde rnovation des
procdures budgtaires et de la mise en place
dun nouveau progiciel de gestion budgtaire et
comptable (Accord) qui vont dj induire dans
les services une profonde modification de leur
pratique. Ces deux chantiers vont- ils pouvoir se
concilier avec la mise en uvre simultan dun
dispositif de contrle de gestion lui mme
repens et sinon ne convient- il pas de leur
donner la priorit sur ce dernier.
Quels sont les commanditaires
suffisamment professionnels pour que leur
commande puisse servir de support la mise en
place dun contrle de gestion
Une commande des DAC trs diversement
ressentie selon les DAC
o DR : claire avec les contrats de plan
(notamment DRE)
o DGUHC : claire pour Ingnierie
publique. Pas du tout hirarchise ,
ignorant problmes de dlais et
moyens (mais justifie sur le fond)
dans les autres domaines.
o DPSM : manquant de coordination
pour tout ce qui concerne les
dfinitions de stratgie
Une commande des DAC apparaissant sinon
comme parcellise et souvent imprcise, floue,
ou peu claire.
Une commande concernant lactivit de mise
disposition des DDE au profit des collectivits
locales autres que le Dpartement souvent peu
explicite, que ce soit de la part de ces
collectivits ou des DAC .
Comment faire pour pallier une insuffisance du
commanditaire ?

Le dveloppement de la contractualisation peut
rpondre, au moins en partie ?
Des remontes dinformations au profit des
DAC nombreuses et auxquelles on se prte ,
o en sinterrogeant toutefois sur leur utilit
o en regrettant de ne pas en avoir de
retours
o en dplorant leur manque de cohrence
avec les besoins dinformation propres
du service

Une commande du prfet exprime
essentiellement travers les runions rgulires
(rythme hebdomadaire frquent) quil a avec le
chef de service et essentiellement centre sur les
grands dossiers ou les dossiers sensibles.
Dans certains domaines comme lIP, priorits du
prfet pas ncessairement en harmonie avec
Place et rle du PTE
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celles des DAC.
Les modalits de la commande du PCG sont trs
diversifies
o depuis la confiance (et la volont de
se laisser la marge de manuvre
maximale)
o jusqu une commande prcise et
surtout celle dun rendu- compte trs
dtaill.

La ractivit est une qualit que lon acepte de
mettre en uvre facilement vis vis dun PCG
ou dun prfet, plus difficilement vis vis dun
DAC.


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5. ADEQUATION DES OUTILS INFORMATIQUES
Points de convergence Points de dbat
Des logiciels nationaux assurant le traitement
informatis dun certain nombre de
procdures administratives ou comptables, et
le cas chant la fourniture dinformations
statistiques ou autres au profit de
ladministration centrale mais dont la
conception na pas pris en compte les besoins
de gestion et de contrle de gestion du service
local utilisateur, que ce soit sur un plan
technique ou au niveau de lergonomie du
produit.
Analyse plus prcise des problmes
rencontrs cet gard dans le cadre des
approches thmatiques par filire.
En consquence de frquents bidouillages
locaux et le dveloppement de produits
locaux sous Excel, ncessitant une double
saisie des informations, reprsentant une
charge importante pour le service et noffrant
pas ncessairement les meilleures garanties en
ce qui concerne la fiabilit des donnes
traites et produites.

Nanmoins un dveloppement local doutils
de contrle de gestion, qui sils ne sont pas
suffisants pour que lon puisse parler dun
pilotage des activits en fonction des rsultats
affichs ou attendus tmoignent dun rel
potentiel mobilisable

Trois grands chantiers accompagnent la mise
en uvre de la LOLF :
La modernisation des modes
de gestion interne des
ministres
La dfinition des nouveaux
contenus des budgets
ministriels
La conception de nouveaux
standards et de nouveaux outils
de procdures financires
Chacun dentre eux aura de fortes
implications au niveau des services
dconcentrs et il apparat donc ncessaire
daffirmer et de raliser leur cohrence et leur
unit. Comment, tant au niveau des
procdures que des outils mis en uvre ?
La mise en uvre de la LOLF va
saccompagner dune profonde rnovation des
procdures budgtaires et de la mise en place
dun nouveau progiciel de gestion budgtaire
et comptable (Accord) qui vont dj induire
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dans les services une profonde modification
de leur pratique. Ces deux chantiers vont- ils
pouvoir se concilier avec la mise en uvre
simultan dun dispositif de contrle de
gestion lui mme repens et sinon ne
convient- il pas de leur donner la priorit sur
ce dernier ?
Il existe une sorte de continuum entre la
gestion , le contrle oprationnel (cf la
dfinition de celui-ci donne dans le guide
dautovaluation du contrle de gestion
lusage des administrations de lEtat) et le
contrle de gestion . Au regard des
nombreux outils recenss dans les services
dconcentrs visits, leurs divers niveaux
dintervention, comment peut-on prciser leur
vocation et leur usage au titre respectivement
de la gestion , du contrle oprationnel
et du contrle de gestion ?

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6. MESURE DU TEMPS PASSE (ET CONNAISSANCE DES COTS)
Points de convergence Points de dbat
Trois outils principaux de recueil du temps
passs actuellement utiliss dans les services
dconcentrs : CORAIL +, PILOT, ISOARD
Le plan de dveloppement du contrle de
gestion du ministre est principalement centr
sur une approche visant cerner les cots des
activits des services dans un certain nombre
de domaines. Quelle dfinition donne-t-on de
ces cots et pour quel usage ?
Utilisation de CORAIL + couvrant toutefois
rarement lensemble des domaines dactivits
du service, et concernant principalement le
domaine de lentretien routier et de
lexploitation . Parmi les raisons explicatives :
lexigence de rendu-compte au CG, la
facturation aux communes (ou tiers), qui sont
des incitations fortes et agissent en faveur
dune meilleure fiabilit ?

Une utilisation de CORAIL + Entretien
routier restant toutefois le plus souvent
partielle et fragmentaire et trs dpendante, en
ce qui concerne lchelon direction de
limplication du RGR, de celui du conseiller
de gestion, et aussi du niveau de dialogue
avec le Conseil Gnral et les services
dpartementaux .
Quelles sont les raisons de cette utilisation
limite dun outil comme CORAIL+ dans le
domaine de lentretien routier ?
Entre limplication du RGR et celle du
conseiller de gestion , y en a-t-il une qui soit
plus dterminante que lautre ?
Rticence du personnel toute comparaison
ou tout jugement de valeur ?
Des limitations lusage de CORAIL +
actuel dans le domaine de lingnierie
publique (pb du nombre doprations
susceptibles dtre suivies). Des points de vue
contrasts en ce qui concerne lutilisation de
PILOT aux mmes fins.

Lourdeur et complexit du nouvel ISOARD ,
sur la pertinence des rubriques duquel
sinterrogent les services









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7. RLE DU CONSEILLER DE GESTION
Points de convergence Points de dbat
Poste subissant frquemment de longues
vacances ce qui peut tmoigner de la moindre
priorit quon lui accorde actuellement dans
lordre des urgences au sein des services

Les deux rles sont- ils compatibles et
peuvent-ils valablement tre confis au
mme responsable ? Quelles volutions du
rle du conseiller de gestion sont-elles
souhaitables ?
Le renforcement du contrle de gestion peut-
il se faire dans le cadre organisationnel
actuel ? Faut- il dissocier clairement conseil
management et contrle de gestion ?
Avantages et inconvnients de dconcentrer
le contrle dans des secteurs spcifiques ?
En sus dun contrle de gestion ayant
pour objectif lanalyse des performances des
services en se fondant sur des indicateurs et
des tableaux de bord, ne convient- il pas
dorganiser un contrle interne visant
sassurer du respect des procdures et
notamment de celles permettant lobtention
des donnes ncessaires lexercice du
contrle de gestion et garantissant leur
exactitude et leur fiabilit.
Un rle le plus souvent double du conseiller de
gestion et de son quipe
o Assistance la mise en uvre des
dmarches de modernisation et de
management du service et animation de
certaines des dmarches sy rapportant
o Aide llaboration et lexploitation
des tableaux de bord et dispositifs de
contrle de gestion
- De la direction
- Des services et units
Un rle personnel du conseiller de gestion
plutt tourn vers le premier aspect que vers le
contrle de gestion
Quid par ailleurs de lvolution des contrles
externes respectivement dvolus au
comptable public et linspection gnrale ?
Positionnement variable du conseiller de
gestion.
Intrt de crdibiliser laction du conseiller de
gestion, soit en lui confrant une mission
complmentaire dans un domaine particulier
comme celui de la programmation routire,
soit en le rattachant la direction, soit encore
en lui confrant la responsabilit dune
mission ou cellule.


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8. LEVIERS DE PROGRES ET FREINS AU CHANGEMENT
Points de convergence Points de dbat
Leviers et
voies de
progrs
Un dveloppement manifeste de la
culture du contrle de gestion dans
les services, en particulier au niveau
de lencadrement et chez les
lments les plus jeunes Cadres A+
et A

Une perception plus claire des
finalits, de lutilit et des outils du
contrle de gestion, travers des
actions dinformation, formation et
communication

Limpulsion donne par le vote de la
LOLF, sous rserve quelle soit
prsente et explique

La clarification et la simplification
du systme de fixation des objectifs
aux divers niveaux de responsabilit
et des chanes de dcision relatives
aux actions qui en dcoulent.

Limplication forte de la direction
Un dispositif danimation et
daccompagnement la mesure de
lenjeu

Le renforcement et la crdibilisation
du rle du conseiller de gestion

Lamlioration des outils de gestion
pour les rendre aptes satisfaire aux
besoins du contrle de gestion et
moderniser leur ergonomie

La mise au point dun systme
dindicateurs nationaux et locaux
vritablement signifiants pour les
services

Freins Les incertitudes et les craintes
concernant lavenir des services.
Il y en a toujours eu. Cela ne doit pas
servir de prtexte
Une action quotidienne place
souvent sous le signe de lurgence et
la mobilisation dj rclame par
dautres rformes comme celles de
lARTT, de la loi SRU ou de
lingnierie publique

Le caractre trop clat et
insuffisamment explicite de la
commande

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Les contraintes rencontrs par les
services dans le domaine de la
gestion des Ressources Humaines,
en termes de vacances de postes, de
mobilit excessive, de recrutement,
dadaptation des effectifs et des
comptences aux plans de charge
Si la marge nest pas nulle, mais
lvolution lente, sait-on assez anticiper ?
La connaissance encore insuffisante
des concepts et pratiques du
contrle de gestion

Une rticence souvent forte de la
part des contrleurs

Les rigidits budgtaires et
administratives de tous ordres de la
gestion publique







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Annexe 10 Liste des informations remontant des SD aux DAC
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Eval uat i on des out i l s et proc dures de c ont rl e de gest i on
Li st e des i nf or mat i ons r gul i r ement c ommuni ques aux DAC
DGUHC
Secteur d'activit
Destinataire de
l'information
Cadre de la demande Nature des informations demandes Priodicit
Directives, notes, circulaires
qui encadrent les envois
Habitat/Logement DGUHC via DRE "Etat PR"
Informations relatives au financement logement, PAH,
qualit de service, suivi des contrats de ville et de la
prime l'amlioration de l'habitat (nombreuses fiches en
complment des extractions semestrielles SIGAL)
mensuelle Note DGUHC
DGUHC/FB5 et QC4
Suivi du financement du logement
social
Etat semestriel du financement du logement social PLUS
et PALULOS :
- nombre de logements financs
- suivi financier
Extraction du logiciel SIGAL
semestrielle Message CISM/SIGAL
DGUHC/IUH1
Enqute sur les Fonds de
Solidarit Locale
Tableau de bord financier anne N-1 :
Bilan quantitatif annuel de l'activit N-1 par type
d'intervention
Bilan qualitatif
annuelle note annuelle
DGUHC/OC3
Statistiques relatives aux
attributions de logements locatifs
sociaux
Renseignements sur l'attribution de logements sociaux,
sur la vacance, sur les ressources et sur les rservations
de logements
annuelle note annuelle DGUHC
DGUHC/OC3
Bilan des ventes de logements
HLM
Renseignements sur les acheteurs, le nombre de
logements et sur l'impact financier des ventes
annuelle Note DGUHC
DGUHC/OE3
Tableaux relatifs aux tudes
locales dans le domaine de
l'urbanisme et de l'habitat
Liste, suivi financier et chancier des tudes finances
sur titre V et IX
annuelle
Tableaux statistiques relatifs au
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Annexe 11 Documents consults
J.P.WEISS (Dcembre 1996) : Lvaluation du cot des activits et des actions.
J.P.WEISS (Novembre 1999) : Le dveloppement du contrle de gestion au ministre de
lEquipement. Note de problmatique. Prsentation au comit de modernisation du
ministre.
Inspection gnrale des Finances (Fvrier 2000) : Rapport de synthse de la mission
danalyse comparative des systmes de gestion de la performance et de leur articulation
avec le budget de lEtat
Dlgation Interministrielle la Rforme de lEtat (DIRE)-Groupe de travail
interministriel Amlioration de la gestion publique : Rapport sur ltat de
dveloppement du contrle de gestion et de la contractualisation dans les ministres.
DIRE (Aot 2000) : Note de synthse de Jean-Pierre WEISS, prsident du Groupe de
travail interministriel Amlioration de la gestion publique , au dlgu interministriel
la rforme de lEtat.
Ministre de lEconomie et des Finances (Aot 2000) : Guide dautovaluation du
contrle de gestion lusage des administrations de lEtat.
Cour des comptes (21 dcembre 2000) : Rfr relatif au contrle global des DDE
DIRE et direction du Budget (DB) : Circulaire relative au dveloppement du contrle de
gestion dans les administrations (21 juin 2001)
DIRE et DGAFP : Contractualisation dans le cadre du contrle de gestion. Guide
mthodologique (septembre 2001)
METL : Directive nationale dorientation
METL : Circulaire du 22 fvrier 2002 relative la mise en uvre de la directive nationale
dorientation
o Circulaire
o Fiches descriptives des indicateurs
o Tableau de bord ministriel
METL : Circulaire DPSM du 11 mars 2002 relative la modernisation du dispositif de
pilotage des services dconcentrs
METL : Fiches Agrgats budgtaires du projet de loi de finances 2002
METL : Plan de dveloppement et de gnralisation du contrle de gestion (Avril 2002)
METL : Le contrle de gestion dans les administrations de lEtat ( Elments de
mthodologie).
Hlne Lning, Yvon Pesqueux, Eve Chiapello, Vronique Malleret, Jrme Mric,
Daniel Michel, Andreu Sol : Le contrle de gestion. Dunod (1998)
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Jacques le Menestrel, Marc Schpielberg : Au revoir et merci Monsieur Taylor.
Editions dorganisation (1999)
Sylvie Trosa : Quand lEtat sengage. La dmarche contractuelle. Editions
dorganisation ( 1999)
Mensia Conseil : Etude sur la dfinition des indicateurs de performance associs aux
objectifs inscrits dans les agrgats budgtaires du projet de loi de finances 2002 (juillet
2001 )

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Annexe 12 Abrviations et sigles employs

ACCORD Application Coordonne de Comptabilisation d'Ordonnancement et
de Rglement de la Dpense de l'Etat
ADP Aroport De Paris
ADS Application du Droit des Sols
AGILLOS Application de Gestion de lInventaire des Logements Locatifs
Sociaux
AGIR Application de Gestion des Investissements Routiers (Programmation
pluriannuelle des investissements routiers par la DR et les DRE.)
ANAH Agence Nationale pour lAmlioration de lHabitat
AP Autorisation de Programme
APA Allocation personnalise dautonomie (pour les personnes ges)
ARTT Amnagement et Rduction du temps de Travail
AUH Amnagement Urbanisme et Habitat
BD Base de Donne
CASSIOPEE
( Cassiope est aujourd'hui l'outil de rfrence des ordonnateurs secondaires de
l'quipement )
Lanc en 1987, Cassiope est une application en rseau trois niveaux de dconcentration :
comptabilit centrale
du service dconcentr, gestionnaires dconcentrs (au sens de la circulaire du 1
er
octobre
1980), units comptables (par exemple les subdivisions ou encore certaines cellules du
" sige " du service dconcentr). Cassiope est interfac avec plusieurs autres applications
soit vocation nationale: Gesper, MR4G, Infrawin, soit locales :systmes comptables des
CETE
CA Chiffre dAffaires
CASCROUT Application locale DDE 66 pour la connaissance des cots routes
dpartementales
CDC Caisse des dpts et consignations
CERTU Centre dEtudes sur les Rseaux, les Transports, lUrbanisme et les
Constructions Publiques
CETE Centre dEtudes Techniques de lEquipement
CHI Contrle Hirarchique Interne
CG Conseil Gnral
CG 59 Conseil Gnral du Nord
CG 92 Conseil Gnral des Hauts-de-Seine
CGM Conseiller de Gestion Management
CGPC Conseil Gnral des Ponts et Chausses
CIFP Centre Interrgional de Formation Professionnelle
CIMAT (Interface entre CORAIL+ et MR4G pour la facturation des locations d'engins)
CIRE Comit Interministriel la Rforme de l Etat
CORAIL (Suivi de l'activit des services)
CP Constructions Publiques
CP Crdits de paiement
CPER Contrat de Plan Etat Rgion
DAC Direction dAdministration Centrale
DAFAG Direction des Affaires Financires et de lAdministration Gnrale
DDE Direction Dpartementale de lEquipement
DCG Direction du Contrle de Gestion
DF Direction des Finances
DG Directeur (ou Direction) Gnral(e)
DGA Directeur (ou Direction) Gnral(e) Adjoint(e)
DGAC Direction Gnrale de lAviation Civile
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DGUHC Direction Gnrale de lUrbanisme, de lHabitat et de la
Construction
DIAMAN
DIRE Dlgation Interministrielle la Rforme de lEtat
DOS Document dOrientation Stratgique
DNO Directive Nationale dOrientation
DPSM Direction du Personnel et des Services et de la Modernisation
DR Direction des Routes
DRDE Directeur Rgional et Dpartemental de lEquipement
DRH Direction des Ressources Humaines
DSCR Direction de la Scurit et de la Circulation Routire
DTMPL Direction des Transports Maritimes, des Ports et du Littoral
DTT Direction des Transports Terrestres
ECOLO
EGIR (Synthse des produits de l'ingnierie publique.Tableaux de bord et compte rendu annuel.)
FSL Fond de Solidarit du Logement
GALION (Gestion des aides la pierre)
GEDEHON GEstion DEs HONoraires
GEODE
GESFIN
( Pr-liquidation de la paie )
GESPER GEStion du PERsonnel
GPI
GRECO Gestion rgionalise des contrles et des transporteurs
GRH Gestion des Ressources Humaines
HLM Habitation Loyer Modr
INFRAWIN
IP Ingnierie Publique
IQOA Image Qualit des Ouvrages dArt
IQRN Image Qualit des Routes Nationales
ISOARD Instrument Statistique dObservation de lActivit Relle des DDE
KSP CASSIOPEE (voir supra)
LOLF Loi Organique sur les Lois de Finances
MATE Ministre de lAmnagement du Territoire et de lEnvironnement
MEXICO
MIGT Mission dInspection Gnrale Territoriale
MR4G comptabilit des parcs
NQ Note de qualit
(N)TIC (Nouvelles) Technologies de lInformation et de la Communication
PAH Prime lAmlioration de lHabitat
PALULOS Prime lAmlioration des Logements Usage Locatif et
Occupation Sociale
PCG Prsident du Conseil Gnral
PDU Plan de Dplacement Urbain
PERICLES
PGPE Plan de Gestion Prvisionnel des Effectifs
PILOT PILOTage de lIngnierie publique
PLH Programme Local de lHabitat
PLUS Prt locatif usage social
POM Plan-Objectifs-Moyens ; Plan-Orientations-Mesures
PPR Plan de Prvention des Risques
PRESAGE
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PTE Projet Territorial de lEtat
RD Route Dpartementale
RGR Responsable de la Gestion de la Route
RN Route Nationale
SD Services Dconcentrs
SGR Service de Gestion de la Route
SAFIR
SAP
SCOT Schma de cohrence territoriale
SDAPL Section des Aides Publiques au Logement
SETRA Service dEtudes Techniques des Routes et Autoroutes
SGAR Secrtariat Gnral aux Affaires Rgionales
SICAM Systme Informatique de Comptabilit Administrative du Ministre
pour les dpenses et les recettes
SICAVE
SICRE
SIGAL Systme informatique de gestion des aides au logement
SN Service de Navigation
SRU Solidarit et Renouvellement Urbains
STRMTG Service Technique des Remontes Mcaniques et des Transports
Guids
TC Transports en Commun
TPI Thme Prioritaire dInspection
VH Viabilit Hivernale
VNF Voies Navigables de France
WINADS ( gestion de linstruction des autorisation et des actes durbanisme )


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Annexe 13 Mise en uvre de la LOLF Etat des lieux

CGPC 1
re
Section Septembre 2002


Les dcisions, travaux et rflexions interministriels

La dmarche agrgats budgtaires
Rapport du groupe de travail sur lamlioration de la gestion publique (Aot 2000,
DIRE et Direction du Budget)
- Etat des lieux sur les pratiques actuelles de contrle de gestion et de
contractualisation dans les ministres
- Rapport sur les indicateurs de rsultats dans les documents budgtaires
Guide dauto-valuation du contrle de gestion lusage des administrations de lEtat
(Aot 2000, DIRE et Direction du Budget)
Le Comit Interministriel la rforme de lEtat (CIRE) du 12 octobre 2000
Les travaux des huit groupes de travail constitus la suite du CIRE du 12 octobre
2000 pour prparer la rforme de lordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de
finances.

1) Gestion des emplois et du personnel ;
2) Dfinition des programmes, mesures de rsultats et dmarches de performance.
3) Dconcentration, dlgation et gestion des crdits.
4) Contrles a priori et a posteriori.
5) Organisation des services et des mtiers.
6) Pluriannualit des autorisations budgtaires.
7) Conduite du changement et suivi des exprimentations.
8) Mutation des systmes dinformation budgtaire comptable et de gestion.

Les 7 premiers groupes ont remis un rapport en juin 2001.

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Circulaire du 8 janvier 2001 du Premier ministre relative aux directives nationales
dorientation.
Circulaire DIRE-Direction du Budget du 21 juin 2001 relative au dveloppement du
contrle de gestion
La loi organique du 1
er
Aot 2001 relative aux lois de finances
Le Comit Interministriel la rforme de lEtat (CIR E) du 15 novembre 2001
Les 11 chantiers de mise en uvre de la rforme dfinis par le CIRE du 15
novembre 2001, regroups en trois groupes de chantiers sous lintitul gnral
vers un nouvelle gestion publique

Les nouveaux modes de gestion interne
(pilotage : DIRE, en coordination avec la direction du budget) :

- Dveloppement du contrle de gestion,
- Engagements de qualit,
- Dveloppement de la gestion des ressources humaines,
- Mise en uvre de la dconcentration ;

Les nouveaux contenus des budgets ministriels
(pilotage :direction du budget, en coordination avec la DIRE) :

- laboration des programmes,
- Formulation des objectifs et des indicateurs de rsultats,
- volutions de la budgtisation des crdits ;

Les nouveaux standards et les nouveaux outils des procdures financires
(pilotage : direction du budget et direction gnrale de la comptabilit publique, en
coordination avec la DIRE) :

- Budgets locaux,
- Reconfiguration de la chane des contrles du processus de dpense,
- Comptabilit dexercice,
- Refonte des systmes dinformation financire.

Le projet ACCORD

La circulaire du 18 fvrier 2002 de la Direction du Budget relative la mise en uvre
de la loi organique du 1
er
Aot 2001. Cahier des charges pour llaboration des
nouveaux contenus des budgets ministriels.

La circulaire du 22 Avril 2002 du ministre de lEconomie, des Finances et de
lIndustrie et de la Secrtaire dEtat au Budget relative la mise en place du comit
interministriel daudit des programmes

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Le mandat sur le contrle de gestion donn par le comit de pilotage LOLF au
groupe de travail Amlioration de la gestion publique

Les travaux relatifs au traitement de la fonction personnel rcemment entrepris sous
lgide du ple personnel de la LOLF


Les dcisions, travaux et rflexions ministriels
Les travaux conduits dans le cadre de la dmarche Agrgats Budgtaires , dont
notamment
- ltude sur la dfinition des indicateurs de performance associs aux
objectifs inscrits dans les agrgats budgtaires du projet de loi de
finances 2002 (rapport de juillet 2001 du bureau dtude Mensia )
Les travaux de la mission Accord de la DAFAG
La Directive Nationale dOrientation du 15 fvrier 2001
La circulaire du 22 fvrier 2002 relative la mise en oeuvre de l a DNO
Les travaux du comit de suivi de la mise en uvre de la DNO (premire runion le
20 juin 2002)
La circulaire du 11 mars 2002 relative la modernisation du dispositif de pilotage
(rforme du systme GEODE)
La rponse en date du 5 avril 2002 faite par le ministre au cahier des charges joint
la circulaire de la direction du budget du 18/02/02
Le plan ministriel de dveloppement et de gnralisation du contrle de gestion
2002-2004 (Avril 2002)
Laction dvaluation de CGPC sur les outils et procdures du contrle de gestion
dans les services dconcentrs (en cours)
La proposition dexprimentation territoriale de la loi organique sur la loi de
finances de la DPSM ( 25 juin 2002)

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Adresses internet ou intranet utiles
Ministre de lEconomie, des Finances et de lIndustrie

Site Vers une nouvelle gestion publique :

http://www.minefi.gouv.fr/minefi/publique/lolf/index.htm

Ministre de la Fonction Publique, de la Rforme de lEtat et de lAmnagement du
territoire

Relevs des dcisions du CIRE :

http://www.fonction-publique.gouv.fr/reforme/cire/cire_index.htm

Ministre de lEquipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer

La modernisation au ministre :

http://intra.dpsm.i2/modernisation/portail.htm


Le pilotage des services :

http://intra.dpsm.i2/services_activites/portail.htm

Laction dvaluation des outils et procdure de contrle de gestion du CGPC :

http://intra.cgpc.i2/activite/colleges/college_management/

Rubrique : Action d'valuation des outils et procdures de contrle de
gestion
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