Groupe de travail

Accs au droit et la justice

Avocats engags pour un

Etat de droits
47 propositions

Article 6 de la Convention europenne des Droits de lHomme :

Toute personne a droit ce que sa cause soit entendue quitablement, publiquement
et dans un dlai raisonnable, par un tribunal indpendant et impartial, tabli par
la loi [].

Article premier alina 1 de la Constitution du 4 octobre 1958 : La

France est une Rpublique indivisible, laque, dmocratique et sociale. Elle assure
l'galit devant la loi de tous les citoyens sans distinction dorigine, de race ou de
religion.

SOMMAIRE

Pages

AVANT-PROPOS.... 7

TITRE 1 - UN ACCES AUX DROITS GARANTI POUR TOUS...... 15

1.

La ncessit de structures adaptes.............. 16

1.1 Une relle diversit des structures et des acteurs de laccs aux droits....... 16
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.1.4

Le Conseil dpartemental de laccs au droit

La profession davocat
Les structures daide aux victimes dinfractions pnales
La dmatrialisation et lmergence de nouvelles structures

1.2 Un bilan mitig de lefficience de laccs aux droits........... 21

1.2.1 La gouvernance, la composition et le fonctionnement des CDAD
1.2.2 Le rle des barreaux
2.

Lexigence de rponses nouvelles................. 27

2.1 Rpondre aux besoins de droits des personnes vulnrables...... 27
2.2 Rpondre aux situations collectives durgence...... 30

TITRE 2 - UN ACCES A LA JUSTICE EFFICIENT......... 33

1.

Une justice accessible tous............. 34

1.1 Le systme de laide juridictionnelle.......... 34
1.1.1 Ladmission laide juridictionnelle
1.1.2 Les mcanismes de recouvrement des frais avancs par lEtat et de retrait de laide
juridictionnelle
1.2 Le recours lassurance de protection juridique............ 42

2.

Une dfense pnale effective pour tous............ 45

2.1 Des avocats volontaires et forms............. 46
2.2 Un contrle effectif par les ordres davocats............. 49
2.3 Des critres lisibles pour des protocoles simplifis............ 49

TITRE 3 - LA PROFESSION DAVOCAT PARTENAIRE DUN ETAT

ENGAGE........................ 51
1.

Un constat et un pralable................. 52
1.1 Un constat : des ambitions affiches sans moyens........ 52
1.2 Un pralable : la reconnaissance de la valorisation conomique de la prestation de
lavocat....................... 54
1.2.1 Lavocat : une fonction, une entreprise
1.2.2 Qualit et rmunration

2.

Une exigence : agir................. 57

2.1 Un Etat tenu dassurer laccs la justice............... 57
2.1.1 La solidarit nationale
2.1.2 Le recours des mcanismes dallgement sociaux ou fiscaux
2.1.3 La correction des ingalits fiscales
2.1.4 La responsabilisation citoyenne du bnficiaire de laide juridictionnelle
2.1.5 Les mcanismes de recouvrement du budget de laide juridictionnelle
2.2 Des partenaires engags pour laccs aux droits............ 69
2.2.1 Des instances publiques mobilises
2.2.2 Des partenaires privs sollicits
2.2.3 Des professionnels impliqus
2.2.4 Des avocats solidaires
6

AVANT-PROPOS

Il y a certainement de linsouciance, peut-tre mme un peu dinconscience sengager

dans une rflexion pour tenter de dfinir ce que pourrait tre une politique
professionnelle de laccs au droit et la justice dans notre pays, en prtendant mme
formuler quelques propositions !
Le sujet a occup nombre de rapporteurs. Leurs travaux, bien souvent rdigs linitiative
des gouvernements ou du Parlement, sont aujourdhui soigneusement rangs dans les
tiroirs dun Etat sans volont, refusant de choisir et donc de consacrer les moyens
indispensables une politique ambitieuse daccs au droit et la justice1.
Nous connaissons, parce que nous y avons particip, les travaux du Conseil national des
barreaux, institution reprsentative des avocats. Mais ceux-ci se sont souvent limits
laspect structurel et budgtaire de ces questions2. Notre objectif est diffrent mais peut
tre complmentaire parce que nous avons voulu nous affranchir de ces seules rflexions.

Aujourdhui, les avocats et leurs btonniers paraissent dsabuss. Ils le sont 3. Ils nosent
plus imaginer quelque perspective que ce soit parce quils ne croient plus la loyaut dun
Etat qui les considrerait pour ce quils sont, des professionnels comptents et
indpendants, indispensables acteurs de sa politique.
Trop rgulirement, les avocats doivent manifester, au risque de donner deux-mmes une
image caricaturale ou errone. Dans ce mme temps, ils ne parviennent pas se satisfaire
dactions et de propositions qui se limiteraient lexpression de seules revendications.

Le groupe de travail mis en place linitiative de la Confrence des btonniers lors des
manifestations de lautomne 2015 rassemble des anciens btonniers qui, aprs avoir
assum la responsabilit de leur ordre, ont prolong leur investissement grce cette
association qui regroupe tous les barreaux de province.
Parce quils sont avocats, ces btonniers ont t linitiative et ont accompagn les
revendications de leurs confrres. Issus de barreaux diffrents par leur taille, leurs moyens
et les difficults auxquelles ils sont confronts, les membres de ce groupe se sont efforcs
dimaginer des propositions adaptes lensemble du territoire.
Bibliographie n 15 25.
Annexes n 4 et 5.
3 Annexe n 3.
1
2

Des responsables de lUnion nationale des Carpa (UNCA) et de la Dlgation des

Barreaux de France Bruxelles (DBF) ont partag notre dmarche et y ont apport leurs
prcieuses comptences.
Ce groupe na eu dautre objectif et ambition que dengager une rflexion, ouvrir
des perspectives et proposer quelques initiatives pouvant participer de
llaboration dun projet de la profession.
Nos rflexions sont le fruit dexpriences, de rencontres et de dbats avec des acteurs de
laccs aux droits et la justice, du monde judiciaire, du monde associatif, des instances
professionnelles nationales ou europennes et des reprsentants de nombreux barreaux
qui ont mis en place des solutions novatrices et adaptes leurs problmatiques
spcifiques.
Ce rapport tente de prsenter des propositions parfois innovantes et a pour objectif de
tirer profit dun certain nombre de bonnes pratiques dclines lchelle locale et dont
les ordres pourraient sinspirer lavenir.

Nous avons imagin que les avocats pourraient tre fiers de signifier leur place
dacteurs dune authentique politique daccs au droit et la justice de lEtat
rpublicain.
Peut-tre avons-nous rv ? Mais, confronts quotidiennement aux difficults de notre
justice, son absence de moyens et donc de considration lui permettant dassurer sa
fonction socitale, confronts galement aux difficults de nombre davocats, vritables
militants de laccs aux droits, nous avons eu envie dimaginer pour proposer des
volutions, des inflexions porte de mains parce qu porte de moyens.
Bien sr, on nous rtorquera sans doute que ce nest pas le moment. Ce nest jamais le
moment depuis trop longtemps ! Mais en dfinitive, au regard des chances politiques
et conomiques qui sannoncent, peut-tre est-ce bien le moment dinviter lEtat
redonner souffle, perspective, voire renaissance une politique ambitieuse daccs au
droit et la justice digne des fondements de notre Rpublique.
Nous savons que le sujet en lui-mme comme lnonc de propositions ne manqueront
pas de susciter la foudre des critiques. Quimporte, nous prenons le risque en mesurant
limpasse dans laquelle se trouverait une profession qui revendiquerait sans projet.

Le sujet mrite que lon sattache linstruire : laccs aux droits et la justice fonde
lEtat de droit rpublicain proclam depuis la Dclaration des droits de lhomme
et du citoyen.
Les besoins de droit nont jamais t aussi forts que dans notre socit contemporaine
dont les volutions et rvolutions conomiques et technologiques lchelle du monde
modifient les repres.
Tandis que sexprime lexigence constante de plus de justice, plus dquit et plus de
libert pour assurer chacun un accs effectif aux droits et la justice, lobjectif poursuivi
parat sans cesse sloigner.
Fidles un serment qui les runit par-del leurs diffrents exercices professionnels, les
avocats participent de lEtat de droit rpublicain, lequel doit assurer chacun quelle
que soit sa situation - et bien souvent quelle que soit sa situation de fortune - un accs au
conseil, lassistance et la dfense, ncessairement libres et indpendants. Dans ce
contexte, sa place, lavocat contribue aux quilibres qui garantissent la paix
sociale.

LEtat garantit lEtat de droit. Il en va de ses fonctions rgaliennes dassurer

effectivement toutes et tous, en tous lieux et en tous moments, le droit fondamental
laccs aux droits et la justice. Cest donc dabord lEtat quil appartient de mettre
en uvre les moyens dune politique qui relve de la solidarit nationale.
Les grands principes de cette politique sont proclams. Fidle la tradition rpublicaine
duniversalit et de gratuit du service public, la politique daide juridictionnelle est fonde
sur un accs universel des personnes la justice, en ne conditionnant son bnfice qu un
systme de seuil de revenus. Paralllement, laccs aux tribunaux est gratuit, hormis la
parenthse durant laquelle a t introduit le droit de timbre. Par ailleurs, lEtat ne tire
aucun bnfice du fonctionnement du systme judiciaire.
Pourtant, si les principes sont clairs, en dpit des proclamations et autres slogans, il
nous est apparu difficile de discerner le projet de lEtat. Certes, nous avons apprci
des dispositifs, des structures, des intervenants, parfois des partenaires, mais nous navons
pas peru un projet construit, cohrent et lisible pour tous les citoyens.
Labsence de moyens suffisants ne sinscrit-elle pas justement dans la logique de
labsence de projet ?

Imageons le propos : le budget consacr par lEtat laccs au droit et la justice - ce

fameux programme 101 - slve en 2016 366 millions deuros en autorisation
dengagement4. Laide juridictionnelle en absorbe plus de 91 %, soit 336 millions. Si lon
dduit de cette somme ce qui revient lEtat au titre de la TVA collecte, le budget
consacr laide juridictionnelle reprsente le prix de lA330 prsidentiel, le prix dun
aronef ; un bel et utile aronef, issu dune exemplaire coopration europenne, mais ni
plus, ni moins quun aronef !
Ce budget parat condamn ne pouvoir voluer que bien faiblement et douloureusement
pour un Etat qui, dans le mme temps, assume des choix - quil arrive aux citoyens de
discuter - concurrence de sommes bien plus considrables.
Ainsi, en dpit dune augmentation de moins de 2 millions deuros en 2016, les crdits
affects au programme 101 ne retrouvent mme pas leur niveau de 20145 ! LEtat
annonce pourtant il y a quelques semaines une revalorisation salariale des enseignants
portant sur une somme trois fois suprieure lensemble du budget de laccs aux droits
et la justice dici 20206, assure les agriculteurs de rallonges financires sur 3 ans pour
un montant de 3 milliards deuros7 et consacre pour lorganisation de lEuro 2016 un
budget 20% suprieur8. Il ne sagit pas de comparer, certainement pas de stigmatiser, mais
de replacer des sommes en perspective des enjeux.
En dcidant dassumer des choix dans lesquels laccs aux droits et la justice
nest jamais une priorit, lEtat renonce lexercice dune solidarit qui lui
incombe. Il ne peut alors dcemment appeler une profession librale une solidarit
conomique sans limite qui affecte dsormais sa survie.
A dfaut dun projet politique port par lEtat avec des moyens adquats, linvestissement
quotidien des avocats pourrait se rduire une prestation strictement marchande livre
aux seuls oprateurs et concurrents conomiques.
En sengageant comme ils le font quotidiennement, les avocats se mettent en danger sans
parfois le raliser, oublieux des considrations conomiques qui simposent eux par-del
le serment qui dfinit les valeurs quils portent.
Ils deviennent alors, sans lavoir toujours dcid, pour les uns des militants de laccs aux
droits et la justice tandis que dautres pourraient tre tents de renoncer leurs
comptences ou leur indpendance, imaginant survivre en sacrifiant ce qui fonde notre
profession jusqu lidentifier.
Annexe n6.
Loc. cit.
6 Le coup de pouce salarial du gouvernement aux professeurs , article paru dans Les Echos du 31 mai 2016.
7 Manuel Valls promet de nouvelles aides aux agriculteurs , article paru dans Le Monde du 3 septembre 2015.
8 Ce budget slevant 450 millions deuros ( Football : lEuro 2016 rapporterait 1,2 milliard deuros la France , article
paru dans Le Monde du 29 janvier 2016).
4
5

10

Si nous nous laissions aller sans ragir de telles perspectives, nous en viendrions douter
de ce que nous sommes.

Les avocats entendent tre considrs pour ce quils sont : des professionnels
comptents et indpendants assurant leurs fonctions en dirigeant les entreprises
que sont leurs cabinets.
Ces qualits exigent considration et donc rmunration. Elles ne se galvaudent pas. Elles
sont incompatibles avec la gratuit non rmunre qui caractrise encore certaines
initiatives collectives de la profession. Ces qualits ont leur place dans un march o les
avocats ne sont pas seulement des marchands et o le droit et la justice ne sont pas
seulement des produits.

Les avocats ne peuvent pas tre les variables dajustement dun Etat qui en vient les
contourner, en imaginant des dispositifs dvitement alors quils sont les piliers naturels
dune telle politique. Ils ne peuvent envisager dabandonner leur rle dacteurs dune
politique daccs au droit et la justice digne de ces mots et entendent simposer en
revendiquant leur identit ; non en se voyant condamns renoncer ce quils sont.

En initiant ce travail, nous avons mesur sa juste et exacte valeur limplication

de nos confrres et les ralisations de la profession, commencer par celles des
barreaux : par leurs multiples initiatives, les ordres adaptent localement des dispositifs et
organisent un accs effectif de tous aux droits et la justice adapt la diversit de
territoires qui ne se rsument plus leur seule dimension gographique.
Pour autant, quelles que soient la pertinence et la multiplicit des initiatives collectives
ordinales, quel que soit linvestissement individuel de chaque confrre, la somme de ces
initiatives et investissements ne peut caractriser elle seule un projet de la profession.
Nous ne nous sommes pas satisfaits dun relev de lexistant et des constats partags.
Nous avons voulu signifier quil tait possible de faire voluer des perspectives trop
souvent dcrites comme sombres et des mentalits ou attitudes de confrres prompts
dbattre en se neutralisant lorsquil sagit de proposer.
Nous avons imagin une profession et des avocats qui portent avec fiert leur
participation un projet politique ambitieux pour laccs aux droits et la justice
au bnfice de tous les citoyens.

11

Notre dmarche sest articule autour des postulats suivants :

-

Nous avons dabord considr que la loi du 10 juillet 1991 et le dcret du 19

dcembre 1991 demeuraient des textes pertinents. Aussi avons-nous tent
dapprcier les conditions dans lesquelles ils taient aujourdhui appliqus et ce
quils pouvaient permettre galement dambitionner.

Les acteurs dune effective politique daccs au droit et la justice doivent

tre replacs face leurs exactes responsabilits en redonnant sens aux mots,
aux fonctions et aux missions. Nous avons donc port un regard critique et libre
sur les ralisations ou dmissions des uns et des autres.

Nous nous sommes obligs imaginer librement, proposer des dispositifs

qui nous sont apparus accessibles. Nous avons pu dcouvrir que des concurrents
dhier devaient tre nos partenaires de demain et, sans nous laisser aller quelques
mirages, nous avons cherch dterminer de possibles financements.

Nous navons pas lud le dbat que lEtat entend initier avec la profession en
des termes culpabilisants parce que lappelant une prtendue solidarit financire
dont nous navons toujours pas peru lexact fondement. La solidarit est un mot
qui rsonne auprs de lavocat. Il rsonne si bien que celui qui participe de laccs
aux droits et de laccs la justice la met quotidiennement en pratique. Nous
voquerons donc la solidarit, et dj la solidarit de lEtat.

En dfinitive, nous ne nous sommes interdits quune chose : penser laccs aux
droits et la justice en postulant la faiblesse des moyens.
Sagissant de laccs aux droits et la justice, la fin doit justifier des moyens. Ce ne sont
pas les moyens - et donc leurs insuffisances - qui doivent dicter une telle politique. Nous
avons pris le parti dimaginer et de proposer sans limiter notre rflexion la gestion de la
pnurie et aux seules contributions de ceux qui se dvouent.
Le financement na pas t le pralable notre rflexion. Il peut en tre la
consquence. Nous avons postul quun vritable projet et une ambition politique
justifieraient des choix et donc des moyens.
Nous ne nous sommes mme pas interdits dinviter lEtat recourir au juge et aux
dispositifs judiciaires en ces temps o ses capacits dimagination sont mises au service de
stratgies dvitement et de dilution de lautorit judiciaire !

12

Le droit fonde et organise la socit rpublicaine. Il ne se dfinit pas par rapport

aux moyens. Il dicte des choix y compris budgtaires ce qui ninterdit pas, bien au
contraire, de rflchir son exacte place, lexacte place de la justice et des juges dans la
socit nouvelle que nous devons construire pour que les citoyens nen viennent pas la
subir.
Nous revendiquons donc pour lEtat lentire responsabilit des fonctions quil doit
assumer et pour les avocats la pleine responsabilit des missions quils doivent assurer au
bnfice dune politique de laccs au droit digne de ce nom.
Nous navons postul ni la faiblesse des moyens de lEtat, ni la faiblesse de la
profession.
En ralit, nous avons voulu inverser la faon daborder un mme sujet en nonant
dabord ce que devrait tre laccs aux droits et la justice efficient dans un Etat
rpublicain, revendiqu, non comme une histoire dpasse ou une utopie sans avenir,
mais comme un dfi que nous devons relever aujourdhui.
Dans cette approche,
-

nous avons explor les initiatives et dispositifs mis en place hors de

lhexagone et notamment en Europe pour tenter den tirer tous enseignements
utiles. Nous avons pu mesurer les limites de cet exercice tant laccs aux droits et
la justice est dpendant de lorganisation politique et judiciaire propre chaque
pays.

nous avons galement apprci les considrables apports des nouvelles

technologies de linformation et de la communication et les indispensables
rationalisations quelles permettent. Nous avons pu aussi en considrer les limites,
lintervention de lavocat exigeant de garantir la qualit et lhumanit qui
dfinissent une authentique prestation de droit et de justice.

Les membres de notre groupe ont contribu ce rapport avec leurs convictions et leurs
ides.
Nous navons pas toujours t daccord, mais nous nous sommes toujours
accords sur le fait que le sujet tait trop important pour nous inviter de fades
compromis. Chacun dentre nous sest trouv sa place, complmentaire et enrichie dans
un groupe mobilis autour dun objectif ambitieux auquel nous tentons simplement
dapporter notre pierre.
13

Plus que jamais au terme de ces mois de travail, de rencontres, de rflexion, de dbats,
dauditions, de rdaction, nous prenons conscience de nos imperfections et insuffisances.
Si ce travail ne devait avoir quune utilit, ce serait dengager la profession dans un dbat
constructif.

Nous tenons particulirement remercier les prsidents Marc Bollet et Yves

Mahiu qui ont initi et soutenu cette dmarche. Nous voulons aussi remercier les
acteurs de la profession commencer par les btonniers et membres des conseils
de lordre qui nous ont toujours accueillis chaleureusement en prsentant leurs
contributions et ralisations.

La loi du 10 juillet 1991 distingue laide juridictionnelle, laide laccs au droit au singulier et nous avons eu laudace de les considrer pluriels - et enfin, laide
lintervention de lavocat dans les procdures non juridictionnelles.
Il nous est apparu pertinent daborder en premier lieu laccs aux droits pour voquer
ensuite laccs la justice en distinguant alors les dispositifs relevant de laccs au systme
judiciaire de dispositifs qui assurent lassistance et la dfense confronts au systme
judiciaire.
Notre dernier dveloppement sest ainsi logiquement inscrit comme une consquence
permettant souvent de dfinir des partenariats, mais exigeant que lEtat sengage
rsolument dans la construction dune vritable politique daccs au droit et la justice qui
disposerait des moyens permettant, au-del des vux et slogans, de parvenir deffectives
ralisations.

14

TITRE 1 - UN ACCES AUX DROITS GARANTI POUR

TOUS

Plan

1.

La ncessit de structures adaptes

1.1

Une relle diversit des structures et des acteurs de laccs aux droits
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.1.4

1.2

Le Conseil dpartemental de laccs au droit

La profession davocat
Les structures daide aux victimes dinfractions pnales
La dmatrialisation et lmergence de nouvelles structures

Un bilan mitig de lefficience de laccs aux droits

1.2.1 La gouvernance, la composition et le fonctionnement des CDAD
1.2.2 Le rle des barreaux

2.

Lexigence de rponses nouvelles

2.1
2.2

Rpondre aux besoins de droits des personnes vulnrables

Rpondre aux situations collectives durgence

La loi n 91-647 du 10 juillet 1991 relative laide juridique, en son article 53, dfinit ainsi
laccs au droit :
Laide laccs au droit comporte :
1 Linformation gnrale des personnes sur leurs droits et obligations ainsi que leur orientation vers
les organismes chargs de la mise en uvre de ces droits ;
2 Laide dans laccomplissement de toute dmarche en vue de lexercice dun droit ou de lexcution
dune obligation de nature juridique et lassistance au cours des procdures non juridictionnelles ;
3 La consultation en matire juridique ;
4 Lassistance la rdaction et la conclusion des actes juridiques .
15

Cette dfinition illustre lvidence la multiplicit des droits et laccs pluriel qui en
rsulte ; la loi consacrant sans distinction les personnes susceptibles de faire valoir ces
droits.
Laccs aux droits procde de multiples dispositifs que lEtat a confi au gr du temps
des acteurs de natures diverses. Sans vision densemble, le constat se caractrise dj par
labsence dvaluation de limplication des intervenants.
La ncessit de structures adaptes (1) apparait indispensable pour apporter des rponses
nouvelles aux besoins de droits (2) en tout lieu du territoire national.

1. LA NECESSITE DE STRUCTURES ADAPTEES

1.1
Une relle diversit des structures et des acteurs de laccs
aux droits

1.1.1

Le Conseil dpartemental de laccs au droit

Larticle 54 de la loi du 10 juillet 1991 prvoit linstitution, dans chaque dpartement, dun
Conseil dpartemental de laccs au droit (CDAD).
Les 101 CDAD, groupements dintrt public chargs de recenser les besoins, de dfinir une
politique locale, de dresser et diffuser linventaire de lensemble des actions menes , assurent une
couverture gographique sur lensemble du territoire national. Il leur revient dorganiser
laccs aux droits dans les dpartements.
Les CDAD runissent les reprsentants de lEtat et du dpartement, lordre des avocats
ou lun des ordres en cas de pluralit de barreaux dans un mme dpartement, la Carpa, la
chambre dpartementale des huissiers, la chambre dpartementale des notaires et une
association uvrant dans le domaine de laccs aux droits (articles 55 et 56 de la loi).
Chaque CDAD est prsid par le prsident du tribunal de grande instance du chef-lieu du
dpartement, le procureur y exerant la fonction de commissaire du Gouvernement. Une
rforme lannonce en qualit de vice-prsident9.

Article 1er du projet de loi portant application des mesures relatives la justice du XXIme sicle.
16

Les moyens de ces structures sont assurs par un cofinancement de leurs membres et
notamment de lEtat, du dpartement, des organismes professionnels, dont les ordres
davocats et leur Carpa10. Il peut ltre en numraire ou en nature.
Les professionnels qui assurent une permanence pour dispenser informations et
consultations juridiques peuvent percevoir du CDAD une rtribution horaire qui ne peut
excder trois fois lunit de valeur de rfrence en matire daide juridictionnelle (article
69-1 de la loi, complt par le dcret n 2000-4 du 4 janvier 2000 fixant la rtribution des
consultations juridiques en matire daccs au droit), soit un montant de 79,5 (sur la base du
montant de lUV qui slve aujourdhui 26,5 ).

Afin dassurer une prsence largie dans le dpartement, les CDAD ont dvelopp divers
dispositifs daccs au droit et ainsi cr 1 200 Points daccs au droit (PAD).
Les PAD sont des lieux daccueils gratuits et permanents pour le public. Ils ont pour
mission dapporter une information juridique de proximit sur les droits et devoirs des
citoyens, par la mise en place de consultations juridiques.
Ils sont crs en milieu essentiellement urbain et peuvent tre gnralistes ou spcialiss
(PAD jeunes, en tablissements pnitentiaires, en hpitaux psychiatriques etc.). Ils sont
anims par des professionnels du droit, dont les avocats, et par des juristes du secteur
associatif.

Par ailleurs, des Maisons de la Justice et du droit (MJD), tablissements judiciaires

placs sous lautorit du prsident du tribunal de grande instance et du procureur de la
Rpublique, ont t cres avec pour objectif de rapprocher la justice des citoyens, en
particulier dans les zones sensibles ou les zones rurales, afin de pallier la suppression des
juridictions11.
Les interventions en matire daccs aux droits sont assures par le personnel permanent
des MJD (63%), les associations (20%) et par les professionnels du droit (17%).

1.1.2 La profession davocat

Les 164 ordres davocats contribuent activement laccs aux droits par divers moyens :

En 2013, le budget des CDAD est de 10,5 M, 45% de cette somme provenant du Ministre de la Justice, 13% du
conseil gnral, 7% du conseil rgional, 3,3% des professionnels du droit, 0,5% des CARPA et 0,06% des
associations membres de droit (bibliographie n16, p.21).
11 En 2014, il existait 137 MJD au sein de 29 cours dappels couvrant 60 dpartements (bibliographie n16, p.22).
10

17

En premier lieu, par leur participation la constitution et au fonctionnement

quotidien des CDAD.

La place centrale quils occupent dans les divers dispositifs mis en place au sein des
CDAD ainsi que leur investissement sont incontestables12. Toutefois, ils peuvent parfois
avoir le sentiment dtre relgus au rang de simples contributeurs financiers, mettant
disposition des avocats pour assurer des consultations rmunres - ou non - selon des
usages locaux alatoires.
-

Par ailleurs, les ordres dveloppent galement des initiatives autonomes en

dehors des CDAD.

Ces initiatives peuvent prendre la forme de partenariats avec des entreprises ou des
tablissements publics. Pour ne citer que quelques exemples : Mercredi, jen parle avec mon
avocat (barreau de Lyon), consultations, souvent non rmunres, dans les chambres des
mtiers, chambres de commerce et dindustrie, en cabinet (barreau de Tarascon), au
conseil de prudhommes (barreau de Saintes), en milieu scolaire (barreau de Saint-Malo
Dinan), au sein mme de grandes entreprises (barreau de Toulouse avec Mto France et
la Direction de laviation civile), dans le cadre dmissions de radio locales (barreau de
Bourges), la CGPME, au MEDEF, ple emploi, dans les hpitaux etc.
On peut aussi voquer le bus barreau Paris solidarit que le barreau de Paris fait stationner
aux portes de la capitale. Ce type dinitiatives mriterait dtre promu et financ par les
CDAD avec lappui des collectivits locales (emplacement de stationnement, affichage
dinformation, mise disposition de personnel).
Il doit tre galement mentionn dautres initiatives annuelles telles que la journe
Prison initie par la Confrence des btonniers ou encore la journe des fiscalistes
laquelle participent galement les professions du chiffre, qui sont organises par de
nombreux barreaux.
Signalons enfin lassociation davocats bnvoles Initiadroit cre en 2005 et dont la
mission est douvrir le droit aux jeunes notamment par des interventions dans les collges
et lyces partir de cas pratiques ; 1 000 avocats rpartis dans 17 barreaux se sont ce
jour associs cette initiative citoyenne.

A titre illustratif, pour lanne 2014, au sein du CDAD de la Haute-Garonne (compos de 53 structures daccs au
droit), 9 300 consultations juridiques gratuites ont t dlivres par des professionnels du droit, dont 8 500 lont t
par des avocats (92%). Au CDAD de Versailles (compos de 18 structures daccs au droit), ce chiffre slve, pour
lanne 2015, 96% (sur un total de prs de 3 000 consultations juridiques). Cette proportion est sensiblement la
mme dans tous les CDAD.
12

18

De nombreux barreaux ont aussi conclu des conventions avec les associations de victimes
pour rappeler et parfois organiser la complmentarit de leurs actions respectives.

1.1.3 Les structures daide aux victimes dinfractions pnales

Les victimes dinfractions pnales font lobjet dune attention particulire. En effet, leur
situation ne pouvant se rduire une simple rponse judiciaire, des dispositifs spcifiques
ont t mis en place pour accompagner matriellement et psychologiquement ces
personnes jusqu indemnisation.
Ces dispositifs sont dissmins entre plusieurs ministres, principalement le ministre de
la Justice, mais aujourdhui galement le secrtariat dEtat daide aux victimes rattach
auprs du Premier ministre.
Pour le ministre de la Justice, laide aux victimes est une action bnficiant dun budget
spcifique au sein du programme 101.
Jusquen 2009, cette action reposait essentiellement sur un rseau dassociations locales
daides aux victimes. Celles-ci sont aujourdhui au nombre de 166 sur tout le territoire13.
Depuis lors, pour amliorer laccueil des victimes, le gouvernement a progressivement mis
en place, partir de 2009, les bureaux daide aux victimes (BAV) implants dans les
tribunaux. Ces structures se sont gnralises partir de 2012.
Elles ont pour objectif daccueillir, de soutenir et dorienter les victimes tout au long de la
procdure pnale.
Organises rglementairement entre la juridiction et les associations, laction de la
Confrence des btonniers a permis dassocier les ordres davocats aux conventions
constitutives des BAV, afin que la protection des victimes soit assure par laction
conjugue de la juridiction, du parquet, des avocats et du monde associatif.
Au 31 dcembre 2015, 160 tribunaux de grande instance taient dots dun bureau daide
aux victimes14, le gouvernement souhaitant les tendre aux cours dappel.

1.1.4 La dmatrialisation et lmergence de nouvelles structures

La numrisation simpose au monde juridique.
13
14

Bibliographie n15, page 9.

Bibliographie n15, page 10.
19

La profession davocat sest engage trs rapidement dans cette voie, tant au niveau des
cabinets, largement quips de logiciels mtiers, quau niveau institutionnel, en
dveloppant en concours avec la Chancellerie la dmatrialisation des changes.
Cependant, lmergence rcente des plateformes numriques, lapparition de nouveaux
intervenants et dune manire gnrale, les nouveaux comportements des consommateurs,
interpellent la profession davocat sur les outils dont elle doit se doter pour demeurer un
interlocuteur pertinent sur le march de laccs aux droits.
Sans beaucoup de cohrence, les CDAD comme les ordres tentent aujourdhui de
rpondre ces nouveaux dfis.
En effet, la profession davocat ne peut laisser les seuls acteurs privs rpondre la
demande du march, au dtriment parfois de la comptence, souvent de lindpendance et
en saffranchissant de toute dontologie.
Pour faire face ces risques et assurer la place des avocats dans ce qui est aujourdhui un
march concurrentiel, le Conseil national des barreaux vient de mettre disposition des
avocats une plateforme nationale de consultations juridiques en ligne15.

Dautres structures et mcanismes daccs aux droits, dorigines et dinitiatives diverses, se

sont dvelopps.
Les boutiques du droit , le plus souvent organises sur le mode associatif et
composes de juristes, avocats ou non, mais aussi de non juristes, entendent participer la
vie locale en proposant des services le plus souvent gratuits. Elles se prsentent comme
une alternative au cabinet davocat.
Lintervenant y agit comme un mdiateur et un tacticien du droit. Elles sont installes
dans des quartiers sensibles, parfois prsents comme des zones de non-droit .
Elles ambitionnent dtre accessibles tous par la gratuit, leur proximit et leur souplesse
de fonctionnement. Toutefois, certaines demandent une contribution aprs service ou
exigent au pralable ladhsion de la personne lassociation.
Enfin, les cliniques du droit sont des dispositifs de formation dans le cadre desquels
des lves-avocats ou des tudiants en droit reoivent les justiciables et, sous la tutelle
dun professionnel, les orientent et les informent sur leurs droits16.
Communiqu de presse du CNB du 25 mars 2016 : le CNB annonce le lancement de la plateforme officielle de consultations
juridiques distance des avocats ds mai 2016 . Ouverte au public depuis le 15 juin 2016, cette plateforme est accessible
ladresse suivante : https://consultation.avocat.fr.
16 Ces cliniques du droit, cres au sein duniversits, sont aujourdhui au nombre de 8 en France (annexe n12).
15

20

1.2

Un bilan mitig de lefficience de laccs aux droits

1.2.1 La gouvernance, la composition et le fonctionnement des

CDAD
La gouvernance, telle quelle est prvue par les textes, rduit laccs aux droits au seul
prisme de lactivit judiciaire et plus encore, dune seule juridiction.
Par ailleurs, lactivit et linvestissement des magistrats diffrent considrablement selon
lintrt personnel quils portent ces questions et cette structure, cet inconvnient tant
accentu par le fait que la fonction nest pas assure de manire prenne.
Limage ainsi renvoye nest pas fidle la ralit tant des missions dvolues par la loi aux
CDAD que de la diversit des actions quils doivent ambitionner de mener. Par ailleurs,
elle ignore les orientations politiques tendant djudiciariser les contentieux et
promouvoir les modes alternatifs de rglement des conflits.
En outre, la prsence exclusive dune seule association membre de droit du CDAD, aux
termes de larticle 55, peut constituer un obstacle au dynamisme du tissu associatif local.
Enfin, en privilgiant le financement dassociations par le truchement des CDAD, les
pouvoirs publics peuvent avoir tendance contourner les professionnels du droit, dont
les avocats, pour assumer pourtant des missions qui leur incombent.
Ils organisent ainsi une relation conomique dsquilibre entre associations
subventionnes et professionnels libraux, crant une concurrence conomiquement trs
discutable.
Ils contribuent galement accentuer une regrettable dfiance plutt que de favoriser de
ncessaires et utiles rapports de complmentarit entre partenaires.
Afin damliorer lefficacit du fonctionnement et de laction des CDAD, leur
composition doit tre reconsidre pour les ouvrir de nouveaux partenaires tant
politiques quassociatifs ou culturels. En effet, de tels partenaires sont dj inscrits dans le
paysage urbain et participent de laccs aux droits, voire supplent aux carences des
institutions. Ainsi, la lgitimit des CDAD serait renforce et leur permettrait de sinvestir
pleinement pour dfinir une politique daccs au droit cohrente et efficiente lchelle du
dpartement.
Proposition 1 : Ouvrir les conseils dpartementaux de laccs au droit dautres
partenaires politiques, associatifs et culturels.
21

Pour organiser un accs aux droits adapt aux diversits territoriales et sociologiques et
pour impliquer et solliciter linvestissement de tous les acteurs, il convient dassurer
chacun une place essentielle dans les dispositifs de gouvernance de la structure.
Le prsident du tribunal de grande instance nous est en dfinitive apparu le plus mme
de prserver lquilibre et limpartialit de la structure. Cependant, le groupe de travail
prconise une implication plus forte des acteurs se traduisant par une vice-prsidence
collgiale confie au prsident du Conseil dpartemental, au prsident de la communaut
urbaine et au btonnier de lordre des avocats.
Proposition 2 : Assurer au prsident du conseil dpartemental, au prsident de la
communaut urbaine, et au btonnier une fonction de vice-prsidents du CDAD.

Les CDAD doivent assurer un accs aux droits en tout lieu du territoire. Cette ncessit
simpose de plus fort dans les zones gographiques les plus sensibles o la rponse
certains conflits peut aujourdhui sorganiser en marge des rgles de droit de la
Rpublique.
Les conseils dpartementaux de laccs au droit doivent donc dvelopper des dispositifs
innovants, dynamiques et parfois mobiles pour aller au plus prs des personnes et des
difficults quelles rencontrent, sans attendre que celles-ci se manifestent.
Proposition 3 : Inciter les CDAD investir les zones de non-droit avec des
moyens adapts.

De plus, lefficacit de dispositifs htrognes et souvent peu lisibles nest pas

srieusement value, ce qui provoque un sentiment de confusion ressenti non seulement
par les ordres mais aussi par certaines collectivits locales ou autres professionnels tents
de se dsintresser des actions ou de se dsengager financirement du CDAD.
Chaque CDAD rdige annuellement un rapport dactivit dcrivant ses actions et un
rapport financier relatif lutilisation de son budget. Ce document transmis lEtat a pour
fonction premire dassurer la transparence de la structure et de mesurer les implications
financires des acteurs.
En retour, il est regrettable quaucun document national annuel ne soit tabli. Un tel
document permettrait dapprcier limpact rel sur le terrain des fonds et moyens mis
disposition des CDAD et damliorer les pratiques et la diffusion dinitiatives novatrices.
Proposition 4 : Exiger la rdaction dun rapport annuel sur lactivit des CDAD et
sur leurs financements.
22

Laccs au droit concerne galement les victimes dinfractions pnales ; ces dernires
doivent en effet tre informes, orientes et conseilles pour exercer par exemple une
action en rparation.
Dans ce contexte, il parat ncessaire dtendre la comptence des CDAD laide aux
victimes17.
A ce titre, les bureaux daide aux victimes pourraient tre conus comme des points
daccs au droit dpendants des CDAD. Ceux-ci seraient ainsi incits dvelopper des
PAD dans des lieux spcifiques afin de rpondre des situations de souffrance, de
fragilit ou de vulnrabilit (hpitaux, commissariats etc.).
Linstitution des BAV comme points daccs au droit dpendants des CDAD permettrait
galement de remdier au contournement actuel des avocats au profit de membres
dassociations dont il peut tre difficile dapprcier la formation et la comptence, gages
dun accs effectif aux droits.
Proposition 5 : Instituer les BAV en tant que point daccs au droit dpendants des
CDAD.

1.2.2 Le rle des barreaux

a. Une prsence sur le territoire

Lordre des avocats est naturellement ouvert sur la cit. Il est essentiel pour garantir tous
et en tout lieu un accs effectif aux droits.
La maison des avocats, pour les barreaux qui en sont dots, constitue un point daccs aux
droits et la justice. Cest en ce lieu que certains citoyens et justiciables se dirigent
spontanment lorsquils sont en demande de droit. Il arrive nanmoins quelle soit trop
peu utilise cette fin ; il en est de mme des locaux des ordres au sein des palais de
justice.
Lorsque linfrastructure matrielle le permet, lordre des avocats doit tre le lieu
daccueil des professions juridiques et judiciaires (experts, huissiers, notaires, avocats,
conciliateurs et mdiateurs, etc.) pour dvelopper une information concerte sur les droits
et les modes alternatifs de rglement des litiges.
Cette proposition figure larticle 1er du projet de loi portant application des mesures relatives la justice du XXIme sicle,
qui modifie larticle 55 de la loi de 1991 pour que les associations daide aux victimes deviennent membres de droit
des CDAD.
17

23

Les locaux des ordres ou les maisons des avocats pourraient devenir des PAD spcifiques
coordonns avec le CDAD, assurant des consultations gratuites rmunres pour le
professionnel.
Cette perspective prsenterait, dune part, dincontestables atouts en termes de
communication externe et de visibilit dans la vie de la cit et dautre part, conforterait
lavocat sa place dinterlocuteur privilgi de laccs aux droits, considr comme le
professionnel qui conseille et oriente dans un dispositif global cohrent.
Proposition 6 : Promouvoir les locaux des ordres des avocats comme de vritables
points daccs aux droits accueillant lensemble des acteurs des dispositifs
judiciaires, juridiques ou alternatifs.

Malgr linvestissement incontestable des avocats dans les structures daccs aux droits,
les barreaux sont encore trop souvent perus comme de simples contributeurs du CDAD.
De telles situations participent dun climat de mfiance, parfois de dfiance dans la
relation entre les ordres et le CDAD auquel ils appartiennent.
Par ailleurs, le champ daction des CDAD trouve ses propres limites. En effet, les
financements limitativement noncs par les articles 57 et 68 de la loi du 10 juillet 1991 ne
permettent pas dassocier naturellement des partenaires privs.
Ds lors, certains barreaux concluent des partenariats privs ou publics spcifiques ne
dpendant pas des CDAD, situation qui participe lillisibilit de dispositifs daccs aux
droits qui peuvent se concurrencer.
Enfin, dans certaines situations, des besoins de droit spcifiques peuvent merger,
appelant une rponse financire et juridique immdiate.
Cette rponse peut notamment impliquer la mise en place de partenariats privs avec des
entreprises ou lappel au mcnat. Celles-ci peuvent y gagner en dveloppant des actions
de communication autour de valeurs qui rsonnent dans la cit et que la profession porte
(solidarit, partage, vivre-ensemble, humanit). LEtat favorise dailleurs indirectement de
telles initiatives en y associant un avantage fiscal pour le mcne.
Il ne faut pas ignorer lapport que constituent ces divers partenariats qui
rpondent des besoins effectifs de droit.
Ces initiatives mritent dtre dveloppes car elles permettent de multiplier des actions
cibles daccs aux droits au bnfice du plus grand nombre, conformment aux principes
de responsabilit sociale des entreprises qui les guident.
24

En effet, une entreprise est considre comme socialement responsable lorsquelle se

donne, dans le cadre de ses activits quotidiennes, des objectifs sociaux et
environnementaux plus ambitieux que ceux prvus par la loi.
Les ordres doivent dvelopper de tels partenariats qui permettent la fois de promouvoir
un accs effectif aux droits et de valoriser laction socitale des entreprises en garantissant
un accs gratuit et de qualit ses salaris tout en rtribuant correctement les avocats
raison de leurs prestations.
Proposition 7 : Inviter les barreaux dvelopper des partenariats privs, des
services de proximit et des actions de mcnat.

b. Une prsence dmatrialise

Le recours aux nouvelles technologies de linformation et de la
communication
Le monde de la justice nchappe pas aux nombreux dfis technologiques qui
bouleversent aujourdhui les comportements, les rflexes et les modes de pense de ses
acteurs.
Cette rvolution technologique est dj une opportunit dont la profession
davocat a su semparer.
Le RPVA (Rseau priv virtuel des avocats) en est un exemple pertinent et reprsente une
avance sans prcdent dans le cadre de la communication des avocats avec les
juridictions (TGI, cours dappels, tribunaux de commerce et juridictions administratives).
Cette dmatrialisation des procdures a permis un accroissement de la productivit tant
des magistrats que des avocats, ainsi quune importante conomie de temps autrefois
consacr des tches secondaires.
Ce succs doit encourager professionnels et pouvoirs publics un recours plus important
aux nouvelles technologies en veillant cependant ne pas dshumaniser la justice.
Le RPVA doit donc tre renforc et dvelopp afin de faciliter laccs aux procdures
mais aussi aux dmarches devant toutes les juridictions. Le RPVA et sa plateforme eBarreau doivent autoriser la saisine directe des juridictions par les avocats pour toutes les

25

procdures en matire civile et pnale et notamment les dpts de plainte en ligne par
avocat18, ainsi que la gestion systmatique de la mise en tat.
Ce mode de connexion hautement scuris - qui reprsente un cot pour les cabinets
davocats et un investissement considrable pour la profession - doit, en outre, permettre
daccder de nombreux services publics en ligne afin deffectuer des formalits :
cadastres, hypothques, tat civil, greffes, etc.
Le recours par les avocats aux outils lectroniques doit galement tre tendu afin
dassurer une meilleure communication avec leurs clients et une gestion plus rapide et
efficiente des dossiers : GED (gestion lectronique de documents), cloud priv, actes
davocats dmatrialiss, archivage lectronique, signature lectronique, factures
lectroniques etc.
Par ailleurs, des socits innovantes ont pu se dvelopper depuis quelques annes dans le
domaine du droit (les legal start-up ). Elles permettent dautomatiser la saisine de
juridictions, de rdiger des contrats, de constituer des socits ou de donner des
consultations. Elles rfrencent galement les avocats, les notent ou leur fournissent des
plates-formes de consultation en ligne.
Si les avocats doivent sadapter cette nouvelle concurrence, ils doivent aussi et surtout
ne pas hsiter faire valoir leurs comptences comme leur dontologie. Ces valeurs sont
seules lgitimer la confiance que les consommateurs de droit peuvent et doivent exiger.
Proposition 8 : Intgrer les nouvelles technologies de linformation et de la
communication ainsi que la dmatrialisation.

Le dveloppement des plateformes de consultations juridiques

Dans un contexte marqu par un besoin toujours croissant de droit conjugu aux
bouleversements rsultant du dveloppement des nouvelles technologies, les barreaux
doivent sadapter pour devenir galement de vritables points daccs au droit
dmatrialiss.
Face lubrisation du droit qui voit se multiplier les initiatives dacteurs privs
marchands, les avocats, auxiliaires de justice et acteurs essentiels de laccs aux droits
doivent faire voluer leurs pratiques ; ces volutions passent notamment par le
dveloppement et la promotion, par la profession, de plateformes de consultations
juridiques.
Il sagit dune proposition dj formule par le Conseil national des barreaux dans son Livre Blanc sur le projet de
loi Justice du XXIme sicle (bibliographie n29, proposition 22).
18

26

Cest dans ce cadre que sinscrit lheureuse initiative du Conseil national des barreaux de
crer une plateforme de consultations juridiques, qui permet chaque avocat dinvestir le
monde numrique en assurant une prestation de qualit et donc concurrentielle sur le
march, justement parce quelle se diffrenciera ainsi de sites pour lesquels le droit nest
considr que comme un seul produit.
Les ordres doivent tre les promoteurs de ces plateformes afin den garantir le
dveloppement et lappropriation par les avocats.
Mais surtout, les ordres doivent tre les seuls assurer, sans filtre, le contrle
dontologique mme de garantir la qualit de la consultation par un professionnel du
droit comptent et indpendant.
Ainsi, les barreaux qui organisent et doivent dvelopper plus encore un accs physique
aux droits, doivent galement investir sans dlai les accs numriques pour assurer une
proximit qui ne se rsume plus la seule gographie territoriale.
Proposition 9 : Inciter les ordres dvelopper des plateformes de consultations
juridiques et en assurer leffectif contrle dontologique.

2. LEXIGENCE DE REPONSES NOUVELLES

2.1

Rpondre aux besoins de droits des personnes vulnrables

Les personnes physiques les plus fragiles ou vulnrables, quelles soient mineures, seniors,
trangres, incapables, en situation de handicap mais encore les personnes morales
confrontes des difficults conomiques, bnficient de multiples services pour les
accompagner dans la vie sociale.

2.1.1 Les personnes en situation de vulnrabilit

Des dispositifs efficaces sont mis en place par les barreaux pour assurer aux mineurs un
accs aux droits et une dfense judiciaire effectifs19. Certains barreaux ont aussi pu
dvelopper des permanences spcifiques dans dautres domaines, par exemple pour les
personnes malentendantes ou ncessitant lintervention dun traducteur20.
De trs nombreux barreaux dispensent des consultations juridiques gratuites pour les mineurs dans les locaux de
lordre. Cest notamment le cas dans les barreaux dAngers, de Toulon, de Rennes, de Bayonne et de Saint-Etienne.
20 Ce qui est notamment le cas au barreau de Paris.
19

27

De tout temps, la profession davocat sest investie pour laccs aux droits des personnes
en situation de handicap et notamment pour leur assurer une accessibilit aux ordres et
aux cabinets, lavocat pouvant se dplacer chez son client lorsque cela savre ncessaire.
Pour autant, les dispositifs daccs aux droits napparaissent pas toujours adapts
toutes difficults, fragilits ou vulnrabilits et sont encore trop peu organiss par la
profession elle-mme.
Ainsi, on estime aujourdhui 800 000 le nombre de personnes bnficiaires dune
mesure de protection juridique en France. Dici 2050, on prvoit une hausse de 80% des
personnes ges de 60 ans ou plus, par rapport leur nombre en 2005. De 6 8 millions
de personnes pourront tre atteintes de maladies dgnratives.
Le droit des majeurs protgs ou des personnes vulnrables prend, la lumire de ces
chiffres, une acuit toute particulire. La profession doit rpondre ces besoins de droits
croissants, en troite relation avec les associations qui accompagnent gnralement ces
personnes.
Dune manire gnrale, la profession doit apporter des rponses adquates ces
situations de fragilit, qui exigent des comptences spcifiques et un accompagnement
prenne aux cts des structures sociales.
Il convient dj dadapter la formation des avocats aux situations sociologiques ou
conomiques spcifiques qui ne se rsument pas des seules situations de droit.
Mais encore, la cration de groupes davocats forms au sein de chaque barreau ou
lchelle des cours dappel, rpondrait lexigence de qualit laquelle les ordres sont
attachs. Elle permettrait en outre un trs utile retour sur exprience pour les confrres.
Un certificat de spcialisation droit des situations de vulnrabilit pourrait mme
consacrer une telle formation.
Proposition 10 : Organiser au sein des barreaux le regroupement davocats
volontaires forms pour rpondre aux besoins spcifiques des personnes
vulnrables.

De nombreuses bonnes pratiques au sein des barreaux ont pu tre identifies. Parmi
celles-ci, la mise en place dun avocat rfrent auprs de la personne mineure21.

Cest le cas notamment dans les barreaux de Seine-Saint-Denis et de Lille, o le mme avocat suit le mineur jusqu
sa majorit.
21

28

Le groupe de travail prconise le dveloppement de lavocat rfrent afin dassurer un

accompagnement des personnes tout au long des priodes de vulnrabilit ou de
difficults qui les affectent.
Cet accompagnement, gage de scurit pour la personne, permettrait lavocat rfrent
dassurer une assistance et une protection plus efficaces grce une meilleure
connaissance de lensemble des difficults rencontres par elle, en intervenant en relation
avec les structures sociales ou les associations sollicites.
Cet avocat rfrent saurait au besoin et sur un sujet ncessitant une connaissance
spcifique, orienter son client vers un avocat spcialis.
Proposition 11 : Permettre la mise en place dun avocat rfrent pour assurer
laccompagnement des personnes en situation de vulnrabilit.

2.2.2. Les professionnels en situation de vulnrabilit

Ces situations de fragilit des particuliers ne sont pas exclusives de celles des
professionnels, particulirement en charge des TPE ou PME. Leurs besoins de droit sont
plus prgnants au moment de leur cration ou lorsquelles sont confrontes des
difficults conomiques.
Le rpertoire des aides publiques recensent plus de 3 000 dispositifs, que ce soit des
mesures dallgement ou exonration dimpt, des aides directes, des reports de dlais etc.
De plus, les intervenants sont divers et varis selon la nature de lentreprise (chambres
consulaires, Etat, comit dpartemental).
Cette complexit peut dissuader ces professionnels en besoin de droits.
Les socits coopratives dintrt collectif (SCIC) pourraient rpondre ces difficults,
en runissant :
-

LEtat et/ou les collectivits territoriales ;

Les professionnels du droit et du chiffre ;
Les reprsentants des TPE/PME ;
Les chambres consulaires.

Ces SCIC regrouperaient les dispositifs existants en les uniformisant au plan national et
assureraient une rmunration des interventions des professionnels.

29

Par ailleurs, le CNB a adopt, le 19 janvier 2012, un utile dispositif assurance sant de
lentreprise en partenariat avec le Conseil suprieur de lordre des experts comptables22.
Beaucoup dassurances reprennent ce dispositif au titre de leurs garanties. Nanmoins, il
reste encore dans les faits trop mconnu des bnficiaires. De plus, cette prescription du
CNB ntant pas obligatoire pour les assureurs, tous ne proposent pas une telle garantie.
Le groupe de travail est favorable rendre obligatoire ce dispositif.
Proposition 12 : Crer un fonds gr par une SCIC mme de rpondre aux
besoins de droits des professionnels en rmunrant les intervenants professionnels
et rendre obligatoire lassurance sant de lentreprise.

2.2

Rpondre aux situations collectives durgence

Les situations collectives durgence se multiplient, laissant les btonniers et leurs ordres
qui y sont confronts souvent dmunis face des vnements qui ncessitent une
mobilisation immdiate et adapte.
La profession davocat sest toujours organise dans lurgence pour faire face des
catastrophes naturelles, cologiques, industrielles (tempte Xynthia, tunnel du MontBlanc, AZF), ariennes ou maritimes. Les attentats auxquels notre pays est confront
dmontrent malheureusement la terrible ncessit dune rponse plus adapte.
Laccroissement et lvolution des flux migratoires nous confrontent galement des
situations qui ncessitent dautres rponses.
Individuellement, lavocat sait sinvestir et apporter son assistance aux personnes
dmunies et en dtresse dans de telles circonstances.

Toutefois, ces investissements mritent dtre structurs au niveau local mais aussi
national pour en amliorer lefficacit.
Une telle organisation de la profession davocat aurait le mrite dune prsence
coordonne, cohrente et protectrice des victimes, en des moments o lmotion est forte
et o la prsence de lavocat savre indispensable pour viter tout abus organis par des
personnes peu scrupuleuses pouvant profiter de la faiblesse, de la souffrance et de la
dtresse des personnes.

22

Voir plaquette de prsentation du dispositif assurance Sant de lentreprise sur le site du CNB (juillet 2012).
30

Tout barreau confront une situation exceptionnelle ncessitant une mobilisation

collective et solidaire doit savoir quil nest pas seul.
Un numro national durgence mis en place par la Confrence des btonniers pourrait
permettre dorganiser linformation et la mobilisation des ordres dans le cadre dune
procdure adapte et pralablement prouve.
Ce dispositif serait galement mis la disposition des autorits publiques, des services de
lEtat, des collectivits locales et des associations, qui auraient ainsi la possibilit dalerter
et de solliciter la profession sur une situation durgence ncessitant une raction
immdiate.
Proposition 13 : Mettre en place un mcanisme dalerte et dintervention entre les
barreaux pour rpondre, en concours avec les services de lEtat et tous
intervenants, aux situations collectives durgence.

Un vade-mecum du barreau confront une situation durgence pourrait tre rdig

linitiative de la Confrence des btonniers, en prenant appui sur lexprience des barreaux
qui ont dj t confronts ces situations.
Proposition 14 : Rdiger un vade-mecum destin aux barreaux confronts une
situation collective durgence.

Concernant plus spcifiquement les victimes de telles catastrophes, il convient de

concevoir des partenariats permettant dapporter des rponses adaptes et dassurer leur
prise en charge jusqu indemnisation, tout en vitant chaque fois que cela sera possible
un recours massif aux tribunaux, lesquels sont bien souvent dans lincapacit de rpondre
dans des dlais adapts.
Au-del dune formation juridique spcifique, il convient de dvelopper une formation
comportementale, organisationnelle et mthodologique, afin que la profession et les
avocats apprennent travailler en partenariat avec les associations qui uvrent sur place
en relation avec les dispositifs sociaux dploys par lEtat et les collectivits locales.
Dans un cadre gographique dterminer - et qui pourrait recouvrer les cours dappel ou
les confrences rgionales de la Confrence des btonniers - ces groupes davocats
seraient immdiatement mobilisables pour assister un barreau confront une demande
urgente et collective de droit.

31

A cet gard, il convient de signaler la signature, le 24 mai 2016, dune convention de

partenariat relative laccs au droit et laccompagnement juridique des exils sur le territoire des
dpartements du Nord et du Pas-de-Calais . Cette convention, laquelle sont parties la cour
dappel de Douai, les CDAD du Nord et du Pas-de-Calais, les ordres davocats de
Boulogne-sur-Mer, Dunkerque et Lille, la Confrence des btonniers, lcole des avocats
ainsi que plusieurs associations, a pour objet dorganiser laccs aux droits et
laccompagnement juridique des exils, notamment par des formations destination des
bnvoles et salaris associatifs, des avocats, des magistrats mais galement des lvesavocats.
Si cette convention a le mrite de rpondre la situation durgence indite que constitue
lafflux des rfugis aujourdhui dans le Nord-Pas-de-Calais, sa mise en place tardive et en
dfinitive accessoire met en avant la ncessit pour la profession de sorganiser pour
apporter des rponses plus rapides et adaptes sur lensemble du territoire.
Proposition 15 : Structurer des groupes davocats spcifiquement forms pour
dispenser les premiers secours juridiques en rponse toutes situations
collectives durgence.

32

TITRE 2 - UN ACCES A LA JUSTICE EFFICIENT

PLAN
1.

Une justice accessible tous

1.1

Le systme de laide juridictionnelle

1.1.1 Ladmission laide juridictionnelle
1.1.2 Les mcanismes de recouvrement des frais avancs par lEtat et de retrait de
laide juridictionnelle

1.2
2.

Le recours lassurance de protection juridique

Une dfense pnale effective pour tous

2.1
2.2
2.3

Des avocats volontaires et forms

Un contrle effectif par les ordres davocats
Des critres lisibles pour des protocoles simplifis

Laccs la justice constitue une mission rgalienne de lEtat. Il appartient en

consquence celui-ci den organiser la mise en uvre et den assurer les financements.
Laccs la justice par laide juridictionnelle est un sujet essentiel et prioritaire. Tout
comme sagissant de la dfense pnale, les avocats en sont des acteurs incontournables.
Nous avons distingu laccs la justice des conditions dune dfense effective. Si cette
distinction ne recouvre pas exactement celle qui a trait laccs la justice civile et
administrative dune part, de la dfense qui doit tre mise en uvre sagissant de la
dfense pnale souvent durgence dautre part, elle sy rfre nanmoins souvent.
LEtat doit non seulement assurer laccessibilit de la justice tous (1), mais galement
leffectivit et la qualit de la dfense pnale (2).

33

1. UNE JUSTICE ACCESSIBLE A TOUS

Tout individu doit pouvoir accder la justice pour faire valoir ses droits dans un dlai
raisonnable.
Pour atteindre cet objectif, de ncessaires efforts dadaptation et de rationalisation des
dispositifs existants simposent, afin que chacun bnficie dun accs la justice selon ses
moyens et ses besoins.

1.1

Le systme de laide juridictionnelle

1.1.1

Ladmission laide juridictionnelle

Aux termes de larticle 2 de la loi du 10 juillet 1991, les personnes physiques dont les ressources
sont insuffisantes pour faire valoir leur demande en justice, peuvent bnficier dune aide juridictionnelle.
Cette aide est totale ou partielle .
Laide juridictionnelle peut tre octroye tout demandeur, tant en matire civile,
quadministrative ou pnale. De mme, laide juridictionnelle peut tre octroye en
matire contentieuse comme en matire gracieuse.
La France est le seul pays du Conseil de lEurope, avec le Luxembourg, garantir de tels
principes duniversalit et de gratuit daccs la justice en matire daide juridictionnelle.
Le rapport 2014 de la Commission europenne pour lefficacit de la Justice (CEPEJ)
portant sur les donnes de 2012 dmontre que la France a accord laide juridictionnelle
915 563 demandeurs, ce qui reprsente un montant moyen de 337 au titre de laide
juridictionnelle par affaire23.
La France a donc fait le choix dune politique daide juridictionnelle extrmement
tendue.

Alors que lEtat ne cesse de rappeler que son budget est contraint, conserver un tel
dispositif daccs la justice par laide juridictionnelle en toute matire peut tre discut.

23

Voir extraits du rapport de la CEPEJ, Annexe n7.

34

Faute de disposer de ressources budgtaires suffisantes pour assurer luniversalit

proclame et nonce par les textes, lEtat fait peser sur les avocats la charge de ses
propres absences de choix. La profession devient alors la variable dajustement dune
politique qui ne dispose pas des moyens de ses ambitions.
Il est temps que lEtat sinterroge sur la ncessaire adaptation de sa politique au
regard de ses moyens, ou plutt des moyens quil choisit daffecter sa politique
daccs au droit et la justice.
LEtat doit faire des choix sagissant des litiges susceptibles de bnficier de laide
juridictionnelle.
La profession na pas rpondre ces questions la place de lEtat. Cependant, il est de
sa responsabilit de les lui poser pour sadapter ensuite aux choix raliss et non pour
subir les consquences dune absence de choix.
Une approche plus raisonnable et plus adapte - et dont on notera quelle se dveloppe en
Europe - pourrait inviter distinguer les conditions daccs au processus judiciaire ou de
rglement des conflits en fonction de lintrt qui est dfendu ou quil convient de faire
valoir.
A cet gard, la distinction entre les droits lis aux personnes et les droits lis aux
biens parait intressante. Alors que la socit doit, en toutes circonstances, assister les
individus faire valoir leurs droits intimement lis leurs identits (famille, tat des
personnes), des conditions plus restrictives quant la possibilit de bnficier de laide
juridictionnelle pourraient tre mises en place dans le cadre de contentieux lis des
rclamations dordre patrimonial. On pourrait encore imaginer distinguer les litiges ayant
trait lEtre de ceux qui concernent lAvoir.
Trs concrtement, lEtat na-t-il pas exercer prioritairement son rle de
protection des personnes confrontes des situations de vulnrabilit, de fragilit
et de prcarit en leur assurant la possibilit de bnficier de laide
juridictionnelle ?
A linverse, les litiges de nature patrimoniale, de responsabilit ou les procdures mises en
uvre lgard de personnes physiques ou morales solvables, pourraient permettre le
dveloppement dautres modes de financement de laccs la justice.
De telles distinctions trouvent certainement leurs limites, mais mritent dtre apprcies
par un Etat qui na pas les moyens de sa politique et qui devrait avoir pour ambition de
dvelopper un dispositif daccs la justice responsable.

35

a. Les bureaux daide juridictionnelle

Aux termes de larticle 12 de la loi du 10 juillet 1991, ladmission laide juridictionnelle est
prononce par un bureau daide juridictionnelle.
Les bureaux daide juridictionnelle ( BAJ ) sont institus auprs des juridictions (articles
13 et 14). Ils sont chargs, dune part, de procder au traitement des demandes
dadmission laide juridictionnelle et, dautre part, de recouvrer les montants allous
lorsque ladmission celle-ci ne se justifie plus (articles 18 et suivants).
Aux termes de larticle 25, le bnficiaire de laide juridictionnelle a droit lassistance dun avocat
soit choisi par le bnficiaire, soit dsign par le btonnier.
En pratique, il est fait le constat de dlais de traitement des demandes variant
considrablement dun bureau lautre (de 2 180 jours) selon linvestissement humain
mis en place par la juridiction. De mme, les conditions daccs la justice par laide
juridictionnelle sont apprcies de faon diffrente selon les BAJ sollicits.
Il devrait tre mis fin de tels dysfonctionnements qui constituent des injustices et une
ingalit daccs des citoyens la justice par la mise en place du portail Portalis et par
la gnralisation de la dmatrialisation.
Lligibilit laide juridictionnelle est soumise des critres de deux types : outre des
critres relatifs aux ressources, la loi du 10 juillet 1991 nonce des critres qualitatifs .

b. Les critres de ressources

Depuis le 1er janvier 2016, en application de larticle 4 de la loi du 10 juillet 1991, le
demandeur sans personne charge doit justifier de ressources mensuelles infrieures
1 000 euros pour pouvoir prtendre une aide juridictionnelle totale et infrieures 1 500
euros pour bnficier de laide juridictionnelle partielle.
Jusqu cette date, ces montants taient infrieurs au seuil de pauvret.
Par ailleurs, larticle 5 numre lensemble des ressources que les bureaux daide
juridictionnelle doivent prendre en compte : le salaire, les ressources de toute nature dont
le demandeur a directement ou indirectement la jouissance ou la libre disposition,
lexistence de biens, meubles ou immeubles, mme non productifs de revenus, ainsi que
ceux de son conjoint ou des personnes vivant habituellement son foyer.

36

En dpit de ces prescriptions relatives la prise en compte de lensemble des ressources

du justiciable, de nombreux bureaux daide juridictionnelle ont rduit leurs propres
modalits dinstruction aux seules ressources salaries du demandeur.
Une valuation uniforme des ressources des demandeurs ne se fondant que sur le revenu
fiscal de rfrence assurerait une homognit des pratiques des bureaux daide
juridictionnelle et donc une effective galit daccs.
Ds lors, lavis dimposition et la consultation du site www.impots.gouv.fr ajouts une
dclaration sur lhonneur dabsence de patrimoine pourraient permettre dapprcier
lligibilit du demandeur laide juridictionnelle partielle ou totale en fonction de ses
ressources.
Cette proposition invite reconsidrer le rle actuel des BAJ qui pourraient voir leur
mission limite lexercice des recours.
Proposition 16 : Mettre en place un dispositif unique dvaluation de la situation
financire du demandeur partir du revenu fiscal de rfrence et dune dclaration
sur lhonneur.

Malgr la trs rcente revalorisation et la prise en compte des charges de famille, les seuils
dadmission ne permettent toujours pas une grande majorit des justiciables de financer
leurs procdures.
Aujourdhui, laide juridictionnelle partielle ne reprsente que 10% du total des missions24.
Parce que son champ dapplication est en dfinitive restreint, laide juridictionnelle
partielle ne joue pas son rle de sas . La question de lefficience et la pertinence de ce
dispositif se pose donc.
Larticle 35 dispose quen cas daide juridictionnelle partielle, lavocat a droit de la part du
bnficiaire un honoraire complmentaire librement ngoci, prvu par une convention
crite pralable soumise au btonnier dans les quinze jours de sa conclusion. Cet
honoraire complmentaire laide de lEtat doit tenir compte de la complexit du dossier
et des diligences imposes par la nature de laffaire, mais doit aussi tre compatible avec
les ressources et le patrimoine du bnficiaire.

24

Bibliographie n15, page 17.

37

Des barreaux ont tabli des mthodes dvaluation de lhonoraire complmentaire (article
35 alina 4) sans uniformit entre eux : certains ont instaur des plafonds, dautres un
rfrentiel bas sur le nombre dunits de valeur de la mission concerne et le taux
dadmission laide juridictionnelle. Dans dautres barreaux encore, lavocat dfinit
librement lhonoraire avec son client, sous le contrle de son btonnier25.
Un cahier des charges au sein de chaque barreau, voire un rfrentiel national, nonant
des critres de dtermination de lhonoraire complmentaire assurerait une meilleure
lisibilit et transparence du dispositif, faciliterait la tche de lavocat, viterait nombre de
conflits avec les clients et permettrait un effectif contrle cohrent par le btonnier.
Proposition 17 : Restaurer un rle effectif laide juridictionnelle partielle par un
encadrement des conventions dhonoraires complmentaires sous le contrle du
btonnier.

Certaines procdures permettent aisment de concevoir une issue amenant le client de

lavocat une situation de meilleure fortune ou, en tous cas, lui permettant de participer
au paiement du prix de son procs.
La possibilit pour les intresss de conclure en amont une convention dhonoraires de
rsultat doit permettre de compenser linsuffisance de lindemnit daide juridictionnelle.
Proposition 18 : Dvelopper la possibilit de fixer un honoraire de rsultat par
convention pralable en matire daide juridictionnelle totale ou partielle.

c. Les autres critres

Linstruction des demandes dadmission ne peut se fonder sur les seuls critres de
ressources.
Or, les articles 6 et 7 de la loi prvoient la possibilit pour les bureaux daide
juridictionnelle dapprcier aussi des critres qualitatifs .
Larticle 6 prvoit que les personnes ne remplissant pas les conditions fixes larticle 4
(ressources) peuvent bnficier de laide juridictionnelle si leur situation apparat comme
particulirement digne dintrt au regard de lobjet du litige ou des charges prvisibles du procs.
Sur ce sujet, il convient de signaler linitiative de la Confrence des btonniers qui a lanc au dbut de lanne 2016
une enqute sur les pratiques des barreaux en matire dhonoraires complmentaires dans le cadre de laide
juridictionnelle partielle, aux fins dlaborer une mthode dvaluation qui puisse servir de rfrence.
25

38

Larticle 3 de la loi vise dailleurs cette mme possibilit pour les personnes de nationalit
trangre ne rsidant pas rgulirement et habituellement en France.
Larticle 7, quant lui, dispose que laide juridictionnelle est accorde la personne dont
laction napparat pas manifestement irrecevable ou dnue de fondement .
Ces critres sont trop rarement mis en uvre par les bureaux daide juridictionnelle, dj
parce que ces structures ne disposent pas des moyens permettant dapprcier avec
exactitude le bien-fond de laction envisage, mais encore parce quelles fonctionnent
diffremment selon linvestissement et lintrt des greffiers et du personnel dans la mise
en uvre de ces critres.
Pour permettre quil soit statu en opportunit comme la loi le prvoit, il convient de
confier aux avocats un rle de filtre par ltablissement dune consultation
pralable crite et rmunre, qui rpondrait un cahier des charges spcifique
normalis permettant dassurer un traitement facilit des informations fournies26.
Ainsi, lavocat se devrait dapprcier :
-

le bien-fond en droit de la demande du client ;

lexistence ventuelle dun autre mode de prise en charge du rglement du litige
notamment par une compagnie de protection juridique, ce qui permettrait
dassurer une effectivit la subsidiarit nonce par la loi de 2007 ;
lorientation possible du litige vers un mode alternatif de rglement afin dviter,
lorsque cela apparait de lintrt du client, le recours au juge ;
la possibilit de solliciter un mode de rmunration diffrent de lavocat (article 37
par exemple) et lincidence dun ventuel retour meilleur fortune permettant
denvisager la possibilit dun honoraire de rsultat.

La prise en charge de cette consultation pralable rmunre pourrait tre assure dans le
cadre des CDAD, assurant ainsi le lien entre laccs aux droits et laccs la justice par
laide juridictionnelle.
Dans une perspective comparable cette proposition, le CDAD des Landes a, au mois de
mai 2016, suggr aux barreaux de Dax et de Mont-de-Marsan la mise en place de
permanences davocats dans les locaux ou proximit du BAJ, afin de rpondre aux
demandes des usagers du BAJ qui prouvent des difficults identifier leurs besoins, formuler clairement
leur demande et rassembler les pices ncessaires .

Cette ncessit dune consultation davocat pralable au dpt dune demande daide juridictionnelle a t formule
dans la plupart des travaux de ces dernires annes : voir notamment le rapport Bouchet (bibliographie n25), le
rapport Darrois (bibliographie n23), le rapport dinformation des dputs Gosselin et Pau-Langevin (bibliographie
n21), ou encore le rapport du Haut conseil des professions du droit (bibliographie n20).
26

39

Grce cette consultation pralable, les avocats deviendraient de vritables filtres de

lapprciation de la recevabilit et du bien-fond de la demande des usagers, rle que la
profession appelle de ses vux parce que rpondant prcisment au rle de lavocat dans
un processus daccs efficient aux droits.
LEtat lui-mme prend conscience de lintrt dune telle consultation puisque la loi de
finances 2016 a prvu une dotation nouvelle de 2 millions deuros27 destine financer le
recours aux consultations juridiques pralables la saisine du juge afin danalyser la
recevabilit et le bien-fond de la demande du citoyen, de faciliter le cas chant
linstruction de sa demande daide juridictionnelle et de proposer, si ncessaire, une
orientation vers dautres intervenants, et notamment un mdiateur.
Cette consultation pralable sera mise en uvre dans le cadre de conventions conclues
entre les CDAD et les tribunaux de grande instance28.
Toutefois, de nos changes, il semble que les prsidents de CDAD aient t destinataires
dune circulaire dbut janvier 2016, prconisant en ralit de confier ces consultations
pralables dautres intervenants que les avocats. Une telle information, si elle tait
confirme, tmoignerait dune absence de reconnaissance et de confiance en la profession
davocat.
Proposition 19 : Instaurer une consultation pralable, crite et rmunre par un
avocat rpondant un cahier des charges spcifique.

1.1.2 Les mcanismes de recouvrement des frais avancs par lEtat

et de retrait de laide juridictionnelle
La loi prvoit diffrents mcanismes permettant de rduire la charge financire supporte
par lEtat. Il sagit du retrait de laide juridictionnelle, du recouvrement de lindemnit
verse, ou encore la possibilit pour lavocat de demander au juge quil dtermine une
somme qui sera mise la charge de la partie qui succombe.

a. Pour lEtat
Larticle 50 autorise lEtat recouvrer le montant vers lavocat de laide juridictionnelle
en cas de retour meilleure fortune si lavocat na pas fait usage de larticle 36 vis ciaprs. Larticle 64-1-2 en est le pendant pour la garde vue.

27
28

Sous-programme n2 du programme 101 - loi de finances 2016.

Bibliographie n 15, page 8.
40

Les articles 42, 43 et 75 traitent de la condamnation et du recouvrement des dpens.

Pour envisager un effectif fonctionnement de ces dispositifs, il est dj indispensable de
les simplifier afin de permettre aux magistrats et auxiliaires de justice parmi lesquels les
avocats den avoir une parfaite comprhension. Ainsi, les clients seraient effectivement
aviss de telles perspectives qui peuvent contribuer significativement une utilisation plus
rationnelle des ressources affectes laide juridictionnelle.
Un mode de communication efficace entre magistrats, greffes, bureaux daide
juridictionnelle et avocats serait ainsi minemment pertinent.
Dans la pratique, ces mcanismes de recouvrement ne sont pas ou trop peu appliqus, ce
qui porte atteinte la philosophie mme du systme daide juridictionnelle tout en grevant
son budget29.
Proposition 20 : Rationnaliser les dispositifs de recouvrement.

b. Pour les avocats

La loi a prvu deux mcanismes permettant aux avocats de solliciter une somme autre que
lindemnit daide juridictionnelle correspondant au nombre dunits de valeur affect la
mission accomplie.
Larticle 37 permet aux avocats de poursuivre contre la partie condamne aux dpens
et non bnficiaire de laide juridictionnelle le recouvrement des moluments auxquels ils
peuvent prtendre.
Ce dispositif suppose une dcision expresse du juge. Pour quil soit efficient, le juge doit
accorder une somme qui ne doit pas tre infrieure lindemnit laquelle lavocat
renonce.
Malgr les multiples rformes, le dispositif demeure mal compris, et gnre un surcrot de
travail pour lavocat qui apprhende le risque dun recouvrement toujours alatoire30. A ce
titre, nombreux sont les barreaux qui demandent ce que ce dispositif soit mieux
valoris31.

Sagissant de larticle 50, le rapport MAP (bibliographie n19) indique que la pratique du retrait tait en 2012 quasinulle (0,1%). Sagissant de larticle 43, ce mme rapport rappelle quen 2012, 4 M seulement ont t mis en
recouvrement par lEtat, pour 11 M attendus.
30 Il en rsulte un trs faible recours cet article puisque comme le soulignent le rapport MAP (bibliographie n19)
ainsi que lavis de la Commission des lois sur la loi de finances pour 2016 (bibliographie n15), moins de 0,1 % des
missions dAJ en 2012, 2013 et 2014 ont fait lobjet dune telle procdure.
31 Voir synthse de la consultation des barreaux (annexe n3).
29

41

Proposition 21 : Assurer lefficacit du dispositif de larticle 37 par sa simplification

et sa vulgarisation auprs des acteurs judiciaires, commencer par les avocats.

Larticle 36 permet aux avocats, lorsque la dcision a procur au client des ressources
telles que, si elles avaient exist au jour de la demande daide juridictionnelle, celle-ci ne lui
aurait pas t accorde, de lui demander des honoraires aprs que le bureau daide
juridictionnelle ait prononc le retrait de laide juridictionnelle.
La lourdeur et lala lis la procdure de retrait nuisent l encore la mise en uvre du
dispositif.
Proposition 22 : Permettre le retrait de laide juridictionnelle en cas de retour
meilleure fortune sur simple instruction de lavocat, ds lors que cette possibilit a
t contractuellement prvue dans la convention pralable vise par le btonnier.

1.2

Le recours lassurance de protection juridique

Le march de lassurance de protection juridique affiche une spectaculaire progression.

Entre 2002 et 2014, son chiffre daffaires a en effet doubl pour atteindre plus dun
milliard deuros.
En 2010, on estimait que 40% des particuliers en France taient couverts par une
assurance de protection juridique contre 20% seulement pour les professionnels32.
Le potentiel de dveloppement reste donc encore trs significatif.
On constate galement une extension du champ dapplication des garanties de lassurance
de protection juridique, ce qui parat confirmer tant lintrt des assureurs que lexistence
dune effective attente des consommateurs de droit.
Les assureurs relvent une augmentation du nombre de sinistres, dont le taux se situe
7% depuis 200833, laquelle ils rpondent en premier lieu par le dveloppement des
plateformes tlphoniques animes par des juristes, puis par la gestion amiable des
conflits, et, en dernier ressort, par le recours lintervention de lavocat dans le cadre dun
procs.
Interview de Marie-Emmanuelle Schiltz, directrice gnrale de Juridica dans lArgus de l'assurance - juin 2012,
0841.
33 Hubert Allemand, Directeur de CIVIS cit dans l'Argus de l'assurance, dossier protection juridique - 16 mai 2014,
n 7362.
32

42

Il apparait toutefois que de trs nombreux assurs mconnaissent la nature prcise des
garanties auxquelles ils sont ligibles, voire ignorent lexistence mme de ces garanties.
Cette situation, si elle savre trs profitable pour les professionnels, est anormale et
pnalisante pour les assurs mais aussi pour lEtat !
En effet, la loi n 2007-308 du 5 mars 2007 portant rforme de la protection juridique des majeurs
a introduit, larticle 2 de la loi du 10 juillet 1991, le principe selon lequel laide
juridictionnelle nest pas accorde lorsque les frais couverts par cette aide sont pris en
charge au titre dun contrat dassurance de protection juridique ou dun systme de
protection.
Ds lors, les bureaux daide juridictionnelle se doivent de vrifier, au moment de
linstruction de la demande dadmission, lexistence dun tel contrat. Or, le demandeur
laide juridictionnelle qui ignore ltendue des garanties de protection juridique auxquelles
il est ligible (bien souvent parce que celles-ci sont comprises titre accessoire dans un
contrat principal du type multirisque habitation, automobile etc.), ne pourra pas toujours
faire tat du bnfice de la couverture de protection juridique.
Le jeu de la subsidiarit voulu par le lgislateur est ainsi fauss.
De surcrot, lorsque lassur a connaissance de son contrat, il doit pouvoir en apprhender
les clauses et apprcier notamment la porte des exclusions ou limites de garanties
Dans ces conditions, il est apparu que, faute dune information complte, lassurance de
protection juridique nassurait pas efficacement son rle de subsidiarit laide
juridictionnelle.
Proposition 23 : Elaborer un contrat-type de protection juridique intelligible et une
fiche standardise dinformation nonant les conditions de mise en uvre du
contrat.

Par ailleurs, aussitt que survient un dsaccord, mme si celui-ci ne se transforme pas en
litige, un avocat indpendant doit pouvoir intervenir pour dfendre les intrts de lassur.
Cette consultation doit tre rmunre en application du barme contractuellement arrt
avec la compagnie. Lassureur devra informer son assur de lexistence de ce droit.
Proposition 24 : Insrer au sein de chaque contrat de protection juridique une
clause permettant une consultation rmunre auprs dun avocat librement
choisi par lassur en cas de dsaccord avec son assureur.

43

Les assureurs ne recourent lavocat quen cas dchec dun rglement amiable du conflit
avec lassur. Nanmoins, lassur doit pouvoir consulter un avocat ds quil le souhaite, y
compris avant toute tentative de rglement du conflit, afin de connatre ses droits et de
comprendre les enjeux du diffrend. De la mme manire, lavocat peut intervenir dans le
cadre du litige, cest--dire devant un tribunal, mais aussi par le biais des modes alternatifs
de rsolution des conflits.
Quil intervienne titre de conseil, au pralable, ou dans le cadre dune procdure amiable
ou contentieuse, lavocat doit tre rmunr selon les barmes de protection juridique
prvus par lassurance.
Proposition 25 : Systmatiser la rmunration de la consultation pralable et de
lintervention de lavocat ayant recours aux modes alternatifs dans les barmes de
protection juridique.

En outre, afin de garantir le libre choix de lavocat, il est souhaitable que lassureur se
libre entre les mains de lavocat du montant de prise en charge quil garantit son client
contractuellement, le solde tant pay soit par le client, soit au travers de laide
juridictionnelle sil en bnficie.
Proposition 26 : Rendre obligatoire le paiement direct des honoraires dus par
lassureur lavocat qui en fait la demande.

La protection juridique participant de la politique de djudiciarisation mise en uvre par

le Gouvernement, lEtat ne peut continuer la promouvoir sans y intresser les auxiliaires
de justice et notamment la profession davocat, seule garante de lindpendance et du
respect des rgles dontologiques (particulirement en matire de conflits dintrts).
Cette intervention doit aussi porter sur le montant de prise en charge des honoraires.
Il serait choquant quen vertu du principe de subsidiarit, lavocat peroive une
rmunration infrieure au montant de lindemnit daide juridictionnelle.
LEtat a dj consenti une intervention de ce type en modifiant la rdaction de larticle
37 de la loi du 10 juillet 1991. Une rforme du 29 dcembre 2013 a impos aux
juridictions qui font usage de ce texte de condamner la partie adverse au rglement dune
somme au titre des frais qui ne soit pas infrieure au montant de () la part contributive de
lEtat .

44

Ces propositions permettent de garantir une effective subsidiarit de la protection

juridique laide juridictionnelle et de rpondre aux besoins de droits des classes
moyennes.
Proposition 27 : Exiger de lEtat quil implique les acteurs de la protection
juridique dans une dmarche de fixation dune rmunration approprie afin de
garantir une effective subsidiarit entre aide juridictionnelle et protection
juridique.

Enfin, larticle 38 du dcret n 91-1266 du 19 dcembre 1991 confre la demande daide

juridictionnelle un effet interruptif de prescription entre le dpt de laide juridictionnelle
et la dcision dadmission ou de rejet.
En cas de dsaccord entre lassureur de protection juridique et lassur, seule la saisine
dun arbitre visant proposer une solution suspend le cours de la prescription jusqu ce
quil formule sa proposition. En revanche, la prescription nest pas interrompue en cas de
contentieux sur le principe mme de la garantie devant les juridictions du fond.
Cette diffrence de traitement est incohrente au regard du principe de subsidiarit.
Un justiciable oppos son assureur de protection juridique voit la prescription courir
contre lui pendant le temps de rglement de ce litige avant mme de pouvoir dposer une
demande daide juridictionnelle qui sera, elle, suspensive. Mieux (ou pire !) encore, la
prescription de son action principale peut tre acquise avant quil nait pu dposer sa
demande auprs du bureau daide juridictionnelle.
Proposition 28 : Harmoniser les rgimes de suspension et dinterruption de
prescription en matire de demande daide juridictionnelle et de dclaration de
sinistre auprs dune assurance de protection juridique.

2. UNE DEFENSE PENALE EFFECTIVE POUR TOUS

Une dfense pnale efficiente sentend comme une dfense de qualit.
Les dispositifs organisant laide juridictionnelle pnale (contentieux des liberts,
comparution immdiate, garde vue, audition libre) de mme dailleurs que lassistance en
matire dhospitalisation doffice procdent dun empilement mis en place sans relle
cohrence car souvent dans lurgence.

45

Outre des critres dligibilit diffrents, les modalits de rmunration varient, parfois
inexplicablement.
Les textes ont prvu ds 1991 la possibilit pour les barreaux de conclure avec les
juridictions des protocoles dits damlioration de la dfense (articles 91 et 132-6 du dcret).
Ces protocoles sont conclus entre le barreau, le tribunal de grande instance et le procureur
de la Rpublique pour une dure de trois ans. Ils sont soumis lhomologation du
ministre de la Justice, qui accorde au barreau une dotation complmentaire calcule sur la
base dun taux damlioration - dans la limite de 20% - du montant des missions viss par
la loi. Cette dotation complmentaire peut tre affecte lamlioration de lindemnisation
des avocats intervenus, mais aussi aux frais de gestion gnrs par le fonctionnement des
dispositifs mis en place.
Il existe depuis 2011 la possibilit pour les barreaux de conclure des protocoles de ce type
avec les juridictions, soumises lhomologation du ministre de la Justice pour assurer en
tout ou partie le financement des moyens mis en uvre pour la garde vue et missions
assimiles par le biais dune subvention forfaitaire.
Ces mcanismes sont incitatifs pour les barreaux, mais leur lourdeur administrative
ajoute aux dlais de rglement des dotations complmentaires (plusieurs mois si ce nest
annes aprs la fin de lexercice concern) les conduisent en pratique assumer le
prfinancement des engagements souscrits.

2.1

Des avocats volontaires et forms

En dehors de lexistence dun protocole, labsence de rgulation par les textes a pour effet
une grande htrognit des modalits de dsignation par les ordres des avocats
intervenant au titre de la dfense pnale durgence34.
Des bonnes pratiques existent : certains barreaux imposent aux avocats, avant dtre
inscrits sur ces listes, de justifier dune formation pralable et adapte, pouvant mme
parfois tre sanctionne par un examen de contrle. Dautres prvoient la nomination
dun avocat rfrent charg daccompagner les confrres dans leurs premires missions35.

Comme en atteste la consultation mene auprs des barreaux (annexe n3).

Tel est le cas au barreau de Rennes qui a mis en place des listes fermes davocats pour les permanences,
ncessitant une obligation de formation et/ou de parrainage (pour les groupes de dfense des mineurs, des trangers,
des victimes etc.). Cest galement le dispositif retenu par le barreau de Nmes o avant de sinscrire, les avocats
doivent suivre une formation de 3 heures assure par la commission pnale avant un apprentissage auprs dun
confrre dj inscrit sur la liste de permanence. Le barreau de Lille requiert une obligation de formation initiale en
droit pnal dau moins 7 heures sanctionn par un examen de connaissances en y ajoutant un contrle annuel sur la
34
35

46

Toutefois, des barreaux noprent pas de contrles adquats, les permanences pnales
tant alors assures par des avocats inscrits sur une liste sur la seule base du volontariat,
sans considration suffisante de leur formation, de leur exprience et de leurs
comptences.
Le groupe de travail propose dinsrer dans le rglement intrieur de chaque barreau un
engagement sous forme de signature par chaque confrre dune Charte de qualit
dterminant des rgles garantissant la qualit de lintervention des avocats par la mise en
place de formations, de contrles ou de tutorats sous le contrle dun rfrent du
btonnier charg de sassurer du respect de ces engagements.
Dans ce mme contexte, le groupe prconise une limitation du nombre dinterventions
par permanence afin de garantir des prestations de qualit.
Lexistence de ces chartes constituerait un pralable la conclusion de protocoles de
dfense et serait mme de garantir la comptence et la qualit du travail de lavocat dans
le cadre de cette dfense.
Proposition 29 : Former, encadrer et accompagner les avocats volontaires adhrant
une charte dorganisation de la dfense pnale nonce dans le rglement
intrieur du Barreau.

Proposition 30 : Systmatiser la mise en place de coordinateurs et de rfrents

dlgus du btonnier.

Le groupe de travail sest galement interrog sur lexistence dun ventuel modle
conomique de cabinets assurant exclusivement la dfense pnale36.
A titre exprimental, il propose la possibilit pour des ordres de conventionner pour
une dure dtermine des cabinets volontaires qui se consacreraient exclusivement
la dfense pnale, dveloppant ainsi une comptence pertinente, une ractivit effective,
et proposant donc aux bnficiaires des prestations de qualit.
Cette exprimentation permettrait dj de mesurer la viabilit dun tel modle conomique
en sassurant dune qualit des prestations par la spcialisation. En tout tat de cause, elle
pourrait tre trs utile pour apprcier lvolution et ladaptation de tous cabinets aux
exigences la fois conomiques et structurelles, consquences de ces activits de dfense.
disponibilit, le respect de la dontologie et lefficacit de chaque avocat. Enfin, le barreau de Toulouse requiert, pour
linscription aux permanences garde vue, la justification dune formation de 10 heures en matire pnale.
36 Ce systme de cabinets ddis la dfense au sein des barreaux est rpandu notamment aux Etats-Unis et au
Canada.
47

Cette perspective se distingue de ce qui a t tent sous le vocable de structure ordinale

ddie 37. Il ne sagit pas de mettre en place des structures ordinales sorganisant dans un
lien de dpendance avec les avocats mais au contraire dexprimenter des structures
librales dans un march trs spcifique et contraint.
La contribution de lordre consisterait fournir ces cabinets des moyens techniques ou
logistiques, finance dans le cadre des protocoles, mais galement leur assurer un
nombre adapt de missions.
La question de savoir si de tels conventionnements restreignent la concurrence entre
cabinets davocats de par leur objet ou leurs effets doit tre pose.
En effet, dans la mesure o elles permettraient certains cabinets davocats doffrir des
services de conseils et dassistance juridiques pour dvelopper une dfense dexcellence,
de telles conventions pourraient prsenter le risque, de par leur objet, de restreindre
laccs des cabinets non conventionns ce march et donc davoir des effets
potentiellement anticoncurrentiels.
Toutefois, le risque que les conventions puissent avoir de tels effets restrictifs de la
concurrence doit tre nuanc, notamment dans la mesure o ces conventions entre lordre
et les cabinets davocats seraient dune part, limites dans le temps et dautre part,
cantonnes une contribution de lordre en termes de moyens techniques et non
financiers. Ces effets restrictifs sont toutefois avrs partir du moment o les cabinets
davocats conventionns par lordre dans ce cadre seraient en mesure dattirer une
clientle accrue par rapport aux autres cabinets, leur confrant ainsi un avantage
concurrentiel/conomique vident.
Il semble ds lors important que tant la dure que la nature exacte de la contribution
technique de lordre des avocats soient prcises dans les conventions, afin que le
principe de proportionnalit entre la porte et la nature de lintervention de lordre soit
assur et que lobjectif ainsi poursuivi par le dispositif de conventionnement (dvelopper
un modle conomique de cabinets davocats offrant une dfense dexcellence) ne soit pas
mconnu ni dans son champ dapplication matriel, ni dans son champ dapplication
temporel.
Proposition 31 : Favoriser titre exprimental la mise en place de cabinets
conventionns.

37

Cette exprimentation de structure ddie a notamment t tente par le barreau de Lyon.

48

2.2

Un contrle effectif par les ordres davocats

Les modalits et montants de rmunration des missions de dfense pnale ne prennent

pas suffisamment en compte les diffrences entre les dossiers selon leur complexit, la
nature des interventions, les sujtions relatives aux lieux et moments ou encore le nombre
de missions traites par vacation.
Pour contourner cette ralit conomique, certains avocats choisissent de naccomplir que
certaines missions de dfense au dtriment dautres, juges moins rentables ou plus
chronophages. Ainsi, trs prcisment, les comparutions sur reconnaissance pralable de
culpabilit ou les permanences garde vue peuvent tre privilgies au dtriment, par
exemple, des comparutions immdiates ou de lhospitalisation doffice
Certains ordres ont mis en place des logiciels permettant de rduire de tels effets
daubaine et ont exig des confrres quils participent lensemble des missions de
dfense pnale. De telles pratiques nous paraissent devoir tre dveloppes pour assurer
un investissement homogne et de qualit des interventions des confrres.
Dans cette mme perspective, le remplacement des confrres ne doit pas tre de leur seule
initiative mais organis selon des modalits ou limites dtermines par la charte signe par
chacun.
Proposition 32 : Organiser sous lgide de lordre des avocats des groupes de
dfense pnale au sein desquels les avocats assurent tous lensemble des missions.

2.3

Des critres lisibles pour des protocoles simplifis

Le protocole sign par les chefs de juridiction et le btonnier dfinit les moyens et
objectifs mettre en uvre au regard de la sociologie du territoire et des besoins qui en
dcoulent.
Il est ensuite soumis lhomologation du ministre de la Justice ; le Service de laccs au
droit et la justice et de laide aux victimes (Sadjav) en vrifie pralablement la conformit
aux textes et la cohrence des objectifs. Les dlais ncessaires lhomologation sont
souvent longs.
Si la Chancellerie demande aux acteurs locaux de sengager, il est regrettable que celle-ci
ne soit pas co-contractante et quelle ne soit ainsi tenue aucun engagement.

49

Pour ce qui concerne la dotation complmentaire, le taux applicable reste sa discrtion,

ce qui induit une forte inscurit financire et juridique au dtriment des ordres
signataires.
Proposition 33 : Exiger de lEtat la fixation ds sa signature et pour la dure du
protocole, de la dotation complmentaire.

Par souci de simplicit et donc de rationalisation, il pourrait tre opportun de fusionner

les protocoles et les conventions en un protocole unique.
Proposition 34 : Fusionner les protocoles articles D 91 et 132-6 et les conventions
D 132-20.

Pour les ordres nayant pas conclu de protocole, llaboration de la charte de dfense
pnale annonce ci-dessus pourrait en constituer le pralable.
Proposition 35 : Faire de la charte de dfense pnale le pralable ncessaire la
signature du protocole unique.

Avec le double objectif de mettre en place des dispositifs cohrents sur des territoires plus
vastes et de permettre tous les barreaux dassurer une dfense pnale de meilleure
qualit grce une aide financire ddie cet objectif, il serait opportun de prvoir que,
selon leur objet, les protocoles puissent tre conclus de faon groupe, par exemple
lchelle de barreaux voisins, dune cour dappel voire dune confrence rgionale.
Proposition 36 : Permettre la mutualisation des protocoles entre barreaux ou
territoires.

Afin de donner une utilit concrte aux rapports dactivit que les barreaux adressent au
Sadjav, le groupe de travail prconise un rapport annuel de leur excution permettant une
connaissance mutuelle des bonnes pratiques mises en uvre.
Proposition 37 : Demander lEtat un rapport dvaluation annuel sur lexcution
des protocoles.

50

TITRE 3. LA PROFESSION DAVOCAT PARTENAIRE

DUN ETAT ENGAGE

PLAN
1.

Un constat et un pralable
1.1

Un constat : des ambitions affiches sans moyens

1.2

Un pralable : la reconnaissance de la valorisation conomique de la

prestation de lavocat
1.2.1 Lavocat : une fonction, une entreprise
1.2.2 Qualit et rmunration

2.

Une exigence : agir

2.1

Un Etat tenu dassurer laccs la justice

2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.1.4
2.1.5

2.2

La solidarit nationale
Le recours des mcanismes dallgement sociaux ou fiscaux
La correction des ingalits fiscales
La responsabilisation citoyenne du bnficiaire de laide juridictionnelle
Les mcanismes de recouvrement du budget de laide juridictionnelle

Des partenaires engags pour laccs aux droits

2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.2.4

Des instances publiques mobilises

Des partenaires privs sollicits
Des professionnels impliqus
Des avocats solidaires

51

Ce titre exprime une ralit ; celle dune profession qui s'est toujours considre comme
un partenaire des pouvoirs publics. Mais un partenariat ne peut cependant exister sans le
respect dengagements rciproques.
Lengagement effectif de lEtat conditionne le principe mme des partenariats.
Parmi ceux-ci, le partenariat des avocats, professionnels qui garantissent une comptence
en mme temps que le respect dune dontologie, condition et garantie de leur
indpendance.
Mais lengagement de lEtat et le partenariat de la profession ne peuvent se
construire sur des ambigits et des confusions.
Celles-ci naissent bien sr dambitions proclames sans moyens adquats, mais aussi dune
relation organise avec la profession sans que jamais les avocats ne soient considrs
comme des entits conomiques (1).
Par ailleurs, pour viter la confusion, il y a lieu de distinguer laccs aux droits et laccs
la justice afin dapprcier les responsabilits et par consquent les modes de financement
de ces politiques. Cest au regard de ces distinctions quil convient de proposer pour agir
(2).

1. UN CONSTAT ET UN PREALABLE
1.1

Un constat : des ambitions affiches sans moyens

Lanalyse comparative des systmes judiciaires europens permet de tirer un certain

nombre denseignements concernant les spcificits franaises.
En effet, ltude du dernier rapport sur les systmes judiciaires europens Edition 2014
(2012) : efficacit et qualit de la justice de la Commission europenne pour lefficacit de la
justice ( CEPEJ ), permet de relever les particularits du systme franais, notamment
sagissant de laide juridictionnelle38.
Il ressort dune analyse croise des donnes du rapport 2014 de la CEPEJ que le systme
franais se distingue sur deux points :

38

Voir extraits du rapport de la CEPEJ, Annexe n7.

52

Dune part, en France laide juridictionnelle couvre un champ dinterventions

particulirement large, pour ne pas dire universel. Peut-tre est-il dsormais
ncessaire que lEtat opre des choix quant aux litiges ligibles laide
juridictionnelle.39

Dautre part, le systme juridictionnel franais est un des seuls systmes europens
qui entend garantir la gratuit daccs aux justiciables.

Le rapport de la CEPEJ rvle quen termes de volume, la France est - de loin - lEtat
membre du Conseil de lEurope dans lequel le nombre daffaires portes devant les
tribunaux et bnficiant individuellement de laide judiciaire 40, est le plus important.
Ainsi, en 2012, la France a accord laide judiciaire 915 563 affaires. Ce chiffre est de
715 191 en Allemagne, de 714 294 en Grande Bretagne et 191 122 en Italie.
Loctroi de laide judiciaire sur un mode universel pour des affaires contentieuses ou non
est, au plan des principes, tout fait louable. Il exprime la volont de lEtat de permettre
au plus grand nombre daccder lensemble du systme juridictionnel.
Force est de constater que cette largesse affiche ne se vrifie pas en termes de budget.
Le budget global public annuel allou laide juridictionnelle en France est de
5,60 euros par habitant. Ce chiffre nest pas ngligeable, compar aux autres Etats
membres du Conseil de lEurope. Toutefois, il est nettement infrieur aux montants
allous en Angleterre (41,55 ), lIrlande (18,11 ), aux Pays-Bas (28,79 ), au
Luxembourg (6,67 ) et la Belgique (7,80 ).
Ce paradoxe franais, pour ne pas dire cette contradiction, est accentu par la totale
gratuit de laccs au systme juridictionnel. LEtat nen tire en effet aucune ressource et
ne cherche pas, dans la pratique, sassurer quelques recettes alors mme que certains
textes le lui permettraient.
Or, comme le note la CEPEJ, les frais de justice sont dsormais une caractristique forte des
systmes judiciaires dEurope : le contribuable nest pas seul financer le systme, il est demand
lusager de contribuer galement. Seuls la France et le Luxembourg prvoient la gratuit
de laction en justice. Les recettes gnres par les frais de justice reprsentent entre moins de 1% et
plus de 50% du budget de fonctionnement des tribunaux, et mme, pour certains Etats, plus de la moiti
du budget du systme judiciaire. Dans la majorit dentre eux, ces recettes reprsentent une ressource
notable, qui couvre une importante partie des frais de fonctionnement de la justice . 41

Cf. supra titre 2, 1.1.1 ladmission laide juridictionnelle .

Vocable retenu par la CEPEJ.
41 Rapport CEPEJ, page 90.
39
40

53

Cette gratuit, couple loctroi universel de laide juridictionnelle et des aides assimiles 42
a bien un cot, qui est transfr de lEtat, cest--dire du contribuable, vers les avocats !
Le montant allou dans le budget public pour laide juridictionnelle par affaire tait, en
France, de 337 euros en 2012, chiffre sensiblement infrieur la plupart des Etats
membres du Conseil de lEurope dont les niveaux de richesse sont pourtant comparables
ceux de notre pays. Ainsi, pour les affaires portes devant les tribunaux, lAllemagne
alloue 434 euros, lItalie 803 euros, et lIrlande 1 373 euros.
Ces donnes comparatives sont galement mises en vidence par le Tableau de bord 2016
de la Justice dans lUnion europenne. Selon ce rapport, la France est en 10me position
des pays de lUnion europenne sagissant du budget public annuel allou laide
juridictionnelle par habitant43.
La France affiche donc luniversalit et la gratuit de la justice sans se doter des
moyens de la mise en uvre de ces principes qui, dans la ralit, sont assums
notamment par les avocats, professionnels indemniss, cest--dire privs dune
rmunration compatible avec le march conomique dans lequel ils voluent.

1.2 Un pralable : la reconnaissance

conomique de la prestation de lavocat

de

la

valorisation

1.2.1 Lavocat : une fonction, une entreprise

Lavocat est un professionnel. Son cabinet est une entreprise qui lui donne les
moyens dexercer ses missions et fonctions en tant rmunr ce titre.
Le cabinet davocats est donc soumis des contraintes juridiques, fiscales et sociales ainsi
quaux rgles de gestion de toute entreprise. Il doit faire face en outre des charges
supplmentaires rsultant de lexercice dune profession rglemente.
Par ailleurs, lavocat exerce, notamment au titre de laide juridictionnelle, dans un
contexte judiciaire dgrad en raison dune absence chronique de moyens de
linstitution.
On entend par aides assimiles, la garde vue, laudition libre, la retenue douanire, la retenue tranger aux fins de
vrification de son droit de circulation ou de sjour, lexcution dun mandat darrt europen, la mdiation et
composition pnales, le dfrement devant le procureur de la Rpublique, lassistance au dtenu.
Les rfrences au sein de ce rapport laide juridictionnelle doivent tre comprises comme incluant ces aides
assimiles.
43 Tableau de bord 2016 de la justice dans lUnion europenne.
42

54

Enfin, lorganisation mme de linstitution judiciaire est inadapte un exercice

de la profession davocat qui soit conforme aux critres conomiques du march.
Ainsi, lavocat doit faire face des pertes de temps considrables et se trouve confront
une incohrence de dispositifs qui lui sont imposs (diffrences de gestion de la
communication lectronique entre les juridictions et parfois au sein dune mme
juridiction etc.).
Lavocat est ainsi condamn sadapter pour remplir ses missions au bnfice de
ses clients dans un environnement judiciaire qui lui impose des contraintes
exorbitantes.
Ces distorsions gnrent des cots qui ne peuvent tre rpercuts au client bnficiaire de
laide juridictionnelle.
Une rmunration insuffisante de lavocat, sagissant de laccs aux droits et la justice, et
en particulier de laide juridictionnelle, nie la ralit conomique et lquilibre financier
dun cabinet davocats redevable, comme toute entreprise, de ses impts et taxes auprs
de ce mme Etat qui refuse de le rmunrer justement.
Cette situation peut avoir un impact sur la qualit des prestations fournies aux plus
dmunis. Des avocats de plus en plus nombreux sont donc contraints de se dtourner de
ces missions, sauf mettre en pril leur activit.
On ne peut plus discuter aujourdhui que la rmunration de lavocat doit
correspondre aux critres classiques du prix dune prestation.
Cette vrit simpose aussi lEtat qui, lorsquil prlve les impts et les charges sociales
sur les cabinets, les traite comme des entreprises ordinaires.
Pour tre conomiquement viables et rester indpendants, les cabinets davocats doivent
tre bnficiaires et raliser des marges suffisantes qui leur permettent dinvestir pour se
moderniser et sadapter.
Partant de ce constat, la Confrence des btonniers a confi au groupe KPMG une tude
sur les cots des cabinets selon plusieurs configurations, et dont le rapport a t finalis
en avril 201644. Les conclusions de ce travail dmontrent que les cabinets davocats qui
interviennent au titre de laccs au droit et la justice fonctionnent perte parce quen
dehors des rgles conomiques du march.

44

Annexe n8 et bibliographie n 26.

55

1.2.2 Qualit et rmunration

Laudit confi KPMG poursuivait un double objectif : approcher le cot de revient
horaire dune prestation davocat et mesurer la rentabilit des dossiers traits dans le cadre
de laide juridictionnelle.
Le rapport a clairement mis en vidence que les rtributions verses aux avocats dans
le cadre de laide juridictionnelle ne couvrent pas les cots de production de la
prestation de lavocat.
Il dmontre en outre que :
-

la rglementation de la profession ne procure aucune rente et ne gnre donc

pas de dfaillance de march,

le jeu de la concurrence fonctionne tant au sein de la profession que sur les

marchs concurrentiels externes,

le montant de la rtribution verse lavocat par lEtat au titre de laide

juridictionnelle est infrieur au cot de la prestation, et a fortiori, son prix. Le
cabinet ne ralise donc pas de bnfice mais bien des pertes lorsquil accepte
un tel dossier.

Lavocat, parce quil est un professionnel comptent et indpendant, doit assurer

une contribution de qualit, quil intervienne au titre de laccs aux droits ou de
laccs la justice.
Cette qualit a un cot : le cot de lintervention du professionnel libral quest
ncessairement lavocat.
LEtat ou des partenaires concurrents pourraient alors prendre prtexte de cette moindre
qualit pour simposer en ses lieu et place.
Ce cercle vicieux qui prend naissance dans lindignit de la rtribution menace la
profession de lavocat, et donc lEtat de droit.

56

2. UNE EXIGENCE : AGIR

Les articles 67 et 68 de la loi du 10 juillet 1991 distinguent sans aucune quivoque les
modalits de financement daccs la justice de celles de laide laccs au droit :
- Larticle 67 prcise clairement que le financement de laccs la justice est assur par
lEtat et par lui seul.
LEtat est ici dans sa mission rgalienne ; ds lors, si la profession davocat peut
favoriser une rationalisation des dispositifs, elle ne peut sy impliquer financirement.
- Larticle 68, tout aussi clairement, prcise que le financement de laide laccs au
droit est notamment assur par les participations de lEtat mais encore du
dpartement, des autres membres du GIP constituant le Conseil dpartemental de
laccs au droit, des contributions des Carpa, des participations des organismes
professionnels des professions judiciaires et juridiques , des subventions accordes par les
collectivits territoriales, les tablissements publics, les organismes de scurit sociale et toute autre
participation .
Dans ce contexte, les professions au premier rang desquelles les avocats, sont des
partenaires qui peuvent et qui doivent contribuer la politique de laccs au droit.

2.1

Un Etat tenu dassurer laccs la justice

Malgr les dispositions sans ambigut de larticle 67 de la loi ci-avant rappel, les ordres
davocats et les Carpa en sont venus au fil du temps suppler les carences tatiques.
En premier lieu, sagissant du fonctionnement du service de gestion de laide
juridictionnelle assur par les Carpa, le rapport tabli par la Cour des comptes lissue
de son enqute de 200845 soulignait et valuait linsuffisance des produits financiers pour
couvrir les charges inhrentes ; ce point particulier tait dailleurs rappel par le premier
prsident Philippe Sguin lors de la transmission du rapport au Snat46.
Ainsi, la Cour des comptes en dfinissant le cot moyen du traitement dun dossier daide
juridictionnelle par une Carpa avait estim 15 millions deuros les frais de gestion assurs
ce titre par la profession. Une valuation contemporaine les apprcierait dsormais
environ 17 millions deuros.
45
46

Bibliographie n24.
Annexe n9.
57

Depuis plusieurs annes, ce cot nest plus compens par le placement des fonds ; il nest
par ailleurs pas comptabilis au budget de lEtat qui sen trouve ainsi allg dautant.
Si le transfert de la charge de la gestion des fonds dEtat du traitement du
paiement des indemnits daide juridictionnelle et des aides assimiles opr par
la rforme de 1991 a constitu un progrs pour les avocats en ce qui concerne les
dlais de rglement, le corollaire en est le poids financier supplmentaire support
par la profession.
En second lieu, aux termes de larticle 27 de la loi du 10 juillet 1991, lEtat affecte une
dotation qui reprsente sa part contributive aux missions daide juridictionnelle accomplies par les
avocats .
Larticle 29 quant lui dispose que () les modalits et le montant de ce paiement [aux avocats]
() sont dtermines dans chaque barreau par le rglement intrieur .
La conjugaison de ces deux articles, pourrait donc permettre chaque barreau de moduler
le montant de lunit de valeur pour assurer une rtribution digne des avocats intervenant
dans le cadre de laide juridictionnelle.
Cependant, cette ventualit, certes intellectuellement sduisante, na jamais pu tre
exprimente compte-tenu de sa propre limite. En effet, les barreaux ne peuvent opposer
lEtat que le montant de lunit de valeur multipli par leur nombre dfini pour chaque
procdure prvue par larticle 90 du dcret. Aussi, toute modulation du nombre dunits
de valeur dcide par un barreau dans son rglement intrieur et qui engendrerait un
paiement suprieur aux crdits verss par lEtat devrait tre ici encore supporte par
lordre des avocats ou la Carpa.
On peroit donc les contradictions de ces dispositions avec celles de larticle 67. Si la loi
dispose que lEtat doit financer laide juridictionnelle, dans la ralit, il invite aussi les
barreaux pallier ses propres insuffisances.
2.1.1 La solidarit nationale
LEtat doit assurer le financement de laide juridictionnelle dans le cadre du budget
gnral de la Nation.
Au mme titre que le droit lducation, le droit la sant47 ou le droit la scurit,
laccs la justice relve de la solidarit nationale qui, tout la fois, sexprime et sexerce
par limpt, prrogative rgalienne par excellence.
Dans le domaine de la sant, on observe le mme phnomne de dqualification de bien public avec lobligation,
depuis le 1er janvier 2016, de proposer tous les salaris une mutuelle sant. Dans une deuxime phase, nous
assisterons des dremboursements par la scurit sociale qui seront pris en charge par les assureurs privs.
47

58

Cette mise en uvre impose lEtat des arbitrages budgtaires ncessaires au

regard de ses ressources fiscales procdant de la solidarit nationale et de ses
engagements europens.
Alors que les missions relevant de laide juridictionnelle et des aides assimiles ne cessent
daugmenter, dans le mme temps, le ministre du Budget pose comme postulat
limpossibilit daugmenter les prlvements obligatoires du fait de la loi de
programmation des finances publiques pour 2014-2019, vote en dcembre 2014.
A plusieurs reprises, au regard de lensemble des impratifs budgtaires de lEtat, le
ministre du Budget a raffirm que le budget consacr laide juridictionnelle et aides
assimiles ne pouvait tre augment faute de pouvoir rduire due concurrence dautres
lignes de dpenses.
Toujours selon ce ministre, une augmentation des crdits affects laide juridictionnelle
et aux aides assimiles ne pourrait tre finance que par une baisse corrlative dautres
dpenses relevant du seul budget de la justice, laquelle est dj globalement bout de
souffle faute de moyens, si lon en croit le garde des Sceaux.
LEtat refuse donc dassumer sa responsabilit politique tandis que dans le mme
temps, il dcidera daugmenter les plafonds dadmission au bnfice de laide
juridictionnelle. Selon une expression image, lEtat invite au banquet mais demande au
cuisinier de payer
Tout aussi curieusement, en introduisant le principe de subsidiarit de laide
juridictionnelle par rapport aux assurances de protection juridique, lEtat sest autorelgu au second rang de lobligation daccs la justice pour tous.
Ainsi, lEtat qui, dsormais, nassume plus politiquement ses arbitrages
dfavorables laccs la justice, cherche en rejeter la charge sur la profession
davocat.

Concomitamment, il instaure des ressources de substitution la dotation dEtat :

dabord le timbre de 35 euros (contribution pour laide juridique dite CPAJ ) qui sera
supprim, puis linstauration de recettes extrabudgtaires REBAJ , dont la principale
caractristique est de constituer des recettes qui chappent par leur nature aux contraintes
budgtaires rappeles prcdemment.

59

LEtat en fait dsormais la premire ligne de financement de laide juridictionnelle48 ; en

2016, les REBAJ prvues en loi de finances reprsentent 63 M, soit 20% de la dpense
estime sur lanne.
Largumentaire dvelopp pour justifier ce choix est le suivant :
-

Le caractre extrabudgtaire des nouvelles taxes permet de les affecter au

budget de laide juridictionnelle, la diffrence des recettes budgtaires qui
relvent du principe duniversalit budgtaire et ne peuvent donc tre affectes
un budget spcifique.

Le financement du budget de laide juridictionnelle et des aides assimiles par le

budget de lEtat le rend totalement tributaire du vote en loi de finances ; il nest
donc pas assur quil soit ddi laide juridictionnelle.

Une fois adoptes, les recettes extrabudgtaires sont flches dans le budget au
financement duquel elles ont t cres. Elles sont en consquence susceptibles
de survivre aux lois de finances (lexprience du timbre de 35 euros a pu
toutefois dmontrer que cela nest pas toujours le cas).

Le recours des recettes extrabudgtaires serait donc un remde linconstance

des dcisions des politiques !
Ce choix prsente un inconvnient majeur : il conduit lEtat sortir laide
juridictionnelle et les aides assimiles du primtre de la solidarit nationale et la justice de
celui de ses prrogatives rgaliennes.

Les propositions de diversification des financements directs de laide

juridictionnelle et des aides assimiles doivent donc tre examines laune des
principes suivants :

48

Le financement de ces aides relve de la solidarit nationale et donc de la

responsabilit de lEtat qui doit effectuer les arbitrages budgtaires ncessaires
au financement de la politique daccs la justice quil dfinit ;

LEtat ne doit pas largir le champ de laide juridictionnelle et des aides

assimiles sans en augmenter corrlativement les ressources ;

Article 28 de la loi du 10 juillet 1991.

60

LEtat ne doit recourir des ressources extrabudgtaires pour complter les

crdits ouverts au titre du financement de laccs la justice qu la seule fin de
crer des recettes affectes ;

Les recettes extrabudgtaires envisages doivent imprativement sinscrire dans

le primat de la solidarit nationale.

Une conclusion simpose : la relative faiblesse du financement de laide

juridictionnelle et des aides assimiles est en totale contradiction avec le principe
proclam dun accs universel.
Au regard de ces constats, cest avec beaucoup de prudence et de vigilance que le
groupe retient une proposition de financement de laccs la justice par la mise
en place dune taxe sur les actes juridiques enregistrs49.
Lide dune taxe sur les actes juridiques enregistrs pourrait en effet, certaines
conditions, rpondre aux exigences ci-dessus releves. Elle permettrait de taxer des
oprations et non des oprateurs, pour ne pas faire appel une solidarit
uniquement catgorielle.
Cest pour cette raison que toute taxe sur les actes juridiques devrait trouver un champ
dapplication le plus large possible, afin de demeurer dans le cadre de la solidarit
nationale.
Lassocier aux droits denregistrement pourrait tre de nature rpondre lensemble de
ces exigences.
Les ventes immobilires, les cessions de fonds de commerce et de droit au bail, les
cessions dactions et de parts sociales, les actes de constitution, daugmentation de capital,
de fusion ou de dissolution de socits etc., ainsi que tous les actes sous seing priv
soumis volontairement la formalit de lenregistrement seraient ainsi concerns.
Proposition 38 : Mettre en place une taxe sur les actes juridiques enregistrs.

Dans le cadre de cette mme proposition, pourrait tre nouveau tudi le recours
la technique du droit de timbre, qui permettrait denvisager un champ plus large
doprations assujetties.

Cette proposition a fait lobjet de discussions lors de la rdaction du rapport, le principe mme dune taxe attache
aux droits denregistrement nayant pas fait lobjet dun consensus.
49

61

2.1.2 Le recours des mcanismes dallgements sociaux ou fiscaux

Le recours des mcanismes de rduction des charges sociales ou dallgements fiscaux
existants peut permettre de favoriser la mise en uvre de la solidarit nationale en
amliorant la situation des professionnels y prenant une part significative. De tels
dispositifs sont dj mis en uvre au profit dautres professions, notamment mdicales.
Ceux-ci pourraient ainsi tre tendus aux avocats qui interviennent au titre de laide
juridictionnelle et des aides assimiles.
Il a en effet t dmontr - et cela nest dailleurs plus contest - que, dans le cadre de ces
missions, les avocats travaillent perte et dans des proportions trs importantes.
Au-del des charges dexploitation supportes par le cabinet, cest le cot mme de la
prestation de lavocat qui nest pas factur en tout ou partie.
Ces honoraires thoriques, non facturs, nentrent videmment pas en produits dans le
compte de rsultat du cabinet alors quils correspondent un travail effectu par lavocat.
Ils reprsentent aussi un cot de production qui nest pas comptabilis en charges.
Il serait donc logique den tenir compte pour la dtermination de limpt sur les bnfices
de lavocat, et/ou de lassiette de calcul de ses cotisations sociales.
Une rduction des charges sociales
Une rfaction pourrait ainsi tre envisage sur lassiette de calcul des cotisations sociales
de lavocat.
Ltude ralise par KPMG dmontre que lorsquun avocat peroit des indemnits pour
une mission daide juridictionnelle, il subit un manque gagner correspondant un
pourcentage identifi des sommes encaisses.
- Une premire possibilit pourrait consister dduire de lassiette des
cotisations sociales de lavocat le montant du manque gagner, calcul sur la
base dun pourcentage forfaitaire des indemnits perues.
Cette solution serait ainsi directement corrle au manque gagner subi par
lavocat et consisterait prendre en considration le cot de son propre travail non
factur comme une charge dductible de lassiette de calcul de ses cotisations
sociales.

62

- Une autre formule pourrait consister dduire purement et simplement de

lassiette des cotisations sociales de lavocat la totalit des indemnits daide
juridictionnelle perues par celui-ci, considrant quelles relvent dune activit
de solidarit nationale et ne constituent prcisment pas une relle rmunration.
Elles ne seraient donc pas assujetties aux charges sociales.
On peut toutefois prcisment objecter que les charges dexploitation
correspondant aux dossiers daide juridictionnelle et effectivement dpenses par le
cabinet, viennent dj en dduction du rsultat et donc de lassiette des cotisations
sociales. De ce fait, il pourrait tre considr comme excessif de retrancher de
lassiette des cotisations lintgralit des indemnits perues au titre de laide
juridictionnelle.
- Il pourrait enfin tre envisag de pratiquer un abattement sur les charges
sociales gal un pourcentage correspondant la part que reprsentent les
indemnits daide juridictionnelle dans le chiffre daffaires de lavocat.
Cette approche est moins directement corrle au cot des prestations non factures mais
a aussi pour objectif de le compenser, en rduisant les cotisations sociales de lavocat en
proportion du poids que reprsente laide juridictionnelle dans son chiffre daffaires.

Le problme reste celui des structures soumises limpt sur les socits, dans lesquelles
les avocats peuvent avoir un statut social de salaris.
Dans cette hypothse, les charges sociales affectent les salaires. Il faudrait ds lors prvoir
que la structure dexercice soumise limpt sur les socits bnficierait globalement
dun taux de dcote sur les charges sociales frappant les salaires de ses avocats
(charges patronales et salariales) dont le taux serait dtermin raison de la proportion
que reprsentent les indemnits daide juridictionnelle sur la totalit de son chiffre
daffaires.
Parce quune individualisation par avocat parat en revanche plus difficile concevoir, la
troisime solution parat donc seule transposable dans cette hypothse.
Lutilisation de dispositifs fiscaux
La mme logique peut conduire proposer une prise en compte du manque gagner subi
par un cabinet davocats loccasion des missions daide juridictionnelle, pour la
dtermination de limpt sur les bnfices de lavocat.

63

Ici encore, le manque gagner correspondant au cot du travail fourni par lavocat non
factur et napparaissant pas dans les charges dexploitation du cabinet dductibles en tant
que telles du rsultat, pourrait faire lobjet dun correctif venant en rduction de lassiette
de calcul de limpt, soit en retranchant purement et simplement les indemnits reues au
titre de laide juridictionnelle de lassiette de limpt (elles seraient ds lors nonimposables), soit en autorisant la dduction dune somme correspondant au cot du
travail non comptabilis en charges et calcul en pourcentage des indemnits daide
juridictionnelle reues.
Mais sil est ainsi possible de travailler sur lassiette de calcul de limpt, il est
aussi envisageable de travailler sur le montant de limpt lui-mme, en accordant
lavocat un crdit dimpt dont le montant dpendrait du montant des
indemnits daide juridictionnelle perues ou de leur proportion dans le chiffre
daffaires total du cabinet.
Tant ces perspectives fiscales que sociales sont envisageables et mritent dtre tudies
plus prcisment, sachant quelles nimpactent pas les mmes budgets et que la mise en
place dun crdit dimpt permet denvisager un impt ngatif, cest--dire un
remboursement au profit des professionnels les moins imposs, savoir les cabinets les
plus fragiles dun point de vue conomique.

Quel que soit le cas de figure retenu (perspective sociale ou fiscale), la profession
davocat a les moyens de fournir chaque avocat ou structure les lments
dinformation qui pourraient tre transmis aux services de lEtat concerns.
En effet, les Carpa ont pour mission dassurer la rtribution des avocats intervenant au
titre des missions daide juridictionnelle et des autres aides. Elles adressent annuellement
ladministration fiscale la dclaration des sommes rgles (DAS2). Si cette dernire ne
reprend que les sommes verses suprieures 1 200 euros50, les Carpa pourraient, ds le
premier euro, produire pour chaque cabinet une attestation rcapitulative des rtributions
verses sur un exercice civil.
Grce ce mcanisme, il sera ais disoler du chiffre daffaires la part qui relve du secteur
assist et de lui appliquer les mcanismes (dallgement, de rduction, de dductibilit,
etc.) ngocis pour compenser la perte conomique quinduit le travail des avocats laide
juridictionnelle.
Proposition 39 : Etendre aux avocats intervenant au titre de laide juridictionnelle
le bnfice de dispositifs de rduction de charges et dallgements fiscaux.

50

Seuil DAS2 pour 2015.

64

2.1.3 La correction des ingalits fiscales

Laccs effectif la justice passe galement par une galit de traitement entre tous les
justiciables sur le plan de la fiscalit, laquelle nest aujourdhui pas toujours assure.
Il existe notamment un dsquilibre entre les particuliers et les entreprises :
-

Les entreprises peuvent dune part dduire de leurs rsultats lintgralit des
honoraires de leurs avocats, et dautre part procder la rcupration de la
TVA acquitte.

Les particuliers, quant eux, sont considrs comme des consommateurs

finaux et supportent ce titre lintgralit de la TVA sans possibilit de la
rcuprer51, de mme que les honoraires supports ne sont pas dductibles de
leurs revenus.

Il sensuit une ingalit choquante entre les entreprises et les particuliers, qui doit tre
corrige.
De surcrot, sagissant de la seule TVA, il en rsulte concrtement un surcot de 20% au
dtriment du justiciable personne physique, surcot dautant plus significatif quil ne peut
plus bnficier du taux rduit de TVA.
Ce dsquilibre, pouvant constituer une entrave un procs quitable, peut tre considr
comme manifestement contraire au trait de Lisbonne du 13 dcembre 2007, qui a
confr la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne la mme valeur que
les traits europens52.
La profession davocat a dj, ces dernires annes, attir lattention des pouvoirs publics
sur ce point en demandant labrogation des articles 205 et 206 de lannexe II du Code
gnral des impts relatifs la dtermination du quantum de TVA dductible.
Cet argument fait actuellement lobjet dun renvoi prjudiciel devant le CJUE dans une
affaire C-543/14 Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a. .
Proposition 40 : Corriger les ingalits rsultant dune fiscalit diffrencie entre
les entreprises et les particuliers.

Ce dsquilibre est particulirement patent dans le cadre de litiges prudhomaux.

Larticle 47 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne nonce en effet : toute personne dont les
droits et liberts garantis par le droit de lUnion ont t viols a droit un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions
prvues au prsent article. Toute personne a droit ce que sa cause soit entendue quitablement, publiquement et dans un dlai
raisonnable par un tribunal indpendant et impartial, tabli pralablement par la loi () .
51
52

65

2.1.4 La responsabilisation citoyenne du bnficiaire de laide

juridictionnelle
LEtat ne se donne pas les moyens dassumer luniversalit de sa politique daccs
la justice.
De plus, laide juridictionnelle est un dispositif de solidarit auquel chacun doit contribuer,
y compris le bnficiaire.
A linstar des mcanismes sociaux et mdicaux, la responsabilisation et la prise de
conscience par tous les acteurs dune aide permet de la rendre plus efficiente et de la
percevoir pour ce quelle est.
Le principe selon lequel tout ce qui est gratuit na pas de valeur revt pour laide
juridictionnelle une acuit particulire tant elle peut tre ddaigne par certains, considre
pour dautres comme la source dun droit universel , tout en dvalorisant les prestations
des professionnels qui sy emploient.
Si nombre dacteurs contribuent de fait cette solidarit (notamment lEtat et les
professionnels), le justiciable bnficiaire de laide juridictionnelle en devient, en
dfinitive, le seul ne pas y contribuer, mme symboliquement.
Bien sr, il ne sagit pas de freiner laccs la justice mais le justiciable ne peut se
concevoir seulement comme un consommateur de droit qui tout est d ds lors
quil est ligible laide juridictionnelle. Il doit lui aussi contribuer, mme si cette
contribution doit tre proportionne sa situation et en toute hypothse demeurer
modeste.
La mise en place dun ticket modrateur consisterait en la dpense contingente son
affaire, laisse la charge du justiciable. Ce serait une quote-part personnelle du justiciable
concourant ainsi lui aussi rendre effectif mais galement plus juste laccs la justice.
Le ticket modrateur est une pratique existant dans certains autres pays europens.
Dans la logique mme de celui prvu pour lassurance maladie, linstauration dun ticket
modrateur justice emporterait une meilleure responsabilisation des justiciables, la
conscience de lenjeu dun procs et laccomplissement de leur devoir citoyen dans le
concours la justice.
Le groupe de travail invite la cration dun ticket modrateur dont il ne lui
appartient pas pour autant de dterminer le montant. Toutefois, les contentieux
relatifs aux mineurs ou ceux dans lesquels les liberts individuelles sont en jeu ny
seraient pas assujettis.
66

Par ailleurs, le montant de ce ticket modrateur serait rptible sur la partie qui
succomberait, cette contribution tant alors intgre aux dpens.
Cette rptitibilit limite au montant du ticket modrateur permettrait la fois de
garantir la philosophie de laide juridictionnelle, mais galement dassurer une
participation de tous les acteurs de la justice.
Proposition 41 : Instaurer un ticket modrateur rptible la charge du
bnficiaire de laide juridictionnelle.

2.1.5 Les mcanismes de recouvrement du budget de laide

juridictionnelle
La loi a prvu diffrents mcanismes pour soulager le budget de laide juridictionnelle,
notamment en permettant lEtat de recouvrer les frais avancs (voir supra titre 2, 1.1.2).
Soucieux des deniers publics, le Parlement a retenu deux indicateurs afin damliorer
lallocation des ressources budgtaires et humaines consacres laide juridictionnelle.
-

Le premier indicateur concerne le cot de traitement dun dossier daide

juridictionnelle par les bureaux daide juridictionnelle, depuis le dpt de la
demande jusqu la dcision, quelle que soit sa nature (admission, rejet,
caducit, retrait).

Le second indicateur porte sur le recouvrement des sommes avances par

lEtat au titre de laide juridictionnelle.

Ces deux indicateurs rpondent au souci dune bonne gestion des fonds de lEtat et au
traitement quitable des justiciables.
Si le premier a une importance pour assurer le justiciable de son admission dans les
meilleurs dlais laide juridictionnelle, le second mesure le taux des dpenses mis en
recouvrement contre la partie condamne aux dpens ou qui perd son procs ds lors que
celle-ci nest pas bnficiaire de laide juridictionnelle, ou contre le bnficiaire de laide
juridictionnelle lorsque cette aide lui a t retire par dcision du bureau daide
juridictionnelle ou de la juridiction saisie.
Les dpenses daide juridictionnelle recouvrables contre la partie condamne aux dpens
correspondent la rtribution des auxiliaires de justice prtant leur concours au titre de
laide juridictionnelle ou aux frais de procdure avancs par ltat en matires civile,
administrative et dassistance de parties civiles.
67

Force est de constater que ce dispositif de rcupration par lEtat de laide

juridictionnelle attribue est rarement et tardivement mis en uvre. Par ailleurs,
pour les personnes qui ont t places en garde vue et ont bnfici dun avocat sans
condition de ressources, le dcret spcifiant les modalits de remboursement si la
personne nest pas ligible aux critres de laide juridictionnelle, na tout simplement pas
t pris.
Cest ainsi que pour lanne 2012, 4 M seulement ont t mis en recouvrement au titre de
larticle 43, pour 11 M attendus. La pratique du retrait au titre de larticle 50 est quant
elle quasi-nulle (0,1% pour lanne 201253).
Il y a donc une importante marge de progression pour lEtat et il est indispensable
dassurer la systmatisation de ces recouvrements, notamment par une meilleure
implication et formation des Services Administratifs inter-Rgionaux (SAIR) des cours
dappel concernant ces dispositifs et lobtention dune information plus prcise du Trsor.
Pour rationaliser le budget de laide juridictionnelle, il est galement renvoy la
proposition 21, qui vise assurer lefficacit du dispositif de larticle 37 par sa
simplification et sa vulgarisation auprs des acteurs judiciaires, commencer par les
avocats.
Proposition 42 : Exiger de lEtat le recouvrement direct et effectif des frais de
justice (articles 42, 43 et 50 de la loi).

La profession peut accompagner lEtat aux fins de raliser des conomies et de

rationaliser des dispositifs (adaptation des bureaux daide juridictionnelle, article 37, etc.),
mais elle entend aussi bnficier des consquences de ses efforts.
Ds lors, il est propos la cration dune ligne spcifique dans le programme 101 abonde,
due concurrence, par les conomies ralises ce titre quel que soit le programme
impact.
Un objectif de performance, dterminer, assurerait la mesure des efforts de
rationalisation et donc des conomies inhrentes. Cette ligne permettrait le financement
cot constant de certaines des nouvelles actions vises dans le prsent rapport.
Proposition 43 : Crer une ligne budgtaire dans le programme 101 abonde par
les conomies ralises du fait de la rationalisation des dispositifs et de
lutilisation des nouvelles technologies de linformation et de la communication.

53

Bibliographie n19.
68

2.2

Des partenaires engags pour laccs aux droits

De nombreux intervenants, contribuant sous des formes extrmement diverses

participent de la complexit dun accs aux droits.

2.2.1 Des instances publiques mobilises

La mobilisation des acteurs peut intervenir tant lchelle locale, nationale queuropenne.
A lchelon local
Les collectivits territoriales sont investies dans les conseils dpartementaux de laccs au
droit afin danimer une politique de proximit, notamment par le biais des points daccs
au droit.
Dans ce cadre, des conventions peuvent tre conclues pour mobiliser ces collectivits
locales. En effet, aux termes de larticle 57 de la loi du 10 juillet 1991, le CDAD peut
conclure des conventions avec les centres communaux daction sociale ou tout autre
organisme public ou priv.
On ne peut que regretter, voire dplorer, que ces possibilits ne soient que peu ou pas
mises en uvre.
Or, des projets peuvent tre ports lchelle dune mtropole rgionale ou bien dun
dpartement qui permettraient le financement de politiques daccs au droit de proximit.
Celles-ci sont autant doutils de lisibilit dune politique dpartementale que
damnagement des territoires.
Cest la raison pour laquelle le groupe de travail propose que les reprsentants de ces
mtropoles ou les maires des villes de prfecture soient membres de droit des CDAD54.
Proposition 44 : Elargir les modes de financement des actions daccs aux droits
en sollicitant les fonds europens ddis et en mobilisant les collectivits locales
au soutien de projets spcifiques.

54

Voir supra proposition n1.

69

 A lchelon national
Si le pilotage de la politique daccs au droit relve du ministre de la Justice travers le
Service de laccs au droit et la justice et de laide aux victimes (SADJAV), dautres
ministres peuvent tre associs cette politique dans le cadre dactions qui relveraient
davantage de la solidarit ou de la politique de la ville que de la politique judiciaire : ainsi
en est-il notamment du ministre de la Ville, de la Jeunesse et des Sports, du ministre de
lEducation nationale ou du ministre des Affaires sociales.
A titre dexemple, il convient de noter lexistence dune convention triennale dobjectifs
pour les quartiers populaires, signe le 11 juillet 2013 entre le ministre de la Justice et le
ministre dlgu la Ville, qui prvoit de conforter laccs aux droits dans ces quartiers.
Par ailleurs, il est utile de rappeler ici le rle du Conseil national de laide juridique
(CNAJ) dans la politique nationale daccs au droit.
Prvu par larticle 65 de la loi du 10 juillet 1991, le CNAJ est notamment charg de
recueillir toutes les informations quantitatives et qualitatives sur le fonctionnement de
laide laccs aux droits, de proposer aux pouvoirs publics toutes mesures propres
lamliorer, ou encore de faire aux CDAD des suggestions en vue de dvelopper et
dharmoniser les actions menes localement.
Or, la composition du CNAJ rappelle que dautres ministres participent de cette
politique daccs au droit : y sigent en effet notamment, outre des reprsentants des
professions juridiques et de la Chancellerie, le directeur gnral de la cohsion sociale au
ministre charg des Affaires sociales ainsi quun directeur de ladministration centrale du
ministre charg du Budget (article 134 du dcret n 91-1266 du 19 dcembre 1991 portant
application de la loi n 91-647 du 10 juillet 1991 relative laide juridique).
Dans ce contexte, lensemble des budgets de lEtat, et notamment ceux des ministres
associs la politique daccs au droit, doivent tre mobiliss pour en assurer le
financement.
Proposition 45 : Apprhender et mobiliser tous les budgets de lEtat pour financer
laccs aux droits.

70

 A lchelon europen
LUnion europenne offre de nombreuses possibilits de financement que la profession
davocat doit tre en mesure dexploiter pleinement. Ces financements sont de deux
ordres.
Tout dabord, il existe des financements provenant directement de la
Commission europenne et attribus des projets de dimension europenne
sur appel proposition.
Par ces contributions financires directes manant de la Commission europenne, la
direction gnrale Justice finance, sous forme de subventions, des projets ou des
organisations qui contribuent la mise en uvre des politiques ou programmes de
lUnion europenne.
Le programme 2014-2020, par exemple, vise la cration dun espace europen de justice
bas sur la reconnaissance et la confiance mutuelles. Il promeut, notamment, laccs
effectif la justice en Europe.
Ces possibilits de financements reprsentent une vritable opportunit pour les barreaux,
qui pourraient ainsi amliorer la formation des avocats et financer des projets daccs aux
droits.
Cette approche de financement de projets sur la base de la constitution dun
dossier en vue dappel proposition, diffre totalement du financement public
traditionnel en matire daccs aux droits.
Ces financements doivent cependant tre apprhends comme des complments aux
financements des missions rgaliennes de lEtat, et non comme destins sy substituer.

Pour pouvoir soumettre de telles demandes dans le respect du formalisme attendu et

esprer les voir prosprer, les barreaux doivent tre aids.
Plusieurs organismes europens au service de la profession existent, et notamment la
Fondation europenne des avocats. Cette Fondation, tablie La Haye, a t
officiellement inaugure en avril 2015.
Le double objectif de la Fondation est ainsi nonc :

71

Entreprendre des activits lies lexercice de la profession davocat,

notamment par la mise en place de formations des confrres en Europe et au
niveau international ;

Contrler activement la bonne mise en uvre des droits fondamentaux et de

lEtat de droit et, notamment, le droit laccs la justice et le respect des
droits des clients.

Vritable outil au service des barreaux, la Fondation les assiste, en coordination avec la
Dlgation des Barreaux de France, dans la mise en place de projets ligibles aux
financements europens.

Il existe ensuite des possibilits de financement sur des fonds europens que
chaque Etat membre a la charge de distribuer pour des projets de dimension
nationale, afin de pallier une carence.
Cette seconde catgorie de financements manant du budget europen est distribue aux
Etats membres qui doivent les grer et les allouer des organisations en capacit de
remplir des projets rpondant une problmatique nationale.
A titre dexemple, le fonds asile, migration, intgration (FAMI) a pour objectif gnral
de contribuer la gestion efficace des flux migratoires ainsi qu la mise en uvre, au
renforcement et au dveloppement de la politique commune en matire dasile, de
protection subsidiaire et de protection temporaire ainsi que de la politique commune en
matire dimmigration, dans le plein respect des droits et principes consacrs dans la
Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne.
En France, le ministre de lIntrieur est en charge de la gestion de ce fonds, dont lun des
objectifs, financ hauteur de 53 millions deuros, est de permettre laccs aux droits et
laide mdico-psychologique des demandeurs dasile.

2.2.2 Des partenaires privs sollicits

Laccs aux droits est une garantie de la socit dmocratique. Aussi, tous ses acteurs
potentiels doivent sy investir de manire efficace.
Parce quelles interviennent et participent de la vie sociale et locale, les associations et les
entreprises peuvent et doivent tre des acteurs de laccs aux droits.

72

Or, celles-ci sont souvent ngliges en qualit de contributeurs. Si lentreprise nest jamais
envisage en tant que telle comme un partenaire de laccs aux droits par la loi du 10
juillet 1991, lassociation, certes cite, nest quant elle que trs rarement perue comme
un financeur ventuel, alors mme quelle est linterlocuteur privilgi du ministre de la
Justice en termes daccs aux droits et la justice.
Ces acteurs privs pourraient tre amens dvelopper structurellement des projets ou
bien encore rpondre de manire ponctuelle des situations durgence ou de ncessit.
En adhrant des valeurs communes qui font sens dans notre socit, ils pourraient
abonder un fonds daccs aux droits.
Plus largement, ce fonds pourrait tre ouvert tout citoyen redevable de limpt, qui
pourrait labonder.
Proposition 46 : Crer un fonds national daccs aux droits collectant toutes
contributions des diffrents acteurs publics et privs.

2.2.3 Des professionnels impliqus

La mise en uvre de laide laccs aux droits repose sur un ensemble de structures
diverses et dacteurs multiples.
Si la profession davocat est un interlocuteur essentiel vers lequel sorientent
naturellement les citoyens, dautres professions juridiques participent galement la
promotion et au dveloppement de la politique daccs au droit tels que les huissiers de
justice ou encore les notaires, notamment en leur qualit de membres de droit des CDAD
(article 53 de la loi du 10 juillet 1991).
Ces professionnels peuvent alors simpliquer en organisant des permanences, des
consultations juridiques dans les MJD, dans les PAD, les chambres des mtiers, les
chambres de commerce et dindustrie, dans les mairies ou encore dans des juridictions.
Dautres catgories de professionnels sont habilits, au terme de la loi du 31 dcembre
1971 portant rforme de certaines professions judiciaires et juridiques (titre II), fournir des
consultations juridiques titre principal (article 56) ou accessoire (article 59) :
administrateurs judiciaires, mandataires-liquidateurs et professions rglementes (greffiers
de tribunaux de commerce, experts-comptables, experts, banquiers, assureurs etc.).
Les associations, membres de droit des CDAD, participent galement activement la
politique daccs au droit par lorganisation de permanences juridiques, laccompagnement
et le conseil.
73

Enfin, les compagnies dassurance, bien quagissant dans la sphre marchande, assurent
un rle important en matire daccs aux droits par le biais notamment de plateaux mis
en place afin de fournir de linformation et des conseils juridiques par tlphone dans le
cadre de la prise en charge de leurs assurs au titre des contrats dassurance de protection
juridique.
Les acteurs sont donc nombreux y compris des intervenants dont ce nest pourtant pas
lactivit principale participer de la politique de laccs au droit, en ce quelle constitue
souvent pour eux un support de communication et un moyen dassurer une implantation
sur un march, un dmarchage du client et son retour sur investissement subsquent
ds lors que les populations vises par un grand nombre dactions ne sont pas toujours les
plus dmunies.
En revanche, force est de constater que cette diversit ne se retrouve pas
sagissant tant des actions au profit des plus dmunis que de leur financement,
puisque les avocats sont alors seuls ou presque supporter la charge de la
solidarit nationale et tre sollicits pour y participer toujours plus.
Cette situation est source de graves dsquilibres car tous les intervenants ne poursuivent
pas les mmes objectifs. En effet, une profession ne peut simpliquer pleinement qu la
condition que tous les acteurs et professionnels participent galement, et de faon
cohrente, au financement de laccs aux droits des plus dmunis.
Afin dassurer effectivement un vritable accs aux droits pour tous, il convient donc
dengager, ou peut-tre de reprendre, la rflexion sur la contribution de lensemble des
professions concernes.
Divers modes de contribution pourraient notamment tre envisags et tudis.
-

Une contribution de solidarit prleve sur lensemble des prestations

juridiques effectues par tous les professionnels exerant le droit titre
principal ou accessoire (avocats, huissiers, notaires, banques, compagnies
dassurance, experts comptables, professions rglementes, etc.) pourrait tre
envisage afin de financer laccs aux droits des plus dmunis ; cette
proposition ntant pas exonratoire dun strict respect du primtre du droit,
sans lequel les quilibres conomiques entre les professions juridiques et
(notamment) celle du chiffre sont rompus, au dtriment des premires et donc
dun accs aux droits de qualit.

Les assureurs de protection juridique pourraient quant eux se voir imposer un

seuil de bnfice ou bien encore un taux maximum de profitabilit, au-del
duquel ils auraient reverser une participation au titre de cette contribution
une solidarit professionnelle.
74

Proposition 47 : Assurer la solidarit de toutes les professions intervenant dans le

cadre de laccs aux droits.

2.2.4 Des avocats solidaires

Lide consistant pour un Etat en appeler la solidarit pcuniaire des
professions juridiques et judiciaires et plus prcisment des avocats afin de
compenser ses propres insuffisances, est une conception du financement de
laccs la justice aussi trange quinjuste.
Nous naurons de cesse de le rpter : il incombe lEtat, et lui seul, de mettre en
uvre les moyens ncessaires lui permettant dassumer effectivement ses
responsabilits rgaliennes.
Chaque jour, dans chaque mission relevant de laccs aux droits et la justice, les avocats
assurent un travail solidaire au bnfice des citoyens.
Chaque jour, la profession davocat, les ordres et les Carpa assument seuls, du fait du
dsinvestissement tant financier que politique de lEtat et de la contribution limite des
autres professionnels, une charge administrative et financire excessive au soutien de
dispositifs relevant de la responsabilit de lEtat et donc de la solidarit de tous.
Chaque jour, les institutions professionnelles mesurent douloureusement le dcalage entre
les propos des gouvernants, leurs engagements et les ralits. Ainsi, toutes perspectives de
contractualisation qui postulent une loyaut rciproque des partenaires sen trouvent
impactes car perues comme vecteurs dun transfert de charges venant alourdir une
situation dj insupportable.
Les textes lgislatifs ou rglementaires ne permettent plus de fonder srieusement un
principe politique qui ferait peser sur la seule profession davocat une obligation de
solidarit professionnelle la contraignant supporter une charge qui incombe par essence
lEtat.
Si le principe dhumanit fonde laction professionnelle individuelle de chaque
avocat qui en a prt le serment, ce principe ne saurait tre dtourn de son sens
premier qui dfinit la relation de lavocat ses clients. Il ne saurait donc tre dvoy
pour tenter de contraindre la profession davocat financer laccs aux droits et la
justice en lieu et place de lEtat.
La profession ne peut accepter dtre prise en otage et culpabilise au nom de ses propres
valeurs.
75

Une autre question se pose la profession : celle de son unit au regard

dexercices professionnels trs diffrents.
En effet, au quotidien, la charge essentielle de cette mission que constitue laide
juridictionnelle ne pse directement que sur certains avocats.
Toutefois, si les champs dactivits rels ou potentiels des avocats dpassent trs
largement le strict domaine judiciaire, ils ne bnficient daucun monopole sur lensemble
des activits juridiques. Les avocats interviennent alors en concurrence avec des
professions qui ne concourent en rien laide juridictionnelle. Ici, lEtat, trop prompt la
drgulation, tend de surcrot favoriser les atteintes au primtre du droit qui ne font
que fragiliser nombre de cabinets intervenant sur des secteurs loigns de laide
juridictionnelle.
La diversit de ces situations porte les germes dune division qui ne peut tre
ignore par la profession elle-mme. Lquation est complexe, car il ne sagit
certainement pas dopposer les avocats pour prtendre construire leur unit.
Ce nest pas lEtat de dicter, voire dimposer, quelque principe de solidarit la
profession davocat.
Cest la profession indpendante davocat dorganiser cette solidarit pour
assurer son unit.

*****

76