OBSERVATOIRE DES FONCTIONS PUBLIQUES AFRICAINES Séminaire Régional Sur « LA GOUVERNANCE AU SUD » LES INDICATEURS DE BONNE GOUVERNANCE : | FABRIQUE ET PRATIQUE Communication de M" Isabelle GUISNEL ‘OFFA 04 BP 0596 COTONOU- BENIN (220) 900037 - 303368 - Fax(229)9031 99 - Email: ofpa@eyfed.bj.referorg hit : INvw.b refer. orglfparotpa.himjon sur La governance vue du Sud du 9 aw 11 juillet COTONOU LES INDICATEURS DE GOUVERNANCE ELEMENTS D’ INTERVENTION DE ISABELLE GUISNEL LES INDICATEURS : DE LA FABRIQUE A LA PRATIQUE Gouvernance la maniére dont s'exerce l'autorité politique économique et administrative dans la gestion des affaires Gouvernance _le processus par lequel une société se pilote et se dirige I- LA FABRIQUE : RAPPELS METHODOLOGIQUES. Le recours aux indicateurs se généralise dans toutes les disciplines. Or en matiére de gouvernance Tusage du mot est souvent incorrect, confondant l'objet a mesurer et instrument de mesure. Il convient de distinguer les termes suivants > le critére est un élément d’analyse > Vindicateur est la mesure du critére Par exemple, une bonne température est un élément permettant d'apprécier le confort d'un logement, le thermomeéire est un indicateur de température, Pour un critére donné et dans un contexte donné, on trouvera de nombreux indicateurs, dés lors se pose une question déterminante : comment agréger les différents indicateurs (dont les unités de mesure sont différentes). Déterminer leur pondération et construire une matrice ensemble est un travail qui requiert des compétences spécifiques. (Voir les travaux de Kaufmann, Kraay, Zoido-Lobaton puis Knack & Keefer depuis 1997 sure site wordldbank ) Un travail pluridisciplinaire est requis. A fortiori lorsqu’il intégre un grand nombre de critéres et d’indicateurs. Les étapes du travail sont les suivante: + Définition des objectifs poursuiv cause 4 effets) 4 Sélection des indicateurs en fonction de leur qualité et des moyens de vérification dont ils peuvent étre assortis (données, sources, traitements, groupes témoins...) :tablissement dun niveau cible (quantité, qualité, temps) “+ Définition d'un cadre de suivi d’évaluation et des 1 sultats attendus (structure hiérarchique de Isabelle GUIS NEL Chef dr bureau de ta Coopération administrative Direetion générale de la Conpération et du Développemem Minisiore des Affaires Etrangores,Réunion sur La gouvernance vue dt Sud du 9 au 11 juillet COTONOU TYPOLOGIES ET GRANDES CARACTERISTIQUES DES INDICATEURS. 1/ Les indicateurs pour étre significatifs doivent présenter certaines qualités + représentatifs du phénoméne que l’on veut mesurer (significatifs) * utiles (nécessaires & suffisants pour attester de maniére indiscutable de Matteinte des objectifs). * sensibles (peuvent étre affectés par tout changement de faible intensité) * fiables (crédibles et objectifs) = mesurables ( périodiquement disponibles dans un large échantillon) 2/ Les indicateurs s’appliquent A différentes étapes d’un processus = indicateurs d’activités (réalisation des différentes activités d’un programme de bonne gouvernance....). D°usage aisé, ce sont les plus employés. Ils permettent en outre de mesurer la productivité administrative des services. + indicateurs de résultats (ex : organisation d’élections libres, pluralisme, suppression de Fautorisation préalable d’association ou de tenue de réunion...). Ce sont ceux qui servent & justifier de Pemploi des fonds, a définir ex ante les objectifs des programmes de dépense publique, a vérifier ex post la conformité du travail administratif aux objectifs politiques. La réforme budgétaire mise en place par la loi organique du 1/8/2001 relative aux lois de finance en généralisera |’emploi. Pour ce qui concerne la coopération internationale, il faut noter que des bureaux du suivi de LAPD et des statistiques, au sein des différentes agences bilatérales (au DFID en particulier mais aussi 4 la GTZ), se consacrent exclusivement aux exercices d’élaboration des indicateurs et information des niveaux supérieurs (reporting et communication). + indicateurs d'impaet (ex : indice de corruption de TI, nombre de propositions de lois votées a Pinitiative de Popposition, nombre de recours administratifs, nombre de poursuite engagées suite a des contréle de gestion des fonds publics...). Ce sont les indicateurs de demier ressort qui déterminent les évaluations ct justifient 4 posteriori des changements de paradigmes. Les clients des indicateurs ne sont pas les mémes aux différentes étapes du processus - activités, résultats, impact — Questions qui peuvent ce poser du point de vue de nos partenaires étrangers teur du commanditaire traduit les - Vindicateur est-il adapté a Pintérét général (Pindi problémes du prescripteur non celui du récipiendaire) = quel est son coat de production, ~ est-il valable pour la population locale ou pour les résidents et investisseurs étrangers, - son introduction peut étre source de corruption ( ex : corruption dai 4 Pexigence de nouvelles piéces d’état civil) sab Direction yénévate d ile GUIS NEL Chef du bureau de la Coopération adwinistrative la Coopération et du Développenvent Ministore des Affaires Etrangeres,Réunion sur La gomvernance vue du Sud du 9 au 11 juillet COTONOU 3/ Les modes opératoires des indicatcurs varient On peut distinguer (voir tableau joint sur les indicateurs de gouvernance) - les indicateurs de droit le droit est-il reconnu ? la loi existe-t-elle ? - les indicateurs de responsabilité les conditions préalables a Vexercice du droit sont-elles remplies ? - les indicateurs de résultats comment l’engagement se conerétise-t-il dans les faits ? mesure de la performance On manque évidemment de données fiables pour ce qui concerne les deux demiéres catégories. Pourtant , les consultants en charge de I’étude sur la gouvernance, ont souligné la profusion d’indicateurs de gouvemance promus par les coopérations bi et multilatérales en Ouganda et au Burkina (les deux pays choisis comme terrains d’étude) 4/ les indicateurs seconde génération de la BM distingue — voir tableau - = les indicateurs de progrés qui mesure les progrés du processus et les modalités de la gouvernance (progrés. dans_—les_—_arbitrages gouvernementaux, processus budgétaire, programmation et prévision) indicateurs de performance qui mesurent les résultats perception de la qualité du service fourni par les publics dont opinion est jugée significative! LES PROCESSUS D*ELABORATION / DE VALIDATION / DE MOBILISATION 1/ Les méthodes uti variées, citons : analyse de secteur, de situation, bilans-diagnostics analyse SWOT (forces/faiblesses, opportunités/menaces) analyse champ de force (pour ou contre le changement) enquétes d’opinion, groupes de discussion thématiques (focus group) modéle « » (analyse des contradictions du milieu) organigramme des objectif et cadre logique d’activités CREAPLAN (analyse collective d’un probléme) Retenons de toutes ces méthodes, qu’elles supposent un travail de fond conduit avec toutes les parties prenantes et & chacune des étapes ( de la formulation, au plan de collecte, a l'analyse des données, 4 l'agrégation des indicateurs....) Elles se référent 4 deux régles de conduite : la multidisciplinarité et la participation. és pour définir des critéres et indicateurs sont nombreuses ct KANN "Hommes d'affaires (stabilité budgétaire, prévisibilité, égalité et simplicité fiscale, réduction du erime et du vol, respect des droits de propriété), Contribuables, Usagers (services de santé, d’éducation et de communication), Citoyens « catch-all eategory » considerés par la BM comme usagers de In Justice et de la sécurité). Isabelle GUIS NEL Chef dis bureau de la Coopération administrative Direction générale de la Coopération et du Développement Ministere des Affaires EtrangoresRéunion sur La gowvernance vue du Sud du 9 au H juillet COTONOU 2/ LYindicateur sert de toute évidence 4 compare! comparer les pays & mesurer les évolutions dans le temps. Et plus encore a étalonner. Is sont done nécessairement quantitatifs. A ce titre, il suscite des résistances dues a la réticence a rendre compte, a la peur des sanctions, ou de la comparaison avec les pairs, & la prégnance des logiques de territoires, aux modifications du travail et des compétences qu'il induit (notamment en terme de management), Exemple_de_mauvais indicateur ; le nombre de jugements (en France grand nombre en comptabilisant ceux des tribunaux de premiére instance, d’appel et de cassation ~ en Grande Bretagne de nombreuses médiations réduisent le nombre des jugements, en Italie, engorgement des tribunaux dissuade le dép6t de plaintes) Dans le temps long, les phénoménes changent (leur énoneé, leur sens, leur appréciation se modifient) ‘Ainsi Vindicateur peut montrer le changement, mais aussi le justifier, voire le remettre en cause (V’indice de criminalité a suscité le besoin de nouveaux instruments permettant de mesurer la délinquance des mineurs, l’incivilité...). Ceci explique introduction constante de nouveaux indicateurs pour micux appréhender une réalité toujours mouvante. 3/ La frén indicateurs Il nexiste aucun consensus sur les indicateurs de bonne gouvernance et il en existe pat conséquent une multitude (Ie Burkina est confronté plus de 400 indicateurs) des informations et les nouveaux modes de communication ont ite. En outre, les actes Les traitements automatisés peu & peu imposé la démonstration statistique comme force proba sociaux et économiques relévent de plus en plus du contrat dont les termes reposent sur Pinformation. La vérification de cette information est confiée a des organismes certificateurs ou lorsque les enjeux sont de nature éthique au respect de codes de conduite. Beaucoup d’organismes ont acquis Iégitimité et influence a partir de Vexploitation et de la stémisation de données disponibles ( Social Watch, Transparency International...) Ils exercent une forme de magistére de l’opinion publique d’autant que les citoyens accordent moins de crédibilité & la puissance publique qu’aux ONG et aux associations militantes dont la parole est pergue comme libre La nouvelle culture organisationnelle et institutionnelle est productrice dindicateurs - gestion participative et décentralisée - gestion par les résultats = modes contraetutels qui suscitent ta participation des usagers et les codes de procédur ‘approche systémique (voir Jes programmes nationaux de BG et les sytémes nationaux intégrité) La_notion de responsabilité d’agir s’est considérablement étendue. Elle rompt avec la ‘uridique et renvoie a une logique d’appréciation des mesures prises et des responsabilité 4 Isabelle GUIS NEL Chef dw bureau de la Coopération administrative nt Ministere des Affaires Etrangéres. Direction générale de ta Coopération et du Dével penRéunion sur Le gouvernance vue du Sud du 9 au 1 juitlet COTONOU tats. Elle requiert de tout gestionnaire I’établissement écarts entre objectifs et rést @indicateurs Les_indicateurs_les_plus_simples_procédent_implicitement_d’une_construction_de_sens. Construire des indicateurs, quel que soit le domaine couvert, consiste a établir avec les parties prenantes un systéme d’observation, de représentation et d’évaluation de la réalité. A défaut, le risque est de travailler pour les indicateurs plut6t que pour les missions et objectifs Or si la mesure de la performance est univoque et fait consensus dans les entreprises privées et notamment pour les processus industriels, ce n’est pas le cas dans le secteur public. La définition des objectifs des politiques publiques a ouvert ta voie A une prise en compte de la dimension environnementale des processus de décision. Les avancées conceptuelles du management par objectifs se sont faites et continuent de se faire a partir des analyses conduites sur le secteur public. Conclusion méthodologique Avant d’aborder les indicateurs, le travail porte sur les eritéres qui permettrom d’apprécier les résultats des programmes mis en ceuvre et la portée des politiques conduites. Définir les objectifs poursuivis et les résultats attendus requiert un travail collectif, multidiseiplinaire et itératif (pour établir de haut en bas une structure higrarchique établissement clairement les relations de cause & effet puis pour vérifier de bas en haut si les activités sont nécessaires et suffisantes). Ce travail implique lensemble des secteurs de coopération ainsi que nos partenaires Isabelle GUIS NEL Chef de bureau de ta Coopération administrative loppement Minisiere des Affaires Evrangeres Direction générale de la Coopération et du DReunion sur La gouvernance vue cu Sud du 9 aw 11 juillet COTONOU Il- LA PRATIQUE : L'USAGE DES INDICATEURS DE GOUVERNANCE Ces difficultés méthodologiques sont 4 lorigine des deux constats d’échecs du CAD de POCDE sur P’établissement d’une liste consensuelle d’indicateurs de mesure de la bonne gouvernance (démocratisation et bonne gestion des affaires publique: - En 1996, le CAD concluait ses travaux sur les objectifs ligs & la réduction de la pauvreté par Pimpossibilité de rendre compte quantitativement des progrés en matiére de droit, de démocratisation, de bonne gestion, - En mars 2000, un forum conjoint CAD/NU/BM recommandait la poursuite des travaux sur la mesure de la dimension politique de la gouvernance sans parvenir & de notables progrés concernant les indicateurs de responsabilité et de résultats (voir tableau). Le site hupvwww.ocde org/dacfindicators ne fournit des données que sur les objectifs quantitatifs du millénaire pour le développement. Les rubriques concernant le développement participatif, Ja démocratisation, la bonne gouvernance et les droits de I’homme ne sont pas renseignées. COMMERCIALES, INSTITUTIONS PRIVEE ET ASSOCIATIVES produisent des indices de perception, sur la base d’enquétes opinions effectuées auprés de responsables d’entreprises multinationales, de résidents Gtrangers, de groupes de correspondants privilégiés. Ces travaux, qui sont le fait de think tank (Freedom House, The Fraser Institut...), de cabinets de consultants (Price Waterhous Cooper, The Economist Intelligence Unit, World Economic Forum...) ou d’associations (Transparency International, Rights and Humanity...)”, portent notamment sur la corruption et les droits civiques et politiques, les libertés économiques. Ces analyses souvent sommaires, uurent implicitement les phénomenes observés par rapport aux modéles des sociétés nord- DE NOMBREUSES ENTREPRISE mi américaines. Hement les indicateurs de droit. Les organes ariat des droits de "Homme et la pplication effective des traités. enti LES NATIONS UNIES fournissent de surveillance des traités (notamment le Haut Commi DESA) n’ont pas entrepris de travail conceptuel sur I’ LA BANQUE MONDIALE a pris une avance considérable. Les indicateurs KKZ portent sur 6 dimensions de la governance Voice & Accountability Political Stability (no violence) Government Effectiveness Regulatory Quality Rule of Law Control of Corruption Mais la Banque est maintenant en mesure de proposer aujourd'hui des indicateurs « de seconde génération » qui répondent aux critiques formulées jusqu’alors sur les indicateurs de perception. Ce travail, effectué sur financement et avec le concours du DFID, sera disponible a la fin de l'année sous forme de données chiffrés et de classement pays. 2 Voir liste des sources utilisés par les experts de la Banque mondiale pour produirent les ind 6 S NEL Chef du burean de la Coopération administrats n et du Développenient Ministore ces Affaires Etramgéres Isabette gendrabe Direct le ka CouperRéunion sur La gouvernance vue du Sud di 9 au 11 Juillet COTONOU 1° génération Les indicateurs avaient pour but dattirer [attention sur les problématiques de gouvernance et la relation gouvernance/développement mais n’étaient pas susceptibles d’améliorer les processus de réforme car non spécifiques et non politiquement acceptables car ils posaient des problémes de gouvernance sans suggérer de solution, 2° génération Ces nouveaux indicateurs doivent satisfaire aux exigences suivantes : * étre élaborés selon un processus transparent et consensuel afin d’éviter la contestation (provenir de sources vérifiables*) * fiables et précis (ne générer d’erreur de mesure) révisables périodiquement et disponibles dans un grand nombre de pays (comparaison) spécifiques Vinstitution ou au processus étudié et donc déboucher sur des recommandations opérationnelles pour |’institution concernée surtout articulés aux objectifs du millénaire (faire le lien entre les indicateurs de gouvernance et ceux énoneés dans la déclaration du millénaire pour le développement humain est une préoccupation majeure voir graphique) Des données ont été mis en ligne pour une vingtaine d’indicateurs' sur le site OCDE. Citons > % de masse monétaire conservé dans le systéme bancaire qui mesure la confiance dans le systéme financier et dans la politique du gouvernement (corrélé avec V'indicateur de développement aceas & l’eau) % de la population employée dans le secteur public Ie degré de contréle du législatif sur l’exécutif (délai d’approbation des comptes publics) la moyenne des salaires de la fonction publique décentralisation fiscale Budgetary Volatility ( excessive, elle ébranle la crédibilité qu’on du gouvernement le monde des affaires et autres acteurs — voir corrélation entre imprévisibilité budgétaire et imprévisibilité réglementaire et législative) vyvyvy ns qui L’intention est de mobiliser de nouveaux concours, d’intégrer le travail d’organisati partagerons la méthode en proposant d'autres indicateurs. La démarche se veut politiquement neutre. C’est pourquoi, elle procéde par consultation, reconnaissance de la méthode, construction des bases de données initiales, interactivité grace au site de POCDE et application a un terrain d’examen (la réforme administrative en Albanic, Initiative anti-corruption du pacte de Stabilité dans les Balkans et la gouvernance locale au Nigeria). Usage d'inlices d'intermédiation notamment de la Heritage Foundation (par ex la régulation publique et corélge au nombre de procédures exigées pour créer une entteprise ou le nombre d°actions en justice pour recouvrer tne dette ou évincer un lacataie est corrélé au respect des droits de propriété) $Sur 84 indicateurs potentiels, 37 ont été retenus et 20 sont mis en ligne. Is portent sur 29 & 168 pays avec une snne de 79 érats concernés Isabelle GUIS NEL Chef du bureau de ta Coopération administrative a Coopération et dhs Développement Ministore des Affaires Etrangdres. Direction générale deRéunion sur La gowernance vue du Sued du 9 aw 11 juillet COTONOU L’intention est de batir un consensus sur —RESPONSABILITE ET CAPACITES DE PILOTAGE' - sur des indicateurs quantitatifs, de susciter un besoin et de nourrir le besoin de réformes institutionnelles et en retour bien stir de renseigner les bases de données de la BM. L’UNION EUROPENNE « Whatever the development question you ask, the answer is Good Governance » Clare Short. L’un des 9 groupes de travail thématiques d’EUROPAID est consacré a la bonne gouvernance. Ila structuré son travail autour de 6 principaux critéres ~ Human rights - Democratisation - Civil Society - Public Administration (Finances and Civil reform) - Decentralisation - Rule of law Son mandat, défini en décembre 2001, comporte I’établissement : - @une définition opératoire de la bonne gouvernance, = dune boite & outils des meilleures pratiques, - dun inventaire de la documentation, des projets et des réseaux existants dans les Etats membres, Dans cette perspective des études gouvernance sont conduites par différentes RP (DCT/I a &té sollicitée dans ce cadre par la cellule Coopération ) sur la bonne gouvernance dans les programmes communautaires d’aide aux pays tiers et EUROSTAT va confié 4 un opérateur un travail de recherche et d’animation de réseau sur Ia mesure de la démocratisation et de la bonne gouvernance. Sont sut les rangs d'une part la GTZ et d’autre part DIAL en association avec l’Office suisse des statistiques qui a longtemps travaillé sur cette problématique et dispose d’un réseau de cortespondants étrangers complémentaires de celui de DIAL. Pour ce qui concerne LA COOPERATION FRANCAISE, il n’existe pas de travail transversal conduit sur la collecte des données existantes et A fortiori sur les indicateurs de gouvernance, La matiére est éparse. De ce point de vue, la situation frangaise est conforme a celle de Ia Commission européenne Figure en annexe un document intitulé « indicateurs de réforme administrative ». est l'aboutissement dun travail effectué par le bureau de la coopération administrative a la demande de la sous-direction de la coopération institutionnelle sur les pré-requis de programmes FSP d’appui a la réforme de Etat et les indicateurs de résultats qui pourraient guider nos interventions. # Intégrer la socisté civile etl fournir les services de base. autorités locales aux processus de décision et permettre aux gouvernants de Isabelle GUIS NEL Chef di bureau de la Coopération administrative Direction générale de la Coopération et du Développement Ministore des Affaires Etrangeres.Réunion sur La gowernance vue du Sud du 9 aw 1 juillet COTONOU IIL- VERS UNE APPROCHE COMMUNE - Les évaluations et études commandées par la DGCID sur les stratégies comparées de gouvernance et les choix opérationnels des ailleurs ~ Les témoignages des organisations régionales africaines lors de la table ronde du 25 mars (contributions de M. N’ZOUANKEU et M. MBASSI) incitent a se départir de l' approche quantitativiste de la gouvernance fondée sur des batteries indicateurs formels dont la pertinence préte & débat et dont la prolifération suggére combien Fapplication généralisée du concept fait probléme. Deux objectifs : 1/ privilégicr une approche qualitative de la gouvernance capable de prendre en compte la perception et les attentes des populations et 2/ susciter des outils de mesure et des partenariats nord/sud qui enquétent sur les transformations de la gouvernance au quotidien, UN TRAVAIL QU’IL FALLAIT LANCER ICI A COTONOU En tant que pays membre de I’Union européenne La France ne peut que travailler dans le cadre défini par le mandat config & EUROPAID Mais une fois posées les six dimensions de la gouvernance - HUMAN RIGHTS - DEMOCRATISATION - CIVIL SOCIETY - PUBLIC ADMINISTR. - DECENTRALISATION - RULEOF LAW; Il convient d’en déterminer ensemble (experts afficains en charge des programmes de gouvernance et d’élaboration de normes régionales, Francophonie et Coopération fran les critéres ou objectifs pertinents. TION (FINANCES AND CIVIL REFORM) Les propositions entendues sur les modalités et processus de désignation des gouvernants ou sur la décentralisation permettent d’envisager des objectifs sensiblement différents de ceux qui ont cours. Sur la réforme administrative quelques pistes sont proposées. Mais il faut considérer Fensemble du champ de la gouvenance et notamment le champ politique que les approches managériales, financiéres et gestionnaires ont éludées les droits de l'homme, la démocratisation, la société civile. ration administrative Isabelle GUIS NEL Chef dt bureau de ki Coop Direction générale de la Coopération et du Développement Ministore des Affaires EtrangoresRéunion sur La gouvernance vue du Sud du 9 au 11 juillet COTONOU UN TRAVAIL DE RESEAU A POURSUIVRE Sur la base de ces critéres ou objectifs Définir - des indicateurs objectivement vérifiables - des moyens et sources de vérification les hypothéses et les risques qui s’y attachent est un travail pluridisciplinaire (chercheurs, statisticiens, chefs de programmes gouvernance, juristes, économistes et autres...) qui mobilise économétrie et sociologie. qui devra associer des spécialistes et réseaux du sud (notamment les organismes d’enquétes, de statistiques, d’observation des droits, les instances qui travaillent a la définition de normes communes). Des analyses sur la perception par les populations elles-mémes des facteurs extra- économiques qui déterminent leurs conditions de vie sont indispensables. II faut : - étudier les dysfonctionnements a ’origine de I’exclusion ou de la non participat population aux processus de décision publique, = mesurer les liens entre le systéme de valeurs et le caractéristiques socio-démographiques, - évaluer les attentes locales pour compenser le biais institutionnel de la plupart des coopérations. mn de la systéme politico-économique, les Bien sar ce serait une gageure que de mesurer I’évolution des imaginaires politiques. POUQUOI? Pour infléchir les travaux conduits par les institutions financiéres internationales La gouvernance est plus une catégorie d’analyse (évaluation / sanction / réorientation des politiques) qu’un instrument d’intervention (programmes et projets). A ce titre, elle accompagne les programmes de lutte contre fa pauvreté et constitue le principal outil de pilotage de la coopération internationale. Pour les forcer 4 intégrer une réalité, une culture, un regard du Sud sur la gouvernance. Les 17 sources mentionnées par la Banque mondiale sont des institutions pénétrées des modéles culturels et des parcours institutionnels du Nord. Et ils ont les moyens de se faire entendre. Pour que la gouvernance ne soit pas un alibi mais qu'elle soit prise au mot Relayer les opinions de la population sur un certains nombre de registres Contribuer ainsi a Vinstauration d'une démocratie participative dans l’élaboration et le suivi des politiques (notamment de lutte contre la pauvreté) sans démocratie. Pour défendre Midée qu’il n’y a pas de développement 10 Isabelle GUIS NEL Chef du bureau de ta Coopération administrat Direction générale de ta Coopération et du Développement Ministére des Affaires Etrangores.