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Saisine n18/2015
Conformment la loi organique n128-12 relative au Conseil Economique Social et
Environnemental et son rglement intrieur ;
Vu la dcision du Bureau du Conseil d'affecter le thme Gestion dlgue des services
publics au service de lusager la Commission Permanente charge des Affaires
conomiques et des Projets Stratgiques ;
Vu ladoption du rapport sur Gestion dlgue des services publics au service de
lusager par lAssemble Gnrale du 17 dcembre 2015 lunanimit.
Prsident de la Commission
: M. Larbi Belarbi
Rapporteur de la Commission et du Thme : M. Moncef Ziani
Sommaire
Synthse.......................................................................................................................................... 11
I. Prambule ................................................................................................................................... 17
II. Mthodologie adopte pour la ralisation de ltude................................................ 19
A. Les auditions......................................................................................................................................... 19
B. Lanalyse de documents.................................................................................................................... 20
Annexes.................................................................................................................................... 75
Annexe1: Liste des membres de la Commission Permanente charge des Affaires
Economiques et des Projets Stratgiques..................................................................... 77
Annexe2: Lecture compare de quelques expriences internationales en matire
de partenariat public-priv................................................................................................. 81
10
Synthse
Placer le citoyen au cur des politiques et services publics constitue un objectif
qui requiert doffrir les conditions ncessaires pour atteindre le bien-tre social et
la satisfaction des besoins sociaux, de plus en plus croissants et exigeants, en vue
de prserver la cohsion sociale et, partant, la stabilit politico-institutionnelle.
Cette satisfaction se matrialise galement par la promotion dune culture de
la transparence, de la responsabilit et de la reddition des comptes, marque par
la volont du citoyen de simpliquer davantage dans la vie publique et de jouir
pleinement de ses droits civils, politiques et conomiques.
Lensemble de ces lments forment les fondements du contrat social entre lEtat et
le citoyen qui consiste assurer des services publics de qualit, accessibles tous les
citoyens sans discrimination aucune, des cots maitriss tenant compte du pouvoir
dachat et ce, quel que soit le mode de dlivrance du service public en question et
en uvrant son dveloppement, en adquation avec les besoins, les droits et les
attentes de la population.
Dans sa dfinition la plus large, un service public constitue une activit exerce
directement par lautorit publique (tat, collectivit territoriale ou locale) ou par une
autorit sous son contrle (on parle alors de service public dlgu), dans le but de
satisfaire un besoin dintrt gnral, en garantissant la mission dintrt gnral du
service public en termes daccessibilit, de qualit, dabordabilit et en prservant les
intrts des consommateurs. Sont alors souleves des questions relatives au sens et
la finalit de laction publique, lintelligibilit et lappropriation collective du service
public, aux diffrents acteurs et leur rle effectif, aux interdpendances prendre
en compte et aux synergies construire.
Le milieu des annes 90 a t marqu par une prise en compte croissante de la
ncessit damliorer la qualit et laccessibilit des services publics rendus aux
citoyens, comme condition ncessaire et principal moyen pour un dveloppement
durable et inclusif. Ce mouvement sest incarn et institutionnalis avec ladoption,
en juillet 2011, dune nouvelle Constitution qui consacre lobligation de bonne
gouvernance (Titre XII), et rige en priorit lamlioration du service au citoyen. Nous
citerons cet effet quelques rfrences de la Constitution ce sujet:
Enonc des principes gnraux devant prsider lorganisation des services publics
en faveur du citoyen et qui a consacr, particulirement pour les collectivits
territoriales, les principes de libre administration, de coopration et de solidarit;
Mise en place prvue dune charte qui fixera les rgles de gouvernance permettant
la mise en uvre de ces principes paralllement lvaluation des actions et la
reddition des comptes.
Ainsi, les pouvoirs publics ont privilgi, comme voie damlioration des services
publics rendus aux citoyens, limplication du secteur priv, national et international,
travers des contrats de gestion dlgue.
En ce sens, plusieurs textes ont dores et dj t publis, notamment la loi n54-05 sur
la gestion dlgue des services publics et la loi n86-12 sur les partenariats publicpriv. Cet arsenal marque la volont de rupture des pouvoirs publics dans le sens
dune plus grande transparence et dun meilleur encadrement de lenvironnement
juridique et rglementaire des contrats passs entre acteurs publics et privs.
Nanmoins, de fortes entraves nuisent encore la mise en uvre et lapplication
effective et systmatique de ce cadre juridique, en labsence notamment de
publication des dcrets dapplication relatifs loprationnalisation de la loi 54-05.
Plus globalement, il convient de souligner que les acteurs de la gestion dlgue dlgant et dlgataire - se doivent de respecter les textes en vigueur en rponse au
principe deffectivit des lois.
Nous retiendrons que lvolution de la pratique de la gestion dlgue a devanc,
linstar dautres pays, la constitution de son environnement juridique. En effet, au
lendemain de la politique de libralisation annonce la fin des annes quatre-vingts,
le dsengagement de lEtat sest accentu au profit du secteur priv, et plusieurs
contrats de gestion dlgue ont t conclus alors quaucune loi nexistait encore.
Cest ainsi que, dans le cadre des services publics locaux, plusieurs partenariats ont
eu lieu entre lEtat ou les collectivits locales et des investisseurs privs dans divers
secteurs de lconomie nationale dont on peut citer notamment:
Ce nest donc que bien plus tard, en 2006, quune loi spcifique a vu le jour pour
finalement encadrer dun point de vue juridique et rglementaire une pratique dj
existante.
12
Si ces objectifs sont louables, il nen est pas moins que, dans la pratique nationale,
les contrats de gestion dlgue tels quils ont t dploys sur ces vingt dernires
annes, soulvent des questions diverses :
Leffort que lEtat doit faire en vue de promouvoir les entreprises nationales face
de grands groupes trangers, dont les capacits techniques, financires et
juridiques sont souvent suprieures dans certains cas mme celles des Etats.
capacit de gestion que de contrle, que ce soit travers une gestion directe ou
travers des contrats de partenariat.
La prsente rflexion est motive par le souci permanent du CESE de contribuer
apporter des rponses aux exigences pressantes et lgitimes des citoyens,
leurs espoirs dquit sociale, dune conomie ouverte, efficiente et au service du
dveloppement humain, dune gouvernance cadre par les principes de transparence,
de responsabilit et de reddition des comptes, en vue damliorer le service public
rendu au citoyen.
Les constats et recommandations de la Commission rsultent dune part, de la
capitalisation sur laccumulation produite par les travaux et rapports du CESE, depuis
son installation en 2011 et, dautre part, dun processus dcoute, de concertation et
de consultation auprs de ladministration centrale, des lus locaux, des acteurs de
la socit civile et des oprateurs conomiques et sociaux oprant dans les secteurs
concerns par la gestion dlgue.
Lvaluation du mode gestion dlgue au Maroc sest appuye sur un diagnostic
qui a permis didentifier les principales barrires et faiblesses auxquelles les
recommandations devront remdier, en capitalisant sur les atouts et spcificits du
Maroc et sur les forces construites travers les diffrentes phases de dveloppement
et de rformes dudit modle de gestion du service public. A partir des donnes
collectes et de lanalyse qui en a t faite, ont t dfinis plusieurs axes qui constituent
autant de leviers permettant dorienter les choix stratgiques en termes de gestion
dlgue et doprationnaliser les inflexions majeures qui en dcoulent.
Ce document synthtique fait tat des rsultats de cette analyse, et regroupe les
propositions du Conseil Economique, Social et Environnemental en faveur dune
gestion dlgue visible et lisible par tous, privilgiant une efficience conomique
qui assure une gnration durable de richesses, en termes de cration de valeur
ajoute nationale et demploi; une gestion dlgue efficace qui favorise laccs
quitable de tous les citoyens un service public de qualit.
Sans sengager sur lopportunit du recours des collectivits locales aux contrats
de gestion dlgue, le CESE a volontairement limit sa rflexion lanalyse des
pratiques lies la dlgation de service public, et sest attach rpondre,
travers les recommandations mises, aux diffrents enjeux lis ce type de contrats.
La priorit a donc t donne des recommandations mme de protger les
intrts des citoyens, le tissu conomique national et les deniers publics, avec des
mcanismes de gouvernance permettant une rgulation et un contrle durant
toutes les phases du projet, de sa prparation son lancement, en capitalisant sur
le retour dexpriences, notamment celles relatives aux contrats en cours de gestion
dlgue. La garantie de la prservation des droits des citoyens, des usagers et des
travailleurs dans le cadre des contrats de gestion dlgue et lmergence dacteurs
nationaux mme dassurer ce type de services constituent les principales priorits
du Conseil et permettront, terme, de faire merger un savoir-faire et une richesse
nationale.
14
15
16
I. Prambule
Le Conseil Economique, Social et Environnemental a t saisi par le Prsident de la
Chambre des Reprsentants, en date du 15 avril 2015, afin quil ralise une tude sur
la gestion dlgue des services publics.
Conformment aux dispositions de la loi organique du CESE, notamment son article2,
et en application de son rglement intrieur, en particulier son article 37, le Bureau du
Conseil a confi la Commission Permanente charge des Affaires conomiques et
des Projets Stratgiques la prparation dun rapport sur le sujet.
Lors de sa 57me session ordinaire tenue le 17 dcembre 2015, lAssemble Gnrale
du Conseil Economique, Social et Environnemental a adopt l'unanimit le prsent
rapport intitul: Gestion dlgue des services publics au service de lusager.
17
18
A. Les auditions
La Commission permanente charge des Affaires Economiques et des Projets
Stratgiques a organis des auditions de plusieurs ministres, administrations, lus
locaux, organisations de la socit civile et oprateurs du secteur de la gestion
dlgue au Maroc, qui ont bnfici de limplication de responsables au plus haut
niveau (secrtaires gnraux, directeurs gnraux et divers autres responsables):
A loccasion de ces auditions, les participants ont apport des clairages sur les
missions qui leur incombent pour la prise en charge et la dlivrance des services
publics. Ils ont expos leurs analyses de ltat des lieux des services publics, et de ses
diffrents modes de gestion, relevant de leurs responsabilits respectives.
19
B. Lanalyse de documents
En plus des prsentations et des documents quelle a runis auprs des diffrents
organismes auditionns, la Commission des Affaires Economiques et des Projets
Stratgiques a rfrenc de la documentation produite sur le sujet de la gestion
dlgue des services publics par des organismes nationaux et internationaux, ainsi
que les textes rglementaires identifis sur la gestion dlgue, dont:
Les travaux du CESE sur le sujet : rapport sur la gouvernance des services
publics et lavis sur le projet de loi n86-12 relative aux PPP avec plus de 20
recommandations;
Le rapport de la Cour des Comptes sur la gestion dlgue des services publics
locaux, datant doctobre 2014 ;
Les extraits des rapports des missions effectues par les Cours rgionales des
comptes relatives la thmatique des Rgies et gestions dlgues;
20
21
22
23
Contrats de
partenariat
Gestion dlgue
Objet
Conception,
construction,
maintenance
Conception,
construction,
maintenance,
et/ou exploitation
Conception,
construction,
maintenance,
exploitation
commerciale
Dure
Longue
Longue
Paiement
Public
Public-priv
Usagers,
avec possibilit de
subventions
Financement
Etat,
administrations,
collectivits locales
Transfert de
risques vers le
priv
Limit la
construction
En partie
(principalement
risque financier)
Oui
24
25
27
Le dcret n 2-06-362 du 14 Rajeb 1427 (9 aot 2006) pris pour lapplication des
articles 5 et 12 de la loi n54-05 qui a renvoy un arrt du ministre de lintrieur,
pour la fixation des formes et modalits des documents dappel la concurrence
des gestions dlgues des collectivits territoriales ainsi que ltablissement
des contrats-types. A noter que les arrts pris en vertu de ce dcret nont pas
encore t publi au Bulletin Officiel.
En effet, la gestion dlgue est rgie dsormais par la loi spcifique n 54-05
promulgue le 14 fvrier 2006 dont larticle premier prcise quelle sapplique
aux contrats conclus par les collectivits locales ou leurs groupements et par les
tablissements publics, ce qui exclut les contrats de lEtat. Elle inclut les concessions
et laffermage (la loi prcise quelle peut concerner la ralisation et/ou la gestion dun
ouvrage public concourant lexercice du service public dlgu). La gestion dlgue
du service public concerne divers domaines et peut sappliquer indiffremment selon
que le service public soit administratif, industriel ou commercial.
28
Un contrat par lequel une personne morale de droit public dlgue, pour une
dure dtermine, la gestion dun service public dont elle a la responsabilit
une personne morale de droit public ou priv, en lui reconnaissant les
droits de percevoir une rmunration sur les usagers et/ou de raliser des
bnfices
Appel la concurrence
La loi couvre toutes les tapes du cycle projet dun contrat de gestion dlgue,
de lanalyse du besoin et des modalits de recours la dlgation de service
public, la conclusion finale du contrat.
Dfinition de la gestion dlgue et principes du
service public
Equilibre du contrat de gestion dlgue
Appel la concurrence
Titre 1- Dispositions
gnrales
Ngociation directe
Propositions spontanes
Hypothque sur les biens de la gestion dlgue
Rglement des litiges
Fin, composition, dure et publication du contrat
Rgimes comptable et juridique des biens
29
Titre 2- Droits et
obligations du
dlgant
Titre 3- Droits et
obligations du
dlgataire
Risques et prils
Reprise du personnel de la gestion dlgue
Autorisations
Assurances du dlgataire
Rgime financier
Titre 4- Dispositif
dinformation
et contentieux
Titre 5- Dispositions
diverses
Contrle interne
Publication des informations financires
Sanctions et indemnisations
Drogations
Entre en vigueur
30
Des lacunes dordre juridique ont attnu les retombes positives de la gestion
dlgue, notamment la non promulgation de tous les textes dapplication de la loi,
mais galement sagissant des procdures et modalits de passation des contrats,
en raison notamment de lacunes dans la conception, le suivi de la mise en uvre et
lvaluation des contrats en question par le dlgant.
Il convient de noter que les conditions et modalits pratiques dapplication de
certaines dispositions de la loi n54-05 sont difficilement applicables sans cadre
rglementaire abouti, ncessitant la disponibilit de tous ses textes dapplication.
1 - Les donnes et chiffres utiliss renvoient (1) au Rapport de la Direction des Rgies et des Services Concds,
publi en 2014, intitul Une Stratgie des performances et une qualit de service aux citoyens et (2) ltude
thmatique de la Cour des Comptes sur la gestion dlgue des services publics locaux.
31
Nombre dabonns, en milliers pour lexercice 2013 : 7429,2, rpartis entre services:
ELECTRICITE
EAU
ASSAINISSEMENT
4917,8
1716,8
794,6
EAU
ASSAINISSEMENT
5137
2045
835
CHIFFRES CLS
33
Rgies autonomes
10 %
Rgies autonomes
17%
Dlgataires privs
7 %
Dlgataires privs
7%
ONEE
15 %
Communes
68 %
ONEE
67%
Les quatre contrats relatifs la distribution ont t passs avant lentre en vigueur
de la loi n 54-05. Ils ont t conclus, par attribution directe, sur une dure de 25
ou 30 ans sauf en ce qui concerne Amendis pour laquelle un appel manifestation
dintrt a t lanc. Les dlgataires sont exclusivement des socits anonymes de
droit marocain, contrles par deux groupes trangers.
Nombre de clients
En 2012, sur un volume total vendu de 781 millions de m3 en eau potable, les
dlgataires ont ralis 37 %, les rgies 33 % et lONEE 30 %.
Sagissant des clients dans le secteur de leau potable, leur nombre a atteint 4,9 millions
rpartis entre les dlgataires privs, les rgies et lONEE de la manire suivante:
34
ONEE
33 %
Dlgataires privs
36 %
Rgies autonomes
31 %
Dlgataires privs
25%
ONEE
61%
Rgies autonomes
14%
Indicateurs financiers
Les dlgataires ont apport des capitaux propres de 2 000 MDH (800 MDH par
Lydec, 400 MDH par Redal, 400 MDH par Amendis Tanger et 400 MDH par Amendis
Ttouan).
Les contrats de gestion dlgue de distribution englobent des engagements
dinvestissement sur la priode contractuelle pour les services publics locaux de
distribution de lordre de 48 000 MDH financs par les dlgataires privs, lautorit
dlgante et les clients.
35
ONEE
51 %
Dlgataires privs
27 %
36
Rgies autonomes
Dlgataires privs
ONEE
Chiffres daffaires
Le chiffre daffaires global de la distribution ralis en 2012 avoisine les 30 100 MDH. Sur
ce montant, lONEE a ralis 41 % dont 12 % pour la branche eau potable et 29 % pour
la branche lectricit. Les dlgataires et les rgies ayant ralis respectivement 37 %
et 22 %.
FIGURE 7: CHIFFRE DAFFAIRES PAR CATEGORIE DOPERATEURS EN 2012
Rgies autonomes
22%
ONEE
41%
Dlgataires privs
37%
12 000
11 272
10 758
10 444
9 852
9 229
9 000
6 000
3 000
Capacit d'autonancement
Inves<ssements
Chire daaires
1 726
868
1 568
836
2 095
909
2 171
1 008
2 388
1 185
- 0
2008
2009
2010
2011
2012
37
La valeur ajoute globale ralise par les rgies et les socits dlgataires en 2012
slve 6 006 MDH, dont 2 806 MDH par les rgies autonomes et 3 200 MDH par les
dlgataires. En 2008, cette valeur ajoute ntait que de 4 774 MDH dont 2 277 MDH
par les rgies et 2 497 MDH par les dlgataires.
En 2012, le bnfice net global a atteint 775,1 MDH dont 333,4 MDH pour les rgies
et 441,7 MDH pour les dlgataires, contre un bnfice de 885,3 MDH en 2008, soit
une baisse de 12 %. Alors que les bnfices des rgies autonomes ont chut de 37 %,
ceux des dlgataires ont augment de 23 % sur la mme priode.
FIGURE 9: DELEGATAIRES PRIVES DANS LE SECTEUR DE LA DISTRIBUTION VALEUR AJOUTEE
ET RESULTAT NET EN 2008 ET 2012
28%
23%
Valeur ajoute
Rsultat net
Depuis le dbut des contrats et jusquen 2013, les dlgataires ont collect pour le
compte fonds de travaux un montant de 8 940 MDH dont 4 696 MDH par Lydec,
1 783 MDH par Redal et 2 461 MDH par Amendis. Avec ces montants, le fonds de
travaux reprsente 40% des investissements raliss sur la priode. Les dlgataires
ont galement aliment un compte de lautorit dlgante pour un montant de
1019 MDH et un compte de retraite pour 3 901 MDH.
Indicateurs de performance
- Taux de desserte
38
98,2% pour llectricit, contre 97,7% ralis en 2012 et 95,9% ralis en 2009;
95,1% pour leau, contre 94,2% ralis en 2012 et 89,8% ralis en 2009;
Ci-dessous une illustration de lvolution par activit, des taux de desserte moyens des
services dassainissement liquide et de distribution deau et dlectricit enregistrs
sur la priode 2009 2013 par les rgies autonomes et les socits dlgataires:
TAUX DE DESSERTE MOYENS
FIGURE 10: REGIES AUTONOMES
98,00 %
94,80 %
94,10 %
96,00 %
95,20 %
94,00 %
95,50 %
95,00 %
96,80 %
95,90 %
93,80 %
92,50 %
90,00 %
86,00 %
90,70 %
91,60 %
Electricit
Eau potable
Assainissement
86,60 %
85,00 %
84,00 %
82,00 %
2009
2010
2011
2012
2013
98,75 %
97,80 %
98,30 %
99,00 %
99,40 %
93,00 %
92,50 %
90,70 %
87,00 %
88,50 %
89,60 %
99,70 %
94,30 %
90,70 %
87,30 %
Electricit
Eau potable
Assainissement
84,80 %
86,25 %
82,20 %
80,00 %
2009
2010
2011
2012
2013
39
40
Les principaux indicateurs enregistrs en 2013 par les oprateurs du transport public
urbain, en termes de chiffres daffaires, effectif, parc circulant et nombre de voyageurs
sont prsents comme suit:
CA (MDH)
Nombre de
voyageurs
(en millions)
Effectif du
personnel
Parc
circulant
RATS
27,2
20
212
50
17 dlgataires
1372,5
2309
10932
2211
19
concessionnaires
998,9
260
1825
778
Total gnral
2398,6
2589
12 968
3039
41
Rgie RATS
1%
Concessionnaires
260 millions de voyageurs
10%
Concessionnaires
42%
Dlgataires
2309 millions de voyageurs
89%
Dlgataires
57%
Rgie RATS
211 agents
2%
Rgie RATS
50 bus
2%
Concessionnaires
1825 agents
14%
Dlgataires
10932 agents
84%
Concessionnaires
778 bus
26%
Dlgataires
2211 bus
73%
3. Service de propret
a. Diagnostic du secteur
Dans un contexte dacclration de lurbanisation, la gestion dlgue du service
de propret a connu un grand essor au cours de la dernire dcennie. Les services
de la propret sont soit grs directement par les communes ou groupements de
communes, soit dlgus des entreprises ou des groupements dentreprises
prives. En juin 2014, le mode de gestion dlgue des services de collecte des
dchets mnagers, au niveau urbain, a atteint une part de 80 %, celle de la gestion
directe tant de 20 % de lensemble.
Les contrats passs depuis 2006 ont permis de desservir, travers lintervention
de dlgataires privs, en services de collecte et de nettoiement, et de dcharges
publiques, la population de la plupart des centres urbains.
42
CHIFFRES CLES
43
3 %
4 %
27 %
5 %
6 %
TECMED
SITA AL BEIDA
SEGEDEMA
OZONE
SOS NDD
Casa-Technique
AVERDA
MECOMAR
GEO-PRO
SOTRADEMA-GEOPRO
HINCOL
CMER
GMF
11 %
19 %
17 %
En
vigueur
Total
Contrats
passs aprs
2006
Nombre de contrats
32
33
100
101
Nombre de
dlgataires
10
11
14
15
Nombre de
communes
29
30
146
147
Effectif du personnel
7664
151
7815
14 788
14 939
Investissements
(MDH)
849
14
863
2170
2184
Chiffre daffaires
annuel (MDH)
862
870
2210
2218
0,5
8,5
13
13,5
Dsignation
Population desservie
(millions)
44
Contrats en
vigueur
1 %
6 %
41 %
ECOMED-EDGEBORO
SEGEDEMA
TECMED
CSD/CRB SARL
LE FLOCH DEPOLLUTION
GMF
SOS NDD
AVERDA
SOTRADEMA-GEO PRO ENVIRONNEMENT
10 %
25 %
En
vigueur
Total
Contrats
passs aprs
2006
Nombre de contrats
10
15
Nombre de
dlgataires
12
Nombre de
communes
29
37
58
66
Effectif du personnel
30
50
80
100
150
Dsignation
Contrats en
vigueur
45
En
vigueur
Total
Contrats
passs aprs
2006
Investissements
(MDH)
32,5
253,6
286,1
897,5
1151,1
Chiffre daffaires
annuel (MDH)
13,2
42
55
226
268
Population desservie
(millions)
0,8
2,1
2,9
9,2
11,3
Dsignation
Contrats en
vigueur
Pour ce qui est de la gestion dlgue, il est noter que la forte progression de
lurbanisation au Maroc a t accompagne dune augmentation des besoins en
infrastructures, en quipements collectifs et en services publics de base. En tant
que mode de gestion, la dlgation de service public a contribu, notamment sur
la dernire dcennie, raliser des avances sur les plans de lquipement du pays
en infrastructures, du dveloppement des investissements et de lamlioration de la
qualit de service rendu au citoyen-usager.
Certes, ce mode de gestion a permis de professionnaliser les secteurs dans lesquels
ont t scells des contrats de gestion dlgue et ont conduit lmergence dun
secteur priv plus dynamique, plus efficace et attirant des oprateurs internationaux.
Mais le modle en question est confront des carences importantes, relatives des
manquements et des insuffisances de la part des dlgataires quant lexcution
des contrats, notamment en raison du non-respect des cahiers de charge. En effet,
les dlgataires ne respectent pas systmatiquement leurs engagements en termes
46
Le dlgataire conteste frquemment les constats et avis formuls par les auditeurs
externes, rendant inapplicables les recommandations qui en dcoulent. Dans la
pratique, les deux parties contractantes recourent une commission adhoc en vue
de traiter les rsultats des audits contests , donnant lieu de longues ngociations
sans suite certaine.
Les rvisions des contrats, devant survenir au plus tard tous les cinq ans, se
transforment en rvisions dcennales voire plus, compromettant lquilibre financier
et conomique de la gestion dlgue.
Ces manquements, ainsi que la couverture mdiatique de quelques vnements
dactualit nont pas abouti crer un climat de confiance autour de la pratique de
la gestion dlgue au Maroc que ce soit entre les partenaires institutionnels et ceux
du secteur priv, supposs tre partenaires sur le long terme, ou encore vis--vis
des citoyens-usagers. En effet, il convient de rappeler que le modle de la gestion
dlgue au Maroc est aujourdhui au cur dune actualit polmique, marque
par des revendications citoyennes dabord Casablanca, puis Marrakech et plus
rcemment Tanger. A cela sajoute la hausse des prix lchelle nationale de leau
et de llectricit dcide par le Gouvernement durant lt 2014. Ce rajustement
tarifaire sest accompagn du passage dune tarification progressive (par tranches
selon un barme), une tarification slective (application sur la totalit de la
consommation mensuelle du client du tarif de la tranche concerne), conduisant
une hausse des montants des factures difficilement supportable par les mnages
vulnrables, et particulirement ceux partageant un mme compteur collectif.
ENCADRE 5: NOUVELLES DISPOSITIONS TARIFAIRES - PRINCIPAUX CHANGEMENTS
La nouvelle structure des tranches de consommation dlectricit, deau potable et
dassainissement liquide, entre en vigueur depuis le 1er aot 2014, est tablie au
niveau national conformment aux dispositifs du contrat-programme conclu entre le
Gouvernement et lOffice national de llectricit et de leau potable (ONEE). Couvrant
la priode 2014-2017, ce contrat-programme contient une srie dactions et de mesures
ncessaires pour lamlioration de la situation financire, et introduit de nouvelles
modalits de facturation la fois pour llectricit, leau et lassainissement liquide. Pour
rappel, ledit contrat-programme est dclin en trois axes: dabord des mesures internes
pour lONEE, puis des mesures daccompagnement de lEtat et enfin, la restructuration
tarifaire. Ce ramnagement tarifaire dploy consiste en le passage dune tarification
progressive celle slective, pour laquelle, mises part les tranches 1 et 2, est facture la
totalit de la consommation mensuelle au tarif de la tranche dans laquelle elle se situe.
Cette situation a engendr un mcontentement gnral des citoyens-usagers du fait de
leur incomprhension du nouveau mode de facturation induisant la hausse des montants
facturs. Cela a contribu nourrir un sentiment dinjustice en raison notamment des
effets de seuil. A noter galement que de nouvelles hausses du tarif de llectricit, de
leau et de lassainissement sont programmes en janvier 2016 et en janvier 2017.
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2- Dfinition introduite par la loi n20016-1168 du 11 dcembre 2001, dite loi Murcef .
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La concession est un mode ayant une longue tradition dusage en Espagne. Les
secteurs ayant fait lobjet de concessions sont notamment la distribution de
leau et du gaz, les tramways, lclairage public ou la distribution de lnergie.
Les modes de gestion utiliss sont les concessions ou encore les socits mixtes.
Dautres secteurs tels que la sant ou ladministration des prisons sont grs dans
le cadre de concessions.
Le recours la dlgation de service public en Espagne a souvent t initi par les
mairies pour les services dont la gestion est juge complexe ou qui ncessitent
un investissement important, et non dans le cadre dune approche stratgique
dfinie au niveau national. Ceci a renforc les faiblesses des dlgations de service
public pratiques en Espagne, en raison notamment de montages financiers pas
toujours aboutis.
En Tunisie : Une pratique de la dlgation de service public oriente
concession
Depuis les annes 80, la Tunisie envisage de privatiser ses entreprises tatiques
en vue de mettre fin leur endettement. Trois phases ont jalonn ce programme
de privatisation: une premire, entre 1987 et 1994, est ralise sous la forme de
vente dactifs et concerne les activits de service, la pche et lagro-alimentaire. La
deuxime, de 1994 1997, concerne des entreprises structure financire saine
et se concrtise par la vente de blocs dactions de contrle. Enfin, la troisime
phase, entame en 1998, a recours des techniques plus labores incluant les
concessions.
Le cadre juridique et institutionnel tunisien nest pas particulirement adapt
aux partenariats entre acteurs public et priv, jusqu ladoption en 2008
de la loi n2008-23, relative au rgime des concessions. De 1998 2008, les
concessions sont donc traites au cas par cas, en sappuyant sur des lois, dcrets,
cahiers des charges et arrts ministriels. Cest pourquoi, la dfinition dun cadre
rglementaire ddi aux concessions est devenu ncessaire, en vue notamment
de garantir la concurrence et la transparence des procdures lies ce type de
contractualisation.
La loi n2008-23 prvoit la rpartition des risques entre le concdant et le
concessionnaire et fixe les procdures de choix des concessionnaires. Le choix du
concessionnaire ne se fait pas quaprs appel la concurrence : il peut tre choisi
soit aprs consultation ou par voie de ngociation directe lorsque lappel la
concurrence a t dclar infructueux, lorsquil y a urgence assurer la continuit
du service public. A noter galement que cette loi autorise les trangers
participer aux concessions.
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La plupart des pays disposent dun arsenal juridique pour les contrats de gestion
dlgue;
Selon la BEI3, la plupart des pays ont recours la gestion dlgue dabord
dans le secteur des transports, puis les tendent dautres secteurs au fur et
mesure que les avantages de ces marchs en termes de rapport cots-rsultats
sont dmontrs, et que le secteur public acquiert une relle expertise dans ce
domaine.
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Egalit et quit
Le principe dgalit auquel doivent obir les services publics, fonde ltat de droit.
Il sapplique, en premier lieu, sagissant de laccs des citoyens-usagers aux services
publics et, en second lieu, au fonctionnement de ces services. Ce principe impose
quaucune discrimination ne soit faite entre les usagers : chacun doit pouvoir
bnficier des services publics sans se trouver pnalis ou infrioris en raison de
sa condition sociale ou de son lieu de rsidence. Lgalit devant le service public et
lgalit daccs sont donc dterminantes pour que saccomplisse ce que lon appelle
communment la mission de service public. Mais cette galit daccs et de
traitement ninclut pas de droit de jouissance, assujetti rmunration en fonction
des niveaux de consommation, et ninterdit pas de diffrencier les modes daction en
fonction de la diversit des situations et des besoins des usagers, afin de lutter contre
les ingalits conomiques et sociales. On parle alors plutt dquit.
Niveaux de qualit et de scurit
La qualit des services publics rendus aux citoyens et aux usagers et la garantie
de la scurit physique des citoyens, de toutes les personnes intervenant dans la
production et la fourniture de ces services, ainsi que du grand public font partie des
principes fondateurs du service public. La scurit de la fourniture des services, en
particulier la scurit dapprovisionnement, constitue une exigence essentielle qui
doit tre prise en compte lors de la dfinition des missions de service public. Il faut
galement que les conditions de fourniture des services offrent aux oprateurs des
incitations suffisantes pour maintenir des niveaux adquats dinvestissement long
terme. La qualit et la scurit dapprovisionnement entranent pour la socit un
cot conomique, qui doit tre mis en balance de manire suffisante et transparente
avec les avantages escompts.
Le rle des services dintrt gnral est galement bien prendre en considration
dans la protection de lenvironnement, ainsi que les spcificits des services dintrt
gnral ayant un rapport direct avec lenvironnement, comme les secteurs de leau
et des dchets.
Garantie des droits des consommateurs et des usagers
La fourniture des services dintrt gnral doit tre organise de manire
garantir aux consommateurs et aux usagers leurs droits. Il sagit dassurer tous les
groupes de population laccessibilit financire des services, en tenant compte des
paramtres relatifs la scurit physique, la fiabilit, la continuit, la qualit, le choix,
la transparence et laccs aux informations des fournisseurs et des rgulateurs.
Pour cela, lexistence de rgulateurs indpendants investis de pouvoirs et de
devoirs clairement dfinis est essentielle. Ceux-ci incluent des pouvoirs de sanction
(moyens de contrler la transposition et lapplication des rgles en matire de
service universel), et devraient galement englober des dispositions concernant
la reprsentation et la participation active des consommateurs et des usagers lors
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Article 154 : Les services publics sont organiss sur la base de lgal accs des citoyennes
et citoyens, de la couverture quitable du territoire national et de la continuit des
prestations. Ils sont soumis aux normes de qualit, de transparence, de reddition des
comptes et de responsabilit, et sont rgis par les principes et valeurs dmocratiques
consacrs par la Constitution.
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Article 156 : Les services publics sont lcoute de leurs usagers et assurent le suivi de
leurs observations, propositions et dolances. Ils rendent compte de la gestion des
deniers publics conformment la lgislation en vigueur et sont soumis, cet gard,
aux obligations de contrle et dvaluation.
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Article 5
Article 6
Article 7
Article 12
ou de rengocier ces modalits, sur la base dune grille prtablie. Par ailleurs, le
dlgant doit sassurer dans le cadre du contrle du contrat, que le dlgataire
ralise des marges raisonnables. En effet, dans tout contrat de gestion dlgue,
il importe de veiller ce que les tarifs restent accessibles pour tous les citoyens,
et ce travers la maitrise des cots dinvestissement et dexploitation ainsi que
lencadrement des marges gnres par la gestion dlgue.
Il est essentiel galement de changer la nature des contrats de gestion dlgue,en
passant de contrats logique de flux financiers (investissements) des
contrats orients objectifs (qualit de service, couverture). La planification
des objectifs dans le temps et les facteurs financiers doivent tre des critres
ajustables pour atteindre les objectifs prcits.
11. Renforcer la dimension sociale dans les contrats de gestion dlgue,
travers lintroduction de critres sociaux prendre en compte dans les modalits
dattribution, notamment en ce qui concerne la qualit des emplois crs, la
politique sociale envers les travailleurs et naturellement le respect du droit
social et du travail de manire gnrale. Il est entendu que lobjectif central de la
gestion dlgue doit rester celui de la dlivrance dun service public de qualit
moindre cot. Nanmoins, la prise en compte obligatoire de la dimension sociale
permettrait la dlgation des services publics de contribuer une plus grande
efficacit conomique, un renforcement de la comptitivit des territoires
et la ralisation dun service public la hauteur des attentes citoyennes. Cest
pourquoi, le risque social doit tre trait avec beaucoup de clrit lorsquun
dlgataire remplace un acteur public, comme oprateur dun service public.
Des clauses relatives aux conditions de travail et au respect de la lgislation
de travail, la prvoyance sociale, la retraite et la prservation de la libert
syndicale, certes prvues par la Loi, doivent tre renforces dans le contrat de
gestion dlgue.
12. Veiller llaboration de contrats de gestion dlgue exhaustifs et prcis, et
respecter les chances de leur rvision.
13. Encourager lmergence dacteurs nationaux dans la gestion dlgue et
les accompagner sexporter. Le recours aux contrats de gestion dlgue
doit rpondre lobjectif stratgique de dveloppement conomique et social
du pays ainsi que celui du savoir-faire national, mais galement celui des
comptences nationales dont celles des entreprises locales.
14. Inciter le dlgataire recourir aux oprateurs locaux dans leurs contrats
dapprovisionnement et de sous-traitance. En effet, les socits internationales
retenues pour des contrats de gestion dlgue doivent recourir aux oprateurs
locaux dans le sens de la cration de valeur locale.
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15. Renforcer les contrles et la prvention des conflits dintrt et les atteintes
aux rgles de la concurrence, qui consisterait exiger que les oprations
de sous-traitance, de filialisation et de rmunration au titre de lassistance
technique soient encadres davantage dans les contrats.
16. Assurer une meilleure gouvernance du fonds de travaux (distribution), en
termes dligibilit des dpenses, de gestion des achats, de suivi, etc. pour
garantir plus de transparence en particulier par la publication dun rapport
annuel de son utilisation, soumettre au Comit de Suivi, et par la ralisation
daudits et de certification de ses comptes.
17. Prparer suffisamment lavance la fin des contrats de gestion dlgue
(prolongation ou substitution) pour garantir la continuit du service public
et les droits des employs, en lanant notamment des tudes pralables. Les
contrats de gestion dlgue gagneraient intgrer des dispositions relatives
aux modalits oprationnelles de gestion du risque de cessation dactivit,
permettant dinstaurer des mcanismes prtablis de reprise / de continuit
de lactivit en cas de cessation. En termes dvaluation, les indicateurs de
performance sociaux devront notamment inclurelefficience du service fourni et
lvolution du cot du service pour le citoyen.
18. Oprationnaliser les organes de suivi et de contrle des contrats de gestion
dlgue. Le suivi de lexcution des contrats de gestion dlgue requiert
loprationnalisation et surtout linstitutionnalisation de lancrage et des missions
des cellules prvus par les contrats de gestion dlgue, notamment:
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3. Mesures daccompagnement
24. Mettre en place un Observatoire de la gestion dlgue dans le cadre de
lentit centrale en charge de la commande publique, prconise dans le
rapport du CESE sur la commande publique. Pour que la rvision du mode la
gestion dlgue puisse se produire dans les dlais et avec les effets attendus, elle
devra tre accompagne par un suivi et une valuation obligatoire des projets
engags et des rsultats obtenus. Ce principe dune valuation des ralisations
obtenues suite un partenariat entre acteurs public et priv, sapplique tous
les secteurs et tous les contrats, et constitue le gage de lefficacit mais aussi de
leffectivit de la bonne gouvernance des services publics.
Lobservatoire en question aura la charge de mettre en place les outils et les
moyens pour runir les donnes manant des diffrentes parties prenantes, de
les complter, chaque fois que ncessaire, par des enqutes de satisfaction sur le
terrain, et den dgager des analyses pertinentes, permettant de dresser un bilan
priodique de la qualit des services publics et de leur volution.
Les analyses ainsi produites, dclines par secteur, par contrat, par oprateur
et par rgion, constitueront un vritable outil, non seulement de mesure,
mais aussi de capitalisation sur les meilleures pratiques, de stimulation par
lexemple et didentification des sources de blocage mais aussi des opportunits
damlioration.
La transparence du dispositif dvaluation sera garantie par lassociation
de manire directe des organisations professionnelles, syndicales et des
reprsentants de la socit civile, afin de disposer dune lecture complte de
limpact de la gestion dlgue, que ce soit en termes conomique, social ou
socital et environnemental. Les voies dinstitutionnalisation de cette approche
participative devront tre labores et mises en place, et les rsultats des travaux
de cet observatoire devront tre rendus publics.
25. Mettre en place un centre dexpertises et de comptences dans le domaine
de la gestion dlgue. Si lenvergure, la complexit et la criticit des projets
sont parmi les critres qui motivent le recours une gestion dlgue, ce sont
galement, dans la pratique, des facteurs risque pour la bonne ralisation du
projet. Les contrats passs en dlgation de service public et projets de cette
nature requirent, de ce fait, la ncessit de disposer dexpertises de haut niveau,
pour les diffrentes dimensions, technique, juridique et financire, et ce pour
assurer un vritable quilibre dans la gestion du contrat entre les deux parties,
aussi bien en amont, lors de son montage et de sa ngociation, quen aval
pendant lexcution du projet et lvaluation des rsultats.
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En effet, la lecture des expriences vcues, il en ressort que parmi les causes
les plus frquentes des difficults enregistres dans certains contrats en gestion
dlgue, figure la faiblesse des ressources humaines techniques et plus
particulirement au niveau des collectivits locales. Qui plus est, les contrats
de type gestion dlgue attirent gnralement de grands groupes (nationaux
ou internationaux) qui disposent gnralement de ressources et dexpertises
tendues en matire de ngociation, de montage et de suivi des projets. Le
partenaire public doit pouvoir disposer galement de ces mmes niveaux de
moyens.
Linstitutionnalisation dun tel centre de comptences est une garantie de
capitalisation sur les expriences passes (et venir) et sur la jurisprudence en
termes de gestion dlgue, ce qui est un impratif pour renforcer lexpertise au
niveau du centre et pour assurer lappui aux quipes projets.
A titre dexemple, il convient de rappeler que, pour accompagner les projets
de type partenariat public-priv, une cellule PPP hberge au niveau du
Ministre de lEconomie et des Finances a t cre en 2010. Elle est compose
dingnieurs et de cadres ayant bnfici de formations dans le montage des
PPP, notamment dans le cadre dun jumelage institutionnel avec le Ministre
allemand charg de lEconomie et de la Technologie en partenariat avec le
Groupement des entreprises du secteur public de lIrlande du Nord. En plus de sa
mission dassistance technique, la cellule a pour mission dassurer une fonction
de diffusion de normes: en plus de formations, des manuels et documents ont
t prpars et mis la disposition des partenaires administratifs.
26. Renforcer les capacits des collectivits locales en matire de gestion
dlgue et encourager le dveloppement de cabinets spcialiss
dans laccompagnement des Collectivits Territoriales au niveau de la
contractualisation et du suivi de la gestion dlgue. En effet, elles gagneraient
se doter progressivement de ressources humaines, en profils et en effectifs
adquats, pour exercer les mtiers lis la gestion dlgue depuis lexpression
des besoins et la prparation des dossiers dappel la concurrence jusquaux
phases de suivi, de contrle et de post-valuation des contrats. Ladministration
communale devrait galement se doter des outils, moyens logistiques adquats
et systmes dinformation intgrs adquats.
Le recours des expertises externes pour laccompagnement des projets, dans
toutes leurs phases, renforcera les capacits construites au sein de lentit
publique et peut par la mme occasion constituer un march potentiel pour le
dveloppement de prestataires marocains, capables non seulement dintervenir
sur le march local, mais aussi dexporter linternational leur savoir-faire, dans le
montage de ce type de contrats et projets.
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De mme, une formation ce type de contrat doit tre assure pour le corps
judiciaire concern (juges et mdiateurs), pour disposer de la meilleure protection
des intrts publics en cas de litige.
27. Former aux mtiers de la gestion dlgue en proposant des cursus de
formation initiale et continue spcialise dans la gestion dlgue.
Lenjeu de dveloppement du pays ncessite le recours des modes de
montage et de financements alternatifs avec de nouveaux gisements financiers
et dinnovation. Les contrats de gestion dlgue reprsentent une des formes
de la commande publique dont le Maroc a dj une exprience prouve et
qui, renforce dans ses aspects lis la rglementation, la planification, la
rgulation, la gouvernance, au suivi et au contrle, peut rpondre ce besoin,
tout en gardant comme objectif central une amlioration continue de la qualit
et de lefficacit des services publics locaux , en harmonie avec le pouvoir dachat
du citoyen. Lensemble des dispositifs rglementaires existants aujourdhui,
en termes de bonne gouvernance et de transparence, complts par les
recommandations du CESE, constitueront les garants de la professionnalisation
du recours aux contrats de gestion dlgue et par l mme llimination (ou
tout au moins la rduction) des risques y affrents. Aussi, la rforme actuellement
engage sur la rgionalisation avance constitue une opportunit pour les
collectivits territoriales en vue dadopter un nouveau rfrentiel de gestion dans
le cadre dune dmarche partenariale avec les dlgataires de services publics
locaux.
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Annexes
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entre les partenaires public et priv et dfinissant des rsultats atteindre pour
amliorer une prestation de services aux citoyens.
Par ailleurs, depuis 2009, le gouvernement canadien a confi une nouvelle structure
indpendante la mission de stimuler les contrats entre secteurs public et priv dans
le pays lissue duquel une vingtaine de projets canadiens - transport, traitement des
eaux uses, traitement des dchets solides, ramnagement de friches industrielles,
etc. -, totalisant plus de 770 millions de dollars pour des projets de plus de 3 milliards
de dollars en cots dimmobilisation, ont t initis.
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Dici 2024, dautres projets verront le jour dans le cadre du fonds Chantiers Canada,
une enveloppe de 53 milliards de dollars, en collaboration avec les provinces et les
municipalits.
En Turquie : des lois spcifiques et une demande en faveur dun cadre de PPP
harmonis
Sous lempire Ottoman, de nombreux projets ont t mis en uvre sous forme de
concessions dans les domaines du transport ferroviaire, de la poste, de lnergie et
de leau. A partir des annes 1980, plusieurs lois encadrant les contrats entre acteurs
public et priv ont t promulgues en Turquie, afin de faciliter le recours des
pouvoirs publics au secteur priv pour certains types de projets, notamment dans les
domaines de llectricit et des infrastructures routires.
La lgislation turque comporte depuis de nombreuses lois rglementant ces contrats
qui sont pour la plupart spcifiques un secteur, notamment:
-- La loi spcifique aux autoroutes (n3465) en 1988, qui autorise leur construction,
maintenance et exploitation par le secteur priv;
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