Rémy Vanherweghem (VANR07128602)

LES DIFFÉRENTES SIGNIFICATIONS DE LA DÉCENTRALISATION

Rapport de lectures

Dans le cadre du cours POL6512

« Villes et politiques publiques »

Professeur : Laurence Bherer

Le 14 octobre 2010
L’analyse d’un sujet comme celui qu’est la décentralisation impose une réflexion conceptuelle.

Qu’est-ce que la décentralisation? Quelles sont ses origines? De quelle façon ce phénomène est-il

lié à d’autres phénomènes idéologiques, politiques ou purement rhétoriques? Et, bien sur,

empiriquement, quelles objections peut-on opposer à cette façon d’envisager le politique?

Quelles modifications les auteurs proposent-ils?

À travers une définition préliminaire du concept et de ses affluents puis une revue de la

littérature à l’étude, nous tenterons d’envisager une redéfinition puis un questionnement ouvert

sur les enjeux soulevés par le sujet.

Définitions

L’étude de la décentralisation nécessite une conception préalable de l’objet d’étude – la

décentralisation. Treisman (2007) propose une telle mise en contexte dans son essai, soulignant la

difficulté d’arriver à une définition universellement reconnue de par la tendance générale à

utiliser ce concept avec désinvolture, sans le définir. Or, il importe de comprendre la

décentralisation comme une série de constats portant tant sur l’administration (comme dans un

système administratif décentralisé) que sur les décisions politiques, mais surtout comme une série

de processus fonctionnels, une dynamique forçant – ou non – une série de gouvernements à

interagir selon des compétences distinctes. Bref, la décentralisation dans un modèle à la

matriochka, où chaque unité est indépendante et plus petite que la précédente, mais aussi comme

une chaine de commandement, où les pouvoirs compétitionnent et où les politiques des uns

outrepassent les politiques des autres, où le recrutement et l’assignation des postes répond à un

jeu politique et où les revenus se partagent entre différentes échelles selon une répartition plus ou

moins favorable à un niveau où à un autre. Bref, l’État décentralisé comme un système

organique, mouvant, non sans conséquences en matière de politiques publiques. Ces définitions
généralement utilisées (la décentralisation administrative, politique, « nominative » et fiscale,

autant de caractéristiques à analyser) rendant d’autant plus difficile la déclaration d’un État

comme étant plus ou moins décentralisé ou la simple comparaison entre différents systèmes

décentralisés (Treisman 2006, p.26-27).

Approaches to Decentralization and Local Autonomy : A Critical Appraisal

Fleurke et Willemse (2004) tentent d’offrir quatre méthodes d’analyse des questions soulevées

par la décentralisation (en consacrant un intérêt particulier à l’échelon local et à l’idée d’une

autonomie de cet échelon – plus ou moins avérée selon les cas). Les auteurs déclinent leur

argumentaire en quatre types d’approches (formelle, dynamique, fonctionnelle, gouvernance)

elles même étudiées via quatre variables (direction de la décentralisation, objet d’analyse

dominant, relation entre la décentralisation et l’autonomie locale, type de jugement sur

l’autonomie du gouvernement local) (Fleurke & Willemse 2004, p. 524).

Approche formelle. L’approche formelle, grossièrement, établit une dichotomie entre

États centralisés et États décentralisés et tente de faire une classification selon ce continuum. La

décentralisation y est traitée comme indicatrice positive d’une allocation de pouvoir au niveau

local dans un scénario à somme nulle. Comme son nom l’indique, l’approche formelle se

contente d’observer la forme de l’État, en se concentrant sur le gouvernement central.

L’approche formelle utilise différents indicateurs pour concentrer ses observations :

constitutionnels (quel pouvoir est reconnu constitutionnellement aux gouvernements

locaux/gouvernements centraux), administratifs (ce qui est attendu des gouvernement locaux en

terme de services concrets; un État où le local a un poids constitutionnel reconnu ne serait pas

nécessairement davantage décentralisé en pratique – le cas des États-Unis versus la Grande-

Bretagne est utilisé par les auteurs pour critiquer cette approche [Fleurke & Willemse 2004, p.
527]), financiers (de quelle façon les revenus sont partagés entre les deux pôles). Les auteurs

critiquent cette approche en soulignant la fragilité des indicateurs comme seuls composantes

d’une analyse de la décentralisation; la nature mouvante et dynamique de l’État décentralisé

obligeant à une étude plus axée sur les opérations que sur les éléments statiques pour bien saisir

la portée de l’autonomie locale dans l’ensemble étatique.

L’approche dynamique. L’approche dynamique est davantage comparable à la

compréhension de la décentralisation mise de l’avant dans cet essai jusqu’à maintenant. Ainsi,

l’approche dynamique considère la décentralisation comme un processus constant de distribution

du pouvoir à différentes échelles de gouvernements, penchant parfois plus vers l’État central ou

vers les gouvernements locaux selon les circonstances et les besoins, bref comme une réaction

cybernétique de l’État visant à optimiser sa gestion des situations politiques, économiques,

sociales, etc. se présentant (Fleurke & Willemse 2004, 530-531). Cette répartition des pouvoirs

viserait dans bien des cas l’efficience ou du moins une optimisation de la gestion des besoins des

collectivités; pas nécessairement une tendance idéologique vers l’autonomie locale.

L’approche fonctionnelle. L’approche fonctionnelle en est une misant prioritairement la

question de l’autonomie locale. Ainsi, les tenants de cette approche considèrent cette autonomie

comme objet d’analyse (plutôt que la forme ou les facteurs de décentralisation). Tenante de cette

approche, Hudson (1993) considère deux facteurs à considérer : la capacité de l’échelon local à

formuler des politiques indépendantes, de même que l’étendue du pouvoir des ces gouvernements

locaux, sans égard à la relation qu’entretiennent ces échelons avec tant les gouvernements

centraux qu’avec les acteurs privés impliqués dans le processus politique. Cette approche

considère la décentralisation comme une question horizontale (contrairement à la direction « top-

down » ou « bottom-up » des approches précédentes), impliquant des acteurs dont le rôle est
singulier et où la décentralisation, si elle est forte, pourrait bénéficier aux citoyens en fournissant

une certaine granularité à l’interprétation de leurs demandes (Fleurke & Williamse 2004, p.536).

Cette conception horizontale est cependant critiquée par les auteurs comme étant nécessairement

liée à une verticalité, inévitable, réduisant de fait la validité même d’une telle approche

fonctionnelle.

L’approche de type « gouvernance ». Cette approche se veut en rupture avec les

précédentes, plaçant la question des réseaux et de la gouvernance locale au centre du champ

d’analyse, se distinguant ainsi d’approches plus traditionnelles se basant sur les institutions,

approches vieillottes en un monde où les compétences sont de plus en plus partagées et où les

institutions se fragmentent à mesure qu’interviennent acteurs extérieurs, phénomènes sociaux-

politiques inusités et débalancement vers l’horizontalité (Fleurke & Williamse 2004, p. 537-538).

Les auteurs opposent à cette conception la supposée nouveauté de tels phénomènes, et leur

supposée valeur de « game changer », tout en reconnaissant l’importance des réseaux dans la

donne. De même, les auteurs soulignent l’incapacité des tenants de cette approche à démontrer

que la décentralisation ne s’effectue plus avec comme objectif d’accorder aux pouvoirs locaux

une plus grande autonomie, bref à suivre le chemin tracé par les « anciennes » conceptions de la

décentralisation (Fleurke & Williamse 2004, p. 539).

Bref à travers la transformation de l’objet d’analyse et de la forme de l’État, les

différentes approches de la décentralisation explorées par Fleurke et Williamse (2004) semblent

pointer vers une analyse nécessairement faussée par les lacunes intrinsèques à ces conceptions.

Bref, les auteurs, sans proposer réellement une alternative viable ou une quelconque correction à

apporter aux modèles ne font que souligner le vide méthodologique entourant ce type d’analyse.
Bref, même en intégrant la nature normative de ces approches à la compréhension des thèmes

explorés, la question du regard à apporter demeure.

From identity to the economy: analyzing the evolution of decentralization discourse

La décentralisation comme concept politique normatif, tel que soulevé par Willemse et Fleurke

(2004), mérite plus d’exploration. C’est ce que Rodriguez-Pose et Sandall (2007) se proposent

de faire dans une analyse des motivations des courants de décentralisation. Une telle approche

plus historique pourrait ainsi permettre de jeter un regard nouveau sur les approches analytiques

vue précédemment.

L’idée même de la décentralisation se pose, au départ, en contraste avec le paradigme de

l’État comme en construction d’un empire. Bref, cette conception de l’État en vigueur jusqu’à la

Deuxième Guerre mondiale s’est vue remplacée progressivement par une dynamique de

décentralisation nécessairement motivée par un discours rhétorique. Or c’est l’étude de ce

discours que proposent Rodriguez-Pose et Sandall (2007), réfléchissant à sa portée idéologique

sur les institutions qu’elle modifie. Les auteurs distinguent trois types de discours : identitaire, de

bonne gouvernance et d’efficacité.

Discours identitaire. Discours traditionnel, il appelle à la notion de construction de la

nation (nation-building) comme néfaste à la conservation des particularités subnationales et

l’épanouissement des minorités territoriales (Rodriguez-Pose & Sandall 2007, p.56). Ce discours

argue qu’une décentralisation basée sur les valeurs culturelles, ethniques, linguistiques et

religieuse des entités subnationales puisse profiter à la reconnaissance politique de ces minorités

dans la mesure où elles se reconnaissent dans l’ensemble national (et donc préfèrent une telle

reconnaissance à l’indépendance pure et simple) (Rodriguez-Pose & Sandall, p.56).

 Discours de la bonne gouvernance. Particulièrement difficile à définir, le discours de la

bonne gouvernance suppose qu’une administration distante serait, proportionnellement,

inefficace tant à représenter les citoyens qu’à contrôler le marché (Rodriguez-Pose & Sandall

2007, p.57). La proximité aurait ainsi effet de rapprocher les politiques des citoyens, et de ce fait

de contribuer à la démocratie.

Discours sur l’efficacité. Relativement nouvelle arme des tenants de la décentralisation, le

discours sur l’efficacité se veut promoteur de sous entités nationales assurant leur compétitivité

en assurant leur propre gestion politique, sans recours au niveau national. L’argumentaire de

cette conception reposant sur l’idée que des entités politiques réduites inciteraient davantage à la

prise en main du pouvoir, l’empowerement, tant des institutions que des individus (Rodriguez-

Pose & Sandall 2007, p.59). On pourrait également extrapoler en remarquant, à la manière de

Tiebout, que les individus puissent alors « magasiner » leur gouvernement selon l’offre et la

demande, et de ce fait forcer les gouvernements locaux à une meilleure gestion de leurs offre de

services, bref de demeurer compétitifs.

Outre les types de discours, il importe de saisir leur origine au sein même des sociétés.

Ainsi, les auteurs exposent la variation historique des arguments utilisés par les partisans de la

décentralisation, qu’ils soient issus de la base ou du sommet.

«  Bottom-up ». Traditionnellement, les mouvements prônant la décentralisation trouvent

leur origine à la base, procédant en utilisant un discours issus de la protection des minorités et de

l’expression des nationalismes. Cette approche connaît cependant une transformation progressive

vers ce qu’on pourrait qualifier d’un discours économique à mesure que ces groupes s’affirment

(Rodriguez-Pose & Sendall 2007, p.60-61).

 «  Top-down ». La promotion de la décentralisation depuis la base trouve écho

traditionnellement dans le discours sur la bonne gouvernance. Si la notion d’État central comme

vecteur d’une certaine redistribution horizontale demeure, les politiques de la fin du 20 e siècle

voit la gestion des deniers publics par l’échelon local comme nécessairement plus efficace à leur

développement économique. Ainsi, le discours sur la bonne gouvernance cède sa place à celui sur

l’efficacité au fil de la montée en force de l’argumentaire néolibéral (Rodriguez-Pose & Sandall

2007, p.62). Notons l’absence remarquable du discours sur l’identité dans l’approche « top-

down ».

Les auteurs remarquent qu’une transition s’opère des décentralisations identitaires aux

décentralisations de bonne gouvernance et d’efficacité, sans que cela ne signe la fin absolue du

discours identitaire. De même, si le discours prévalant sur le libre marché s’oppose à la notion de

l’État nation, la notion de communauté qui l’accompagne depuis le champ gauche s’attaque

également à un État central redistributeur.

The architecture of government: Rethinking political decentralization

Treisman (2007), dans un essai sur la décentralisation, propose de poser un regard empirique sur

les arguments généralement apportés par les tenants des stratégies de décentralisation. Ainsi, si

chez Rodriguez-Pose et Sandall (2007) on remarquait le lien entre la montée du néolibéralisme et

un nouveau discours sur la décentralisation plus éloigné d’une approche plus traditionnelle, basée

sur l’identité et d’autant plus imbriqué dans l’idée de l’efficacité et d’arguments économique,

Treisman (2007) soulève ses interrogations sur l’ensemble des raisons invoquées par les partisans

de la décentralisation pour justifier une telle réforme de l’État.

 Notons quelques exemples flagrants d’arguments démontés par Treisman. D’abord, l’idée

que la décentralisation soit nécessaire à la mise en place de politiques adaptées aux communautés

locales, adaptées aux réalités régionales. Treisman souligne que rien n’empêche un État central

d’adopter des politiques différentes selon les régions. De la même façon, la notion de supposée

proximité géographique d’un gouvernement local ne tient pas la route une fois envisagée l’idée

de constituer des adresses régionales au gouvernement central. Quant à la représentation des élus

locaux, Treisman lui oppose le fait que les députés régionaux auprès d’un gouvernement central

ont la même proximité et, au final, le même poids politique (Treisman 2007, p. 270-271).

D’autres arguments traditionnels sont également explorés par Treisman : l’accès à l’information

d’un gouvernement central plus difficile versus sa plus grande capacité à payer cette information,

les petites unités politiques comme laboratoire offerte aussi bien aux gouvernements centraux

qu’aux locaux, etc. Bref, difficile de réellement argumenter en faveur des gouvernements locaux

ou, à l’inverse, des gouvernements centraux. Derrière cet attrait pour la décentralisation : la peur

de régimes dictatoriaux centralisés, un certain romantisme (l’idée de petites communautés

rurales) mais aussi – et là en lien avec Rodriguez-Pose et Sandall (2007) – cette conception des

petites communautés comme firmes en compétitions dans le libre marché (le discours sur

d’efficacité) (Treisman 2007, p. 283-285). Treisman ajoute également un autre argument à la

liste, celui du discours identitaire : les pro-décentralisation seraient convaincu par la diversité

engendrée par les systèmes non-unitaires (Treisman 2007, p. 286). Or, toutes ces raisons sont

rendues caduques par les conclusions de l’observation empirique rationnelle : il n’existe pas

réellement de façon de les prouver exactes (Treisman 2007, p. 291).

 Bref, Treisman critique les arguments de la décentralisation sans réellement s’y opposer,

nous laissant un peu sur notre faim. L’idée que la décentralisation ne soit pas une panacée mais

tout de même une alternative politique possiblement viable résonne comme une coquille creuse.

Redéfinition

On pourrait résumer en soulignant que trois niveaux ont été couverts par les auteurs dans le

débroussaillage du concept de décentralisation. D’une part, une analyse de la pure définition de

l’objet lui même (conception formelle, dynamique, fonctionnelle et de gouvernance), de ses

origines historiques (trois discours idéologiques de la décentralisation) puis une critique

empirique de l’objet.

L’étude des différentes perspectives sur la décentralisation nous pousse à redéfinir le

concept. On pourra ainsi retenir, de Fleurke et Willemse (2004) la variable « autonomie locale »

comme associée mais non nécessairement corrélée à la décentralisation (ce que confirmera

l’étude empirique de Treisman [2007]), quoi que l’argumentaire utilisé historiquement relève bel

et bien de cette autonomie (qu’elle soit nationaliste, de la bonne gouvernance ou de l’efficacité).

Là où l’on supposait la décentralisation comme un jeu d’influence entre gouvernements de

différents niveaux en raison d’une compétition pour les revenus et le pouvoir, on pourrait ajouter

l’influence d’acteurs non politiques et de réseaux comme dans le modèle de gouvernance,

s’insérant dans la prise de décision. Également, on pourrait questionner, à la lumière des

conclusions tirées par Treisman (2007) la réelle influence de la décentralisation sur les politiques

publiques et leur nature; comment expliquer, dès lors, la popularité de ce courant à long terme et

la persévérance de ses mythes fondateurs? Considérant l’absence de preuves empiriques d’un

quelconque intérêt pour les tenants de la préservation des minorités géographiques, les tenants

d’une représentation locale comme nécessairement plus démocratique ou les tenants d’une plus
grande efficacité via la nature économique libérale d’un telle décentralisation, pourquoi ce

courant trouve-t-il toujours appui auprès des décideurs et de l’élite mais également (et surtout) de

la population? De la même façon, la difficulté méthodologique à identifier clairement l’objet

d’étude et cerner la décentralisation comme concept défini ayant une incidence tangible dans

l’organisation politique – sommes nous en face d’un phénomène statique? Quelles sont les

variables à considérer? Doit-on même percevoir la décentralisation comme un processus né de

l’État ou quelque chose d’inspiré par la société civile ?

La difficulté méthodologique est remarquablement délicate dans cette analyse : ainsi, les

considérations normatives semblent imprégner l’étude même du concept. Le fait qu’au sein

même de sa définition (dans les approches dynamiques ou fonctionnelles par exemple) la

décentralisation soit souhaitable pourrait placer les chercheurs dans une position d’inconfort

épistémologique. Or, la résolution de telles interrogations légitimes est essentielle, considérant

que les relations de décentralisation formelle, de la vieille école, sont toujours prévalant (Fleurke

& Willemse 2004, p. 541).

Dans une optique de la politique de tous les jours, au sein des institutions en place, on

pourrait se demander de quelle façon les décentralisations opèrent et quelles sont leurs

conséquences observables; bref, il importe d’aller plus loin que la critique de Treisman en offrant

une étude de cas précis. Car après tout, si on parle de décentralisation vers l’unité locale, le

même raisonnement tient dans le cadre des fédérations et autres gouvernements décentralisés.

Considérant l’incidence quotidienne majeure que les courants décentralisateurs ont eu et ont

toujours sur les politiques publiques et la prise de décision, le questionnement à savoir si les

résultats sont positifs ou non s’avèrent d’autant plus cruciaux.

Bibliographie

Frederik Fleurke et R. Willemse. 2004. «Approaches to decentralization and local autonomy : A

critical appraisal». Administrative theory and Praxis. 26 (4) : 523-544.

Andrés Rodriguez-Pose et Richard Sandall. 2008. «From identity to the economy: analysing the
evolution of decentralisation discourse». Environment and Planning C: Government and
Policy. 26: 54-72.

Daniel Treisman. 2007. The architecture of government: Rethinking political decentralization.

Cambridge : Cambridge University Press, 21- 27, 270-294.