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Étude d’un changement organisationnel dans de grandes collectivités

territoriales:l’évolution de la fonction contrôle de gestion

Article · January 2006

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1 author:

Maurel Christophe
University of Angers
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Etude d’un changement organisationnel dans de grandes collectivités
territoriales : l’évolution de la fonction contrôle de gestion *
Study of an organisational change in French local authorities: evolutions of the
management control function

Maurel Christophe
Maître de conférences à l’université du Maine
Correspondance :
UFR Droit, sciences économiques et gestion
Avenue Olivier Messiaen
72085 Le Mans cedex 9

Résumé Abstract

Les structures publiques, dont les The management in the public authorities
collectivités territoriales, tendent à mettre en seems to move towards the principles
œuvre des principes issus de la gestion du adopted in the private sector. Thus, are
secteur privé. Des services en charge du management control units well elaborated et
contrôle de gestion sont-ils pour autant developed ? In this paper, the evolutions of
instaurés ou développés ? Pour y répondre, management control units in the public
nous observons les évolutions des services et authorities are analysed following the
des personnes en charge du contrôle de longitudinal case study approach. The
gestion. A partir de quatre études de cas, des elements supporting the development of
phénomènes favorisant ou non le those units are then underlined and future
développement de ces services sont mis en research areas are pointed out.
avant et des perspectives de recherche sont
mentionnées. Key words: public local authority,
management control, organisational change
Mots-clefs : changement, collectivité locale,
contrôle de gestion, contrôleur

Classification JEL : H70, M49

* l’auteur tient à remercier, pour leurs conseils, les deux relecteurs de la revue.

1
Etude d’un changement organisationnel dans de grandes collectivités
territoriales : l’évolution de la fonction contrôle de gestion

Les organisations du secteur public français se tournent progressivement vers le contrôle de

gestion (DIRE, 2002 ; Gibert, 2000), notamment les collectivités territoriales dans lesquelles
semble émerger « une culture du résultat » (Busson-Villa, 1999 ; Bousta-Jullien, 1999). La
gestion par les résultats permet le développement du système ou de la fonction contrôle de
gestion en visant à ce que les ressources soient obtenues et utilisées avec efficience, efficacité
et pertinence, conformément aux objectifs de l’organisation (Gervais, 2005). Cependant, les
caractéristiques des structures publiques liées à la dimension instrumentale (Burlaud et Gibert,
1996 ; Gibert, 1995) mais aussi à la dimension culturelle et organisationnelle (Bartoli, 1997 ;
Gaschet, 1997 ; Hofstede, 1981) freinent cette impulsion. En effet, les constats d’objectifs
flous liés aux actions menées, la difficulté à calculer les coûts de revient des politiques
publiques, mais aussi les caractéristiques des agents fonctionnaires et des élus locaux,
constituent des traits spécifiques d’une collectivité territoriale, défavorables à une « culture du
résultat » et au contrôle de gestion, et qui la distinguent d’une entreprise appartenant au
secteur privé.
Le développement annoncé du contrôle de gestion dans les collectivités locales apparaît alors
particulièrement intéressant à analyser pour constater les contraintes ou bien les opportunités
actuelles. Plus précisément nous nous intéressons aux évolutions des activités du contrôleur et
de ses interactions avec les autres agents et services. Cette étude vise donc à décrire les
évolutions de la fonction contrôle de gestion, puis à étudier la nature et les modalités du
changement en suggérant des facteurs de succès favorisant ce développement. Ces éléments
correspondent à la méthodologie d’analyse d’un changement développée par Van de Ven et
Poole (1990).
L’approche épistémologique est celle conventionnellement retenue dans l’exposition de la
nature d’un processus de changement. Depuis Crozier et Friedberg (1977), présentant le
fonctionnalisme et le volontarisme comme les deux cadres dans lesquels se sont inscrits les
développements sur le changement, en expliquant que le choix de l’un ou de l’autre, rejetant
toute conception déterministe, est insuffisant, le changement est appréhendé par la
mobilisation d’un cadre systémique, associant déterminisme et volontarisme. L’objectif de
cette analyse n’est pas d’étudier le changement dans sa globalité mais de rendre compte de ses
effets sur les composantes de l’organisation, dont la composante humaine (id est, les
contrôleurs), dans l’évolution de leurs positions au sein de la structure qui les emploie.

2
Pour répondre à cette problématique l’approche des études de cas multi sites est mobilisée.
Nous avons suivi, pendant plusieurs années, différents services en charge du contrôle de
gestion dans de grandes collectivités territoriales. Parmi celles-ci, nous avons travaillé avec
des conseils généraux car ces derniers n’ont pas été l’objet de recherches antérieures et ont
récemment été affectés par des évolutions. En effet, cet échelon intermédiaire dans les
collectivités françaises, ayant pour missions principales la délivrance d’aides sociale,
l’entretien des collèges et de la voirie départementale, connaît des changements dans son
fonctionnement avec une nouvelle instruction comptable et budgétaire et une généralisation
de l’informatique de gestion (Maurel, 2003).
A travers l’analyse de l’évolution des services, des tendances et des phénomènes de jeux
d’acteurs sont mis en lumière. Après avoir expliqué la problématique du changement
organisationnel dans le secteur étudié (partie 1), les évolutions de quatre services de contrôle
de gestion au sein de conseils généraux sont présentés (partie 2), avant d’en synthétiser les
enseignements.

I. Problématique de l’évolution du service de contrôle de gestion

en environnement public politisé
Une première section expose en quoi les évolutions d’un service de contrôle de gestion
peuvent être considérées comme un changement organisationnel, puis ce concept est expliqué
dans le cadre du secteur public local.

1.1 Les évolutions du service de contrôle de gestion en tant que changement

organisationnel
Le contrôle de gestion territorial s’inscrit dans un environnement en évolution et qui peut
constituer une opportunité pour son développement, lequel peut être compris comme un
changement organisationnel.
Depuis les lois de décentralisation en France, le système de contrôle de gestion territorial a été
présenté à partir des difficultés auxquelles il devait faire face (Gibert, 1995), mais son
environnement a récemment évolué et peut être une opportunité saisie par les collectivités
pour créer un service de contrôle de gestion ou bien pour le développer.
En premier lieu, la raréfaction des ressources depuis la fin des années quatre-vingt-dix pousse
les collectivités à mener une politique de réduction des coûts sur les frais de fonctionnement
(Klopfer, 2001 ; Rivenbark, 2000), ce qui correspond à une mission importante d’un
contrôleur de gestion. Cet élément est renforcé aujourd’hui avec l’acte II de la
décentralisation (cf. les lois votées en Juillet 2004) par lequel les conseils généraux et conseils

3
régionaux se voient attribuer de nouvelles compétences, les amenant à effectuer des calculs
prévisionnels des charges supplémentaires à supporter pour les comparer aux dotations
envisagées par l’Etat.
En second lieu, la généralisation de l’informatique de gestion dans les collectivités permet de
répondre aux attentes du contrôle de gestion territorial en favorisant les missions de contrôle
et de coordination du contrôleur (Maurel, 2003). Enfin, des études montrent l’émergence
d’une culture du résultat (Bousta-Jullien, 1999 ; Busson-Villa, 1999) au sein de grandes
communes, et dans certaines administrations selon Gibert (2000). Cette évolution vers
l’emploi d’outils de pilotage (Busson-Villa) et de pratiques managériales (Bousta-Jullien) est
relayée par des documents internes tels que la revue du Ministère de l’Economie et des
Finances, « Echanges Contacts », que reçoivent les collectivités1.

Ces changements de l’environnement juridique, économique, technologique et culturel des

collectivités apparaissent tous favorables au développement d’un service en charge du
contrôle de gestion. Or, le contrôleur territorial, ayant des missions à la fois de surveillance,
de prévision, de coordination et d’organisation, conformément aux rôles constatés dans les
enquêtes précédentes, introduit des effets structurants affectant l’ensemble de la collectivité.
Cette conséquence suggère que l’analyse de l’évolution d’un service de contrôle de gestion
peut être assimilée à l’analyse d’un changement organisationnel, défini simplement par Denis
et Champagne (1990) comme un « processus d'introduction dans une organisation de
nouveaux procédés techniques ou administratifs ».
Lapointe (1995) distingue trois modalités de changement organisationnel : la réorganisation
du travail, la restructuration et le réengineering. Le concept de réorganisation correspond bien
à l’évolution d’un service de contrôle de gestion, puisqu’il prend en compte la création ou le
développement d’un service. Par ailleurs, les impacts de cette réorganisation présentés par
Lapointe (1995) concernent la division du travail, la coordination et le contrôle, et
l’implication au travail. Or, le périmètre d’intervention d’un contrôleur de gestion comprend
ces trois dimensions. Les modifications des activités de contrôle de gestion entraînent donc
des adaptations concernant le fonctionnement de la structure.
Parallèlement, comme le note Bessire (1995), le contrôleur de gestion a un rôle important en
matière de changement organisationnel de par son comportement stratégique. En ce sens, une

1
La revue a traité en 2003 et 2004 de la démarche qualité, du contrôle de gestion, de l’évaluation, et du contrôle
interne.

4
des conséquences de l’évolution du contrôle de gestion réside dans la modification des règles
de fonctionnement de l’organisation et des comportements du personnel. Cette caractéristique
implique qu’à tout changement planifié des modalités de contrôle, les décideurs - tant
politiques qu’administratifs - peuvent s’attendre à des « résistances » de la part des membres
de l’organisation. En effet, le contrôleur de gestion recherche une cohérence entre les
instruments et les utilisateurs dans l’organisation, et lors d’un changement ou d’une évolution
apparaît une rupture entre les outils et les acteurs qui peut entraîner une « résistance au
changement » (Bourguignon et Jenkins, 2004), d’autant plus que l’annonce de la modification
comporte une dimension politique.
Précisons alors cette notion de changement dans une collectivité.

1.2 Les caractéristiques du changement organisationnel pour le contrôle de

gestion territorial
La notion de changement dans une organisation peut recouvrir différentes approches, allant du
changement planifié au changement chaotique, avec une prise en compte plus ou moins
importante de la stratégie des acteurs. L’intérêt de ces approches pour analyser l’évolution
d’un service de contrôle de gestion est maintenant présenté.
Le changement organisationnel peut être conçu, planifié et mis en œuvre dans un processus
volontariste. Ainsi, pour le courant de l’Organizational Development (Bennis, 1969 ; French
et Bell, 1973), la principale priorité dans un processus de changement consiste à planifier et à
définir les différentes étapes. Cette position signifie que le service de contrôle de gestion peut
être créé par un élu particulièrement sensible à cette dimension puis relayé par un responsable
administratif (le directeur général) partageant ce point de vue et que cette impulsion initiale
suffit pour réussir ce changement. Ce modèle a fait l’objet de plusieurs critiques. Pettigrew
(1985) lui reproche une certaine superficialité en sous-estimant la richesse des
interdépendances entre les différents sous-systèmes des organisations et en sur-estimant une
logique simple fondée sur un déroulement linéaire et prévisible de type stimulus réponse. De
même, Crozier et Friedberg (1977) remettent en cause l’hypothèse implicite d’unité et de
cohérence de l’organisation étayant le modèle de l’Organizational Development. La vision
sociologique mettant en œuvre les jeux d’acteurs et leurs stratégies montre que toute évolution
d’un service de contrôle de gestion sera confrontée à des enjeux de pouvoirs entre les
personnels administratifs mais aussi avec la sphère politique. Cette dimension suggère que le
développement d’un service peut être remis en cause ou, au contraire, accéléré par les
relations entretenues par les individus de la collectivité. Or, le nombre des acteurs impliqués

5
et le fait que les transformations affectent tous les niveaux de l'organisation impliquent que de
telles actions de changement sont confrontées à des résistances. Ainsi, un comportement
chaotique peut apparaître. Alors que les actions semblent se développer dans tous les sens, il
existe toutefois une forme de convergence à travers la recherche d'une cohérence globale. Le
changement ou l'évolution correspond alors, suivant Ruelle (1991), à des « oscillations
irrégulières d'apparence aléatoire, produites par un mécanisme déterministe ». En effet, si
dans le processus de changement la phase de création de variation est très importante pour
impliquer les personnes et tenter de neutraliser les oppositions, elle doit faire l'objet d'un
cadrage pour donner du sens à ces actions. Le leader du changement doit être en mesure
d'insérer sa démarche dans le contexte de l'organisation afin que le changement qu'il cherche à
implanter soit accepté. Aussi, l'hypothèse selon laquelle l'évolution des organisations est
« dynamique non linéaire » ne peut être rejetée.
Cette analyse du changement organisationnel correspond à une évolution dite à « petits pas
désordonnés » énoncée par Lindblom (1959) et que Crozier préconisait dès 1980 dans le
secteur public français. En effet, les spécificités de ce secteur, et notamment celles de son
personnel, amènent chaque changement planifié à tenir compte d’éventuelles résistances des
forces en présence. Il nous apparaît alors nécessaire de porter une attention particulière aux
aspects relationnels du métier d’un contrôleur. Ces derniers peuvent influencer de manière
déterminante l’évolution du service (Lambert, 2005), d’autant plus qu’à la dimension
instrumentale s’ajoute une dimension psychologique lors d’un changement d’outils
(Bourguignon et Jenkins, 2004).
Le recensement des difficultés potentielles auxquelles est confronté un changement
organisationnel dans le secteur public a été développé par Bartoli (1997). Elle distingue ainsi
les causes défavorables présentes lors de l’impulsion initiale de celles apparaissant dans la
durée, en décomposant les facteurs stratégiques, structurels et comportementaux.
De nombreuses réticences peuvent en effet affecter le développement du service de contrôle
de gestion. Une fois le service créé, le contrôleur est susceptible de rencontrer des problèmes
avec les acteurs (le statut de la fonction publique territoriale des agents limite le principe de
sanction-récompense ; le statut des directeurs opérationnels est souvent supérieur à celui du
contrôleur), avec la stratégie (l’absence d’objectif clair pour les actions rend difficile
l’appréciation de leur efficacité, le flou des missions du service de contrôle de gestion favorise
la remise en cause de son périmètre d’action), et avec la structure (les contraintes juridiques,
le système d’autorité qui défavorise l’initiative, la mobilité des cadres qui limite la
pérennisation des actions…).

6
Se pose alors la question de l’assimilation des pratiques de contrôle de gestion dans une telle
organisation.

L’introduction d’un véritable système de contrôle de gestion dans une collectivité territoriale
est souvent perçue par les acteurs comme une innovation managériale, de par les nouvelles
pratiques et les nouveaux outils mis en œuvre dans cette structure appartenant au secteur
public. D’après la théorie de la diffusion des innovations de Rogers (1995), l’adoption dépend
des avantages perçus de l’innovation, des canaux de distribution utilisés (de masse ou
interpersonnels), du système social et des efforts de promotion fournis par les agents de
changement. Ces deux derniers points sont particulièrement importants selon l’école française
de la sociologie de l’innovation puisque le modèle développé par Akrich et al. (1988) suppose
une implantation progressive de l’innovation dans le système social à partir de nombreux
représentants et intermédiaires. Ces modalités suggèrent d’introduire des outils ou des
pratiques de contrôle de gestion en s’appuyant sur l’ensemble des services ainsi que sur
l’équipe de direction. La voie préconisée correspond à l’expérimentation des nouveautés,
telles qu’un tableau de bord de gestion, au sein d’un ou plusieurs services, en apportant
ensuite les modifications jugées nécessaires par les acteurs, avant une généralisation à
l’ensemble de l’organisation. Dans cette approche, les phases de conception et de diffusion ne
sont plus séparées. Les services précurseurs peuvent apprendre en faisant alors que les autres
services apprendront en regardant l’expérimentation et en obtenant des retours d’informations.
Par exemple, les services techniques d’une collectivité sont potentiellement les plus aptes à
expérimenter un système d’objectifs assortis d’instruments de suivi d’activité pour piloter les
actions et rendre des comptes. L’idée de sanction concernant la performance du personnel
étant difficilement appréhendable dans ces organisations, un système de primes existant ou
bien mis en œuvre peut servir à récompenser ou non l’atteinte des objectifs.
Néanmoins, les résultats de recherches sont à ce sujet pour la plupart pessimistes : dans le
secteur public de nombreux pays anglo-saxons, les mises en œuvre de réformes comptables et
d’outils de contrôle de gestion ont souvent achoppé sur des problèmes liés aux agents
(Rivenbark, 2000 ; Laspley et Wright, 2004). Relativement aux pays nordiques, Pettersen
(2001) constate des différences entre les intentions et les effets des réformes, et en France
Thoenig et Gibert (1993) parlent d’amnésie au détriment d’un apprentissage des réalisations
(critère essentiel pour le contrôle de gestion dans la phase de suivi des actions menées et de
leurs éventuelles corrections).

7
1.3 L’approche méthodologique retenue
En cherchant à analyser les évolutions de la fonction contrôle de gestion dans des collectivités
pour constater ses modalités ainsi que les contraintes ou bien les opportunités actuelles, et en
considérant ces évolutions comme un changement organisationnel, une approche
longitudinale s’appuyant sur la méthodologie développée par Van de Ven et Poole (1990)
nous parait nécessaire. Le recensement des données prend la forme d’une observation sur
place et sur pièces portant sur la nature du changement et de ses développements. C’est donc
une étude de cas multi-sites durant une longue période qui est retenue. Ensuite, le traitement
des données correspond à la rédaction d’une liste chronologique des événements, puis d’une
liste des catégories conceptuelles, et à la réalisation d’une analyse de phases, puis des
séquences. En effet, selon les auteurs, l’étude d’un changement organisationnel amène à
traiter deux sortes de questions, l’une relative à la nature du changement, l’autre concernant
comment un changement survient, se développe et se termine. La réponse requiert un
processus ordonné dans le temps dans lequel survient un ensemble d’évènements, basé sur
une histoire ou déclaration historique. Les actions de changement vont être confrontées aux
facteurs d'inertie, qui caractérisent le système existant. La méthode suppose qu’il existe dans
l’organisation un monde pluraliste d'événements et de forces qui se heurtent ou de valeurs
contradictoires qui sont en compétition pour la domination et le contrôle. La stabilité
s'explique alors par un équilibre des forces en présence. Le changement aura lieu quand les
forces opposées se développent et gagnent suffisamment de pouvoir pour remettre en cause le
statu quo. Cette approche comporte l’avantage de prendre en compte la dynamique non
linéaire du changement par rapport au modèle des champs de forces de Lewin (1967), et elle
s’intéresse particulièrement aux comportements d’acteurs dans le temps par rapport au modèle
développé par Akrich et al. quant aux processus d’innovation.

Nous présentons maintenant pour chacune des collectivités étudiées, les résultats de nos
observations, de nos entretiens menés auprès des contrôleurs et des agents qui y sont liés,
ainsi que des documents analysés. En effet, les données issues des sources primaires et
secondaires constituent un ensemble riche pour répondre à notre questionnement (Wacheux,
1996). L’observation a été menée sur une période de trois ans, de 2001 à la fin de l’année
2003. Elle a été réalisée par le biais d’une série d’entretiens semi-directifs réguliers (tous les 6
ou 8 mois) avec les responsables de différents services (comptabilité, finance, contrôle de
gestion, informatique, gestion des ressources humaines, et éventuellement les directeurs
généraux) et des salariés de différents statuts (une dizaine selon la collectivité), d’une

8
présence aux réunions d’information, et d’une étude des documents internes. Inscrite dans la
durée, cette méthodologie a permis de suivre, étape après étape, les évolutions et les états
d’avancement des processus de mise en œuvre, ainsi que les difficultés rencontrées.
La grille de lecture utilisée dans les cas consiste à prendre les variables relatives au service de
contrôle de gestion telles que les missions, les ressources disponibles, la situation
hiérarchique, mais aussi les projets et les relations du contrôleur, et à étudier leurs évolutions.
Un tableau synoptique situé à la fin de chaque cas synthétise les éléments analysés sur place
suivant la méthode de Van de Ven et Poole qui comprend la survenue du changement, son
évolution, puis sa fin, cette dernière correspondant ici à l’état constaté en fin d’étude. Par
ailleurs, les idées énoncées dans chaque cas sont présentées sur un schéma longitudinal situé
en annexe, reprenant les évolutions de la situation contrôle de gestion en lien avec les aspects
organisationnels.

II. Les enseignements tirés des études de cas

Dans le cadre de la recherche qui a été menée, quatre cas représentatifs des évolutions
constatées parmi plusieurs études ont été ici sélectionnés2. Nous distinguons deux cas
présentant des évolutions jugées défavorables au service de contrôle de gestion, puis deux
autres cas où les évolutions sont favorables. Nous pouvons préciser que deux collectivités (cas
n°2 et n°3) ont des caractéristiques, en termes de budgets et d’effectifs, supérieures aux
moyennes nationales données par la direction générale des collectivités locales (DGCL), alors
que les deux autres conseils généraux (cas n°1 et n°4) correspondent aux moyennes
nationales.

2.1. Récits d’évolutions défavorables de la fonction contrôle de gestion

1/ Le premier cas étudié correspond à un service de contrôle de gestion créé en 1998 et
rattaché à la direction générale. Le responsable a tout d’abord initié une démarche de tableaux
de bord (TB) budgétaire et d’activité, avec l’aide de vacataires. Cette mission s’est généralisée
à l’ensemble des directions en deux ans, mais se poursuit avec difficultés aujourd’hui. Le
recrutement d’un contrôleur junior à la fin de l’année 2000 a permis au service de développer
des activités parallèles, telles que la rédaction de guides de procédures pour les activités
financières, pour le suivi des subventions, et pour la gestion administrative des dossiers.
Néanmoins, depuis le rattachement hiérarchique du service à la direction financière en
novembre 2001, les relations du contrôleur principal avec le directeur financier (DF) et le

2
Les autres études de cas n’apportant pas d’informations complémentaires par rapport à notre problématique.

9
directeur général (DGS) se sont détériorées. Par la suite, seules des mises à jour d’instruments
déjà utilisés ont eu lieu, aussi le contrôleur de gestion a préféré quitter la collectivité durant
l’année 2003 pour un autre conseil général.
Le schéma longitudinal des caractéristiques du service, situé en annexe n°1, recense ces
constats. Le développement du service de contrôle de gestion est mené à partir des domaines
juridiques et légaux. Dès lors que le contrôleur constate la possibilité de mettre en oeuvre un
outil ou une pratique de gestion répondant à une attente d’un rapporteur de la Chambre
Régionale des Comptes ou bien à une recommandation issue de nouveaux décrets et
règlements, il fait des propositions en ce sens au directeur général des services. Néanmoins,
depuis l’année 2002 des problèmes relationnels sont apparus entre le contrôleur et certains
directeurs ne voulant pas développer de contrôle de gestion dans la collectivité, ainsi qu’avec
la direction générale qui appuie relativement peu les activités du contrôleur. Le fait que ce
dernier ait fait valider certaines missions par les élus depuis l’année 2001 n’a pas suffi à
pérenniser ses travaux et à impliquer les agents. Le travail n’a pas été relayé par les directeurs
opérationnels et, malgré l’obligation de rendre des comptes, les efforts de chacun se sont
amoindris au cours des années comme l’indique par exemple l’absence de commentaires par
les services des informations contenues dans les derniers recueils de tableaux de bord. Les
entretiens menés auprès du contrôleur et des responsables de service confirment cette vision :
le contrôleur parle de ses outils et les justifie mais il parle peu des services et de la direction
générale, c’est-à-dire des utilisateurs des informations du contrôle de gestion.
Réciproquement, des directeurs opérationnels perçoivent exclusivement la fonction contrôle
de gestion comme un moyen de faire remonter des données financières aux élus locaux et au
directeur général.

Ces éléments sont synthétisés dans un tableau présentant les caractéristiques formelles du
service étudié (ses missions, ses moyens humains, son positionnement hiérarchique) et des
caractéristiques informelles (les projets du contrôleur et la qualité de ses relations avec les
membres de l’organisation). La présentation est une vision synoptique des analyses
documentaires et des entretiens menés, comportant trois colonnes d’analyse du changement,
la situation initiale puis l’évolution puis la fin du changement, conformément à l’approche de
Van de Ven et Poole.

10
Tableau 1: Synthèse des évolutions du premier service

Caractéristiques Année de création Evolutions Situation en fin d’étude

Objectif initial / 1998, service créé pour Mise en place de recueils Mise à jour de l’existant
Missions initier une démarche de de règles internes, guide
tableaux de bord de subventions
Moyens humains un contrôleur et des 2000 : deux contrôleurs et Attente d’un recrutement
stagiaires des stagiaires (le second contrôleur a été
muté dans une direction
opérationnelle)
Projets du contrôleur Développer des recueils Généraliser les guides de Généraliser et automatiser
principal de procédures procédures les démarches
Qualité relationnelle Bonne Problèmes avec le DF et Départ du contrôleur
le DAFS principal
Positionnement Rattachement à la Nov. 2001 : rattachement Fin 2002 : le service
hiérarchique direction générale (DGS) à la direction financière devient une mission
rattachée à la fois au DF
et au DGS
Légende : DF correspond à directeur financier ; DAFS correspond à directeur des affaires
sociales ; DGS à directeur général des services.

2/ Le second Conseil Général traduit une baisse d'activité du service de contrôle de

gestion, même si de nombreux projets sont en cours. Le responsable du service a été
embauché en 1991 sans objectif précis (« améliorer la gestion du département »). Après avoir
travaillé avec des vacataires sur l’organisation budgétaire et des systèmes d’information, le
contrôleur a réussi à officialiser ses activités à la fin de l’année 1997 sous la forme d’une
direction « contrôle de gestion » ayant trois missions principales : l’animation des systèmes
d’information, le suivi des organismes subventionnés et le pilotage des activités par des
tableaux de bord.
Progressivement, les activités liées aux tableaux de bord budgétaires sont reprises par un
service spécialisé alors que les tâches d’animation des systèmes d’information et de suivi des
subventions accordées s’accroissent. Depuis l’année 2000 deux évolutions apparaissent : il
s’agit du développement de la notion de qualité, au travers des démarches initiées dans la
direction de l’aide sociale et dans le service des marchés publics, et de la multiplication des
tâches portant sur les bases informatisées des systèmes d’information. D’ailleurs, durant
l’année 2001, le contrôleur ne semble plus avoir que des activités orientées vers l'animation

11
du système d'information : les activités principales du service comprennent le développement
d’un infocentre financier, d’un infocentre GRH, la mise en place d’un logiciel transversal
portant sur le suivi des subventions, et des projets de workflow. Ces activités ont cependant
évolué à la suite des élections de 2002 car les changements d’organigramme ont modifié les
périmètres d’intervention de chaque service. La direction du contrôle de gestion, rattachée
maintenant à un directeur général adjoint en charge de multiples services, voit ses missions
être revendiquées par d’autres services (le nouveau service des subventions, le service
d’inspection et d’évaluation, la direction informatique, la direction du budget…). Cette
évolution est représentée par un schéma longitudinal en annexe n°2.
Néanmoins, un projet abordé à la fin de l’année 2002 par le contrôleur et une société
d’informatique est susceptible de relancer l'intérêt du service au sein de la collectivité. Il s'agit
d'expérimenter un système d'information décisionnel intégré, s'appuyant sur la mise en place
généralisée de tableaux de bord de gestion et un reporting centralisé permettant des analyses
multidimensionnelles. De même, le départ prochain à la retraite du Directeur Général Adjoint
(DGA) responsable de la direction à laquelle appartient le service, et le changement prévu de
la direction générale aux prochaines élections, pourraient améliorer la qualité des relations
entre le service de contrôle de gestion et la direction générale. « Il faut savoir se positionner
dès le départ » indique le contrôleur principal à propos des liens entretenus avec les nouveaux
directeurs généraux, en remarquant qu’il avait « manqué de tactique » en ne leur présentant
pas le service à la suite du changement d’organigramme durant l’été 2002. Si le service veut
garder des prérogatives face à la nouvelle direction de l’informatique, face à la direction du
budget et à celle des affaires financières, face également au service en charge des subventions
et à la mission d’inspection et d’évaluation, le contrôleur principal doit faire accepter ses
projets auprès de la prochaine équipe de direction prévue en 2005.

Cette collectivité illustre bien les enjeux de pouvoir présents au sein d'organisations politisées,
avec la dépendance du contrôle de gestion aux volontés politiques. L’absence de lien avec les
élus, la dépendance du service à un directeur général parti en 2001, et le manque de contacts
avec les agents de la collectivité, expliquent en grande partie la perte d’influence du service.

12
Tableau 2: synthèse des évolutions du service

Caractéristiques Année de création Evolutions Situation en fin d’étude

Objectif initial / 1991, recrutement pour 1997 : officialisation du 2003 : Concurrence des
Missions calculs de coûts et aide service avec trois nouveaux services portant sur
à la démarche principales missions. les subventions, la mission
budgétaire. économie et inspection, et les
missions de la direction du
budget
Moyens humains Un contrôleur 1997 : 10 contrôleurs et Depuis 2002 : 7, avec des
une secrétaire agents décentralisés dans les
directions
Projets du contrôleur Développer des TBG, 1999 : Développer Développer des TBG et une
principal suivi des subventions, l’informatisation et une démarche qualité
informatisation démarche qualité
Qualité relationnelle Bonne 2001 : Problème avec la Problèmes avec les services de
Direction du Budget ; Subventions, d’Inspection et
2002 : problèmes avec avec le DGS
le DGS et le DGA
Rattachement DGS 2002 : DG Adjoint DGA
hiérarchique
Légende : TBG pour tableau de bord de gestion ; DGS correspond à directeur général des
services ; DGA correspond à directeur général adjoint.

Ce cas illustre de manière flagrante les problèmes relationnels d’un service qui n’a pas
de relais dans la sphère politique, ni avec les directeurs généraux, et peu auprès des directions
opérationnelles. Le service de contrôle de gestion semble seulement maintenu pour légitimer
une certaine efficience économique vis-à-vis des organismes extérieurs (« on fait les méchants
vis-à-vis de l’extérieur » dit le contrôleur) et ses activités initiales sont progressivement
reprises par de nouveaux services spécialisés, ou bien elles disparaissent. Les projets du
contrôleur ne sont pas appuyés par l’actuelle direction générale. Les boucles constatées dans
la diffusion des nouveautés du contrôleur correspondent assez bien à celles décrites par Callon
et al. (1995) dans le processus de diffusion d’une innovation managériale : la conception et
l’expérimentation simultanée des instruments induit des conflits et des compromis entre les
acteurs. Or les liens qui unissent l’innovation à ceux qui la manipulent supposent un
intéressement, une mobilisation d’alliés… ce qui est absent dans la collectivité. La conception
de Van de Ven et Poole concernant le changement organisationnel qui s’insère dans un

13
environnement de luttes pour le pouvoir se vérifie en l’espèce. Le contrôleur territorial tente
de ne pas séparer les phases de conception et de diffusion, mais les relations restent tendues
avec certaines directions et avec le directeur général, et elles ne permettent pas une
pérennisation des instruments proposés. Comme dans le premier cas, le poids des acteurs de
direction est illustré, avec les conséquences, négatives, des problèmes relationnels entretenus
avec ces acteurs-clefs.

2.2. Présentation de deux services de contrôle de gestion ayant vécu des

évolutions favorables
1/ Le troisième Conseil Général illustre le développement d’une cellule « contrôle de
gestion-Evaluation » créée en 1994 pour mettre en œuvre des outils de pilotage tels que des
tableaux de bord budgétaires, et pour réaliser des audits. Après cinq années, le service a vu sa
principale activité, le reporting mensuel de tableaux budgétaires, être supprimée. L’année
suivante, le responsable obtient la direction de plusieurs services lors d’une réorganisation de
l’organigramme. Il est remplacé par une des deux contrôleurs recrutés en 1998 pour mener les
activités d’audit et de calculs de coûts. Les missions du service, lequel intègre une cellule
Observatoire pour gérer géographiquement le territoire, sont orientées vers l’élaboration de
guides méthodologiques, de procédures, et la réalisation d’évaluation de politiques publiques.
Depuis l’année 2002, les deux activités principales sont la réalisation d’évaluations de
politiques publiques et d’audits, et l’élaboration de tableaux de bord d’activité pour chaque
direction. En effet, les contrôleurs élaborent un programme annuel d’audits et d’évaluations
qu’ils font valider par la direction générale et présentent aux élus. Par ailleurs, ils tentent de
recréer un système de reporting via des tableaux de bord de gestion en impliquant les
personnels de chaque direction. La méthode utilisée est l’inverse de celle employée en 1994,
puisque les contrôleurs construisent avec les services les indicateurs et les tableaux de bord,
puis les testent et font remonter le « produit fini » à la direction générale. La schématisation
de cette évolution est représentée en annexe n°3.
Si les contrôleurs ont des missions liées à l’informatique de gestion, ces tâches visent plus à
fournir des informations aux décideurs qu’à réaliser des procédures structurantes à destination
des agents. Par ailleurs, le service de contrôle de gestion, appuyé par la direction générale,
cherche à mieux impliquer les agents et les décideurs dans les actes de gestion quotidiens de
la collectivité. Le parti pris dans ce service a été de ne pas heurter les membres de
l’organisation avec des techniques de contrôle de gestion, après l’échec des tableaux de bord
budgétaires en 1999. Donc les relations entre le service et les directions mais aussi entre le

14
service et les élus sont toujours bonnes et permettent de pérenniser les pratiques. Les missions
du service ont évolué, comme l’indique son libellé depuis l’année 2002 « Cellule
Observatoire, Contrôle de gestion et Évaluation », et elles permettent une reconnaissance
importante de la sphère politique et administrative (par exemple, la responsable du service est
conviée à chaque réunion ; elle fait une présentation annuelle de ses travaux aux élus et à la
direction).
Le développement du service apparaît ici relativement linéaire, comme dans le cas n°1, mais
également très pragmatique, puisque soit des élus politiques font des demandes, soit la
direction générale et le service s’appuient sur les résultats d’une étude externe pour accomplir
de nouvelles missions ou bien pour mettre en place des outils et pratiques de gestion. A
chaque « innovation » introduite, le service bénéficie alors d’un appui au plus haut niveau
hiérarchique, du moins lors de l’impulsion initiale.

Tableau 3: synthèse des évolutions du service

Caractéristiques Année de création Evolutions Situation en fin d’étude

Objectif initial / 1994 : maîtrise de coût, 1999 : fin des TB Evolution vers
Missions démarche de TB pour DGS 2001 : développement de l’évaluation, l’audit et
et bilan annuel financier l’Observatoire et l’observatoire
démarche de TBG
Moyens humains un contrôleur et deux 1996 : trois contrôleurs et Outre la responsable,
stagiaires une secrétaire deux contrôleurs-
2000 : Changement de auditeurs, deux
responsable (une des évaluateurs travaillant
contrôleurs devient également sur
directrice) l’observatoire, et deux
secrétaires.
Projets du contrôleur Contrôle des associations Audits d’organismes et Généraliser les TB
principal évaluations de politiques d’activité
Qualité relationnelle Bonne Bonne Bonne
Rattachement Le Directeur général (DGS) DGS DGS
hiérarchique et Le Directeur Financier

4/ La quatrième collectivité révèle un développement du service de contrôle de

gestion, bien que le responsable du service ait quitté son poste en 2003.
C’est en novembre 1996, sur une recommandation de la Chambre Régionale des
Comptes (CRC), que ce conseil général a créé un service de contrôle de gestion. Les travaux

15
du contrôleur, recruté en janvier 1997, ont été axés sur le système d'information de la
collectivité pour préparer la nouvelle instruction comptable et budgétaire M52, et sur le
développement d’instruments d’analyse des organismes subventionnés. Avec l’appui de son
supérieur, le directeur général adjoint chargé des finances, le contrôleur s’est positionné en
expert du système d’information pour les aspects comptables et géographiques. Le
recrutement en l’an 2000 d’une jeune contrôleur a permis de développer les activités de
procédures organisationnelles et d’audits demandées par la direction. Au travers des outils mis
en œuvre, il a répondu aux missions qui lui avaient été confiées en termes de restitution aux
décideurs d’éléments de prises de décision. Ces instruments montrent également la volonté de
développer une représentation partagée, des valeurs communes, en associant un maximum
d’agents du Conseil Général, comme l’illustre l’extrait d’entretien ci-dessous :
« - Donc votre mode de développement et de création d’outils consiste à partir des besoins des services,
ou d’un souhait que vous avez, à faire remonter les informations auprès des élus pour validation, puis à les
redescendre au niveau les services.
- Exactement. Et c’est à chaque fois un partage. Rien que pour le guide d’attribution de subvention, on
va voir une trentaine de personnes. Pour la segmentation stratégique j’ai vu une cinquantaine de personnes,
sans les cadres, donc sur les 800 personnes du Conseil Général il y en a 120 qui utilisent le logiciel comptable et
j’en ai rencontré plus de 60. En termes de diffusion de la segmentation stratégique, donc du langage commun, ça
a été le plus loin possible au niveau des élus puisque c’est validé par l’Assemblée, et le plus loin possible au
niveau des services car - c’est vrai que c’est contraignant car ça vient de la direction générale - chaque service
est obligé de présenter ses rapports suivant cette présentation. Et ça va très loin aussi dans ce qu’on appelle les
services décentralisés de l’Etat et les subdivisions, car l’outil s'y est imposé ».

Le nombre d’agents référents auprès du contrôleur, et ce pour chaque grand dossier, illustre
cette démarche. Laquelle s’explique aussi par l’impossibilité de recruter d’autres personnes au
sein du service – deux contrôleurs et une secrétaire étant un maximum pour la Direction
Générale - alors que les différentes tâches nécessitent de la main-d’œuvre. Cette idée de
communication est également la voie prise dans le prochain schéma directeur informatique
avec des outils de partage de documents et la recherche de transversalité.
Les évolutions constatées, synthétisées en annexe n°4, font référence à deux éléments
principaux : une informatisation des services pour structurer les comportements, à l’instar du
Conseil Général n°2, et un développement de la culture de gestion auprès de la sphère
politique, comme dans le CG n°3. Sur le premier point, l’année 2002 marque le tournant pris
par le service, qui auparavant assurait une remontée d’informations aux décideurs, avec des
audits auprès des services, des procédures pour régir leurs actes, la formalisation de processus

16
pour faciliter leurs actions, et des missions de conseils et d’assistances auprès des différents
services accrues (notamment le paramétrage et l’explication de nouveaux logiciels structurant
les actions à effectuer). L’animation des systèmes d’information a été laissée à la nouvelle
direction de l’informatique pour des raisons de temps, mais le contrôleur participe encore aux
prises de décisions. Relativement au second point, les élus sont maintenant habitués à
raisonner à partir des informations fournies par les instruments du service de contrôle de
gestion, et ils en deviennent demandeurs (par exemple, les débats des séances budgétaires
s’appuient sur la nomenclature stratégique réalisée par le contrôleur, les décisions de
subventions du Président et de ses élus se prennent sur la base du périmètre sensible des
satellites réalisé par le service de contrôle de gestion, les demandes d’audits sur place et sur
pièces de la part du Président et de la Direction générale augmentent…). Cette situation
symbolise bien une certaine acculturation des élus, dont le Président du Conseil Général, aux
missions effectuées par le contrôleur. Parallèlement, les instruments de gestion créés par le
contrôleur pour les différents services perdurent après son départ.

Tableau 4: Synthèse des évolutions du service

Caractéristiques Année de création Evolutions Situation en fin d’étude

Objectif initial / 1996, création du service 1997 : le contrôleur 2003 : mettre en place
Missions suite à une recommandation expose ses travaux aux des procédures
de la CRC pour clarifier les élus et propose des TB de organisationnelles et le
subventions versées suivi financier logiciel de subventions.
Moyens humains un contrôleur 1998 : recrutement d’une un contrôleur (départ du
secrétaire contrôleur principal en
2000 : une contrôleur 2003)
junior
Projets du contrôleur Suivi des organismes Informatisation et guides -
de procédures ; élaborer
des TB de gestion
généralisés
Qualité relationnelle Bonne 2002 : Problèmes avec le Problèmes avec le
Directeur Financier Directeur Financier
Rattachement DGA en charge des finances Le Directeur Financier Le Directeur Financier
hiérarchique

17
C'est une vision large du contrôle de gestion qui est présentée, puisque sont abordés les
systèmes d'informations, les analyses financières, les audits, l’assistance et le développement
d’une gestion par les résultats… Les évolutions relatives aux activités du service concernent
le développement à la fois des pratiques de conseils et d’assistance auprès des services, et la
rédaction de guides de procédures organisationnelles à la demande des élus.

La mise en place de ces changements instrumentaux et managériaux nécessite de la part du

contrôleur de nombreuses négociations avec la sphère politique et administrative. Le contrôle
de gestion territorial n’étant pas aussi fondamental que dans le secteur privé du fait des
absences de notion de profit et d’incitations légales3, les contrôleurs doivent s’appuyer sur
toutes les opportunités (c’est-à-dire, sur les décideurs dans les cas n°3 et n°4, et sur les décrets
d’application comme l’indique le cas n°1). La dimension relationnelle du contrôleur apparaît
alors fondamentale et mène à des compromis, des conflits, des allers et retours dans les mises
en place d’outils et de pratiques de gestion.

2.3 Discussion des résultats

Pour synthétiser les enseignements de ces quatre cas, abordons les deux éléments de l’étude
d’un changement organisationnel selon Van de Ven et Poole (1990) : la nature du changement
constaté, puis comment ce changement survient et se développe.
1) Les auteurs distinguent le changement prescrit, où les séquences d’événements de
changement sont en accord avec un programme pré-établi, du changement organisationnel
construit ou émergent. La nature des changements constatés se rapporte au modèle
constructif, puisque le sens des évolutions données au service contrôle de gestion émerge des
confrontations et des négociations menées par les responsables de la collectivité. Cette
relation directe entre le changement organisationnel émergent et la théorie dialogique4 était
suggérée par Van de Ven et Poole (1995) et elle se confirme dans les cas présentés. En effet,
les processus de confrontations et de négociations génèrent un comportement chaotique dans
les évolutions constatées. Ces résultats expliquent le caractère dynamique et non linéaire de
ces évolutions, comme nous l’avions supposé. Les processus observés font référence aux
évolutions en boucles énoncées notamment par Callon et al., aux développements

3
Dans la nouvelle instruction comptable, libellée M52, la partie analytique relève de la décision de chaque
exécutif local, alors que l’instruction précédente en recommandait explicitement l’utilisation.
4
c’est-à-dire le principe d’intégration des antagonismes énoncé par Hegel, selon lequel les organisations
renferment des événements conflictuels et des forces contradictoires luttant pour la domination et le contrôle.

18
désordonnés expliqués dans la littérature portant sur le changement chaotique, avec de
fréquents retours en arrière et des remises en cause de projets.
2) Au travers de ces cas, on s’aperçoit que les évolutions favorables des services de contrôle
de gestion dépendent plus de la capacité du contrôleur territorial à faire valider son travail par
les élus locaux (i), et plus largement de ses relations avec son environnement direct (ii), que
de variables organisationnelles telles que la taille de la collectivité ou de celle du service.
Ainsi, l’enquête de Maurel (2003) portant sur des conseils généraux montre qu’il n’y a pas de
lien significatif entre les variables « effectifs du service de contrôle de gestion » ou « effectifs
de la collectivité » et le développement d’un système de contrôle de gestion. En l’espèce, le
service de contrôle de gestion du cas n°2 comporte des effectifs importants mais n’a pas pour
autant de missions plus larges que les autres services ni une réussite exemplaire.
i) Les deux collectivités où le contrôle de gestion s’est développé correspondent à des
organisations au sein desquelles le contrôleur de gestion a impulsé des projets et a fait valider
son travail par la sphère politique. Il ressort, en effet, que dans les deux premiers cas, le
système de contrôle de gestion et le service en ayant la charge perdent de leur influence à la
fois par les remises en cause de leurs missions au sein de la sphère politique et par une faible
utilisation de leur activité dans la sphère administrative. Ce résultat montre que l’action du
contrôleur pour rechercher des appuis est nécessaire, et il souligne l’impact de la volonté
politique sur le contrôle de gestion territorial. L’influence politique n’est pas neutre dans les
collectivités sur l’adoption et la pérennité des modalités budgétaires et comptables. Les
analyses de Lapsley et Wright (2004) quant à l’influence des gouvernements sur les adoptions
des changements en matière de contrôle de gestion vont également dans ce sens. D’un point
de vue plus général, Smith et al. (1995) notent que les organisations publiques ne sont pas
faites pour mettre en œuvre des changements mais qu’il est possible d’en réussir en suivant
des stratégies de concertation, de négociation, et d’implication du plus grand nombre. Ce
facteur de succès se vérifie dans les cas présentés puisque les évolutions favorables du
contrôle de gestion correspondent à une implication des acteurs administratifs et politiques
dans les activités menées par le contrôleur. Afin de limiter les échecs des pratiques et outils de
gestion qu’il propose, le contrôleur territorial doit mobiliser à la fois les utilisateurs et les
décideurs tant administratifs que politiques. Par ailleurs, ce constat incite le contrôleur à la
production de diverses propositions. Les fréquentes remises en cause par les décideurs
politiques laissent suggérer que le contrôleur territorial a intérêt à exposer de nombreux
projets et à saisir toutes les opportunités pour initier des pratiques ou bien des instruments de
gestion.

19
ii) Cette étude met également en évidence la dimension relationnelle du contrôleur de gestion.
La qualité de ses rapports avec les responsables de services opérationnels, les responsables
politiques, mais aussi avec les agents fonctionnaires, influence l’évolution de ses activités. Ce
résultat apparaît également dans les études de cas menées par Lambert (2005), montrant que
la place et le rôle de la fonction contrôle de gestion varient selon les relations entretenues par
les contrôleurs avec le personnel opérationnel. En l’espèce, les deux premiers cas montrent
une évolution défavorable s’expliquant principalement par l’oubli de prendre en compte des
acteurs essentiels, alors que dans les deux autres cas les contrôleurs ont su nouer des relations
avec chacun d’entres eux. Ce réseau à tisser est particulièrement important car, d’une part, le
statut du contrôleur est souvent hiérarchiquement inférieur à celui des directeurs de services,
d’autre part, le service de contrôle de gestion est soumis à des enjeux stratégiques et les hauts
responsables (tant politiques qu’administratifs) en sont a priori méfiants. Apparaît alors la
nécessité pour le contrôleur territorial d’avoir des compétences pédagogiques et de
négociation, à l’instar des résultats de Bollecker (2001) montrant l’importance de la
dimension relationnelle des contrôleurs dans les entreprises françaises. Cette activité de
communication se révèle d’autant plus indispensable dans les collectivités locales au regard
des enjeux et des jeux d’acteurs. Pour faciliter cette situation, la décentralisation de certaines
activités et responsabilités de contrôle de gestion peut constituer un facteur de succès, comme
le suggère le cas n°4. La création de correspondants du contrôleur dans chaque direction
permet de faciliter l’obtention d’informations et d’améliorer la qualité des relations
entretenues avec les responsables de service et les agents utilisateurs.

Conclusion : limites et perspectives de recherche

Cette étude exploratoire portant sur les évolutions de la fonction du contrôle de gestion
territorial a permis de mettre en évidence des facteurs de réussite et d’identifier des pistes de
recherche. Nous reconnaissons cependant certaines limites telles que l’extrapolation des
résultats issus des cas, ainsi que les habituels biais d’interprétation inhérents aux enquêtes de
terrain. Néanmoins, les analyses menées confirment certains résultats de la revue de littérature
et suggèrent plusieurs thèmes de recherche.
En premier lieu, nous nous sommes intéressés aux modalités d’évolution des services de
contrôle de gestion. Les développements sont d’abord fondés sur le respect des règles légales,
puis émergent des missions de contrôle de gestion en lien avec l’évaluation, l’audit, et

20
l’organisation des systèmes d’information. Le rôle des acteurs politiques a été souligné, mais
ce constat mériterait une analyse plus attentive.
En second lieu, l’évolution de la fonction de contrôleur de gestion est un domaine sous
documenté. Cette étude suggère que le rôle traditionnel du contrôleur consistant à alimenter
en information des systèmes de contrôle hiérarchisés tendrait à se compléter de l’apport de
nouveaux services aux différents niveaux opérationnels. Progressivement, dans les directions,
les contrôleurs assurent une aide méthodologique et une assistance à l’élaboration d’outils de
gestion, mènent des audits pour améliorer le fonctionnement, rédigent des procédures
informatiques et des règles de gestion. La compréhension de la coexistence des mécanismes
de contrôle et d’assistance mis en œuvre par le contrôleur territorial pourrait être approfondie.
L’étude de l’environnement dans lequel s’insère le service de contrôle de gestion indique que
les relations entretenues par le contrôleur avec les acteurs administratifs et politiques sont
essentielles pour son service. Les études de cas illustrent bien la nécessité de faire valider au
plus haut niveau son travail pour éviter des remises en cause à moyen terme et pour faciliter
l’acceptation des nouveaux instruments de gestion auprès des acteurs administratifs. La
fonction de contrôleur de gestion territorial ne se limite pas à ses aspects techniques tels que
la définition des structures d’organisation, techniques de prévision et de planification, gestion
des systèmes comptables, mais elle a également une forte composante comportementale :
amélioration de la communication, augmentation de la motivation. Le rôle du contrôleur de
gestion n’est pas de contrôler la gestion mais d’inciter les responsables opérationnels à le faire
(Löning et al., 1998 ; Bollecker, 2001). La dimension relationnelle qui repositionne la
fonction contrôle de gestion comme élément de diffusion d’une culture de gestion est ainsi
soulignée.

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23
Wacheux F. (1996), Méthodes qualitatives et recherche en gestion, Economica.

Annexes : les quatre schémas longitudinaux.

24
Annexe n°1 : Observation longitudinale du Conseil Général n°1

1995 : changement
Evolutions de Président et de Organisation des SI, Elections
organisation- direction. 1997 : plan triennal Informatisation cantonales :
-nelles Audit de la de formations. Plan d’administration croissante, notamment Réorganisation
générales, collectivité. Développement des départemental (PAD) financière des services en
1996 : création postes informatiques fixant les axes pôles.
dont le
d'un service 1998 : fiche de stratégiques des projets Décembre : projets de Architecture
système postes et d'agents. directions et de technique revue,
Informatique, avec de chaque direction.
d’information services, premiers travail sur les
plan triennal
ambitieux entretiens d’évaluation applications.

Evolutions du Rattachement du
contrôle de Avril 1997 : Création en octobre du Le contrôleur est service à la Le service
gestion : Recrutement du service conseil de missionné sur des direction des devient une
futur gestion (composé d'une études (exp. projet Finances, mission
secrétaire, un contrôleur de marché). Juin : 3ème recueil de rattachée au
responsable du
service contrôle et de stagiaire(s)), situé TBG présenté lors DGS.
Organisation du DOB
de gestion en dans une grande Décembre : Poursuite des
Juillet : Guide de travaux, mais
tant que direction, et rattachée au Présentation d'un Gestion des
contractuel pour DGS. recueil annuel de départ du
Septembre : subventions aux
une mission sur Démarche TB financier TBG, et un recueil associations et contrôleur
Instruments Présentation du pour une
les achats du et d'activité, et guide de des règles de autres organismes
second recueil de TB. autre
département. subventions aux de droit privé (3ème
associations.
gestion interne. collectivité.
édition).

1995 1998 1999 2000 2001 2002

25
 Annexe n°2 : Observation longitudinale du Conseil Général n°2

Lancement d’une
Evolutions 1993 : démarche projet, - Nouveau directeur
organisation- développement - Formation de général, nouvel
et du management l'encadrement au
nelles générales, de par objectif organigramme.
dont le système l’informatique management (les - le service Le service
Nouveaux projets, la qualité.)
d'information de bureautique logiciels de informatique fait informatique
1994 : - Mise en place l'objet d'un audit est
gestion : GA,
instauration de d'un intranet pour externalisation maintenu.
Arianne-GRH,
projets de logiciels maison
services

Evolutions du Le service est Le contrôleur

contrôle de (déc.) Le service rattaché à un désire
gestion (nov.) officialisation du Poursuites des TB connaît de directeur général développer un
Le service composé du système de
Recrutement service de budgétaires, des nombreux adjoint en charge de
contrôleur et de TBG, et
d'un contrôleur contrôle de analyses mouvements de nombreux petits
Organisation stagiaires, est renforcé gestion et de ses personnel. s'orienter vers
sans objectif par une secrétaire financières sur les services. des aspects
précis. missions (suivi associations, et Il assiste les
partagée. Une cellule stratégiques
Calculs de des satellites, des paramétrages directions pour Poursuite du mode car les
audit est créée pour
Il lance une coûts par animation de des logiciels paramétrer leurs projet avec des services des
contrôler les satellites
démarche de opérations. gestion, (Access, Excel, logiciels, et il fiches par finances et des
Instruments départementaux. organisation et développe une
TB budgétaires G.A.). programmes dans les subventions
et financiers. SI), avec dix démarche TB, amélioration des concurrencent
personnes. qualité. SI, arrêt de la ses activités
traditionnelles
démarche qualité.

1991 1993 1995 1997 1999 2000 2001 2002

26
Annexe n°3 : Observation longitudinale du Conseil Général n°3

1998 :
Nouveau DGS Plan de formation - Réflexion sur la - Changement de
Plan triennal de - Changement 97-99 axé sur création d’un - (août) nouveau Président.
Evolutions DGS,
formation 94-96, de DGS, l’informatique de Observatoire avec Développement de
organisationnelles 1er schéma directeur bureautique. - Réflexions sur une pratiques managériales :
générales, dont le
- Fin des un SIG.
informatique
« projets » de Instauration des - Réorganisation des démarche qualité Démarche qualité et
système initialement sur 3 AP/CP (création du service groupes de travail
services. services en cinq
d'information ans. 1998 : en novembre), transversaux.
Réflexion sur les - Développement pôles d'intervention.
de la bureautique. Développement des 1999 : Bilan du - (Sept) Second schéma
projets de services.
SI, et reprise de la premier schéma - Plan de formation directeur informatique.
- Changement de
base de données directeur et 2000-2003 Projet d’un nouvel
logiciel financier.
départementale par installation intranet, portail des
un informaticien d’intranet en juin applications.

Evolutions du Création du 1995 : Début du Une personne est La

service contrôle de contrôle des Missions plus (sept.) Le directeur responsable
contrôle de recrutée pour du
gestion, évaluation associations stratégiques : du service est momentanée
gestion et prospectives. Un subventionnées.
contrôle de gestion, la
segmentation des nommé dans une branche Observatoire du service
contrôleur et une politiques oriente les
secrétaire. Les deux chargées (juillet 99) Fin des autre direction et comprend trois
d’études à mi publiques, remplacé par un actions vers
Recrutement de TB pour la Direction personnes.
Organisation temps deviennent à analyses des
des contrôleurs de
l’audit et
deux chargées procédures, et des Générale (TB-DG) Le champ l’évaluation.
d’études à mi- temps complet. gestion.
missions d’intervention du
temps. Moins d’analyses Poursuite des Rattachement de service reste Le SI de
juridiques.
Missions de de coûts, poursuite missions de gestion l’Observatoire au l’Observatoire
inchangé.
Instruments maîtrise de coûts, des TB-DG et du Développement service contrôle de devient
interne, d’audits Il est prévu de
de démarche de contrôle des d’une base de opérationnel.
d’organismes gestion (2 reprendre la démarche
TB mensuels pour associations, début données Access
avec l’idée d’un externes et personnes) TB-DG mais en
le DGS, un bilan d’analyses de
annuel financier. observatoire. d’évaluation partant des services.
procédures.

1994 1996 1997 1999 2000 2001 2002

27
 Annexe n°4 : Observation longitudinale du Conseil Général n°4

- Départ du
DGA en
Evolutions charge des
- (Nov.) Arrivée de - Arrivée d'un - Changement de - Les élections
organisation- finances et
nouveaux directeurs nouveau directeur Président. cantonales ne
nelles générales, du contrôle
pour les finances et général adjoint en - Installation des Le SIG et le modifient rien.
dont le de gestion.
pour l'informatique. charge des finances. logiciels Sedit logiciel de - Une formation à
système - Schéma
- Vaste schéma - Réflexion sur Marianne et BO. cartographie l'encadrement est
d'information directeur
directeur (36 projets) réorganisation du S - Décision de sont lancée.
informatique
pour quatre ans. correspondants opérationnels. - Acquisition d’un
ambitieux
SIG dans chaque logiciel de GRH
pour 2003-
direction.
2006.

Evolutions du
contrôle de Prémices : Départ prévu
Le responsable Arrivée d'un du contrôleur
gestion Démarche de TB
du service des autre contrôleur. en janvier
avortée, Le service se
Organisation finances lance 2003.
Et création d'un Le contrôleur compose d'une Réalisation d'un guide Mise en
une démarche
service "contrôle de présente sa secrétaire et de d'attribution aux
de TB pour place de
gestion, audit, Exploitation du deux contrôleurs.
tous les démarche de suivi communes, avec procédures
évaluation" avec un SIG,
services des satellites aux Choix du projets pour les organisation
ancien directeur (nov.) Tableaux
élus, et propose logiciel associations. nelles avec le
Instruments financier communal, de bord
une segmentation comptable, Projets présentés à la logiciel de
suite à une stratégique des mensuels, DG : instance de suivi suivi des
paramétrage
recommandation de la politiques, ainsi surtout des satellites,
et formation subventions.
CRC pour clarifier les financiers, pour
que des TB de en interne. généralisation des TB, Poursuite des
relations avec les la direction
prospectives meilleure utilisation autres
organismes générale.
financières. du logiciel MapInfo. travaux.
subventionnés.

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

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