Revue Marocaine de Contrôle de Gestion

ISSN : 2028-4098
Volume : No 9 (2021)

L’amélioration de la performance publique par l’instrumentation de gestion

Loubna FOUZI
Doctorante ès Sciences de Gestion
Université Mohamed V – Agdal

Résumé
L’amélioration de la performance de la sphère publique est une problématique qui préoccupe
depuis des décennies, tant sur le plan théorique que sur le plan empirique, les chercheurs et les
décideurs à travers le monde. Le secteur public a dans ce sens, connu un important
mouvement de réformes administratives successives, visant à transformer les organisations
publiques non seulement au niveau de leurs structures d’organisation, mais aussi dans leur
mode de gestion. L’analyse de l’action publique et des processus de changement opérés dans
le secteur public, indique que l’Etat s’est appuyé fortement sur les instruments pour
réformer l’administration [Lascoumes et Le Gales, 2004].

Le choix des instruments de gestion comme levier de modernisation de la sphère publique,

s’explique par la multiplicité des rôles des outils de gestion, qui sont à la fois un vecteur de
prescription et de pilotage, et un vecteur de changement et d’apprentissage organisationnel.
La mise en place de la gestion par les résultats (GPR) pour laquelle ont opté de nombreux
Etats parmi lesquels figure le Maroc, repose sur une instrumentation importante,en vue
d’assurer la cohérence entre la mission, la stratégie, les objectifs de résultats et les ressources,
et contribuer à l’amélioration des processus organisationnels.

Mots clés : performance publique, instruments de gestion, LOLF, GPR, pilotage de l’action
publique

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Introduction

L’amélioration de la performance de la sphère publique est une problématique qui préoccupe

depuis des décennies, tant sur le plan théorique que sur le plan empirique, les chercheurs et les
décideurs à travers le monde. L’imputabilité, l’optimisation des ressources et la qualité des
services publics [Mazouz et Rochet, 2005], sont en effet des enjeux importants, dans un
contexte caractérisé par la rareté des ressources et les attentes multiples et diverses des
citoyens et des entreprises face à l’Etat et à ses services [Giauque et Emery, 2008]. Compte-
tenu des multiples défis que doivent relever les organismes publics, les pouvoirs publics ont
effectué un important mouvement de réformes et adopté successivement divers modèles dans
le cadre de la recherche de la bonne gouvernance.L’analyse de l’action publique et des
processus de changement opérés dans le secteur public, révèle que l’Etat s’est appuyé
fortement sur les instruments pour réformer l’administration [Lascoumes et Le Gales,
2004]. Ce choix s’explique par le fait que les outils de gestion sont « à la fois des artefacts et
des moyens d’agir », et qu’il existe un lien fondamental entre le changement organisationnel
et les instruments de gestion.

Les instruments de gestion sont des artefacts artificiels qui résultent de l’intelligence et de la
pensée humaine et de son savoir-faire technique et technologique, et comportent donc une
part de subjectivité. Néanmoins, la plupart des auteurss’accordent sur le fait que les outils de
gestion mis sous contingence, qui s’intègrent dans le cadre d’un dispositif de gestion cohérent,
contribuent favorablement au fonctionnement des organismes.Les outils de gestion apportent
de la rationalité et de l’objectivité dans l’organisation, élargissent les capacités cognitives
humaines, bien qu’ils ne puissent être totalement neutres et fidèles à la réalité. Ils imposent
des contraintes, mais ouvrent également le champ des opportunités en permettant aux
individus d’avoir une réflexion réflective sur leurs pratiques. Ils sont à la fois un vecteur de
prescription et de normalisation, et un vecteur de changement et d’apprentissage
organisationnel.

1. Implications organisationnelles de la mise en place des instruments de gestion

Les organisations modernes sont caractérisées par la multiplication des instruments de gestion
[Moisdon, 1997]. Nous assistons même aujourd’hui, à la fois dans le secteur public et le
secteur privé, à une véritable « emprise des outils de gestion », qui accompagnent le
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changement organisationnel par le biais d’innovations touchant notamment les principes de

normalisation organisationnelle (normes comptables, référentiel de certification, …) et les
instruments de gestion de l’information (progiciel de gestion intégrée, échange de données
informatisées,…) [Berrebi-Hoffmann et Boussard, 2005].

Il existe différentes conceptions du rôle des instruments de gestion et de leurs implications

organisationnelles. Ces différentes dimensions peuvent être expliquées par les différents rôles
assignés aux outils de gestion, sachant qu’il apparait aujourd’hui que « cette multiplicité des
rôles constitue une première source de variété des usages d’un instrument de gestion » [Oiry,
2011].La littérature en gestion a ainsi identifié plusieurs rôles attribués de manière simultanée
ou successive, aux instruments de gestion.

1.1. L’instrument de gestion, moyen de contrôle et de résolution des problèmes

Dans l’approche classique, les instruments de gestion conçus de manière scientifique, tels que
les « standards » [Taylor, 1911], permettent d’objectiver l’activité, d’imposer des schémas
d’actions et d’améliorer l’efficacité du travail et la productivité. L’outil de gestion s’inscrit
ainsi dans une logique de conformation et de prescription des comportements.

Dans la perspective cognitiviste, l’usage des instruments de gestion réduit la problématique de

la rationalité limitée, et contribue à d’avantage de rationalité dans les organisations, comme
c’est le cas par exemple des programmes informatiques [Pomian, 1987].L’instrument de
gestion est vu comme un artefact, c’est-à-dire un « objet artificiel », qui « imite le réel parce
que son système externe a la même apparence : par son adaptation dans des domaines
comparables de leurs activités externes par rapport aux mêmes buts ». « Un artefact peut être
considéré comme un point de rencontre entre un environnement " interne ", la substance et
l’organisation de l’artefact lui-même, et un environnement "externe", l’environnement dans
lequel il est mis en œuvre»[Simon 1988, cité par Teulier et Lorino 2003].

Latour (1987) remet en question la vision duale traditionnelle du monde et estime qu’il faut
analyser les alliances et le résultat de leur interaction, au-delà des frontières entre éléments
humains et non humains, éléments techniques et scientifiques, ou éléments objectifs et

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subjectifs1. Les mises en relation sont rendues possibles par le processus de « traduction », qui
est « le mécanisme par lequel un monde social et naturel se met progressivement en forme et
se stabilise pour aboutir, si elle réussit, à une situation dans laquelle certaines entités arrachent
à d’autres, qu’elles mettent en forme, des aveux qui demeurent vrais aussi longtemps qu’ils
demeurent incontestés ». La traduction englobe quatre phases qui dans la réalité peuvent se
chevaucher : la problématisation (« comment se rendre indispensable », l’intéressement
(« comment sceller les alliances »), l’enrôlement (« comment définir et coordonner les
rôles ») et « la mobilisation des alliés » [Callon, 1986].

Jones et Dugdale (2002) conçoivent l’instrument de gestion tel que l’ABC comme « une
structure »2 (dotée des mêmes propriétés de signification, de légitimation et de domination),
qui sert de base à l’action des acteurs compétents. Par analogie, les outils de gestion sont donc
des éléments à la fois habilitants et contraignants [Chiappello et Gilbert, 2013], vecteurs de
réflexibilité dans le sens où ils permettent aux acteurs de repenser les situations auxquelles ils
sont confrontés. Compte-tenu du phénomène de récursivité, avec l’usage les instruments de
gestion sont appelés à connaitre des transformations.

1.2. Rôle structurant de l’instrument de gestion

Selon Moisdon (1997) et David (1998), les instruments de gestion ont quatre rôles
principaux qui structurent l’organisation :
 un rôle de conformation, c’est-à-dire de normalisation des comportements par rapport
à un optimum défini au niveau de l’outil de gestion ;
 un rôle d’investigation, la représentation formalisée permettant de détecter les
dysfonctionnements organisationnels et ouvrant la voie aux acteurs d’imaginer des axes
d’amélioration possibles et de « nouveaux schémas d’évolution » [David, 1998] ;
 un rôle de pilotage de la mutation, en jouant le rôle de support de suivi de l’activité, et
d’accompagnement des transformations planifiées et mise en œuvre au niveau de
l’organisation ;

1
« We always feel it is important to decide on the nature of the alliances: are the elements human or non-human?
Are they technical or scientific? Are they objective or subjective? Whereas the only question that really matters
is the following: is new association weaker than that one? »

2
« Following Giddens we may see ABC as a structure (with dimensions of signification, legitimationand
domination) that provides resources, and rules for their use».

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 un rôle d’exploration du nouveau, les outils de gestion n’instaurant pas une situation
figée et permettant par la remise en question de transformer « les règles
organisationnelles » et « les savoirs techniques » existants [David, 1998].

Berry quant à lieu considère que les outils de gestion jouent plusieurs rôles : « réduction de
la complexité, mise en place d’automatismes de décision, division de la vigilance,
régulation des rapports sociaux et maintien de la cohérence » [Berry 1983].
 En premier lieu, les individus utilisent des instruments de gestion pour remédier à leurs
capacités d’analyse limitées, lorsqu’ils sont confrontés à des situations complexes à gérer
dans de courts délais. Toutefois, la simplification de la réalité est une arme à double
tranchant, elle facilite la prise de décision, mais elle peut nuire à l’efficacité de
l’organisation en occultant une partie des phénomènes et des interactions analysés.
 Les outils de gestion conduisent aussi à des automatismes de décision et de comportement,
mais la mécanisation des processus à outrance peut occasionner une rigidification du
fonctionnement et un manque de réactivité.
 En outre, compte-tenu de la division des rôles dans l’organisation, chaque observateur va
avoir ses propres outils et va privilégier des critères déterminés, ce qui peut nuire à la
cohérence d’ensemble.
 Enfin, les instruments de gestion imposent des arbitrages aux forces sociales en présence.
En plus de leur valeur technique officiellement admise, ils revêtent également une valeur
institutionnelle et un rôle politique. Se pose toutefois la problématique de « la rationalité
partielle » ; lorsque les choix en matière d’outils de gestion sont effectués de manière
arbitraire, ils peuvent occasionner des tensions dans l’organisation.

Pour Berry, les instruments de gestion permettent de normaliser, de formaliser et de

clarifier les rôles de chacun et surtout de contrôler. Ils structurent le comportement des
agents, ils « jouent ... un rôle crucial dans la marche d'une organisation en imposant aux
actions des hommes des lois parfois aussi inflexibles que les machines techniques ». Or le
monde actuel est complexe et en évolution permanente, et il n’existe pas de modèle de gestion
d’une rationalité absolue adaptée à toutes les situations. Cela suppose une vigilance
permanente de chacun des acteurs de l’organisation, il faut concevoir des dispositifs
contingents à chaque cas et problématique, et développer un savoir-faire et une expertise en
interne [Berry 1983].

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1.3. Les instruments comme supports d’apprentissages collectifs

Dans cette perspective, les auteurs sont allés plus loin dans leur réflexion sur la place des
instruments de gestion. En plus, de leurs rôles classiques et de leur contribution au
changement, les instruments de gestion sont vus comme des vecteurs d’apprentissage
collectif, qui permettent de générer des connaissances et des savoir-faire nouveaux et de les
diffuser dans l’organisation.

Pour Moisdon (2005) la contribution des instruments de gestion à l’apprentissage porte sur les
trois niveaux organisationnels :
- Niveau stratégique ou de de pilotage des transformations : l’outil permet aux acteurs de
l’organisation de se repérer sur l’état d’avancement des projets d’évolution et de
transformation et sert ainsi de base à «une reconfiguration des modalités de l’action
collective » ;
- Niveau organisationnel : le processus de mise en place d’un instrument de gestion est
l’occasion de mieux comprendre « les déterminants essentiels de l’organisation en place »
et de remise en question à partir de la confrontation de l’organisation avec ce nouvel outil (qui
est soit absorbé par celle-ci, soit écarté, soit transformé avec l’usage) ;
- Niveau des opérations productives : l’outil ouvre de nouvelles perspectives aux
utilisateurs, il permet d’envisager de nouvelles méthodes de travail et de production.

Lorino remet en question l’hypothèse positiviste selon laquelle les instruments de gestion
induisent de manière systématique un comportement ou des actions clairement déterminés. Il
estime que l’instrument de gestion est un artefact qui produit un résultat déterminé dans un
contexte particulier avec une relation « du type "moyen-conséquence" » et non pas dans une
situation universelle. De plus, l’outil de gestion sera toujours impacté par le « caractère
subjectif de la connaissance et de l’interprétation ». Pour être pertinent, il doit donc s’appuyer
sur une représentation la plus fidèle possible de la réalité, sachant que la fidélité doit être à la
fois d’ordre sémantique et d’ordre syntaxique [Lorino, 2002].

Pour rendre compte de l’apprentissage organisationnel, Lorino et Rabardel considèrent que les
instruments de gestion ont une double nature. Ils sont à la fois artefact c’est-à-dire des objets
artificiels qui « résultent d’un processus d’élaboration à caractère social et qui intègrent des
connaissances » [Rabardel 1995], et un schème d’utilisation à savoir un sujet permettant
d’organiser l’activité, sachant que ces deux dimensions sont associées l’une à l’autre, et sont

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également dans une relation d’indépendance relative [Lorino, 2002].Les instruments de

gestion facilitent le processus d’apprentissage des organisations (manuel de procédures par
exemple). Ils ont une « fonction sémiotique », qui « permet de mobiliser des schèmes
interprétatifs et tout un répertoire d’expériences propres de chaque acteur » [Lorino, 2002).
L’outil de gestion appuie le sujet dans son activité cognitive « en apportant l’information utile
à l’action et en guidant le déroulement des séquences opératoires » [Rabardel, 1995].

De nombreux travaux de recherche portant sur l’appropriation des instruments de gestion dans
l’organisation ont été menés essentiellement à partir des années 1990. Ils ont permis de faire
ressortir les effets de la dynamique d’appropriation des outils de gestion sur l’apprentissage
organisationnel.L’appropriation est un long processus qui commence avant l’utilisation de
l’outil de gestion et se poursuit jusqu’à l’instauration des routines organisationnelles
d’utilisation [De vaujany, 2005]. Lors de la phase de la conception technique de l’instrument,
les connaissances collectives sont mobilisées. Par la suite, « les savoirs, en partie théoriques,
détenus par les prescripteurs à l’origine du processus, (….) s’éprouvent (…) au contact des
destinataires de l’expertise ; c’est au cours de ces échanges réciproques qu’ils se
contextualisent et prennent un sens concret pour les opérationnels » [Aggeri et Hatchuel,
1997].

Le processus d’appropriation donne lieu à « une relation dialectique entre contrainte et

habilitation ». La dynamique qui en découle permet de faire de l’outil « un support
d’apprentissage, un vecteur de réflexivité, et/ou de transformation identitaire » [Grimand,
2016]. L’appropriation des instruments de gestion, à travers les réflexions, les
questionnements et les discussions qu’elle suscite, est de ce fait un vecteur de nouvelles
pratiques et de nouvelles idées dans l’organisation. Les outils de gestion « permettent (….)
aux acteurs d’explorer les relations qui les unissent, de mettre à l’épreuve la pertinence de
leurs savoirs, de partager l’interprétation des situations qui les engagent » [Grimand, 2006].

2. Les instruments de gestion, levier de modernisation et d’amélioration de la

performance publique

L’amélioration des modes de gouvernance et de la performance publique est le moteur des

réformes successives effectuées au niveau du secteur public au cours des dernières décennies.
Dès les années 1980, les pays de l’OCDE ont connu « un mouvement de réforme des
appareils de gouvernance dans la sphère publique » [Mazouz et Leclerc, 2008]. A partir des

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années 1990, de nombreux pays ont opéré des réformes, en vue d’instaurer une gestion axée
sur la performance, au lieu du modèle classique basé exclusivement sur la stricte régularité et
sur une gestion budgétaire axée sur les moyens.

Les réformes administratives successives ont voulu transformer les organisations publiques
tant au niveau de leurs structures d’organisation, que de leur mode de gestion. Mais les
trajectoires adoptées en matière de systèmes nationaux de gouvernance publique diffèrent
d’un pays à l’autre, de même que les pratiques en matière de management et
d’instrumentation de gestion [Hudon et Mazouz, 2014].Mazouz et al. (2015) situent ainsi « les
phénomènes liés à la transformation de la gouvernance publique à quatre niveaux d’analyse
distincts » :

- Au niveau des institutions : Ce niveau a trait aux valeurs, aux règles et aux normes qui
guident l’action publique ;
- Au niveau des organisations : Ce niveau concerne les structures d’organisation publiques,
qui connaissent des transformations majeures en vue d’améliorer la performance des services
rendus ;
- Au niveau du cadre officiel de gestion : Il s’agit des règles et des normes qui encadrent les
activités des gestionnaires publics, tels que la LOLF en France, LAP au Québec, GPRA aux
USA ;
- Au niveau des outils et instruments de gestion : Il s’agit des instruments managériaux
nouveaux utilisés par les gestionnaires publics pour réaliser leurs activités, et mesurer et
évaluer les résultats obtenus.

2.1. Gestion par les résultats et instrumentation de gestion

Depuis l’avènement du management public, tous sont d’avis que la performance publique
passe par l’amélioration de la gestion, et plus particulièrement du mode de fonctionnement,
des processus de gestion et des instruments existants au niveau des organismes publics. La
mise en place de la gestion par les résultats (GPR) pour laquelle ont opté plusieurs Etats
(Etats-Unis avec la GPRA, le Québec avec la LAP, la France avec la LOLF, etc.) a apporté
des changements importants au cycle de gestion constitué des trois phases principales de
planification stratégique, de planification budgétaire (programmation et budget) et de
reddition des comptes (mesure de la performance par rapport aux objectifs fixés et
communication des résultats).

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La Gestion par les résultats nécessite la mise en place d’une instrumentation importante pour
assurer la cohérence entre la mission, la stratégie, les objectifs de résultats et les ressources, et
contribuer à l’amélioration des processus organisationnels. La GPR entend transformer en
profondeur l’organisation et le management de la sphère publique, en s’interrogeant sur la
capacité de l’organisation publique à changer, sa capacité à livrer, sa capacité à comprendre,
et sa capacité à apprendre en vue d’améliorer sa performance globale [Mazouz et Rochet,
2005].

Figure 1- Le modèle de Leclerc-Mazouz de gestion par les résultats

(Mazouz et Rochet, 2005)

Avec l’approche GPR, les Etats ont voulu changer en profondeur la logique de
fonctionnement de la sphère publique. L’objectif étant de remplacer la gestion budgétaire
classique axée sur les moyens, par une gestion budgétaire axée sur les résultats, appuyés
dans ce sens par des concepts parallèles, tels que le contrôle de gestion et la
contractualisation des relations avec l’Etat. Le pilotage des différentes actions publiques
requiert de ne pas considérer seulement la démarche spécifique en tant que telle, mais de
prendre en compte son insertion dans un plan plus global [Bartoli, 2015]. Toute la ligne
hiérarchique est censée partager des repères clairs, permettant de guider l’action collective de
l’organisation publique [Blondel, 2011]. Les instruments de pilotage de l’action publique
doivent s’intégrer dans un « fit global : mission, vision, stratégies, cibles de résultats et

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ressources » [Mazouz et Leclerc, 2008]. « Le facteur clé retenu est la cohérence » [Blondel,
2011]. L’organisation publique doit tout autant mener une réflexion sur sa stratégie, que sur
« les modalités et outils de leurs déclinaisons opérationnelles » [Maazouz, 2014]. Le dispositif
à mettre en place doit comprendre un ensemble d’instruments complémentaires et intégrés,
couvrant à la fois les processus stratégiques et les processus opérationnels qui en découlent,
sachant qu’il existe une relation dynamique entre la stratégie, les actions et la mesure de la
performance [Cauvin et Neunreuther, 2009].

Les pays qui ont opté pour la gestion par les résultats ont généralement adopté une
organisation budgétaire par programmes à l’échelle des administrations et des organismes
publics (plusieurs niveaux d’analyse avec consolidation au niveau des ministères), agencés
entre eux de manière cohérente autour des objectifs stratégiques, avec des projets/actions, des
objectifs et des indicateurs de performance :

Figure 2- Le processus de construction du système de pilotage du programme

(Rochet, 2005)

2.2. La modernisation de la sphère publique par les instruments de gestion au Maroc

Conscients de l’importance des outils de gestion pour l’amélioration de l’efficacité

organisationnelle et de la bonne gouvernance, les pouvoirs publics marocains ont fait
d’importants efforts pour inciter les organismes publics à se doter d’une instrumentation de
gestion moderne, notamment à travers la loi 69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur

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les entreprises publiques et autres organismes, puis plus récemment de la loi organique n°130-
13 relative à la loi de finances (LOLF).

La loi 69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques et autres
organismes promulguée par le dahir n°1-03-195 du 11 novembre 2003 telle que modifiée et
complétée,a conditionné le remplacement du contrôle préalable par le contrôle
d’accompagnement, par la mise en œuvre effective par les établissements publics d’un
système d'information, de gestion et de contrôle interne, comportant, notamment, les
instruments suivants :
- « un statut du personnel fixant en particulier les conditions de recrutement, de
rémunération et de déroulement de carrière du personnel de l'établissement ;
- un organigramme fixant les structures organisationnelles de gestion et d'audit interne
de l'établissement ainsi que leurs fonctions et attributions ;
- un manuel décrivant les procédures de fonctionnement des structures et de contrôle
interne de l'établissement ;
- un règlement fixant les conditions et formes de passation des marchés ainsi que les
modalités relatives à leur gestion et à leur contrôle ;
- une comptabilité permettant l'établissement d'états de synthèse réguliers, sincères et
certifiés, sans réserves significatives, par un ou plusieurs auditeurs externes habilités à
exercer la profession de commissaire aux comptes ;
- un plan pluriannuel couvrant une période d'au moins trois ans, actualisé
annuellement, devant comporter, notamment, par activité et sous forme consolidée, les
programmes physiques et les projections économiques et financières ;
- un rapport annuel de gestion établi par le directeur de l'établissement ».

L’article 68 de la loi 69-00 prévoit également la possibilité pour les établissements publics de
conclure des contrats de programme avec l’Etat. Pour encourager la contractualisation, la
DEPP relevant du Ministère de l’Economie et des Finances a d’ailleurs établi le Guide
méthodologique de la contractualisation des relations entre l’Etat et les Etablissements et
Entreprises publics. De manière générale, selon ce Guide le contrat de programme doit traiter
des aspects suivants :
- la présentation du contexte général,
- les parties du Contrat, son champ d’application, sa durée,
- l’état des lieux,

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- les objectifs à atteindre conjointement arrêtés,

- le plan d’action,
- les moyens pour y aboutir, nature, volume et sources,
- la procédure de suivi de l’exécution du Contrat,
- les clauses de révision,
- le mode de renouvellement du Contrat,
- des annexes.

Néanmoins, le rapport de la Cour des comptes de juin 2016 intitulé « Le secteur des
établissements et entreprises publics au Maroc : Ancrage stratégique et gouvernance » fait le
constat de la « prédominance du contrôle financier a priori », puisque très peu
d’établissements publics sont passés au contrôle d’accompagnement et ont conclu des contrats
de programme avec l’Etat.

La Loi organique n°130-13 relative à la loi de finances promulguée par le Dahir n°1-15-62 du
02 juin 2015 quant à elle, s'inscrit dans le sillage des réformes budgétaires opérées dans de
nombreux pays, dans une perspective de gestion par les résultats. A l’instar des Etats-Unis ou
de la France, la LOLF au Maroc repose sur une programmation budgétaire pluriannuelle, avec
pour chaque programme des objectifs, des moyens et des indicateurs.La Note de présentation
du projet de Loi organique relative à la loi de finances stipule que les changements apportés
par la LOLF concernent trois axes principaux :
- « le renforcement de la performance de la gestion publique,
- le renforcement des principes et règles financiers et l’approfondissement de la
transparence des finances publiques,
- l’accroissement du contrôle parlementaire sur les finances publiques ».

En termes d’instrumentation de gestion, la LOLF a apporté à notre sens cinq changements

principaux pour les institutions publiques :
- Programmation triennale : Selon la LOLF, la loi de finances de l’année est élaborée par
référence à une programmation budgétaire actualisée chaque année compte-tenu de la
conjoncture économique, financière et sociale du pays. A cet effet, les départements
ministériels, institutions, et établissements et entreprises publics bénéficiant de ressources
affectées ou de subventions de l’Etat communiquent pour information aux commissions

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parlementaires concernées leur programmation pluriannuelle en même temps que leurs projets
de budgets annuels.
- Budget selon une nouvelle nomenclature budgétaire : Les dépenses de fonctionnement
comportent un chapitre pour le personnel et un chapitre pour le matériel et les dépenses
diverses. Les dépenses d’investissement comprennent un chapitre par département ministériel
ou institution. Le budget de tous les organismes publics s’articule autour de programmes
eux-mêmes déclinés en projets ou actions :
- Le programme est « un ensemble cohérent de projets ou actions relevant d’un même
département ministériel ou d’une même institution et auxquels sont associés des
objectifs définis en fonction des finalités d’intérêt général ainsi que des indicateurs
chiffrés permettant de mesurer les résultats escomptés et faisant l’objet d’une
évaluation qui vise à s’assurer des conditions d’efficacité, d’efficience et de qualités
liées aux réalisations » (article 39 de la LOLF).
A cet égard, les ministères et de manière générale tous les organismes publics doivent
déterminer en liaison avec la Direction du Budget du Ministère des finances, la liste
des programmes sur la base des missions qui leur sont confiées dans leurs textes de
création, et des documents formalisant leur stratégie [Guide méthodologique du suivi
de la performance]. Il doit y avoir une cohérence d’ensemble entre les programmes
définis par les organismes publics, qui doivent également être en adéquation avec les
stratégies sectorielles, sachant que l’articulation par programme arrêtée sur le niveau
national doit se retrouver aux niveaux provinciaux et régionaux.
- Le projet ou l’action est « un ensemble délimité d’activités et d’opérations entreprises
dans le but de répondre à un ensemble de besoins définis » (article 40 de la LOLF). Le
projet ou l’action est « décliné en lignes budgétaires qui renseignent sur la nature
économique des dépenses afférentes aux activités et opérations entreprises » (article
41 de la LOLF).
- Trois comptabilités complémentaires : L’Etat doit tenir une comptabilité budgétaire des
recettes et des dépenses, une comptabilité générale de l’ensemble des opérations, et le cas
échéant « une comptabilité destinée à analyser les coûts des différents projets engagés dans le
cadre des programmes ».
- Projet annuel de performance : Le projet annuel de performance et le rapport annuel de
performance sont des documents clés complémentaires du suivi de la performance.Le projet
de performance est présenté par chaque ministère ou institution aux commissions

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parlementaires concernées, en accompagnement des projets de budgets annuels. Ce document

présente pour chaque programme la stratégie de manière synthétique (dans une perspective
pluriannuelle), les objectifs et les indicateurs, ainsi que les moyens à déployer.
- Rapport annuel de performance : Le projet de loi de règlement de la loi des finances qui
constate et arrête le montant définitif des recettes encaissées et des dépenses ordonnancées au
titre d’une année budgétaire, et arrête le compte de résultat de l’année est accompagné
notamment du rapport annuel de performance, qui constitue la synthèse consolidée des
rapports annuels de performance des ministères et des institutions.

Le rapport annuel de performance d’un ministère ou institution doit traiter principalement

des aspects suivants :
- les orientations stratégiques de l’institution,
- les faits saillants de l’exercice écoulé,
- pour chaque programme :
 les résultats prévus de l’année considérée au niveau du projet annuel de
performance, concernant les objectifs d’efficacité, d’efficience ou de qualité de
service,
 les résultats réellement atteints pour l’année examinée,
 les justifications des écarts,
- les facteurs clés influençant la performance, facteurs exogènes, faits particuliers,
facteurs internes, etc.,
- les ressources utilisées en comparaison avec ce qui était prévu au niveau du budget
initial,
- les implications pour le futur des résultats atteints (modification de la stratégie,
ajustements des objectifs, changement des modalités d’action ou de gestion,..) [Guide
méthodologique du suivi de la performance].

L’année 2019 est une année charnière pour de nombreux organismes publics. En effet,
conformément aux dispositions de la circulaire du chef du gouvernement n°05/2018 du 22
mars 2018, relative à la programmation budgétaire triennale 2019-2021, les établissements
publics et autres organismes publics sont tenus de mettre en place les instruments de gestion
prévus par la LOLF à partir de l’année budgétaire 2019. A noter que la LOLF au Maroc
prévoit que le projet annuel de performance et le rapport annuel de performance soient établis
par chaque « institution » sans définir l’étendue de ce terme, sachant qu’il est fort probable

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que ces rapports ne soient pas établis par les établissements publics, mais uniquement au
niveau de leur ministère de tutelle administrativequi se chargera de la consolidation des
données.

Il existe au Maroc une réelle volonté des pouvoirs publics d’améliorer la performance du
secteur des établissements et entreprises publics (EEP), compte-tenu de son « rôle majeur
dans le développement économique et social de notre pays en raison de son poids dans
l’économie nationale et de la place qu’il occupe dans le processus d’élaboration, de
planification et d’exécution des politiques publiques ». Néanmoins, la Cour des comptes
souligne qu’en pratique certains « EEP disposent d’une organisation moderne et efficiente
alors que d’autres se comportent comme des Administrations publiques en maintenant des
structures lourdes et peu adaptées aux mutations de leur environnement »[Rapport de la cour
des comptes, juin 2016].

Conclusion

Les organismes publics sont confrontés à la nécessité de concilier la logique sociétale et

sociale résultant de leur mission d’intérêt général, et la logique de qualité du service publique
et de performance, en vue de répondre aux nombreuses attentes des citoyens et des entreprises
malgré des ressources limitées. En effet, le nécessaire pilotage de l’action publique en vue
d’atteindre des résultats ne remet pas en cause les valeurs de neutralité, de défense de
l’intérêt général par rapport aux intérêts particuliers, d’équité ou de solidarité[Bartoli et
al.,2011].Il existe auniveau des modèles nationaux adoptés « des divergences substantielles,
une diversité organisationnelle et une grande hétérogénéité », [Christensen et Laegreid, 2001 ;
cité par Bouckaert, 2003], étant donné «que les réformes administratives sont transformées
par un mélange complexe comprenant la pression de l’environnement, des facteurs politiques
ainsi que de contexte historique et institutionnel ». Comme le soulignent Mazouz et Leclerc
(2008), c’est sous l’effet de trois processus qui sont le mimétisme, la normalisation et la
coercition (d’institutions nationales et supranationales) que ces nouveaux modes de
gouvernance ont été mis en place par les Etats.

Au Maroc, dans un souci d’efficacité et de performance, dans un contexte de plus en plus

complexe, marqué par un cadre réglementaire de plus en contraignant et l’obligation de rendre
des comptes (accountability), les organisations publiques cherchent à se doter d’outils
modernes de gestion. A cet égard, la Cour des comptes a relevé qu’au cours des dernières

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années, des progrès ont été réalisés par les EEP en matière de contrôle interne, de révision des
structures organisationnelles dans le sens de plus d’efficacité, d’amélioration dans le choix et
la conduite des projets, d’introduction des systèmes de reporting, d’audit interne et de contrôle
de gestion etc…, et qu’elle a constaté de manière générale « une avancée et une prise de
conscience ... au niveau des réunions des organes de gouvernance des EEP, de la qualité de
leurs instruments de gestion et du style de leur management[Rapport de la cour des
comptes, juin 2016].

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