Risque D Inondation

02/09/2022 22:49 Risque d'inondation et aménagement durable des territoires - Chapitre 1 : L’intégration stratégique du risque par le biais des …
Presses
universitaires
du
Septentrion
Risque d'inondation et aménagement durable des
territoires | Helga-Jane Scarwell, Richard Laganier
Chapitre 1 :
L’intégration
stratégique du
risque par le biais
https://books.openedition.org/septentrion/15686 1/58
des mesures
réglementaires et
la planification :
vers une
réconciliation
entre la gestion
des territoires et la
gestion du risque
d’inondation
p. 75-116
Texte intégral
1 La gestion des risques d’inondation est le fruit d’une longue
évolution (passage d’une conception techniciste à une
conception hydraulicienne), liée notamment à la prise en
compte du lien inondation/aménagement du territoire. En
effet, la variabilité hydroclimatique conduit, après quelques
décennies marquées par des crues de faible ampleur, à une
recrudescence des crues importantes qui pose au premier
chef la question de leur prévision et, à partir de celle-ci, des
mesures préventives à prendre. Identifier les facteurs
favorisant le risque d’inondation, c’est comprendre les
processus qui les produisent et les enchaînements qui en
découlent. L’inondation étant une interaction entre un aléa
et une présence humaine sur un territoire, certains espaces
sont des territoires de prédilection du risque.

Indubitablement, le développement des villes, des espaces
périurbains et celui des risques entretiennent des liens au
point que la fréquence et l’intensité des inondations
augmentent en fonction de la croissance et de la densité
urbaine, des mouvements de population qui se déplacent
sous la pression immobilière vers des zones à risque telles
que le lit des fleuves ou sur des zones mal stabilisées.
2 Ainsi, chacun s’accorde à reconnaître que la meilleure façon
de gérer le risque d’inondation est autant à chercher dans
une politique de gestion intégrée de l’eau que dans une
politique d’aménagement durable du territoire.
3 Au-delà d’un truisme lié au fait que les risques d’inondation
voient forcément leur récurrence varier en fonction des
démarches d’aménagement du territoire qui n’appréhendent
pas correctement les enjeux liés à la gestion de l’eau, voire la
prise en compte de l’eau par la politique d’aménagement du
territoire, il convient de s’interroger sur l’articulation des
modalités de prise en compte de ce lien dans le temps et
l’espace, tant par les politiques de l’eau que par les politiques
d’aménagement du territoire.
4 Comme l’a démontré un jugement1 du tribunal administratif
de Lille, les démarches d’aménagement du territoire ne
peuvent ignorer les enjeux liés à la gestion de l’eau sous
peine d’annulation. Parallèlement, l’efficacité d’une politique
locale de l’eau est largement tributaire de décisions qui sont
prises « en dehors » d’elles : ce sont avant tout l’occupation
des sols et le développement économique qui façonnent les
milieux.
5 Désormais, il s’agit de privilégier simultanément une logique
de gestion intégrée de l’eau et une logique de projet
territorial de développement durable. Ces logiques
répondent à la demande sociale, économique et
environnementale et présupposent la création de nouveaux
espaces de décisions, mais également un jeu d’acteurs qui
s’ouvre à d’autres partenaires. Par conséquent, l’action
publique se dote de nouvelles institutions susceptibles de
prendre en compte la globalité des problématiques, voire
leur transversalité sur des territoires d’intervention

différents. Toutefois la politique de l’eau, comme la politique
d’aménagement du territoire, doit s’imprégner des enjeux
des uns et des autres.
6 Si le rapprochement entre ces deux politiques, longtemps
séparées par des logiques et des modes d’organisation
différents, n’a pas été toujours privilégié, les nouvelles lois
relatives à l’aménagement durable du territoire et la
Directive cadre européenne sur l’eau (DCE) s’engagent
résolument vers une cohérence et une complémentarité des
approches. Cette approche territoriale du risque repose sur
la définition de ses frontières en les étendant ou au contraire
en « libérant » le phénomène naturel de certaines
contraintes territoriales adoptées dans un but préventif, en
composant avec le territoire. Les modalités d’intégration du
risque aux territoires pourraient reposer notamment sur le
développement d’outils réglementaires, sur la planification
urbaine, sur une politique d’l’aménagement du territoire et
de la planification de l’eau. Ainsi, par le biais de documents
de programmation de durée variable établis entre l’Etat, les
collectivités territoriales concernées et les acteurs de l’eau, la
cohérence des politiques exprimées à divers échelles
garantirait la prise en compte d’une vision intégrée du
risque.
7 Ce décloisonnement suggéré par les lois sera-t-il le garant
d’une prise en compte optimale du risque d’inondation dans
les politiques d’aménagement du territoire ?
1. Vers une complémentarité entre la

politique de l’eau et la politique
d’aménagement du territoire : la
recomposition du territoire du risque
8 Le concept de territoire constitue une clé de lecture de la
politique de l’eau.
9 La mise en œuvre en France de la directive cadre
européenne (DCE) renforce la tendance déjà ancienne à la
territorialisation de la politique de l’eau. Aussi, le territoire
est un concept opératoire à la fois dans le domaine de
l’aménagement du territoire que dans celui de la gestion de

l’eau. Cette évolution devrait être renforcée par l’acte II de la
décentralisation.
10 Par essence, le territoire est un concept intégrateur. L’entrée
par le territoire peut donc représenter une nouvelle
approche de la gestion intégrée de l’eau, et plus
particulièrement de la gestion du risque d’inondation dans la
mesure où cette dernière inclut les principes du
développement durable. Mais que revêt ce terme ?
11 Parce qu’il s’apparente à l’exercice du pouvoir, à la
délimitation institutionnelle, le territoire est perçu de façons
diverse et répond même à « huit définitions différentes »2.
On utilise aisément ce terme comme synonyme d’« espace »
ou de « lieu » ou encore pour valoriser le rôle des acteurs
locaux dans le développement.
12 Certains ne lui accordent que des frontières floues et
mouvantes capables de s’adapter aux réalités fonctionnelles.
Dans le contexte actuel, alors que l’on parle parfois d’une
tendance à la déterritorialisation à l’heure de la
décentralisation, d’autres insistent plutôt sur le caractère
territorial des politiques de l’eau. Ce qui oblige à prendre en
considération les mutations de la réalité administrative
devenue complexe au profit d’un mouvement de
territorialisation de l’action publique. Les territoires
traditionnels, « naturels » selon Jean-Marie que sont les
circonscriptions administratives ne sont pas adaptés à
certaines politiques. Ainsi le bassin versant constitue le
cadre de la gestion territoriale de l’eau. Bien qu’il soit
présenté parfois comme un objet géographique naturel, il
n’en traduit pas moins une forme de découpage de la nature
qui renvoie toujours à une vision particulière du territoire et
de sa finalité.
13 L’eau est indissociable de l’espace, mais la relation qu’elle
entretient avec celui-ci et la perception que l’on peut en avoir
diffèrent selon l’usage qui lui est affecté. C’est pourquoi la
politique territorialisée de l’eau amène à réfléchir sur son
adaptation à la diversité des territoires : elle s’inscrit sur des
« portions de la surface terrestre » aux caractéristiques
hydrologiques et naturelles variables, appropriées de façon

différente par des groupes sociaux selon des représentations
et des intérêts souvent divergents, voire conflictuels
(Laganier, 2003). L’objectif est d’amener l’ensemble des
groupes sociaux à mettre en œuvre des pratiques de gestion
de l’espace pour le maintien et la préservation de la
ressource. Ainsi, si la gestion de l’eau passe de plus en plus
par une gestion des sols et de l’espace, la question de la
subordination de l’espace à celle de l’eau se pose.
Finalement, ceci traduit le lien entre la gestion intégrée de
l’eau et le territoire.
14 Les modes de gestion du risque d’inondation ne peuvent
s’envisager qu’au travers de l’évolution historique de la
gestion plus générale de l’eau, d’abord par filière, puis dans
leur globalité, et enfin intégrée dans le cadre du bassin
versant, voire à l’échelle du district hydrologique
transfrontalier. C’est pourquoi, nous évoquerons d’abord un
bref historique de l’évolution de la gestion de l’eau qui
retracera le passage d’une politique consacrée
essentiellement à la gestion des flux quantitatifs et
qualitatifs à une politique considérant davantage l’interface
eau-territoire. « Penser la gestion de l’eau en terme
d’aménagement du territoire » suppose de prendre en
compte de façon plus générale les perspectives
d’aménagement des bassins versants et l’aménagement du
territoire. Mais la politique de gestion du risque a également
ses propres outils de référence. Historiquement, ceux-ci
s’appliquaient sur des « territoires » du risque fondés sur
l’aléa et illustraient une conception hydraulicienne et
techniciste de la gestion des inondations. Puis, ils ont pris en
compte la vulnérabilité des zones inondables, sans pour
autant réglementer de façon pérenne l’usage des sols.
Finalement, la gestion intégrée et globale de l’eau au niveau
du district hydrographique renforcée par les différentes lois
relatives à l’aménagement du territoire et à
l’intercommunalité intègre de nouvelles problématiques,
répondant à une demande tant sociale qu’économique et
environnementale et favorise l’intégration du risque

d’inondation aux territoires.
15 Cette prise en compte globale des problématiques par ces
nouveaux territoires tend à rapprocher les acteurs de l’eau et
ceux de l’aménagement du territoire, afin d’engager des
démarches cohérentes et complémentaires. Ainsi, en
soulignant la dimension temporelle, nous mettrons l’accent
sur l’évolution récente des politiques publiques dans le
domaine de l’eau, du risque et dans celui de l’aménagement
du territoire. Par la dimension spatiale, nous ferons ressortir
les degrés d’articulation entre les territoires institutionnels
(à partir desquels s’organisent les réseaux d’acteurs et les
actions) et l’espace géographique (où s’expriment les
phénomènes hydrologiques et les impacts des politiques
publiques).
1.1. Vers une approche intégrée de la gestion de

l’eau
16 Depuis que la conscience collective a été mobilisée autour de
la défense du patrimoine hydraulique, la gestion de l’eau
s’est réorganisée en tenant compte de la raréfaction de la
ressource et de ses excès, comme de son caractère social et
culturel. L’explosion des besoins a fait apparaître la nécessité
d’une approche globale des problèmes de l’eau, mais aussi,
de toutes les questions liées à l’environnement.
17 Notre propos est de retracer rapidement la manière dont on
est passé d’une gestion sectorielle à une gestion spatiale de
l’eau ou, comment de l’eau, instrument du territoire
aménagé pour les besoins de la société, on est passé à une
relation eau-aménagement du territoire, voire à un
aménagement du territoire pour la préservation et la prise
en compte de la ressource.
18 Autrefois, l’eau était considérée comme un bien économique
inépuisable dont on pouvait abuser sans limite. Sa gestion,
basée sur l’offre abondante en qualité et en quantité, était
sectorielle (Loriferme, 1987 ; Valiron, 1990), cloisonnée par
grands types d’usage (filière agricole, industrielle et
énergétique par exemple) et relevait aussi d’une action
publique fortement centralisée. Mais l’eau disponible

n’apparaît plus extensible à souhait d’autant que les
ponctions et rejets en grande quantité ont des répercussions
sur la ressource. Il est devenu alors urgent de substituer une
gestion intégrée et territoriale de l’eau à l’approche par
filière. De même, une meilleure connaissance des
hydrosystèmes a favorisé l’intégration du long terme dans
les dimensions spatiales et temporelles de la gestion
(Bravard, 1998).
1.1.1. La réintégration du linéaire fluvial dans son bassin

versant : la loi du 8 avril 1898, une gestion par filière
centralisée
19 Avant la loi sur l’eau du 16 décembre 1964, la gestion de l’eau
est définie comme une gestion par filière et par usage
(Barouch, 1989). Elle est caractérisée, à l’échelle de l’Etat,
par un partage des responsabilités entre différents
ministères : l’irrigation et l’aménagement dépendent du
ministère de l’Agriculture, la navigation et la protection
contre les crues du ministère des Travaux publics, le
ministère de l’Industrie et des Mines a en charge la
production d’énergie et de la filière eau pour l’industrie. A
côté de cette gestion verticale de l’eau, seul le ministère de la
Santé Publique organise une gestion horizontale autour des
questions de l’hygiène et de la protection de la santé. De fait,
la gestion de l’eau est calquée sur les structures
administratives traditionnelles.
20 La loi du 8 avril 1898 constitue le texte de base du régime
juridique de l’eau, même si elle ne porte que sur les eaux
courantes et organise la gestion de l’eau à partir d’une
distinction entre cours d’eau navigables et non navigables.
21 La centralisation de la gestion de l’eau est renforcée
immédiatement après la seconde guerre mondiale dans le
contexte de la reconstruction nationale.
22 Plusieurs facteurs vont cependant mener à un changement
dans la politique de l’eau : la croissance démographique, un
exode rural qui concentre de plus en plus les populations en
ville, un développement industriel et une élévation du niveau
de vie impliquant à la fois une augmentation de la
mobilisation de la ressource en eau et une dégradation de la

qualité des eaux, avec l’accroissement des rejets. Désormais,
toute réforme du droit de l’eau ne peut se limiter à ses seuls
aspects quantitatifs. L’harmonisation des actions de lutte
contre la pollution comme la gestion de la pénurie d’eau ou
des inondations demeure très difficile dans les années 1950
en raison d’une législation et d’une organisation
administrative de la gestion de l’eau mal adaptées aux
impacts qui se font jour ou s’accentuent. Ainsi, la police de
l’eau ne s’exerce que sur les eaux domaniales, soit moins de
7 % des 270 000 km du réseau hydrographique. La lutte
contre les impacts qualitatifs et quantitatifs, qui demeure
sous la responsabilité de différents ministères, amène
parfois à des contradictions dans les actions engagées. Cette
législation éparse et sectorielle ne conduit pas à une gestion
rationnelle des problèmes de l’eau.
23 L’intensification des tensions pour l’utilisation de l’eau, les
problèmes de pollution et le sur-prélèvement dans les
nappes d’eau souterraines provoquent une réaction de l’Etat
qui se traduit par la création en 1959 d’une commission
nationale de l’eau, chargée de mener une réflexion sur une
gestion plus rationnelle de la ressource (Hubert, 2001). Cette
gestion sectorielle va être remise en cause par la loi sur l’eau
du 16 décembre 1964.
1.1.2. Une amorce de décentralisation de la gestion de

l’eau : la loi sur l’eau du 16 décembre 1964
24 La loi sur l’eau de 1964 marque un tournant décisif. Elle
traduit le nécessaire passage d’une gestion par filière à
une gestion globale de la ressource en eau, même si la
lutte contre la pollution reste le thème privilégié de la loi. En
effet, face à la difficulté croissante d’approvisionnement
suffisant en eau souterraine des agglomérations, les eaux de
surface sont de plus en plus sollicitées. A l’évidence, la
protection de la ressource contre la pollution s’impose. La loi
de 1964 illustre cet impératif de qualité des eaux.
25 Cette loi est fondée sur quelques principes :
26 - l’interdépendance et la solidarité entre les usagers,
liées au fait que les pratiques d’un usager sur un cours d’eau,
une nappe ou un bassin versant influencent les dynamiques

hydrologiques et donc les possibilités des autres usagers en
aval (création des organismes de bassin). Cette nouvelle
circonscription « administrative » reconnaissant la
spécificité du bassin hydrographique traduit les multiples
interrelations qui existent au sein des hydrosystèmes tant
sur le plan quantitatif que qualitatif. Le territoire
métropolitain va être découpé en six grands bassins fluviaux
(Artois-Picardie, Rhin-Meuse, Seine-Normandie, Loire-
Bretagne, Adour-Garonne et Rhône-Méditerranée-Corse)
dont les délimitations, aux seuls critères hydrographiques ou
culturels sont contestables, mais qui répondent à la volonté
de dépasser le cadre des régions adminstratives, aux
frontières irréelles, ce qui conduit à organiser l’action
publique de l’Etat autour de ce nouvel échelon et illustre la
mise en place d’une politique territoriale.
27 Ainsi, l’administration des bassins est confiée à des Agences
financières de bassin, appelées dorénavant Agences de l’eau
(depuis l’arrêté du 14 novembre 1991) et à des Comités de
bassin.
28 Les Agences de l’eau sont des établissements publics
administratifs (EPA) dotés de la personnalité civile et de
l’autonomie financière. Chaque agence est gérée par un
conseil d’administration composé de représentants des
collectivités territoriales, d’un tiers des représentants des
usagers, et d’un tiers de représentant de l’Etat, auxquels
s’ajoutent un représentant du personnel et son président.
29 Le rôle de l’agence de l’eau est de préparer et de mettre en
œuvre, grâce aux redevances qu’elle perçoit, des
programmes pluriannuels d’intervention (ouvrages et
actions d’intérêt commun) pour améliorer la ressource tant
sur le plan qualitatif que quantitatif. Elle travaille par
programmes quinquennaux autour d’axes précis. Elle
consulte par le biais du président du Conseil
d’Administration de l’Agence le Comité de bassin qui donne
son avis sur les programmes, sur l’assiette et sur les taux de
redevance proposés par l’agence.
30 Le Comité de bassin, véritable « parlement régional de

l’eau » peut aussi être consulté par l’Etat en cas de conflits
entre départements, communes ou structures
intercommunales. Il regroupe, en trois collèges égaux, les
représentants des usagers, des collectivités locales et de
l’Etat. Le Comité appuie son action sur des commissions
géographiques, instances locales de concertation et
d’échanges. Ces commissions correspondent aux principaux
sous-bassins hydrographiques qui structurent le territoire du
Bassin. Elles sont constituées des membres du Comité de
Bassin concerné par le secteur géographique et d’acteurs
locaux (maire de grandes villes, industriels, agriculteurs et
autres usagers, représentants du monde associatif et des
services de l’Etat). Elles se réunissent environ une fois par
an.
31 - l’unicité de la ressource en eau dans le cadre des
bassins hydrographiques (relation entre les eaux
superficielles et les eaux souterraines, entre les aspects
qualitatifs et quantitatifs, entre l’amont et l’aval) ;
32 - la valeur de l’eau et l’impact économique des
risques hydrologiques (pollution, inondation, étiages) :
l’eau a un coût, lié aux équipements nécessaires à son
épuration et à son acheminement dans les lieux de
consommation comme à l’assainissement des eaux usées
rejetées. Elle a aussi une valeur esthétique et culturelle
qu’une pollution peut fortement altérer (application du
principe pollueur payeur : « les frais résultant des mesures
de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre
celle-ci doivent être supportés par le pollueur », art. L. 110-
1-II-3° C. env.). Signalons que cette loi traduit déjà le lien
entre l’eau et l’aménagement du territoire puisque la
création des agences financières de Bassin avait pour objectif
d’éviter que la pénurie d’eau, en qualité, et en quantité ne
soit un obstacle à l’aménagement du territoire. Ce n’est
d’ailleurs pas un hasard si c’est à la DATAR que fut confiée la
tutelle des agences dont le programme se devait d’être
cohérent avec les orientations du plan.
33 La reconnaissance dans un premier temps d’une ouverture

nécessaire des processus de décision tant aux acteurs locaux
qu’aux principaux usagers dominants de l’époque (énergie,
industrie, agriculture) sera renforcée dans un second temps
par l’introduction d’autres usagers naturels de l’eau,
notamment les pêcheurs et les associations de protection de
l’environnement et de consommateurs. Cette évolution est à
mettre en parallèle avec la création du ministère de
l’environnement en 1971 et l’adoption d’une législation
spécifique de protection de la nature (loi du 10 juillet 1976
sur la protection de la nature).
34 Ainsi, la période 1960-1980 connaît une mutation de la
gestion de l’eau par l’introduction d’un premier niveau de
décentralisation (les comités de bassin) et la reconnaissance
de nouveaux acteurs qui revendiquent une participation plus
grande dans les processus de décision.
35 Ce mouvement de décentralisation de 1982 – 87 se
caractérise notamment pour l’eau par :
la multiplication des niveaux d’intervention

l’élaboration de politiques propres par les collectivités
territoriales
la montée en puissance du niveau européen dans le
domaine de l’eau par le biais des directives
communautaires3.
36 Le monde de l’eau se trouve ainsi en relation avec l’ensemble

des acteurs du territoire et, comme le soulignent D. Salles et
MC. Zellem « dans les années quatre-vingt, les lois de
décentralisation (le développement des réglementations
européennes […], ont conduit à la prolifération des
politiques contractuelles […]. Même lorsqu’on a affaire à
des politiques initiées par l’Etat, les procédures de décision
et d’élaboration des politiques publiques sont beaucoup plus
complexes, ouvertes et pluralistes » (Salles et Zellem, 1997).
Une nouvelle étape est franchie avec le bilan de l’application
de la loi de 1964 réalisée par les pouvoirs publics par le biais
d’un débat sur la politique de l’eau (Assises de Bassin, puis
Assises Nationales de l’Eau) et aboutit à la refonte du droit

de l’eau consacrée par la loi du 3 janvier 1992.
1.1.3. Vers une gestion plus intégrée4 et fondée sur le

territoire : la loi sur l’eau du 3 janvier 1992
37 L’innovation majeure de la loi du 3 janvier 1992 consiste à
instituer une planification systématique et obligatoire de la
ressource en eau, tant au plan qualitatif que quantitatif, sous
la forme des Schémas Directeurs d’Aménagement et de
Gestion des Eaux (SDAGE)5, à l’échelle des grands bassins
hydrographiques et des Schémas d’Aménagement et de
Gestion des Eaux (SAGE) à l’échelle des bassins versants de
plus petite taille.
38 Plus globalement, ce changement d’échelle conjugué aux
dynamiques environnementales, intercommunales ou
d’aménagement du territoire, met la gestion de l’eau en
rapport direct avec le développement territorial et pose ainsi
la question de son articulation avec les territoires politico-
administratifs existants et les acteurs concernés, d’autant
que l’élaboration de ces deux outils de planification nécessite
l’engagement de processus de négociation entre tous les
acteurs (publics et privés) de la gestion de l’eau.
39 Egalement, la loi sur l’eau débouche sur une réorganisation
de la gestion au sein de l’Etat, tant à l’échelle nationale
(création d’une direction de l’eau au sein du ministère de
l’environnement), qu’à l’échelle régionale (mise en place des
Directions Régionales de l’Environnement (DIREN) en
charge de la politique de l’eau ; nouveau rôle du préfet
« coordonnateur de bassin ») et départementale (création
des Missions-inter-Services de l’Eau (MISE).
1.1.4. Une approche encore plus intégratrice : la directive

cadre sur l’eau (DCE)
40 La directive établit un cadre pour une politique
communautaire dans le domaine de l’eau et a été adoptée
sous la présidence française le 23 octobre 2000 et publiée le
22 décembre 2000. Elle vise à établir un cadre global pour la
protection des eaux continentales, souterraines et côtières,
en fixant des objectifs ambitieux et une méthode. Elle
propose une approche intégratrice en prévoyant de décrire

directement les milieux aquatiques à partir des habitats et
des espèces qui les composent. L’objectif à atteindre devient
« le bon état écologique » des cours d’eau qui doit être
compatible avec une pression humaine raisonnable. Elle
traduit donc le passage d’une obligation de moyens vers une
obligation de résultats sur le milieu naturel qui doit être
réalisé en 2015 pour le bon état écologique et chimique des
eaux souterraines, des eaux de surface (côtières et
continentales), des eaux artificielles et fortement modifiées,
des zones protégées. Elle demande également aux acteurs de
l’eau d’analyser les perspectives d’aménagement du
territoire préalablement à la définition des objectifs qui
seront retenus en 2009 en terme de qualité des milieux
aquatiques.
41 En outre, elle définit le district hydrographique, comme
cadre spatial pour conduire les actions de la protection des
eaux, qui correspond à la notion actuelle de bassin
hydrographique. Des plans de gestion et des programmes de
mesures sont prévus pour chaque district, afin de répondre à
l’objectif général de la directive. Elle propose une démarche
et des moyens pour atteindre les objectifs prévus, ainsi qu’un
état initial des eaux. Enfin, elle encourage la participation
(art. 14 de la DCE), qu’il faut entendre comme la
participation active6 des parties intéressées, la mise à
disposition des informations et la consultation du public.
Précisons que la participation active du public à la mise en
œuvre de la politique de l’eau est fortement encouragée. Elle
se situe dans le droit fil de la convention d’Aarhus7.
Figure 8 : Les directives européennes dans le
domaine de l’eau
* Directives destinées à être intégrées dans la directive cadre

2000.
D’après Barbara Bour-Desprez, 2003
42 En conclusion, cette rapide chronologie de la gestion de l’eau
témoigne à la fois de l’évolution des modes d’action publique
(territorialisés et multi-objectifs) et des processus de
décision (pluri-acteurs et participatifs). Dès lors, se pose le
problème de l’articulation, dans l’espace et dans le temps,
entre l’hydrosystème et le sociosystème (les acteurs présents
et leurs activités sur le territoire concerné), ce que mettra en
évidence l’évolution des outils de gestion des risques
d’inondation. L’évolution de la gestion de la politique de
l’eau s’inscrit dans une perspective de gestion intégrée
visant à mieux articuler les enjeux de développement des
territoires et les contraintes de l’hydrosystème. En effet, la
nouveauté, inscrite dans la politique de l’eau, consiste à
considérer les hydrosystèmes fluviaux comme une
infrastructure naturelle à vocation patrimoniale et
économique, un bien à préserver pour le développement
futur dans l’intérêt de la collectivité. Cette intégration de
l’hydrosystème au cœur des politiques de développement
devrait conduire, selon la loi, à une meilleure prise en
compte des échelles spatiales et temporelles inhérentes au
cycle de l’eau.
1.1.5. Les principaux outils de planification de cette gestion

patrimoniale et équilibrée de l’eau au niveau régional et
local : le SDAGE et le SAGE
a) Le SDAGE
43 Le SDAGE constitue un outil de planification stratégique
fixant, pour une période de 10 à 15 ans, les axes
fondamentaux pour assurer une gestion équilibrée de la
ressource en eau. Elaboré sur l’initiative du Préfet par le
Comité de bassin, il présente un caractère obligatoire pour
les institutions publiques. Le comité de bassin, qui a la
charge d’en assurer le suivi, voit son rôle politique renforcé
et sa légitimité reconnue.
44 Institué par la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 comme le
prévoient les articles 2 et 3 de la loi sur l’eau : article 2 :
« Les dispositions de la présente loi ont pour objet une
gestion équilibrée de la ressource en eau. ». Cette gestion
équilibrée vise à assurer :
45 la conservation et le libre écoulement des eaux et la
protection contre les inondations ». La démarche
planificatrice du SDAGE, engagée au plan régional, s’articule
avec les grands axes de la politique de l’eau définis au niveau
national. La circulaire du 15 décembre 1994 demande à cet
effet aux services extérieurs de l’Etat de s’organiser
(réunions de concertation et arbitrage inter-services), afin
qu’ils se mettent d’accord sur la manière de présenter les
priorités nationales auprès des autres partenaires.
46 L’ambition du SDAGE est, à travers la gestion équilibrée de
l’eau et des milieux aquatiques, de contribuer à promouvoir
un développement social et économique durable. Le SDAGE
s’inscrit dans le cadre d’une hiérarchie d’instruments
juridiques nettement affirmée par la loi entre un niveau
global (un ou plusieurs bassins : SDAGE) et un niveau local
(un ou plusieurs sous-bassins : SAGE). Approuvé par le
Préfet coordonnateur de bassin, il détermine des
orientations et des objectifs que l’administration et les
collectivités territoriales devront intégrer dans leurs
processus de décision.
47 Du point de vue de sa nature juridique, le SDAGE est un acte
réglementaire dont la portée vient d’être étendue par la loi
du 21 avril 2004, loi de transcription de la DCE, qui prévoit
de renforcer sa portée juridique vis-à-vis des documents
d’urbanisme puisque ceux-ci devront lui « être

compatibles ».
48 Il présente trois caractéristiques principales :
il est opposable à l’administration uniquement et ne

crée pas de droit, mais détermine des orientations en
matière de gestion de l’eau, des objectifs de quantité et
de qualité des eaux, ainsi que les aménagements à
réaliser pour les atteindre ;
il s’impose à l’administration de manière plus ou moins
forte selon que celle-ci intervient ou non dans le
domaine de l’eau.
49 L’opposabilité du SDAGE à l’administration

50 Le SDAGE est opposable à l’administration, mais pas aux
tiers.
51 Par administration, il faut entendre Etat, collectivités locales
et Etablissements publics. La loi n’envisage en effet de
relations pour le SDAGE qu’avec les « programmes et les
décisions administratives ». En conséquence, personne ne
peut se prévaloir de la violation du SDAGE par un acte privé.
En revanche, toute personne intéressée pourra contester la
légalité de la décision administrative réglementaire ou
individuelle qui accompagne cet acte ou toute décision
administrative qui ne prend pas suffisamment en
considération les dispositions du SDAGE.
52 Toutefois, le SDAGE n’a pas vocation à créer lui-même des
règles nouvelles, ni à élaborer lui-même ses programmes.
53 Cette compétence appartient aux autorités de police (préfets,
maires, etc.) et de gestion. L’apport du SDAGE est que ces
autorités devront intégrer dans leurs décisions les
orientations, les objectifs, et les règles de gestion qu’il
définit. La situation est donc différente selon que la décision
administrative intervient ou non dans le domaine de l’eau.
54 Les programmes8 et les décisions administratives9 dans le
domaine de l’eau doivent être compatibles10 ou rendus
compatibles avec le SDAGE.
55 La notion de « décision administrative » intervenant hors
domaine de l’eau » a été fixée par la jurisprudence. A priori,
ces décisions étaient celles qui n’étaient pas visées par la

circulaire du 15 octobre 1992, mais qui devaient avoir un
rapport plus ou moins « évident » avec l’eau. Parmi ces
décisions, on pouvait citer par exemple les P.O.S/PLU. et les
SD/SCOT. La jurisprudence avait précisé la signification
juridique de la notion de « prise en compte ». Toutefois ces
décisions ne devaient pas ignorer le SDAGE de manière
flagrante, sous peine d’encourir le reproche d’erreur
manifeste par le juge administratif. Désormais, le PLU,
SCOT et la carte communale doivent être compatibles avec
les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la
ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des
eaux définis par les Schémas directeurs d’aménagement et
de gestion des eaux (SDAGE) en application de l’article
L.212-1 du code de l’environnement ainsi qu’avec les
objectifs de protection définis par les schémas
d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) en
application de l’article L.212-3 du même code. Cette nouvelle
contrainte résulte de la loi du 21 avril 200411 qui transpose
en droit français la directive européenne du 21 octobre 2000
établissant le cadre de la politique communautaire de l’eau.
La loi impartit aux auteurs du document d’urbanisme un
délai de trois ans pour procéder à sa mise en compatibilité
lorsqu’un SDAGE ou un SAGE est approuvé postérieurement
à l’approbation du SCOT, du PLU ou de la carte communale.
b) Le SAGE (Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux) :
un outil de gestion de l’eau, à l’échelle du bassin versant, y
compris pour la lutte contre les inondations
56 Le SAGE correspond à un outil de planification
opérationnelle fixant, pour une durée de 10 ans, à l’échelle
du bassin versant restreint ou d’un système aquifère, les
objectifs d’utilisation, de protection et de mise en valeur de
la ressource et des milieux. Une Commission Locale de l’Eau,
composée d’acteurs de statuts différents, est en charge de
son élaboration. Son application est par contre confiée à la
Communauté Locale de l’Eau ou aux maîtres d’ouvrages
publics présents sur les bassins versants. Le SAGE rassemble
collectivités, usagers, associations, Etat sur un territoire
cohérent autour d’un projet commun : "satisfaire les besoins
de tous sans porter d’atteinte irréversible à

l’environnement". L’initiative d’un SAGE revient aux acteurs
locaux. Il permet une concertation entre les différents
acteurs pour décider comment lutter contre les crues,
comment restaurer les paysages riverains. Le SAGE est
élaboré, non pas à l’échelle d’une portion de rivière, mais à
celle d’un bassin versant. Face aux problèmes des
inondations, le SAGE est un outil de gestion qui tient compte
des solidarités physiques existantes et humaines (qui restent
bien souvent à construire) à l’échelle du bassin versant.
57 Ces deux outils traduisent la volonté d’adapter les espaces
hydrologiques fonctionnels aux particularités socio-
économiques locales. Les SDAGE et les SAGE sont donc
présentés, dans les textes de loi, comme des outils de gestion
équilibrée de la ressource en eau aux échelles régionales
(circonscriptions de bassin) et locales (bassin versant,
système aquifère), élaborés à partir d’une démarche
participative. On pourrait y ajouter les contrats de rivière
qui, aujourd’hui, tendent à se rapprocher des SAGE. Il
s’adressent aux mêmes acteurs, s’inspirent des mêmes
principes et poursuivent un même objectif opérationnel :
développer un mode de gestion équilibré à l’échelle d’un
bassin versant. Le SAGE revêt toutefois une dimension
supplémentaire. Sanctionnées par un arrêté préfectoral, ses
orientations ont une portée réglementaire, elles deviennent
le cadre de planification de la politique locale de l’eau. Par
ailleurs, il couvre toute la surface du bassin versant ou le seul
linéaire du cours d’eau. Pour mieux répondre aux exigences
locales, ces deux outils complémentaires se relaient sur le
terrain. Le contrat peut découler d’un SAGE en offrant un
cadre adapté à la réalisation de certaines de ses orientations
sur tout ou partie de son territoire. A l’inverse, les contrats
préalablement engagés représentent un premier diagnostic
du cours d’eau et un apprentissage de la concertation que le
SAGE consolide. Il appartient aux acteurs locaux de choisir
la formule qui répond le mieux aux exigences du terrain. En
outre, si le contrat de rivière a pour objectif principal
l’amélioration de la qualité des eaux, il peut également
définir des actions nécessaires pour améliorer la protection

contre les crues. Signalons que le MEDD vient de modifier la
procédure d’élaboration desdits contrats afin d’assurer une
meilleure cohérence avec les autres politiques locales liées à
la gestion de l’eau12. Désormais, l’agrément des contrats de
rivière ou de baie sera délivré par le comité de bassin auquel
les collectivités locales ont soumis leur projet. L’agrément
devra porter sur les objectifs et moyens mis en œuvre et sur
leur cohérence avec le schéma directeur d’aménagement et
de gestion des eaux (SDAGE).
58 Si aujourd’hui, la gestion des inondations ne peut plus être
étudiée ou gérée indépendamment des autres usages de
l’eau, parce qu’elle semblait soulever des questions
spécifiques, l’histoire de la gestion des inondations se
différencie pourtant bien de celle de la gestion de l’eau. Ceci
nous conduit à analyser historiquement l’évolution des
divers outils de gestion du risque d’inondation. Cependant, il
ne semble pas que cette gestion puisse être envisagée sans
prendre en compte d’autres questions et notamment celles
relatives à l’urbanisation.
2. L’évolution des outils de la politique du

risque ou la prise en compte du risque
d’inondation à travers des documents
spécifiques
2.1. Des Plans de surfaces submersibles (PSS) au
Plan de prévention des risques naturels (PPRN)
59 Avant de réfléchir aux moyens qui sont nécessaires pour
gérer le risque d’inondation, il faut d’abord connaître et
identifier précisément ce risque. La représentation spatiale
du risque d’inondation est liée à la maîtrise de l’usage des
sols. Aussi, la cartographie réglementaire s’est imposée
progressivement comme un instrument de prévention du
risque d’inondation. Bien évidemment, la législation en
matière de prévention des inondations a progressivement
évolué en fonction de la prise en compte du risque à travers
la planification mais également à travers la réforme du droit
des sols. La notion de « territoire » inondable s’est déplacée

d’une échelle locale vers l’ensemble du bassin de risque. De
même, les critères et les techniques utilisés pour réaliser les
documents cartographiques relatifs aux zones inondées ont
évolué.
60 Dans un premier temps, les outils de référence
s’appliquaient sur des « territoires » du risque fondés sur
l’aléa et illustraient une conception hydraulicienne et
techniciste de la gestion des inondations (PSS). Puis, les
outils mis en œuvre ont pris en compte la vulnérabilité des
zones inondables, sans pour autant réglementer de façon
pérenne l’usage des sols en zone inondable (R. 111-3). Enfin,
on s’est attaché à inscrire dans un espace géographique
homogène, s’affranchissant par cela-même des limites
administratives, le risque d’inondation par une gestion
cohérente à l’échelle du bassin de risque, c’est à-dire à
l’échelle de la vallée inondable et dans certains cas à l’échelle
du bassin versant (PER, puis PPR).
61 Cette nouvelle cartographie définit des prescriptions
réglementaires basées à la fois sur les aléas et les enjeux.
62 Ainsi, chronologiquement, la prévention des inondations
était d’abord prévue à la fois pour empêcher les
constructions de faire obstacle au libre écoulement des eaux
de façon naturelle, mais également pour conserver les
champs d’inondation des cours d’eaux. Le décret-loi de
193513 instituant les PSS visait les inondations sans
permettre pour autant d’imposer des prescriptions
diminuant le risque de crue pour les biens et les personnes.
63 L’objectif hydrologique des PSS a montré ses limites avec la
croissance urbaine. Ainsi, un nouvel outil réglementaire fut
créé : le périmètre de risque conformément à l’article R.
111.3 du code en l’urbanisme (abrogé en 1995). Il concernait
concurremment le risque d’inondation et le risque lié à
l’érosion, le risque lié à l’affaissement de terrains, aux
éboulements et aux avalanches. Son application est restée
néanmoins limitée en raison de conflits avec les collectivités
territoriales qui les privaient de terrains constructibles.
64 C’est pourquoi, en 1982, suite à la loi d’indemnisation des

victimes de catastrophes naturelles14, a été institué le PER
(plan d’exposition aux risques naturels) dont l’effet rétroactif
autorise à réglementer l’urbanisation future, mais surtout
actuelle. Son lien avec la loi sur l’indemnisation des
catastrophes naturelles oblige les populations à le prendre
en compte. En effet, l’article 5 énonçait que l’Etat était
chargé d’élaborer et de faire appliquer des PER qui
« déterminent notamment les zones exposées et les
techniques de prévention à mettre en œuvre tant par les
propriétaires que ou par les collectivités ou les
établissements publics »15.
65 Les PER16 marquent le passage de la cartographie de l’aléa »
à la cartographie du risque, intégrant sans équivoque la
vulnérabilité. Pour autant, cette cartographie a connu
quelques dérives liées à l’impossibilité scientifique de
justifier de la précision de la valeur des limites entre les
zones d’aléa et les zones constructibles ou non. Nathalie
Pottier souligne les aberrations dans la gestion des zones
inondables liées à la délimitation des périmètres
réglementaires qui se font à l’échelle administrative et non
plus à l’échelle des bassins versants (Pottier et Hubert, 1997 ;
Pottier, 1998). Par ailleurs, la lourdeur de la procédure
administrative, le manque de concertation dans l’élaboration
de ces documents, mais également des contraintes
financières trop fortes pour leurs études sont à mettre en
adéquation avec le faible nombre de PER prescrits (de
Vanssay, 1991 et 1995, Dourlens, 1995 et CREDECO, 1994).
66 Face à ces difficultés et à la récurrence des inondations,
l’Etat a insufflé un nouvel élan à la prévention des risques
lors du comité interministériel du 24 janvier 1994 qui
s’inscrit dans le cadre de la nouvelle politique de prévention
des risques.
67 Une circulaire interministérielle du 24 janvier 1994 relative à
la prévention des inondations et à la gestion des zones
inondables en précise les objectifs : interdire les
implantations humaines dans les zones les plus dangereuses
où la sécurité des personnes ne peut être intégralement
garantie ; préserver les capacités d’écoulement et

d’expansion des crues pour ne pas aggraver les risques ;
sauvegarder l’équilibre des milieux dépendant des petites
crues et la qualité des paysage.
68 La loi Barnier du 2 février 199517 institue les PPRN (Plan de
prévention des risques naturels) qui se substituent aux
autres outils réglementaires et notamment aux PSS, aux PER
ainsi, qu’aux périmètres de risques délimités en application
de l’article R. 111-3 du code de l’urbanisme.
69 Ils ont pour objet de délimiter les zones directement
exposées à des risques et d’autres zones qui ne le sont pas
directement mais où certaines occupations ou certains
usages pourraient aggraver les risques18. Ainsi, le plan de
prévention des risques naturels constitue l’un des
instruments essentiels de l’action de l’État en matière de
prévention des risques naturels. Document polyvalent, il
peut aussi bien être élaboré pour prévenir les risques liés aux
inondations que ceux résultants des mouvements de terrain,
des incendies de forêt, des avalanches ou encore des séismes.
En matière d’inondation il prend le nom de plan de
prévention des risques d’inondation (PPRI).
2.2. Le PPRN
70 Le PPRI établit un règlement précisant les règles applicables
à l’occupation du sol (constructions, activités, plantations…)
selon les zones concernées. Il est élaboré par l’Etat en
concertation avec les maires, puis il est annexé aux
documents d’urbanisme.
71 Au 31 juin 2002, 3 700 communes étaient dotées d’un PPRN
approuvé. Cette progression par rapport à 2001 est
cohérente avec l’objectif de 5000 communes dotées d’un
PPR à l’horizon 200519.
Figure 9 : PPRI prescrits et approuvés
Nombre de communes ayant fait Nombre de communes ayant fait
l’objet d’une prescription de PPR l’objet d’une approbation de PPR
2001 3081 594
2002 1128 668
Au 20
juin 331 183
2003
72 Chaque plan se réfère à la crue historique locale la plus forte

connue. Il crée des servitudes rattachées aux plans locaux
d’urbanisme (PLU), voire aux anciens plans d’occupation
des sols (POS) et à d’autres documents d’urbanisme comme
les cartes communales.
2.2.1. La démarche
73 Les PPRI sont prescrits par arrêté préfectoral. Ils sont
instruits par les services de l’État (Direction Départementale
de l’Équipement, Services de la Navigation) sur la base de
travaux réalisés par des bureaux d’études mandatés à cet
effet, puis font l’objet d’une enquête publique et d’avis des
conseils municipaux des communes concernées avant d’être
rendus applicables par arrêté préfectoral (Cf. schémas).
74 La procédure d’élaboration d’un PPRI doit respecter les
règles de concertation de droit commun en matière
d’urbanisme : enquête publique, consultation des communes
et autres organismes, dans certains cas particuliers, étant
précisé que tous les avis non rendus au bout de deux mois
sont réputés favorables (C. env., art. L-562-3).
2.2.2. Quelle est sa valeur juridique ?

75 La loi impose que les PPRI soient affichés dans les mairies
concernées et consultables aux sièges des Directions
Départementales de l’Équipement (DDE). Concernant leur
valeur juridique, les PPRI valent servitude d’utilité publique
dès leur approbation. Cela signifie que leur application doit
être immédiate et obligatoire. Les maires ont un délai de
trois mois, après cette approbation par le Préfet, pour les
annexer aux Plans Locaux d’Urbanisme (article L. 126-1 du
Code de l’Urbanisme). De même, ils doivent être annexés au
plan d’aménagement de zones (PAZ) lorsqu’ils portent sur
un territoire couvert par une zone d’aménagement concerté.
Malgré cette annexion au POS/PLU, la servitude résultant
du PPRN n’est pas au nombre des servitudes visées à l’article
L. 160-5 du code de l’urbanisme, lesquelles peuvent être
indemnisées dans des cas exceptionnels : CAA Nancy, 10
avril 2003, Sté Le Nid, req. N° 97NC02711.
76 En cas de non-respect, par les tiers, des prescriptions du

PPRI, des sanctions pénales peuvent être appliquées,
conformément à l’article L. 480-4 du Code de l’Urbanisme
(C. env., art. L. 562-5, al. 1). Cette disposition issue de la loi
Barnier constitue une avancée en ce qu’elle consacre une
nouvelle infraction. Le préfet peut également, en cas
d’urgence et après informations des maires, rendre
immédiatement opposables certaines mesures du projet de
PPR (application par anticipation) « lorsque l’urgence le
justifie, le préfet peut, après consultation des maires
concernés, rendre le projet de plan immédiatement
opposable à toute personne publique ou privée, avant même
le déroulement de l’enquête publique »20.
2.2.3. De quoi est fait un PPRI ?

77 Un plan de prévention des risques d’inondation se compose
de trois documents :
une notice de présentation

un recueil de documents graphiques
un règlement
La notice de présentation
78 Elle expose l’ensemble des éléments utiles à la
compréhension de la démarche globale de gestion des
inondations. Ainsi, elle précise le ou les secteurs concernés
par le plan, la nature des phénomènes naturels pris en
compte et leurs conséquences possibles. Elle précise
également, dans le détail, les éléments législatifs,
réglementaires et juridiques qui encadrent la démarche du
PPRI.
79 Le contrôle exercé par le juge vise à examiner si, la notice de
présentation ne comporte aucune erreur ou omission
susceptible d’entacher d’illégalité l’approbation du plan dans
son ensemble : TA de Nice 23 mars 2000, GAEC de la
Levande c/Préfet des Alpes-Maritimes, req. n° 99-1285, et
n° 99-1675. Toutefois, le juge exerce exceptionnellement un
contrôle normal sur le zonage du PPR : TA Lille 23 avril
2001, Melle Vandroy et a./Préfet du Nord-Pas-De-Calais,
req. n° 99-1469, n° 99-1470, n° 99-1522, n° 99-1603, n° 99-

1619.
Le recueil de documents graphiques
80 Il permet de préciser les aléas considérés dans le plan et de
déterminer le zonage réglementaire. C’est ce dernier qui
permettra de visualiser, secteur par secteur, l’ensemble des
servitudes imposées par le plan. Il doit être précis, car le juge
exerce sur le zonage du PPR un contrôle de l’erreur
manifeste d’appréciation.
Le règlement
81 Il précise les prescriptions, interdictions et
recommandations afférentes à chaque secteur du zonage.
Dans la mesure où il existe au moins deux types de zones :
des zones exposées à des risques (C. env., art. L. 562-1-

II-1°) ;
des zones non directement exposées à des risques, mais
où l’utilisation du sol pourrait provoquer ou aggraver
des risques (C. env., art. L. 562-1-II-2°).
82 Il comprend au moins deux articles : un article introductif et

un article par type de zones délimitées dans les documents
graphiques.
83 Conformément à l’article L. 562-8 du code de
l’environnement, il peut également désigner des zones
inondables à conserver en tant que champ d’expansion de
crues. Enfin, le recours aux trois types de zones (rouge,
bleue, blanche), selon l’intensité du risque encouru, n’est
plus obligatoire.
2.2.4. Réalisation du zonage réglementaire
Le zonage réglementaire du plan résulte du croisement

de la carte des aléas et du zonage urbanistique et
traduit, graphiquement, les objectifs généraux fixés
initialement. Afin de tenir compte des réalités du
terrain (économiques, écologiques, etc.), deux zones se
rajoutent au zonage urbanistique, des secteurs à enjeux
et des zones de reconquête.
Ces zonages sont finalement matérialisés sur un

support cartographique permettant de visualiser les
servitudes auxquelles sont soumis les différents
périmètres
L’établissement du zonage urbanistique s’appuie à la
fois sur une analyse de l’actuelle occupation des sols et
sur les volontés ou projets de développement et
d’urbanisation exprimés par les collectivités.
L’analyse de l’occupation des sols actuelle correspond à
la prise en compte de la réalité urbaine du terrain, les
objectifs de protection étant variables en fonction du
tissu rencontré.
Figure 10 : Zonage et servitudes (d’après Prim net)
2.2.5. Réalisation d’un zonage urbanistique
84 Cette occupation est répertoriée en trois catégories : les

centres urbains (historiques, denses, mixtes…), les espaces
bâtis (plus récents, faible densité, peu de mixité, et les
espaces non bâtis (tous les autres espaces). Cette première
caractérisation permet de faire ressortir les enjeux et de
déterminer les actions potentielles. Dans un second temps,
sont examinées les volontés des collectivités en matière de
développement.
La difficulté réside dans la prise en compte d’une

nécessité économique, urbanistique et sociale tout en
intégrant une logique de préservation des personnes et
des biens à venir.
La volonté d’occupation des sols est, elle aussi,
répertoriée en trois catégories : les espaces urbanisés,
les zones de constructibilité importante et les espaces
urbanisables.
85 Les PPR symbolisent une nouvelle cohérence territoriale

dans la mise en œuvre des outils réglementaires de
prévention, car ils permettent de réglementer l’usage des
sols dans les zones exposées existantes et futures, dans une
perspective durable. A ce titre, signalons que le Conseil
d’Etat a jugé sur conclusions contraires du commissaire de
gouvernement, que le PPR constitue un document
d’urbanisme à part entière, auquel s’applique la notification
prévue à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme : CE, avis
du 3 décembre 2001, SCI des 2 et 4 rue de la Poissonnerie,
req. n° 236910, JO 24 janvier 2002, p. 1639.
86 Si cette mise en carte des risques est une façon de les rendre
visibles et finalement de les prendre en compte, elle n’est pas
à l’abri de certaines critiques. Notamment, en raison des
enjeux qui leur sont liés, ces documents sont présentés
comme étant strictement « administrés », alors qu’en réalité
ils font l’objet de multiples et incessantes négociations. En
effet, la prise en compte des risques d’inondation est
localement balancée par la volonté de préserver des
possibilités de développements économiques, touristiques,
voire par le seul souci de maintenir la valeur des
patrimoines. Ainsi, la mission interministérielle d’expertise

constatait en 2001 à propos des inondations en Bretagne
« l’examen des PPR conduit à se demander si toutes les
données ont été recherchées et si les données disponibles
n’ont pas fait l’objet de négociations pour rendre l’aléa
présentable »21.
87 Par ailleurs, c’est oublier que la prévention des risques
naturels est extrêmement complexe, comme cela a été
souligné par certains rapports22 et notamment le rapport
Bourrelier (Bourrelier, 1997).
Figure 11 : La procédure d’élaboration des PPRI
(d’après Prim net)
88 En effet, la délimitation du champ d’expansion de crue dans

ces plans est effectué par référence à un niveau d’aléa défini
à partir des hauteurs d’eau supposées, de la durée de
submersion, ou de la vitesse d’écoulement de l’eau comme
déjà souligné précédemment. Mais une légère incertitude
demeure qui peut sur le terrain se traduire par une
surestimation ou une sous-estimation de la zone d’expansion
de crue. Dans la pratique, les maires sont réticents face à ce
zonage qui peut entraîner une variation de plusieurs

hectares pour un périmètre concerné.
89 La crue de référence retenue dans le Nord-Pas-de-Calais est
la crue centennale à défaut de référent historique important
dans la région par manque d’information ou l’existence
d’informations obsolètes en raison d’une profonde
artificialisation des écoulements. Le niveau d’aléa a été
défini à partir des hauteurs et des durées de submersion, les
vitesses étant dans ce cas un critère secondaire pour la
plupart des cours d’eau
90 Enfin, signalons avec Jean-Gustave Padioleau que le PPR ne
peut se réduire au traitement de risques négatifs. A ces
risques négatifs, écrit-il, s’adjoignent des risques positifs du
développement de l’emploi ou de la valorisation de
patrimoines touristiques. La représentation de ces « risques
janusiens »23 doit être une idée motrice pour la conduite des
politiques de prévention.
91 Paradoxalement, c’est par les outils réglementaires imposant
normes et contraintes d’usage du sol et de l’eau que sera
abordée la gestion intégrée. En effet, en matière de gestion
intégrée de l’eau, la France a adopté une position de
compromis qui est à la fois favorable à l’émergence de
niveaux subsidiaires s’inscrivant dans une logique
communautaire de participation (comité de bassin et
commissions locales de l’eau) et au maintien de prérogatives
au sein de l’Etat. Parce que les solidarités communautaires
d’usage de l’eau et des milieux aquatiques ne vont pas de soi
et ne peuvent pas s’établir qu’entre membres d’une seule
communauté, il est nécessaire que s’exerce la vigilance de
l’Etat, dépassant les intérêts locaux (tensions entre l’amont
et l’aval d’un cours d’eau sur les questions de risques
hydrologiques par exemple) ou même les intérêts à l’échelle
d’un bassin versant (transferts d’eau inter-bassins). Par
ailleurs, même si les enjeux sont multiples, la gestion du
risque d’inondation doit s’articuler avec les politiques
d’aménagement du territoire. Tout le monde s’accorde à dire
qu’il convient de passer de l’aménagement du territoire au
« ménagement du territoire ». Néanmoins, là encore des
discordances peuvent avoir lieu, et notamment quant aux

logiques de gestion du territoire, liées à des temporalités
d’actions différentes, tout autant qu’au rapport qu’entretient
effectivement chaque acteur au territoire et à sa fonction
dans le groupe considéré.
3. Vers un aménagement durable du

territoire
92 Globalement, l’aménagement du territoire se situe entre
permanence et changements, mais ces derniers prévalent
notamment du fait de la décentralisation et de la montée de
la question environnementale. Plusieurs indices témoignent
qu’il y a véritablement une rupture entre l’aménagement du
territoire tel que les textes l’énoncent aujourd’hui et
l’aménagement du territoire tel qu’il été conçu pendant ce
qu’il est convenu d’appeler « l’âge d’or »24.
93 Ainsi, d’abord « promoteur de grands équipements
collectifs »25, l’Etat s’est transformé en gardien du
« patrimoine commun de la Nation »26. Le renouveau de
l’aménagement du territoire est, comme le souligne Jacques
Fialaire, marqué à la fois par sa transversalité, sa finalité et
son appel au partenariat. Contrairement à d’autres
politiques, l’aménagement du territoire n’a pas été conçu
comme une politique sectorielle mais bien au contraire
comme une politique globale « interagissant entre
différents secteurs où l’action publique se réalise au moyen
de politiques structurantes »27 (l’urbanisme à titre
d’exemple).
94 Paradoxalement, la prise en compte de cette transversalité
n’est effective que depuis peu de temps.
95 Plusieurs lois inscrivent l’aménagement du territoire dans le
champ du développement durable et mettent en œuvre des
orientations destinées à refonder les principes et les objectifs
de l’aménagement du territoire. Dorénavant, les textes
privilégient une logique de projet territorial de
développement au service du développement durable,
obligeant les collectivités territoriales à prendre en compte la
dimension environnementale. Tel est l’esprit de la LOADT28
du 4 février 1995 modifiée par la loi « Voynet », loi

d’orientation pour l’aménagement et le développement
durable du territoire29 qui crée les DTA (Directives
territoriales d’aménagement), les pays et les agglomérations,
mais également de la loi SRU du 13 décembre 200030 qui
crée les SCOT (Schéma de cohérence territoriale) et les PLU
(Plan local d’urbanisme), et de la loi sur l’intercommunalité
du 12 juillet 199931 qui crée les communautés
d’agglomérations et les communautés de communes. C’est
également le cas de la loi « Robien » du 2 juillet 200332 qui
modifie notamment certaines dispositions du pays et du
SCOT.
96 Longtemps, l’aménagement et l’urbanisation ont ignoré le
risque. A la prévention, on a fréquemment préféré la mise en
œuvre de protections visant à limiter l’aléa en empêchant la
réalisation du phénomène. Entre la négation du risque de
naguère et l’interdiction de toute modification d’un site, tout
un éventail de possibilités existe. En ce sens, la question des
risques constitue un facteur essentiel en terme de
renouvellement de cette politique. Leur prise en compte
dans les politiques d’aménagement du territoire représente
un enjeu important pour la gestion de l’eau. Désormais, s’il
n’est plus concevable d’hypothéquer les conditions de
développement et de croissance, il convient de prendre en
compte la multifonctionnalité des zones inondables lors des
réflexions d’aménagement. D’autant que ces zones peuvent
aussi offrir des opportunités d’aménagement.
97 Dans cette perspective, l’Etat a envisagé des stratégies de
remédiation et de reconquête de certaines zones à risque.
98 Ainsi, l’étalement urbain, la création de lotissements ou de
zones d’activités, d’équipements, dans le lit majeur des
fleuves ou dans des zones d’expansion naturelle des crues
qui aggravaient les risques d’inondation sont désormais
strictement contrôlés, voire interdits.
99 Dans ces conditions, tout aménagement du territoire ne
saurait ignorer l’impact possible du mode d’occupation des
sols sur le fonctionnement des milieux.
100 A cet égard, l’Etat n’est plus le seul promoteur de

l’aménagement. Certes, il fixe les objectifs par le biais de
documents prospectifs comme des schémas sectoriels ou des
lois de programmation : tous les documents inférieurs
jusqu’au PLU doivent être compatibles.
101 Certaines lois affirment que le développement du territoire
doit être durable. Nous ne nous interrogerons ici ni sur le
sens de ce qualificatif, ni sur sa portée contraignante, en
revanche, au-delà de l’effet de mode, cette référence explicite
de la loi « Voynet » dans son titre au développement durable
doit être soulignée.
102 Cette démarche durable de développement des territoires se
retrouve autant dans les chartes des PNR33 (parcs naturels
régionaux) que dans le schéma de service collectif des
espaces naturels et ruraux (Loi du 25 juin 1999)34 qui ont
pour but de fixer les orientations permettant le
développement durable de ces espaces en prenant en compte
l’ensemble des activités qui s’y déroulent, leurs
caractéristiques locales ainsi que leur fonction économique,
environnementale et sociale. Des actions en faveur de
l’environnement et notamment d’information du public ou
d’éducation peuvent y être menées. Certes, il ne s’agit pas
d’outils directement opérationnels de type SCOT et PLU
mais une fois approuvés, les documents d’urbanisme ainsi
que les chartes de pays doivent leur être compatibles.
103 Par ricochet, les pays35 et les agglomérations36 doivent
prendre en compte un certain nombre d’enjeux et
notamment, ceux qui sont identifiés par les SSC (Schémas de
service collectif). Quant aux pays, tout comme les
agglomérations, ils peuvent constituer de nouveaux relais
pour la mise en œuvre d’actions locales dans le domaine de
l’eau. Enfin, le schéma régional d’aménagement37 du
territoire fixe les orientations à moyen terme du
développement durable du territoire régional en définissant
les principaux objectifs relatifs à la localisation des grands
équipements, des infrastructures et des services d’intérêt
général. Ils doivent être eux-mêmes compatibles avec les
SSC.
104 Le contrat de plan Etat-Région (CPER) finance les

orientations retenues dans les SRADT et il comprend
également un volet territorial consacré aux contrats de pays,
aux contrats d’agglomération, aux contrats de PNR.
105 Tous concourent à une politique durable en matière de
développement économique et social, d’éducation et de
formation du public et de protection de l’environnement.
106 En résumé, comme le souligne Jacques Fialaire, la politique
d’aménagement du territoire prend en compte le
développement durable en s’appuyant sur :
le développement régional durable : on passe d’un

monopole d’intervention de l’Etat à une « cogestion »
régionale.
l’organisation solidaire des territoires construite sur
des logiques de partenariats économiques et
institutionnels ayant la double préoccupation de créer
des espaces pertinents au regard des réalités du
développement économique et de la vie collective d’une
part, d’accroître l’initiative des citoyens et leur
participation à la décision publique d’autre part.
L’aménagement du territoire se territorialise, ce qui
pose la question de la recherche des meilleurs échelons
d’aménagement du territoire et conduit à l’édification
d’une pyramide qui n’est pas la pyramide
administrative classique.
la préservation du cadre de vie dans la diversité des
territoires
la participation des citoyens aux grands projets » grâce
à la procédure de débat public conformément à l’article1
loi du 25 juin 1999 ; « les citoyens sont associés à son
élaboration et à sa mise en œuvre ainsi qu’à
l’évaluation des projets qui en découlent »
107 Par ailleurs, la problématique du développement durable

appliquée à la ville implique la maîtrise de l’urbanisation
dans les zones plutôt à proximité des aires vulnérables au
risque d’inondation et constitue un des axes de la politique
de prévention. En effet, la réduction du nombre de
personnes exposées, mais aussi la mise en valeur de certains

espaces amènent une meilleure protection des personnes.
3.1. Risques et documents d’urbanisme : quels

liens entre les documents d’urbanisme et les outils
spécifiques de qualification et de gestion des
risques naturels ?
108 L’urbanisme n’ignore pas les risques naturels. Le contenu
des documents d’urbanisme et la délivrance des
autorisations d’utiliser et d’occuper le sol doivent prendre en
compte l’existence et la nature des risques. Quels rôles
jouent-ils en matière de prévention des risques et quels sont
les liens qu’ils entretiennent avec les documents spécifiques
à la gestion des risques ?
109 La plupart de ces mesures sont régies par le code de
l’urbanisme et sont dotées d’une portée juridique. On
distingue la prévention issue :
des règles générales de l’urbanisme

des PIG (projets d’intérêt général)
des documents d’urbanisme
les autorisations d’urbanisme
3.1.1. Les Règles générales de l’urbanisme

110 Ces règles ne s’appliquent pas aux communes dotées d’un
POS/PLU et pas non plus totalement au communes ayant
des cartes communales. Toutefois, l’article L. 111-1 du code
de l’urbanisme précise que des dispositions réglementaires
préciseront « celles de ces règles qui sont ou peuvent
néanmoins demeurer applicables sur les territoires
couverts par ces documents ». Il en est ainsi de l’article R.
111-2 qui prévoit que « Le permis de construire peut être
refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de
prescriptions spéciales si les constructions, par leur
situations ou leurs dimensions, sont de nature à porter
atteinte à la sécurité ou à la salubrité publiques ». Cet
article a été modifié par le décret du 12 octobre 1998, afin de
le rendre applicable aux constructions générant le risque,
mais également à celles susceptibles de le subir (TA
Versailles, 16 novembre 1993, Association de préservation de

la qualité de la vie et des sites du Loing)38. En l’occurrence, le
tribunal administratif a estimé entachée d’erreur manifeste
d’appréciation la délivrance du permis de construire visant à
réaliser un ensemble de logements en zone inondable de
grand écoulement d’une rivière connue pour ses crues
fréquentes.
111 Afin que les communes et groupements de commune
puissent mettre en œuvre ces principes, rappelons que l’Etat
doit recueillir toute information relative aux risques et
fournir aux collectivités les études techniques dont il dispose
en matière de prévention de risques par le biais du « porter à
connaissance ».
Le principe d’équilibre
112 L’article L. 121-139 du code de l’urbanisme concerne les
dispositions générales communes aux SCOT, PLU et aux
cartes communales, qui « déterminent les conditions
permettant d’assurer » :
113 […] 3° la prévention des risques naturels prévisibles, des
risques technologiques, des pollutions et des nuisances de
toute nature ».
114 Ces dispositions concernent désormais les cartes
communales et les DTA et conditionneront la validité des
documents d’urbanisme (TA Nice, 25 septembre 1997, Préfet
des Alpes-Maritimesc/Commune de Mandelieu-La-Napoule,
req. N° 971701)40.
3.1.2. Le Projet d’intérêt général (PIG)

115 Instauré dans le cadre de la décentralisation41, le PIG
constitue pour l’Etat le moyen juridique de faire prendre en
considération des réalisations aux acteurs locaux désormais
compétents en matière d’urbanisme. Le PIG peut intervenir
dans des cas ponctuels ou à titre provisoire en attendant la
réalisation d’un PPR.
116 L’article R. 121-3 du code de l’urbanisme en précise le
contenu : « peut constituer un projet d’intérêt général […]
tout projet d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant
un caractère d’utilité publique et répondant aux conditions
suivantes ».
117 1. Etre destiné à […] la prévention des risques… ».

118 Ce texte concerne la prévention des risques naturels et
permet de qualifier de PIG une zone inondable comme l’a
jugé le tribunal d’Orléans : TA Orléans, 9 juillet 1998,
Association de défense des communes riveraines de la Loire
et a. req. n° 95-1941. Les documents d’urbanisme doivent
permettre la réalisation d’un PIG, ou tout au moins ne pas le
compromettre ou rendre plus difficile sa réalisation.
3.1.3. Les documents de planification à portée réglementaire

prenant en compte le risque d’inondation : SCOT et PLU et
carte communale
Le SCOT42 (Schéma de cohérence territoriale)
119 C’est une des innovations de la loi SRU qui permet d’intégrer
à la stratégie de développement urbain durable les diverses
questions qui en déterminent l’évolution : « Les schémas de
cohérence territoriale […] définissent notamment les
objectifs relatifs […] à la prévention des risques ». Ces
schémas comprennent un rapport de présentation, un
document d’orientation dénommé Plan d’aménagement et
de développement durable (PADD), des documents
cartographiques. Concrètement, la prise en compte des
risques par le SCOT se manifeste dans le rapport de
présentation qui définit les objectifs à atteindre en matière
de prévention des risques, mais également dans les
documents graphiques qui doivent délimiter « les espaces et
sites naturels ou urbains à protéger ». Ainsi, les secteurs
soumis aux risques naturels ou technologiques seront
identifiables de façon précise et devront être pris en compte
par le PLU ou la carte communale (CAA Paris, 23 juin 1998,
Syndicat intercommunal d’études et de programmation pour
la révision du SD des deux Morins, req. n° 97PA00584)43.
Le PLU (Plan local d’urbanisme)44
120 Document de référence de la réglementation urbaine locale,
la loi SRU l’a transformé en instrument porteur d’un projet
urbain et générateur de conditions d’utilisation du sol et de
l’espace et de l’aménagement. Il est composé d’un rapport de
présentation, d’un PADD (Projet d’aménagement et de
développement durable), de documents cartographiques,
d’un règlement et enfin d’annexes qui comprennent la liste

des servitudes d’utilité publique et, en particulier, le PPR.
Comme nous l’avons évoqué dans le chapitre précédent, le
PPR constitue l’un des instruments essentiels de l’action de
l’Etat en matière de prévention des risques naturels. Les
documents d’urbanisme doivent relayer ses délimitations et
limiter l’urbanisation des zones concernées. Toutefois, en cas
de contradiction entre les dispositions des documents, la
mise en conformité du document d’urbanisme ne nécessite
pas une révision ou une modification immédiate. Elle peut
intervenir lors de la prochaine révision ou modification. Si
elles ne sont pas annexées au POS ou au PLU, les servitudes
cessent d’être opposables aux demandes d’utiliser ou
d’occuper le sol à l’expiration d’un délai d’un an à compter
de leur inscription ou de l’approbation du POS ou du PLU.
Dès lors, si le maire ou le président de l’établissement public
de coopération intercommunale (EPCI) ne procède pas à la
mise à jour du document, le préfet doit le mettre en demeure
d’annexer la servitude au plan et y procéder d’office si cela
n’a pas été fait dans un délai de trois mois.
121 Le PADD, nouveauté instituée par la loi SRU dont la portée a
été réduite par la loi du 2 juillet 2003, ne fait pas référence
explicitement aux risques naturels. En revanche, l’article R.
123-9 du code de l’urbanisme énumère les différentes zones
du plan qui peuvent figurer dans le règlement. Quatre
catégories (U, AU, A, N)45 peuvent faire apparaître, s’il y a
lieu, les « secteurs où les nécessités du fonctionnement de
services publics, de l’hygiène, de la protection contre les
nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou
l’existence de risques naturels, tels que les inondations […]
justifient que soient interdites ou soumises à des conditions
spéciales les constructions et installations de toute nature,
permanente ou non, les plantations, dépôts, affouillement,
forages et exhaussements des sols ». On remarquera que
contrairement aux anciennes zones ND, les risques peuvent
être localisés dans n’importe quelle zone.
Les cartes communales
122 « Les communes qui ne sont pas dotées d’un PLU peuvent
élaborer, le cas échéant dans le cadre de groupement
intercommunaux, une carte communale précisant les

modalités d’application des règles générales d’urbanisme
prises en application de l’article L. 111-1 »46. Elles doivent
assurer la prévention des risques naturels au travers du
rapport de présentation et des documents graphiques.
3.1.4. Les autorisations d’urbanisme

123 Il s’agit du certificat d’urbanisme47 et du permis de
construire qui doivent tenir compte des servitudes portées
au PLU, notamment celles qui sont relatives aux zones de
risque : CAA Nantes, 7 juillet 1999, Mme Odile Noe, req.
n° 98NT01017. En ce qui concerne la demande de permis de
construire en zone inondable, son instruction pourra être
assortie de prescriptions particulières.
124 L’appropriation des risques par les différents acteurs est non
seulement fonction des enjeux auxquels ils peuvent
correspondre, mais aussi des moyens et outils qui peuvent
être utilisés, mobilisés pour effectuer cette appropriation.
Dans cette perspective, il apparaît particulièrement utile de
définir le niveau pertinent de gestion du risque.
3.2. Quelles échelles territoriales pour le risque et

quelle synergie entre les outils d’aménagement du
territoire et les outils à l’échelle du bassin
versant ?
3.2.1. Echelles et articulations

125 La connaissance et la gestion des risques naturels imposent
de s’affranchir des limites administratives pour prendre en
compte des territoires pertinents de gestion du risque. Il est
difficile de délimiter avec précision le territoire du risque,
car cette délimitation suppose des études renouvelées et
approfondies des zones concernées. Par ailleurs, cela ne
règle pas vraiment les situations antérieures à cette
délimitation. Ainsi, la territorialisation du risque doit être
envisagée sous la forme d’une reconfiguration territoriale,
intégrant à la fois les zones inondables immédiatement
concernées, mais aussi celles qui sans être directement
exposées, contribuent à la formation du risque (bassin
versant). De la même façon, il ne s’agit pas tant de composer

un territoire institutionnel du risque, mais davantage de
composer avec ce territoire fonctionnel ou cet espace
hydrologique.
126 La tendance actuelle des politiques d’aménagement du
territoire comme celle de la politique de l’eau est de
s’appuyer sur des territoires qui non seulement transcendent
les limites administratives, mais qui de surcroît ne sont pas
identiques. Chaque territoire répond à une logique propre et
ne prétend pas faire coïncider son périmètre d’intervention.
A titre d’exemple, le périmètre du SAGE ne prétend pas
correspondre à celui du SCOT, mais il convient de prendre
en compte les enjeux identifiés par l’un et par l’autre. En
effet, comment imaginer que des travaux et études financés
par un contrat de rivière à l’échelle du bassin versant pour
lutter contre des inondations, relayés dans un PPR par la
création de zones d’inconstructibilité soient remis en cause
dans un projet de SCOT et/ou de PLU ? C’est bien la
cohérence dans la démarche qui serait en cause et qui
finalement mettrait les personnes et les biens en situation
d’insécurité.
3.2.2. Comment s’organisent les modalités de coopération

entre ces territoires ?
127 En pratique, il ne s’agit pas pour chaque territoire d’agir en
toute liberté, mais au contraire de se conformer à un certain
nombre de principes directeurs communs définis tant au
niveau communautaire qu’au niveau national comme au
niveau des circonscriptions de bassin (SDAGE). Cette notion
d’échelle doit sous-tendre les réflexions pour concilier au
mieux la prévention du risque d’inondation avec les enjeux
de l’aménagement et du développement.
1. Le bassin versant, un territoire de projet prenant en compte
le risque d’inondation
128 Les processus de recomposition territoriale issus des
nouvelles lois d’aménagement du territoire48 incitent, tout
comme la loi sur l’eau49, à se détacher des échelons
traditionnels et à construire des intercommunalités de taille
pertinente (Marcelpoil et al., 1999), qui permettraient de
combiner espaces hydrologiques et territoires institutionnels

(Lefevre, 1995).
129 Ainsi, les politiques d’aménagement du territoire se

conçoivent aujourd’hui autour de la notion de « projet de
territoire ». En effet, qu’il s’agisse de SCOT, de PLU,
d’agglomération ou de pays, il ne s’agit pas tant d’édicter
dans un cas de la réglementation et dans l’autre, de
« flécher » des financements sans avoir de réflexion
approfondie sur des objectifs plus généraux. Ces projets
territoriaux doivent poursuivre un objectif de
développement durable intégrant notamment
l’environnement et pour certains d’entre eux un volet
« eau », prenant en compte le risque naturel.
130 Leur territoire d’intervention pertinent correspond à un

bassin de vie ou à un bassin d’emploi, voire à un territoire
vécu. Il est donc essentiel de faire jouer les synergies entre
les outils des deux politiques, qu’il s’agisse d’outils
réglementaires directement liés à l’eau (PPR) ou non (SCOT,
PLU).
131 Cette synergie peut s’effectuer de façon optimale au sein du
bassin versant qui constitue une entité pour une gestion
globale et intégrée de l’eau, car c’est à l’intérieur de ses
frontières que les activités humaines (urbanisation,
agriculture, tourisme, industrie, etc…) et les aménagements
influencent la sécurité des milieux et la sécurité des
populations, de l’amont vers l’aval.
132 De cette façon, les PPRI habituellement élaborés à l’échelle
communale ou intercommunale seront consolidés à l’échelle
du bassin versant. Pareillement, les SCOT qui ont une
influence sur le fonctionnement du bassin versant prendront
en compte les questions de ruissellement urbain.
133 Dans cette perspective, la complémentarité des outils
d’analyse du fonctionnement global du bassin versant
(SAGE, contrats de rivière,…) et des outils régissant
l’occupation des sols (SCOT, PLU, PPRI) est évidente. Les
SAGE et contrats de rivière établissent le cadre pertinent
d’analyses des SCOT et des PLU. Ces derniers rendent

pleinement opérationnels les SAGE et contrats de rivière qui
ne peuvent établir eux-mêmes des servitudes d’utilisation
des sols opposables aux tiers.
134 Si le débat50 tourne encore parfois autour de la pertinence de

la gestion par bassin (optimum dimensionnel), on parle
davantage aujourd’hui de gestion intégrée montrant ainsi
que le rôle de l’eau doit être abordé dans un contexte plus
large que le bassin et son hydrologie (écologique,
économique, commercial, et sociopolitique), d’où la notion
de gestion intégrée par bassin. Dans cette logique
organisationnelle, on conçoit que de nouveaux territoires
puissent servir de référence pour envisager une structuration
administrative de l’espace qui permettrait de dépasser le
cadre communal, considéré comme trop restreint pour gérer
une politique de prévention des inondations et de protection
de la ressource en eau (Scarwell et Laganier, 2002).
135 A première vue, il peut sembler absurde de poser la question
du rôle du bassin versant, tant la réponse paraît évidente,
dans la mesure où il constitue bien le cadre d’une gestion
territoriale et intégrée de l’eau, dans le respect des équilibres
naturels. Pourtant, la question de son articulation avec les
autres cadres territoriaux existants est tout à fait justifiée au
regard des problèmes ou des interrogations qu’elle soulève.
En effet, l’articulation entre les cadres territoriaux existants
et l’échelle hydrologique la plus pertinente (Vanier, 1999), le
bassin versant, semble a priori nécessaire pour une
meilleure appropriation par les acteurs de ce nouvel espace.
Or, le bassin versant est avant tout un espace physique dont
les limites reposent sur des considérations hydrologiques,
morphodynamiques ou écologiques. Par ailleurs, la gestion
des inondations peut être menée à l’intérieur du périmètre
du SAGE, ainsi que dans celui du SCOT, dont une partie se
situe dans le périmètre du SAGE. C’est pourquoi, en matière
de gestion du risque d’inondation, il ne convient pas tant de
raisonner en terme de territoire, mais plutôt en terme de
projet. A ce titre, le bassin versant est bien l’unité physique,
la bonne échelle de gestion du risque d’inondation, mais

également celle qui permet de mettre en cohérence la
politique de l’eau avec les autres politiques (domaine
économique environnemental, touristique, urbanistique,
agricole etc.) menées sur ce même bassin. Cette gestion
globale par bassin en terme d’aménagement du territoire
constitue le niveau de référence des interventions de l’Etat,
des agences de l’eau et des collectivités territoriales et de
leurs groupements. La retranscription de la DCE en droit
français devrait prendre en compte les potentiels à la fois
économique, social et environnemental liés à l’aménagement
et à la gestion des cours d’eau, dans une démarche de
développement durable, et en considérant les espaces et
structures naturels des fleuves comme des infrastructures
naturelles.
136 Quoi qu’il en soit, la gestion du risque d’inondation implique
encore l’identification d’une structure de bassin capable
d’assurer la maîtrise d’ouvrage, adaptée à la mise en œuvre
d’une réelle stratégie de prévention et dotée de moyens
financiers, afin d’assurer ses missions à l’échelle des bassins
versants.
Figure 12 : Structure porteuse et gestion par bassin
versant
Figure 13 : Echelles et outils réglementaires

d’intégration du risque d’inondation
3.2.3. Quelle structure porteuse pour la mise en oeuvre du

S.A.G.E ?
137 La mise en œuvre du SAGE peut s’appuyer sur les maîtres
d’ouvrage publics présents sur un bassin et regroupés
éventuellement au sein d’une communauté locale de l’eau,
établissement public constitué dans le cadre d’un SAGE.
C’est pourquoi les collectivités territoriales intéressées
s’associent dans une communauté locale de l’eau qui prend
le plus souvent la forme d’un syndicat mixte mais qui peut
également prendre la forme d’un syndicat de communes.
138 Le Syndicat de communes est régi par les parties législatives
et réglementaires du Code Général des Collectivités
Territoriales dont l’article L. 5212-1 donne la définition
suivante : "Le syndicat de communes est un établissement
public de coopération intercommunale associant des
communes en vue d’oeuvres ou de services d’intérêt
intercommunal."
139 Par ailleurs, la loi du 4 février 1995 qui permet par ailleurs
aux structures intercommunales d’avoir une fiscalité propre,
facilite désormais l’élaboration de projets intercommunaux
de gestion intégrée de l’eau, des espaces naturels et du
patrimoine (Lefebvre, 1998 ; Vanier, 1999 ; Logié, 2000 ;
Mazet, 2000). Ce sont des EPCI à fiscalité propre qui « ont
vocation à élaborer et conduire ensemble un projet
commun de développement économique et d’aménagement
de l’espace ».
140 Finalement, il est possible de se retrouver avec une structure

qui porte la démarche « eau » et une autre qui porte la
démarche « aménagement du territoire ». Ces structures
n’interviennent pas sur une seule et même échelle, ce qui
pose la question de leur articulation avec les structures en
place ou de l’intégration des enjeux de l’eau dans les autres
politiques sectorielles. Ne faudrait-il pas dans certains cas
envisager pour le nouvel EPCI d’adhérer pour la compétence
« eau » à la structure de bassin existante plutôt que de
prendre en charge lui-même cette compétence qui ne
couvrirait qu’un faible pourcentage de son territoire ?
141 On citera l’exemple du SAGE de l’Arc Provençal dont la
structure porteuse est le syndicat intercommunal du bassin
de l’Arc. Le SAGE a été considéré ici comme le prolongement
normal à un contrat de rivière, signé en 1986 et achevé en
1991. Il a été en outre l’occasion d’élargir le cadre
d’intervention du SABA51 (territoire de compétence) et les
objectifs de gestion du bassin versant.
142 Mais une autre alternative existe également. En effet, ne
faudrait-il pas mieux que ce soit directement l’EPCI qui
porte le SAGE, comme l’illustre l’exemple de la communauté
de communes du Val de Drôme ?
143 Historiquement, un premier contrat de rivière pour la
Drôme et le Haut-Roubion a été signé en 1990. Il visait à
supprimer la pollution des rivières, restaurer et entretenir
les berges et les abords des cours d’eau. En 1992, le
ministère de l’environnement a choisi le bassin de la Drôme
comme site pilote pour la nouvelle loi sur l’eau.
144 Dès 1994, le premier SAGE de France est engagé sur la
rivière Drôme. En 1999, un second Contrat de Rivière est
conclu pour 7 ans. Ce contrat s’inscrit dans la continuité des
actions engagées dans le premier Contrat de Rivière et
constitue également l’outil de mise en œuvre des
préconisations du SAGE. Piloté par la communauté de
communes, il associe le Syndicat Mixte de la rivière Drôme,
(créé en 1982), la Communauté de Communes du Val de la
Drôme (créée en 1987) et le Syndicat d’aménagement du
Diois (créé en 1981). D’autres institutions sont également à
signaler en relation avec les usages agricoles de l’eau : un

syndicat d’irrigation collective et des associations syndicales
autorisées regroupant des irrigants individuels. Elle
bénéficie du soutien financier de l’Etat, l’agence de l’eau
RMC52, la région Rhône-Alpes et le département de la
Drôme. Ce programme d’action comprend 4 volets
complémentaires : des travaux d’épuration de l’eau (18.3
M€), et de restauration et de mise en valeur des cours d’eau
(2.65 M€), de coordination, gestion et communication (3.31
M€) et de gestion de la ressource en eau (2.6 M€).
145 L’État semble mener, depuis 1995, une politique d’incitation
à la constitution dans plusieurs bassins versants, d’une
maîtrise d’ouvrage « adaptée à la mise en oeuvre d’une
réelle stratégie de prévention »53, comme l’illustre l’exemple
du bassin de la Meuse : établissement public d’aménagement
de la Meuse et de ses affluents constitué en 1996. De même,
l’action du préfet coordonnateur de bassin et des élus locaux
a permis de confier à une institution interdépartementale la
maîtrise d’ouvrage de l’étude globale sur le Rhône, envisagée
dès 1994. En Camargue, un syndicat intercommunal destiné
à prendre en charge les travaux de confortement des digues
a été constitué entre les communes d’Arles, de Port-Louis et
des Saintes-Maries-de-la-Mer et s’est transformé ensuite en
syndicat mixte associant le département des Bouches-du-
Rhône et la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur.
146 Dans cette perspective, la loi du 30 juillet 2003 énonce
désormais que : « pour faciliter, à l’échelle d’un bassin ou
d’un sous-bassin hydrographique, la prévention des
inondations et la gestion équilibrée de la ressource en eau,
les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements
peuvent s’associer au sein d’un établissement public
territorial de bassin »54.
L’établissement public territorial de bassin (EPTB), une gestion
décentralisée de l’eau
147 Si les lois de décentralisation ont confié aux collectivités
territoriales des compétences en matière de gestion de
risques notamment pour les communes, elles sont par contre
plus sibyllines en ce qui concerne les pouvoirs des
départements et des régions en ce domaine. Dans cette
perspective, l’EPTB permet aux départements, région et

communes de se regrouper pour intervenir à l’échelle du
bassin versant.
148 Si l’on reconnaît le bassin versant comme le cadre nécessaire
et cohérent de l’action publique et de l’aménagement du
territoire, il convient désormais d’organiser la gestion de
l’eau sur trois types d’organismes :
Les comités de bassin, organismes de concertation pour

définir la politique de l’eau au niveau des nouveaux
districts ;
Les agences de l’eau, organismes de financement et
d’incitation financière au service de cette politique ;
Les Etablissements public territoriaux de bassin,
organismes d’animation et de maîtrise d’ouvrage
opérationnelle à l’échelle des bassins hydrographiques.
149 Ceux-ci viennent d’être reconnus officiellement comme des

acteurs de la politique de l’eau à l’échelle des bassins et des
sous bassins.
150 Ce sont des syndicats mixtes ou des institutions
interdépartementales régis par le code des collectivités
territoriales qui regroupent des collectivités territoriales et
qui travaillent à l’échelle d’une rivière ou d’un bassin versant
selon le principe de subsidiarité. Ainsi, l’Établissement
public Loire a le statut de syndicat mixte- c’est le plus grand
syndicat mixte de France - réunissant 6 régions, 16
départements, 19 villes et 10 syndicats départementaux de
communes. À l’inverse, l’Institution interdépartementale des
barrages-réservoirs du bassin de la Seine est, comme son
nom l’indique, une institution interdépartementale qui
regroupe les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de
la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Il est administré
par un conseil d’administration de 24 membres, composé de
douze élus du Conseil de Paris et de quatre conseillers
généraux de chacun des trois autres départements. Cette
institution a été créée en 1969 à la suite de la réforme
administrative de la région Île-de-France, afin de poursuivre
sur son territoire les missions engagées par l’ancien

département de la Seine.
151 Aussi, la gestion de l’eau, à l’échelle d’un bassin versant,
renouvelle la question de la « gouvernance de bassin »55. La
politique locale de l’eau, jusqu’alors pensée à trois (Etat,
experts, collectivités locales) se redéfinit par un processus de
dialogue entre les acteurs traditionnels et de nouveaux
acteurs (mouvements associatifs-ou société civile-et secteur
privé).
152 Historiquement, les établissements publics territoriaux de
bassin (EPTB) sont donc en général apparus pour porter des
projets d’ouvrages lourds, puis ont développé leurs actions et
leurs missions en fonction des besoins du bassin. C’est le cas
de l’Institution d’aménagement de la Vilaine, comme le
rappelle son directeur, M. Michel Allanic : « Ses missions
fondatrices étaient essentiellement la lutte contre les
inondations. En 1961, il s’agissait d’accompagner un grand
projet de développement économique sur la basse vallée de
la Vilaine, dans la région de Redon et d’assurer, condition
préalable jugée indispensable, la maîtrise hydraulique
d’une région régulièrement soumise aux inondations, du
fait de la conjonction récurrente des grandes marées -
l’estuaire de la Vilaine remonte à 80 kilomètres à l’intérieur
des terres - et des crues de la Vilaine. Pendant 25 ans,
l’Institution a essentiellement eu une fonction d’aménageur
sur la basse vallée. Elle a réalisé de grands travaux
d’hydraulique fluviale, de grandes infrastructures routières
et des ponts, en liaison avec les services de l’État. Le plus
significatif de ces grands travaux est le barrage d’estuaire
situé sur son embouchure, le barrage d’Arzal qui a été mis
en service en 1970 et permet d’arrêter l’onde de marée, et
donc de supprimer l’une des causes des grandes
inondations dans la basse vallée, (…). Depuis 1990,
l’Institution évolue progressivement vers des missions de
gestion de l’ensemble du bassin versant et de la rivière »56.
153 Dans cette perspective, le rapprochement entre les EPTB et
les SAGE permettra de concilier la capacité de maîtrise
d’ouvrage de l’EPTB et la planification au niveau du bassin

versant du SAGE.
154 Plus généralement, les liens entre l’EPTB et les acteurs
locaux se renforceront, afin que s’instaure un dialogue
fructueux et que la cohérence des actions soit maintenue. De
surcroît, l’expertise des EPTB est un atout pour les petites
collectivités. En effet, la complexité des textes - loi de 1964,
loi de 1992, projet de loi sur l’eau - et des procédures les
accompagnant fait douter de la capacité des communes,
voire des syndicats intercommunaux, à mettre en place des
projets cohérents à l’échelle des micro-bassins versants. La
mise en œuvre d’EPTB au niveau territorial le plus
pertinent permettra comme le souligne, M. Henri Torre,
président du comité de bassin Rhône-Méditerranée-Corse,
« si l’on souhaite obtenir une plus grande efficacité sur le
terrain, […] de renforcer les pouvoirs des EPTB. Dès lors
que les agences de l’eau ne peuvent pas être maîtres
d’ouvrage de travaux - et cela est souhaitable -, il faut en
trouver d’autres en liaison avec l’État. Il faut donc avoir des
EPTB mieux organisés et ayant des compétences plus
étendues »57.
Conclusion :
155 La réforme de la politique du risque passe par un
renouvellement de la manière de gérer le territoire. Elle
tente d’intégrer le caractère multidimensionnel du territoire
(des flux et des tensions économiques, sociales et politiques
qui évoluent dans le temps) en privilégiant une action
planificatrice et contractuelle combinant réglementation et
démocratisation du processus décisionnel. Elle implique
aussi, non sans difficultés, une recomposition des territoires
par la création de nouveaux cadres territoriaux comme le
développement d’une conscience commune de l’eau et des
risques associés. Ce n’est que dans ces conditions que le
risque d’inondation comme ses modes de gestion, en prise
avec les territoires, pourront être appropriés par les
populations pour conduire une politique de « ménagement »
du territoire.
Notes
1. T. A Lille, N° 98-552 Fédération Nord-Nature c/Syndicat mixte pour la
révision et le suivi de la mise en oeuvre du schéma directeur de
l’arrondissement de Lille, audience publique du 12 avril 2000.
2. Cf. Lévy J. et Lussault M. (dir), Dictionnaire de la Géographie et de
l’espace des sociétés, Belin, 2003, p. 907 à 917
3. Directive 75/440 CEE relative à la qualité requise des eaux
superficielles destinées à la production d’eau alimentaire, directive
76/160 sur les eaux de baignade, directive 78/659 CEE sur la qualité des
eaux ayant besoin d’être protégées ou améliorées pour la qualité du
poisson ou directive 79/923 sur les eaux conchylicoles, directives sur les
eaux résiduaires et sur les nitrates d’origine agricoles
4. L’usage de l’expression « gestion intégrée » (Valiron, 1984) est parfois
préféré à celui « d’approche patrimoniale » (Barouch, 1989 ; Mermet,
1992) selon les auteurs.
5. Elaboré par le comité de bassin à l’initiative du préfet coordonnateur
de bassin, les SDAGE fixent les orientations fondamentales de la gestion
équilibrée de la ressource en eau et définissent les objectifs et les
aménagements à réaliser. Ils déterminent le périmètre des SAGE dont le
contenu doit être compatible avec le SDAGE. Le SAGE, plus détaillé par
définition que le SDAGE, fixe les « objectifs généraux d’utilisation, de
mise en valeur et de protection quantitative et qualitative des ressource
en eau superficielle et souterraine » (art. 5). Il est établi par une
Commission locale de l’eau (CLE) composée pour moitié d’élus locaux,
pour un quart des représentants des usagers, des propriétaires riverains,
des organisations professionnelles et des associations concernées et pour
un quart des représentants de l’Etat. Sa mise en œuvre peut s’appuyer
sur une communauté locale de l’eau regroupant sous la forme d’une
structure intercommunale, les communes concernées par le SAGE. La
mise à disposition du public des textes des SAGE permet aux citoyens
d’exercer un contrôle (possibilité de recours administratifs et
contentieux) sur l’action de l’administration et des collectivités
territoriales.
6. Selon Noël C, ingénieur chargé de mission à la Direction de l’eau, cette
participation active s’appuiera avant tout sur les structures de
concertations existantes : Comité de Bassin, Commission locale de l’eau
composée des représentants des collectivités, de l’Etat et des usagers
(associations, industriels, agriculture etc.)
7. Cf. Convention d’Aarhus du 23 juin 1998 sur l’accès à l’information, la
participation du public au processus décisionnel et à l’accès à la justice
en matière d’environnement. Elle fut transcrite dans le droit français par
la loi n° 2002-285 du 27 février 2002 dite loi « démocratie et proximité »
autorisant l’approbation de la Convention sur l’accès à l’information, la
participation du public au processus décisionnel et à l’accès à la justice

en matière d’environnement.
8. Les documents d’orientation et de programmation des travaux des
collectivités territoriales et de leurs groupements, syndicats mixtes, visés
dans l’article 31 de la loi sont : aménagement et entretien de cours d’eau,
approvisionnement en eau, maîtrise des eaux pluviales et du
ruissellement, défense contre les inondations, dépollution, protection
des eaux souterraines, protection et restauration des sites, écosystèmes
et zones humides…
9. Notion de « décisions administratives dans le domaine de l’eau ». La

circulaire du 15 octobre 1992 précise la notion de décisions
administratives dans le domaine de l’eau. Sont notamment concernés : -
les installations, ouvrages, travaux soumis à autorisation ou déclaration,
définis dans la nomenclature, objet du décret d’application de l’article 10
de la loi (prélèvements, rejets, entreprises hydrauliques soumises à la loi
de 1919…) ;
- les prescriptions nationales ou particulières fixées par le décret
d’application de l’article 9 de la loi (sécheresse, accidents,
inondations…) ;
- les installations classées pour la protection de l’environnement (cf.
article 11 de la loi) ;
- les périmètres de protection des captages d’alimentation en eau potable
(cf. article 14 de la loi) ;
- les affectations temporaires de débits à certains usages (cf. article 15 de

la loi) ;
- les plans des surfaces submersibles visant le libre écoulement des eaux,
la conservation des champs d’inondation et le fonctionnement des
écosystèmes (cf. article 16 de la loi) ;
- les travaux conservatoires nécessités par l’abandon d’exploitations
minières (cf. article 16 de La loi).
10. Notion de compatibilité : elle est beaucoup moins précise que celle de
conformité. Le rapport de compatibilité est un rapport de non
contradiction déjà reconnu par le juge en matière d’urbanisme. Ainsi, si
une décision administrative contrariait les orientations fondamentales
du SDAGE, le juge pourrait annuler cette décision parce qu’elle n’est pas
compatible avec lui. Ce rapport de compatibilité sera d’autant plus facile
à apprécier que les dispositions du SDAGE seront précises. La rédaction
du SDAGE se veut donc la plus claire possible dans la perspective de ses
effets juridiques, sans pour autant empiéter sur le domaine des SAGE,
afin de respecter l’initiative locale et l’esprit des textes qui parlent de
schéma directeur. 2. Les autres décisions administratives doivent
prendre en compte les dispositions du SDAGE.
11. Code de l’Urbanisme : aticle L.122-1, al.7, modifié par L.n° 2004-338,
21 avril 2004, art.7 : JO, 22 avril. Code de l’Urbanisme, art.L.123-1, al.24
et 25, modifies par L.n° 2004-338, 21 avril 2004, art. 7. Code de
l’Urbanisme, art.L.124-2, al4, modifié par L.n° 2004-338, 21 avril 2004,
art.7)
12. Circulaire du 30 janvier 2004 relative aux contrats de rivière ou de

baie et abrogeant la circulaire du 22 mars 1993 (Circ. n° 93-36, 22 mars
1993, BO Equip. 30 avr. 1993, n° 11, p. 12) et celle du 24 octobre 1994
(Circ. n° 94-81, 24 oct. 1994, BO Equip. 10 déc. 1994, n° 33, p. 35).
13. Décret-loi du 30 octobre 1935 relatif aux mesures à prendre pour
assurer l’écoulement des eaux, pris en application de la loi du 8 juin
1935.
14. Loi du 13 juillet 1982
15. Art. 5 de la loi du 13 juillet 1982
16. Les PER ont été instaurés par le décret du 3 mai 1984, modifiés par le
décret du 15 mars 1993 qui redéfinit de façon plus stricte l’outil et ses
objectifs.
17. Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la
protection de l’environnement. Le PPR relève de la responsabilité de
l’État. Son objet est de cartographier les zones soumises aux risques
naturels et d’y définir les règles d’urbanisme, de construction et de
gestion qui s’appliqueront au bâti existant et futur. Il permet également
de définir des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde à
prendre par les particuliers et les collectivités territoriales.
18. Art. L. 562-1 II du code de l’environnement
19. Source : Ministère de l’intérieur, Direction de la Défense et de la
Sécurité civile, septembre 2003
20. Art. L. 562-2 du code de l’environnement
21. Cités par Ogé F. et Romi R, 2003, Etat du droit et prospective, in
« Territoires : face aux risques, Pouvoir Locaux », n° 56/2003, p. 117
22. On pourrait citer d’autres rapports rédigés par Mariani T. Dauges y,
Fleury J., Le Déaut J.Y. et bien d’autres.
23. Padioleau J. G, (2003), inondation : la corruption du Régalien », in
Pouvoirs locaux, Territoires face aux risques, n° 56 ; 1/2003, p. 76 à 81
24. On définit ainsi la période s’écoulant de 1945 à 1975.
25. Fialaire J. citant Becet J. M, (2004), Le renouveau de l’aménagement
du territoire, L’harmattan, p. 20
26. Selon l’expression employée à l’article L. 110 du code de l’urbanisme.
27. Fialaire J., (2004), Le renouveau de l’aménagement du territoire,
L’harmattan, p. 21
28. Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’Orientation pour l’Aménagement et

le Développement du Territoire, JORF, 5 février 1995, p. 1973 et s.
29. Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et
le développement durable du territoire, JORF, 29 juin 1999 p. 9515 et s.
30. Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000
31. 99-586 du 12 juillet 1999 Loi relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale.
32. Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003
33. Art. L. 333-1 à L. 33-4 du cde de l’environnement ; Art. R. 244-1 à
R. 244-16 du code rural
34. Art. 10 à 21 de la loi modifiée du 4 février 1995.
35. Art. 22 de la loi modifiée du 4 février 1995 ainsi que les articles 95 à
97 de la loi « Robien » du 2 juillet 2003, décret du 19 septembre 2000
36. Art. 23 de la loi modifiée du 4 février 1995 ; décret 2000-1248 du 21
décembre 2000 relatif aux projets d’agglomérations ; circulaire du 6 juin
2001 relative à la mise en œuvre des contrats d’agglomérations.
37. Art. 34 de la loi du 7 janvier 1983 ; circulaire du 5 juillet 2001 relative
à l’intégration de l’environnement dans le volet territorial des contrats de
plan Etat-Région modifié par la loi du 4 février 1995
38. Gazette du Palais, 25 décembre 1994
39. Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 modifiée par loi SRU n° 2000-1208 du
13 décembre 2000, art. 1er-A, II. L’article L. 121-1 a succédé à l’article L.
121-10 du code de l’urbanisme auquel fait référence la jurisprudence
citée dans ce paragraphe.
40. BJDU 1998, n° 1, conclusion Poujade, p. 21
41. Art. L 121-9 depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, ancien article
L. 121-12. Le PIG est pris par arrêté préfectoral et directement intégré
aux documents d’urbanismes en vigueur quitte à entraîner leur révision.
42. Art. L. 122-1 et s. du code de l’urbanisme.
43. BJDU 1999, n° 1, p. 21
44. Art. L. 123-1 du code de l’urbanisme (modifié par Loi n° 2003-590
du 2 juillet 2003 relative à l’environnement et à l’habitat, JO du 23 juillet
2003, p. 11176
45. U (Zone urbaine) ; AU (Zone à aménager) ; A (Zone agricole) ; N
(Zone naturelle)
46. Art. L. 124-1 du code de l’urbanisme
47. Art. L. 410-1 du code de l’urbanisme
48. Les formes de coopération intercommunales consacrées par les lois
du 5 février 1992 et du 6 février 1995, et confirmées par la loi du 12 juillet
1999, apportent des réponses à ces interrogations, en mettant l’accent à

partir d’un projet commun de développement local
49. Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992, modifiée par la loi n° 92-1336 du
16 décembre 1992 et par la loi n° 95-101 du 21 février 1995 – JO des
4 janvier 1992, 23 décembre 1992, 3 février 1995.
50. Cf. Vitali D., (2003), « Le bassin versant comme territoire des
possibles », Méditerranée, n° 12 p. 29 à 34 et Ghiotti S., (2000), « Unité
fonctionnelle et cadre de concertation : le bassin versant, un outil pour
l’aménagement du territoire ? », in Multi-usages et gestion de l’eau en
Méditerranée, Revue de l’économie Méridionale, n° spécial, vol. 48,
n° 191, pp249-267
51. Syndicat d’aménagement du bassin versant de l’ARC
52. Agence de l’eau Rhône Méditerranée Corse
53. Colloque « Prévention des inondations et responsabilité des pouvoirs
publics » organisé par l’Association française des Établissements publics
territoriaux de bassin à Paris, le 15 novembre 2000.
54. Art. L. 231-10 du code de l’environnement
55. On peut définir la gouvernance comme un processus de coordination
d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts
propres discutés et définis collectivement.
56. Rapport n° 3386, A.N., (2001), sur les causes des inondations
répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des intempéries
afin d’établir les responsabilités, d’évaluer les coûts ainsi que la
pertinence des outils de prévention, d’alerte et d’indemnisation. p. 176 et
177
57. Rapport n° 3386, A.N., (2001), sur les causes des inondations
répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des intempéries
afin d’établir les responsabilités, d’évaluer les coûts ainsi que la
pertinence des outils de prévention, d’alerte et d’indemnisation. p. 176
© Presses universitaires du Septentrion, 2004
Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540
Référence électronique du chapitre

SCARWELL, Helga-Jane ; LAGANIER, Richard. Chapitre 1 :
L’intégration stratégique du risque par le biais des mesures
réglementaires et la planification : vers une réconciliation entre la
gestion des territoires et la gestion du risque d’inondation In : Risque
d'inondation et aménagement durable des territoires [en ligne].
Villeneuve d'Ascq : Presses universitaires du Septentrion, 2004 (généré
le 02 septembre 2022). Disponible sur Internet :
<http://books.openedition.org/septentrion/15686>. ISBN :
9782757418925. DOI :
https://doi.org/10.4000/books.septentrion.15686.
Référence électronique du livre

SCARWELL, Helga-Jane ; LAGANIER, Richard. Risque d'inondation et
aménagement durable des territoires. Nouvelle édition [en ligne].
Villeneuve d'Ascq : Presses universitaires du Septentrion, 2004 (généré
le 02 septembre 2022). Disponible sur Internet :
<http://books.openedition.org/septentrion/15670>. ISBN :
9782757418925. DOI :
https://doi.org/10.4000/books.septentrion.15670.
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Risque d'inondation et aménagement

durable des territoires
Helga-Jane Scarwell et Richard Laganier
Ce livre est cité par

Antoine, Jean-Marc. Desailly, Bertrand. (2014) Urbanisme et
inondation : outils de réconciliation et de valorisation. DOI:
10.4000/books.septentrion.17401
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Servain-Courant, Sylvie. (2014) Urbanisme et inondation : outils
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Analyse diachronique de la vulnérabilité par l’évaluation des
dommages potentiels : quels enjeux dans le temps ?. VertigO.
DOI: 10.4000/vertigo.23419

Risque D Inondation

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02/09/2022 22:49 Risque d'inondation et aménagement durable des territoires - Chapitre 1 : L’intégration stratégique du risque par le biais des …

sont des territoires de prédilection du risque.

leur transversalité sur des territoires d’intervention

1. Vers une complémentarité entre la

l’aménagement du territoire que dans celui de la gestion de

hydrologiques et naturelles variables, appropriées de façon

environnementale et favorise l’intégration du risque

1.1. Vers une approche intégrée de la gestion de

publique fortement centralisée. Mais l’eau disponible

1.1.1. La réintégration du linéaire fluvial dans son bassin

mobilisation de la ressource en eau et une dégradation de la

1.1.2. Une amorce de décentralisation de la gestion de

une nappe ou un bassin versant influencent les dynamiques

30 Le Comité de bassin, véritable « parlement régional de

33 La reconnaissance dans un premier temps d’une ouverture

la multiplication des niveaux d’intervention

36 Le monde de l’eau se trouve ainsi en relation avec l’ensemble

Assises Nationales de l’Eau) et aboutit à la refonte du droit

1.1.3. Vers une gestion plus intégrée4 et fondée sur le

1.1.4. Une approche encore plus intégratrice : la directive

propose une approche intégratrice en prévoyant de décrire

* Directives destinées à être intégrées dans la directive cadre

1.1.5. Les principaux outils de planification de cette gestion

d’urbanisme puisque ceux-ci devront lui « être

il est opposable à l’administration uniquement et ne

49 L’opposabilité du SDAGE à l’administration

ces décisions étaient celles qui n’étaient pas visées par la

de tous sans porter d’atteinte irréversible à

définir des actions nécessaires pour améliorer la protection

2. L’évolution des outils de la politique du

des sols. La notion de « territoire » inondable s’est déplacée

64 C’est pourquoi, en 1982, suite à la loi d’indemnisation des

garantie ; préserver les capacités d’écoulement et

72 Chaque plan se réfère à la crue historique locale la plus forte

2.2.2. Quelle est sa valeur juridique ?

76 En cas de non-respect, par les tiers, des prescriptions du

2.2.3. De quoi est fait un PPRI ?

une notice de présentation

req. n° 99-1469, n° 99-1470, n° 99-1522, n° 99-1603, n° 99-

des zones exposées à des risques (C. env., art. L. 562-1-

82 Il comprend au moins deux articles : un article introductif et

2.2.4. Réalisation du zonage réglementaire

Le zonage réglementaire du plan résulte du croisement

Ces zonages sont finalement matérialisés sur un

Figure 10 : Zonage et servitudes (d’après Prim net)

2.2.5. Réalisation d’un zonage urbanistique

84 Cette occupation est répertoriée en trois catégories : les

La difficulté réside dans la prise en compte d’une

85 Les PPR symbolisent une nouvelle cohérence territoriale

patrimoines. Ainsi, la mission interministérielle d’expertise

88 En effet, la délimitation du champ d’expansion de crue dans

zonage qui peut entraîner une variation de plusieurs

discordances peuvent avoir lieu, et notamment quant aux

3. Vers un aménagement durable du

du 4 février 1995 modifiée par la loi « Voynet », loi

100 A cet égard, l’Etat n’est plus le seul promoteur de

104 Le contrat de plan Etat-Région (CPER) finance les

le développement régional durable : on passe d’un

107 Par ailleurs, la problématique du développement durable

personnes exposées, mais aussi la mise en valeur de certains

3.1. Risques et documents d’urbanisme : quels

des règles générales de l’urbanisme

3.1.1. Les Règles générales de l’urbanisme