N° 07-066-01

Zones de défense
Etat des lieux et propositions d’évolution
(Rapport provisoire)

– DECEMBRE 2007 –
 MINISTERE DE L’INTERIEUR, DE L’OUTRE-MER
ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

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INSPECTION GENERALE DE L’ADMINISTRATION

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N° 07-066-01

Zones de défense
Etat des lieux et propositions d’évolution
(Rapport provisoire)

Rapport présenté par :

Pierre DUFFE, inspecteur général de l’administration,

Marianne BONDAZ, inspectrice de l’administration,
Marie-Laurence ROY, contrôleur général de la police nationale
Christophe MAZOYER, commissaire divisionnaire
avec la collaboration de
Jean-Claude LEONARD, commissaire divisionnaire

– DECEMBRE 2007 –
 SOMMAIRE

SYNTHESE

LISTE DES RECOMMANDATIONS

INTRODUCTION............................................................................................................................................... 11

I - ETAT DES LIEUX : UN MANQUE D’IDENTIFICATION DE LA ZONE DE DEFENSE .................. 13

1.1 UN CADRE GENERAL COMMUN… ................................................................................................................ 13
1.2 …MAIS UNE GRANDE DIVERSITE DE SITUATION QUI NUIT A LA VISIBILITE DU NIVEAU ZONAL ..................... 14
1.3 LE MANQUE D’IDENTIFICATION DU NIVEAU ZONAL TIENT AUSSI AUX AMBIGUÏTES SUR LE CONTENU DE LA
DEFENSE CIVILE ET DE LA DEFENSE ECONOMIQUE ............................................................................................. 14
1.4 LE PILOTAGE DES ZONES EST GLOBALEMENT FAIBLE .................................................................................. 16

II – MIEUX IDENTIFIER LES MOYENS DES ZONES ............................................................................... 17

2.1 LES MOYENS HUMAINS : STRUCTURER LA GRH ET MUTUALISER LES COMPETENCES DES ETATS-MAJORS
ZONAUX ............................................................................................................................................................ 17
2.2 LES MOYENS FINANCIERS : ENTRER DANS LA LOGIQUE LOLF « OBJECTIFS-MOYENS-RESULTATS »............ 19
2.3 MUTUALISER LES MOYENS IMMOBILIERS ET LES OUTILS ............................................................................. 21

III - ELARGIR LES COMPETENCES DES ZONES..................................................................................... 23

3.1 PREVOIR QUE, DANS CERTAINES CIRCONSTANCES, LE NIVEAU ZONAL PRENNE LA MAIN DANS LA
PREPARATION ET LA GESTION DE CRISE ............................................................................................................. 23
3.2 AFFIRMER LE ROLE D’APPUI DE LA ZONE EN FAVEUR DU NIVEAU DEPARTEMENTAL, S’AGISSANT DE LA
PLANIFICATION, DES EXERCICES ET DE LA FORMATION ..................................................................................... 25
3.3 STRUCTURER LA COOPERATION CIVILO-MILITAIRE ET GERER LA CRISE AU MOINDRE COUT ........................ 27
3.4 AMELIORER L’ARTICULATION ENTRE LE NIVEAU ZONAL ET LE NIVEAU MINISTERIEL .................................. 28
3.5 CONFORTER LE NIVEAU ZONAL DANS L’INFORMATION DU MINISTRE DE L’INTERIEUR EN SITUATION DE CRISE
.......................................................................................................................................................................... 30
3.6 MAINTENIR LE ROLE DU PREFET DE ZONE DANS L’AFFECTATION ET LA MUTUALISATION DES FORCES
MOBILES EN MATIERE D’ORDRE PUBLIC............................................................................................................. 30
3.7 DEFINIR UNE POLITIQUE ZONALE DES RESERVES ......................................................................................... 31

CONCLUSION.................................................................................................................................................... 33
 SYNTHESE

Par lettre de mission du 12 octobre 2007, le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des

collectivités territoriales a confié à l’inspection générale de l’administration l’audit des zones
défense, concernant notamment le renforcement des structures de la zone et la possibilité pour
elle de devenir l’échelon de droit commun en matière de répartition des effectifs et de
mutualisation des fonctions support et des moyens opérationnels, pour la police comme pour
la gendarmerie nationales.

Le présent rapport d’étape, conduit dans un calendrier très serré, a écarté dans un premier
temps les cinq zones d’outre-mer et la zone de défense de Paris qui justifient des
développements spécifiques ultérieurs. La question de la mutualisation des fonctions support
de la police et de la gendarmerie sera également étudiée dans en seconde phase.

L'état des lieux effectué par la mission met en évidence le manque de visibilité de l'action
de la zone, alors que son utilité n'est pas contestée, compte tenu notamment de
l'accroissement des risques et des menaces pouvant avoir une ampleur supra-départementale
et de la nécessité de mutualiser, à cette échelle, les moyens de secours et d'ordre public.

La grande diversité de situations des zones nuit à leur visibilité. Si les différences liées à la
géographie (nombre de départements, population, exposition différente aux risques) ne posent
pas de problème de principe, en revanche, le positionnement spécifique des préfets délégués
en matière d’ordre public à Lille, Lyon et Marseille, est préjudiciable au pilotage des missions
premières de la zone concernant la défense et la sécurité civiles.

Par ailleurs, les notions de défense civile et de défense économique nécessitent une
actualisation afin que la préfecture de zone puisse jouer pleinement son rôle. Cette
clarification est aussi nécessaire pour pouvoir préciser les missions et les compétences des
collaborateurs de la zone.

Enfin, la faiblesse du pilotage des zones fait écho à l'absence de maîtrise de leurs moyens :
les effectifs sont variables et relèvent souvent de mises à disposition précaires d'effectifs
inscrits dans des programmes LOLF différents ; les moyens de fonctionnement dépendent
aujourd’hui du programme "administration territoriale" et s'imputent donc plus ou moins
largement sur le budget de la préfecture de département.

L'examen des différentes structures positionnées à la zone fait apparaître des cloisonnements
et donc des pistes de synergie entre l'état-major de zone, d'une part, et, d'autre part, l’état-
major interarmées de zone de défense (EMIAZD), les centres régionaux d’information et de
coordination routière (CRICR), les services zonaux d’information et de communications
(SZIC) voire, pour ce qui concerne les missions de planification, les SIDPC et SIRACED-PC.
Cette mutualisation est d'autant plus nécessaire que la zone doit pouvoir disposer de
compétences multiples.

5
L'ensemble de ces constats amène à préconiser de soumettre les préfectures de zone à une
logique LOLF « objectifs-moyens-résultats » par l'individualisation d'un budget
opérationnel de programme comportant l'ensemble des moyens y compris humains. Ce budget
de fonctionnement devra être conforté par un programme d'investissement facilitant
notamment le rapprochement immobilier des centres opérationnels de zone (COZ), des EMZ,
des CRICR et des EMIAZD et faisant appel aux financements des ministères concernés.

L'ensemble des entretiens menés par la mission conduit à proposer un élargissement des
compétences des zones dans un cadre interministériel, concernant :
- le pilotage de la prévision et de la gestion de crise par le préfet de zone dans certaines
circonstances bien ciblées ;
- l'accroissement du rôle d’appui de la zone en faveur du niveau départemental en
matière de planification, d'exercices et de formation ;
- la reconnaissance du rôle interministériel de synthèse et de régulation de l'information
en situation de crise ;
- l'animation de la politique de coopération transfrontalière en matière de sécurité et de
défense civiles.

Cette montée en puissance de la zone peut se faire à coût constant en structurant davantage
la coopération civilo-militaire, en professionnalisant la gestion financière de la crise et en
améliorant l’articulation entre le niveau zonal et le central, afin d'accroître la pertinence
territoriale des planifications nationales. Cependant, tant les rapprochements physiques des
structures aujourd’hui dispersées que la modernisation des outils de veille, d’aide à la gestion
de crise ou de communication impliqueront un budget qu’il conviendra ultérieurement de
préciser.

La mission suggère de confier aux préfets de zone le pilotage d'une véritable politique
d'animation et de mise en cohérence des réserves, en liaison avec les autorités militaires
pour ce qui concerne les réserves militaires, et en appui des préfectures de département pour
les réserves communales.

Enfin, la mission invite à une réflexion sur l’évolution du positionnement du haut

fonctionnaire de défense du ministère de l'intérieur qui doit participer activement à la
définition des objectifs des préfets de zone.

Plus généralement, les préfets de zone doivent devenir pour l'ensemble des ministères
l'échelon de déconcentration interministérielle de premier rang en matière de défense et de
sécurité civiles et travailler en relation avec l'ensemble des hauts fonctionnaires de défense et
de sécurité ministériels.

6
 LISTE DES RECOMMANDATIONS

Mieux identifier les zones de défense :

Clarifier leurs missions, en actualisant les notions de défense civile et de défense économique
et en fixant la doctrine de mise en œuvre.

Formaliser par circulaire un tronc commun dans l’organisation et le fonctionnement des états-
majors de zone (EMZ), tout en reconnaissant les spécificités des zones disposant de grandes
agglomérations

Mettre fin aux délégations de signature données aux préfets délégués à la sécurité et à la
défense (PDSD) en matière d’ordre public, afin qu’ils puissent se consacrer uniquement au
pilotage et à l’animation de la zone de défense, sous l’autorité du préfet de zone.

Structurer le pilotage des zones par le niveau central et établir une directive nationale
d’orientation spécifique.

Renforcer les moyens de la zone dans un cadre interministériel

► Budget

Identifier les moyens budgétaires des zones dans un BOP central regroupant les moyens de
fonctionnement et les effectifs.

Rattacher le BOP central à un programme qui assure dans les meilleures conditions, le
pilotage national des zones et un dialogue de gestion entre le niveau central et le niveau zonal
et qui soit conforme au rôle donné au ministre de l’intérieur dans la gestion de crise.

► Ressources humaines

Réaffirmer le caractère interministériel de l’état-major de zone et stabiliser les conditions de

contribution en effectifs des différents ministères.

Etablir un référentiel d’emplois et une nomenclature attractive des postes dans les états-
majors de zone afin que le passage en EMZ soit valorisé.

Mutualiser les compétences entre d’une part, l’état-major de zone et d’autre part, les services
départementaux de la protection civile et le service zonal des systèmes d’information et de
communication.

Intégrer les questions de défense et de sécurité civiles dans les entretiens de gestion des
directeurs régionaux zonaux.

7
► Mutualisation et efficience

Regrouper les équipes des EMZ et des états-majors interarmées de zone de défense
(EMIAZD) sous le commandement fonctionnel des préfets de zone.

Elaborer un plan pluriannuel en vue d’une localisation unique de l’EMZ et des services
associés et du rapprochement du centre opérationnel de zone (COZ) avec le préfet de zone et
le préfet délégué.

Rapprocher fonctionnellement les centres régionaux d’information et de circulation routières

(CRICR) et les COZ.

► Outils

Doter SYNERGI d’une direction de projet afin d’étendre et d’optimiser son usage dans le
cadre d'une doctrine nationale d'emploi formalisée.

Auditer les différents outils à la disposition des EMZ dans leur mission de veille et de
planification et fixer un programme d’équipement.

Articulation des structures

► Relation entre niveau central et niveau zonal

Constituer au niveau central du ministère de l’intérieur une salle de crise à la disposition du

ministre afin de synthétiser l’ensemble des informations.

Structurer le pilotage national des zones. Activer la commission permanente de défense civile
prévue par le code de la défense. Faire participer les hauts fonctionnaires de défense et de
sécurité (HFDS) à la fixation des objectifs des zones.

Examiner la question du meilleur positionnement du HFD du ministère de l’intérieur afin

d’assurer la liaison avec la DGPN et la DGGN et le faire participer au dialogue de gestion
central avec les préfets de zone.

Faire de la zone un échelon de coopération et de validation dans l’élaboration des plans

nationaux, afin que ces derniers soient mieux conçus, plus rapidement déclinables et plus
facilement mis en œuvre territorialement. Assurer une plus grande pertinence des plans et
directives nationaux en impliquant au moins une préfecture de zone tête de réseau dans
l'élaboration de ces documents.

Impliquer les zones dans la planification et les exercices des plans gouvernementaux.

Suite au décret du 19 février 2007 sur les hauts fonctionnaires de défense et de sécurité,
préciser au niveau de chaque département ministériel, le rôle des délégués ministériels de
zone et rappeler les règles de sous-couvert au bénéfice du préfet de zone.

8
Améliorer la connaissance, via les conseillers ministériels de zone, des moyens privés
mobilisables en cas de crise auprès des services de l’Etat, des opérateurs ou des entreprises
ainsi que des modalités de leur mobilisation (marchés, réquisition…).

► Relation entre niveau zonal et niveau départemental

Identifier la zone comme tête de réseau des SIDPC avec un rôle d’appui et de prestation en
direction des départements s’agissant de la planification et des exercices.

►Relation entre autorité civile et autorité militaire

Développer la coopération civilo-militaire au niveau zonal de façon à formaliser, selon les

scénarios de crises, les effets recherchés et les moyens de renfort nécessaires. Les outils à
mettre en place (catalogue, schéma, contrat…) doivent être conçues de façon souple et
adaptable aux différentes situations de crise.

Organiser des exercices d’initiative zonale en liaison avec l’état-major inter-armée de zone.

Evolution des missions

Identifier les scénarios imposant un pouvoir de direction du préfet de zone, comme ce sera le
cas s’agissant des crises routières, ce pouvoir restant ciblé par rapport à la compétence
générale du préfet de département.

Affirmer le rôle de régulation du préfet de zone dans la communication de crise.

Reconnaître le rôle de la zone pour la coopération transfrontalière en réseau avec les préfets
de département concernés et la DDSC, s’agissant de la préparation et la gestion en matière de
défense et de sécurité civile.

Affirmer le rôle de la zone pour augmenter le nombre de réservistes et les former.

9
10
 INTRODUCTION

Par lettre de mission du 12 octobre 2007 1 , le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des

collectivités territoriales a confié à l’inspection générale de l’administration l’audit des zones
défense. Il lui est notamment demandé d’examiner : la question du renforcement des
structures de la zone (moyens humains et financiers), l’articulation des structures la
composant et, de façon plus générale, la possibilité d’étendre son rôle en matière de défense et
de sécurité.

La lettre de mission demande aussi d’étudier la possibilité pour la zone de devenir l’échelon
de droit commun en matière de répartition des effectifs, de mutualisation des fonctions
support et des moyens opérationnels, pour la police et la gendarmerie nationales.

Le calendrier de travail particulièrement serré avec la remise d’un rapport en décembre a

contraint la mission à faire des choix afin de fournir dans les délais un rapport d’étape.

Parmi ces choix, la mission a décidé de traiter à part les cinq zones d’outre-mer pour
lesquelles une visite s’imposera, au moins pour les Antilles et la Réunion, au premier
semestre 2008. La mission a également isolé la zone de défense de Paris qui présente une
situation particulière et justifie un développement spécifique.

La mission a en outre convenu de traiter dans un second temps la question de la mutualisation

des fonctions support de la police et de la gendarmerie, considérant qu’en la matière, il
s’agissait d’un sujet isolable par rapport à la problématique plus générale de la défense et de
la sécurité civiles.

Outre les sujets abordés dans le présent rapport d’étape et qui resteront à approfondir, l’outre-
mer, Paris et la mutualisation des fonctions support seront traités dans le rapport définitif.

Le choix d’un rapport d’étape permettant de proposer des lignes directrices pour l’évolution
des zones de défense se justifiait aussi du fait des réflexions en cours sur le sujet, qu’il
s’agisse de la révision générale des politiques publiques et des travaux de la commission
chargée de l’élaboration du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, le groupe de
travail n° 6 de la commission étant particulièrement chargé de l’organisation des pouvoirs
publics, y compris au niveau territorial.

L’inspection générale de l’administration a travaillé avec une équipe de l’inspection générale

de la police nationale. Elle a proposé à six zones métropolitaines de répondre à un
questionnaire détaillé dont la synthèse des réponses figure en annexe 3. Elle s’est rendue dans
la zone de défense Est et a eu une série d’entretiens avec des responsable de services centraux
dans plusieurs ministères (voir annexe 2).

1
Annexe 1.

11
Le rapport d’étape est structuré en trois parties : la première constitue un état des lieux centré
sur la diversité des situations, conduisant à constater un défaut d’identification de la zone de
défense, la deuxième traite des moyens humains et financiers et conclue à la nécessité de
mieux les cerner et d’assurer leur gestion avec le double souci d’une part de rapprocher les
objectifs, les moyens et les résultats et, d’autre part, de mutualiser les moyens humains, la
troisième propose les pistes d’extension du rôle et des missions des zones, afin de conforter
un niveau reconnu comme essentiel dans la préparation et la gestion des crises importantes.

12
 I - ETAT DES LIEUX : UN MANQUE D’IDENTIFICATION DE LA ZONE DE DEFENSE

1.1 Un cadre général commun…

Le territoire métropolitain est découpé en sept zones de défense (six 2 + Paris) auxquelles
s'ajoutent cinq zones de défense outre-mer 3 . A leur tête se trouve un préfet de zone, assisté
depuis 1993 d’un préfet délégué à la sécurité et à la défense (PDSD).

Par rapport à l’organisation territoriale de l’Etat fixée par la loi du 6 février 1992 4 qui fait du
département l’échelon de droit commun et de la région un échelon spécialisé, la zone de
défense est un échelon spécialisé supplémentaire de niveau supra régional qui a un rôle de
soutien des préfets de département en matière de sécurité.

Quatre missions sont assignées aux zones de défense :

- l’élaboration des mesures non militaires de défense et la coopération avec l’officier
général de zone de défense militaire 5 ;
- la veille opérationnelle ;
- la coordination 6 et l’attribution de renforts aux préfets de département en moyens
pour le secours et en forces mobiles, pour le rétablissement de l’ordre public ;
- l’administration et la mutualisation des moyens de la police nationale et des
moyens de transmissions du ministère de l’intérieur de l’outre-mer et des
collectivités territoriales (MIOMCT).

Pour exercer ces missions, le préfet de zone a sous son autorité :

- un état-major de zone (EMZ) doté d’un centre opérationnel de zone (COZ) ;

- un secrétariat général à l’administration de la police (SGAP) ;
- un service zonal des systèmes d’information et de communication (SZIC) ;
- un centre régional d’information et de coordination routières (CRICR).

L’état-major de zone est lui-même organisé en deux composantes : une composante dédiée à
l’opérationnel (avec le COZ en veille permanente) qui regroupe entre la moitié et les deux-
tiers des effectifs de l’EMZ et une composante chargée de la préparation de la gestion de crise
et notamment de la planification. Dans cette seconde composante, des effectifs réduits (une ou
deux unités) sont chargés plus spécialement de la défense économique et de la protection des
sites et ressources essentielles. Enfin, un bureau de l’ordre public figure soit à l’organigramme
de l’état-major soit, plus souvent, est rattaché directement au cabinet du préfet délégué.

2
Nord (Lille), Est (Metz), Sud-est (Lyon), Sud (Marseille), Ouest (Rennes) et Sud-ouest (Bordeaux).
3
Le découpage résulte du passage de neuf à sept zones en 2000.Voir carte en annexe 4.
4
Loi sur l’organisation territoriale de l’Etat.
5
L’officier général de zone de défense, conseiller militaire du préfet, fait partie de l’organisation territoriale
interarmées de défense (OTIAD) avec, au niveau national, le centre de planification et de conduite des
opérations (CPCO) et au niveau départemental, le délégué militaire départemental (DMD).
6
Dans les conditions prévues dans l’article 5 du décret du 16 janvier 2002, relatif aux pouvoirs des préfets de
zone : « Le préfet de zone prend les mesures de coordination nécessaires lorsqu’intervient une situation de crise
ou se développent des événements d’une particulière gravité, quelle qu’en soit l’origine, de nature à menacer des
vies humaines, à compromettre la sécurité ou la libre circulation des personnes et des biens ou à porter atteinte à
l’environnement et que cette situation ou ces événements peuvent avoir des effets dépassant ou susceptibles de
dépasser le cadre du département ».

13
1.2 …mais une grande diversité de situation qui nuit à la visibilité du niveau zonal

Sur les six zones métropolitaines (hors Paris), trois (Est, Sud-ouest et Ouest) ont une taille
cohérente : elles couvrent entre quatre et cinq régions administratives, 18 à 20 départements et
une population entre 8 et 11 millions d’habitants. Deux (Sud et Sud-est) couvrent 2 à 3
régions, 12 et 13 départements avec une population de 5 et 7 millions d’habitants. Enfin, la
zone Nord ne couvre que deux régions, dispose d’une faible superficie mais avec une
population proche de celle du groupe précédent (près de 6 millions). Du fait des
caractéristiques zonales et des différences d'exposition aux risques, le ministère de l’intérieur
a laissé aux préfets le soin d’organiser la zone, sans que soit proposée une organisation
homogène 7 d’où la mise en place d’organigrammes disparates et une diversité certaine de
fonctionnement.

La diversité des zones tient grandement, au-delà de l’investissement personnel du préfet

de zone, au positionnement et à l’activité du préfet délégué du fait de la délégation de
signature qu’il a ou non en matière d’ordre public dans le département chef-lieu. Sur six
zones, trois PDSD disposent de cette délégation (Lille, Lyon, Marseille). Souvent appelés
préfet de police, ils consacrent inévitablement la majorité de leur temps à gérer l’ordre public
et délèguent donc la direction et l’animation de la zone de défense à leur adjoint : chef d’état-
major pour l’EMZ, sous-préfet pour l’administration de la police, secrétaire général adjoint,
chargé de mission.

Un troisième facteur tient à l’activité même des zones et aux problématiques auxquelles
chaque zone est confrontée. Sur les cinq zones ayant répondu au questionnaire, la
problématique sécurité civile, y compris la gestion des crises routières, est jugée dominante en
temps d’activité (de 50 à 70%) par quatre d’entre elles. En revanche, la part accordée à la
problématique défense civile et défense économique est contrastée : de 10% à 60% et le poids
de l’ordre public est lui-même très variable, la comptabilisation du temps dépendant aussi de
l’intégration ou non de l’activité du cabinet du PDSD dans cette évaluation.

Il faut enfin souligner la diversité des zones au regard de leurs moyens humains et financiers.
Ce point sera examiné en II.

1.3 Le manque d’identification du niveau zonal tient aussi aux ambiguïtés sur le
contenu de la défense civile et de la défense économique

Le contenu même de la notion de défense civile ou de défense non militaire reste flou, malgré
une succession de textes intervenus depuis 2000. Ce concept est aussi fortement interrogé par
l’évolution des risques et des menaces.

La défense civile a d’abord été conçue comme un concept global. L’ordonnance du 7 janvier
1959 et spécialement l’article L 1142-2 du code de la défense stipule que le ministre de
l’intérieur prépare en permanence et met en œuvre la défense civile et qu’à ce titre, « Il est
responsable de l’ordre public, de la protection matérielle et morale des personnes et de la
sauvegarde des installations et ressources d’intérêt général ». Puis les textes ont distingué les
7
La courte note « Principes d’organisation relatifs au fonctionnement des états-majors de zone en métropole »
établie en 2003 précise : « Il faut se prémunir de la tentation de définir a priori une structure rigide et figée qui
s’imposerait uniformément aux échelons zonaux et lui préférer le principe de l’adaptation au terrain à partir des
missions ».

14
concepts sans pour autant préciser leur contenu. Le décret du 16 janvier 2002 relatif aux
pouvoirs des préfets de zone (article R 1311-2 du code de la défense) précise que le préfet de
zone est responsable « des mesures de défense non militaire, de sécurité civile, de gestion de
crise et de coordination en matière de circulation routière ». L’article R 1311-3 fait quant à lui
référence aux plans généraux de protection et à la défense opérationnelle du territoire,
concepts qui n’ont plus aujourd’hui de réalité opérationnelle.

La clarification des concepts et des responsabilités est nécessaire, notamment s’agissant de

la défense économique. On note que le comité zonal de défense économique n’est plus réuni.
Se trouvent traditionnellement distinguées d’une part la défense économique dite partenariale,
sous la responsabilité du trésorier-payeur général de région, et d’autre part, la défense
économique régalienne qui relève de la zone8 . Pour cette dernière, l’EMZ dispose d’un chargé
de mission défense économique (CMDE). Par ailleurs, un chargé de mission régional à
l’intelligence économique (CRIE) est placé auprès du trésorier-payeur de région. En réalité, la
distinction entre défense économique et intelligence économique est difficile à faire dès qu’on
traite des activités d’importance vitale qui, depuis le décret du 23 février 2006, mobilisent les
zones. Bien que l’intelligence économique relève du préfet de région 9 , nombre de zones
déclarent aussi s’y consacrer, ne serait ce que du fait de la proximité du directeur zonal de la
sécurité du territoire qui, en la matière, est une source importante d’informations.

La clarification des responsabilités s’impose aussi concernant la sécurité des systèmes

d’informations avec la nécessité de préciser le rôle des hauts fonctionnaires de défense et de
sécurité et celui des zones de défense (SZIC), sans oublier les directions informatiques des
ministères.

L’actualisation du concept de défense civile doit résulter enfin de la nécessité de prendre

en compte l’évolution des menaces et des risques et de l’importance des effets de la crise
sur la continuité des activités économiques du fait de l’interdépendance des réseaux :
économiques, logistiques, énergétiques, informatique et de communication… Ce contexte
modifie l’appréhension de la crise, et donc sa préparation, en obligeant à dépasser à la fois
l’approche sectorielle et le cadre départemental. S’il peut y avoir des crises spécifiquement
routières, il y a plus fréquemment dans chaque crise, quelle qu’en soit l’origine, un problème
routier à régler. A l’approche de la crise à partir du fait générateur, il faut donc de plus en plus
associer une approche transversale et matricielle. En ce sens, le plan Vigipirate comme le plan
pandémie grippale comprennent un volet défense économique.

Une clarification des textes et des responsabilités est donc nécessaire via l’élaboration d'une
doctrine générale sur le contenu et la mise en œuvre de la défense civile, en lien avec le
concept de défense économique. Cette actualisation de la doctrine de la défense civile doit
rappeler le rôle du ministre de l’intérieur dans la gestion de crise et, à ce titre, la part éminente
du ministère dans sa préparation même s’il importe aussi de mobiliser chaque ministère
technique.

8
Cf. circulaire du 14 février 2002 relative à la défense économique. La défense économique régalienne a pour
objet la prévention des dysfonctionnements économiques et la préparation et gestion des crises. La défense
économique partenariale couvre notamment la protection et la sécurité des systèmes d’information, la protection
du patrimoine scientifique et technique et la maîtrise du savoir au moyen de l’intelligence économique.
9
Circulaire Intérieur du 13 septembre 2005 sur l’intelligence économique appliquée au territoire.

15
1.4 Le pilotage des zones est globalement faible

Du point de vue des zones, le pilotage national des zones gagnerait à être mieux structuré et
identifié.

Malgré la volonté affichée fin 2005 10 du directeur de la défense et de la sécurité civile

(DDSC) de réunir régulièrement les préfets délégués et les chefs d’état-major et d’afficher
pour les zones des objectifs stratégiques 11 , les réunions des préfets délégués sont au mieux
semestrielles et essentiellement consacrées à des questions d’actualité. Le poids de l’actualité
et de l’opérationnel font aussi que, dans ces réunions, les thèmes sécurité civile sont
dominants. On notera aussi qu’il n’existe pas, concernant les zones, de directive nationale
d’orientation et que la démarche « objectifs, moyens et résultats » y est pour le moment
absente, faute de visibilité sur les moyens (cf. II).

Le flou déjà souligné de certains concepts, ajouté à un pilotage central limité, entraîne
inévitablement un pilotage également réduit et dépendant fortement de la priorité accordée en
la matière par le préfet de zone, de la disponibilité et de la mobilisation des PDSD. Seule la
zone Ouest affiche des objectifs annuels. La structure de pilotage (conférence zonale) est
lourde et donc rarement réunie. Certains PDSD réfléchissent à des structures plus restreintes,
pour être plus opérationnelles (zone Nord).

Ce constat ne saurait réduire l’importance de l’activité des zones comme le montrent les
réponses apportées au questionnaire (voir annexe 3).

Recommandations
Améliorer la visibilité de la zone en clarifiant ses missions, en actualisant les notions de
défense civile et de défense économique et en fixant la doctrine de mise en œuvre.
Formaliser par circulaire un tronc commun dans l’organisation et le fonctionnement des EMZ
tout en reconnaissant les spécificités des zones disposant de grandes agglomérations.
Mettre fin aux délégations de signature accordées aux PDSD en matière d’ordre public afin
qu’ils puissent se consacrer uniquement au pilotage et à l’animation de la zone de défense,
sous l’autorité des préfets de zone.
Structurer le pilotage central des zones, activer la commission permanente de défense civile 12
et établir une directive nationale d’orientation spécifique aux zones de défense.

10
Réunion des chefs d’état-major du 22-09-05.
11
Sont cités : organiser l’inter-zonal, notamment en matière de gestion pandémie grippale et de crise routière,
affirmer la qualité de l’information à destination du gouvernement (rôle de SYNERGI), mieux positionner les
EMZ dans la chaîne opérationnelle, homogénéiser le circuit d’information descendante.
12
La commission permanente de défense civile qui résulte des articles D1142-8 et D1142-11 du code de la
défense est présidée par le ministre de l’intérieur. Elle n’a en fait jamais été installée.

16
 II – MIEUX IDENTIFIER LES MOYENS DES ZONES

2.1 Les moyens humains : structurer la GRH et mutualiser les compétences des
états-majors zonaux

Suite aux décrets de 2002 sur les préfets de zone, le gouvernement avait décidé de renforcer
notablement l’effectif des états-majors en prévoyant un effectif de 31 13 par zone soit un
doublement par rapport à l’effectif arrêté en 1995 14 qui était de 15. La DDSC a établi en
septembre 2006 un diagnostic des zones de défense qui fait état des effectifs en poste à cette
date 15 . Les réponses aux questionnaires de la mission un an après montrent que les chiffres
sont restés les mêmes, à quelques unités près.

Il en ressort un effectif global de 155, soit une moyenne de 25 agents par zone et donc un
déficit zonal moyen de 6. En réalité, le déficit global d’effectifs des EMZ s’explique
largement par celui affectant la zone Nord qui n’avait que 18 agents en septembre 2006.

Si l’on examine la contribution de chaque ministère par rapport à l’effectif fixé en 2003, mis à
part la DDSC 16 (83/86) et le MINEFE (12/12) où l’effectif-cible est atteint, les autres
ministères y compris le ministère de l’intérieur (cadres des préfectures et DGPN) présentent
une contribution inférieure à l’effort prévu. A cela s’ajoute une très grande diversité de
situations selon les zones, tant du point du nombre de fonctionnaires relevant d’un ministère
que du point de vue des grades. A cet égard, la zone la plus favorisée est celle du Sud-Ouest
avec dans l’EMZ : un inspecteur vétérinaire à temps plein, un ingénieur de l’équipement, un
inspecteur de santé publique, un pharmacien inspecteur et un inspecteur régional des douanes,
à mi-temps.

Les préfets délégués estiment que la question des effectifs des états-majors se pose
davantage du point de vue qualitatif que quantitatif. Ils soulignent surtout les difficultés
d’une gestion des ressources humaines soumise à des aléas juridiques et aux difficultés
de remplacement des départs. Il est vrai que la gestion actuelle ne repose sur aucun texte
formel. Les arrêtés interministériels prévus au décret de 2002 qui devaient fixer les conditions
de mise à disposition des préfets de zone des personnels civils et militaires n’ont pas été pris.
Les conventions signées par le ministère de l’intérieur avec trois ministères (équipement,
santé, finances) sont arrivées en 2007 à échéance.

Le caractère interministériel des EMZ est globalement très limité : à peine 15% des
effectifs. De plus, alors que le relevé de conclusion de 2003 avait précisé que le caractère
interministériel des états-majors impliquait que la fonction de chef d’état-major soit confiée
aux corps de fonctionnaires représentés au sein de ceux-ci sans exclusive, tous les postes de
chef d’état-major sont actuellement tenus par des colonels de sapeurs-pompiers.

13
Compte-rendu de la réunion interministérielle du 30 janvier 2003 sur l’état-major de zone de défense.
14
Arrêté du 16 octobre 1995 relatif au concours apporté par le commandement militaire et les administrations
civiles aux préfets de zone en matière de défense de caractère non militaire.
15
Voir annexe 4.
16
Au titre de DDSC/SDIS et DDSC/COMFORMISC.

17
Certes, le potentiel de l’état-major tient aussi aux contributions, d’une part de l’état-major
interarmées de zone de défense (EMIAZD) dont les effectifs sont en moyenne d’une vingtaine
d’officiers et, d’autre part, des délégués ministériels de zone désignés par les services
déconcentrés de niveau zonal.

Concernant l’EMIAZD, son apport reste le plus souvent limité à des contributions à
l’élaboration des plans civils dans les domaines de compétence militaire (notamment Biotox,
Piratox et Vigipirate). Le cas de la zone Est où des militaires de l’EMIAZD ont réalisé une
étude sur la vulnérabilité des aéroports et ont contribué au plan zonal pandémie grippale reste
une exception.

S’agissant des délégués ministériels de zone qui sont les directeurs régionaux au siège de la
zone, ils constituent un réseau de compétences utiles pour le préfet de zone, sachant qu’ils se
reposent au quotidien sur un collaborateur chargé de la défense civile. Leur motivation pour
l’activité zonale n’est toujours au rendez-vous. On notera aussi que les DIREN de zone ne
sont pas encore nommés à ce titre. Parmi les délégués de zone les plus souvent sollicités, sont
cités : le DRE, le DRASS, le DRIRE, le DIREN et le Procureur général. La contribution réelle
et la valeur ajoutée du TPG de zone sont jugées plutôt floues, du fait sans doute du manque de
précisions déjà souligné des périmètres et du contenu de la défense économique.

L’effectif de l’EMZ, les fonctionnaires mis à sa disposition, le concours des militaires des
EMIAZD et des délégués de zone ne répondent pas à l’ensemble des besoins des états-majors
notamment en planification, ceux-ci font état de besoins de compétences techniques
notamment : en géomatique 17 et cartographie, et en informatique et télécommunication.

La GRH des états-majors de zone constitue aujourd’hui une fragilité des EMZ, liée à la
précarité des mises à disposition et au fait et qu’il n’existe pas de référentiel d’emplois ni
de nomenclature des postes 18 , ce qui constitue un frein à l’attrait de ces postes et à leur
professionnalisation. Le répertoire interministériel des métiers établi en 2006 identifie
pourtant deux métiers qui correspondent au besoin des EMZ mais avec une dominante
sécurité civile : cadre de coordination et de planification en sécurité civile et expert en risques
majeurs de sécurité civile. La filière défense civile est absente de la formation initiale des
fonctionnaires de l’Etat 19 et, de façon générale, des formations universitaires.

Au niveau quantitatif et qualitatif, faute de pouvoir augmenter globalement l’effectif des

zones, la solution doit être recherchée dans la stabilisation des montages juridiques des
apports d’effectifs aux EMZ, dans la définition d’un référentiel de métiers qui améliore
l’adéquation des effectifs aux missions et dans la mutualisation des compétences zonales,
s’agissant de la veille, de la préparation de la crise et de la planification de sa gestion.

A cet égard, il importe qu’une meilleure répartition des effectifs entre l’état-major de zones et
les SIDPC et SIRACED-PC soit explorée sachant que les zones doivent davantage s’investir
dans l’appui de l’activité "planification" des services départementaux (voir III). Les
compétences en matière informatique peuvent être trouvées auprès des SZSIC : il est à cet

17
La géomatique regroupe l'ensemble des outils et méthodes permettant de représenter, d'analyser et d'intégrer
des données géographiques.
18
Notamment pour les fonctionnaires de la police nationale, ce qui ne facilite pas l’attrait pour les postes offerts
par les EMZ.
19
La défense civile et la sécurité civile sont souvent absentes des formations des instituts d’administration
publique (IRA).

18
égard symptomatique d’un fonctionnement encore cloisonné que les états-majors déclarent
avoir aujourd’hui peu de relations avec ce service zonal placé cependant sous l’autorité du
préfet délégué. Enfin, la mission propose que la plus grande partie des officiers de
l’EMIAZD vienne renforcer l’état-major de zone.

Les rapprochements fonctionnels entre CRICR et COZ apparaissent également comme une
source de synergie, d'autant que le système actuel de direction tournante des CRICR est jugé
unanimement peu satisfaisant.

Recommandations
Réaffirmer le caractère interministériel de l’état-major de zone et stabiliser les conditions de
contributions des ministères en effectif dans le cadre d’une identification budgétaire autonome
(Cf. 2.2).
Etablir un référentiel d’emplois et une nomenclature attractive des postes dans les EMZ afin
que le passage en EMZ soit valorisé dans la carrière.
Mutualiser les compétences entre, d’une part, l’état-major de zone et, d’autre part, les services
départementaux de la protection civile et le service zonal des systèmes d’information et de
communication.
Regrouper les équipes des EMZ et des EMIAZD sous le commandement fonctionnel des
préfets de zone.
Rapprocher fonctionnellement les CRICR et les COZ.

2.2 Les moyens financiers : entrer dans la logique LOLF « objectifs-moyens-

résultats »

Les budgets de fonctionnement des EMZ souffrent d’une grande disparité qui va de un à
dix, sans éléments objectifs d’explication. Aux zones les moins dotées Nord et Sud-est avec
respectivement 24 000 et 34 000 €, s’opposent les zones les mieux dotées : Sud et Ouest avec
respectivement 397 000 et 175 000 € 20 .

Le financement des budgets de fonctionnement (hors titre II) repose d’abord sur le budget de
la préfecture 21 siège de zone, sachant que le modèle 22 servant à l’attribution des moyens de
fonctionnement des préfectures tient compte de la présence ou non d’un EMZ à hauteur de
150 000 €. Il reste que, faute d’un budget-type de zone, il est fait état de négociations
quelquefois difficiles et souvent laborieuses avec le secrétaire général de la préfecture. Le
budget de l’EMZ sert quelquefois de variable d’ajustement : la zone Sud-est indique que le
budget de fonctionnement de l’EMZ a diminué de 17% de 2005 à 2006. Les crédits en
provenance du programme 108 sont donc souvent complétés par des moyens en provenance
du SGAP et donc du programme police nationale (notamment pour l’énergie, le nettoyage et
les fluides), ce qui est contraire à la logique de transparence de la LOLF.
Par ailleurs, on rappellera que les moyens de fonctionnement du SZSIC et du CRICR relèvent
d’autres sources de financement.

20
Budgets 2006 figurant dans le diagnostic des zones établis par la DDSD en septembre 2006 (voir annexe 4).
21
Budget qui relève qui relève du programme 108 : "administration territoriale".
22
ESTIDOT.

19
En s’en tenant aux seuls EMZ, l’avis général des PDSD exprime la nécessité d’identifier
dans un budget dédié les moyens humains et financiers des zones afin d’entrer dans la
logique LOLF permettant de rapprocher les moyens, les objectifs et les résultats.
Le projet de décret dotant le préfet de zone d’une capacité d’ordonnancement générique va
dans ce sens. Cette autonomie financière doit permettre d’identifier un budget « moyens et
services de la zone ».

Il importe, comme précédemment indiqué, que ce budget, dont le périmètre devra être
précisément fixé, comprenne les crédits de rémunération du titre II, ce qui nécessite de
clarifier juridiquement et financièrement les contributions des ministères qui mettent du
personnel à disposition des zones.

Ces dernières plaident pour que les budgets de zones comprennent aussi les crédits destinés à
la formation. La formation commune des personnels des EMZ et des EMIAZD faciliterait les
mélanges de cultures professionnelles et contribuerait à la professionnalisation des équipes.
Avant le regroupement proposé, pourraient être en particulier favorisés des stages d'officier
d'état-major en EMZ pour aider à la planification.

La question du titre V du futur budget global est stratégique du fait de l’intérêt de prévoir le
regroupement immobilier des différentes entités des zones de défense, aujourd’hui souvent
dispersées (voir III). Dans le cadre d’un plan pluriannuel immobilier spécifique à la zone de
défense qui reste à élaborer, il est proposé que la contribution de chaque ministère soit
appelée en fonction de chaque opération, le futur budget opérationnel de programme (BOP)
restant limité en titre V aux opérations de maintenance immobilière.

La question se pose aussi du financement des systèmes de communication assurant

l’interopérabilité opérationnelle entre les moyens civils et les moyens militaires. A défaut
d’un système de communications commun, dont le financement spécifique ne peut trouver sa
place dans un BOP dédié aux zones, il importe d’avoir recours à des officiers de liaison 23 .

Le faible montant des budgets globalisés des zones ne justifiant pas un budget opérationnel de
programme zonal, il faut avoir recours à un BOP central, chaque zone étant unité
opérationnelle. Se posera la question du rattachement à un programme unique des effectifs et
des crédits actuellement disséminés dans différents programmes du ministère de l’intérieur
(police nationale, gendarmerie nationale, coordination des moyens de secours, administration
territoriale, pour ne citer que les programmes dépendant du ministère de l’intérieur) et
d’autres ministères, notamment Défense, MINEFE, MEDAD, Santé. Au sujet du programme
de rattachement, les zones plaident pour le programme "administration territoriale"
(responsable : secrétariat général/DMAT). On peut songer aussi au programme « soutien » 24
du MIOMCT.

En l’état de sa réflexion, la mission ne peut trancher et souhaite approfondir la question. En

effet, la question du rattachement du BOP à un programme pose aussi celle du pilotage
national des zones, de la responsabilité de la directive nationale d’orientation, de la
fixation des objectifs annuels et de l’organisation du dialogue de gestion. On rappellera
aussi que la régionalisation des BOP du programme 108 conduira à organiser le dialogue de
gestion entre la secrétaire générale du ministère et les préfets de région et donc de zone.

23
Cette formule traditionnelle et pragmatique s’impose notamment quand des colonnes de secours étrangères
participent à des opérations.
24
Programme « conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur ».

20
Le rattachement à un programme du BOP dédié aux zones de défense doit être cohérent
avec le rôle donné au ministre de l’intérieur dans la gestion de crise.

Dans le dialogue de gestion, le rôle du haut fonctionnaire de défense (HFD) du ministère de

l’intérieur est important. L’actuel cumul des responsabilités opérationnelles du directeur de la
sécurité civile et de ses fonctions de HFD constitue une difficulté. Le rattachement du HFD
directement au ministre aurait l’avantage d’assurer plus facilement la liaison avec la DGPN et
la DGGN. La question doit aussi être examinée par rapport aux relations à entretenir avec le
SGDN et les autres HFDS ministériels. Ce point sera traité dans le rapport définitif.

Recommandations
Identifier les moyens budgétaires des zones dans un BOP central regroupant les moyens de
fonctionnement y compris les effectifs (titre II), la formation et la maintenance immobilière.
Rattacher le BOP central à un programme qui assure dans les meilleures conditions le pilotage
national des zones et un dialogue de gestion entre le niveau central et le niveau zonal et qui
soit conforme au rôle du ministre de l’intérieur dans la gestion de crise.
Réexaminer la question du positionnement du HFD de l’intérieur au sein du ministère.

2.3 Mutualiser les moyens immobiliers et les outils

Certaines zones souffrent dans leur fonctionnement d’une dispersion des sites : EMZ, COZ et
CRICR. A Marseille, l’EMZ et le COZ sont éloignés du préfet délégué de zone. C’est aussi le
cas de Bordeaux. Dans la plupart des sites, les CRICR sont très éloignés des EMZ et des
COZ.

Des projets de rapprochement existent à Bordeaux, Metz et Rennes. Dans la zone Est, le
projet prévu pour 2008 est de fusionner certaines fonctionnalités des salles opérationnelles des
CRICR et du COZ (zones de vie, salle de décision, cellules de transmission…) tout en
maintenant les deux salles de situation distinctes. A Rennes, est prévu le rapprochement de la
salle opérationnelle du COZ ou du CRICR.

La question immobilière se posera aussi si l’on s’oriente, comme le propose la mission, vers
le regroupement de l’EMZ et de l’EMIAZD. Outre un fonctionnement plus satisfaisant des
zones, ces rapprochements immobiliers doivent faciliter la mutualisation des effectifs de
veille.

L’équipement des EMZ est aussi à examiner du point de vue des outils de veille et
d’information.

Certaines zones font notamment état d’un manque d’outils cartographiques modernes et on a
signalé précédemment leurs besoins de compétences en matière de système d'information
géographique (SIG).

S’agissant des outils de gestion de crise, SYNERGI 25 est apprécié mais ne constitue pas
encore un outil global de remontée d’information : la police et la gendarmerie nationales ne

25
L'interface SYNERGI est destinée à la gestion des crises à tous les niveaux. Elle permet à tous les services
concernés par une même opération de travailler sur le même outil de partage d'information en temps réel.

21
l’utilisent pas alors que leurs préoccupations de confidentialité auraient pu trouver une
solution technique dans le cadre de modalités particulières d'utilisation du système. La
doctrine nationale d'emploi recommandée par le rapport de l'IGA de 2005 n'a toujours pas été
conçue et donc les pratiques ne sont toujours pas harmonisées 26 .

Afin que l’excellent outil que constitue SYNERGI soit optimisé, il importe que se mette en
place au niveau de la DDSC une équipe de pilotage chargée d’assurer la cohérence en matière
d’accès et de droits ouverts. Cette direction de projet devra aussi vérifier que les passerelles
existent entre les différents outils de remontée d’informations et notamment entre SYNERGI
et les outils DGPN (AGORAPOL) et DGGN.

Pour l’immobilier des EMZ comme pour les outils de veille et de gestion à sa disposition, il
importe d’avoir une réflexion d’ensemble sur les besoins à moyen terme au regard des
missions présentes et futures des zones. Le financement des équipements devra être pour
partie gagé sur les économies de personnel obtenues grâce à la mutualisation des équipes.

Recommandation
Elaborer un plan pluriannuel en vue du rapprochement du COZ avec les préfets de zone et les
préfets délégués et d’une localisation unique de l’EMZ et des services associés.
Auditer les différents outils à la disposition des EMZ dans leur mission de veille et de
planification et fixer un programme d’équipement.
Doter SYNERGI d’une direction de projet afin d’optimiser son usage dans le cadre d'une
doctrine nationale d'emploi formalisée.

26
Rapport sur la modernisation des centres opérationnels des préfectures juin 2005.

22
 III - ELARGIR LES COMPETENCES DES ZONES

Les développements précédents ont montré la nécessité de mieux identifier et de donner

davantage de visibilité au niveau zonal dans sa mission de préparation et de soutien. C’est
d’autant plus nécessaire que l’échelon zonal est essentiellement un niveau de convergence et
de coordination d’acteurs et de moyens, relevant aussi bien de l’administration civile et
militaire de l’Etat, que des collectivités territoriales, du monde économique et des
organisations non gouvernementales. Tout ce qui nuit à cette visibilité constitue donc un
obstacle à la coordination, à la mobilisation des acteurs et à l’échange d’informations. Les
recommandations précédentes visent donc à identifier et à clarifier le rôle de la zone.

S’en tenir là pourrait signifier que les missions de la zone n’ont pas elles-mêmes à évoluer.
Or, on a rappelé précédemment que les menaces et les risques ont fortement changé. Par
ailleurs, les attentes de la population croissent du fait d’éléments objectifs (évolutions
climatiques, nouveaux risques, multiplication des grands rassemblements, sensibilité de la vie
quotidienne et de l’économie nationale au fonctionnement en réseaux) et subjectifs (impact
médiatique des évènements, moindre acceptation du risque, judiciarisation de la société). Il
importe donc de préciser les évolutions des missions et les acquis à préserver dans le double
souci d’efficacité et d’économie budgétaire.

3.1 Prévoir que, dans certaines circonstances, le niveau zonal prenne la main dans
la préparation et la gestion de crise

C’est une évidence de rappeler que les crises ne connaissent pas les frontières, qu’elles soient
départementales, régionales ou nationales. On constate aussi que la fréquence des crises
graves ou des événements majeurs progresse. Le fonctionnement même de la société de plus
en plus médiatisée et l’importance croissante d’une société et d’une économie de réseaux ont
un effet de diffusion de crise, avec pour conséquence d’étendre géographiquement mais aussi
politiquement leur impact. Dans ces conditions, le niveau zonal est de plus en plus sollicité et
la répartition des rôles entre les niveaux départemental, zonal et national doit s'adapter à ce
nouveau contexte.

Le niveau départemental doit rester le niveau de droit commun de la gestion de crise.

Dans les réflexions en cours, le rôle du préfet de département dans la sécurité générale n’est
d’ailleurs pas mis en cause et il faut rappeler que le premier acteur en matière de prévention
est le maire, d’où l’importance d’un échelon de l’Etat qui lui soit proche. Par ailleurs,
l’essentiel des besoins de secours s’exprime au niveau local où la réponse est rendue
efficacement. Dans le même sens, réaffirmant l’importance de la proximité, la loi de
modernisation de la sécurité civile du 13 aout 2004 impose un plan communal de sauvegarde
dans toutes les communes concernées par un plan de prévention des risques ou un plan
particulier d’intervention.

La nécessité d’un niveau zonal plus lisible dans ses missions et donc renforcé n’en est pas
moins très largement affirmée et le niveau central plaide pour un rôle étendu, considérant
qu’en cas de crise, la zone est le bon intermédiaire entre le niveau gouvernemental et
ministériel et le niveau territorial de base. L'apport de la zone peut se situer à tous les stades
de l'action : prévention (évaluation et réduction du risque), prévision (veille, anticipation,

23
préparation à la survenue du risque) et conduite des opérations (synthèse de l’expertise,
organisation de la mutualisation des secours).

On observera que les textes de 2002 hésitent sur le pouvoir du préfet de zone : au sein du
même article R 1311 du code de la défense on trouve à la fois le terme de direction 27 des
préfets de région, préfets de département et délégués de zone en matière de mesures non
militaires de défense, et celui de coordination 28 . Les textes de 2002 reconnaissent un rôle de
direction des préfets de zone, encore faut-il que ces derniers s’en saisissent.

De plus en plus s’impose la notion de crise graduée et globale qui conduit à ce que le
préfet de zone puisse, dans certains cas, prendre la main dans la gestion de crise. C’est
bien ce que prévoit l’article 5 du décret du 16 janvier 2002. Le statut particulier du préfet de
police qui est directeur des opérations de secours pour Paris et la petite couronne, mais a
délégué cette qualité aux préfets de département concernés, illustre une formule de
décloisonnement de l'action des responsables.

► Pour un pouvoir zonal de police d'attribution

La gestion des crises routières et le pouvoir de police administrative de circulation du préfet

de zone s’impose. La parcellisation du pouvoir de police concernant des grands itinéraires
peut constituer un frein en situation de crise et le préfet de zone peut difficilement attendre
pour agir, d’avoir l’accord de tous les préfets concernés.

C’est pourquoi un projet de décret prévoit d’attribuer au préfet de zone un pouvoir de police
particulier lorsque la crise ou ses effets dépassent ou sont susceptibles de dépasser le cadre
d’un département. Un tel texte garantira une gestion plus coordonnée des crises en accordant
un pouvoir ciblé au préfet de zone.

D’autres situations de crise ou non peuvent justifier une gestion zonale en liaison avec les
préfets de département 29 .

►Pour une régulation zonale de la communication de crise

En cas d’urgence sanitaire, la direction générale de la santé (DGS) identifie un rôle spécifique
de la zone allant au-delà de la simple coordination prévue par les textes, s’agissant par
exemple de la logistique de la gestion des stocks de produits.

Elle insiste aussi sur l’intérêt d’une mise en cohérence de la communication de crise qui a été
bien identifiée dans les exercices sur le plan pandémie grippale. En cas de crise sanitaire,
toute communication d’un préfet de département non cohérente avec celle du préfet voisin
peut conduire à des effets négatifs préjudiciables au cantonnement de la crise. Cela plaide
pour un rôle de régulation du préfet de zone dans la communication de crise, en liaison avec
la communication gouvernementale.

Cette pratique existe en cas de pollution marine et a montré son utilité.

27
Article R 1311-4 et R 1311-5 du code de la défense.
28
Article R 1311-7, 9, 10 et 12.
29
Une étude est en cours sur la sureté des aéroports et le rôle que pourrait avoir le niveau zonal.

24
►Pour la reconnaissance de la coopération inter zonale et transfrontalière

La coopération interzonale est un enjeu de plus en plus important de même que, pour les
zones de l’Est de la France, la coopération avec les autorités locales allemandes suisses et
italiennes. Les préfets de zone devraient être invités à établir avec ces autorités des protocoles
de coopérations prévoyant la mise à disposition de moyens et comportant un volet sur la
communication de crise. Cette coopération serait coordonnée par la DDSC dont l’activité
communautaire et internationale est de plus en plus importante.

Ce rôle transfrontalier nécessite un investissement humain plus important des zones

concernées et devrait être pris en compte dans l'affectation des effectifs et des compétences.

Recommandations
Identifier les scénarios imposant un pouvoir de direction de crise du préfet de zone, ce
pouvoir restant ciblé par rapport à la compétence générale du préfet de département.
Affirmer le rôle de régulation du préfet de zone dans la communication de crise.
Reconnaître le rôle de la zone pour la coopération transfrontalière, s’agissant de la préparation
et la gestion de crise, et lui donner les moyens de cette action, en réseau avec les préfets de
département concernés et la DDSC.

3.2 Affirmer le rôle d’appui de la zone en faveur du niveau départemental,

s’agissant de la planification, des exercices et de la formation

La zone doit se positionner comme prestataire en faveur du niveau départemental. C’est la

condition pour parvenir à un fonctionnement en réseau. Cela implique notamment que les
outils adéquats d’information et d’échanges soient mis en en œuvre : lettre d’information,
portail internet, outils partagés…

S’agissant de planification et d’exercices, les différents niveaux : national, zonaux et

départementaux fonctionnent de façon trop cloisonnée, avec un niveau d’efficience global
qui n’est pas optimum.

On rappellera d’abord que la planification répond soit à une problématique de menaces (plan
de la famille PIRATE) soit à une problématique de risques et de secours (plan de la famille
ORSEC) même si, dans la gestion de crise elle-même, il y a des recoupements. Cette
distinction explique sans doute le débat entre le ministère de l’intérieur et le SGDN sur la
culture de planification et, au-delà, sur le pilotage national en la matière. La mission n’entend
pas entrer dans ce débat. Tout en prenant acte que la culture professionnelle de planification
doit progresser 30 , elle observe de façon pragmatique que la meilleure planification est celle
30
Y compris par la certification des démarches : l'ISO a publié le premier document international de référence
traitant de la préparation de crise et de la continuité d’activité pour les organisations (tant pour le public que le
secteur privé). Le " Publicly Available Specification ISO/PAS 22399: 2007, Societal security : “ Guideline for
incident preparedness and operational continuity management " est basé sur les bonnes pratiques des standards
adoptés en Australie, en Israël, au Japon, au Royaume-Uni et aux Etats-Unis.

25
qui est utile, ce qui implique que le niveau opérationnel et donc territorial se prononce sur son
contenu à partir d’exercices en situation réelle. A ce titre, les plans ORSEC ont été déclinés
dans les zones sur la base d’une méthode élaborée au plus proche du terrain.

Afin de remédier au cloisonnement, il importe que les plans soient dès leur conception, prévus
pour être déclinés territorialement au moindre coût en termes de charges de travail et donc
d’ETP. A cet égard, les plans nationaux sont souvent jugés trop complexes et trop lourds. Les
réponses aux questionnaires font apparaître une implication insuffisante des zones notamment
de la part du SGDN et des HFD ministériels. Une implication plus active et systématique
des préfectures de zone dans la conception des plans nationaux élaborés par chaque
ministère serait certainement de nature à améliorer leur applicabilité et leur cohérence
interministérielle au plan local.

On pourrait à cet égard identifier des compétences ou des spécialités (domaines d’excellence)
par zone afin de faciliter cette coopération entre niveau zonal et national avec ensuite un
travail en réseau interzonal.

Vis-à-vis des départements, il ressort des réponses au questionnaire de la mission que le rôle
d’appui de la zone en matière de planification est aujourd’hui modeste : au mieux un
recensement des plans est établi avec leur date d’actualisation. En revanche, concernant
Vigipirate et le plan pandémie grippale, l’appui de la zone est plus important.

Pour une déclinaison territoriale et une actualisation des plans plus économe en temps de
travail, il importe d’organiser les synergies entre le niveau zonal et départemental, ce qui
implique que la zone joue pleinement un rôle de tête de réseaux des services
interministériels de défense et de protection civile (SIDPC).

Une plus grande coopération est aussi nécessaire concernant les exercices. Leur nombre au
niveau départemental empêche concrètement l’EMZ d’envoyer systématiquement un cadre
pour y participer et pour coopérer au retour d’expérience. Sans méconnaître l’effet
d’entraînement et de formation de ces exercices, il serait utile d’en assurer une
programmation au niveau zonal afin d’optimiser les retours d’expériences. Cette coordination
doit également être assurée avec la programmation nationale des exercices de défense.

Enfin, la valeur ajoutée de la zone, vis-à-vis du département peut s’exercer dans la fonction de
veille et de synthèse d’information sur les risques, surtout en cas d'interdépendance des
départements (inondations brutales par exemple). Concernant le risque routier, le CRICR
assure déjà ce rôle dans le domaine de la circulation et de la météo.

Reliée informatiquement à d’autres systèmes de veille, sanitaire par exemple, la zone pourrait
étendre son rôle de synthèse d’information et de veille au profit des préfets de département et
de leurs services (cf. veille effectuée par la préfecture de police – SGZD).

Une meilleure répartition des rôles entre niveau zonal et niveau départemental avec
notamment un objectif d’efficience, implique aussi que la valeur ajoutée de la zone soit bien
identifiée, ce qui n'est pas toujours le cas. La zone est encore essentiellement perçue comme
un demandeur d'informations pour le compte de la DDSC et comme un pourvoyeur possible
de moyens de renfort en cas de crise majeure. Sa valeur ajoutée étant méconnue, le travail en
réseau est de ce fait souvent limité aux réunions annuelles qu’organisent les zones avec les
directeurs de cabinet des préfets et les services de protection civile.

26
Recommandations
Impliquer les zones dans la planification et les exercices des plans gouvernementaux.
Identifier la zone comme tête de réseau des SIDPC avec un rôle d’appui et de prestation en
direction des départements en matière de planification et d’exercices.
Faire de la zone un échelon de coopération et de validation dans l’élaboration des plans
nationaux, afin que ces derniers soient mieux conçus, plus rapidement déclinables et plus
facilement mis en œuvre territorialement.

3.3 Structurer la coopération civilo-militaire et gérer la crise au moindre coût

On a souligné précédemment l’intérêt de rapprocher les états majors civils (EMZ) et militaires
(EMIAZD) afin de mutualiser les moyens dédiés à la planification et aux exercices et, au-
delà, d’avoir une réflexion croisée sur les méthodes de traitement des crises.

La mutualisation doit également concerner la mobilisation de moyens de l’autorité militaire et

spécialement de l’OGZD dans le cadre de réquisitions ou de demandes de concours.

Actuellement, mis à part les moyens engagés pour la lutte contre les feux de forêts 31 et les
moyens NRBC dans la zone Sud, il n’y a pas de formalisation des attentes des autorités
civiles selon les scénarios de crise, même si plusieurs zones y travaillent (voir annexe 4).

Cela n’empêche pas la mise en œuvre de moyens très variés soit en gestion de crise soit dans
le cadre d’exercices, dans les différentes zones : personnels, moyens de transport, équipes
cynophiles, couchages, distribution d’eau, groupes électrogènes, modules de
décontamination…

Les zones soulignent que les demandes adressées aux autorités militaires sont en général
satisfaites et que la seule difficulté peut provenir des délais de satisfaction ou d'un manque de
visibilité des capacités militaires mobilisables en cas de crise.

Les autorités militaires souhaitent de leur côté une meilleure expression des besoins de la part
des zones qui peut être facilitée par la planification et l’organisation d’exercices conjoints.
Cela est d’autant plus nécessaire que l’implantation de l’armée de terre est appelée à évoluer
et ses moyens humains à se réduire.

Des formules sont aussi avancées sous forme de guide d’appui à l’expression des besoins,
catalogue des capacités de moyens, contrat ou schéma opérationnel…

Les autorités militaires souhaitent améliorer leur réactivité en évitant que toute demande ait à
remonter au niveau de l’état-major des armées, sauf pour les moyens exceptionnels comme
les moyens aériens. Il est légitime que l’OGZD puisse avoir davantage de visibilité sur les
moyens qui peuvent lui être demandés.

A cet égard, tant les autorités civiles que militaires de zone plaident pour davantage
d’exercices communs, conçus et mis en œuvre au niveau zonal.

31
Protocole Héphaïstos.

27
Le volet financier de la mise à disposition des moyens ne doit pas être éludé dans un contexte
prévisible de réduction des moyens.

C’est pourquoi la zone doit aussi investir dans le suivi financier de la gestion de crise. A
cet égard, la gestion par la zone Ouest des dépenses liées au naufrage du « Prestige » a montré
que le niveau zonal peut être le bon échelon d’une gestion de crise à coût maîtrisé.

Elle doit aussi identifier les moyens de renforts auprès des administrations civiles (par
exemple les directions interrégionales des routes) ou des opérateurs privés.

Recommandation
Développer la coopération civilo-militaire au niveau zonal de façon à formaliser, selon les
scénarios de crises, les effets recherchés et les moyens de renfort nécessaires. Les outils à
mettre en place (catalogue, schéma, contrat…) doivent être conçus de façon souple et
adaptable aux différente situations de crise.
Organiser des exercices d’initiative zonale en liaison avec l’état-major inter-armées de zone.
Améliorer la connaissance, via les délégués ministériels de zone, des moyens privés
mobilisables en cas de crises auprès des opérateurs ou des entreprises ainsi que des modalités
de leur mobilisation (marchés, réquisition…).

3.4 Améliorer l’articulation entre le niveau zonal et le niveau ministériel

On a souligné le rôle des directeurs régionaux des services déconcentrés au siège de zone en
leur qualité de délégués ministériels de zone pour constituer le réseau de compétences auprès
du préfet de zone, en précisant qu’il importe que tous soient parfaitement identifiés comme tel
(y compris les DIREN).

Leur rôle effectif, notamment dans la prévention et la préparation de la crise, dépend des
objectifs que leur assigne leur ministère. On observe à cet égard une grande diversité de
situations avec un constat global de défaut d’animation des délégués de la part du niveau
central lié à une imprécision sur les rôles respectifs des directions « métiers » et du haut
fonctionnaire de défense et de sécurité ministériel. La mission a constaté que, par exemple, les
directions de centrales du MEDAD (direction générale des routes, direction de la sécurité et
de la circulation routière) ont peu de relations avec leur HFDS et ne définissent pas ensemble
leurs attentes à l’égard du DRE zonal. Les objectifs de défense et de sécurité ne font pas
encore partie du dialogue de gestion des responsables de programme avec les directeurs
régionaux de niveau zonal.

Le décret du 19 février 2007 sur les attributions des hauts fonctionnaires de défense et de
sécurité doit être l’occasion d’améliorer cette situation. L’article 5 du décret rappelle que les
HFDS « animent et coordonnent » la politique de défense, de vigilance, de prévention de crise
et situation d’urgence, « ils contrôlent la préparation des mesures d’application ». On peut
regretter que le texte ne précise pas leur rôle d’animation des délégués ministériels de zone en
liaison avec le préfet de zone.

28
Ce texte a été l’occasion pour les ministères de s’interroger sur les missions de leurs délégués
de zone. Au MEDAD par exemple, le HFDS a préparé un projet de circulaire qui précise les
attributions des délégués de zone : animation des services et établissements publics rattachés
au ministère, formation et qualification du personnel, connaissance des vulnérabilités, risques,
aléas et menaces, connaissance des ressources mobilisables en situation d’urgence… Le
ministère de la santé a confié au secrétaire général du ministère le rôle d'HFDS avec deux
adjoints, un, chargé du volet défense (VIGIPIRATE et sécurité des systèmes d’information) et
l’autre, de l’urgence sanitaire. Ce dernier aura notamment pour tâche d’animer le réseau des
DRASS de zone dans le domaine de la crise sanitaire.

Quoi qu'il en soit, il serait logique que les directives ministérielles données aux délégués de
zone le soient via le préfet de zone, représentant du gouvernement localement, comme cela se
fait naturellement pour les instructions concernant les chefs de service départementaux et
régionaux. Ces directives nationales doivent en effet ensuite être territorialisées, à l'image de
ce qui a été amorcé en zone Est où le DRE zonal de Metz a élaboré à la demande du préfet de
zone un plan d’action pour améliorer la prévention et la préparation de la gestion des crises
routières.

Il faut aussi souligner le rôle des HFDS ministériels pour établir des relations avec les
opérateurs nationaux (établissements publics, agences, fédérations professionnelles) tant
pour la phase de préparation que de gestion de crise. C’est une condition pour qu’au niveau
zonal, le relais puisse être pris par les conseillers de zone pour établir un réseau d’alerte et de
soutien. La convention signée en mars 2007 par le MEDAD avec les fédérations du bâtiment
et des travaux publics est à cet égard exemplaire 32 : elle prévoit la désignation d’un
représentant unique de la profession qui sera l’interlocuteur de l’Etat en situation de crise. Elle
met en œuvre une disposition du décret prévue par le décret du 13 septembre 2005 sur le plan
ORSEC. 33 La circulation de l’information au profit de la zone de la part des opérateurs étant
essentielle et constituant souvent une difficulté pour le préfet de zone, on mesure l’importance
de la coopération entre les préfets de zones et les HFDS.

On rappellera que les plus grands opérateurs nationaux ayant un réseau territorial disposent
souvent de cellules de veille et que leur mise en réseau avec les cellules de veille nationale et
zonales est stratégique pour les autorités en charge de la gestion de crise.

Il importe que les HFDS, d’une part, et les EMZ et délégués zonaux, d’autre part,
puissent travailler davantage en réseau. Il est important que pour l'élaboration de toute
directive ou planification ayant vocation à s'appliquer sur le territoire, une préfecture de zone
puisse être impliquée dès la phase d'élaboration afin d'assurer l'applicabilité pratique des
recommandations. Cette contribution pourrait se faire dans le cadre de lettres de mission
spécifiques donnant à une préfecture de zone un rôle de chef de file pour l'organisation de la
réponse à tel ou tel risque ; ainsi, de même que la préfecture de police a été sollicitée pour
établir le premier plan métro-pirate, il pourrait être envisagé que chaque zone soit mandatée
selon ses spécificités et ses compétences en interne.

32
Protocole sur la mobilisation des entreprises du bâtiment et des travaux publics en situation d’urgence.
33
Article du décret : « Lorsque plusieurs personnes publiques ou privées exécutent une même mission, elles
peuvent mettre en place une organisation commune de gestion d’événements et désigner un responsable commun
correspondant du représentant de l’Etat ».

29
Recommandations
Suite au décret du 19 février 2007 sur les hauts fonctionnaires de défense et de sécurité,
préciser au niveau de chaque département ministériel, le rôle des délégués ministériels de
zone et rappeler les règles de sous-couvert au bénéfice du préfet de zone. Mettre en réseau les
hauts fonctionnaires défense, les conseillers ministériels de défense et les états-majors de
zone.
Intégrer les questions de défense et de sécurité dans les entretiens de gestion des directeurs
régionaux zonaux.
Assurer une plus grande pertinence des plans et directives nationaux en impliquant au moins
une préfecture de zone dans l'élaboration de ces documents.

3.5 Conforter le niveau zonal dans l’information du ministre de l’intérieur en

situation de crise

On observe aujourd’hui une perte en ligne dans la remontée d’information à destination du

ministre de l’intérieur, responsable central de la gestion de crise sous l’autorité du Premier
ministre. Cette situation est due à des remontées d’informations directes des services
déconcentrés vers les cellules de crises ministérielles. Ce cloisonnement d’informations existe
au sein même du ministère de l’intérieur entre le canal « sécurité civile » dont les
informations dans leur globalité parviennent au COGIC (via SYNERGI) et le canal police
nationale dont les informations peuvent parvenir directement au COB Beauvau, sans parler du
canal gendarmerie nationale. Certes, une partie de ces informations montantes sont partagées
mais subsistent, du niveau central vers la zone, des demandes d’informations multiples qui
perturbent la gestion de crise

L’information du ministre de l’intérieur responsable de la gestion de crise pourrait être

notablement améliorée par la constitution, à son niveau, d’une salle de synthèse
interministérielle 34 vers laquelle convergerait l’ensemble des informations des zones, du
réseau police et du réseau gendarmerie, ainsi que des salles ministérielles de crise.

Recommandation
Constituer au niveau central du ministère de l’intérieur une salle de synthèse de l’information
de crise à la disposition du ministre.

3.6 Maintenir le rôle du préfet de zone dans l’affectation et la mutualisation des

forces mobiles en matière d’ordre public

La zonalisation des forces mobiles résultant de l’instruction interministérielle du 30 octobre

2002 avait un double objectif :
- rapprocher le décideur (préfet de zone) et le demandeur (préfet de département) dans
l’octroi de forces mobiles, les responsabiliser et donc réduire les coûts de déplacement des
forces mobiles ;

34
A l’image du cabinet office briefing room britannique dit COBRA.

30
 - accroître l’efficacité des unités déployées dans leur zone d’affectation, donc dans un
cadre géographique mieux connu.

Le « plan violence urbaine » de 2005 a largement vidé cette réforme de sa substance mais
l’instruction du 19 novembre 2007 rétablit le principe de déconcentration de l’attribution des
unités mobiles au niveau zonal.

Si devait être mis en place un échelon zonal de la sécurité publique, l’évolution du rôle du
préfet de zone dans la lutte contre l’insécurité et les violences urbaines se poserait.

Le positionnement d’un éventuel directeur zonal de sécurité publique par rapport au préfet de
zone mais aussi aux préfets de département ne serait pas sans conséquence sur le
fonctionnement de la zone en matière de sécurité. Son rôle de conseiller technique du préfet
de zone devrait notamment éviter d’interférer dans la coordination opérationnelle qui est de la
responsabilité des préfets de département et éventuellement de zone. Il faut en particulier et en
tout état de cause éviter que se constitue un nouvel état-major.

Avec la création de compagnies zonales de sécurisation, la mission estime qu’il importe, en

cas de crise, de préserver la cohérence d’une gestion globale des renforts dans le domaine de
la sécurité comme dans celui des secours.

La réflexion sur le rôle de la zone en matière d’ordre public devra aussi tenir compte de la
proposition faite précédemment de supprimer la délégation de signature en matière d’ordre
public de certains PDSD afin qu’ils se consacrent entièrement à la direction et à l’animation
de la zone.

La mission étudiera en deuxième phase la question du positionnement au sein des services du

PDSD des compétences en matière de sécurité publique et de répartition des forces mobiles,
leur intégration pure et simple dans un état-major de zone semblant poser un problème dans
de nombreuses zones. Cette réflexion sera bien évidemment fonction de l'évolution du projet
de directeur zonal de la sécurité publique ainsi que du contenu de la fonction de contrôle de
gestion assurée au sein des SGAP pour les services de police.

3.7 Définir une politique zonale des réserves

Toute gestion de crise mobilise d’abord des effectifs. Or la réduction prévisible du nombre de
policiers, de gendarmes et de militaires risque d’aboutir à des pénuries de forces, spécialement
en situation de crise longue.

Dès lors se pose la question du recours à des réserves qui existent déjà à la défense et à la
gendarmerie, en protection civile, dans la police nationale et depuis peu dans le domaine
sanitaire 35 . Il existe enfin des réserves communales.

Le niveau zonal est pour le moment uniquement concerné par la gestion des réservistes de la
police nationale pour lesquels elle reçoit une enveloppe de crédits annuels.

35
Loi du 5 mars 2007.

31
La mission propose que le rôle de la zone soit étendu à l’ensemble des réservistes civils, non
pas en matière de gestion mais d’action de promotion afin d’accroître le nombre de
réservistes, en évitant les effets de concurrence entre les différentes réserves (notamment entre
les réserves protection civile et les réserves sanitaires). Les zones devraient aussi être
associées à la définition de la doctrine d’emploi des réservistes, y compris militaires, en cas de
crise. Elles pourraient enfin avoir un rôle dans la formation des réservistes, en prolongement
de leur rôle en matière de formation des sapeurs-pompiers. Ce champ d'activité pourrait en
outre être un champ de partage de compétences et de mutualisation avec la sphère défense.

En situation de crise obligeant l’intervention zonale, le préfet de zone aurait un rôle de

direction dans l’affectation des réserves.

En matière d’animation et de formation, la zone pourrait utilement s’appuyer sur les militaires
qui rejoindraient l’état-major de zone, comme proposé précédemment, ainsi que sur les
conseillers de défense.

Recommandation
Affirmer le rôle de la zone pour promouvoir les réserves et former les réservistes y compris en
les associant aux exercices.

32
 CONCLUSION

Les réflexions en cours sur l’évolution de l’organisation territoriale de l’Etat ne mettent pas en
cause la zone de défense considérée comme le bon niveau en cas de crise grave ou d’ampleur
supra départementale. Cette organisation permet en outre aux autorités nationales de disposer
d’interlocuteurs aisément mobilisables pour synthétiser toute l’information nécessaire et faire
connaître leurs directives.

Dès lors, il peut être paradoxal de noter que, malgré ce préjugé favorable, le niveau zonal est
actuellement mal identifié ou d’une visibilité relative quant à son rôle effectif.

Les raisons de cette situation tiennent pour l’essentiel à la diversité des six zones de défense
de métropole (hors Paris), diversité qui ne tient pas seulement à leur taille et à leur
vulnérabilité vis-vis des risques mais surtout à la disparité de leur organisation, de leur
management et de leurs moyens. Le rapport montre aussi que les zones ne sont pas
véritablement pilotées par le niveau national et ne sont pas dans une logique où entrent en jeu
les objectifs, les moyens et les résultats, compte tenu de l’origine diversifiée de leurs effectifs.

A partir ces constats, le rapport propose des voies d’amélioration qui, tout en préservant le
rôle du préfet de département comme premier niveau de gestion de la crise, étend les missions
du préfet de zone et de son état-major.

Pour ce faire, des préalables en termes de moyens sont nécessaires. Il convient notamment de
formaliser une organisation de base permettant de définir des référentiels d’emploi, de
professionnaliser davantage les équipes et de doter la zone d’un budget autonome.

Par ailleurs, l’évolution des risques et des menaces mobilisera de plus en plus souvent les
zones : c’est vrai notamment en matière routière ou sanitaire. Dès lors, dans certaines
situations, il est nécessaire que le préfet de zone anticipe et prenne la main dans la gestion de
la crise. Le niveau zonal doit aussi s’investir pour assurer la cohérence de l’information
remontant au niveau gouvernemental. Il doit enfin contribuer à l'amélioration du degré de
préparation à la crise des préfectures de département par un soutien actif en matière de
planification et d'exercices.

Le schéma d’une zone n’intervenant que si elle est sollicitée en moyens de renforts est
aujourd’hui dépassé. Son rôle sera de plus en plus actif et anticipateur en tant qu'interface
entre le niveau central et le territoire et que prestataire et de soutien des niveaux
départementaux.

Ceci supposera que les préfectures de zone soient davantage pilotées par le niveau central et
associées au processus d'élaboration de directives ou plans nationaux.

33
34
ANNEXES

35
36
 LISTE DES ANNEXES

Annexe 1 : Lettre de mission

Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées

Annexe 3 : Synthèse du questionnaire adressé aux zones de

défense

Annexe 4 : Diagnostic des zones de défense

(Source Direction de la défense et de la sécurité
civile

37
38
 ANNEXE I :
LETTRE DE MISSION

39
40
41
42
 ANNEXE II :
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

43
44
 Personnes rencontrées et entendues par la mission

Alexandre JEVAKHOFF Directeur adjoint de cabinet du ministre de

l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités
territoriales
Bernadette MALGORN Secrétaire général du ministère de l’intérieur,
de l’outre-mer et des collectivités territoriale
Pascal MAILHOS Directeur de la modernisation et de
l’administration territoriale
Jean AMBROGIANI Chargé de mission auprès de la secrétaire
général du ministère de l’intérieur, de l’outre
et des collectivités territoriales, en charge du
suivi de la commission Mallet sur la défense
et la sécurité nationale
Henri MASSE Directeur de la défense et de la sécurité civile
Denis GAUDIN Chef du bureau de la coordination
interministérielle (sous-direction de la
gestion de crise) DDSC
Alain WAQUET Adjoint au DDSC, haut fonctionnaire de
défense du ministère de l’intérieur de l’outre-
mer et des collectivités territoriales
Frédéric PECHENARD Directeur général de la police nationale
Gérard CLERISSI Directeur adjoint de cabinet du DGPN,
conseiller budgétaire
Luc PRESSON Chef de Cab 2 au cabinet du DGPN
Général PARAYRE Directeur général de la gendarmerie
nationale

Général MIGNAUX Chef du service des opérations et de l’emploi

à la DGGN
Général MULLER Chargé du pilotage à la DGGN
Général BANSARD Adjoint au chef d’état major des armées,
chargé des opérations,
Francis DELON Secrétaire général de la défense nationale
SGDN
Jean-Philippe GRELOT Conseiller pour les affaires de sécurité et de
protection de l’Etat SGDN
Patrick DELAGE Directeur de la protection et de la sécurité de
l’Etat SGDN
Michelle MERLI Préfète, secrétaire général de la zone de
défense de paris
Professeur HOUSSIN Directeur général de la santé
Sophie DELAPORTE Directrice générale adjointe de la santé
Gilles LEBLANC Haut fonctionnaire de défense et de sécurité
du ministère de l’écologie du développement
et de l’aménagement durable
Dominique CONNORT Chef du contrôle général des armées
Yann JOUNOT Préfet délégué à la sécurité et à défense de la
zone de défense Est

45
Jean-Claude PHILIPOT
Général de corps d’armée FAUGERE
Général de division SAMUEL
Général VANDERPERRE
Gérard LANDRAGIN
Philippe LUPORSI
François LUCAS
Jean-Luc MARX (entretien téléphonique)
Alain PERRET (entretien téléphonique)
Xavier de FURST (entretien téléphonique)
Christian VITON (entretien téléphonique)
46
Chef adjoint d’état major de la zone de
défense Est
Officier général de la zone de défense
militaire Est
Commandant la région de gendarmerie de
Lorraine, commandant la gendarmerie pour
la zone de défense Est
Adjoint au commandant de région de
gendarmerie Loraine
Ingénieur des eaux détaché de l’agence de
l’eau Rhin-Meuse à l’état-major de zone Est
Directeur du service zonal d’information et
de communication, zone Est
Préfet délégué à la sécurité et à la défense
Ouest
Préfet délégué à la sécurité et à la défense
Sud-est
Préfet délégué à la sécurité et à la défense
Nord
Préfet délégué à la sécurité et à la défense
Sud-est
Préfet délégué à la sécurité et à la défense
Sud-ouest
 ANNEXE III:
SYNTHESE DU QUESTIONNAIRE ADRESSE AUX ZONES DE DEFENSE

47
48
 SYNTHESE DES REPONSES AU QUESTIONNAIRE 36

1- La coopération civilo-militaire

Les états-majors de zone (EMZ) et les états-majors interarmées de zone (EMIZAD) ont des
contacts réguliers et des relations fréquentes A Rennes, est organisée une rencontre
hebdomadaire. A Lyon il est fait état d’un réel intérêt de l’officier général de zone de défense
(OGZD) en matière de coopération.

Ces contacts permettent une réflexion croisée sur les méthodes de traitement des crises mais
sans que la coopération et les attentes en termes de besoins de renforts soient formalisées ou
normalisées, à l’exception du protocole Intérieur et Défense pour la lutte contre les feux de
forêts et le risque nucléaire, biologique, radiologique et chimique (NRBC) (zone Sud).

S’agissant de la planification et des exercices, les militaires de l’EMIAZD participent à

l’élaboration des plans civils en fournissant des contributions dans leurs domaines de
compétences (Biotox, Piratox et Vigipirate), ce qui assure la cohérence des plans civils et
militaires. En zone Est, l’EMIAZD a produit une étude sur la vulnérabilité des aéroports et a
assisté l’EMZ pour le plan zonal pandémie grippale. Les plans généraux de protection et le
plan défense opérationnelle du territoire (DOT) n’ont plus de réalité opérationnelle.

En moyenne deux exercices civilo-militaires sont effectués chaque année. Ils ont révélé des
problèmes d’interopérabilité des communications et des outils informatiques (SIG). En zone
Ouest, ces exercices ont fait prendre conscience aux acteurs zonaux et départementaux que les
sollicitations des moyens militaires doivent s’inscrire dans un cadre juridique précis et tenir
compte des contraintes militaires. Un groupe de travail a été mis en place pour élaborer un
cadre juridique à destination des préfectures et un mémento à destination des délégués
militaires départementaux. La zone Sud-est travaille aussi sur un projet de convention qui
préciserait ce que la Défense serait en mesure de fournir au préfet de zone en cas de crise.

De plus en plus, l’OGZD est aussi sollicité pour apporter aux milieux économiques des
informations sur la situation internationale dans la cadre de l’intelligence économique.

Les conseillers de défense ne font pas l’objet de l’EMZ : ils sont sous utilisés.

2- Défense économique et sécurité des secteurs d’importance vitale

Le concept de défense économique est à actualiser au regard du décret de 2006 sur les
activités d’importance vitale et pour tenir compte de la distinction entre chargés de missions
défense économique (CMDE) et chargés de mission régionaux d’intelligence économique
(CRIE).

36
Le questionnaire a été adressé aux six préfets délégués de zone. Seule la réponse de la zone Nord n’est pas
parvenue à la mission. Chaque questionnaire a aussi fait l’objet d’un entretien téléphonique avec le préfet
délégué. Le questionnaire figure en annexe de la synthèse

49
Le MINEFE distingue la défense économique et l’intelligence économique avec la création de
deux réseaux autonomes : le réseau CRIE (au niveau du TG de région) et le réseau CMDE (au
niveau zonal). Mais certaines zones suivent aussi l’intelligence économique notamment du
fait de leurs relations avec le directeur zonal de la sécurité du territoire.

Le concept de défense économique reste à préciser par rapport : à la défense économique

partenariale de niveau régional (compétence TPG), à la défense économique régalienne, à la
continuité de vie économique.

En matière de défense économique, le rôle du TPG, DRIRE, directeur inter régional des
douanes serait aussi à préciser.

Dans les zones, la commission régionale de défense économique n’est pas réunie.

S’agissant du plan « ressources », le seul plan existant est le plan hydrocarbures. Les plans
« ressources » ont vocation à être intégrés dans les parties générales et spécifiques des plans
ORSEC. La défense économique est aussi traitée de manière transversale dans les plans
Pandémie ou Vigipirate (Lyon).

Suite au décret de février 2006 sur les activités d’importance vitale, la majorité des zones sont
en attente des directives nationales de sécurité (DNS) et du plan de sécurité des opérateurs.
Elles ont informé et sensibilisé les préfectures de département mais nombre d’entre elles
s’interrogent sur la méthode.

La zone Sud-est est plus avancée : installation de la commission zonale, visite des points
sensibles, participation à l’élaboration des DNS, ciblage des opérateurs d’importance vitale
(avec une interface nécessaire avec le niveau national).

Concernant les directives nationales de sécurité, les autres zones ne sont pas associées à leur
élaboration. La Zone Ouest signale que seul le MEDAD a sollicité l’avis des échelons zonaux
sur les projets de DNS.

3- Préfet de zone et sécurité civile

Les attentes des préfets de département vis-à-vis de leur zone ne sont pas formalisées.
L’échelon zonal est encore souvent considéré sous le seul angle de pourvoyeur de moyens en
cas de crise d’ampleur.

3-1 Animation du niveau départemental en matière de planification et d’exercices

Le rôle d’appui de la zone prend la forme de réunions et de formations des échelons

départementaux. Généralement, on note une réunion annuelle des directeurs de cabinet des
préfectures de département mais des réunions plus fréquentes des chefs de services
départementaux d’incendie et de secours (SDIS) (4/an en zone Sud, 2/an en zone Sud-est) et
des SIRACEDPC 37 (9/an) en zone Sud. Mise en place dans certaine zones de groupes de
travail (pandémie grippale).

37
Service régional des affaires civiles et économiques de défense et de protection civile

50
Les plans départementaux sont suivis par la zone mais sans appui technique. Les zones Ouest
et Est suivent l’actualisation des plans départementaux et font les relances nécessaires.

La zone participe quand c’est possible aux exercices départementaux mais sans pilotage de sa
part. Le rythme de ces exercices et l'absence de programmation zonale rend impossible une
présence systématique.

3-2 Rôle en matière de formation

Le recensement des offres et besoins de formation et l’animation du réseau des responsables

de formation des sapeurs-pompiers constituent une activité importante, la DDSC se reposant,
en la matière, sur les zones.

3-3 Animation des délégués de zone et opérateurs

La zone assure l’animation des délégués et correspondants ministériels de zone. De même,

elle noue des relations avec les opérateurs : direction inter régionale des routes (DIR), conseils
généraux (suivi des protocoles départementaux en matière de gestion routière), centres
hospitaliers, transporteurs, entreprises du BTP, ONG, grande distribution.

3-4 Préparation des crises routières

S’agissant de la préparation des crises routières, l’articulation entre niveau zonal et niveau
départemental se fait mieux que pour le reste de la sécurité civile. La zone Est assure la
coordination des plans départementaux au sein du plan zonal et a connaissance des protocoles
départementaux (Etat-Département). La zone Sud-Ouest est destinataire de tous les plans
départementaux de gestion de trafic et l’actualisation annuelle se fait en liaison avec les
départements mais la zone n’a pas connaissance des protocoles départementaux. Dans cette
zone, est préparé un plan zonal de gestion du trafic du corridor atlantique (Poitiers vers
frontière espagnole). Un exercice annuel est fait chaque année en zone Sud-Est et Sud-Ouest
mais pas en zone Sud.

3-5 Gestion de crises

Grande variation dans le temps de l’occurrence des crises mobilisant une zone (du simple au
triple) et forte variation de l’occurrence des crises ayant mobilisé le centre opérationnel de
zone (COZ) selon les zones : de 2004 à 2007 : 7 (Sud-Est), 8 (Est) 18 (Sud), 30 (Ouest), 42
(Sud-Ouest). Importance prise par les grands événements (type rave party) (13/30 dans la
zone Ouest) et poids des violences urbaines en 2005.

Mobilisation des moyens militaires : on ne peut pas parler de défaut de moyens militaires
mais de problème de délais de satisfaction de moyens.

Grande variété des moyens militaires mobilisés (y compris pour des exercices) : importance
croissante des demandes de moyens aériens (hélico), personnel, poids lourds, locaux, terrains,
détachements risque technologique, modules de décontamination, véhicules de transport,
équipes cynophiles, moyens de déblaiement, lits, couvertures, distribution d’eau, groupes
électrogènes, stocks d’antidotes.

51
Les crises zonales font l’objet de retour d’expérience (RETEX), mais pas de bilan par les
départements de la valeur ajoutée de la zone

4- Préfet de zone et ordre public

Le bureau de l'ordre public est intégré au cabinet du PDSD à Marseille et Metz.

Appréciation de la mutualisation. Le nombre d’unités à la disposition du préfet est faible du

fait des prélèvements nationaux. La zonalisation des forces mobiles a été vidée de sa
substance depuis 2005 du fait de l’extension de la gestion centralisée à un nombre croissant
d’unités. En mission de sécurisation, la gestion zonale des forces mobiles est gênée par
l’instruction prévoyant qu’elles assurent leur mission dans leur zone de compétence. Les
zones demandent une plus grande souplesse d’emploi en sécurité générale. La zone Est
souligne la bonne coordination entre la préfecture de zone et les états majors zonaux CRS et
gendarme.

5- Organisation et activité de la zone

Il est fait remarquer que chaque PDSD a des compétences différentes et que l’échelon zonal
souffre d’une image floue notamment du fait d’un manque de clarté de son organisation.

Dans les zones Sud-Ouest et Est, les compétences du PDSD ne comprennent pas la gestion de
l’ordre public. En zone Sud-Est, la compétence ordre public s’étend à des délégations portant
sur la réglementation, transférées de la direction de la réglementation de la préfecture. A
Lyon, le PDSD dispose d’un secrétaire général pour le SGAP et d’un secrétaire général
adjoint.

Les PDSD ayant la compétence « ordre public » déclarent y consacrer plus de 50% de leur
temps, le pilotage de l’activité sécurité civile / défense civile étant déléguée à leurs adjoints.
Ils insistent sur l’importance d’adjoints de bon niveau (sous-préfet et adjoint du SGAP).

Les zones notent l’absence de relations entre les EMZ et les services zonaux d’information et
de communication (SZIC), sauf en zone Est où ce service est très impliqué dans la sécurité
des systèmes d’information (observatoire zonal de sécurité des systèmes d’information). Le
SIRACEDPC de chef-lieu de zone a également peu de relations avec l’EMZ. La zone Ouest
estime qu’il n’y a pas de partage opérationnel possible entre ces deux structures : leurs
problématiques étant jugées différentes.

Répartition d’activité de l’EMZ en pourcentage de temps consacré

Zones Sécurité civile et crise Défense civile et Ordre public

routière défense économique
Sud-Est 50% 40% 15%
Sud 70% 10% 10%
Sud-Ouest 50% 20% 30%
Ouest 20% 60% 20%
Est 50% 10% 40%

52
L’effectif des EMZ dédié aux opérations et à la veille représente entre 40 et 60% de l’effectif
total alors que celui consacré à la planification varie de 10 à 20%.

Les zones estiment que les effectifs pourraient être considérés comme suffisants mais elles
notent que se posent des problèmes de compétences et d’adéquation des profils des cadres aux
missions des EMZ. La gestion des ressources humaines des EMZ est problématique,
notamment du fait du caractère juridiquement précaire des mises à disposition et des
difficultés de remplacement des fonctionnaires mutés.

Toutes les zones évoquent des besoins en compétences techniques. La zone Ouest fait état
d’un besoin de renforcement de l’EMZ en conception et mise en œuvre des retours
d’expérience (RETEX). D’autres évoquent un besoin pour le suivi d’ANTARES, la capacité
de formation interministérielle de gestion de crise à destination des partenaires de la zone,
l’ingénierie de planification et les compétences maritimes (zone Ouest : seule zone en relation
avec deux préfets maritimes)

Implication des services déconcentrés de zone

Les zones font état de l’appui du réseau des délégués ministériels de zone. Les conventions
cadres négociées en 2003 ont produit des effets bénéfiques. La pratique de lettres de mission
est courante.

La zone Sud-Est note l’importance du réseau finances, équipement (DRE) et santé (DRASS).
La zone Est ajoute la DIREN et la zone Sud-Ouest ajoute la DRIRE et déclare bénéficier de
l’appui à plein temps, d’un inspecteur vétérinaire et à mi-temps, d’un ingénieur DRE, d’un
inspecteur santé publique, d’un pharmacien inspecteur, d’un ingénieur génie sanitaire et d’un
inspecteur régional des douanes. A l’opposé, la zone Est bénéficie de peu de compétences
externes à part un ingénieur (agence de l’eau) et un chargé de mission cartographie. La zone
Sud ne dispose d’aucune compétence externe. Certaines zones souhaitent s’adjoindre un
médecin inspecteur de santé public et un inspecteur vétérinaire. La Zone Ouest signale que
certains délégués de zone n’ont pas d’arrêté de nomination en qualité de délégué de zone.

La disposition à l’EMZ de compétences dans la zone du volet santé reste problématique et les
zones s’interrogent sur le rôle des agences régionales de santé.

Relation avec les opérateurs privés

La zone Est et Ouest font état de relations avec les opérateurs à propos de la défense
économique mais également de VIGIPIRATE et pandémie grippale. Parmi les opérateurs sont
cités : EDF, RTE, grandes enseignes, les métiers de la sécurité.

6- Evolution souhaitée de la zone de défense

6-1 Pilotage

Les zones plaident pour une circulaire fixant un cadre général d’organisation et de
fonctionnement de l’EMZ.

53
Les zones n’ont pas la perception d’un pilotage national ni de la DDSC, sauf en ce qui
concerne le fonds d’investissement aux SDIS (FAI), Antares, l’emploi des hélicoptères et la
formation des sapeurs pompiers. Le SGDN n’est pas jugé être le bon outil de pilotage du fait
de ses missions centrées sur la défense nationale. Dans son rôle de pilotage, le ministère de
l'intérieur est très centré sur la crise et moins sur la planification.

Les zones se déclarent favorables à une directive nationale d’orientation zonale.

Au niveau zonal, le comité de zone est réuni une fois par an. A Rennes, des objectifs annuels
sont fixés à la zone.

Selon les zones, le préfet de zone doit avoir autorité sur les délégués et correspondants
ministériels de zone sans que les HFDS interfèrent. Il faut éviter de transformer la zone en
outils déconcentrés et cloisonnés de chaque ministère conduisant à une dispersion des
expertises. La zone Ouest estime utile la coopération entre le HFDS pour coordonner le
pilotage des zones et gommer les divergences et incohérences.

6-2 Missions et organisation

Les zones estiment nécessaire que leur soient donnés un cadre juridique, administratif et
financier clarifié et une doctrine lisible sur la défense civile et la défense économique.
Certaines plaident pour une actualisation du décret de 2002.

La zone Est propose que soit affirmée le rôle de la zone s’agissant de la coopération
transfrontalière.

En cas de crises d’ampleur (économique, sanitaire et routière), un réflexion est souhaitée sur
une gestion de crise graduée et globale (dépasser une gestion de crise cloisonnée) entre la
zone et le département impliquant un droit de regard du préfet de zone sur les décisions du
préfet département et un pouvoir possible de substitution (pouvoir de police spécifique) sans
remise en cause du rôle général du préfet de département, comme gestionnaire de crise de
premier niveau.

L’information du préfet de zone peut être ponctuellement problématique. La zone Ouest fait
par exemple état de la difficulté d’accès à l’information sur la nature du chargement d’un
navire en situation de naufrage et de la nécessité d’un contact direct entre préfet maritime et
préfet de zone avant décision critique.

Certaine zones plaident pour le rapprochement EMZ et EMIAZD afin de développer les
capacités en matière de planification et d’exercices et pour l’intégration du CRICR dans le
COZ. La zone Ouest souhaite la fusion des EM et la création d’un EM interservices dirigé par
un sous-préfet assisté d’un adjoint militaire, d’un adjoint sécurité civile, d’un adjoint ordre
public, d’un adjoint défense économique et d’un adjoint santé publique. Les PDSD rappellent
que rapprochement ou fusion ne doivent pas mettre en cause le principe d’autorité de
l’autorité civile.

Certains PDSD souhaitent la réforme du mode de direction des centres régionaux

d’information et de circulation routière (CRICR) afin d’avoir un seul directeur en
remplacement des directions tournantes actuelles.

54
Les avis sont partagés sur la mutualisation entre EMZ et SIRACEDPC, siège de zone. Ceux
qui s’y opposent font état d’un risque de démobilisation de l’équipe départementale et d’un
mélange des missions inopportun. Lyon souhaite au contraire le transfert du SIDPC au siège
de zone dans EMZ.

6-3 Moyens de la zone

Emplois

Les zones plaident pour un référentiel d’emplois de l’EMZ, au moins pour les emplois du
tronc commun ce qui donnera de la légitimité à la zone. Elles plaident aussi pour une
formation d’adaptation à l’emploi des cadres de l’EMZ et de façon générale pour un budget
de formation pour améliorer la professionnalisation des EMZ.
Elles estiment que les zones doivent étendre leur rôle pour la formation des cadres des
services interministériels départementaux de défense et de protection civile (SIDPC) et pour
le pilotage des exercices extra départementaux.
S’agissant de la sécurité des systèmes d’information, les EMZ et les SZIC peuvent apporter
des réponses concrètes (référence à l’observatoire zonal de la SSI à Metz).
Des zones plaident pour le rattachement des chargés de mission défense économique à la zone
et non au TPG.

Toutes les zones expriment des besoins de compétences techniques externes, notamment :
géomaticien, informaticien, spécialiste de télécommunications.

Outils

Les zones estiment que le recours aux « vrais » SIG nécessite de réelles compétences
informatiques qui leur manquent et qu’il faudrait une structure nationale de réflexion de
pilotage et de soutien en la matière. Elles sollicitent des outils d’aide à la planification (bases
de données, outils cartographiques).

Concernant les outils d’aide à la gestion de crise, SYNERGI est apprécié mais il importe
d’élargir les pourvoyeurs d’informations. Toutefois, l’outil peut devenir illisible en cas
d’événements multiples et simultanés sur le territoire ; dans ce cas il faut prévoir une fonction
de régulateur/modérateur au niveau zonal.

Moyens financiers

Les zones souhaitent que soient identifiés les moyens de la zone dans un BOP central ou
zonal. Le BOP devra comprendre des crédits de formation dédiés à la zone.
La désignation du préfet de zone comme ordonnateur secondaire d’un budget de zone doit
permettre une gestion plus efficiente des crédits mis en place dans la gestion de la crise
(référence au rôle financier de la zone Ouest dans le naufrage du PRESTIGE qui a facilité la
coordination de l’action terrestre et a permis de gérer la crise au moindre coût).

Localisation

Les zones plaident pour rapprocher les implantations. La question de l’éloignement des
structures de la zone (EMZ, COZ, CRICR) est signalée à Marseille et Bordeaux avec des
projets de transfert. Les CRICR sont souvent éloignés des EMZ.

55
 Annexe
Questionnaire adressé au préfet de zone

1- Missions de la zone (Décret du 16 janvier 2002 relatif au pouvoir des préfets de zone)

Rôle de la zone en matière de défense non militaire :

1-1- Rôle de l’officier général de zone de défense, conseiller militaire du préfet de zone :
- le préfet de zone a-t-il précisé ou formalisé sa demande de conseil auprès de
l’OGZD ;
- quelles sont les attentes du préfet de zone vis-à-vis de l’OGZD, hors situation de
crise ?

1-2- Mesures non militaires de défense (art 2 du Décret) : quels sont les plans élaborés et
arrêtés par le préfet de zone : (indiquer l’année d’actualisation) :

1-3- Cohérence entre les plans généraux de protection et les plans militaires (art 2 du décret) :
comment cette mise en cohérences est-elle pratiquement mise en œuvre ; quels sont les plans
de protection qui ont fait l’objet depuis 2004 de cette mise en cohérence :

1-4- Défense économique (art 4 du décret) : indiquer les plans relatifs à la défense
économique élaborés et arrêtés par le préfet de zone (indiquer l’année d’actualisation) :
- les rôles du TPG et des services de l’Etat sont ils bien identifiés ? Quelle valeur
ajoutée ?
- la notion de défense économique serait elle à préciser ?
- devrait-elle être étendue à l’intelligence économique ?

1-5- Défense et sécurité des secteurs d’importance vitale : indiquer brièvement le bilan de la
mise en œuvre de la circulaire du 23 février 2006 :

1-6- Préciser les exercices depuis 2004 organisés en matière civilo-militaires (ex : exercices
NRBC), quels ont été les enseignements au niveau de la zone du retour d’expérience ?

1-7- Réunions du comité de zone. Nb de réunion en 2006 et 2007. Les points à l’ordre du jour
les plus marquants. Transmettre les CR des réunions 2006 et 2007.

1-8- Rôle de la zone en matière de connaissance et d’animation des réserves civiles et

militaires.

1-9- Nombre et rôle des conseillers de défense. Sont-ils réunis, selon quelles fréquences ?

1-10- Qui assure le pilotage national des zones en matière de coopération civilo-militaire ? Le
SGDN joue t’il un rôle dans le pilotage ?

56
Rôle du préfet de zone en cas de crise ou d’événements d’une particulière gravité (art 5 et 6
du Décret) :

1-11- Indiquer les crises ou événements graves qui, depuis 2004, ont donné lieu à des mesures
de coordination zonale du préfet de zone (activation du COZ et répartition de moyens).

1-12- Indiquer, dans le cadre de ces crises, les moyens mis à disposition des préfets de
département :

1-13- Préciser, dans le cadre de ces crises, s’il y a eu réquisition de moyens militaires mis à
disposition des préfets de départements :

1-14- Indiquer si, dans le cadre de ces crises, certains moyens sollicités ont fait défaut
(préciser la nature de ces moyens) : préciser moyens civils /moyens militaires.

1-15- Indiquer les cas depuis 2004 où la coopération interzonale a été mise en jeu :

1-16- Indiquer les cas où la zone a organisé ou a participé à des retours d’expérience de
crises :

1-17- A partir de situations de crises depuis 2004 : le zone dispose t’elle d’une évaluation par
les préfets de département de la valeur ajoutée de la zone.

Rôle du préfet de zone en matière de sécurité civile (art. 7 et 8 du Décret)

1-18- Indiquer les plans élaborés et arrêtés par le préfet de zone (avec date d’actualisation) :
plan ORSEC de zone et autres plans zonaux :

1-19- Indiquer le rôle de la zone en matière de coordination dans l’élaboration des plans
départementaux :
- la zone dispose t’elle des plans départementaux actualisés : oui/non
- la zone suit-elle l’actualisation des plans départementaux : oui/ non
- la zone a t’elle apporté son concours à l’élaboration/à l’actualisation des plans :
oui/non
- la zone a t’elle participé à des exercices de mise en œuvre des plans : oui/non
- la zone participe t’elle à la programmation des exercices départementaux : oui/non

1-20- Préciser le rôle de la zone en matière d’inventaires des risques majeurs dans la zone :

1-21- La zone a t’elle un rôle de suivi des plans de sauvegarde communaux (loi de 2003 sur la
sécurité civile) ? Si non, serait-il pertinent qu'elle en ait un ?

1-22- Préciser le rôle de la zone et plus particulièrement du PDSD en matière de contact et

d’animation des opérateurs pouvant intervenir en situation de crises : opérateurs routiers,
entreprises et fédérations professionnelles, ONG… La coopération avec ces opérateurs a-t-elle
donné lieu à des conventions ?

1-23- Comment la zone coordonne la formation des sapeurs pompiers (art.7 du décret) ?

57
1-24- La zone a-t-elle connaissance des attentes des préfets de département vis-à-vis de la
zone en matière de sécurité civile ? Les SIRACEDPC et les SIACEDPC sont-ils
régulièrement réunis par la zone (nb de réunions en 2006 et 2007) ?

1-25 La zone réunit t’elle les directeurs des SDIS ? Si oui selon quelle fréquence et avec quel
ordre du jour ?

Rôle de la zone en matière d’information et de coordination d’opérations terrestre liées à la

pollution maritime

1-26- Indiquer les cas d’interventions de la zone en matière de pollution maritime depuis
2004 :

1-27- Quelles sont les difficultés rencontrées :

- en matière de synthèse des informations ;
- en matière de coordination et de cohérence de l’action terrestre.

Rôle de la zone en matière de coordination et des mesures d’information et de circulation

routière (art 9 du décret)

1-28- Préciser les plans de gestion de trafic de niveau zonal (année d’actualisation) :

1-29- Quelle connaissance a la zone des plans départementaux et des protocoles passés avec
les opérateurs de réseaux (Département, DIR, sociétés d’autoroute) ?

1-30- Préciser les exercices de mise en œuvre de ces plans réalisés depuis 2004 et auxquels la
zone a participé ou dont elle a eu connaissance :

1-31- Indiquer les cas de crise avec mise en œuvre de la coordination des plans
départementaux de trafic depuis 2004 :

Rôle de la zone en matière en matière d’ordre public

1-32- Le préfet de zone est-il toujours informé des demandes de forces mobiles formulées par
les préfets de département et des attributions obtenues à leur profit : oui/non

1-33- Quel est le bilan de la répartition zonale des forces mobiles entre les départements ?
(zonalisation : instruction ministérielle du 16 janvier 2002).

1-34- Quelle appréciation sur la mutualisation par la zone des moyens de forces mobiles PN et
GN ?

1-35 Existe-t-il un bureau ordre-public dans l’EMZ, ou la répartition des forces mobiles
relève t’elle du cabinet du préfet de zone ?

58
2- Organisation et structures de la zone

2-1- Préfet délégué : nature de la délégation de signature en matière de sécurité et d’ordre

public : délégation / pas de délégation, évolution dans le temps ?
A-t-il des fonctions par rapport au SGAP ? Dispose-t-il d'un adjoint pour assurer la direction
du SGAP ? Si oui, quel est le positionnement de cet adjoint ?

2-2- Localisation du préfet délégué :

- par rapport au préfet de zone
- par rapport à l’EMZ
- par rapport à la salle opérationnelle du COZ
- par rapport au CRICR

2-3- La commission de défense économique : indiquer les dates de réunion de la commission

depuis 2004 et les ordres du jour :

2-4- La commission zonale de défense et de sécurité des secteurs d’activité d’importance

vitale (décret du 23 février 2006) : indiquer ses dates de réunion et son ordre du jour.

2-5- D’autres commissions ou groupes de travail ont-ils été institué ? Préciser leur objet.

2-6- L’Etat major de zone : préciser l’origine du chef d’état major et sa date de nomination.

2-7- Quel est l’effectif de l’EMIAZD ?

2-8- Rôle de la gendarmerie dans l’EMZ :

2-9- Liste des délégués de zone, parmi eux, ceux qui ont été le plus sollicité depuis 2004 :

2-10- Préciser la composition de l’Etat major de zone : effectif, origines et dates de

nomination – en ETP au 1er janvier 2007

Corps/grade Programme ETP concernés au 1er Observations

LOLF de janvier 2007
rattachement

Indiquer si des demandes d'effectif complémentaires ont été faites (joindre d'éventuels
courriers en ce sens).

2-11- Quelle appréciation sur l’effectif du point de vue quantitatif et qualitatif ?

2-12- Quelle évolution jugée souhaitable en matière de compétences interministérielles ?

2-13- Localisation de l’Etat major de zone :

- Il est dans les locaux de la préfecture et proche du préfet de zone : oui/non
- Il est proche du préfet délégué et de son cabinet : oui/non

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2-14- La fonction veille de la zone (effectif et origine).

2-15- Préciser l’organisation de l’état major de zone (avec effectif) :

- bureau sécurité civile/planification/bases hélico : oui/non
- bureau ordre public : oui/non
- bureau circulation : oui : non
- bureau défense civile /défense économique : oui/non
- bureau transmissions systèmes d’information
- bureau administration générale :
- autre bureau non cité :

2-16- Localisation de la salle opérationnelle :

- elle est à proximité de l’Etat major de zone : oui/non
- elle est à proximité du préfet de zone ou du préfet délégué : oui/non
- il existe un projet immobilier concernant la salle opérationnelle : oui/non
- il existe un projet de mise à niveau de la salle opérationnelle : oui/ non

2-17- Le centre d’information et de coordination routière (CRICR) : effectif et origines.

2-18- Quelle appréciation de la ligne hiérarchique entre PDSD et CRICR, entre chef d’état
major et CRICR ?

2-19- Localisation du CRICR :

- par rapport à l’EMZ : éloigné/ proche
- par rapport au COZ : éloigné/proche
- par rapport au préfet de zone/préfet délégué : éloigné/proche

2-20- Préciser les relations EMZ et SIRACEDPC de la région siège de la zone, notamment :
- en matière de veille ;
- de mise en œuvre et d’armement du COZ ;
- de locaux ou matériels communs.

2-21- Préciser les relations entre EMZ et SZSIC notamment en matière :

- de maintenance des liaisons gouvernementales ;
- de sécurité des systèmes d’information de la zone.

3- Activité et pilotage de la zone

3-1- Les préfets de zone et/ou les préfets délégués font l’objet de réunion au niveau central
fixant les priorités annuelles ? oui/non
Sont-ils destinataires d’une circulaire annuelle d’objectifs ? oui/non

3-2- En matière de pilotage des zones, quel est le rôle :

- du secrétariat général du ministère de l’intérieur ;
- du DDSC, haut fonctionnaire de défense ;
- du SGDN.

3-3- L’activité zonale (EMZ et bureaux associés) fait-elle l’objet d’un rapport d’activité
annuelle ? D’une lettre d’information ?

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3-4- L’EMZ et ses services associés sont destinataires d’objectifs annuels formalisés par le
préfet de zone ? Par le préfet délégué ?

3-5- Quelles ont depuis 2004 les problématiques dominantes de l’activité zonale (coter en %
de temps consacré par la structure) :
- la défense civile
- la coopération civilo-militaire ;
- la sécurité civile ;
- la défense économique ;
- l’ordre public ;
- la prévention de crise routière.

4- Perspectives de la zone

4-1- Missions : face à l’évolution des risques et des menaces de crises, faut-il actualiser le
décret de 2002 sur les pouvoirs des préfets de zone :
- en leur confiant un rôle de pilotage (et non seulement de coordination de moyens) de
la crise quand celle-ci dépasse le cadre départemental (ex pouvoir de police de la
circulation) ;
- en précisant les concepts de défense civile et de défense économique ;
- en précisant le rôle de pilotage des SIDPC en matière de planification, d’exercice et
de retour d’expérience ;
- en élargissant le rôle de la zone en matière de sécurité et d’ordre public ;
- en élargissant son rôle :
- en matière de mutualisation de moyens de sécurité et d’ordre public ?
- de sécurité civile ?

4-2- Faut-il réexaminer les conditions de coopération entre l’autorité civile et l’autorité
militaire de la zone ? Dans quel sens ?

4-3- Dans le cadre d'un élargissement des missions des préfets de zone, faudrait-il le libérer de
certaines de ses fonctions territoriales pour qu'il puisse consacrer plus de temps à la zone ?
Faut-il modifier le positionnement du PDSD ?

4-4- Faut-il une DNO interministérielle pour les zones ?

Faut-il des objectifs annuels et des indicateurs de résultat ?
Faut-il mieux identifier les moyens répartis dans les différents programmes LOLF concourant
à la zone ?

4-5- Quelles améliorations envisagées en matière de pilotage national des zones : rôle du
HFD, rôle de la DDSC, rôle du SG du ministère, rôle des HFD ministériels, rôle du SGDN ?

4-6- Organisation : faut-il modifier les EMZ :

- en modifiant les conditions de nomination du chef d’état major ;
- en renforçant l’inter ministérialité ;
- en regroupant ou en jumelant les organes de la zone (cabinet du PDSD, EMZ,
CRICR…) ;
- en rapprochant l'EMZ et l’EMIAZD ;
- en jumelant les services de la zone et ceux du SIRACEDPC, au siège de la zone ?

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4-7- Moyens humains de la zone :
- quelle appréciation sur la qualité professionnelle des équipes de la zone ?
- sur la formation des collaborateurs ?
- faut-il établir un référentiel des emplois de l’EMZ ?
- faut-il revoir la composition interministérielle de l’EMZ, en recherchant quel type de
compétences supplémentaire est nécessaire ?
- faut-il laisser le soin au préfet de zone de négocier avec les directeurs régionaux la
mise à disposition des compétences nécessaires à l’EMZ ?

4-8- Moyens matériels :

Quelle appréciation :
- sur les moyens matériels de planification et de gestion de crises (ex : SIG) ?
- sur les conditions d’implantations immobilières (préciser s’il y a des projets) ?

4-9- Moyens financiers :

- quelle évolution en matière de budget de la zone ?
- faut-il instituer la zone comme centre de responsabilité ?
- faut-il identifier un BOP de zone (avec titre 2) ?
- si oui, faut-il rattacher le BOP à un des programmes « sécurité civile », au
programme « administration territoriale (programme des préfectures) ou à un autre
programme (à préciser) ?

4-10- Gestion de crise :

- les améliorations à trouver dans les relations entre COZ, COD et COGIC ;
- faut-il confier au préfet de zone la gestion des moyens afférents à l’engagement des
moyens publics et privés extérieurs aux départements et la gestion des crédits
d’extrême urgence ?
- évolution de SYNERGI ?

Joindre, si possible sous forme informatique :

- les CR des comités de zone ;
- le dernier calendrier zonal des stages ;
- la délégation de signature du préfet délégué ;
- l'état des plans zonaux avec leur date de MAJ.

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 ANNEXE IV

DIAGNOSTIC DES ZONES DE DEFENSE

(Source Direction de la défense et de la sécurité civile)

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