Cahiers de la

sécurité
Revue de l’Institut national des hautes études
de la sécurité et de la justice n°20

Justice et sécurité
Politiques pénales et sécurité
La justice antiterroriste en France
Justice et sécurité en Europe

Institut national des hautes Études

de la sécurité et de la justice

Revue trimestrielle - juin 2012

 Cahiers de la
sécurité
n°20
Revue de l’Institut national des hautes études
de la sécurité et de la justice

Justice et sécurité

Revue trimestrielle
juin 2012
 Cahiers de la Rédaction
sécurité Président : André-Michel VENTRE
Directeur : Yves ROUCAUTE
Directeur adjoint : François DIEU
Rédacteur en chef : Manuel Palacio

Comité de rédaction
ASSO Bernard, Avocat, Professeur des Universités, Nice Sophia Antipolis
BARBOT Ivan, Préfet de région (Hr), Président (Hr) de l’OIPC-Interpol
BERGES Michel, Professeur des Universités, Bordeaux IV
BOLLE Pierre-Henri, Professeur, Neuchâtel
COOLS Marc, Professeur de faculté de droit pénal, Université de Gand
COULOMB Fanny, Maître de conférences, Grenoble II
DE BEAUFORT Viviane, Professeur à l’ESSEC, co-directeur du CEDE
DIEU François, Professeur des Universités, Toulouse I Capitole
Directeur de la recherche et du developpement, ENAP, Agen
DOMENACH Jacqueline, Professeur des Universités, Paris X-Nanterre
EKOVICH Steven, Professeur, American university of Paris
FORCADE Olivier, Professeur des Universités, Sorbonne-Paris IV
GUILHON LE FRAPER DU HELLEN Alice, Directrice du groupe CERAM,
Sophia Antipolis
Cahiers de la sécurité
JOUBERT Jean-Paul, Professeur des Universités, Lyon III
LATOUR Xavier, Maître de conférences, Université Paris V Descartes
LEMAITRE André, Professeur, Université de Liège
LOUBET DEL BAYLE Jean-Louis, Professeur des Universités, Toulouse I Capitole
MOINET Nicolas, Maître de conférences, Poitiers
PICARD Jean-Marc, Enseignant chercheur, Université de technologie
de Compiègne
POIRIER Philippe, Enseignant chercheur, Université du Luxembourg
ROCHE Jean-Jacques, Professeur des Universités, Paris II-Assas
ROSA Jean-Jacques, Professeur des Universités, IEP Paris
ROUCAUTE Yves, Professeur des Universités, Paris X-Nanterre
SARLANDIE DE LA ROBERTIe Catherine, Recteur de l’Académie de Caen,
Professeur des Universités, Rennes I, Présidente de l’AFUDRIS
VALLAR Christian, Doyen, Professeur des Universités, Nice Sophia Antipolis

HERNU Patrice, Administrateur de l’INSEE WARUSFEL Bertrand, Professeur des Universités, Lille II

Conseil scientifique international

AGOZINO Adalberto, Professeur, Faculté de Buenos Aires
BALLONI Augusto, Professeur, Bologne
BARGACH Majida, Professeur, Université de Virginie, Charlottesville
BAUER Alain, Criminologue, Président de l’Observatoire national
de la délinquance
BAVEREZ Nicolas, Avocat, éditorialiste, essayiste
BURGESS Peter, Professeur Peace Research Institute, Oslo
CURBET Jaime, Professeur, Université Ouverte de Catalogne, Gerone
CUSSON Maurice, Professeur, Université de Montréal
DELSOL Chantal, Professeur des Universités, Marne-la-Vallée
DUPAS Gilberto, Professeur, Université de São Paulo
GJIDARA Marko, Professeur des Universités, Paris II-Assas
GRABOSKY Peter, Professeur, Université nationale d’Australie, Canberra
LEVET Jean-Louis, Professeur associé, Université Paris XIII, Directeur général
de l’IRES
OONUKI Hiroyuki, Professeur, Tokyo
PANCRACIO Jean-Paul, Professeur des Universités, Chef de projet du pôle
recherche de l’enseignement militaire supérieur
RIBAUX Olivier, Professeur, Université de Lausanne
SILVERMAN Eli, Professeur, John Jay College of Criminal Justice, New York
TANDONNET Maxime, Conseiller à la Présidence de la République
TEYSSIER Arnaud, Inspecteur général de l’administration
VANDERSCHUEREN Franz, Directeur du programme de Sécurité urbaine,
Université du Chili
VELASQUEZ MONSALVE Elkin, Professeur, Université de Bogota
VIANO Emilio C., Professeur, Université de Washington
WAJSMAN Patrick, Président de la revue « Politique internationale »

Directeur de la publication : André-Michel VENTRE

Coordinateurs du dossier : Frédérique Dubost, Christian Vallar

Responsable publicité et communication : Virginie BARBEREAU

Conception graphique et fabrication : Laetitia Bégot, Marine Ostapowicz, Daniel VIZET
Relecture des articles : Laurence ALLIAUME
Vente en librairie et à la librairie de la Documentation française – 29-31, quai Voltaire – 75344 Paris Cedex 07 – Tél. : 01 40 15 70 00
Par correspondance – Direction de l’information légale et administrative, 23, rue d’Estrées, 75345 Paris Cedex 07– www.ladocumentationfrancaise.fr
Tarifs : Prix de vente au numéro : 22,00 € – Abonnement France (4 numéros) : 67 € – Abonnement Europe (4 numéros) : 72,00 €
Abonnement DOM-TOM-CTOM :72,00 € (HT, avion éco) – Abonnement hors Europe (HT, avion éco) : 76,00 €
Impression : DILA
Tirage : 1 000 exemplaires
© Direction de l’information légale et administrative, Paris, 2012
Conditions de publication : Les Cahiers de la sécurité publient des articles, des comptes rendus de colloques ou de séminaires
et des notes bibliographiques relatifs aux différents aspects nationaux et comparés de la sécurité et de ses acteurs. Les offres de contribution sont
à proposer à la rédaction pour évaluation. Les manuscrits soumis ne sont pas retournés à leurs auteurs. Toute correspondance est à adresser à l’INHESJ
à la rédaction de la revue. Tél. : 01 76 64 89 00 – Fax : 01 76 64 89 31 – publications@inhesj.com
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Cahiers de la n°20

sécurité
Cahiers de la
sécurité
Revue de l’Institut national des hautes études
de la sécurité et de la justice n°20
sommaire Revue trimestrielle - juin 2012

Justice et sécurité

éditorial ............................................................................................................................................................. 5
Politiques pénales et sécurité
La justice antiterroriste en France
Justice et sécurité en Europe

Institut national des hautes Études

de la sécurité et de la justice

Revue trimestrielle - juin 2012

Dossier

Politiques pénales et sécurité : le parquet, un acteur local engagé - Jacques Dallest............ 7

« Terroriser les terroristes ? » - Loïc Garnier............................................................................... 13

La justice peut-elle lutter efficacement contre le terrorisme ? - Marc Trevidic.................... 17

L’exécution des peines : quels enjeux de sécurité pour quelle justice ?

Marc-Antoine Julien........................................................................................................................ 19

Aménagements de fin de peine et prévention de la récidive - Emilie Dubourg................... 28

Justice et sécurité en Europe : Eurojust ou la création d’un parquet européen

Sylvie Petit Leclair...................................................................................................................... 38

Le parquet européen : chronique d’une création annoncée… depuis trente ans !

Sophie Perez...................................................................................................................................... 45

Relations police-justice : une approche comparée entre la France et la Grande-Bretagne

Muriel Leveque................................................................................................................................ 53

La justice dans les politiques locales de sécurité - Jérôme Millet............................................. 61

Traitement de la dangerosité et mesures de sûreté : un exemple d’activité judiciaire

imprégnée de sécurité - Philippe-Cédric Laumosne................................................................. 68

Les auteurs de violence sexuelle. Un problème ancien, une peur récente,

quelles actions sur le terrain ? - Sophie BARON LAFORET............................................................... 75

La justice et la sécurité environnementale - Christian HUGLO.................................................... 84

Et si la justice réparatrice devenait la nouvelle réponse pour limiter une récidive ?

Stéphane JACQUOT............................................................................................................................ 96

L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ? - François DIEU................. 99

INHESJ Les outils développés par l’administration pénitentiaire en matière de sécurité

École militaire Laurent RIDEL..................................................................................................................................... 112
Case 39
75700 Paris 07 SP L’administration pénitentiaire, au cœur du réseau partenarial du renseignement
Tél : 01 76 64 89 00
Fax : 01 76 64 89 31 Nicolas Jauniaux, Dimitri Zoulas........................................................................................... 116
www.inhesj.fr
Justice et sécurité. Dualité et conflit - Manuel Palacio.............................................................. 120
Cahiers de la
sécurité

Cahiers de la Retour sur l’actualité

sécurité
Revue de l’Institut national des hautes études
de la sécurité et de la justice n°20

Gustave de Molinari : à la recherche des fondements scientifiques

de la sécurité privée - Marc Cools.................................................................................................. 128

Justice et sécurité
Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir. La réadmission des migrants en Belgique
Marion WLODARCZYK.................................................................................................................... 135
Politiques pénales et sécurité
La justice antiterroriste en France
Justice et sécurité en Europe

Institut national des hautes Études

de la sécurité et de la justice

Revue trimestrielle - juin 2012

Repères
Le sociologue et le policier. Un difficile dialogue - Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE............... 147

Écologie de la santé : un appui aux politiques internationales de surveillance

du risque infectieux - Kévin Jean, Jean-François guégan..................................................... 157

Notes de lecture

« Le temps de l’Afrique » - Jean-Michel LE MENN....................................................................... 161

L’art de la sécurité. Ce que l’histoire de la criminologie nous enseigne

Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE.................................................................................................. 162

« Sans la Nation, le chaos. L’aveuglement des élites » - Thierry Raimbault......................... 164

***

Procédure scientifique pour la réception et la publication des articles.

Conformément au Règlement Intérieur de la revue « Cahiers de la sécurité »................................................. 165

***

Bulletin d’abonnement et bon de commande................................................................................... 168

INHESJ
École militaire
Case 39
75700 Paris 07 SP
Tél : 01 76 64 89 00
Fax : 01 76 64 89 31
www.inhesj.fr
À travers la présentation de ce dossier sur la relation justice-sécurité, nous revenons
sur la réflexion qui a fondé le choix, opéré en 2009, de transformer l’Institut
National des Hautes Études de la Sécurité (INHES) en Institut National des
Hautes Études de la Sécurité et de la Justice (INHESJ). Cette transformation
répondait en premier lieu à une manière de penser la sécurité autrement, en évitant
de la réduire à la sécurité intérieure et à l’analyse des phénomènes de délinquance. Le
concept de sécurité globale, qui est né de cette transformation, prend en compte toutes
les thématiques et toutes les problématiques qui impactent la sécurité en s'appuyant sur
une grille d’analyse des menaces, des risques et des vulnérabilités qui affectent l'ensemble
de la société nationale. Cette démarche conceptuelle conduit naturellement à donner à
la Justice, en tant qu'institution, mais aussi en tant que corps, une place et un rôle dans le
processus de production de sécurité.
Mais cette place est naturellement complexe.
Le rôle premier de la Justice est de garantir l’application de la loi et le respect des libertés
individuelles.
Elle remplit ce rôle sur le fondement d'un positionnement particulier découlant de la
séparation des pouvoirs. Elle n’est donc pas associée complètement à l’organisation
politique et administrative en charge de l’action en matière de sécurité. Ce positionnement
n’induit pas pour autant une étanchéité totale entre l’action de la justice et les enjeux de
sécurité.

éditorial
Les champs de la justice et de la sécurité se superposent à plus d'un titre. Vouloir produire
la sécurité en ignorant la justice est impensable.
En premier lieu, la justice tient une place incontournable au sein de la chaîne pénale.
Même si ce concept (qui désigne la relation articulée entre les institutions participant
à l’ensemble du processus de lutte contre la délinquance et la criminalité au travers de
l’enquête, du jugement et de l'exécution de la sanction) ne fait pas l'unanimité, il illustre
une réalité.
La Justice, en tant que telle, intervient à plusieurs stades de ce processus. Son rôle, comme
acteur de la chaîne pénale, s’est notamment élargi au domaine de la prévention de la
délinquance. Les procureurs interviennent ainsi aux côtés des préfets et des élus locaux,
dans les dispositifs qui coordonnent les politiques locales de prévention et de sécurité.

5
 En deuxième lieu, la justice est l’institution dont l’action garantit l'exécution des politiques
publiques de sécurité, particulièrement en matière de répression, dans le cadre du droit et
des principes de la République. Cette garantie concernant les actions que peut porter la
logique même de la sécurité dans une recherche d’efficacité maximale est une exigence
dans une démocratie. De ce point de vue, c'est à la place occupée par la justice et en
considération du rôle qui lui est attribué concrètement que l'on peut juger du caractère
démocratique d'un pays.
Ni tout à fait dedans, ni complètement dehors, la place de la justice dans l’architecture
de la sécurité relève d’un dialogue parfois critique, mais nécessairement permanent entre
les différents acteurs, dialogue qui peut déboucher sur des phases de conflit, notamment
lorsque la sécurité devient un enjeu politique. Ces moments conflictuels sont à assumer
comme la conséquence d’un équilibre qui, parce qu’il n’est jamais définitivement établi,
est le socle même d’un État démocratique capable de dépasser les contradictions
inhérentes à la demande sociale. L’objectif fondamental reste la maîtrise de ces enjeux
afin de garantir et de réconcilier l’État de droit et l’État protecteur. Et d'éviter d’un côté
l’abus de pouvoir et de l’autre l’impuissance face au crime.
Cet enjeu détermine l'approche de l’Institut sur les problématiques de sécurité et de (la)
Justice, par sa contribution à l’analyse des liens entre les acteurs de la justice et ceux de
la sécurité à travers des actions de formation et de recherche menées en commun sur les
sujets (criminalité, menaces et risques) qui requièrent des réflexions croisées parce que
les actions seront conjointes.
Ce numéro apporte un éclairage bienvenu, par les problématiques qu’il ouvre et
développe, sur une relation équilibrée entre le champ de la sécurité et celui de la justice,
dans une vision claire et respectueuse de la place et des missions de chacun des acteurs.

André-Michel Ventre
Directeur de l’INHESJ
éditorial
Politiques pénales et sécurité :
le parquet, un acteur local engagé
Jacques DALLEST

En charge traditionnellement des poursuites pénales,

le parquet s’est vu confier de nouvelles missions dans
le champ social. Tout à la fois déversoir des plaintes et
des récriminations individuelles ou collectives, plaque
tournante de l’appareil judiciaire, gare de triage des
procédures qui fait de lui une sorte de SAMU judiciaire,
il est aujourd’hui le correspondant naturel des autorités
publiques locales en devenant un intervenant majeur
dans le domaine de la sécurité générale.
© Christelle NC - Fotolia.com

Penal policies and security: the public prosecutor’s office as

a committed local player
Traditionally responsible for penal proceedings, the public prosecutor’s office has found itself entrusted with DOSSIER
new social assignments. The public prosecutor’s office deals with a high volume of complaints and individual
or collective recriminations, is the nerve centre of the legal system and the marshalling yard for procedures,
making it a sort of judicial SAMU . Today, the public prosecutor’s office is the natural point of contact for local
public authorities and is becoming a major contributor to the field of security generally.

Jacques Dallest

Procureur de la République près le TGI de Marseille, chargé de cours à l’Institut d’Études Politiques d’Aix-En-
Provence.

7
 I
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
l est bien loin le temps où, muré dans un
splendide isolement, le ministère public se tenait
à bonne distance de la société civile et de ses
représentants, jaloux de son indépendance et
empli de ses certitudes. Il n’était de bon parquet
qu’un parquet détaché des contingences de la cité, à l’abri
de ses convulsions, mais prompt à les sanctionner.
Les choses ont changé et le parquet s’inscrit aujourd’hui
volontiers dans les politiques publiques de sécurité. Sa
légitimité n’est pas contestée et il a toute sa place dans
les instances partenariales en charge de la prévention de
la délinquance.
Comment, en effet, réprimer efficacement la
délinquance, mission première du parquet, sans participer
à la réflexion commune sur ses causes, ses manifestations
et son impact sur la société ?
La sécurité du citoyen passe par la mise en œuvre de
politiques publiques protéiformes, associant l’ensemble
des acteurs locaux. Les collectivités territoriales (région,
département, commune), la préfecture, les administrations
spécialisées, les services d’enquête judiciaire, les
magistrats du siège et du parquet et leurs délégués, les
associations habilitées, les citoyens eux-mêmes sont
conviés à une réflexion commune autour de ce thème
éminemment fédérateur. Mais si les constats sont aisés,
les pistes d’action sont plus complexes et incertaines. Le
quantitatif (plus de policiers, plus de sanctions, plus de
détenus) ne saurait épuiser la question. Le tout répressif
apparaît vain. Le traitement intelligent de la délinquance
convoque l’imagination, oblige à l’échange et appelle à la
concertation constructive.
Représentant reconnu d’une institution judiciaire
sommée d’agir, le parquet se doit d’être un des maillons
forts de la chaîne de sécurité. Il est au centre du débat
public et son rôle ne peut qu’être moteur dans cette
entreprise collective. Il sera là aussi pour rappeler au
respect des grands principes judiciaires et au respect du
droit.
Homme d’action, acteur dynamique de la vie publique
(selon le mot de Jean Volff, magistrat honoraire), le
procureur de la République est l’initiateur des politiques
dossier
pénales répressives les plus diversifiées et leur metteur
en scène public. Du voleur à l’arraché au chef mafieux,
du violent pris de boisson au financier frauduleux, il
est confronté à toutes les formes de marginalité et de
déviance. Combattre les illégalismes dans une société
exigeante convoque son énergie et appelle à une
mobilisation de tous les instants.
8
La typologie criminelle est binaire. Une délinquance que
l’on qualifiera d’exception voisine avec la délinquance du
quotidien. La première est celle du terrorisme, de la grande
criminalité organisée ou non, de la délinquance financière,
des atteintes graves à la santé et à l’environnement. Les
faits sont relativement peu nombreux, souvent occultes
et indolores ou au contraire délibérément mis en scène
(terrorisme), mais toujours très nocifs pour la société.
La seconde est celle de la proximité, de la rue, du
voisinage et de la famille. Les actes sont foisonnants,
visibles et à fort potentiel émotionnel.
La délinquance d’exception générera un traitement
répressif classique, globalement peu évolutif, mais qui a
vu quand même l’émergence au cours de ces dernières
années de nouveaux dispositifs judiciaires (1986 : création
du pôle parisien contre le terrorisme ; 1994 : création d’un
pôle économique et financier au sein des cours d’appel ;
2002 : création des deux pôles de santé publique à Paris
et à Marseille ; 2004 : création des huit juridictions
interrégionales spécialisées (JIRS) pour lutter contre la
criminalité organisée).
La réponse judiciaire à la délinquance d’exception se
caractérise par :
- la concentration de l’action pénale : les services d’enquête
et les magistrats sont spécialisés ;
- la temporalité spécifique de l’action pénale : l’enquête
judiciaire est longue et incertaine ;
- l’absence d’implication extérieure : l’autorité
administrative, les élus, la population, le secteur associatif
ne sont pas ou peu associés au traitement judiciaire ;
- le caractère restreint de la médiatisation : limité ou fugace
(sauf dans le domaine particulier du terrorisme), l’impact
médiatique reste modeste, le public ne manifestant
qu’un intérêt secondaire ou très bref pour cette forme
de criminalité.
La délinquance de masse connaît au contraire :
- une atomisation de l’action pénale : les services
d’enquête ne sont pas ou peu spécialisés et les magistrats
demeurent des généralistes ;
- u ne temporalité différente : la réponse pénale est le plus
souvent rapide et certaine en cas d’élucidation ;
- une implication d’acteurs diversifiés : la préfecture, les
élus, les associations, les délégués du procureur, les
Jacques DALLEST
administrations de la justice (protection judiciaire de la
jeunesse – PJJ ; service pénitentiaire d’insertion et de
probation – SPIP) interviennent à des titres divers dans
le processus pénal ;
- une médiatisation forte et répétitive, sujette à des
emballements, vecteur d’émotion et d’indignation.
La délinquance de proximité comme le crime organisé
contraignent à la définition de réponses pénales réactives
et imaginatives. Le ministère public, acteur local de la
sécurité, en est l’inspirateur et l’animateur en lien avec
les autres intervenants de la chaîne pénale. Une politique
active de communication est devenue indispensable à la
bonne compréhension de l’action pénale.
Le parquet et la délinquance de
proximité : le souci de visibilité
La délinquance du quotidien, celle de la rue et des
quartiers, occupe l’attention publique. Les atteintes aux
personnes et aux biens, crapuleuses et violentes, inquiètent
et préoccupent bien davantage que les manifestations de
la grande criminalité. Ainsi, l’agression d’une personne
âgée dans la rue ou les nuisances sonores causées par un
snack-bar de nuit ont-elles un impact beaucoup plus grand
parmi les habitants qu’un vol à main armée au préjudice
d’une bijouterie ou même un règlement de compte entre
malfaiteurs.
La délinquance de voie publique insécurise la ville et
est source d’inquiétude pour les citoyens. La demande
de répression est forte. Police et justice sont sommées
d’agir et de rendre plus visibles leur présence et leur
action. Une interaction entre ces deux institutions se noue
par nécessité. Les rencontres avec la population ou ses
représentants (comités d’intérêt de quartier, association
de commerçants, copropriétés…) sont devenues un
passage obligé pour les services de la sécurité publique
et le parquet. Elles sont le lieu d’explication des actions
menées, des résultats obtenus et des projets mis en place
pour répondre à l’insécurité. Les parquets y restituent
leurs politiques pénales faites le plus souvent de réactivité
et de fermeté s’agissant de délinquance crapuleuse ou
violente.
Les dispositifs territoriaux de sécurité en place depuis
trente ans ont rendu incontournable la présence judiciaire.
Le procureur est aujourd’hui un acteur majeur des
politiques de prévention de la délinquance. Le Code de
procédure pénale (CPP) lui confère un rôle actif aux côtés
Politiques pénales et sécurité : le parquet, un acteur local engagé
du préfet (article 39-1). Le Code général des collectivités
territoriales (CGCT) l’associe également à l’action du
maire, animateur des politiques de prévention locales
(article L 2211-2).
La construction de la politique de prévention de la
délinquance a connu cinq étapes importantes qui en font
un domaine d’action tout à la fois régalien, municipal
et judiciaire. La dimension territoriale s’est même
accrue avec l’arrivée de nouveaux décideurs publics,
élus départementaux et régionaux à la faveur de la
décentralisation. Les émeutes des Minguettes en 1981,
de Vaulx-en-Velin en 1990 et Clichy-sous-Bois en 2005
ont rappelé que le mal-être social pouvait dégénérer en
violence urbaine et que l’ensemble des pouvoirs publics
était périodiquement interpellé par une population en
quête de considération sociale.
En juillet 1977, le rapport Peyrefitte posait les premiers
jalons d’une réflexion sur la violence et érigeait le
sentiment d’insécurité en facteur déterminant de la vie
sociale.
En décembre 1982, le rapport Bonnemaison affichait
un nouveau concept : « la sécurité est l’affaire de tous »,
qui nécessitait d’engager des actions partenariales. La
création des conseils départementaux et communaux de
prévention de la délinquance (CDCPD) inscrivait dans
les textes la volonté d’un travail en commun autour du
premier magistrat municipal.
Le colloque de Villepinte d’octobre 1997 inscrivait
la coproduction de la sécurité et les contrats locaux de
sécurité (CLS) au fronton des politiques publiques de lutte
contre la délinquance.
La loi d’orientation et de programmation pour la
sécurité intérieure (LOPSI) du 29 Août 2002 voyait la
création des Conseils locaux de sécurité et de prévention
de la délinquance (CLSPD) – présidés par les maires – et
du Conseil départemental de prévention (CDP) – présidé
par le préfet assisté du président du conseil général et du
procureur de la République.
Enfin la loi du 5 mars 2007, premier texte consacré
formellement à la prévention de la délinquance, renforçait
dossier
les pouvoirs du maire tout en positionnant l’État
comme un acteur de premier plan (gestion du fonds
interministériel de prévention de la délinquance – FIPD,
définition concertée d’un plan départemental).
La politique publique de sécurité, prérogative régalienne
(l’État a le monopole de la violence légitime) a ainsi
progressivement, et sous l’effet des nécessités, intégré
9
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
deux acteurs institutionnels nouveaux : la commune
et la justice. Un triptyque – préfet, maire, procureur –
est l’animateur et le concepteur des politiques de
prévention de la délinquance. Le maire est attributaire
de nouvelles prérogatives (rappel à l’ordre, transaction,
accompagnement parental) qui l’obligent à travailler
avec les acteurs de la chaîne de sécurité. Les instances
partenariales dédiées à cette action rassemblent des
personnes et des services aux cultures et aux logiques
d’action différentes, voire antagonistes. Le préfet est mû
par des considérations d’ordre et de sécurité publics. Le
maire met en avant la tranquillité publique et le procureur
se doit d’intégrer un impératif juridictionnel et judiciaire.
La compréhension des rationalités des uns et des autres
doit irriguer ces structures de concertation. La définition
d’objectifs communs en sera rendue moins complexe.
L’implication de la justice dans les politiques publiques
de sécurité a amené le parquet à agir dans deux directions :
- r endre exhaustive et visible la réponse pénale telle que
souhaitée par les partenaires en demande de présence
et de sanction. Une communication régulière sur les
politiques pénales, la présentation aux médias du
fonctionnement judiciaire, les échanges réguliers avec
les habitants via leurs structures de représentation
participent de cette exigence de compréhension
mutuelle. Le traitement judiciaire mis en place s’efforce
de répondre à la demande récurrente de fermeté. Les
modes de réponse pénale traditionnels sont utilisés.
Le défèrement du contrevenant devant un magistrat
est organisé pour les infractions graves, complexes ou
contestées (comparution immédiate, convocation par
procès-verbal et ouverture d’information) ;
- imaginer et développer des réponses non contentieuses,
rapides et restauratrices du lien social. C’est l’espace
toujours renouvelé des alternatives aux poursuites :
rappel à la loi, médiation pénale, composition pénale,
stages de sensibilisation, réparation, mesures éducatives,
autant de mesures qui favorisent le développement d’une
véritable justice de proximité (Maisons de la justice et
du droit, points d’accès au droit, délégués du procureur
implantés dans les communes).
Parallèlement aux dispositifs territoriaux de sécurité
dossier
et de prévention de la délinquance, fonctionnent de
nouvelles entités à dimension opérationnelle claire.
Les états-majors de la sécurité (EMS) réunissent, sous
l’autorité du préfet et du procureur, les services d’enquêtes
judiciaires et administratives qui œuvrent dans le champ
de la sécurité. Les groupes locaux de traitement de la
délinquance (GLTD), animés par les parquets, se veulent
les fédérateurs de l’action pénale dans un territoire donné
10
soumis à une pression délictueuse forte. Axées sur la
réponse aux actes de délinquance ordinaire, ces instances
partenariales ont élargi leur action à la prévention des
incivilités, destructrices de lien social et à la lutte contre
l’absentéisme scolaire, facteur de marginalisation.
La concentration d’une action commune pilotée par
l’autorité judiciaire a vocation à faire baisser la pression
de la délinquance dans le périmètre considéré. Elle
facilite également une meilleure compréhension du travail
judiciaire et une perception accrue des enjeux qui sont
les siens. Il est tout particulièrement veillé à ce que les
réponses judiciaires soient réactives, adaptées et lisibles
pour tous les faits relevant du GLTD, à raison soit du lieu
des faits, soit du domicile de l’auteur.
Au premier choc de la délinquance, les services de
police et, à titre principal, la direction départementale
de la sécurité publique (DDSP), sont confrontés à
de multiples contraintes qui les sollicitent au-delà de
l’acceptable. Sommés d’intervenir tous azimuts, à tout
instant et sans désemparer, ils sont trop souvent accusés
d’inertie et d’impuissance. La demande de sécurité se
résout à une demande d’effectif et de présence. Dans la
rue, à l’école, dans les transports en commun, dans les
parcs et jardins, dans les lieux publics et même privés,
la police doit être partout et en tout lieu. La vigilance et
l’intervention humaine sont requises et l’œil électronique
que constitue la caméra de vidéoprotection ne suffira pas
à combler l’absence de la patrouille ou son retard à agir.
Le parquet s’emploie à soutenir l’action policière,
à valoriser ses résultats et ses efforts. Sa vocation est
aussi d’être attentif au respect du droit et de l’éthique
professionnelle. Il rappellera qu’une société de liberté
a sa part incompressible de marginalité, d’illégalismes
et de déviances. Concilier sécurité et liberté est un défi
permanent que le législateur, quel qu’il soit, peine à
relever. Il importe qu’à l’occasion de ses rencontres de
terrain, le parquet énonce que la protection des droits
individuels est une de ses missions la plus noble et sans
doute la plus difficile. La rétribution et la condamnation
des coupables n’épuisent pas son engagement. Il se doit
de le redire haut et fort dans les enceintes.
Le parquet et la criminalité
organisée : la volonté
d’efficacité
La lutte contre la grande délinquance ne suppose pas le
même engagement partenarial. L’action est résolue, mais
discrète. Il ne saurait être question de démonstration
Jacques DALLEST
publique ni de communication désordonnée et encore
moins d’abandon à une émotion collective irrationnelle.
La délinquance organisée se traduit par une alternance
d’événements graves, de règlements de compte, d’attaques
à force ouverte, mais aussi de faits plus bénins ponctués
de passages à l’acte extrêmes. Les vols à main armée
sont devenus une activité ordinaire de la ville, mêlant
délinquants de cités, jeunes en rupture et malfaiteurs
chevronnés, conformistes et cyniques. Les cibles
privilégiées sont, pour les premiers, les petits commerces
de proximité, les chaînes de supermarché, les téléphones
portables et les véhicules, avec des butins souvent
dérisoires et une vocation principalement alimentaire.
La griserie de l’acte, la recherche de l’adrénaline sont les
moteurs essentiels de ces transgressions plus que l’appât
du gain ou la volonté d’appropriation. Pour les seconds,
les établissements financiers, les bijouteries, les fondeurs
d’or, les transports de fonds, les particuliers fortunés sont
les objectifs principaux de leur entreprise criminelle.
Depuis une vingtaine d’années, un nouveau banditisme,
celui des cités s’est imposé peu à peu, notamment pour
le trafic de la résine de cannabis et, partiellement, pour la
distribution de la cocaïne.
La réalité criminelle reste protéiforme, avec des jeux
permanents d’alliances, d’allégeances, de trahisons, de
conflits plus ou moins larvés ou au contraire affichés, en
fonction des ambitions, de la maîtrise et des évolutions
des marchés illicites qui les sous-tendent, des « victoires »
des uns et des « défaites » des autres. À ce titre, l’action
policière et judiciaire vient perturber les projets et le
développement des trafics, que ce soit sur le terrain ou
par l’incarcération de tel trafiquant ou de telle figure du
milieu.
L’augmentation récente des règlements de comptes
dans les cités parisiennes ou marseillaises trouve plusieurs
explications convergentes : les évolutions des marchés
illicites et la répartition des « parts des marchés », des
comportements de plus en plus violents pour régler des
conflits de niveau pourtant intermédiaire, la disposition
d’armes de guerre en plus grand nombre, la banalisation
du passage à l’acte, l’inconscience mortifère qui anime
leurs auteurs sont autant de raison à cette criminalité
sanglante particulièrement préoccupante.
Seul un fonctionnement du parquet « en bande
organisée » solidaire et déterminée est à même de répondre
à ces nouvelles formes de criminalité, violente et nuisible.
Il donnera aussi l’assurance d’une représentation engagée
du ministère public.
Politiques pénales et sécurité : le parquet, un acteur local engagé
Le parquet doit être à l’initiative de réunions avec les
services d’enquête sur les thématiques criminelles non
pas seulement en réaction à l’événementiel, mais aussi
pour définir des stratégies d’action commune fondées
sur un socle d’information identique. La proposition
formulée dans un rapport parlementaire récent tendant
à la création de cabinets de délégations judiciaires au
sein des parquets participe de cette volonté d’efficience.
L’affectation de fonctionnaires de police ou de militaires
de la gendarmerie aiderait grandement au travail d’analyse
et de rapprochement judiciaire nécessaire. La présence de
ce personnel formé donnerait une nouvelle dimension au
parquet et lui conférerait une dynamique certainement
fructueuse.
Enfin, l’accent doit être mis aujourd’hui sur la saisie de
tout bien de valeur :
- e n possession d’un malfaiteur, au titre de la confiscation
des biens ayant servi à commettre l’infraction, du
produit de l’infraction, du recel de ce produit ou du
blanchiment : cela concerne notamment les véhicules
et les meubles, les sommes d’argent étant déjà saisies de
manière systématique ;
- en possession d’un membre de sa famille au titre de
la non-justification de ressources : cela concerne
particulièrement les bijoux, espèces, véhicules, les
meubles meublants et les immeubles.
Le parquet et la communication :
une exigence de transparence
La communication avec la presse est nécessaire. Il vaut
mieux l’anticiper et tenter de la maîtriser que de la subir.
C’est pourquoi lorsqu’un événement va connaître un écho
médiatique particulier, des points presse doivent être
organisés ou suggérés. Ils permettent de fixer et de sécuriser
les informations qui sont diffusées, de couper court aux
rumeurs et d’éviter des polémiques ou des emballements
injustifiés. C’est aussi l’occasion de communiquer avec la
population, de mettre en valeur les succès des enquêteurs,
le travail judiciaire et la politique pénale.
dossier
Pour simplifier les échanges, une information par
message électronique peut aussi être adressée à la presse.
Des éléments concis et objectifs sont envoyés aux
journalistes qui se satisfont volontiers de ce mode de
communication. Ce dernier a également l’avantage d’éviter
des répétitions multiples et de se prémunir contre des
11
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
interviews directes toujours incertaines quant aux résultats.
En revanche, les chaînes de télévision sont généralement
frustrées et cherchent par tous les moyens à nourrir leurs
sujets d’images qui peuvent être réductrices de la réalité.
Les sollicitations sont pluriquotidiennes dans un grand
parquet et justifient cette façon de procéder. L’exercice
n’est pas sans péril, car toute communication génère
en elle-même des demandes nouvelles auxquelles il
est impossible de répondre. Une forme de tyrannie
médiatique s’est imposée au ministère public qui se voit
sommé de s’exprimer sans délai alors que l’affaire est
en pleine évolution et qu’une nécessaire confidentialité
s’attache à son traitement. Il n’est pas excessif de dire
que l’action publique est pour une certaine part mue par
l’impératif médiatique. Cette dimension nouvelle s’est
fortement accrue par l’effet internet et par les attentes
irrépressibles de l’information en temps réel.
Il est bon de ménager des temps de silence vis-à-vis
de la presse. Un télescopage regrettable avec l’actualité
du moment doit être pris en compte. Par ailleurs, toute
communication recèle une forme d’autosatisfaction qui
peut être mise à mal par la survenance d’une nouvelle
affaire dramatique. La pression médiatique permanente
dossier
12
exige de la distance et une maîtrise bien comprise de la
communication. Un ressort fortement touché par la
délinquance agit comme une loupe grossissante et attire
sans désemparer les médias dont certains n’hésitent pas
à travestir la réalité pour rendre plus attractif leur sujet.
Cet effet loupe handicape le travail des enquêteurs et des
magistrats, fait peser sur eux un œil scrutateur pesant et
dramatise à outrance l’événement au risque d’émouvoir
excessivement le public.
Le temps d’une communication modernisée est venu
dans les parquets. Il sera opportun de réfléchir à la mise en
place d’une cellule ad hoc dans les grands parquets, les plus
sollicités. L’affectation d’un attaché de presse donnerait
certainement à cette structure un professionnalisme qui
n’existe pas à ce jour.
La justice est dans la cité et le parquet sur le terrain.
La politique de sécurité, enjeu majeur des politiques
publiques, convoque celui-ci comme elle en appelle à
tous, acteurs publics et opérateurs privés, pour agir au
mieux des intérêts de la collectivité. La démocratie ne peut
qu’y gagner.
Jacques DALLEST
 « Terroriser les terroristes » ?
Loïc GARNIER
T
erroriser les terroristes » ! Même si
l’expression, ancienne aujourd’hui,
«
se voulait frappante, symbolique et
chargée de sens, elle ne correspond pas
ou plus à ce qu’est la lutte antiterroriste
actuelle.
Le terrorisme, nombreux sont ceux qui en parlent,
mais peu connaissent la manière dont, dans notre pays,
est organisée et fonctionne la lutte contre ce phénomène
qui marque nos sociétés actuelles. Ainsi que le disait
récemment un policier : « En France, quant au terrorisme, il y
a plus de gens qui en vivent que de gens qui en meurent »… Au-delà
de la boutade, qui n’en recouvre pas moins une certaine
réalité si l’on en croit le nombre d’experts autoproclamés
sur le sujet, le foisonnement des idées et des interventions
en la matière reflète une préoccupation réelle qui mobilise,
nous le verrons, nombre de professionnels des plus
aguerris.
Tout phénomène se doit d’être défini, et ce de telle
manière à recouvrir, d’une façon à la fois globale et ciblée,
ce qui doit être considéré comme faisant partie de sa
sphère. Pour ma part, je retiendrai la définition, soutenue
par la France, qui est celle élaborée par un groupe de
personnalités de haut niveau et le secrétaire général de
l’ONU en 2004, rassemblant ces deux critères essentiels :
« Tout acte qui vise à tuer ou blesser grièvement des civils ou des non-
combattants, et qui, du fait de sa nature ou du contexte dans lequel
il est commis, doit avoir pour effet d’intimider une population ou de
contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à
agir ou à renoncer à agir d’une façon quelconque ».
Loïc Garnier
Contrôleur général, Chef de l’Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT).
Notre pays, depuis les années 1960, a eu à subir une
pression terroriste, dont le caractère protéiforme a évolué
au fil des années et obligé les structures à s’adapter pour
y faire face. De l’aveuglement de certains extrémistes
de l’Organisation armée secrète (OAS) à l’islamisme
destructeur qui prévaut aujourd’hui, la France a traversé
les épreuves qui lui étaient imposées par le terrorisme
de certains États totalitaires, les actions meurtrières
d’individus à la solde de mouvements de « libération
nationale », les assassinats perpétrés au nom d’une
idéologie nihiliste et absurde, certains mouvements
séparatistes, sans compter les prolongements nationaux
de conflits étrangers à nos préoccupations intérieures.
Sans doute n’étions-nous pas, à l’origine, suffisamment
prêts à faire face, de manière systématique et structurée,
à cette incursion de la violence aveugle dans notre
quotidien. Tel n’est plus le cas aujourd’hui.
Définir le terrorisme n’est pas en soi suffisant pour
construire une doctrine, même si la démarche peut en
constituer le socle.
Dans nos démocraties, le terrorisme est, par nature, une
lutte asymétrique, une confrontation de deux systèmes
de pensée et d’action : d’un côté, une violence aveugle,
imprévisible ou supposée telle, s’affranchissant de toute
logique communément admise dans nos civilisations, de
l’autre, une réponse en amont ou en aval de l’acte, qui se
DOSSIER
doit d’être encadrée et comprise de tous.
L’acte terroriste est d’une telle gravité que c’est
l’action en amont qui doit prévaloir, stratégie d’entrave
13
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
ou d’évitement, sur l’action répressive une fois l’action
criminelle commise. « L’action criminelle »… l’expression
n’est pas neutre dans la doctrine de la France.
Si d’aucuns ont adopté, en leur temps, le concept
de « guerre au terrorisme », tel n’est pas notre cas. Le
terrorisme n’est pas une guerre, avec ses armées, ses
confrontations de masse contre un ennemi parfaitement
identifié, ses prisonniers de guerre, et in fine, sa conclusion
par un traité, une reddition, voire dans l’histoire récente,
ses procès suivant l’ancien adage « vae victis » 1. Le
terrorisme est, à l’inverse, une confrontation totalement
asymétrique contre un ennemi invisible, noyé dans une
population parfois complice ou elle-même terrorisée,
utilisant des méthodes clandestines, brutales, aveugles.
On ne gagne jamais la guerre contre le terrorisme, car
celui-ci trouve sa force dans la pérennité de son action,
installant ses patientes métastases dans le corpus social
qu’il s’est donné pour but de déstabiliser puis de détruire.
Qui plus est, dans nos sociétés occidentales, ce n’est plus
l’acte terroriste vécu qui fait peur, c’est tout simplement
la menace qu’il fait peser sur nous.
Alors, si la lutte antiterroriste n’est pas une guerre, elle
est une démarche qui, en France, considère le terroriste
comme un criminel, certes particulier, mais que l’on doit,
en amont, empêcher d’agir, et en aval, dans le pire des cas,
condamner judiciairement pour les actes commis. Tout
notre dispositif est orienté dans ce sens.
Il faut, pour s’en convaincre, se référer à ce qui est
aujourd’hui la formalisation de notre doctrine, à savoir
le Livre blanc sur la sécurité intérieure, rédigé en 2006,
complété par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale
en 2008.
Les principes fondamentaux qui guident l’action de
nos services face au terrorisme sont la détection précoce
des individus et des réseaux, par conséquent la place
centrale confiée au renseignement dans le dispositif, la
centralisation de l’information, du renseignement et
de l’action judiciaire, la nécessaire interministérialité et
bien entendu, le caractère essentiel de la coopération
internationale.
Le profane pourrait considérer, à l’exposé, les structures
d o ss i er
antiterroristes comme complexes. En réalité, il n’en
est rien, par rapport, notamment, à d’autres pays. Elles
doivent, de fait, prendre en compte la multiplicité des
facettes du phénomène.
(1) Malheur aux vaincus.
14
L’interministérialité en est la parfaite illustration, dont
l’un des champs majeurs est celui du renseignement. Le
Livre blanc de 2008 identifie six services de renseignement
en France, dépendant de trois ministères différents. Tous
jouent un rôle, plus ou moins important, certes, dans le
contre-terrorisme.
Le ministère de l’Intérieur tout d’abord, qui a la
responsabilité in fine de mener à bien cette tâche sur notre
territoire, au travers de l’action de la direction centrale du
Renseignement intérieur, née en 2008 de la fusion de la
direction centrale des Renseignements généraux (DCRG)
et de la direction de la Surveillance du territoire (DST).
Le ministère de la Défense, dont l’autorité porte sur
le service civil de renseignement extérieur, la direction
générale de la Sécurité extérieure (DGSE), mais aussi la
direction du Renseignement militaire (DRM) ainsi que
la direction de la Protection de la sécurité de défense
(DPSD).
Enfin, désignés par le Livre blanc comme faisant
partie de la communauté du renseignement, la direction
nationale du Renseignement et des Enquêtes douanières
(DNRED) ainsi que Tracfin, l’organisme de surveillance
des flux financiers suspects, sont placés sous la tutelle du
ministère de l’Économie et des Finances.
Cette diversité a, bien sûr, fait naître un besoin : celui de
la coordination du renseignement, et pas seulement dans
la matière objet de ces propos, mais dans le champ général
du renseignement et de la contre-ingérence. La charge de
cette coordination, à la fois opérationnelle et stratégique,
revient au Coordinateur national du renseignement
(CNR) et à sa structure légère et souple, structurellement
rattachée au Secrétariat général du gouvernement (SGG),
mais fonctionnellement très proche de l’exécutif suprême.
On ne saurait être complet sans citer le Secrétariat général
de la Défense et de la Sécurité nationale (SGDSN),
organisme dépendant du Premier ministre, en charge des
questions stratégiques et transversales, nombreuses et
diverses en la matière.
L’information quant à elle provient de l’ensemble
des circuits impliqués dans le domaine de la sécurité
en général : sécurité publique avec la Sous-direction de
l’information générale, Gendarmerie nationale, Police aux
frontières, direction de la Coopération internationale, et
tous autres services de l’État rendus destinataires d’une
information.
Loïc GARNIER
Dire que le contre-terrorisme est l’affaire de tous n’est
pas une clause de style. Le renseignement et l’information
recueillis par l’ensemble des services de l’État sont pris en
compte, analysés, évalués et traités. C’est là qu’intervient
l’Unité de coordination de la lutte antiterroriste, structure
modeste dans sa taille, mais composée d’experts dans
la matière. En charge de la coordination, l’UCLAT
s’assure de la bonne circulation et de la redistribution
de l’information, de l’analyse et de la synthèse du
renseignement dont elle est systématiquement rendue
destinataire, et, par conséquent, de l’évaluation de la
menace à destination des autorités décisionnaires.
Si la coordination fut, sans aucun doute, le maillon
faible du dispositif à l’approche du 11 septembre 2001 aux
États Unis, faille aujourd’hui structurellement comblée, la
France fut la première nation à prendre en compte cette
nécessité, créant l’UCLAT en 1984. Par effet de contagion,
mais surtout en réaction directe à des attentats dramatiques
survenus sur leur sol, les autres États occidentaux ont
suivi le mouvement, créant pour nombre d’entre eux des
centres dits de « fusion » ou de « coordination », dont la
mission, parfois diverse, en revient peu ou prou au jeu de
la coordination entre les services.
Au jour le jour, informations et renseignements de
toutes sortes, de valeur apparente diverse, parviennent à
l’UCLAT, à charge pour elle de ne rien laisser passer sans
qu’une possibilité d’exploitation n’ait été explorée. Si une
information anodine semble pouvoir, après exploitation
par un service spécialisé, se transformer en renseignement
opérationnel, celle-ci sera transmise.
Destinataire privilégié de la matière antiterroriste, elle
assure de ce fait l’évaluation de la menace, en liaison
informelle avec le CNR précédemment cité, évaluation
qui, outre le fait qu’elle constitue une information et
une aide à la décision des autorités politiques, permet
l’activation et les variations de la posture Vigipirate
décidées par le SGDSN.
Enfin, l’un des volets essentiels du dispositif français
de contre-terrorisme réside dans la coopération
internationale. Élément clé de l’action, elle prend plusieurs
formes.
Tout d’abord, se sont développées depuis de
nombreuses années des relations étroites entre services,
à caractère opérationnel. L’échange du renseignement, de
l’information ou des résultats d’exploitations judiciaires
se fait en temps réel, par le biais de liaisons directes,
sécurisées, ou de réunions thématiques à tous niveaux.
Dire que le terrorisme actuel ne connaît pas les frontières
« Terroriser les terroristes » ?
est une banalité, dire que la lutte antiterroriste a su briser
des murs est une réalité, heureuse et efficace.
La coopération internationale institutionnelle est tout
aussi intense. Plus conceptuelle, tournée vers un futur
plus ou moins lointain, elle tend à anticiper, mettre en
place des dispositifs internationaux et réfléchir sur
les problématiques actuelles. Elle vise également, en
particulier au sein de l’Union européenne, mais aussi de
manière plus large, à échanger des « bonnes pratiques »,
à diffuser un savoir et une technicité qui sont autant de
pistes à explorer pour des États en devenir.
On le voit, la pratique du contre-terrorisme est avant
tout une lutte en amont, tant en France qu’à l’étranger
dans le cadre de la coopération opérationnelle. Il n’en
reste pas moins que, ainsi qu’il est écrit supra, notre pays
se doit, dans l’hypothèse d’interpellations de terroristes,
de traiter judiciairement ces infractions, parfaitement
définies par notre Code pénal. L’État de droit doit
présider au traitement démocratique de la répression des
comportements terroristes, même si d’aucuns parfois
critiquent une telle démarche, mettant traditionnellement
en avant certains arguments. Certes, on comprend
aisément que déférer devant la justice l’auteur ou le
complice d’un acte terroriste présente trois inconvénients
majeurs : obliger dans une certaine mesure les services
de sécurité à faire état de leurs méthodes de travail, qui,
pour parfaitement légales qu’elles soient, mériteraient
une certaine discrétion ; offrir une tribune à l’individu
concerné ; et, enfin, contraindre notre pays à conserver
dans ses prisons un ou des individus qui ne manqueront
pas de diffuser leurs opinions ou idéologies déviantes, et
ce pendant de nombreuses années.
Cependant, sauf à mener en collaboration avec des
pays tiers des actions préventives face à des menaces
contre le territoire national, notre doctrine nous amène à
privilégier le traitement judiciaire final des auteurs de faits
de terrorisme. C’est ainsi qu’au fil du temps, l’institution
judiciaire, à l’instar des services de sécurité, a pris sa
place dans le dispositif antiterroriste français, par le biais,
notamment, d’une structure centralisée, d’infractions et
procédures spécifiques et adaptées.
Entre 1996, année de l’explosion meurtrière de la
d o ss i er
station Port Royal du métro parisien et mars 2012, la
France a été épargnée par des actes de violence majeure.
Celle-ci a repris récemment, sous une autre forme, ce qui
est la preuve, s’il était encore nécessaire de le démontrer,
que la menace persiste avec une forte intensité. La volonté
de frapper notre pays est permanente chez certains,
particulièrement les mouvements islamistes violents
15
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
ayant adopté un agenda internationaliste, ciblant tout
autant notre territoire que nos intérêts et ressortissants
à l’étranger, ainsi que par certains individus résidant sur
notre sol, faisant ou non partie de cellules ou réseaux.
Mais force est de constater que le dispositif français
de contre-terrorisme, sans doute perfectible, fonctionne
bien. Réactif, coordonné, vigilant à l’intérieur et largement
projeté au-delà de nos frontières, il a permis régulièrement,
dans l’ombre ou la lumière, de sauver des vies, d’éviter
dossier
16
que la terreur ne s’installe et de contrer la volonté de
déstabilisation de notre système sociétal et de nos valeurs
fondatrices.
Il ne doit et ne devra jamais baisser la garde face à une
menace permanente qui est susceptible de fragiliser nos
sociétés actuelles, en réduisant les risques, en contrant les
velléités en amont tout en veillant à l’application stricte
des règles qui siéent à un Etat de Droit.
Loïc GARNIER
La justice peut-elle lutter efficacement
contre le terrorisme ?
Marc TREVIDIC
L
’ autorité judiciaire est, selon les termes
de l’article 66 de la constitution de la Ve
République, gardienne de la liberté individuelle.
Cette fonction, essentielle dans une démocratie,
est difficile à remplir quand les exigences
sécuritaires sont élevées : c’est le cas en matière de lutte
antiterroriste.
La lutte contre la criminalité de droit commun n’est pas
assujettie à l’objectif irréalisable qui consisterait à prévenir
le crime. Elle se contente en théorie de rechercher les
criminels une fois le crime accompli. Le débat sur la
prévention existe bien mais il ne porte que sur les façons
de limiter la récidive. À l’inverse, la lutte antiterroriste est
entièrement dédiée à la prévention des actes de terrorisme.
Tout attentat réussi est vécu comme un échec, car le
système de lutte antiterroriste a pour vocation première
d’éviter la réalisation de l’acte terroriste. Ce qui constitue
le point de départ d’une enquête criminelle classique, la
commission d’un crime, constitue dans le domaine de
la lutte antiterroriste un échec cuisant. En la matière,
l’enquête est censée préexister au crime lui-même, alors
qu’en droit commun le crime précède toujours l’enquête.
Cette réalité incontournable a, dès l’origine, focalisé les
critiques développées à l’encontre de la lutte antiterroriste,
principalement à l’égard du délit d’association de
malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste. Il
s’agirait de l’incrimination d’un simple délit d’opinion
et non pas d’un acte accompli. La lutte antiterroriste
représenterait donc une déviance impardonnable par
rapport à nos principes fondamentaux de droit pénal.
Il est vrai qu’en droit pénal l’intention ne vaut pas
l’action. Il est vrai que l’on ne peut réprimer les simples
pensées criminelles comme des actions accomplies. Mais,
d’un autre côté, peut-on laisser une action criminelle
s’accomplir alors que l’on aurait pu l’empêcher ? Que
dira-t-on aux victimes ? « Désolé, mais même si nous
avions des éléments laissant penser que les membres d’un
groupe allaient passer à l’action, nous ne pouvions pas
légalement les arrêter avant que l’acte ait été accompli ».
On rétorquera qu’il est possible d’arrêter les auteurs d’une
tentative. Certes, mais cela implique un degré très élevé
de surveillance du groupe afin d’intervenir au moment
du passage à l’acte, au moment du commencement
d’exécution. Il s’agit, dans ce cas, d’une intervention au
dernier moment en sachant que, quand c’est trop tard,
c’est vraiment trop tard. Quand la bombe a explosé, la
justice ne redonne pas la vie.
Et voilà pour la théorie ! Mais en pratique comment
fait-on ? Comment le juge parvient-il à concilier l’objectif
de prévention avec sa fonction de gardien des libertés
individuelles ? La justice antiterroriste a parfaitement
conscience de son péché capital. Elle est née pour être
efficace ou pour disparaître. Si la justice antiterroriste n’est
pas efficace, l’État se passera d’elle et luttera par d’autres
TÉMOIGNAGE
moyens contre le terrorisme. De grandes démocraties
ont été capables d’oublier temporairement leurs grands
principes et de mettre de côté leur système judiciaire. Les
États-Unis sont l’exemple le plus cité avec les « executive
orders » pris en application du Patriot Act et la création du
camp de détention extrajudiciaire de Guantanamo.
Plus proche de nous, la Grande-Bretagne n’a pas été
en reste. Le « anti-terrorism crime and security act » du
14 décembre 2001 était un véritable « crime contre l’habeas
corpus ». Il permettait notamment au pouvoir exécutif de
détenir pour une durée illimitée, sans poursuite judiciaire,
tout étranger suspecté de se livrer à des activités terroristes.
Le Home Secretary délivrait un certificat de détention,
véritable lettre de cachet et l’étranger ainsi détenu ne
pouvait échapper à une détention sans fin que s’il acceptait
l’expulsion vers son pays d’origine. En décembre 2004,
les Law Lords jugèrent enfin cette disposition contraire
à la Convention européenne des Droits de l’homme. Si
les États-Unis et la Grande-Bretagne avaient ainsi résolu
de se passer de leur système judiciaire, c’était parce
que celui-ci était jugé trop protecteur, trop performant
sur le terrain de la protection des libertés individuelles.
17
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

L’impératif de sécurité l’avait emporté sur la protection part pour le Jihad, l’autre fournira son passeport, mais
des libertés individuelles. La justice française n’a pas qui parmi ces petits soldats voulait vraiment que le sang
connu de pareils outrages. Doit-on s’en féliciter ? Certes, coule ? Il faut de tout pour faire un monde terroriste et
mais n’est-ce pas parce que nous aurions des exigences l’incrimination d’association de malfaiteurs terroriste
de protection des libertés individuelles inférieures à celles permet d’englober intégralement la réalité d’un groupe
des pays précités et que, de ce fait, la justice antiterroriste terroriste. Certes, notre droit pénal connaît de nombreuses
française aurait toujours inspiré suffisamment confiance autres infractions au contenu flou, large ou flexible. L’on
sur le terrain sécuritaire ? peut ainsi voler un bonbon ou trois millions d’euros et
être poursuivi sous la même qualification pénale. Ce n’est
Peut-être… Considérée comme une machine efficace
donc pas tellement le libellé de l’incrimination qui pose
pour lutter contre le terrorisme beaucoup plus que
problème que l’usage qui en est fait. Les pouvoirs donnés
comme une autorité chargée de protéger les libertés
à la justice antiterroriste sont exorbitants du droit commun
individuelles, la justice antiterroriste française s’est vue
et seule la sagesse des magistrats constitue une garantie
octroyer des moyens spécifiques. En premier lieu, il
que ces pouvoirs ne seront pas utilisés de façon excessive
s’agit bien évidemment des larges moyens d’enquête
ou disproportionnée. Le contrôle de proportionnalité se
offerts en particulier au juge d’instruction, à savoir
limite en effet à un auto-contrôle, une auto-censure. C’est
principalement une capacité illimitée de placement sur
au juge et au juge seul de se dire : « Certes, j’ai le pouvoir de
écoutes téléphoniques et de surveillance du trafic internet,
mettre sur écoutes, de perquisitionner, d’interpeller, d’aller jusqu’à
le pouvoir de sonoriser des véhicules et des lieux privés
six jours de garde à vue, de mettre en examen » mais en l’espèce
ou encore de faire placer un mouchard dans un ordinateur
le jeu en vaut-il la chandelle ? Les mesures d’investigation
pour en surveiller le contenu intégral. Rappelons que
que j’envisage sont-elles proportionnées au dossier que
ces pouvoirs d’investigation peuvent être utilisés dès
l’on m’a confié et à l’individu ou aux individus concernés ?
que nécessaire, même si la personne concernée par la
Cette question ne se poserait pas si tous nos « terroristes »
mesure d’investigation n’est pas elle-même suspectée
étaient des monstres assoiffés de sang, mais le panel de
de se livrer à des activités terroristes, mais simplement
nos justiciables est bien plus large que cela. Certains jeunes
susceptible de fournir des informations de nature, par
musulmans endoctrinés et embrigadés semblent parfois
exemple, à localiser l’une des personnes recherchées.
être autant des victimes d’un discours perverti de l’islam
Rappelons également que les juges ne sont pas soumis
que des criminels avérés. C’est là que le juge reprend
à un contrôle de proportionnalité : s’ils le souhaitent, ils
tout son office, dans sa capacité à mesurer, à soupeser,
peuvent utiliser un marteau pour écraser une mouche.
à individualiser, pour tout dire à juger. Cet office du juge
Ce constat est encore plus évident dans l’utilisation qui
n’est pas pour autant contraire à l’objectif sécuritaire de
peut être faite cette fois-ci, tant par le ministère public
la lutte antiterroriste. Parce que les incriminations sont
que par les juges d’instruction, du délit d’association de
larges, parce que les responsabilités sont diverses, nous
malfaiteurs en vue de préparer des actes de terrorisme.
nous trouvons souvent face à des individus qui ne sont
Le spectre très large de cette infraction permet, en effet,
pas encore de terroristes dans l’âme, même s’ils ont été
d’englober des acteurs très divers. Une association de
juridiquement membres d’une association de malfaiteurs
malfaiteurs terroriste est composée de membres aux
terroristes.
implications infiniment variables dans les activités du
groupe. Au sommet du groupe, on aura celui qui sait tout, Comme l’écrivait Jean Genet, ce n’est pas parce que
qui connaît l’objectif final. Il aura sans doute un ou deux j’ai volé que je suis un voleur. S’ils ne sont pas encore
lieutenants dans la confidence, mais après ? Après, bien des terroristes, il ne faut pas qu’ils le deviennent par un
souvent, on aura affaire aux pieds nickelés du terrorisme, traitement injuste à leur égard. Il ne faut pas créer plus de
TÉ M OI G N A G E

à ceux qui rendent service par conviction ou par fraternité terroristes que nous en empêchons de nuire.
mal placée. L’un donnera un peu d’argent à un frère qui

Marc TREVIDIC

18
L’exécution des peines : quels enjeux
de sécurité pour quelle justice ?
Marc-Antoine Julien

Sécurité et justice sont devenus des maîtres-mots en

matière d’exécution des peines. Mais de quelle sécurité
et de quelle justice parle-t-on ? Cet article propose
d’interroger ces deux notions au regard des grandes
problématiques actuelles de l’exécution des peines.
Concernant la première, on se rend très vite compte que
les enjeux de sécurité sont multiples, leurs relations sont
complexes, et parfois contradictoires. L’exécution de la
peine doit pouvoir assurer la sécurité du condamné dans
toutes ses dimensions tout en poursuivant un objectif de
sécurité de l’environnement carcéral. Elle doit également
poursuivre des enjeux de sécurité juridique qui sont eux
mêmes multiples : accès des détenus à leur droits et
protection de la société par la mise à exécution rapide et
efficace, par exemple. La notion de justice, quant à elle,
peut renvoyer à la question de la juridictionnalisation ou
de la dé-juridictionnalisation du domaine. La production
scientifique sur ce sujet étant très dense, l’accent est
mis sur une autre dimension du rôle des acteurs, moins
souvent évoquée : celle des partenariats entre des
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professionnels de divers horizons.

The enforcement of sentences: what security issues are associated

with what kind of justice?
Security and justice have become keywords in terms of the enforcement of sentences. But what kind of security
and what kind of justice are we talking about? This article proposes an examination of these two concepts in
view of significant problems in enforcing sentences which are currently being addressed. Regarding the former
concept, one very quickly realises that security issues are various and the relationship between them is complex DOSSIER
and occasionally contradictory. The enforcement of the sentence must ensure all aspects of the security of the
convicted prisoner, while at the same time aiming for security in the prison environment. The manner in which
the sentence is enforced must also strive to abide by various legal certainty issues, for example, access of the
prisoners to their rights and protection of society through rapid and efficient enforcement of sentences. The
concept of justice, in itself, may refer back to the question of the jurisdictionnalisation or dejurisdictionnalisa-
tion of the field. Scientific literature on this subject is very dense, therefore emphasis is placed on another aspect
of the role of security and justice players, which is mentioned less often. This aspect is the role of partnerships
between professionals from different backgrounds.

Marc-Antoine Julien

Ancien assistant de justice au parquet du TGI de Bobigny, membre du Centre de Droit Pénal et de Criminologie
(CDPC), il prépare un doctorat en droit pénal sous la direction de Madame le Professeur Pierrette Poncela. Il est,
par ailleurs, chargé d’enseignements à l’Université Paris Ouest Nanterre la Défense depuis 2009.

19
 L
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

es notions de sécurité et de justice sont Face à la densité des réflexions possibles, à partir
deux grilles d’analyses pertinentes pour des notions de sécurité et de justice, il nous est apparu
s’interroger sur l’exécution des peines en ce quasiment impossible d’élaborer un propos qui se
qu’elles invitent à de profondes réflexions sur voudrait global, et vérifiable dans toute la matière qui
un domaine particulièrement dense. compose l’exécution des peines. Une telle démarche
serait effectivement vaine et ne pourrait s’envisager sans
En effet, une interrogation sur les enjeux de sécurité
méconnaître les subtilités et la pluralité des catégories
qui traversent l’exécution des peines ne peut pas se faire
et des régimes juridiques qui traversent la matière 3. Le
sans une réflexion plus globale sur le sens de la peine. La
respect, ne serait-ce que de la distinction entre exécution
question : « comment punir ? », qui renvoie à l’exécution
en milieu ouvert et exécution en milieu fermé, en serait
de la peine, ne peut être totalement appréhendée qu’au
largement la victime. Aussi, cet écrit se veut modeste et
prisme du « pourquoi punir ? ».
vise davantage à poser des questions et, tout au plus, se
La peine peut notamment se concevoir sur un mode propose de jeter des pistes de réflexion sur des points
utilitaire : « un instrument non plus de la vengeance précis, à partir de quelques outils juridiques susceptibles
mais de la réintégration » [Girard, 2000]. Selon une telle d’être mis en œuvre dans l’exécution d’une peine. C’est
conception, les enjeux de sécurité qui commandent le donc sous la forme interrogative que nous proposons
droit de punir diffèrent de ceux qui sont en œuvre lors de réunir les notions de sécurité et de justice en matière
de l’exécution de la peine. Le droit de punir se fonde sur d’exécution des peines : quelle sécurité pour quelle justice ?
un objectif général de sécurité de la société, alors que les
Pour tenter d’apporter des éléments de réflexion
enjeux de sécurité qui traversent l’exécution de la peine
autour de cette question, il a fallu effectuer des choix. Ces
sont plus divers.
derniers se sont justifiés parfois par leur actualité, parfois
Parallèlement aux enjeux de sécurité, la notion de par le constat d’un développement croissant et d’autres
justice, appréhendée sous l’angle de l’exécution des fois, inversement, en raison de leur ancienneté et de leur
peines peut inviter à se concentrer sur les acteurs en ancrage très fort dans les modes d’exécution de la peine.
charge de cette exécution. Le premier constat, sans
La première piste de réflexion autour de la notion
doute le plus aisé à formuler, réside en la pluralité de
de sécurité concerne la pluralité des figures en matière
ces derniers. L’exécution de la peine peut être conçue
d’exécution. La seconde réflexion qui nous a conduit à
comme un processus de « microdécisions » 1 dont
nous concentrer sur la notion de justice par le biais de ses
l’analyse commande l’observation des différentes phases
acteurs a abouti à la conclusion que cette justice devait
et l’intervention de différents acteurs.
nécessairement être de type coopérative.
Néanmoins, la notion de justice est plus précise et invite
à s’interroger sur le statut de ces acteurs : relèvent-ils de
la société civile ? Du monde judiciaire ? Si tel est le cas,
sont-ils des acteurs juridictionnels ? En fait, le processus
Les figures de la sécurité dans
d’exécution de la peine met en jeu tous ces acteurs issus l’exécution des peines
d’univers et de professions divers qui interviennent à des
niveaux différents et selon une normativité propre. Le
Il est indéniable que l’exécution des peines poursuit
droit de l’exécution des peines a notamment pour objet
des objectifs de sécurité tant dans la décision de mise à
d’organiser leur intervention et la question fondamentale
exécution que dans les modes d’exécution de la peine.
est alors de saisir la répartition des compétences de chacun.
Mais de quelle sécurité parle-t-on ? Il s’agit d’une sécurité
En la matière, un consensus semble difficile à obtenir
protéiforme, dont les différentes figures peuvent être
comme en attestent les nombreuses redistributions de
complémentaires, mais aussi contradictoires, voire
pouvoir qui jalonnent les réformes législatives 2.
incompatibles.
dossier

(1) Selon la formule utilisée par A. V Cicourel, The Social Organization of Juvenile Justice (1re éd. : 1968), (1995), New Brunswick and
London, Transaction Publishers.
(2) Notamment par la loi du 15 juin 2000, voir P. Poncela, « la procédure disciplinaire dans la tourmente carcérale », RSC n° 4, 2001.
C’est également le cas de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.
(3) Sur la diversité des catégories en la matière, voir l’intervention de P. Poncela : « le droit des aménagements de peine, essor et
désordres », article à paraître issu de sa contribution aux Journées d’études internationales de la DAP, « L’aménagement des peines
privatives de liberté : l’exécution des peines autrement », organisés avec le concours de l’ANR « Sciencepeine » et l’École de droit
de Science po, les 3 et 4 novembre 2011.

20
Marc-Antoine Julien L’exécution des peines : quels enjeux de sécurité pour quelle justice ?

Classiquement, on reconnaît à l’exécution de la peine
une fonction de protection de la société et elle poursuit, en
ce sens, un objectif de sécurité 4, entendue comme sûreté
et ordre public 5. Cette conception classique de l’enjeu de
sécurité en matière d’exécution des peines se complexifie
si l’on prend en considération une autre dimension de la
sécurité, celle de la sécurité juridique. Une autre figure de
la sécurité en matière d’exécution des peines s’entend de
la nécessité d’assurer la sécurité de l’institution carcérale et
des codétenus. Enfin, l’exécution de la peine doit assurer
la sécurité du condamné lui-même.
La sécurité juridique
La sécurité comme enjeu de l’exécution des peines peut
s’entendre en termes de sécurité juridique [Mauro, 2010,
p. 63-83]. Or, la sécurité juridique prend elle-même des
formes différentes. Elle peut renvoyer à l’accessibilité
et la prévisibilité, en tout cas, à la lisibilité du droit de
l’exécution des peines. Il s’agit alors de prendre en compte
la sécurité juridique du point de vue du condamné. Selon
cette acception, l’enjeu de sécurité que doit poursuivre
l’exécution des peines correspond aux développements
des droits des personnes en cours d’exécution d’une
peine 6, mais également à l’accessibilité de ces droits
[Poncela, 1998, p. 161-164]. Cet objectif de sécurité
juridique a été consacré dans la loi pénitentiaire de 2009 en
son article 24 7 et a été mis en œuvre par décret en 2010 8.
Un paradoxe perdure pourtant : les points d’accès au droit
(PAD), en établissement pénitentiaire, ne peuvent pas
renseigner le condamné sur des éléments liés à l’exécution
de sa peine ou à l’affaire pour laquelle il a été condamné 9.
Selon un autre point de vue, la sécurité juridique renvoie
à la légitimité des institutions répressives. L’exécution
effective des peines prononcées et leur bonne exécution
sont conçues comme assurant une fonction de légitimation
de la mise en œuvre de la violence légitime. L’actualité en
atteste particulièrement et la question de l’engorgement
des juridictions d’application des peines, mais également
le nombre des peines en attentes d’exécution diminue
d’autant la légitimité de la justice pénale. Le rapport
présenté par le député Éric Ciotti, qui fait suite à une
mission confiée par le président de la République apparaît
comme l’exemple type de la réaction de l’État, qui, face
à une telle situation, se doit de renforcer sa légitimité par
l’amélioration du système d’exécution des peines [Ciotti,
2001].
La sécurité
de l’environnement carcéral
Une autre figure de la sécurité consiste en la prise
en compte de la nécessité d’assurer la sécurité de
l’environnement carcéral. Cette forme de sécurité amène
à concentrer le propos essentiellement sur l’exécution des
peines en milieu fermé même si certaines peines de milieu
ouvert peuvent également poser la question de la sécurité
de l’environnement du condamné 10.
La sécurité de l’environnement carcéral s’est d’abord
entendue comme une sécurité sanitaire. Cet objectif est
apparu très tôt sous l’influence de l’hygiénisme [Milly,
2001, p. 79-103] et la nécessité d’assurer la sécurité
sanitaire du milieu carcéral a engendré le développement
des dispositifs de soins somatiques dispensés en
établissement. Leur apparition en milieu carcéral remonte
à 1945, notamment avec le principe 10 de la réforme
Amor qui précisait que « dans tout établissement pénitentiaire
doit fonctionner un service social et médico-psychologique ». Ce
principe, sans véritable force contraignante, s’apparentait
davantage à un engagement moral qu’à une obligation
pour l’État.
Il faudra attendre la création des Unités de consultations
et de soins ambulatoires (UCSA) pour avoir une véritable
institutionnalisation et une effectivité des soins somatiques
en milieu carcéral, dans les murs 11. Puis la création des
Unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI)
va venir compléter l’arsenal 12, avec cette différence

(4) Selon les théories des Lumières, notamment C. Beccaria, Des délits et des peines, Flammarion, Paris, préface de Robert Badinter, 1991.
(5) Sur les distinctions entre sécurité, sûreté et ordre public voir : M. Delmas-Marty, Libertés et sûretés dans un monde dangereux, Seuil,
Paris, 2010.
(6) Voir la création des nouvelles règles pénitentiaires adoptées le 11 janvier 2006. Et pour un aperçu historique et critique : C. Rostaing,
« Processus de judiciarisation carcérale : le droit en prison, une ressource pour les acteurs ? », Droit et Société, 67/2007, p. 577-595.
dossier

(7) « Toute personne détenue doit pouvoir connaître ses droits et bénéficier, pour ce faire, d’un dispositif de consultations juridiques
gratuites mis en place dans chaque établissement. »
(8) Décret n° 2010-1634 du 23 décembre 2010 portant application de la loi pénitentiaire et modifiant le code de procédure pénale.
(9) Article R 57-6-22 CPP : « Ces permanences et consultations visent à répondre à toute demande d’information juridique de la part des
personnes détenues, à l’exception de celles relatives à l’affaire pénale pour laquelle la personne est incarcérée, à l’exécution de sa
peine ou pour laquelle un avocat est déjà saisi ».
(10) C’est notamment le cas de la semi-liberté, et du PSEM.
(11) Loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale.
(12) Arrêté du 24 août 2000 relatif à la création des unités hospitalières sécurisées interrégionales destinées à l’accueil des personnes
incarcérées, JORF n°201 du 31 août 2000 p. 13471.

21
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

qu’il s’agit d’une unité consacrée aux soins des détenus à
l’intérieur d’un hôpital.
La sécurité du milieu carcéral implique aussi la mise en
œuvre de dispositifs de maintien de l’ordre. À ce titre,
la catégorie des « détenus particulièrement signalés »
(DPS) apparaît comme l’une des plus anciennes mesures.
La mise en place du système des quartiers arrivants a
également pour objet de créer une phase d’observation
du condamné arrivant à l’issue de laquelle il sera procédé
à une répartition cellulaire dont l’objectif est d’éviter la
création de tension entre détenus.
La nécessité d’assurer la sécurité du milieu carcéral
est un objectif qui peut entrer en contradiction avec
d’autres, telle que la sécurité du condamné ou le respect
de la dignité humaine. C’est à propos de l’intervention des
Équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS)
que la possibilité d’une contradiction entre la poursuite
de l’objectif de sécurité du milieu carcéral et celle du
condamné s’est parfaitement illustrée comme en atteste
la condamnation de la France par la Cour européenne des
Droits de l’homme (CEDH) 13. De même, la CEDH s’est
prononcée sur le régime de détention des DPS et a conclu
à une violation de l’article 3 de la Cour européenne des
Droits de l’homme 14.
Enfin, l’évaluation de la dangerosité pénitentiaire 15
de la personne condamnée est devenue un des piliers de
l’exécution des peines, et elle poursuit indéniablement un
objectif de sécurité : « il paraît indispensable de bien évaluer la
dangerosité pénitentiaire des détenus […] afin de mieux gérer la
sécurité des personnes et des établissements […] il semble tout aussi
indispensable de bien évaluer la dangerosité criminologique des détenus
éligibles aux dispositifs d’aménagements de peines » [Mbanzoulou,
2008, p. 131]. L’ensemble des procédés d’évaluation
de la dangerosité poursuit un objectif de sécurité de
l’environnement carcéral : « les notions d’ordre interne et de sécurité
des établissements sont devenues […] des concepts valise de construction
sociale et de gestion de la dangerosité en prison » [idem, p. 131].
La sécurité du condamné
L’exécution de la peine, qu’elle se fasse en milieu fermé
ou en milieu ouvert, doit assurer la sécurité du condamné
lui-même. Cette sécurité peut s’entendre de la protection
de son intégrité physique. L’obligation d’assurer cette
protection trouve une consécration législative dans la
loi pénitentiaire de 2009 16, mais la construction de cette
obligation est issue d’une démarche entreprise par la
CEDH 17. Il peut s’agir, en premier lieu, de protéger le
condamné des éventuelles violences commises par ses
codétenus. À ce titre, divers instruments juridiques sont
prévus comme le procédé de la mise à l’isolement sur
demande du condamné 18.
La question est plus épineuse s’agissant, en second
lieu, de l’obligation d’assurer la sécurité physique du
condamné contre lui-même. Le rapport sur la prévention
du suicide en milieu carcéral développe notamment
la notion de « dangerosité suicidaire » [Albrand, 2009,
p. 157] et insiste sur la nécessité de son évaluation. La
sécurité du condamné renvoie donc également à la lutte
contre le suicide en milieu carcéral qui est devenue à
partir des années 1990 une politique prioritaire [Ridel,
2010, p. 15-18]. Un certain nombre de mesures ont été
prises à la suite du rapport Albrand, notamment le kit
antisuicide. La protection absolue du condamné contre
lui-même reste néanmoins un objectif chimérique comme
en atteste l’actualité qui compte son premier cas de suicide
au moyen du kit antisuicide.
La nécessité d’assurer la sécurité du condamné peut
également s’analyser en termes de sécurité sanitaire et les
dispositifs de soins somatiques évoqués précédemment
poursuivent tout aussi bien un objectif de sécurité du
condamné que de l’environnement carcéral. La peine
est effectivement devenue un véritable « moment propice
aux soins » 19. Le développement des dispositifs de soins
somatiques doit donc également être mis en parallèle avec la
reconnaissance des droits des détenus de manière générale.

(13) C EDH 20 octobre 2011 Alboréo c/France, req. n° 51019/08.

(14) CEDH 9 juillet 2009 Khider c/France, req. n° 39364/05.
(15) S ur les différentes catégories de dangerosité, voir notamment : P. Poncela, « Promenade de politique pénale sur les chemins
hasardeux de la dangerosité », in Mbanzoulou (P.) (dir. Sc.), Les nouvelles figures de la dangerosité, L’Harmattan, 2008.
(16) A rticle 44 : « L’administration pénitentiaire doit assurer à chaque personne détenue une protection effective de son intégrité physique
en tous lieux collectifs et individuels. Même en l’absence de faute, l’État est tenu de réparer le dommage résultant du décès d’une
personne détenue causé par des violences commises au sein d’un établissement pénitentiaire par une autre personne détenue. Toute
dossier

personne détenue victime d’un acte de violence caractérisé commis par un ou plusieurs codétenus fait l’objet d’une surveillance et
d’un régime de détention particuliers ». Par ailleurs, l’article 12 de la loi pénitentiaire précise que : « Les personnels de surveillance de
l’administration pénitentiaire constituent, sous l’autorité des personnels de direction, l’une des forces dont dispose l’État pour assurer
la sécurité intérieure. Dans le cadre de leur mission de sécurité, ils veillent au respect de l’intégrité physique des personnes privées de
liberté et participent à l’individualisation de leur peine ainsi qu’à leur réinsertion ».
(17) C
 EDH : Renolde c/France 16 octobre 2008 - req. n°5608/05 ; dont la réception par les juridictions internes s’est faite rapidement :
CE 17 décembre 2008, OIP c/ ministre de la Justice - req. n°305594.
(18) A rticle D. 283-1 CPP.
(19) L itzler (A.), 2012, « Le secret partagé », à paraître, contribution aux Après-midi de l’AFC sous la présidence d’A. Blanc, le 03 février
au CERIASIF. Voir site de l’AFC.

22
Marc-Antoine Julien L’exécution des peines : quels enjeux de sécurité pour quelle justice ?

En revanche, le fait de savoir si le soin psychiatrique
poursuit, comme le soin somatique, un objectif de
sécurité du condamné est plus problématique. Il faut,
dans ce cas, nous réinterroger sur nos représentations de
la peine, et plus précisément selon une question formulée
depuis longtemps : « la peine peut-elle se présenter comme une
mesure de protection de celui qu’elle vise, et ce, au nom de sa fragilité
(prétendue) ? » [Casadamont, Poncela, 2004, p. 19].
L’exécution des peines est un domaine où la question
de la sécurité est particulièrement complexe et la présence
d’intérêts divers et souvent contradictoires favorise
le caractère protéiforme de la notion de sécurité en la
matière. Un glissement sémantique doit donc être effectué
par quiconque entreprend d’interroger ce concept à l’aune
de l’exécution des peines : il ne s’agit plus de LA sécurité
mais DES sécurités. La pluralité est en fait la colonne
vertébrale de l’exécution des peines : pluralité des enjeux
de sécurité, pluralité des catégories juridiques, mais aussi
pluralité des acteurs.
Une justice coopérative
pour l’exécution des peines
Le domaine de l’exécution des peines est marqué par
une pluralité d’acteurs susceptibles d’intervenir à des
moments différents. Cette diversité correspond à une
gestion plurielle des différentes phases du processus
d’exécution des peines. Or, chacun de ces acteurs relève
d’un système de normes, de contraintes et de pratiques
propres à sa profession. Leurs interactions sont inévitables
et, comme toute interaction, elles peuvent se faire sur le
mode du conflit ou de la coopération.
Le conflit peut notamment naître des différentes
interventions législatives en la matière qui démontrent un
va-et-vient de répartition et de redistribution des pouvoirs
et des compétences 20.
Cet aspect du rôle des acteurs de la prise de décision en
la matière devient petit à petit une question classique de
l’exécution des peines. En revanche, une autre question
est moins souvent abordée : celle de la rencontre et des
partenariats des acteurs de la mise en œuvre de la peine.
Il ne s’agit plus alors d’identifier les compétences propres
de chacun, mais, au contraire, de trouver des zones
d’expression du couplage de leurs compétences 21.
Dès lors, à la question : l’exécution des peines pour
quelle justice ? La réponse est : une justice coopérative,
nécessairement. Une expression illustrative de cette
justice par coopération réside en le constat des prémisses
d’une consécration légale de la notion de secret partagé 22.
La coopération des acteurs
pour la prise de décision
Historiquement, l’exécution des peines relevait du
pouvoir administratif, et correspondait à un domaine
où le magistrat était exclu 23. Par exemple, sous l’Ancien
Régime, la peine de galère se faisait sous la responsabilité
de la Marine. Le domaine de l’exécution des peines a été
progressivement saisi par le droit.
D’abord conçues comme des mesures d’ordre
intérieures, les décisions prises en matière d’exécution des
peines ne pouvaient donc faire l’objet d’aucun contrôle
de la part du juge administratif. Elles se sont peu à peu
glissées dans le domaine juridictionnel, avec la création

(20) La création de la nouvelle procédure d’aménagement de peine (NPAP) par la loi Perben II a engendré une augmentation du rôle
des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) et du ministère public.
(21) Voir A. Litzler, Soigner ou punir. De l’association des systèmes psychiatrique et carcéral à la création d’un système carcéro-psychiatrique,
Poncela (P.), (dir.), mémoire pour l’obtention du Master 2 Droit Pénal et procédure pénale de l’UPOND, Nanterre, 2011, p. 16 sq.
L’auteur développe la notion de « couplage structurel » à propos des services médico-psychologique régionaux (SMPR).
(22) De plus, certaines dérogations au secret médical sont prévues comme à l’article L371-3 CSP : « Le médecin traitant est habilité, sans
que puissent lui être opposées les dispositions de l’article 226-13 du Code pénal, à informer le juge de l’application des peines ou
l’agent de probation de l’interruption du traitement. Lorsque le médecin traitant informe le juge ou l’agent de probation, il en avise
immédiatement le médecin coordonnateur ».
Plus récemment la loi de programmation relatif à l’exécution des peines prévoie la création d’un article 712-22-1 CPP : « Lorsqu’une
personne placée sous le contrôle du juge de l’application des peines a été condamnée pour un crime ou pour une infraction mentionnée
dossier

à l’article 706-47, ce magistrat peut, d’office ou sur réquisitions du ministère public, ordonner qu’une copie de la décision de condamnation
ou de la décision d’aménagement de la peine, de libération conditionnelle, de surveillance judiciaire ou de surveillance de sûreté soit
transmise à la personne chez qui le condamné établit sa résidence si cette transmission apparaît nécessaire pour prévenir la récidive […]
Les personnes à qui des décisions ont été transmises en application du deuxième alinéa ne peuvent faire état des renseignements ainsi
obtenus qu’aux personnels qui sont responsables de la sécurité et de l’ordre dans l’établissement et, le cas échéant, dans les structures
chargées de l’hébergement des élèves et aux professionnels, soumis au secret professionnel, qui sont chargés du suivi social et sanitaire
des élèves. Le partage de ces informations est strictement limité à ce qui est nécessaire à l’exercice de leurs missions ».
(23) Voir la contribution de M Renneville : « Une perspective historique », aux Journées d’études internationales de la DAP : L’aménagement
des peines privatives de liberté : l’exécution de la peine autrement, organisées avec le concours de l’ANR « Sciencepeine » et l’École
de droit de Science Po, les 3 et 4 novembre 2011.

23
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

du juge d’application des peines (JAP) en 1958 même si
la reconnaissance de ses décisions comme décisions de
justice s’est faite beaucoup plus tard 24.
Actuellement, la juridictionnalisation n’est pas remise en
cause, mais des interrogations perdurent tout de même, et
les débats concernant la distribution des pouvoirs restent
ouverts. La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a, par
exemple, transféré un certain nombre de compétences
du JAP vers l’administration pénitentiaire. Plus qu’un
véritable mouvement de « déjuridictionnalisation »
[Herzog-Evans, 2012-2013, p. 30], il faut davantage y voir
une consécration légale des usages 25 et des pratiques des
agents de l’administration pénitentiaire.
Ne serait-ce que par l’analyse des réformes législatives,
on constate que l’exécution de la peine peut bien être vue
comme un processus de microdécisions où s’entrecroise
l’exercice des compétences de divers acteurs sur des
zones de coopération. Un exemple particulièrement
illustratif, mais pourtant rarement évoqué 26, est celui
de la procédure d’orientation du condamné dans les
établissements pénitentiaires décrite dans les articles D.74
à D. 79 CPP. Cette dernière s’exerce sous la responsabilité
du chef d’établissement, sur avis des Services pénitentiaires
d’insertion et de probation (SPIP) compétents auprès de
l’établissement 27. Pour les mineurs, il faut l’avis des titulaires
de l’autorité parentale 28. La coopération du président de
la juridiction qui a prononcé la condamnation ainsi que
du ministère public est requise 29. Ainsi, la seule décision
d’affectation du condamné dans un établissement carcéral
implique déjà des acteurs de tous les secteurs : société civile,
domaine judiciaire, juridictionnel et non juridictionnel.
La décision d’aménagement de la peine, en cours
d’exécution, démontre aussi la coopération entre divers
acteurs, notamment depuis la création de la nouvelle procédure
d’aménagement de peine (NPAP) qui prévoit l’intervention
tant des SPIP que du chef d’établissement pénitentiaire,
ainsi que celle du ministère public et celle du JAP 30. Une
modification, apportée en 2009, prévoit une initiative du projet
d’aménagement de la part du SPIP. Or, la constitution d’un tel
projet s’appuie nécessairement sur un travail préalable entre
les agents des SPIP et les partenaires sociaux. Ainsi, derrière
la NPAP, se cache tout un réseau d’acteurs qui, chacun à son
échelle, participe à la prise de décision.
Plus récemment, l’entrée en vigueur d’un autre
instrument créé par la loi pénitentiaire de 2009 illustre
également la pluralité d’acteurs de la prise de décisions en
matière d’exécution des peines. Il s’agit de la Surveillance
électronique de fin de peine (SEFIP) prévue à l’article
723-28 du Code de procédure pénale (CPP) pour laquelle
interviennent les mêmes acteurs que pour la NPAP 31.
Outre les débats autour de la distribution des pouvoirs
et des compétences au fil des réformes législatives, une
interrogation sur les acteurs de l’exécution des peines doit
également se faire selon une approche plus sociologique :
« une sociologie de la prison à travers le prisme des professions » 32.
La coopération des acteurs pour la mise
en œuvre des décisions
La coopération et la pluralité d’acteurs marquent en tout
premier lieu le travail des SPIP. En effet, ces derniers sont
en charge de la réinsertion du condamné, ils doivent donc
être capables d’agir sur tous les facteurs de réinsertion. Or,
une telle entreprise n’est concevable que si elle se fonde
sur des partenariats efficaces. Tel est le cas concernant
le domaine familial 33, le domaine professionnel 34, mais

(24) Les décisions prises en matière d’exécution des peines relevaient du régime des mesures d’ordres intérieures, voir notamment C.E.
28 février 1996, Fauqueux. Le mouvement de juridictionnalisation a effectivement commencé avec la loi du 15 juin 2000 et s’est
parachevé avec la loi du 9 mars 2004 notamment par l’institutionnalisation du tribunal de l’application des peines.
(25) Voir notamment P. Poncela qui met en avant les bienfaits des modifications législatives faites « par le bas », en référence à l’expression
employée par Michel Foucault.
(26) La procédure d’orientation trouve essentiellement une place dans les ouvrages qui se veulent pratique : OIP, Guide du prisonnier,
Paris, La découverte, 2004.
(27) Article D. 76 CPP.
(28) Article D. 76 CPP.
(29) Articles D. 77 et D. 78 CPP.
dossier

(30) Des articles 723-20 à 723-28 CPP.

(31) Pour une analyse détaillée du rôle de chacun dans la mise en œuvre de la SEFIP, voir : P. Poncela, « La surveillance électronique
de fin de peine. Un symbole des évolutions du droit de l’exécution des peines », Chronique de l’exécution des peines, RSC, juillet-
septembre 2011, p. 681-690.
(32) Selon la formule de B. Milly, Soigner en prison, Paris, Puf, 2001, p. 13- 38. La démarche sociologique de l’auteur permet de rendre
compte d’une coopération « de terrain » particulièrement importante.
(33) A. Pourel, De la nécessité pour le CIP de travailler en réseau pour accompagner le détenu dans la gestion de ses relations familiales,
mémoire de recherche et d’application professionnelle : 11e promotion de conseiller d’insertion et de probation : ENAP, 2007.
(34) L a Réinsertion professionnelle des personnes détenues : Quels enjeux ? Quelles perspectives ?, Paris : ANPE : Direction de
l’Administration pénitentiaire, 2008.

24
Marc-Antoine Julien L’exécution des peines : quels enjeux de sécurité pour quelle justice ?

aussi le domaine des loisirs 35. L’expression la plus forte
de ce phénomène est l’augmentation toujours plus
présente des partenariats entre les SPIP et des acteurs de
la société civile 36. Une seconde expression, qui découle
essentiellement du développement de ces partenariats,
réside en l’essor des acteurs en charge de faire la liaison
[Le Bianic, Malochet, 2010, p. 183-189]. Par exemple, le
coordonnateur d’activités au sein des SPIP est devenu un
des acteurs essentiels de l’exécution des peines 37.
En 2011, le constat de la nécessité de favoriser la
coopération entre les acteurs s’est fait ressentir notamment
en matière d’exécution des peines de travail d’intérêt
général (TIG) comme en atteste la publication d’une
circulaire, dont les premières lignes constatent qu’« après
plusieurs années consécutives de progression au début des années 2000,
le nombre de peines de travail d’intérêt général prononcées a tendance
à stagner en raison principalement de difficultés pratiques dans leur
mise à exécution » 38. Il est vrai que l’exécution de la peine de
TIG est très illustrative de cette coopération des acteurs :
« par sa nature, la peine de travail d’intérêt général implique pour
son exécution la mobilisation des acteurs judiciaires (magistrats,
personnels pénitentiaires d’insertion et de probation, personnels de la
protection judiciaire de la jeunesse), mais aussi des partenaires locaux
(associations, collectivités publiques ou établissements publics) » 39. La
circulaire propose notamment de développer et de faciliter
l’intervention des associations et des collectivités locales,
mouvement déjà entrepris par un décret qui a pour objet
de simplifier la procédure d’habilitation des associations 40,
notamment en resserrant leur lien avec le JAP.
Coopération et partenariat sont donc les maîtres mots de la
pratique de l’exécution des peines. Pourtant, l’encadrement
juridique de cette coopération est assez peu développé, ou,
lorsqu’elle intervient, c’est sur un mode très circonstancié,
dans tel ou tel domaine particulier. Les instruments
généraux, d’origine législative, sont peu nombreux alors
que l’existence d’autres instruments, qui ont pour effet de
constituer des obstacles à la coopération, perdure 41.
En plus des difficultés intrinsèques à la mise en place
de partenariats efficaces, un autre phénomène est plus
inquiétant. C’est celui qui tend à nier la coopération en
transférant aux acteurs classiques de l’exécution des
peines des compétences qui appartiennent à d’autres
acteurs. Par exemple, la généralisation du diagnostic à
visée criminologique (DAVC) 42, mis en œuvre à partir du
1er janvier 2012, vient de projeter sur les acteurs des
services d’insertion et de probation une compétence
d’évaluation de la dangerosité criminologique, qui
nécessite la maîtrise des instruments et des facteurs
d’évaluation psychologique notamment.
Le DAVC se présente, par ailleurs, sous la forme d’un
formulaire prérempli, selon le mode de fonctionnement
de la justice actuarielle. Or, des travaux américains ont
démontré les dangers de l’évaluation par formulaire
[Harcourt, 2001, p. 163-194 ; 2007]. Plutôt que d’organiser
un nouvel instrument de coopération entre les CIP et les
experts, le DAVC opère un raccourci dont la conséquence
principale est la création d’un outil d’évaluation conçu à

(35) Conventions cadre entre la direction de l’administration pénitentiaire et 14 fédérations sportives, Paris, administration pénitentiaire,
2004.
(36) Le partenariat trouve d’ailleurs une place privilégiée dans la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 en son article 3 : « Le service
public pénitentiaire est assuré par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice, avec le
concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées. Les
fonctions de direction, de surveillance et de greffe des établissements pénitentiaires sont assurées par l’administration pénitentiaire.
Les autres fonctions peuvent être confiées à des personnes de droit public ou privé bénéficiant d’une habilitation dans des
conditions définies par décret en Conseil d’État ».
(37) Rapport sur l’amélioration du fonctionnement des services pénitentiaires d’insertion et de probation, mai 2011, p. 5 consultable
sur : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/rapport_spip1.pdf
(38) Circulaire du 19 mai 2011 relative au travail d’intérêt général NOR : JUSD1113894C.
(39) Circulaire du 19 mai 2011 relative au travail d’intérêt général NOR : JUSD1113894C.
(40) Décret n° 2010-671 du 18 juin 2010.
(41) Tel est notamment le cas du secret professionnel, qui malgré certaines entorses évoquées précédemment, reste un obstacle majeur
à la bonne coopération : si l’administration pénitentiaire informe le soignant de la dangerosité de la personne, en revanche le
mouvement inverse n’est pas prévu, rien dans les textes n’oblige le psychiatre a informer les surveillants de la situation dernier
rapport de l’exécution des peines. De même, les agents des SPIP restent soumis à un secret professionnel qui peut nuire à l’efficacité
dossier

des partenariats : articles D. 581 CPP : « Les membres du service pénitentiaire d’insertion et de probation sont tenus au secret
professionnel dans les conditions prévues par les articles 226-13 et 226-14 du code pénal.
Chaque fois que la demande leur en est faite ou à leur initiative, ils fournissent à l’autorité judiciaire ou aux services de l’administration
pénitentiaire les éléments permettant de mieux individualiser la situation des personnes placées sous main de justice.
Dans le cadre de l’exécution des mesures visées à l’article D. 574, les membres du service pénitentiaire d’insertion et de probation
ne peuvent opposer le secret professionnel aux autorités judiciaires, sauf pour les renseignements recueillis par voie de confidences
auprès des personnes prises en charge ».
(42) Selon les recommandations du rapport définissant les objectifs de la politique d’exécution des peines, annexe au projet de loi de
programmation relatif à l’exécution des peines, texte adopté n° 859, consultable sur http://www.assemblee-nationale.fr/13/ta/
ta0859.asp

25
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

partir d’une vulgarisation des facteurs d’évaluation de lui-même, paraître critiquable [Fiechter-Bouvard, 2012,
la dangerosité criminologique. Si le principe même de p. 67-70], il est indéniable que l’évaluation simplifiée, que
l’évaluation de la dangerosité criminologique peut, en constitue le DAVC, l’est assurément.

Marc-Antoine Julien

Bibliographie (…)

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Marc-Antoine Julien L’exécution des peines : quels enjeux de sécurité pour quelle justice ?

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dossier

27
 Aménagements de fin de peine
et prévention de la récidive
Émilie DUBOURG

Les aménagements de peine constituent une modalité

particulière de l’exécution des peines dont la finalité est
la prévention de la récidive, particulièrement à travers
la mise en place de projets de réinsertion des détenus.
Cette finalité est le résultat d’une évolution qui a trouvé
sa traduction dans la loi pénitentiaire de 2009. Il s’agit
d’une réforme importante, tant pour ce qui concerne les
procédures à l’œuvre que pour ce qui concerne le rôle
des principaux acteurs professionnels de l’aménagement
des peines. Elle a néanmoins fait apparaître, dans la
réalité de sa mise en œuvre, des risques nouveaux qui
peuvent nuire à l’objectif préventif initial.
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End of sentence adjustments and prevention of recidivism

Sentence adjustments are a special method of enforcing sentences whose end result is the prevention of recidi-
vism. This method makes particular use of rehabilitation projects for the prisoners. The prevention of recidivism
DOSSIER

is the result of some changes which found expression in the 2009 prison law. These changes constituted a
significant reform, and were important as much for the procedures used as for the role of the main professional
players involved in sentence adjustments. This reform nevertheless brought new implementation risks to light
which could be detrimental to the initial objective of preventing recidivism.

Émilie Dubourg

Doctorante à l’Université de Nantes, laboratoire Droit et Changement social, chargée de travaux dirigés à la
faculté de droit et de sciences politiques de l’Université de Nantes en droit pénal général et droit pénal des
affaires. Émilie Dubourg est auteure de Aménager la fin de peine, Éditions L’Harmattan, Paris 2007.

28
L
Émilie DUBOURG Aménagements de fin de peines et prévention de la récidive

’
exécution des peines constitue la phase
ultime du procès pénal au sens de l’article 6
de la Convention européenne des Droits
de l’homme. Longtemps « grande oubliée de
la chaîne pénale » 1, elle est désormais consacrée comme
un maillon essentiel de celle-ci, conférant tout son sens
à la sanction prononcée. Ce désintérêt s’est traduit par
un taux d’inexécution préoccupant des sentences pénales,
notamment des peines privatives de liberté 2. Cette
situation a été largement dénoncée comme entraînant
non seulement une perte de crédibilité pour la justice
pénale à l’égard des citoyens, mais surtout une perte de
sens et d’efficacité de la sentence à l’égard des condamnés,
favorisant la naissance d’un sentiment d’impunité.
Ainsi, la question de l’exécution des peines, d’un point
de vue tant qualitatif que quantitatif, se situe au cœur des
préoccupations des politiques pénales. Il importe non
seulement que la peine soit effectivement et rapidement
mise à exécution, mais également que cette mise à exécution
soit efficace, c’est-à-dire réalisée dans des conditions lui
permettant de concilier les intérêts a priori antinomiques 3
en présence : ceux de la société, ceux des victimes et ceux
du délinquant 4. À l’égard du délinquant, la finalité de
l’exécution de la peine est double : assurer sa sanction tout en
préparant son insertion ou sa réinsertion « afin de lui permettre
de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles
infractions » 5. La réinsertion du condamné est ainsi présentée
comme un moyen de le responsabiliser, en écho aux règles
pénitentiaires européennes 6 mais, également, de prévenir
la récidive. Si cette finalité de la peine privative de liberté
n’est pas nouvelle 7, elle tend à évoluer d’une conception
subjective, tournée essentiellement vers l’individu, à une
conception plus objective, tournée vers la société.
L’exécution des décisions de justice comprend ainsi
des enjeux sécuritaires largement renouvelés par la place
essentielle désormais attribuée au traitement de la récidive.
Un projet de loi de programmation relatif à l’exécution
des peines a d’ailleurs été présenté le 23 novembre 2011.
Le texte, examiné selon la procédure d’urgence, a été
validé par le Conseil constitutionnel 8.
Depuis 2004, le législateur a mis en place tout un
arsenal de mécanismes répressifs, à vocation dissuasive,
à destination des récidivistes 9. Mais en amont, l’accent
a été mis sur les moyens de prévention de la récidive. La
loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a ainsi intégré la
prévention de la récidive aux missions du service public
pénitentiaire, en parallèle de ses missions classiques de
sécurité et de réinsertion 10. Dans cette double dimension
répressive et préventive, l’exécution effective et efficace
des décisions de justice prend tout son sens. Des
réflexions ont ainsi été menées, depuis 2003 notamment,
pour améliorer les conditions de mise en œuvre des peines
prononcées afin de prévenir la récidive et de crédibiliser
la justice.
La création des bureaux d’exécution des peines
(BEX), issus de la loi du 9 mars 2004, répond en partie à
ces préoccupations. Les BEX sont conçus non seulement
comme le lieu d’explication de la décision, mais également
comme celui de son exécution ou de son commencement
d’exécution. Leur généralisation, recommandée depuis
2006 11, est ainsi prévue en annexe de la loi de programmation
relative à l’exécution des peines.
Mais les récentes évolutions ont également concerné
les procédures d’application des peines, notamment
privatives de liberté. Les limites inhérentes au régime
d’exécution des peines privatives de liberté en matière de
réinsertion, et, in fine, de prévention de la récidive, ont
en effet été reconnues 12. Les aménagements de peine
sont désormais présentés comme « une véritable modalité

(1) Blanc E., Rapport d’information n°505 sur l’exécution des décisions de justice pénale concernant les personnes majeures, Assemblée
nationale, 13 décembre 2007, p. 7.
(2) Timbart O., Lumbroso S., Braud V., Le taux d’exécution des peines d’emprisonnement ferme, Rapport final, Avril 2002, La documentation
Française.
(3) Gassin R., Les fondements juridiques de la réinsertion des délinquants en droit positif français, Rev. Sc. Crim., 1996, p. 161 et s.
(4) Art. 707 al. 1 et 2 CPP.
(5) Art. 1 loi pénitentiaire.
(6) Règle 102.1 RPE.
(7) Principe 1 de la réforme Amor de mai 1945 : « la peine privative de liberté a pour but essentiel l’amendement et le reclassement social
dossier

du condamné ».
(8) Projet devenu loi de programmation sur l’exécution des peines du 27 mars 2012 (JO du 28 mars 2012).
(9) Loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ; loi du 25 février 2008relative à la rétention de
sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental ; loi du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque
de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale.
(10) Art. 2 loi pénitentiaire.
(11) IGSJ, IGA, Mission d’audit de modernisation, Rapport sur l’accélération de création des BEX dans les juridictions judiciaires, La
documentation Française, Avril 2006.
(12) Warsmann J.L., Rapport sur les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines, la préparation des
détenus à la sortie de prison, 28 avril 2003.

29
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
d’exécution de la peine, qui en assurant les conditions d’un projet
de réinsertion ainsi que le contrôle des obligations fixées à la
personne, concourent activement à la lutte contre la récidive » 13.
L’aménagement de peine individualisé a été consacré
comme un principe permettant à la peine d’atteindre les
objectifs qui lui sont assignés 14.
Afin de donner une traduction concrète à ce principe,
la loi pénitentiaire a profondément rénové les procédures
d’application des peines en poursuivant le mouvement de
systématisation et de déjuridictionnalisation initié par la loi
du 9 mars 2004. Cette réforme n’est pas sans conséquence
sur le positionnement professionnel des principaux
acteurs de l’application des peines que sont les juges de
l’application des peines (JAP), les magistrats du parquet
chargés de l’application des peines et les personnels des
services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP).
Les SPIP, acteurs centraux de la politique de prévention de
la récidive, ont ainsi vu leurs méthodes de prise en charge
des personnes placées sous main de justice (PPSMJ)
évoluer dans le sens d’une rationalisation des pratiques
tournées vers la gestion des risques. Paradoxalement,
cette consécration des aménagements de peine comme
outils de prévention de la récidive pourrait avoir des effets
néfastes sur l’objectif de réinsertion initialement affiché et
comporter des risques pour la sécurité publique.
Les procédures simplifiées
d’aménagement de fin de peine
La loi pénitentiaire a consacré les aménagements
de peine comme un moyen d’assurer une exécution
des peines effective et efficace. La peine privative de
liberté en matière correctionnelle devient l’exception,
l’aménagement de peine ab initio ou en cours d’exécution
le principe 15. Le législateur a ainsi pris acte de l’impact
positif des mesures d’aménagements sur la récidive 16.
Face au constat du caractère exceptionnel 17 de ces
mesures, les conditions d’octroi des aménagements de
peine ont donc été rénovées. Si les conditions temporelles
et matérielles des aménagements de peine juridictionnels
(13) DAP, Rapport d’activité 2009, p. 68.
dossier
(14) Art. 707 al. 3 CPP.
(15) Art. 132-24 CP ; art. 707 CPP.
(16) K ensey A., Benaouda A., « Les risques de récidive des sortants de prison : une nouvelle évaluation », Cahiers d’études pénitentiaires
et criminologiques, Mai 2011.
(17) T ournier P.V., Kensey A., Aménagements des peines privatives de liberté, des mesures d’exception, Questions Pénales, CESDIP, juin
2000 ; Warsmann J.L., op. cit.
(18) Art. 723-19 et s. CPP.
(19) Art. 723-28 CPP.
(20) Circulaire du 10 mai 2011 relative au premier bilan de l’application des dispositions de l’article 723-18 CPP relatives à la surveillance
électronique de fin de peine.
30
ont été assouplies, c’est surtout la création de procédures
dites « simplifiées » qui mérite d’être soulignée.
Des procédures ciblées
La loi du 24 novembre 2009 prévoit deux procédures
dérogeant au cadre juridictionnel : la procédure simplifiée
d’aménagement de peine (PSAP) 18 et la surveillance
électronique de fin de peine (SEFIP) 19. Ces procédures
témoignent de la profonde évolution du droit de
l’exécution des peines.
La PSAP est une procédure d’aménagement de fin
de peine présentée comme concurrente de la procédure
juridictionnelle classique. Elle concerne les condamnés à
une peine inférieure ou égale à deux ans et les condamnés à
une peine inférieure ou égale à cinq ans dont le reliquat est
inférieur ou égal à deux ans. Les durées de deux ans sont
toutefois réduites à un an à l’égard des récidivistes. Cette
restriction a été contestée dès lors que la récidive est déjà
prise en compte au moment du jugement et du prononcé
de la peine. Les condamnés éligibles doivent bénéficier
d’une mesure d’aménagement sous la forme d’une semi-
liberté, d’un placement à l’extérieur, d’un placement
sous surveillance électronique (PSE) ou d’une libération
conditionnelle sauf en cas d’impossibilité matérielle,
d’impossibilité personnelle tenant à la situation ou à la
personnalité du condamné, d’absence de projet sérieux
d’insertion ou de réinsertion ou de refus du condamné.
Les critères d’octroi tant temporels que matériels de la
NPAP ont ainsi été modifiés. Le bilan nuancé de la NPAP
a, en effet, permis de mettre en exergue les principaux
obstacles rencontrés dans la mise en œuvre de cette
procédure, obstacles que la procédure rénovée de la PSAP
est censée contourner. En parallèle, la loi du 24 novembre
2009 a introduit une nouvelle procédure simplifiée visant
à pallier l’absence d’aménagement de fin de peine.
La SEFIP est présentée comme une modalité
d’exécution de fin de peine 20, subsidiaire à la procédure
juridictionnelle et à la PSAP. Elle est mise en œuvre
pour les peines inférieures ou égales à cinq ans pour
les quatre derniers mois de la peine ou, pour les peines
Émilie DUBOURG
inférieures ou égales à six mois, aux deux tiers de la
peine. Dans ces conditions temporelles, le condamné
doit exécuter la fin de sa peine selon les modalités du
PSE sauf en cas d’impossibilité matérielle, de refus du
condamné, d’incompatibilité entre la personnalité du
condamné et la mesure ou de risque de récidive. Cette
procédure souligne la place de choix accordée au PSE
dans le panel des mesures restrictives de liberté. Cette
mesure est, en effet, considérée comme offrant le plus
de garanties dès lors non seulement que le condamné
reste sous écrou, mais qu’il est en outre sous contrôle
permanent de l’administration pénitentiaire via le bracelet
électronique. La distinction terminologique opérée entre
modalité d’exécution et aménagement de peine n’apparaît
pas nécessairement pertinente dans la mesure où la SEFIP
aboutit à l’octroi d’un PSE, qui est, par ailleurs, une
mesure d’aménagement de peine. Or, sauf à cautionner
une conception méritocratique des aménagements de
peine, ces mesures doivent être considérées comme des
modalités d’exécution de la peine. En pratique, cette
distinction a été différemment appréhendée par les
services, donnant lieu à des pratiques variables. Cette
distinction vient néanmoins accroître la complexité
procédurale et la confusion juridique qui découle de
l’introduction de ces procédures simplifiées et de leur
articulation avec la procédure juridictionnelle.
Des procédures déjuridictionnalisées
Se situant à contre-courant du mouvement de
juridictionnalisation de l’application des peines, censé
crédibiliser les mesures d’aménagement des peines, la
PSAP et la SEFIP procèdent à une nouvelle répartition
des pouvoirs entre les personnels des SPIP, le procureur
de la République et le JAP, au détriment de ce dernier.
Elles reposent, en effet, sur un processus décisionnel
novateur au cœur duquel se trouvent le directeur des
SPIP (DSPIP) et le procureur de la République. Sur la
base d’un repérage systématique des condamnés éligibles,
il appartient au DSPIP d’examiner en temps utile la
situation de ces condamnés en vue de l’élaboration d’une
proposition transmise au procureur de la République. La
PSAP et la SEFIP opèrent ainsi un renforcement de la
responsabilité des DSPIP sous l’autorité du procureur de
la République. Dans le cadre de la PSAP, le JAP conserve
un pouvoir résiduel de juge homologuant. Mais il doit
exercer ce pouvoir dans un délai imparti de trois semaines,
(21) Poncela P., « La SEFIP, un symbole des évolutions du droit de l’exécution des peines », RSC, Juillet / Septembre 2011, p. 681-689.
(22) Herzog-Evans M., « Les décrets de la partie application des peines de la loi pénitentiaire : déjuridictionnalisation forcenée et maquis
processuel », AJ Pénal 2011, p. 160 et s.
(23) Circulaire du 10 novembre 2010 relative à la présentation des dispositions de la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire et du décret
du 27 octobre 2010 relatives à la procédure simplifiée d’aménagement des peines.
(24) Art. 712-6 CPP.
Aménagements de fin de peines et prévention de la récidive
son silence offrant au procureur de la République la
faculté de ramener la mesure à exécution. Le JAP conserve
toutefois ses prérogatives de juge de l’incident dans le
contrôle de la mise en œuvre de la mesure. Le JAP est,
par contre, évincé de la procédure de la SEFIP : la mesure
est validée, mise en œuvre et contrôlée par le procureur de
la République et le DSPIP. Ce schéma procédural tend à
accroître la responsabilisation et l’implication du parquet
dans la phase d’exécution des peines 21. Ce renforcement
du rôle du procureur permettrait également de rendre
la déjuridictionnalisation moins visible 22, bien que ce
magistrat, contrairement au JAP, ne soit pas indépendant.
Mais il est ici à même d’assurer une mise en œuvre
effective des politiques publiques en matière d’exécution
des peines et de répondre notamment à l’exigence de
célérité.
Les procédures simplifiées sont, en effet, censées
permettre d’accélérer l’octroi des mesures d’aménagement
de peine. Elles sont ainsi enserrées dans des conditions
temporelles très strictes et leur caractère non
juridictionnel leur permet de se dégager des contraintes
et lourdeurs procédurales découlant de l’organisation
du débat contradictoire. Mais cette absence de débat
contradictoire n’est pas sans nuire au caractère équitable
des procédures. Dans le cadre de la PSAP, le JAP dispose
certes de la faculté de procéder à l’audition du justiciable
avant de se prononcer sur la proposition transmise par
le procureur de la République 23, mais cette audition
facultative ne s’apparente en rien au cadre solennel du
débat contradictoire, lieu d’expression privilégié des
différents points de vue, lieu de manifestation de la vérité,
lieu d’explication de la décision. Il n’est ainsi pas certain
que les procédures simplifiées permettent au condamné
de s’approprier pleinement la mesure, d’en comprendre
le sens et la portée. Cette remarque mérite néanmoins
d’être nuancée. En pratique, en effet, certains JAP se
sont pleinement saisis de la faculté qui leur est offerte de
prononcer une mesure dans le cadre juridictionnel sans
procéder à un débat contradictoire 24. Le développement
des procédures « hors débat » leur permet ainsi de gérer
le flux des demandes dans une situation de sous-effectifs
des services de l’application des peines. L’intérêt des
procédures simplifiées, au regard de l’exigence de célérité,
pourrait s’en trouver amoindri.
dossier
Si le transfert de compétences ainsi opéré au profit du
DSPIP et du parquet n’est en soi pas choquant, au regard
31
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

notamment des pratiques étrangères, la coexistence de
différentes procédures tend à complexifier le droit de
l’exécution des peines 25. Le manque de lisibilité qui
en découle n’est pas sans nuire à la sécurité juridique,
d’autant plus que les différentes procédures semblent
poursuivre des finalités distinctes 26. Les procédures
simplifiées s’apparentent en effet moins à des outils de
prévention de la récidive qu’à des outils de gestion de la
surpopulation carcérale.
Des aménagements de fin
de peine instrumentalisés :
entre prévention de la récidive
et gestion des flux
L’introduction de ces procédures simplifiées
témoigne de la volonté de développer effectivement les
aménagements de peine. Mais la conception des mesures
prononcées dans ce cadre apparaît ambivalente. Si elles
sont a priori conçues comme des mesures concourant à
la réinsertion et à la prévention de la récidive, elles ont
tendance à être instrumentalisées dans une logique de
gestion des flux carcéraux.
Sécurité juridique,
récidive et réinsertion
peine, en réponse aux objectifs qui lui sont assignés dans le
cadre des lois de finances. Entre le 1er février 2011 et le 1er
février 2012, le nombre de condamnés écroués bénéficiant
d’un aménagement de peine a ainsi augmenté de près de
24 % avec une progression de 11 % pour la semi-liberté
et de 33 % pour le PSE. Le nombre de placements
extérieurs a, quant à lui, diminué de 10 % 28. Au 1er février,
les condamnés bénéficiant d’une mesure d’aménagement
hors libération conditionnelle représentaient 19 % de
l’ensemble des condamnés écroués. Et l’administration
pénitentiaire se fixe comme objectif d’atteindre la
proportion de 24 % des condamnés sous écrou bénéficiant
d’un aménagement de peine hors libération conditionnelle,
dont 70 % de PSE, en 2013 29. Ces chiffres témoignent
également de la prééminence accordée au PSE, en réponse
aux préconisations de la mission « Révision générale
des politiques publiques ». Si cette prééminence peut
comporter quelques risques quant à l’individualisation des
mesures, il apparaît en pratique que le PSE reste l’une des
mesures les plus sollicitées par les condamnés et offrant
le plus de souplesse dans sa mise œuvre, notamment
dans les départements ne disposant pas d’un centre de
semi-liberté autonome. Il est ici très difficile de quantifier
l’impact des procédures simplifiées sur l’augmentation des
aménagements de peine. Les seuls chiffres disponibles font
état de 500 condamnés bénéficiant d’un PSE fin de peine au
1er février 2012, ce qui est faible. Ce bilan tend à relativiser le
caractère a priori systématique des aménagements de peine
dans le cadre de la PSAP ou de la SEFIP, systématisme qui
a soulevé de vives critiques 30.

La consécration des aménagements de peine dans la
loi pénitentiaire semble marquer la prise de conscience
de leur impact positif sur la prévention de la récidive et
de la réitération. Une récente étude de la direction de
l’administration pénitentiaire souligne l’écart notable des
taux de nouvelles condamnations dans les cinq années
suivant la libération en fonction des conditions de la
sortie. Ces taux sont ainsi de 63 % en cas de sortie sèche,
de 55 % en cas d’aménagements de peine sous la forme
d’une semi-liberté, d’un placement extérieur ou d’un PSE
et de 39 % en cas de libération conditionnelle 27.
L’administration pénitentiaire entend poursuivre ses
efforts en vue du développement des aménagements de
dossier
Dans le cadre de la PSAP et la SEFIP, seuls le repérage
et l’examen de la situation des condamnés éligibles
sont, en effet, systématiques, l’octroi de la mesure restant
discrétionnaire. L’appréciation des critères tend certes à
être rationalisée, objectivisée, harmonisée. Cependant,
ces procédures n’entraînent pas de systématisation de
l’aménagement de la fin de peine, mais seulement une
systématisation de la préparation de la sortie de prison.
L’impact de cette préparation reste difficile à évaluer dès
lors qu’elle relève d’une appréciation qualitative et non
quantitative. Mais cette systématisation partielle permet
d’éviter les sorties sèches au sens large, c’est-à-dire non
seulement les sorties non aménagées, mais également
les sorties non préparées. Les procédures simplifiées

(25) Herzog-Evans M., « Nouveaux enjeux dans l’application des peines, Les leçons du droit et de la criminologie comparée », AJ Pénal
2011, p. 177 et s.
(26) Janas M., « Les dispositions relatives au prononcé et à l’application des peines de la loi du 25 novembre 2009 dite loi pénitentiaire,
entre aménagements de peine et libérations anticipées, de l’individualisation à l’industrialisation des aménagements de peines »,
Droit pénal, n°1, Janvier 2010, p. 7 et s.
(27) Kensey A., Benouada A., op. cit.
(28) DA., Statistiques mensuelle de la population écrouée et détenue en France, Situation au 1er février 2012.
(29) Ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, projet annuel de performance, annexe au projet de loi de
Finances pour 2012, Mission justice, Programme 107 Administration pénitentiaire, p. 99.
(30) Ciotti E., Rapport pour renforcer l’efficacité de l’exécution des peines, La documentation Française, Juin 2011.

32
Émilie DUBOURG Aménagements de fin de peines et prévention de la récidive

sont, en ce sens, un instrument de prévention de la Les projections relatives à l’augmentation de la population

récidive, même si elles n’aboutissent pas au prononcé
systématique d’une mesure d’aménagement de peine. La
systématisation des aménagements de peine, et notamment
de la libération conditionnelle, est pourtant régulièrement
évoquée, débattue, mais constamment rejetée 31. Cette
systématisation est dénoncée comme portant atteinte à la
crédibilité de la mesure et comme étant contraire au principe
d’individualisation. De nombreux pays ont pourtant instauré
un système mixte dans lequel la libération conditionnelle
est octroyée d’office au regard uniquement d’un critère
temporel, généralement aux deux tiers de la peine, mais reste
discrétionnaire avant ce seuil 32. Un tel système, tout en se
conformant aux recommandations européennes relatives
à la libération conditionnelle, permet de redynamiser la
mesure de libération conditionnelle et d’assurer son essor
quantitatif. Le législateur français, tout en introduisant une
forme de systématisation, a fait le choix de conserver un
modèle discrétionnaire.
Cependant, le schéma procédural choisi nourrit d’autres
craintes, et notamment celle de voir les procédures
détournées de leur finalité initiale de prévention de
la récidive au profit d’une logique gestionnaire. Dans
le contexte actuel de révision générale des politiques
publiques, ces procédures sont en effet conçues comme
des instruments de gestion de la population carcérale.
Sécurité matérielle
et surpopulation carcérale
La PSAP et la SEFIP apparaissent comme des outils
de régulation de la population carcérale 33 en réponse au
problème de surpopulation carcérale. Cette suroccupation
des établissements pénitentiaires ne permet pas d’assurer
une exécution effective et efficace des peines privatives
de liberté.
Au 1er février 2012, l’administration pénitentiaire
dénombrait 75 222 personnes sous écrou, dont 65 699
détenus pour 57 213 places opérationnelles. Le nombre
de détenus a ainsi augmenté de plus de 6 % en un an.
carcérale prévoient que près de 80 000 personnes seront
écrouées et détenues en 2017 34. Pour endiguer ce problème,
il est prévu d’accroître la capacité du parc carcéral de près de
30 000 places, en contradiction avec les recommandations
du Conseil de l’Europe qui souligne que cette extension
doit revêtir un caractère exceptionnel 35. Dans le même
temps, les procédures simplifiées d’aménagement de peine
sont assumées comme permettant à court terme de gérer
le stock et le flux de détenus et de limiter l’extension du
parc pénitentiaire. La SEFIP est notamment présentée
comme venant pallier la suppression des grâces collectives
abolies en 2007 36. L’intérêt de ces procédures pourrait
se trouver renforcé suite à l’échec de l’adoption d’un
mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire
dans le cadre du projet de loi de programmation relative
à l’exécution des peines 37. Cette instrumentalisation vient
donc s’inscrire dans une logique sécuritaire. Le contexte de
surpopulation carcérale est en effet préoccupant. Outre le
risque de condamnations tant par la Cour européenne des
Droits de l’homme que par les juridictions administratives,
la dégradation des conditions de détention qu’il engendre
a des répercussions tant sur les conditions de travail
des personnels pénitentiaires que sur le sens de la peine
exécutée. Le recours aux aménagements de peine permet
de sécuriser les conditions de détention tant pour les
personnels de surveillance que pour les détenus. Mais cette
instrumentalisation comporte un risque de dénaturation,
de perte de sens des mesures octroyées, ce qui pourrait
s’avérer contre-productif.
La réalisation de ce risque est conditionnée à la manière
dont les procédures sont et seront effectivement mises en
œuvre par les SPIP.
La rationalisation des méthodes
de prise en charge des PPSMJ
par les SPIP
Les SPIP sont, en effet, les acteurs centraux de la
politique en matière d’exécution des peines 38. Ils sont

(31) Proposition de loi n° 2743 visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation carcérale déposée le 13 juillet 2010,
débats parlementaires dans le cadre de l’examen du projet de loi relative à l’exécution des peines.
dossier

(32) CNCDH, Sanctionner dans le respect des droits de l’homme – II. Les alternatives à la détention, La documentation française, Paris
2007, p. 109 et s.
(33) RGPP, 5e conseil de modernisation des politiques publiques, ministère de la Justice et des Libertés, Mars 2011, p. 5.
(34) Annexe au projet de loi de programmation relative à l’exécution des peines.
(35) Comité des ministres du Conseil de l’Europe, 1999, Recommandation R99-22 du 30 septembre 1999 sur le surpeuplement des
prisons et l’inflation carcérale.
(36) Janas M., op. cit.
(37) Proposition de loi n° 2743 visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation carcérale déposée le 13 juillet 2010,
débats parlementaires dans le cadre de l’examen du projet de loi relative à l’exécution des peines.
(38) Cour des comptes, Le service public pénitentiaire, prévenir la récidive, gérer la vie carcérale, Juillet 2010.

33
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
d’ailleurs présentés comme les « maîtres d’œuvre de l’exécution
des mesures et des peines » 39. Leurs missions ont en ce
sens été recentrées sur la prévention de la récidive. La
réinsertion du justiciable est désormais présentée comme
un moyen de tendre à la prévention de la récidive, et
non plus comme une finalité de l’action des SPIP. Leurs
missions sont ainsi davantage orientées vers la protection
de la société, selon une logique de gestion des risques de
récidive. Cette évolution est confirmée par la volonté de
rationaliser et d’objectiviser les méthodes d’intervention
des personnels des SPIP auprès des PPSMJ.
Le rôle central des personnels des SPIP
dans les procédures simplifiées
La loi pénitentiaire a renforcé le rôle des personnels
des SPIP dans la phase de l’exécution des peines. Les
procédures simplifiées illustrent ce renforcement dès lors
qu’elles confèrent une responsabilité accrue au DSPIP et aux
conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP).
Il appartient en effet au DSPIP d’initier la mise en
œuvre de la PSAP et de la SEFIP par le repérage des
condamnés éligibles. Cela suppose une grande réactivité
des services. Cette première phase de repérage, commune
aux deux procédures, détermine leur impact en matière de
préparation de la sortie et, in fine, en matière de prévention
de récidive. Par la suite, il incombe au DSPIP d’examiner
la situation des condamnés au regard des critères matériels
d’exclusion en vue de formuler une proposition transmise
au procureur de la République. Cette phase relève en
pratique de la compétence des conseillers pénitentiaires
d’insertion et de probation. L’implication des personnels
est cependant conditionnée à leur adhésion à ces
nouveaux mécanismes procéduraux. Or, cette adhésion
ne semble pas acquise.
Ces procédures sont, en effet, dénoncées comme étant
chronophages, dans le contexte actuel de sous-effectif
chronique des SPIP 40. Elles opèrent, en outre, un
renversement du positionnement professionnel des
personnels d’insertion et de probation (PIP) par rapport
au cadre juridictionnel. Dans ce cadre, le condamné est,
en principe, à l’initiative de l’élaboration de son projet
d’aménagement, qu’il lui appartient ensuite de défendre
dossier
devant le JAP. À l’inverse, dans le cadre de la PSAP ou de
la SEFIP, le condamné est repéré, sollicité par les PIP qui
doivent élaborer la proposition puis convaincre le parquet
(39) Circulaire du 19 mars 2008 relative aux missions et aux méthodes d’intervention des SPIP.
(40) Ministère de la Justice, Rapport sur l’amélioration du fonctionnement des SPIP, Mai 2011, p. 19 et s.
(41) Circulaire du 16 décembre 2011 relative aux attributions respectives du JAP, des autres magistrats mandants et du SPIP et à leurs relations.
(42) Conseil de l’Europe, Recommandation 2010-1 du Comité des ministres sur les règles relative à la probation, 20 janvier 2010, n°66 et 69.
(43) Circulaire du 8 novembre 2011 relative au DAVC.
34
de sa pertinence. Les PIP deviennent donc instigateurs
et porteurs de la proposition. Ce positionnement peut
s’avérer très délicat à assumer en cas de refus de validation
par le procureur ou de refus d’homologation par le JAP.
Cependant, il convient de préciser qu’en pratique, les CPIP
guident très largement le condamné dans l’élaboration de
son projet dans le cadre juridictionnel. Ils l’orientent, en
effet, vers la mesure certes la plus adaptée à sa situation,
sa personnalité, mais également vers celle qui répond
à la jurisprudence du JAP. Toutefois, les procédures
simplifiées semblent marquer un changement radical dans
la conception des mesures qui sont octroyées non pas de
manière positive, c’est-à-dire dès lors que le projet porté
par le condamné remplit les conditions légales, mais de
manière négative, c’est-à-dire dès lors qu’aucun obstacle
légal ne s’oppose à leur octroi.
La marge d’appréciation des PIP s’avère en outre
restreinte par la volonté de rationaliser les méthodes
d’intervention des SPIP dans le sens d’une évaluation des
risques de récidive.
L’évaluation et la gestion des risques
de récidive
L’effectivité et l’efficacité de l’exécution des peines
apparaissent conditionnées à la capacité des SPIP à
prévenir la récidive. En ce sens, l’évaluation du risque
de récidive est au cœur des méthodes d’intervention des
CPIP, comme en témoigne l’introduction du Diagnostic
à visée criminologique (DAVC).
Cet outil, expérimenté depuis octobre 2009 dans certains
SPIP pilotes et généralisé depuis mars 2012, permet
une évaluation de la situation et de la personnalité du
justiciable sur la base de critères objectifs et communs 41.
Il répond, en ce sens, aux exigences européennes 42. Ce
diagnostic est présenté comme recensant tous les champs
pertinents dans le cadre de l’évaluation de la situation et
du profil du condamné. Il permet ainsi une harmonisation
des méthodes d’évaluation des CPIP, garante d’une égalité
de traitement entre les justiciables 43. Cette évaluation
permet de déterminer le suivi adapté aux besoins de la
PPSMJ. Sur la base des suivis différenciés mis en œuvre
de manière empirique par les services, l’administration
pénitentiaire a, en effet, défini cinq segments types de
prise en charge en fonction de la durée de la peine et du
potentiel d’évolution de la PPSMJ. Cette segmentation
Émilie DUBOURG Aménagements de fin de peines et prévention de la récidive

permet de rationaliser les méthodes de prise en charge
des PPSMJ. Elle marque la consécration de la gestion
actuarielle des risques au sein des pratiques des SPIP.
Cette gestion est ainsi présentée comme permettant de
prendre en charge de manière optimale les PPSMJ, et de
pallier ainsi de manière structurelle le sous-effectif des
SPIP sans procéder à de nouveaux recrutements 44. Le
DAVC confirme également l’importation des savoirs
criminologiques dans les pratiques professionnelles des
CPIP, ce qui soulève la question de la formation des
agents en ce domaine. C’est un outil présenté comme
central dans la mise en œuvre des procédures simplifiées.
L’appréciation des critères matériels de la PSAP et de
la SEFIP repose en effet sur ce diagnostic qu’il s’agisse
de la compatibilité de la mesure avec la personnalité
du condamné, ou du risque de récidive 45. L’évaluation
du risque de récidive fait ici clairement partie des
prérogatives des PIP. Or, la prédiction en la matière reste
délicate, le risque zéro n’existant pas. La question de la
responsabilité des agents est donc centrale. En effet,
en tant que maître d’œuvre des procédures simplifiées,
les PIP, et notamment les DSPIP peuvent craindre de
voir leur responsabilité engagée en cas de violation des
modalités de mise en œuvre des mesures, voire en cas de
récidive ou de réitération du probationnaire.
L’introduction du DAVC n’a, en ce sens, pas reçu
l’assentiment de l’ensemble des PIP. Cet outil apparaît à
certains comme complexe, chronophage et réducteur 46.
Il entraînerait notamment une perte de qualité
informationnelle et donc une perte de lisibilité pour le
JAP. Au regard du rapport semestriel, dont la suppression
semble sous-entendue, le DAVC restreint, en effet, la
marge d’appréciation subjective du CPIP sur la situation
du condamné. Cependant, il entraîne également une perte
de contrôle du JAP sur l’intensité et la nature du suivi.
En outre, cette volonté de rationaliser l’évaluation des
PPSMJ confirme l’orientation actuelle consistant à faire
de la prévention de la récidive non plus une obligation de
moyen, mais une obligation de résultat. Cette évolution
transparaît dans le souci de développer une évaluation
des missions des SPIP au titre des objectifs assignés à
l’administration pénitentiaire dans le cadre des lois de
finances 47. Une réflexion a ainsi été engagée depuis 2011
pour déterminer de nouveaux indicateurs permettant
de mesurer l’activité de ces services, en parallèle de
premier indicateur évoqué porterait sur « le pourcentage
de propositions d’aménagement de peine avec un avis favorable du
SPIP au regard du nombre de dossiers examinés par le service au
titre des articles 723-15 CPP et 712-6 CPP ». Cette évaluation,
au même titre que les autres indicateurs retenus, est
essentiellement quantitative et non qualitative.
Or, si le développement des aménagements de peine
comporte une dimension quantitative, c’est également la
question du sens de ces mesures à l’égard du condamné
qui doit être posée. Et dans ce cadre, l’introduction des
procédures simplifiées pourrait s’avérer contre-productive.
Responsabilisation du
condamné et désistance
Au regard des RPE, l’exécution de la peine doit tendre
à la responsabilisation des condamnés. Or, le schéma
procédural de la PSAP et la SEFIP tend à amoindrir la
responsabilité du condamné.
Une responsabilisation relative
des condamnés
Dans ce cadre, en effet, le condamné est repéré,
sollicité par les CPIP. Il n’est plus porteur de son projet.
Certes, son consentement est requis. Il peut, par ce biais,
s’opposer à la mise en œuvre de la procédure. Cette
faculté ne doit pas être sous-estimée. En pratique, le
poids du refus a constitué un point de blocage important
tant dans le cadre de la NPAP, que dans le cadre de
l’expérimentation du PSE fin de peine dont découle la
SEFIP. Les raisons de ces refus sont de deux ordres. Ils
peuvent émaner de condamnés qui ne remplissent pas
les conditions matérielles d’octroi des mesures. Mais ils
concernent également des condamnés qui refusent de
s’inscrire dans une démarche d’aménagement de peine,
préférant finir l’exécution de leur peine en détention
au regard du caractère jugé contraignant des mesures.
Outre la question de la responsabilisation, les procédures
simplifiées compromettent a priori l’individualisation des
mesures proposées, individualisation qui conditionne
dossier

l’indicateur relatif aux sursis avec mise à l’épreuve. Le leur efficacité en matière de prévention de la récidive. Les

(44) Annexe du projet de programmation relative à l’exécution des peines ; IGSJ-IGF, les SPIP, Juillet 2011.
(45) Circulaire du 3 décembre 2010 relative à la présentation des dispositions de l’article 723-28 CPP de la loi pénitentiaire et du décret
relatif aux modalités d’exécution des fins de peines en l’absence de tout aménagement de peine.
(46) Borvo Cohen-Seat N., Rapport n°302 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi de programmation relatif à l’exécution
des peines, 26 janvier 2012, p. 26 et s. : la validation des différents items se fait selon la distinction entre acquis, non-acquis et en
voie d’acquisition.
(47) Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l’État, op. cit., p. 84

35
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
mesures d’obligations ou d’interdictions, qui permettent
de donner tout leur sens aux aménagements de peine,
sont en effet clairement facultatives. Dans le cadre de la
SEFIP notamment, le DSPIP est invité à ne pas proposer
de telles mesures dès lors que leur mise en œuvre semble
incompatible avec les brefs délais qui encadrent la
procédure. Il est, par ailleurs, invité à ne pas proposer
d’horaires journaliers d’absence du lieu d’assignation
supérieurs à quatre heures. Ces restrictions renvoient
bien à la conception de la SEFIP comme mesure
d’exécution de la peine. Il est d’ailleurs clairement rappelé
que la SEFIP ne doit en aucun cas reposer sur un projet
d’insertion ou de réinsertion, critère jugé « inopérant dans
ce cadre juridique » 48. Ces précisions interrogent sur le sens
de cette mesure. Il est en effet à craindre que le PSE mis
en place dans ce cadre ne s’apparente qu’à une simple
mesure de contrôle dénuée de toute forme de suivi ou
d’assistance. Au regard de la segmentation, cette crainte
prend tout son sens puisque les personnes placées sous
PSE relèvent en principe du segment 1 qui concerne
« les PPSMJ demandant un suivi régulier mais ne nécessitant pas
un accompagnement de l’évolution de l’individu quelle que soit la
durée de la prise en charge ». En outre, dans le cadre de la
réforme structurelle des SPIP, ces PPSMJ devraient être
suivies non plus par les CPIP, mais par les personnels de
surveillance qui sont désormais rattachés au SPIP. Cette
prise en charge minimale, qui peut néanmoins se justifier
dans certains cas, semble en contradiction avec les RPE.
Un impact moindre sur la désistance
De ce fait, les aménagements de peine ainsi octroyés
pourraient avoir un impact moindre sur la prévention
de la récidive et sur le processus de désistance qui la
conditionne. La désistance renvoie à un processus par
lequel le délinquant va de lui-même mettre un terme
à sa carrière délinquante. Pour être efficace, il importe
donc que l’intervention des SPIP s’intègre à ce processus
pour tenter de l’accélérer. Mettant un terme à l’idée selon
laquelle le suivi des PPSMJ a peu d’impact en matière de
prévention de la récidive 49, de nombreux travaux tentent,
en effet, d’identifier les méthodes d’intervention efficaces
dans ce domaine. Ils soulignent notamment que la prise
en charge des PPSMJ ne peut se résumer uniquement
à des mesures de contrôle. Elle suppose au contraire
dossier
la mise en place d’un travail individualisé, mené en
complète collaboration avec le probationnaire, et traitant
(48) Circulaire du 10 mai 2011, op. cit., p. 2.
(49) Martinson R., «What Works? Questions and answers about prison reform», The Public Interest, 35, 1974, p. 22-34
(50) Trotter C., Travailler autrement avec les délinquants, AJ Pénal 2010, p. 371 et s.
(51) Conseil de l’Europe, Recommandation 2010-1 du comité des ministres sur les règles relative à la probation, 20 janvier 2010, n°29.
(52) D
 ’après les projections, 12 374 PPSMJ devraient faire l’objet d’un PSE en 2013 dont 70 % en PSE classique et 30 % en PSE fin de
peine soit 3 712 PPSMJ.
36
de l’ensemble des causes expliquant le passage à l’acte 50.
Cette intervention doit certes tenir compte des risques
que présente l’individu, mais également de ses besoins,
de sa réceptivité. Or, au vu des textes, la prise en charge
tend à se focaliser sur l’évaluation du risque de récidive
en occultant les autres dimensions pourtant essentielles à
la prise en charge. De plus, une prise en charge efficace
doit être assurée par des personnels formés en ce sens et
disposant des ressources tant humaines que matérielles
nécessaires. Cela suppose notamment que les effectifs
soient suffisants pour permettre aux CPIP d’assurer
pleinement leur mission, comme le rappelle le Conseil de
l’Europe 51. Et sur ce point, la situation des SPIP reste
préoccupante.
Toutefois, en dépit du nombre toujours important de
dossiers suivis, les CPIP manifestent la volonté de donner
du sens aux mesures qu’ils mettent en œuvre. Ils semblent
s’être appropriés les procédures simplifiées et les avoir
intégrées au panel d’outils dont ils disposent pour tendre
à la réinsertion des condamnés et prévenir leur récidive.
Certaines considérations purement théoriques ne
trouvent donc pas écho dans les pratiques quotidiennes
des SPIP. En outre, le bilan de ces procédures est
relativement nuancé, même si des écarts notables sont à
noter selon les services. Ces procédures donnent en effet
lieu à des pratiques très diverses tenant au contexte socio-
économique dans lequel s’inscrit le service, au profil des
PPSMJ suivies et aux relations interpersonnelles existant
entre les différents acteurs de l’exécution des peines. Les
procédures n’ont globalement pas atteint l’objectif qui
leur était assigné de tendre au développement massif des
mesures d’aménagements de peine. Ce bilan souligne
toutefois le professionnalisme et la responsabilisation
des différents acteurs qui cherchent à donner du sens
aux mesures octroyées et refusent de s’inscrire dans une
logique purement gestionnaire. Le taux de violations des
modalités de mise en œuvre des mesures et le taux de
révocation des mesures PSAP et SEFIP sont ainsi faibles.
En dépit de leur impact nuancé sur le nombre
d’aménagements de peines, les procédures simplifiées tendent
ainsi à remplir leur fonction de sécurisation de la sortie de
détention. Mais il est à craindre que la volonté de recourir
massivement à ces procédures, et notamment à la SEFIP 52,
ne vienne nuire à leur capacité de prévenir efficacement la
récidive et ne s’avère en ce sens contre-productif.
Émilie DUBOURG
Émilie DUBOURG Aménagements de fin de peines et prévention de la récidive

Bibliographie

Blanc (E.), 2007, Rapport d’information n°505 sur l’exécution des décisions de justice pénale concernant les personnes majeures,
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Borvo Cohen-Seat (N.), 2012, Rapport n°302 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi de programmation relatif
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dossier

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37
 Justice et sécurité en Europe : Eurojust
ou la création d’un parquet européen
Sylvie PETIT LECLAIR

L’Union européenne a, très tôt dans son histoire, adopté

le principe de la coopération judiciaire entre les Etats
membres. Ce principe a été concrétisé par la création
en 2002 d’une structure organisationnelle officielle,
Eurojust.
© Andre - Fotolia.com

Justice and security in Europe: Eurojust or the creation of a European public

prosecutor’s office
The European Union, very early on in its history, embraced the principle of judicial cooperation among the
DOSSIER

Member States. This principle was finalised, in 2002, by the creation of an official organisational structure called
Eurojust.

Sylvie Petit Leclair

Magistrate. Représentante nationale pour la France à Eurojust.

38
L
Sylvie PETIT LECLAIR
’ espace judiciaire européen s’est défini à
partir du droit pénal. Dès 1957, le traité
de Rome prévoyait une coopération
européenne en matière de police et de
justice. Deux années plus tard, le Conseil de
l’Europe adoptait une Convention européenne d’entraide
judiciaire en matière pénale. Après la convention de
Naples de 1967 sur l’assistance mutuelle des autorités
douanières, le groupe dit « de TREVI » élargissait la
réflexion aux moyens de lutter en commun contre des
formes de criminalité transfrontalières. Des instruments
d’action se mettaient en place avec l’accord de Schengen
du 14 juin 1985 et sa convention d’application du 19
juin 1990. En 1992, le traité de Maastricht, instaurant
l’Union européenne, dépassait la vision économique
des communautés européennes, instituait les premiers
organes de coopération européenne au niveau sécuritaire
et prévoyait une coopération renforcée entre les États
membres de l’Union européenne en matière judiciaire,
policière et douanière. Le traité d’Amsterdam faisait passer
dans le champ communautaire la partie du troisième pilier
relative aux politiques d’asile et d’immigration ainsi qu’à la
libre circulation des personnes.
En 1995 était officiellement créé Europol, mais le
véritable tournant pour la coopération judiciaire a eu lieu
en 1997 avec le traité d’Amsterdam qui fixait des objectifs
significatifs : l’Union européenne devait « maintenir et
développer l’Union en tant qu’« Espace de liberté, de sécurité et de
justice ». Elle devait devenir un espace « au sein duquel est
assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures
appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile,
d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte
contre ce phénomène ».
En dépit de ces nouveautés et de l’adoption de
nombreuses conventions, un constat était généralement
fait à la fin des années 1990 : les méthodes et les
moyens d’entraide judiciaire traditionnellement utilisés
ne suffisaient plus à relever le défi de la criminalité
transfrontière dans un espace de libre circulation
croissante.
Afin d’intensifier la coopération, l’Union européenne
adoptait alors plusieurs mesures : la création de magistrats
de liaison et d’un réseau judiciaire européen (RJE) et la
mise en œuvre d’une liste des meilleures pratiques.
Il faut encore souligner, à ce stade, l’importance du
Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre
1999, dédié aux questions de sécurité intérieure. Ses
travaux, essentiellement consacrés à la réalisation de
l’espace de liberté, de sécurité et de justice, ont abouti
à l’établissement d’un tableau de bord des mesures à
Justice et sécurité en Europe : Eurojust ou la création d’un parquet européen
prendre dans trois domaines : la coopération judiciaire
civile, l’asile et l’immigration. Les chefs d’État et de
gouvernement décidaient, par ailleurs, de créer, avant la
fin de l’année 2001, une unité de coordination judiciaire
composée de procureurs, de magistrats ou d’officiers
de police ayant des compétences équivalentes, détachés
par chaque État membre conformément à son système
juridique.
Afin de renforcer la lutte contre les formes graves de
criminalité organisée, cette unité aurait pour mission de
contribuer à une bonne coordination entre les autorités
nationales chargées des poursuites, d’apporter son
concours dans les enquêtes relatives aux affaires de
criminalité organisée, de coopérer étroitement avec le
réseau judiciaire européen afin, notamment, de simplifier
l’exécution des commissions rogatoires internationales.
Le 14 décembre 2000, une unité provisoire de
coopération judiciaire, Pro-Eurojust, était mise en
place, mais il fallait attendre le 28 février 2002 pour
qu’Eurojust, organe de coopération judiciaire, soit créée
par une décision du Conseil (2002/187/JAI) ; elle devait
fonctionner dans un cadre juridique stable et ambitieux,
afin d’atteindre les objectifs qui lui étaient assignés et
constituer une structure organisationnelle équilibrée et
soucieuse de la protection des données personnelles.
Les pouvoirs et compétences
d’Eurojust
Eurojust est visée dans plusieurs dispositions du
traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
(TFUE), pour la première fois, dans le traité de Nice
et a fait l’objet de trois décisions du Conseil de l’Union
européenne. Ces décisions ont été adoptées aux fins de
déterminer la structure, le fonctionnement, le domaine
d’action et les tâches d’Eurojust et d’améliorer l’efficacité
de la lutte contre les infractions transfrontalières graves
et le crime organisé : il s’agit de la décision du 28 février
2002 (2002/187/JAI), de la décision du 18 juin 2003
(2003/659/JAI) et de la décision du 16 décembre 2008
(2009/426/JAI).
dossier
Il en résulte qu’Eurojust doit stimuler et améliorer
la coordination des enquêtes et des poursuites entre
les autorités compétentes dans les États membres et
améliorer la coopération entre les autorités compétentes
des États membres, notamment en facilitant l’exécution
de l’entraide judiciaire internationale. L’institution doit
également prendre toute mesure permettant aux autorités
39
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
compétentes des États membres de rendre leurs enquêtes
et poursuites plus efficaces en matière de criminalité
transfrontalière.
À la demande d’un État membre, Eurojust peut aussi
faciliter les enquêtes et les poursuites concernant des États
membres et/ou un ou plusieurs États tiers, notamment si
un accord de coopération a été conclu ou s’il y a un intérêt
essentiel à apporter une telle assistance.
Eurojust peut demander aux autorités compétentes des
États membres concernés d’enquêter ou de poursuivre
les actes spécifiques, coordonner les uns avec les
autres, d’accepter qu’un pays est mieux placé pour
poursuivre qu’un autre, de mettre en place une équipe
commune d’enquête ou encore de fournir à Eurojust des
informations nécessaires pour mener à bien ses tâches.
Par ailleurs, Eurojust veille à ce que les autorités
compétentes s’informent mutuellement des enquêtes et
des poursuites dont elles peuvent avoir eu connaissance,
assiste les autorités compétentes pour assurer la meilleure
coordination possible des enquêtes et des poursuites et
apporte son concours pour améliorer la coopération entre
les autorités nationales compétentes, en particulier dans
les affaires reposant sur des analyses d’Europol, lesquelles
coopèrent et se consultent avec le Réseau Judiciaire
Européen, en utilisant et en contribuant à l’amélioration
de sa base documentaire.
Eurojust peut, enfin, en conformité avec ses objectifs,
tenter d’améliorer la coopération et la coordination entre
les autorités compétentes, transmettre les demandes
d’entraide judiciaire lorsqu’elles sont prises par l’autorité
compétente d’un État membre, qu’elles concernent
une enquête ou une poursuite menée par cette autorité
dans une affaire spécifique ou qu’elles nécessitent
une intervention de l’institution en vue d’une action
coordonnée. Eurojust peut également assister Europol et
fournir un soutien logistique, par exemple une aide à la
traduction, l’interprétation et l’organisation de réunions
de coordination.
Le collège, composé de vingt-sept membres nationaux,
représentant l’ensemble des pays de l’Union européenne,
dispose de pouvoirs importants, qui doivent être
dossier
soulignés : il peut être amené à rendre, par écrit, un
avis sur un conflit de compétences que des membres
nationaux ne parviendraient pas à résoudre ou sur des
difficultés ou refus récurrents concernant l’exécution
de demandes de coopération judiciaire. Les vingt-sept
membres nationaux partagent l’immeuble occupé par
Eurojust avec des procureurs de liaison représentant la
Norvège, les États-Unis et la Croatie.
40
Par ailleurs, des accords de coopération permettant
l’échange d’informations judiciaires et de données
personnelles ont été conclus avec l’Office européen de
police (Europol), l’Office européen de lutte antifraude
(OLAF), le Collège européen de police (CEPOL), le
Réseau judiciaire européen, l’Office des Nations unies
contre la drogue et le crime (ONUDC), le Réseau sud-
américain (Iber-RED), l’Islande, la Norvège, les États-
Unis, la Croatie, la Suisse et la Macédoine. Eurojust
a également constitué un réseau de points de contact
disséminés dans toutes les parties du monde.
La nouvelle décision Eurojust, non encore transposée
en France, a pour objectif de renforcer les pouvoirs de
l’institution en développant ses capacités opérationnelles :
- les pouvoirs ordinaires : Eurojust peut recevoir et
transmettre les demandes de coopération judiciaire
(facilitation, suivi, communication d’informations
supplémentaires). En cas d’exécution partielle ou
insuffisante, les membres nationaux sont habilités à
demander à l’autorité nationale compétente de son
État membre, des mesures complémentaires afin que la
demande puisse être pleinement exécutée ;
- les pouvoirs exercés en accord avec l’autorité nationale :
Eurojust peut émettre et compléter les demandes de
coopération judiciaire, exécuter dans l’État membre
concerné des demandes de coopération judiciaire,
ordonner dans l’État membre concerné des mesures
d’enquête jugées nécessaires lors d’une réunion de
coordination organisée par Eurojust puis autoriser
et coordonner des livraisons contrôlées dans l’État
membre concerné ;
- les pouvoirs exercés en cas d’urgence et lorsqu’il n’est
pas possible d’identifier ou de contacter l’autorité
nationale compétente en temps voulu : Eurojust peut
autoriser et coordonner les livraisons contrôlées dans
l’État membre concerné et exécuter, en liaison avec
l’État membre intéressé, une demande de coopération
judiciaire ou une décision dans ce domaine ;
- la participation du membre national aux équipes
communes d’enquête : un membre national peut
participer à une équipe commune d’enquête avec
l’accord de l’autorité nationale s’il y a lieu. De plus,
chaque État membre détermine si son membre national
participe à une équipe commune d’enquête en qualité
d’autorité nationale compétente ou au nom d’Eurojust.
La nouvelle décision Eurojust insiste sur la nécessité
pour les membres nationaux d’avoir accès aux
informations contenues dans les registres de son État
Sylvie PETIT LECLAIR
membre dont le casier judiciaire, le registre des personnes
arrêtées, les registres d’empreintes (digitales et génétiques)
et tout autre registre si nécessaire.
D’autres mesures concourent au renforcement des
pouvoirs d’Eurojust telles que l’harmonisation de la
durée de la mise à disposition des membres nationaux (au
moins quatre ans), la fixation du lieu de travail au siège de
l’unité ou la mise en place d’un dispositif de permanence
24h/24 et 7j/7 (le « on call coordination ») qui permet
aux autorités des États membres de saisir Eurojust à tout
moment par le biais d’un numéro de téléphone unique
(selon l’indicatif du numéro appelant, l’appel est renvoyé
vers le membre du bureau national compétent).
Le champ de compétence matérielle de l’unité de
coopération Eurojust est relativement large et ne se limite
pas à la fraude communautaire ; outil de lutte contre un
ensemble d’infractions graves, l’assistance d’Eurojust peut
être recherchée lorsque les infractions suivantes ont été
commises : criminalité organisée et terrorisme, homicide
volontaire, atteintes corporelles graves, enlèvement,
séquestration, prise d’otages, racisme, xénophobie, crimes
contre les enfants, trafics d’êtres humains, armes, drogues,
organes, véhicules, biens culturels et espèces animales ou
végétales menacées, réseaux d’immigration clandestine,
corruption et infractions touchant aux intérêts financiers
de la Communauté, blanchiment d’argent et des produits
du crime, contrefaçon, falsification de monnaie et de
documents administratifs, vol qualifié, escroquerie,
extorsion, criminalité informatique, atteintes majeures à
l’environnement, et enfin toute autre forme de criminalité
grave et transnationale, sur demande d’un État membre.
Les aspects opérationnels
de l’institution
La saisine d’Eurojust
Les dossiers se répartissent tout d’abord selon leur
origine : certains sont ouverts à Eurojust par l’un des
vingt-six autres pays européens ou par l’un des trois
procureurs de liaison présents à Eurojust et pour
lesquels des développements ou des investigations sont
susceptibles d’intéresser la France. D’autres sont des
dossiers, ouverts à l’initiative des autorités françaises,
ayant des prolongements dans au moins un autre pays
de l’Union européenne ou hors de l’Union européenne.
Les quatre membres du bureau français se voient
attribuer les premiers dossiers, à tour de rôle, alors que la
Justice et sécurité en Europe : Eurojust ou la création d’un parquet européen
répartition des seconds est essentiellement géographique,
les dossiers de terrorisme étant affectés au membre
national.
La saisine du bureau français d’Eurojust peut se faire à
tout moment de l’enquête, par les magistrats du parquet
ou du siège, de première instance ou d’appel. Cette
saisine se fait sans aucun formalisme (téléphone, courriel,
télécopie ou courrier).
Depuis le 4 juin 2011, Eurojust s’est dotée d’un système
de permanences, disponible 24h/24 et 7j/7, dont l’objectif
est d’assurer une parfaite réactivité de l’unité dans les cas
nécessitant une coordination en urgence entre les autorités
judiciaires. Un numéro unique (00 800 387 65878) est à la
disposition de l’ensemble des praticiens européens, la nuit
et le week-end. Ce système, appelé « Dispositif permanent
de coordination », conforme à l’article 5 bis de la nouvelle
décision (voir ci-dessus).
L’assistance apportée aux magistrats français varie selon
les circonstances et les besoins : il peut s’agir d’identifier
précisément l’autorité d’exécution compétente pour
exécuter une demande d’entraide internationale ou de
connaître l’état d’avancement des investigations sollicitées
depuis plusieurs mois. Il peut encore s’agir d’obtenir une
réponse rapide à une simple demande de renseignements
sur une enquête ouverte dans un autre État ou sur une
procédure pendante (ex : l’exécution d’un mandat d’arrêt
européen). Il peut enfin s’agir d’une aide à la rédaction
de demandes de coopération judiciaire, grâce à l’avis
technique des bureaux nationaux concernés.
En lien avec le magistrat mandant, le bureau français
peut également apporter son appui à la mise en place
d’une stratégie d’enquête et de poursuites commune
aux différents États impliqués et aider à l’organisation
d’investigations simultanées et coordonnées dans plusieurs
pays, veiller au règlement anticipé d’éventuels conflits de
compétence ou encore aider à la constitution d’équipes
communes d’enquêtes. Dans le cadre du programme
« Prévenir et combattre la criminalité », Eurojust a ainsi
reçu une subvention de la Commission européenne
autorisant une assistance financière et logistique aux
équipes communes d’enquêtes jusqu’en septembre 2013
et peut prendre en partie en charge les frais de transport,
dossier
d’hébergement ou encore les frais de traduction induits
par l’ECE (un guide des demandes de subventions en
français est disponible à l’adresse suivante : http://www.
eurojust.europa.eu/jit_funding.htm). Afin d’accroître
l’efficacité du travail de coopération et d’apporter une
plus-value aux dossiers suivis par les praticiens, Eurojust
met à leur disposition une série d’outils et de services.
41
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
Les outils et services proposés
aux praticiens par Eurojust
Les outils d’analyse
Eurojust s’est dotée d’une unité chargée du travail
d’analyse, qui peut, sur demande des autorités judiciaires
ou des membres des bureaux nationaux, produire des
études ciblées ou encore parvenir à des recoupements
entre les procédures judiciaires dont elle est saisie. Eurojust
bénéficie également de la licence « Dun and Bandstreet »
et peut, également sur demande, faire des recherches sur
les sociétés commerciales ou leurs dirigeants.
Les analystes d’Eurojust travaillent, par ailleurs, en
étroite collaboration avec leurs collègues d’Europol,
qui collectent et répertorient les données transmises
par les services de police, de gendarmerie et de douanes
à des fins de traitement, d’analyse et d’exploitation
opérationnelle. Le travail complémentaire des équipes
d’analystes d’Eurojust et d’Europol permet de préciser
la structure des réseaux criminels, d’individualiser le rôle
de chacun de leurs membres, de déceler les fréquences
des comportements criminels, de mettre en lumière les
routes empruntées par les malfaiteurs. Ces analyses et
les rapports rédigés tant par Eurojust que par Europol
permettent, selon les cas, soit de mieux préparer les phases
d’interpellations, soit d’enrichir les dossiers judiciaires.
Deux autres outils à disposition des praticiens méritent
d’être cités : la réunion de coordination et le centre de
coordination opérationnelle.
Les réunions de coordination
Après l’ouverture formelle des dossiers par le collège des
vingt-sept États membres, les bureaux peuvent organiser
des réunions de niveaux 2 ou 3. Les premières permettent
de réunir autour d’une même table les membres des
bureaux nationaux impliqués dans un même dossier pour
évoquer d’éventuelles difficultés et envisager la meilleure
stratégie à mettre en place. Les réunions de niveau 3, dites
« réunions de coordination », se définissent comme les
réunions des magistrats et enquêteurs engagés dans les
dossiers, accompagnés des représentants nationaux des
États concernés.
dossier
Ces réunions ont pour but d’aplanir les difficultés
procédurales, de trouver des solutions pratiques et
négociées à mettre en œuvre sur le terrain, d’organiser
la mise en place d’interpellations et de perquisitions
coordonnées et simultanées dans plusieurs pays. Pour
ce faire, Eurojust prend à sa charge le transport et
l’hébergement de deux personnes par pays (y compris hors
Union européenne. La mise à disposition de traducteurs,
42
dans toutes les langues représentées, permet à chacun de
s’exprimer dans sa langue maternelle et évite ainsi des
problèmes d’incompréhension mutuelle. À l’issue de ces
réunions, un procès-verbal des conclusions de la réunion
est mis à la disposition des participants.
Le centre de coordination opérationnelle
Eurojust propose également aux praticiens, lors des
phases d’interpellations et de perquisitions coordonnées et
simultanées, un « centre de coordination opérationnelle »
(CC). Dernier né des outils à la disposition des magistrats
de terrain et créé à l’initiative du bureau français, le 8
février 2011, le centre de coordination est une structure
souple composée de magistrats, d’enquêteurs, d’analystes
d’Eurojust, et éventuellement d’Europol, qui assure, au
niveau européen, le jour du déclenchement des opérations
sur le terrain, la collecte, la centralisation des informations
et leur diffusion auprès des autorités impliquées. La mise
en place d’un tel dispositif répond à plusieurs objectifs :
d’une part, l’information en temps réel des magistrats
au moyen d’envois réguliers de documents récapitulatifs
reprenant l’ensemble des interpellations réalisées, des
résultats des perquisitions ou encore de l’exécution des
mandats d’arrêt européens, etc., d’autre part, la facilitation
de l’échange de pièces de procédure en temps réel pour
nourrir les procédures ouvertes dans les autres pays ou
l’envoi de demandes d’entraide complémentaires ou de
nouveaux mandats d’arrêt à mettre immédiatement en
œuvre en cas d’éléments nouveaux.
La présence des membres nationaux permet également
de résoudre les difficultés procédurales surgissant
au cours des opérations ou encore d’obtenir des
mesures complémentaires (prise de clichés des lieux
perquisitionnés ou questions particulières à poser à des
témoins découverts sur place). Enfin, la mise à disposition
des magistrats de juridictions, à l’issue des opérations,
d’une vue d’ensemble complète des résultats, sous forme
d’un document synthétique préparé par les analystes
d’Eurojust, leur permet de mieux préparer les futurs actes
d’investigation ou d’instruction. Le centre de coordination
permet enfin de mieux maîtriser la communication sur
le plan européen, Eurojust proposant la rédaction d’un
communiqué de presse commun.
Eurojust est un outil extrêmement souple qui s’adapte
aux demandes des praticiens de terrain et qui permet
de mieux appréhender judiciairement les phénomènes
criminels dans leur globalité. Cet outil, appelé à devenir la
base du parquet européen de demain, est en perpétuelle
évolution et devrait encore accroître son efficacité par
la collecte systématique du renseignement résultant de
l’obligation d’information de l’unité Eurojust par les États.
Sylvie PETIT LECLAIR
L’avenir d’Eurojust
Si l’unité Eurojust demeure, en l’état, un organe de
facilitation de la coopération judiciaire pénale, le traité de
Lisbonne, entré en vigueur le 1er janvier 2011, ouvre la
voie à l’octroi de véritables prérogatives opérationnelles au
profit d’Eurojust et, au-delà, à l’institution d’un parquet
européen « à partir » d’Eurojust (articles 85 et 86 du traité
sur le fonctionnement de l’Union européenne).
La création d’un parquet européen devra surmonter des
difficultés juridiques ainsi que des obstacles institutionnels
et politiques. Elle ne paraît pas pouvoir être envisagée
sans un préalable : le développement de l’information
d’Eurojust sur les procédures en cours au niveau national.
L’information sur les procédures
présentant une dimension
transnationale
En l’état, Eurojust, intervenant sur le fondement d’une
requête d’un juge d’instruction ou d’un procureur, ne
reçoit que des informations synthétiques et partielles sur
la procédure concernée, limitant d’autant l’efficacité de
son action dans la lutte contre la criminalité transnationale
organisée. La transmission d’informations spontanées par
les juridictions nationales représenterait manifestement
une valeur ajoutée, en ce qu’elle permettrait à Eurojust
d’évoluer d’un mode réactif à un mode proactif.
L’accès à des informations opérationnelles permet déjà
au bureau français de proposer utilement son soutien aux
autorités judiciaires, qui ne sont pas toujours en mesure de
percevoir dans son ensemble, sur la foi des seuls éléments
réunis au niveau national, la dimension transnationale du
dossier. À terme, dans la perspective de la mise en œuvre
des articles 85 et 86 du traité sur le fonctionnement de
l’Union européenne (TFUE - voir infra), l’information
d’Eurojust apparaît comme une condition indispensable
pour lui permettre d’initier utilement des enquêtes ou
d’exercer les poursuites.
À cet égard, la mise en œuvre de l’article 13 de
la « nouvelle » Décision Eurojust du 16 décembre
2008 devrait constituer un support indispensable à
l’amélioration de l’activité et du rôle d’Eurojust. Il prévoit,
en effet, la transmission à l’organisation d’informations sur
les procédures susceptibles de présenter un intérêt pour
elle : procédures dans lesquelles une équipe commune
d’enquête a été constituée, celles dans lesquelles des
livraisons surveillées ont été ordonnées dans plusieurs
États, ou qui sont susceptibles de donner lieu à un conflit
Justice et sécurité en Europe : Eurojust ou la création d’un parquet européen
de compétences ou à des difficultés de coopération ;
procédures portant sur des faits graves ayant donné lieu à
l’émission de demandes de coopération judiciaire vers au
moins deux autres États membres.
Dès la transposition de la décision du Conseil de 2002, la
transmission d’informations a été rendue possible par les
dispositions de l’article 695-9, al 3 du Code de procédure
pénale. Toutefois, outre que ces dispositions sont
appliquées de manière très inégale selon les juridictions,
l’article 13 de la nouvelle Décision du Conseil prévoit la
transmission des informations, selon un format unique,
en cours d’étude au ministère de la Justice, de manière à
permettre un traitement informatique des données.
L’octroi de prérogatives opérationnelles
(article 85 TFUE)
Au terme du traité de Lisbonne, Eurojust pourrait se
voir conférer certaines prérogatives contraignantes :
- le déclenchement d’enquêtes ;
- la coordination des enquêtes et des poursuites ;
- la résolution des conflits de compétences.
Dans ces trois domaines, le traité précise expressément
que les actes correspondants sont réalisés par les autorités
nationales : Eurojust disposerait, par conséquent, d’un
pouvoir de « proposition » ou « d’impulsion » et la mise
en œuvre resterait assurée au niveau national.
La reconnaissance d’un pouvoir décisionnel à Eurojust
permettrait de faire prévaloir une véritable « approche
européenne » dans le traitement du dossier. S’il est
probable qu’elles ne soient pas fréquemment exercées,
ces prérogatives contribueraient incontestablement à
consolider « l’autorité » d’Eurojust dans les échanges.
La mise en œuvre de l’article 85 TFUE peut néanmoins
soulever deux questions essentielles, qui devraient certai-
nement être abordées dans le cadre des règlements aux-
quels il renvoie. En effet, si certaines prérogatives peuvent
être exercées par l’intermédiaire des membres nationaux,
dossier
il paraît difficile de ne pas envisager le recours à une forme
de décision collective, les intérêts en jeu pouvant être op-
posés, d’un État à un autre. Par ailleurs, et compte tenu de
la nature quasi juridictionnelle de certaines des attributions
couvertes par l’article 85 et des enjeux soulevés (notamment
en matière de conflits de compétence), un recours juridic-
tionnel – devant une juridiction nécessairement européenne
– devrait être envisagé.
43
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
Le parquet européen (article 86 TFUE)
L’article 86 du TFUE permet au Conseil des ministres de
l’UE d’instituer un Parquet européen à partir d’Eurojust,
dans le domaine de la protection des intérêts financiers
des communautés. Le paragraphe 4 de l’article 86 prévoit
également la possibilité d’étendre les attributions du
parquet européen à la lutte contre la criminalité grave
ayant une dimension transfrontière.
Force est de constater que la création éventuelle
d’un parquet européen se trouve consacrée, pour la
première fois, dans les traités et que même s’il place au
premier plan de ses compétences la lutte contre la fraude
communautaire, le traité de Lisbonne situe expressément
le futur parquet européen dans le prolongement d’Eurojust
et non de l’Office de lutte antifraude (OLAF).
Le traité indique enfin que l’accusation est soutenue par
le parquet européen devant les juridictions nationales de
jugement, ce qui exclut la création d’une juridiction pénale
européenne.
Il est certain que l’idée d’un parquet européen suscite de
vives discussions tant dans les États membres de l’Union
européenne qu’au sein des organes communautaires et ce,
même s’il est généralement admis que le parquet européen
permettrait de soustraire la conduite des enquêtes
transfrontières aux aléas de l’exécution des demandes
d’entraide pénale qui, en dépit des efforts déployés par
l’ensemble des facilitateurs de la coopération judiciaire
(Réseau judiciaire européen, magistrats de liaison,
Eurojust), continue de constituer un obstacle à l’efficacité
de la lutte contre les formes les plus graves de la criminalité
organisée, y compris le terrorisme. Il conviendra toutefois
de répondre à des questions épineuses comme le devenir
d’Europol et de l’OLAF, le traité semblant faire reposer
l’action du parquet européen sur les services d’enquête
nationaux ou encore d’envisager l’éventuelle nécessité de
recourir à un certain nombre de concepts communs, quant
à l’administration de la preuve, à la définition des éléments
constitutifs des infractions relevant de la compétence du
parquet européen et au niveau des sanctions encourues. La
mise en place d’un parquet européen ne saurait, en effet,
priver les justiciables européens d’une égalité minimale
dans l’exercice des poursuites d’un État membre à l’autre.
dossier
Concernant les structures, le fait que le traité envisage la
création du parquet européen à partir d’Eurojust ne suffit
pas à régler l’ensemble des difficultés. Il apparaît, en effet,
que ni le fonctionnement actuel d’Eurojust ni le statut de
44
ses membres ne permettent d’envisager la transformation
pure et simple de l’institution en un parquet européen.
La référence directe à Eurojust dans le traité pourrait
davantage conduire à envisager la mise en place d’une
structure collégiale, dont le lien avec les parquets nationaux
doit être précisément défini. Il semble que l’exercice de
l’action publique devant une juridiction nationale implique
la présence, au sein du parquet européen, de magistrats
connaisseurs du système juridique du pays considéré et
qu’afin de faire conserver à l’institution une dimension
européenne et collective il ne soit pas souhaitable de
voir apparaître des représentants du parquet européen
dans des parquets nationaux. Quelle que soit la solution
retenue, des dispositions précises devront venir régler
la question délicate de l’exercice de la compétence par
le parquet européen et du dessaisissement corrélatif des
magistrats nationaux.
Conclusion
Depuis sa création, l’institution Eurojust n’a cessé
de démontrer qu’elle était un outil destiné à favoriser
la coopération judiciaire entre des magistrats chargés
d’enquêtes transfrontalières et destinées à lutter contre
le crime organisé. Au fil du temps, Eurojust est devenu
un acteur de la justice pénale, dont le rôle est sinon
incontournable, du moins reconnu par les procureurs et
juges d’instruction, de plus en plus familiarisés avec les
moyens qui peuvent être mis en œuvre, afin de solidifier
les fondements de l’espace judiciaire européen.
Ses succès ont déjà conduit le législateur européen à
renforcer ses pouvoirs et les prérogatives des membres
nationaux des vingt-sept États membres de l’Union
européenne, jusqu’à ce que soit mis en place un parquet
européen, dont les contours, la compétence matérielle
et les modalités structurelles et de fonctionnement sont
encore incertains.
Force est de conclure que le dynamisme des membres
nationaux, mais aussi l’engouement des magistrats des
juridictions pour cet instrument, dont il a été démontré
qu’il pouvait facilement et rapidement être mis en œuvre,
seront probablement susceptibles de favoriser l’éclosion
de cette institution, qui a déjà bien évolué au cours
des dix premières années de son existence en dépit du
scepticisme, voire de la réticence manifestés par certains.
Sylvie PETIT LECLAIR
Le parquet européen : chronique
d’une création annoncée… depuis
trente ans !
Sophie Perez
« Préparer l’avenir, ce n’est que fonder le présent. Il n’est jamais que du présent à mettre en ordre.
À quoi bon discuter cet héritage ? L’avenir, tu n’as pas à le prévoir mais à le permettre. »
Antoine de Saint-Exupéry - Citadelle

En 2010, le Conseil d’état a été saisi d’une demande d’étude sur la création, évoquée par l’article 87 du Traité
sur le fonctionnement de l’Union européenne, d’un parquet européen, afin de mesurer les implications de
cette création sur le droit français. Si cet article est une nouveauté dans le droit originaire de l’Union, introduite
par le Traité de Lisbonne, le projet d’institution d’un procureur européen a fait l’objet, depuis longtemps, de
plusieurs documents et rapports de la part des institutions, et particulièrement de la Commission (du corpus
juris, du groupe d’expert présidé entre 1995 et 1997 par M. Delmas Marty au livre vert de la Commission
de 2001 sur la création d’un procureur européen)… sans qu’aucun n’aboutisse faute de volontés étatiques.
Cette insertion dans les traités change-t-elle vraiment les choses ? Malgré la possibilité de procéder à une
coopération renforcée, et même si la compétence de ce parquet serait dans un premier temps limitée aux
fraudes aux intérêts financiers de l’Union, il n’est jamais facile de transcender les habitudes culturelles des
Etats membres dans le domaine pénal…

The European public prosecutor’s office: chronicle of an invention which

has been heralded for thirty years!
In 2010, the Council of State received a request to study the creation of a European public prosecutor’s office,
in order to gage the implications of such a creation on French law. The creation of this office is mentioned in
article 87 of the Treaty on the Functioning of the European Union. Though this article is new to European Union
primary legislation, which was introduced by the Lisbon Treaty, the idea of appointing a European public pro-
secutor has, for a long time, been the subject of several documents and reports written by the institutions, and
especially by the Commission (from the corpus juris and the group of experts which was chaired between 1995
and 1997 by M. Delmas Marty to the Commission’s 2001 Green Paper on the creation of a European public
DOSSIER
prosecutor). None of these documents or reports yielded a result due to a lack of State willingness. Does this
addition to the treaties really change anything? Despite the option of strengthening cooperation, and even if the
sphere of influence of the public prosecutor’s office would initially be limited to assaults against the financial
interests of the European Union, it is never easy to transcend the Member States’ cultural tendencies, in terms
of penal matters.

Sophie Perez

Maître de Conférences à l’Université de Nice Sophia Antipolis

45
 L
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

e Conseil d’État a été saisi, en mai 2010,
d’une demande d’étude émanant du Premier
ministre français, sur une application
éventuelle du nouvel article 86 du traité sur
le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), afin
de mesurer l’implication possible de la création d’un
procureur européen sur le droit français. Cet article
prévoit que « 1. Pour combattre les infractions portant atteinte
aux intérêts financiers de l’Union, le Conseil, statuant par voie de
règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut
instituer un Parquet européen à partir d’Eurojust. Le Conseil
statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen ».
Sa compétence, toujours selon cet article serait de
« rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement, le cas échéant en
liaison avec Europol, les auteurs et complices d’infractions portant
atteinte aux intérêts financiers de l’Union, tels que déterminés par
le règlement prévu au paragraphe 1 ». De même, il pourrait
exercer « devant les juridictions compétentes des États membres
l’action publique relative à ces infractions ». L’Assemblée a
rendu son rapport le 24 février 2011 1. Au mois de mai
de la même année, la Commission européenne adressait
une Communication au Parlement européen dans laquelle
elle adoptait (une fois de plus) une position favorable à
la constitution d’un parquet européen, se fondant sur la
nouvelle base juridique offerte par le traité 2.
Pour ceux qui s’intéressent aux questions touchant
à la constitution au sein de l’Union européenne d’un
espace pénal commun, ces textes auraient pu apparaître
comme une bonne nouvelle. La preuve que l’insertion de
ce nouvel article dans le traité sur le fonctionnement de
l’Union européenne allait permettre un déblocage sur une
question cruciale pour une lutte efficace contre la fraude
aux intérêts financiers en particulier, mais surtout pour la
lutte contre les crimes transnationaux en général. L’article
86 du TFUE prévoit également la possibilité d’étendre
la compétence de ce parquet à la criminalité organisée.
S’il est louable que la France se préoccupe de cette
question (le Conseil d’État étudie aussi dans son rapport
les conséquences de l’existence de cet organe en droit
français), la lecture de cette étude montre que les États
membres, dans leur majorité, restent peu favorables au
projet, ce qui est rédhibitoire lorsque, comme le prévoit
l’article 86 du TFUE, la décision de sa mise en œuvre
est soumise à la majorité, et gênant de fait la réalisation
d’une coopération renforcée, également prévue par cet
article. Il semble donc douteux que le parquet européen
dont la création souvent évoquée et jamais concrétisée,
devenue désormais possible, puisse être réalisé dans un
avenir proche.
Car cette idée n’est pas, c’est le moins que l’on puisse
dire, une nouveauté. Le premier projet allant dans ce
sens fut, en effet, déposé par la Commission européenne
dès… 1976. Déjà la pertinence d’une protection pénale
des intérêts financiers communautaires consécutive à
l’attribution de ressources propres à la Communauté
apparaissait dans un projet de modification du traité 3.
Il visait à introduire une réglementation commune en
matière pénale en ce domaine ainsi que dans le secteur de
la responsabilité et de la protection en matière pénale des
fonctionnaires et des autres agents des Communautés 4.
En 1977, le président de la République française, Valéry
Giscard d’Estaing, proposa de créer un « espace judiciaire
européen », lors du Conseil européen de Bruxelles 5. Puis
dans les années 1980, la Commission européenne créa
en son sein une unité de lutte antifraude (UCLAF)
chargée des enquêtes administratives sur les atteintes
aux intérêts financiers des Communautés européennes.
Régulièrement, parce qu’elle a en charge l’exécution du
budget de l’Union, elle alertera les États membres sur les
fraudes (elle estime que la fraude représente en moyenne
1,4 % du budget communautaire chaque année, soit plus
d’un milliard d’euros par an) 6, sans que les différents
projets présentés n’arrivent à convaincre l’ensemble des
États membres de la nécessité de parvenir à définir un
corps de règles susceptibles de protéger efficacement les
intérêts financiers de l’Union européenne 7.
L’idée de l’institution d’un procureur européen sera
mentionnée dans plusieurs documents et rapports, dont
le très fameux corpus juris, du groupe d’experts présidé

(1) Conseil d’État, Réflexions sur l’institution d’un parquet européen, Étude adoptée le 24 février 2011 par l’Assemblée plénière du Conseil
d’État, La documentation Française, 2011.
(2) Commission européenne, Communication au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions, sur la
protection des intérêts financiers de l’Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives, Une politique intégrée pour
protéger l’argent des contribuables, SEC(2011) 621 final, Bruxelles, le 26/05/2011, COM (2011) 293 final.
dossier

(3) Commission européenne, Projet de traité portant modification des traités instituant les Communautés européennes en vue d’ adopter
une réglementation commune sur la protection pénale des intérêts financiers des Communautés ainsi que sur la poursuite des
infractions aux dispositions desdits traités, COM(76)418, JOCE C 222 du 22.9.1976.
(4) JOCE du 22.9.1976, C 222, p. 2.
(5) R. André et J. Floch, Rapport d’information de l’Assemblée nationale n° 445, sur la création d’un procureur européen, 28 novembre
2002, p. 6
(6) Voir Commission européenne, Rapport annuel 2009 au Parlement européen et au Conseil sur la protection des intérêts financiers de
l’Union européenne et la lutte contre la fraude, COM (2011) 382 final.
(7) Revue Justice, Juillet 1997, n° 153, entretien avec M. Delmas-Marty, p. 3. Voir également, Corpus Juris portant dispositions pénales
pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne, sous la direction de M. Delmas Marty, éd Économica, p. 10 et s.

46
Sophie Perez Le parquet européen : chronique d’une création annoncée… depuis trente ans !

entre 1995 et 1997 par Mireille Delmas-Marty ainsi
que dans le Livre vert de la Commission de 2001 8 sans
que cela ne produise aucun résultat. De même, jamais
aucune compétence en matière pénale ne fut donnée
aux Communautés européennes. Pis encore, en matière
de lutte contre la fraude aux intérêts financiers des
Communautés, l’article 209 A du TCE précisait que les
mesures adoptées dans ce domaine par les institutions ne
pouvaient « concerner l’application du droit pénal national ». La
Cour de justice elle-même considérera durant des années
que cette exclusion de compétence dans le domaine pénal
devait être strictement appliquée 9. Ainsi, malgré l’insertion
du principe de l’assimilation dans le traité des fraudes aux
intérêts financiers de l’Union aux fraudes à ceux des États
membres dans l’ancien article 280 du TCE 10, la situation
dénoncée dans le corpus juris, selon laquelle nos frontières
nationales sont « grandes ouvertes aux criminels et fermées à ceux
chargés de la lutte contre le crime » a perduré 11.
de règlement. Dans ce cas, la procédure au Conseil est suspendue.
Après discussion, et en cas de consensus, le Conseil européen, dans un
délai de quatre mois à compter de cette suspension, renvoie le projet au
Conseil pour adoption. Dans le même délai, en cas de désaccord, et si
au moins neuf États membres souhaitent instaurer une coopération
renforcée sur la base du projet de règlement concerné, ils en informent
le Parlement européen, le Conseil et la Commission. Dans un tel cas,
l’autorisation de procéder à une coopération renforcée, qui est visée
à l’article 20, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne et à
l’article 329, paragraphe 1, du présent traité, est réputée accordée et
les dispositions sur la coopération renforcée s’appliquent » 13.
Car enfin, la création de ce parquet « à partir d’Eurojust »,
aurait pu être décidée depuis longtemps par le Conseil de
l’Union. Eurojust a (et avait avant le traité de Lisbonne)
des compétences en matière de protection des intérêts
financiers de l’Union, et son statut pouvait être modifié
par une décision du Conseil à l’unanimité.

Le fait que le traité de Lisbonne donne désormais à
l’Union une base juridique pour créer ce fameux parquet
européen suffira-t-il pour que cette disposition aboutisse
(enfin) à un résultat concret comme la demande de cette
étude au Conseil d’État pourrait le faire penser ? Rien n’est
moins sûr. Nombreux sont, en effet, les gouvernements
qui voient dans ces dispositions une atteinte à leur droit
souverain de définir leur politique pénale qui, même si elle
n’est que potentielle, leur est tout à fait insupportable 12.
L’unanimité requise pour la décision semble d’ailleurs
avoir été précisément la condition de son insertion dans
le traité, de la part des États membres les plus réticents.
Et s’il est vrai, que l’article 86 §1 du TFUE prévoit aussi
une possibilité d’organiser, en l’absence de consensus, une
coopération renforcée, cette dernière ne sera envisageable
qu’à condition qu’un « groupe composé d’au moins neuf États
membres » demande « que le Conseil européen soit saisi du projet
La mise en œuvre de ce parquet européen est donc avant
tout, aujourd’hui comme hier, une question de volonté
(unanime ou presque). Mais il s’agit aussi d’une question
de méthode (comment mettre en œuvre les compétences
de ce parquet ?) qui permettrait d’apporter une solution
à un problème récurrent. Il ne resterait plus alors, si l’on
peut dire, qu’à déterminer la procédure d’adoption du
statut de cet organe, mais aussi à s’entendre sur son mode
de fonctionnement… Vaste programme !
Le parquet européen,
pour quoi faire ?
L’intérêt majeur pour les États d’organiser une
lutte efficace contre des pratiques criminelles qui les
concernent tous est indiscutable : qu’il s’agisse de la

(8) Commission européenne, Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d’un Procureur
européen, Bruxelles, le 11/12/2001 COM(2001) 715 final.
(9) Voir CJCE 11 novembre 1981 Casati, 203/80, mais aussi pour l’abandon de cette jurisprudence dans le domaine de l’environnement :
CJCE 13 septembre 2005, Commission soutenue par Parlement européen c/Conseil soutenu par Danemark, Allemagne, Grèce,
Espagne, France, Irlande, Pays-Bas, Portugal, Finlande, Suède, Royaume-Uni, C-176/03. Voir également : D. Simon, Arrêt de mort de
deux mythes : la décision-cadre n’est pas la bonne à tout faire en matière de sanctions et surtout la matière pénale n’est pas un sanctuaire
national dans lequel le droit communautaire serait interdit de séjour, Europe 2005 comm. 369. Voir aussi D. Simon - Cahiers du Conseil
constitutionnel n° 26 (Dossier : La Constitution et le droit pénal) - août 2009
(10) L’article 209 CE A, devenu l’article 280 TCE (actuel article 325 TFUE), sera modifié par le traité d’Amsterdam qui préconisera
l’application par les États membres du principe de l’assimilation, sur le plan de la répression, des fraudes aux budgets nationaux
et communautaire. H. Labayle, la protection des intérêts financiers de la Communauté, revue Europe, mars 1995, Chron.p. 1. P.B.
dossier

Knudsen, la fraude au détriment du budget communautaire, le titre VI du traité sur l’Union européenne, in Quelle politique pénale
pour l’Europe ? (sous la direction de M. Delmas-Marty), Dalloz, 1995 p. 65.
(11) Corpus Juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne, sous la direction de M.
Delmas Marty, éd Économica, p. 41, cité par l’Étude du Conseil d’État, préc. Citée p. 10.
(12) H. Bribosia, J. Bacquias, Quel avenir pour l’espace judiciaire pénal européen ?, European Policy Center (EPC), 11.12.2008.
(13) Jamais cette possibilité n’a été utilisée pour l’Espace de liberté et de justice qui offre pourtant plusieurs exemples de ce type de
coopération. Les dispositions relatives à l’espace Schengen ne sont pas applicables à tous les États membres. Les dispositions
relatives aux échanges de données ADN (Prüm) ont pris dans un premier temps la forme d’une Convention entre certains États…
les anciennes dispositions du traité excluait l’utilisation des coopérations renforcées pour la coopération renforcée particulière que
constituait Schengen.

47
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

lutte contre la contrefaçon, le trafic de stupéfiant ou le
terrorisme en passant par la fraude aux intérêts financiers,
toutes ces actions ne peuvent être efficaces si elles sont
menées seulement à l’intérieur des frontières de chaque
État. Ce simple constat n’a jamais suffi à organiser
une coopération efficace. Les solutions à apporter à
ce problème se sont heurtées à ce qui fait précisément
l’originalité de la construction européenne : les États qui la
composent sont issus de traditions politiques et juridiques
très différentes (des traditions romano-germaniques,
à celles des pays de Common Law) 14 et leur union au
sein d’une Communauté de droit n’en présupposait pas
l’abandon, surtout sur le plan pénal.
Ainsi, alors que l’espace ouvert de l’Union européenne
permettait aux personnes se trouvant à l’intérieur de cet
espace de circuler, il offrait aussi aux délinquants plus de
facilités à franchir les frontières, alors que les moyens
de lutte contre la criminalité restaient, eux, prisonniers
des systèmes juridiques étatiques 15. Dans ce contexte
incertain, l’intérêt du modèle que représentait la lutte
contre la fraude aux intérêts financiers pour la mise en
place d’un futur droit pénal européen commun était
évident. En effet, il transcendait précisément les problèmes
tenant aux traditions culturelles différentes des États
membres dans le domaine pénal 16 puisqu’il s’agissait de
l’application de règles de droit communautaire (le système
des ressources propres) en faisant émerger, de manière
logique, des règles de droit communautaires applicables à
des infractions spécifiques. Se cantonner à la lutte contre
ce type d’infraction aurait donc permis non seulement
de limiter la compétence pénale des communautés,
mais surtout d’éviter les problèmes liés à la diversité des
incriminations et des sanctions auxquels l’élaboration
d’un droit commun était susceptible d’être confronté
dans d’autres domaines. Là encore, la spécificité de la lutte
contre la fraude aux intérêts financiers fut de nombreuses
fois soulignée par les institutions, en particulier par la
Cour de justice qui définira, dans un arrêt de 1989, le
principe de l’assimilation du niveau de protection des
intérêts financiers communautaires à celui des intérêts
financiers des États membres, avant que ce dernier ne
soit inséré dans les traités 17. Dans sa jurisprudence,
elle exhortera les États membres à mettre en œuvre
des « sanctions efficaces, dissuasives et proportionnées », afin de
réprimer la fraude aux intérêts financiers de l’Union.
Malgré ces timides avancées, les réalisations concrètes
proposées par la Commission et le fameux modèle pour
un droit pénal qu’aurait pu constituer la lutte contre
cette fraude particulière resteront à l’état de projets. Ni
les modifications du traité évoquées précédemment, ni
les actes de droit dérivé adoptés dans le premier pilier,
ni la Convention sur la protection des intérêts financiers
de la Communauté adoptée dans le troisième pilier ne
changeront la donne 18.
Dans ces textes, on trouvera des tentatives de
qualification de la fraude ainsi que des tentatives
d’harmonisation des sanctions pénales encourues dans
les États membres. Mais alors que le règlement (adopté
dans le cadre du traité instituant les Communautés
européennes) s’attache à réprimer les comportements
interdits par des mesures administratives, la Convention
(adoptée dans le cadre du traité sur l’Union européenne)
insiste sur les notions de comportements frauduleux
devant impliquer des sanctions pénales dans les ordres
juridiques internes 19. Et ces dispositions n’ont rien
changé ou presque au morcellement du cadre juridique
et procédural de la lutte. Par exemple, dans un rapport
de 2008, la Commission soulignait que seuls cinq

(14) V oir M. Delmas Marty, L’intégration pénale européenne : www.ieim.uqam.ca/IMG/pdf/Integration_penale_europeenne.pdf, p.1.

(15) Voir, entre autres, D. Robert, La justice ou le chaos, ed. Stock, Paris, 1996 ; l’appel de genève lancé en 1996 par des Magistrats
européens, N. Paris, Magistrats en réseaux contre « la criminalité organisée ». L’Appel de Genève : genèse et relais politiques en Europe,
Collections de l’Université Robert Schuman, Institut de recherches Carré de Malberg, Série Securint , 2008.
(16) V oir, entre autres, le très célèbre Corpus Juris, travaux menés sous la direction de M. Delmas Marty, « vers un parquet européen »,
entretien publié in Justice n° 153, juillet 1997, p. 3.
(17) C JCE, arrêt du 21 septembre 1989, Commission contre Grèce, aff. C-68/88.
(18) R èglement du Conseil du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. JOCE
L 312 du 23/12/1995, p. 1
(19) La Convention fut complétée par trois protocoles prévoyant la répression des faits de corruption mettant en cause les fonctionnaires
nationaux et communautaires dans des affaires portant atteinte aux intérêts financiers, la responsabilité des personnes morales,
l’incrimination du blanchiment d’argent, la confiscation des produits de la fraude, de la corruption, ainsi que le protocole octroyant
dossier

compétence à la Cour de justice en matière de question préjudicielle. Premier protocole du 27 septembre 1996 du Conseil à la
convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, JOCE C 313 du 23.10.1996. Ce protocole
est centré sur la définition des notions de « fonctionnaire », « corruption » active et passive, ainsi que sur l’harmonisation des sanctions
pour les délits de corruption. Un rapport explicatif de ce protocole a été adopté le 19 décembre 1997. Ce protocole est aussi entré
en vigueur le 17 octobre 2002, JOCE C 11 du 15.01.1998. Le 29 novembre 1996, le Conseil a adopté un protocole concernant
l’interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes de la convention relative à la protection
des intérêts financiers des Communautés européennes, entré en vigueur le 17 octobre 2002, JOCE C 151, 20.05.1997. Le 26 mai
1997, le Conseil a adopté un rapport explicatif de la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes, JOCE C 191, 23.06.1997. Second protocole du 19 juin 1997 du Conseil à la convention relative à la protection des
intérêts financiers des Communautés européennes, JOCE C 221, 19.07.1997.

48
Sophie Perez Le parquet européen : chronique d’une création annoncée… depuis trente ans !

États membres avaient parfaitement mis en œuvre les
instruments établissant les normes minimales contenues
dans la convention de 1995 20.
Ainsi, dès les années 1990, il apparaissait clairement que
l’édification d’un espace de liberté de sécurité et de justice
passerait non pas par ce modèle idéal d’embryon de droit
pénal européen qu’aurait pu constituer la constitution d’un
parquet européen, mais que c’est la constitution progressive
de l’espace de liberté, de sécurité et de justice qui finirait
par offrir une base juridique à la lutte contre la fraude.
Dès le sommet européen de Nice en 2000, la
Commission, tout en continuant à soutenir l’idée d’un
procureur européen pour combattre la fraude, avait
d’ailleurs envisagé pour l’Union des compétences à
géométrie variable : donner un mandat à Eurojust
pour une série de crimes extraterritoriaux par nature
(par exemple pour la criminalité informatique), avec
la possibilité d’ouvrir d’autres enquêtes en alignant les
compétences d’Eurojust sur celles d’Europol 21. Outre la
création de ces deux organes, la coopération judiciaire en
matière pénale permettra même, après le choc provoqué
par les attentats du 11 septembre 2001, la mise en place
d’un processus inédit de coopération, à travers le mandat
d’arrêt européen. L’ensemble des dispositions adoptées
dans le cadre de l’Espace de liberté, de sécurité et de
justice sera, comme le mandat d’arrêt européen, fondé sur
le principe de confiance mutuelle, alors que les questions
concernant la lutte contre la fraude continueront pour
l’essentiel à être traitées selon des modalités trop peu
efficaces. De même, les compétences d’Eurojust, qui est
désormais une Agence de l’Union (tout comme Europol),
seront progressivement élargies jusqu’à acquérir une
capacité opérationnelle (possibilités pour ses membres de
participer à des équipes communes d’enquête).
En d’autres termes, il est tout à fait possible et souhaitable
que l’amélioration de la lutte contre la fraude aux intérêts
financiers en particulier, et contre la criminalité organisée en
général, passe par la création d’un organe tel que le parquet
européen, dont seules les volontés étatiques ont contrarié
l’aboutissement. Or, l’article 86 TFUE ne répond que
partiellement à ce besoin, dans la mesure où cette création
« à partir d’Eurojust », peut signifier la création d’un organe
indépendant ou la mutation d’Eurojust en parquet. L’intérêt
de cette création est aussi de déterminer l’articulation du
dispositif communautaire, notamment avec les systèmes
pénaux nationaux. Diverses options sont envisageables,
comme nous l’avons vu selon les hypothèses évoquées
plus haut. Le procureur peut être un organe ayant des
représentants dans les États membres ou devenir un ministère
public européen composé de représentant des États membres
comme Eurojust 22. Ces options auront aussi une incidence
sur le degré d’intégration du processus, la première étant la plus
plausible. Cependant, dans son étude, le Conseil d’État montre
que seul un petit groupe d’États est totalement favorable à la
mise en œuvre du projet (Belgique, Luxembourg), tandis que
d’autres (France, Espagne, Italie, Allemagne) s’interrogent
sur la forme que cette structure devrait prendre, lorsque
d’autres encore doutent de la faisabilité du projet (Lettonie,
Autriche, République tchèque et Pologne, mais aussi Pays-
Bas et Finlande) 23, souvent au nom de l’incompatibilité du
processus avec leurs traditions constitutionnelles 24. Il faut
ajouter à ce paysage contrasté les États qui historiquement se
sont toujours opposés à toute forme de coopération policière
et judiciaire dans le cadre du traité et qui sont donc a priori
contre cette institution (Royaume-Uni, Irlande et Danemark).
Même dans l’hypothèse d’une coopération renforcée, il faudra
donc convaincre !
Et si la décision venait à être prise, il faudrait donc,
comme on l’a dit, déterminer le statut du futur procureur
européen.
Le parquet européen
comment faire ?
Le statut du futur parquet devrait traiter des modalités
de saisine du procureur européen, de ses pouvoirs

(20) Commission européenne, Rapport de 2008 sur la mise en œuvre des instruments relatifs à la protection des intérêts financiers,
COM (2008) 77.
(21) Contribution complémentaire de la Commission à la Conférence intergouvernementale sur les réformes institutionnelles. La
protection pénale des intérêts financiers communautaires : un procureur européen, 29.9.2000, COM (2000)608. Voir annexe n° 1.
dossier

Cette contribution complétait l’avis de la Commission au titre de l’article 48 TUE sur la réunion d’une conférence des représentants
des gouvernements des États membres en vue de modifier les traités, adapter les institutions pour réussir l’élargissement, 26.1.2000,
COM (2000) 34, § 5 b).
(22) Conseil d’État, Réflexions sur l’institution d’un parquet européen, Étude adoptée le 24 février 2011 par l’Assemblée plénière du
Conseil d’État, La documentation Française, 2011, p. 29.
(23) Dans un rapport de l’Assemblée nationale, et contrairement à ce qu’indique le Conseil d’État, les Pays-Bas est classé parmi les pays
hostiles au projet. Voir Guy Geoffroy et Marietta Karamanli, Rapport d’information n° 3608 de l’Assemblée nationale du 29 juin
2011, sur la création du parquet européen, p. 48.
(24) Conseil d’Etat, Réflexions sur l’institution d’un parquet européen, Étude adoptée le 24 février 2011 par l’Assemblée plénière du
Conseil d’État, La documentation Française, 2011, p. 32.

49
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

d’investigation, de l’ouverture et de l’issue des recherches.
Il devrait également prévoir le contrôle juridictionnel des
actes du procureur. Tous ces points sont de nature à
constituer des obstacles à sa création, tant les systèmes
nationaux de poursuite sont disparates : les termes de
« parquet », « ministère public », « procureur », révèlent, en
effet, des réalités différentes. Dans les pays où prévaut le
principe de la légalité des poursuites, le ministère public est
généralement une magistrature, qui fait partie intégrante
du pouvoir judiciaire ou au contraire est distincte de
ce dernier : « À ceci répond une conception procédurale mixte
dans laquelle le principe inquisitoire régît la phase préliminaire
de l’enquête (ceci permet un contrôle judiciaire strict sur l’enquête
policière par la magistrature qui dirige cette phase), tandis que le
principe accusatoire prévaut lors de la phase de jugement. C’est le cas
de l’Italie et du Portugal et d’une façon moins nette de l’Espagne.
Cela est plus flou encore en Allemagne où le ministère public n’est
pas formellement perçu comme appartenant à la magistrature » 25.
Ce système suppose donc un ministère public doté
d’une autorité et d’un pouvoir d’appréciation qui est
l’illustration du pouvoir souverain qu’il est censé incarner.
Au contraire, dans les États qui possèdent des modèles de
procédure pénale à l’anglo-saxonne, le ministère public
n’est pas inséré dans le pouvoir judiciaire, par conséquent
ses membres ne font pas partie de la magistrature et n’ont
donc pas un statut équivalent au sien. De même, tous les
pays où le principe de la légalité régit l’exercice de l’action
pénale ne considèrent pas le ministère public comme
un organe du pouvoir judiciaire : ainsi le Staatsanwalt
allemand est un fonctionnaire. En revanche, en France
ou en Belgique, le principe de l’opportunité des poursuites
règne, les membres du ministère public appartiennent
comme les juges à l’ordre judiciaire, qui ne se confond
pas avec le pouvoir judiciaire 26.
Pourtant, on peut aussi considérer que les réticences
des États ont d’autant moins de sens, au vu de ces
considérations. Pour l’instant, en effet, il est clair que,
précisément à cause de ces différences, la mise en place
d’un système tel que celui du procureur européen ne
pourrait pas aboutir à la création d’un nouveau système
judiciaire autonome, mais qu’il s’agirait plus probablement
de mettre en place un processus permettant, comme c’est
le cas pour le mandat d’arrêt européen ou les équipes
communes d’enquête, de transcender les frontières dans
le but de poursuites effectives 27. De même, ce n’est
dossier
pas le cadre institutionnel permettant une articulation
des compétences entre différents niveaux qui subirait
une transformation, car celui-ci, on l’a vu, existe depuis
longtemps avec de multiples possibilités d’évolution,
mais bien l’attribution de compétences aux différents
acteurs concernés. Par exemple, l’Office européen de
lutte antifraude (OLAF), dont le statut sera modifié en
1999 et dont l’unique compétence est de lutter contre la
fraude et la corruption, peut aussi, conformément à son
nouveau statut, diligenter des enquêtes administratives
externes et des enquêtes internes. Les États, qui sont
aussi responsables de la protection des intérêts financiers
de l’Union doivent coopérer avec la Commission et avec
l’Office. Là encore, l’existence de cet organe ayant des
capacités opérationnelles aurait pu le désigner, au prix d’une
évolution de ces compétences, comme le futur parquet
européen. Mais ses liens originels avec la Commission
constituant un obstacle politique trop important, il ne sera
appelé, en cas d’aboutissement du projet, qu’à devenir un
collaborateur privilégié pour le procureur, mais restera
cantonné aux enquêtes administratives. Il assistera donc
probablement le procureur européen dans les recherches,
comme il le fait aujourd’hui, en collaboration avec les
autorités compétentes des États membres, tandis que
c’est Eurojust, organe intergouvernemental par excellence
(et dépendant du Conseil) qui aura les compétences du
procureur. Contrairement, en effet, aux dispositions de
l’ancien article 280 TCE, les États membres ont, en vertu
de l’article 325 TFUE, l’obligation juridique de combattre
les activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers
de l’Union et ce nouvel article n’exclut plus l’adoption de
mesures concernant l’application du droit pénal national.
Dans certains États membres, l’OLAF peut déjà intervenir
dans les procédures devant les juridictions nationales en
qualité d’expert. Ces nouveautés devraient donc être
mises à profit pour introduire des dispositions autorisant
un renforcement et une amélioration de la coopération
entre l’OLAF et les autorités nationales 28. Son rôle
dans la perspective d’un parquet européen pourrait
être primordial auprès des juridictions nationales 29 et
cette complémentarité pourrait s’appliquer également à
Europol.
Quoiqu’il advienne, les problèmes posés par une activité
opérationnelle dans le domaine pénal au sein de l’Union
sont les mêmes quel que soit l’organe qui l’exercera : Il faut

(25) A ntonio Cluny, Le ministère public, l’État de droit social et la nouvelle criminalité organisée nouveau modèle et nouveau statut, la
justice entravée. Atelier numéro 4, site du MEDEL : http://medel.bugiweb.com/usr/perfecto.html
(26) Idem.
(27) C onseil de l’Union européenne, Décision 6 décembre 2008 sur le renforcement d’Eurojust et modifiant la décision 2002/187/JAI
instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité, JOCE du 04. 06. 2009, L 138, p. 14.
(28) R apport annuel du Comité de surveillance de l’OLAF, 2009-2010, JOUE C-188 du 28/06/2011, p. 28.
(29) V oir l’avis du Comité de surveillance de l’OLAF n° 5/2008 JOUE C 314 du 22.12.2009, p. 15.

50
Sophie Perez Le parquet européen : chronique d’une création annoncée… depuis trente ans !

que les membres nationaux qui les composent puissent
agir sur le territoire de l’État dont ils sont ressortissants
au même titre que les autorités judiciaires nationales, qu’ils
puissent échanger des informations avec ces autorités
nationales et qu’ils puissent avoir des correspondants
nationaux, désignés. S’ils sont indépendants (où s’ils se
trouvent sous la responsabilité du procureur européen),
il importe également qu’ils respectent, dans le cadre de
leurs enquêtes, les droits fondamentaux et les garanties
procédurales applicables au sein de l’Union. L’action
de l’OLAF, qui était le seul organe ayant une activité
opérationnelle et un statut indépendant, peut servir
d’exemple pour identifier les problèmes inhérents à une
activité opérationnelle sans encadrement judiciaire. Ses
actions ont, en effet, maintes fois été jugées discutables
sur le plan des droits fondamentaux, notamment lors des
enquêtes internes 30. Son fonctionnement a également
été entravé du fait de son absence de compétence dans le
domaine pénal. Par exemple, dans les affaires impliquant
une corruption interne aux institutions européennes, les
suites pénales doivent, impérativement, être organisées
par les autorités nationales du siège des institutions
dont relève le fonctionnaire, ou, éventuellement, par
les autorités de l’État dont il est ressortissant. Ainsi,
ces affaires relèvent presque toujours de la compétence
des autorités belges ou luxembourgeoises qui exercent,
bien malgré elles, une fonction de juge européen
pénal de droit commun, sans disposer des moyens
correspondants.
L’idée qui sera retenue, si jamais elle aboutit, sera sans
doute celle d’un parquet indépendant, mais qui s’appuiera
sur les structures nationales. Un procureur européen
délégué (un dans chaque État membre) pourrait ainsi être
chargé d’exécuter les mesures de recherche, dans son
État, sur instructions du procureur européen : ce système
(qui est celui envisagé par la Commission dans son Livre
vert) présente un avantage en termes d’intégration dans les
ordres juridiques nationaux. L’institution d’un procureur
européen, dans ce contexte, suppose bien évidemment
que les jugements se dérouleraient toujours dans les États
membres, selon leur procédure propre, en application de
leur droit pénal, le cas échéant avec la collaboration de
la Cour de justice dans le cadre du renvoi préjudiciel. Le
système serait également sans risque en ce qui concerne
les droits fondamentaux dans la mesure où la Charte des
droits fondamentaux, qui a désormais une valeur juridique
identique à celle des traités, contient des dispositions très
protectrices en matière de droit procédural pénal que
les juridictions nationales seraient dans l’obligation de
faire respecter. Enfin, l’Union européenne est en voie
d’adhésion à la Convention européenne des Droits de
l’homme – ce qui renforcerait encore la dimension de la
protection 31.
Ainsi, en ce qui concerne ses compétences, le
procureur européen serait chargé de la direction et de
la coordination des recherches et des poursuites, pour
toutes les infractions relevant de sa compétence, dans
l’ensemble de l’espace commun. Lors du procès lui-
même, il serait chargé d’exercer l’action publique devant
les juridictions nationales, afin de défendre les intérêts
financiers de l’Union. Son action devrait, on l’a vu, être
dans un premier temps limitée à la lutte contre la fraude
contre les intérêts financiers, mais certains États, dont la
France, ont souligné l’ambiguïté du traité dans ce domaine,
notamment parce qu’il est parfois difficile de faire la
distinction entre certaines fraudes aux intérêts financiers
et d’autres formes de criminalité. Cette responsabilité
devrait se traduire par des pouvoirs d’organisation interne
de son service, d’instruction, à l’égard des procureurs
européens délégués, ainsi que de définition de lignes de
conduite en matière criminelle, dans les limites fixées par
le législateur communautaire.
La question du mandat du procureur délégué (exclusif
ou non), mais surtout celle des garanties d’indépendance
des procureurs qui exerceraient un double mandat restent
encore posées. La question du statut des procureurs
européens délégués n’est pas résolue non plus.
En ce qui concerne les questions de procédures, les
travaux de Mireille Delmas Marty et du groupe d’experts
du Corpus juris ont fourni des éléments qui ont été repris
dans le Livre vert de la Commission. Comme on l’a dit, il
s’agirait d’une synthèse entre procédures accusatoire et
inquisitoire, impliquant de définir un langage commun,
indépendant des systèmes nationaux, pour identifier les
dossier

(30) Ce qui a conduit le Comité de surveillance de l’OLAF dans son avis n° 5/2010 à proposer à l’OLAF une grille pour l’analyse du
respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales à chacune des étapes de l’enquête. Cette grille contient également
des suggestions pour apprécier la valeur probante des éléments qui étayent les conclusions de l’enquête et le respect des règles
de l’État membre concerné. Voir Rapport annuel du Comité de surveillance de l’OLAF, 2009-2010, JOUE C-188 du 28/06/2011,
p. 6. Voir aussi TPI, Franchet et Byk contre Commission, 8 juillet 2008, affaire T-48/05, qui a affirmé l’obligation de l’OLAF de
consulter le Comité de surveillance avant toute transmission aux autorités judiciaires nationales, au nom de la protection des droits
fondamentaux.
(31) Hervé Bribosia et Jérôme Bacquia, 2008, European Policy Center (EPC) : quel avenir pour l’espace judiciaire pénal européen ?
11 décembre.

51
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

acteurs de la procédure et les pouvoirs qui commandent
la marche du procès 32.
Le Livre vert de la Commission n’envisage, en effet, que
l’adoption de normes minimales pour l’harmonisation
des dispositions du droit pénal des États membres qui
serait nécessaire pour assurer l’existence du procureur
européen, en laissant la fonction de jugement pénal aux
juridictions nationales, afin de respecter les principes de
subsidiarité et de proportionnalité.
Comme l’a souvent indiqué la Commission : « La
centralisation de la direction des poursuites n’implique pas de
bouleverser les systèmes judiciaires nationaux. Les différentes
traditions juridiques présentes en Europe connaissent une convergence
certaine depuis plusieurs décennies. Les fonctions de recherches et de
poursuites, répondant aux mêmes besoins, existent dans tous les
États membres. Les structures, si elles demeurent différentes, ne
se sont pas moins rapprochées. Les causes en sont multiples, mais
cette convergence doit beaucoup à la soumission des États membres
aux garanties du procès équitable défendues par la Convention
européenne des droits de l’homme. Ces constatations sont confirmées
par les travaux réalises par des experts représentant tous les systèmes
pénaux nationaux, qu’ils soient continentaux ou de “Common
Law” » 33.
Si ce projet aboutit, il ne s’agira que d’une organisation
déconcentrée du ministère public européen. Les actes du
procureur ayant une incidence sur les droits fondamentaux
des personnes seraient soumis à un double contrôle
juridictionnel : le contrôle des actes de recherche effectués
sous l’autorité du procureur et le contrôle de l’acte de
renvoi en jugement. La Commission a proposé le contrôle
d’un juge national des libertés dans le premier cas, et dans
le deuxième cas, le contrôle par un juge national.
Le contrôle de l’acte de renvoi en jugement du
procureur à un juge national a été parfois critiqué.
Certains auteurs trouvent aussi choquant de confier au
juge des libertés le soin de contrôler ou d’autoriser les
actes coercitifs du procureur européen, surtout lorsqu’il
s’agit d’affaires transnationales 34. Ainsi, la création d’une
chambre préliminaire européenne auprès de la Cour de
justice européenne a été envisagée. Elle aurait également
le pouvoir de contrôler les éléments ayant motivé le
classement ou le renvoi en jugement et même de veiller
à l’encadrement des recherches. Autrement dit, cette
juridiction devrait avoir la tâche de contrôler la phase
préparatoire ainsi que la décision de renvoi en jugement.
Si, comme le souligne un rapport de l’Assemblée
nationale 35, le traité de Lisbonne a réalisé une synthèse
entre le refus d’un parquet européen et une mise en œuvre
progressive dans le cadre d’une reprise des propositions
de la Commission européenne dans son Livre vert, le
moins que l’on puisse dire c’est que le chemin, pourtant
tracé de longue date, sera sans doute très long…

Sophie PEREZ

(32) “ Cette hybridation passerait tout d’abord par la définition d’un certain nombre de termes. Tout d’abord, concernant les acteurs : la
« partie poursuivante » (procureur sur le continent, mais service de poursuites en Angleterre), l’accusé (suspect, inculpé ou personne
mise en examen) et le juge (juge d’instruction, juridiction de contrôle de l’instruction, ou juridiction de jugement). Puis, par une
définition des pouvoirs : signalement (dénonciation ou plainte, avec ou sans constitution de partie civile) ; investigation (que l’enquête
soit faite par la police, la partie poursuivante, le juge d’instruction ou les parties privées) ; la preuve (que leur recherche soit libre ou
limitée par des règles d’exclusion, leur admission laissée à l’appréciation discrétionnaire du juge ou limitée par le jeu de nullités, leur
appréciation confiée à l’intime conviction du juge ou cantonnée au doute raisonnable, enfin leur contestation assimilée aux droits de
la défense ou encadrée par le juge) ; l’accusation (qu’il s’agisse de l’inculpation par un juge d’instruction, de la communication des
charges par la police ou de la mise en accusation par la partie poursuivante) ; la contradiction (terme incluant à la fois l’information sur
l’accusation, la consultation du dossier, le droit à une assistance, la défense, au fond ou sur la procédure, et les voies de recours) ; la
coercition (visant l’arrestation et la détention, qu’elles soient liées comme avec la garde à vue du droit français, ou distinctes comme en
droit anglais, ainsi que les formes de comparution forcée et les autres types de coercition impliquant liberté surveillée ou coercition sur
les biens) ; les dispositions de la procédure (visant les dispositifs unilatéraux, classements de la police et du parquet et non-lieu du juge,
et multilatéraux, médiation, plea bargaining) ; et enfin décision (sur la culpabilité et/ou sur la peine)”. L’harmonisation des sanctions
dossier

pénales, dir. M. Delmas-Marty, G. Giudicelli-Delage et E. Lambert, SLC 2003 ; voir aussi le Livre vert publié par la Commission
européenne le 30 avril 2004 sur « Le rapprochement, la reconnaissance mutuelle et l’exécution des sanctions pénales dans l’UE ».
(33) Commission européenne, Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d’un Procureur
européen, COM(2001) 715 final, p. 26.
(34) Institut Max-Planck - analyse du Livre vert - proposition de résolution du Sénat français sur le Livre vert - 5.04.2002, cité par Diemut
R. Theato, Rapport au nom de la Commission du contrôle budgétaire sur le Livre vert de la Commission concernant la protection
pénale des intérêts financiers communautaires et la création d’un Procureur européen, le 24 février 2003 (COM(2001) 715 – C5
0157/2002 – 2002/2065(COS), A5-0048/2003.
(35) G uy Geoffroy et Marietta Karamanli, Rapport d’information n°3608, Assemblée nationale, 29 juin 2011, sur la création du Parquet
européen.

52
Relations police-justice : une approche
comparée entre la France
et la Grande-Bretagne
Muriel Leveque

France et Grande-Bretagne ont organisé leurs systèmes

judiciaires de manière traditionnellement présentée
comme antagoniste. Inquisitoire pour l’un, accusatoire
pour l’autre, les systèmes judiciaires ne se contentent
pas d’imprimer un rythme à la justice. Ils sont surtout le
berceau des relations entre police et justice. Ce sont eux
qui vont dessiner les contours et déterminer la nature
des rapports entre ces deux institutions complementaires
et si souvent opposées. Une étude comparée des deux
systèmes permet de voir un peu plus clair dans ce
méandre complexe et passionné des liens qui unissent
ceux qui se doivent d’offrir au sens large une sécurité
optimale pour les citoyens.
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Police-justice ministry relations: a comparison between France

and the United Kingdom
France and the United Kingdom have organised their judicial systems in a way that is traditionally considered
to be antagonistic. One system is inquisitorial, the other accusatory; these judicial systems are not content to DOSSIER
fall in step with one another as far as justice goes. They are, above all, the cradle for the relationship between
the police and the justice ministry. It is the judicial systems that will draw the limitations and determine the
nature of these two complementary institutions which are so often opposed to one another. A comparative
study of the two systems makes it possible to see a little more clearly into this complex and exciting maze,
which reveals the secrets of the connections that unite those who are obliged, broadly speaking, to provide
citizens with optimal security.

Muriel Leveque

Université Paris 2 – ISAD

53
 D
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
epuis plus d’un an, le monde judiciaire français
vit une période particulièrement troublée. Le
système de la garde à vue « à la française »
fortement critiqué et même condamné par les
instances juridictionnelles européennes a cristallisé
les oppositions entre la police et la justice. D’un débat
animé sur la procédure judiciaire pénale et sur le rôle
de l’avocat dans cette dernière, est apparue une lutte
violente entre magistrats et policiers, illustrée par des
échanges virulents entre syndicats, des décisions de
justices contestées, des joutes verbales entre ministres de
l’Intérieur et de la Justice, le tout largement relayé par une
presse fascinée par ce qui apparaissait comme un conflit
familial sans précédent.
Et pourtant, la France est une grande habituée de
ces oppositions entre police et justice. Les médias se
font régulièrement les témoins de rapports conflictuels
entre tel juge ou procureur et tel service de police.
Historiquement, les conflits sont nés en même temps que
les institutions et ce en dépit de leurs objectifs communs.
Il n’est d’ailleurs pas étonnant à cet égard que, dans
l’esprit du citoyen, policiers et magistrats soient de même
engeance et crédités du même taux de confiance. Dans
un sondage réalisé par TNS Sofres en décembre 2010,
sept Français sur dix déclaraient avoir confiance dans leur
police et six sur dix déclaraient croire en leurs magistrats.
Associées dans l’organisation judiciaire, assimilées dans
l’opinion publique, police et justice apparaissent pourtant
toujours en rupture.
Pour répondre aux interrogations françaises, le
modèle anglo-saxon est souvent pris en exemple, car
rigoureusement différent. En apparence, il permet à une
police solide et reconnue de travailler en harmonie avec
une justice en cohérence. Aucune guerre interne, aucun
relais média relatif à des heurts entre les institutions, pis
encore une population qui paraît ignorer ce type de conflit
Le système accusatoire anglo-saxon et le système
inquisitoire français sont le terreau des relations police-
justice et sont mis en exergue comme la solution à tous
les maux ou le responsable de tous les torts.
dossier
À l’étude, rien n’apparaît aussi manichéen. Les acteurs
d’une part sont très divers. En France, la police se compose
d’une police et d’une gendarmerie nationales qui ont été
très récemment réunies au sein du ministère de l’Intérieur,
mais qui jusque-là cultivaient une certaine différence.
Statutairement, les deux structures ne répondaient pas
aux mêmes règles, mais opérationnellement elles avaient
les mêmes objectifs et surtout les mêmes textes de
54
référence en matière pénale : un code pénal et un code de
procédure pénale.
Force était de constater que malgré les propos
corporatistes de part et d’autre, policiers et gendarmes
vivaient les mêmes motifs d’opposition avec les magistrats.
En Grande-Bretagne, trois systèmes se côtoient
(Angleterre-Pays de Galles, Écosse et Irlande du Nord)
au sein desquels les polices sont régionalisées sans lien
pyramidal hiérarchique avec le Home Office. C’est la
Metropolitan Police de Londres ou autrement appelée
« Scotland Yard », fondée en 1829, qui apparaît comme
la première police centralisée et, encore aujourd’hui, peut
servir de modèle de référence à une comparaison avec la
police française.
Sujet éminemment sensible et profondément
humain, les relations entre police et justice sont le fruit
d’une histoire riche et différente d’un pays à l’autre.
L’organisation qui en a été faite diffère aussi grandement.
De ces données objectives apparaissent des différences
structurelles fondamentales qui mettent en relief, d’une
part, une organisation coopérative anglaise et, d’autre
part, une organisation hiérarchisée française.
En pratique, les échanges entre les acteurs en seront
lourdement influencés, oscillant entre défiance et
confiance sous l’alchimie délicate et complexe du rapport
humain. Responsables et autonomes à Londres, encadrés
et sujets à des contrôles multiples à Paris, policiers et
magistrats ne sont vraiment pas logés à la même enseigne.
Pourtant, c’est sous l’étendard d’une même critique
unanime que policiers et magistrats s’opposent : la qualité
de la réponse pénale.
Histoire et structure, terreau
de rapports coopératifs
ou hiérarchisés
La France, tout comme la Grande-Bretagne, a
longtemps été un territoire morcelé, animé par les velléités
de différents seigneurs au gré de leurs alliances. Baillis,
sénéchaux, prévôts se partageaient les prérogatives de
police dans la crainte générale. Ce n’est que sous Louis
XIV, et spécifiquement en 1667 que la police prend un
visage uniforme sous le trait de Nicolas de la Reynie,
premier lieutenant général. Chargé de rendre aux
Parisiens leur cité en la nettoyant de l’insécurité régnante,
il accomplira son premier coup d’éclat en vidant la Cour
Muriel Leveque Relations police-justice : une approche comparée entre la France et la Grande-Bretagne
des miracles puis s’appliquera pendant trente ans à assurer
la sécurité dans les rues de Paris. Pourtant, cette mise en
place n’obère pas un rapport complexe de l’ancien régime
comme des suivants d’ailleurs avec le « pouvoir » de police.
En 1604, Loyseau affirmait qu’il « n’y avait rien de plus certain
que la police est une partie de la Justice » et, effectivement,
la police n’était jusqu’à la Révolution française que le
corollaire du droit de justice. Les conflits de compétence
étaient monnaie courante avec leurs lots d’inconvénients :
absence totale de coordination, éparpillement des
responsabilités, insécurité juridique totale pour les usagers.
Les assemblées générales de police étaient menées par des
magistrats, des élus et des notables. Autant dire le niveau
d’indépendance et la qualité de la justice rendue par cette
instance qualifiée de policière. En outre, jusqu’en 1644, les
deux principaux magistrats du Châtelet se menaient une
guerre sans merci pour s’octroyer le monopole du droit de
police jusqu’alors partagé entre les deux hommes.
La police ainsi conçue ne recherche pas les auteurs de
crimes ou de délits. Elle les interpelle sur dénonciation
ou en cas de flagrant délit, mais son seul objectif est de
faire cesser le trouble et de restaurer la sécurité. La police
judiciaire n’existe pas et les rapports police-justice sont
quasi nuls. Les juges préfèrent les taches plus lucratives du
droit civil et n’éprouvent que peu d’intérêt pour le droit
pénal encore peu développé.
Les constituants bien plus soucieux du maintien de
l’ordre que de la recherche de coupables de crimes et de
délits se décidèrent à légiférer fin 1791 sur le sujet, mais
en cantonnant les commissaires dans leurs missions de
vigilance. Ils laissèrent la mission d’enquête aux juges de
paix trop peu nombreux et sans réelle motivation pour
la chose ainsi qu’aux gendarmes qui venaient d’être créés
dans les campagnes et ce malgré les protestations des
commissaires. Les graines de l’affrontement police-justice
étaient semées.
Par la suite, la police criminelle se voit peu estimée
par les régimes qui se sont succédé. Les attributions
du ministre de la Police passèrent sous la tutelle de la
justice et les policiers furent subordonnés au Grand
juge. Le ménage juges-policiers fut bien peu heureux.
Les dysfonctionnements furent légions dont les plus
marquants relatifs à l’arrestation de Cadoudal et à
l’enlèvement du duc d’Enghien.
En réalité, il faut attendre le début du XXe siècle et les
brigades mobiles de Clémenceau pour voir apparaître une
police criminelle efficace plébiscitée dans son action. Dans
le contexte d’une profusion de crimes de sang sordides, de
bandes criminelles organisées pillant, torturant et tuant,
de malfaiteurs exceptionnellement efficaces, l’opinion
publique et le politique finirent par admettre l’impérieux
besoin d’une véritable police judiciaire. Sous la houlette de
Clémenceau activement secondé par le préfet Hennion,
c’est chose faite en 1907. Il est alors expressément stipulé
que les brigades « ont pour mission exclusive de seconder l’autorité
judiciaire dans la répression des crimes et délits de droit commun, les
enquêtes à caractère administratif et surtout à caractère politique leur
sont rigoureusement interdites ». En outre, une circulaire de 1908
précise que « les brigades mobiles sont à la disposition exclusive des
Parquets ». Le mariage est consommé et le destin de la police
judiciaire et de la justice est irrémédiablement scellé.
C’est cette police qui va marquer l’imaginaire de tous
avec ses inspecteurs aux belles bacchantes, en vestons,
poursuivant la bande à Bonnot à bord de leurs Renault
AX. L’action des « mobilards » sera saluée par tous, y
compris par une magistrature qui, seul tempérament,
aurait souhaité pour que la reforme soit vraiment parfaite,
que cette police relève du ministère de la Justice…
Le quai des Orfèvres devient le sanctuaire d’une
police qui va, de fait, se conforter dans un prestige qui
va vite agacer et s’opposer aux « autres », ceux de la
place Beauvau. Sur fond de guerre des polices, la justice
parisienne va s’unir à la police judiciaire (PJ) pour le
meilleur et pour le pire en voyant émerger de grandes
figures de la police judiciaire comme Marcel Guillaume,
traqueur de Landru, et de la bande à Bonnot, ou Pierre
Ottavioli, patron de la Brigade mondaine, de la Brigade
de répression du banditisme (BRB) et de la prestigieuse
Brigade criminelle ayant à son actif les enquêtes sur le
guet-apens du petit Clamart, l’affaire Ben Barka ou en
encore l’enlèvement du Baron Empain. Les procureurs ou
les juges d’instruction eux aussi obtiennent une certaine
célébrité sur des affaires judiciaires retentissantes comme
les juges Peries et Carrias sur l’affaire Dominici, le juge
Michel assassiné par la pègre, ou encore le juge Renaud
lui aussi abattu par la pègre alors qu’il était en charge
notamment de l’affaire du gang des Lyonnais.
La littérature elle-même s’empare de ces nouveaux héros
pourfendeurs des bas instincts humains et protecteurs
de la veuve et de l’orphelin dont l’éminent commissaire
Maigret, inspiré d’ailleurs de Marcel Guillaume.
La deuxième moitié du XXe siècle est la période de
dossier
toutes les réformes. La justice, tout d’abord, qui se dote
d’une École nationale de la magistrature chargée du
recrutement et de la formation de ses magistrats, qu’ils
occupent des fonctions au sein du siège ou du parquet.
Cette unité de formation et d’emploi est radicalement
différente du modèle anglo-saxon qui accorde les
fonctions suprêmes de juge à ses plus éminents avocats.
55
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
Les juges, trop soumis à l’exécutif selon leur propre
analyse, vont s’émanciper et imposer leur vision de
l’enquête et de la justice. Denis Salas évoque même la
création d’un « tiers pouvoir » pour équilibrer un monde
judiciaire en demande.
Parallèlement à cette évolution, la police vit une phase
de discrédit auprès de la population. Stigmatisée pour
son rôle controversé sous l’occupation, son action de
maintien de l’ordre en mai 1968, souvent affublée d’une
image déplorable emprunte de violence, de grossièreté
et d’alcoolisme dans les années 1970-1980… Rien n’est
épargné à l’institution et les ministres de l’Intérieur qui
vont se succéder en cette fin de siècle auront à cœur
d’assainir, d’organiser, de réformer.
Aujourd’hui, les deux institutions ont profondément
changé et continuent d’évoluer. Toutes deux en recherche
d’autonomie et d’excellence se heurtent dans le cadre
du droit pénal, chacune se réclamant d’une plus grande
légitimité que l’autre. Cependant, une chose fondamentale
n’a pourtant pas été modifiée : la structure bicéphale du
judiciaire.
Comme au début du siècle, le parquet est directeur
d’enquête et les officiers de police judiciaire (OPJ)
l’informent et agissent par délégation. Ils sont même notés
par cette hiérarchie judiciaire qui peut décider de leur
retirer leur habilitation d’OPJ et ainsi sceller leur carrière
de « pjiste » ou du moins d’enquêteur. En parallèle, ces
mêmes OPJ sont des fonctionnaires d’État soumis à une
hiérarchie administrative qui se soucie plus du degré de
satisfaction du politique lui permettant par là même de
s’assurer une carrière administrative satisfaisante. Parfois
écartelés entre les deux, les OPJ peuvent apparaître
dépossédés de leurs pouvoirs d’enquête.
Ainsi, les rapports police-justice souffrent de cette
structure hiérarchisée instituée historiquement pour le
meilleur, mais ne permettant aujourd’hui d’exprimer que
le pire.
L’Angleterre vit, quant à elle, une situation bien
moins passionnée et bien moins houleuse, pragmatisme
britannique oblige. Bien que différents systèmes judiciaires
coexistent, aucune guerre justice-police ne s’est jamais
dossier
déclarée. La Metropolitan Police est née d’un besoin de
mettre fin à une criminalité en dangereuse expansion à
Londres. Sir Robert Peel en fut l’architecte conseillé par
le non moins célèbre Eugène François Vidocq. Il mit à
sa tête deux « commissioners », l’un ancien militaire de la
marine, l’autre ancien avocat. Après avoir réglé plusieurs
problèmes de recrutement (la moitié des 3 200 premiers
recrutés fut congédiée pour ivresse), la police de Londres
56
fut opérationnelle à l’automne 1829 et les premiers
« bobbies » commencèrent leurs patrouilles.
Cette police fut d’abord rejetée par la population et, dès
lors, par la justice puisque le système de jurys populaires
aboutissait à des décisions défavorables aux policiers.
Ainsi, lors du procès des meurtriers de deux officiers de
police, le jury rendit un verdict de « justifiable homicide »,
car la menace d’atteinte aux libertés représentée par
l’action de cette nouvelle police avait poussé les prévenus
à agir de funeste manière.
Les années passant, conquis par le Yard, les
Londoniens cultivèrent à son égard un véritable respect
et une admiration partagée outre-Manche et même outre-
Atlantique. La littérature policière s’est fortement enrichie
de récits réels ou imaginaires des enquêtes de ce service
prestigieux.
L’importance du rôle de la police dans le système
judiciaire anglais est d’autant plus prégnante qu’à la fin du
XXe siècle, ce sont les policiers qui, en plus d’interpeller
et de mener l’enquête, jouent le rôle du procureur français
dans les « Courts ». Le « judiciary » se compose d’avocats,
de juristes et de juges, eux-mêmes anciens avocats. Ils
siègent, plaident ou conseillent, mais ne se chargent
jamais des poursuites.
C’est le principe fondateur du système accusatoire
(adversory) axé sur la charge de la preuve et la culpabilité
pour servir la justice. Cette dernière impliquant au premier
plan la victime.
Le système inquisitoire français entend, quant à lui,
servir la justice en recherchant la vérité et s’est positionné
dès lors sans aucun égard pour les sentiments ou les vœux
des victimes, en tout cas sur le papier. Il n’est pas rare en
France de voir le parquet poursuivre une infraction sans
plainte de la victime et contre l’avis de celle-ci parfois.
L’État est la victime principale de toute infraction, il est
également maître des poursuites.
On voit apparaître une différence essentielle entre les
deux systèmes : magistrats et policiers français ont un
seul chef, l’État. Magistrats et policiers anglais servent
la population. Pas étonnant à ce compte que le système
français vive au rythme des conflits alors que le système
anglais ignore cette concurrence délétère.
Le système anglais dut tout de même faire face à des
problèmes de rassemblement de preuves et de contre-
performances des policiers devant les tribunaux. Pour y
remédier, le « Police and Criminal Act » fut voté en 1984,
suivi du PACE en 1994 venant organiser les modalités de
Muriel Leveque Relations police-justice : une approche comparée entre la France et la Grande-Bretagne
la garde à vue, du recours systématique à l’avocat et de
recherche de preuves.
Le fait le plus marquant fut la mise en place parallèle
des Crown Prosecution Service (CPS) en 1985. Cette
structure, de loin la plus proche de nos parquets, n’avait
pour seule vocation que de fournir des avocats à tous les
prévenus.
Leurs attributions furent étendues à l’évaluation de
certains puis de tous les dossiers devant être portés
devant les tribunaux. Totalement dépassés par la charge et
souvent composés de jeunes avocats inexpérimentés, les
avocats plus aguerris boudant cette charge peu lucrative,
les CPS n’ont pas pris l’ampleur voulue.
Les policiers peu coopératifs dans un premier temps
ont fini par s’accommoder de cette structure aux quelques
vertus. Ils demeurent les seuls décisionnaires en matière
de renvoi devant les tribunaux et de mesures dites
« alternatives » (amendes, médiation, transaction...).
Les CPS peuvent décider de poursuivre ou de classer
sans suite les dossiers qui lui sont présentés. En accord
avec les services de police, ils peuvent demander la
réalisation d’actes d’enquête supplémentaire mais dans
le seul but de pouvoir défendre le dossier devant les
Magistrate’s Court ou Crown Court.
Ainsi, il est évident que si chacune des parties refuse de
communiquer avec l’autre, c’est le dossier qui risque d’être
compromis. La coopération est de mise et rien ne suscite
la concurrence ou la mésentente entre les parties, sinon
les personnalités des uns et des autres.
Le constat dressé de ces différences structurelles
semble laisser peu de doute sur l’incapacité chronique des
uns à communiquer et le naturel déconcertant des autres.
Pourtant, la nature humaine aimant contrarier la logique,
les pratiques relationnelles des différents acteurs sont bien
plus complexes qu’il n’y paraît.
Des pratiques relationnelles
complexes mues par
la recherche d’efficacité
Le système inquisitoire français ne laisse que peu de
place à l’autonomie et à l’initiative aux policiers qui sont
placés sous l’autorité du procureur. Ils mènent l’enquête
et décident de mesures en son nom. En théorie, un OPJ
passerait le plus clair de son temps à appeler le parquet
pour l’informer de tout et prendre ses instructions. C’est
ce que prévoit le Code de procédure pénale. En outre, les
policiers sont soumis à une hiérarchie administrative qui
contrôle le travail judiciaire jusque dans la transmission
au parquet.
Le procureur est lui aussi soumis à une hiérarchie
imposante. C’est le ministère de la Justice et/ou le Conseil
supérieur de la magistrature qui le nomme à son poste,
fait évoluer sa carrière et détermine les politiques pénales
à suivre. La marge de manœuvre du magistrat est de fait
sensiblement réduite.
Policiers et magistrats ne paraissent bénéficier ni l’un
ni l’autre de la confiance de leur employeur, l’État, qui
maintient sur eux contrôle et pression à des fins qui
paraissent parfois éloignées de la mission de justice qu’ils
sont censés servir.
Pourtant, les relations entre eux ne sont pas si mauvaises,
tant s’en faut. Le quotidien a su imposer ses règles pour
de multiples raisons. Les hommes et les femmes tout
d’abord qui permettent au système de fonctionner et à
qui il convient de rendre un hommage appuyé, une fois
n’est pas coutume. Sans leur détermination à poursuivre
les infractions, à protéger les citoyens de ceux qui brisent
le pacte social, à adapter la pratique à des règlements
souvent inadaptés, le système judiciaire français serait
en échec. L’entente entre les magistrats du parquet et
les policiers est, en général, emprunte de convivialité et
de compréhension. Les difficultés des policiers ne sont
pas inconnues des magistrats et inversement. L’OPJ de
permanence explique le plus clairement possible le cas
qui lui est soumis, ce qui en soi n’est pas une mince
affaire. Famille qui se déchire, voisins irréconciliables,
histoire de cœur, histoire d’argent, histoire de territoire
ou de pouvoir, l’écrasante majorité des litiges ne ferait
pas une ligne dans les journaux. Rien qui n’intéresse, rien
qui ne fascine.
Tous les dossiers sont traités de la même façon : tout
acte donne lieu à la rédaction d’un procès-verbal pour
le policier enquêteur, d’où une inflation procédurale
ubuesque. Le fond des dossiers ne représente pas plus
du cinquième du dossier papier. Un acte d’enquête
dossier
pour cinq actes de procédure… il y a de quoi avoir les
nerfs à vif lorsqu’un magistrat vous demande en fin de
journée de prolonger une garde à vue pour permettre
une présentation le lendemain matin autrement appelée
« prolongation de confort ». Cependant, comment jeter
la pierre à des magistrats à qui on a greffé un casque
téléphonique et qui dans l’urgence, à distance, souvent
sans expérience doivent apprécier des dizaines de dossiers
57
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
par jour. Il faut vraiment compter sur la valeur des
individus pour que la justice fonctionne. Il paraît utile de
le rappeler.
Le système anglais s’est interdit de vivre ce type de
situation. La procédure accusatoire essentiellement
orale n’impose le cas échéant que la rédaction des actes
essentiels et d’un rapport de synthèse. En outre, les CPS ne
sont saisis que si les policiers l’estiment justifié. Nombre
de litiges sont réglés par la voie de mesures alternatives et
beaucoup d’infractions ne donnent lieu qu’à la rédaction
d’un simple rapport informatif.
L’autonomie des policiers est totale et la confiance qui
leur est accordée n’a pour seule limite que celle du PACE.
Les CPS sont totalement indépendants du pouvoir
exécutif. Ils ne décident des poursuites ou du classement
d’un dossier qu’en fonction des éléments du dossier. De
fait, coopération et confiance sont de mise dans leurs
rapports avec les officiers britanniques. Très récemment,
les CPS ne pouvant assumer le volume de dossiers à
examiner, ce sont des sergents spécialement formés qui
ont été désignés pour décider du renvoi devant le tribunal.
En outre, les Criminal Justice Units sont venus enrichir
la garantie de la mise en l’état des dossiers. Ces structures
budgétairement rattachées à la police existent dans chaque
commissariat. Ils sont les intermédiaires entre les CPS et
les policiers.
En pratique, c’est la gestion des affaires de moindre
importance qui peut être parfois source de conflits ou
de crispation entre CPS et policiers. Les premiers, fins
connaisseurs du droit et responsables de la qualité des
dossiers portés devant le juge peuvent être qualifiés de
bureaucrates par les seconds qui ont une vision plus
immédiate. Un policier qui interpelle souhaite évidemment
que l’interpellé soit poursuivi et ne vit pas toujours très
bien les demandes de complément des CPS. Il est possible
au policier d’exercer un recours interne contre une décision
de ne pas poursuivre. C’est alors un inspecteur qui viendra
évoquer le dossier avec le CPS en cause.
Les relations sont toutefois assez bonnes et s’améliorent
à mesure que l’affaire croit en importance. Ainsi, les
groupes criminels et contre-terroristes ont des relations
dossier
généralement particulièrement harmonieuses avec les CPS.
En France, la situation n’est pas si simple. Les
dossiers complexes et/ou criminels font l’objet d’une
ouverture d’information judiciaire sous l’autorité d’un
juge d’instruction. Ce magistrat du siège ne bénéficie
que de peu d’appui de ses pairs et suscite l’agacement
chez certains policiers. Ces derniers, traditionnellement
58
soumis à l’autorité d’un parquet qui leur concède une
assez grande autonomie, comprennent parfois mal
l’intervention de « petits juges » pouvant se révéler jeunes
et inexpérimentés, mais aussi très directifs. Cela dit, le
duo peut fonctionner et les policiers ne paraissent pas
fondamentalement hostiles à cette fonction. Elle trouve
sa légitimité dans le caractère indépendant de ce juge face
à un parquet accusé de répondre avec promptitude aux
commandes de l’exécutif.
Pourtant, à cet égard, le Pôle antiterroriste constitue le
contre-exemple parfait. Composé d’hommes et de femmes
aux caractères affirmés, expérimentés et déterminés, il
forme une équipe solide avec les services de police de
lutte antiterroriste. Comme dans les services anglais, les
procureurs et juges d’instruction du pôle antiterroriste ont
des relations privilégiées avec les services idoines.
Malheureusement, en France, il semble que l’antiter-
rorisme soit une exception. Les conflits vont bon train
et les échanges corrosifs par syndicats de policiers et de
magistrats interposés se font fréquents.
Ils sont d’ailleurs poussés à leur paroxysme depuis le
début de la polémique sur la garde à vue. Initiée par une
décision de la Cour européenne des Droits de l’homme,
cette polémique, largement alimentée par les avocats,
a vu s’affronter policiers et magistrats sous le regard
hésitant du politique. Policiers présentés comme des
tortionnaires et usage d’une sémantique de la Seconde
Guerre mondiale, magistrats n’hésitant pas à libérer
des mis en cause pour vice de procédure sans attendre
de modification législative, décisions des plus hautes
instances juridictionnelles en contradiction avec les textes
en vigueur, pression de toutes parts sur des policiers qui se
retrouvent seuls face à des victimes désorientées et prises
en otage, autant d’actes qui ont illustré cette ambiance
délétère.
Ce conflit illustre la médiocrité de la qualité des rapports
police-justice. Même si, au quotidien, des hommes et
des femmes dévoués et professionnels s’adaptent pour
accomplir leur mission, il persiste un fond conflictuel et
concurrentiel qui ressurgit à la moindre polémique.
Cet état de fait risque de ne pas s’améliorer au vu de
l’alourdissement croissant de la procédure qui ne laisse
plus aux policiers qu’un rôle de greffier, écrasés sous la
rédaction d’actes n’intéressant pas le déroulement de
l’enquête. L’agacement et la lassitude des services de
police sont palpables. Certains avancent même l’existence
d’un « malaise » dans la police auquel ces difficultés ne
seraient pas étrangères.
Muriel Leveque Relations police-justice : une approche comparée entre la France et la Grande-Bretagne
Cette polémique sur la garde à vue a été également
l’occasion d’un vaste débat sur le seul sujet qui paraît
rassembler policiers français et policiers anglais :
l’inconsistance de la réponse pénale. Ce sont là les rapports
entre policiers et magistrats du siège qui sont en cause.
Une forme d’incompréhension s’est installée entre ceux qui
sont confrontés physiquement aux criminels et ceux qui
décident du quantum des peines prononcées. Si le devoir
de réserve et la loyauté envers l’institution contraignent les
policiers à circonscrire leurs critiques à la sphère privée
ou aux discussions entre collègues, ils n’empêchent pas le
sentiment d’incompréhension ou de démotivation. Quel
policier n’entend pas régulièrement des collègues vitupérer
telle ou telle décision de justice avant de conclure abattu
d’un « tout ça pour ça ! » en désignant une procédure
épaisse comme une encyclopédie en dix volumes qui vient
de se solder par un « rappel à la loi ».
La critique est humaine et souvent constructive. Les
policiers aussi sont des parents, des époux, des enfants, des
voisins, des amis… Ce qui les distingue de la population
est leur expérience de la nature humaine, de ses qualités,
de ses travers et souvent de ses pires défauts. Ce prisme
déformant permet à la fois une plus grande lucidité et un
manque de recul. En tout état de cause, il est regrettable
que leur expérience ne soit pas plus prise en considération
comme nos cousins d’outre-Manche qui n’ont pas hésité à
accorder un véritable pouvoir discrétionnaire dans la mise
en l’état du dossier. Que le résultat ne soit pas toujours à
la hauteur des attentes est inévitable.
En termes d’entente, l’actualité nous fournit un
exemple illustrant bien la capacité du système anglais.
Lors des émeutes de Londres de cet été, sous la pression
de la police, la justice a mis en place, dans l’urgence, un
dispositif de gestion des interpellations massives. Les
magistrats ont siégé jour et nuit pour accompagner au
mieux les policiers dans leurs efforts pour rétablir l’ordre.
Les condamnations ont également suivi le sens répressif
donné à ces événements. L’ensemble des acteurs de la
chaîne judiciaire a coopéré, a su s’unir sans centralisation
au sommet de l’exécutif, sans ministre donneur d’ordre.
Aujourd’hui, c’est le politique qui tente d’en tirer les
enseignements et de légiférer sur une systématisation du
dispositif dans des limites budgétaires acceptables.
Le système pyramidal hiérarchisé français a pour effet
de déposséder de la matière policiers et magistrats. Ils sont
avant tout des fonctionnaires. La police a pour vocation
de défendre les institutions d’après la Déclaration des
Droits de l’homme. Les notions de service public et de
lutte contre la criminalité n’apparaissent que tardivement.
La justice est, quant à elle, garante des libertés puisqu’il
n’est point de liberté sans justice, mais n’a que peu de
liens naturels avec la police. Peut-être que la question de
la légitimité ressentie par les magistrats devrait-elle être
soulevée ? Elle paraît d’autant plus pertinente qu’elle
s’affiche comme une véritable spécificité du système
français. La magistrature se pose de plus en plus en
véritable pouvoir judiciaire, ce fameux tiers pouvoir dont
parlait Denis Salas. Cela crée un décalage avec la police et
son action qui, elle, s’inscrit dans le cadre des attributions
du pouvoir exécutif. C’est peut-être un conflit au sommet
de l’organisation constitutionnelle et une remise en cause
du principe de séparation des pouvoirs de Montesquieu
qu’il conviendrait d’étudier.
Scotland Yard a également pour vocation de protéger
les institutions, mais c’est avant tout au travers de la
protection des citoyens. Cette police régionale a été créée
pour lutter contre la criminalité rampante de Londres et
elle est restée farouchement orientée vers la protection
des Londoniens sans autres politiques que celles mises en
place localement. Aucun policier ne se considère comme
un fonctionnaire ou « civil servant » non que ce statut ait
quelque chose de péjoratif, mais il est intellectuellement
inadapté. La police est majoritairement respectée et
estimée par la population.
La justice est intimement liée à l’organisation et à
l’action de la police. Elle n’a de limite que son budget
et, dès lors, doit s’assurer que les affaires ne sont pas
présentées en vain.
Structurellement et historiquement, en dépit d’un
éclatement géographique et hiérarchique, il existe une
véritable cohérence entre les fonctions et les missions
de la police et de la justice anglaises. En revanche,
malgré sa centralisation, le système français, entièrement
orienté vers l’État, peine à créer du liant entre les acteurs
judiciaires. Dans les années 1990, plusieurs magistrats
s’exprimaient dans un ouvrage au titre frondeur : « Les
juges parlent ». Ils y exprimaient leur désarroi face au
déséquilibre entre ministère de la Justice et ministère de
l’Intérieur, ce dernier ayant des airs de toute puissance. Ils
y expliquaient surtout leur mission de garant des libertés
face à une police peu coopérative, inefficace et qu’il
convenait de contrôler étroitement.
dossier
Contrôle, conflit, défiance, les rapports police-justice
paraissent ne devoir leur salut qu’aux bonnes volontés des
uns et des autres.
Le constat pourrait ne pas être si alarmant. Après
tout, aucun système n’est parfait et les âmes motivées le
feront fonctionner. Mais une étude de 2010 de l’université
59
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
d’Oxford a de quoi interpeller. Menée par plusieurs
universitaires et professionnels de la police, elle défend la
thèse selon laquelle une population qui a plus confiance
dans sa justice et dans la procédure judiciaire coopérera
mieux avec sa police. Les institutions gagneront en
légitimité, ce qui fera chuter le risque de passage à l’acte
délictueux. Autrement dit, la bonne qualité des rapports
dossier
60
police-justice est le préalable à toute amélioration de la
sécurité des citoyens. Reste à faire le pari que, en France,
les réformes en cours tant dans la police que dans la justice
auront à cœur de gommer des oppositions ancrées dans
l’histoire judiciaire pour permettre, comme l’ont fait les
brigades du Tigre en leur temps, d’emporter la confiance
de la population et d’assurer la sécurité de tous.
Muriel Leveque
La justice dans les politiques locales
de sécurité
Jérôme MILLET

Face à la montée de la délinquance, le législateur a

choisi d’associer l’ensemble des dépositaires de l’autorité
publique dans des politiques publiques de sécurité
déclinées localement. Si la participation de la justice aux
politiques locales de sécurité ne va pas de soi au motif
principal qu’elle est susceptible de remettre en cause
son indépendance, elle est pourtant progressivement
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devenue une actrice incontournable des politiques

locales de sécurité. Ce mouvement s’accompagne
également d’une ouverture du champ judiciaire aux
autorités administratives.

The justice ministry and local security policies

Faced with the increase in delinquency, legislators have chosen to combine all guardians of public authority
under public security policies which are dealt with locally. Though the involvement of the justice ministry in
local security policies is not obvious in the main purpose of the aforementioned policies, the justice ministry
is likely to call their independence into question, and is becoming an undeniable player in these policies. This
DOSSIER
movement towards involvement in local security policies is also accompanied by an opening of the judicial
domain to administrative authorities.

Jérôme Millet

Chef d’escadron de gendarmerie, il est actuellement adjoint au chef du pôle juridique et judiciaire au cabinet
du directeur général de la Gendarmerie nationale. Docteur en droit de l’université Panthéon-Assas (Paris II), il
est l’auteur d’un ouvrage intitulé Autorités de police et sécurité locale (Éditions Mare et Martin, 2012, 465 p.).

61
 L
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
a formulation du sujet « justice et politiques
locales de sécurité » est originale et, à certains
égards, provocante :
-o
 riginale parce qu’il est peu fréquent de venir traiter de
l’autorité judiciaire dans son ensemble, ce qui signifie,
en plus des magistrats du siège, la prise en compte
des magistrats du parquet, comme l’a admis le Conseil
constitutionnel dans sa décision du 11 août 1993 dans la
mesure où il a jugé que « l’autorité judiciaire […] comprend
à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet » ; dans sa
décision du 21 février 1992, le Conseil constitutionnel
a encore admis la constitutionnalité de l’unité du corps
judiciaire en jugeant que l’article 1er de l’ordonnance du
22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut
de la magistrature qui prévoit que « tout magistrat a vocation
à être nommé au cours de sa carrière, à des fonctions du siège et
du parquet […] n’est pas contraire à la Constitution » (CC,
n° 92-305 DC, 21 février 1992). Or, une telle présentation
embrasse trop pour bien étreindre l’implication de la
justice dans les politiques locales de sécurité qui doit
être entendue avant tout comme la participation du
parquet aux politiques publiques de sécurité mises en
œuvre localement. Une telle position n’est sans doute
pas conforme à l’idéologie selon laquelle la sécurité
serait « l’affaire de tous », mais trente ans de politiques
publiques de sécurité nous ont persuadés qu’à chercher
irrésistiblement à associer le plus grand nombre
d’acteurs, sans se soucier de leur contribution effective à
la lutte contre la délinquance – ou de leur légitimité –, on
ne distingue plus les principaux des secondaires, voire
des accessoires 1. En somme, là où le nombre d’acteurs
est trop grand, la responsabilité se dilue entre eux au
point de cesser d’être vivement sentie par aucun ;
- provocante parce qu’elle situe l’autorité judiciaire dans
le cadre des politiques de sécurité et qu’elle correspond,
en conséquence, à une logique de pratique du pouvoir
éloignée de son indépendance constitutionnellement
consacrée (art. 64 al. 1er de la Constitution du 4
octobre 1958) ; l’autorité judiciaire peut, en effet,
mal s’accommoder d’une participation à un secteur
d’activité – la sécurité – vécue comme un facteur
supplémentaire de mise en cause de sa légitimité, sinon
de sa spécificité. L’ancien procureur général près la
Cour de cassation exprimait ainsi ses craintes de voir les
dossier
politiques partenariales écorner l’identité des procureurs
de la République : « la toujours plus grande implication des
procureurs dans des politiques publiques partenariales aux côtés
(1) Pour le président de la Cellule interministérielle d’animation et de suivi des contrats locaux de sécurité, G. Lefèvre, des contrats
locaux de sécurité « ont souvent mis en évidence des difficultés pour faire coopérer des acteurs de cultures professionnelles diverses,
peu habitués à dialoguer, certains parfois campés sur une mission généreuse mais pas toujours clairement définie par d’autres qu’eux-
mêmes », Revue de la Gendarmerie nationale, 2005/4, n° 217, p. 43.
(2) Cf. N. Guibert, « Les procureurs s’organisent pour préserver leur identité », Le Monde, 15 juillet 2006, p. 7.
62
de l’administration, de collectivités locales ou d’associations, a
progressivement contribué à troubler l’image du ministère public,
parfois considéré comme un représentant de l’État plutôt que
comme appartenant à une juridiction » [Nadal, 2007, p. 2296].
Être l’institution « gardienne des libertés individuelles » (art.
66 al. 2 de la Constitution) suppose aussi que l’on s’expose
à une critique citoyenne. Or, autant le dire clairement :
la justice ne peut durablement se tenir ou être tenue
en marge des politiques locales de sécurité moins sans
doute d’ailleurs en vertu d’une idéologie selon laquelle
la meilleure des préventions resterait la certitude de la
répression, mais bien parce qu’il y a urgence à remédier
au constat dressé dès 1977 par le rapport Peyrefitte selon
lequel « la justice s’est peut-être trop isolée du reste de la nation ».
Quel que soit, pour les uns, le discrédit dans lequel
serait tombée la justice pénale ou, pour les autres, la
crise de confiance qui l’affecte – situation qui trouve
une grande part de son origine dans le stock de 85 600
peines prononcées et non exécutées fin juin 2011 selon
l’étude d’impact qui accompagne le projet de loi de
programmation relative à l’exécution des peines comme
dans le classement sans suite de 80 % des plaintes
déposées par les citoyens selon le chiffre classiquement
avancé [Cario, 2005, p. 46 sqq.] –, il reste qu’il n’est pas
soutenable d’affirmer que la justice demeure en marge
des politiques locales de sécurité et des acteurs associés
à la définition et à la mise en œuvre des politiques de
sécurité. D’abord parce que le Conseil constitutionnel
qualifie d’objectif de valeur constitutionnelle « la sauvegarde
de l’ordre public, la sécurité des personnes et des biens ainsi que
la recherche des auteurs d’infractions » (Cons. constit., décis.
n° 94-352 DC, 18 janvier 1995, Rec. p. 170).
Ensuite parce que la politique publique de sécurité ne
se cantonne pas à l’organisation et à la coopération des
forces de sécurité, mais comporte clairement un volet
répressif, les lois de sécurité qui se sont succédé depuis la
loi du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation
relative à la sécurité servant de vecteur à la création
de nouvelles incriminations ou à l’accroissement de
sanction d’incriminations déjà existantes. Cette évolution
a d’ailleurs suffisamment été critiquée par certains
magistrats : « face à un ministère de l’Intérieur qui joue le rôle
de locomotive de la politique pénale, certains expriment la crainte
de devenir des “préfets judiciaires”. “Il y a danger, affirme l’un
d’eux. Il faut résister. Nous ne sommes pas magistrats pour être
au garde-à-vous” » 2. Il est ainsi possible de citer le racolage
Jérôme MILLET
dit « passif » (art. 113 de la loi n° 2003-239 du 18 mars
2003 pour la sécurité intérieure codifié à l’article 225-10-1
du Code pénal) ou les attroupements portant atteinte à la
libre circulation des personnes ou au bon fonctionnement
des dispositifs de sécurité et de sûreté dans les parties
communes d’immeubles (art. 61 de la loi précitée codifiée
à l’article L. 126-3 du Code de la construction et de
l’habitation).
Enfin, parce que le rôle du procureur de la République
ne se limite pas à la poursuite des infractions pénales et à
la direction de la police judiciaire. Les exigences nouvelles
adressées au corps judiciaire par le reste de la société ont
conduit à un accroissement considérable des tâches du
parquet.
« Sous l’effet d’un double phénomène de “judiciarisation” de la
police administrative et d’’administration » de la police judiciaire »
[Granger, 2011, p. 190], il est possible d’affirmer que la
justice est devenue un acteur incontournable des politiques
locales de sécurité en même temps que le champ judiciaire
est sous l’influence des politiques publiques de sécurité.
La justice actrice des politiques
locales de sécurité
« Dans leur ensemble, les magistrats du siège et du parquet
se refusent à lier la justice au territoire : troubler la sanction par
des considérations environnementales, imaginer que le juge puisse
être partie d’une stratégie locale de sécurité, la plupart préfèrent
ne pas y penser ! » [Estèbe, 1994, p. 31]. Ces propos qui
dénonçaient, en 1994, la faible implication des magistrats
dans le système de partenariat ne sont sans doute plus
d’actualité tant les structures de concertation se sont
développées.
Le ministre de la Justice conduit la politique d’action
publique déterminée par le Gouvernement (C. pr. pén., art.
30) : celle-ci consiste, face à la délinquance, à orienter les
forces de police judiciaire vers les infractions qui mettent
à mal l’ordre social. Ainsi définie, la politique pénale doit
être mise en œuvre sur l’ensemble du territoire national
par les procureurs généraux qui animent et coordonnent
l’action des procureurs de la République de leur ressort en
ce qui concerne tant la prévention que la répression des
infractions à la loi pénale (C. pr. pén., art. 35), et par les
procureurs de la République à qui il appartient de définir
au plan local des politiques d’ensemble fixant clairement
(3) Art. 39-1 alinéa 2 du Code de procédure pénale.
(4) Art. D. 15-3 du Code de procédure pénale.
(5) Supprimé par le décret n° 2009-1657 du 24 décembre 2009 relatif au Conseil de défense et de sécurité nationale et au Secrétariat
général de la défense et de la sécurité nationale
La justice dans les politiques locales de sécurité
aux services enquêteurs les priorités et précisant les modes
de traitement judiciaire des infractions sur la recherche et
la poursuite desquelles l’accent aura été mis.
Le législateur fait du procureur général le relais de
l’action du garde des Sceaux et du procureur de la
République l’animateur et le coordinateur de « la politique
de prévention de la délinquance dans sa composante judiciaire » 3.
Le pouvoir réglementaire en a tiré les conséquences en
rappelant que le procureur de la République est « membre
de droit des instances territoriales de coopération pour la prévention
de la délinquance » 4 mentionnées par le Code général des
collectivités territoriales (CGCT).
Ainsi, des Conférences départementales de sécurité ont
été instituées en 2002 (article 15 du décret n° 2002-999 du
17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité
et de coopération pour la prévention et la lutte contre
la délinquance). Réunies selon une périodicité au moins
trimestrielle, ces structures départementales permettaient
de prolonger au niveau local les orientations du défunt
Conseil de sécurité intérieure 5, de garantir la cohérence de
l’action des différents services de l’État. Coprésidées par
le préfet et le procureur de la République, ces conférences
regroupent l’ensemble des chefs de service de l’État
concernés par les questions de sécurité.
Pour consolider, au niveau départemental, la
mobilisation, sous l’autorité conjointe des préfets et
procureurs de la République, des différents services de
l’État qui doivent être impliqués dans la lutte contre
les différentes formes de délinquance, le décret du
17 juillet 2002 est venu transformer les CCPD et les
CDPD en conseils locaux de sécurité et de prévention de
la délinquance (CLSPD) et en conseils départementaux
de prévention (CDP). Le conseil local de sécurité et de
prévention de la délinquance constitue donc « le cadre de
concertation sur les priorités de la lutte contre l’insécurité et de la
prévention de la délinquance dans la commune » (art. D. 2211-1
CGCT).
Selon la circulaire d’application du décret, le CLSPD
doit constituer « le lieu habituel et naturel d’organisation des
collaborations et coopérations » entre les institutions étatiques
et les collectivités territoriales. Il doit devenir « le cadre
de l’expression concertée des priorités autour desquelles doivent
dossier
se mobiliser les différents acteurs », « l’instance de réflexion
et d’élaboration des stratégies coordonnées de lutte contre la
délinquance ». Il est présidé par le maire ou, dans le cadre
d’un conseil intercommunal, par le maire d’une commune
63
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
membre ou le président de l’instance intercommunale. Le
préfet et le procureur de la République en sont membres
de droit (art. D. 2211-2 CGCT).
Créé par l’article 1er de la loi du 5 mars 2007, le
plan départemental de prévention de la délinquance est
arrêté par le préfet après consultation du procureur de la
République, puis du Conseil départemental de prévention
de la délinquance (art. D. 2215-1 CGCT). Il fixe le cadre
général d’application des politiques publiques adapté aux
particularités locales et s’assure qu’elles sont mises en
œuvre de façon cohérente et efficace. Le plan est fondé sur
l’analyse de la délinquance dans le département et est soumis
à l’avis du procureur de la République, puis du conseil
départemental de prévention de la délinquance (CDPD).
La présidence du Conseil est assurée par le préfet,
mais le président du Conseil général et le procureur de
la République désigné par le procureur général en cas
de pluralité de tribunaux de grande instance dans le
département en assurent la vice-présidence. Il se compose
de quatre collèges. Le premier rassemble des conseillers
généraux et des maires. Le deuxième rassemble des
magistrats, parmi lesquels le président du tribunal de
grande instance (TGI), un juge de l’application des peines
et un juge pour enfants désignés par l’assemblée des
magistrats du siège (art. 8).
Enfin, pour assurer une continuité entre l’action menée
sous la responsabilité de l’autorité préfectorale et celle
relevant de l’autorité judiciaire, des « états-majors de
sécurité » sont constitués depuis septembre 2009. Ceux-ci
sont adossés aux comités départementaux de sécurité,
dont ils constituent les organes opérationnels 6.
Cette structure, qui se réunit une fois par mois sous leur
présidence conjointe, comprend les responsables de la police
et de la gendarmerie nationales, l’inspecteur d’Académie, le
directeur des impôts et le directeur des douanes.
Mais la justice a également initié des dispositifs auxquels
elle a convié les autres acteurs de la sécurité. Expérimentés
en 1994 au sein du tribunal de Bobigny pour réguler
l’insécurité ambiante au centre commercial de Stains
et institutionnalisés par une circulaire non publiée du
garde des Sceaux en date du 26 juin 1996 sur la gestion
dossier
des crises urbaines, les groupes locaux de traitement
de la délinquance (GLTD) sont instaurés dans un but
premier d’action judiciaire sur des sites affectés par une
multiplication de délits.
(6) Circulaire NOR : JUSD0920871C de la DACG du 7 septembre 2009 relative aux états-majors de sécurité.
(7) Loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances.
(8) Il s’agit de la composition pénale, de la privation du permis de conduire, du rappel à la loi, etc.
64
Créé et animé par le procureur de la République ou
son représentant, il est généralement constitué d’un
représentant des services de police ou de gendarmerie,
mais sa structure souple varie selon les contentieux locaux
qui la motivent. La circulaire du 28 octobre 1997 relative
à la mise en œuvre des contrats locaux de sécurité relance
le dispositif de ce qu’elle appelle désormais les groupes
de traitement local de la délinquance en notant qu’il
« peuvent constituer une structure particulièrement adaptée à la mise
au point des solutions les plus appropriées à la situation dans les
quartiers ou les sites présentant un niveau de délinquance tel qu’il
met véritablement en péril la cohésion sociale ».
Structure ponctuelle puisqu’elle a vocation à disparaître
quand une amélioration est constatée dans la vie du
quartier, le GLTD privilégie davantage l’action judiciaire
que les CCPD puisque le parquet est clairement le pilote
du dispositif.
Le champ judiciaire
sous l’influence des politiques
de sécurité
Le domaine judiciaire est directement saisi par les
politiques publiques de sécurité et l’on observe, à cet égard,
l’introduction de nouvelles attributions, principalement
municipales, dans le champ judiciaire.
Le premier exemple est celui offert par l’article 51
de la loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances 7
qui crée un article 44-1 au sein du Code de procédure
pénale selon lequel le maire d’une commune peut, tant
que l’action publique n’a pas été mise en mouvement,
proposer à l’auteur de certaines contraventions ayant
causé un préjudice à la commune une transaction de
nature à éteindre l’action publique. Si cette transaction est
acceptée par l’auteur des faits, elle doit être homologuée
soit par le procureur de la République, si elle consiste en
la réparation du préjudice, soit par le juge du tribunal de
police ou le juge de proximité, s’il s’agit de l’exécution
d’un travail non rémunéré. De plus, si ces contraventions
ont été commises sur le territoire de la commune, mais
n’ont pas causé de préjudice à celle-ci, le maire peut
proposer au procureur de la République de procéder à
l’une des mesures alternatives aux poursuites prévues
aux articles 41-1 ou 41-3 du Code de procédure pénale 8.
La nouveauté de cette disposition est la reconnaissance,
en la matière, d’un rôle d’initiative au maire et non pas
seulement au parquet.
Jérôme MILLET
Le second exemple est encore plus révélateur de
l’implication croissante des autorités de police administrative
dans le champ judiciaire. La loi du 5 mars 2007 relative
à la prévention de la délinquance introduit, en effet, un
article L. 2212-2-1 dans le Code général des collectivités
territoriales qui permet au maire d’effectuer un rappel à
l’ordre à un individu troublant l’ordre public. Implicitement
adopté pour répondre aux incivilités, ce dispositif se fonde
sur la proximité du maire avec ses administrés. Le rappel à
l’ordre souligne la « magistrature morale » [Rihal, 2007, p. 51]
dont sont réputés les maires. Comme l’a indiqué l’ensemble
des associations de maires lors de leur audition par la
commission des lois du Sénat, une grande majorité d’entre
eux a déjà recours à cette pratique qui consiste « à remonter
les bretelles » 9 en cas d’incivilités ou de petites dégradations.
Il ne s’agit pas, dans l’esprit du législateur, d’associer le
maire à l’appareil répressif, mais de favoriser, au contraire,
une gestion non pénale de certains actes de délinquance
compte tenu de l’autorité morale dont peut jouir le maire 10.
Comme le note Xavier Latour, le maire « devra trouver un
subtil équilibre entre le juge pénal et le mauvais garçon s’il souhaite
rester crédible aux yeux des deux » [2007, p. 223]. Toutefois,
ce même rapport souligne le malaise de certains maires
qui s’attirent parfois les reproches du procureur de la
République, lequel y voit les prémices d’une sanction
pour laquelle il est seul compétent. Il y a là une illustration
de la sensibilité des rapports entre acteurs judiciaires
et municipaux, parfois marqués par « la distance, voire la
méfiance » [Le Goff, 2008, p. 147]. C’est, de temps à autre,
l’évitement plus que les conflits explicites qui caractérise les
relations entre les municipalités et l’institution judiciaire :
les acteurs préfèrent se retirer discrètement des partenariats
plutôt que d’exprimer leurs désaccords [Douillet, Maillard,
2008, p.793-818]. Les contrats locaux de sécurité devaient
déjà permettre de « rendre plus simples et plus directes les relations
entre les parquets et les municipalités » 11. Cette relation est la
conséquence d’une opposition entre une logique politique
fondée sur le rapport avec une population vivant sur un
territoire dont le maire est le représentant, et une logique
professionnelle qui définit des critères d’organisation et de
bonne décision judiciaire.
Les politiques locales de sécurité mettent également
à la charge de l’institution judiciaire un certain nombre
d’obligations qui portent essentiellement sur l’information
des autorités administratives.
(9) Rapport n° 476 du sénateur J.-R. Lecerf fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la prévention de la
délinquance, septembre 2006, p. 51.
(10) Rapport n° 3436 du député Ph. Houillon fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la prévention de la
délinquance, 15 novembre 2006, p. 27.
(11) Circulaire du 28 octobre 1997 précitée.
(12) Rapport n° 7 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la sécurité quotidienne, octobre 2001, p. 22.
(13) Rapport n° 476 du sénateur J.-R. Lecerf, fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la prévention de la
délinquance, septembre 2006, p. 24.
La justice dans les politiques locales de sécurité
Ainsi, la commission des lois du Sénat avait pu
proposer, en vain, dès 2001, d’ajouter au projet de loi
relatif à la sécurité quotidienne qui lui était soumis un
chapitre relatif à l’obligation pour le procureur de la
République d’informer le maire des crimes et délits
commis sur le territoire de la commune et d’informer
le maire, à sa demande, des suites données aux plaintes
concernant des infractions commises sur le territoire
de la commune et des motifs d’un éventuel classement
sans suite. Comme l’observe alors le sénateur Jean-Pierre
Schosteck, l’information que le maire peut obtenir « ne
doit en effet pas dépendre de ses rapports avec le procureur de la
République et du bon vouloir de ce dernier » 12.
Mais, comme ont pu l’indiquer, lors de leur audition
par la commission des lois pour le projet de loi relatif
à la prévention de la délinquance, les représentants de
l’association des maires de France, en pratique, certains
procureurs de la République « ne jouent pas le jeu » 13 de
l’information des maires telle qu’elle est prévue par la
loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la
criminalité.
La loi sur la prévention de la délinquance de 2007 étend
donc l’accès à l’information en abandonnant la référence
à la gravité du trouble à l’ordre public : désormais, sur
le fondement de l’article L. 2211-3 du Code général
des collectivités territoriales, la gendarmerie et la police
nationales informent le maire des infractions causant
un trouble à l’ordre public et non plus uniquement de
celles qu’ils considèrent comme « graves ». De la même
manière, l’édile municipal peut demander à être informé
des jugements définitifs prononcés lorsque ces décisions
concernent les infractions causant un trouble à l’ordre
public. Ce principe de communication encadré des
informations du procureur de la République vers le maire
contribue à la « constitution d’un axe institutionnel » [Béraldin,
2006, p. 303] entre les autorités détentrices de pouvoirs
de police.
À cette implication judiciaire des autorités de police
administrative s’ajoute enfin une implication dans la
définition des objectifs judiciaires, comme peut en
témoigner la création des groupes d’intervention régionaux
(GIR). Le développement de l’économie souterraine a, en
effet, incité le Gouvernement à mettre en place, de manière
dossier
65
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
exceptionnellement rapide 14, des groupes d’intervention
régionaux chargés d’agir contre la délinquance sous tous
ses aspects en utilisant l’ensemble des moyens législatifs
et réglementaires non seulement au plan pénal, mais
également fiscal, douanier ou administratif 15. Les GIR
sont dotés d’une compétence territoriale correspondant au
niveau régional 16 et sont administrativement rattachés au
service régional de police judiciaire de la police nationale
et aux sections de recherche de la gendarmerie nationale.
Le préfet et le procureur de la République sont mis sur un
pied d’égalité puisque la circulaire précise que le groupe
d’intervention régional « intervient dans chaque département à
l’initiative conjointe et sur la base d’un diagnostic commun, du préfet
et du procureur de la République ». Toutefois, en cas de nécessité
d’arbitrage en raison de requêtes multiples, le concours
du GIR sera attribué sur décision conjointe du préfet de
région et du procureur général près la cour d’appel.
Or, ce dispositif a pu être critiqué par de nombreux
magistrats. En effet, l’ensemble de la procédure pénale
enseigne que l’autorité judiciaire dispose seule de l’action
publique puisqu’aux termes, d’une part, de l’article 40 du
Code de procédure pénale le procureur de la République
« reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur
donner […] » et, d’autre part, de l’article 41 du même code,
le procureur de la République « procède ou fait procéder à tous
les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions à
la loi pénale. À cette fin, il dirige l’activité des officiers et agents de
police judiciaire dans le ressort de son tribunal ». À ce premier
argument s’ajoute encore la crainte, pour le procureur
de la République, de voir s’échapper ses prérogatives :
en affirmant qu’« en cas de nécessité d’arbitrage en raison de
requêtes multiples, le concours du GIR sera attribué sur décision
conjointe du préfet de région et du procureur général près la cour
d’appel, assistés du directeur du service régional de police judiciaire
et du commandant de la section de recherches de la gendarmerie
nationale ainsi que du chef du GIR », la circulaire introduit une
nouvelle autorité administrative, le préfet de région, dans
les activités judiciaires.
Certains magistrats ont donc craint que l’immixtion
du préfet dans le domaine réservé de l’autorité judiciaire
ne vienne « rogner » [Jean, 2005, p. 60] le pouvoir propre
du procureur de la République ; d’autres ont dénoncé
« une véritable tutelle du pouvoir exécutif sur l’autorité judiciaire »
[Schalchli, 2002, p. 12] au motif que l’intervention
dossier
commune du préfet et du procureur de la République
était en contradiction avec les dispositions de l’article D. 2
(14) Q uinze jours séparent, en effet, la formation du Gouvernement (7 mai 2002) de la circulaire relative à la mise en place des groupes
d’intervention régionaux. Cette rapidité résulte avant tout d’« une volonté politique sans faille », in M. Le Fur, rapport d’information
n° 1098 sur les GIR enregistré le 1er octobre 2003, p. 5 et 14.
(15) Circulaire du 22 mai 2002 relative à la mise en place des groupes d’intervention régionaux.
(16) À l’exception toutefois du GIR de l’Isère et des huit GIR d’Ile-de-France mis en place par la circulaire IOC/K/10/29826/C du
12 novembre 2010.
66
alinéa 2 du Code de procédure pénale selon lequel « dans
le ressort de chaque tribunal, le procureur de la République et ses
substituts ont seuls qualité pour diriger l’activité des officiers et
agents de police judiciaire […] ».
Faut-il en conclure que le préfet puisse se poser
en censeur du procureur de la République ? Non. La
circulaire du 22 mai 2002 n’organise en aucun cas une
tutelle du préfet sur le procureur de la République, mais
permet surtout à l’autorité administrative de bénéficier
d’informations jusqu’alors réservées à la seule autorité
judiciaire. L’intervention du préfet dans la matière
judiciaire ne suffira pas à contrebalancer la primauté
du procureur de la République en ce domaine. Celui-ci
est et demeurera l’autorité judiciaire naturelle. Faut-il
rappeler à cet égard la place centrale du procureur de la
République dans les groupes locaux de traitement de la
délinquance [Donzelot, Wyvekens, 1998, p. 149-174] ou
les comités opérationnels de lutte contre le travail illégal ?
En outre, le GIR n’a pas vocation à devenir une troisième
force régionale de police judiciaire ou à concurrencer les
sections de recherche et les services régionaux de police
judiciaire ; il est destiné à se mettre à disposition de ces
services. C’est au procureur de la République de veiller à
la cohérence de cette nouvelle architecture judiciaire.
Se prononçant sur le recours formé par le syndicat de la
magistrature et la fédération générale des syndicats CGT
de la police nationale contre la circulaire du 22 mai 2002,
le Conseil d’État a apporté une réponse claire et concise
aux critiques en jugeant que ce texte du Gouvernement
« ne porte aucune atteinte aux prérogatives du procureur de la
République et notamment à celle de diriger l’activité des officiers et
agents de police judiciaire dans le ressort de son tribunal ».
Conclusion
En ces temps où toutes les institutions de l’État
sont conduites à de sévères remises en question en
vue de profondes mutations, il serait vain de voir dans
l’association de la justice aux politiques locales de sécurité
une marque de déstabilisation alors même qu’il y a là
l’occasion d’une nécessaire rénovation.
La représentation de l’institution judiciaire dans les
instances de politiques de sécurité publique qui n’ont cessé
Jérôme MILLET La justice dans les politiques locales de sécurité

de se multiplier au cours des deux dernières décennies
contient certes un risque d’éloignement du procureur
du reste de l’autorité judiciaire : elle est peut-être perçue
au sein même de l’institution judiciaire comme une
« préfectoralisation » de la fonction faisant des procureurs de
la République des « “préfets judiciaires” soumis aux injonctions
du pouvoir exécutif » [Lazerges, 2009, p. 699]. Entre la thèse
de l’instrumentalité et celle de l’insularité de l’autorité
judiciaire par rapport aux politiques locales de sécurité, il
y a sans doute un juste milieu nous éloignant de l’image
du cordon ombilical reliant le parquet au garde des Sceaux
et du risque de confusion entre autorités administratives
et judiciaires.
L’impératif de collaboration doit être au cœur des
relations entre justice et dépositaires de l’autorité publique,
selon la terminologie pénaliste, car seul « un partenariat
actif » [Dallest, 2007, p. 78] peut rétablir ce que le législateur
a qualifié de droit fondamental en 1995 : la sécurité.
Jérôme MILLET

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67
 Traitement de la dangerosité
et mesures de sûreté : un exemple
d’activité judiciaire imprégnée
de sécurité
Philippe-Cédric LAUMOSNE

La prise en compte de la dangerosité des auteurs

d’infractions est devenue le thème central du droit pénal
au cours des quinze dernières années. La réflexion
porte, dans un premier temps, sur l’insuffisance des
peines classiques et la nécessité d’imposer des soins au
condamné de manière renforcée. Ces réflexions vont
conduire à la création du suivi socio-judiciaire (SSJ)
en 1998. Dans un deuxième temps, en raison de faits
criminels, commis par des individus dont la dangerosité
était avérée dans certains cas, il est apparu absolument
nécessaire de se doter de moyens nouveaux fondés
sur le contrôle physique des personnes : les mesures de
sûreté.
© viperagp - Fotolia.com

Dealing with danger and safety measures: an example of judicial activity which is
highly concerned by safety
Accounting for the level of danger of perpetrators of violations has become the central theme in penal law over
DOSSIER

the last fifteen years. These reflections concern, first and foremost, the inadequacy of classical sentences and
the need to require convicted prisoners to receive care in a more determined way. These thoughts led to the
creation, in 1998, of socio-judicial supervision (SSJ ). Secondly, it became apparent that it was absolutely neces-
sary to provide new means (for example, safety measures) to physically control people. This became apparent
due to the occurrence of criminal acts which, in some cases, were committed by individuals whose danger had
previously been demonstrated.

Philippe-Cédric Laumosne

Magistrat issu de la promotion 1990, substitut général à la cour d’appel de Nancy, intervenant régulier à l’École
nationale de la magistrature à Bordeaux et Paris.

68
A
Philippe-Cédric LAUMOSNE Traitement de la dangerosité et mesures de sûreté : un exemple d’activité judiciaire imprégnée de sécurité
vant 1998, il n’existait pas dans les Codes pénaux
et de procédure pénale de référence explicite à la
notion de dangerosité des auteurs d’infractions
ou de prévention de la récidive. Ces concepts
n’étaient traités qu’au niveau de la science
criminologique. Entre 1998 et 2011, huit lois sont
intervenues pour modifier le suivi socio-judiciaire et aussi
créer quatre mesures de sûreté : le « fichier judiciaire
national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles »,
la surveillance judiciaire, la surveillance de sûreté et la
rétention de sûreté.
Il n’existait rien non plus concernant l’évaluation de
la dangerosité des auteurs d’infractions. Les expertises
psychiatriques avaient uniquement pour vocation de
déterminer si la personne était ou non responsable
pénalement. Avec le temps et l’apparition de courants de
pensée relatifs à la curabilité des délinquants, les expertises
psychiatriques et/ou psychologiques se sont modifiées en
abordant les questions de la curabilité et donc du soin. Ces
expertises se sont principalement développées en matière
d’atteintes aux personnes et, plus particulièrement, dans
le cas d’infractions à caractère sexuel.
La curabilité (soins) demeure cependant intimement
liée à la notion d’accessibilité à la sanction pénale et donc
à celle de la responsabilité pénale. La prévention de la
récidive n’est pas abordée directement, mais elle est sous-
entendue, car si la personne est curable (ou réadaptable),
le risque de récidive diminue ou disparaît.
Un embryon d’évaluation de la dangerosité destinée à
permettre au juge de prononcer la peine la mieux adaptée
à la personnalité des délinquants commence donc à
se dessiner. Cependant, l’arsenal répressif disponible
est assez pauvre pour répondre à des personnalités
complexes.
Pour les crimes (viol, meurtre, assassinat), la réponse
est, dans les faits, l’enfermement d’une durée plus au
moins longue non seulement en raison des peines prévues
par la loi (seuls quelques crimes aggravés sont punis de
la réclusion criminelle à perpétuité), mais aussi en raison
des peines effectivement prononcées qui peuvent être
très variables.
Les textes relatifs à l’application ne parlent pas des soins
durant le temps de détention. Il est seulement prévu que
les condamnés incarcérés peuvent bénéficier de réduc-
tions supplémentaires de peine 1 s’ils manifestent « des
efforts sérieux de réadaptation sociale ». Mais la loi n’oblige
(1) S’ajoutant aux réductions de peine dites « pour bonne conduite ».
(2) Point sur lequel les experts commis sont aussi amenés à se prononcer.
pas les condamnés à suivre des soins en relation avec les
troubles psychiques ou neuro-psychiques en lien avec
l’infraction 2.
En matière de libération conditionnelle (principale
mesure accordée aux condamnés à de longues peines),
le texte reste très vague. Le critère d’octroi d’une telle
libération anticipée est fondé sur la présentation de
« gages sérieux de réadaptation sociale » par le condamné sans
définir quels sont ces gages. L’obligation de se soumettre
à des soins n’est expressément prévue qu’au moment
où la personne est libérée et placée sous le régime de la
libération conditionnelle.
Pour les délits, il existe l’alternative à l’enfermement
strict qui est le sursis avec mise à l’épreuve qui peut
assortir tout ou partie de la peine d’emprisonnement :
la personne peut se voir imposer un certain nombre
d’obligations dont celle de se soumettre à « des mesures de
traitement ou à des soins même sous le régime de l’hospitalisation ».
Le non-respect des obligations entraînant la révocation
du sursis et, donc, l’incarcération du condamné, la mise à
l’épreuve consacre la notion de soins sous contrainte et la
participation de l’auteur de l’infraction à son traitement.
Néanmoins, cette option se trouve limitée aux peines d’un
quantum maximal de cinq ans d’emprisonnement et pour
une durée variant entre dix-huit mois et trois ans. Au-delà,
le prononcé d’un sursis avec mise à l’épreuve n’est pas
possible, l’emprisonnement est obligatoire.
En tout état de cause, aucun texte n’indique dans quels
cas et pour quelles infractions l’obligation de « soins » dans
le cadre d’un sursis probatoire est indiquée. Il n’existait
donc pas de catégorie de délinquants ni d’infractions
devant donner lieu à un traitement spécifique ni même de
traitement spécifique à appliquer à ces délinquants.
Un seul texte ébauche une réponse : la loi du 1er février
1994 (modifiant l’article 718 du Code de procédure
pénale) prévoit que « les personnes condamnées pour le meurtre
ou l’assassinat d’un mineur de quinze ans précédé ou accompagné
d’un viol, de tortures ou d’actes de barbarie ou pour toutes
infractions visées aux articles 222-23 à 222-32 et 227-25 à 227-
27 du Code pénal, exécutent leur peine dans des établissements
pénitentiaires permettant d’assurer un suivi médical et psychologique
adapté ». Cette « définition » des délinquants dangereux par
dossier
référence à des infractions précises va être au centre de la
loi du 17 juin 1998.
69
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
La loi du 17 juin 1998 relative
à la prévention et à la répression
des infractions sexuelles ainsi
qu’à la protection des mineurs
Cette loi est le point de départ d’une course législative en
matière de traitement de la dangerosité et de la récidive ; le
« suivi socio-judiciaire », nouvelle peine s’ajoutant à la peine
d’emprisonnement prononcée à titre principal, est créé.
Le condamné est ainsi soumis à certaines obligations
sous le contrôle du juge de l’application des peines
pendant une durée déterminée. Le non-respect de ces
obligations est sanctionné par la mise à exécution d’une
peine d’emprisonnement prédéterminée par la juridiction
de condamnation, mise à exécution décidée par le juge de
l’application des peines.
Cette « peine après la peine » permet de combler
deux vides ; d’une part, l’impossibilité d’imposer un
« suivi probatoire » pour des peines supérieures à cinq
ans d’emprisonnement (cf. supra) et, d’autre part,
l’obligation d’un suivi après l’exécution de la peine
d’emprisonnement ferme, notamment lorsqu’aucune
mesure d’aménagement de peine n’est envisageable.
Cette loi introduit « l’injonction de soins », c’est-à-
dire une obligation de soins « renforcée » qui aura des
conséquences importantes au cours de l’exécution de la
peine principale d’emprisonnement. Cependant, il existe
une restriction au prononcé de l’injonction de soins, tant
au moment de la condamnation que durant l’exécution
de la peine : l’expert doit indiquer que la personne peut
faire l’objet d’un traitement. Ce qui laisse en suspend la
question des personnes incurables…
La loi de 1998 définit aussi les infractions pour
lesquelles la peine de suivi socio-judiciaire est encourue. Il
s’agit des crimes de viols et d’agressions sexuelles simples
ou aggravés (notamment si la victime est un mineur de
moins de 15 ans), des meurtres ou assassinats aggravés
de viol ou de tortures ou d’actes de barbarie, des faits
de corruption de mineurs, des infractions relatives à la
pédopornographie et des atteintes sexuelles sur mineur.
Les textes reprennent donc les infractions prévues par la
dossier
loi du 1er février 1994 (cf. supra).
La loi introduit un régime d’exécution de peine
spécifique aux personnes incarcérées et condamnées à
une peine de suivi socio-judiciaire en tenant compte de
l’injonction de soins et de son non-respect au cours de
la détention : ainsi le condamné ne se soumettant pas à
l’injonction de soins ne peut pas bénéficier de réductions
70
supplémentaires de peine nonobstant les autres efforts de
réinsertion qu’il pourrait fournir par ailleurs.
À partir de 2004, les textes sur le suivi socio-judiciaire
vont être modifiés à plusieurs reprises.
La loi du 9 mars 2004 sur l’adaptation de la justice aux
évolutions de la criminalité va durcir le régime du suivi
socio-judiciaire puisque la durée de suivi passe de dix à vingt
ans en matière délictuelle et de vingt ans à trente ans pour
les infractions punies de trente ans de réclusion criminelle.
Il devient sans limitation de durée pour les infractions
punies de la réclusion criminelle à perpétuité. Les peines
d’emprisonnement assortissant le non-respect de la mesure
passent de deux ans à trois ans en matière délictuelle et
de cinq ans à sept ans en matière criminelle. Il s’agit de la
première manifestation de la volonté de prolonger le plus
longtemps possible le suivi des condamnés.
La loi du 12 décembre 2005 sur le traitement de la
récidive des infractions pénales va permettre d’appliquer
le régime dérogatoire des réductions supplémentaires de
peine à des personnes condamnées à une infraction pour
laquelle le suivi socio-judiciaire est « encouru », mais qui
n’ont pas été expressément condamnées à cette peine
complémentaire facultative. Elle ajoute la possibilité de
placer sous surveillance électronique mobile les personnes
lors de leur libération. La loi prévoit de même que les
personnes faisant l’objet d’une libération conditionnelle
peuvent être soumises aux obligations du suivi socio-
judiciaire si elles ont été condamnées suite à une infraction
pour laquelle le suivi socio-judiciaire est « encouru ». Il
s’agit encore une fois d’appliquer a posteriori une peine qui
n’a pas été prononcée.
La loi du 10 août 2007 va interdire l’octroi d’une mesure
de libération conditionnelle aux personnes condamnées
suite à une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire
est encouru (mais toujours non prononcé) en cas de refus
de suivre un traitement en détention et en l’absence
d’engagement de suivre des soins à leur libération.
L’injonction de soins devient obligatoire sauf décision
contraire des juridictions de l’application des peines.
Les lois du 25 février 2008 et du 10 mars 2010 vont
permettre respectivement de prononcer une assignation
à résidence sous surveillance électronique et d’imposer un
traitement inhibiteur de la libido.
Ces lois vont étendre le champ d’application du suivi
socio-judiciaire à d’autres infractions que celles prévues
initialement telles que la prostitution des mineurs, les
meurtres et assassinats aggravés ou non, les dégradations
et les destructions aggravées et les violences conjugales.
Philippe-Cédric LAUMOSNE Traitement de la dangerosité et mesures de sûreté : un exemple d’activité judiciaire imprégnée de sécurité
La dernière modification en date résulte de la loi du
14 mars 2011, dite « LOPPSI » 3. La juridiction pouvait
ordonner une mesure de placement sous surveillance
électronique mobile dans le cadre d’un suivi socio-
judiciaire, si la personne était condamnée, à titre de peine
principale, à sept années d’emprisonnement au moins. Ce
seuil a été abaissé pour les condamnés en état de récidive
légale à cinq ans.
D’une peine applicable à des infractions ciblées et
devant être expressément prononcées, les lois successives
ont étendu considérablement le champ d’application du
suivi socio-judiciaire, d’une part, du fait des infractions
concernées et d’autre part, du fait de la possibilité
d’appliquer son dispositif de contrôle et de surveillance
ainsi que ses obligations propres à des personnes contre
lesquelles la peine n’a pas été prononcée.
Malgré toutes ces modifications, le suivi socio-judiciaire
est une peine qui est donc soumise au principe général
de non-rétroactivité de la loi pénale. Ainsi, les personnes
condamnées pour des faits commis avant la loi du 17
juin 1998 ne peuvent pas être soumises à cette peine. De
même, les nouvelles mesures de contrôle pouvant assortir
le suivi socio-judiciaire (placement sous surveillance
électronique mobile, assignation à résidence) ne peuvent
s’appliquer qu’aux personnes condamnées pour des faits
commis après les lois les prévoyant.
La notion de peine est une entrave. Comment mettre
en œuvre des mesures permettant le contrôle et le suivi
des personnes déjà condamnées et considérées comme
dangereuses ? La réponse se trouve dans la notion de
« mesure de sûreté » qui permet de contrôler la personne,
à titre préventif, mais qui n’a pas le caractère d’une
peine et qui peut donc être appliquée à des faits commis
antérieurement à la loi qui les prévoit.
Les différentes lois qui modifient le suivi socio-judiciaire
ont créé parallèlement de nouvelles mesures de sûreté
destinées à corriger les failles du suivi socio-judiciaire.
La loi du 9 mars 2004
sur l’adaptation de la justice
aux évolutions de la criminalité
Cette loi crée le fichier judiciaire national automatisé des
auteurs d’infractions sexuelles (FIJAIS). C’est aussi, comme
son nom ne l’indique pas, la première mesure de sûreté.
Ce fichier regroupe l’identité des personnes ayant été
(3) Loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.
(4) Mais aussi les personnes mises en examen.
condamnées 4 pour les principales infractions initialement
prévues pour le suivi socio-judiciaire. L’inscription dans
ce fichier implique pour les personnes l’obligation de
justifier de leur adresse, selon une périodicité variable
et de leur changement d’adresse dans un délai de quinze
jours, auprès des services de police ou de gendarmerie. Le
plus important est que ce dispositif est applicable aux faits
commis avant l’entrée en vigueur de la loi et, notamment,
aux personnes dont le casier judiciaire fait encore état
d’une telle condamnation. Compte tenu des règles
d’effacement des condamnations du casier judiciaire (dont
la réhabilitation), il a fallu faire « une reprise historique »
sur près de quarante années. La fonction principale de ce
fichier consiste à s’assurer de la localisation des individus
aux fins de recoupements éventuels dans le cadre de
nouvelles affaires.
La loi du 12 décembre 2005 a étendu ce dispositif aux
crimes de meurtre ou assassinat commis avec tortures ou
actes de barbarie, aux crimes de tortures ou d’actes de
barbarie et aux meurtres ou assassinats commis en état
de récidive légale.
La loi du 10 mars 2007 a créé un régime renforcé de
justification d’adresse pour les individus « dangereux »
qui est obligatoire pour les personnes en état de récidive
légale. La justification d’adresse est alors mensuelle.
La loi du 12 décembre 2005
sur le traitement de la récidive
des infractions pénales
La loi du 12 décembre 2005, en même temps qu’elle
prévoit le placement sous surveillance électronique mobile
dans le cadre du suivi socio-judiciaire, crée la « surveillance
judiciaire des personnes dangereuses condamnées pour
crime ou délit », deuxième mesure de sûreté. Cette mesure
est applicable à tous les condamnés détenus au moment de
la promulgation de la loi suite à des faits pour lesquels le suivi
socio-judiciaire est « encouru ». La qualification de mesure de
sûreté permet, comme dans le cas du FIJAIS, de remonter
très loin dans le temps puisque la loi prévoit expressément
qu’elle est applicable aux personnes condamnées avant le
dossier
1er mars 1994, soit bien avant la date d’application possible
du suivi socio-judiciaire. Si, en principe, une mesure de
surveillance judiciaire ne peut se cumuler avec une peine de
suivi socio-judiciaire, ce cumul est possible afin de permettre
le placement sous surveillance électronique mobile des
condamnés pour lesquels le suivi socio-judiciaire ne pouvait
71
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
être assorti de ce placement compte tenu de la date de
commission des faits. Les obligations de la surveillance
judiciaire étant identiques à celles du suivi socio-judiciaire¸
cette mesure vient donc réparer le principal défaut de la
peine de suivi socio-judiciaire : la non-rétroactivité.
Pour arriver à cette qualification de mesure de sûreté, les
rédacteurs du texte se sont appuyés sur plusieurs points.
Premièrement, la personne condamnée est placée sous
surveillance pendant une durée équivalente aux réductions
de peines dont elle a bénéficié. En cas de violation des
obligations, la personne pourra être réincarcérée pour un
temps équivalent. Il ne s’agit pas d’une nouvelle peine,
mais d’une mesure permettant de mettre à exécution la
peine initialement prononcée, dans sa totalité et sous
certaines conditions. Deuxièmement, ces dispositions
ne sont applicables qu’aux personnes condamnées à une
peine d’au moins dix ans d’emprisonnement, le critère de
la peine prononcée affirmant à la fois le caractère restreint
de la mesure et faisant déjà présumer de la dangerosité de
la personne. Troisièmement, elle ne peut être ordonnée
qu’« aux seules fins de prévenir une récidive dont le risque paraît
avéré […] qui doit être constaté par une expertise médicale ».
Le but est donc la prévention et non la répression, les
conditions de la mesure de sûreté sont donc remplies 5.
La loi du 25 février 2008 a ajouté, comme obligation possible,
l’assignation à résidence sous surveillance électronique.
La loi du 10 mars 2010 a réduit à sept ans au lieu de dix
ans la peine prononcée pour permettre le placement sur
surveillance judiciaire.
Enfin, la loi du 14 mars 2011 a étendu la surveillance
judiciaire aux personnes condamnées à une peine d’au
moins cinq ans d’emprisonnement pour des infractions en
récidive légale. Cette dernière modification est étonnante.
En effet, cette extension est applicable à l’ensemble des
infractions pénales, crimes ou délits, sans distinction.
Si la surveillance judiciaire permet de résoudre le
problème de non-rétroactivité, elle partage un autre défaut
avec le SSJ. En effet, les deux dispositifs trouvent leurs
limites dans le temps de suivi et d’enfermement possibles.
Même si la durée de suivi socio-judiciaire a été augmentée
dans des proportions importantes, il ne s’agit que de
dossier
durées maximales pouvant être prononcées. La durée de
la surveillance judiciaire est tributaire du comportement
en détention de la personne. Selon son comportement en
détention, la personne se verra retirer des réductions de
peines ou refuser l’octroi d’autres réductions de peines, ce
qui réduit d’autant la période durant laquelle elle pourra être
suivie et le temps d’emprisonnement en cas de violation de
(5) Voir la motivation de la décision du conseil constitutionnel n° 2005-527 DC du 8 décembre 2005.
72
ces obligations. Par ailleurs, après la mise à exécution de la
peine assortissant le suivi socio-judiciaire ou la surveillance
judiciaire, la personne n’est plus soumise à un quelconque
contrôle, hormis celui résultant du FIJAIS.
Cependant, le défaut majeur est la remise en liberté
préalable des condamnés même si elle est assortie du
maximum de mesures de contrôle. La liberté reste le
facteur de risque de récidive.
La loi du 25 février 2008 relative
à la rétention de sûreté
Cette loi va tenter de remédier à ces dernières failles
en proposant à la fois un dispositif rétroactif, un suivi
potentiellement illimité et un internement immédiat à
l’issue de la peine. Elle prévoit, à l’origine, deux nouvelles
mesures de sûreté : la rétention de sûreté qui est (ou devait
être) autonome et la surveillance de sûreté qui doit prendre
le relais des suivis socio-judiciaires et des surveillances
judiciaires en cours ou qui seront prononcés dans l’avenir.
La rétention de sûreté est la possibilité de placer le
condamné dans un centre spécialisé (centre médico-socio-
judiciaire) à l’issue de sa peine. Afin d’obtenir le « label »
mesure de sûreté et donc l’effet rétroactif voulu, les
rédacteurs du texte ont assorti ce dispositif des garanties les
plus strictes. La rétention ne concerne que les personnes
condamnées à une peine au moins égale à quinze ans de
réclusion criminelle. Seuls les crimes les plus graves sont
concernés et non pas l’ensemble des infractions pour
lesquelles le suivi socio-judiciaire est encouru :
- les crimes, commis sur les mineurs, d’assassinat ou de
meurtre, de tortures ou d’actes de barbarie, de viol et
d’enlèvement ou de séquestration ;
- les crimes, commis sur les majeurs, d’assassinat ou de
meurtre aggravé, de tortures ou d’actes de barbarie
aggravés, d’enlèvement ou de séquestration aggravée.
Les personnes doivent présenter « une particulière
dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive
parce qu’elle [s] souffre [nt] d’un trouble grave de la personnalité ».
Cette dangerosité doit être déterminée dans le cadre d’une
observation pluridisciplinaire au cours de laquelle une
expertise médicale doit être réalisée par deux experts. La
mise en œuvre ne pourra se faire qu’à la condition que
l’évaluation constate que toutes les autres mesures (suivi
socio-judiciaire, surveillance judiciaire, placement sur
surveillance électronique mobile et inscription au FIJAIS)
seront insuffisantes à prévenir la commission d’infractions
Philippe-Cédric LAUMOSNE Traitement de la dangerosité et mesures de sûreté : un exemple d’activité judiciaire imprégnée de sécurité
pour lesquelles la personne a été condamnée. Enfin, la
durée ne peut excéder une année, mais elle est renouvelable
indéfiniment. Ce dispositif aurait dû s’appliquer à
l’ensemble des condamnés répondant à ces critères, y
compris pour des faits commis avant la promulgation de
la loi ce qui aurait permis d’éviter les étapes de suivi socio-
judiciaire ou de la surveillance judiciaire.
Cependant, le Conseil constitutionnel 6 a estimé que
si la rétention de sûreté n’était pas une peine privative
de liberté, dans la mesure où elle avait pour seul but
de prévenir la récidive (les conditions de son prononcé
présentant, par ailleurs, suffisamment de garanties), elle
devait cependant être qualifiée de « mesure privative de liberté »
et non de mesure de sûreté. En conséquence, elle ne peut
pas être appliquée pour des faits commis antérieurement
à la loi. Cette décision semble donc réduire à néant le
principal objectif : vaincre le principe de non-rétroactivité.
Néanmoins, le Conseil constitutionnel n’a pas exclu
qu’en cas de violation des obligations de la surveillance de
sûreté, y compris pour des personnes condamnées pour
des faits commis antérieurement à la loi, la rétention de
sûreté puisse être prononcée. Il existe donc une possibilité
de faire une application rétroactive de la rétention de
sûreté, mais qui supposera au préalable la mise en œuvre
du suivi socio-judiciaire ou de la surveillance judiciaire
puis la surveillance de sûreté.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a émis une réserve.
Ainsi, il a conditionné le prononcé de cette mesure au fait
que la juridiction chargée de la prononcer s’assure que la
personne condamnée a été mise en mesure de bénéficier,
pendant l’exécution de sa peine, d’une prise en charge et
des soins adaptés à ses troubles de la personnalité.
Cette décision du Conseil constitutionnel semble
avoir anticipé la décision de la Cour européenne des
droits de l’homme du 17 décembre 2009 7 qui censure
la modification, avec effet rétroactif, du régime allemand
de la détention de sûreté 8 au motif qu’il n’existe aucune
différence fondamentale entre l’emprisonnement et la
détention, dans la mesure où les personnes ne bénéficient
pas d’un soutien psychologique suffisant et spécifique. La
loi du 10 mars 2010 a modifié les textes sur la rétention
de sûreté prenant en compte cette réserve du Conseil
constitutionnel.
Cette mesure ultime est donc conditionnée par la mise
en place d’une offre effective de soins (psychiatrique
et psychologique) durant l’exécution de la peine. Si le
(6) DC n° 2008-562 du 21 février 2008.
(7) Affaire M. c. Allemagne (Requête n° 19359/04).
(8) Une loi de 1998 permet de prolonger la durée initiale de dix ans pour une durée illimitée.
principe a été acté dans les textes – l’exécution de la peine
devant se faire dans des établissements spécialisés –, la
première Unité hospitalière spécialement adaptée (UHSA)
a été inaugurée à Lyon le 21 mai 2011 (deux autres étant
en cours de construction à Nancy et Orléans). De plus,
des établissements pénitentiaires ont été ciblés pour
recevoir ces détenus. Cependant, le personnel soignant
fait cruellement défaut.
L’autre condition est que ce placement en rétention
de sûreté ait été expressément prévu par la décision de
condamnation de la cour d’assises. Pour ce faire, il faudra
que la cour dispose des éléments nécessaires, éléments
(expertises médicales notamment) qui permettent de prédire
que l’évolution ne sera (peut-être) pas favorable et qu’une
mesure de rétention de sûreté sera (peut-être) nécessaire…
Autre mesure de la loi du 25 février 2008, la surveillance
de sûreté, qui devait être le prolongement de la rétention de
sûreté lié à une diminution de la dangerosité, est devenue le
prolongement du suivi socio-judiciaire et de la surveillance
judiciaire. Les personnes placées sous suivi socio-judiciaire
ou sous surveillance judiciaire peuvent être placées sous
surveillance de sûreté sous trois conditions : une expertise
médicale constate une « persistance de la dangerosité », les
obligations résultant de l’inscription dans le FIJAIS sont
insuffisantes et la probabilité de commission de nouvelles
infractions reste très élevée. À ces conditions, la Juridiction
régionale de la rétention de sûreté (JRRS) peut prolonger
les mesures de contrôle mises en place précédemment
(injonction de soins, surveillance électronique mobile,
etc.). La durée de placement sous surveillance de sûreté,
qui était initialement d’une année, a été portée à deux
années par la loi du 10 mars 2010.
Par ailleurs, cette même loi a étendu le champ
d’application de la rétention de sûreté et de la surveillance
de sûreté aux crimes de meurtre, d’actes de torture ou
de barbarie, d’enlèvement ou de séquestration et de
viol commis en récidive lorsqu’ils sont commis sur des
personnes majeures. Comme dans le cadre du suivi socio-
judiciaire, le champ d’application est progressivement
élargi à de nouvelles infractions.
Elle a prévu que les personnes condamnées à la
réclusion criminelle à perpétuité ayant bénéficié d’une
dossier
mesure de libération conditionnelle puissent être soumises
à une mesure de surveillance de sûreté si une expertise
médicale constate que le maintien de l’injonction de soins
est indispensable pour prévenir la récidive. Il convient
de souligner que le délai durant lequel la personne ainsi
73
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

libérée est soumise au contrôle du juge de l’application
des peines est compris entre cinq et dix ans.
Il apparaît donc que le législateur n’a cessé de
modifier les textes pour renforcer les différents régimes
en étendant leur champ d’application à de nouvelles
infractions, en assouplissant les critères permettant de
les prononcer et en renforçant les moyens de contrôle,
notamment en permettant un large usage du placement
sous surveillance électronique mobile ou l’assignation
à résidence sous surveillance électronique qui viennent
compléter les classiques et formelles limitations à la liberté
d’aller et venir que sont les interdictions de fréquenter
certains lieux ou certaines personnes. Il s’agit de contrôler
en permanence les personnes et de limiter les risques
inhérents à la liberté.
Cependant, la multiplication des textes est une source de
complexité. Chaque dispositif repose sur une procédure
particulière, source de confusion et pose, de surcroît,
d’importants problèmes d’application de la loi dans le
temps en fonction de la date de commission des faits.
Enfin, si l’évaluation de la dangerosité fondée sur
la nature de l’infraction commise paraît être un critère
acceptable en raison de son caractère objectif, celle
fondée sur le quantum de la peine prononcée est une
faille majeure des nouvelles mesures de sûreté telles
la surveillance judiciaire, la rétention de sûreté et la
surveillance de sûreté.
En effet, la peine prononcée dépend de l’aléa judiciaire
qui est résumé dans l’instruction contenue dans l’article
353 du Code de procédure pénale qui prescrit aux jurés
de « rechercher quelle impression ont faite, sur leur raison, les
preuves rapportées contre l’accusé ». Les praticiens (magistrats
et avocats) sont les témoins de cet aléa à chaque audience
et pour chaque dossier examiné par une juridiction
pénale. Il est d’ailleurs symptomatique de constater que
la nouvelle obligation de motiver les décisions incombant
aux cours d’assises (loi n°2011-939 du 10 août 2011 sur la
participation des citoyens au fonctionnement de la justice
pénale) ne concerne que la déclaration de culpabilité et
non la peine prononcée, le législateur ayant sans doute
perçu qu’il s’agit de la partie la plus subjective d’une
décision pénale.
Philippe-Cédric LAUMOSNE

***
Tableaux sur les auteurs d’infractions sexuelles et les mesures de suivi socio-judiciaires
(Sources DACG, ministère de la justice)
Total inscrits Au titre de la reprise Nouveaux inscrits
2005 (au 31.01.2006) 25.997 20.222 5.775
2006 (au 31.12.2006) 32.243 20.222 14.021
2007 (au 31.12.2007) 39.540 20.467 19.073
2008 (au 31.12.2008) 44.178 19.958 24.220
Statistiques des inscrits FIJAIS 2009 (au 31.12.2009) 48.910 19.672 29.238
(fichier judiciaire national automatisé
des auteurs d’infractions sexuelles) 2010 (au 31.12.2010) 53.181 19.326 33.855
depuis sa création (30.06.2005) 2011 (au 31.08.2011) 55.992 19.117 36.875

Années Nombre de condamnations Nombre de suivis

avec suivis socio judiciaire socio-judiciaires inscrits
encourus au casier judiciaire
2000 19906 265
2001 18957 421
2002 17779 642
dossier

2003 21607 853

2004 23983 1055
2005 26857 1136
2006 29296 1209
Statistiques des mesures de 2007 32150 1259
suivi socio-judiciaires 2008 33016 1342
encourues/inscrites
au casier judiciaires 2009 32815 1342

74
Les auteurs de violence sexuelle
Un problème ancien, une peur récente,
quelles actions sur le terrain ?
Sophie BARON LAFORET

La problématique de la population des auteurs de

violence sexuelle, distinguée en tant que telle, émerge
depuis un peu plus de vingt ans. Les violences sexuelles,
relations incestueuses, conduites exhibitionnistes et
pédophiles, les viols utilisés en temps de guerre étaient
connus, tus, souvent tabous. Les organisations sociales
ont considéré qu’il n’était plus possible de tolérer ces
types de comportement, parfois avant même de les
identifier. Il fallait y remédier sans trop savoir à quoi,
cherchant des solutions avant de qualifier les problèmes
et de déterminer des réponses.
© andreykr - Fotolia.com

Perpetrators of sexual violence

What action is required to combat this old problem which causes fear in the modern world?
The problem of the population of perpetrators of sexual violence, which are different from other sorts of crimi-
nals, has been emerging for a little over twenty years. Sexual violence as well as incestuous relations, exhibitionist
behaviour and paedophiles are all problems. In times of war, people were aware that rapes were committed,
but these acts were hushed up and often considered to be taboo. Social organisations decided that society
DOSSIER
could no longer tolerate these behaviours, in some cases before even having categorised these crimes. Social
organisations had to remedy the sexual violence situation without really knowing what they were dealing with,
looking for solutions before identifying the problems and determining what the answers to these problems
would be.

Sophie Baron Laforet

Psychiatre, praticien hospitalier, CeRIAVSIF, Centre ressource pour les intervenants auprès des auteurs de
violence sexuelle Ile-de-France.

75
 C
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
ette problématique nous touche chacun :
dans nos relations familiales, de parents,
d’enfants, d’homme, de femme, d’être
sexué, dans notre quotidien de devoir
confier des enfants, de faire confiance à celui
qui nous soigne, qui nous côtoie, dans nos réflexions
sur la place du sexuel dévoilé, mis en scène ou intime.
Elle vient rapidement interroger la perversion avant la
destruction. Quoi de plus naturel alors que de contester
les lois ou d’interpeller, de façon répétitive, les magistrats
ou les éducateurs pour contenir et les « psys » pour
expliquer et, surtout, s’occuper de ce que la société ne
veut pas trop savoir en renvoyant dos-à-dos justice et
psychiatrie, contrôle et soin, dans une danse difficile à
construire ou dans une « alliance impossible » ?
Nous proposons de donner un écho de ce qui anime
aujourd’hui des professionnels sur le terrain quotidien. Je
voudrais ici témoigner de notre mobilisation depuis des
années, plus de vingt ans maintenant, ainsi que de notre
importante évolution, même si on en parle trop souvent de
façon négative et critique. J’aimerais faire partager les espoirs
qui nous animent comme tout médecin, tout soignant, face
à un individu non pas dans l’angélisme ou l’innocence, mais
dans un humanisme réaliste nécessaire. Pouvoir rencontrer,
ne pas s’opposer par position idéologique, pouvoir faire
respecter les limites des possibilités si besoin, mais proposer
ce qui nous semble « digne ». Digne pour lui, le justiciable,
l’auteur désigné, et pour nous dans notre contexte social et
culturel. Ne pas abandonner ces personnes à la difficulté de
leurs actes, à l’impasse dans laquelle ils ont été et se trouvent
parfois enfermés.
Une population qui émerge
en milieu carcéral
Les victimes font exister les auteurs : nous avons
entendu les victimes, organisé leur accueil, les dépôts
de plainte, les indemnisations et donc poursuivi les
auteurs. Les violences sexuelles déclarées sont, depuis le
début des années 1980, en augmentation régulière. Des
chiffres confirment cette évolution : les faits portés à la
connaissance des forces de l’ordre qui étaient, au milieu
dossier
des années 1970, d’environ 6 000 par an, étaient en 2004
supérieurs à 26 000 1. De 1980 à 2005 la population
carcérale a doublé de 20 196 à 39 041, les condamnés
(1) « Sur le suivi des auteurs d’infractions à caractère sexuel », Rapport présenté par Étienne Blanc, député, en conclusion des travaux
d’une mission d’information relative à l’exécution des décisions de justice pénale présidée par Jean-Luc Warsmann, Assemblée
nationale, 29 février 2012.
(2) Congrès international francophone sur l’agression sexuelle.
76
à caractère sexuel sont, eux, passés de 1 118 à 8 670, ce
qui représente 600 % d’augmentation. Le nombre de
personnes écrouées pour ce type de faits se stabilise
depuis les années 2005 autour de 8 000, soit 13,9 % de
la population carcérale au 1er juillet 2011. La plupart des
incriminations sont de nature criminelle, 70 % pour 30 %
de nature correctionnelle. En cours d’assises, près d’un
procès sur deux concerne des faits à caractère sexuel.
Les plaintes sont en diminution depuis 2005 et semblent
stabilisées à près de 24 000 par an. Les condamnations
pour crimes sexuels étaient de 1 802 en 2005, contre 1 386
en 2009. Comme dans d’autres pays, on peut s’interroger
sur la fonction dissuasive des peines affichées comme
de plus en plus lourdes : seraient-elles dissuasives de la
commission des infractions ou de la plainte ? Au Québec,
des professionnels défendent une moindre pénalisation
pour faciliter l’accès au droit (CIFAS 2, 2011).
Par ailleurs, la limite de prescription des faits ayant
augmenté, des victimes ont pu porter plainte jusqu’à
vingt ans après les faits et nous avons rencontré nombre
de ces situations anciennes portées sur la scène publique.
Peut-être ce reliquat de faits anciens possibles à déclarer
dans ce contexte se stabilise-t-il après avoir connu une
augmentation et entre alors dans la part d’augmentation
temporaire des dépôts de plainte et de condamnation.
Les femmes sont très peu représentées. Moindre
réalité et/ou difficulté à l’envisager, à porter plainte, à
l’entendre ? Les mineurs auteurs de violence sexuelle sont,
en revanche, très présents : 1/3 des violences sexuelles
commises le seraient par des adolescents, 20 % des viols
et 50 % des agressions sexuelles qui arrivent en justice. La
composante du regard social a un impact sur ces données
qui sont le reflet de nos préoccupations, pas forcément de
la réalité en termes de quantité.
En prison, cette population des auteurs d’agressions et
violences sexuelles produit une représentation décalée de
l’image qui existe en milieu libre. En milieu carcéral, les
« pointeurs » sont des détenus mis à l’écart de la population
carcérale qui n’adhèrent pas aux fonctionnements
implicites de la prison ou à ses représentations classiques :
la recherche de l’évasion, l’alliance contre le règlement
et l’autorité… Ils apparaissent comme souvent décalés
de ce monde, interrogeant sur la pertinence de ce type
de punition, l’enfermement, l’éloignement, dont ils ne
semblent pas comprendre le sens ni le fondement.
Sophie BARON LAFORET Les auteurs de violence sexuelle. Un problème ancien, une peur récente, quelles actions sur le terrain ?
D’ailleurs, par opportunité et souci de gestion des
places disponibles, les auteurs de violence sexuelle ont
d’abord été regroupés, dans les années 1990, dans des
établissements pénitentiaires ouverts, comme Casabianda
et Mauzac, avant que ne soient proposés des projets
adaptés.
Les personnels pénitentiaires ont été confrontés à
une population nouvelle, s’interrogeant sur leur rôle,
cherchant des repères : ils ont été déroutés, attaqués dans
leurs assises professionnelles.
La situation actuelle doit se replacer dans la politique
du soin en milieu carcéral et de la limitation de la
stigmatisation par l’acte. Contrairement à d’autres pays,
la France a fait le choix d’une politique de soin en milieu
carcéral sur l’ensemble du territoire, impliquant le système
sanitaire. La loi de 1994 a confié la santé en milieu
pénitentiaire au milieu hospitalier, impliquant les acteurs
du soin, faisant entrer l’hôpital dans la prison. C’est une
politique ambitieuse qui met en place un recours au soin
dans tous les établissements et que nombre de pays nous
ont envié. La difficulté vient de la disparité des besoins
et des moyens. En cela la situation en prison est proche
de celle du milieu libre. Le Québec, si souvent cité en
référence, a fait le choix de la spécificité, d’une unité
spécialisée, de structures d’expérimentation, de lien avec
l’université et la recherche.
L’identification par l’acte judiciarisé a été discutée,
redoutée comme une réduction de la personne à son
comportement. Ne pas récuser une orientation, un
accès aux soins, en raison de l’acte, est une position
déontologique et humaine. Tenir compte de l’acte comme
d’un élément de la réalité, sans systématiser, a été un
enjeu dans un contexte de pression sociale, de peur, de
demandes diverses à un système de soins qui se mettait
en place en milieu fermé. La loi du 17 juin 1998 a été une
loi « spécifique » pour les auteurs de violence sexuelle, une
avancée contestée dans ce contexte.
Les évolutions : la clinique.
Une question de pathologie ?
Maladie et troubles
de la personnalité
Dès le début des années 1990, des psychiatres, installés
depuis peu en milieu carcéral, les services médico-
psychologiques régionaux (SMPR) sont officiels depuis
1986, s’interrogent. Les auteurs de ces actes souvent
odieux, parfois puérils, sont-ils malades ? Totalement ?
En partie ? Responsables ? Leur devenir va se mêler aux
discussions et controverses sur la responsabilité pénale
des malades mentaux.
Au ministère de la Santé, la direction générale de la Santé
(DGS) confie à Claude Balier, psychiatre, psychanalyste,
responsable du SMPR de Varces à Grenoble, un rapport
[1993] puis une recherche [1995]. Cette recherche-action
menée avec André Ciavaldini mettra au travail les équipes
des SMPR, favorisant la connaissance et incitant à l’abord
des personnes et de la problématique.
La fédération française de psychiatrie organise une
conférence de consensus sur ce thème en 2001. Elle
signe ainsi la pertinence de la question et pose des bases
pour les professionnels concernés, peu de temps après le
vote de la loi dite « du suivi socio-judiciaire », le 17 juin
1998, ciblée sur les auteurs de faits à caractère sexuel. Les
recommandations du jury retiennent la diversité clinique et
des approches possibles, décalant diagnostic et traitement
d’une catégorisation par acte ou comportement.
Il naît alors une position française sur la clinique de
la violence sexuelle. Les auteurs de violences sexuelles
ne sont pas tous des pervers au sens d’une organisation
psychique stable et que l’on craindrait inamovible. Claude
Balier décrit ces sujets qui vacillent face à leurs angoisses
d’anéantissement, le mécanisme psychique à l’œuvre chez
certains pour ne pas basculer dans la maladie mentale, la
psychose, l’éclatement de leur identité si fragile. Il permet
de mettre des mots, rend licite l’abord clinique. Il travaille
avec les bases de la psychiatrie publique, du secteur, en
équipe pluridisciplinaire, donnant une place à chacun
dans l’approche et le traitement, pour faciliter l’émergence
d’une continuité identitaire qui fait tant défaut aux sujets
auteurs des faits. Ces constats, conjugués à la réflexion
sur les soins en milieu carcéral, incitent à des attitudes
« actives » de la part des soignants qui ne peuvent attendre
la « demande », légitiment des propositions thérapeutiques
et font réfléchir à la mise en place de dispositifs de soins
tenant compte du contexte et de l’acte.
Claude Balier permet à nombre de cliniciens d’aborder
ces sujets auteurs, de les reconnaître dans une souffrance
et de réfléchir à des attitudes thérapeutiques fondées sur
dossier
des constats cliniques. Il va falloir articuler ces constats
avec les commandes sociales et juridiques. Il défend
l’articulation avec la réalité, la contrainte judiciaire, les
temps judiciaires et pénitentiaires.
La clinique naît en milieu carcéral, Claude Balier
en fait écho dans la communauté psychanalytique et
psychiatrique. L’Association pour la recherche et le
77
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
traitement des auteurs d’agression sexuelle (ARTAAS)
sera un support important de la diffusion d’informations
dans une dimension de partage d’expérience et de soutien
professionnel.
La dynamique en France, si elle s’individualise, établit
très tôt des liens internationaux. Les abords des collègues
essentiellement francophones alimentent les réflexions et
propositions : plusieurs équipes ont des échanges avec la
Belgique et le Québec, notamment dès le début des années
1990. Des modèles de thérapies de groupe sont adaptés
et utilisés. Jocelyn Aubut viendra en 1994 conseiller et
évaluer le projet qui débute au SMPR de Fresnes.
L’ARTAAS participe à l’organisation des CIFAS depuis
leur création en 2000.
Les hypothèses psycho-dynamiques et psycho-
criminologiques s’échangent : la place de la rage et de
la colère en référence cognitivo-comportementale fait
écho à des écrits sur la perversion (La perversion, se venger
pour survivre de Gérard Bonnet), d’autres sur la place des
échecs des processus d’individuation et de séparation
dans l’enfance. Nous puiserons des outils dans nos
échanges. Nous aurons le souci de ne pas transplanter des
techniques sans tenir compte des différences de culture.
S’agissant de troubles de la personnalité révélés par
des actes judiciarisés, cette activité clinique est surtout
une activité « fermée » des professionnels exerçant en
milieu carcéral. Quelques praticiens, par ailleurs experts,
vont permettre le développement de soins en milieu
libre : comme par exemple à Paris le Dr Henri Nhi Barte
et la création d’une consultation pour « sexopathes »
ou l’antenne de psychiatrie et psychologie légale de
La Garenne-Colombes du Dr Roland Coutanceau. Des
professionnels engagés dans la clinique et la recherche,
comme le PARI à Grenoble, proposent un accès à des
psychothérapies.
Après la mise en place de la loi du suivi socio-judiciaire,
des consultations spécialisées s’ouvrent de façon
dispersée sur le territoire, multipliant les références et les
innovations.
Si l’approche française défend une accessibilité
dossier
diversifiée qu’il ne faut pas trop tôt spécialiser, le
Québec met en place des unités spécialisées visant une
connaissance scientifique, la construction d’un savoir
validé par des études pragmatiques et quantitatives.
Aujourd’hui, la plupart des formations initiales intègrent
des informations sur cette population hétérogène et
cherchent à donner des repères aux futurs professionnels.
78
L’essentiel des acteurs ayant été formés sans ces éléments,
doivent pouvoir avoir recours aux formations continues.
C’est dans ce but que sont créés en 2006 les centres
ressource pour les intervenants auprès des auteurs de
violence sexuelle (CRIAVS).
Les traitements : pénitentiaire,
médical, social, psychologique
Traitement médical
La question des traitements est vite posée avec
l’ambiguïté du terme qui renvoie bien souvent au
médical plus qu’au traitement social, psychologique ou
au traitement pénitentiaire. Des traitements, au sens
médico-psychologique du terme, sont possibles. C’est
ce qui est rapidement retenu du travail des équipes
psychiatriques. Entre soin possible et soin nécessaire,
voire systématique, les confusions seront fréquentes
et les demandes importantes. La loi du 17 juin 1998
échappera de peu au suivi médico-judiciaire pour évoluer
vers le socio-judiciaire, non pour évacuer le médical,
mais pour ne pas le mettre en confrontation directe et
inutile avec le judiciaire. Les travailleurs sociaux exerçant
dans les comités de probation avant la création des
services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP)
connaissent cette population et la suivent de longue date.
Ce que les consensus actuels retiennent :
- la nécessité de la proposition de rencontre : les équipes
de soins ont mis en place des dispositifs proposant des
entretiens d’accueil et d’évaluation. Ils utilisent souvent
des médiations et des séquences d’évaluation. Les outils,
comme le questionnaire d’investigation clinique pour les
auteurs d’agression sexuelle (QICPASS), ou le « Qu’en
dit-on ? » sur un support de jeu de cartes, et d’autres,
sont fréquemment utilisés, facilitant l’accès aux soins et
l’entrée en relation. Ces modalités répandues en milieu
fermé le sont moins en milieu libre : on les rencontre
dans les consultations spécialisées ou post-carcérales,
dans les plates-formes adossées à un centre ressource
qui commencent à se créer. Elles sont peu fréquentes
en pratique générale en psychiatrie ;
- ne pas travailler seul : l’importance de pouvoir faire
référence à un travail d’équipe, à un projet. Face à
la destructivité, aux aménagements de personnalité
de type pervers, il est indispensable de pouvoir se
référer à des collègues, de pouvoir distancier l’emprise
Sophie BARON LAFORET Les auteurs de violence sexuelle. Un problème ancien, une peur récente, quelles actions sur le terrain ?
éventuelle pour pouvoir poursuivre un travail avec le
sujet. Ne pas travailler seul c’est autant pouvoir partager
les ressentis, inquiétudes ou emballements avec des
collègues, que recevoir la personne sous main de justice
(PSMJ), par moment à deux ou en alternance entre deux
professionnels ;
-p
 roposer du travail de groupe plus qu’individuel : c’est
un point sur lequel la composante culturelle a constitué
un frein. Les pays de culture anglo-saxonne y sont
plus enclins. Des groupes sont proposés de plus en
plus fréquemment en milieu pénitentiaire et se mettent
plus timidement en place en milieu libre. La modalité
groupale n’est pas réservée qu’au soin. Les programmes
de prévention de la récidive (PPR), animés par les
professionnels des SPIP sont de plus en plus nombreux
sur le territoire. Ils ne sont pas réservés aux auteurs de
violence à caractère sexuel ;
- p ouvoir évaluer la nécessité d’un traitement
médicamenteux et le situer dans les objectifs. Faire
prescrire des médicaments mal nommés « castration
chimique » aux psychiatres n’est pas aisé. Ces traitements
médicamenteux, pas toujours hormonaux, peuvent être
nécessaires, utiles et entraîner un soulagement. Ils ne
représentent pas La solution fréquente sous-utilisée
par références dogmatiques et par méconnaissance.
Ces traitements ne sont pas nouveaux. Leur utilisation
était jusque-là réservée à d’autres spécialités dans
d’autres indications : endocrinologie, andrologie,
urologie, gynécologie, dermatologie, etc. L’indication
d’un médicament doit être posée par un psychiatre
au sens de l’évaluation de la place du comportement
sexuel inquiétant et du fonctionnement psychique
global du sujet. Les professionnels en exercice n’ont
pas été formés à cette prescription et la redoutent dans
un contexte de pressions sociales et médiatiques. Un
récent travail de la Haute autorité de santé (HAS), en
2009, a fait des recommandations sur ce point. Un
effort d’information se met en place pour améliorer leur
usage. Il faut souligner le manque majeur d’études et de
recherches sur leurs indications précises, leur efficacité,
leurs mécanismes d’action… et le temps préconisé pour
la durée de prescription. D’une manière générale, la
focalisation sur la récidive nous a détournés de valider les
modalités opérantes, les indications de modalités de prise
en charge comme cela se fait dans d’autres pathologies.
En effet, selon les indications et les personnes, l’arrêt
du traitement ne signifie pas forcément rechute, ce qui
placerait le médicament dans une position de contrôle
indispensable ou de substitution à un fonctionnement
organique ou psychique que l’individu ne serait plus
capable d’assumer. Le contrôle envisagé par un texte
de loi semble inadapté en l’état des connaissances, sans
parler du manque de confiance dans l’organisation
médicale ;
- construire un parcours de soin, un parcours personnalisé,
qui va nécessiter des transmissions entre les acteurs qui
se succèdent (à la sortie de prison par exemple) ou entre
des acteurs qui ont à s’articuler dans leur évaluation
et leurs objectifs. Il nous faut pouvoir penser des
séquences de soin selon les besoins de la personne et
les ressources : parfois des soins plus intensifs pendant
un temps, plus tard un espacement des rencontres, ou
l’inverse.
Ces évolutions des références médicales ont été
contingentes des changements dans les abords juridiques
et pénitentiaires du problème.
Traitement juridique et évolution
de l’expertise psychiatrique
Durant ces vingt dernières années, les lois concernant
les auteurs de violence à caractère sexuel se sont
multipliées, enchaînées au fil des faits divers émouvant
la population, augmentant les peines encourues et les
contraintes possibles après l’incarcération jusqu’à la
rétention de sûreté. La fonction du juge de l’application
des peines (JAP) a été de plus en plus importante. Le
récent rapport d’Étienne Blanc à l’Assemblée nationale
le souligne et recommande de « simplifier un droit existant
particulièrement complexe ». Il rapporte « la profonde mutation
du recours à l’expertise » qui a évolué de la responsabilité
pénale vers l’évaluation du sujet en exécution de peine,
de l’expertise psychiatrique stricto sensu vers une évaluation
criminologique. Les modalités juridiques interpellent de
plus en plus l’avis des experts psychiatres pour éclairer des
décisions contraignantes pour la liberté ou permettre les
aménagements moins restrictifs.
Traitement pénitentiaire et évolution de
la profession de conseiller pénitentiaire
d’insertion et de probation (CPIP)
L’administration pénitentiaire a dû faire face aux
dossier
changements de populations concernées et aux nouvelles
missions. Les services pénitentiaires d’insertion et de
probation (SPIP) ont regroupé les acteurs du suivi social
en milieu libre et en milieu fermé. Les professionnels
des SPIP ont également réfléchi aux modes de suivi
des personnes poursuivies ou condamnées pour actes à
caractère sexuel. Des expériences menées dans l’équipe
d’Angoulême ou à Niort incitent à un abord groupal qui
79
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
sera modélisé dans les programmes de prévention de la
récidive (PPR) et à repenser les rôles de chacun : comment
contractualiser avec le justiciable, comment articuler entre
soin et suivi ?
Traiter et soigner :
prendre soin de et faire changer
Les commandes sociales sont centrées sur la prévention
de la réitération des actes. Une première décennie a vu
une demande importante sur le soin proposable par
les équipes de psychiatrie avant de se centrer depuis
quelques années sur les accompagnements sociaux et les
articulations des professionnels. La récidive lue comme
rechute de pathologie a laissé de côté les stratégies
de socialisation. L’insertion sociale était vue comme
potentiellement dangereuse et n’était plus a priori lue
comme un facteur de fonctionnement social tolérable.
Il fallait des arguments pour l’organiser et la soutenir
avec des personnes potentiellement pédophiles dont les
ressorts et les besoins étaient opaques.
La demande vis-à-vis des psychiatres, psychologues a
été importante. Elle s’est faite pressante, voire contrôlante,
dans une sorte d’énergie du désespoir, se choquant du
manque d’engouement immédiat des soignants : demande
de garantir une thérapie qui vise les faits, demande
d’attestation d’investissement dans le soin, de contrôle
du contenu des thérapies, des entretiens… Contrôles
qui mettent à mal le cadre que les soignants cherchent à
instaurer avec des patients non-demandeurs, contrôles qui
risquent d’infiltrer de méfiance ce que les représentants de
la loi présentent comme indispensable.
Les décalages des missions du soin et du pénitentiaire
sont là. Ils peuvent être constructifs si on les supporte au
sens fort : sans vouloir les annuler, mais en les confortant
comme un outil.
La récidive a de multiples composantes : individuelle,
sociale, conjoncturelle, etc. Le soin peut agir sur la
composante individuelle, tenant compte des réactions de
l’individu à son environnement, familial, social, ou à son
dossier
absence d’environnement avec ce qu’il porte de fragilisant
ou de contenant et, donc, de rassurant. Il n’existe pas de
critères universels ! La composante sociale va permettre
aux auteurs de violence sexuelle de mieux se situer, de
donner des moyens de socialisation adaptés à ceux qui
jusque-là en manquaient cruellement, de trouver des
soutiens qu’ils n’osent demander et de susciter des intérêts
dont ils ont toujours douté.
80
Enfin, certains resteront dans une situation de contrôle
nécessaire et contenante. Dans ce cas, les acteurs du soin
ne seront sans doute pas les acteurs individuels d’un
changement de l’individu mais ils peuvent être nécessaires
pour soutenir les acteurs du contrôle. On se distancie
alors du soin direct à l’individu pour aller vers un soin de
santé publique, dont les limites et missions doivent être
définies et reconnues.
Le soin aura divers objectifs et moyens. Nous aurions
intérêt à mieux cibler ces objectifs et ces moyens. On peut
par exemple différencier :
- ceux qui ne récidiveront sans doute pas et qui ont besoin,
au travers de cet acte, de pouvoir accéder à divers processus
qui leur permettront de mieux vivre individuellement et
socialement : l’accès au soin en est un ;
- ceux qui ne récidiveront pas et n’utiliseront pas les
soins : leur fonctionnement psychique trouvera d’autres
aménagements et aura nécessité attention ou contrôle ;
- certains concentrent une problématique qui peut les
mener, selon les occurrences, aux réitérations et ils
doivent faire l’objet d’une attention plus soutenue : pour
ces sujets, pendant un certain temps, la concertation des
acteurs sera indispensable ;
- enfin, quelques-uns présentent des carences majeures
et troubles psychiatriques qui nécessiteront des soins.
Sans occulter cette préoccupation que chacun peut
comprendre, on ne peut réduire les objectifs du soin à la
prévention de la récidive. Rappelons que la récidive n’est
pas la règle générale. Ces soins, surtout, seront efficaces
dans des articulations construites. Plus que la ou les
techniques d’une profession, c’est l’articulation qui sera
garante d’efficacité.
Articuler les pratiques :
la loi du 17 juin 1998
et le suivi socio-judiciaire
La loi du 17 juin 1998, dans sa composante du suivi
socio-judiciaire, est venue organiser et rendre lisible une
avancée souhaitée par des acteurs impliqués. Cette loi est
commentée favorablement à l’étranger comme une base
claire et adaptée. Son innovation réside dans l’organisation
des relations entre peine, contrainte et soin en organisant
les relations entre les professionnels. Elle crée la mesure
Sophie BARON LAFORET Les auteurs de violence sexuelle. Un problème ancien, une peur récente, quelles actions sur le terrain ?
de suivi socio-judiciaire et l’injonction de soin. Ces
décisions sont réservées aux personnes condamnées et
visent les modalités de suivi après l’incarcération ou en
alternative à l’incarcération. La loi crée l’injonction de
soins, (IS) à différencier de l’obligation de soins (OS), et
la fonction de médecin coordonnateur, interface entre les
JAP, le SPIP et les acteurs du soin, médecin traitant et
psychologue traitant.
L’innovation est importante. Le regard médical et
psychologique n’est plus réservé à l’expertise pour éclairer
une décision. Il est impliqué dans un accompagnement,
une articulation. Il faut se pencher à nouveau sur la notion
fondamentale du secret professionnel, objet de tentation
pour les uns, à préserver et à construire pour d’autres.
La loi du 17 juin 1998 organise surtout les mesures à la
sortie de prison, dans le souci de prolonger au-delà de
l’enfermement les mesures nécessaires.
Incitation en milieu carcéral
Il semble bien logique de ne pas attendre la sortie de
prison pour agir et d’ailleurs c’est ce qui s’est passé. Ce
sont les soignants du milieu carcéral qui ont cherché, agi,
réfléchi, se sont organisés en association (ARTAAS) et ont
porté leurs avancées en dehors de la prison. Ils défendent
aussi l’idée qu’une action est possible à l’intérieur comme
à l’extérieur des murs. La traduction législative conduit
à une incitation au soin : le juge d’application des peines
doit rappeler au condamné, tous les six mois, qu’il peut
débuter les soins en milieu carcéral et qu’il en tiendra
compte dans l’aménagement des peines.
Des professionnels informés, formés et impliqués, du
milieu carcéral vont être mis à mal par cette mesure et
son application parfois maladroite. Des pressions pour
des consultations et des attestations sont répétées, la non-
exécution pouvant être lue comme une perte de chance
pour la population sous main de justice (PSMJ) ou un
refus de s’inscrire dans une décision sociale indiscutable.
Des équipes de soins psychiatriques qui se construisent y
vivent davantage une confrontation douloureuse avec le
milieu carcéral et judiciaire qu’une coopération construite.
Le milieu psychiatrique sera divisé. Les opposants à ces
pratiques nouvelles se saisiront de cela pour s’opposer
à des articulations pourtant utiles pour ces personnes, au
risque de les laisser enfermées dans des problématiques
qui se font le jouet de nos différends institutionnels. Alors
que nous défendions l’insertion de cette problématique
dans une partie de la « santé mentale », une spécialisation
relative et l’intégration de ces suivis comme appartenant à
nos missions et à notre savoir-faire, l’environnement nous
freine. Ces difficultés ne sont pas généralisées et des équipes
construisent malgré tout des propositions et des articulations
qui fonctionnent et sont soutenues : le PARI est le premier
centre ressource à Grenoble, le réseau ERIOS à Bordeaux
ou encore le réseau de l’URSAVS du Nord-Pas-de-Calais.
L’injonction partenariale
et la coordination des acteurs
Virginie Gautron, dans le dossier du bilan de la loi du 17
juin 1998, souligne que « plus qu’une injonction de soin », c’est
une « injonction partenariale, un partenariat sous contrainte, subi
d’ailleurs par de nombreux professionnels » au début… mais qui
a « au moins le mérite de démontrer aux acteurs qu’il est possible
d’agir ensemble […] d’avancer groupés sans perdre pour autant de
leurs identités professionnelles et sans atteintes à leurs compétences ».
Le gouvernement québécois a mis en place une
concertation multi-ministérielle et construit un plan
violence sexuelle qui vise tant les auteurs que les
victimes. Dans les Orientations gouvernementales en
matière d’agression sexuelle puis dans le Plan d’action
gouvernemental 2008-2013 en matière d’agression
sexuelle, ils recensent les critères de validation des
structures et des professionnels. Ils retiennent trois
facteurs de réussite pour ce plan : en premier lieu,
la coordination des acteurs, puis la formation et la
supervision des professionnels et en troisième position la
recherche. Rappelons que sur ce dernier point le Québec
est plus efficient que nous.
Le récent rapport d’Étienne Blanc et de la commission
dirigée par Jean-Luc Warsman retient comme « conditions
d’un suivi efficace des auteurs de violence sexuelles », après la
simplification du droit, de « mieux coordonner l’action des
différents acteurs ». Il évoque ici les concertations entre JAP et
CPIP, les partenariats locaux, les conditions de travail et le
partage d’informations. Il préconise ensuite l’élaboration
d’un dispositif spécifique de soins et de prévention, en
complément de l’action des centres ressources pour
les intervenants auprès d’auteurs de violences sexuelles
(CRIAVS) et avec l’appui des consultations post-
carcérales pour une continuité des suivis.
Soutenir les acteurs et améliorer les conditions de travail
dossier
ne doit pas sembler désuet dans le contexte actuel des
politiques de gestion des services publics pénitentiaires et
sanitaires. Il ne s’agit pas que de moyens humains, même
s’il y a là une réalité incontournable.
Aujourd’hui les évolutions en vingt ans sont notables :
sorties de l’ombre, celle de l’enfermement dans la
perversion et celle de la prison. Les auteurs de violence
81
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
sexuelle sont un peu mieux connus, acceptés pour une
grande partie des professionnels et mieux acceptés d’une
manière générale, non dans la tolérance de leurs actes
mais dans leur existence humaine et quant à l’opportunité
de nos interventions.
Dans nombre d’établissements pénitentiaires, les
professionnels ont une information, voire une formation
pour un accueil spécialisé. Le temps manque et les missions
débordent. Cette mission-là n’est sans doute pas la plus
prioritaire. Faut-il qu’elle le soit ? Vingt-deux établissements
pénitentiaires (sur près de cent quatre-vingt-dix), ont été
fléchés pour accueillir et proposer un projet spécifique
pour les auteurs d’infractions à caractère sexuel.
L’offre de suivi, d’accompagnement et de soin a
nettement augmenté en quantité et qualité : disparate sur
le territoire, elle manque parfois de concertation mais
témoigne de la mobilisation et de la créativité des équipes
avec les moyens qui sont les leurs.
Les remaniements des politiques de soin, des
politiques budgétaires hospitalières et des organisations
professionnelles ont ralenti certains projets. Les
renforcements budgétaires ont eu lieu en milieu carcéral.
En milieu libre, où de plus en plus de personnes sollicitent
des suivis et créent une nouvelle demande, la situation est
plus aléatoire. Ces « nouvelles » demandes ne sont pas
prioritaires dans le contexte de restriction. Une volonté
politique claire des nouvelles agences régionales de santé
(ARS) est nécessaire pour garantir la poursuite de ces
objectifs, volonté non seulement en termes de projets et
de répartition budgétaire, mais aussi en investissement
humain dans les relations santé-justice.
En 2006, puis 2008, les CRIAVS ont été créés pour
améliorer la formation et l’information, pour faciliter les
échanges santé-justice et soutenir des projets de recherche
et de la documentation. Chaque région de France
dispose d’une telle structure. Après une première étape
d’information et formation, il est préconisé de les relier à
des consultations spécialisées, des lieux d’évaluation ou des
équipes mobiles. C’est déjà le cas dans plusieurs régions.
La « non-récidive »
dossier
Évaluer la récidive a fait l’objet de nombreuses études
dans les pays anglo-saxons. Les échelles actuarielles sont
devenues des supports qui fascinent les responsables
politiques. Évaluer la possibilité de rechute a toujours été
un moteur de politique publique, de politique de santé.
Garantie d’une efficacité ? Prise de repère quantifiée ?
Quoi qu’il en soit, il nous faut travailler avec l’idée que,
82
même si nous travaillons bien, nous aurons sans doute
à faire face à la récidive, moins importante certes, mais
toujours existante.
À côté du risque non banalisé, nous devons rechercher
des outils pour soutenir les acteurs : reconnaître ce qui
fonctionne, pouvoir chercher des éléments de validation
des pratiques. L’apparition de la notion de « désistance » et
la recherche de ce qui la soutient en sont une illustration.
Chercher ce qui est signe de changement vers la non-
récidive est sans doute fondamental au quotidien pour
se sentir professionnel dans son action. Nous devons
chercher ce qui valide nos pratiques, nos engagements,
pas seulement le hasard ou la chance de la non-récidive.
La crainte de la récidive et de l’opprobre ne peut être
le seul moteur d’actions concertées. La peur de la
responsabilisation des professionnels avec l’auteur, voire
à la place de l’auteur, risque d’entraîner plus de clivage
entre les acteurs que de concertation.
Le travail de Catherine Rossi et Maurice Cusson est en
cela intéressant [2009]. Constatant qu’« en dépit des recherches
sur la récidive sexuelle, les prédictions obtenues restent inexactes […]
Les erreurs de prédiction se maintiennent à des niveaux élevés ». Ils
ont mené une recherche qualitative sur une population de
récidivistes, ayant été incarcérée pour les premiers faits et
pour les faits commis en récidive. Ils ont pu interroger
les personnes quatre ans après leur sortie de prison et ont
recherché les facteurs qui ont soutenu les auteurs dans
leur « non-récidive ». Dans leur étude, le premier pas vers
la non-récidive est celui de reconnaître que commettre ce
type d’acte est interdit par la loi (Cet item ne se superpose
pas avec la reconnaissance des faits commis par l’auteur
ou avec le déni. D’autres études avaient déjà montré que
les dénégateurs n’étaient pas plus récidivistes que ceux
qui reconnaissent les faits). L’étude détaille également
des items qui peuvent servir de point d’appui dans un
accompagnement vers la « non-récidive » : le sentiment
de honte et la volonté de changer, les encouragements
perçus et, enfin, le compromis entre plaisir et interdit.
Les améliorations des relations santé-justice restent
au centre des enjeux. Pour cela il est nécessaire de s’en
occuper. Les exemples de cristallisation autour des
responsabilités que l’on se jette d’un bord à l’autre,
clivant à jamais le partenariat devenu impossible, ont
malheureusement existé ! Sans attention de chacun,
l’aggravation dans un sentiment de mésusage n’est pas
loin ; sentiment de demander aux magistrats d’intervenir
pour un problème qui n’est pas de leur ressort et que les
psys rejettent et, en miroir chez les psys, sentiment que la
justice oblige au soin des personnes sans respect des avis
médicaux, des indications dûment posées.
Sophie BARON LAFORET Les auteurs de violence sexuelle. Un problème ancien, une peur récente, quelles actions sur le terrain ?

Le suivi des auteurs de violence sexuelle a cumulé la
difficulté de se confronter au sexuel, à la perversion, aux
changements des organisations professionnelles avec
la nécessité de remanier les articulations entre santé et
justice historiquement construites autour de l’expertise.
Souvent instrumentalisés dans des débats difficiles sur
la responsabilité pénale, sur la responsabilité des acteurs
qui en ont la charge, magistrats, juges d’instruction,
JAP, pénitentiaires, SPIP, médecins psychiatres et
professionnels de l’organisation hospitalière, pourrons-
nous évoluer sur ce thème vers des positions raisonnables
ou raisonnées ? Vers des évaluations réalistes ou des
attentes qui ne le seraient pas moins ? Est-il raisonnable
d’envisager un débat sur ce thème ? Ou bien doit-on
accepter que le sujet du sexe et de la violence ne prête
qu’à une partie cachée nécessaire et demande de faire
confiance à des professionnels inscrits dans une réflexion
éthique auxquels il est donné les éléments pour partager
sans se confondre ?

Sophie BARON LAFORET

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dossier

83
 La justice et la sécurité
environnementale
Christian HUGLO

Le droit de l’Union européenne a cherché à encadrer

la notion de sécurité environnementale en mettant
en place des mécanismes juridiques visant à la fois
à prévenir les risques de préjudice écologique, mais
aussi en mettant en place des instruments permettant
la réparation et la sanction du pollueur. Cet article
étudie, en premier lieu, les systèmes et mécanismes de
procédure adaptés, tant du point de vue de la prévention
que de celui de la réparation, à la mise en œuvre de la
sécurité environnementale, en particulier les mécanismes
de responsabilité civile et administrative qui se sont
développés afin d’assurer la sécurité environnementale
par des mesures de droit commun. Il aborde ensuite les
régimes spéciaux créés pour les risques technologiques
majeurs, les risques causés par les marées noires, et les
risques entraînés par des contaminations radiologiques.
© fotomatrix - Fotolia.com

The justice ministry and environmental security

European Union law has endeavoured to control the concept of environmental security by establishing legal
mechanisms which aim simultaneously to anticipate the risks of ecological damage taking place, but also by
DOSSIER

establishing instruments which allow for the repair of damage caused by pollution and the sanctioning of the
person responsible for the pollution. First of all, this article studies systems and procedural mechanisms adopted
for the purposes of prevention and repair, as well as the implementation of environmental security, in particular
in terms of civil and administrative liability mechanisms, which were developed in order to ensure environmental
security using common law measures. It then deals with special regimes created for major technological risks,
risks caused by oil spills and risks brought about by radiological contamination.

Christian Huglo

Avocat à la Cour, docteur en droit. Co-directeur du Jurisclasseur Environnement & Développement durable.

84
P
Christian HUGLO
our cerner ce sujet, il convient au préalable de
procéder à quelques précisions sémantiques,
car il existe en droit en général, et surtout en
droit de l’environnement, de grandes différences
entre les notions de sécurité et de responsabilité. Par
ailleurs, si la responsabilité reste une pierre angulaire du
droit de l’environnement, chacun pourra admettre que les
principes de prévention, voire de précaution devraient y
jouer un rôle majeur et plus déterminant.
La sécurité de l’environnement comporte trois
éléments : l’exploitation durable des ressources
renouvelables et non renouvelables ; la protection des
éléments – air, eau, sol – afin d’éviter que la pollution
ne fasse échec à la régénération naturelle ; la réduction
maximale des dangers liés aux activités industrielles 1.
Arthur Westing considère que la sécurité de
l’environnement couvre « l’ensemble des problèmes associés
à la protection et à l’utilisation de l’environnement » 2. La
sécurité environnementale implique la mise en place
d’un mécanisme de responsabilité pour dissuader toute
menace vis-à-vis de l’environnement ou, au moins, pour
en réparer les conséquences si survient un événement
soudain ou latent. Le mot responsabilité a ici deux sens :
le premier, que l’on peut considérer comme négatif, est
« l’obligation de répondre même lorsqu’on ne l’a pas voulu », mais
il est également synonyme de compétence (dans le cadre
de responsabilité des entreprises). Ces deux définitions
relèvent toutes les deux de la notion d’anticipation.
L’anticipation implique la volonté d’éviter, de ne pas
subir, ou de ne pas créer le risque mais elle n’implique
pas pour autant la volonté absolue de se dégager de toute
responsabilité si celui-ci survient néanmoins.
Ainsi, on comprend que le principe de précaution et le
principe de prévention sont absolument indispensables,
car ils permettent précisément d’anticiper la responsabilité.
La mise en œuvre de ce principe appartient à l’État et elle
permet de déterminer quels sont les risques acceptables et
ceux qui ne le sont pas sous certaines conditions.
Le dommage environnemental est celui causé aux milieux
naturels (air, sols, sous-sols, biodiversité). Pour beaucoup,
(1) S. Lodgaard, « La transformation de l’Europe et la guerre du Golfe : conséquences pour les programmes de recherche », Lettre de
VUNIDIR, vol. 4, n° 1, mars 1991, p. 62-64, cité par Michel Frédérick dans « La sécurité environnementale : éléments de définition »,
Études internationales, Vol. 24, n° 4, 1993, p. 753-765.
(2) Commission mondiale sur l’environnement et le développement (sous la présidence de Gro Harlem Brundtland), Notre avenir à tous,
Montréal, Les Éditions du Fleuve, 1988, les chapitres 4 à 9.
(3) C. Huglo, la réparation du dommage écologique en milieu marin à travers deux expériences judiciaires : Montedison et Amoco Cadiz,
Gaz. Pal. juillet-août 1992, p. 582.
La justice et la sécurité environnementale
encore aujourd’hui, la question de la protection juridique
contre le risque de réalisation du dommage écologique
poserait, semble-t-il, des problèmes insolubles. Il est
vrai que lorsque les premières décisions de justice dans
les années 1970-1980 (affaires de la pollution de la mer
Méditerranée par le déversement des déchets toxiques de
la société Montedisson 3 au large de la Corse, pollution
de la baie de Seine par les mêmes types de déchets
provenant de déchets de l’Usine Thaur et Mulhouse) se
sont prononcées sur ce sujet, la doctrine a commencé
par les saluer, puis les a considérées non compatibles
avec le droit positif, et enfin la directive de 2004 sur la
responsabilité environnementale ne paraît pas avoir
définitivement reconnu ce principe de précaution.
En réalité, lorsque l’on observe les facteurs d’évolution
du droit de l’environnement, on constate que ce n’est
pas une directive, une loi ou une doctrine qui a amené
à résoudre le problème, mais bien la décision des juges
qui intervient au cas par cas, selon les circonstances,
l’expertise qui leur est soumise, les documents à leur
disposition et la personne qui invoque la réparation de
dommages écologiques. Cependant les particuliers, les
associations, les collectivités territoriales et l’État, s’ils
peuvent s’en réclamer, ne peuvent pas à cette fin faire
valoir également les mêmes droits.
On a pu observer l’utilité du rôle du juge dans de
nombreuses affaires de pollution telles que la pollution
du Rhin par les chlorures provenant des mines de potasse
d’Alsace et portant atteinte à la qualité de l’eau potable
pour la province du nord de la Hollande, la pollution du
Danube par de l’arsenic provenant d’une exploitation
minière, la destruction de toute une région écologique
en Espagne par des éboulements de déchets miniers,
sans compter les marées noires (affaires du Tanio en
1980, de l’Amoco Cadiz en 1978, de l’Erika en 1999 et
du Prestige en 2001). Tous ces événements rappellent
aux juges la nécessité d’agir à l’heure où nos juridictions
suprêmes ou européennes se sont préoccupées de la mise
en place de grands principes juridiques de protection de
l’environnement ou permettent un plus grand accès la
justice pour des causes de ce type lorsqu’elles présentent
notamment un caractère transfrontalier.
dossier
85
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
Les systèmes et mécanismes
de procédure adaptés tant
du point de vue de la prévention
que de celui de la réparation
à la sécurité environnementale
La première préoccupation du droit européen à la suite
des grands procès qui sont nés dans les années 1970-
1980 a été d’asseoir la responsabilité environnementale
le plus largement possible puis de recourir à des mesures
préventives ou contenant la prévention et la responsabilité.
J’aborderai, dans un premier temps, la manière dont
a émergé la notion de sécurité environnementale. La
Convention de Lugano a ainsi pu innover en instaurant le
principe de réparation du dommage écologique pur tandis
que l’Union européenne a adopté, après un long processus
législatif, la directive 2004/35/CE qui met en place un
mécanisme visant à prévenir, réparer ou compenser les
dommages écologiques graves causés à la qualité des eaux
de surface et souterraines, à l’état des sols ainsi qu’aux
espèces et habitats naturels protégés.
Une construction progressive du
principe de sécurité environnementale
La consécration de la sanction de la sécurité
environnementale s’est faite à la fois par l’application du
principe pollueur-payeur par le juge, mais aussi par la remise
en cause d’un système juridique qui ne permettait pas de
protéger l’environnement et la santé de la population.
L’application du principe pollueur-payeur
L’affaire « Mines de potasse » (1979-2009) a été la
première grande impulsion pour l’application du principe
pollueur-payeur au niveau européen. La société « Mines de
potasse » déversait dans le Rhin, par un canal de décharge,
plus de 10 000 tonnes de chlorure en 24 heures ainsi que
des déchets industriels sous forme de sels résiduaires qui
avaient pour effet d’augmenter considérablement la teneur
en sel. En Alsace, le chlorure de sodium était un sous-
dossier
produit de l’exploitation des mines de potasse directement
rejeté dans le Rhin. Au contraire, en Lorraine, les soudières
extrayaient le chlorure de sodium ; sa réaction avec du
calcaire produit, d’une part, de la soude et, d’autre part, un
(4) CJCE, 30 nov. 1976, Mine de potasse d’Alsace, aff.21/76, Rec. p.1735.
(5) CEDH, 27 janvier 2009, Tatar c/Roumanie, n° 67021/01.
86
sous-produit, le chlorure de calcium qui est rejeté dans la
Meurthe puis la Moselle. Le problème des rejets de chlorure
de calcium par les soudières des Mines de potasse a fait
l’objet d’un abondant contentieux de la part des Pays-Bas.
La teneur du Rhin en chlorures dépassant les normes
européennes pour les eaux de surface, et considérant que
la salinisation excessive du Rhin était due principalement
aux déversements massifs opérés par les mines de potasse
d’Alsace, divers horticulteurs, Bier Water et autres ont
intenté une action en responsabilité contre cette entreprise.
Dans cet arrêt, la Cour de justice des communautés
européennes (CJCE) se prononce davantage sur la
compétence du tribunal dans le cadre d’une pollution
transfrontière, mais reconnaît par là même le principe de
la responsabilité du pollueur. La CJCE a ainsi décidé que
« dans le cas où le lieu où se situe le fait susceptible d’entraîner une
responsabilité délictuelle ou quasi délictuelle et le lieu où ce fait a
entraîné un dommage ne sont pas identiques, l’expression «lieu ou le
fait dommageable s’est produit» dans l’article 5-3 de la Convention
du 27 septembre 1968 concernant la compétence judiciaire et
l’exécution des décisions en matière civile et commerciale doit être
entendue en ce sens qu’elle vise à la fois le lieu où le dommage est
survenu et le lieu de l’événement causal. Il en résulte que le défendeur
peut être attrait au choix du demandeur, devant le tribunal soit du
lieu où le dommage est survenu, soit du lieu de l’événement causal
qui est à l’origine de ce dommage » 4. Cet arrêt a ainsi consacré
l’égalité d’accès à la justice des victimes de la pollution aux
fins d’obtenir la mise en cause de la responsabilité d’un
pollueur suite à la pollution causée par son activité.
Ultérieurement, un contentieux opposant la province
de la Hollande et ses sociétés de traitement des eaux
qui a duré trente ans a abouti à obliger le gouvernement
français à faire réaliser par les mines de Potasse des
études d’impact transfrontières et à une condamnation
pécuniaire de l’État. La décision a été infirmée en appel,
mais les rejets ont cessé.
La sanction de l’insuffisance d’un système juridique
à l’égard de la sécurité environnementale
au niveau du Conseil de l’Europe
L’arrêt Tatar c/Roumanie 5 de la Cour européenne des
Droits de l’homme (CEDH), intervenu après d’autres
décisions importantes, démontre à l’évidence que l’État
peut être mis en cause pour insuffisance de réglementation
et d’information du public face à la création de risques
pour la santé et l’environnement.
Christian HUGLO
La Cour a insisté dans cet arrêt sur la cohérence du
système juridique qui doit être mis en place par l’État pour
protéger l’environnement et la santé de ses habitants, à
savoir, d’une part, l’efficacité des mesures de prévention
et des études préalables d’impact et, d’autre part, la
communication au public des risques dévoilés par ces
études. Ainsi ce n’est plus une catégorie de personne, mais le
système juridique de droit commun qui est remis en cause.
Alors que l’application du principe pollueur-payeur
se faisait progressivement par le juge, les membres du
Conseil de l’Europe ont décidé d’innover par un texte
qui imposait expressément la réparation du dommage
écologique.
La convention de Lugano :
une innovation par la réparation
du dommage écologique pur
La convention du Conseil de l’Europe sur la
responsabilité civile des dommages résultant d’activités
dangereuses pour l’environnement, signée à Lugano le
21 juin 1993, « vise à assurer une réparation adéquate des
dommages résultant des activités dangereuses pour l’environnement »
(art. 1).
La convention de Lugano, qui est restée à l’état
de projet, entend ériger un régime de responsabilité
spécifique qui vise à réparer les dommages causés par les
activités dangereuses pour l’environnement. Elle suppose
donc l’existence d’un fait générateur de responsabilité,
d’un dommage, d’un lien d’imputation matériel entre le
fait et le dommage et d’un lien d’imputation personnel
entre le fait générateur et le responsable.
La Convention a innové dans le domaine du droit de la
responsabilité dans la mesure où elle vise expressément le
dommage écologique pur. Elle définit ainsi le dommage
comme « toute perte ou dommage résultant de l’altération de
l’environnement ». La réparation du dommage écologique
concerne « les coûts des mesures de remise en état qui ont été effectivement
prises ou qui le seront » ainsi que le « coût des mesures de sauvegarde
ainsi que toute perte ou tout dommage causés par lesdites mesures ».
Dans ce cadre, la Convention impose à tout État partie
l’obligation de s’assurer que « dans les cas appropriés, tenant
compte des risques de l’activité, les exploitants exerçant une activité
dangereuse sur son territoire soient tenus de participer à un régime
(6) C. Pirotte, « La directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale : premiers commentaires », Les respon-
sabilités environnementales dans l’espace européen, Bruxelles, Schulthess-Bruylant-LGDJ, 2006, p. 657.
La justice et la sécurité environnementale
de sécurité financière, ou d’avoir et de maintenir une autre garantie
financière, à concurrence d’une certaine limite, conforme au type et
aux conditions déterminés par le droit interne, afin de couvrir la
responsabilité visée dans la présente Convention » (art. 12).
La Convention ne s’applique en revanche ni à un
dommage provenant d’une opération de transport ni aux
dommages causés par une substance nucléaire (art. 4) ;
sont également exclus du champ d’application certains
organismes génétiquement modifiés (art. 2, al. 3).
Notons, par ailleurs, que la Convention n’impose pas
à la victime d’apporter la preuve d’une faute, ni d’établir
la cause ou l’origine de l’événement, mais seulement
l’établissement d’un lien de causalité.
Cependant la convention prévoit à l’article 8 une liste
des causes d’exonération qui réduisent considérablement
le champ d’application. En outre, la convention
n’envisage que des mesures de rétablissement et non pas
de réparation intégrale.
La convention de Lugano n’est pas entrée en vigueur
faute de ratification, mais les États de l’Union européenne
ont pris conscience de l’importance d’élaborer un
mécanisme juridique efficace. Les auteurs de la directive
2004/35/CE avaient ce dessein.
La directive 2004/35/CE : une
tentative d’harmonisation des régimes
de prévention et de réparation des
dommages écologiques dans l’Union
européenne
Comme le note Charles Pirotte 6, l’Union européenne
s’est dotée pour la première fois de son histoire d’une
législation traitant de façon horizontale et systématique la
question de la prévention et de la réparation du dommage
écologique.
Après plusieurs tentatives, une réglementation
européenne relative à la prévention et la réparation des
dommages a émergé. Cependant celle-ci n’est guère
ambitieuse. Son champ d’application est, en effet,
dossier
restreint et présente de nombreuses limites. Enfin, on
peut regretter que les mesures de transposition en France
n’aient pas pallié ces insuffisances.
87
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Une naissance difficile
Après quinze années de débats longs et vifs, avec une
proposition de directive concernant la responsabilité
civile pour les dommages causés par les déchets et
avec le premier Livre vert publié par la Commission, du
14 mai 1993, qui n’aboutira à un Livre Blanc 7 qu’en janvier
2002, le Parlement et le Conseil européens sont parvenus
à adopter la directive 2004/35/CE sur la responsabilité
environnementale.
Le processus fut long, car les États membres négociaient
dans le même temps la convention de Lugano et l’objectif
était de faire un texte plus approfondi pour la directive.
Cette directive 8 est le premier acte législatif fondé sur le
principe « pollueur-payeur » maintenant inscrit à l’article
191 du Titre XX Environnement du traité de Lisbonne.
Elle définit au considérant 2 le principe pollueur-payeur
et crée un cadre commun de responsabilité en vue de
prévenir et réparer les dommages environnementaux, ce
qui est novateur dans la mesure où une réparation directe
des dommages causés à la nature par le responsable lui-
même est désormais possible.
Cependant, il convient de noter que la directive
ne définit pas précisément la notion de « responsabilité
environnementale ». À son deuxième considérant est
seulement précisé qu’il « convient de mettre en œuvre la prévention
et la réparation des dommages environnementaux en appliquant le
principe du pollueur-payeur inscrit dans le traité et conformément au
principe du développement durable. Le principe fondamental de la
présente directive devrait donc être que l’exploitant dont l’activité a
causé un dommage environnemental ou une menace imminente d’un
tel dommage soit tenu pour financièrement responsable afin d‘inciter
les exploitants à adopter des mesures et à développer des pratiques
propres à minimiser les risques de dommages environnementaux,
de façon à réduire leur exposition aux risques financiers associés ».
Il ressort de ce considérant que non seulement est pris
en compte l’aspect curatif de la responsabilité, mais aussi
l’effet préventif 9.
Le champ d’application limité de la directive
Le champ d’application est limité aux dommages graves,
aux eaux, sols, espèces et habitats naturels protégés. La
directive exclut de son champ d’application le dommage
causé aux personnes ou aux biens ou une menace imminente
d’un tel dommage et vise strictement à protéger les milieux,
abstraction faite de leur gardien naturel. Sont en tout cas
expressément exclus un certain nombre de dommages liés
aux régimes juridiques spécifiques tels que les dommages
causés par l’énergie atomique, ou les dommages causés et
liés à un événement soumis à un régime de responsabilité
d’indemnisation prévue par certaines conventions
internationales sur la pollution sur les hydrocarbures ou
en matière de navigation maritime. Ces activités étaient
pourtant sujettes à controverses ces dernières années, et on
aurait pu s’attendre à ce qu’elles soient également soumises
au champ d’application de la directive.
De ce fait, le mécanisme de droit commun lié à la
réparation environnementale subsiste entièrement.
Il n’en reste pas moins que la définition de certains
dommages reconnus par le législateur peut servir de
référence aux juges. La définition des responsables est
liée entièrement à la notion d’exploitant non pas dans le
sens où on l’entendrait dans le cadre de la législation sur
les installations classées, mais dans un cadre beaucoup
plus vaste.
La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)
est revenue récemment sur le champ d’application de
la directive afin de renforcer l’efficacité de cet outil 10.
Elle reconnaît la possibilité pour un État de mettre en

(7) Livre blanc sur la responsabilité environnementale, COM (2000), 66, final du 9 février 2000.
(8) Inspirée du Pollution Act adopté en 1990 aux États-Unis qui est un texte très ambitieux et efficace dans la mesure où il permet
notamment une coopération entre les capitaines des navires et les autorités fédérales et qu’il prévoit notamment l’interdiction des
pétroliers d’entrer dans des ports américains. Ce dispositif a permis de faire diminuer le nombre de barils répandus dans la mer de
15 000 à 4 000.
(9) C. Pirotte, Ibidem.
(10) CJUE, 9 mars 2010, aff. C-378/08, Raffinerie Méditerranée (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA et Syndial SpA c/Ministero dello Svi-
luppo economico e.a. Dans cette affaire, la rade d’Augusta, située dans la région du Priolo Gargallo (Sicile), est affectée par des
phénomènes récurrents de pollution environnementale dont l’origine remonterait aux années 1960, lorsque le pôle Augusta-Priolo-
Melilli a été créé en tant que pôle pétrolier. Depuis lors, de nombreuses entreprises, actives dans le secteur des hydrocarbures et
dossier

de la pétrochimie, se sont installées et se sont succédé dans cette région. Par décisions successives, les autorités administratives
italiennes ont imposé aux entreprises riveraines de la rade d’Augusta des obligations de réparation de la pollution constatée dans la
région du Priolo, déclarée « site d’intérêt national aux fins de bonification ». Les entreprises de raffinerie ont introduit des recours
contre ces décisions administratives devant les juridictions italiennes. Le tribunal administratif a alors saisi la CJUE de questions pré-
judicielles relatives à l’application du principe du pollueur-payeur. La Cour a alors rappelé que l’obligation de réparation n’incombe
aux exploitants qu’en raison de leur contribution à la génération de la pollution ou au risque de pollution. Alors qu’un tel lien de
causalité peut être aisément établi lorsque l’on est en présence d’une pollution circonscrite dans l’espace et dans le temps, qui est
le fait d’un nombre restreint d’opérateurs, tel n’est pas le cas s’agissant de phénomènes de pollution à caractère diffus. Ainsi, la Cour
considère que conformément à l’article 4§5 de la directive 2004/35/CE, le régime de responsabilité ne peut constituer un instrument
approprié si le lien de causalité ne peut être établi clairement.

88
Christian HUGLO
place une réglementation nationale permettant à l’autorité
compétente de présumer l’existence d’un lien de causalité,
y compris dans le cas de pollutions à caractère diffus,
entre des exploitants et une pollution constatée, en raison
de la proximité de leurs installations avec la zone de
pollution. Elle conditionne cependant cette possibilité
à l’obligation pour les autorités de disposer d’indices
plausibles susceptibles de fonder sa présomption, tels
que la proximité de l’installation de l’exploitant avec
la pollution constatée et la correspondance entre les
substances polluantes retrouvées et les composants utilisés
par l’exploitant dans le cadre de ses activités. Lorsque
l’autorité compétente dispose de tels indices, celle-ci est
alors en mesure d’établir un lien de causalité entre les
activités des exploitants et la pollution diffuse constatée.
Ainsi, ce type de pollution sera soumis à la directive
2004/35, sauf si l’exploitant renverse la présomption.
Malgré le fait que le juge est tenté d’étendre le champ
d’application de la directive, on constate qu’il reste
restreint. En outre, la directive présente d’autres limites
qui nuisent à l’efficacité de cet outil.
Les limites de la directive
La directive ne règle pas le problème de l’intérêt à agir
en justice en cas de dommage écologique pur. Elle permet
seulement aux termes de son article 12, aux personnes
physiques ou morales touchées ou susceptibles d’être
touchées par un dommage environnemental ou ayant
un intérêt suffisant à faire valoir une atteinte au droit, à
l’égard du processus décisionnel environnemental relatif
au dommage, de demander à l’autorité compétente de
prendre des mesures pour permettre une prévention ou
une réparation d’un dommage aux sols, eaux, ou aux
espèces et habitats protégés.
Charles Pirotte 11 précise, concernant l’application
de l’article 12 de la directive : « qu’il va de soi que tant les
personnes morales de droit public que les personnes morales de droit
privé sont concernées par le paragraphe premier de cet article. On
peut imaginer, en effet, que les autorités locales soient intéressées à
la réparation de dommages à l’environnement qui les affectent ».
Les collectivités territoriales et plus particulièrement les
communes qui sont définies par leur territoire peuvent
donc être considérées comme remplissant les conditions
posées à l’article 12 de la directive.
(11) C. Pirotte, op. cit., p. 659
(12) Annexe 3 de la directive du 21 avril 2004 qui vise l’industrie chimique, l’industrie métallurgique et l’industrie visée dans le cadre de
la directive IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control), l’incinération des eaux de surface ou en profondeur pour les activités
soumises à autorisation, l’utilisation, le stockage de traitement de substances dangereuses, l’installation d’incinération, les OGM,
les micro-organismes, etc.
La justice et la sécurité environnementale
La directive ne considère pas l’autorisation
administrative comme une cause d’exonération, mais
réserve la question du risque de développement. Enfin,
elle cible effectivement le domaine de la responsabilité
sans faute ou avec faute sur des sites bien précis pour
simplifier tout ce qui est dans le champ d’application de la
directive « oiseaux » ou de la directive « habitat ».
Dans le cadre que l’on vient de définir, l’ensemble du
mécanisme institué tend d’abord à mobiliser les acteurs
ou les auteurs potentiels d’une pollution qui sont sous
leur responsabilité, enjoints spontanément de prévenir et
prendre eux-mêmes les mesures adéquates et en informer
immédiatement l’autorité administrative (laquelle les
prendra pour cible en cas d’inaction). En cas d’urgence,
les collectivités locales, les associations, les personnes
intéressées peuvent également se mobiliser et mobiliser
l’administration ; il y a là quelque chose de très positif et
d’efficace. Bien entendu, il y a là un souci d’efficacité, mais
cela ne mettra pas fin aux controverses ni aux expertises
ni à la procédure.
Alors que la directive comporte de nombreuses limites,
on constate que les mesures de transposition n’ont pas
pallié ses insuffisances.
La loi sur la responsabilité environnementale :
une loi de transposition insuffisante pour
la sécurité environnementale
La loi du 1 er août 2008 sur la responsabilité
environnementale n’est pas une loi ambitieuse qui
résoudrait les failles de la directive, mais simplement une
loi technique. Tout d’abord, on peut déplorer un champ
d’application trop restreint. En effet, il exclut toute une
liste d’activités de son champ d’application, comme le
nucléaire, les hydrocarbures ainsi que tout ce qui était
sujet à controverse ces dernières années (voir annexe IV
de la directive).
Deux idées sont néanmoins conservées par le
législateur : celle consistant à retenir une responsabilité
sans faute pour un certain nombre d’activités dangereuses,
et celle de lister ces activités par référence directe à la
directive 12.
dossier
89
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
La loi, comme la directive, considère l’autorisation
administrative comme une cause d’exonération, mais
réserve la question du risque de développement. Enfin,
elle cible effectivement le domaine de la responsabilité
sans faute ou avec faute sur des sites bien précis pour
simplifier tout ce qui est dans le champ d’application de
la directive « oiseaux » ou de la directive « habitat ». La loi,
d’ailleurs, a ajouté la notion de risques et de dommages
immédiats pour la santé, pour les sols pollués et l’atteinte
aux services écologiques ou aux fonctions écologiques
rendus par la nature, adoptant ainsi une vision large de
la notion de réparation. Dans ce cadre, l’ensemble du
mécanisme institué tend d’abord à mobiliser les acteurs
ou les auteurs potentiels d’une pollution qui sont sous
leur responsabilité, enjoints spontanément de prévenir et
prendre eux-mêmes les mesures adéquates et en informer
immédiatement l’autorité administrative (laquelle les
prendra pour cible en cas d’inaction).
On peut relever que cette loi marque quelques avancées
en droit français. En effet, la réparation du dommage
environnemental stricto sensu était jusque-là impossible 13,
notamment en raison du principe de non-affectation des
dommages et intérêts. Les collectivités territoriales et
leurs groupements peuvent désormais se porter partie
civile en cas de pollution sur leur territoire (article 5 de la
loi). Notons qu’elles ne pouvaient le faire auparavant que
si elles étaient propriétaires des biens touchés ou si elles
avaient sur eux une compétence particulière touchant à
la protection de l’environnement. L’administration, à
travers le préfet, devient le contrôleur en première ligne
de l’exploitant et constitue un filtre entre le citoyen et
le juge de droit commun. C’est effectivement le préfet
qui évalue et qui enjoint l’exploitant de prendre des
mesures de réparation. La loi a donc transféré la gestion
de la réparation et de la prévention des dommages à
l’environnement à l’administration (préfet) et non plus
au juge. On peut considérer que le rôle du préfet est
assimilable à un véritable juge de l’évaluation du risque,
de l’origine et des causes de ce risque et des modes
de réparations adéquats, ce qui risque d’entraîner un
important contentieux pour incompétence éventuelle
du préfet qui dépasserait son rôle, ou insatisfaction des
collectivités territoriales ou des tiers. Cependant, l’article
L 165-1 du Code de l’environnement prévoit un garde-
fou puisque les décisions du préfet sont soumises à un
dossier
contrôle de pleine juridiction.
Cependant, la loi ne se prononce pas vraiment ni sur le
dommage écologique ni sur la question de la responsabilité
des maisons mères pour les filiales. Sur le premier point, si
la loi du 1er août se réfère au principe pollueur-payeur et
(13) CE, ville de Saint Quentin, 12 juillet 1969, n° 72068, Rec. Lebon p. 385.
90
à la notion de coût raisonnable ou considère que seuls les
dommages à l’environnement à prendre en considération
sont ceux qui doivent « entraîner des détériorations directes
ou indirectes mais mesurables », dont acte. Et, lorsque la
loi définit la personne responsable comme pouvant
être celle qui exerce ou contrôle effectivement une
activité économique, lucrative, ou non lucrative (à titre
professionnel), elle laisse la place à l’interprétation.
En définitive, la loi du 1er août 2008 n’a pas servi à
repenser l’ensemble du système de la responsabilité
environnementale ; elle n’a pas ajouté considérablement
et n’en a pas retranché non plus. Disons qu’elle a orienté
le sujet, sans plus… elle a, en tout cas, laissé la place à une
pleine intervention du juge judiciaire pour les affaires de
droit commun, c’est-à-dire celles qui en principe ne font
pas l’objet d’un régime juridique spécifique qu’il convient
d’examiner maintenant.
Les instruments spéciaux
adaptés aux risques
technologiques majeurs,
des risques causés par les marées
noires, et les risques entraînés
par des contaminations
radiologiques
Des mécanismes spéciaux relatifs à la sécurité
environnementale ont été mis en place pour les pollutions
par marées noires, pour les risques technologiques, et les
contaminations radiologiques. Alors que la spécificité des
conséquences liées à ce type de catastrophes justifie la
mise en place de régimes spéciaux, on peut néanmoins
regretter leur manque d’ambition.
Les mécanismes de protection et
de réparation relatifs aux marées noires
Le 12 décembre 1999, le pétrolier Erika s’est brisé à
40 milles des côtes de la Bretagne et a déversé plus de
10 000 tonnes de pétrole lourd, créant ainsi une grave
catastrophe écologique. La pression de l’opinion publique
a mené la Commission à proposer une action sur le plan
communautaire qui consiste à amener « un changement de
mentalité dans le secteur du transport maritime du pétrole. Il faut
des incitants plus puissants pour inspirer le souci de la qualité aux
Christian HUGLO La justice et la sécurité environnementale

transporteurs, aux affréteurs, aux sociétés de classification et aux
autres organismes jouant un rôle important. Simultanément, il
faudrait resserrer les mailles du filet sur ceux qui poursuivent les
bénéfices économiques personnels à court terme au détriment de la
sécurité et de l’environnement marin » 14.
Suite aux graves pollutions par hydrocarbures,
notamment celles de l’Erika et du Prestige, le Parlement
européen et la Commission européenne ont été amenés
à mettre en place un dispositif propre à l’Union
européenne et plus efficace que celui instauré dans le
cadre international, renforçant notamment les mesures
de prévention. Ainsi, l’Union européenne a adopté trois
paquets Erika I, Erika II, et Erika III.
les procédures de surveillance de la navigation et la mise
en place d’un système enregistreur de données (Voyage
Data Recorder) sur tous les navires.
Le fonds d’indemnisation prévu par un projet de
règlement devait pallier les difficultés, pour les victimes
de catastrophes maritimes, à être indemnisées de manière
satisfaisante dans le cadre du fonds international Fipol
(fonds international d’indemnisation pour les dommages
dus à la pollution par les hydrocarbures). Cependant ce
projet n’a pu se concrétiser du fait de la mise en place d’un
régime d’indemnisation dans le cadre de l’Organisation
maritime internationale (OMI), conduisant à un fonds
Fipol supplémentaire de 3e niveau.

Le premier paquet est entré en vigueur le 22 juillet 2003
et comprend différents règlements et directives relatifs
à la sécurité des navires (règle de la double coque), un
règlement sur la sécurité maritime, et un système de suivi
du trafic et d’information. Il est notamment constitué
d’une première directive (2001/106/CE du 19 décembre
2001) modifiant la directive 95/21/CE qui renforce le
contrôle par l’État du port dans l’Union européenne. Les
États côtiers peuvent ainsi inspecter les navires faisant
escales dans leurs ports. Ils se sont fondés sur le principe
de droit maritime selon lequel les navires de commerce
étrangers sont soumis à la juridiction de tout État côtier
lorsqu’ils se trouvent dans ses eaux territoriales et dans ses
ports (convention de Montegobay). La directive 95/21/
CE avait déjà permis de rendre uniforme et obligatoire,
pour tous les États membres, le régime des inspections.
La directive 2001/106/CE impose l’obligation pour les
États membres d’inspecter certaines catégories de navires
présentant des risques importants et leur permet de refuser
l’accès à des navires ayant été immobilisés dans un port à
deux reprises, au cours des deux années précédentes, pour
mauvaises conditions et battant pavillon de complaisance.
Le paquet Erika II vise à renforcer le suivi du trafic
maritime, à créer une agence européenne de la sécurité
maritime (AESM) et à prévoir un fonds d’indemnisation
complémentaire. Ainsi la directive n° 2002/59/CE du 27
juin 2002 renforce la surveillance du trafic dans les eaux
européennes et répond à la problématique des lieux de
refuge en imposant, notamment aux États, de renforcer
Les deux derniers textes 15 du paquet Erika III portant
sur la sécurité maritime, adoptés en octobre 2008, visent
les responsabilités des États du pavillon, la responsabilité
civile ou garantie financière des propriétaires du
navire et la mise en place effective du régime commun
d’indemnisation des victimes de pollutions en incorporant
en droit communautaire la convention de l’OMI dite « de
convention LLMC de contrôle d’accès aux ports sur la
base des vérifications de certificats d’assurance ».
La coordination de l’action des États membres se trouve
ainsi renforcée et notamment par la création de l’Agence
de sécurité maritime qui a pour objet d’harmoniser les
procédures de contrôle et d’inspection, de rassembler les
informations, d’organiser les inspections dans les États.
Dans l’arrêt Commune de Mesquer 17, la CJCE affirme
et implique la responsabilité de la maison mère sur la base
des principes reconnus par la directive « déchets ». La
Cour a, en effet, considéré que la société avait contribué
au risque de l’accident par la sélection d’un navire vétuste.
La décision marque ainsi un recours au droit commun
et une avancée de la prise en considération du dommage
écologique, en visant spécifiquement la responsabilité des
opérateurs telle que dégagée au travers la jurisprudence
Amoco Cadiz aux États-Unis, tribunal fédéral de Chicago
du 21 janvier 1992 ou la décision plus récente du tribunal
correctionnel de Paris du 16 janvier 2008 18 rendue dans
l’affaire Erika en cours d’examen d’appel devant la cour
d’appel de Paris.
dossier

(14) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, du 21 mars 2000, sur la sécurité maritime du transport
pétrolier http://europa.eu/legislation_summaries/transport/waterborne_transport/l24230_fr.htm [Non publié au Journal officiel].
(15) La directive 2009/21/CE fixe des mesures, parmi lesquelles la certification ISO 9001 des administrations maritimes et le dévelop-
pement d’une base de données qui aidera les États membres et la Commission dans l’exercice de leurs responsabilités de gestion
et de contrôle des flottes européennes, la participation aux audits de l’OMI. La directive 2009/20 établi une obligation d’assurance
des propriétaires de navire.
(16) Mise en place par le règlement du 27 juin 2002.
(17) CJCE, 24 juin 2008, affaire C-188/07, Commune de Mesquer/Total France SA, Total International Ltd.
(18) Tribunal correctionnel de Paris 11e chambre, 4e section, 16 janvier 2008.

91
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
Alors que l’engagement de la responsabilité relève
du droit commun, un mécanisme de réparation spécial
est prévu pour les pollutions par hydrocarbures par les
conventions internationales. En effet, l’indemnisation du
préjudice provenant d’hydrocarbure est soumise au régime
de la CLC (Civil liability convention) et de la convention
Fipol qui concerne les dommages par pollution survenus
sur le territoire ou dans la zone maritime territoriale d’un
État contractant et les dommages par pollution survenus
dans la zone économique exclusive (ZEE).
Le régime de la CLC prévoit l’engagement de la
responsabilité du propriétaire du navire identifié par le
registre d’immatriculation. La responsabilité du propriétaire
est engagée de plein droit, la victime doit seulement
démontrer un lien de causalité entre le déversement des
hydrocarbures et la pollution sans que la faute ne soit
prouvée. Il convient de noter que ce régime prévoit un
plafond d’indemnisation proportionnel au tonnage du
navire. Cependant, le bénéfice de cette limitation est
conditionné soit par la constitution d’un fonds s’élevant à
la limite de sa responsabilité auprès d’un tribunal ou d’une
autorité compétente de l’un des États contractants où une
action est engagée ou peut l’être, soit par l’absence de faute
intentionnelle du propriétaire du navire.
Le préjudice subi du fait du déversement des
hydrocarbures peut également être indemnisé par le Fipol
qui est un fonds financé par les compagnies pétrolières.
Cette indemnisation est complémentaire et vient s’ajouter
à celle reçue par le propriétaire dans le cas où le montant
de la réparation est supérieur à celui fixé par la CLC
ou lorsque le propriétaire n’a pas la capacité financière
d’indemniser le préjudice. Le montant du plafond est fixé
à 203 millions de DTS 19.
La réparation des dommages provenant de la pollution
par hydrocarbures est donc assurée à la fois par un régime
spécial que vient compléter le droit commun afin de
pallier les insuffisances. Il convient maintenant d’étudier
si le régime relatif aux risques technologiques majeurs
est abordé par le droit de l’Union européenne et s’il est
suffisant par lui-même.
Les risques technologiques majeurs
dossier
On peut rappeler, en premier lieu, que la prévention
contre les risques technologiques majeurs est liée au
droit à l’environnement sain reconnu par la CEDH. Il
(19) Droits de tirage spéciaux.
(20) CEDH, 30 mars 2010, Bacila c. Roumanie, n° 19234/04. Env., 2011, n° 1, p. 22-25, note F.G. Trébulle ; D., 2010, p. 2468, obs.
F. G. Trébulle.
(21) F-G. Trébulle, Santé et environnement 2009-2011, 01/05/2011, Droit de l’environnement, n°190, Synthèse, p. 163
92
incombe, en effet, aux États de prendre des mesures
visant à protéger la santé et la vie de ses ressortissants.
Ainsi, la Cour européenne des Droits de l’homme a
affirmé, dans la lignée de l’arrêt Tatar c/Roumanie, le
droit de vivre dans un environnement sain dans l’arrêt
Bacila c. Roumanie de la CEDH le 30 mars 2010 20.
En l’espèce, la requérante, qui vivait à proximité d’une
usine, se plaignait de la pollution dont elle constatait les
effets. Elle reprochait aux autorités locales leur passivité
du fait qu’elles ne prenaient aucune mesure adaptée. La
requérante avait alors saisi la Cour sur le fondement
de l’article 8 de la CEDH auquel se rattache le droit de
vivre dans un environnement sain. Elle soutenait que les
nuisances industrielles avaient une incidence directe sur
son droit au respect de sa vie privée et familiale. La Cour
a fait droit à la requérante en reprochant à la Roumanie
d’avoir omis « d’adopter et de mettre en œuvre des mesures
raisonnables et adéquates capables de protéger le bien-être » des
habitants contre des nuisances industrielles. Elle a, en
effet, considéré que l’intérêt des autorités à maintenir une
usine industrielle productrice de plomb et de zinc pour le
bien-être économique de la ville ne saurait l’emporter sur
le droit de la requérante « à jouir d’un environnement sain et
respectueux de la santé » 21.
On constate que s’agissant de la prévention contre les
risques technologiques majeurs, l’Union européenne n’est
intervenue que suite à des accidents majeurs entraînant
des catastrophes technologiques. Elle s’est d’abord
contentée de reprendre les instruments de différents
droits nationaux au fur et à mesure des expériences.
Suite à l’accident industriel de SEVESO en 1976 dû
à la surchauffe d’un réacteur fabricant qui a libéré un
nuage toxique, causant l’évacuation de près de 600
personnes et le traitement médical pour intoxication de
quelque 2 000 personnes, la Communauté européenne
adopta la directive Seveso, modifiée deux fois (directive
82/501 du Conseil du 24 juin 1982, directive 96/82 du
Conseil du 9 décembre 1996, et directive 2003/105 du
Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2003)
qui impose aux États membres de se doter d’une politique
commune en matière de prévention des risques industriels
majeurs. L’Union européenne a ainsi voulu se centrer sur
la sécurité, l’hygiène et la protection de l’environnement.
La première directive dite « Seveso I » (1982) s’est
fondée sur une analyse des risques et a abouti à leur
répertoire en vue de leur prévention (classification des
Christian HUGLO
installations industrielles et des différentes substances
utilisées dans ces industries).
Suite à la catastrophe de Bâle en 1986 (l’entrepôt de
produits phytosanitaires d’une usine de Sandoz a pris
feu et a nécessité 10 000 m3 d’eau pour l’éteindre qui ont
été rejetés dans le Rhin avec 1 351 tonnes de produits
chimiques), la directive Seveso II est adoptée dans le
cadre du 4e Programme d’action pour l’environnement
par le Conseil européen le 9 décembre 1996. Elle vient
étendre le champ d’application de la directive Seveso I.
La directive s’applique désormais aux établissements
exerçant une activité de fabrication, de manipulation et
de stockage de substances dangereuses, des opérations de
traitement et de stockage de matières minérales réalisées
par des industries extractives et impliquant la présence
de substances dangereuses, aux installations d’élimination
de terres stériles utilisées dans ces opérations, aux
établissements exerçant une activité de fabrication et
de stockage d’explosifs, aux installations d’élimination
des déchets dangereux et aux installations nucléaires
présentant des risques d’origine chimique.
La directive de 1996 a considérablement réduit les
risques d’accident majeur dus à des défaillances dans
la gestion et l’organisation des risques, en focalisant
l’étude sur les plans d’urgence, des opérations internes
et un renforcement de la sécurité. En outre, elle impose
l’engagement de la responsabilité de chacun des acteurs,
de l’exploitant au public en passant par l’autorité
compétente 22 intervenant dans le domaine industriel.
Les États doivent assurer le rôle de garant du principe
de prévention en assurant les contrôles et en vérifiant
la conformité des documents et la transmission de
l’information.
La directive Seveso II révisée en 2003 à la suite des
accidents industriels de Baia Mare en Roumanie en
janvier 2000 (déversement de cyanure dans la Tisza),
d’Echède aux Pays-Bas (explosion dans un entrepôt
pyrotechnique) et de Toulouse en France, en septembre
2001 (explosion dans l’usine d’engrais AZF), élargit son
champ d’application, améliore la définition des produits
pyrotechniques et des explosifs et, enfin, inclut les matières
rejetées au cours du processus de fabrication ou renvoyées
au fabricant dans les catégories de nitrate d’ammonium
couvertes par le texte. Elle vise, par ailleurs, à impliquer
(22) W. Tshitende wa Mpinda, 2012, Les catastrophes écologiques et le droit : échecs du droit, appel au droit ; Section 6, Risques industriels
et droit de l’Union européenne, Bruylant, p. 154.
(23) Idem, p. 155.
(24) Directive 2004/35 du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui
concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (JOUE L 143 du 30 avril 2004)
La justice et la sécurité environnementale
le personnel dans la création de bases de données et
renforcer l’information du public conformément aux
prescriptions de la convention d’Aarhus sur l’information,
la participation du public et l’accès à la justice en matière
environnementale.
La Commission européenne définit le risque industriel
en prenant en compte la probabilité que survienne un
événement dangereux et la sévérité de ses conséquences 23.
Selon le système mis au point par l’Europe, la prévention
des catastrophes, la maîtrise des risques semblent être
établies autour des concepts suivants : localisation
et planification des risques les plus importants ; la
protection du voisinage : plans d’exposition aux risques ;
la prévention des risques sur le site et la formation du
personnel, l’information préventive pour la population ;
l’information et les actions en situation de crise ; la
rationalisation de l’organisation des secours et l’assistance
des mécanismes assez classiques de prévention des
risques qui sont inscrits également dans l’évolution du
droit européen, application du droit des études d’impact,
des plans programme-environnement et la participation à
l’information du public.
La directive ne s’applique ni aux établissements
militaires, ni au transport de substances dangereuses, ni
aux pipelines, aux industries extractives, ni aux décharges
de déchets. Il faut également noter que les projets de
fonds d’indemnisation des catastrophes technologiques
qui avaient été lancés dans le cadre des travaux et des
réflexions de l’OCDE n’ont pas débouché, mais ont été
traités dans le cadre de la directive 2004/35 24 relative à
la réparation des dommages écologiques. Il convient, dès
lors, d’étudier comment la sécurité en matière nucléaire
est abordée par le droit de l’environnement.
La sécurité environnementale
et le risque radiologique
L’accident de Fukushima pose avec acuité la question
de la sécurité environnementale en matière de risque
radiologique. La protection contre les risques a d’abord
été envisagée par les conventions de Paris et de Bruxelles
qui ont établi, notamment, un mécanisme d’indemnisation
dossier
en étages (fonds international et responsabilité des États).
93
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Les conventions de Paris et de Vienne 25 ne sont qu’un
compromis entre le soutien à l’industrie nucléaire 26
perçue alors comme une source d’énergie illimitée, et
la prise en compte du sort des victimes d’un accident
nucléaire. Le régime spécial qui est prévu permet aux
exploitants d’installation nucléaire de bénéficier d’un
régime de responsabilité civile. Celui-ci limite fortement
les montants des réparations.
Trois types de responsabilités sont définis par ces
conventions. Il s’agit de la responsabilité de l’exploitant,
de celle de l’État d’accueil et enfin de celle des États
signataires à la convention.
puissante industrie nucléaire, source de vastes disponibilités d’énergie
et d’une modernisation des techniques, ainsi que de multiples autres
applications contribuant au bien-être de leurs peuples ». Ce traité a
donc pour but de contribuer à la « formation et à la croissance
des industries nucléaires européennes », le nucléaire étant
considéré, et l’est encore, comme le fleuron de l’industrie
auquel les États ne sont pas prêts de renoncer.
Au sein de l’Euratom toutes les décisions sont prises
à l’unanimité, dépossédant ainsi l’Union européenne
de presque tout pouvoir d’action, et ce contrairement
au partage de compétences prévu en matière
d’environnement et d’énergie par le traité de Lisbonne.

Le protocole de Bruxelles a fixé le montant maximum
à payer par l’État où se produit l’accident à 450 millions
d’euros environ et à 750 millions d’euros le plafond à
payer par le groupement d’États 27. L’exploitant lui est
tenu de s’assurer, mais les compagnies d’assurances sont
très réticentes à assurer totalement l’exploitant, et seuls
des montants dérisoires sont prévus par les contrats.
On remarque la disproportion entre les plafonds
de réparation fixés et les coûts d’un accident nucléaire
puisque, à titre d’exemple, la banque mondiale a évalué
le coût de l’accident nucléaire du Japon à 235 milliards
de dollars le 21 mars 2011 et le gouvernement japonais
à 309 milliards de dollars. Quant à Tchernobyl, il avait
été évalué par Greenpeace à 1 000 milliards de dollars…
Le traité Euratom pour lequel les rédacteurs se sont
inspirés des conventions de Vienne sur l’information
des risques nucléaires et la nécessité d’information de
la population (voir directives 96/82 Euratom du 13 mai
1996 sur les normes et sur l’information des populations :
directive 89/618 du 27 novembre 1989) est fondé a priori
sur le principe de prévention et sur la nécessité d’effectuer
des contrôles.
Il convient cependant de rappeler l’esprit de ce texte
pour comprendre que ce principe n’est guère appliqué.
Le préambule indique que « […] l’énergie nucléaire constitue la
ressource essentielle qui assurera le développement et le renouvellement
des productions et permettra le progrès des œuvres de paix » et que
les parties doivent créer « les conditions de développement d’une
dossier
D’ailleurs, le risque nucléaire n’est pas régi par le droit
commun de l’Union européenne puisqu’il est exclu
expressément des directives Seveso pour la prévention et
de la directive 2004/35 pour la réparation des dommages
écologiques, ce qui a d’ailleurs fait l’objet de vifs débats
lors de l’adoption de la directive. En effet, il avait été
proposé que la directive s’applique à « tous les cas où la
convention internationale compétente n’a pas été ratifiée par la
Communauté et/ou ses États membres et, en conséquence, n’est pas
entrée en vigueur » 28.
Le lobby nucléaire s’est violemment heurté à cette
proposition et le Conseil ne l’a pas adoptée. Seul est
indiqué dans le préambule de la directive 2004/35/CE
qu’il « convient de tenir compte du traité Euratom, des conventions
internationales pertinentes ainsi que de la législation communautaire
régissant de manière plus complète et plus stricte toute activité
relevant du champ d’application de la présente directive » 29.
Il convient de préciser que l’obligation de soumettre
une installation nucléaire à une étude d’impact et à la
procédure de participation du public a été imposée après
la réalisation pour l’essentiel du parc nucléaire européen.
En tout état de cause on peut noter la faiblesse de ce
régime tant en ce qui concerne la prévention que la
réparation.
S’agissant de la réparation, les montants de
responsabilités et les montants obligatoirement garantis
financièrement dépendent du choix des États et sont
donc inégaux au sein des États de l’Union européenne 30.

(25) D écision 1999/819/Euratom de la Commission du 16 novembre 1999 concernant l’adhésion de la Communauté européenne de
l’énergie atomique (Euratom) à la convention de 1994 sur la sûreté nucléaire.
(26) C . Degros, Textes spéciaux et aspects particuliers, Les responsabilités environnementales dans l’espèce européen, Bruylant, p. 313.
Pas de date de publication trouvée ici
(27) C . Lepage, 2011, La vérité sur le nucléaire, le choix interdit, p.63, Albin Michel éditeur.
(28) COM-92992017-C5-008/2002/021 (COD), p. 40 cité dans AEN/OCDE.
(29) Considérants 10 à 12 de la directive 2004/35/CE.
(30) L e montant maximum de responsabilité obligatoire est de 91,5 millions d’euros par accident nucléaire pour la France alors qu’il est
de 300 millions d’euros en Belgique (source C. Degros, op. cit., p. 359)

94
Christian HUGLO
On peut noter, d’ailleurs, que la France a mis en
place un système dérogatoire s’agissant de la remise en
état des sites après démantèlement. Comme le souligne
Corinne Lepage, les fonds prévus pour la remise en état
des sites après démantèlement peuvent être réaffectés à
d’autres investissements, ce qui vide de toute sa substance
l’obligation de réparation incombant à l’exploitant 31.
Concernant la mise en œuvre de la responsabilité civile,
on constate la frilosité des juges à la mettre en œuvre,
notamment pour reconnaître le lien causal. Cette frilosité
provient notamment du fait que la convention de Paris
ne prévoit pas de mesure facilitant l’établissement du
lien causal entre l’accident nucléaire et le dommage. Il
appartient donc bien au juge compétent de statuer sur la
responsabilité d’un exploitant.
À titre d’exemple, on peut citer le récent arrêt de la
cour administrative d’appel de Nancy qui avait été saisie
d’un pourvoi contre le jugement rejetant la demande de
condamnation de l’État en réparation du préjudice subi du
fait du cancer de la thyroïde dont est atteint le requérant
et qu’il impute à l’explosion de la centrale nucléaire de
Tchernobyl. Était notamment invoquée la violation de
l’obligation d’information incombant à l’État. Le juge a
refusé d’admettre le lien de causalité entre l’explosion de
Tchernobyl et le cancer du requérant et a considéré « qu’il
n’est pas possible de relever une augmentation significative du risque
de cancers thyroïdiens chez des patients exposés dans leur enfance,
sur le territoire, aux retombées de l’explosion ». Elle juge ainsi
que le cancer du requérant ne résulterait pas de « façon
directe et certaine (des) retombées du nuage radioactif » 32.
(31) C. Lepage, op. cit., p.67.
(32) CAA Nancy, 16 décembre 2010, Van Waeyenberghe, n° 09NC01598.
La justice et la sécurité environnementale
Dès lors, on peut déplorer une quasi-absence de sécurité
environnementale relative aux risques radiologiques
due certainement à un régime spécial qui s’écarte de la
logique de prévention et réparation du droit commun de
l’environnement.
Conclusion
Il résulte des considérations précédentes que la
construction de la responsabilité environnementale n’en
est qu’à ses prémisses. L’idéal serait de parvenir à une
sécurité juridique par le développement maximal de
la prévention et de la précaution. On en est loin pour
différentes raisons dont certaines, notamment s’agissant
du principe de précaution, sont à tort d’ordre idéologique
et économique, hélas, et dans une perspective de trop
court terme. Reste alors la constante avancée du droit de
la responsabilité. Celle-ci dépend en réalité de plusieurs
facteurs, d’un côté, de la pression environnementale,
des associations ou collectivités territoriales, celles des
événements et, en contrepartie, de la volonté des grands
secteurs à risques de fonder une certaine autonomie
de gestion des risques par le recours à des mécanismes
collectifs de solidarité. Ceci n’empêche pas le juge
international, européen ou national le cas échéant de faire
avancer le droit.
Christian HUGLO
L’auteur remercie Cécile Constantin
pour sa participation
dossier
95
 Et si la justice réparatrice devenait
la nouvelle réponse pour limiter
une récidive ?
Stéphane JACQUOT

La justice réparatrice est une médiation participative

entre l’auteur d’une infraction et sa victime, ayant pour
but de rétablir l’équilibre rompu entre la société, l’auteur
de l’infraction et la victime, en cherchant un lien entre
le procès qui sanctionnera et l’effet de réparation sur la
victime, l’auteur et la société. Vous avez probablement
été touché de loin ou de près par un crime ou un délit.
Auriez-vous recours à la justice réparatrice après un acte
irréparable ? La méthode qui réunit deux parties opposées
consiste à mettre la victime au coeur de ce processus,
pour permettre au mis en cause de comprendre l’impact
de son acte et de réparer sa faute. Aussi curieux que cela
puisse paraître, cette pratique existe dans de nombreux
pays, comme la Nouvelle-Zélande, le Canada, l’Australie,
la Belgique, l’Afrique du Sud, etc. Ses résultats sont très
satisfaisants en ce qui concerne la baisse de la récidive.
Alors, pourquoi ne pas l’appliquer en France ?
© Szabolcs Szekeres - Fotolia.com

What if restorative justice became the new answer for limiting recidivism?
Restorative justice is a form of participative mediation between the perpetrator of a violation and their victim.
It aims to re-establish the broken equilibrium between society, the perpetrator of the violation and the victim.
DOSSIER

Restorative justice searches for a connection between the trial which sanctions the perpetrator and the resto-
rative effect on the victim, the perpetrator and society. You have probably been directly or indirectly affected
by a crime or offence. Would you have recourse to restorative justice after an irreparable act was committed
against you? This method, which reunites two opposed parties, involves putting the victim at the heart of the
process, in order to allow the person being questioned to understand the impact of their act and to repair the
damage they have done. As strange as it may seem, this practice exists in many countries, such as New Zealand,
Canada, Australia, Belgium, South Africa, etc. The results of this practice are very satisfactory as far as a decrease
in recidivism is concerned. So why not implement restorative justice in France?

Stéphane JACQUOT

Président de l’Association nationale de la Justice réparatrice. Auditeur de la 23e Session nationale de l’INHESJ.
A écrit un essai La justice réparatrice, Éditions L’Harmattan.

96
E
Stéphane JACQUOT Et si la justice réparatrice devenait la nouvelle réponse pour limiter une récidive ?
lle a fait ses preuves dans d’autres pays. Et
pourtant la France tarde à mettre en place
la justice réparatrice, dont le dispositif
permet, après le procès, d’encadrer
la rencontre entre une victime et son
coupable. Cela permet à la fois d’apaiser l’esprit de l’un et
de diminuer le risque de récidive de l’autre.
J’ai approché cette pratique après l’assassinat d’une
amie très proche. C’était en janvier 2007, je comparaissais
devant la cour d’assises pour témoigner en faveur de cette
amie, victime. Au cours du procès, lors d’une interruption
de séance, une situation inattendue s’est présentée. La
famille de la victime et celle de l’auteur du crime ont
échangé leurs sentiments de souffrance, probablement
pour apaiser la douleur ressentie. Les proches de la
victime déchirés par la perte d’un être cher et les proches
de l’auteur, dans la culpabilité d’avoir manqué à un devoir.
Après le jugement, l’époux de la victime a décidé
d’entrer en contact avec le coupable en détention. Je l’ai
aidé, car comme lui j’étais à la recherche d’explications que
nous n’avions pas reçues lors du procès, pour comprendre
le « pourquoi » du passage à l’acte criminel et tenter, par
le dialogue, d’amener l’auteur du crime à une prise de
conscience. Je l’ai accompagné dans cette démarche, ce
qui m’a permis de découvrir la justice réparatrice.
Seulement après, j’ai voulu aller plus loin en me disant
que d’autres victimes étaient probablement dans cette
même attente. J’ai rencontré Marie-Cécile et Jean-Paul
Chenu, dont le fils François a été battu à mort en 2002 à
Reims par trois skinheads. À la fin du procès, les parents
de François se sont rendu compte qu’ils n’avaient pas pu
dire aux assassins de leur fils tout ce qu’ils avaient sur
le cœur. Pour eux, beaucoup de questions demeuraient
sans réponses. Six mois plus tard, le couple envoie une
lettre aux meurtriers. L’un d’entre eux va leur répondre.
Un échange est engagé, il durera plus d’un an.
D’après M. et Mme Chenu, l’auteur a confié que
cette lettre a éveillé en lui une prise de conscience. La
psychologue de la maison d’arrêt a reconnu son évolution
en détention. Aujourd’hui, il a repris des études, ce qui
constitue donc un vrai phénomène de reconstruction.
La rencontre avec le couple Chenu m’a convaincu de la
nécessité de promouvoir la justice réparatrice dans notre
pays. Pour cela, j’ai fondé l’Association nationale de la
justice réparatrice (ANJR). Projet en mains, je suis allé à
la rencontre de parlementaires, de détenus, de victimes,
de visiteurs de prisons, d’aumôniers, de magistrats. Tous
soutiennent la justice réparatrice. Pour une fois qu’il y a un
consensus, il serait dommage de ne pas avancer !
J’ai fondé l’Association nationale de la justice réparatrice
avec un double objectif : tout d’abord, permettre aux
victimes de trouver des réponses à des questions toujours
en suspens. J’ai pu constater qu’après un procès, les parties
civiles ont souvent des réponses au « comment », mais
pas au « pourquoi » de l’acte qui a été commis. J’exclus
totalement toute démarche de pardon, mais plutôt une
réparation morale pour les victimes.
Second objectif : réduire les risques de récidive chez les
auteurs d’infraction. Ce contact avec leur victime ou bien
avec quelqu’un qui aurait subi le même genre d’infraction,
comme une rencontre entre un auteur de viol et une
victime, leur permet de poser des mots sur leurs actes,
de réaliser ce qu’ils ont fait. Mais ces échanges – sous
forme de rencontres ou de correspondance – doivent
être strictement encadrés et voulus par les deux parties, et
doivent se dérouler une fois le procès terminé pour que la
démarche se fasse sans ambiguïté.
Le ministère de la Justice est plutôt favorable à faire
émerger davantage la justice réparatrice. Une première
expérimentation au centre pénitentiaire de Poissy (78) s’est
tenue, menée par l’Institut national d’aide aux victimes
et de médiation (INAVEM). Elle consistait à réunir trois
proches de personnes assassinées et trois détenus ayant
commis des assassinats dans d’autres affaires qui se sont
rencontrés plusieurs fois quelques heures.
Depuis cette expérimentation et le lancement de
l’ANJR, la justice réparatrice fait parler. Et pour cause, le
Canada ou encore la Belgique qui la pratiquent ont vu leur
taux de récidive diminuer.
Faire diminuer les risques
de la récidive
Si les victimes sortent apaisées de ces échanges,
les auteurs aussi. Les expériences menées à l’étranger
montrent que ceux qui ont participé à des initiatives de
rencontres auteurs-victimes récidivent beaucoup moins.
Il s’agit d’une vraie responsabilisation.
dossier
Au Canada, où l’idée est apparue en 1974, une étude
menée par le gouvernement canadien affiche un résultat
éloquent sur les effets de la justice réparatrice : le taux
de récidive a été observé sur un groupe de délinquants
qui avaient participé au programme de justice réparatrice,
en comparaison avec un groupe de délinquants témoins.
Après un an, les premiers récidivaient à 15 %, contre
38 % pour le groupe témoin. Après deux ans, les taux
97
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
étaient respectivement de 28 % et de 54 %, et après
trois ans, de 35 % et de 66 %. Au final, on observe que,
même si la récidive persiste, elle est moindre quand les
auteurs d’infractions ont suivi un programme de justice
réparatrice. Et ce, même après un certain temps, puisqu’au
bout de trois ans, on passe du simple au double. Le
Canada est très en pointe sur le sujet. En 1999, il a même
créé le Prix de la justice réparatrice, destiné à « récompenser
les Canadiens qui contribuent à transformer les rapports humains en
favorisant la communication et la réconciliation entre les personnes
ayant des différends ».
En Belgique également, les premières rencontres
victimes-auteurs datent des années 1990. La justice
réparatrice prend forme dans les années 2000 après
l’affaire Dutroux. Cette affaire pointe du doigt les
dysfonctionnements de la justice et de la police belges.
Les citoyens belges sont descendus dans la rue pour
réclamer un changement de leur système judiciaire. Dans
le cadre de cette réforme, le gouvernement a lancé une
expérimentation de justice réparatrice, qui s’est concrétisée
par une loi votée pour encadrer et favoriser les échanges
entre les victimes et les auteurs d’infractions. Depuis, c’est
l’association « Médiante », agréée par le ministère de la
Justice, qui mène à bien les médiations. En une dizaine
d’années, elle a géré plus de 2 000 dossiers. Le ministère
de la Justice en Belgique observe une augmentation des
interventions, et du niveau de gravité des dossiers traités.
Un rapport d’activité de l’association vient confirmer ses
propos : les affaires d’abus sexuels, de séquestrations,
d’homicides et de vols avec violence sont passées de 25 %
à 38 % des cas traités entre 2008 et 2009.
dossier
98
Vers une proposition de loi
Avant d’envisager une proposition de loi, des
expérimentations semblent indispensables. L’Association
nationale de la justice réparatrice, en partenariat avec
d’autres organismes d’aide aux victimes, envisage une
période expérimentale nécessaire avant que le projet ne
prenne forme définitivement.
Le temps consacré à cette expérimentation va permettre
d’essayer, d’ajuster et de consolider la pratique de médiation.
La période « test » va permettre de connaître la portée et
l’adhésion de la justice réparatrice en France, auprès des
victimes, des auteurs, des détenus et de leurs proches.
L’expérimentation elle-même peut être décomposée
en deux phases, la première reposant sur l’adoption d’un
cahier des charges dont la mise en œuvre sera de préparer
les parties concernées, la seconde élargissant les tests aux
partenaires institutionnels et associatifs.
L’évaluation de ces phases, comme la comparaison
avec les expériences étrangères significatives, ne peut
qu’éclairer le législateur sur les contours pertinents, dans
le contexte français de la nouvelle disposition.
L’objectif majeur reste cependant l’adoption d’une loi
sur l’échange entre la victime et l’auteur dans un contexte
délictuel et criminel. La pérennisation du dispositif de
justice réparatrice passe par une reconnaissance législative
destinée à légitimer et à sécuriser les modalités d’une
intervention liée à l’exécution d’une peine, au moment du
prononcé, en cours d’exécution ou même après la sortie
de prison.
Un projet de loi pourrait être élaboré, à condition, bien
sûr, que nos législateurs soient prêts à aller aussi loin dans
la promotion de la justice réparatrice.
Stéphane JACQUOT
L’administration pénitentiaire :
une force de sécurité intérieure ?
François DIEU

L’administration pénitentiaire remplit dans les faits une

fonction de sécurité intérieure laquelle lui est d’ailleurs
reconnue par la loi. Néanmoins, elle se caractérise par
une organisation hybride et une culture institutionnelle
qui ne favorise pas une vision claire de ce que représente
cette mission de sécurité. Le présent article a pour
objet de développer les différentes dimensions qui
construisent, au sein d’une administration judiciaire, une
force de sécurité intérieure à part entière.
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The prison administration: a force for internal security?

The prison administration in practice fulfils an internal security role which is recognised by law. Nonetheless,
the prison administration can be noted for its hybrid organisation and an institutional culture which does not
promote a clear vision of what this security assignment entails. The subject of the present article is a discussion
of the different components which make up a complete internal security force within a judicial administration.
DOSSIER

François Dieu

Professeur de sociologie à l’Université Toulouse 1 Capitole, directeur de la recherche et de la documentation de

l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP).

99
 L
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
’ article 12 de la loi pénitentiaire du 24 novembre
2009 précise : « Les personnels de surveillance
de l’administration pénitentiaire constituent, sous
l’autorité des personnels de direction, l’une des forces
dont dispose l’État pour assurer la sécurité intérieure.
Dans le cadre de leur mission de sécurité, ils veillent au respect de
l’intégrité physique des personnes privées de liberté et participent à
l’individualisation de leur peine ainsi qu’à leur réinsertion. Ils ne
doivent utiliser la force, le cas échéant en faisant usage d’une arme
à feu, qu’en cas de légitime défense, de tentative d’évasion ou de
résistance par la violence ou par inertie physique aux ordres donnés.
Lorsqu’ils y recourent, ils ne peuvent le faire qu’en se limitant à ce
qui est strictement nécessaire ».
Cet article vient confirmer deux informations
fondamentales : en premier lieu, la césure au sein
de l’administration pénitentiaire entre, d’un côté, les
personnels de surveillance et de direction, d’autre
part, les personnels d’insertion et de probation ; en
second lieu, l’intégration de la fonction de surveillance
de l’administration pénitentiaire dans la production
régalienne de sécurité. Aussi les agents mobilisés pour
remplir cette fonction constituent une force que la loi
qualifie de « sécurité intérieure » : ils exercent une mission
de sécurité, disposent du droit de recourir à la force et
peuvent être amenés à participer à ce qui s’apparente à
des tâches de maintien de l’ordre, le tout conjointement
à leurs missions plus judiciaires et dans le respect de
l’intégrité physique des personnes détenues.
Si le texte de l’article a pu apparaître, dans une première
lecture, explicite, voire novateur, il demeure significatif
d’une difficulté bien compréhensible à qualifier
précisément ce qu’est aujourd’hui l’administration
pénitentiaire, à savoir une organisation hybride, à la fois
service de la justice en charge de l’exécution des peines
et composante de l’appareil de sécurité. La présente
intervention a pour objet de s’intéresser à cette seconde
facette, en apportant quelques clarifications conceptuelles
utiles pour employer sereinement à son propos les termes
de « sécurité » et de « sécurité intérieure ».
L’administration pénitentiaire présente donc
deux facettes : l’une judiciaire, l’autre sécuritaire. Le
rattachement désormais centenaire au ministère de
la Justice et les pouvoirs dévolus aux magistrats par le
dossier
droit pénal et pénitentiaire expliquent la prépondérance
objective de la facette judiciaire. À maints égards,
l’administration pénitentiaire est une composante à part
entière, voire le bras armé du ministère de la Justice,
ce qui justifie d’ailleurs depuis peu la prise en charge
de la sécurité du siège du ministère, Place Vendôme,
par ses agents. Bien que relevant administrativement
100
d’une direction spécifique directement rattachée au
ministre, ses services et ses agents n’en sont pas moins
juridiquement en situation de subordination à l’égard
des magistrats, ce qui lui confère alors le positionnement
pas toujours valorisant d’une administration d’exécution.
L’administration pénitentiaire n’entretient, par contre,
aucune relation de subordination au niveau central avec
le ministère de l’Intérieur et au niveau local avec le préfet,
tant sur le plan organique que fonctionnel, sous réserve
des prérogatives du représentant de l’État en matière de
maintien de l’ordre et de contrôle des établissements
(présidence de la commission de surveillance appelée à
être remplacée par le conseil d’évaluation). La montée
en puissance, au cours des dernières années, de la facette
sécuritaire ne semble pas remettre en cause l’appartenance
de l’administration pénitentiaire à la « famille judiciaire ».
Elle est plutôt de nature à faire mieux accepter une activité
de sécurité pendant longtemps reléguée, en dépit de son
importance sociale et institutionnelle, à la partie la moins
noble du travail des surveillants pénitentiaires, voire à la
face cachée de la prison.
L’administration pénitentiaire,
partie intégrante de la force
publique
Au plan de l’organisation politique de la société, la
sécurité demeure, et sans même faire référence à la
sempiternelle idée rousseauiste de contrat social, une
priorité consubstantielle à l’action étatique. En se plaçant
dans le domaine des droits fondamentaux de la personne,
la sécurité s’impose, presque naturellement, comme une
exigence dans toute société organisée, par référence à
l’article 2 de la Déclaration des Droits de l’homme et du
citoyen du 26 août 1789 : « Le but de toute association politique
est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme.
Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à
l’oppression ». Contrairement à ce qu’il est possible de lire çà
et là, la « sûreté » n’est pas ici synonyme de « sécurité » : la
sûreté exprime, plus exactement, une conception politico-
juridique de la sécurité, puisqu’il s’agit de reconnaître la
sécurité juridique du citoyen face au(x) pouvoir(s), ce qui
se traduit, en matière de libertés publiques, par le droit
pour chacun de n’être ni arrêté, ni détenu arbitrairement.
En fait, la sécurité des personnes et des biens s’inscrit,
plus largement, dans l’idée même de « conservation des droits
de l’homme », qui suppose l’existence d’une « force publique »,
« instituée pour l’avantage de tous » (« et non pour l’utilité
particulière de ceux à qui elle est confiée ») (articles 12 et 13).
François DIEU
En charge de « défendre l’État contre les ennemis du dehors et
assurer au dedans le maintien de l’ordre et l’exécution des lois » (art.
1er du titre IV de la constitution du 3 septembre 1791),
la force publique conceptualisée par les révolutionnaires
est une force manœuvrière et, comme le précise la loi du
15 juin 1791, « essentiellement obéissante », constituée alors
par l’armée de ligne, la gendarmerie nationale et la garde
nationale. Cette conception œcuménique et instrumentale
ne devait disparaître qu’avec le transfert progressif des
pouvoirs de police judiciaire aux policiers et gendarmes.
Si le Code d’instruction criminelle de 1808 avait reconnu
la qualité d’officier de police judiciaire (OPJ) aux officiers
de gendarmerie et aux commissaires de police, les autres
militaires de la gendarmerie et fonctionnaires de police ne
se virent, quant à eux, octroyer la qualité d’agent de police
judiciaire (APJ) qu’à partir de la mise en œuvre, en 1959,
du Code de procédure pénale. Cette évolution a conduit
à bouter hors de la force publique les forces armées (dont
les personnels n’ont pas été investis de la qualité d’agent
de la force publique), qui se voyaient dans le même temps
déchargées de leurs tâches de maintien de l’ordre au profit
de la gendarmerie (avec la mise en place, au début des
années 1920, des pelotons mobiles de gendarmerie) et de
la police (avec la création, à la Libération, des compagnies
républicaines de sécurité). Dans sa définition actuelle
si restrictive, la force publique se présente comme une
force fonctionnellement policière et organiquement
partagée entre la police et la gendarmerie. En revanche,
en considérant la force publique comme une entité
propre, il est possible de conserver en son sein les deux
sous-ensembles réunis par les constituants de 1789 :
l’un regroupant les forces faisant face aux menaces
d’agression externes au système social dans une « force
publique militaire » chargée de la défense nationale ;
l’autre regroupant les forces faisant face aux menaces
d’agression internes au système social dans une « force
publique policière » chargée du maintien de l’ordre public.
Cette notion, qui a conservé une signification politique
et juridique, semble donc généralisable à toutes les
administrations qui participent à la production régalienne
de sécurité, comme les polices municipales, la douane et
l’administration pénitentiaire, par-delà leur rattachement
respectif aux communes, ministère du Budget et ministère
de la Justice. Dans sa récente décision relative à la loi du
14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la
performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), le Conseil
constitutionnel a rappelé qu’elle ne pouvait s’appliquer,
par contre, à la participation du secteur privé en matière
de sécurité, dans le cas notamment de la vidéosurveillance.
Pour ce qui est de l’administration pénitentiaire, son
rattachement à la force publique, en dépit de son caractère
« naturel », a fait l’objet d’une indécision constante de
la doctrine juridique [Froment, 1998, 269], qui a pu tirer
L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?
argument de certaines dispositions tendant à opérer une
séparation avec les forces de police et de maintien de
l’ordre. Ce n’est pas le cas en matière de respect des règles
déontologiques, l’administration pénitentiaire relevant de
la compétence, simultanément, du Contrôleur général des
lieux de privation de liberté (qui est chargé, selon l’article
1er de la loi du 30 octobre 2007, de « contrôler les conditions
de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté,
afin de s’assurer du respect de leurs droits fondamentaux »), mai
aussi, comme toutes les organismes publiques et privés
du domaine de la sécurité, de celle de la Commission
nationale de la déontologie de la sécurité (CNDS),
instituée par la loi du 6 juin 2000 et dont les activités ont
été intégrées, depuis le 1er mai 2011, dans le Défenseur
des droits. Cette autorité administrative indépendante a été
amenée à formuler, au cours des dernières années, diverses
observations et recommandations sur les questions, entre
autres, de placement des détenus à l’isolement et au
quartier disciplinaire, de fouilles, de prévention du suicide
et d’accès aux soins, de protection des détenus vulnérables
et d’usage de la force par les personnels de surveillance
[CNDS, 2010, 85-90 ; CNDS, 2009, 50-64 ; CNDS, 2008,
33-40 ; CNDS 2007, 26-31 ; CNDS, 2006, 45-87].
La reconnaissance de cette appartenance de
l’administration pénitentiaire à la force publique est, en
quelque sorte, le préalable à la prise en considération
de sa dimension policière, ce qui suppose alors de faire
abstraction de ce que recouvre le terme de « police » dans
le sens commun. Cette proposition n’en est pas moins
de nature à provoquer des vociférations et des irritations
au sein même d’une administration pénitentiaire
culturellement attachée, au moins au niveau de certains
de ses cadres, à un ancrage judiciaire qui semble interdire
toute allusion à une dimension policière. C’est oublier
d’ailleurs que les forces de police sont aussi ce qu’on peut
appeler des « forces de justice ». En effet, elles relèvent
de l’autorité judiciaire pour l’accomplissement des
missions de police judiciaire, qui sont, on le sait, les plus
sensibles en termes de libertés publiques, mais aussi au
plan de la culture professionnelle et des représentations.
Aussi police nationale, gendarmerie nationale et polices
municipales sont-elles, à travers l’action de leurs agents,
des auxiliaires de la justice, obéissant aux instructions
données par les magistrats dans le cadre, il est vrai,
d’une mécanique institutionnelle complexe de double
dossier
subordination fonctionnelle. Il s’agit malgré tout d’un
volet important de leur légitimation qui transforme, dans
un État démocratique, l’exercice d’une fonction répressive
en un service de la loi et de la justice, les magistrats ayant
également, par-delà leurs prérogatives en matière de
direction des investigations judiciaires, une mission de
contrôle des agissements coercitifs des agents. Force
de justice, l’administration pénitentiaire est aussi, par
101
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
certains de ses aspects, une force de police, tout comme
la gendarmerie, force de police, peut être aussi une force
de justice.
Il est vrai que le terme de « police », en dépit de
sa redoutable banalité, fait l’objet d’une profonde
méconnaissance, tout en étant devenu, pour certains,
une avanie, un repoussoir. C’est pourquoi, qualifier
ainsi l’administration pénitentiaire pourrait être non
seulement réducteur au regard de ses autres missions
mais aussi outrageant. La police pâtit, en effet, d’une
image extrêmement dégradée, en étant la victime
principale d’un rapport à l’ordre détestable et ambivalent.
C’est manifestement le cas pour la police nationale, la
gendarmerie étant parvenue, quant à elle, à conserver un
capital confiance qui s’explique par son insertion dans
le tissu social, son identité militaire et la persistance de
représentations populaires mettant en avant ses valeurs de
légalisme et de dévouement [Dieu, 2008]. La fonction de
police reste attachée à l’idée de répression et d’arbitraire.
L’avènement de la démocratie demeure, il est vrai, un
phénomène encore récent, après plusieurs siècles de
pouvoir oppresseur et une réplique traumatisante au
cours du XXe siècle que constitue le régime de Vichy et
la Collaboration. Les Français se méfient de l’ordre, tout
en ayant, dans le même temps, des attentes considérables
en matière de sécurisation et de contrôle. La police est
par trop souvent considérée, pour reprendre la formule
d’Auguste Comte, comme un objet d’admiration ou de
critique, avec une prépondérance, c’est le moins que l’on
puisse dire, de la seconde perception. Cette fonction
suscite invariablement controverses et débats qui
soulignent combien l’ordre inquiète, dérange et en même
temps fascine.
Le terme de police est aussi souvent appréhendé dans
son sens organique, en faisant l’objet d’une assimilation à
la police nationale. C’est également le cas pour la police
judiciaire que l’on réduit souvent au service de police
spécialisé dans la lutte contre la grande délinquance
(direction centrale de la Police judiciaire et ses structures
locales que sont les services régionaux de police judiciaire).
Compte tenu de cette assimilation, mais aussi dans
l’espoir de protéger son caractère militaire, la gendarmerie
s’est longtemps refusée à se considérer comme une
force de police, tout en ayant également renoncé à
dossier
utiliser l’expression de police judiciaire pour qualifier ses
formations spécialisées au profit de la notion d’« unités
de recherche » (sections de recherches au niveau régional
et brigades de recherches au niveau des arrondissements)
[Matelly, 2006]. Il s’agit là d’une approche très réductrice
quand on sait que, pendant longtemps, le terme de
« police » a eu une acception particulièrement large. Dès
le XVe siècle, ce terme renvoie, en effet, à l’activité de
102
l’État distincte de la justice, de la diplomatie et de la
défense, qui vise à assurer le bon ordre, en particulier par
la réglementation économique. Avec la construction et le
renforcement de la puissance étatique, s’est développée,
sous l’Ancien Régime, une « science de la police » visant,
d’une part, à décrire les structures administratives et
les règles de droit positif qui leur sont applicables,
d’autre part, à rechercher les moyens destinés à assurer
une bonne gestion des affaires publiques, comme, par
exemple, le célèbre Traité de police de Nicolas de la Mare,
commissaire du roi au Châtelet (1705-1710). Ce n’est qu’à
partir du XIXe siècle que le vocable « administration »
va se substituer à celui de « police », qui se limitera au
domaine de « maintenir l’ordre public, la liberté, la propriété, la
sûreté individuelle » selon la formulation retenue par le Code
de Brumaire an IV.
La contribution
de l’administration pénitentiaire
à la fonction policière
Appréhender l’administration pénitentiaire comme une
force de police suppose de concevoir le terme dans son
sens fonctionnel, la police désignant alors toute institution
qui contribue, de manière permanente ou épisodique, à
l’exercice de la fonction policière, à savoir « la fonction
dont sont investis certains membres d’un groupe pour, au nom de la
collectivité, prévenir et réprimer la violation de certaines des règles qui
régissent ce groupe, au besoin par des interventions coercitives faisant
appel à l’usage de la force » [Loubet del Bayle, 2006, p. 22]. Si la
police n’est pas le seul appareil contribuant à la régulation
sociale, sa particularité réside dans la possibilité qui lui est
faite de recourir à la contrainte physique légitime, qui est,
comme l’a montré Max Weber, la caractéristique première
du pouvoir politique institutionnalisé. Cette approche
fonctionnelle de la police correspond à ce que les Anglo-
Saxons appellent le « policing », expression intraduisible
en français, sauf peut-être à recourir à la notion d’« action
de sécurité » et ses quatre fonctions : le renseignement
(collecte et analyse d’informations sur les menaces
criminelles) ; la prévention (mesures non coercitives pour
empêcher la survenance d’actes criminels) ; la répression
(recours à la force et à la sanction contre les criminels) ; la
gestion de crise (intervention urgente lors d’événements
graves) [Cusson, 2008, p. 45].
La question de l’utilisation de la force, qu’évoque
d’ailleurs la loi pénitentiaire, est au cœur de la définition
fonctionnelle de la chose policière. Parce qu’elle incarne
une structure et un symbole d’autorité dont la raison
François DIEU
d’être est de permettre à l’État de conserver son statut
de détenteur exclusif de la menace instituée, la police
est nécessairement une agence sociale de production
et de distribution d’une violence « instrumentale »
(impersonnelle et dépassionnée), par opposition à la
violence « colérique » déployée par les criminels, les
émeutiers et les terroristes [Braud, 1991, p. 136-156].
La violence revêt pour la police une dimension à la fois
fondatrice et fondamentale : fondatrice parce que le souci
de rendre effectif le monopole de la contrainte physique
est à l’origine de l’émergence des organisations policières ;
fondamentale parce que, de même qu’on ne peut concevoir
d’État sans organisation chargée de faire respecter les règles
qu’il a édictées, il paraît difficile d’appréhender l’activité
policière sans envisager la possibilité qui est reconnue à la
police d’user en ultime recours de la violence [Dieu, 1995].
Dans ses travaux précurseurs, Egon Bittner définit ainsi la
fonction policière comme « un mécanisme de distribution d’une
force coercitive non négociable, mis au service d’une compréhension
intuitive des exigences d’une situation » [Bittner, 1970, p. 46].
La reconnaissance de la violence comme caractéristique
principale de l’activité policière suppose toutefois
d’intégrer dans sa définition d’autres déterminants, comme
la production et le traitement de l’information [Reiss, 1992,
p. 82] ou encore la possession et l’utilisation d’un savoir
expert [Ericson, 1994, p. 149-175].
Cette approche, qui place la violence au cœur de la
définition de la police, a fait l’objet d’une tentative de
remise en cause par le criminologue québécois Jean-Paul
Brodeur [1984, p. 9-41). Appréhendé comme « un truisme
qui n’est jamais interrogé », l’usage de ce qu’il appelle la
« violence légale » ne serait pas l’apanage de la police, puisque
des individus autres que les policiers bénéficient, dans
certains cas, de la possibilité d’avoir légalement recours
à la contrainte physique. À l’appui de sa démonstration,
reprise une dizaine d’années plus tard dans une critique des
travaux d’Egon Bittner [Brodeur, 1994, p. 457-485], puis à
la faveur d’une analyse transversale du problème du port
d’armes aux États-Unis [Idem, 1995, p. 114-128], Brodeur
évoque l’action, au Canada, des surveillants de prison, des
membres des agences de sécurité privée, des médecins, des
capitaines de navire, des instituteurs, voire des boxeurs et –
tout au moins jusqu’à une période récente – des maris violant
leur épouse. Il remarque que ces catégories d’individus
peuvent se voir reconnaître le droit de recourir à une forme
de violence, qu’il s’agisse de réprimer une mutinerie, de
protéger une propriété privée, de prodiguer des soins à un
malade quitte à lui ouvrir le ventre ou à lui faire subir des
électrochocs, de faire en sorte que le capitaine demeure le
seul maître à bord, de maintenir la discipline dans les classes
en utilisant, le cas échéant, une « force raisonnable » pour
corriger un élève, de gagner un combat sur un ring ou de
contraindre une épouse à accomplir le « devoir conjugal ».
L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?
En réduisant la violence d’État telle qu’elle est mise en
œuvre par la police à une simple utilisation de la force
physique plus ou moins autorisée par le droit, Jean-Paul
Brodeur ne parvient pas, tant s’en faut, à récuser une idée
de monopolisation de la coercition légitime qui est à la base
même de la puissance publique.
En laissant de côté les exemples peu pertinents qu’il
propose en tirant argument de la persistance de certaines
pratiques obscurantistes, il apporte inconsciemment
des éléments pour la reconnaissance de la dimension
fonctionnellement policière de certaines activités
sociales. Ainsi, la violence susceptible d’être utilisée
par les surveillants de prison est celle qui se rapproche
le plus de la violence policière pour la simple et bonne
raison qu’elle en est une forme particulière. Par-delà les
différences statutaires, les surveillants de prison peuvent
être considérés, dans certains aspects de leur activité
quotidienne, comme des policiers spécialisés dans la
garde des personnes condamnées ou dans l’attente
d’être jugées. À la manière des policiers chargés de cette
tâche dans le cadre de la garde à vue d’un suspect ou de
l’escorte d’un détenu, ils participent à l’exercice in fine
de la fonction policière. Leur remplacement, en cas de
mouvement social, par des policiers et l’intervention
dans les prisons de ces derniers en cas de mutinerie, aux
côtés éventuellement d’unités d’intervention composées
de surveillants (les équipes régionales d’intervention et
de sécurité), illustre aussi certaines similitudes dans la
mission de ces deux catégories d’agents publics.
Il ne s’agit pas ici de réduire l’administration
pénitentiaire à une force de police, mais de souligner sa
participation à la fonction policière, qui s’exerce dans
le champ particulier de la détention et de la fonction
de surveillance. Par-delà les affirmations de principe
sur sa mission de réinsertion et de suivi de la personne
détenue, l’administration pénitentiaire, au moins pour
ce qui est de ses personnels de surveillance (appellation
sans équivoque pour ce qui est de leur tâche première),
est principalement orientée vers la sécurité, avec comme
mission primordiale de garder les détenus pour éviter les
évasions et de maintenir l’ordre pour éviter les mutineries.
Cette primauté de la sécurité sur la réinsertion est
exprimée sans ambages par la hiérarchisation établie dans
le statut des personnels de surveillance. Ainsi le décret du
dossier
14 avril 2006, précise-t-il, dans une rédaction explicite,
que ces derniers « maintiennent l’ordre et la discipline, assurent
la garde et la surveillance de la population pénale, et sont associés
aux modalités d’exécution de la peine et aux actions préparant la
réinsertion des personnes placées sous main de justice ». La mission
de sécurité de l’administration pénitentiaire comprend,
au-delà de la contribution générale à la sécurité publique,
une contribution particulière dans le cadre de ce que l’on
103
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
peut appeler la « sécurité pénitentiaire ». Il s’agit alors de
contrôler et de contenir la population carcérale, d’une
part, en appliquant les décisions judiciaires d’enfermement
et en essayant d’empêcher les évasions (sécurité externe),
d’autre part, en limitant les manifestations individuelles
et collectives de violence contre les personnels, entre les
personnes détenues, ainsi que celles ayant un caractère
suicidaire (sécurité interne). C’est d’ailleurs ce que la
société demande en premier lieu à la prison, à savoir
être un lieu d’enfermement étanche et pacifié pour ceux
qui ont été mis au ban à raison de leur manquement aux
règles du contrat social et de leur dangerosité. En dépit
d’une attention croissante pour les questions de violences
entre détenus ou encore de suicide en détention, ce que la
société attend surtout de la prison c’est qu’elle parvienne
à empêcher deux formes de transgression considérées
comme inacceptables, à savoir l’évasion et la mutinerie.
Quand un ou plusieurs détenus se font la belle ou se
révoltent, le problème de sécurité déborde, en quelque
sorte, de l’espace carcéral pour devenir un problème de
sécurité publique susceptible d’avoir des conséquences
dommageables pour le reste de la population.
Quant à l’administration pénitentiaire, elle est alors
l’instrument public garantissant, par une surveillance
constante et rigoureuse, l’étanchéité et la maîtrise de ce
confinement que nos sociétés démocratiques souhaitent
malgré tout régi par les principes de respect de la
personne humaine. Elles n’en ont pas moins fait de la
prison et de la sécurité ce que Georges Kellens a appelé
« un couple trop soudé », en observant d’ailleurs perfidement
que, « lorsqu’il est fait usage de la prison, l’une de ses raisons
d’être, assurer la sécurité, n’est pas nécessairement garanti si l’on
se polarise sur cette fonction » [2006, p. 187]. Pour ce faire,
l’administration pénitentiaire impose des normes et des
règles de discipline, comme ce fut le cas, pendant très
longtemps, avec l’imposition du silence pour garantir une
stricte discipline [Froment, 1998, p. 112]. Elle dispose
également de moyens de surveillance incessants et
intrusifs (miradors, caméras de vidéosurveillance, fouilles
des cellules et des détenus, sondages des barreaux, rondes
de jour et de nuit, comptages des détenus, vérifications
de la correspondance et écoutes téléphoniques, etc.) et,
le cas échéant, de la faculté de faire usage de la force.
Ainsi le détenu se trouve-t-il privé de sa liberté d’aller
et de venir, mais aussi d’autres droits fondamentaux,
dossier
notamment celui à l’intimité et à la vie privée compte tenu
de ce système de surveillance « total » au sens goffmanien,
dont il est en permanence l’objet, qu’il soit dans sa cellule,
lors des déplacements et des activités, avec sa famille au
parloir, etc. Il n’y a guère que les espaces réservés aux
soins médicaux, à la pratique religieuse et à la réception
de la famille (unités de vie familiale) pour connaître une
limitation de cette surveillance omniprésente dans les
104
différents moments de la vie carcérale, notamment pour
les « détenus particulièrement signalés » et ceux placés en
« quartier disciplinaire » ou en « quartier d’isolement ».
Pour les plus critiques, ce contrôle sécuritaire peut
être assimilé à une forme de « viol », producteur de
dégradation de l’image que les détenus ont d’eux-mêmes,
en entraînant alors des tensions et des risques de violence
au détriment des objectifs de réinsertion [Van de Bogaard,
2008, p. 10]. Il s’avère d’autant plus problématique qu’il
s’applique non seulement à des détenus condamnés,
mais aussi à des prévenus en attente de jugement, la loi
pénitentiaire ayant renvoyé à un prochain texte législatif la
définition d’un authentique service public de la détention
provisoire [Péchillon, 2010, p. 9]. Cette surveillance se
trouve prolongée par une nécessaire connaissance de la
population pénale, par l’observation et par le dialogue,
voire par la négociation et la participation des détenus, ce
qui n’est pas sans présenter de réelles similitudes avec le
travail policier traditionnel, voire avec les logiques de police
de proximité [Dieu, 2002]. Le caractère central de cette
mission de sécurité se reconnaît à plusieurs indicateurs
[Chauvenet, Orlic, Benguigui, 1992, p. 21-28] : d’abord,
l’importance de la mission d’empêcher les évasions qui
constituent potentiellement l’échec le plus manifeste de
cette organisation et de sa stratégie sécuritaire ; ensuite,
le volume des ressources utilisées pour la sécurité dans
la construction et l’aménagement des établissements (la
vingtaine d’évasions et de tentatives d’évasion par voie
aérienne a ainsi conduit à mobiliser plusieurs millions
d’euros pour l’installation de filins antihélicoptères) ;
enfin, la persistance d’une structure hiérarchique et d’une
discipline rendant effectives les capacités de contrôle et
d’intervention en cas de crise. Cette exigence de sécurité,
qui est le principal déterminant de l’architecture carcérale
[Dieu, Mbanzoulou, 2011], présente des différences selon
les établissements : plus réduite en centre de détention,
elle est pratiquement maximale dans les maisons centrales,
voire dans les maisons d’arrêt compte tenu alors de
l’hétérogénéité de la population carcérale.
La policiarisation de
l’administration pénitentiaire
La dimension policière de l’administration pénitentiaire,
qui est liée à sa participation à la fonction policière, se
retrouve logiquement au niveau de certains des aspects
de son organisation. Le modèle d’organisation policière
s’est largement diffusé, il est vrai, dans les autres
administrations de sécurité, voire dans le secteur marchand
avec l’essor de la sécurité privé. Cette diffusion s’explique
principalement par une implication croissante de ces
François DIEU
dernières dans la lutte contre la délinquance résultant de
l’inscription sur l’agenda public de l’insécurité. Elle s’est
traduite par un processus de « policiarisation », c’est-à-dire
de renforcement de la dimension policière de certaines
administrations hybrides comme la gendarmerie, la douane
ou encore l’administration pénitentiaire. La gendarmerie
connaît cette tendance, depuis au moins le début des
années 1970, avec la montée en puissance de son activité
de police judiciaire [Matelly, 2006 ; Dieu, 2008, p. 102].
Pour la douane, ce phénomène est perceptible au niveau
de ses modes de contrôle, du renforcement des pouvoirs
judiciaires de ses agents et de son implication dans la
lutte contre les trafics de stupéfiants {Domingo, 2005].
Cette « policiarisation » s’accompagne également d’une
tendance à la « militarisation » qui traduit l’intégration, par
les services de police, de certains des aspects matériels et
symboliques de l’organisation militaire, dans le cadre du
développement d’un traitement plus agressif des formes
les plus violentes de délinquance. Cette militarisation, qui
conduit la police à ressembler de plus en plus aux forces
armées, a été identifiée en Grande-Bretagne et aux États-
Unis avec l’utilisation croissante de technologies militaires
en matière d’armements et de tactiques, mais aussi avec
le développement d’unités de police paramilitaires
spécialisées dans l’intervention et le maintien de l’ordre
[Jefferson, 1990 ; Kraska, 2001]. Ces rapprochements
entre police et armée sont d’autant plus manifestes que
les forces armées sont également de plus en plus engagées
dans des missions de police, notamment dans le cadre des
opérations de maintien de la paix, de police internationale
et de lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée et
la piraterie maritime.
Les emprunts de l’administration pénitentiaire au
modèle policier militarisé se sont intensifiés au cours
des dernières années [Benguigui, 2011, p. 73-79], avec
l’adoption, depuis la réforme statutaire de 2006 (décret du
14 avril 2006), de grades militaires (officiers : lieutenants,
capitaines et commandant ; majors) et d’une répartition en
trois corps (corps de direction ; corps de commandement ;
corps d’encadrement et d’application) comme la police
nationale. C’est également le cas avec la mise en place, en
2003, de forces d’intervention sur le modèle des GIPN
avec les équipes régionales de sécurité et d’intervention
(ERIS), l’adoption d’un uniforme de cérémonie pour les
directeurs des services pénitentiaires et d’un uniforme
de travail pour les personnels de surveillance sur le
modèle des policiers et des gendarmes. Sur un plan
plus symbolique, on peut mentionner l’introduction de
cérémonies de type militaire pour les prises de fonction
des directeurs et aux fins de promotion à l’École Nationale
d’Administration pénitentiaire (ENAP), ainsi que la
présence, en 2011, d’un détachement de l’École au défilé
du 14 juillet à Agen, avant peut-être une participation,
L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?
l’an prochain, à celui sur les Champs-Élysées. La police
n’est pas seulement la référence statutaire justifiant, au
nom d’une parité de traitement, l’adoption de mesures
améliorant la condition des personnels (comme le « 1/5e »
en matière de retraite qui permet une bonification d’une
année pour cinq années d’activité). Elle est une sorte
de modèle susceptible d’inspirer certaines mesures à
même de répondre à un besoin de reconnaissance et
de considération de l’administration pénitentiaire. Face
au constat de la difficulté de sa mission de réinsertion,
le surveillant, transformé de plus en plus en « policier
pénitentiaire », peut au moins avoir l’impression de
contribuer à une mission de sécurité qui donne aux tâches
souvent ingrates de surveillance si ce n’est une noblesse,
au moins une utilité sociale.
Comme c’est le cas pour les autres administrations de
sécurité, cette « policiarisation » est la conséquence directe
d’un accroissement de la demande sociale de sécurité, à
l’origine, pour ces administrations et leurs personnels,
de transformations organisationnelles, statutaires et
culturelles. Cette mutation se retrouve également au
niveau de l’architecture institutionnelle. Ainsi, au niveau
de la direction de l’Administration pénitentiaire, une sous-
direction spécifique a été mise en place, par l’arrêté du 7
janvier 2003, avec une appellation qui en dit long sur la
diffusion du modèle policier militarisé : « État-major de
sécurité « (EMS), qui comporte trois bureaux (arrêté du 9
juillet 2008) : gestion de la détention (« Le bureau de gestion
de la détention est chargé de suivre l’individualisation, par les services
déconcentrés, des décisions judiciaires privatives ou restrictives de
liberté. Il assure également la gestion opérationnelle des événements
affectant la détention. Il exploite les informations relatives aux
incidents. Il participe à la détermination des règles relatives aux
capacités des établissements pénitentiaires et en suit la mise en
œuvre. Il procède à l’affectation des condamnés et aux opérations
de transfèrement lorsque celles-ci ne relèvent pas de la compétence
des services déconcentrés. Il exécute les décisions d’extradition ; il
participe à l’évaluation de l’application des régimes de détention. Il
traite les requêtes individuelles des détenus. Il participe à l’instruction
des recours en grâce et des commutations de peine ») ; sécurité
pénitentiaire (« Le bureau de la sécurité pénitentiaire est chargé
de concevoir, d’analyser et d’évaluer les dispositifs de sécurité mis
en place pour ses personnels et dans les établissements et les services
pénitentiaires. Il est associé par le bureau de l’action juridique et du
droit pénitentiaire à la définition de la réglementation applicable pour
dossier
assurer le contrôle des personnes placées sous main de justice. Il fixe la
politique en matière d’équipements de sécurité. Il coordonne les actions
de prévention des risques d’évasion mises en place par les directions
régionales des services pénitentiaires. Il diligente des expertises,
notamment en matière de sécurité, et émet tous avis, propositions
et recommandations utiles ») et renseignement pénitentiaire
(« Le bureau du renseignement pénitentiaire est chargé de recueillir
et d’analyser l’ensemble des informations utiles à la sécurité des
105
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
établissements et des services pénitentiaires. Il organise la collecte
de ces renseignements auprès des services déconcentrés et procède à
leur exploitation à des fins opérationnelles. Il assure la liaison avec
les services centraux de la police et de la gendarmerie »). Depuis
avril 2005, les directions interrégionales des services
pénitentiaires sont également dotées d’un département
« de la sécurité et de la détention » composé d’unités
« sécurité et renseignement », « gestion de la détention » et
« droit pénitentiaire ». Au niveau de chaque établissement,
il a été aussi désigné un « référent sécurité ». Sur un autre
plan, la faculté donnée à l’administration pénitentiaire de
pouvoir se doter, sur le modèle des armées, de la police
et de la gendarmerie, d’une « réserve civile » (articles 17 à
21 de la loi pénitentiaire), à partir de volontaires retraités
issus de ses corps, est la conséquence de cette montée
en puissance de ses missions de sécurité. En effet, même
si ces réservistes peuvent contribuer à des actions de
formation des personnels, d’étude et de coopération
internationale, mais aussi assister les personnels
d’insertion et de probation, leur justification principale se
situe dans la possibilité d’« assurer des missions de renforcement
de la sécurité relevant du ministère de la Justice » (art.17). Le
décret du 27 juin 2011 a récemment fixé les modalités
de mise en œuvre de cette réserve civile pénitentiaire
(contrat d’un an renouvelable dans la limite de cinq ans,
perception d’une indemnité et de frais de déplacement,
port d’un uniforme de dotation et attribution d’une carte
professionnelle de réserviste).
Cette montée en puissance de la fonction sécuritaire
concerne principalement les personnels de surveillance et
de direction. Par certains côtés, ce phénomène n’épargne
pas les personnels d’insertion et de probation dont la
fonction de contrôle et de probation semble devenir
prépondérante, ce dont, pour certains, témoigne l’ajout
récemment de l’épithète « pénitentiaire » dans les grades
des agents, les directeurs d’insertion et de probation sont
devenus des directeurs « pénitentiaires » d’insertion et de
probation et les conseillers d’insertion et de probation, des
conseillers « pénitentiaires » d’insertion et de probation
(décret du 23 décembre 2010). La mission première de
ces derniers se situe de plus en plus dans la prévention de
la récidive, ce qui justifie le développement de dispositifs
et d’outils criminologiques destinés à repérer et à traiter
la dangerosité et le risque de récidive de personnes
placées sous main de justice, notamment le programme
dossier
de prévention de la récidive (PPR) et le diagnostic à visée
criminologique (DAVC). Les controverses provoquées
par l’« affaire de Pornic » semblent illustrer l’existence
d’une sorte d’obligation de résultat, pour la justice et
l’administration pénitentiaire, dans l’attribution de mesures
d’aménagement de peines, susceptible d’aboutir à une
mise en cause en cas de récidive d’un bénéficiaire d’une
permission de sortir ou d’une libération conditionnelle.
106
Au-delà, c’est bien la mission de sécurité de la société
qui semble être privilégiée dans le cadre d’une mise en
opposition avec celle de probation et de réinsertion,
même si, on le sait, les deux missions supposent la mise
en œuvre d’aménagements de peines afin de préparer le
retour à la vie sociale et d’éviter les « sorties sèches ». Dans
cette perspective, certains ont pu voir dans la tentative de
mise en place de la procédure simplifiée d’aménagement
de peines (art. 84 de la loi pénitentiaire et décret du 27
octobre 2010) une manifestation de cette contradiction,
avec, d’un côté, le souci de faire bénéficier à l’ensemble de
la population pénale des aménagements de peines, et de
l’autre, la reconnaissance de prérogatives au procureur de
la République, instrument premier de la politique pénale.
L’administration pénitentiaire,
composante de l’appareil de
sécurité (intérieure)
Sur un plan général, la sécurité peut se définir comme
une situation dans laquelle un individu ou une collectivité
a le sentiment d’être, plus ou moins objectivement, à
l’abri d’un danger, d’une menace ou d’un risque. Elle
peut être appréhendée simultanément comme un objectif
et un droit, comme un état et un produit, comme une
fonction et un objet de politiques publiques. Il s’agit
donc d’un concept applicable à de nombreux domaines :
les relations entre les États (défense nationale), le
crime (police), la nature et l’environnement (sécurité
environnementale), la santé (sécurité sanitaire) et
l’alimentation (sécurité alimentaire), la production et les
échanges (sécurité économique), les entreprises (sécurité
industrielle), les flux financiers (sécurité financière), le
travail (hygiène et sécurité des conditions de travail), le
transport (sécurité routière, sécurité ferroviaire, sécurité
aérienne, sécurité maritime), les systèmes d’information
(sécurité informatique), etc. Aussi la sécurité ne se limite-
t-elle pas, tant s’en faut, au phénomène criminel même
si bien souvent, dans le langage courant, il est fait une
assimilation entre les deux phénomènes.
Compétence régalienne parmi les compétences
régaliennes, la sécurité a fait l’objet d’un processus de
confiscation par l’État souverain, c’est-à-dire en charge
du « bien commun » et détenteur du monopole de la
contrainte physique légitime, par-delà le processus
contemporain (néolibéral) de délégation croissante de la
gestion pratique de l’insécurité aux entreprises privées.
Érigée en une des missions premières du pouvoir
politique institutionnalisé, la satisfaction du besoin de
François DIEU
sécurité apparaît alors comme la justification immanente à
l’adoption de réglementations et à la mise en œuvre de ces
appareils de régulation sociale que sont l’administration
en général, la police et la justice en particulier.
La loi du 21 janvier 1995 d’orientation et de
programmation relative à la sécurité (LOPS) donne, dans
son article premier, une définition purement régalienne
de la sécurité, sur un plan à la fois formel et matériel : « la
sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice
des libertés individuelles et collectives. L’État a le devoir d’assurer
la sécurité en veillant, sur l’ensemble du territoire de la République,
à la défense des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien
de la paix et de l’ordre public, à la protection des personnes et des
biens ». La sécurité s’apparente donc à un droit pour le
citoyen dont l’État doit garantir l’effectivité. Cette idée
consensuelle de « droit à la sécurité » ne relève pourtant
que du domaine de la philosophie, du registre, en somme,
des déclarations de principes emphatiques sans véritable
traduction matérielle. En effet, pour l’État, si la sécurité
s’apparente à une mission fondamentale, il ne s’agit pas,
pour lui, d’une obligation, au sens juridique du terme, que
ce soit de moyens ou de résultats. Ainsi, contrairement
au domaine du maintien de l’ordre, dans lequel l’État,
sur la base de l’article 92 de la loi du 7 janvier 1983, est
civilement responsable des dégâts et dommages résultant
des crimes et délits commis contre des personnes ou des
biens, il n’en est pas de même pour les actes plus courants
de délinquance, pour lesquels la responsabilité de l’État
n’a pas été retenue par la juridiction administrative. En
d’autres termes, il appartient à ce dernier d’apporter
des réponses préventives et répressives aux actes de
délinquance, sans qu’il soit possible à l’individu victime
d’un cambriolage ou d’une agression de mettre en cause
l’État pour son inaction ou son action insuffisante. Ainsi,
pour son « droit à la sécurité », l’individu n’a d’autre
ressource que de s’en remettre à l’État pour lequel il ne
s’agit, au mieux, que d’une obligation morale.
Au-delà de son caractère éminemment virtuel, le
droit à la sécurité a également été le théâtre d’une
divergence d’approche entre la gauche et la droite.
Sous le gouvernement Jospin (1997-2002), la loi du
15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne a
quelque peu modifié, en effet, la définition retenue par
la LOPS de 1995, en lui donnant une orientation plus
sociale, témoignant peut-être de quelques velléités de
résistance à l’idéologie sécuritaire dominante : « la sécurité
est un droit fondamental. Elle est une condition de l’exercice des
libertés et de la réduction des inégalités. À ce titre, elle est un devoir
pour l’État, qui veille sur l’ensemble du territoire de la République,
à la protection des personnes et de leurs biens et des prérogatives
de leur citoyenneté, à la défense de leurs institutions et des intérêts
nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre
L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?
publics ». Par contre, avec l’alternance politique, la loi du 29
août 2002 d’orientation et de programmation relative à la
sécurité intérieure (LOPSI) a repris, dans son intégralité,
la définition initiale proposée par la LOPS. La loi du 18
mars 2003 pour la sécurité intérieure (LSI) réaffirme,
pour sa part, le principe d’association des collectivités
territoriales en matière de sécurité intérieure, en ajoutant
un alinéa à cette définition : « il (l’État) associe à la politique
de sécurité, dans le cadre de dispositifs locaux dont la structure est
définie par décret, les collectivités territoriales et les établissements
publics de coopération intercommunale ainsi que les représentants
des professions, des services et des associations confrontés aux
manifestations de la délinquance ou œuvrant dans les domaines de
la prévention, de la médiation, de la lutte contre l’exclusion ou de
l’aide aux victimes ».
Dans un souci de distinction par rapport au champ de la
défense, cette notion polysémique de « sécurité » s’est vue
utilement complétée par l’ajout de l’épithète « intérieure »,
cette « sécurité intérieure » se retrouvant, on l’a vu, mise
en avant par la loi pénitentiaire. Cette notion, qui s’est
imposée, au moins depuis le début des années 1990, dans
les discours, sur l’agenda public et dans les réalisations,
et qui s’est construite à partir d’une sorte de dichotomie :
sécurité intérieure-sécurité extérieure, s’est développée,
paradoxalement, à une époque de remise en cause – à la
faveur de la diffusion de menaces transnationales comme le
terrorisme et la criminalité organisée – de la frontière entre
les problèmes militaires et policiers, certains propageant
l’idée d’un obscurcissement tendanciel de cette frontière,
d’une sorte de continuum entre la sécurité intérieure et
extérieure. Cette perspective a récemment été formalisée
par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008,
avec la mise en avant de la notion globalisante de « stratégie
de sécurité nationale », dont l’objectif est « de parer aux risques
ou menaces susceptibles de porter atteinte à la vie de la nation » : « sa
première finalité est de défendre la population et le territoire […].
La deuxième est d’assurer la contribution de la France à la sécurité
européenne et internationale […]. La troisième finalité est de défendre
les valeurs du pacte républicain qui lie tous les Français à l’État : les
principes de la démocratie, en particulier les libertés individuelles et
collectives, le respect de la dignité humaine, la solidarité et la justice ».
Cette « sécurité nationale » recouvre, selon les rédacteurs
du Livre blanc, la politique de la défense, la politique de
sécurité intérieure (« pour tout ce qui ne relève pas de la sécurité
quotidienne et individuelle des personnes et des biens »), la politique
dossier
de sécurité civile, ainsi que d’autres politiques publiques
comme la politique étrangère et la politique économique.
En d’autres termes, l’idée de « sécurité nationale » aboutit
à scinder la sécurité intérieure en deux volets : la sécurité
publique « ordinaire » qui conserve son autonomie et la
sécurité publique « extraordinaire », en relation avec des
menaces graves contre la souveraineté de l’État qui en
constitue désormais une composante. La loi du 29 juillet
107
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
2009 relative à la programmation militaire pour les années
2009 à 2014 a entériné le caractère hégémonique de cette
idée ambiguë de « sécurité nationale » : « la stratégie de
sécurité nationale a pour objet d’identifier l’ensemble des menaces
et des risques susceptibles d’affecter la vie de la nation, notamment
en ce qui concerne la protection de la population, l’intégrité du
territoire et la permanence des institutions de la République, et de
déterminer les réponses que les pouvoirs publics doivent y apporter »
(art. 5 modifiant l’art. 1111-1 du Code de la défense). La
surveillance particulière et la recherche de renseignements
sur des détenus incarcérés pour des faits de terrorisme
participent alors de la « sécurité nationale ». Ainsi le
bureau du renseignement pénitentiaire est-il parvenu à
déjouer, en mai 2010, une tentative d’évasion d’islamistes
radicaux de la maison centrale de Clairvaux [Scotto,
Jauniaux, 2010, p. 53].
La sécurité intérieure peut se décomposer en trois
volets : la sécurité publique, qui recouvre les actions
policières préventives et répressives menées contre les
diverses formes de troubles à l’ordre public ; la sécurité
privée, qui se rapporte aux mesures prises par les
particuliers, individus ou entreprises, afin de contribuer à
répondre, par un appel au marché, aux besoins de sécurité
du système social ; la sécurité civile, qui rassemble les
moyens mis en œuvre face aux accidents et catastrophes
naturelles et technologiques. L’action de l’administration
pénitentiaire se rattache, bien évidemment, principalement
au premier volet, même si elle peut également être
concernée par des mesures de sécurité civile, comme cela
a été le cas lors des inondations dans le Var, en juin 2010,
ayant conduit à l’évacuation des cinq cents détenus de
la prison de Draguignan. S’agissant de la sécurité privée,
il s’agit d’un volet qui a été maintenu à la périphérie du
champ pénitentiaire avec la formule des marchés publics
de « gestion déléguée » développée depuis la fin des années
1980, même si des interactions peuvent exister entre la
mission de sécurité et la logique du marché [Guilbaud,
2011]. Comme l’a rappelé d’ailleurs la loi pénitentiaire,
l’intervention du secteur privé ne peut concerner les
fonctions régaliennes de direction, de surveillance et de
greffe, pour recouvrir des prestations allant des fonctions
d’intendance et de logistique au soutien de l’administration
pénitentiaire dans sa mission de réinsertion, ainsi que les
opérations immobilières (construction, financement,
maintenance des constructions).
dossier
Sur un plan plus particulier, dans le vocabulaire policier,
l’idée de sécurité intérieure est indissociable des projets de
modernisation de la police nationale entrepris depuis le
début des années 1980, dont elle est devenue le référent.
Ainsi l’intitulé « sécurité intérieure » est-il apparu, en 1989,
lors de la création de l’Institut des hautes études de la
sécurité intérieure (IHESI), organisme du ministère de
108
l’Intérieur qui s’est vu confier pour mission la formation
des responsables des institutions de sécurité (grâce à un
système de sessions nationales et régionales), ainsi que
la réalisation et la diffusion d’études et de recherches
commanditées sur les phénomènes policiers et les
politiques de sécurité, avant de se voir attribuer, entre 1998
et 2002, des fonctions d’expertise et de conseil auprès
des collectivités locales. La sécurité intérieure a bénéficié
d’une sorte de consécration politique (ministérielle et
législative) avec, d’une part, la constitution, en mai 2002,
dans le cadre du gouvernement Raffarin (mai 2002-juin
2005), d’un ministère de l’Intérieur, de la sécurité intérieure
et des libertés locales (MISIL), avec comme principale
disposition le placement sous sa responsabilité de l’emploi
de la gendarmerie (décret du 15 mai 2002), d’autre part,
l’adoption de la loi d’orientation et de programmation
relative à la sécurité intérieure (LOPSI du 29 août 2002) et
de la loi pour la sécurité intérieure (LSI du 18 mars 2003).
Au plan de son utilisation politique, le concept de sécurité
intérieure connaît depuis peu un certain recul au profit de
celui de « sécurité globale » ou de « sécurité nationale », ce qui
s’est traduit, avec les gouvernements de Villepin (juin 2005-
mai 2007) et Fillon (mai 2007-mai 2012), par sa disparition
dans l’organisation des départements ministériels, avec
le retour de l’appellation de ministère de l’Intérieur et de
l’Aménagement du territoire, puis celle de ministère de
l’Intérieur, de l’outre-mer et des Collectivités territoriales,
ainsi que par le changement d’intitulé de l’IHESI, devenu,
en 2004, l’Institut national des hautes études de la sécurité
(INHES), puis, en 2010, l’Institut national des hautes
études de la sécurité et de la justice (INHESJ).
En matière de recherches et de productions doctrinales,
la sécurité intérieure n’a guère connu d’engouement,
même si elle a été retenue pour le Traité de sécurité intérieure
publié il y a quelques années. Dans cet ouvrage, sous
réserve d’une définition un peu vague (« l’activité déployée
par des professionnels de première ligne en vue de protéger leurs
concitoyens contre les dangers associés à la vie en société »), elle est
d’ailleurs rapidement abandonnée au profit des notions
d’ « activité de sécurité » et d’ « action de sécurité » (Cusson et
Dupont, 2008, 29-30). Les auteurs utilisent généralement
la notion sans se donner la peine de la définir, comme si
elle allait de soi, voire de manière négative par opposition
alors à la sécurité extérieure (Brodeur et Monjardet,
2003). Une récente tentative de modélisation des
rapports entre constitution et sécurité intérieure propose
d’appréhender cette notion comme « la branche policière des
politiques publiques sécuritaires », avant de la réduire encore
à « l’ensemble des dispositifs de police administrative et de police
judiciaire » (Granger, 2011, 21 et 23).
Aussi, sous réserve d’une participation à la sécurité
nationale dans le cadre de la détention de personnes
François DIEU
impliquées dans des faits de terrorisme, l’administration
pénitentiaire s’inscrit naturellement, par sa mission de
surveillance, dans le volet « ordinaire » de la sécurité
publique, partie intégrante de la sécurité intérieure.
Ce constat vient, d’une certaine manière, justifier la
reconnaissance de l’administration pénitentiaire comme
la « troisième force de sécurité publique », même si cette
expression, utilisée d’ailleurs récemment par le Président
Sarkozy lors de l’inauguration, le 13 septembre 2011, de
l’établissement pénitentiaire sud-francilien, paraît peu
judicieuse. En effet, elle implique une primauté des deux
forces étatiques de police, la police et la gendarmerie, sans
qu’il soit possible d’indiquer d’ailleurs qui est la première
et qui est la deuxième, mais aussi induit une hiérarchisation
par rapport à au moins deux autres institutions qui peuvent
également prétendre à cette qualification, à savoir la
douane et les polices municipales. Par ailleurs, du côté du
ministère de l’Intérieur, cette reconnaissance ne semble pas
s’imposer comme une évidence, ce que souligne l’absence
d’évocation de l’action de l’administration pénitentiaire
dans le récent Livre blanc sur la sécurité publique (octobre
2011) remis récemment au président de la République. La
production de sécurité et le maintien de l’ordre en prison
débordent le cadre des établissements pénitentiaires
pour participer à la mission globale de protection de la
société, en maintenant cette dernière à l’abri des méfaits
et violences susceptibles d’être commis par les personnes
incarcérées et en garantissant l’exécution des sanctions
pénales prononcées par la justice. Comme c’est le cas en
matière de terrorisme, le renseignement pénitentiaire peut
aussi, par-delà ses missions au profit de la sécurité des
établissements et services pénitentiaires, constituer une
ressource importante pour les services d’investigation de
la police et de la gendarmerie, par la mise en évidence des
liens qu’entretiennent certains détenus « sensibles » et des
incidents dans lesquels ils peuvent être impliqués [Scotto
et Jauniaux, op. cit.].
La production de sécurité s’inscrit dans une
dynamique partenariale qualifiée parfois hâtivement
de « coproduction ». L’article 3 de la loi pénitentiaire a
introduit cette dimension dans la mise en œuvre du service
public pénitentiaire : « le service public pénitentiaire est assuré par
l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des Sceaux,
ministre de la Justice, avec le concours des autres services de l’État,
des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes
publiques et privées ». Le « partenariat » a fait une entrée
tonitruante, ces dernières années, dans le vocabulaire de
l’action publique de sécurité [De Maillard, 2000 ; Damon,
2002]. Bien que renvoyant à des pratiques anciennes,
notamment en matière de prévention, ce concept fait
désormais l’objet d’un emploi quasiment généralisé dans
les dispositifs nationaux et locaux, dès lors qu’il s’agit de
traduire et d’afficher une volonté souvent aussi sincère
L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?
qu’incantatoire de rompre avec les logiques d’isolement
et de balkanisation, au profit de mises en commun et
mutualisations. Aussi la démarche partenariale a-t-elle été
érigée dans le champ de la sécurité, en France comme dans
l’ensemble des pays occidentaux [Crawford, 1998, p. 51-
87], en une idéologie politique et administrative en relation
avec la diffusion des préceptes du management public.
Les politiques de prévention, mais aussi les tentatives
d’introduction des concepts de police de proximité et
de développement des politiques locales de sécurité
apparaissent comme les principales manifestations de
cette « sécurité partenariale » encore à l’état d’ébauche
et dont l’effectivité repose, pour une large part, sur les
stratégies ambivalentes des acteurs de terrain. Par certains
côtés, l’irruption du partenariat est significative d’une
certaine maturation de l’action publique, généralement
interministérielle quand elle est gouvernementale, mais
pas systématiquement interservices quand elle devient
administrative et interindividuelle quand elle se concrétise.
Aussi l’ambition de la démarche partenariale est-elle
d’occuper les espaces que les logiques corporatistes et
individuelles tendent irrémédiablement à creuser au sein
de l’action publique ou, plus prosaïquement, de dresser
des passerelles entre ses composantes.
Annoncée dans le Rapport Peyrefitte [1977] et initiée
avec les conseils communaux et intercommunaux de
prévention de la délinquance (1983), cette sécurité
partenariale a donné lieu depuis à une multiplicité de
dispositifs : contrats d’action et de prévention pour
la sécurité dans la ville (1985), volet « prévention » des
contrats de ville (1991), contrats locaux de sécurité
(1997), conseils locaux et intercommunaux de sécurité
et de prévention de la délinquance (2002), conseil
départemental de prévention (2002), plan départemental
de prévention (2007). Tout en ayant permis de promouvoir
progressivement les logiques de travail en commun,
ces dispositifs n’ont pas remis en cause, tant s’en faut,
le rôle prépondérant de l’État et de son administration
déconcentrée en matière de prévention et de sécurité.
Dans le domaine judiciaire, l’orientation sécuritaire retenue
a conduit à privilégier une omniprésence du procureur
de la République aux côtés du préfet, aboutissant, de
fait, à reléguer les autres acteurs du monde de la justice
au niveau de ces personnalités qualifiées, mobilisées ou
non selon les configurations relationnelles locales. Les
dossier
différents rapports d’évaluation des contrats locaux de
sécurité ont d’ailleurs souligné cette faible présence des
magistrats du siège, notamment des juges d’application
des peines [Dieu, Bousquet, 2010]. Il en est de même
s’agissant de l’administration pénitentiaire ou encore de la
protection judiciaire de la jeunesse, dont les représentants
locaux ne sont que rarement associés aux réunions de
ces différentes instances locales. C’est manifestement le
109
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

cas pour les directeurs d’établissements pénitentiaires, les
services pénitentiaires d’insertion et de probation étant,
quant à eux, parfois amenés à participer à des réunions
et groupes de travail sur la prévention de la récidive et
la mise en œuvre des travaux d’intérêt général (TIG).
Aussi le partenariat qu’évoque la loi pénitentiaire semble
correspondre principalement, au-delà de l’externalisation
à d’autres administrations des missions d’éducation et de
santé, aux relations conventionnelles qui peuvent exister
avec les collectivités locales, pour la construction des
nouveaux établissements, avec les entreprises privées
dans le cadre de la gestion déléguée, ainsi qu’avec le tissu
associatif pour les actions de réinsertion et d’aménagement
de peines. La perspective de coproduction en matière
de service public pénitentiaire, qui verrait, par exemple,
des agents privés, voire des fonctionnaires territoriaux
participer à des missions de surveillance ou de transfert
des détenus, demeure exclue sans ambiguïté par le droit
comme par les mentalités, au profit d’un attachement sans
concession à une conception purement régalienne.
Au final, la montée en puissance de ce volet sécuritaire
de l’administration pénitentiaire est-elle en contradiction
avec son autre facette de service de la justice ? Et si c’est
le cas, cette situation n’est-elle pas porteuse, à terme, d’un
retour insidieux dans le giron du ministère de l’Intérieur,
après plus d’un siècle de rattachement au ministère de la
Justice ? En d’autres termes, l’administration pénitentiaire
ne va-t-elle pas devenir un jour, au moins pour ce qui
est des personnels de direction et de surveillance, une
sorte de « police pénitentiaire » déguisée, aux côtés des
autres forces de sécurité ? Dans l’état actuel des choses,
ces questions ne semblent pas se poser tant il paraît
opportun, dans un régime démocratique, et en application
du principe même de la séparation des pouvoirs, de
maintenir le domaine de l’exécution des peines dans le
registre du pouvoir judiciaire, en garantissant alors la
coordination entre les politiques pénales et pénitentiaires
qui avait justifié le rattachement opéré par le décret du
20 mars 1911. Sans remettre en cause l’importance de la
fonction de sécurité de l’administration pénitentiaire et sa
dimension policière, il s’agit également, par cet ancrage
judiciaire, de ménager la nécessité d’un développement
de ses missions d’insertion dont l’importance sociale ne
peut échapper à quiconque. L’administration pénitentiaire
semble donc condamnée à cette spécificité insaisissable,
à cette hybridation contingente, à cet équilibre
impossible entre ces deux facettes, source de tensions et
d’ambivalences.

François DIEU

Bibliographie (…)

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110
François DIEU L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?

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111
 Les outils développés par
l’administration pénitentiaire en
matière de sécurité
Laurent RIDEL

Au début des années 2000, l’administration pénitentiaire

a été confrontée à des difficultés majeures mettant
gravement en cause la sécurité de ses établissements.
L’institution pénitentiaire, analysant ce phénomène, a
conduit une réforme ambitieuse et profonde permettant
de surmonter ces crises et de développer une politique
cohérente et assumée dans le domaine de la sécurité
pénitentiaire. Cette réforme illustre la capacité de
changement et d’adaptation de cette administration
régalienne parfois méconnue mais donc l’action est
néanmoins indispensable à l’équilibre de notre société.
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Security tools developed by the prison administration

At the beginning of the 2000s, the prison administration faced major difficulties which seriously questioned
the security of their establishments. The prison institution analysed this phenomenon and led an ambitious and
detailed reform which allowed them to overcome these crises and to develop a coherent and well developed
prison security policy. This reform illustrates the capacity of this hierarchical administration (which is occasionally
DOSSIER

misunderstood, but whose work is nonetheless essential for the equilibrium of our society) to change and adapt.

Laurent Ridel

Directeur interrégional des services pénitentiaires de l’outre-mer au ministère de la Justice.

112
A
Laurent RIDEL
u début des années 2000, l’administration
pénitentiaire connaît une période de fortes
turbulences. Durement mise en cause par
Véronique Vasseur dans son livre Médecin chef
à la prison de la Santé et par les commissions
d’enquête parlementaires installées à la suite de l’écho
médiatique rencontré par cet ouvrage, elle se trouve
confrontée l’année suivante à une série d’événements
majeurs et parfois dramatiques.
Après avoir déploré le manque d’humanité de la prison,
des critiques acerbes sur les défaillances de l’institution en
termes de sécurité vont être formulées tel un mouvement
de balancier, hélas assez classique dans le domaine
pénitentiaire.
À la suite d’une spectaculaire tentative d’évasion, le
27 mai 2001, accompagnée d’une prise d’otages de trois
agents de la maison d’arrêt de Fresnes, le garde des
Sceaux de l’époque, Marylise Lebranchu, annonce la
création d’une cellule sécurité au sein de la direction de
l’Administration pénitentiaire et confie alors au directeur
régional des Services pénitentiaires de Paris une mission
dont l’objectif est de proposer des mesures concrètes de
nature à renforcer la sécurité des établissements. C’est
dans ce contexte que le premier projet de loi pénitentiaire
est abandonné. Au lendemain des élections présidentielles
de 2002, Dominique Perben est nommé garde des Sceaux.
La période se caractérise toujours par la survenance de
nombreux événements graves fortement médiatisés :
- double évasion au Centre pénitentiaire de Lorient-
Ploemeur en septembre 2002 ;
- fusillade à la maison centrale d’Arles en novembre 2002 ;
- t entative d’évasion avec explosifs et prise d’otages à la
maison centrale de Moulins et mutinerie à la maison
centrale de Clairvaux en février 2003 ;
- é vasion d’un détenu très dangereux à la maison d’arrêt
de Borgo, évasion spectaculaire du détenu Ferrara à la
suite d’une attaque de l’établissement de Fresnes par un
commando armé en mars 2003 ;
- évasion de la maison d’arrêt d’Aix-Luynes en hélicoptère
en avril 2003.
Ces crises vont mettre en évidence les difficultés
éprouvées par les services pénitentiaires à conduire
avec efficacité et sérénité leur mission de sécurité. Deux
faiblesses semblent entraver son action en ce domaine :
Les outils développés par l’administration pénitentiaire en matière de sécurité
- une faiblesse organisationnelle : l’organigramme de la
direction de l’Administration pénitentiaire répartit le
traitement des questions de sécurité entre différentes
sous-directions et bureaux sans véritable cohérence
constituant, de ce fait, un frein préjudiciable à toute
action efficace ;
- u ne faiblesse opérationnelle : l’insuffisance de réflexion
autour des problématiques de sécurité se traduit par une
carence en matière de doctrine et de procédures.
Didier Lallement, alors directeur de l’Administration
pénitentiaire, propose au garde des Sceaux, avec le
soutien d’une équipe de professionnels pénitentiaires, une
réforme ambitieuse et cohérente de la sécurité au sein de
l’administration pénitentiaire qui se traduit par la création
d’un état-major de sécurité (EMS). L’idée conductrice de
cette création est de regrouper dans une même structure
tous les services qui jusqu’alors s’occupaient de sécurité de
manière dispersée, voire éclatée. Cet état-major comprend
trois bureaux dont les compétences sont complémentaires
afin d’embrasser tous les domaines d’action :
- un bureau de la gestion de la détention, qui s’occupe
de l’affectation et de l’orientation des détenus, définit
les régimes de détention et traite tous les incidents
pénitentiaires ;
- un bureau de la sécurité (héritier de la cellule sécurité
mise en place par Marylise Lebranchu au lendemain de la
prise d’otages de Fresnes) qui a vocation à améliorer tous
les domaines de la sécurité (architecture, procédures,
gestes professionnels, nouvelles technologies, etc.).
- u n bureau du renseignement pénitentiaire enfin, dont la
tâche est de recueillir et traiter toutes les informations
intéressant les détenus les plus dangereux, que cette
information émane de l’administration pénitentiaire
ou des services de police ou de gendarmerie. Cette
mutualisation de l’information avec des services d’autres
ministères constitue une avancée considérable.
Cet état-major va pouvoir ainsi élaborer une véritable
doctrine en matière de sécurité pénitentiaire appliquée sur
le terrain de façon pragmatique, cohérente et harmonisée.
dossier
Il serait trop long d’exposer dans le détail le travail
accompli dans l’année qui a suivi la création d’EMS.
L’œuvre est considérable, mais près de dix ans après,
la plupart des éléments de doctrine et de procédures
alors mis en place sont toujours pertinents, même si une
actualisation permanente s’impose. C’est d’ailleurs à cette
période que la formule de 3e force de sécurité publique
113
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
s’imposera et que la direction de l’Administration
pénitentiaire gagnera le respect de ses partenaires.
Les Équipes régionales d’interventions et de sécurité
(ERIS) représentent l’illustration la plus visible (mais
c’est loin d’être la seule) de ce profond mouvement de
réforme. Je développerai, en quelques lignes, cet exemple
qui permet d’illustrer la profonde mutation de l’institution
pénitentiaire.
La création de ces équipes semble relever du bon sens.
Il s’agit d’un dispositif d’appui et de soutien au terrain
permettant d’anticiper les crises ou de réagir au plus vite à
celles-ci. Les ERIS sont placées sous l’autorité du directeur
régional et interviennent à sa demande ou à celle du chef
de l’état-major de sécurité pour renforcer, maintenir ou
rétablir l’ordre dans un établissement pénitentiaire qui se
trouve en difficulté ou en situation délicate.
La capacité d’anticipation ou de réaction très rapide
manquait cruellement à une administration pénitentiaire
par définition statique qui, dès qu’elle était confrontée à
une crise ou à une situation délicate pouvant déboucher
sur une crise, devait solliciter l’autorité préfectorale
pour obtenir l’intervention ou la présence des forces
de l’ordre. Souplesse, rapidité et réactivité caractérisent
donc ce nouveau dispositif. La création des ERIS est
annoncée par le garde des Sceaux, le 20 février 2003, et
une circulaire du 27 février vient préciser les missions qui
seront confiées ainsi que leurs principes d’organisation et
de fonctionnement.
Très rapidement mises en œuvre, ces équipes seront
présentées officiellement au garde des Sceaux à Fresnes
(lieu symbolique) le 16 octobre et seront opérationnelles
à l’automne 2003 dans l’ensemble des neuf directions
interrégionales métropolitaines. Dès cette période, les
éléments fondamentaux du dispositif sont mis en place
en termes de recrutement, de formation, de modalités
de fonctionnement et de missions. En 2006, une brigade
cynotechnique viendra compléter ces unités. Il s’agit
toutefois d’un dispositif opérationnel et vivant qui fait
bien évidemment, depuis sa création, l’objet d’adaptations
et d’enrichissements réguliers.
Quels enseignements peut-on tirer des ERIS
dossier
aujourd’hui ?
1. Le dispositif s’est révélé efficace. Avec le recul,
on se demande parfois comment l’administration
pénitentiaire opérait avant la création de ces équipes.
Le bilan est très positif : les interventions des forces de
l’ordre en détention ont pratiquement disparu. Toutes
114
les situations délicates peuvent être traitées : incidents
collectifs, tensions en détention, présence d’un détenu
très dangereux au sein d’une structure peu adaptée,
travaux fragilisant un site, opérations de fouilles, etc.
Fidèles à leur doctrine d’emploi, les ERIS ont contribué
à régler des situations inédites : je me contenterai de
citer l’évacuation des établissements d’Arles et de
Draguignan suite à des inondations d’une gravité
exceptionnelle.
2. Au-delà des missions ponctuelles et variées qu’elles
assurent, l’existence même des ERIS contribue à
sécuriser et à rassurer l’ensemble des fonctionnaires
pénitentiaires dans l’exercice de leurs missions au
quotidien.
3. Les ERIS, qui bénéficient d’une formation de haut niveau
dispensé avec le soutien de la gendarmerie, notamment
du Groupe d’intervention de la gendarmerie nationale
(GIGN), se sont révélées très professionnelles. Alors
que la création de ces équipes avait été fortement
critiquée par les médias et les contempteurs habituels
de l’administration pénitentiaire, mais aussi parfois au
sein même de l’institution, force est de constater qu’en
près de dix années d’une activité dense, les ERIS ont
fait preuve d’un comportement et d’une déontologie
exemplaires en dépit d’interventions parfois très
risquées.
4. Les ERIS ont participé à la diversification des
métiers de l’administration pénitentiaire aux côtés
des agents en charge du placement sous surveillance
électronique (PSE), des unités hospitalières sécurisées
interrégionales (UHSI) des unités d’hospitalisation
spécialement aménagées (UHSA) et bientôt ceux en
charge des gardes et escortes.
5. Enfin, je crois, et c’est le plus important, que la création
des ERIS a contribué à redonner confiance et fierté à
l’administration pénitentiaire qui a pu très clairement
assumer la mission de sécurité qui lui est confiée par
la société.
Ce bilan tiré de l’activité des ERIS pourrait s’appliquer
à l’ensemble de l’activité de l’état-major de sécurité qui a
fait la démonstration de son utilité et de sa compétence.
Je citerai simplement le travail remarquable de collecte,
d’analyse et d’échanges avec les autres services de sécurité
réalisé par le bureau EMS 3 en ce qui concerne les détenus
dangereux liés au grand banditisme ou aux mouvances
terroristes ou bien encore la mise en place par EMS1 de
procédures de traitement des différentes crises que le
monde pénitentiaire peut connaître.
Laurent RIDEL
Si l’on regarde les chiffres du Conseil de l’Europe, on
constate que l’administration pénitentiaire française est
devenue l’une des plus sûres d’Europe au regard des
évasions, prises d’otages ou mouvements collectifs recensés.
Il existe cependant des marges de progression
concernant les suicides et les agressions (tant sur les
personnels qu’entre personnes détenues) et les efforts
entrepris au travers des plans de prévention de lutte
contre ces phénomènes doivent être amplifiés. Il faut
toutefois rappeler que la population incarcérée concentre
des difficultés et des handicaps (qui souvent préexistaient
à l’incarcération), rendant cette action aussi indispensable
que difficile.
Pour conclure, j’élargirai mon propos. Je crois, en
effet, que cette grande réforme de la sécurité du début
des années 2000 a été tout à la fois la première d’une
décennie caractérisée par un profond changement de
notre institution, mais aussi l’un des préalables à ce
mouvement de fond. En moins de dix ans, l’institution
pénitentiaire s’est considérablement transformée et avec
elle, son image.
Ayant enfin assumé sa mission fondamentale de
sécurité et s’étant dotée des moyens de l’exercer au
mieux, l’institution pénitentiaire a pu, à partir de ce socle,
poursuivre et enrichir son processus de réforme.
La prise en charge adaptée des questions de sécurité
a permis à la direction de l’Administration pénitentiaire,
d’une part, de démontrer son savoir-faire et, d’autre part,
de se consacrer à la définition d’un contenu donnant
un sens à la prise en charge des délinquants qui lui sont
confiés par l’autorité judiciaire.
Les outils développés par l’administration pénitentiaire en matière de sécurité
Ainsi, après la question de la sécurité, c’est la thématique
ambitieuse et structurante de la prévention de la récidive,
au travers notamment de la réforme des SPIP et surtout
de la loi pénitentiaire qui a pu être traitée. Ce profond
mouvement de réforme ne doit donc pas s’arrêter. Il est,
à cet égard, intéressant de relever quelques points qui ont
rendu possible et durable cette dynamique :
- u ne volonté politique de traiter au fond les sujets et de
ne pas se contenter de mesures de simple affichage ;
- u ne volonté de privilégier une approche pragmatique et
des solutions claires, lisibles et efficaces plutôt que des
montages complexes et parfois bureaucratiques. ;
- u n intérêt pour les solutions développées dans des pays
voisins confrontés à des problématiques similaires ;
- un vrai soutien et une sincère reconnaissance de
l’administration pénitentiaire par l’autorité politique
qui se traduisent par une confiance faite à la direction
de l’Administration pénitentiaire pour s’assumer et
contribuer activement au contenu et à la mise en œuvre
des réformes.
Il convient de noter que c’est à l’occasion de la création
de l’état-major de sécurité et des ERIS que, pour la
première fois, des responsabilités importantes ont été
confiées à des fonctionnaires pénitentiaires au sein du
ministère de la Justice.
Laurent RIDEL
dossier
115
 L’administration pénitentiaire,
au cœur du réseau partenarial
du renseignement
Nicolas Jauniaux, Dimitri Zoulas

L’institution pénitentiaire constitue un lieu particulier

d’observation de phénomènes criminels indispensable
à la gestion de la détention mais constituant également
une source d’information tout aussi indispensable pour
d’autres services partenaires responsables de la lutte
contre la criminalité. Ce partenariat repose sur une
organisation interne et des procédures d’échange dont
© alexmillos - Fotolia.com
cet article rend compte.

Information in the prison administration

The prison institution is a place used above all for observing criminal phenomena which are essential for
managing prison sentences but which also provide a source of information which is essential for other partner
services responsible for the fight against crime. This partnership is founded on internal organisation and exchange
procedures, which this article covers.
DOSSIER

Nicolas Jauniaux
Directeur des services pénitentiaires depuis 1997. Depuis septembre 2009, il dirige le bureau du renseignement
pénitentiaire. Il était précédemment membre de l’inspection des services pénitentiaires (2006-2009) après avoir
occupé les fonctions de directeur adjoint à la maison d’arrêt de Rouen (2002-2006) et de Nanterre (1998-2002).

Dimitri Zoulas
Commissaire de police depuis 1998, Dimitri Zoulas a été chargé de la Section de répression du terrorisme interne à
la Division nationale anti-terrorise de la DCPJ (2000-2005). Attaché de sécurité intérieure à l’Ambassade de France
en Grèce (2005-2008), il a ensuite dirigé la Division nationale pour la répression du terrorisme séparatiste à la Sous-
direction anti-terroriste de la DCPJ (2008-2009) avant d’être nommé chef du Service d’information, de renseignement
et d’analyse stratégique sur la criminalité organisée (SIRASCO) tout nouvellement créé au sein de la DCPJ en septembre
2009.

116
D
Nicolas Jauniaux, Dimitri Zoulas L’administration pénitentiaire, au cœur du réseau partenarial du renseignement
’une exigence première de détermination
du profil des individus et de la profondeur
de leur champ relationnel, le renseignement
est aujourd’hui sollicité pour éclairer la
compréhension des phénomènes criminels
dans leur complexité et leur globalité.
Si l’une des innovations majeures du renseignement
pénitentiaire français, à la différence des pratiques
observées à l’échelon européen, réside dans son
inscription au cœur même de l’état-major de sécurité de la
direction de l’administration pénitentiaire, c’est bien son
intégration au sein d’un réseau permettant la circulation
des données et le croisement des analyses qui lui a permis
d’acquérir une technicité accrue et la crédibilité nécessaire
à son action.
Pour poursuivre son évolution, le bureau du
renseignement pénitentiaire a fait le choix de modes
de collaboration innovants, notamment avec le Service
d’information, de renseignement et d’analyse stratégique
sur la criminalité organisée (SIRASCO), l’un de ses
partenaires privilégiés, avec lequel il s’est engagé dans une
démarche novatrice grâce à la création d’une équipe mixte
du renseignement pénitentiaire placée sous la double
tutelle des deux services dont elle procède.
Des modes de collaboration
innovants
L’administration pénitentiaire est parvenue, au cours de
ces dernières années, à légitimer l’existence d’un service
de renseignement propre en appuyant sa démarche sur
un effort de professionnalisation, de formalisation des
procédures et d’exploitation d’outils spécifiques. Depuis
2003, le Bureau du renseignement pénitentiaire déploie
son activité dans le cadre d’un réseau partenarial étoffé.
Celui-ci s’appuie, à l’interne, sur l’ensemble de ses
correspondants interrégionaux et de ses délégués locaux
présents dans chaque établissement et, à l’externe, sur
un partenariat noué avec des magistrats, des officiers de
liaison étrangers et des services de l’État spécialisés dans
la lutte antiterroriste et la répression de la criminalité
organisée, nationale ou transnationale.
Devenu une composante à part entière de la sphère
du renseignement, ce service est en mesure de délivrer
une analyse documentée de l’environnement carcéral des
personnes détenues, offrant à ses partenaires institutionnels
l’opportunité de suivre ce public sans parenthèse dans son
parcours criminel. Point d’entrée unique de la fonction
renseignement en établissement, le bureau dispose
en temps réel de données factuelles garantissant la
communication d’éléments actualisés.
En retour, il se nourrit de la variété et de la richesse de
son réseau partenarial dont la densité suggère une somme
plus conséquente d’informations à disposition, suscite des
analyses croisées et favorise une réactivité accrue.
La consécration d’un renseignement pénitentiaire
autonome s’est accompagnée d’une modification
substantielle des exigences auxquelles cette activité est
confrontée. Au-delà des éléments caractéristiques propres
à identifier le champ relationnel des individus suivis au titre
de leur potentiel criminogène ou de leur comportement
en détention, le renseignement doit nécessairement
rendre compte des mutations de la population pénale,
qu’il s’agisse de l’émergence de nouvelles organisations
criminelles, de la recomposition de la criminalité organisée
ou des réseaux terroristes.
Ainsi, si les échanges ponctuels, ciblés et conditionnés
par les impératifs d’enquêtes en cours constituent le
mode traditionnel de communication entre le bureau du
renseignement pénitentiaire et ses partenaires, est apparue
la nécessité d’institutionnaliser des formes innovantes
de collaboration afin d’approfondir la connaissance des
phénomènes criminels par l’exploitation des compétences
spécifiques à chaque service.
C’est à partir de ce constat que la direction générale
de la Police nationale et la direction de l’administration
pénitentiaire ont souhaité accompagner les efforts de
convergence déjà entrepris en structurant leurs liens non
plus uniquement autour de considérations immédiatement
opérationnelles, mais en les inscrivant dans une véritable
démarche prospective.
L’analyse des phénomènes
criminels comme facteur de
rapprochement interministériel
dossier
La relation nouée entre le SIRASCO et le Bureau du
renseignement pénitentiaire illustre cette volonté de
poursuivre l’effort de décloisonnement entre les deux
institutions.
Le SIRASCO, créé en 2009, au sein de la direction
centrale de la Police judiciaire, intègre des représentants
de la police judiciaire, de la gendarmerie, de la direction
117
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
centrale du Renseignement intérieur et de la préfecture
de Police de Paris. Il collecte auprès des administrations
françaises et étrangères, d’Europol et d’Interpol,
les données nécessaires à l’analyse des activités des
organisations criminelles.
Précédemment Unité de coordination et de recherches
antimafia (UCRAM), le SIRASCO s’appuie sur un vaste
réseau de correspondants qui lui assurent un très large
spectre de contacts. Ces informations sont centralisées,
documentées et exploitées afin de proposer deux angles
d’analyse distincts, stratégique et opérationnel. L’analyse
stratégique est destinée à identifier les tendances, les
réseaux ou les groupes criminels prioritaires et l’analyse
opérationnelle offre un éclairage contextuel aux services
de terrain ainsi que des éléments susceptibles d’être
utilisés dans le cadre d’une enquête criminelle.
À terme, son principal défi est de favoriser l’émergence
d’une véritable « intelligence » au sens étymologique
du terme : une compréhension en profondeur du
fonctionnement des groupes criminels ciblés.
Les rapports privilégiés entretenus entre le SIRASCO
et le bureau du renseignement pénitentiaire ont pu
prospérer à la faveur des réunions trimestrielles
organisées par le premier. Systématiquement associé à ces
réunions interministérielles, le bureau du renseignement
pénitentiaire y livre ses contributions selon les thèmes
abordés (organisations criminelles asiatiques, turcophones,
russophones…).
Ces rencontres ont permis au bureau du renseignement
pénitentiaire d’évaluer avec plus de justesse l’impérieuse
nécessité de disposer d’une approche prospective.
Le renseignement, même recueilli en détention, doit
dépasser l’horizon pénitentiaire pour envisager, dans
leur complexité, les phénomènes criminels dont le
monde carcéral est à la fois un reflet et un incubateur.
Détenir une position d’observateur privilégié des groupes
criminels est un atout qui ne peut être valorisé que
parce que la connaissance des publics qu’elle suppose
est régulièrement interrogée par le questionnement de
partenaires aux savoir-faire complémentaires.
La fertilité de la relation partenariale entre les deux
dossier
instances a, dès lors, conduit à envisager les modalités
d’une collaboration plus aboutie, axée sur la recherche
conjointe d’éléments susceptibles de caractériser les
modes opératoires des organisations criminelles et
d’identifier leurs composantes.
118
C’est en réponse à ces préoccupations que l’Équipe
mixte du renseignement pénitentiaire (EMRP) a été créée.
L’Équipe mixte du
renseignement pénitentiaire
Les bénéfices mutuels attendus d’une collaboration
institutionnalisée entre ces deux services sont manifestes.
Désireux de compléter son approche historiquement
centrée sur la connaissance précise d’individualités par une
expertise privilégiant l’analyse des groupes criminels, le
Bureau du renseignement pénitentiaire a pu trouver une
réponse à cette exigence de globalité auprès du SIRASCO.
Celui-ci a, pour sa part, bénéficié du positionnement
particulier d’un service de renseignement propre à
l’administration pénitentiaire, à la fois rompu aux contraintes
et aux spécificités de la recherche du renseignement en
milieu clos et disposant d’un réseau couvrant l’ensemble
des structures pénitentiaires. La complémentarité de ces
deux entités les a naturellement invités à formaliser leur
partenariat par la création d’une équipe mixte, plus à même
de satisfaire leurs objectifs réciproques.
Bâtie sur l’engagement de fonctionnaires, par ailleurs
mobilisés sur les missions dévolues au service respectif
auquel ils appartiennent, cette équipe mixte se veut une
structure souple qui peut être activée et déployée au gré du
repérage de groupes criminels dont les contours et les modes
d’action demeurent encore insuffisamment identifiés.
Pour compléter les recherches initiées en amont
par chacun des deux services, sont organisés dans
les établissements pénitentiaires des déplacements au
contact de personnes condamnées, volontaires pour
éclairer les institutions sur les groupes criminels avec
lesquels ils ont entretenu des liens de proximité. Ces
rencontres, auxquelles participent systématiquement deux
fonctionnaires, l’un désigné par le SIRASCO, l’autre par le
bureau du renseignement, permettent de déterminer, sur le
fondement de questions ciblées, le degré de connaissance
par la personne détenue de l’activité criminelle sur laquelle
elle est invitée à s’exprimer. Au terme de chaque entretien
est étudiée l’opportunité de renouveler la rencontre.
Cette procédure novatrice, mise en œuvre depuis
novembre 2010 en région parisienne dans le cadre d’une
phase expérimentale, a vocation à être testée sur d’autres
secteurs géographiques en fonction des besoins exprimés
et des premiers résultats enregistrés.
Nicolas Jauniaux, Dimitri Zoulas L’administration pénitentiaire, au cœur du réseau partenarial du renseignement
Conclusion
La création de l’Équipe mixte du renseignement
pénitentiaire témoigne d’un double mouvement. Elle rend
tout à la fois compte de l’intérêt pour l’administration
pénitentiaire à envisager des formes renouvelées de
coopération et elle illustre la prise de conscience par ses
partenaires de la richesse des données que recèle la sphère
carcérale.
La qualité d’expertise d’un service tel que le SIRASCO,
qui promeut une approche thématique, a offert au Bureau
du renseignement pénitentiaire la possibilité de réviser
sa lecture de la détention. Ainsi l’attention n’est plus
seulement polarisée sur l’observation comportementale
des individus, mais complétée par une vision dynamique
des organisations criminelles.
Nicolas Jauniaux, Dimitri Zoulas
dossier
119
 Justice et sécurité
Dualité et conflit
Manuel Palacio

La justice entretient un rapport complexe avec le champ

de la sécurité. Les sociétés démocratiques se sont con-
struites sur l’affirmation d’un double droit à la liberté et
à la sécurité. Garantir le droit à la sécurité peut conduire
à limiter le droit à la liberté, ces deux missions incom-
bant à l’État légitimé dans son action par la souveraineté
populaire. La loi établit le cadre des prérogatives de la
puissance publique qui se doit néanmoins de respecter
les principes « supérieurs » qui fondent les règles du vivre
ensemble. La justice est à la fois acteur de la sécurité et
gardien de la liberté, ce qui génère, dès l’origine, un état
de tension qui, à travers des formes différentes selon
les situations historiques, lui confère un rôle totalement
spécifique dans l’organisation de la Cité.
© Kamil Cwiklewski - Fotolia.com

The justice ministry and security. Dualism and conflict

The justice ministry has a complex relationship with the field of security. Democratic societies built themselves
on the affirmation of a double right to freedom and security. Ensuring the right to security can cause limitations
DOSSIER

to the right to freedom, and the task of ensuring these rights falls to the incumbent State, elected by the
people. The law establishes the framework for public powers’ prerogatives. Public powers are obliged to
respect “higher” principles which form the basis of rules which govern coexistence. The justice ministry is
simultaneously a promoter of security and a guardian of freedom, which causes, from the beginning, a state
of tension which, due to different historical situations, gives it a very specific role to play in the organisation of
the City.

Manuel Palacio

Chef de la mission prévention de l’INHESJ et conseiller du Directeur de l’Institut. Il est issu du corps des directeurs
de la Protection judiciaire de la jeunesse et auteur de « La justice des enfants perdus », La Découverte, Paris,
2006. Il est actuellement chef de projet à l’INHESJ sur la formation des responsables d’établissements aux
problématiques de sécurité et de gestion de crise.

120
P
Manuel Palacio Justice et sécurité. Dualité et conflit
oser la question du type de lien existant entre
la justice et la sécurité suscite tout à la fois un
sentiment d’évidence et de méfiance. Évidence,
car la sécurité des citoyens passe par la répression
de ceux qui, à un degré ou à un autre, la menacent,
ce qui implique l’existence de règles codifiées au nom
desquelles il sera porté atteinte à la liberté de certains parce
que ceux-ci menacent le bien-être des autres. Méfiance
aussi parce que la justice occupe une place particulière
de gardienne des libertés impliquant son indépendance
face à toutes les autres instances qui relèvent de l’exécutif
et sont en charge de la sécurité collective. La justice est
à la fois partie prenante du maintien de l’ordre public
et garante des libertés individuelles. S’il n’y a pas de
contradiction en tant que telle à la base, il y a bel et bien
un équilibre particulièrement difficile à tenir.
Deux fonctions régaliennes
C’est donc dans cet interstice entre l’espace public et
l’espace privé que se construit la relation entre exercice de
la justice et production de la sécurité et cette construction
est, en fait, un processus permanent dépendant de
l’évolution des formes du pouvoir au sein des différents
systèmes politiques. Penser le lien entre justice et sécurité
suppose d’interroger, en même temps, deux notions
et deux instances : d’une part, les notions de libertés
individuelles et de sécurité des individus et, d’autre part, la
justice comme institution et les dispositifs politiques qui
découlent (à tel endroit et à tel moment) de l’organisation
de la Cité. La notion de liberté individuelle est, dès le
départ, bornée dès lors qu’elle ne peut faire l’impasse sur
les relations des individus entre eux. La codification de
ces relations déterminera le fonctionnement de la Cité
avec des formes variables selon le système de pouvoir en
vigueur. La différence principale entre les systèmes réside
dans la détention de la souveraineté. Dans le système
monarchique, le souverain absolu concentre dans ses
mains tous les pouvoirs qu’il peut déléguer à telle ou telle
instance qui ne fera qu’exprimer dans ses décisions, hors
la présence physique du monarque, la volonté de celui-ci.
Parmi tous les pouvoirs qui sont les siens, il y a celui de
rendre la justice et il est, selon l’expression consacrée :
« source de toute justice et fontaine de justice ». Ce pouvoir
de justice est également absolu au sens où il réunit les
différentes fonctions judiciaires : légiférer, arbitrer et
juger, exécuter… Ces trois fonctions se réalisent dans
trois pouvoirs que le souverain concentre, mais qui
s’exercent à travers des instances spécifiques (chambres,
(1) Montesquieu, « De l’esprit des lois », Livre XI.
(2) « Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen », Article 4.
parlements, juridictions, etc.), lesquelles installeront une
tension plus ou moins importante selon les périodes avec
la source monarchique.
C’est cette tension que Montesquieu analysera en
introduisant une critique de la concentration des
pouvoirs face à un idéal qui est celui de la répartition des
pouvoirs, plus exactement des trois puissances (exécutive,
législative, judiciaire), ce qui l’amène à penser le concept
de liberté, en creux, à travers une dénonciation du régime
« despotique » 1. Il est intéressant, en effet, de relever
qu’alors qu’il ne remet nullement en cause le pouvoir
absolu du roi pas plus qu’il ne prône une séparation
des pouvoirs allant jusqu’à la constitution d’un nouveau
pouvoir judiciaire indépendant, Montesquieu est amené à
penser la loi comme un contrepoids au despotisme, c’est-
à-dire à l’abus de pouvoir : la loi et la justice acquièrent
ainsi un statut qui n’est pas défini par la détention d’un
pouvoir propre, mais par la régulation des excès possibles
de l’usage du pouvoir exécutif. Il introduit une dimension
de « pouvoir moral » de la justice par rapport au pouvoir
réel du souverain qui, en droit, peut tout faire, mais en
tenant compte de principes supérieurs qui renvoient à
l’intérêt commun des membres de la société. Le rappel à la
loi qui contient ces principes supérieurs agit ainsi comme
une garantie de liberté face à la tentation de l’excès qui
peut découler de la souveraineté.
La rupture radicale avec la conception, et l’usage, de
la concentration des pouvoirs viendra, pour ce qui est
de l’histoire française, de la transformation du sujet en
citoyen, celui-ci devenant le nouveau souverain au sein
d’une nouvelle entité politique qui est la République. La
notion de liberté se traduit par la jouissance de droits
fondamentaux nouveaux pour chacun, mais elle se définit
également à travers un contrat social où lesdits citoyens
renoncent librement à certains droits particuliers pour
garantir l’intérêt de tous. La loi est l’outil qui garantit alors
ce contrat. La Déclaration des Droits de l'homme et du
citoyen de 1789 définit très clairement le contenu (et les
limites intrinsèques) de la notion de liberté : « la liberté
consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi,
l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que
celles qui assurent aux autres Membres de la Société la jouissance
de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par
la Loi » 2. La souveraineté du peuple est pleine et entière,
dossier
toutefois elle s’exprime non comme une somme d’intérêts
particuliers, mais comme la réalisation d’une « volonté
générale », celle-là même que définissait et célébrait Jean-
Jacques Rousseau. La volonté générale va se réaliser
dans la fonction de légiférer dévolue au parlement et par
121
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
l’action de l’État qui va la concrétiser dans la gestion des
relations entre les membres de la société. De la monarchie
à la République, du despotisme à la démocratie, il y a une
pérennité de l’État qui reste l’outil premier de l’exercice du
pouvoir, seuls changent les détenteurs de la souveraineté,
laquelle passe du souverain au peuple.
La justice républicaine française est le produit d’un
long (et chaotique) processus de maturation au cours
duquel se précisera sa place spécifique dans l’évolution
de l’organisation de l’État. Ce dernier est, très tôt dans
l’Histoire, un État central et, bien avant la Révolution,
un pouvoir judiciaire central s’est mis progressivement
en place, expression du pouvoir royal qui s’incarne
également dans des instances dédiées, en particulier les
parlements. À travers elles, ce pouvoir, bien que soumis
totalement à l’autorité du monarque, va se construire une
légitimité propre qui le conduira in fine à une position de
contestation de l’absolutisme royal. La Révolution va
conduire au remplacement des parlements par un corps
judiciaire et les constitutions successives vont conforter ce
corps et affirmer le principe de la séparation des pouvoirs.
Mais la notion de pouvoir judiciaire reste extrêmement
ambivalente, les législateurs révolutionnaires cherchant
d’entrée à limiter le pouvoir politique des corporations
judiciaires de l’Ancien Régime. La Constitution de 1791
consacre l’existence d’un corps judiciaire indépendant de
l’exécutif, mais cette indépendance ne va pas jusqu’au
pouvoir d’édicter les contenus de ses actes de jugement.
Ce nouveau corps judiciaire n’a d’autre pouvoir que
d’appliquer la loi. C’est bien celle-ci qui prime dans la
hiérarchie qui préside à la construction d’un nouvel
édifice judiciaire. Cette hiérarchie distribue les fonctions
des différentes instances de l’État et installe, à travers le
principe de la séparation des pouvoirs, un point d’équilibre
destiné à éviter précisément l’abus de pouvoir (des unes
comme des autres).
Il n’y a donc pas à proprement parler de pouvoir
judiciaire, mais bien un pouvoir législatif (édicter ou
modifier le droit), délégué par le peuple à ses représentants,
qui borne les prérogatives de l’exécutif (lequel agit dans
le cadre du droit), mais aussi celles du judiciaire (lequel
tranche les conflits par l’application stricte de la loi). C’est
sur cette base qu’il faut considérer l’indépendance de la
justice. Cette indépendance la met à l’abri d’une pression
dossier
arbitraire (hors du cadre de droit) de l’exécutif et lui permet
de protéger le citoyen d’une atteinte illégitime (c’est-à-dire
au-delà de ce que la loi autorise) à ses droits propres. Mais
elle ne lui confère pas un pouvoir au sens strict du terme
et, en particulier, le pouvoir sur les contenus du droit à
travers l’élaboration et la promulgation des lois.
(3) Id. Article 2.
122
La justice en France a toujours été partie prenante de
l’organisation étatique à travers ses différentes modalités
d’existence. Cette appartenance à l’appareil d’État tout
comme les conflits inhérents au principe même de la
séparation des pouvoirs (quelles sont les prérogatives
des uns, les limites des autres ? À partir de quand y a-t-il
empiétement des uns sur le domaine des autres ?...) vont
se maintenir jusqu’à la période moderne dans un état
d’équilibre qui sera en fait un état de tension permanente.
C’est à cette aune qu’il faut penser le rôle que l’institution
judiciaire peut occuper dans la mission de l’État, dont
elle est l’une des composantes, d’assurer la sécurité des
citoyens.
La notion de sécurité est présente dans la Déclaration
des Droits de l'homme et du citoyen de 1789 où elle figure
explicitement, sous le terme de sûreté, comme l’un des
droits « naturels et imprescriptibles » de l’homme : « ces droits
sont l’égalité, la liberté, la sûreté, la propriété » 3. La déclaration
est reprise dans la Constitution du 24 juin 1793. Celle-ci
ne sera jamais appliquée mais la Déclaration des droits de
l’homme va perdurer comme socle de principes jusqu’à la
constitution du 4 octobre 1958 : « Le peuple français proclame
solennellement son attachement aux Droits de l’homme et aux
principes de la souveraineté nationale tels qu’ils ont été définis par
la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de
la Constitution de 1946… ». Liberté et sécurité sont ainsi
associées comme droits fondamentaux dès l’origine de la
République jusqu’à la période actuelle. Assurer la sécurité
des citoyens va constituer l’une des tâches de l’État en
charge de réaliser les principes de la République. Dans
cette tâche, la justice occupe une place particulière qui
est de fournir un cadre légal aux entreprises de répression
des crimes et délits, en quoi elle est partie prenante de la
production de sécurité, mais qui est également de contrôler
le champ de ces entreprises, lequel ne doit pas dépasser ses
limites propres, telles qu’elles sont fixées par le droit, au
risque de l’arbitraire et de l’atteinte à la liberté individuelle.
Il y a donc une ambivalence structurelle dans le couple
sécurité et liberté qui croise une même ambivalence dans
le couple justice et exécutif. Cette double ambivalence va
se traduire par des conflits récurrents à chaque fois que
la question de la sécurité occupera une place de premier
plan dans les préoccupations de la société et dans leur
traduction politique. La notion de sécurité, si elle peut
être définie simplement comme un droit individuel
inaliénable de l’individu, devient plus difficile à maîtriser
dès lors qu’il s’agit de gérer l’ensemble des individus qui
forme une communauté de vie et de destin. De l’individu
à la société, il y a plus qu’un changement d’échelle. La
notion de sécurité rencontre alors la notion d’ordre public
Manuel Palacio Justice et sécurité. Dualité et conflit
avec laquelle elle ne se confond toutefois pas. L’ordre
public suppose de définir un certain nombre de règles
qui concernent le corps social et même, plus largement,
les entités que constituent la République et la Nation.
Ces règles sont mouvantes et évolutives, dépendantes
des visons politiques qui elles-mêmes répondent à des
conflits au sein de la société. Selon les contenus que l’on
attribuera à la notion d’ordre public, on court le risque de
limiter telle ou telle des libertés garanties par la loi, sauf à
ce que le législatif apporte à cette loi les modifications qui
légitiment cette limitation.
Il apparaît alors une nouvelle dimension de la relation
complexe entre la justice et la sécurité, elle-même
corrélée à la complexité du rapport entre l’institution
judiciaire et l’exécutif, dimension qui pose le problème
d’une force propre du droit, lequel, au fur et à mesure
qu’il se construit, installe une cohérence interne qui
« tient », étaye, l’ensemble de l’édifice juridique d’un pays.
Cette cohérence interne ne confère pas à la justice une
quelconque extra-territorialité par rapport au processus
d’élaboration et de validation de la loi qui renvoie quant à
lui à la souveraineté populaire, mais elle installe un cadre
qui ne peut être arbitrairement bouleversé sous peine
de détruire tout l’édifice. C’est là toute la complexité du
concept d’État de droit qui repose sur l’articulation entre
la souveraineté de la décision populaire et l’existence
d’un corpus de principes et de règles qui transcende la
simple addition des choix opérés, au sein d’une société,
par les représentants du peuple qui la compose. Ce niveau
de la force propre du droit est particulièrement visible
dans la tradition anglo-saxonne à travers la common-
law qui installe, par strates successives, une construction
dont la cohérence interne finit par faire « force de loi »
aux côtés des dispositions législatives. Dans le système
juridique français, de tradition romano-germanique, la
loi est la principale source du droit, ce qui ne doit pas
pour autant être compris de manière trop exclusive étant
donné l’importance du droit écrit, donc d’un corpus
jurisprudentiel, dans ce système. Ce corpus introduit une
codification et un dispositif de règles qui ont leur poids
propre dans la détermination du jugement. Il y a donc
une forme d’équilibre entre le « droit écrit » (antérieur)
et le « droit produit » (nouveau) par l’activité législative
qui cadre en partie le pouvoir de légiférer, lequel est ainsi
total mais non absolu. La production de lois nouvelles
doit se confronter à une cohérence juridique préexistante
qui n’autorise pas à faire tout et n’importe quoi. Cette
limitation par le « droit antérieur » se redouble aujourd’hui
du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel qui
garantit la conformité de la production législative aux
principes fondamentaux de la République. On retrouve
ici le rôle de garde-fou face au despotisme dévolu à la loi
par Montesquieu.
Ainsi, si la justice en tant qu’institution garante des
libertés contrôle la production de sécurité, particulièrement
dans le cadre de l’exercice de la fonction de répression des
activités délinquantes et criminelles, le système juridique
constitue également une source d’équilibre par rapport
aux pouvoirs législatif et exécutif. Se dessine alors dans
la relation justice-sécurité une architecture au sein de
laquelle l’institution judiciaire occupe une place d’acteur
associé, essentiellement en tant que partie prenante de la
chaîne pénale, et un rôle de contrôle de la conformité
aux principes fondamentaux, ce qui fait d’elle à la fois un
partenaire et un gardien ; elle « agit avec », mais elle peut
également « empêcher de ». Elle accompagne et permet
l’élaboration de politiques de sécurité mais elle peut
mettre des limites à la production de sécurité (processus
de décision et conduite d’actions). Cette place l’installe
dans une contradiction qui peut, selon les situations
politiques et sociales, prendre la forme du conflit ouvert.
Dualité et conflit vont ainsi durablement définir la
relation entre justice et sécurité, sous des formes qui
évolueront selon la donne propre à chaque période
historique, ce qu’illustrent les principales séquences qui
ont dessiné l’histoire récente de cette relation.
Le débat sur la liberté
Dans cette histoire, le moment initial est sans aucun
doute le processus initié par la loi dite « sécurité et liberté »
votée par le parlement français en décembre 1980.
L’élaboration de cette loi est conduite par le garde des
Sceaux Alain Peyrefitte et soumise au Parlement dans un
contexte de conflit politique extrêmement dur. L’initiative
va contribuer à renforcer le clivage entre la droite et la
gauche, à l’Assemblée comme dans la société civile,
au sens où, à l’opposition traditionnelle sur les visions
économiques et sociales vient s’ajouter une opposition
frontale sur la vision de la liberté ainsi que sur la place de
la justice au regard de cette vision. Loi, sécurité et liberté :
les trois termes sont posés qui vont, dans les contenus
que leur confèrent les uns et les autres, faire l’objet d’une
confrontation idéologique acharnée.
Cette loi vise à adapter l’arsenal judiciaire français à
dossier
ce qui est présenté comme une évolution de la société
vers une augmentation de la violence en général et
l’apparition de nouvelles manifestations de criminalité.
Parmi les principales dispositions prônées figurent des
mesures d’extension des prérogatives de la police et de
la gendarmerie, d’aggravation des peines pour certains
crimes et délits qualifiés comme particulièrement graves
et de durcissement du traitement de la récidive. Un
123
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
volet spécifique est consacré aux victimes avec la mise
en place d’un système d’indemnisations plus favorable.
L’antagonisme idéologique qui structure le débat public
autour de la loi sécurité et liberté apparaît d’emblée en
termes clairs. Pour la droite, il s’agit de mettre fin au
laxisme judiciaire et à l’angélisme humaniste pour regarder
le danger en face ; pour la gauche, il s’agit purement et
simplement d’une loi liberticide qui porte atteinte aux
principes mêmes de la démocratie en République. Il y a
dans ce débat des paramètres que l’on retrouve toujours
à l’œuvre trente ans plus tard. En premier lieu, une
dimension qui relève du diagnostic et de l’état des lieux,
de l’autre, une dimension qui relève de la conception
politique de l’équilibre entre le droit à la sûreté pour tous
inscrit dans la constitution et la jouissance des libertés
individuelles garanties par la même constitution.
La première dimension porte sur l’analyse des
mécanismes internes au fonctionnement social qui
concourent à augmenter le niveau d’insécurité pour les
citoyens. On oublie souvent que l’élaboration et le vote
de la loi ont été précédés par la publication d’un ambitieux
rapport sur la société française dans son rapport à la
violence : Réponses à la violence. Ce rapport restitue un travail
effectué par cinq groupes composés de spécialistes des
matières traitées et couvrant les thématiques suivantes :
- a spects psychologiques et biologiques ;
- u rbanisation, habitat et changements de culture ;
- v iolence et économie ;
-p  rotection de la jeunesse ;
- a spects pénaux et pénitentiaires.
Les champs de réflexion couverts par ce travail
sont extrêmement étendus et se concluent sur 105
recommandations qui fournissent la raison d’être du
rapport, contenue dans son titre, apporter des réponses à
la violence. Le travail accompli va bien au-delà du champ
de la criminalité organisée et de la délinquance ordinaire.
Il aborde, en fait, trois domaines qu’il présente comme à la
fois reliés et autonomes, « le phénomène de l’insécurité » 4,
« la réalité criminelle » et, enfin, « les attitudes d’agression
ou de fuite qui témoignent d’une place élargie de la
violence dans notre société » 5. L’ambition du document
est à la fois de mettre à jour de nouvelles formes de
délinquance, de répertorier les manifestations concrètes
dossier
de la violence dans tous les secteurs de la vie de la société
(4) Il est intéressant de noter que la notion de « sentiment d’insécurité » couramment prêtée aujourd’hui à tel ou tel sociologue moderne
et contestée comme notion visant à minimiser la réalité de l’insécurité, est en fait présente dans ce rapport où elle est longuement
analysée comme un phénomène à part entière qui ne se réduit pas à la réaction de la population à la délinquance effective, mais qui
constitue une « perception » fragmentée et cyclique récurrente dans l’histoire de la société française.
(5) Réponses à la violence. Rapport du comité d’études présidé par Alain Peyrefitte. Première partie : « La violence en France ». La
documentation Française, juillet 1977.
(6) Id. Conclusion.
124
et de proposer une philosophie d’action qui récuse le
déni comme la prétention de tout résoudre. « Sauf à se
complaire dans l’utopie ou à verser dans le totalitarisme, on ne peut
former l’espoir de sa suppression. Un monde sans conflits, sans
contestations, sans marginaux n’est que chimère. Croire étouffer la
violence sous la force n’est que changer le sens des mots » 6.
Entre cette philosophie du rapport initial et l’objet
du débat public autour de la loi à venir va s’installer un
processus de simplification extrême, celui qui accompagne
en permanence le passage du travail d’observation et
d’analyse à la construction de représentations dans
l’opinion. À l’intersection des deux se situe le politique qui,
littéralement, travaille les deux objets pour produire son
discours propre. Ce discours sera double, structuré par
l’antagonisme entre les deux grands courants de pensée de
la vie politique française. De l’analyse de la réalité telle que
présentée dans le rapport, il sera peu question. À l’inverse,
c’est essentiellement autour de la vision propre à chaque
camp, de la sécurité d’une part et de la liberté d’autre
part, que se développera la confrontation d’idées. La
principale ligne de fracture portera sur la priorité accordée
par les uns à la protection de chaque citoyen (la sécurité)
et plus globalement de la société elle-même (la notion
d’ordre public) ou sur la priorité accordée par les autres
à la protection des libertés individuelles et collectives
(sociales). Cette ligne de fracture en recouvre en réalité
d’autres qui renvoient à des antagonismes politiques plus
classiques. De fait la gauche reproche à la majorité de
droite d’utiliser la notion d’insécurité pour construire un
dispositif, d’une part, de contrôle social sur les catégories
de la population les plus précaires, renvoyées aux marges
de l’intégration sociale et, d’autre part, de répression des
velléités de contestation collective du système de pouvoir
installé.
Le débat n’est donc que secondairement un débat sur
la justice, même si apparaît déjà ce qui va se développer
dans les décennies qui vont suivre jusqu’à nos jours, à
savoir la critique qui est faite d’une volonté de limiter
les prérogatives de l’institution judiciaire et d’augmenter
à l’inverse celles des institutions de protection et de
répression. Ce qui est en jeu, pour l’opposition d’alors,
c’est la réduction de la dimension de contrôle de la justice
face à l’exécutif. Dans cette critique apparaît déjà en germe
un thème qui structure le débat actuel sur les rapports
entre la justice et la sécurité : l’usage politique, appuyé
Manuel Palacio Justice et sécurité. Dualité et conflit
sur la légitimité de l’élection, de l’outil législatif pour
transformer le droit et réduire les marges d’autonomie
de la justice dans son « pouvoir » d’appréciation propre,
pouvoir toujours susceptible de limiter les marges d’action
des instances d’exécution. De 1981 à 2012, les termes de
ce débat sont restés les mêmes, du moins sur le plan de
la confrontation idéologique, car deux transformations
profondes sont intervenues entre-temps. D’une part, la
généralisation dans la sphère politique de l’acceptation
de l’impératif de sécurité et, d’autre part, l’évolution de
l’institution judiciaire qui va connaître la montée en force
en son sein des prérogatives du parquet et va également
intégrer en partie le champ des politiques publiques
de l’État, via sa participation locale à la gestion de la
prévention de la délinquance.
Les dispositions de la loi sécurité et liberté seront validées
pour la plus grande part (96 articles sur 100) par le Conseil
constitutionnel en janvier 1981. La loi ne sera pas abrogée
en mai 2011. Commence alors une autre époque où la
gauche au pouvoir se retrouve rapidement confrontée à
la question politique de la sécurité qui ressurgit à travers
l’apparition des phénomènes de violence urbaine qui eux-
mêmes ne sont que le sommet émergé de l’iceberg d’une
nouvelle configuration de l’inégalité et de l’exclusion
sociale en France 7. Le nouveau pouvoir s’installe en effet
alors que les trente glorieuses viennent de s’achever et
que les conséquences économiques du choc pétrolier
de 1973 redessinent la société de manière radicalement
différente. La France industrielle recule et le plein-emploi
disparaît. Le cœur de l’analyse de la délinquance par les
causes économiques qui constitue le corpus explicatif de
la gauche la met en porte-à-faux dans sa nouvelle place qui
est celle de l’exercice du pouvoir et de la gestion du pays.
La crise a des effets dévastateurs sur les populations
les plus défavorisées du point de vue économique
et traditionnellement regroupées dans les territoires
périphériques des grandes villes. Cette situation produit
une nouvelle configuration de la délinquance au quotidien
qui va mettre en avant un mixte de l’incivilité, de l’atteinte
aux biens, individuels et communs, et de l’agression
violente souvent « gratuite ». Le nouveau pouvoir va
réagir en essayant de combiner des politiques sociales,
urbaines, dont les effets sont pour le moins inégaux.
Elles jouent principalement sur la notion d’insertion, à
défaut de relance de l’emploi, et permettent de contenir
le phénomène plutôt que de le réduire. Face à cette
(7) Cf. Christian Bachmann et Nicole Le Guennec, Violences urbaines, Albin Michel, Paris, 1985.
(8) Via l’essor de la prévention et de ses dispositifs locaux. Cf. Richard Bousquet et Eric Lenoir, La prévention de la délinquance, Presses
Universitaires de France, collection « Questions judiciaires », 2009.
(9) Id. Recommandations 104 et 105.
(10) Cf, Tanguy Le Goff, Les maires : nouveaux patrons de la sécurité ?, Presses Universitaires de Rennes, collection « Essais », 2008.
délinquance fortement connectée aux modes de vie de
certains territoires urbains, va se mettre en place une
stratégie d’intervention qui vise à articuler les différents
niveaux de réponse pertinents. Cette stratégie repose sur
deux socles : le premier qui articule la prévention et la
répression de la délinquance et le second qui mutualise
l’action des différentes institutions concernées, nationales
et locales. C’est, d’un côté, l’émergence de la politique
locale de sécurité 8 avec les maires en première ligne et, de
l’autre, la création de la politique de la ville qui tentera de
mobiliser les différentes ressources ministérielles de l’État.
Ainsi, la question de la sécurité, dont l’importance avait
été antérieurement contestée comme un leurre destiné à
couvrir des politiques répressives accrues à l’égard des
« classes dangereuses », devient un objet politique à part
entière assumé par la nouvelle majorité, laquelle traduit
aussitôt cet objectif par la mise en place de dispositifs
partenariaux intervenant au plus près du terrain. C’est très
exactement la réalisation des dernières recommandations
(sur les institutions) du rapport Peyrefitte sur les réponses
à la violence : « Afin de coordonner, d’animer et de rendre plus
efficaces les efforts, aujourd’hui trop dispersés, des différentes
institutions chargées de missions de prévention de la délinquance et
de la violence, créer, au niveau national, un organisme permanent
relayé au niveau départemental par une structure décentralisée […]
L’organisme décentralisé paraît, quant à lui, devoir être institué
au niveau départemental, où se posent les principaux problèmes
de coordination. Il devrait être attentif aux préoccupations de la
population et étudier une politique de prévention adaptée aux réalités
spécifiques de la délinquance sur le plan local » 9. La principale
nouveauté réside dans le choix qui est fait de la priorité
accordée au niveau communal et de la responsabilité
attribuée au maire dans la conduite des politiques locales
de sécurité, responsabilité qui ira croissant dans les
décennies qui vont suivre 10; les lois de décentralisation
sont, entre-temps, passées par là.
La justice, le territoire et le local
Cette nouvelle période va également redistribuer les
cartes à propos de la place propre de l’institution judiciaire
dans cette nouvelle architecture des politiques de sécurité.
Le développement des dispositifs locaux de sécurité et
de prévention va mobiliser tous les acteurs qui ont un
dossier
rôle à jouer dans les politiques de prévention et qui se
retrouvent pour établir un diagnostic et apporter des
125
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
réponses à partir de leur territoire commun d’intervention
(quartier, commune, département…). La justice va
prendre sa place dans cette nouvelle chaîne d’action,
mais cette place n’a, a priori, rien d’évident. En effet,
l’institution judiciaire est compétente pour les individus
qui ont déjà commis des actes de délinquance et son rôle
est de les sanctionner pour ces actes. Elle est également
indépendante vis-à-vis des autorités administratives et
des responsables politiques et n’a pas à mettre en place
des actions collectives qui ne relèvent pas directement de
l’autorité judiciaire et des politiques pénales. Par contre,
dans le cadre de ces politiques pénales, elle a un rôle à
jouer dans les partenariats qui se créent sur les questions
de sécurité concernant des populations qui, en partie, ont
ou auront affaire à la justice. C’est tout particulièrement
vrai pour les mineurs délinquants qui relèvent à la fois
d’un traitement judiciaire et d’un accompagnement social
et pour lesquels une réponse globale est à construire
également du côté de l’école, de l’accès à l’emploi et de
la gestion de la vie du quartier. Les années 1990 voient
ainsi l’apparition d’un début de doctrine d’intervention
de la justice dans le cadre des politiques de prévention et
de la politique de la Ville, doctrine qui trouve un début
de concrétisation, d’une part, à travers une nouvelle place
accordée aux parquets et, d’autre part, à travers son entrée
dans les premiers partenariats 11.
Cette doctrine se construit et se consolide autour des
notions de justice de proximité et d’accès au droit et
autour de la participation aux actions développées pour
restaurer la paix civile dans les quartiers dits « sensibles ».
On voit alors apparaître les premières maisons de justice,
les services d’accès au droit et d’aide aux victimes. De la
même manière, on assiste au développement de mesures
comme la réparation ou la médiation qui permettent une
intervention judiciaire « au plus près » des habitants et
des justiciables. La justice acquiert ainsi une dimension
spécifique à travers des missions d’information, de soutien
et de facilitation dans la résolution des conflits.
Le décret de juin 1983 qui crée les conseils communaux
et départementaux de prévention de la délinquance
présidés par le préfet ou les maires introduit également
les procureurs de la République comme vice-présidents.
Dans certains départements pilotes de la politique de
la ville, « des correspondants justice » sont nommés
dossier
pour être les interlocuteurs du préfet ou du sous-préfet
chargé de la ville. Ils coordonnent l’action de l’institution
judiciaire dans le département. Concrètement, des cellules
(11) Cf. Jacques Donzelot et Anne Wyvekens, La magistrature sociale. Enquêtes sur les politiques sociales de sécurité, La Documentation
Française, mars 2004.
(12) Cf supra, Jacques Dallest, « Politiques pénales et sécurité » et Jérome Millet, « La justice dans les politiques locales de sécurité ».
(13) Cf. Bernard Brunet, « Politique de la Ville et Justice », Droit et société n° 23-24, 1993.
126
justice travaillent à l’élaboration de projets communs aux
différents acteurs de l’institution judiciaire (parquets,
chefs de juridiction, protection judiciaire de la jeunesse
et administration pénitentiaire…) et à leur cohérence
par rapport aux logiques d’action propres aux différents
services de l’État et des collectivités territoriales. Même si
la participation de la justice aux dispositifs de prévention
représente une part quantitativement faible de son activité,
il n’en reste pas moins qu’elle rentre dans les nouvelles
organisations territoriales qui se mettent en place dans les
décennies 1980-1990.
Au sein de la nouvelle architecture judiciaire qui
découle de la construction des dispositifs de prévention
et de sécurité, le procureur général est en charge de la
conduite d’une concertation régulière de toutes les
composantes de l’institution judiciaire, de manière à
définir des « priorités judiciaires » en termes de thèmes de
travail, d’objectifs et de moyens d’action. Le procureur de
la République est, quant à lui, en charge de la coordination
des acteurs judiciaires dans leur participation aux
actions de prévention menées sur le plan local 12. Via ce
développement des politiques locales et dans le cadre
des politiques de la Ville, il s’est produit une évolution
de la doctrine et de la pratique judiciaire qui l’a conduite
à se structurer comme acteur des politiques de sécurité
et de prévention 13. Cette évolution a été chaotique et
progressive mais réelle. Sans remettre en cause sa mission
centrale, elle a élargi son champ d’action et assumé une
place nouvelle et incontournable. Le principal problème
est un problème d’échelle plus que de doctrine, à savoir
le sous-dimensionnement de la justice et de ses moyens
propres par rapport à l’importance des territoires d’action
concernés.
Les trois décennies de la politique de la ville ont
contribué à une extension des missions de la justice qui a
légitimé sa place au sein des politiques de sécurité, dans un
contexte politiquement très différent de celui des années
1970. La gauche, de par ses passages aux responsabilités
gouvernementales et sa présence durable dans les exécutifs
locaux, a opéré un aggiornamento idéologique sur sa vision
de la sécurité dont le discours du Premier ministre Lionel
Jospin, le 25 octobre 1997 à Villepinte, a constitué la
pierre angulaire : « Ainsi que le proclame la Déclaration
des Droits de l'homme et du citoyen, la sûreté est l’un
des droits naturels et imprescriptibles de l’Homme. Un
citoyen dont la sécurité n’est pas assurée ne peut exercer
son droit à la liberté. Le principe républicain de l’égalité
Manuel Palacio Justice et sécurité. Dualité et conflit

entre les citoyens ne peut ignorer ce droit à la sécurité.
Tout citoyen, toute personne, vivant sur le territoire de
la République ont droit à la sécurité. Il ne peut y avoir
des quartiers sûrs et des zones de non-droit. Il en va de la
solidité du lien social » 14.
Conclusion
Acteur spécifique des politiques de sécurité dans un
contexte politique qui a évolué, la justice n’en garde
pas moins un statut irrémédiablement spécifique dans
son rapport au champ politique, y compris en matière
de sécurité. La période actuelle, qui devrait faire l’objet
d’un article complet, est marquée par un renouveau
d’une certaine conflictualité sécurité-justice qui renvoie
moins à la question des formes de la délinquance au
quotidien et à sa perception par la population (même si
ce paramètre continue à être pertinent) qu’à une certaine
impuissance de la sphère politique, dans la durée, à
réduire significativement le phénomène de l’insécurité.
Celui-ci perdure, reste un marqueur des angoisses de
l’opinion publique et se redouble d’un effet d’épuisement
du politique contraint à discourir sur une situation qu’il
dénonce sans y mettre un terme, d’où l’apparition d’une
forme de fuite en avant où la faiblesse des résultats
aboutit à une inflation des annonces, cela dans un
contexte où l’amplification médiatique joue son rôle,
avec l’instantanéité qui la caractérise, et où l’annonce (la
communication) devient un outil politique à part entière.
Cette inflation communicante est en même temps une
inflation législative, la modification de la loi devenant
le substitut de l’action dans un cadre d'assèchement des
moyens qui permettraient des politiques concrètes. Cette
inflation n’est pas sans conséquence sur l’évolution même
du droit dans la mesure où elle tend à durcir le dispositif
pénal existant jusqu’à un point où c’est la cohérence
même du droit dans ses principes fondamentaux qui peut
être impactée.
Le contexte mondial depuis les attentats du 11
septembre 2001 a renforcé, au nom de la sécurité des
nations et des citoyens, le recours à des dispositions
exceptionnelles justifiées par la raison d’État, au risque d’une
négation des principes fondamentaux qui régissent le droit
dans les sociétés démocratiques 15. Ce nouveau contexte
réactive, sinon l’intégralité du débat sécurité-liberté-justice,
du moins la question du rôle de contre-pouvoir de la justice
face aux excès possibles de l’exécutif. Ce débat, qui est
loin d’être exclusivement franco-français, marque, sous
des manifestations nouvelles, la permanence de la tension
constitutive de la relation entre le domaine de l’exercice de
la justice et celui de la production de la sécurité.

Manuel Palacio

Bibliographie
Bachmann (C.), Le Guennec (N.), 1985, Violences urbaines, Paris, Albin Michel.
Body-Gendrot (S), 2008, La peur détruira-t-elle la ville ?, Paris, Bourin.
Bousquet (R.), Lenoir (E.), 2009, La prévention de la délinquance, Paris, Presses Universitaires de France, collection
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Brunet (B), 1993, Politique de la Ville et Justice, Droit et société n° 23-24.
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Le Goff (T.), 2008, Les maires : nouveaux patrons de la sécurité ?, Presses Universitaires de Rennes, collection « Essais ».
dossier

Réponses à la violence. Rapport du comité d’études présidé par Alain Peyrefitte, 1977, Paris, La Documentation Française, juillet.
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Royer (J-P.), Jean (J-P.), Durand (B.), Derasse (N.), Dubois (B.), 2010, Histoire de la Justice en France, Paris, Presses
Universitaires de France, collection « Droit fondamental ».

(14) Déclaration au Colloque « Des villes sûres pour des citoyens libres », Villepinte 25 octobre 1997.
(15) Mireille Delmas Marty, 2010, Liberté et sûreté dans un monde dangereux, Paris, Seuil.

127
 Gustave de Molinari : à la recherche
des fondements scientifiques de
la sécurité privée
Marc Cools
RETOUR SUR L’ACTUALITÉ
N ous souhaitons nous arrêter un moment
dans cette contribution, après un rapide
commentaire de l’intérêt criminologique
néerlandais et belge pour la sécurité
privée, sur la vie de l’économiste franco-belge Gustave
de Molinari (1819-1912). Nous nous attarderons ensuite
sur deux de ses publications les plus notables, véritables
fondements scientifiques de la sécurité privée. Les jeunes
criminologues et spécialistes de la sécurité se délecteront
des connaissances, plutôt « différentes » et pour certains
même « dangereuses » qu’ils trouveront dans Les soirées de
la rue Saint-Lazare. Entretiens sur les Lois économiques et défense
de la propriété et De la production de la sécurité. Ces textes
datent de 1849. Nous nous pencherons sur l’actualité
possible de ces publications dans le discours scientifique
sur la sécurité privée. Ce qui nous amènera à l’approche
actuelle libertaire ou anarcho-capitaliste et économique
juridique de la sécurité privée en matière de criminologie.
L’intérêt criminologique
néerlandais et belge pour
la sécurité privée
L’évolution et l’étude criminologique de la sécurité
privée, que nous décrivons au sens plus large comme un
ensemble d’activités incluant la prévention, le maintien
de l’ordre, le dépistage, l’obtention d’informations et
l’offre de conseils en matière de criminalité, d’agression
et de sentiment de sécurité proposés sur le marché
libre à titre complémentaire et concurrentiel par des
personnes [morales] privées contre une rémunération
à des personnes [morales] publiques et privées [Cools
2004a ; 2002], ont souvent renvoyé et renvoient souvent
à la modernité tardive actuelle et au néo-libéralisme de la
fin des années 1970 et du début des années 1980 [Garland
2001 ; Ponsaers & Snacken, 2002 ; Hebberecht, 2008].
128
La sécurité privée attire à coup sûr l’intérêt de la
criminologie. Il est inutile toutefois dans le cadre de
cette contribution de passer en revue tous les ouvrages
scientifiques publiés sur cette question. Nous pouvons,
en revanche, établir que la criminologie néerlandaise a été
en avance sur la criminologie belge au niveau du contenu
et, très certainement, d’un point de vue chronologique.
Nous avons ainsi pu nous intéresser dans des publications
antérieures à cet intérêt criminologique néerlandais par
rapport à un certain nombre de « discours » dominants
existants. La première période de l’intérêt criminologique
s’intéressait avant tout aux aspects à juste titre négatifs des
anciennes milices privées de l’entre-deux-guerres. Quant
aux organisations de sécurité privée ultérieure, purement
commerciales, elles n’ont pas été vues d’un très bon œil
non plus. Avec l’apparition par la suite des études dites
« légales », et une opinion plus positive sur la question, une
approche économique juridique plus neutre a pu voir le jour
[Cools, 2004b]. Quant à l’intérêt et aux études empiriques
nécessaires, ils sont plus récents [van Steden, 2007].
En Belgique également, il existe un bon aperçu des
visions criminologiques portant sur les questions de
sécurité privée. Celle-ci portait ainsi initialement sur les
milices privées, sous sa variante belge, les entreprises
comme coauteurs de la criminalité et des atteintes à la
vie privée individuelle des citoyens par des intervenants
de sécurité privée. Au début des années 1990, on s’est
également intéressé à la victimisation des entreprises, et à
leur rôle dans le contrôle de la criminalité [Verhage, 2009].
Ici aussi, nous constatons actuellement une évolution
vers une approche et des études encore plus empiriques
[Hemmerechts, Verhage & Cools, 2011].
Aux Pays-Bas, comme en Belgique, on a généralement
méprisé les travaux scientifiques et économiques de
Gustave de Molinari, qui apportaient pourtant un cachet
notable aux toutes premières idées scientifiques sur la
sécurité privée. Dans la mesure où nous fêterons en 2012
Marc Cools Gustave de Molinari : à la recherche des fondements scientifiques de la sécurité privée
le centenaire de la disparition de Gustave de Molinari, il
nous semble que c’est l’occasion de nous arrêter un court
moment sur sa vie et son œuvre. Nous vérifierons, de
plus, si cet économiste libéral radical [Stromberg, 2000]
exerce encore une influence sur l’étude criminologique
actuelle de la sécurité privée.
Gustave de Molinari :
un économiste libéral radical
franco-belge
Le 3 mars 1819 est né à Liège – qui faisait alors partie
du royaume des Pays-Bas – Gustave de Molinari, fils du
baron français de Molinari, ancien officier et médecin de
l’armée napoléonienne. Gustave de Molinari décédera en
Belgique, à Adinkerke, le 28 janvier 1912, et sera enterré à
Paris, en France, au cimetière du Père-Lachaise. Sa tombe
est toute proche de celle de deux autres économistes
libéraux célèbres : Jean-Baptiste Say [Schroorl, 2004] et
Benjamin Constant [Hebding, 2009].
Gustave de Molinari a quitté sa ville et son pays à
l’âge de 21 ans, pour s’établir à Paris, où ses talents de
journaliste économique lui ont rapidement valu un grand
succès. En qualité de disciple de Frédéric Bastiat, autre
journaliste économique et parlementaire [Cools 2011],
il devient membre de l’« Association pour la liberté
d’échanges » et écrit alors pour le journal Le libre-échange,
promouvant la liberté des échanges. Certains de ses
articles ont également été publiés dans d’autres journaux :
le Courrier français, le Commerce et la Revue nouvelle. Le
coup d’État de Louis-Napoléon Bonaparte, neveu de
Napoléon Bonaparte, élu président avec un programme
plutôt marqué à gauche le 2 décembre 1851 [Lahlou,
2010], coup d’État fomenté avec l’aide de son préfet
de Police Charles de Maupas [Vigoureux, 2010], sonne
le glas de la Seconde République. Le Second Empire,
sous la direction autoritaire de Napoléon III, voit le jour
le 2 décembre 1852 [Garrigues, Lacombrade, 2010]. Ce
régime de répression et de censure, sous le contrôle de
Charles de Maupas désormais nommé ministre de la
« Police générale » [Vigoureux 2002], fait disparaître
derrière les barreaux, ou envoie, en exil, bien des
républicains et socialistes [Garrigues & Lacombrade, op.
cit., 2010]. Le libéral Gustave de Molinari déserte lui aussi
ce nouvel empire français pour se consacrer à son travail,
de retour en Belgique.
En 1855, il fonde la revue L’Économiste belge, et est
nommé professeur d’économie à l’Institut supérieur
de commerce d’Anvers, et au Musée royal de l’industrie
à Bruxelles. C’est pour lui une traversée du désert, qui
marque toutefois une radicalisation de ses idées. Il s’oppose
aussi bien au régime liberticide de Napoléon III qu’aux
idées et écrits socialistes, communistes et conservateurs
publiés et commentés de toutes parts. Le colonialisme, le
protectionnisme, l’étatisme et le militarisme ne trouvent pas
non plus grâce à ses yeux. En 1860, il retourne en France,
et poursuit ses recherches scientifiques économiques dans
des publications comme le Journal des Débats et le Journal
des économistes à partir de 1881, jusqu’à son retrait de la
vie active en 1909 [Hart, 2008].
Des « Soirées de la rue Saint-
Lazare » à la « Production de
la sécurité »
Dans le cadre de notre contribution, nous nous
attacherons surtout à deux de ses écrits les plus notables,
marqués par un courant différent du courant d’idées
majoritaires. Il s’agit tout d’abord de l’ouvrage : Les soirées
de la rue Saint-Lazare. Entretiens sur les lois économiques et défense
de la propriété [1849], puis de l’article « De la production
de la sécurité » [1849]. Dans ses écrits, Gustave de
Molinari développera et décrira un certain nombre de
visions originales qui font de lui l’un des fondateurs du
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
libertarisme ou de l’anarcho-capitalisme actuel [Rothbard,
2003]. Ce courant philosophique et politique certainement
moins connu en Europe occidentale considère la sécurité
privée entre autres comme une alternative radicale aux
forces de sécurité publique.
L’ouvrage Les soirées de la rue Saint-Lazare. Entretiens sur
les lois économiques et défense de la propriété reprend sous forme
d’un certain nombre de dialogues ou même de débats
les échanges entre un conservateur, un socialiste et un
économiste. Le onzième dialogue traite de la protection
et de la sécurité en tant que représentation de l’État [Hart,
1981]. L’économiste, qui n’est autre que Gustave de
Molinari lui-même, défend le choix individuel de chaque
citoyen quant à l’utilisation ou non des services proposés
par l’État ou les pouvoirs publics. Ce choix s’oppose
radicalement à la protection et la sécurité proposées
par l’État ou par les pouvoirs publics, en position
monopolistique. Dans la mesure où l’État ou les pouvoirs
publics peuvent utiliser ce monopole pour déclarer une
guerre à un autre pays ou même détruire le fruit du travail
de tout citoyen, ce même citoyen doit avoir la possibilité
de se défendre lui-même contre l’État ou les pouvoirs
publics. D’un point de vue économique, le citoyen a
129
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
intérêt à confier ce droit d’autodéfense à celui qui en est
le plus capable sur la base de la répartition du travail. Tout
ceci doit être possible dans un contexte de marché libre.
Gustave de Molinari estime qu’il en va de même pour
la police et la justice. C’est ainsi qu’il écrit : « il faut rendre
libres toutes les industries encore organisées en commun, aussi bien la
justice et la police ». Les entreprises intéressées proposeront
donc spontanément de développer des forces de sécurité
privées et commerciales, ce sont des entreprises dites
« de sécurité », et, si nécessaire, d’assurer certains risques
en cas de conflit. Cette tâche est à son tour assumée par
les « compagnies d’assurances », et ceci au prix le plus
intéressant possible du marché.
Dans son ouvrage De la production de la sécurité, Gustave
de Molinari présente la société comme une entité de droit
naturel, au sein de laquelle tout citoyen est en droit de
profiter, au moyen de la répartition du travail définie par
des intérêts propres justifiés, des fruits de son travail et
de les échanger pour d’autres biens. La protection de ce
processus de travail et de répartition, fondée sur le droit
de propriété, la liberté et la responsabilité, est, autrement
dit, également un principe de droit naturel. La protection
ou la sécurité se développe également spontanément et de
façon concurrentielle tout comme d’autres aspects de la
vie économique, et ce toujours au prix le plus intéressant
possible du marché. Toute instance mise en place par les
pouvoirs publics qui proposerait une protection et une
sécurité sous la contrainte est donc artificielle, et doit
être rejetée. Pour Gustave de Molinari, les services de
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
protection et de sécurité doivent être laissés au marché
libre. C’est ainsi qu’il affirme littéralement : « la sécurité doit,
comme toute autre, être soumise à la loi de la libre concurrence ».
L’État ou les pouvoirs publics qui ont ainsi mis en
place un monopole sous la contrainte au moyen des
impôts perçus n’ont donc pas de raison d’être [1849b].
Une affirmation si radicale que l’éditeur de l’époque du
Journal des économistes, Joseph Garnier, a fait en sorte que la
publication paraisse avec une justification rédigée par ses
propres soins [Hart 1981].
La valeur criminologique
théorique actuelle de
Gustave de Molinari
Avant de nous attarder sur la valeur criminologique
théorique actuelle de l’œuvre de Gustave de Molinari,
commençons par évoquer un pur produit de l’imagination.
Il est évident du point de vue scientifique que la sécurité
privée a été depuis toujours une réalité sociale pour l’État
130
ou les pouvoirs publics engagés dans la protection et la
sécurisation de leurs citoyens. En Angleterre par exemple,
pour ne citer qu’un pays, la sécurité privée existe depuis
le XVIe siècle [Benson, 2007; Johnston, 1992]. Nous
admettons que cette simple constatation historique suffira
donc pour nier le fait que la question de la sécurité privée est
à intégrer dans notre époque de modernité tardive actuelle.
Le renvoi au néolibéralisme est également une erreur.
Le mot et/ou le concept de néolibéralisme ne datent pas,
en effet, de la fin des années 1970 ou des années 1980.
Il date de 1939, et a été prononcé par Louis Rougier
[Denord, 2007]. Il utilisait le préfixe « néo » comme un
élément empirique et idéologique neutre, afin de souligner
la nécessité d’une renaissance du libéralisme classique
s’opposant aux courants collectivistes et étatiques de ce
temps [Laurent, 2002] dans son rapport rédigé dans le cadre
du « Walter Lippmann colloquium » organisé à Paris en
1938 [Audier, 2008]. Cette réunion d’intellectuels libéraux
classiques serait à son tour à l’origine de la « Mont-Pèlerin
Society » créée en 1947 par l’entrepreneur Friedrich von
Hayek [Raybould, 1998]. Le néolibéralisme ne peut donc
être simplifié et associé à une pensée politico-économico-
sociale incluant un certain nombre de programmes de
privatisation allant de Margaret Thatcher à Ronald Reagan
au cours de ces années [Dixon, 1998]. Même les critiques
admettent désormais que le néolibéralisme n’est pas une
simple machine à « répliquer » avec un point de départ
néolibéral bien précis [Peck, 2010]. La sécurité privée n’a
rien à voir avec le néolibéralisme « en tant que tel ».
La pensée libérale radicale de Gustave de Molinari
peut toutefois s’insérer aujourd’hui dans le libertarisme
ou l’anarcho-capitalisme, qui peut être associé à son
tour à la modernité tardive et/ou au néolibéralisme.
Dans le libertarisme ou l’anarcho-capitalisme, la sécurité
privée s’insère dans un modèle d’autodétermination.
Du point de vue d’un certain « chic radical », ce modèle
d’autodétermination et son autorégulation offrent une
alternative aux forces de sécurité publique [Cools, 2004a].
Le concept de « self owners » est ici central. Le principe
selon lequel tout un chacun doit être libre de faire ce qu’il
veut sans nuire ainsi à la liberté identique d’autrui implique
que toute forme de collaboration humaine repose sur le
volontariat et non pas la contrainte et la violence. Ce qui
signifie que rien ou personne ne doit pouvoir porter atteinte
à l’intégrité physique et psychique et que nous sommes
tous en droit de nous défendre et de nous opposer à cette
atteinte. Cet axiome de « non-agression » vaut également
pour la protection des biens privés [Block, 1996 ; De Wolf
& van Glabbeek, 2001]. Toute atteinte à la vie, la liberté
et la propriété par la violence par d’autres individus et
collectivités, l’État compris, est criminelle [Cools, 2001] et
exige réparation [Tame, 1991]. Les droits des victimes qui
Marc Cools Gustave de Molinari : à la recherche des fondements scientifiques de la sécurité privée
en découlent peuvent également être vendus sur le marché
libre à un prix toujours équitable et applicable.
Pour le modèle d’auto-détermination, la police et la
justice ne relèvent pas par définition de la mission de
l’État. La police et la justice n’existent qu’en raison de la
perception d’impôts et de la fourniture de services sans
que le citoyen individuel ne les réclame et n’en ait même
besoin. Le citoyen les paie d’ailleurs sans qu’il n’existe
aucune justification en termes de qualité, d’efficacité et
de professionnalisme. L’individu est en droit d’acquérir
des « services de police » sur le marché libre auprès de
sociétés « de police » (police companies ou private protection
agency). Comme aucune force de police privée ne
veut devenir trop chère, elle a tout intérêt à proposer
une qualité, une efficacité et un professionnalisme des
plus exigeants à des prix intéressants. Avec le temps,
et l’évolution de l’offre et de la demande, ainsi que les
économies d’échelle qui en découlent, ces prestations de
services deviendront plus avantageuses pour le citoyen.
Chaque individu achètera donc ses « services de sécurité »
sur mesure. En cas de conflit entre les différentes polices
privées, elles le présenteront à un arbitre (tribunal privé
ou société d’arbitrage locale). Ces arbitres n’ont plus
de monopole et sont eux-mêmes soumis aux forces du
marché. Ils ont tout intérêt à vendre leurs services à des
clients potentiels qui peuvent y faire appel en cas de litige
à résoudre [Hoppe, 1989]. Dans cette façon de contrôler
la criminalité, la victime et son droit à une réparation pour
le préjudice subi sont un élément central. L’auteur de
l’infraction devient un débiteur et la victime un créancier
[Rothbard, 1973 ; Friedman, 1989]. Les pouvoirs publics,
en qualité de tiers professionnel, ne jouent plus aucun
rôle dans quelque forme de résolution de litige que ce soit
[Boaz, 1997].
Ce modèle d’autodétermination est considéré comme
une approche strictement théorique et même radicale
et utopique de la réalité. Et pourtant, ce modèle
d’autodétermination a bien existé au cours de l’histoire.
En Islande, du Xe au XIIIe siècle, la sécurité privée était
la norme en matière de protection [Friedman, 2007]. Un
certain nombre de publications renvoie aux forces de
police privées et arbitres privés à l’époque de la conquête
de l’Ouest au XIXe siècle, aux États-Unis [Benson, 1998].
Les « land clubs », « cattlemens’ associations », « mining
camps » et « wagon trains » [Anderson & Hill, 2007] de
l’époque ont prouvé qu’il était possible d’acquérir des
services de protection, de sécurité et d’arbitrage de conflit
professionnels sur des bases commerciales sans tomber
dans la caricature du « western sauvage » [Hoppe, 1989].
Parallèlement à l’influence de Gustave de Molinari
sur ce courant criminologique libertaire ou anarcho-
capitaliste, elle existe également, à notre avis, au niveau
de l’approche « law and economics » ou de l’économie
juridique. Cette orientation à l’origine anglo-saxonne
de l’économie peut être définie comme l’analyse et/ou
l’étude économique du droit. L’économie juridique, qui
fait appel à une méthodologie économique, d’une part, et
à un cadre conceptuel, de l’autre, se préoccupe surtout des
conséquences économiques du droit. Et ce au niveau de
la réglementation officielle, de l’évaluation de ses effets et
des frais de transaction liés aux contrats et engagements
[Hirsch, 1999]. En ce qui concerne le droit (de procédure)
pénal et la criminologie, l’économie juridique s’attache
à l’analyse économique du comportement criminel en
soi, l’économétrie de la prévention de la criminalité,
l’économie de la peine et la sécurité policière et judiciaire
[Eide, 2000 ; Van Velthoven & Van Wijck, 2001 ;
Holzhauer & Teijl, 1995].
Gary Becker a eu le mérite [Becker, 1996] d’associer
les visions économiques à la criminalité. Il place tout
comportement humain, la criminalité également, dans
une perspective économique. L’approche économique a
été approfondie davantage par Derek Cornish et Ronald
Clarke dans la cadre de la formulation de la théorie
criminologique en une approche de choix rationnelle
mettant l’accent sur la décision qui précède la réalisation
ou non d’un délit. Le criminel est un « reasoning criminal »
[Clarke & Cornish, 1986]. G. Becker et Richard Posner
vont plus loin et mettent ces notions au goût du jour
[Becker & Posner, 2009]. Cette pensée économique
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
juridique va dans le sens de l’individu intervenant
librement et de façon rationnelle de Gustave de Molinari,
en quête d’une protection et sécurité privées, au prix
le plus intéressant possible du marché. Autrement dit,
l’approche économique juridique de la sécurité publique
et privée [Winter, 2008] doit selon nous beaucoup à la
pensée et à la vision de Gustave de Molinari.
Conclusion
L’économise suédois Ingmar Stahl retient trois
dimensions sociales : l’État, le marché et la société
[Bouckaert, 2011] où se joue la réalité. Dans le courant
dominant de la criminologie, la sécurité est souvent
étudiée à partir d’un contexte étatique ou des pouvoirs
publics. La sécurité privée est considérée comme un
partenaire plus modeste, bien que réglementé et contrôlé,
sur le marché. Comme nous l’avons déjà indiqué, l’étude
de l’évolution de la sécurité privée dans le cadre de la
criminologie est souvent considérée comme une donnée
plutôt négative moderniste tardive et comme un aspect
tout aussi négatif du néolibéralisme.
131
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Cette affirmation erronée, comme nous l’avons vu plus
tôt, s’insère toutefois dans le « Zeitgeist » actuel. Depuis la
crise du crédit de 2008, il n’est même plus de bon ton dans
certains cercles économiques, sociaux et intellectuels de
prôner et de défendre comme principe le fonctionnement
salutaire du marché libre et ses effets de production et
de redistribution des richesses. Les ennemis idéologiques
du marché libre usent et abusent habilement de cette
confusion pour jeter l’enfant libéral avec l’eau du bain.
C’est ainsi que Hans Achterhuis a, par exemple, réussi
dans sa publication De utopie van de vrije markt (L’utopie du
marché libre) [2010] à régler définitivement ses comptes
avec le marché libre. Dans le cadre de notre contribution,
inutile d’infirmer une fois de plus ces discours, dans
la mesure où ceci a déjà été fait dans une publication
antérieure [Cools, 2010]. Il en va de même pour Maarten
van Rossem qui cite encore une fois la dérégulation mise
en place par Ronald Reagan comme la source de tous les
malheurs financiers et économiques actuels [2011].
Le lecteur attentif admettra bien volontiers avec nous
que les ouvrages de Gustave de Molinari et son influence
actuelle sur la pensée libertaire et économique juridique
peuvent difficilement être associés au discours cité ci-
dessus. Les ouvrages de Gustave de Molinari peuvent
en revanche être clairement considérés comme étant
à l’origine scientifique de l’étude de la sécurité privée.
En 2012, cent ans après sa disparition, il nous a semblé
scientifiquement justifié de rappeler ce personnage
et ses contributions particulières au souvenir de nos
jeunes criminologues et spécialistes de la sécurité. C’était
l’occasion de plus pour replacer la pensée du droit naturel
[Simon, 2005] et du droit à l’autodétermination en matière
de sécurité et de protection privées [Rothbard, 2002] dans
sa juste perspective alternative radicale et critique.
Marc COOLS
Professeur de criminologie à l’Université de Gand
et à l’Université Libre de Bruxelles

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Marc Cools Gustave de Molinari : à la recherche des fondements scientifiques de la sécurité privée

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134
Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir
La réadmission des migrants en Belgique
Marion WLODARCZYK
près les attentats du 11 septembre 2001, le
traitement de la question de l’immigration
dans le débat public évolue. Le contrôle
aux frontières et l’éloignement forcé des
étrangers acquièrent une place prépondérante, car l’enjeu
est désormais la sécurité des citoyens – compétence
régalienne par excellence. C’est là l’occasion pour l’État
national de réaffirmer sa souveraineté. Il est le garant
de la sécurité du territoire et se doit donc d’assurer le
contrôle aux frontières. Il est le garant de la sécurité des
citoyens et doit donc « éloigner » ceux qui pourraient leur
nuire. Du point de vue de l’État français, ce tournant
dans le débat public est un moment clef, car il lui offre
l’opportunité de se réaffirmer comme un acteur central,
alors que les mécanismes et les processus supranationaux
et internationaux en ce domaine tendaient à l’affaiblir.
Le mois d’avril 2011 montre ce lien entre éloignement
forcé et affirmation, ou du moins tentative d’affirmation,
de la souveraineté de l’État membre. Après les révolutions
arabes, l’île de Lampedusa connaît une arrivée massive de
migrants. Conformément aux accords de Schengen, l’Italie
est responsable du contrôle de la frontière extérieure qui
se trouve sur son sol. Elle doit donc empêcher l’entrée
d’étrangers irréguliers pour éviter que ceux-ci n’accèdent
à l’ensemble de l’espace Schengen. Face à cet afflux
massif, les autorités italiennes sont démunies. La France
affirme son soutien et propose son aide, mais très vite les
relations entre les deux pays se compliquent. La France
décide d’abord de mettre en place un contrôle renforcé
aux frontières. Silvio Berlusconi signe ensuite un décret
de loi permettant la délivrance de permis de séjour
temporaires aux migrants arrivés sur l’île de Lampedusa.
Par cet acte, l’Italie affirme ne pas vouloir supporter seule
les conséquences de cette immigration massive, car elle
autorise ainsi les migrants à circuler librement au sein
de l’espace Schengen. Le ministre de l’Intérieur français,
(1) Cette convention concerne le traitement des demandes d’asile et fixe les critères pour déterminer l’État qui en est responsable.
Aussi, si un État membre constate que l’étranger a déjà fait une demande d’asile dans un autre État, il peut le reconduire vers cet État
responsable.
RETOUR SUR L’ACTUALITÉ
Claude Guéant, envoie alors une circulaire aux services
préfectoraux pour rappeler que, pour pouvoir entrer en
France, le migrant doit non seulement être en possession
de l’ensemble des documents requis, mais aussi disposer
de ressources suffisantes. Que révèle cet épisode de
l’actualité ? D’abord, l’Italie et la France utilisent les
règles régissant l’espace Schengen pour tenter d’éviter
que l’ensemble de ces migrants ne se trouvent sur leur
territoire. Le niveau européen se montre très discret, se
limitant à rappeler à l’un ou l’autre pays qu’il faut respecter
les accords de Schengen. C’est donc à un face-à-face entre
deux États auquel nous assistons, arbitré par un « juge » en
retrait. À travers chacune de ses réponses, l’État montre à
l’autre qu’il a les moyens d’agir. Dans ce moment de forte
immigration, l’Italie et la France se réaffirment comme
deux souverains en s’opposant sur la scène politico-
médiatique, et le renforcement du contrôle à la frontière
franco-italienne (avec les réadmissions de migrants vers
l’Italie qu’il suppose) devient un enjeu crucial de cet
affrontement. Cet exemple montre que l’État peut utiliser
l’éloignement forcé des étrangers pour réaffirmer son
pouvoir.
Comprendre la politique en matière d’éloignement forcé
des étrangers à partir du regard de l’État, c’est avant tout
poser la question de la souveraineté. Dans un contexte
politique fortement concurrentiel, l’importance accordée
dans le débat public à un domaine traditionnellement
régalien représente une opportunité pour l’État national
de se repositionner comme un acteur central. Les
évolutions et les mécanismes institutionnels induits par la
construction européenne, en particulier dans le domaine
de l’éloignement forcé des étrangers, affectent, voire
menacent, la souveraineté de l’État membre. L’Union
européenne, avec notamment les accords de Schengen et
la Convention de Dublin 1, se pose en rivale de l’acteur
étatique dans le domaine de l’éloignement forcé alors
135
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
qu’auparavant, celui-ci en possédait seul la maîtrise. En
outre, cette politique est hautement symbolique, car
elle renvoie à la mission première de l’État : assurer la
sécurité des citoyens et l’intégrité du territoire. C’est ce
qui justifie qu’on puisse étudier le contrôle aux frontières
et l’éloignement forcé des étrangers au regard du principe
de souveraineté : l’Europe vient « s’immiscer » jusque
dans ses compétences réservées et l’État doit adopter une
stratégie et une position face à cette rivale.
C’est à travers cet angle de revendication, voire peut-être
d’affirmation ou de réaffirmation de la souveraineté que
cet article aborde la question des politiques d’éloignement
forcé des étrangers. Il s’agit de montrer que la construction
européenne oblige l’État national à adapter l’exercice de
sa souveraineté et que cela se traduit par des évolutions
dans la mise en œuvre de la politique d’éloignement forcé
des étrangers. La construction européenne conduit-elle à
une disparition, un affaiblissement ou une recomposition
de la souveraineté ? Face à l’arrivée du « rival » européen,
l’État est-il resté passif au point de laisser le pouvoir qui
est à son fondement être menacé ? L’État a-t-il regardé
l’évolution des positions sur l’échiquier politique en ne
cherchant plus à prendre lui-même le roi ?
Répondre à ces questions exige d’étudier la manière
dont les politiques d’éloignement forcé des étrangers
sont élaborées et mises en œuvre. Cette étude se fonde
donc sur une enquête de six mois 2 menée dans la région
calaisienne au sein de la Police aux frontières (PAF)
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
et du Bureau des reconduites et de l’éloignement de la
préfecture d’Arras. En choisissant d’analyser uniquement
les procédures d’éloignement forcé des étrangers et de
travailler sur Calais, l’objectif est d’isoler le rôle de l’État
dans sa mission première : assurer la sécurité du citoyen
et l’intégrité du territoire. Calais est une véritable zone
frontalière qui marque la distinction entre deux espaces
nationaux et qui implique un contact avec le voisin : on y
observe l’État dans sa relation avec deux États européens,
la Belgique et le Royaume-Uni, dont l’un seulement est
membre de l’espace Schengen 3. Ville frontière, Calais est
aussi devenue une ville-symbole : symbole de l’incapacité
à maîtriser les flux migratoires, symbole aussi pour un
État voulant faire la preuve de sa capacité à être le gardien
des frontières. Rappelons que le premier acte de l’État
français en matière d’immigration après les attentats du
(2) L’enquête a eu lieu du mois de mai 2010 au mois de novembre 2010.
(3) La frontière belge ne se situe qu’à un peu plus de soixante kilomètres de Calais.
(4) Pour une analyse approfondie des procédures d’expulsion, de reconduite à la frontière et de réadmission, le lecteur pourra se référer
à ma thèse intitulée : « La souveraineté de l’État à l’épreuve de la construction européenne. Analyse sociologique de la stratégie
étatique en matière d’éloignement forcé des étrangers ».
(5) Voir le décret n°64-473 du 28 mai 1964.
(6) Pour plus de précisions, se référer à la thèse de doctorat.
136
11 septembre fut la fermeture du camp de Sangatte. Ce
champ d’observation nous permet, en quelque sorte, de
pousser l’État dans ses derniers retranchements pour voir
comment, dans cette situation « extrême », il essaie (ou
non) d’affirmer sa souveraineté pour s’imposer comme
un acteur central malgré l’arrivée de concurrents sur la
scène politique.
Dans le cadre de cet article, toutes les procédures
d’éloignement forcé des étrangers ne peuvent être
étudiées 4. Nous nous contenterons d’analyser ici la mise
en œuvre de la « réadmission Belgique ». À la différence
de la réadmission Dublin qui concerne les demandeurs
d’asile, elle est fondée sur un accord entre la France et
le Benelux 5. La règle en est simple, puisqu’il suffit de
démontrer que le camion dans lequel ont été interpellés
les migrants a effectué son dernier arrêt en Belgique.
Grâce au disque du chronotachygraphe placé dans le
camion, il est possible de savoir combien de temps le
chauffeur a roulé depuis son dernier arrêt, et par voie
de conséquence, les kilomètres effectués. Pour l’agent
interpellateur, ce qui distingue la réadmission Belgique
des autres procédures, c’est qu’elle nécessite l’audition
du chauffeur : il ne suffit pas d’interpeller les migrants, il
faut également escorter le chauffeur jusqu’au poste pour
l’auditionner et faire une copie des documents nécessaires
au dossier. Cette procédure est donc plus lourde pour les
agents. Néanmoins, les officiers de la PAF et la préfecture
tiennent à la réadmission Belgique, car il est assez facile
de l’exécuter : elle garantit un certain nombre de mesures
exécutées et participe ainsi à atteindre les objectifs qui leur
sont assignés.
La réadmission Belgique est sans aucun doute le cadre
procédural qui est le plus susceptible d’aboutir à un
éloignement effectif du territoire français, mais ce n’est
pas à ce titre qu’elle doit être analysée au regard de notre
problématique. La « réad Belgique » révèle avant tout
le rôle de l’agent dans la mise en œuvre de la politique
d’éloignement forcé. Bien que, dans son ensemble, le
système observé à Calais soit fortement contraignant et
qu’il fonctionne selon une logique tayloriste 6, il arrive
qu’il se crée des espaces de liberté où l’agent peut décider
de s’écarter de la réponse prédéfinie par le système. La
particularité de la réadmission Belgique tient au fait que
l’agent placé dans cette situation de relâchement du
Marion WLODARCZYK Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir. La réadmission des migrants en Belgique

contrôle applique systématiquement la réponse prédéfinie.
On ne peut comprendre le sens de ce comportement que
si on identifie le sens que lui donne l’acteur au regard de
l’exercice du pouvoir souverain. À travers la posture de
« l’exécutant intraitable », l’agent interpellateur du port de
Calais nous montre l’évolution qui touche aujourd’hui la
souveraineté. L’État n’est pas resté passif face à l’arrivée
de l’acteur européen, il a engagé une restructuration de
sa souveraineté pour se maintenir comme un acteur
central de l’échiquier politique et la posture de l’exécutant
intraitable nous donne les clefs pour comprendre la force
de cette stratégie étatique.
Dans un premier temps, il est nécessaire d’analyser
le comportement des agents interpellateurs du port de
Calais lorsqu’une réadmission Belgique se profile. Ainsi,
nous pourrons mettre en lumière le regard critique
qu’ils portent sur cette procédure et comprendre le sens
qu’ils donnent à la posture d’exécutant intraitable qu’ils
adoptent. Sur la base de ces observations empiriques,
il sera possible de mettre en évidence la restructuration
interne que connaît la souveraineté et de dégager la
stratégie adoptée par l’État national qui lui permet de se
poser comme un acteur essentiel de l’échiquier politique
européen.
conforme à la réponse prédéfinie par la législation et le
système. La mise en œuvre de cette procédure revêt donc
un caractère exceptionnel dans la mesure où elle est la seule
qui conduit l’agent à ne pas utiliser les marges de manœuvre
qui s’offrent à lui. Comment interpréter le fait que l’agent,
libéré des principales contraintes qui pèsent sur lui,
choisisse de respecter strictement les consignes ? Comment
comprendre cette absence, voire ce refus d’utilisation de la
marge de manœuvre ? Pour répondre à ces questions, il faut
s’attacher à l’étude des pratiques de souveraineté observées
à Calais.
La « réad Belgique » :
une procédure à part
Les agents interpellateurs connaissent l’importance
que leur hiérarchie accorde à la mesure de réadmission
Belgique et ont conscience qu’elle contribue fortement à
l’activité de tous les services impliqués dans la politique
d’éloignement forcé des étrangers sur la région de Calais.
On ne peut nier qu’une certaine pression s’exerce sur eux,
mais elle ne s’exerce pas au quotidien de manière intense,
elle intervient par intermittence et souvent de manière
implicite.

Pourtant, on observe au port une véritable détermination

des agents à appliquer cette mesure. Dans ce service
L’exécutant intraitable où le cloisonnement offre de nombreuses possibilités
de marges de manœuvre, les agents semblent partager

Placer la souveraineté sous le regard sociologique, c’est
étudier la souveraineté telle qu’elle se donne à voir dans
le monde social. C’est pourquoi, afin de comprendre
l’évolution que connaît la souveraineté de l’État du fait
de la construction européenne, il convient de prendre
comme point de départ son exercice quotidien. La
« réad Belgique » se distingue des autres procédures
d’éloignement forcé au moment de l’interpellation du
migrant, car elle nécessite alors une étape supplémentaire
pour l’agent, l’audition du chauffeur du camion. Malgré ses
contraintes fortes, le système observé à Calais n’échappe
pas au fait que les agents trouvent des espaces de liberté
où ils adaptent la règle. On peut donc penser que l’agent
cherche à éviter cette procédure, en « négligeant » le fait que
le dernier arrêt du camion a eu lieu en Belgique. Pourtant,
quand les contraintes organisationnelles se relâchent, il
apparaît que c’est uniquement dans le cas de la réadmission
Belgique que l’agent adopte systématiquement une réponse
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
l’importance qu’accorde la hiérarchie à la réadmission
Belgique 7. Cette procédure est scrupuleusement respectée
et tout est mis en œuvre pour qu’elle puisse aboutir. C’est
à une exécution conforme et à une application stricte de
la réponse prédéfinie que nous assistons : « Quand nous
arrivons sur place, David s’occupe de récupérer les renseignements
auprès du chauffeur, Kevin procède à la palpation et fait asseoir le
migrant en attendant. Le dernier arrêt ayant eu lieu en Belgique, il
faut emmener le chauffeur : David passe le message radio, Kevin va
avec le chauffeur et nous nous dirigeons au poste » 8.
La description d’une interpellation dans le cadre d’une
réadmission Belgique ne demande que quelques lignes :
les choses sont claires, simples et rapides. Les agents ne
se posent pas de questions et se contentent de prendre
les informations nécessaires et d’organiser l’escorte du
chauffeur jusqu’au poste. Cette simplicité révèle l’état
d’esprit dans lequel travaillent les agents : le dernier

(7) Plusieurs brigades travaillent simultanément au port. Chacune a une mission particulière (l’interpellation des migrants signalés dans
les camions, le contrôle transfrontière des voyageurs) et occupe un secteur du site. Chaque groupe est comme cloisonné dans un
espace au point que les autres brigades ne savent pas ce qu’il s’y passe exactement. Le cloisonnement favorise la possibilité du
secret et c’est pourquoi on peut affirmer que le fonctionnement repose, au port, sur le mécanisme du « laisser-faire » et facilite ainsi
le développement de « zones d’ombre » où l’agent fait face à des opportunités de marges de manœuvre.
(8) Extrait de journal de terrain. Les prénoms utilisés dans cet article sont fictifs.

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 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
arrêt est en Belgique, cela est confirmé par le disque du
chronotachygraphe, il faut simplement ne pas oublier
de demander au chauffeur de les suivre. Les agents
appliquent scrupuleusement la règle. Lors de ma présence
sur le terrain, j’ai très vite intégré cette différence d’attitude
à l’égard des réadmissions Belgique. Dès que j’entendais
l’information « dernier arrêt en Belgique », je savais
exactement ce qui se passerait. Pour les autres procédures,
je ne pouvais pas anticiper à ce point en raison des marges
de manœuvre 9. La procédure de réadmission Belgique,
par elle-même, ne limite pas la possibilité du secret
et n’empêche en rien les agents de saisir les marges de
manœuvre qui s’offrent à eux dans un système fondé sur
le cloisonnement. Néanmoins, de manière systématique,
ils décident d’appliquer la réponse prédéfinie pour de
telles situations. Tout se passe comme s’ils perdaient la
conscience de l’existence des zones d’ombre.
Il ne s’agit pas d’une simple attitude réflexe. Face aux
difficultés qui peuvent se présenter, les agents ne perdent
pas de vue leur objectif : remplir la part de leur travail
pour permettre l’exécution d’une réadmission Belgique.
Cet effort s’observe chez tous les agents et quels que
soient les obstacles qui se dressent dans la procédure.
L’intervention d’agents extérieurs à la PAF au cours de
la procédure de réadmission Belgique est souvent source
de difficultés, mais les agents interpellateurs s’efforcent
toujours de garder la priorité : « Cinq migrants sont signalés
par les Britanniques. Ces derniers expliquent que c’est un arrêt en
Belgique, qu’ils veulent voir le chauffeur et le camion, car la bâche
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
n’a pas été coupée et le plomb était intact. Kevin qui prend les
renseignements auprès du chauffeur dit “OK, mais nous d’abord”.
C’est donc David qui fait la palpation. Les migrants sont un peu
énervés, très détendus et indisciplinés. David est obligé de râler à
plusieurs reprises et le premier qu’il a fouillé met du temps à monter
dans le car : il enlève ses pulls sans se presser. Kevin crie : “Oh là,
non mais tu te crois où, tu prends tes fouilles et tu montes ! Dépêche-
toi et serre-toi !”. Une fois que le second est palpé, David se rend
compte que le premier ne s’est pas assis sur la place la plus au fond.
Il lui ordonne de se dépêcher de s’y mettre pour faire de la place aux
autres. Les autres migrants rient et le troisième bouge pendant la
palpation. David a donc un peu de mal à procéder aux palpations.
Cette interpellation sera longue (45 minutes), car la communication
avec les Britanniques est compliquée, mais moins que celle avec le
chauffeur polonais. Celui-ci nous fait d’ailleurs perdre près de 15
minutes, car il ne sait pas refermer son camion. Nous arrivons au
poste où le chauffeur a été escorté. Les migrants seront placés en
garde à vue » 10.
(9) Les migrants interpellés à Calais n’ayant presque jamais de documents d’identité sur eux, un moyen simple pour éviter de traiter un
dossier est de dire que la personne est mineure, ce qui rend impossible le placement en garde à vue et met fin à la procédure. Quand
ils font face à une charge de travail trop importante, les agents interpellateurs ont régulièrement recours à ce type de pratique, sauf
quand il s’agit d’une réadmission Belgique. Cet écart à la règle reste un acte difficile à prévoir pour l’observateur.
(10) Extrait de journal de terrain, 29 juillet 2010.
(11) Extrait de journal de terrain, 29 juillet 2010.
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L’interpellation est ici très longue par rapport aux
interventions classiques. Le comportement des migrants
ne facilite pas la tâche des agents et celui qui est chargé
des palpations met plus de temps que d’ordinaire. Il ne
peut donc pas venir en aide à son collègue. Celui-ci,
dont le rôle consiste à recueillir toutes les informations
nécessaires au vu de la procédure qui se profile, fait face
à de nombreuses difficultés. D’abord, le chauffeur ne
parle pas anglais : la prise d’information est laborieuse.
Ensuite, c’est l’interaction avec les agents britanniques
qui pose problème. Ceux-ci suspectent le chauffeur
d’être complice et veulent donc des renseignements
pour vérifier qu’il n’est pas lié à un réseau de passeurs,
auquel cas il faudrait l’identifier pour contrôler tous
ses trajets vers le Royaume-Uni. Les Britanniques sont
très insistants au point d’empêcher l’agent de la PAF de
mener correctement et rapidement sa mission. Malgré
sa jeunesse et son statut d’adjoint de sécurité, il répond
d’un ton sec et ferme aux agents britanniques que la
France traitera d’abord du dossier. Il s’agit de faire
comprendre que toutes leurs pressions ne le feront pas
abandonner cette procédure et qu’il parviendra à avoir
tous les renseignements nécessaires pour remplir sa tâche.
Cette attitude de fermeté explique pour partie la faible
coopération des agents britanniques : ils ne délivrent les
informations qu’au compte-gouttes, une fois que l’agent
pose la question, et n’hésitent pas à le renvoyer d’une
personne à l’autre. La mission qui revient à cet agent ne
prend en principe que quelques minutes : il lui faudra
ici près de trente minutes. Sa tâche est rendue longue et
fastidieuse par les Britanniques, mais l’agent de la PAF
n’abandonne pas et contourne chaque obstacle qui se
dresse devant lui.
Il arrive parfois que ce soit l’agent lui-même qui se mette
dans une situation difficile, et il lui faut alors trouver une
solution pour que la procédure puisse suivre son cours :
« J’entends une légère altercation entre Frédéric et Yannick. Je
demande peu de temps après à Yannick ce qui se passe : pour le
premier camion, c’était une réadmission Belgique et le collègue n’a
pas demandé au chauffeur de venir avec lui. Il a donc dû le récupérer
ensuite sur le port pour que son audition soit possible. Frédéric
voulait lui faire remarquer que cet oubli était inadmissible » 11.
Malgré le temps à consacrer à la recherche du camion,
l’agent décide de tout mettre en œuvre pour mener à
bien cette procédure. Une véritable détermination à tenir
l’objectif se dégage ici. Mais dans cet exemple, c’est aussi
Marion WLODARCZYK Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir. La réadmission des migrants en Belgique
l’attitude du collègue qui doit attirer l’attention. Pour
lui, cette erreur est intolérable et mérite, sinon d’être
sanctionnée, du moins d’être connue de tous. Dans une
brigade où la confiance entre collègues est primordiale du
fait de l’utilisation régulière des marges de manœuvre, le
comportement de cet agent nous donne à voir une règle
commune : en matière de réadmission Belgique, on doit
adopter une réponse systématiquement conforme et tout
mettre en œuvre pour que la procédure puisse aboutir.
Tout écart est, dans ce cadre, inadmissible.
Le respect scrupuleux de la règle lorsqu’une réadmission
Belgique se profile contraste avec la posture habituelle
des agents interpellateurs du port. Que ce soit pour
permettre le bon fonctionnement du service ou parce que
la situation leur paraît injuste, les agents n’hésitent pas
d’ordinaire à s’affranchir de la règle puisque leur contexte
de travail le leur permet. Aussi, ce n’est pas le système
qui permet de comprendre cette attitude puisque les
opportunités de marges de manœuvre restent les mêmes.
C’est le statut particulier que les agents du port accordent
à la réadmission Belgique qui explique leur détermination
pour faire aboutir la procédure. La réadmission Belgique
est une procédure qui « compte » et il leur faut donc
appliquer strictement la réponse prédéfinie.
L’affirmation symbolique de
la souveraineté par l’exécutant intraitable
Le sens donné à la réadmission Belgique par les
acteurs permet de comprendre la non-utilisation des
marges de manœuvre offertes par le système. En effet,
ni les contraintes organisationnelles (parce qu’elles sont
ici systématiquement faibles, le regard étant porté sur
les espaces de relâchement du contrôle), ni la nature
du contrôle exercé sur le site ou par la hiérarchie (parce
que les agents sont placés dans un service reposant sur
le « laisser-faire » et le cloisonnement) ne permettent
d’expliquer pourquoi les agents du port s’efforcent de
respecter strictement la réponse prédéfinie quand ils
traitent d’une réadmission Belgique. Cette attitude ne
peut se comprendre que si l’on part des agents eux-
mêmes et du sens qu’ils donnent à leur posture. On peut
avancer que les agents partagent avec leur hiérarchie l’idée
que la procédure de réadmission Belgique « compte ».
Cependant, compte-t-elle de la même manière pour ces
deux types d’acteurs ?
La réadmission Belgique ne se distingue pas seulement
par le respect scrupuleux de la règle, c’est aussi une
procédure qui fait l’objet de nombreuses discussions.
Lorsque j’ai effectué l’observation sur le site du port, les
agents savaient qu’il s’agissait du premier service de la
PAF où je me rendais et qu’ils me faisaient « découvrir »
ce monde fermé. Quand l’activité du service ralentissait
et permettait une discussion informelle, les agents
parlaient d’abord de leurs conditions de travail puis, très
vite, un autre sujet s’imposait : la réadmission Belgique.
D’abord, parce que c’est une procédure très fréquente,
mais aussi parce qu’ils s’interrogent sur la nature même
de celle-ci. La frontière avec la Belgique n’existe plus,
les postes frontière, toujours en place, sont désormais
vides. L’Europe prône la libre circulation et les accords
de Schengen ont repoussé les contrôles aux frontières
extérieures. Malgré cela, un accord bilatéral entre les deux
États prévoit que la Belgique accepte de réadmettre sur
son territoire des étrangers montés dans un camion sur
le sol belge pour tenter de rejoindre la terre britannique.
La procédure de réadmission Belgique invite donc
les agents à s’interroger sur la notion de frontière. La
frontière avec la Belgique, indéniablement, s’efface aux
yeux des agents. Leur expérience personnelle le leur
montre : le passage est encore moins marqué qu’un
péage d’autoroute en France. Une fois de l’autre côté, la
même langue est utilisée. En revanche, leur expérience
professionnelle leur montre sa force pour des migrants
qu’ils côtoient quotidiennement : si son franchissement
ne pose pas de problème, elle reste néanmoins une ligne
de démarcation entre deux territoires qui continue d’avoir
des effets juridiques. Les agents ressentent une tension
entre la « pratique » de la frontière et sa valeur juridique :
l’une montre son effacement, l’autre sa persistance. Or,
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
cette tension ne repose pas sur l’opposition voyageur et
migrant illégal. Ce dernier expérimente une frontière qui
se dématérialise tout en se maintenant juridiquement. En
un sens, on lui donne les moyens de passer la « ligne »,
mais ce droit de passage est symbolique, car, sitôt repéré
de l’autre côté, on peut l’obliger à franchir de nouveau
cette ligne devenue invisible. Cette tension conduit les
agents à s’interroger sur les raisons de ce paradoxe. Entre
les deux États, la frontière continue de faire sens, mais
à un niveau plus global, c’est l’idée d’un espace qui est
prôné. Aussi, c’est le fait d’être proche et en relation qui
est susceptible d’expliquer le maintien de la distinction :
le niveau européen serait comme aveugle aux problèmes
qui se posent quand deux voisins ne matérialisent plus
leur distinction par la frontière.
À partir du moment où les agents perçoivent que la
pratique efface la frontière tandis que le juridique la
maintient, ils en viennent à s’interroger sur le sens de
la procédure de réadmission Belgique à l’exécution
de laquelle ils participent. Quotidiennement, ils
constatent que les migrants reviennent quelques jours
après leur interpellation sur le sol français : ils ont fait
139
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
l’objet d’une mesure de reconduite, mais puisque les
deux États ne surveillent pas leur frontière, rien ne les
empêche de la franchir à nouveau. La pratique de la
frontière contrebalance l’inflexibilité du cadre juridique
qui l’entoure. Finalement, ces deux mouvements qui
se contredisent ne sont-ils pas à l’origine de l’inutilité
de notre action ? Telle est la manière dont les agents
pourraient évoquer la question de la réadmission Belgique.
Comme nombre d’entre eux me le diront, ils exécutent la
mesure de réadmission en Belgique en sachant que cela
ne sert à rien, car « trois jours après ils sont là ». Les agents
belges partagent ce sentiment d’inutilité et adoptent un
comportement qui entretient ce « manège » : « une fois que
les collègues sont partis, qu’ils ont le dos tourné, et ben les Belges
ils leur disent «France here» en leur montrant la direction. C’est les
migrants qui nous disent ça quand on leur demande ce qui se passe
une fois qu’ils sont de l’autre côté ». Mais les agents français
les comprennent : ils auraient tort de faire autrement
puisque de toute manière, la frontière peut être franchie
sans problème. Quand les agents évoquent les raisons qui
expliquent que leur tâche leur paraît inutile, ils mettent
ainsi en avant la tension entre l’effacement et le maintien
de la frontière produits respectivement par la pratique
et le cadre juridique liés à la frontière franco-belge. La
réadmission Belgique contribue seulement à mettre en
place un « manège qui permet de mettre des bâtons et de remplir
des camemberts ». L’absurdité de la réadmission Belgique est
pour eux tellement flagrante que son maintien est le signe
que cette procédure ne sert qu’à « faire du chiffre ».
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
Ni le système, ni le sens que les acteurs donnent à cette
procédure ne semblent à même de rendre compte de
l’adoption systématique d’un comportement conforme
dans le cadre des réadmissions Belgique. La critique émise
à l’égard des statistiques, quand les agents réfléchissent
aux raisons du maintien d’une procédure inutile dans
les faits, est le signe que, à leurs yeux, si la réadmission
Belgique « compte », cela n’a pas le même sens que pour
leur hiérarchie. Comment expliquer ce comportement de
strict exécutant pour une procédure jugée absurde et en
l’absence de contraintes organisationnelles fortes ? Dans
quel sens la réadmission Belgique « compte » pour les
agents ? Répondre à ces questions exige d’introduire un
troisième acteur : le Royaume-Uni. En effet, si la frontière
franco-belge semble s’effacer, la frontière franco-
britannique est extrêmement présente dans le quotidien
des agents de la PAF. D’abord, parce que l’instauration
de « contrôles juxtaposés » la déplace : des agents
britanniques effectuent le contrôle dit « entrée » sur le
territoire français, de même que des agents procèdent aux
(12) Les contrôles juxtaposés sont introduits par le protocole de Sangatte et l’accord du Touquet.
(13) Il faut rappeler ici que le Royaume-Uni ne fait pas partie de l’espace Schengen et que les contrôles transfrontières sont maintenus.
(14) Cette réflexion est partagée par les agents, qu’ils soient entrés dans la police par choix ou par défaut.
140
contrôles « entrée Schengen » depuis le sol britannique 12.
Concrètement, cela se traduit par la présence d’une aubette
britannique quelques mètres derrière l’aubette française. Si
la mer du Nord marque physiquement la séparation entre
les deux territoires, la frontière est devenue encore plus
présente avec l’instauration de ces contrôles sur le sol de
l’autre. Les contacts avec les Britanniques sont quotidiens
et la hiérarchie demande même de faire mieux qu’eux
en matière de détection de faux documents. Déjà forte
historiquement à Calais, la rivalité avec les Britanniques
est comme renforcée par cette proximité de tous les jours
sur une frontière absolument visible et pleine de sens 13.
En outre, l’activité quotidienne des agents est liée aux
migrants venus à Calais pour rejoindre l’Angleterre. C’est
uniquement parce que ces personnes souhaitent se rendre
sur le sol britannique que les agents sont aussi nombreux
sur le Calaisis. Mais il faut bien voir qu’empêcher leur
départ, c’est aussi maintenir cette population en Europe et
plus spécifiquement à Calais. Pour les agents rencontrés,
la PAF « ne travaille pas pour la France mais pour le Royaume-
Uni ». Cette impression a souvent été évoquée, et ce, dès
le début de l’enquête. J’ai ainsi fait face à une réaction très
fréquente lorsque j’expliquais mon sujet de thèse : « La
souveraineté de l’État ? Tu veux dire la souveraineté de l’État
britannique parce qu’ici tu vas voir que l’État français, il n’en a
pas ! », « Oh là, tu ferais mieux de travailler sur la souveraineté
de l’État britannique, je te le dis ! ». Si ces remarques m’ont
d’abord semblé être des provocations, elles mettent en
évidence leur sentiment d’être au service des Britanniques.
La relation avec les Britanniques est source
d’interrogations pour les agents de la PAF. Face à des
agents britanniques qui donnent un sentiment de toute-
puissance, ils identifient par un effet de miroir la faiblesse
de leur propre pouvoir. Policiers français servant les
intérêts du Royaume-Uni et impliqués dans la gestion
d’un problème dont ils peinent à imaginer la fin si ce
n’est grâce à « la paix dans le monde », ils ne peuvent
s’empêcher d’apercevoir les tensions qui traversent leur
mission et de s’interroger sur l’utilité de leur activité
pour le pays qu’ils ont choisi de servir 14. Leur pouvoir,
qu’ils se représentent comme étant celui de leur État
d’appartenance, leur paraît être une coquille vide.
Certes, ils sont en première ligne pour le traitement d’un
problème largement relayé par les médias, qui suscite la
mobilisation de nombreuses associations et la réflexion
d’intellectuels sans oublier l’engagement des politiques.
Pourtant, leur activité quotidienne leur semble montrer,
si ce n’est la faiblesse de l’intervention française dans ce
domaine, du moins l’incapacité de l’État à apporter une
Marion WLODARCZYK
solution pérenne et à s’affirmer face aux Britanniques.
Dans ce contexte, se comporter en exécutant intraitable
en matière de réadmission Belgique, c’est contrebalancer
cette image de la coquille vide. Parce que la procédure
est jugée absurde, elle est mobilisée par les agents pour
procéder à un affichage symbolique de leur pouvoir,
ou plus exactement, celui de la souveraineté de l’État
français. Tout se passe comme si ce comportement venait
signifier, non pas seulement aux migrants, mais surtout
aux Britanniques, aux Belges et à leurs concitoyens, que,
si l’État français veut mettre en œuvre une procédure
absurde, il le peut. La posture d’exécutant intraitable vise à
démontrer que l’État français détient toujours la capacité
de mettre en œuvre les procédures qu’il souhaite et qu’il
reste maître de ses choix.
La proximité et le rapport avec les Britanniques
permettent de comprendre la posture de l’exécutant
intraitable en matière de réadmission Belgique. Parce
que les agents ont le sentiment que les Britanniques
parviennent à établir des traités qui servent leurs propres
intérêts et à rallier ensuite la France à ces textes, ils estiment
que le pays pour lequel ils travaillent tend à s’affaiblir, à
s’effacer, voire à se soumettre. Dans ce contexte, ils sont
nombreux à exprimer ouvertement la sensation qu’ils sont
au service d’un autre État. Finalement, l’État français est
perçu comme un acteur qui se réduit de plus en plus à
exécuter des décisions qui ne servent plus son propre
intérêt. Pour aller à l’encontre de cette représentation d’une
souveraineté vide, la faiblesse identifiée est transformée
en force : c’est par son rôle même d’exécutant que l’État
français peut s’affirmer. C’est pourquoi la réadmission
Belgique « compte » pour les agents : elle permet d’afficher
symboliquement la souveraineté de l’État français. En
exécutant scrupuleusement une procédure qu’il juge
absurde, l’agent montre que la France peut décider
puisque la réponse qu’il adopte détermine la manière dont
sera effectivement mise en œuvre une politique. Dès lors,
pour l’État, être l’acteur « exécutant » ne signifie pas être
dénué d’un pouvoir de décision. L’exécutant intraitable
démontre que la fonction de mise en œuvre donne un
réel pouvoir à celui qui la détient car c’est elle qui, in fine,
assure le respect des décisions. Adopter la posture de
l’exécutant intraitable en matière de réadmission Belgique,
c’est procéder, pour les agents, à un affichage symbolique
de la souveraineté de l’État français par sa capacité à agir.
(15) Les principaux auteurs mobilisés à cette fin sont Bodin, Hobbes, Locke, Montesquieu, Rousseau, Carré de Malberg, Kelsen, Schmitt
ou encore Jouvenel.
Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir. La réadmission des migrants en Belgique
La mise en œuvre : un pouvoir
stratégique
Le cas de la réadmission Belgique invite à s’interroger
sur la définition de la souveraineté. Ce que nous montrent
les agents interpellateurs, c’est que la souveraineté ne se
réduit pas à une proclamation d’indépendance. Certes,
ils réagissent à la toute-puissance ressentie de l’État
britannique et à sa domination supposée de l’État
français. Cependant, ils n’affirment pas la souveraineté
de ce dernier, ils la mettent en évidence par leurs actes.
Les observations empiriques nous apprennent que la
souveraineté doit être conçue comme une capacité à
décider et comme une capacité à agir, car c’est seulement à
cette condition que l’acteur étatique peut se poser comme
un acteur indépendant à l’égard de ses voisins. Mais il y
a plus. Ces agents n’obligent pas seulement à penser la
définition sociologique de la souveraineté, ils mettent en
évidence que, dans une situation où les décisions peuvent
émaner de plusieurs acteurs, il importe avant tout de
s’afficher comme l’acteur capable d’agir.
Redéfinir sociologiquement
la souveraineté
Cette constatation conduit à proposer une définition
sociologique de la souveraineté. L’abondance de la
littérature juridique et philosophique sur notre objet
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
doit être vue comme une chance, car elle offre un
matériau très riche. L’enjeu est de mettre en lumière le
« fil directeur » autour duquel se rassemblent les auteurs
quant au fondement de la souveraineté. Cette démarche
suppose d’accepter l’idée que la réunion de philosophes
et de juristes a priori opposés n’est ni une erreur, ni un
contresens, car leurs apports théoriques s’inscrivent
dans une histoire faite de continuités et d’emprunts.
La définition sociologique proposée ici se fonde ainsi
sur une « relecture » des théories considérées comme
classiques afin de repérer les dimensions constitutives de
la souveraineté 15. La méthode idéaltypique s’avère alors
particulièrement féconde car elle consiste à penser les
dimensions de l’objet dans leur « forme pure ».
La souveraineté se définit d’abord comme une volonté.
Sous ce terme, il convient de distinguer deux aspects : la
volonté implique, d’une part, une capacité à proposer, et,
d’autre part, une capacité à décider. Le souverain est non
seulement en mesure de décider, mais il est aussi capable
141
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

de définir un idéal, de « créer », d’imaginer des voies pour
l’atteindre. Si la volonté ne peut être réduite à la capacité
décisionnelle, c’est parce que la décision se prend en
deux étapes. Il existe d’abord une phase de discussion,
de débat où des positions sont avancées, puis un moment
de choix à proprement parler où il s’agit de retenir une
proposition. Tout se passe comme si dans un premier
temps le souverain émettait une pleine volonté, et que,
dans un second temps, il émettait une volonté limitée aux
alternatives qui se présentent à lui.
Toutes les théories juridiques et philosophiques
s’accordent sur ce point : concevoir la souveraineté par la
dimension volontariste. Les auteurs s’efforcent, en effet,
de mettre en évidence que la volonté peut non seulement
être définie comme une force créatrice capable d’énoncer
un idéal, mais qu’elle est aussi une capacité décisionnelle
qui se limite à choisir la solution la meilleure parmi celles
qu’elle imagine. C’est pourquoi le pouvoir constituant
et le pouvoir législatif sont considérés comme des
compétences fondamentales du souverain, en particulier
chez Rousseau 16. Si la souveraineté se distingue des autres
« pouvoirs », c’est que l’expression du bien commun et
de l’intérêt général qu’elle est supposée garantir nécessite
un pouvoir suprême, imprescriptible, indivisible et
inaliénable. Le lien entre la souveraineté et la volonté est
donc essentiel pour la philosophie et la doctrine juridique.
Mais pour le sociologue, la souveraineté ne peut se
réduire à la dimension volontariste, car elle ne pose pas
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
publique fait parfois référence à un domaine où l’État
peut décider des voies à suivre : en ce sens, cette notion
intègre en partie l’idée de volonté. Les philosophes
recourent également à l’idée de puissance, mais elle a
dans ce cadre une portée générale, car elle est un « potentiel
de commandement, d’influence ou de contrainte que possède un
individu par rapport à d’autres » [Aron, 2006 (1964), p. 607].
Or, il est nécessaire d’intégrer l’idée que ce potentiel peut
s’actualiser et contraindre réellement. C’est alors la notion
de pouvoir qui semble davantage convenir, car comme le
note Aron, le pouvoir est exercé.
Ces problèmes nous incitent à nous tourner vers
d’autres termes capables de combiner les significations
des deux concepts. Puissance et pouvoir sont des mots
issus du verbe latin « posse ». Si la théorie politique s’est
très vite centrée sur le terme « potestas », elle a négligé,
me semble-t-il, un autre substantif dérivé de ce verbe. La
potentia vient de potens qui signifie littéralement « celui qui
peut ». Or, cette « capacité » ne lui est pas attribuée : elle est
une qualité inhérente à cet individu et qui lui est tellement
liée que l’idée de passage à l’acte est intégrée dans cette
notion. La potentia est ainsi en mesure de surmonter la
distinction entre pouvoir et puissance qu’Aron résume
dans la formule : « avoir la puissance de faire une chose, exercer
le pouvoir de la faire » [Idem]. La potentia rend compte de ces
deux aspects à la fois, car elle mêle intimement le potentiel
et l’actuel. L’idée que la potentia demeure à l’état de
potentiel n’est pas évacuée puisque la seule représentation
que se fait autrui du souverain et de sa potentia lui permet

la question du passage à l’acte. Certes, un discours, une
décision ou la signature d’un traité ont des effets sur la vie
sociale. Mais il faut aller plus loin et voir comment cette
décision ou ce traité sera appliqué. Il est vain de croire
que le seul établissement d’une volonté suffise pour que
la souveraineté prenne vie. Il faut poser la question de la
mise en œuvre de la souveraineté et penser la dimension
par laquelle elle sera un « pouvoir » effectif. On peut dire
que si le souverain décide, il doit aussi disposer d’une
force et de moyens nécessaires qui assurent l’effectivité
de la souveraineté.
Puisque cette « fonction agissante » permet à la
souveraineté de s’ancrer dans la réalité, il est nécessaire
de la concevoir théoriquement. Les termes utilisés par
les juristes et les philosophes présentent de nombreux
inconvénients. Dans la théorie juridique, la puissance
de produire des effets : elle ne s’actualise pas, mais autrui
sait qu’elle peut le faire pour le contraindre. La potentia
se révèle être capable de rendre compte de phénomènes
politiques complexes où le pouvoir ne s’exerce pas, mais
où une contrainte est néanmoins ressentie. Cette notion
présente une richesse telle qu’elle me semble devoir être
mobilisée car elle seule s’avère être à même de désigner
précisément l’idée de « fonction agissante ».
La potentia constitue sans conteste la spécificité de la
définition sociologique dans la mesure où c’est elle qui
pose la question du passage à l’acte et de la mise en œuvre
de la souveraineté. Le souverain détient une potentia
qui « impose à tous un respect mêlé d’effroi » [Hobbes, 2000
(1651), p. 224] garantissant le respect des décisions. Pour
être effective, la souveraineté a donc besoin que volonté
et potentia s’articulent. Cela implique que la potentia soit

(16) En faisant de la volonté générale le principe qui structure sa conception de la souveraineté, Rousseau opère une synthèse des
apports théoriques fondant l’essence de la souveraineté. Pour lui, l’intérêt général et le bien commun doivent guider la volonté
souveraine, ce qu’ont établi Machiavel et Bodin. Cette volonté générale est la seule volonté du peuple réuni en corps : la volonté
souveraine est un unique jugement, comme l’affirmait Hobbes. Ramenant enfin la souveraineté à l’expression de la volonté générale,
Rousseau fait de la puissance législative le pouvoir fondamental au sein de l’État, comme le suggérait Montesquieu. Il considère
même qu’énoncer la loi est ce qui fonde le souverain, ce que Bodin mettait en avant en plaçant ce pouvoir au premier rang des
marques de souveraineté. La « synthèse rousseauiste » nous invite ainsi à voir le caractère central de la dimension volontariste dans
la définition philosophique de la souveraineté.

142
Marion WLODARCZYK
subordonnée à la volonté du souverain puisqu’elle
est à son service, mais en même temps, sans elle, les
décisions ne prennent pas corps. Dans la conception
idéaltypique de la souveraineté, il faut reconnaître non
seulement l’existence des deux dimensions, mais aussi
leur articulation particulière que Rousseau décrit ainsi :
« Le principe de la vie politique est dans l’autorité Souveraine. La
puissance législative est le cœur de l’État, la puissance exécutive en
est le cerveau, qui donne le mouvement à toutes les parties. Le cerveau
peut tomber en paralysie et l’individu vivre encore. Un homme reste
imbécille et vit : mais sitôt que le cœur a cessé ses fonctions, l’animal
est mort » [Rousseau, 1964 (1762), p. 424]. En définitive,
le souverain, dans son type pur, ne saurait être réduit à
sa qualité de décideur, car il est aussi celui qui dispose
d’une potentia, une puissance de coercition, qui lui permet
de s’assurer que les individus se conforment à sa volonté.
Maîtriser la potentia pour s’imposer
sur la scène politique
L’irruption de l’acteur européen en matière
d’éloignement forcé des étrangers n’affecte pas les deux
dimensions de la souveraineté de la même manière.
En effet, ce que montre l’enquête empirique, c’est que
le nouveau rapport de force politique ne remet pas en
cause la capacité à agir de l’État, mais une concurrence
s’instaure entre la volonté étatique et la volonté
européenne. L’analyse de la réadmission Belgique à Calais
a mis en évidence l’importance du rôle que peut jouer la
potentia dans l’affirmation du pouvoir politique quand une
« menace » semble peser sur la volonté. Ce constat conduit
à l’hypothèse suivante : dans un contexte de concurrence,
il importerait avant tout de détenir les instruments du
pouvoir pour se poser comme l’acteur d’une politique,
le garant du respect des lois. L’affirmation du pouvoir
passerait alors par la mise en œuvre des politiques et non
d’abord par leur élaboration. Pour se poser comme un
acteur central dans une situation de rivalité, il faut être
maître de la potentia.
L’étude de la législation en matière d’éloignement
forcé des étrangers et l’enquête par observation menée à
Calais démontrent que l’État procède à un recentrement
de sa souveraineté sur la potentia, ce qu’illustre avec force
l’exemple de la réadmission Belgique. Si l’irruption de
l’acteur européen provoque la restructuration interne de
la souveraineté, elle ne fait pas que modifier l’équilibre des
deux dimensions en faisant passer la potentia au premier
plan. Chaque modification est déterminée par la présence
du nouveau rival : toute évolution interne à la souveraineté
ne doit pas seulement viser à retrouver l’interdépendance
nécessaire entre les deux dimensions, elle doit aussi
chercher à renforcer la position de l’acteur étatique sur
Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir. La réadmission des migrants en Belgique
l’échiquier politique. Il s’agit à présent de montrer en
quoi les changements intervenus dans l’exercice de la
souveraineté en matière de politique d’éloignement forcé
des étrangers sont liés, et pour partie déterminés, par les
effets de la concurrence avec l’Europe.
La nouvelle donne politique conduit à déséquilibrer le
rapport entre la volonté et la potentia qui est au cœur de
la définition idéaltypique de la souveraineté. Ce que nous
apprend l’exemple de la réadmission Belgique, c’est que,
en tant que moyen d’expression indirect, la potentia ne se
substitue pas à la volonté et n’en devient pas un équivalent,
mais elle se pose comme une garantie du maintien d’une
forme de volonté. En acquérant cette nouvelle tâche, elle
contrebalance les effets de l’affaiblissement de la volonté
induit par la construction européenne. Le mouvement de
recentrement sur la potentia parvient à établir un nouvel
équilibre entre les deux dimensions de la souveraineté
grâce à cette possible « compensation » de leurs missions.
La question est alors de savoir si la stratégie étatique
n’est que purement défensive ou si le recentrement sur la
potentia permet d’enclencher une forme d’offensive sur le
nouvel échiquier politique.
Sur une scène concurrentielle, il ne suffit pas de se
proclamer souverain, il faut aussi donner la preuve
qu’on peut légitimement être considéré comme tel. Les
évolutions impliquées par le mouvement de recentrement
sur la potentia jouent alors en la faveur de l’acteur étatique,
car le nouvel équilibre modifie la souveraineté de telle sorte
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
que les occasions d’affichage de son pouvoir souverain
se multiplient. On aurait pu penser que structurer la
souveraineté autour de la dimension d’exécution conduise
l’acteur étatique à se poser comme un simple bras séculier
et que cette stratégie lui soit défavorable à long terme.
Mais l’étendue des rôles que peut jouer la potentia permet
de dépasser cet écueil. Que la réponse à appliquer soit
définie par l’État ou par l’acteur européen, les agents de la
potentia peuvent s’en écarter, mais ils peuvent aussi décider
de s’y tenir fermement. Les deux attitudes opposées
observées à Calais face à des opportunités de marges
de manœuvre engendrent une incertitude. Dès que les
contraintes organisationnelles se relâchent, les agents de la
potentia ont la faculté d’influencer la mise en œuvre d’une
politique. La posture d’exécutant intraitable existe, mais
elle s’observe dans un contexte très précis. En dehors de
ces situations particulières, le respect ou le contournement
de la règle dépend du calcul effectué par l’agent et on ne
peut savoir à l’avance s’il donnera la priorité à l’intérêt de
l’État national qu’il sert, à l’intérêt du système dans lequel
il travaille ou à son propre intérêt. Puisque les agents de
la potentia peuvent s’affranchir de la règle mais qu’ils ne
le font pas systématiquement, ils déterminent le devenir
d’une décision et son ancrage dans le monde social. Bien
143
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
qu’ils soient le dernier maillon d’une longue chaîne, leur
action est déterminante dans la mise en œuvre de la
politique d’éloignement forcé des étrangers.
Les agents de la potentia acquièrent un rôle déterminant
lorsque les contraintes organisationnelles s’effacent,
car ils sont les seuls à décider si la mise en œuvre de la
politique d’éloignement forcé des étrangers se fera dans
le respect strict de la législation. La fonction d’exécution
est essentielle, car elle permet d’influencer le devenir
d’une politique. En instaurant une souveraineté grâce à
laquelle l’acteur étatique garde une capacité d’influence, le
mouvement de recentrement sur la potentia ne le conduit
pas à devenir une entité « soumise ». Le rival européen
ne peut pas se servir de lui comme d’un bras séculier, car
la souveraineté recentrée sur la potentia confère à l’État la
possibilité de s’opposer à ses décisions. Maîtriser la potentia,
c’est pouvoir introduire de l’incertitude dans le devenir
d’une politique et se poser comme un acteur essentiel.
L’enquête montre à quel point il est difficile de prévoir
si les agents se saisiront des opportunités de marges de
manœuvre ou s’ils chercheront à agir de manière conforme.
La posture d’exécutant intraitable n’a pu être comprise
qu’à partir du moment où l’analyse a pris en compte le
sens donné à la procédure de réadmission Belgique. Avec
les accords de coopération signés avec le Royaume-Uni
visant à lutter contre l’immigration clandestine, les agents
estiment que la France se retrouve comme prisonnière.
Calais joue désormais le rôle de tampon parce que les
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
frontières entourant la France n’assurent plus leur rôle
de protection. La situation leur semble inextricable parce
que la France s’est engagée dans des accords qui visent
des objectifs opposés et qui la lient à ses partenaires au
point qu’elle ne peut plus faire valoir ses propres intérêts.
À travers la réadmission Belgique, c’est l’affaiblissement
du pouvoir de la France, l’État qu’ils ont choisi de
servir, que les agents perçoivent. La posture d’exécutant
intraitable ne vise qu’à affirmer la souveraineté de l’acteur
étatique pris dans ce « piège ». L’inutilité et l’absurdité de
la « réad Belgique » servent à la réaffirmation du pouvoir
étatique. La posture d’exécutant intraitable ne s’explique
ni par les intérêts individuels (puisque cela oblige les
agents à effectuer davantage de tâches), ni par les intérêts
du système (dans la mesure où cela peut conduire à un
engorgement des services) et elle ne dépend pas des
intérêts immédiats de la France. Ce qui conduit les agents
à adopter cette posture, c’est que le respect strict d’une
procédure absurde, qui ne sert pas les trois niveaux
d’intérêts, représente en définitive la dernière marge de
manœuvre que peut saisir l’État français réduit au rôle de
« serviteur » de l’État britannique. C’est ainsi la perception
de la situation de concurrence entre les États voisins et
le constat d’un affaiblissement de l’État qu’ils servent
144
qui les amènent à devenir des exécutants intraitables.
Ils cherchent à montrer que, même si les accords passés
engendrent une situation qui ne lui est pas favorable, qui
ne sert pas ses propres intérêts et où il n’a que peu de
pouvoir, l’État français détermine si la procédure sera
effectivement mise en œuvre : il reste un acteur central, la
garantie des intérêts de ses voisins dépend de lui. Aussi,
la potentia devient un outil d’affichage de la souveraineté
étatique : quand le contexte conduit à menacer sa position
sur l’échiquier politique, l’actualisation quotidienne de la
potentia et sa capacité d’influence sur la mise en œuvre
d’une politique, éventuellement élaborée par d’autres,
rend le pouvoir de l’État visible aux yeux de ses rivaux et
contribue à le poser comme un acteur central.
La dimension dynamique est une ressource
particulièrement utile face à la concurrence qui s’instaure.
Sa capacité d’influence sur le devenir de toute décision
assure le maintien d’une forme de volonté étatique et
empêche surtout les rivaux de considérer l’État comme un
acteur secondaire. Même si le jeu concurrentiel se structure
autour de la dimension volontariste, ils sont obligés de
regarder le maître de la potentia comme un acteur qui compte
sur la scène politique. La stratégie de recentrement sur la
potentia permet non seulement de protéger la dimension
volontariste placée au cœur d’une véritable lutte entre les
acteurs politiques, mais elle permet aussi à l’acteur étatique
de trouver des espaces où faire émerger sa volonté grâce à
ce moyen d’expression indirect qu’il est le seul à maîtriser.
Elle lui assure, en outre, la possibilité de rendre visible
quotidiennement le pouvoir qu’il exerce et le rôle qu’il
joue dans la gestion de problématiques (même communes)
comme l’éloignement forcé des étrangers. La stratégie de
recentrement de la souveraineté sur la potentia se révèle
donc particulièrement adaptée à la situation concurrentielle
à laquelle l’État fait face, car elle lui assure de détenir les
ressources nécessaires pour être, et être considéré comme,
un acteur central du nouvel échiquier politique.
Conclusion
La construction européenne, la création d’institutions
internationales, l’influence croissante de l’économie et le
phénomène de mondialisation, les pressions exercées par
les lobbies sur la politique sont autant de phénomènes
qui participent à modifier la scène politique mondiale et
à affaiblir l’influence des États. La question est alors de
savoir si l’État est toujours un acteur pertinent dans le
jeu politique mondial et de comprendre, le cas échéant,
comment il parvient à s’y maintenir alors que toujours
plus de forces cherchent sinon à le faire disparaître,
du moins à l’affaiblir. Ce qui est commun à toutes ces
Marion WLODARCZYK
influences extérieures, c’est qu’elles sont supposées
affecter la souveraineté de l’État. Sur l’échiquier politique
mondial, c’est en attaquant leur souveraineté que les
nouveaux acteurs cherchent à affaiblir les États nationaux.
En étudiant l’évolution de la souveraineté de l’État, l’enjeu
est d’identifier ce qui permet à cet acteur affaibli de se
maintenir sur la scène politique, de comprendre en quoi
consistent désormais son rôle et sa fonction.
La politique d’éloignement forcé des étrangers est un
domaine privilégié à cet égard. D’une part, elle renvoie
l’État à sa mission première qui est d’assurer la sécurité
des citoyens. D’autre part, c’est une politique fortement
symbolique à travers laquelle l’État définit son identité
qui se construit aussi dans la relation et dans l’opposition
à l’Autre. En se plaçant du point de vue de l’État, elle est
essentielle pour s’affirmer dans le jeu concurrentiel avec
d’autres instances politiques. Dans la mesure où l’exercice
concret de la souveraineté en matière d’éloignement forcé
tend à se recentrer sur la potentia, la mise en évidence
des caractéristiques de cette dimension dynamique
est nécessaire pour mieux comprendre l’exercice de la
souveraineté. L’attitude adoptée par les agents au sein des
espaces de relâchement du contrôle met en lumière que
la potentia est plus qu’une simple dimension d’exécution.
Elle assure la mise en œuvre d’une politique, mais cette
fonction ne la prive pas d’une capacité d’évaluation,
d’adaptation et d’interprétation. Si la potentia s’était révélée
être une dimension d’exécution stricte, elle aurait conduit à
faire de la souveraineté un pouvoir absolument prévisible.
À partir du moment où son encadrement aurait été posé,
il n’y aurait pas eu de distorsions entre le cadre législatif
et la mise en œuvre de la politique. L’État aurait été un
acteur doté d’une capacité de mise en œuvre certes, mais
auquel on aurait pu prescrire un comportement précis en
fixant les cadres de l’actualisation de sa potentia. Toutefois,
l’enquête vient rompre ce schéma d’une souveraineté
prévisible. Parce que la potentia peut s’affranchir des cadres
qui lui sont posés, l’acteur qui maîtrise cette dimension
détient un pouvoir imprévisible. Pour les partenaires ou
rivaux du maître de la potentia, la détention de la dimension
volontariste ne signifie pas la possibilité de prescrire et de
Bibliographie (…)
Aron (R.), 2006, « Macht, Power, Puissance : prose démocratique ou poésie maniaque ? », Les sociétés modernes, Paris,
PUF, p. 603-625.
Badie (B.), 1999, Un monde sans souveraineté, Paris, Fayard, 306 p.
Carré de Malberg (R.), 1920, Contribution à la théorie générale de l’État, Tome 1, Paris, Sirey, 826 p.
Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir. La réadmission des migrants en Belgique
prévoir l’attitude de l’acteur étatique. Quand la concurrence
s’organise autour de la dimension volontariste, la maîtrise
de la potentia se révèle être une véritable force, car elle
empêche l’assujettissement de l’acteur qui la détient :
même s’il ne pose plus certaines règles, par sa potentia,
il peut influencer la mise en œuvre d’une politique et la
portée de celle-ci dans le monde social.
La non-utilisation des marges de manœuvre révèle avec
plus d’acuité encore le caractère stratégique de la maîtrise
de la potentia dans un contexte politique concurrentiel.
Non seulement les agents de la potentia ont la capacité
de « jouer » sur la mise en œuvre de règles, mais leur
attitude peut aussi affirmer la souveraineté de l’acteur
dont ils servent les intérêts. La potentia permet à la fois
d’avancer sur l’échiquier politique, mais elle peut aussi
être un moyen d’affichage de son pouvoir. Adopter la
position d’exécutant intraitable pour une procédure dont
tous les acteurs voient le caractère absurde, c’est signifier
aux rivaux que l’acteur étatique français reste un véritable
souverain. Grâce à ses agents de potentia, il détermine le
« sort » d’une procédure et, même si le jeu concurrentiel
venait à lui retirer entièrement sa capacité décisionnelle,
il n’en resterait pas moins un acteur central qui garderait
une capacité d’influence forte sur la mise en œuvre des
politiques édictées par d’autres.
L’enquête nous apprend qu’en définitive, la dimension
fondamentale pour la théorie et la plus valorisée par la
doctrine philosophique et juridique, à savoir la volonté,
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
n’est pas nécessairement la plus « utile » dans le monde
social. Pour se poser comme un acteur central d’une
scène politique concurrentielle, l’État national se doit
de structurer l’exercice de sa souveraineté autour de la
potentia, car il importe plus de détenir les instruments du
pouvoir que de définir le bien commun : le pouvoir, c’est
avant tout l’exercice du pouvoir.
Marion WLODARCZYK
Docteur en sociologie
Affiliée au Centre Maurice Halbwachs (EHESS) et à l’Institut
de Recherche Stratégique de l’Ecole Militaire
145
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Bibliographie

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membre, Paris, LGDJ, 606 p.
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Foucault (M.), 2004, Sécurité, territoire, population, Paris, Seuil/Gallimard, 435 p.
Haquet (A.), 2004, Le concept de souveraineté en droit constitutionnel français, Paris, PUF, 333 p.
Hobbes (T.), 2000 (1651), Léviathan ou matière, forme et puissance de l’État chrétien et civil, Paris, Gallimard, 1027 p.
Jouvenel (B. de), 1955, De la souveraineté : à la recherche du bien politique, Paris, Génin, 376 p.
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Kelsen (H.), 1962, Théorie pure du droit, Paris, Dalloz, 496 p.
Locke (J.), 1994 (1690), Le second traité du gouvernement : essai sur la véritable origine, étendue et la fin du gouvernement civil, Paris,
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Machiavel, 1972 (1532), Le Prince, Paris, Librairie Générale Française, 303 p.
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Rousseau (J.J.), 1964 (1762), « Du contrat social », Œuvres complètes III, Paris, Gallimard, p. 347-470.
Schmitt (C.), 1988, Théologie politique, Paris, Gallimard, 182 p.
Schnapper (D.), 1999, La compréhension sociologique : démarche de l’analyse typologique, Paris, PUF, 125 p.
Schnapper (D.), 2011, « L’expérience-enquête au Conseil constitutionnel : réflexion sur la méthode », Sociologie, vol.3
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Weber (M.), 1995, Économie et société : les catégories de la sociologie, Vol. 1, Paris, Plon, 411 p.
Wlodarczyk (M.), 2011, La souveraineté de l’État à l’épreuve de la construction européenne : analyse sociologique de la stratégie
étatique en matière d’éloignement forcé des étrangers, Thèse de sociologie, Paris, EHESS, 2011, 523 p.
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É

146
Le sociologue et le policier
Un difficile dialogue
Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE
À l’origine de cette réflexion se trouve le livre, très
médiatisé, qu’un sociologue-anthropologue a
consacré à la « police des quartiers » sous le titre
La force de l’ordre 1. Au-delà de son objet et de ses
intentions, cet ouvrage est un document qui
mérite que l’on s’y arrête, pour des raisons qui ne sont sans
doute pas toutes celles souhaitées par l’auteur. En raison,
évidemment, de ce qu’il dit de son objet, ensuite du regard
de l’anthropologue sur cet objet, et, enfin, du regard des
médias sur le regard de l’anthropologue 2. Mais – surtout
– ce travail pose le délicat problème des rapports de la
recherche sociologique avec les institutions policières, et
c’est sur cette question, dépassant très largement le seul cas
de cet ouvrage, qu’on s’arrêtera ici plus particulièrement.
En notant que ce problème ne date pas d’aujourd’hui et de
l’expérience de l’auteur, comme il feint, à certains moments
et de manière ambiguë, de le croire, et comme lui-même
et son éditeur ont réussi à le faire croire à des médias tout
dévoués à leur cause. En fait, c’est depuis les années 1970 que
s’est posée la question de la réception en France des travaux
anglo-saxons qui sont à l’origine de ce que l’on peut appeler
la sociologie de la police ou la sociologie des institutions
policières. Ici, on doit cependant noter positivement
un effort pour intégrer à ce travail des éléments tirés de
références anglo-saxonnes, qui sont fréquemment ignorées
en France, où, souvent, l’absence de culture comparative
réduit l’approche des questions policières à des débats
très hexagonaux, conditionnés par l’actualité politique et
médiatique nationale la plus immédiate 3. En tout état de
cause, au-delà du cas particulier, mais significatif, de cet
ouvrage, c’est du problème plus général, et plus important,
des relations de la recherche sociologique avec les « choses
policières » dont il sera ici traité, les références à ce livre
étant, seulement et surtout, l’occasion de formuler des
interrogations qui le dépassent.
(1) Didier Fassin, La force de l’ordre. Une anthropologie de la police des quartiers, Éditions du Seuil, 2011.
(2) L’auteur, Didier Fassin, est directeur de recherche à l’École des hautes études en sciences sociales et enseignant à Princeton.
(3) Ce livre lui-même offre des exemples de tension entre cette orientation comparative et la tentation du repli hexagonal.
Le point de départ de cette réflexion plus générale
est donc l’ouvrage précité, qui a pour objet l’étude
de l’activité quotidienne d’une brigade anticriminalité
(BAC), dans la mesure où, créé en 1971 pour faire du
« flagrant délit », ce service de police en civil, patrouillant
en véhicules banalisés, est ici présenté comme étant
devenu, depuis les années 1990, l’instrument principal
de la « police des quartiers ». Pour cette étude, l’auteur a
obtenu l’autorisation d’être associé durant quinze mois,
de 2005 à 2007, aux patrouilles d’une BAC de la banlieue
parisienne. Méthodologiquement, ce livre résulte donc
d’une enquête de terrain, dont le principe général fait
l’objet de considérations intéressantes et judicieuses, mais
dont le déroulement concret n’est pas précisé, notamment
en ce qui concerne le nombre, la fréquence et la durée
des « immersions » qui sont censées en constituer le
fondement. Si ce travail de terrain est abondamment
mis en avant dans la présentation médiatique du livre, le
contenu de celui-ci est, en fait, beaucoup plus ambigu, en
mélangeant les genres, avec des ruptures de style et des
hésitations entre une approche de type journalistique et
des développements plus universitaires. Dans la mesure
notamment où la démarche inductive fondée sur les
observations faites tend souvent à s’effacer, en cédant
le pas à des considérations générales, dont les exemples repères
tirés de la réalité observée constituent seulement des
illustrations, ce qui donne en fait au livre bien davantage
la forme d’un essai que celle d’un rapport de recherche.
À quoi s’ajoutent des références à des anecdotes
personnelles ou familiales qui donnent curieusement un
caractère subjectif à une étude qui semble prétendre par
ailleurs à l’objectivité d’un travail scientifique.
147
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
Un réquisitoire ?
La description des activités de cette BAC met particu-
lièrement l’accent sur les comportements discriminatoires
qui caractériseraient quasi constamment son activité, sur
les violences verbales ou physiques qui l’accompagnent,
sur les rapports difficiles et agressifs qui seraient les siens
avec la population de ces quartiers. En tout cas, ce qui est
frappant au premier abord dans cette description, c’est la
vision unilatéralement et systématiquement critique qui
est donnée de l’objet de la recherche et de son activité,
avec l’impression, au fil des pages, qu’au-delà de certaines
observations ou remarques qui ne sont pas sans perti-
nence, l’auteur a systématiquement empilé les arguments
les plus divers et les considérations les plus hétéroclites
pour que rien, absolument rien, ne puisse être porté au
crédit de l’institution et des hommes dont il fait le procès 4.
Si l’on essaie de synthétiser cette accumulation répétitive
de griefs et d’imputations variées, dispersées tout au long
du livre, on peut en proposer l’approche suivante.
Tout d’abord, sur l’action des BAC. Prétendument
justifiées par le mythe de « zones de non-droit à reconquérir »
(65) 5, peu efficaces dans la répression d’une délinquance
réelle, qui est, en fait, beaucoup plus limitée qu’on ne
le dit (96), suscitant par leurs comportements plus de
problèmes qu’elles n’en résolvent (95) – « arrivant souvent
trop tard ou faisant échouer leur affaire par leur maladresse »
(110) –, le plus souvent inactives, vouées à l’ennui
(110) et au désœuvrement (104), peu sollicitées par la
population (109), les patrouilles des BAC tendent en fait
à justifier leur existence par une artificielle et mensongère
« politique du chiffre » (132), qui multiplie les contrôles
d’identité discriminatoires et les interpellations « faciles »
de consommateurs de drogue ou de sans-papiers (125).
« Ces unités spéciales se trouvent le plus souvent, d’un côté,
confrontées à une relative pénurie des délits et de crimes, et, de l’autre,
soupçonnées par leurs supérieurs de provoquer des problèmes plutôt
que de les résoudre. Peu sollicitées par la population, lorsqu’elles
le sont, faiblement efficaces, du moins dans le domaine sensible des
atteintes aux biens et des vols avec violence, dont les coupables sont
rarement retrouvés, elles doivent répondre aux pressions politiques
en contrôlant des jeunes et des étrangers, à la recherche de simples
usagers de cannabis et d’immigrés sans titres de séjour, “situations
intéressantes” permettant de faire du chiffre. » (132) Quant aux
dangers courus par ces policiers, ils ne sont que ceux
auxquels ils s’exposent eux-mêmes – en y exposant aussi
re p è res
autrui – par les excès de vitesse et les slaloms automobiles
auxquels ils se livrent à l’occasion de leurs interventions à
bord de leurs véhicules de fonction (126-128) !
(4) Le lecteur est ici souvent tenté de penser au Dictionnaire des idées reçues de Flaubert : « Police : a toujours tort ».
(5) Les chiffres entre parenthèses indiquent la pagination des éléments cités.
(6) Avec référence ailleurs à « la guerre d’Algérie comme matrice des tensions actuelles » (Entretien in Nouvel Observateur, 19/10/2011)
148
La description des comportements individuels de
ces policiers n’est pas plus positive. Souvent « racistes,
antisémites, xénophobes » (304), sympathisants de l’extrême
droite et du Front national (260), leurs interventions se
caractérisent par un harcèlement et des discriminations
systématiques au détriment des jeunes et des membres
des minorités ethniques, auxquelles ne sont pas étrangers
des « règlements de compte personnels » (296) et des motivations
de « simple vengeance » (294), qui les font s’apparenter bien
souvent à des « opérations punitives » (164), en pratiquant des
« châtiments aléatoires » au détriment de victimes choisies
au hasard (295) et en n’hésitant pas à mettre en œuvre
à l’égard de l’ensemble de la population des mesures de
« représailles collectives » (296), avec la volonté délibérée
« d’humilier » (301) une population toujours présumée
coupable, en manifestant parfois une inhumanité faite
de sadisme et de cruauté (206), le « racisme des propos et
la violence des actes » (45) ayant pour but de « terroriser » les
habitants (72), avec, par exemple, l’habitude, lorsqu’ils
sont amenés à intervenir dans les immeubles, d’enfoncer
et fracasser les portes des appartements au lieu de sonner
pour se les faire ouvrir (69, 296). Méprisants pour les
classes populaires dont ils sont pourtant souvent issus et
indulgents pour « les milieux aisés qu’ils semblent satisfaits de
protéger » (157), s’érigeant en justiciers, en faisant le procès
d’une justice estimée laxiste (293), ils maîtrisent mal leur
inclination à la violence et à la brutalité, physiques ou
verbales, en faisant cependant preuve de « maladresse dans
la distribution des coups » et d’ « incompétence dans le maniement
des armes » (191) !
De curieuses comparaisons accompagnent ce
réquisitoire, notamment des métaphores animalières. « La
représentation de la banlieue comme une jungle et de ses habitants
comme des sauvages appelle le recours à des unités spéciales mieux
formées à la chasse qu’à la procédure, se représentant volontiers elles-
mêmes sous les traits d’animaux prédateurs et parfois assimilées
par leurs supérieurs à des meutes. » (96) La métaphore
est supposée suffisamment parlante pour qu’elle soit
répétée (par exemple p. 325) et que, du coup, L’Express
puisse titrer son compte rendu du livre : Scènes de chasse
en banlieue. Par ailleurs, voyant dans les comportements
systématiquement discriminatoires des BAC, avec leurs
relents racistes, la manifestation d’un esprit « néo-colonial »
(191) 6, l’auteur, sous couvert d’antiracisme, n’hésite pas à
donner une interprétation raciale de ces constatations, en
décrivant ces policiers comme « des hommes blancs, auxquels
on a confié la mission de pacifier des quartiers décrits comme une
“jungle”, où vivent principalement des individus d’origine africaine
qu’on leur a présentés comme des “sauvages” » (87).
Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE
Après cette première approche, une première interrogation
générale apparaît, qui, déjà, ne peut pas ne pas interpeller
le lecteur, sur ce qu’est ou n’est pas la méthodologie d’une
observation scientifique et sur l’exigence de ce qu’il est
convenu d’appeler la neutralité axiologique du chercheur,
en entendant par-là la préoccupation de ne pas mélanger
constatations de fait et jugements de valeur. Dans sa
critique acerbe des « baqueux » l’auteur observe que leur
incompréhension constante et viscérale à l’égard de ceux
à qui ils ont affaire les conduit à les percevoir comme des
êtres d’une autre espèce, comme « un ennemi fondamentalement
différent : l’hostilité ne suffit pas ; il faut aussi une altérisation
radicale : l’autre ne peut pas être un autre soi-même » (206). Assez
curieusement, c’est un sentiment analogue que l’on éprouve
en lisant ce que l’auteur écrit des policiers dont il a étudié le
comportement. On a l’impression que ces policiers sont, en
effet, pour lui des sortes d’extraterrestres, à l’égard desquels
il éprouve, au mieux, une totale incompréhension et, au
pire, une sourde hostilité, ce qu’il reconnaît d’ailleurs lui-
même à demi-mot (45). Ce sentiment d’étrangeté est aussi
celui qu’éprouve le lecteur. Comment se sentir quelque
chose de commun avec ces êtres, décrits comme des
imbéciles, l’injure raciste constamment à la bouche, étalant
sans état d’âme leurs préjugés simplistes, leur méchanceté,
leur goût d’humilier, leur agressivité 7, leur violence, leur
sadisme, parfois leur cruauté ! Sauf erreur, les trois cent
quarante pages du livre ne comportent aucun exemple d’un
geste d’humanité, d’assistance, de sympathie, ou même de
simple courtoisie, qu’auraient pu avoir ces hommes à l’égard
de ceux qu’ils sont censés protéger, la caractéristique du
milieu étant que « l’insensibilité y est la norme et la compassion la
déviance » (303) ! Ce qui pose deux questions de nature assez
différente. Tout d’abord, méthodologiquement, ce point de
vue unilatéralement critique, correspondant à une posture
délibérément choisie et assumée par l’auteur (51), est-il le
plus pertinent pour exploiter et interpréter avec toute la
rigueur, la distance et l’objectivité nécessaires les observations
collectées sur des sujets aussi sensibles et controversés ?
D’autre part, sur le fond, d’où sortent ces mercenaires
robotisés qui semblent venus d’un autre monde ?
Tout est représentation ?
Pourtant, ces « extraterrestres » sont des citoyens, le
plus souvent tout récemment issus de la société civile
et dont la socialisation professionnelle se limite, étant
donné leur jeunesse, à une année de formation en école,
ce qui pose la question du processus qui les conduit aux
comportements qui sont stigmatisés. Ici, au passage,
(7) Il serait intéressant de faire une étude quantitative de l’emploi du terme « agressif » toujours appliqué au comportement des policiers.
(8) Au point de parler dans ces zones de sureffectifs policiers par rapport aux besoins (100).
Le sociologue et le policier. Un difficile dialogue
sont évoquées rapidement, mais sans trop y insister, les
conditions de vie particulières des policiers de la banlieue
parisienne. Sont rappelés des faits connus, mais qui,
effectivement, sont loin d’être sans importance : l’origine
en général provinciale de beaucoup de ces jeunes policiers ;
une première affectation géographique non choisie, ne
résultant pas des meilleurs rangs de classement à la sortie
des écoles ; un enracinement personnel souvent aléatoire
en banlieue parisienne, le système de quatre jours de
travail/trois jours de récupération leur permettant d’avoir
fréquemment leur résidence principale en province, avec,
en ligne de mire, le souci de ne faire qu’un passage le plus
rapide possible dans la région parisienne. Il est évident
que de telles conditions de vie ne sont pas pour faciliter
leur familiarisation avec les populations au sein desquelles
ils vont évoluer. Sur ce point le livre passe cependant
rapidement, en préférant insister sur d’autres thèmes.
Si l’on entre dans le détail des postulats du livre, une
première thèse est que les BAC sont des institutions
inefficaces pour combattre des désordres qui n’existent
pas. En fait, dans ces zones, le niveau de la délinquance
serait surestimé (96), et la réalité serait sensiblement
différente « des visions catastrophistes des médias et les déclarations
alarmistes des responsables politiques » (84). La pénalisation
des incivilités est ainsi interprétée comme traduisant la
volonté de masquer cette situation et « de rendre moins visible
la diminution structurelle des délits et des crimes » (323) ! En fait,
ce que l’on constate, ce sont « des préoccupations et des peurs
faiblement corroborées par les données objectives de la délinquance,
mais attisées par des responsables politiques en quête de légitimité
et accrédités par des médias friands de faits-divers » (86). Donc,
l’existence et l’action des BAC ne sauraient trouver leur
justification dans le souci de protéger la population de
menaces quasi inexistantes, d’autant moins que, bien
souvent, lorsque celle-ci fait appel à elles, l’auteur souligne
avec insistance que leurs interventions provoquent, selon
une formule qui lui est chère : « plus de problèmes qu’elles
n’en résolvent » (131,159, 328, etc.). En fait, on trouve ici en
filigrane une approche méthodologique récurrente : le rôle
que des représentations déconnectées de la réalité jouent
pour servir d’alibi à une exacerbation des problèmes, dans
ce qui est présenté comme de pseudo « zones de non-droit » 8.
En usant d’une terminologie qui rappelle celle des
années 1970, où l’émergence du débat sur l’insécurité était
occultée en n’y voyant que la manifestation artificielle et
re p è res
subjective d’un « sentiment d’insécurité » exploité par
le pouvoir politique de l’époque, l’auteur déclare : « les
difficultés de la vie dans les cités ne relèvent pas principalement
des problèmes de sécurité, même si ces problèmes existent aussi,
149
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
surtout subjectivement 9» (96). On n’est pas loin ici de ce
qu’écrivaient deux experts du début des années 1980,
lorsqu’ils affirmaient : « L’insécurité se développe tout entière
dans un registre imaginaire, sur un plan qui paraît n’offrir
aucune intersection avec celui que produisent les statistiques des
criminologues » 10. Ce qui amènera, plus tard, le sociologue de
la police que deviendra Dominique Monjardet à faire cet
aveu, en évoquant cette période : « Face à l’instrumentalisation
politicienne […] la gauche en général, les sociologues en particulier
(et moi comme les autres, s’il faut le préciser) ne savaient opposer que
dénégation, mise en cause des statistiques et aveuglement devant les
faits les plus patents » 11.
Cela dit, au fil des pages, il apparaît que les BAC ont à
faire face et à gérer des situations qui ne correspondent
pas toujours aux images de l’environnement pacifique
ou pacifié évoqué précédemment. Ici, le point de vue
soutenu est de considérer que ces désordres tiennent
d’abord et essentiellement aux « provocations », souvent
délibérées, des policiers. « Contrairement à l’opinion répandue,
selon laquelle les jeunes provoquent les policiers qui ne peuvent que
répondre pour manifester l’autorité de la force publique, ce sont
souvent, dans certains quartiers, les policiers qui provoquent les
jeunes en anticipant une réaction qui pourra justifier une réponse
musclée » (147). Insistant sur cette relation de causalité,
l’auteur ajoute : « À l’agressivité et au mépris des premiers
répondent le silence hostile et la colère muette des seconds » (67).
Lorsque des altercations se produisent, c’est souvent,
« après une action des forces de l’ordre jugée brutale et injustifiée »
(149), et, dès l’introduction de l’étude, il est affirmé,
de façon plus générale, que, depuis un quart de siècle,
la survenue de violences urbaines a été liée à des excès
dans l’utilisation de la force publique (32). Cela dit, on
peut objecter que cette responsabilité policière clairement
formulée dans le déclenchement de troubles urbains
n’explique pas pourquoi pompiers, SAMU, médecins,
ambulances, chauffeurs de bus et autres représentants
de services publics peuvent, eux aussi, être exposés, dans
ces mêmes quartiers, aux mêmes difficultés et agressions
que les policiers, sauf à les considérer, eux aussi, comme
des victimes collatérales et indirectes des « provocations »
policières, celles-ci étant supposées générer une haine
indistincte de tout ce qui représente la « société » ?
Dans la ligne de ces remarques, on peut noter qu’un
chapitre intitulé « interactions » aurait pu être l’occasion
d’une approche méthodologique amenant, certes, à
re p è res
envisager comment les comportements des policiers
(9) Souligné par nous.
(10) W. Ackerman, R. Dulong, Imaginaires de l’insécurité, Paris, Librairie des Méridiens, 1983, p. 11. On rappellera aussi qu’à cette époque
on écrivait que le pouvoir politique était d’une indulgence coupable pour les bavures policières afin d’entretenir l’impopularité de
la police et obliger ainsi les policiers à rechercher le soutien du pouvoir politique.
(11) D. Monjardet et al., Notes inédites sur les choses policières, Paris, La Découverte, 2006, p. 38.
(12) Notes inédites sur les choses policières, op. cit, p. 54.
150
peuvent avoir des répercussions, parfois (souvent ?)
négatives sur les situations qu’ils ont à gérer, mais
amenant aussi à analyser comment ces situations peuvent
elles-mêmes rétroagir sur le comportement des policiers
et peuvent, dans certains cas, expliquer les réactions
(fussent-elles aberrantes) des policiers. L’hypothèse
que les situations que les policiers des BAC doivent
affronter et gérer puissent être à l’origine de certaines
des dérives décrites ne peut pas être écartée d’un revers
de main, Or, c’est bien, pourtant, ce que fait cette étude,
en n’envisageant que des « interactions » unilatérales (?),
dans lesquelles c’est la présence des policiers et leurs
initiatives qui viennent perturber la vie des quartiers.
Les situations dans lesquelles interviennent les policiers
des BAC ne sont d’ailleurs jamais étudiées et analysées
systématiquement en tant que telles et ne sont évoquées
qu’incidemment, comme servant, en quelque sorte, de
prétextes à la mise en scène des excès policiers dont elles
sont l’occasion et l’illustration. Il faut attendre ainsi la
page 328 pour que l’auteur s’estime obligé de préciser
« qu’il ne vise pas à nier que les forces de l’ordre soient confrontées
à de véritables problèmes de délinquance et de criminalité, voire de
provocations et de violences ».
Pour examiner l’hypothèse d’une interaction à double
sens, on aurait aimé savoir, par exemple, si la fréquence
des comportements critiqués augmente ou diminue avec
l’ancienneté de l’appartenance des agents à la BAC, donc
avec l’ancienneté de leur confrontation avec la réalité
du terrain. Ou bien, encore, il n’aurait pas été inutile de
rapprocher les observations faites de cette hypothèse
formulée naguère par Dominique Monjardet : « Le premier
apprentissage du nouveau policier est que cette population qu’il se
propose de servir, non seulement ne souhaite pas son aide, mais, le
plus souvent – dans ses interventions concrètes – lui manifeste une
hostilité ouverte. Ces jeunes revêtent l’uniforme pour “servir” et se
retrouvent bombardés d’injures et de cailloux. Le choc est d’autant
plus rude qu’il est pour beaucoup tout à fait inattendu. Et la
motivation avortée se retourne en perception du public, de tout public,
et donc de la population, comme un bloc hostile et soupçonneux vis-à-
vis duquel il faut se protéger » 12. De manière générale, on peut
noter d’ailleurs que, si cet aspect des choses est à peu près
ignoré, l’approche individuelle du problème, vue du côté
policier, est plus que sommaire, l’étude n’introduisant
par exemple que très peu de différenciations dans sa
description des agents des BAC, qui y apparaissent comme
un bloc d’individus plus ou moins interchangeables,
dont les comportements ne semblent présenter que peu
Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE Le sociologue et le policier. Un difficile dialogue

d’individualisation en fonction des personnalités et de Extrapolations

leurs particularités 13.

Cette désindividualisation s’explique sans doute, pour
une part, par le postulat selon lequel tout est affaire de
représentation, car c’est cette forme de causalité immédiate
qui est privilégiée pour donner une première explication
des comportements fustigés, en les imputant aux
« représentations » qui polluent l’imaginaire de ces policiers :
« La plupart des jeunes policiers ont cette image de la banlieue comme
dangereuse, des habitants comme leurs ennemis et de la situation dans
laquelle ils se trouvent comme un état de guerre » (72). Est dénoncée
dans cette perspective une omniprésente « rhétorique de la
guerre » (96), en insistant sur le caractère « paramilitaire » des
interventions policières 14, qui sont censées reproduire le
schéma des opérations militaires de contre-guérilla, avec
le diptyque « châtiments aléatoires, représailles collectives » (296).
Aux yeux de l’auteur, cet imaginaire, représentant « la
banlieue comme une jungle et ses habitants comme des sauvages »
(96, formule répétée en divers endroits), n’est pas issu de
la confrontation avec la réalité. Ce sont les orientations
idéologiques dominantes dans l’environnement médiatico-
politique qui sont responsables de ces représentations et
des dérives qu’elles suscitent.
L’étude insiste particulièrement sur la responsabilité
des politiques, qui ont transformé, dans les banlieues, une
« question sociale en question martiale » (71) : « en décrivant les
jeunes comme des “sauvageons” ou de la “racaille”, les ministres de
l’Intérieur contribuent à rendre possible la violence : la production
et la légitimation de la violence ont ainsi un cadre politique plus
large que les forces de l’ordre » (207). Ici, sont pointées avec
une dilection particulière les responsabilités du pouvoir
politique en place depuis 2002, mais l’opposition n’est
pas épargnée, tous deux étant jugés coupables, avec la
complicité des médias, de surenchères « sécuritaires »,
électoralistes et mensongères : « le gouvernement actuel et son
opposition ont l’un et l’autre pris la mesure de cet enjeu. Pour le
premier, il s’agit de montrer la priorité que l’on accorde aux problèmes
de délinquance et l’impact des moyens que l’on met en œuvre pour
les résoudre. Pour la seconde, il s’agit de prouver l’inefficacité de la
politique gouvernementale et, notamment, d’établir que la criminalité
augmente. Bien que leurs analyses divergent, tous deux participent
donc d’une inflation du discours sécuritaire s’appuyant sur des
statistiques alarmistes, dont on a vu qu’elles étaient en bonne partie
déconnectées de la réalité objective des problèmes, tout en faisant écho
à leur appréhension subjective par la population » (270).
Dans la foulée de ce qui tend à glisser d’un problème
spécifique à des considérations plus générales, et, de
manière assez aventureuse, mais, on le craint, significative
concernant ses arrière-pensées, l’auteur déclare in fine
que les résultats de son enquête « sont en partie extrapolables
au reste de la Police nationale » (324). Donc, au-delà du cas de
cette BAC et des BAC, c’est l’ensemble du comportement
des policiers français qui est finalement mis en cause,
en considérant que ce qui est dit des BAC est le reflet
des orientations de l’institution et de toute une politique
policière. Cette affirmation, qui semble plus révélatrice des
a priori de l’enquêteur que de ses constatations, est d’ailleurs
un peu contradictoire avec des remarques contenues dans
le livre lui-même, lorsqu’il note que les BAC constituent un
groupe singulier au sein de la Police nationale, que les autres
policiers considèrent de façon ambiguë, et qui, plus ou
moins, tendent à échapper au contrôle de leurs supérieurs
et à constituer presque une sorte d’État dans l’État. De
même, si rien dans la description du comportement
des « baqueux » ne vient relativiser et nuancer le tableau
accablant qui en est présenté, sont cités, en revanche,
à plusieurs reprises, des propos de commissaires qui
montrent que ceux-ci ne partagent pas tous les points de
vue de leurs subordonnés – tels que décrits par l’étude – et
ont une vision plus équilibrée et moins manichéenne de la
réalité. Ce qui tendrait à prouver que l’institution n’est pas
aussi monolithique qu’on voudrait nous le faire croire et
que la politique policière n’est pas aussi univoque qu’on
l’affirme.
Cela dit, après avoir constaté que, « si les patrouilles
ne servent ni à réduire les chiffres de la délinquance, ni même à
diminuer le sentiment d’insécurité, on est bien conduit à penser que
le travail de la police dans les banlieues a une fonction différente de
celle qu’on prétend » (327), l’auteur considère que les dérives
observées sont finalement le « produit de choix politiques »
(80), reflétant eux-mêmes l’état de la société française.
Dans cette perspective, il introduit une dialectique
d’opposition entre « ordre public » 15 et « ordre social ». Les
pratiques décrites sacrifiant, selon une formule plusieurs
fois martelée, l’ordre public républicain au maintien de
l’ordre social. Il parle ainsi, de façon un peu énigmatique,
de « la loi servant moins à appliquer le droit qu’à rappeler chacun
à l’ordre social » (117). En fait, à ses yeux, ces quartiers sont
re p è res

(13) Deux agents font exception à cette orientation générale, mais ils sont présentés comme marginaux.
(14) Dans une perspective comparative, l’auteur rapproche cette orientation « paramilitaire » de débats sur ce thème constatés au
niveau international, ce qui a, paradoxalement, pour effet d’affaiblir l’orientation dominante de son étude, qui tend le plus souvent
à incriminer des spécificités sociales et politiques françaises pour rendre compte des phénomènes évoqués.
(15) On notera qu’ici l’expression « ordre public » est utilisée dans un sens positif, alors que le langage médiatico-politique (et parfois
sociologique) français habituel la connote négativement, en l’opposant à l’expression « sécurité publique », les institutions policières
françaises étant supposées trop préoccupées par « l’ordre public » (sécurité des institutions) au détriment de la « sécurité publique »
(sécurité des citoyens).

151
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
bien des zones de non-droit, mais elles le sont du fait et à
cause de l’arbitraire et de la violence des comportements
policiers, dont l’action est, en toute impunité (disciplinaire
ou judiciaire), le plus souvent illégale ou a-légale (144), en
se réduisant à des manifestations de force, qui, à coup de
contraintes physiques et d’humiliations morales, ont pour
but de faire accepter et intérioriser par les habitants de ces
quartiers la situation de sujétion et de relégation qui leur
est faite (145). En définitive, la clé de l’analyse se trouve
dans l’idée, plutôt banale sous certaines plumes, selon
laquelle la police n’est qu’un instrument de domination,
usant de la force pour maintenir et pérenniser l’inégalité
des rapports de classes, la formulation de cette idée étant
ici, concernant les « quartiers », à la fois euphémisée et
« racialisée » : « Le surinvestissement policier de ces quartiers est
devenu le mode privilégié de traitement de la question sociale, que
le pouvoir a largement contribué à transformer en question raciale,
en assimilant explicitement minorités et délinquance […] La force
publique est devenue l’instrument privilégié d’administration des
problèmes sociaux, dans un moment où l’aggravation des inégalités
et la reconnaissance des discriminations auraient pu conduire à des
politiques alternatives de justice sociale » (339, 329).
On a déjà signalé à quel point certains thèmes de ce
livre font penser à ce qui s’écrivait dans les années 1970
sur les questions de sécurité, en étant à l’origine d’un
certain nombre de déconvenues, lorsqu’il s’avéra, dans les
années 1980, que les problèmes survivaient aux échéances
électorales et aux alternances politiques. Cette fois, on
trouve dans les points de vue exposés une réminiscence
de ce que d’autres sociologues écrivaient au tournant des
années 2000 (donc, avant le début de « l’ère sarkozyste »
et après les alternances politiques des années 1980-90 !)
sur la police comme instrument de la « policiarisation »
des questions sociales, lorsque l’un de ceux-ci affirmait
par exemple que « la prétendue “montée inexorable des violences
urbaines” est avant tout une mécanique politico-médiatique visant à
faciliter la redéfinition des problèmes sociaux en termes de sécurité » 16.
Sous des dehors quelque peu renouvelés, ce sont donc des
points de vue assez classiques que l’on retrouve ici, qui
amènent à se demander – c’est l’une des questions les
plus intéressantes posées, indirectement, par ce livre – si
le regard sociologique sur la police est obligatoirement
condamné à s’inscrire dans ce type d’approche, avec tous
les problèmes que cela peut entraîner et avec toutes les
interrogations que cette orientation spécifique et univoque
peut susciter. Autrement dit, en reprenant une expression
re p è res
(16) L. Wacquant, « Société sous contrôle », in Manière de voir, Le Monde diplomatique, mars-avril 2001, p. 42.
(17) Notes inédites sur les choses policières, op. cit.
(18) U
 ne définition anglo-saxonne souvent citée entend par là « une prise de décision qui n’est pas strictement gouvernée par des règles
légales, mais qui comporte un élément significatif de jugement personnel » (W.F. Lafave, «The police and the new enforcement of the
law», Wisconsin Law Review, 1965, vol. 1-2, p. 63
(19) C
 f. le récit de J.M. Erbès, dans sa postface au livre de D. Monjardet, Ce que fait la police, 1993, Paris, La Découverte, p. 293.
(20) J .L. Loubet del Bayle, La police. Approche socio-politique, Paris, Montchrétien, 1992 ; Police et politique. Une approche sociologique,
Paris, L’Harmattan, 2006.
152
de Dominique Monjardet, la police ne peut-elle être pour
le sociologue qu’un « objet sale » 17, face auquel son rôle ne
peut être que celui d’un censeur ?
Nuances et interrogations
Cela dit, si, finalement, l’orientation sous-jacente de
l’ouvrage est une orientation relativement classique,
représentative d’un certain type de discours sociologique,
et si certaines formules sont caricaturalement
simplificatrices, cette étude comporte cependant des
aspects – liés aux qualifications universitaires de l’auteur
et à sa culture états-unienne – qui ne sont pas dénués de
tout intérêt pour le lecteur. Ainsi en est-il lorsque sont
intégrées dans les analyses des références aux travaux
anglo-saxons, dont le nombre et la diversité contrastent
avec le nombre relativement réduit et, souvent, le
monolithisme récurrent des travaux en langue française
et de leurs a priori. Le résultat est ici ambivalent. Ainsi,
lorsque l’auteur évoque la marge d’initiative et d’autonomie
dont disposent sur le terrain les policiers pour adapter la
« loi dans les livres » à la « loi dans la rue », il est amené à
s’intéresser, à juste titre, à la notion anglo-saxonne de police
discretion et à la pléthorique littérature qu’elle a suscitée.
Malheureusement, il biaise quelque peu cette référence
en choisissant de traduire littéralement cette expression –
descriptive dans son usage anglo-saxon 18 – par le terme,
riche en français de connotations négatives et péjoratives,
de « pouvoir discrétionnaire », ce qui ne peut qu’induire des
biais normatifs et stigmatisants dans l’analyse explicite
ou implicite du phénomène, en favorisant l’assimilation
de cette marge d’autonomie à l’exercice d’un pouvoir
totalement arbitraire. On ne peut pas penser que ce choix
sémantique soit innocent, d’autant plus que l’auteur ne
peut ignorer que lorsque Dominique Monjardet a utilisé
cette expression pour la première fois devant un public
français d’élèves commissaires, il a soulevé un tollé et
s’est heurté à une totale incompréhension 19, ce qui l’a
amené, par la suite, à remplacer cette première traduction
par l’expression de « pouvoir de sélection », tandis que,
pour notre part, nous avons proposé celle de « pouvoir
d’appréciation » 20. La traduction ici retenue ne fait donc pas
avancer l’analyse, mais a surtout pour effet de renforcer
le caractère dénonciateur des propos en leur donnant
l’apparence d’une caution « scientifique » anglo-saxonne.
Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE Le sociologue et le policier. Un difficile dialogue

On ajoutera que cet exemple, avec les adaptations qu’il
a entraînées dans la manière de désigner cet aspect du
travail policier, illustre les implications – sur lesquelles
on reviendra – que peut comporter le dialogue avec les
institutions policières, lorsque le chercheur a le souci de
se faire comprendre et d’éviter de mélanger analyses de la
réalité et connotations normatives.
Si, dans le cas précédent, on peut discuter l’usage qui
est fait des références anglo-saxonnes, en revanche, ces
références permettent d’introduire dans certaines analyses
des nuances que l’on souhaiterait plus fréquentes. Ainsi
en est-il pour les notions de racisme et de discrimination,
en indiquant notamment que des attitudes racistes (par
exemple des propos) n’impliquent pas obligatoirement
des comportements de discrimination et qu’inversement
les discriminations ne sont pas automatiquement signe de
racisme : « tout préjugé raciste ne donne pas lieu à des pratiques
discriminatoires et toute pratique discriminatoire ne découle pas
nécessairement de préjugés racistes » (245). On trouve ici la
référence à des concepts empruntés aux travaux déjà
anciens de chercheurs britanniques, comme ceux de
Michaël Banton 21 repris par Robert Reiner 22. Ceux-ci
distinguent « discrimination catégorique » et « discrimination
statistique ». Les discriminations dites « catégoriques » sont celles
qui tombent sous l’accusation de racisme, en qualifiant des
interventions policières liées sans discussion possible à la
seule appartenance des individus concernés à une catégorie,
ethnique, sexuelle, ou sociale. Le problème est qu’il n’est
pas toujours facile de les distinguer des discriminations
dites « statistiques ». Celles-ci résultent, dans certains
cas, de la superposition de deux processus. D’abord, la
surreprésentation d’une catégorie de personnes dans une
zone contrôlée, qui entraîne mécaniquement la probabilité
d’une surreprésentation de cette catégorie dans les
personnes contrôlées. À quoi s’ajoute une autre raison plus
tactique, résultant de la surreprésentation d’une catégorie de
personnes dans les auteurs de certains désordres ou délits :
il est alors explicable que les interventions de la police
privilégient le contrôle des membres de cette catégorie dans
un souci d’efficacité, préventive comme répressive. « On
affirme alors contrôler plus de jeunes appartenant aux minorités dans
les cités parce qu’ils sont le plus souvent dehors et plus d’individus de
couleur dans les lieux publics parce qu’on a plus de chance de découvrir
un délit. » (232). Dans ces cas, se conjuguent phénomène
probabiliste et souci d’efficacité et on ne peut parler d’une
« intention raciste » des policiers 23, tout en remarquant
cependant, à juste titre, que les individus objets de ces
contrôles, qui ne voient que l’autre côté des choses, peuvent
être tentés, eux, de faire ce type d’interprétation. Le mérite
de l’étude est, en tout cas, d’introduire dans le débat des
éléments d’analyse et de discussion permettant d’en saisir
la complexité 24, même si, finalement, la conclusion est
que le racisme des policiers, constaté dans leurs propos,
se répercute souvent dans leurs comportements, en
considérant que « s’il est analytiquement fondé de distinguer racisme
et discrimination, préjugé et probabilité, on voit que dans les pratiques
policières les deux se mêlent volontiers » (232).
Si, ces références permettent d’approfondir l’analyse des
faits évoqués, on peut regretter que, en d’autres endroits,
les interrogations de l’anthropologue n’aillent pas au-
delà des lieux communs que l’on peut trouver dans les
médias. Par exemple, les faits systémati­quement recensés
sont dénoncés comme contraires au droit, mais peu situés
par rapport au Code d’obligations déontologiques qui est
aussi en vigueur, depuis 1986, dans la Police nationale. Ce
constat aurait pu conduire à s’interroger sur les raisons de
ce qui est décrit ici, au niveau individuel, comme un non-
respect presque habituel de ces normes déontologiques,
en se demandant si ce phénomène ne renvoie pas à
l’affaiblissement contemporain, dans beaucoup de
professions – et pas seulement dans la police – du respect
des obligations que celles-ci peuvent impliquer, au profit
de comportements de pulsion à caractère subjectif, en
refusant des disciplines professionnelles qui sont perçues
comme des pressions standar­disatrices et normalisatrices,
altérant le libre épanouissement des personnalités. Il
est de ce fait, aujourd’hui, de plus en plus difficile de
faire accepter et intérioriser l’idée que l’exercice d’une
profession ou d’une fonction puisse donner des droits, mais
comporter en contrepartie des devoirs et des obligations.
C’est là un point de vue qui aurait pu être exploité pour
comprendre certains aspects des faits évoqués, d’autant
que les discordances plusieurs fois signalées entre les
comportements constatés des agents des BAC et les
appréciations critiques de leurs supérieurs semblent traduire
corrélativement un affaiblissement du principe hiérarchique,
en rencontrant, là aussi, l’écho dans la police de phénomènes
qui se retrouvent dans le reste de la société.
re p è res

(21) « Categorical and statistical discrimination », Ethnic and racial studies, 1983, juillet, n° 6/3.
(22) « Les policiers sont-ils impartiaux ? », trad. in J.P. Brodeur, D. Monjardet (ed), Connaître la police, La documentation Française, IHESI,
2003, p. 159-180
(23) On peut illustrer cette situation par une anecdote. À l’occasion d’un séjour universitaire à Toulouse, le chercheur québécois J.P.
Brodeur fut amené, il y a quelques années, à participer à des patrouilles de la BAC dans le quartier sensible du Mirail. Au cours
d’une de ces patrouilles, il constata qu’un véhicule suspect, sans autre information sur ses occupants, fut repéré et que, lorsqu’il fut
intercepté, il s’avéra que ses occupants étaient de type maghrebin.
(24) De même, s’il participe au rituel journalistique actuel mettant en accusation la « politique du chiffre » et s’il en dénonce les
manipulations et les dérives institutionnelles et politiques, il admet néanmoins « que la police doive mesurer son efficacité en termes
de faits constatés et de faits élucidés au regard d’un but chiffré est, après tout, raisonnable » (121).

153
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
Par ailleurs, est aussi repris le lieu commun médiatique
habituel, mettant rituellement en cause l’orientation
« répressive» de la politique des banlieues, opposé à ce que
seraient de souhaitables perspectives « préventives », tout
en s’indignant, contradictoirement, quatre lignes plus loin,
qu’« au nom de la prévention » on impose « la présence constante,
visible et souvent vécue comme oppressive par les habitants » des
forces policières (86). Dans la ligne des considérations à
but théorique développées par ailleurs sur d’autres points,
on peut s’étonner que cette contradiction ne suscite
aucune réflexion et que la notion de « prévention » ne fasse
l’objet d’aucun examen critique, en rapport avec les faits
rapportés, sans doute parce que la valorisation aveugle
de ce terme – avec celui de « proximité » – est une des
vaches sacrées de beaucoup de représentants français de la
sociologie de la police et de la réflexion journalistique en la
matière. Pourtant, certains des comportements ici critiqués
pour leur fondement juridique discutable – notamment
les contrôles d’identité, qui sont particulièrement visés
par l’étude – trouvent, à tort ou à raison, dans la notion
de prévention une légitimation ou un alibi, ce qui aurait
pu justifier – sans obligatoirement la remettre en cause
– un examen critique de la notion, qui, aujourd’hui, est
le plus souvent escamotée. Il faut, en effet, rappeler que
les interventions « répressives » de la police supposent
l’existence de faits concrets, réels, vérifiables, tels que
précisément décrits et définis par les textes juridiques,
alors que, dans une perspective préventive, la seule
éventualité de désordres potentiels suffit pour légitimer
l’action policière – avec le caractère hypothétique et
subjectif que cette appréciation peut comporter et avec
les interprétations extensives et discutables que la notion
d’« éventualité » peut dans certains cas entraîner.
De la recherche sur
les « choses » policières
En fait, cet ouvrage n’est pas exempt de contradictions
qui le dépassent et en font un document révélateur des
interrogations que peuvent susciter certaines des pratiques
de la recherche sociologique sur les questions policières.
Notamment, en juxtaposant un aspect « scientifique »
et un aspect militant, susceptibles de se contrarier
mutuellement et de polluer le dialogue souhaité par l’auteur
re p è res
avec l’institution policière. En effet, à plusieurs reprises,
celui-ci dit espérer que son livre suscite une réflexion
parmi les policiers sur les faits évoqués et un dialogue avec
ceux qui ont la responsabilité politique et administrative
d’orienter leur action. Si telle a bien été son intention,
(25) Notes inédites sur les choses policières, op. cit., p. 209.
154
il aurait pu prendre en compte une remarque de l’ancien
directeur de la formation de la Police nationale, Jean Marc
Erbés, qui a contribué en son temps à ouvrir la police à la
recherche, lorsque celui-ci notait, – à propos des difficultés
de cet échange – que, aux yeux des policiers, « l’autre est pour
ou contre la police ou les policiers » et que, donc, « il ne faut pas sous-
estimer la difficulté qu’il y a pour un non-policier de s’exprimer devant
un auditoire policier, qui guette les indices permettant de dire dans quel
camp se range l’intervenant » 25. Ici, le lecteur n’a pas beaucoup
à s’interroger. Dès les premières pages, on peut savoir ce
que va être l’orientation critique de l’enquête et c’est sans
surprise que l’on découvre ensuite le contenu de l’ouvrage
et le réquisitoire qu’il développe, dont on peut gager qu’il
le rendra a priori inaudible à ceux auxquels il est censé
s’adresser. En fait, il semble que la préoccupation louable
de faire avancer la réflexion sur le problème traité se soit
trouvée concurrencée par le souci, conscient ou inconscient,
de rechercher une audience médiatique et de bénéficier des
avantages d’une posture justicière et dénonciatrice. Et,
effectivement, l’establishment médiatique, lui, ne s’est pas
trompé sur les intentions de l’auteur. Le quotidien gratuit
20 minutes, d’habitude moins attentif aux productions
universitaires, a pu titrer sa recension : « La charge contre la
police d’un anthropologue immergé dans une brigade anticriminalité »,
et c’est cette tonalité, insistant sur la caution scientifique
représentée par les titres de l’auteur, que l’on retrouve dans
les comptes rendus de L’Express, du Monde, de Libération,
du Nouvel Observateur, de L’Humanité, de Télérama, etc. Cette
réception médiatique est d’ailleurs un phénomène lui-même
intéressant par son unilatéralité, reflétant celle du livre. Car,
à supposer que l’on partage l’essentiel des points de vue
exposés, on ne peut, malgré tout, que se poser des questions
devant le caractère souvent systématique des propos et du
tableau qui est brossé. Or, les médias, nombreux, qui ont
fait écho au livre, ont avalé tout cru son contenu, se bornant
à en relayer les thèses, sans aucune distanciation critique et
sans apporter aucune nuance ni réserve à ses conclusions,
ce qui en dit autant sur les préjugés de ces médias que sur
le livre lui-même.
Si, du côté médiatique, l’objectif est atteint, on peut
craindre que ce livre ne vienne nourrir, en revanche, du
côté policier, les préventions récurrentes à l’égard des
chercheurs en sciences humaines, des préventions dont
l’auteur lui-même note l’existence, mais qu’il ne fait rien
pour atténuer, bien au contraire. C’est ainsi que, s’il déclare
clairement que cette orientation de ses travaux ne sera
qu’une exception dans sa carrière, il se moque à l’évidence
de la réception négative de son livre qui pourrait s’en
suivre dans le milieu policier et – surtout – des difficultés
que cela pourrait entraîner, à l’avenir, pour le travail des
chercheurs qui s’aventureront sur ce terrain. Il laisse
Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE
parfois penser que la réflexion sociologique sur la police
– en tout cas, sur celle des « quartiers » – a quasiment
commencé avec lui et il lui est, à l’évidence, indifférent
qu’elle puisse s’achever ou, au moins, être compromise
pour de longues années, après lui. C’est là oublier que le
chercheur appartient à une communauté professionnelle
et que les comportements individuels ne sont pas sans
conséquences sur la situation des autres chercheurs,
notamment pour ce qui est de leur relation avec l’objet
de leurs recherches. De même, l’auteur ne semble pas
s’être beaucoup préoccupé de la situation dans laquelle
son réquisitoire place l’autorité policière locale qui a pris
sur elle de l’autoriser à faire son enquête de terrain 26,
avec le risque de renforcer à l’avenir les blocages et les
réticences qu’il prétend déplorer. Il y a là des questions
de déontologie de la recherche et de « responsabilité »
du chercheur, tant vis-à-vis de ses pairs qu’à l’égard de
l’objet de ses recherches – ou, aussi, en ce qui concerne
les récupérations intéressées dont celles-ci peuvent faire
l’objet – que l’auteur ne semble pas s’être posées.
Ceci est d’autant plus surprenant que plusieurs
développements sont consacrés à la question de
l’ouverture des institutions policières à la recherche, en
s’élevant contre leur tendance au repliement sur soi et
contre leur méfiance à l’égard des chercheurs en sciences
sociales. Ce point de vue n’est pas dénué de fondement et
de justification, mais, emporté par son élan dénonciateur,
l’auteur en vient – en rappelant rétrospectivement que
Dominique Monjardet a publié en 1983 son premier
livre sur les questions policières sous un pseudonyme – à
interpréter curieusement ce choix par le souci de protéger
son travail des pressions et représailles policières ! Cette
interprétation est certes conforme à ce qui semble être
les préjugés de l’auteur, mais ne correspond pas à la
réalité. Car, tout aussi significativement d’ailleurs, la
préoccupation de Monjardet était surtout alors d’éviter
la censure du milieu sociologique parisien de l’époque
auquel il appartenait. Ce qui prouve, au passage, que le
refus de connaître l’objet policier n’est pas seulement
propre aux institutions policières et que les milieux
universitaires, pourtant voués au développement de la
connaissance, y ont aussi contribué, mais pour d’autres
raisons 27. Cette question du rapport de la recherche
avec l’environnement de l’époque et ses conformismes
idéologiques est aussi l’occasion de rappeler qu’à l’origine
(26) À moins d’interpréter ainsi l’indulgence dont il fait preuve à l’égard des commissaires, contrastant avec la sévérité de ses propos
concernant les agents des BAC.
(27) Sur les réticences de la science politique, cf. par exemple le texte de P. Favre in Notes inédites sur les choses policières, op. cit,
(28) Sur cette histoire, cf. J.L Loubet del Bayle, « 1968 aux origines de la sociologie de la police », Cahiers de la sécurité, n° 6, octobre-
décembre 2008.
(29) Cf. l’introduction de L’Histoire des polices en France de J.M. Berlière et R. Levy, (Paris, Nouveau monde, 2011).
(30) En reprenant la remarque déjà citée de D. Monjardet.
Le sociologue et le policier. Un difficile dialogue
des premières recherches universitaires françaises sur les
institutions policières, on trouve, dans les années 1970, un
désert parisien et des initiatives « provinciales », à Nice,
Grenoble, Lyon ou Toulouse 28, ce qu’oublient certains
historiens à la mémoire défaillante, que l’on a connus
mieux inspirés et plus rigoureux 29. En tout cas, ceci
montre que la situation de la recherche sur la police et
l’ouverture de la police à la recherche dépendent certes,
pour une part, des institutions policières et des policiers,
mais qu’on ne saurait oublier qu’elles dépendent aussi
des chercheurs, de l’image qu’ils donnent de la recherche
par leurs choix, leurs stratégies et leurs postures. Il y a,
ici aussi, interaction entre les deux acteurs en cause –
les policiers et les chercheurs – dont les attitudes et les
comportements agissent et rétroagissent les uns sur les
autres, la méfiance des uns générant, par exemple, la
suspicion dénonciatrice des autres, laquelle à son tour
renforce la méfiance des premiers, et ainsi de suite.
Ignorer cette situation en se lançant dans des philippiques
qui compromettent le dialogue que l’on prétend ouvrir
montre qu’en fait on attache qu’un intérêt limité à celui-ci.
En tout cas, on débouche ainsi, au-delà du cas
spécifique du livre ici évoqué, sur un problème plus
général, qui est un vrai problème, celui du statut et des
difficultés de la recherche sociologique sur les institutions
policières, avec les écueils entre lesquels celle-ci doit se
frayer un chemin, en s’affranchissant des préjugés du
milieu universitaire comme de ceux du milieu policier.
Comment, notamment, éviter – comme ici – l’écueil
d’une approche uniquement dénonciatrice, avec les
risques de simplification et d’incompréhension que cela
peut entraîner, tout en sauvegardant, d’un autre côté, la
singularité du regard sociologique, toujours susceptible
d’être perçu, du fait de sa spécificité et de son extériorité,
comme plus ou moins dérangeant ? Sur cette question,
on peut évoquer le témoignage de Dominique Monjardet,
qui a fait, à la fois, l’expérience concrète du difficile
dialogue des chercheurs avec les policiers, tout en ayant
eu l’occasion de mesurer aussi, parallèlement, comme le
rappelle l’anecdote citée ci-dessus, à quel point les préjugés
des chercheurs, en face de cet « objet sale » 30 qu’est souvent
pour eux la police, peuvent à la fois contribuer à parasiter
le contenu même de leurs recherches et à compromettre
leur audience auprès des policiers. S’il a pu en arriver, à
certains moments, à parler de la « haine » des policiers pour
re p è res
155
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
le sociologue 31, il n’a pas pu, non plus, ne pas évoquer
l’obstacle que constituent pour la recherche sur les « choses
policières » ceux « qui ont jugé, une fois pour toutes, que toute police
est expression d’une insupportable oppression, nécessairement confiée
à des nervis, manipulateurs, provocateurs, et autres canailles, et ne
saurait donc qu’être combattue et dénoncée » 32. De même, il n’avait
pas tort de considérer comme « un risque constant et mortel »
couru par l’analyse sociologique de la police la tentation de
retourner contre la police les attitudes et les préjugés qui
lui sont prêtés, « avec son cortège d’amalgames, suspicions, procès
d’intention, extrapolations hasardeuses et autres dénonciations » 33.
Dans cette perspective, s’irriter, par exemple, avec une
indignation dénonciatrice, des difficultés de la recherche
sur les questions policières dans un système français étatisé
et centralisé n’aboutit en fait qu’à les aggraver, même si
on peut regretter, par exemple, qu’en France, le chercheur
n’ait pas la possibilité, comme aux États-Unis, lorsqu’une
police locale refuse d’ouvrir ses portes de s’adresser à une
autre police locale ! De même, si l’on constate les difficultés
que créent aux chercheurs les réticences policières, à quoi
bon en faire une interprétation suspicieuse qui ne fait
que les renforcer, et ne pas réfléchir aux moyens que le
chercheur peut mettre en œuvre pour s’y adapter, afin de
les neutraliser ou de les contourner, en se demandant, par
exemple, si ce contexte n’impose pas au chercheur une
ascèse et une prudence spécifiques que n’impliquent pas
d’autres types de recherches sur d’autres objets. C’est ainsi
que, le chercheur ne peut pas ne pas ignorer à quel point
les questions policières font l’objet, en France, de manière
récurrente, d’une instrumentalisation et d’une récupération
médiatiques et politiques pour déstabiliser, à travers la
mise en cause de la police, le pouvoir politique en place :
là encore, des précautions ne s’imposent-elles pas aux
chercheurs pour limiter les tentatives de récupération de
ses recherches par les uns ou par les autres, et pour ne pas
être suspectés d’avoir eux-mêmes d’autres préoccupations
que les objectifs scientifiques affichés ? Par exemple, ici, on
ne peut pas ne pas remarquer à quel point ce livre s’inscrit
dans le schéma rhétorique rituel d’une dénonciation des
« bavures » et « exactions » policières lorsque le pouvoir
politique en place est « de droite », et de « l’insécurité » et
re p è res
(31) Notes inédites sur les choses policières, op. cit., p. 111
(32) Ibid. p. 44.
(33) Ibid., p. 36.
(34) E n notant, cependant que le livre fait écho – en la critiquant – à la « triangulation » électorale, consistant pour l’opposition de gauche
à reprendre depuis un certain temps à son compte le thème de l’insécurité.
(35) Notes inédites sur les choses policières, op. cit., p. 122.
156
de « l’inefficacité » de la police lorsque le pouvoir politique
est « de gauche » 34.
Malgré ses limites évidentes, et les réserves nombreuses
qu’il peut susciter, la lecture de ce livre s’avère finalement
– surtout de manière indirecte et pour une large part
involontaire – une source d’utiles réflexions, à différents
points de vue. Tout d’abord, sur son objet, les BAC, en se
demandant si les observations très unilatérales présentées
et les interprétations exclusivement critiques proposées
sont exhaustives, et épuisent ce que l’on peut dire de
cette institution, de ses activités, de ses justifications et de
son adaptation aux problèmes qu’elle a à gérer. Ensuite,
elle amène à s’interroger sur le regard sociologique qui
est ainsi porté sur l’objet policier, avec la tendance des
sociologues, trop souvent constatée, soit à l’ignorer, soit
à ne l’aborder qu’avec la légitimation d’en proposer une
approche systématiquement critique. Ce qui renvoie à
la difficulté, plus généralement, de mettre en œuvre, à
propos de ces questions, une approche objective, qui ne
soit suspecte ni d’être inspirée par des préoccupations
apologétiques, reflétant les points de vue de l’institution,
ni par des préjugés hostiles, en faisant systématiquement
le procès. En échappant donc à l’alternative : plaidoirie
justificatrice/réquisitoire dénonciateur. Au terme de ces
réflexions, on est tenté de penser à ce que Dominique
Monjardet écrivait dans ses dernières notes de travail, en
tirant les leçons d’une carrière de chercheur, ayant fait –
avec d’autres – l’expérience de ce que peut être, dans la
durée, au-delà d’éphémères et faciles succès médiatiques,
le difficile dialogue des chercheurs avec l’institution
policière, et en évoquant à demi-mot les travers de
beaucoup de travaux français à caractère universitaire
concernant la police, avec les postulats idéologiques et
normatifs qui peuvent les parasiter : « Travailler sur la police,
ce n’est pas nécessairement et compulsivement pister toutes apparences
de traces de 1984, de Big Brother et de la surveillance généralisée,
de l’État policier et de l’arbitraire policier, de l’impunité et de la
corruption, du racisme et de la violence, etc. Ces choses-là existent,
dans des proportions difficiles à déterminer exactement, et d’ailleurs
très variables dans le temps et dans l’espace. Il est aussi absurde de
le nier que d’y voir la seule et entière réalité des choses policières » 35.
Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE
Professeur émérite de science politique à l’Université
des sciences sociales de Toulouse-Capitole.
Écologie de la santé : un appui
aux politiques internationales
de surveillance du risque infectieux
Kévin Jean, Jean-François guégan

UMR MIVEGEC IRD-CNRS-Universités de Montpellier I et II, Centre IRD de Montpellier, France. Centre
interdisciplinaire sur la biodiversité, le changement climatique et les maladies infectieuses, école des hautes
études en santé publique (EHESP), Centre IRD de Montpellier. EHESP Rennes-Sorbonne Paris Cité. INSERM,
UMRS 1018 - CESP, Épidémiologie des déterminants sociaux et professionnels de la santé, Villejuif.
Article écrit en collaboration avec Brigitte Lacroix, médecin inspecteur de santé publique, chargée de mission
au département Risques et crises de l’INHESJ.

L es échanges internationaux ont largement contribué

à diffuser les maladies infectieuses à l’échelle de
la planète. On peut citer l’exemple historique de
la « peste noire », débarquée à Marseille en
1347 d’un bateau génois ou, découverte plus
récente, le rôle de la traite négrière dans l’introduction en
Amérique du Sud du paludisme [Yalcindag, Elguero et al.,
2011]. Au cours des dernières décennies, l’intensification
de ces échanges a contribué à la diffusion mondiale de
nombreuses maladies [Smith, Sax, et al., 2007, p. 1903-
1910]. Ce péril infectieux est complété par l’apparition
régulière de nouveaux agents pathogènes, en moyenne
un ou deux nouveaux agents émergents par an, dont
la probabilité d’émergence et le risque de propagation
restent difficilement mesurables.
À l’évidence, la surveillance du risque infectieux
et la sécurité sanitaire ne doivent pas se limiter à un
État, mais être organisées au niveau mondial et les
politiques demandent à être réfléchies et construites
à l’échelle internationale. La coordination à l’échelle
internationale de cette surveillance est une des missions
de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) qui dispose
à cet effet d’un outil législatif : le nouveau Règlement
sanitaire international (RSI), entré en vigueur en 2007,
en vertu duquel les États signataires sont tenus à signaler
tout événement susceptible de constituer une urgence de
santé publique de portée internationale. Ce texte vise à
encadrer la gestion des risques sanitaires susceptibles de
se propager par-delà les frontières d’un État, alors même
que, dans le domaine infectieux, le risque de propagation
est difficile à appréhender.
Un modèle statistique visant à évaluer la probabilité
pour un agent infectieux donné de se propager à l’échelle
de la planète avait été proposé en 2010, sur la base des
données de plusieurs centaines d’agents infectieux dans
plus de 200 pays [Jean, Guégan, 2010]. Cette étude a
permis de montrer que la liste des quatorze principales
maladies infectieuses présentes dans le RSI ne reposait sur
aucune tentative d’évaluation quantitative du risque réel de repères
propagation. En effet, si certaines des maladies listées dans
le RSI, comme la variole, la peste ou la grippe, ont montré
par leur passé un vrai risque en termes de propagation,
d’autres semblent plutôt devoir leur enregistrement dans
cette liste à leur caractère spectaculaire. C’est le cas de
certaines fièvres hémorragiques virales, notamment celle
due au virus Ebola 1.

(1) Ce virus est responsable d’une forme grave de fièvre hémorragique dont les aspects de transmission sont incomplètement connus
et pour laquelle le taux de mortalité est l’un des plus élevés observé pour une maladie infectieuse avec 80 à 90 % de décès chez les
personnes présentant des signes cliniques. Cette pathologie suscite, de ce fait, beaucoup de fantasmes et d’inquiétudes alors même
que son risque de propagation semble avoir été largement surestimé [Leach, 2010, p. 488 sq.].

157
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

La complexité des mécanismes biologiques et
écologiques qui le régissent rend le risque infectieux
difficile à analyser et à prévenir. La vision d’une
pathologie comme simple résultante de la colonisation
d’un organisme par un microbe est aujourd’hui dépassée.
Les épidémiologistes lui préfèrent dorénavant celle d’un
système complexe où des équilibres multiples régissent
les relations entre un agent pathogène (le microbe),
l’hôte (dans notre cas, l’humain), et l’environnement
(au sens large, c'est-à-dire écologique, mais aussi social
et politique) dans lequel tous deux évoluent [Leport,
Guégan, 2011]. L’analyse de ses relations, fondée sur
des observations à l’échelle planétaire et la recherche de
schémas d’organisations globaux entrent dans le champ
d’une discipline nouvelle et prometteuse : l’écologie
de la santé, dont la prise en compte par les autorités
sanitaires nationales et internationales est à ses débuts.
Bien que basés sur des observations faites à l’échelle
macroscopique, les résultats peuvent être utilisés dans une
approche locale de gestion de risque.
Ce type d’approche propose une nouvelle lecture
du phénomène infectieux. Pensée comme un système
complexe, l’émergence ou la réémergence d’un agent
infectieux peut, en effet, être comprise comme la
conséquence de ruptures d’équilibre dans les relations
qui lient agent infectieux, hôte et environnement.
Partant de cette vision, une équipe d’épidémiologistes
britanniques a étudié 177 agents pathogènes récents
responsables de maladies infectieuses humaines, a analysé
les principaux déterminants de leur émergence et en a
proposé une classification qui constitue un outil pratique
d’analyse (Tableau 1) [Woolhouse, Gowtage-Sequeria, 2005,
p. 1842-1847]. Contrairement à un point de vue répandu
depuis l’émergence de la grippe H5N1, l’apparition ou
la diffusion d’un nouvel agent n’est pas forcément due à
une mutation ou à un phénomène évolutif (5e rang dans le
tableau), mais peut découler de modifications au niveau de la
population humaine elle-même (2e et 7e rang) ou même, plus
fréquemment, de modification de l’environnement, au sens
écologique du terme (1er rang, 10e rang), mais aussi au niveau
de l’environnement social et politique (3e, 4e et 8e rang).
En identifiant des facteurs clés sur lesquels appuyer
la surveillance du risque infectieux, un tel classement
constitue une précieuse grille de lecture pour la mise
en place de politiques de sécurité sanitaire et pour la
déclinaison locale de mesures spécifiques. En France
par exemple, la surveillance des pratiques agricole paraît
particulièrement pertinente. L’élevage intensif a créé des
populations animales homogènes et immunodéprimées
qui, au contact de la faune sauvage (notamment les
oiseaux migrateurs), pourraient constituer de formidables
réservoirs pour un agent infectieux, depuis lesquels il

Tableau 1 : Classification des déterminants principaux responsables de l’émergence dans les populations
humaines de 177 agents pathogènes responsables de maladies infectieuses, et présentation de quelques
exemples de pathologies dont ils sont parmi les déterminants majeurs. D’après Woolhouse et Gowtage-
Sequeria [2005, p. 1842-1847], modifié par Leport & Guégan/HCSP [2011].

Changements d’usage des sols, pratiques agricoles

1 Virus Nipah en Asie du Sud-Est, ESB
et agronomiques et procédés liés

Changements démographiques, sociétaux et

2 Coqueluche humaine, VIH, syphilis
comportementaux
3 Précarité des conditions sanitaires Choléra, tuberculose
Liés à l’hôpital (nosocomial) ou à des erreurs de Staphylococcus aureus,
4
soins et de pratiques Pseudomonas aeruginosa
Évolution des agents pathogènes (résistance aux
5 ERG, Chikungunya, antibiotiques, mutation, A/H1N1, H5N1
augmentation de virulence, etc.)
6 Contamination par les aliments ou l’eau E. coli, ESB, Salmonella,
7 Voyages et échanges humains intercontinentaux Dengue, grippe saisonnière, H5N1
R e p è res

Défauts, désorganisation des systèmes de santé et Maladie du sommeil en Afrique centrale, maladies à
8
de surveillance tique et tuberculose en ex-URSS,
Transports économiques de biens commerciaux
9 Virus Monkeypox, H5N1 Salmonella, etc.
et d’animaux
Paludisme en Afrique de l’Est, dengue en Asie du
10 Changement climatique Sud-Est, leishmaniose viscérale dans le sud-euro-
péen (forte suspicion)

158
Kévin Jean, Jean-François guégan Écologie de la santé : un appui aux politiques internationales de surveillance du risque infectieux
pourrait infecter les populations humaines voisines.
La surveillance existante des élevages par les services
vétérinaires apparaît donc comme une mesure pertinente,
mais on pourrait imaginer de la compléter par une
surveillance des populations humaines les plus proches.
Dans un contexte de pays en développement, les
conditions sanitaires de zones périurbaines à très forte
densité de population combinent plusieurs facteurs de
risque d’émergence. Dans cette situation, une politique
de surveillance du risque émergent pourrait être basée sur
un réseau d’hôpitaux ou de dispensaires « sentinelles » au
plus proche des populations défavorisées.
D’autres études comparatives, menées depuis plus
de dix ans, ont permis de compléter ces résultats. Par
l’analyse d’agents ou d’événements infectieux, elles ont
apporté de précieux renseignements sur les régions et
les populations sur lesquelles la surveillance devrait
être renforcée. Elles ont, par exemple, indiqué le rôle
déterminant des agents pouvant affecter à la fois l’homme
et d’autres espèces animales, qui ont été estimés comme
à l’origine de près de 60 % des événements récents
d’émergences [Taylor, Latham,Woolhouse, 2011, p.
983-989]. Cette proportion soulève des pistes quant aux
populations les plus à risques en termes d’événements
infectieux émergents. Ainsi, la surveillance devrait être
particulièrement renforcée sur les groupes en contacts
étroits avec la faune sauvage : chasseurs, forestiers,
vétérinaires et travailleurs du commerce de faune sauvage.
Par ailleurs, ces études ont souligné des tendances
géographiques dans le péril infectieux. Elles ont permis
d’identifier des régions à risques élevés d’émergence : il
s’agit de régions de la bande intertropicale, en particulier
le Nord de l’Inde, la région du Golfe de Guinée et celle
des Grands Lacs d’Afrique de l’Est [Jones, Patel et al.,
2008, p. 990-993]. Et par là même soulever un paradoxe
dans la sécurité sanitaire internationale : la plus grande
partie des budgets de surveillance est orientée vers les
pays développés (Amérique du Nord, Europe), là où les
risques d’émergence sont statistiquement faibles.
Les avancées scientifiques dans la compréhension du
phénomène émergent ont permis d’identifier des régions
ou des populations sur lesquelles la surveillance devrait être
accentuée. D’un point de vue pragmatique, il reste à savoir
comment renforcer la surveillance sur des zones ou des
populations particulières dans un système international,
celui de l’OMS, où l’information est principalement
remontante. De fait, chaque État est souverain dans le
domaine de la santé, et l’ingérence ne fait pas partie des
(2) http://www.phac-aspc.gc.ca/media/nr-rp/2004/2004_gphin-rmispbk-eng.php,
(3) http://www.healthmap.org/fr/.
(4) http://medusa.jrc.it/medisys/homeedition/fr/home.html.
prérogatives des institutions sanitaires internationales.
Les programmes de surveillance de l’OMS se fondent
donc essentiellement sur des déclarations de cas par les
autorités nationales, et dépendent de leur fiabilité et de
leur exhaustivité. Dans ce système, la priorité à donner
pour des régions particulières se traduit habituellement
par un appui facilité : assistance et formation de cadres de
santé, assistance technique, etc.
Il serait possible de favoriser également le développement
d’outils plus innovants comme les systèmes de recueil
d’informations informelles et d’alerte précoce qui
commencent à se développer. Ces systèmes d’information
reposent sur des automates informatiques recueillant et
triant des informations à partir de plusieurs milliers de
sites web (sites des ministères nationaux de Santé, des
agences de santé publique, mais aussi d’actualités et de
médias traditionnels). Ils peuvent être aisément orientés
vers des zones géographiques ou des populations à risque,
en particulier vers les populations exposées en milieu de
vie particulier ou en milieu professionnel.
Parmi les systèmes les plus performants, le Réseau
mondial d’information en santé publique (Global Public
Health Intelligence Network 2, géré par l’Agence de la
santé publique du Canada), ce système multilingue (sept
langues) unique reçoit des informations en temps réel,
24 heures par jour, sept jours par semaine et diffuse des
informations pertinentes sur des éclosions de maladies et
d'autres événements liés à la santé publique en surveillant
les sources médiatiques mondiales, comme les fils de
presse et les sites Web. L'information est filtrée en
fonction de sa pertinence par un processus automatisé,
puis elle est analysée, classée et mise à disposition des
usagers, accompagnée d’avis sur des événements pouvant
avoir de graves répercussions sur la santé publique.
L’OMS gère pour sa part Health Map 3, une application
liée à Google Map reposant sur des contributions
volontaires d’internautes, mais aussi sur les contenus des
réseaux sociaux, les flux de nouvelles locales, les dépêches,
les flux d’informations informelles (SMS, Twitter…). Cet
outil fonctionne sur le principe de détection sémantique
contextuelle et automatisée se référant à un dictionnaire
des localités et des maladies pour attribuer à un événement
sa géolocalisation. De même, la Commission européenne,
sous la responsabilité de la direction générale de la Santé
R e p è res
et des Consommateurs (DGSANCO), a mis en place
un système européen très semblable MedISys 4 (Medical
Intelligence System).
159
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

À notre connaissance, ces systèmes ne sont aujourd’hui
encore que peu pris en compte par les politiques de
surveillance des maladies infectieuses. Ils semblent
pourtant prometteurs, en particulier dans le contexte des
pays en développement. En effet, c’est un des paradoxes
des pays du Sud : alors que les infrastructures de base
peuvent manquer (par exemple l’accès à l’eau potable) ou
que les institutions de santé peuvent être peu développées,
les réseaux de communication y sont pourtant assez bien
déployés 5.
La recherche de grandes tendances au sein
d’observations collectées à large échelle n’est qu’une des
méthodes proposées par le champ novateur de l’écologie
de la santé. De manière plus générale, ce champ de
recherche plaide pour une approche intégrative afin
d’appréhender santé humaine, santé animale, santé
végétale, santé des écosystèmes et de la biodiversité
comme des composantes interdépendantes d’un système
global. Ces champs apparaissent encore cloisonnés, et
les exemples de collaborations entre autorités de santé
publique et vétérinaire ne sont que très récents 6. Pourtant,
cette approche globale de la santé semble progresser au
niveau des institutions internationales, notamment avec
le concept «One World-One Health» proposé en 2004
par la Société de conservation de la faune sauvage (WCS,
Wildlife Conservation Society) et à partir duquel six
organisations internationales : l’Organisation mondiale
de la santé (OMS), l’Organisation des Nations unies
pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), l’Organisation
mondiale de la santé animale (OIE), le Fonds des
Nations unies pour l’enfance (UNICEF), le bureau du
Coordonnateur du système des Nations unies sur la
grippe (UNSIC) et la Banque mondiale ont élaboré, en
2008, un cadre de référence auquel les pouvoirs publics
des États dont la France accordent depuis peu une
dimension stratégique 7.
Kevin JEAN, Jean-François guégan

Bibliographie
Yalcindag (E.), Elguero (E.), Arnathau (C.), Durand (P.), Akiana (J.), Anderson (T.J.), et al. 2011, Multiple
independent introductions of Plasmodium falciparum in South America, Proceedings of the National Academy of Sciences of the
United States of America Published Online First: 27 December, doi:10.1073/pnas.1119058109.
Smith (K.F.), Sax (D.F.), Gaines (S.D.), Guernier (V.), Guégan (J-F.), 2007, «Globalization of human infectious
disease», Ecology, n° 88.
Jean (K.), Guégan (J-F.), 2010, Étude des déterminants de la distribution géographique des agents infectieux et discussion pour des
politiques intégrées de contrôle et surveillance des maladies infectieuses, Rennes-Sorbonne Paris-Cité, Mémoire de l'École des hautes
études en santé publique.
Leach (M.), 2010, «Time to put Ebola in context», Interview with Dr Melissa Leach, Bull World Health Organ, n° 88.
Leport (C.), Guégan (J-F.), 2011, Les maladies infectieuses émergentes : état de la situation et perspectives, Paris, Haut conseil
de santé publique.
Woolhouse (M.E.J.), Gowtage-Sequeria (S.), 2005, «Host range and emerging and reemerging pathogens», Emerging
Infect Dis, 2005, n° 11.
Taylor (L.H.), Latham (S.M.), Woolhouse (M.E.), 2001, «Risk factors for human disease emergence», Philos Trans
R Soc Lond B Biol Sci, n° 356.
Jones (K.E.), Patel (N.G.), Levy (M.A.), Storeygard (A.), Balk (D.), Gittleman (J.L.), et al. «Global trends in
emerging infectious diseases», Nature, n° 451.
Zinsstag (J.), Bonfoh (B.), Schelling (E.), 2010, « Approche “une santé unique ” de la surveillance humaine et
animale », in Gauthier-Clerc (M.) & Thomas (F.), Écologie de la santé et biodiversité.
R e p è res

(5) Il est, par exemple, à noter que des initiatives d’accès facilité au traitement du VIH/SIDA reposant sur les réseaux de téléphonie
mobile ont vu le jour dans plusieurs pays africains et avancent des résultats encourageants.
(6) Citons les cas de la gestion la fièvre de la vallée du rift en 2008, ou de la surveillance de la fièvre charbonneuse au Tadjikistan en
2008 [Zinsstag, Bonfoh et al., 2010, p. 295].
(7)Le ministère des Affaires étrangères et européennes a publié en août 2011 un document de travail stratégique sur le sujet consul-
table en ligne : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Rapport_One_Health.pdf

160
« Le temps de l’Afrique »
Jean-Michel SEVERINO, Olivier RAY
S
i l’on demande à l’homme
de la rue de définir
l’Afrique, nul doute que
malnutrition, pauvreté,
illettrisme ou encore
situation sanitaire désastreuse
seront les premiers termes qui
viendront qualifier la situation de ce
continent. Or, en y regardant de plus
près, nombre d’analystes prédisent
à l’Afrique d’être le futur géant
économique de demain. C’est là tout
le propos de Jean-Michel Severino et
Olivier Ray, auteurs de : Le temps de
l’Afrique, aux éditions Odile Jacob.
Ils nous livrent dans cet ouvrage leur
intime conviction sur le dynamisme
de l’Afrique subsaharienne et sur
le rôle croissant et incontournable
qu’elle jouera dans la mondialisation,
alors même que l’Europe reste
amorphe face à cette évidence.
C’est une Afrique en pleine
mutation qui est décrite et pour
laquelle ils nous donnent les
éléments de compréhension des
transformations en cours. De la
démographie au regain du poids
stratégique du continent en passant
par l’émergence de nouveaux socles
endogènes pour la croissance, tout
prédit l’émergence du continent.
En 2050, les Nations unies
estiment que la population du sous-
continent s’établira à 1,8 milliard
d’habitants, soit le cinquième
de la population mondiale. Une
évolution que les auteurs qualifient
de « phénomène de rattrapage » après les
traumatismes démographiques de la
traite négrière et de la colonisation.
Il s’agit là, bien sûr, d’un défi de
politique publique majeur face auquel
les États devront s’appuyer sur des
politiques sociales et urbaines pour
le développement du continent, tout
en gérant le phénomène des départs
migratoires non seulement vers les
pays du Nord, mais aussi et, surtout,
en intra-africain. Les auteurs voient
dans cette révolution démographique
une formidable poussée de la force
de travail, source de croissance.
De plus, en rupture avec les
sous-performances économiques
africaines entre les années 1980 et
2000, la croissance en Afrique s’est
établie à plus de 6 % en moyenne
entre 2003 et 2008 contre moins
de 5 % pour l’Amérique latine et
2 % pour la zone euro. Sans nier
les vulnérabilités structurelles et
l’apparition de risques nouveaux, les
auteurs pensent que « les bases d’une
croissance économique forte sont de retour
au sud du Sahara ». Ils s’appuient sur
plusieurs éléments :
- des ressources africaines de plus
en plus incontournables dans le
processus de mondialisation : or
noir, capital minier, réserves de
terres agricoles et forêts…
- une densification humaine autour
de pôles urbains qui génère un
« dividende démographique » (bénéfices
de la démographie du fait d’une
population active importante)
comme facteur endogène d’une
croissance économique forte et
soutenue.
Dans ce nouveau contexte, les
auteurs décrivent une Europe qui
semble être atteinte de myopie
au contraire d’un ensemble
d’acteurs émergents des relations
internationales (Chine, Brésil,
Inde) qui s’intéressent de très
près aux évolutions de l’Afrique
2011, Odile
Jacob,
Coll. Poche Odile
Jacob,
408 p., 9,90 €
et tissent d’étroites relations avec
elle. La société de la rive nord de la
Méditerranée, et en premier lieu ses
acteurs économiques, lui tourne le
dos. Elle n’a plus de pensée publique
Notes de lecture
réfléchie, cohérente, prospective sur
l’Afrique alors que l’époque n’est
pourtant pas si lointaine où nous
avions l’impression de la « connaître »
et y trouvions de multiples intérêts.
Dans une Afrique complexe
et en mouvement, cet ouvrage
nous offre une lecture actualisée
des changements à l’œuvre sur
le continent en insistant sur la
dynamique sud saharienne. Au-delà,
il doit inciter le lecteur à s’ouvrir à
l’analyse en recherchant, d’une part,
les éléments qui pourraient bloquer
ou perturber cette marche en
avant et, d’autre part, les causes du
désintérêt actuel de l’Europe.
En effet, tout ne sera pas simple.
Un certain nombre d’obstacles se
dresse sur la route comme le déficit
important des populations d’Afrique
en matière d’instruction ou, encore,
l’instabilité quasi chronique de
certains États.
Jean-Michel LE MENN
Chargé de mission
Département Sécurité économique
de l’INHESJ
161
 L’art de la sécurité
Ce que l’histoire de la criminologie nous enseigne
Maurice CUSSON

À
un moment où on s’inter-
roge en France sur l’op-
portunité de donner une
existence universitaire
à la criminologie, il
n’est pas sans intérêt
d’accorder quelque
attention à l’ouvrage de Maurice Cus-
son : L’art de la sécurité 1, dont l’auteur
est l’un des représentants les plus ré-
putés de ce qui est aujourd’hui « le »
pôle francophone de l’enseignement
et de la recherche criminologiques
internationales, à savoir l’École de cri-
Notes de lecture
C’est dans le cadre de cet héritage
institutionnel, mais aussi dans les pers-
pectives ouvertes par le monumen-
tal Traité de sécurité intérieure 3 dont il a
été l’initiateur, que se situe le dernier
livre de Maurice Cusson 4, dans lequel
celui-ci s’interroge sur ce qu’il appelle
« l’art de la sécurité », en entendant par là
« l’ensemble des moyens, méthodes, pratiques
et savoirs élaborés par des spécialistes des sec-
teurs publics et privés ayant reçu mission de
protéger et de sécuriser les personnes, les biens
et les institutions ». Son propos étant de
rechercher quelles sont ou quelles ont
2011, PPUR,
Coll. Focus
science, 248 p.,
27,50 €
nologue d’une observation de la réa-
lité fondée sur une démarche induc-
tive, expérimentale ou quasi expéri-
mentale, familière aux spécialistes des
sciences sociales. Ceci, en recherchant

minologie de l’Université de Montréal
et son Centre international de crimi-
nologie comparée.
En rappelant ici que ces institu-
tions ont eu pour fondateur, dans
les années 1960, un jeune émigré
hongrois, Denis Szabo, chassé de son
pays par le communisme, qui, après
des études universitaires à Louvain,
avait souhaité, dans un premier temps,
s’établir en France pour exercer son
activité de criminologue. Un projet
auquel il dut renoncer en constatant
à quel point les recherches crimi-
nologiques y étaient méconnues et
étouffées par les confusions récur-
rentes avec le droit pénal et par le
monopole des juristes sur les activités
universitaires indûment qualifiées de
« sciences criminelles ». Cette situation le
conduisit à poursuivre sa route outre-
Atlantique et à trouver à la direction de
l’Université de Montréal des oreilles
plus attentives à ses projets et à ses
innovations, dont, un demi-siècle plus
tard, on peut constater la fécondité 2.
été les orientations et les solutions les
plus efficaces mises en œuvre dans
cette perspective, en se proposant
d’élaborer in fine une théorie de « l’action
de sécurité ».
Cette enquête a pour point de dé-
part l’hypothèse avancée par certains
spécialistes, selon laquelle, en matière
de délinquance et de criminalité, on
ne pourrait constater, en y regardant
de près, l’existence d’aucune action de
lutte directe contre l’insécurité qui soit
vraiment efficace pour en restreindre
le développement ou pour le prévenir,
notamment face au déterminisme des
variables sociales lourdes pesant sur
les délinquants, comme la désorgani-
sation familiale et communautaire, les
carences parentales ou culturelles, les
frustrations économiques ou sociales.
Pour étudier la validité de cette
hypothèse, l’originalité du travail de
Maurice Cusson réside d’abord dans
une réflexion méthodologique qui
souligne l’importance pour le crimi-
des cas où il est possible d’observer
une situation avant et après la modi-
fication d’une variable, en tentant de
reconstituer ainsi l’enchaînement des
faits conduisant à des résultats positifs
pour assurer la sécurité des personnes
et des biens. Pour ce faire, l’auteur
s’est livré à une étude encyclopédique
des travaux historiques concernant
l’histoire de la criminalité et à un
inventaire de la littérature criminolo-
gique, particulièrement nord-améri-
caine, des soixante dernières années.
L’interrogation « quasi expérimentale »
de l’histoire de la criminalité a consisté
à rechercher, pour en déceler les
causes, les situations historiques qui
ont vu se produire une réduction signi-
ficative de la criminalité et de l’insécu-
rité. En permettant de « connaître l’avenir
des actions passées », la criminologie histo-
rique peut permettre, en effet, d’évaluer
le succès ou les limites d’innovations
sécuritaires passées, lorsqu’« un change-
ment marqué dans l’action de sécurité fut suivi
d’une réduction probante de la criminalité ».

(1) Montréal, Éditons Hurtubise, et Lausanne, Presses polytechniques et universitaires romandes.

(2) Cf. M. Fournier, Entretiens avec Denis Szabo. Fondation et fondements de la criminologie, Montréal, 1998, Éditions Liber.
(3) 2006, Éditions Hurtubise, Montréal et Lausanne, Presses polytechniques et universitaires romandes.
(4) Celui-ci a publié aux Presses universitaires de France plusieurs livres auxquels beaucoup d’étudiants français doivent leur initiation à
la criminologie : Le contrôle social du crime (1983), Croissance et décroissance du crime (1992), Criminologie actuelle (1998), Prévenir
la délinquance (2009).

162
Dans cette perspective, Maurice Cus-
son analyse ainsi, de façon pertinente,
en faisant référence aux travaux de
nombreux historiens, comment l’his-
toire des sociétés occidentales a vu se
produire une diminution spectaculaire
des homicides et du brigandage au
sortir du Moyen-Âge, ou un contrôle
relativement efficace de la délinquance
urbaine dans les capitales européennes,
notamment à Paris au XVIIe siècle et
à Londres au XIXe, dont il rapproche
l’expérience de New York, à la fin du
XXe siècle. Dans tous ces cas, tout en
ne niant pas la difficulté de dégager
des relations causales, le criminologue
peut, selon lui, vérifier la pertinence de
certaines actions de sécurité, comme le
développement du rôle des appareils
policier et judiciaire, pour réduire le
nombre des homicides et lutter contre
le brigandage, ou l’efficacité sécuritaire
de certaines transformations en ma-
tière de stratégie policière, comme à
Londres dans l’Angleterre victorienne
ou à New York dans les années 1990.
Ces acquis historiques « quasi
expérimentaux », Maurice Cusson
les confronte ensuite aux enseigne-
ments apportés par la littérature cri-
minologique concernant de véritables
expérimentations organisées dans la
seconde moitié du XXe siècle, parti-
culièrement en Amérique du Nord.
De véritables expérimentations, en
entendant par-là des situations dont
certaines caractéristiques sont modi-
fiées à l’initiative ou sous le contrôle
de criminologues et dont il est pos-
sible ensuite d’observer l’évolution et
de recenser les conséquences. C’est
ainsi qu‘il évoque la célèbre expé-
rience de Kansas City, dans laquelle
une augmentation du nombre des
patrouilles policières n’eut qu’un très
faible impact, tant sur la criminalité
que sur le sentiment d’insécurité, ce
qui conduisit – et conduit encore –
certains à conclure que la présence
policière n’a qu’une faible influence
sur la criminalité. Mais, après cette
évocation, l’auteur de L’art de la sécu-
rité observe que d’autres expérimen-
tations, à Richmond et Minneapolis
notamment, ont permis d’affiner
l’analyse, en montrant que, pour être
efficace durablement, l’augmenta-
tion de la présence policière ne doit
pas se contenter d’être « passive » (la
présence), mais qu’elle doit s’accom-
pagner d’interventions « actives », sur
la délinquance des « points chauds », sur
les incivilités, sur l’identification des
problèmes de l’environnement.
Au terme de cette exploration,
l’auteur propose une utile et sugges-
tive synthèse de ces acquis empiriques
sous la forme d’une théorie de l’action
de sécurité, en dégageant un certain
nombre d’orientations générales, dont
on ne peut ici qu’esquisser le contenu.
Ainsi, en constatant qu’une action
de sécurité efficace doit s’organiser
autour de trois axes principaux : paci-
fier, pour éviter l’escalade de la vio-
lence ; protéger, pour mettre à l’abri
les personnes ou les biens menacés ;
surveiller, en observant afin de détec-
ter, sanctionner et dissuader. Pour
atteindre ses objectifs, l’expérience
montre que l’action de sécurité doit se
caractériser par sa proximité du terrain
et sa capacité à intervenir en urgence,
qu’elle ne peut faire l’économie d’un
recours éventuel à la force, même si
sa préoccupation principale doit être
préventive, qu’elle ne doit pas se dis-
penser d’agir indirectement sur des
phénomènes mineurs prédisposant à
des infractions plus graves. Enfin, ces
conclusions convergent pour souli-
gner l’importance du renseignement
dans toute action de sécurité, c’est-à-
dire « au sens large, l’activité de connais-
sance qui précède et accompagne l’action et
est indispensable pour bien poser le problème,
découvrir la solution appropriée et mesurer
son impact ».
Dans le contexte polémique fran-
çais évoqué en commençant, où
l’ignorance le dispute à de médiocres
controverses idéologiques et poli-
ticiennes, pour masquer des enjeux
intellectuels qui ne sont pas minces,
cette enquête sur « ce que l’histoire de
la criminologie nous enseigne » présente
l’intérêt de rappeler ce que sont la sin-
gularité et l’intérêt de la démarche cri-
minologique, tant en ce qui concerne
le bilan des connaissances acquises
que pour ce qui est de la méthodologie
mise en œuvre pour les acquérir et les
développer.
Après les exemples, cités par Maurice
Cusson, démontrant l’utilité scientifique
dans les sciences sociales de la démarche
que l’on peut qualifier d’expérimentale
ou de quasi expérimentale, on rappellera
ici qu’une autre approche de la recherche
dans les sciences sociales, qui était prô-
née particulièrement par Durkheim, en
y voyant une technique d’« expérimentation
indirecte », est celle qui met en œuvre l’ana-
lyse comparative, en rapprochant des
phénomènes situés dans des contextes
différents, notamment géographiques,
sociaux ou historiques, et en tirant des
enseignements des ressemblances et des
différences constatées.
Sur ce point, une étude récemment
publiée dans la dernière livraison de
la Revue internationale de criminologie et
de police, par le Professeur Ohnuki
et le chercheur Chikao Uranaka, sur
« la police de proximité au miroir du
Japon », apporte une illustration parti-
culièrement convaincante de l’intérêt
de cette démarche, en confrontant
les conceptions et les pratiques occi-
n o t es d e l ec t u re
dentales à l’expérience japonaise en
la matière, telle qu’elle a pris forme à
la fin du XIXe siècle et telle qu’elle a
évolué à partir des années 1980-1990.
Cette confrontation permet notamment
de souligner l’ambivalence de ces pra-
tiques de « police de proximité », selon
qu’elles ont pour conséquence et
pour but d’assister ou, au contraire,
de surveiller la population concernée.
Ce qui amène les auteurs à proposer
une utile distinction conceptuelle,
entre les « techniques » de la police de
proximité – c'est-à-dire les procédés
permettant de rapprocher la police du
public – et la « finalité » de ces tech-
niques, qui peuvent être ambivalentes
dans leur mise en œuvre, au service
163
 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
de la population ou pour en assurer
le contrôle.
Les documents qui viennent d’être
évoqués permettent de mesurer l’ori-
« Sans la Nation, le chaos. L’aveuglement
des élites »
S
Jean-Claude Barreau
«
ans la Nation, le chaos » :
c’est l’alarme que lance
un homme de convic-
tions, Jean-Claude Barreau
dans son ouvrage en forme
d’invite : revenir à la réalité du
Notes de lecture
territoire pour mieux le transcender
grâce à une véritable « inter-natio-
nalisation », qui aboutirait in fine à
une Organisation des Nations unies
rénovée, élargie, enfin efficace, dans
laquelle l’omnipotence des États-Unis
se trouverait atténuée.
L’auteur désigne en effet trois me-
naces pour l’équilibre du monde : les
États-Unis pour leur excès de puis-
sance ; l’Europe pour ses faiblesses
structurelles ; l’un et l’autre emportés
dans une mondialisation effrénée où le
véritable pouvoir est concentré entre
les mains des financiers.
Balayant l’Histoire, apportant ses
preuves, il pose un regard désabusé
sur le monde d’aujourd’hui : oscilla-
tion entre la nostalgie d’une France
dont le rayonnement se serait dissous
dans un fédéralisme européen de cir-
constance et l’espoir d’un sursaut des
nations, sursaut qui permettrait tout à
la fois de nous mettre à l’abri des na-
tionalismes qu’il récuse bien évidem-
ment, de recouvrer une indispensable
cohésion populaire et, toutes nations
réunies, de se protéger d’un libéra-
lisme effréné profitant d’un monde
sans foi ni loi. Cela dans un grand
164
ginalité de la démarche intellectuelle
qui est celle des criminologues et des
spécialistes de la sociologie des insti-
tutions policières, en constatant que
l’approche sociologique de ces réalités
mouvement de déconstruction qu’il
appelle de ses vœux.
Jean-Claude Barreau commence
déjà par déconstruire une icône euro-
péenne : Jean Monnet aurait été l’agent
de Roosevelt pour que soient créés
dans un funeste dessein des États-
Unis d’Europe « coupés de leurs peuples
délaissés, sans plus aucun repère, [précipités]
dans le mur avec leur fausse monnaie… vers
la désintégration sociale ». Cette formule,
certes sans nuance, insupportable à
ceux qui considèrent que l’Europe
manque d’efficacité parce qu’elle est
encore au milieu du gué, raisonne
probablement avec plus d’acuité dans
l’esprit des Indignés, qu’ils soient
d’Athènes, de Madrid, de Wall Street
ou d’ailleurs… L’ogre européen aurait,
en quelque sorte, été créé pour dévorer
ses enfants.
Pourtant l’homme est un animal ter-
ritorial affirme l’ancien prêtre (ou, au
choix, l’ancien conseiller du Président
Mitterrand ou bien celui de Charles
Pasqua selon ce que l’on veut rete-
nir de sa complexité). Et il convoque
Tocqueville, Morin ou Braudel pour
le démontrer. Le peuple français,
accueillant, tolérant, « intégrateur »,
contrairement aux affirmations culpa-
bilisatrices d’une certaine élite intellec-
tuelle dévoyée, est aussi attaché à son
histoire, à tout ce qui constitue son
identité, y compris dans sa diversité,
sa singularité et son sens de la liberté.
n’a pas grand-chose de commun avec
l’étude du droit pénal, avec lequel un
aveuglement intellectuel et des inté-
rêts corporatifs persistants tendent,
en France, à les confondre.
Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE
2012,
DU TOUCAN,
Coll. Enquête &
Histoire,
250 p., 16,00 €
D’où l’hostilité à une dilution de la
Nation dans un Grand Tout exprimée
dans les urnes en 2005.
Selon une approche freudienne,
Jean-Claude Barreau voit dans le rejet
de la Nation comme un refoulement
susceptible de développer un instinct
territorial destructeur. Ainsi les sym-
boles qui font la France, sa langue,
son hymne, son histoire contempo-
raine… tout est prétexte pour certains
directeurs de conscience à instiller
une sorte de honte de la Nation alors
qu’ils devraient être sujets de fierté et
de cohésion.
Loin d’un repli identitaire, Jean-
Claude Barreau prône un retour de
la Nation et du sentiment patriotique
comme alternative au néant, protec-
tion contre les extrémismes politiques
ou économiques et préalable au rap-
prochement des peuples dans une
véritable dynamique humaniste à pro-
pos de laquelle la France a des atouts à
faire valoir, tirés de l’Histoire comme
de son présent.
Thierry Raimbault
Chargé de mission Département
Sécurité économique de l’INHESJ
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de réflexion, en particulier sur la veille et la résilience, et
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scientifique française, européenne et mondiale sur la
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diversifiée, elle ne privilégie ni n’exclut aucun secteur ni
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réflexions sur les pratiques quotidiennes, la politique
interne aussi bien que les relations internationales,
l’analyse sociologique et institutionnelle aussi bien que les
technologies, la médecine, la physique, la chimie, l’histoire,
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 Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
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166
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 12
Mai / Août 20

sommaire
DOSSIER - La sécurité des capitales
Essai de comparaison statistique sur la sécurité
des capitales européennes - Sonia Guelton & Cédric Paulin
La sécurité des sièges sociaux, un conte de trois cités
Nicolas Le Saux

La sûreté appliquée à l’hôtellerie parisienne

Alexandre Masraff

Lagos et Abuja, capitales sous haute tension

Marjolaine Paris

Les grandes métropoles face aux risques naturels

et technologiques - Jocelyne Dubois-Maury

MANAGEMENT
Accidents de management : les entreprises victimes de l’ivresse sécuritaire - Franck Bulinge

TECHNOLOGIE
De l’histoire des télécoms mobiles : des risques psychosociaux à la protection
du patrimoine informationnel des entreprises - Dominique Ciupa

LECTURES & COMPTES-RENDUS

International SOS – Devoir de Protection et Gestion du Risque Voyage

Étude Comparative Internationale - Monica Goncalves
Psychologie de l’intervention policière en situation de crise - Karine St-Denis
Anonymous - Olivier Hassid

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de la de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012
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estr iell e - juin
Rev ue trim

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Nom : …………………………………………………………………Prénom :.……………………………………..…………...........
un renseignement ?
Adresse :.………………....………………………………………………………………………………………………………….………
& 00 33 (1) 01 40 15 70 10 Code postal : ………………………… Ville : ………..…………………........……… Pays : ……………….....…………………
Tél : …………………………………………………………………Courriel : …………………………………………………….…....

Ci-joint mon réglement de ..…………………………………………………………………………........................€

q Par chèque bancaire ou postal à l’ordre du comptable du BAPOIA-DF
q Par
(1) D’après A. Bauer et C. Soullez mandat
[2006, administratif
p. 45], (réservé
les premières aux urbaines
émeutes administrations)
contemporaines eurent lieu à Watts, quartier pauvre
de Los Angeles, le 11 août 1965.
q ParUn jeune
carte Afro-Américain
bancaire de 21I_I_I_I_I
N° I_I_I_I_I ans y est arrêté. Deux
I_I_I_I_I joursdate
I_I_I_I_I plus d’expiration
tard, le quartier, puis une grande
: I_I_I_I_I
partie de la ville connaissentN°
unederévolte
controlviolente
I_I_I_Icontre la ségrégation
(indiquez et chiffres
les trois derniers la pauvreté.
situés au dos de votre carte bancaire, près de votre signature)
(2) La durée des émeutes est d’environ trois jours en Occident (cf. article de Lisa Heldwein).
(3) Entretien avec l’auteur le 1er
Date
février Signature

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h Les gangs aux États-Unis aujourd’hui `~ÜáÉêë ÇÉ=ä~

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Page n°7

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=ä ~ Synthèse de l’étude National Gang Threat Assessment 2009
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Les organisations
1 criminelles

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Pègre, banditisme, mafias, pirates,
cartels, crime organisé,

menée par le National Gang Intelligence Center

áÉê ur la
triades, gangs, trafics...

e en
Également dans ce numéro :
Interrogations sur une nuit d’émeute à Montréal

:Mis
Psychiatrie et délinquance : quels lieux

¨
et quels moyens de traitements ?
Interpol : une plateforme opérationnelle
pour la coopération de police internationale

jet1

êáín°16
janvier-mars 2009

Christophe SOULLEZ, Olivier GOURDON

Ü ité
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ì Les États-Unis viennent de diffuser une synthèse remarquable sur les gangs. Il est urgent pour la France de

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n°1 développer des analyses sur les bandes hexagonales.

7 - 18

I
l y a quelques semaines, était publié sur le site du
Federal Bureau of Investigation (FBI) un rapport sur
l’évaluation des menaces liées à l’activité des gangs
criminels aux États-Unis en 2009, National Gang
Threat Assessment 2009. Sur près de quarante pages,
les auteurs de ce rapport dressent un état des lieux
sur la présence des gangs dans les différents États américains,
sur leurs activités criminelles, leurs principales caractéris-
tiques et le nombre estimé de leurs membres. Mais, allant
plus loin que la simple description, ils s’attachent également,
dans une vision prospective ou prédictive, à évaluer leurs
potentialités d’évolution et les menaces auxquelles seront
Il est clair que les services de sécurité anglo-saxons
portent une attention plus importante à la connaissance
des phénomènes criminels que leurs homologues français.
Il y a, au Canada, aux États-Unis ou en Grande-Bretagne,
une véritable culture du renseignement criminel. L’action
n’est possible que si elle s’accompagne d’un travail d’analyse
et d’étude visant à mieux cerner les organisations crimi-
nelles et leurs évolutions. Cela se traduit aussi par un
souci constant d’anticipation et d’adaptation et non pas
exclusivement de réaction.
En France, par tradition et culture, les services de police

Cybersécurité confrontées les autorités fédérales et locales. sont plutôt dans une logique réactive. La réflexion en
amont, la recherche stratégique sur les évolutions crimi-
En mars 2009, pour la première fois depuis des années nelles, hormis dans le cas de la lutte contre le terrorisme,
Protection des systèmes
− le sujet d'information
était jusqu’alors tabou ou, pour le moins, occulté sont peu présentes dans la démarche proactive des services
− le ministère de l’Intérieur français a fait état d’une étude de sécurité publique. La création de la sous-direction
et résilience l’Information
desparorganisations
menée les nouveaux services de la sous-direction de de l’Information générale, mais également l’ouverture
générale de la direction centrale de la croissante des services de police et le développement de
Sécurité publique sur les bandes en France. collaboration avec des structures hors police/gendarmerie
Gérard PESCH devraient nettement contribuer à renforcer l’importance
Toutefois, les deux rapports n’ont pas encore les mêmes de « l’intelligence criminelle ».
caractéristiques et présentent quelques différences notables.
La première d’entre elles, et non la moindre, concerne la L’autre différence notable entre les deux productions

fi Imm mise à disposition des informations. Dans le premier cas, concerne la densité des analyses et notamment l’aspect

u dé
le rapport américain est public et la méthodologie de prédictif de l’évolution des menaces inhérentes à l’activité

ce a i
l’étude connue. En France, en dehors des initiés, nous ne des gangs. Le rapport américain fourmille de détails sur

et s gration
connaissons de l’étude que ce qui est paru dans la presse les caractéristiques des principaux gangs américains, sur

le fa curité
et n’avons pas accès à l’analyse complète. Cette absence de leurs implantations territoriales ou encore sur leurs
Dans le sillage
transparence entraîne nécessairement des du Livresur
doutes blanc
la sur la Défensed’évolution
perspectives et la Sécurité
tant concernant leur expansion

co écu véracité des chiffres publiésnationale, l'auteurdes

et sur la rigueur mettravaux
en évidence la vulnérabilité
territoriale de nos
que le développement de leurs activités cri-

L’é e la sé lement vreté

puisque la méthodologie systèmes
n’est pas d'information
diffusée. On critiques confrontés
peut minelles. à l'ouverture
Le rapport français reste encore très limité quant

Le m rité cependant reconnaître quedes

depuis des années, de réaliser
le fait, pourde
réseaux la données
première fois
une étude surLales
aux informations
et au caractère qualitatives,
imprévisible
bandes de toutes les compétences
des mais surtout prédictives.

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odè
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cyberagressions. mobilisation
est déjà un premier pas qu’il conviendra de pérenniser C’est pourquoi, tant dans une démarche de connais-
passe par le rapprochement des mondes civils et militaires,
dans le cadre d’une approche partagée et d’une analyse sance des acteurs criminels implantés aux États-Unis que
t l’ m nçais plus fine du phénomène. publics et privés. Au sein des organisations elles-mêmes,
l’éc s… x U.S migg dans une perspective où la France developperait ses analyses
c à
lence edia e au ra
rati
on à im mig seul un management transversal de la sécurité pourra
Vio ees m scolair i raa relever les nouveaux défis. Il est urgent d'appliquer les
Vu d ili u
lieeu Poliic ll’échell tion bonnes pratiques et de déployer de nouveaux modèles de 7
nm
en cee e em
t pre systèmes d'information sécurisés, ainsi que des nouveaux
zzéro esse ondiale
Cahiers de la
concepts d'organisations résilientes.
rance © Thales

Tolé
Cybersecurity
11 ju il
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sécurité
Following the publication of France’s White Paper on defence and national security, the author highlights the
av ri
l- ju o ct le t - se vulnerability of our critical information systems as data networks become increasingly open and cyber attacks
o b re p te
- d éc m b re ever more unpredictable in nature.
em b 2 0 1 To respond effectively to these threats, we must combine all the expertise at our disposal in a process of convergence
re 2 1 between the civil and military worlds and between the public and private sectors.
Revue de l’Institut national des hautes études
de la sécurité et de la justice
011 n°19 Within organisations themselves, a transverse approach to security management with the support of competent
service providers (the combined expertise of consultants, system architects and engineers) is needed as we step
up to the challenges ahead.
Now is the time to apply best practices and deploy new models of secure information systems, as well as new
concepts of resilient organisations as a matter of urgency.

Gérard Pesch

Directeur de l’activité Conseil en sécurité et évaluation de l’équipe dédiée à la sécurité des systèmes d’information
et de communication au sein du Groupe Thales. Ingénieur agro-alimentaire, maître ès Sciences en biologie, sa
formation dans le domaine du vivant lui a donné le goût de l’ingénierie des systèmes complexes. Il a complété son
expertise par un DEA de Gestion industrielle. Il est diplômé du CPA/HEC et auditeur de l’INHES. Sa carrière s’est
déroulée au sein de grands groupes d’ingénierie (SERETE, SGN), de services (AREVA) et de conseil (ARTHUR
ANDERSEN), principalement tournée vers l’amélioration de performances des ressources opérationnelles et la
maîtrise des risques.

83

Introduction à la rubrique
Sécurité publique Intelligence économique
sécurité privée... Gérard PARDINI

’
partenariat ou conflit ?
Sécurité publique et sécurité privée, de l’ignorance
à la coproduction
Sécurité privée. Y a-t-il un pilote dans l’avion ?
La sécurité privée en Europe
L INHES a fait le choix de promouvoir
une conception ambitieuse de l’idée de
sécurité globale. Dans un environnement
chaque jour plus incertain et mouvant,
la recherche, l’acquisition et la diffusion
de bonnes pratiques, mais également de
nouveaux concepts liés aux différents
domaines de la sécurité, constituent des axes forts pour
l’Institut.
mais également d’appliquer des règles du jeu acceptées
par l’ensemble des acteurs économiques, et permettant
une coopération entre sphère publique et sphère privée.
Cette coopération nécessite de se pencher sur l’effectivité
des règles régissant la sécurité et au-delà l’activité écono-
mique. N’oublions pas deux évidences trop souvent
occultées : la première est que le revenu global de l’État
est fonction de l’activité productive ; la seconde est que
plus l’État et les pouvoirs publics en général ont besoin
de revenus pour financer les besoins collectifs des
L’intrication de l’économie et de la sécurité nous a citoyens, plus les acteurs économiques doivent faire
conduits à ouvrir une rubrique permanente dédiée aux l’objet d’une attention particulière par ces mêmes
interactions entre économie et sécurité, dans cette nouvelle pouvoirs publics. Pour être acceptés et légitimés, ces
formule des Cahiers de la sécurité. derniers doivent protéger – pour qu’il se développe –
l’écosystème de production de la richesse nationale.
Cette initiative doit permettre de donner une tribune au Colloque organisé par la Fondation pour l’Enfance en
réseau développé depuis maintenant plus de dix années par Pour ce faire, la pertinence de l’action institutionnelle,
Revue trimestrielle - mars 2012 l’INHES et tout particulièrement depuis deux années par le qui relève de la seulepartenariat
responsabilitéavec l’association
des pouvoirs publics, Droit@l’Enfance
département Intelligence économique et gestion de crise. doit être évaluée de manière permanente pour l’adapter
à cet environnement mondial mouvant qui est une donnée.
Internet : un jeu d’enfant ?
Notre souhait est d’ouvrir le champ de la réflexion
aux grands enjeux liés aux instruments des politiques
Le discours d’imprécation contre la mondialisation relève
d’une longue tradition française qui préfère privilégier
économiques et institutionnelles qui relèvent de la res- le mythe et entretenir un décalage entre l’étiquette et le
ponsabilité directe des pouvoirs publics. Toute décision contenu d’une politique. L’analyse de nos institutions
Arnauld GRUSELLE
concernant l’ordre public, les institutions, les sphères le démontre : la charte du 4 juin 1814 restaure la monarchie
monétaires et financières provoquera une évolution à la absolue mais consacre les grands principes de 1789,
espa

L
gnol hausse ou à la baisse de la croissance et de la compétitivité les lois constitutionnelles de 1875 fondent un régime
:Mis
e en
du pays 1. parlementaire accepté par les royalistes mais qui se
page transforme très vite en République des républicains, la
1 e 30 mai 2008, la Fondation pour l’Enfance, évolué. La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention
20/0 L’ordre public dans le contexte global d’évolution IVe République proclame la toute puissance du Parlement
2/09 en partenariat avec l’association Droit@ de la délinquance élargit encore les infractions de la
16:4
de l’économie mondiale ne se réduit plus aux seules sans que ce dernier tire parti de cette suprématie, la
6
l’Enfance a organisé un colloque sur le thème : détention à la consultation habituelle d’images pédo-
Page dimensions policières et militaires. plasticité remarquable de la Ve République permettra au
Internet est-il un jeu d’enfant ? Cette journée pornographiques et crée l’infraction de proposition
73 Général de Gaulle d’asseoir un régime présidentiel,
El re de travail réunissant policiers, gendarmes, sexuelle à un mineur, qui vise à traquer des criminels
Les acteurs de la sécurité ont certes pour mission de à François Mitterrand d’inaugurer la pratique de la
magistrats, avocats, représentants d’associations et d’admi- cherchant à prendre contact avec un enfant. Pour ce faire,
40
c
un r alenta
Page
protéger les personnes et les outils créant de la richesse, cohabitation et d’engager le processus qui a transformé
3 nistrations, ainsi que de nombreux professionnels de la la loi offre la possibilité aux enquêteurs, sous couvert
11:0 protection de l’enfance s’est déroulée dans l’amphithéâtre d’un pseudonyme, de participer aux échanges avec des
2/09
23/0
: iesg m Gérard Pardinide l’INHES. personnes susceptibles de commettre une infraction. Ces

pan o co iento c
1
page échanges peuvent ainsi être conservés et, fait nouveau,
en

in Ja Society
Mise
Chef du département Intelligence
Internet et, pluséconomique
généralement, et gestion de crise, techno-
les nouvelles INHES. être versés à la procédure et servir de preuve si besoin.
aka:
nsid li
erab mático
Uran logies constituent un progrès considérable en termes de Ces dispositions ont notamment été utilisées dans le

nce
05 Alai communication et d’information : c’est indiscutable. cadre d’une affaire récemment médiatisée dans laquelle
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iole f fluen
UST Mais elles constituent aussi le terrain de nouvelles formes plusieurs individus avaient planifié l’enlèvement d’une

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OU
le , (1) Cf. notamment les travaux de criminalités,
toujours dont
d’actualité de les enfants
Xavier et les1994,
Greffet, adolescents
Éléments sont la fillette
de politiques à laquelle
publiques, Dalloz, ilParis,
réservait
et de un traitement des plus

th A cible
Christian Camiliau, professeur facile. àComme
honoraire l’Institut l’a développé
universitaire Florence
d’étude Marguerite, desordides.
du développement Genève, À noter
2006, La que la Fondation
croissance ou pour l’Enfance s’était

You e in an
le progrès, Seuil. magistrate à la direction des Affaires criminelles et des constituée partie civile dans cette affaire.
blic
e pu g Grâces (DACG) au ministère de la Justice, les risques
anes lin 98

Crim A
in Jap nd, a fee ce, pour les mineurs sont de deux ordres : les contenus qu’ils C’est d’ailleurs cette action plutôt méconnue de la
ncern one ha violen nd, peuvent recevoir via Internet d’une part, et les contacts Fondation qui a été présentée par Maître Bénédicte
AK e co of
RAN prim t. On the type r ha avec des agresseurs potentiels d’autre part. Grandin, représentant Maître Olivier Baratelli, avocat de
is a othe ented
ao U lence comm
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la Fondation pour l’Enfance depuis 2003. Maître Grandin
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La rea Ce qui apparaît comme rassurant, c’est que la sécurité a ainsi rappelé que la Fondation pour l’Enfance s’était
Yout d su rea ce of l
lidad lidad de
te an re is inc violen crimi
na des enfants sur Internet est aujourd’hui une priorité pour constituée partie civile dans plus d’une centaine d’affaires
deba ecurity hool, w l rec
ins sc ms
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though ly, ne admi de las alent les pouvoirs publics. Ceci a été développé par Olivier intéressant les faits prévus et réprimés par l’article 227-23
of at t for cular pt to tidas activ amien
cially ow tha even parti inver por ida Peraldi, adjoint au délégué interministériel à la Famille, du Code pénal, à savoir la diffusion, la fixation, l’enre-
espe sh ing, more and att ground
em na los cie des hu to climá
tics emerg cline
.
and,
derab dero (G ntífic mana tico qui a rappelé tout l’intérêt que porte Nadine Morano, gistrement, la transmission, la détention, l’importation,
statis de an back y la
y are the old in Jap ltural prev le actu ES) de os s es respo secrétaire d’État à la Famille, à ce sujet. À cette occasion, l’exportation, la captation d’images d’un mineur présentant
gravit are on examine ency d cu istas alm orige . El rol tán
gene nsab la secrétaire d’État a souhaité préciser qu’il est nécessaire un caractère pornographique. L’intérêt de cette action est
ll ll qu an Inter por ente. n an de
overa icle wi of delin onomic gu los ¿P trópic los gase ralme i- d’agir sans cesse pour adapter les lois, identifier et diffuser double : il est répressif, car les dommages et intérêts
art no co bernam diverso ero las o s nte
This tations social, ec © Min
istèr rre en s subid es basta de efe les bonnes pratiques, sensibiliser les parents et les enfants sollicités et obtenus par la Fondation ont souvent
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manif upon the plained. los de as de tem nte co
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sh rie bre dans le cadre de démarches partenariales incluant les davantage d’impact sur les condamnés que les peines
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reflec ich it is elerac curso sobrep olu ción up o de raturas pouvoirs publics, les industriels, les associations et les d’emprisonnement avec sursis prononcées ; il est préventif,
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Clim pertos parents. car il convient de faire comprendre à l’accusé à quel
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Politic de Coust sgo lo de tie point son intérêt pervers pour ce genre d’image participe
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et Docto ou metan dese estiv D’ores et déjà, comme l’a rappelé Myriam Quéméner, activement au fait d’enlèvement, de viol, de séquestration
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roac o oceá bilizació del ba de la France n’a pas à rougir de son arsenal législatif, car et parfois de barbarie au préjudice des enfants utilisés
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