Ronéo Admin 2020 - 2021

Droit administratif | Ronéo S4
UVSQ-Ronéo-S4
Droit administratif
MONTEIL Marie, PELTIER Emma, MACE Océane, ALLEGRON -GRANVEAU Mathilde, Cléo
CARRAZ, MARTINET-GAULY Oona, RIBYEROL Elise, BEQUIE Adine, COLLIGNON Sarah
PARTIE I : LES CONTRATS ADMINISTRATIFS ................................................................................. 18

Titre I- Les critères du contrat administratif.................................................................................. 20
Chapitre I : Qualifications légales des contrats ........................................................................... 20
Chapitre 2 : Qualification jurisprudentielle de contrat administratif ......................................... 20
Titre II- Le régime des contrats administratifs............................................................................... 27
Chapitre I : Les principaux contrats administratifs ..................................................................... 27
CM N°2 ...................................................................................................................................... 29
Chapitre 2 : Exécution des contrats administratifs ..................................................................... 36
CM N°3 ...................................................................................................................................... 40
Chapitre 3 : Le contentieux ces contrats administratifs ............................................................. 40
PARTIE 2 : LA POLICE ADMINISTRATIVE ....................................................................................... 45
Titre I : Les finalités de la police administratives ........................................................................... 47
Chapitre 1 : Police administrative et police judiciaire ................................................................ 47
Chapitre 2 : Police administrative générale et polices administratives spéciales ...................... 49
CM N°4 ...................................................................................................................................... 53
Titre II : Les instruments de la police administrative..................................................................... 61
Chapitre 1 : Les instruments matériels ....................................................................................... 61
Chapitre 2 : Les instruments juridiques ...................................................................................... 62
CM N°5 ...................................................................................................................................... 65
Titre III- Les combinaisons de polices administratives .................................................................. 79
Chapitre I : Concurrence entre polices générales ....................................................................... 79
Chapitre 2 : Concurrence entre police générale et police spéciale ............................................ 79
PARTIE III - CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DES ACTES ADMINISTRATIFS .......................................... 83
Chapitre I : Les juridictions administratives générales ............................................................... 84
CM N°6 ...................................................................................................................................... 89
Titre I : Répartition des compétences juridictionnelles ................................................................ 90
Chapitre 1: Les critères jurisprudentiels de répartition des compétences ................................. 90
Chapitre 2 : Les règles dérogatoires de compétence juridictionnelle ........................................ 91
CM N°7 .....................................................................................................................................101
Chapitre 3 : Protection de la compétence juridictionnelle administrative ............................... 105
Titre II : La structure du contentieux administratif ..................................................................... 108
CM N°8 .....................................................................................................................................114
Titre III : L'exercice des recours .................................................................................................. 115
Chapitre 1: Recevabilité des recours......................................................................................... 115
Chapitre 2: Les moyens à l'appui du recours ............................................................................ 124
CM N°9 .....................................................................................................................................131
Titre IV : Le contrôle juridictionnel .............................................................................................. 135

Chapitre 1 : Le contrôle minimal ............................................................................................... 135
Chapitre 2 : Contrôle restreint / Contrôle normal .................................................................... 136
Chapitre 3 : Les contrôles dits approfondis .............................................................................. 139
CM N° 10 ...................................................................................................................................142
Titre VI : Contentieux de l’urgence et de l’exécution .................................................................. 144
Chapitre 1 : Le contentieux de l’urgence .................................................................................. 144
Chapitre 2 : Le contentieux de l’exécution ............................................................................... 152
CM N°11....................................................................................................................................156
PARTIE IV : LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE ......................................................................158
Chapitre 1 : la responsabilité sans faute ................................................................................... 160
Chapitre 2 : La responsabilité sans faute .................................................................................. 167
CM N°12....................................................................................................................................168
Chapitre 3: Auteur de la faute et imputabilité .......................................................................... 175
Chapitre 4: Le lien de causalité ................................................................................................. 179
Titre I- Les critères du contrat administratif................................................................................. 20

Chapitre I : Qualifications légales des contrats................................................................................... 20
SECTION 1 : HYPOTHESE N°1 – QUALIFICATION DE CONTRAT ADMINISTRATIF ........................... 20
SECTION 2 : HYPOTHESE N°2 – QUALIFICATIONS DES CONTRATS DE DROIT PRIVE PAR
DETERMINATION DE LA LOI........................................................................................................... 20
Chapitre 2 : Qualification jurisprudentielle de contrat administratif ................................................. 20
SECTION 1 : HYPOTHESE N°1 – CONTRATS ENTRE DEUX PERSONNES PUBLIQUES....................... 20
SECTION 2 : HYPOTHESE N°2 – CONTRATS ENTRE UNE PERSONNE PUBLIQUE ET UNE PERSONNE
PRIVEE............................................................................................................................................ 21
I- Premier critère : Présence d’une clause créant un « régime exorbitant du droit commun »
21
A) La qualification initiale de « clause exorbitante du droit commun » ............................ 21
B) La qualification actuelle de « clause impliquant un régime exorbitant »...................... 22
C) Exemples de clauses impliquant un régime, une clause, exorbitant ............................ 22
D) Contre-exemples ........................................................................................................... 23
II- Deuxième critère : L’objet du contrat ............................................................................... 23
A) Variante 1 : Contrat confiant l’exécution même du service public ............................... 23
B) Variante 2 : Contrat, modalité même de l’exécution du service public ........................ 23
III- Caractère alternatif des deux premiers critères, précisions ............................................. 23
SECTION 3 : HYPOTHESE N°3 – CONTRAT ENTRE DEUX PERSONNES PRIVEES .............................. 24
I- Une des parties agit « pour le compte » d’une personne publique .................................. 24
A) Le mandat exprès .......................................................................................................... 24
B) Le mandat implicite ou « administratif » ...................................................................... 24
C) Le contrat accessoire d’un contrat administratif .......................................................... 25
D) L’exception disparue ..................................................................................................... 25
Titre II- Le régime des contrats administratifs .............................................................................. 27
Chapitre I : Les principaux contrats administratifs ............................................................................. 27
SECTION 1 : LES CONTRATS DE COMMANDE PUBLIQUE ............................................................... 27
I- Les enjeux de la commande publique ............................................................................... 27
A) Chiffres .......................................................................................................................... 28
B) Quelques faits provoquants des enjeux juridiques ....................................................... 28
CM N°2 ...................................................................................................................................... 29
II- Les différents types de commandes publiques ................................................................. 29
A) Les marchés publics ....................................................................................................... 29
B) Les concessions.............................................................................................................. 30
1- Définition légale ........................................................................................................ 30
2- Définition doctrinale.................................................................................................. 31
3- Deux types de concessions ........................................................................................ 31

4- Concession ou marché public ? ................................................................................. 32
C) Les marchés de partenariat (anciens partenariats public-privé) .................................. 33
1- Définition légale ........................................................................................................ 33
2- Cas d’utilisation ......................................................................................................... 33
3- Avantages et inconvénients des marchés de partenariat ......................................... 34
4- Réforme ..................................................................................................................... 35
SECTION 2 LES AUTRES CONTRATS ADMINISTRATIFS ................................................................... 35
I- Les contrats de recrutement d’agents publics .................................................................. 35
II- Les contrats portant occupation du domaine public ........................................................ 35
III- Les contrats entre deux personnes publiques portant organisation du service public .... 35
Chapitre 2 : Exécution des contrats administratifs ............................................................................. 36
SECTION 1. POUVOIR DE MODIFICATION UNILATERALE DU CONTRAT ........................................ 36
I- Principe .............................................................................................................................. 36
II- Limites ............................................................................................................................... 36
SECTION 2.POUVOIR DE SANCTION UNILATERALE........................................................................ 37
SECTION 3- POUVOIR DE RESILIATION UNILATERALE (HORS FAUTE DU COCONTRACTANT) ....... 37
I- Principe .............................................................................................................................. 37
II- Limites, encadrement ........................................................................................................ 38
SECTION 4. L’IMPREVISION ............................................................................................................ 38
I- Principe .............................................................................................................................. 38
II- Régime ............................................................................................................................... 39
SECTION 5. SUJETIONS IMPREVUES.............................................................................................. 39
SECTION 6. THEORIE DU FAIT DU PRINCE..................................................................................... 40
CM N°3 ...................................................................................................................................... 40
Chapitre 3 : Le contentieux ces contrats administratifs ..................................................................... 40
SECTION 1. CONTENTIEUX DE LA LEGALITE DES CONTRATS ......................................................... 41
I- Action des candidats ou concurrents évincés ................................................................... 41
A) Avant le contrat : le référé précontractuel................................................................... 41
B) Apres signature du contrat : le référé contractuel ........................................................ 42
II- Actions des tiers non candidats ......................................................................................... 43
A) Ouverture du recours direct contre le contrat .............................................................. 43
B) Régime du recours contre le contrat............................................................................. 43
SECTION 2 : CONTENTIEUX DE L’EXECUTION DES CONTRATS ....................................................... 44
I- Le contentieux des mesures d’exécution .......................................................................... 44
II- Le principe de loyauté des relations contractuelles .......................................................... 44
Titre I : Les finalités de la police administratives .......................................................................... 47

Chapitre 1 : Police administrative et police judiciaire ........................................................................ 47
SECTION 1 : FONDEMENTS ET ENJEUX DE LA DISTINCTION .......................................................... 47
I- Fondements ....................................................................................................................... 47
II- Enjeux ................................................................................................................................ 47
SECTION 2 : CRITERES DE DISTINCTIONS ....................................................................................... 47
I- La finalité de l’opération ou de l’acte ................................................................................ 48
II- La mise en œuvre de la distinction.................................................................................... 48
A) Cas simple ...................................................................................................................... 48
B) Cas complexe ................................................................................................................. 48
Chapitre 2 : Police administrative générale et polices administratives spéciales .............................. 49
SECTION 1 : LA POLICE ADMINISTRATIVE GENERALE .................................................................... 49
I- La notion d’ordre public .................................................................................................... 49
A) Un équilibre social ......................................................................................................... 49
B) L’ordre public, fondement juridique d’atteintes aux droits et libertés......................... 50
C) Des atteintes aux limites ............................................................................................... 51
II- Buts de la police administrative générale ......................................................................... 51
A) Les buts initiaux de la police administrative : la trilogie ............................................... 51
1) Sécurité publique....................................................................................................... 52
2) Tranquillité publique ................................................................................................. 52
3) Salubrité publique ..................................................................................................... 52
B) Le dépassement de la trilogie........................................................................................ 53
1) La moralité publique.................................................................................................. 53
CM N°4 ...................................................................................................................................... 53
2) Le respect de la dignité de la personne humaine ..................................................... 54
III- Les autorités titulaires du pouvoir de police administrative générale.............................. 55
A) Police administrative nationale: premier ministre ........................................................ 55
B) Police administrative locale: préfets et maires ............................................................. 56
SECTION 2: LES POLICES ADMINISTRATIVES SPECIALES ................................................................ 56
I- Principes régissant la police administrative spéciale ........................................................ 57
II- Typologie ........................................................................................................................... 57
A) Police administratives spéciales relevant du premier ministre, des ministres et préfets
57
1) Sécurité publique....................................................................................................... 57
2) Santé publique........................................................................................................... 58
3) Moralité publique ...................................................................................................... 58
4) Tranquillité publique ................................................................................................. 59

5) Autres buts ................................................................................................................ 59
B) Polices administratives spéciales relevant du maire ..................................................... 59
C) Police administratives spéciales relevant d'autorités indépendantes .......................... 59
D) Polices administratives spéciales relevant d'autres autorités ...................................... 60
E) Polices administratives spéciales relevant d'autres autorités ...................................... 60
Titre II : Les instruments de la police administrative .................................................................... 61
Chapitre 1 : Les instruments matériels ............................................................................................... 61
SECTION 1: SURVEILLANCE ............................................................................................................ 61
SECTION 2: CONTRAINTE ............................................................................................................... 61
SECTION 3: MATERIALISATION SUR LE TERRAIN ........................................................................... 61
Chapitre 2 : Les instruments juridiques .............................................................................................. 62
SECTION 1: LES MESURES GENERALES .......................................................................................... 62
SECTION 2: LES MESURES INDIVIDUELLES ..................................................................................... 62
I- Les déclarations préalables ............................................................................................... 62
II- Les autorisations préalables .............................................................................................. 63
A) Définition, objet............................................................................................................. 63
B) Régime de l'autorisation préalable ............................................................................... 63
III- Les interdictions individuelles ........................................................................................... 64
A) Fermeture administrative.............................................................................................. 64
B) Suspension d'activité ..................................................................................................... 65
C) Dissolution ..................................................................................................................... 65
CM N°5 ...................................................................................................................................... 65
D) Autres types d’interdictions .......................................................................................... 65
IV- Les contrôles et inspections .............................................................................................. 66
A) Contrôles a priori ........................................................................................................... 66
B) Contrôles et inspections a posteriori............................................................................. 67
V- Autres mesures individuelles ............................................................................................ 67
A) Les mesures de police administrative visant les étrangers ........................................... 67
B) Mesures sanitaires : quarantaine, isolement des personnes ........................................ 68
1) L’isolement ou la quarantaine hors état d’urgence. ................................................. 68
2) L’isolement ou la quarantaine sous état d’urgence. ................................................. 69
3) Régime ....................................................................................................................... 69
C) Mesures pour la santé animale et végétale: quarantaine, isolement........................... 69
D) Injonctions diverses ....................................................................................................... 70
1) Édifices menaçant ruine (C. constr. et hab., art. L. 511-1 et s.) ................................ 70
2) Bâtiments insalubres ................................................................................................. 71

3) Protection de l’environnement ................................................................................. 71
4) Divers ......................................................................................................................... 71
E) Réquisitions ................................................................................................................... 71
VI- Les amendes administratives et les astreintes .................................................................. 72
A) Les amendes administratives ........................................................................................ 72
B) Les astreintes ................................................................................................................. 73
VII- La distinction entre police et sanctions administratives ................................................... 74
A) Critère de la finalité ....................................................................................................... 74
B) Sanction administrative et sanction pénale .................................................................. 74
1) L’essor des sanctions administratives ....................................................................... 74
a) La coexistence d’une répression pénale et d’une répression administrative ....... 75
b) Le remplacement de la sanction pénale par la sanction administrative ............... 75
2) Régime de la sanction administrative ....................................................................... 75
a) Garanties légales ................................................................................................... 75
b) Garanties constitutionnelles ................................................................................. 76
3) Sanction de l’illégalité d’une sanction administrative............................................... 78
Titre III- Les combinaisons de polices administratives .................................................................. 79
Chapitre I : Concurrence entre polices générales............................................................................... 79
Chapitre 2 : Concurrence entre police générale et police spéciale .................................................... 79
1er cas de figure : ............................................................................................................... 80
2ème cas de figure : ............................................................................................................ 80
3ème cas de figure : ............................................................................................................ 81
Chapitre I : Les juridictions administratives générales ....................................................................... 84
SECTION 1 : LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ............................................................................. 84
a) Compétence matérielle ............................................................................................. 84
b) Organisation .............................................................................................................. 84
c) Mode de recrutement des magistrats ....................................................................... 84
SECTION 2 : LES COURS ADMINISTRATIVES D’APPEL .................................................................... 85
a) Chiffres ...................................................................................................................... 85
b) Compétence matérielle ............................................................................................. 85
Création de pôles spécialisés (art. R. 311-4) : ............................................................... 85
c) Organisation .............................................................................................................. 85
d) Mode de recrutement des magistrats....................................................................... 86
SECTION 3 : LE CONSEIL D’ETAT .................................................................................................... 86
I- Organisation, formations................................................................................................... 86
a) Organisation .............................................................................................................. 86
b) Formation .................................................................................................................. 86
c) Mode de recrutement des conseillers d’Etat ............................................................ 87
d) Métiers ...................................................................................................................... 87
II- Avis contentieux ................................................................................................................ 87
SECTION 4 : L’ACTIVITE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES..................................................... 88
a) Notion, de stock :....................................................................................................... 88
b) Répartition du contentieux par domaines ................................................................ 88
SECTION 5 : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES SPECIALES ...................................................... 88
a) Disciplinaire ............................................................................................................... 88
b) Juridictions sociales ................................................................................................... 89
c) Juridictions universitaires : en cours de réforme. .................................................... 89
d) Juridictions financières .............................................................................................. 89
e) Autres domaines........................................................................................................ 89
CM N°6 ...................................................................................................................................... 89
Titre I : Répartition des compétences juridictionnelles ................................................................ 90
Chapitre 1: Les critères jurisprudentiels de répartition des compétences ........................................ 90
I- Les actes de l’administration ............................................................................................. 90
II- Les actes émanant de personnes privées.......................................................................... 90
A) La personne privée gère un service public industriel et commercial ............................ 90
B) La personne privée gère un service public administratif .............................................. 91
Chapitre 2 : Les règles dérogatoires de compétence juridictionnelle ................................................ 91
I- Article 66 de la constitution .............................................................................................. 91
A) Principe .......................................................................................................................... 91
B) Illustration : hospitalisation sans consentement (internement psychiatrique) (code
santé publique)...................................................................................................................... 92
C) Illustration : mise en zone d’attente ou rétention administrative des étrangers ......... 93
1) « Zone d’attente » ..................................................................................................... 93
2) « Rétention administrative » ..................................................................................... 93
D) Illustration : mise en isolement ou quarantaine ........................................................... 93
E) Contre-exemple : le confinement ................................................................................. 94
II- Autorité judiciaire gardienne de le propriété privée ........................................................ 94
A) Principe .......................................................................................................................... 94
B) Illustration : loi 8 mars 1810, droit de l’expropriation .................................................. 94
C) Autres illustrations ........................................................................................................ 95
1) Droit des réquisitions militaires ou civiles ................................................................. 95
2) Droit du patrimoine : classements ............................................................................ 95

III- Matières réservées par nature à l’autorité judiciaire ....................................................... 95
a) État des personnes .................................................................................................... 96
SECTION 2. LES REGLES LEGALES DE REPARTITION DES COMPETENCES JURIDICTIONNELLES ..... 96
I- Le contentieux des accidents scolaires ............................................................................. 97
A) Principe .......................................................................................................................... 97
B) Champ d’application de l’article l. 911-4....................................................................... 97
C) Exclusions ...................................................................................................................... 97
II- Le contentieux de la responsabilité du fait des véhicules .................................................. 98
A) Principe .......................................................................................................................... 98
a) Champ d’application : inclusions ............................................................................... 98
b) Champ d’application : exclusions .............................................................................. 99
c) Cas où le véhicule n’est pas la cause de l’accident ................................................... 99
d) Cas où le véhicule n’est pas la cause de l’accident : autre application ................... 100
e) Cas où une autre législation s’applique : accident de service ................................. 100
f) Conclusion sur la loi de 1957 ................................................................................... 100
B) Le contentieux fiscal .................................................................................................... 100
C) Autres dérogations légales .......................................................................................... 101
CM N°7 .....................................................................................................................................101
SECTION 3. LES REGLES JURISPRUDENTIELLES DEROGATOIRES DE REPARTITION DES
COMPETENCES JURIDICTIONNELLES ........................................................................................... 101
I- L’emprise irrégulière (dérogation disparue) ................................................................... 102
II- Voie de fait ...................................................................................................................... 103
Variante 1 : ........................................................................................................................... 103
Variante 2 : ........................................................................................................................... 104
Chapitre 3 : Protection de la compétence juridictionnelle administrative ...................................... 105
SECTION 1 : L’UN DES OUTILS EST JURISPRUDENTIEL, MAIS TEND A SE REDUIRE : LA QUESTION
PREJUDICIELLE ............................................................................................................................. 105
I- Définition ......................................................................................................................... 105
II- La mise en œuvre ............................................................................................................ 106
A) Principe ........................................................................................................................ 106
B) Aménagements ........................................................................................................... 106
1) Aménagement législatif (loi) ................................................................................... 106
III- Question préjudicielle du juge administratif au juge judiciaire ...................................... 106
SECTION 2 : L’autre outil est Constitutionnel : le principe fondamental reconnu par les lois de la
République (PFLR) de compétence réservée de la juridiction administrative ............................ 107
Titre II : La structure du contentieux administratif ......................................................................108
SECTION 1 : Le contentieux de l’annulation ................................................................................ 109

I- Le contentieux du recours pour l’excès de pouvoir (REP) ............................................... 109
A) Objet de la demande ................................................................................................... 109
B) Raisonnement.............................................................................................................. 109
C) Pouvoirs du juge .......................................................................................................... 110
II- Le recours en appréciation de validité ............................................................................ 110
III- Le recours en déclaration d’inexistence .......................................................................... 111
SECTION 2 : LE CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION .............................................................. 111
I- Contentieux de la responsabilité ..................................................................................... 111
A) Raisonnement du juge (suite) ..................................................................................... 111
II- Les autres contentieux de pleine juridiction ................................................................... 112
A) Le contentieux fiscal .................................................................................................... 112
B) Le contentieux électoral .............................................................................................. 112
C) Le contentieux des pensions civiles et militaires ........................................................ 112
D) Le contentieux des sanctions administratives............................................................. 112
E) Les recours de plein contentieux créés pas le juge ..................................................... 113
SECTION 3 : CONSEQUENCES DE LA DISTINCTION DES CONTENTIEUX ....................................... 113
I- Liaisons des contentieux ................................................................................................. 113
II- Changement de nature d’un contentieux ....................................................................... 113
III- L’exception de recours parallèle ..................................................................................... 114
CM N°8 .....................................................................................................................................114
Titre III : L'exercice des recours .................................................................................................115
Chapitre 1: Recevabilité des recours ................................................................................................ 115
SECTION 1: QUI PEUT AGIR DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF? ................................................. 115
A) Capacité à agir ............................................................................................................. 115
B) Qualité pour agir.......................................................................................................... 116
1) Intérêt à agir en plein contentieux (très proche du droit privé) ............................. 116
2) Intérêt à agir en contentieux de l'annulation (s'éloigne du droit privé) ................. 117
a) Comment se détermine l'intérêt à agir en contentieux de l'annulation? ........... 117
b) Application........................................................................................................... 117
Hypothèse 1 : Cas où l'intérêt à agir est présumé par le juge en raison de la qualité
invoquée (en raison d'un titre ................................................................................. 117
Hypothèse 2 : Cas où l'intérêt à agir est apprécié par le juge en fonction des
circonstances ........................................................................................................... 118
Hypothèse 3 : Cas des associations ......................................................................... 118
SECTION 2: CONTRE QUELS ACTES ? ........................................................................................... 119
III- La règle de la décision préalable ..................................................................................... 119

IV- Application....................................................................................................................... 120
SECTION 3: DANS QUELS DELAIS ?............................................................................................... 120
I- Principe : deux mois ........................................................................................................ 120
II- Computation et opposabilité du délai de recours contentieux ...................................... 120
A) Délai franc.................................................................................................................... 120
B) Délais spéciaux ............................................................................................................ 121
C) Opposabilité des délais................................................................................................ 121
1) Règles d'opposabilité............................................................................................... 121
D) Prorogation des délais ................................................................................................. 122
1) Cas général : prorogation par l'exercice d'un recours administratif préalable
facultatif .......................................................................................................................... 122
2) Cas particulier : prorogation par l'exercice d'un recours administratif préalable
obligatoire ....................................................................................................................... 123
E) Effets de l'expiration des délais ................................................................................... 123
1) L'abrogation ou le retrait......................................................................................... 123
2) L'exception d'illégalité ............................................................................................. 123
SECTION 4: QUELLES FORMES ? .................................................................................................. 124
Chapitre 2: Les moyens à l'appui du recours .................................................................................... 124
SECTION 1: LES CAS D'OUVERTURE ............................................................................................. 124
I- Les moyens de légalité externe ....................................................................................... 125
A) Incompétence .............................................................................................................. 125
1) Incompétence rationae materia .............................................................................. 125
2) Incompétence ratione loci....................................................................................... 126
3) Incompétence ratione temporis .............................................................................. 126
4) Incompétence négative ........................................................................................... 126
5) Aménagement des compétences ............................................................................ 127
B) Vice de forme .............................................................................................................. 128
C) Vice de procédure ....................................................................................................... 128
1) La théorie du vice de procédure substantiel ........................................................... 129
2) La théorie des circonstances exceptionnelles ......................................................... 130
D) Considérations finales sur les moyens reposant sur la légalité externe de forme et de
procédure ............................................................................................................................ 130
CM N°9 .....................................................................................................................................131
II- Les moyens de la légalité interne .................................................................................... 131
A) La violation directe de la règle de droit ....................................................................... 131
B) L’erreur dans les motifs : motif de droit...................................................................... 132
C) L’erreur dans les motifs : motif de fait ........................................................................ 132

1. Matérialité des faits motivant la décision ............................................................... 132
2. Qualification juridique des faits .............................................................................. 133
D) Détournement de pouvoir........................................................................................... 133
1. Le détournement de pouvoir dans un intérêt privé ................................................ 134
2. Le détournement de pouvoir dans un intérêt public .............................................. 134
Titre IV : Le contrôle juridictionnel .............................................................................................135
Chapitre 1 : Le contrôle minimal....................................................................................................... 135
SECTION 1 : LES DECISIONS DE JURYS D’EXAMENS ET DE CONCOURS ....................................... 135
I- Principe ............................................................................................................................ 135
II- Limites ............................................................................................................................. 136
SECTION 2 : LES DECISIONS PRISES EN OPPORTUNITE ................................................................ 136
I- Principe ............................................................................................................................ 136
II- Limites ............................................................................................................................. 136
Chapitre 2 : Contrôle restreint / Contrôle normal ............................................................................ 136
SECTION 1 : LE CRITERE DES POUVOIRS CONFERE A L’ADMINISTRATION .................................. 136
I- Compétence liée .............................................................................................................. 136
II- Compétence discrétionnaire ........................................................................................... 137
SECTION 2 : PRISE EN COMPTE PAR UNE MODULATION DU CONTROLE JURIDICTIONNEL ........ 137
I- Le contrôle restreint en cas de compétence discrétionnaire.......................................... 137
II- Limites ............................................................................................................................. 138
III- Difficultés......................................................................................................................... 138
Chapitre 3 : Les contrôles dits approfondis ...................................................................................... 139
Section 1 : Le contrôle de proportionnalité (ou d’adéquation) des mesures de police .............. 139
I- Obligation de prendre des mesures de police................................................................. 139
II- Adéquation, nécessité, proportionnalité ........................................................................ 139
A) L’adéquation ................................................................................................................ 140
B) La nécessité ................................................................................................................. 140
C) La proportionnalité ...................................................................................................... 140
1) Principe .................................................................................................................... 140
2) La cohérence et la lisibilité ...................................................................................... 140
3) L’absence de discrimination .................................................................................... 141
III- L’exception : les circonstances exceptionnelles .............................................................. 141
Section 2 : Le contrôle du bilan des opérations d’utilité public .................................................. 141
I- Le principe ....................................................................................................................... 141
II- Evolution.......................................................................................................................... 141
A) La prise en compte des autres intérêts public ............................................................ 142

B) La prise en compte du principe de précaution............................................................ 142
CM N° 10 ...................................................................................................................................142
C) La prise en compte du bilan environnemental............................................................ 142
D) La prise en compte du principe de prévention ........................................................... 142
III- Bilan de l’application de la théorie du bilan .................................................................... 143
Titre VI : Contentieux de l’urgence et de l’exécution ...................................................................144
Chapitre 1 : Le contentieux de l’urgence .......................................................................................... 144
Section 1 : Le référé-suspension.................................................................................................. 144
I- Recevabilité de la demande ............................................................................................ 145
A) Nature de la décision attaquée ................................................................................... 145
B) Un recours accessoire.................................................................................................. 145
C) Un recours qui ne doit pas être sans objet ................................................................. 145
II- Conditions de fond pour obtenir la suspension .............................................................. 146
A) L’urgence ..................................................................................................................... 146
1) Atteinte suffisamment grave et immédiate ............................................................ 146
2) Un intérêt public ...................................................................................................... 146
3) Situation du requérant ou intérêt qu’il défend ....................................................... 146
B) Le doute sérieux .......................................................................................................... 147
C) Condition jurisprudentielle supplémentaire ............................................................... 147
III- Durée de la suspension ................................................................................................... 147
Section 2 : Le référé liberté ......................................................................................................... 148
I- Recevabilité ..................................................................................................................... 148
II- Champ d’application........................................................................................................ 148
A) L’acte faisant objet du référé liberté ........................................................................... 148
B) Les libertés fondamentales au sens de l’article L521-2............................................... 149
C) Les libertés non fondamentales .................................................................................. 149
III- Conditions de fond .......................................................................................................... 149
A) Atteinte grave et manifestement illégale.................................................................... 150
B) Urgence ....................................................................................................................... 150
IV- Office du juge .................................................................................................................. 151
A) Injonctions ................................................................................................................... 151
B) Astreintes .................................................................................................................... 151
C) Limites ......................................................................................................................... 151
1) Mesures provisoires ................................................................................................ 151
2) Mesures tenant compte des moyens de l’administration ...................................... 151
3) Pas d’annulation ...................................................................................................... 151

Chapitre 2 : Le contentieux de l’exécution ....................................................................................... 152
Section 1 : L’autorité de la chose jugée ....................................................................................... 152
I- Contentieux de l’annulation ............................................................................................ 152
A) Exécution d’une décision rejetant le recours .............................................................. 152
B) Exécution d’une décision d’annulation de la décision attaquée ................................. 153
1) Acte réglementaire .................................................................................................. 153
2) Acte non-réglementaire .......................................................................................... 153
3) Limites ..................................................................................................................... 154
Section 2 : LES POUVOIRS JURIDICTIONNELS EN MATIERE D’EXECUTION DES DECISIONS DE
JUSTICE ........................................................................................................................................ 154
I- Les causes d’inexécution ................................................................................................. 154
II- Les remèdes..................................................................................................................... 155
A) L’injonction prononcée dans la décision même du juge ............................................. 155
Variante 1 : La décision de justice implique une mesure dans un sens déterminé ........ 155
Variante 2 : La décision de justice implique seulement que l’administration prenne une
nouvelle décision ............................................................................................................. 156
CM N°11....................................................................................................................................156
B) L’injonction prononcée après la décision de justice, en l’absence d’exécution ......... 156
C) Le sort de l’astreinte .................................................................................................... 156
Chapitre 1 : la responsabilité sans faute ........................................................................................... 160
Section 1 : La faute comme fait générateur ................................................................................ 160
I- Typologie de la faute ....................................................................................................... 160
A) Illégalité ....................................................................................................................... 160
B) Fautes provenant d’un fait matériel............................................................................ 160
II- Le degré de la faute ......................................................................................................... 161
A) La responsabilité pour faute simple ............................................................................ 162
1) La preuve de la faute ............................................................................................... 162
2) Cas de la faute présumée ........................................................................................ 162
Les domaines d’application : ....................................................................................... 162
a) Dommages de travaux publics ou d’ouvrages publics causés à des usagers ...... 162
b) Victimes de carence en matière de soins : usagers............................................. 163
B) Responsabilité pour faute lourde ................................................................................ 163
1) Domaines où la faute lourde est encore exigée ...................................................... 164
a) Délai de jugement non raisonnable : .................................................................. 164
b) Non-respect des textes européens par les juges (sur le fond) : .......................... 165
2) Domaine d’exclusion de la faute lourde .................................................................. 165

C) Domaine où l’exigence de faute lourde a disparu....................................................... 165
1) La police administrative........................................................................................... 165
2) Autres secteurs ........................................................................................................ 166
3) Service public fiscal.................................................................................................. 166
4) Le service public hospitalier .................................................................................... 166
5) Le service public pénitentiaire................................................................................. 166
Chapitre 2 : La responsabilité sans faute .......................................................................................... 167
Section 1 : La responsabilité pour risque..................................................................................... 167
I- Les régimes jurisprudentiels de responsabilité sans faute ............................................. 167
A) Choses dangereuses .................................................................................................... 167
1) Ouvrages publics dangereux ................................................................................... 167
a) Ouvrages publics exceptionnellement dangereux .............................................. 167
b) Responsabilité des choses dangereuses.............................................................. 168
B) Les méthodes dangereuses ......................................................................................... 168
1) Méthodes d’éducation surveillée des mineurs délinquants ................................... 168
2) Les méthodes thérapeutiques risquées .................................................................. 168
3) Le cas des collaborateurs occasionnelles du service public .................................... 168
CM N°12....................................................................................................................................168
4) Responsabilité du fait des travaux publics et ouvrages publics (à l'égard des tiers)
169
II- Les régimes légaux de responsabilité sans faute ............................................................ 169
A) Responsabilité en matière sanitaire ............................................................................ 169
1) Responsabilité du fait des accidents médicaux depuis la loi du 4 mars 2002: L.1142-2
169
2) Risques liés aux essais durant les crises sanitaires .................................................. 170
B) La responsabilité sans faute du fait des attroupements ............................................. 170
C) La responsabilité sans faute envers les victimes d'actes de terrorisme ..................... 170
Section 2: Rupture d'égalité devant les charges publiques ......................................................... 171
I- Responsabilité du fait de l'application des lois ............................................................... 171
A) Responsabilité du fait des lois conformes aux normes supérieurs ............................. 171
B) Responsabilité du fait des lois contraires aux conventions internationales ............... 172
C) Responsabilité du fait des lois contraires à la Constitution ........................................ 172
II- Responsabilité sans faute du fait de l'application des traités internationaux ................ 173
III- Responsabilité du fait des actes administratifs réguliers ................................................ 173
A) Responsabilité du fait des règlements ........................................................................ 173
B) Décisions individuelles (légales) .................................................................................. 174

Chapitre 3: Auteur de la faute et imputabilité ................................................................................. 175
Section 1: Auteur de la faute ....................................................................................................... 175
I- Distinction faute de service/ faute personnelle .............................................................. 175
A) Hypothèse 1 : La faute commise en dehors du service en temps et en lieu (pas sur le
lieu et pas aux heures). ....................................................................................................... 176
B) Hypothèse 2: faute commise dans le service en temps ou en lieu ............................. 176
II- Conséquence de la distinction entre faute de service et faute personnelle................... 176
A) 1ère variante: cumul de fautes personnelles et de service ........................................ 177
B) 2ème variante: une seule faute personnelle mais deux responsabilités = cumul de
responsabilité ...................................................................................................................... 177
C) 3ème variante: faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service ......... 177
III- Les actions récursoires .................................................................................................... 178
A) Définition ..................................................................................................................... 178
B) Action récursoire de l'administration contre l'agent ayant commis une faute
personnelle .......................................................................................................................... 178
C) Action récursoire de l'agent poursuivi pour faute de service contre l'administration 178
Variante 1 : agent commet une faute personnelle et l'administration commet une faute
178
Variante 2: agent commet une faute personnelle et une faute de service dans le même
acte 179
Chapitre 4: Le lien de causalité ......................................................................................................... 179
Section 1: Etablissement du lien de causalité ............................................................................. 179
Section 2: Les différentes méthodes d'établissement du lien de causalité ................................ 179
I- Différentes théories de la causalité juridique ................................................................. 179
II- Rupture du lien de causalité ............................................................................................ 180
A) Le fait de la victime...................................................................................................... 180
B) Le fait d'un tiers ........................................................................................................... 180
C) Force majeure et cas fortuit ........................................................................................ 180
III- Présomption de causalité ................................................................................................ 180
PARTIE I : LES CONTRATS ADMINISTRATIFS

L’administration a deux façons d’agir : L’acte unilatéral et le contrat.
Là où l’administration pourrait agir de manière unilatérale, elle peut parfois agir par contrat pour mieux
faire accepter une politique administrative. Plutôt que la faire passer par décret, elle négocie un
contrat pour une certaine protection.
Par exemple les conventions, quand nous allons voir un médecin qui est conventionné (= adhère à la
sécurité sociale+ syndicat de médecins), il est conventionné par une convention dans laquelle il accepte
de facturer un certain tarif en échange de remboursement. Il s’agit là de méthode de convention
volontaire de l’administration, et qui ne’ sont pas obligatoire.
Le contractualisme permet de mieux faire accepter certaines contraintes. Toutefois, le contrat peut
être rendu obligatoire quand la loi le prévoit, ou lorsque la voie unilatérale serait contraire aux
libertés. Dès que l’administration veut agir dans le cadre de la commande publique, elle est obligée
d’utiliser un contrat.
Les contrats ont donné très tôt des règles de jurisprudence qui ont aboutis à l’émergence des
règles générales applicables aux contrats administratifs. Ces règles ne sont pas toutes écrites,
certaines sont impératives et d’autres supplétives. Ces règles ont donné lieux à la théorie générale
du droit administratif.
Il y a des matières où le contrat est interdit. Il n’y a pas de contrat portant sur l’édiction d’un
acte unilatéral. L’administration n’a pas le droit de promettre par contrat (= autoriser une
construction, modifiant un règlement) car elle ne peut lier son pouvoir unilatéral. Le pouvoir unilatéral
de l’administration ne peut être lié que par la loi. En effet, cela mêlerait la volonté privée à tout ce
qui est régalien. De même, il ne peut pas y a voir de contrat en matière de police.
Il faut faire attention aux « pseudo-contrats » qui sont souvent des actes signés de part des
syndicats et de l’administration, mais ils interviennent dans des domaines où l’administration ne peut
pas contracter. On n’applique donc pas le régime du contrat qui peut être contraignant.
On peut aussi voir des contrats qui peuvent faire bénéficier de certains accompagnements sociaux en
contrepartie du fait que l’on adopte un certain comportement. Ces contrats ne peuvent donc pas être
des contrats en tant que tel, ce sont des SPA. Le Conseil d’Etat affirme que ce ne sont pas des contrats.
Titre I- Les critères du contrat administratif

Chapitre I : Qualifications légales des contrats
C’est ce que l’on appelle le contrat administratif par obligation de la loi. Seule la loi peut le
vouloir, et faire bascules un contentieux d’un tribunal judiciaire à un tribunal administratif, et
inversement.
SECTION 1 : HYPOTHESE N°1 – QUALIFICATION DE CONTRAT ADMINISTRATIF
La 1ère hypothèse de qualification légale est que le contrat est administratif par détermination de la
loi, c’est-à-dire :
• Les contrats relevant du Code de la commande publique, prévue à l’article 6 de ce Code,
• Les contrats qui relèvent du Code de la consommation publique, c’est une loi de 2011 qui dit
que tous les marchés publics sont des contrats administratifs,
• Les contrats portant occupation du domaine public,
• Les contrats portant cession de biens immobiliers de l’Etat,
• Les contrats portant sur les travaux publics.
On parle de la nature du contrat lorsque l’on se demande s’il est administratif ou pas.
SECTION 2 : HYPOTHESE N°2 – QUALIFICATIONS DES CONTRATS DE DROIT PRIVE PAR DETERMINATION
DE LA LOI
La 2ème hypothèse de qualification légale est le contrat de droit privé par détermination de la loi. On
les trouve dans le Code du travail :
• Le contrat d’accompagnement dans l’emploi, c’est un contrat entre le jeune, l’entreprise et
l’Etat, c’est un contrat de droit privé,
• Le contrat initiative-emploi, destinés à réengager certaines personnes ce sont aussi des
contrats de droit privé.
L’idée est qu’un contrat est par hypothèse de droit privé et par exception de droit public. C’est
lorsqu’il y a ambiguïté que la loi vient préciser la qualification du contrat. Comme c’est le cas pour les
contrats portant occupation du domaine public.
Chapitre 2 : Qualification jurisprudentielle de contrat administratif
Les critères ne sont pas cumulatifs.

Le critère organique → qui signe le contrat
Le critère matériel → sur quoi porte le contrat.
SECTION 1 : HYPOTHESE N°1 – CONTRATS ENTRE DEUX PERSONNES PUBLIQUES
C’est un critère organique de la nature des contrats, ce critère domine. Le principe est celui
d’un contrat administratif.
On a des contrats entre 2 personnes publiques. L’arrêt UAP du tribunal des conflits du 21 mars 1983
vient dire qu’un contrat conclu entre 2 personnes publiques revêt en principe un caractère
administratif sauf dans les cas où, eu égard à son objet, il ne fait naître entre les parties que des
rapports de droit privé . Cet arrêt vient créer une présomption d’administrativité du contrat, qui ne
peut être renversé que sur un critère matériel : l’objet du contrat.
Une des deux personnes publiques n’est que la cliente d’une autre personne publique. Elle va
donc utiliser une prestation, ce qui veut dire que la personne publique se comporte comme un
industriel ordinaire. Par exemple, l’Etat envoi ses agents et paye les trajets de ses agents. Un professeur
doit aller dans une autre université, la faculté achète des billets à la SNCF même s’ils sont tous 2 des
personnes publiques, ça aurait dû être un contrat privé. Mais maintenant ces achats au cout par cout
on fait l’objet de groupement. Désormais, les universités sont tenues d’avoir un prestataire à l’année
qui va acheter tous les billets. L’université est donc tenue d’un marché public auprès d’une agence.
On part donc du principe qu’on a affaire à un contrat de droit public.
SECTION 2 : HYPOTHESE N°2 – CONTRATS ENTRE UNE PERSONNE PUBLIQUE ET UNE PERSONNE PRIVEE
Entre 2 personnes publiques il y a une présomption d’administrativité du contrat. Entre une

personne publique et une personne privée, cette présomption tombe. Le critère organique n’est plus
suffisant. Il faut faire appel au critère matériel.
Il y a 2 éléments matériels essentiels alternatifs. La présence de l’un de ces 2 critères suffit à imprimer
le caractère administratif au contrat.
I- Premier critère : Présence d’une clause créant un « régime exorbitant du droit commun »
A) La qualification initiale de « clause exorbitante du droit commun »
Le contrat entre la personne publique et la personne privée comporte des clauses. Certaines de
ces clauses font que le contrat en entier subit un régime exorbitant du droit commun, faisant en
sorte qu’il est de nature administrative.
La clause exorbitante du droit commun est abordée dans l’arrêt CE 31 juillet 1912, Société des granits
porphyroïdes des Vosges. Cet arrêt concerne un contrat entre la ville de Lille et une société qui vend
des pavés.
Cet arrêt s’interprète à contrario : la ville de Lille achète des pavés pour la construction de routes et
entend appliquer une pénalité de retard que conteste l’entreprise. A partir du moment où ce contrat
est passé entre la ville et la société avait pour objet unique de fournir des pavés selon les règles et
conditions des contraintes entre les particuliers, aucunes clauses de ce contrat n’est différentes de
celles intervenant dans le privé. Donc à partir de là, on peut déduire que s’il y avait eu des clauses
particulières sortant du droit commun le contrat aurait été de droit public.
Nuance, aujourd’hui, les contrats intervenant dans le cadre de la voie publique sont des
contrats administratifs car il s’agit d’un marché public. Donc s’agissant des faits, cet arrêt n’est plus
valable, mais s’agissant des contrats, et de la nature des contrats il est toujours valable.
Aujourd’hui, cet arrêt doit être lu à la lumière de l’arrêt TC 13 octobre 2014, Société AXA France IARD,
dans cet arrêt le tribunal des conflits ne modifie pas le principe énoncé dans l’arrêt CE 31 juillet 1912.
Cet arrêt précise que la clause qui permet de déduire qu’il s’agit d’un contrat administratif est une
clause « impliquant un régime exorbitant ». Il s’agit ici d’une clause qui n’est pas exorbitante par
elle-même, mais une clause qui entraine un régime exorbitant par son but (= l’intérêt général) et par
ses implications (= le régime).
Si le contrat était intervenu selon les règles et conditions des contrats intervenus entre
particuliers, il aurait été administratif. Plus tard viendra l’expression « clause exorbitante de droit
commun », pour désigner ces clauses qui font sortir le contrat des règles et conditions des contrats en
particulier. Une clause suffit pour que le contrat soit qualifié d’administratif.
Le problème des clauses exorbitantes de droit commun est qu’elles sont de plus en plus contestée
parce qu’elles créent une inégalité entre l’administration et le contractant. Mais en réalité des
clauses inégalitaires, il en existe aussi dans les contrats de travail. Le critère de la clause exorbitante
de droit commun est donc devenu difficile à manier.
Le déséquilibre significatif en droit public est justifié par l’intérêt général, même s’il n’est pas
forcément exorbitant.
S’agissant des faits, cet arrêt n’est plus valable. Cependant, dans la qualification du contrat il reste
applicable.
B) La qualification actuelle de « clause impliquant un régime exorbitant »
L’arrêt du CE 31 juillet 1912, doit être lu à la lumière de l’arrêt TC 13 octobre 2014, société AXA
France.
Dans l’arrêt TC 13 octobre 2014, il s’agit d’un bail de local public destiné à l’entrepôt de matériel
d’aviron. Suite à un incendie il a fallu déterminer la nature du contrat. Le tribunal a fait jouer les 2
critères. Le tribunal des conflits exclut le contrat administratif par détermination de la loi.
Le contrat litigieux ne comporte aucune clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la
personne publique contractante dans l’exécution du contrat, implique, dans l’intérêt général, qu’il
relève du régime exorbitant des contrats administratif. Il aborde donc le 2ème critère qui est
l’identification du contrat par ses clauses. Il cherche dans le contrat des clauses qui accorde des
prérogatives à l’administration. Dans le contrat il peut y avoir des clauses instaurant une supériorité
de l’administration, qui font que nous sommes en présence d’un régime exorbitant.
La clause n’est que le moyen de reconnaître à l’administration une prérogative destinée à mettre en
œuvre un but d’intérêt général. Cette finalité a pour conséquence de placer la relation contractuelle
dans une ambiance exorbitante, un régime de droit public. La clause n’est donc pas exorbitante en
elle-même mais par son but (= l’intérêt général) et ses implications (= le régime).
C) Exemples de clauses impliquant un régime, une clause, exorbitant
Les clauses exorbitantes de droit commun sont :

• Les clauses impossibles en droit privé (ex : clauses prévoyant que les pénalités ou des sommes
seront perçut comme en matière d’impôt, les clauses prévoyant le recouvrement des créances
contractuelles par le procédé de l’Etat exécutoire ),
• Les clauses inhabituelles en droit privé car très inégalitaire,
• Les clauses de contrôle de l’activité (ex : le droit de regard sur les résultats financiers de l’activité,
la commune qui confie à une entreprise la gestion d’une salle de spectacle et impose un droit de regard
sur les spectacles programmés),
• Les clauses de sujétions (ex : les clauses excluant toute responsabilité de la personne publique dans
certains cas, les clauses prévoyant que le PV des agents de la personne publique en cas de contrôle feront
foi, les clauses entre 2 communes : la 1ère achetant à la 2ème une parcelle de domaine stable sous
condition de consentir aux habitants de cette dernière et à leurs héritiers un demi-tarif sur les remontées
mécaniques).
Cependant, tout n’est pas clause exorbitante de droit commun. On a par exemple des clauses
prévoyant la résiliation unilatérale de plein droit après préavis. Cela peut paraître inégalitaire, pourtant
il n’y a pas de faute du contractant et il n’y a pas de régime exorbitant. Ce n’est pas parce qu’elle est
inégalitaire qu’elle est forcément exorbitante. On retrouve beaucoup de ces clauses dans les contrats
téléphoniques.
D) Contre-exemples
Toute clause créant une inégalité entre cocontractants, un rapport de subordination ou de

contrôle (ex : droit du travail) n’est pas de nature à créer un régime exorbitant. De plus, la clause,
pour impliquer un régime exorbitant, doit bénéficier à la personne publique et pas au cocontractant
privé.
II- Deuxième critère : L’objet du contrat

A) Variante 1 : Contrat confiant l’exécution même du service public
Un contrat est de nature administratif soit parce qu’il est exorbitant, soit parce que son objet est
administratif.
Le contrat a pour objet de confier l’exécution même du service public au cocontractant. L’arrêt de
principe est l’arrêt CE 20 avril 1956, Epoux Bertin, dans lequel le contrat avait confié l’exécution même
du service public à des personnes privées. Cet arrêt crée le critère alternatif.
Le contrat a pour objet de confier à une personne privée l’exécution même du service public. Il confie
au cocontractant privé l’exécution du service public dont la personne publique a initialement la
charge.la personne publique assume, et la personne privée assurera le service public en vertu du
contrat.
En d’autres termes, la personne publique délègue l’exécution du service public à la personne privée.
Cette solution jurisprudentielle est maintenant codifiée en ce qui concerne les délégations de service
public devant faire l’objet d’une procédure de passation avec mise en concurrence (= Code de la
commande publique).
B) Variante 2 : Contrat, modalité même de l’exécution du service public
Le « contrat constitue l’une des modalités de l’exécution même du service public », est une variante
au sens où il en est le mode opératoire. Il ne confie pas le service public au contractant, il met en
œuvre le service public, il sert de support juridique aux opérations d’exécution du service.
Dans l’arrêt de principe CE 20 mai 1956, Ministère de l’agriculture contrat Consorts Grimouard, il
s’agit d’un contrat entre l’administration et des propriétaires de terrain privé. Ces contrats sont entre
le ministre de l’agriculture et l’entreprise chargé de reboiser. Les contrats portent sur le reboisement.
Ces contrats constituent une des modalités du recouvrement même du service public. L’entreprise
reboise mais c’est un prestataire, c’est le propriétaire en 1ère ligne. Pour des raisons purement
factuelles, le contrat en question ne confie pas le service public à quelqu’un mais est une des modalités
du service public. Ce type de contrat n’est pas très fréquent. Le contrat est ici l’instrument même de
l’exécution du service public.
III- Caractère alternatif des deux premiers critères, précisions
On parle de critère alternatif, ils ne sont donc pas cumulatif. Cependant, il est fréquent que le
juge vérifie la présence de ces 2 critères dans les arrêts.
L’arrêt TC 2 novembre 2020, INRAP contre SPLA pays d’Aix : on vérifie la présence d’une clause
bénéficiant à la personne privée, puis la caractérisation du service public.
On parle « de critère alternatif » du contrat administratif pour désigner 2 critères, dont la présence
d’un seul suffit à conclure à un contrat administratif. Le critère des clauses du contrat, et celui de
son objet, ne sont pas cumulatifs.
Dès l’arrêt CE 1956, Epoux Bertin, le Conseil d’Etat affirme : la circonstance que le contrat confie
l’exécution même du service public au cocontractant suffit à elle seule à imprimer au contrat le
caractère d’un contrat administratif, il suit de là que, sans qu’il soit nécessaire de rechercher si ledit
contrat comportait des clauses exorbitantes du droit commun, le contrat est administratif.
SECTION 3 : HYPOTHESE N°3 – CONTRAT ENTRE DEUX PERSONNES PRIVEES
Le principe est celui d’une nature privée du contrat depuis toujours. Le tribunal des conflits le
formule désormais expressément, faisant donc primer le critère organique. Cette présomption n’est
pas nouvelle. L’arrêt TC du 8 juillet 2013 Société d’exploitation des énergies photovoltaïques contre
EDR et ERDF, explique les circonstances qui par exception peuvent donner au contrat un caractère
administratif.
Il y a plusieurs exceptions où les contrats entre des personnes privées ne sont pas de nature privée.
Ces exceptions ne sont pas cumulatives entre elles.
I- Une des parties agit « pour le compte » d’une personne publique

A) Le mandat exprès
Le mandat exprès, tout comme le mandat civil qui autorise une personne à faire quelque chose au
nom d’une autre, implique qu’une personne publique peut conclure avec une personne privée un
mandat pour que celle-ci accomplisse une mission de service publique. Cette hypothèse est d’autant
plus rare que désormais le mandat est considéré comme une prestation de service.
Exemple : Si on cherche un studio on va mandater une agence pour qu’elle nous en cherche un. Pour
l’administration c’est un marché public. C’est pourquoi cette hypothèse est de moins en moins
fréquente.
B) Le mandat implicite ou « administratif »
Dans d’autres cas, l’administration demande à des personnes privées, c’est le cas du mandat
implicite/administratif. Le juge considère, après avoir analysé les faits, qu’une des personnes privées
agit pour le compte d’une personne publique et il en tire la conclusion que le contrat est
administratif.
Dans l’arrêt CE 18 juin 1976, Dame Culard, l’Etat propose des systèmes de prêts, mais il sous-traite cela
à des banques, on a donc 2 sortes de conventions :
• Une entre l’Etat est les banques = c’est administratif,
• Une autre entre les banques et les particuliers, c’est-à-dire un contrat de prêt. Le Conseil d’Etat
utilise alors un faisceau d’indice pour déterminer si la banque agit ici pour l’Etat, et donc que
c’est un contrat administratif. Il en déduit ici que la banque est un prestataire de ‘Etat, il s’agit
donc là aussi d’un contrat administratif.
Dans l’arrêt tribunal des conflits 23 septembre 2002, GIE carte Sésam-Vitale, un contrat est établi
entre le GIE de la carte vitale et une société de borne de lecture. Il s’agissait ici de savoir si ce contrat
était de droit privé ou de droit public. Le tribunal retient que ce groupement d’intérêt économique
s’est fait au nom et pour le compte de personnes publiques. Donc de ce fait le contrat est administratif.
Dans l’arrêt CE 3 juin 2009, Société ADP, le Conseil d’Etat reconnaît la présence de mandats
implicites quand il s’agit d’une mission régalienne. C’est le cas des aéroports de Paris qui sont des
sociétés à capitaux publics. Pour y assurer la sécurité, le juge considère que les contrats signés pour
assurer la sécurité des aéroports sont des contrats pour le compte de l’Etat, sous son autorité = contrat
administratif.
Dans l’arrêt CE 21 mars 2007, Commune de Boulogne-Billancourt, le juge considère qu’il y a

mandat implicite lorsque l’une des parties est transparente. Dans toutes les communes il y a des clubs
sportifs ou des associations qui peuvent avoir une autonomie plus ou moins réelle. Certaines ont
souvent été créées par l’administration, les personnels peuvent être mis à disposition par la mairie,
avoir une mission de service public. L’association de droit privé souscrivait des contrats avec une
entreprise de sécurité. L’association a fait faillite. Les créanciers se sont retournés contre la commune
pour récupérer leur argent, pour justifier leur attaque ils apportent des indices. Le juge en déduit ici
qu’il s’agit d’un contrat administratif. Le créancier peut se retourner contre la ville.
Contre-exemple : L’arrêt TC 16 juin 2014, L’exploitation de la Tour Eiffel, lorsqu’une personne

privée chargée d’exploitée un ouvrage public au nom d’une personne publique, conclut des contrats
pour réaliser des travaux sur cet ouvrage, ces contrats peuvent être considérés comme étant des
contrats administratifs. En effet, en l’absence de de conditions particulières on ne peut considérer qu’il
s’agit d’un agissement pour le compte d la personne publique propriétaire de l’ouvrage. Donc les
contrats conclus pour gérer l’ouvrage ne sont pas administratif. La personne privée agit pour son
propre compte.
Les contrats d’aménagement urbain sont réalisés par des sociétés de droit privé pour le compte d’une
personne publique. Selon une jurisprudence CE 30 mai 1975, Société d’équipement de la région
montpelliéraine, les contrats qu’elles souscrivent pour les aménagements, les travaux, le juge retient
que dans ce type de contrat la société d’aménagement est considéré comme agissant pour le compte
de la personne publique propriétaire. Cette jurisprudence est reversée par l’arrêt TC 11 décembre
2017, Commune de Capbreton, dans laquelle le juge considère qu’il ne s’agit pas ici d’un mandat.
C) Le contrat accessoire d’un contrat administratif
Le contrat accessoire est celui dont l’existence et le contenu sont conditionnés par les termes
d’un contrat principal. Si ce dernier est administratif, le contrat accessoire connaît le même régime.
C’est le principe énoncé dans l’arrêt TC 8 juillet 2013, Société d’exploitation des énergies
photovoltaïques.
Certains contrats, qui sont habituellement de droit privé, sont accessoires de droit public. Le contrat
accessoire n’a pas d’objet autre que permettre l’exécution du contrat principal, il n’existerait pas sans
le contrat principal.
D) L’exception disparue
La construction d’autoroutes de France a toujours été regardée comme un sujet de stratégie

nationale. Si l’Allemagne a pu afficher une supériorité militaire c’est parce que la construction de ses
autoroutes dates de l’entre 2 guerres. Cela lui a permis d’acheminer ses tanks très rapidement en
France et en Belgique.
En France la construction des autoroutes débute après la Seconde Guerre mondiale. Cela explique que
la construction de route nationale a été l’objet de grands travaux publics et que c’était quelque chose
d’intérêt public. Ces autoroutes relèvent donc du domaine régalien.
Les entreprises qui gèrent la construction des autoroutes = les concessionnaires de travaux se voient
confier la gestion des autoroutes et souscrivent des contrats avec des prestataires pour l’aider dans la
tâche. Dans l’arrêt TC 8 juillet 1963, Société entreprise Peyrot, ces contrats entre le concessionnaire (=
société privées) et les prestataires (= personnes privées), étaient considérés comme étant pour le
compte de l’Etat parce que c’était des routes construites pour l’Etat. Le juge traduit ici la volonté de
l’Etat de conserver une emprise sur ces travaux, et donc d’imposer un régime exorbitant du droit
commun.
Cette jurisprudence de 1963 a évolué. Dans un arrêt TC 9 mars 2015, Société des autoroutes du sud
de la France, le tribunal opère un revirement en affirmant le contraire du principe énoncé dans l’arrêt
de 1963. Il affirme que les contrats conclus dans le cadre de la gestion des autoroutes ne relèvent
pas du droit administratif. Ce revirement n’est valable que pour les contrats conclus après 2015.
Titre II- Le régime des contrats administratifs

Chapitre I : Les principaux contrats administratifs
SECTION 1 : LES CONTRATS DE COMMANDE PUBLIQUE
Il s’agit des contrats destinés à satisfaire les besoins exprimés par une administration ou tout
organisme gérant un service public : biens, services, fournitures, exécution de missions de service
public.
Quand une administration a un besoin quelconque, elle peut le faire elle-même (= régis direct), à
moins qu’elle ne le confie à une entreprise privée (= commande publique). La commune souhaite
donc ici externaliser une commande/prestation. Pour cela, elle doit suivre une procédure :
• 1) Un appel d’offres : acte par lequel l’administration exprime publiquement sa demande, il

prend la forme d’un cahier des charges,
• 2) La publication de l’appel d’offre dans un recueil officiel, local, national, européen selon le
montant de la commande,
• 3) La réception des offres, les offres sont soumises, les opérateurs soumettent leurs offres de
manière anonyme (il y a 2 enveloppes : 1 enveloppe anonyme avec seulement l’offre, et une
autre avec le nom de l’envoyeur),
• 4) L’examen des offres, l’administration analyse les offres, les compare et éventuellement
demande des précisions, négocie des aménagements, elle s’effectue en commission avec des
experts,
• 5) Le choix du mieux disant, sur la base du prix mais aussi des critères tels que la qualité
environnementale de l’offre, l’aspect social, ou encore esthétique,
• 6) La passation, c’est la signature du contrat,
• 7) L’exécution de la commande, l’exécution du contrat.
Ces contrats de la commande publique sont soumis au Code de la commande publique créé en
2018, sur le fondement de l’ancien Code des marchés publics.
Les contrats de commande publique sont des contrats destinés à satisfaire les besoins exprimés par
une administration ou tout organisme gérant un service public : bien service, fournitures, exécution
de missions de service public.
L’article L2 du Code de la commande publique dispose que : sont des contrats de la commande
publique les contrats conclus :
• A titre onéreux,
• Par un acheteur ou une autorité concédante,
• Pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fournitures, ou de services,
• Avec un ou plusieurs opérateurs économiques.
Les contrats de la commande publique sont les marchés publics et les concessions.
I- Les enjeux de la commande publique
Face aux enjeux de la commande publique, un « Observatoire économique de la commande

publique » a été créé pour en assurer le contrôle. Placé auprès des services du Ministre de l’économie,
il produit des données statistiques et travail à la concertation entre l’administration et les opérateurs
économiques. Cet observatoire contribue à la diffusion des bonnes pratiques.
A) Chiffres
Les marchés publics ont une très grande importance dans l’économie. Les collectivités sont
les 1ers investisseurs dans les travaux. Les plus gros investisseurs sont l’Etat, les hôpitaux et les
collectivités territoriales. Ce sont des contrats que les entreprises s’arrachent. Ce sont des contrats qui
peuvent aussi être sensibles sur le plan pénal.
Ces milliards investis bénéficient aux PME locales. Beaucoup de cet argent investi va dans le tissu
économique local, vers les gens qui se connaissent. Il y a une proximité entre le prestataire et les élus
locaux.
Cependant, cette proximité a pour défaut de favoriser la corruption.
B) Quelques faits provoquants des enjeux juridiques
Le secteur des marchés publics est le plus corrompus de France. Cette corruption sert
rarement aux politiques un enrichissement personnel, mais d’avantage au financement de leurs
campagnes électorales.
Certaines corruptions sont élaborée afin d’exclure certains concurrents du marché proposé, il s’agit
alors des appels d’offres sur mesures. Par exemple : lors de la commande de wagons pour une gamme
de train, l’offre énonce des caractéristiques auxquels seul le wagon produit en France peut répondre,
on exclut ici la concurrence étrangère. Cette pratique aussi dans le cahier des charges, qui devient alors
un cahier des charges truqué.
De même, certaines corruptions se font par la promotion du produit, c’est le cas actuellement avec
les vaccins promus par certains médecins, alors que ces derniers sont en partenariat économique avec
la société qui produit le vaccin.
Toutes formes de corruptions, une fois découverte entraîne d’abord des enjeux pénaux. Le « délit de
favoritisme » peut ainsi être imputable aux agents publics en charge de la gestion de la commande
publique.
Il peut aussi y avoir un contentieux administratif. Par application de la théorie du vice du
consentement en matière contractuelle, tout contrat de commande publique obtenu à la suite de
corruption peut être annulé s’il est prouvé que l’administration a été victime d’un dol. La tromperie
porte sur la valeur réelle du marché, sur la qualité, sur l’effectivité du choix opéré par
l’administration, lorsque les candidats s’entendent sur le prix. Si le contrat est exécuté le juge peut
accorder une indemnisation à l’administration.
Le Code de la commande publique prévoit à son article L3 rappelle que les acheteurs et les autorités
concédantes respectent le principe d’égalité d’accès et de traitement des candidats à l’attribution
d’un contrat de la commande publique, respectent la liberté à la commande publique, respectent le
principe de transparence des procédures.
Ces trois principes impliquent la publicité et la mise en concurrence de l’appel d’offre, la
transparence de la procédure de choix, et l’impartialité du choix.
CM N°2
• Les enjeux Européens :
On note d’abord les incidences en droit européen. Face au protectionnisme de l’Europe, le droit
européen a imaginé des parades, il faut faire respecter le principe de libre circulation et de non-
discrimination.
Indépendamment des questions pénales, et au-delà d’un certain montant, l’appel d’offre doit être
publié au niveau européen, en raison du principe de libre circulation et de non-discrimination.
La tentation de toute administration est de favoriser les opérateurs nationaux ou locaux (s’agissant
des collectivités territoriales) au détriment des marchés européens. Au-delà d’un certain seuil en prix,
le droit européen oblige une publication au niveau de l’Europe. Les commandes publiques seront
donc calibrées pour échapper à toute mise en concurrence au niveau européen (ex. fractionnement
ou « saucissonnage »), ou, si cette mise en concurrence doit s’opérer, pour faire en sorte que les
opérateurs nationaux soient à même de présenter la meilleure offre.
Le marché est fractionné, oblige à une publicité Européenne, c’est artificiel, les entreprises seront
uniquement françaises. En fractionnant le prix, il descend en dessous de l’obligation de publicité
nationale, c’est courant. CE 26 sept. 1994, n° 122759, Préfet d’Eure-et-Loir.
La clause Molière : clause introduite en réaction à l’importation massive de main d’œuvre dans le
secteur du bâtiment, consistant à rendre obligatoire les traductions (clauses d’interprétariat). Le
Conseil d’État en vérifie la légalité au cas par cas, le lien avec l’objectif recherché.
Impose dans le cahier des charges du marché, non pas de parler français, mais une clause
d’interprétariat. Elles doivent comprendre le français pour des raisons de sécurité. Protection des
travailleurs, protectionnisme (contre la concurrence etc.).
II- Les différents types de commandes publiques

A) Les marchés publics
Article L1111-1 (2015) : Un marché est un contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs soumis au
présent Code avec un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière
de travaux, de fournitures ou de services, en contrepartie d'un prix ou de tout équivalent.
Deux éléments fondamentaux ressortent de cette définition :
• Un besoin en travaux, fournitures, services

• Un prix ou équivalent en contrepartie. L’équivalent peut être en nature (cession d’un bien, ou
une subvention).
Cette définition légale est très pratique car elle est apparue en 2015, auparavant il fallait se débrouiller
avec une définition doctrinale.
Définition doctrinale : Contrat par lequel une personne publique (acheteur public) se procure auprès
de personnes privées ou d’autres personnes publiques, une prestation (bien, service, fourniture),
moyennant un prix. Elle reprend la jurisprudence faite par le juge public.
On retrouve les mêmes éléments car la définition doctrinale reprend la jurisprudence, c’est le juge qui
est 1er à définir la notion de marché public, par distinction avec d’autres contrats.
Différentes catégories : les plus fréquentes
• Marchés de travaux (routes, éclairage, fournitures…)

• Marchés de fournitures (entretient informatique…)
• Marchés de services : notamment les services juridiques, qui a pu poser problème en raison
du conflit entre l’obligation de transparence dans le cadre des marchés et l’obligation de secret
professionnel des avocats. Il a donc fallu quelques aménagements pour que le Conseil d’État
juge légale la soumission des avocats au Code de la commande publique (à l’époque Code des
marchés publics : CE ass. 5 mars 2003, Ordre des avocats à la cour d’appel de Paris, n° 238039).
Il a fallu inclure les services juridiques dans les marchés,
• OU mixtes
• Les plus spécialisées :

- Marchés de partenariat (infra)
B) Les concessions
1- Définition légale
Article L1121-1
Un contrat de concession est un contrat par lequel
• une ou plusieurs autorités concédantes soumises au présent Code

• confient l'exécution de travaux ou la gestion d'un service
• à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de
l'ouvrage ou du service,
• en contrepartie
o soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat,
o soit de ce droit assorti d'un prix.
Lorsque le contrat est conclu, le concessionnaire prend un risque, alors que concèdent ne verse pas
d’argent.
En 2015 a été ajouté la possibilité de payer le concessionnaire par un prix. Cependant cette pratique
reste rare, ils préfèrent se rémunérer sur les exploitations.
Une commune veut étendre son réseau d’eau potable, elle s’adresse à des entreprises à qui elle confi les travaux
et le service, Véolia fait payer l’eau. Véolia prend un risque pour le cout des travaux, des paiements des clients,
des incidents. La commune n’apporte pas de frais.
2- Définition doctrinale
Contrat par lequel une personne publique (concédant) confie à une autre personne
(concessionnaire), publique ou privé, des travaux, la gestion d’un service qu’elle exploite à ses frais
et risques, moyennant :
• une rémunération « substantiellement » assurée par les usagers (tout ou large partie)
• et éventuellement un complément sous forme de subventions.
Dans les clauses de concession, le concessionnaire accepte de travailler à ses frais, mais limite ce risque
en incluant dans le contrat un complément pour arriver à un équilibre.
C’est pour cela que la définition doctrinale est assez stable. La rémunération du concessionnaire se fait
substantiellement sur l’usager. Ce qu’on retient de la concession est que l’autorité concédante ne paye
rien et se rémunère sur l’usage. Pour les routes cela va être les péages, pour les transports cela va être
les billets.
Pas de prix car la doctrine est antérieure à 2015
Lorsque le stade de St Denis est construit, cela n’est pas rentable car c’est cher, et compliqué de le remplir, les
stars les louent. Le concessionnaire se rémunère grâce aux entrées générées. La location du stade par un club
hébergé est la plus grosse source d’argent = loyer. Ou des subventions juste pour le grand stade pour se maintenir.
3- Deux types de concessions
• Concessions de travaux (ou ouvrages).
Article L. 1121-2 :
Un contrat de concession de travaux a pour objet :
1° Soit l'exécution, soit la conception et l'exécution de travaux dont la liste figure dans un avis annexé au présent
Code ;
2° Soit la réalisation, soit la conception et la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d'un ouvrage répondant
aux exigences fixées par l'autorité concédante.
L’entreprise va exploiter ce qu’elle a construit pour en tirer une rémunération. C’est très courant quand
un ouvrage doit être mis en place, mais quand l’ouvrage est déjà présent ça va être une concession de
service.
Matériellement, une concession de travaux ne se distingue pas d’un marché de travaux : l’entreprise
réalise un ouvrage. La différence tient dans le mode de rémunération : le concessionnaire exploite
l’ouvrage pour se rémunérer, en faisant payer l’usager de l’ouvrage.
• Concessions de services
Article L. 1121-3
Un contrat de concession de services a pour objet la gestion d'un service. Il peut consister à concéder la gestion
d'un service public.
Le concessionnaire peut être chargé de construire un ouvrage ou d'acquérir des biens nécessaires au service.
La délégation de service public mentionnée à l'article L. 1411-1 du Code général des collectivités territoriales est
une concession de services ayant pour objet un service public et conclue par une collectivité territoriale, un
établissement public local, un de leurs groupements, ou plusieurs de ces personnes morales.
Différence entre le marché public de service et la concession de service : le concessionnaire

investit dans la mise en place du service et se rémunère par un prix payé par l’usager du service
public. Exemple : transports en communs exploités par une entreprise privée.
Lorsque la concession porte sur des travaux et des services, elle est dite mixte.
La délégation de service est une concession de service public depuis 2015. C’est une expression
utilisée de façon générique pour désigner tout contrat par lequel une administration (délégante) confie
l’exécution d’un service public à un délégataire. Au sens du droit de la commande publique, la
délégation de service public est une catégorie de concession de service, qui porte sur un service public.
4- Concession ou marché public ?
Souvent l’administration préfère les concessions aux marchés publics.

La concession présente un avantage pour l’administration : c’est une entreprise qui prend en
charge des investissements importants, dont l’administration s’épargne le coût immédiat. Le coût
de l’infrastructure ou du service pèse donc sur l’utilisateur : prix, péage. L’administration ne verse pas
de somme importante. Ce coût est lissé sur une période proportionnelle au montant de
l’investissement initial consentit par le concessionnaire.
Ce coût est lissé sur une longue période (à l’instar d’un crédit bancaire), ce qui explique la durée des
concessions, qui sera proportionnelle au montant de l’investissement initial consenti par le
concessionnaire. Au terme de la concession, le concessionnaire « remet » l’ouvrage construit à
l’administration (en réalité il n’a jamais appartenu au concessionnaire qui ne fait que le construire et
l’exploiter, ce qu’on désigne par l’expression « bien de retour »). Il doit donc rentabiliser son
investissement durant le temps de la concession.
La durée de la concession fait donc partie des éléments de calcul de la rémunération du

concessionnaire. Plus la durée est longue, plus le concessionnaire est sûr de rentabiliser, et
l’administration peut fixer réglementairement le prix de l’exploitation pour l’usager, pour obtenir un
prix assez bas. Inconvénient: une durée excessive empêche la concurrence de jouer entre les
concessionnaires potentiels.
Il existe donc des normes de durée estimé pour tel ou tel type de concession.
Les cas de corruption ayant aussi joué sur la durée des contrats et leur reconduction tacite, le Code de
la commande publique limite les cas de longue durée (20 ans) à certains secteurs nécessitant des
investissements très lourds
(article L. 3114-8 CONSEIL CONSTITUTIONNEL P) : eau potable, assainissement, ordures ménagères et autres
déchets
Malgré certains inconvénients, la concession est un procédé qui a permis à bien des pays
développés de créer des grandes infrastructures, notamment les chemins de fer tout au long du XIX.
Ces contrats existent donc depuis longtemps.
Certains partis politiques râlent de certaines concessions. C’est le cas des insoumis au sujet des
autoroutes. Pour des raisons de lobbying, le tarif des péages qui étaient initialement réglementés ont
subi une inflation. Alors que tout cela rapportait beaucoup à l’Etat, cela revient aujourd’hui à des
entreprises privées. Elles sont devenues des concessions. Il n’est pas certain que les gains gagnés lors
de la vente soient depuis longtemps perdues.
Choix politique. Concession ou marché, c’est un choix politique et financier. Lorsque les
autoroutes sont construites grâce à des marchés, elles sont gratuite. Conséquence : gratuité pour les
usagers, mais tous les contribuables financent, même ceux qui n’utilisent jamais les autoroutes. De
plus, les étrangers qui traversent le pays ne contribuent pas. Lorsqu’une commune construit un stade
par les marchés publics, elle paye tout de suite. Lorsqu’elle passe par le système des concessions, elle
ne paye pas tout de suite, mais elle passe par les usagers.
Toutefois, lorsqu’un bien est construit par les marchés publics, les usagers peuvent en
bénéficier gratuitement car ils sont financés par les contribuables.
Avantage du concessionnaire : bénéfices (autoroutes)
C) Les marchés de partenariat (anciens partenariats public-privé)
C’est ce qu’on appelait les ppp, que le Code de 2015 appelle désormais les marchés de
partenariats, il a aussi un changement de régime.
1- Définition légale
Article L. 1112-1 CONSEIL CONSTITUTIONNEL P

Un marché de partenariat est un marché public qui a pour objet de confier à un opérateur économique ou à un
groupement d'opérateurs économiques une mission globale ayant pour objet
• la construction, la transformation, la rénovation, le démantèlement ou la destruction d'ouvrages,
d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public ou à l'exercice d'une mission
d'intérêt général et tout ou partie de leur financement.
• Le titulaire du marché de partenariat assure la maîtrise d'ouvrage de l'opération à réaliser.
Cette mission globale peut en outre comprendre :

• 1° Tout ou partie de la conception des ouvrages, équipements ou biens immatériels ;
• 2° L'aménagement, l'entretien, la maintenance, la gestion ou l'exploitation d'ouvrages,
d'équipements ou de biens immatériels ou une combinaison de ces éléments ;
• 3° La gestion d'une mission de service public ou des prestations de services concourant à
l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée.
Il s’agit là d’autant d’opération qui auparavant était découpé dans des marchés publics.
2- Cas d’utilisation
Regroupe les outils du marché et de la concession, pour un ensemble cohérent de tâches

concourant à une mission.
But : éviter de morceler juridiquement une même opération.
Exemple : construction d’un hôpital :

Avec les outils juridiques traditionnels, il faudrait plusieurs contrats, tous après mise en
concurrence :
• Marché public définition des besoins (cabinet d’expertise)

• Marché public de conception : architectes (concours)
• Marché public de construction
• Marchés publics de services pour entretien : exploitation
• Concessions pour certains services publics comme les repas, laveries, etc.
• Éventuellement des emprunts bancaires
• Marchés de fournitures et de biens
• Etc.
Utilisation pour des projets d’envergure que l’administration ne sait pas mener en raison d’une
technicité croissante : constructions de prisons, réfection des éclairages publics à l’échelle d’une
intercommunalité, constructions d’hôpitaux, rénovations des casernes de l’armée, des gendarmes,
etc.
C’est autant de chose que l’administration ne sait pas très bien faire car elle ne trouve pas de gens
capable. Elle confie donc à des partenaires privés, l’intérêt est que ces partenaires privés vont
exploiter l’ouvrage en question. Il n’y a donc pas de risque que la personne construise tout et après
au moindre problème elle ne répond pas et ne s’en occupe pas. Si elle s’en occupe après la
construction, forcément elle va faire mieux les choses.
A l’origine, les partenariats public-privé créés par une ordonnance du 17 juin 2004, à partir de
modèles anglo-saxons : l’administration ne confie plus seulement l’exécution d’une mission, mais la
conception même de cette mission, la réalisation, et le suivi, y compris les financements bancaires le
cas échéant.
3- Avantages et inconvénients des marchés de partenariat
A l’origine, les partenariats public-privé créés par une ordonnance de 17 juin 2004, à partir de
modèles anglo-saxons : l’administration ne confie plus seulement l’exécution d’une mission (travaux
publics, service public), mais la conception même de cette mission, la réalisation, et le suivi, y compris
les financements bancaires le cas échéant.
L’économie supposée pour l’administration :

• Sur le coût de la prestation,
• Sur le coût des procédures de passation : les mises en concurrence sont très coûteuses et
lente, mais c’est le prix de l’égalité devant la commande publique,
• Etalement des dépenses, sous forme de redevance envers le titulaire du contrat.
Cependant, la Cour des comptes a examiné les résultats de certains marchés de partenariats qui
sont décevants. Ils ne sont pas aussi intéressants que ce qui pouvait être espéré. La Cour des comptes
relève plusieurs tendances néfastes :
• La tendance des collectivités territoriales à recourir au PPP pour ne pas afficher
d’endettement dans leur budget. Or c’est bien de la dette qui se constitue, envers le titulaire
du contrat de PPP.
• Le coût global serait plus élevé que si l’opération avait été menée avec les outils juridiques
traditionnels, voire la gestion en régie directe (s’agissant de l’exploitation des bâtiments),
• Les administrations se retrouvent face à des grandes masses de dépenses (le coût global du
PPP) qu’elles ne peuvent moduler et qui grève leur gestion globale,
• Réduction du jeu de la concurrence, car peu de groupes sont capables de répondre à un
marché de partenariat.
Il s’agit donc ici d’une vie à crédit. Des communes et des régions s’endettent sans que leur
endettement ne figure dans leurs comptes. Elles éludent ainsi la contrainte budgétaire. De plus
l’administration ne fait pas de réelle économie. Elle se dirige vers une rigidité dans la gestion. Et il y a
une baisse de la concurrence.
4- Réforme
Ord 23 juillet 2015, supprime le PPP au profit des marchés de partenariat, en réduisant les
hypothèses de recours, Les PPP restent valables.
SECTION 2 LES AUTRES CONTRATS ADMINISTRATIFS

(contrats les plus fréquents)
I- Les contrats de recrutement d’agents publics
Les fonctionnaires, recrutés par concours ou titularisation, ne sont pas sous contrat, mais sous
« statut légal et réglementaire ».
En complément, pour des fonctions temporaires ou très spécialisées, les administrations emploient
des agents « contractuels ».
Le contrat de ces agents est de nature administrative s’il répond aux conditions énoncées par un arrêt
T.C. 25 mars 1996, Berkani (n° 03000). Toute personne travaillant sous contrat au sein d’une personne
publique gérant un service public administratif, est un contractuel de droit public.
II- Les contrats portant occupation du domaine public
Ces contrats sont conclus entre le « maître du domaine » (propriétaire : État, collectivité
territoriale, etc.) et un opérateur, en vue de permettre à ce dernier d’occuper le domaine public pour
y mener une activité privée, mais qui présente un intérêt pour le domaine public. C’est la valorisation
du domaine public.
Intérêts :
• Rendre le domaine public plus attractif en en faisant un centre d’activités
• Tirer des revenus du domaine public, qui permettront de mieux l’entretenir:
redevance pour occupation du domaine public, proportionnelle à l’avantage tiré
par l’occupant.
Exemples :
✓ contrats autorisant affichage public
✓ contrat autorisant hangar d’une compagnie aérienne sur un aéroport
✓ concession de plage
✓ Contrat autorisant un commerce dans une gare
III- Les contrats entre deux personnes publiques portant organisation du service public
Exemples :
- Contrats régions / SNCF pour le TER

- Contrat UVSQ / UP Saclay
Exemple : Tribunal des conflits 16 janvier 1995, CNR c. EDF, n° 02946

Chapitre 2 : Exécution des contrats administratifs

SECTION 1. POUVOIR DE MODIFICATION UNILATERALE DU CONTRAT
I- Principe
Le principe de mutabilité des services publics se décline en un principe de mutabilité des contrats
administratifs ayant pour objet de permettre d’améliorer l’organisation ou la mise en œuvre des
services publics. Cette règle émane du juge. Le juge a constaté que si l’administration est bloquée par
un contrat, le principe de mutabilité ne pouvait plus être effectif. Le juge a donc mis en place un
principe de de mutabilité des contrats administratifs qui se traduit par le pouvoir de modification
unilatérale du contrat détenu par l’administration. L’administration modifie le cocontractant que le
cocontractant ne puisse s’y opposer.
Il en résulte que l’administration peut modifier unilatéralement les termes d’un contrat (très rare dans
les relations de droit privé).
Cela a d’abord été jugé pour les concessions : CE 11 mars 1910, Compagnie générale française des
tramways, n° 16178. GAJA. Il s’agit d’une concession sur le long terme qui empêche la modification des tracés
des lignes sur la période de concession. La personne publique considère que cela n’est pas possible et modifie
unilatéralement le contrat. La société conteste ce changement. Le Conseil d’Etat donne raison à la personne
publique.
Toutefois, il existe des limites aux modifications qui peuvent être apportée au contrat. Ces
modifications doivent respecter :
• Un intérêt général,
• Elle ne doit pas être substantielle,
• Elle doit maintenir l’équilibre financier du contrat.
Lorsque l’administration modifie unilatéralement le contrat, le cocontractant doit accepter cette

modification, si les contreparties le satisfont. Sinon, il ne peut que demander au juge la résiliation du
contrat. Donc il ne peut pas s’opposer à la modification unilatérale car elle sert l’intérêt général. Il ne
peut que négocier les conditions.
II- Limites
L’administration ne peut faire usage de son pouvoir de modification unilatérale sans limites ni
contreparties. Cela porterait atteinte à la sécurité juridique du cocontractant. Au demeurant,
l’administration n’a pas intérêt à créer une telle insécurité, sinon elle ne trouvera plus de contractants.
Si l’administration pouvait modifier substantiellement un marché public, cela ouvrirait la voie à toutes
sortes de contournement de l’obligation de mise en concurrence :
• Par exemple en lançant un appel d’offre pour un montant limité afin d’échapper à l’obligation
de publicité à l’échelle nationale ou européenne, puis étendre ensuite la mission confiée à
l’opérateur local qui aura remporté le marché grâce à ce subterfuge
• Par exemple en ajoutant des missions substantielles en cours d’exécution : un marché conclu
pour construire une route, puis étendu à deux autres routes. Il faut légalement mettre en
œuvre une nouvelle procédure de passation.
Le cocontractant est tenu d’accepter les modifications légales du contrat. Il a toutefois droit à des
indemnisations, ou il peut engager des poursuites si les modifications ne lui semblent pas légales.
Ce pouvoir n’est pas sans limites, car sinon cela causerait une insécurité juridique envers le
cocontractant, et l’administration aurait des difficultés à contracter
La modification unilatérale est donc soumise, quant à sa légalité, à plusieurs conditions :
1. Modification imposée dans l’intérêt général, ce que le juge contrôle (ex. améliorer le
service public, mais pas intérêt financier)
2. Modification ne devant pas être substantielle (exigence aussi en droit de l’Union
européenne), le caractère substantiel ayant été détaillé par la réglementation
(notamment, seuil de 50 % de la valeur initiale du marché)
3. Maintien de l’équilibre financier ou « équation financière » du contrat, ce qui implique une
indemnisation du cocontractant : CE 11 mars 1910, Compagnie générale française des
tramways, n° 16178. GAJA.
Lorsque l’administration modifie unilatéralement le contrat, le cocontractant doit accepter cette

modification, si les contreparties le satisfont. Sinon, il ne peut que demander au juge la résiliation du
contrat.
Donc il ne peut pas s’opposer à la modification unilatérale car elle sert l’intérêt général. Il ne peut que
négocier les conditions.
Autre exemple : CE 27 oct. 2010, Synd. interco. des transports publics de Cannes, Le Cannet, Mandelieu-
la-Napoule, n° 318617, RJEP 2011, n° 18, concl. B. Dacosta.
SECTION 2.POUVOIR DE SANCTION UNILATERALE
Dans l’intérêt général, l’administration doit être en mesure de sanctionner toute attitude du
cocontractant incompatible avec sa mission, même en l’absence de clause dans ce sens.
Les sanctions sont les suivantes : elles sont applicables même sans texte, mais sont toujours plus
fréquemment stipulées et détaillées.
• Pénalités, en cas de retard, et dont le taux est désormais le plus souvent fixé
contractuellement. Au besoin, le juge peut moduler les pénalités s’il les juges
disproportionnées ou au contraire dérisoires. CE 29 déc. 2008, OPHLM de Puteaux, n° 296930.
• Résiliation unilatérale pour faute du cocontractant
Il faut un motif sérieux (une défaillance ou toute autres faute grave du cocontractant). S’agissant des
concessions nécessitant de lourds investissements l’administration préfère saisir le juge du contrat et
lui demande de prononcer la résiliation.
• L’administration se substitue d’office ou substitue un tiers au cocontractant qui se montre
défaillant. Désormais rare.
Une telle sanction nécessite au moins une mise en demeure préalable, une motivation, ainsi que le
respect du contradictoire.
SECTION 3- POUVOIR DE RESILIATION UNILATERALE (HORS FAUTE DU COCONTRACTANT)

I- Principe
Dans l’intérêt général, l’administration doit cette fois être en mesure de résilier un contrat
administratif indépendamment de toute faute commise par le cocontractant.
Exemple : un besoin, que le contrat avait pour objet de satisfaire, qui disparaît en cours d’exécution.
L’arrêt qui consacre ce pouvoir en fait une règle général applicable aux contrats administratifs :
CE Ass. 2 mai 1958, Distillerie de Magnac-Laval, n° 32401 (règle générale applicable aux contractants
administratifs) CE 29 déc. 2008, OPHLM de Puteaux, n° 296930.
Pour une décision plus récente, avec une cause de résiliation : CE 31 juill. 1996, Sté des téléphériques
du massif du Mont-Blanc, n° 126594
Ce pouvoir existe même dans le cas des contrats entre personnes publiques : Conseil d'État 27
février 2015 Commune de Béziers, n° 357028.
II- Limites, encadrement
Pour mettre en œuvre ce pouvoir, il faut un motif d’intérêt général qui peut se manifester par :
➢ Nécessité d’adapter le service public, comme passer d’un éclairage public au gaz à un
éclairage électrique, lorsque le concessionnaire en place s’y refuse (CE 10 janv. 1902,
Compagnie Nouvelle du Gaz de Déville-lès-Rouen, n° 94624.
➢ Mise en conformité avec une nouvelle législation du 30 sept. 1986 (CE 22 avril 1988,
Sté France 5, n° 86241 : résiliation de la concession en faveur de la chaîne de télévision
« La Cinq » ci-contre)
➢ Abandon du projet pour des raisons d’intérêt général (CE 23 avr. 2001, n° 186424,
l’arrêt ne précisant pas la nature de l’intérêt en cause) sérieux (une défaillance ou
toute autres faute grave du cocontractant). S’agissant des concessions nécessitant de
lourds investissements l’administration préfère saisir le juge du contrat et lui demande
de prononcer la résiliation.
En l’absence d’intérêt général, la résiliation n’est pas justifiée et donne lieu à indemnisation du manque
à gagner du cocontractant. C’est ce qui est affirmé par l’arrêt Tribunal administratif de Cergy-Pontoise,
18 juill. 2018, n° 1507487
FAITS : En 2011, l'Etat a signé avec la société Ecomouv' (et six autres) un contrat de partenariat pour la conception,
la réalisation, l'exploitation, l'entretien et la maintenance du dispositif technique nécessaire à la mise en œuvre
de l'écotaxe, à l’aide d'un service de télépéage à construire pour le paiement de cette taxe. En 2014, l'Etat décide
de résilier le contrat. Ecomouv’ demande des dommages-intérêts.
Inversement, si la résiliation est justifiée, le cocontractant n’a droit qu’à une compensation d’une
éventuelle perte.
L’irrégularité du contrat n’est pas un motif d’intérêt général. Sauf si le contrat est entaché d’une
irrégularité pouvant entraîner son invalidation. CE 10 juill. 2020, Sté Comptoir négoce équipements,
n° 430864. C’est donc une résiliation préventive. Réparation éventuelle en cas de faute.
SECTION 4. L’IMPREVISION
I- Principe
Tous les contrats sont soumis à des aléas, que les parties assument. Mais certains aléas sont
d’une ampleur et d’une imprévisibilité telle que le juge administratif a dégagé une théorie
jurisprudentielle concernant tous les contrats administratifs : l’imprévision.
Aux termes de cette théorie, il est des circonstances
• dont la survenance est imprévisible au moment de la conclusion du contrat : catastrophe,

guerre, crise économique, etc.
• qui bouleversent l’économie du contrat, dont l’exécution devient économiquement (pas

matériellement) impossible à poursuivre pour le cocontractant.
Conséquences : l’exécution du cocontractant doit se poursuivre dans l’intérêt général, mais

l’administration indemnise le cocontractant à hauteur de 90-95 % du préjudice.
Exemple le plus connu : CE 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux
En cause : une variation des cours d’une matière première totalement imprévisible et allant largement
au-delà d’un simple aléa.
II- Régime
Une fois les deux critères réunis, les circonstances donnent, le Conseil d’État considère que
l’économie du contrat est « bouleversée ».
Conséquences : Il faut poursuivre l’exécution du contrat dans l’intérêt général (continuité des services
publics), mais ne pas laisser toute la charge au cocontractant.
L’indemnité accordée tournera autour de 90 à 95 % du surcoût, laissant le reste de cet aléa à la charge
du cocontractant.
➔ Conseil d'État 9 décembre 1932, Compagnie des Tramways de Cherbourg (n° 89655)
Dans l’arrêt Compagnie des tramways de Cherbourg (1932), le Conseil d’État reprend le standard et
l’affine. Circonstances : forte inflation d’après-guerre augmentant les coûts et obligeant à augmenter fortement
les salaires. Une expertise est donc ordonnée pour calculer l’indemnité.
Le Conseil d’État considère que les pertes subies en cas d’imprévision sortent du cadre du contrat. Il
en résulte que le cocontractant subit une charge extracontractuelle qui incombe pour 90-95 % à
l’administration.
➔ CE, 14 juin 2000, COMMUNE DE STAFFELFELDEN (n° 184722)

Attention : le pas confondre imprévision et force majeure.
Il n’y a force majeure que lorsque la situation d’imprévision se pérennise. Dans ce cas, on passe du
régime de l’imprévision (continuation et indemnité) à celui de la force majeure (résiliation par le juge
et indemnité supplémentaire).
➔ Conseil d'État, 10 février 2010, SOCIETE PREST'ACTION (n° 301116)

Tout n’est pas imprévision. Cette théorie est très souvent invoquée par les cocontractants mais
rarement appliquée par le juge.
De plus, le cocontractant doit prouver que le dommage économique a bien pour origine les
circonstances exceptionnelles, et non une mauvaise gestion
SECTION 5. SUJETIONS IMPREVUES
Théorie jurisprudentielle d’usage très fréquent, presque systématiquement intégrée

désormais dans les stipulations.
Durant l’exécution du contrat, cocontractant rencontre une difficulté imprévue qui l’oblige à engager
bien plus de moyens que prévu s’il veut exécuter ses obligations contractuelles.
Cas type : construction d’un parking souterrain, se heurtant à un terrain bien plus mou ou bien plus
dur que prévu. Intempéries exceptionnelles sur un chantier.
Dans ce cas, le cocontractant a droit à une indemnisation intégrale.
Trois critères cumulatifs à respecter :

• Sujétions exceptionnelles
• Sujétions imprévisibles
• Incidences sur l’exécution des obligations contractuelles CE, 13 mai 1987, n° 35374
SECTION 6. THEORIE DU FAIT DU PRINCE
En droit privé, le fait du prince résulte de la puissance publique et constitue une cause
étrangère permettant d’exonérer de sa responsabilité celui qui n’honore pas ses obligations
contractuelles.
En droit administratif, le fait du principe désigne aussi une intervention d’une pp,, qui a des
conséquences sur l’exécution des contrats qu’elle a conclus.
Une personne publique a souvent plusieurs compétences : elle contracte avec une compétence (ex.
entretien du domaine public), et agit sous une autre (police de la conservation du domaine public,
police de la circulation, etc.
L’action en matière de police peut entraver l’exécution du contrat, sans qu’il y ait faute. Dans ce cas,
le cocontractant est indemnisé, si c’est bien la même personne publique qui a passé le contrat et pris
l’acte en entravant l’exécution.
Très rarement reconnu.
CE 29 déc. 1997, Soc. Civ. Néo-Polders, n° 146753

C’est bien l’État qui contracte et refuse l’autorisation, même si c’est la commune qui a classé.
Critères d’application :
• C’est la même administration qui agit sous ses deux compétences. Si une autre administration
agit, aucun recours.
• Imprévisible au moment de signature
• Existence d’un dommage suffisant et non une simple incidence
La personne publique engage sa responsabilité sans faute
CM N°3
Chapitre 3 : Le contentieux ces contrats administratifs
Les contrats administratifs suscitent beaucoup de contentieux. On pense intuitivement au

contentieux de l’exécution des contrats, mais les enjeux financiers des marchés, les risques de
collusion, ont fait émerger un autre contentieux, celui de la légalité même des contrats publics. Il faut
donc en connaître les bases.
SECTION 1. CONTENTIEUX DE LA LEGALITE DES CONTRATS
Les contrats sont des actes administratifs. Un contrat peut être illégal pour des raisons de
procédure ou pour son contenu. Tout cela suscite des contentieux.
L’essentiel du contentieux porte sur la formation du contrat. Beaucoup de personne ont un intérêt à
faire invalider un contrat ou à en obtenir l’annulation.
Les administrations ont tendance à éluder la concurrence lorsqu’elles passent des commandes, pour
plusieurs raisons qui ne sont pas toutes d’ordre délictueux :
• favoritisme
• corruption
Mais aussi :
• simplicité : la procédure de mise en concurrence prend du temps, lourde en procédures
• volonté de favoriser les entreprises locales (pour les collectivités territoriales mais aussi pour
l’État)
Problème, cela est contraire aux principes énoncés dans les premiers articles du CONSEIL
CONSTITUTIONNEL
• Égal accès à la commande publique
• Non-discrimination en raison de la nationalité
• Transparence (principe permettant de vérifier l’application des deux premiers)
Ces principes exigent des procédures très contraignantes pouvant durer des mois selon l’ampleur du
marché : c’est la procédure de passation, très sensible car il peut exister des collusions. C’est pourquoi
la loi a créé un recours à disposition des candidats.
Sous la pression du droit européen notamment ont été créés des dispositifs contentieux dédiés aux
différentes situations.
I- Action des candidats ou concurrents évincés
Celui qui conteste la légalité du contrat est souvent le concurrent évincé au profit d’un autre. Il
estime que la procédure était biaisée. Deux temps possibles : avant et après signature du contrat.
A) Avant le contrat : le référé précontractuel
Durant la procédure de passation, un candidat détecte une irrégularité. C’est donc un contentieux
de la formation du contrat.
• Appel d’offre sur mesure

• Absence de publication ou pas sur le bon support
• Fractionnement
• Collusion durant les étapes de discussion
• Non-respects des délais, etc.
L’Union européenne a imposé la création de deux recours afin de rendre effectif le principe d’égal
accès aux commandes publiques (directives 89/665 du 21 déc. 1989 et 92/13 du 25 fév. 1992). Ces
recours ne sont applicables qu’aux contrats de commande publics soumis à concurrence.
C’est une procédure d’urgence qui doit être engagé avant la signature du marché et le juge
doit également statuer avant la signature.
Durant la procédure de passation, un candidat détecte une irrégularité. Pendant cette procédure il
peut y avoir des manœuvres permettant de favoriser un candidat et donc d’évincer les autres.
Texte du référé → articles L551-1 ; L551-2 ; L551-3 ; L551-4
Le référé contractuel est un recours et ce recours doit permettre aux candidats potentiels de stopper
la procédure en cours de route pour éviter d’arriver à la signature. Le contrat n’est pas encore signé
mais un des candidats évincés conteste la procédure car il a découvert une irrégularité (ex : collusion).
Le contrat n’est pas signé, on est en procédure de passation.
L’idée est de savoir quelle est la formation ? La formation est le président donc c’est une formation de
référé – il va statuer tout seul pour pouvoir aller plus vite
Dans un premier temps, dans la définition du recours on a l’objet du recours et donc cela nous permet
de savoir quels arguments on va pouvoir apporter. L’objet de ce recours est de veiller à ce que la
procédure ait été respectée (obligations de publicité et de mise en concurrence) Attention : les moyens
du recours ne peuvent être que le non-respect de la procédure. On ne peut pas invoquer l’illégalité de
l’objet du marché par exemple.
Comme dans tout recours il y a une date limite avant la conclusion du contrat -le recours doit être fait
avant la conclusion du contrat
Les pouvoirs du juge doivent être effectifs et le juge doit intervenir vite et, si besoin, il doit suspendre
la procédure de passation, de la gelée (sauf intérêt général). S’il y a eu des actes intermédiaires ils sont
alors annulés. La saisine elle-même du juge bloc la signature car sinon l’entrepreneur en voyant le juge
saisi il se dépêchait de signer. Cette procédure sert à contrôler les manœuvres consistant à signer au
plus vite le contrat afin de prendre le juge de vitesse.
Ces articles sont très importants car ils s’appliquent à toutes les commandes publiques les plus
importantes (marchés publics, concessions, marchés de partenariat, baux emphytéotiques).
La recevabilité : recours aux candidats déclarés ou potentiels
B) Apres signature du contrat : le référé contractuel
Le référé précontractuel n’était pas suffisant. Une directive de 2007 modifie donc des
anciennes directives et oblige les états à créer le référé contractuel. Le contrat est signé mais un des
candidats évincés conteste cette signature car il a découvert une irrégularité a posteriori.
La formation est celle du président avec un déclenchement du délai de recours qui est la signature.
Sont recevables les candidats déclaré ou potentiels et quant au moyen seul l’irrégularité de la
procédure (non-respect des règles de publicité et concurrence) est recevable.
Le but est d’obtenir l’annulation de la signature, on ne demande pas ici des dommages et intérêts. Le
juge peut suspendre l’exécution du contrat, sauf intérêt général, puis soit il prononce la résolution du
contrat (rétroactif) soit la résiliation (non-rétroactif).
Sous la pression du droit européen notamment ont été créés des dispositifs contentieux dédiés aux
différentes situations.
II- Actions des tiers non candidats
Un contrat administratif peut léser les intérêts des tiers. Surtout si ce contrat définit les modalités
du service public, comme c’est le cas de toute délégation de service public.
Il convient donc de leur offrir une voie de droit pour tenter de mettre fin à cette situation, surtout si
elle est illégale.
A) Ouverture du recours direct contre le contrat
Avant 2014, le contrat ne pouvait être atteint qu’indirectement, par la théorie des actes
détachables du contrat. C’est la possibilité de demander l’annulation des actes unilatéraux qui
gravitent autour des contrats (Conseil d'État 4 août 1905, Martin, jurisprudence renversée) :
- Autorisation (ex. délibération de conseil municipal)
- Approbation (ex. préfet).
En 2014, le Conseil d’État ouvre une voie de droit directe avec le recours direct contre le contrat : CE
4 avril 2014, Département du Tarn et Garonne. Le requérant attaque une délibération du département
qui autorise le président du conseil général à signer un contrat. Le conseil d’état rappelle que
normalement seules les parties peuvent attaquer un contrat en s’adressant au « juge du contrat » sauf
exception en cas de clauses réglementaires. Dans ce cas, les tiers peuvent attaquer ces clauses.
Désormais, les tiers au contrat peuvent attaquer le contrat dès que leurs intérêts sont lésés (nouveau
principe qui renverse l’arrêt Martin). Ce n’est pas une demande d’annulation mais de constat
d’illégalité ou de nullité.
B) Régime du recours contre le contrat
Le délai de recours est de deux mois à compter de la publication et non de la signature, qui n’est
pas publique. Il n’est plus possible d’attaquer l’acte détachable sur le motif de l’illégalité du contrat :
renversement de la jurisprudence Martin de 1905. Il reste possible d’attaquer ces actes sur la base de
leurs propres vices de légalité. Tout moyen pour le préfet et les élus sont recevables et pour les autres
tiers seulement les vices en rapport avec leur intérêt (ex. conséquences de l’exécution du contrat sur
leur situation).
En cas de vice soit le contrat reste « exécutable » malgré le vice qui n’est pas très grave et sans
incidences soit le contrat est « régularisable » (CE 2003, Institut de recherche pour le développement)
soit il est « non régularisable » car le vice est trop grave. Dans ce dernier cas, le juge résilie ou annule
en cas de vice très grave, et au besoin indemnise.
La décision Tarn-et-Garonne n’est pas rétroactive. Elle ne prend effet qu’à compter de la lecture et ne
s’applique donc pas aux contrats en cours. La jurisprudence Martin reste donc applicable à l’espèce et
le recours contre l’acte détachable est donc recevable. L’affaire Tarn-et-Garonne sera jugée selon la
jurisprudence Martin.
La jurisprudence Cayzeele (10 juill. 1996) est maintenue : elle permet à tout tiers de demander
l’annulation des clauses réglementaires d’un contrat administratif.
Ces clauses organisent le service public qui est confié au cocontractant : elles ont donc une incidence
directe sur le tiers usager, dont la situation juridique est affectée.
SECTION 2 : CONTENTIEUX DE L’EXECUTION DES CONTRATS

I- Le contentieux des mesures d’exécution
Ce contentieux relève d’enseignements spécialisés. Il est dévolu au « juge du contrat » qui est le
juge administratif, mais avec des pouvoirs adaptés.
Ce qu’il faut néanmoins en savoir : ce contentieux est réservé aux parties qui contestent les mesures
d’exécution du contrat. Elles demandent donc l’annulation de ces mesures, des injonctions de la part
du juge sur l’autre partie, ou une indemnisation.
Par exemples :
- La personne publique décide de modifier certains éléments de travaux, ce qui a des
incidences financières. Faute d’entente sur le montant, il est fait appel au juge du contrat
qui peut indemniser le cocontractant.
- La personne publique décide d’appliquer des pénalités de retard : le cocontractant peut
les annuler ou les réduire.
- La personne publique décide de résilier le contrat pour faute.
- La personne publique décide d’invoquer la garantie des constructeurs en cas de dommage
- Liquidation finale du montant du marché (quand le montant dépend de certains facteurs
déterminés lors de la signature)
- Refus de réceptionner l’ouvrage, etc.
Sont en jeu des droits subjectifs. Le juge du contrat est donc un « juge de plein contentieux ». Il peut
annuler certaines mesures, mais aussi en modifier d’autres ou prononcer des indemnisations. Face à
un contentieux foisonnant, il existe des procédures de règlement amiable (RAPO), et donc assez peu
de contentieux devant le juge grâce à ce filtrage qui permet de limiter le contentieux.
II- Le principe de loyauté des relations contractuelles
On s’attardera ici sur un seul point : il arrive qu’une des parties au contrat tente de se soustraire à
ses obligations contractuelles en invoquant, en cours d’exécution du contrat, un vice dans la formation
de ce contrat. Le but est de faire juger que le contrat est invalide et qu’il n’y a donc plus lieu de le
respecter. C’est une stratégie que certaines collectivités territoriales ont tentée, d’abord avec succès.
Par exemple, en cas de changement de majorité municipale, le nouveau maire lié aux contrats de
l’ancien maire, tente de remettre en cause les contrats anciens. Or dans une procédure de passation,
il est souvent aisé de trouver une irrégularité qui à l’époque n’a pas été invoquée ou détectée. Il
demande alors au juge du contrat de déclarer le contrat invalide, et obtient gain de cause par
application du principe de légalité. Par application du principe de légalité, c’est donc celui de sécurité
juridique qui était sacrifié. Pour cette raison, le Conseil d’État a décidé de consacrer un principe général
du droit de loyauté des relations contractuelles (en droit privé : la bonne foi, C. civ. Art. 1104 anc. 1134)
: CE, 28 déc. 2009, Commune de Béziers.
La Cour de cassation s’est alignée, mais avec un exemple de vice trop grave pour être régularisé :
l'incompétence de l'autorité signataire emporte la nullité absolue du contrat : Cour de cassation, 1re
civ. 16 janvier 2013.
PARTIE 2 : LA POLICE ADMINISTRATIVE

La police désigne dans son acception courante les forces de l’ordre, telles qu’elles apparaissent
aux yeux de la majorité des citoyens : l’ensemble des moyens humains et matériels destinés à assurer
l’ordre public, sous son aspect sécuritaire. Le cours des évènements humains montre que la police est
également sanitaire, environnementale, économique, numérique, etc., et que, finalement la police
assure dans tous les secteurs d’activité une sécurité en quelque sorte « sectorielle » dans le but de
maintenir un ordre public global. Outre les forces classiques de l’ordre, généralement en uniforme, il
existe donc d’autres forces de l’ordre viellant à l’ordre public sanitaire, l’ordre public environnemental,
l’ordre public économique, l’ordre public numérique, etc. A côté des inspecteurs et autres agents de
la police nationale et de la gendarmerie, il existe donc des inspecteurs de la santé, des inspecteurs de
l’environnement, des inspecteurs de la concurrence, de la consommation et de la répression des
fraudes, etc., autant de forces de l’ordre dotées de pouvoirs de police.
C’est l’aspect institutionnel ou organique de la police intéresse l’administrativiste et en particulier

la science administrative :
- Comment sont organisées ces forces ?
- Quels buts leur confier ? Cette question dépend étroitement de la notion d’ordre public et du
contenu que, répondant à des attentes sociales, le législateur souhaite lui donner.
- Cette organisation est-elle efficace au regard du but affiché ?
Ces questions, qui ne prétendent pas résumer la réflexion menée surtout en sociologie, en économie,
en science politique ou encore en philosophie, font également l’objet d’études juridiques. Elles
intéressent l’étudiant en droit qui y trouve de nombreux débouchés (exemple : DGCCRF).
La police administrative au sens du présent cours recouvre l’activité de ces forces de police dans leur
diversité, en vue de préserver l’ordre public sous toutes ses formes, ou de le rétablir : les finalités qui
leur sont assignées par les textes; les outils juridiques dont les forces de police disposent pour arriver
à leurs fins; la manière dont le juge en contrôle le maniement.
Titre I : Les finalités de la police administratives
En tant qu’activité de l’administration, la police administrative se définit d’abord par ses

finalités générales, distinctes de celles de la police judiciaire. Et au sein de la police administrative, la
multiplicité des finalités, a conduit à créer des polices administratives spéciales, à côté de la police
administrative générale.
Chapitre 1 : Police administrative et police judiciaire

SECTION 1 : FONDEMENTS ET ENJEUX DE LA DISTINCTION
I- Fondements
La loi des 16 et 24 août 1790 n’a pas seulement eu pour conséquence la création d’un ordre
juridictionnel administratif auteur de son propre droit. Elle rendit nécessaire de distinguer, parmi les
mesures de police, celles qui relèvent de l’administration et dont les juridictions judiciaires ne doivent
pas connaître, et celles qui, relevant de la répression, entrent logiquement dans le ressort de la justice
pénale. Cette distinction est entrée en vigueur dans le droit positif avec le Code des délits et des peines
du 3 brumaire an IV.
Le Conseil constitutionnel reprend cette distinction et en sanctionne le non-respect en vertu du
principe de séparation des pouvoirs, dans une perspective inverse mais parfaitement compatible : la
protection de la compétence du juge judiciaire, gardien des libertés individuels, à l’égard des mesures
de police judiciaire (CONSEIL CONSTITUTIONNEL 19 janv. 2006, Loi relative à la lutte contre le
terrorisme).
II- Enjeux
Le Code des délits et des peines, en ce qu’il distingue les polices administrative et judiciaire, est repris
au Code de procédure pénale, article 12 à 14. Ainsi, avant même de connaître le fond de la distinction,
on en découvre les enjeux : l’activité de police judiciaire et celle de police administrative sont exercées
par les mêmes agents publics ou presque :
- Tout agent des forces de l’ordre, ainsi que les maires et leurs adjoints, exerce une mission de
police administrative, ce qui le place sous les ordres du préfet (ou préfet de police selon les communes)
- Parmi ces agents, certains sont officiers de police judiciaire (article 15 du CPP) et exercent à ce
titre, également, une mission de police judiciaire. Ils sont alors « sous la direction » du procureur de la
République (autorité judiciaire) et la « surveillance » du procureur général.
Ce dualisme fonctionnel n’est pas en soi une anomalie : il est logique que l’agent chargé de surveiller
le respect de l’ordre public puisse poursuivre un éventuel fauteur de troubles et l’amener devant un
juge. Cette logique, dans un contexte de dualisme juridictionnel, implique d’être à même d’opérer la
distinction entre une mesure ou un acte de police judiciaire et un acte ou une mesure de police
administrative. Non seulement le régime juridique est différent, mais seul le juge administratif est seul
compétent à l’égard de la police administrative.
SECTION 2 : CRITERES DE DISTINCTIONS
La police administrative a donc pour finalité la prévention des troubles à l’ordre public, ce que
précisait déjà le Code des délits et des peines (art. 19 al. 2).
La police judiciaire a pour finalité, aux termes de l’article 14 du Code de procédure pénale, « de
constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs ».
Elle contribue donc au processus de répression des troubles à l’ordre public : elle appréhende les
personnes présumées auteures de troubles, rassemble les preuves, puis elle est dessaisie au profit du
juge pénal. Elle n’interviendra plus que pour apporter son aide à la justice dans l’administration de la
preuve de culpabilité. Ce processus inclut la répression des tentatives de trouble à l’ordre public, et
s’étend à l’ensemble des infractions (contraventions, délits, crimes).
Sur le terrain, les deux fonctions s’enchevêtrent fréquemment. Lorsqu’une opération de police est
menée, elle commence souvent par de la surveillance, et peut se poursuivre par de la répression. La
mise en œuvre concrète de la distinction s’avère alors délicate.
I- La finalité de l’opération ou de l’acte
En théorie, la distinction est simple, et repose sur un critère finaliste. La police administrative tend
à:
- Prévenir les atteintes à l’ordre public.
- Au besoin rétablir l’ordre public lorsqu’il est troublé (après une catastrophe par exemple, il
faut rétablir la sécurité et éviter de nouveaux troubles induits par le trouble initial),
- Prévenir la commission d’infractions pénales constitutives de troubles à l’ordre public.
II- La mise en œuvre de la distinction

A) Cas simple
Le critère finaliste s’applique in concreto : lorsqu’une opération de police (sur le terrain) s’analyse
comme concourant à la recherche de malfaiteurs, elle relève de la police judiciaire. Le contentieux de
cette opération, qu’il soit initié par les personnes visées, ou encore par des tiers affectés, relève du
juge judiciaire.
Le principe a été énoncé avec l’arrêt CE, Consorts Baud, 1951 qui met en cause la responsabilité de
l’État en raison de la mort d’un tiers lors d’une fusillade opposant la police à des malfaiteurs.
Inversement, toute mesure n’ayant pas pour objet ni de constater des infractions ni de les réprimer
relève du juge administratif. Dans l’arrêt Frampar de 1960, est en cause une saisie, ordonnée par le
préfet, de journaux à Alger, en raison de la diffusion d’informations susceptibles de provoquer des
troubles à l’ordre public.
Le Conseil d’État commence par constater que, malgré un visa renvoyant au Code d’instruction
criminelle, le préfet menait une opération de police administrative et non judiciaire. Il en déduit que
cette saisie relève bien du juge administratif (compétence), puis il annule sur le fond l’arrêté du préfet,
car fondé sur le Code pénal alors qu’il aurait dû se fonder sur une législation différente, en l’espèce
une loi de 1956 portant mesures exceptionnelles tendant au rétablissement de l'ordre, à la protection
des personnes et des biens et à la sauvegarde du territoire de l'Algérie.
B) Cas complexe
Les affaires Baud et Frampar, pour avoir abouti à des décisions de principe, n’en étaient pas moins
binaires : une opération menée par la police est soit administrative, soit judiciaire. Dans bien d’autres
cas, une opération de police administrative se transforme en opération de police judiciaire, ou
inversement (mais plus rarement). Lorsque, au cours de cette opération, un dommage se produit, il
est indispensable de connaître la nature de l’opération au moment du dommage, afin d’en déduire la
compétence juridictionnelle (autrement dit, quel juge ordonnera la réparation).
Dans bien des cas, la césure entre les deux opérations apparaît facilement aux yeux du juge. A compter
du moment où, au cours d’une opération de police administrative, une infraction est commise et que
les forces de l’ordre s’emploient à en appréhender l’auteur, on entre dans le domaine de la police
judiciaire. Enfin, dans d’autres cas, les faits sont trop enchevêtrés pour établir une chronologie fiable.
Le Tribunal des conflits a donc dégagé une méthode simplificatrice : selon les faits, le dommage sera
considéré comme trouvant « essentiellement » son origine dans l’aspect administratif de l’opération
de police administrative, ou au contraire dans l’aspect judiciaire. C’est l’arrêt du Tribunal des conflits
du 12 juin 1978, Soc. Le Profil (arrêt de principe).
Le but d’une opération de police est déterminant pour sa qualification. Peu importe qu’il y ait erreur
des forces de l’ordre sur les faits. Il suffit qu’elles croient avoir à faire à une infraction, pour que
l’opération relève de la police judiciaire. Il importe en revanche que l’opération soit bien en lien avec
une infraction, ce qui n’est pas le cas lorsqu’une personne, trouvée en état d’ivresse sur la voie
publique, est conduite en cellule de dégrisement pour sa sécurité et celle des tiers (TC, 18 juin 2007).
Autres exemples. Les échanges de renseignements entre deux polices, l’une française, l’autre
espagnole, à propos d’un trafic de stupéfiants et ayant permis l’arrestation des trafiquants, ne
constituent pas des actes de police judiciaire (Cass. Crim. 1er avril 2015).
Chapitre 2 : Police administrative générale et polices administratives spéciales
Distinguer la police administrative de la police judiciaire constitue l’étape obligée pour

déterminer le juge compétent et donc le régime juridique applicable à une opération ou un acte de
police. Mais d’une part, cela ne définit pas la police au sens matériel, qui renvoie à une organisation
politique.
Selon Platon (428-347 av. J.-C), la police est « la vie, le règlement et la loi par excellence, qui maintient
la Cité ». Selon Aristote (384-322 av. J.-C), la police représente « le bon ordre, le gouvernement de la
ville, le soutien de la vie du peuple, le premier et le plus grand des biens » (L’Ethique à Nicomaque, Livre
VII). Enfin selon Isocrate (436-338 av. J.-C.) : « la police est l’âme de la cité, elle y opère les mêmes
effets que l’entendement dans l’homme, c’est elle qui pense à tout, règle toutes choses, procure tous
les biens nécessaires aux citoyens, éloigne de leur société tous les maux, toutes les calamités qu’ils
auraient à craindre ».
D’autre part, la distinction entre police administrative et police judiciaire ne renseigne que
partiellement sur la finalité de la police administrative.
Mais il reste une notion fondamentale dont dépend l’essence même de la police : celle d’ordre public.
Cette notion sous-tend toute la définition de la police : elle explique la police administrative générale.
Elle explique aussi, en creusant l’idée d’ordre public, dans la définition de la police administrative
spéciale.
SECTION 1 : LA POLICE ADMINISTRATIVE GENERALE
Prévenir, rétablir l’ordre public : empêcher les « troubles » de se produire (y compris les infractions
pénales, qui constituent des troubles), anticiper les risques de trouble. Et lorsqu’un tel trouble se
produit, empêcher l’aggravation et la survenance de troubles associés
I- La notion d’ordre public

A) Un équilibre social
L’ordre public découle d’un équilibre, dans une société donnée à un moment donné, entre les
droits individuels et les servitudes de la vie collective. Il faut se garder de la vision fréquente de
« sacrifice » des libertés individuelles au profit du collectif, car l’individu tire aussi profit de cet équilibre
: sans conditions minimales d’ordre public, l’exercice même par chacun de ses libertés et droits
fondamentaux est compromis. Droits individuels et droits collectifs sont donc intimement liés et se
confortent. L’ordre public est donc l’ossature de toute vie en société, et la police administrative son
calcium. Elle prévient la rupture de l’équilibre, ou le rétablit, selon des valeurs sociales toujours
différentes selon les sociétés, et toujours mouvantes selon les époques.
En France, l’ordre public repose, en droit, sur un équilibre favorable aux libertés individuelles : « Le but
de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme »
(DDHC, art. 2).
Il en résulte que « La liberté est la règle, et la restriction de police l’exception », selon le commissaire
du gouvernement Corneille, dans une affaire Baldy (CE 10 août 1917)
Reste que cet équilibre est toujours précaire, comme l’a montré l’atteinte majeure aux libertés qu’a
constitué le confinement de mars-avril-mai 2020, destiné à rétablir l’ordre public sanitaire.
Cette notion est donc axiologique. Il en résulte une notion imprégnée des valeurs en cours. L’équilibre
social sur lequel repose l’ordre public est donc, comme ces valeurs, extrêmement mouvant :
- Dans l’espace : aucune des grandes démocraties n’a la même conception de la liberté
d’expression, du respect de la vie privée, des libertés économiques, etc. Les atteintes qui
pourront être portées à ces libertés au nom de l’ordre public moral ne seront donc pas de la
même intensité.
- Dans le temps, la police des médias (aussi appelée la « censure ») constitue un parfait exemple
de baromètre : elle n’a pas la même intensité selon les pays, et surtout dans un même pays
selon les époques
La notion d’ordre public ne doit pas être confondue avec celle de libéralisme ou de démocratie. Sous
un régime totalitaire, l’ordre public est également indispensable pour la survie même du système, mais
son équilibre et sa finalité diffèrent : moins de libertés individuelles, les seules libertés concédées étant
celles orientées vers une idéologie, des valeurs. Toute société possède donc sa forme d’ordre public
plus ou moins libérale qui en assurent la pérennité, et les auteurs anciens ne manquent pas de se
référer à l’Ancien Testament, en particulier aux Hébreux et leurs nombreuses lois de police imposées
par Dieu (nourriture, défense de l’idolâtrie, respect de certaines mœurs)
B) L’ordre public, fondement juridique d’atteintes aux droits et libertés
Au vu de ce qui précède, on comprend les mesures tendant à la préservation de l’ordre public

facilitent l’exercice de certains droits et libertés :
- C’est la réglementation et la surveillance de la circulation routière qui rend plus sûr et
facile d’aller et venir sur la voie publique
- C’est la réglementation et la surveillance des bruits qui préserve le droit à la santé de
chacun ;
- C’est la réglementation et la surveillance des médias qui permet à chacun de bénéficier
d’une liberté d’information et d’expression ;
- C’est la limitation des manifestations prosélytes de la religion qui permettent à chacun de
pratiquer sa religion… ou pas ; etc.
- C’est la limitation de la circulation qui permet de préserver le droit à la vie
La réglementation et la surveillance ne suffisent pas à assurer l’ordre public. La menace pénale vient
compléter le dispositif : c’est parce que la contrefaçon ou la copie sont pénalement réprimées que tout
un chacun peut espérer créer librement et vivre de ses créations. Ainsi, la politique pénale fait partie
des outils de prévention des troubles. Elle relève d’autres disciplines, notamment la science politique.
Mais une fois précisé que l’ordre public est inhérent à toute organisation sociale, même libérale et
parfaitement démocratique, il faut bien admettre que, juridiquement, le maintien de cet ordre public
ne peut s’opérer qu’en limitant des droits et libertés.
Toute mesure de police porte par construction atteinte aux libertés, mais le système libéral même
l’exige : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits
naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres Membres de la Société la
jouissance de ces mêmes droits » (DDHC, art. 4).
Les risques pandémiques conduisent à renoncer au moins partiellement à certains droits comme celui
au respect de la vie privée ou la liberté d’aller et venir, afin de limiter les risques de contagion. Les
risques d’attentats ont abouti à une plus grande intrusion policière dans nos vies, et une liberté de
circulation entravée par de multiples contraintes de sécurité (fichage des voyageurs, contrôles de
sécurité).
Pour ces raisons, les mesures de police doivent être limitées.
C) Des atteintes aux limites
Dès lors qu’il est admis que l’ordre public nécessite des limitations de libertés par des mesures de
police, et que notre système juridique est d’essence libérale, les limitations en question doivent être
nécessaires et proportionnées à l’objectif recherché.
C’est à ces conditions que police et libertés peuvent être conciliés de façon acceptable.
S’agissant des mesures de police administrative, c’est le juge administratif qui vérifie les conditions de
cette conciliation. Seuls deux droits fondamentaux ne souffrent aucune conciliation : le droit de ne pas
être soumis à la torture ni à des peines ou traitement inhumains ou dégradants (Conv. EDH, art. 3 ) et
celui de ne pas être réduit en esclavage (Conv. EDH, art. 4). Même le droit à la vie n’est pas absolu, dès
lors que les forces de l’ordre peuvent, dans certaines circonstances, attenter à la vie des personnes.
En sommes tous les droits, toutes les libertés ou presque, sont conciliables.
Reste à savoir dans quel but, ce qui conduit à étayer le contenu de l’ordre public.
II- Buts de la police administrative générale
Comme toute prérogative administrative, la police ne s’exerce que dans l’intérêt général. L’ordre
public est réputé d’intérêt général, puisqu’il s’agit d’un objectif de valeur constitutionnelle consacré
dès 1982, en même temps que la notion même d’objectif de valeur constitutionnelle. L’État est tenu
de maintenir l’ordre public, en mettant en œuvre les moyens juridiques et matériels dont il dispose.
Mais il ne peut utiliser ces moyens dans un autre but que l’ordre public. Toute mesure de police
administrative prise dans un autre but que ceux compris, dans la société française, comme faisant
partie des exigences de l’ordre public, est illégale.
A) Les buts initiaux de la police administrative : la trilogie
En même temps que les paroisses d’Ancien Régime devenaient des « municipalités » avec la loi du
14 décembre 1789, le législateur entendait encadrer le pouvoir de police des quelque 44 000 maires
nouvellement installés alors que parallèlement celui de l’État n’était pas limité. Cette disposition se
retrouve, étayée, à l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, qui constitue le
« catalogue » actuel des buts de la police municipale, auquel une loi du 20 décembre 2014 a ajouté la
réglementation de la fermeture annuelle des boulangeries. Ce catalogue a été résumé à une « trilogie »
:
- Sécurité publique
- Tranquillité publique
- Salubrité publique
La trilogie s’applique à l’ensemble des autorités de police administrative générale, nationales ou

locales.
1) Sécurité publique
La sécurité est une condition essentielle de l’exercice des libertés individuelles. La police de la
sécurité vise ainsi :
- Les accidents : sur la voie publique, dans les lieux publics
- Les catastrophes : il ne s’agit pas d’empêcher les catastrophes naturelles ou d’origine humaine,
mais d’en anticiper les effets dommageables lorsque c’est possible
- Autres dangers comme ceux résultant de la divagation d’animaux (art. L. 2212-2. 7°).
Ce but justifie aussi les contraintes individuelles visant à l’autoprotection. L’autorité de police a pu
imposer le port de la ceinture de sécurité contre la liberté individuelle, afin de afin de « réduire les
conséquences des accidents de la route » (CE 4 juin 1975, Bouvet de la Maisonneuve). A noter que le
Code général des collectivités territoriales concerne la police municipale. Mais la police administrative
générale étatique, par assimilation jurisprudentielle, vise les mêmes buts.
2) Tranquillité publique
L’impératif de tranquillité publique vise les nuisances de nature à entraver la bonne marche
des activités humaines. N. Delamare, dans son Traité de la police, énonce la tranquillité comme le
« premier objet des sociétés » avec la « vie commode ». Les odeurs font partie de ces nuisances et
justifient une intervention de l’autorité de police administrative générale.
3) Salubrité publique
L’impératif de salubrité publique prend un relief tout particulier avec le développement de

pandémies à l’échelle mondiale, telle que celle due au coronavirus de 2020. Pour autant, la salubrité a
constamment animé les autorités de police. Sans qu’il faille y voir une chronologie, la police de la
salubrité connaît deux composantes étroitement liées, mais aux modes d’action différents :
- l’hygiène publique. Les mesures d’hygiène publique tendent à la préservation d’un
environnement « salubre », c’est-à-dire n’affectant pas la santé humaine. Les espaces publics
ne doivent être vecteurs de maladies. Une première grande loi sur les logements insalubres
est votée en réaction aux épidémies urbaines de choléra, le 13 avril 1850, instaurant une police
spéciale du logement.
- la santé publique. La police de la santé publique, ou police sanitaire, s’est démarquée de
l’hygiène publique avec les progrès de la médecine. L’hygiène publique agit sur
l’environnement humain (l’hygiène privée ne relève pas du droit public), tandis que la santé
publique est plus intrusive. La toute première loi relative à la protection de la santé publique
du 15 février 1902 instaura la vaccination antivariolique obligatoire et créa les bases de la
législation actuelle en matière de police de la santé publique. Le Conseil d’État range les
impératifs de santé publique parmi les prérogatives du premier ministre, les raccrochant donc
à la trilogie (CE 19 mars 2007, Mme Le GC).
Si la police administrative générale conserve dans son champ les risques sanitaires et donc la lutte
contre toutes les atteintes à la santé, cette mission est devenue si technique que se sont développées
des polices administratives sanitaires spéciales au détriment de la police générale, dont les outils ne
sont pas adaptés. Les politiques sanitaires supposent des atteintes aux libertés individuelles et en
particulier la libre disposition de son corps ou le droit au consentement en matière de soins médicaux
(ex. vaccinations ou examens obligatoires), autant de garanties qui supposent l’intervention de la loi.
Dès lors, la police générale se cantonne le plus souvent aux aspects liés à l’hygiène dans les lieux
publics, domaine naturel de l’autorité publique, et qui n’affecte pas directement les personnes.
B) Le dépassement de la trilogie
Sécurité, tranquillité, salubrité sont apparues, à la fin du XX° siècle, comme ne couvrant pas
suffisamment tous les domaines de l’ordre public. C’est l’ordre public qui, sous l’effet d’une demande
sociale, a connu un essor spectaculaire au point qu’il est désormais question d’ordres publics. La
trilogie légale est très vite apparue comme ne couvrant pas toutes les facettes de l’ordre public.
Concrètement, la police administrative est entrée dans le domaine de l’immatériel, poursuivant un
ordre public qui lui-même se dématérialise pour pénétrer nos âmes.
Reste que la trilogie traditionnelle offre une vision bien étriquée de la police administrative générale
lorsqu’on analyse à la fois les textes et la jurisprudence, depuis même le début du XX° siècle. Il est ainsi
possible d’allonger la liste des buts de police, mais plus de la compléter.
1) La moralité publique
La police des mœurs remonte à la nuit des temps. Si le législateur n’a pas mentionné la moralité
publique parmi les buts de la police administrative, c’est probablement par crainte d’une
surinterprétation d’un retour à un « ordre moral » toujours connoté et fortement attentatoire aux
libertés notamment d’opinion, de conscience, de religion, d’expression, comme cela s’est d’ailleurs
produit sous le régime de Vichy entre juillet 1940 et juin 1944.
La « moralité publique » vise non pas à dicter les consciences mais, tout de même, à éviter qu’elles ne
dérivent et donc à les protéger des mauvaises influences extérieures.
Ainsi, un maire peut interdire la projection publique d’un film sur le territoire de sa commune, dès
lorsqu’il juge, circonstances locales à l’appui, qu’il existe un risque de trouble à l’ordre public en raison
du caractère immoral de ce film : CE sect. 18 déc. 1959, Sarl Les films Lutetia. Deux conditions doivent
être réunis en somme pour que l’interdiction soit légale :
- Le caractère immoral (pornographique, violent, incitant à la violence, etc.)
- Le risque de trouble sérieux au vu des circonstances locales particulières, ce trouble n’étant
pas nécessairement matériel, mais moral.
A l’occasion de la sortie du film « Liaisons dangereuses », le Conseil d’État (Ass., 19 avril 1963) eut à
statuer sur onze arrêtés d’interdiction. Il en valida certains en raison des caractéristiques de la
population locale (ville de pèlerinage, nombre important d’établissements scolaires), ou encore de
protestations émanant de milieux locaux (notamment religieux catholiques à l’époque).
Cette jurisprudence n’a pas manqué d’alimenter les craintes d’un retour de l’ordre moral, mais elle
s’appuie sur des précédents.
- Par un arrêt du 7 novembre 1924, le juge validait l’interdiction de combats de boxe, reprenant
à son compte le motif du maire, à savoir « l’hygiène morale ».
- La « moralité publique » était d’ailleurs associée au « bon ordre » de la loi sur la police
municipale, en tant que but légal de la police administrative, notamment à l’encontre des
maisons de prostitution (CE, 17 déc. 1909).
- La « décence » en matière de tenue vestimentaire a également animé les prétoires (CE sect.
30 mai 1930).
CM N°4
La moralité publique a toujours été une préoccupation des maires. La jurisprudence Lutétia
s'appuie sur des précédents: en 1924, le juge validait l'interdiction de combats de boxe reprenant à
con compte le motif du maire «l'hygiène morale». La moralité publique était associée au bon ordre de
la loi sur la police municipale en tant que but légal de la police administrative notamment à l'encontre
des maisons de prostitution. Aussi décence en matière de tenue vestimentaire.
Le risque est que cela tourne à une police des mœurs. Le CE s'en méfie donc encadre.
L'objectivisation par la notion de circonstances locales interdit désormais de justifier des arrêtés
d'interdiction qui se fondent juste le caractère immoral du film: il faut des circonstances concrètes.
Il y a d'autres supports d'expression que les maires ont censuré: affiches publicitaires par exemple. Le
juge sévi dès que l'interdiction est fondée non sur un risque de trouble mais sur les convictions du
maire ou celles supposées de ses administrés.
La moralité publique devient la 4ème composante de l'ordre public. Il n'y a pas d'arrêt de principe car
la moralité publique concerne différents secteurs. C'est la sphère publique qui est concernée en
matière de police de la moralité publique = pas la sphère privée. C'est le fait de heurter la moralité
publique (on fait ce qu'on veut chez nous en termes de moralité). L'autorité de police n'est que sur
l'espace public.
2) Le respect de la dignité de la personne humaine
Arrêt de principe: CE, ass 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge.
Une des activités qui faisait fureur était le lancer de nain. Il était emmitouflé dans du tissu et lancé avec
un canon élastique. Cette personne est payée suivant un contrat de travail. Le maire a estimé que cette
activité était contraire au respect de la dignité humaine et l'a interdit. Le CE valide l'arrêté
d'interdiction et consacre le principe du respect de la dignité de la personne humaine comme l'un des
composants de l'ordre public.
Cette notion de dignité humaine fonctionne avec des critères de mises en œuvre mais + simple que
pour la moralité publique: dès qu'il y a atteinte à la dignité humaine, ce non-respect suffit à interdire,
pas besoin de circonstances locales particulières.
Le CE s'est appuyé sur l'article 3 de la ConvEDH qui interdit les traitements inhumains, dégradants
(torture, esclavage..). Cet article est l'un des seuls qui n'a pas de condition à la différente de la plupart
des autres articles de la ConvEDH. Les deux seuls droits qui sont inconditionnels sont le droit à la vie +
le droit de ne pas subir un traitement dégradant.
➔ dès qu'il y a un traitement dégradant, l'interdiction est justifiée.
Le CE a consacré le principe de dignité humaine en principe constitutionnel (loi de Bioéthique en 1994)

avant pour fondement la 1ère phase du préambule de la Constitution de 1946. Le CE s'appuie
désormais sur ce principe qui prime sur la liberté individuelle mise en avant dans l'arrêt de principe (le
nain était consentant, rémunéré et protégé).
Depuis il y a eu beaucoup d'arrêts mais peu de censures: peu de cas où publiquement, il y a une volonté
de dégrader la personne humaine, de porter atteinte à la dignité humaine.
Autre exemple: Une association avait envisagé la mise en place d'une soupe populaire à base de cochon. Le préfet
l'a interdit et le CE dit qu'il y a bien une atteinte à la dignité de la personne humaine car volonté délibérée
d'exclure certaines personnes de la possibilité de manger = problème de traitement indigne de ceux qui ne
mangent pas de porc.
Contre-exemple : un boulanger fait des pâtisseries figurant des personnages de couleur noire présentés dans
une attitude obscène. Une association de lutte contre le racisme demande au maire d'interdire ces pâtisseries, il
refuse et le juge dit que ce refus est justifié car même si ça s'inscrit dans l'iconographie colonialiste est de nature
à choquer, l'abstention puis le refus du maire d'user de ses pouvoirs de police pour y mettre fin ne constituent
pas une illégalité manifeste portant atteinte à une liberté fondamentale (CE, 16 avril 2016, Sarl Grasse Boulange)
➔ c'est du cas par cas. Pour faire respecter la dignité humaine, il faut des mesures juridiques de
la part de l'autorité de police administrative. Cela ne veut pas dire que seules les interdictions
suffisent, le respect de la dignité humaine appelle des obligations négatives mais aussi des
obligations positives (protéger la santé, installer des équipements sanitaires: pas de la police
mais permet de respecter la dignité humaine).
Affaire Dieudonné : comédien et humoriste a tourné au militantisme dans ses spectacles. Le problème
est que son combat n'était pas humanitaire mais dirigé contre certaines communautés qui l'a amené
à commettre des infractions pénales (injures raciales, incitation à la haine raciale..) pour lesquelles il a
été jugé. La particularité est que beaucoup de ses infractions ont lieu pendant ses spectacles. Des
maires les ont donc interdit. A chaque fois il allait devant le juge, 3 phases se sont passées :
➔ Au début, les scandales étaient hors de ses spectacles (révisionnismes, soutient à l'Iran..) donc
pas possible d'être interdits.
➔ Au bout d'un moment ses spectacles sont le lieu de son militantisme et d'infractions pénales.
Le spectacle a été interdit car les autorités ont constaté qu'il est un trouble à l'ordre public:
atteinte à la dignité humaine, propos pénalement répréhensibles. Le CE valide l'interdiction en
se fondant sur le respect de la dignité humaine, la cohésion nationale (principe qui veut que la
police puisse agir pour faire en sorte que personne ne soit exclu de la communauté nationale)
car la haine raciale y porte atteinte + la police est autorisée à prévenir des infractions pénales.
➔ Puis il continue a publié sa haine sur des vidéos mais sur ses spectacles il s'est calmé donc en
2017 quand le maire de Marseille a voulu interdire, le CE a dit qu'il n'y avait pas d'atteinte à la
dignité humaine.
III- Les autorités titulaires du pouvoir de police administrative générale
Comme on est dans un Etat de droit, le citoyen doit savoir qui détient les pouvoirs de police.
Comme la police administrative porte atteinte aux libertés, l'autorité qui use de ce pouvoir doit être
compétente et légitime. Il y a les autorités nationales et locales.
A) Police administrative nationale: premier ministre
Arrêt de principe: CE, 8 août 1919, Labonne: le requérant s'est vu retirer son certificat de
capacité à la conduite après 2 contraventions en vertu d'un décret. Il conteste cette décision en disant
que le chef de l'Etat n'est pas compétent à instituer une réglementation de la circulation. Le CE dit
qu'indépendamment de toute habilitation législative, le chef de l'Etat agit en vertu de ses pouvoirs
propres lorsqu'il détermine les mesures de polices applicables sur le territoire.
Ce principe a été adapté aux institutions mais n'a pas bougé: il y a au sein de l'exécutif une autorité qui
a des pouvoirs propres qui va pouvoir en vertu d'eux prendre des mesures de police. Sous la Vème
République c'était le président du conseil et sous la Vème République, le premier ministre.
Le Conseil Constitutionnel a repris cette JURISPRUDENCE à son compte alors même que l'article 34 de
la Constitution réservait la réglementation des libertés au législateur «l'article 34 de la Constitution n'a
pas retiré au chef du Gouvernement les attributions de police générale qu'il exerçait antérieurement,
en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute habilitation législative...»
Le pouvoir de police administrative général relève au niveau national du pouvoir réglementaire

autonome de l'article 37 de la Constitution.
B) Police administrative locale: préfets et maires
Le préfet représente l'Etat, il peut prendre des mesures car investi d'un pouvoir de police
générale par le législateur. Il intervient dès que le champ d'une commune est dépassé par un trouble
et lorsque le maire est resté inactif face à un trouble à l'OP : le préfet a en charge les intérêts nationaux
y compris face aux autorités décentralisées donc peut intervenir à leur place si elles n'interviennent
pas.
A la campagne, la gendarmerie nationale intervient: le maire appelle les forces de police quand il a
besoin. Dans des communes ou les ensembles urbains qui dépassent 20 000 habitants et où se
développe une délinquance de type urbain = on passe à un régime de police d'Etat où la police ne
dépend pas du maire mais du préfet qui dispose des forces de police. S'il y a des gendarmes en région
parisienne c'est qu'il y a des dérogations.
Ainsi, dans les communes à police d'Etat, un maire ne peut en principe réglementer les jeux, interdire
une manifestation..
A paris, il existe un préfet de police depuis 1800 qui s'occupe exclusivement de la police. Le
maire de Paris qui n'avait aucun pouvoir de police au début a peu à peu obtenu des compétences:
police de la salubrité, funérailles.. (tous les maires de Paris ont revendiqué + de pouvoir pour ne pas
dépendre du préfet de police).
Le préfet de police est préfet de Paris + de 3 départements de la petite couronne. Dans les Bouches-
du-Rhône, préfet de police mais qui est le délégué du préfet de département.
Le maire est chargé sous le contrôle administratif du préfet de la police municipale, rurale et
de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs + police de la circulation sur les voies communales,
en charge du bon ordre dans les rassemblements.
Il agit comme autorité de l'Etat quand il fait de la police + représentant de ses habitants = dualisme
fonctionnel.
Le président du conseil départemental: intervient essentiellement sur le domaine du

département (routes départementales hors agglomérations) = exerce une police administrative
générale mais dans un champ limité
SECTION 2: LES POLICES ADMINISTRATIVES SPECIALES
Elles sont en plein développement. Elles sont spéciales par leur but: la finalité finale est l'ordre
public mais celle immédiate est différente. Elles s'attaquent à d'autres sources de troubles en
particulier des troubles nouveaux, d'ordres techniques lorsque la police administrative générale n'est
pas suffisante: celle-ci est binaire et ne peut qu’interdire ou non et interdire partiellement
Face à un immeuble dangereux, la police générale est impuissante donc il faut d'autres outils donnant
à l'autorité des pouvoirs spéciaux répondant à un trouble spécial: injonction de la prescription de
travaux et au besoin évacuation des personnes.
En fonction du trouble, on crée une police spéciale doté d'outils juridiques
Ce sont des dispositifs de police pas basé sur des interdictions mais d'autres actes. Des polices spéciales
sont créés très souvent (police des logements insalubres)
I- Principes régissant la police administrative spéciale
Une police administrative spéciale ne peut être instaurée que par la loi car elle touche à «l'exercice
des libertés publiques» selon l'article 34 de la CONSTITUTION. Son champ d'application est délimité par
la loi: il se distingue de la police administrative générale car porte sur un type de trouble ou de menace
à l'ordre public, elle a une finalité très précise = A chaque trouble, sa police spéciale.
Elle est doté d'outils juridiques pour mieux répondre à la menace: outils qui ne relèvent pas de
l'interdiction: autorisations, injonctions.. = outils adaptés au trouble à prévenir.
Comme ce sont des pouvoirs très intrusifs (commune peut «mettre sur la paille» une personne), le
législateur prévoir des contreparties en termes de droit de la défense et de recours notamment
suspensifs (permet de suspendre la mesure de police).
Une police se lit suivant son contexte (si elle est inscrite dans une loi sur la laïcité, elle visera à la
respecter)
II- Typologie
Il y a énormément de polices spéciales: dans tous les Codes. Parfois il y a des doublons entre
deux polices spéciales ou entre police générale et spéciale.
A) Police administratives spéciales relevant du premier ministre, des ministres et préfets

1) Sécurité publique
• Police des douanes : visent sécurité, respect des règles sanitaires, fiscales, prévention de la
contrefaçon (Code des douanes)
• Police des aéronefs : tout aéronef est soumis à autorisation de vol et inspection, elle permet
toute mesure conservatoire en cas de danger (police de la direction générale de l'aviation
civile)
• Police de la consommation : Code de la consommation
• Police des rave parties
• Police des étrangers : crée par le Code de l'entrée et du séjour des étrangers. Elle permet au
préfet de limiter les déplacements des étrangers sur le territoire français ou de prononcer leur
interdiction
• Police des taxis
• Police des milices : permet par décret en conseil des ministres de dissoudre les associations
ou groupements provoquant de graves troubles à l'OP. (Code de la sécurité intérieure permet
de dissoudre des associations, lieux de cultes uniquement lorsqu'elles sont le lieu d'appels au
terrorisme ou d'apologie aux crimes. Lorsqu'une association appelle à ne pas respecter des
principes laïques: pas d'outils juridiques donc l'idée est de soit modifier la loi, de créer un
article permettant de dissoudre une association pour des raisons liées aux incitations à la
haine)
Quand une police est créée, elle a un but déterminé: on ne peut l'utiliser pour autre chose
2) Santé publique
• Police sanitaire, urgence: le Code de santé publique habilite le ministre de la santé à prendre
des mesures d'urgence en cas de menace d'épidémie. La pandémie de covid a au début été
géré sous cette législation.
• Etat d'urgence sanitaire: loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid
19 a ajouté cette police. Avec le covid il a fallu voter une nouvelle loi permettant plus d'atteinte
aux libertés.
Mais la santé publique n'est pas que ça, c'est aussi l'hygiène publique: des décrets pris en CE fixent les
règles générales d'hygiène et toutes autres mesures propres pour préserver la santé de l'homme
notamment en matière:
o de prévention des maladies transmissibles

o de salubrité des habitations, des agglomérations et de tous les milieux de vie de
l'homme
o d'alimentation en eau destinée à la consommation humaine
o de lutte contre les nuisances sonores et la pollution atmosphérique
• Police des débits de boisson : leur ouverture est soumise à autorisation préfectorale: les
licences soumises à conditions et contrôles pour protéger les mineurs. Aussi police de leur
emplacement: il peut y avoir des conflits à l'extérieur donc pour le voisinage + pas possible
près d'une école, lieu de culte
3) Moralité publique
• Police du cinéma : Code du cinéma et de l'image animée. Des films doivent avoir des visas en
fonction de leur nature. Cela crée beaucoup de contentieux, associations contestent le visa en
estimant qu’il n’est pas assez sévère.
• Police des revues pour la jeunesse
4) Tranquillité publique
• Police du bruit : articles du Code de l'environnement créent une police des activités bruyantes
soumettant des activités à autorisation ou restriction moyennant une étude d'impact. Elle fixe
des décibels maximums, ce que ne peut pas faire la police administrative générale
• Police des cultes
5) Autres buts
• Police environnementales
• Police des immeubles classés : encadre les permis de construire en les soumettant à l'avis de
l'architecte des bâtiments de France. Les services préfectoraux peuvent intervenir
• Police des monuments et des sites naturels classés
• Police des prix : en France jusque dans les années 80, les prix étaient encadrés, fixés par l'Etat.
Dans l'économie libérale, les prix sont fixés par l'offre et la demande. Le Code de commerce
prévoit des exceptions permettant à l'autorité de police de fixer des prix ou marges par décret
en CE (avec le covid: il n'y avait plus de gel hydroalcoolique et Amazon en a vendu peu cher.
Un décret a encadré le prix du gel)
➔ Police spéciale au regard de son but + outils: la police générale ne peut pas fixer un prix.
B) Polices administratives spéciales relevant du maire
En marge de ses pouvoirs de police administrative générale, le maire est doté de polices
administratives spéciales:
• Police des transports (en dehors de la région parisienne): Code des transports prévoit en
faveur des «autorités organisatrices de transports collectifs», des «actions de prévention
de la délinquance et de sécurisation des personnels et des usagers»
• Police des eaux de baignade : surveillance de la qualité sanitaire des eaux de baignade
• Police des baignades et activités nautiques : concerne la baignade notamment la
surveillance des baigneurs
• Police des funérailles et lieux de sépultures
• Police dans les campagnes : fixent les missions du garde champêtre notamment
• Police des cours d'eau : partagées entre le représentant de l'Etat et le maire
• Police des enseignes publicitaires pour préserver un «cadre de vie» (Code de
l'environnement)
La plupart de ces polices n'ont pas bougé depuis 1789
C) Police administratives spéciales relevant d'autorités indépendantes
Autorité administrative indépendante: leurs membres proviennent de la fonction publique et

peuvent prendre des décisions = crées dans certains secteurs sensibles par le législateur qui leur donne
des pouvoirs de police administrative spéciale.
Le CSA exerce une forme de police de ce que diffuse les services de télévision/radio qui ont des
obligations et interdictions = police prise par une autorité indépendante car si elle était prise par le
gouvernement, problème d'impartialité car il est propriétaire des chaînes publiques. Donc autorité qui
fait la police sur tout l'audiovisuel public et privé.
Dans d'autres secteurs où l'Etat ne serait pas impartial car il est opérateur (télécommunications avec
Orange, énergie avec EDF, jeux d'argent avec FDJ) = le législateur a créé des autorités + doté des
établissements publics de pouvoirs de police pour assurer la sécurité des usagers (ARCEP, ARJEL)
D) Polices administratives spéciales relevant d'autres autorités
Parfois, le législateur a doté des établissements publics de pouvoir de police spéciale pour assurer la
sécurité des usagers.
• Voies navigables de France

• SNCF: police de transport
• Parcs naturels: police pour les protéger, réglementation de la circulation, chemins..
E) Polices administratives spéciales relevant d'autres autorités
• Les EPIC
• Ordres professionnels (avocats, médecin): exercent une police de la profession: se traduit par
l'autorisation d'inscription (un médecin qui a son diplôme ne peut exercer que s'il est inscrit à
l'ordre). Ils jouent aussi le rôle de police de la profession, peuvent radier, contrôler l'exercice.
Titre II : Les instruments de la police administrative

Chapitre 1 : Les instruments matériels
SECTION 1: SURVEILLANCE
Pour prévenir les troubles à l'ordre public, des opérations de surveillance existent qui peuvent
peut être humaines (le policier qui surveille un carrefour fait de la police administrative), automatisées.
Comme la surveillance porte atteinte aux libertés, elle doit reposer sur un texte et respecter les lois
applicables.
Tout n'est pas permis: la surveillance par les drones pendant le confinement a dû être cessé car ils
permettent d'identifier des gens or c'est interdit en police administrative + pas d'intervention préalable
d'un texte réglementaire.
La reconnaissance faciale pour assurer la sécurité devra nécessité un texte. Les inspections
administratives font partie des outils de la police administrative puisqu'elles permettent de vérifier le
respect de réglementations.
SECTION 2: CONTRAINTE
Il faut aussi des moyens humains et matériels de contrainte pour faire respecter les
interdictions: barrages, quarantaines, confinement, fermeture administrative d'un commerce.. La
contrainte renvoie à la légitimité de la force publique qui n'appartient qu'à l'Etat.
L'imminence d'un danger peut justifier une évacuation (inondations, incendies) ou la saisie d'un bien
(enlèvement d'un véhicule créant du danger, intervention pour conforter un immeuble menaçant
ruine).
Ces mesures de contraintes selon leur degré et nature sont soumises à des régimes différents mais les
+ attentatoires aux libertés/ biens ne sont pas possible en principe sans texte + soumises à un
formalisme légal (mise en demeure, respect des droits de la défense). Si les textes encadrant la
contrainte ne sont pas respectés, la mesure est illégale. C'est ce qu'on appelle une voie de fait.
Des circonstances exceptionnelles peuvent justifier le non-respect des formalités (CE, 28 juin 1918,
Heyriès). Il peut y avoir aussi des législations spéciales qui justifient des mesures de contraintes
accentuées: loi sur l'état d'urgence de 1955 qui autorise légalement des interdictions de séjour,
assignations à résidence, contrôles d'identités)
SECTION 3: MATERIALISATION SUR LE TERRAIN
Quand une autorité de police interdit un comportement, il faut le faire savoir: parfois la
publication au JO ou dans un bulletin officiel suffit ou même pas besoin: l'interdiction de sortir de chez
soi pendant le confinement a été relayé par le gouvernement, les médias et n'a pas donné lieu à
d'autres mesures matérielles.
Mais très souvent la mesure juridique de police doit être matérialisée sur le terrain sans quoi elle n'est
pas applicable. Cas de la circulation routière: il faut des panneaux pour indiquer un sens unique, une
vitesse.
Arrêt du CE, 22 novembre 2019: le requérant se fait attaquer par des requins, attaque la mairie en
disant qu'il n'a pas vu que c'était interdit. Le CE dit que le maire avait bien installé de façon lisible un
panneau indiquant baignade interdite à cause de danger. L'obligation d'information de la commune a
été respecté, l'intéressé ne peut imputer son dommage à la commune car il a été négligent. Si la
commune n'avait pas mise en garde sur place, elle aurait été responsable.
Chapitre 2 : Les instruments juridiques

SECTION 1: LES MESURES GENERALES
Ce sont les réglementations générales de police. Dès qu'on est dans un lieu public il y a un
règlement de police: sur la route il y a le Code de la route. A la plage, il y a un règlement de la plage.
Aussi square, musée, hôpitaux...
Certaines de ces réglementations sont édictés: arrêté portant règlement général de police des voies
ferrées portuaires.
SECTION 2: LES MESURES INDIVIDUELLES
La police administrative se traduit nécessairement par des mesures juridiques individuelles

destinées à appliquer les lois et règlements de police généraux aux cas particulier. Toute mesure
individuelle de police doit s'appuyer sur un texte qu'elle soit défavorable ou illégale sans quoi elle est
illégale.
I- Les déclarations préalables
Ce sont les plus légères mais les plus communes. Elles consistent à soumettre une activité à une
formalité déclarative auprès de l'autorité de police (quand on crée une association, on a obligation
de la déclarer selon une loi de police). Le but est de permettre à l'autorité d'avoir connaissance des
activités et des acteurs dans un domaine donné ce qui permet de prendre des mesures pour
maintenir l'ordre public. C'est le régime le moins attentatoire aux libertés car la déclaration ne
permet pas d'interdire.
• Soit ce peut être une déclaration simple qui rend l'activité envisagée possible légalement:
création d'association car l'administration délivre un récépissé de déclaration et ne peut
empêcher la création comme c'est une liberté constitutionnelle (CE, 16 juillet 1971, Liberté
d'association)
• Soit une déclaration de manifestation qui permet à l'autorité de s'opposer à l'activité
envisagée : l'autorité de police délivre un récépissé mais peut s'y opposer ou poser des
conditions.
II- Les autorisations préalables

A) Définition, objet
L'autorisation préalable soumet l'exercice d'une activité publique ou privée à l'accord a priori de
l'autorité. Lorsqu'il est autorisé à des fins de police, le régime d'autorisation préalable répond à
plusieurs finalités:
• S'assurer que le demandeur répond aux conditions légales et réglementaires pour exercer
l'activité : obtention de la licence de taxi, de celle des débits de boisson.. = dès que les
conditions sont respectées, l'autorisation est donné.
• Protéger les clients (c'est valable dès que l'établissement reçoit du public comme restaurant,
bar): vérification des normes de sécurité pour obtenir l'autorisation pour ouvrir
l'établissement.
• Prévenir les troubles qu'une activité peut générer : lorsqu'elle se déroule sur le domaine
public, le régime d'autorisation permet de limiter le nombre d'intervenants (nombre de
marchands sur une plage pour préserver la tranquillité)
Aussi autorisations plus axées vers des buts précis: Vente de RTL et m6 éviter que ceux déjà
propriétaires de chaînes en aient d'autres car dangereux pour le pluralisme de la presse et donc la
démocratie : police spéciale qui se traduit par des autorisations: celui qui veut acheter M6 et RTL sera
contrôlé par le CSA qui vérifie que l'acheteur n'a pas de monopole.
De façon générale, la volonté de contrôler un grand nombre de professions sensibles conduit à

identifier une catégorie de «professions ou activités réglementées» : elles le sont car brassent de
l'argent (notaire, agent immobilier), touchent à la santé (médecins, pharmaciens), placent le
consommateur dans une situation d'insécurité juridique/physique (hôteliers), qu'elles s'exercent dans
des installations dangereuses (exploitant de station-service) ou sur le domaine public (taxi).
Les professions, activités sont très réglementées pour ne pas troubler le consommateur (on ne peut
écrire boulanger sur une façade si on ne fait pas nous même le pain).
Il y a aussi des dérogations aux interdictions (autorisation de déroger à la règle générale d'interdiction)
pendant le confinement, les autorisations de sorties étaient assorties de l'obligation pour les
personnes d'attester elles-mêmes qu'elles répondaient aux conditions pour déroger.
L'autorisation à des noms/ procédures différentes : agrément (jeu d'argent en ligne), licence (débit
de boissons), immatriculation (agence de voyage), attribution de fréquence (audiovisuel), autorisation
de mise sur le marché (médicaments), permis (chasse).
B) Régime de l'autorisation préalable
Conditions pour le créer: comme attentatoire aux libertés dont il doit être rendu nécessaire (le
Conseil constitutionnel vérifie) et seule la loi peut créer un régime d'autorisation de police : CE, ass, 22
juin 1951, Daudignac : le maire a émis un arrêté soumettant la profession de photographe-filmeur à
une autorisation municipale mais le CE l'a annulé comme contraire au principe de liberté du commerce
et de l'industrie et ne reposant sur aucune loi.
Par exception : autorité de police peut créer un régime d'autorisation : si la loi l'y habilité, dans
l'exercice de son pouvoir réglementaire autonome (arrêt Labonne), sur le domaine public en raison de
considérations de sécurité et économiques (assurer la rentabilité d'un SP de transport)
Domaines dans lesquels le régime d'autorisation est interdit : certaines libertés protégées
constitutionnellement ne peuvent se voir appliquer un régime d'autorisation: associations,
manifestations, liberté de la presse (juste régime de déclaration préalable)
Respect des conditions imposées pour obtenir l'autorisation : lorsque les conditions légales et
réglementaires sont réunies, l'autorité de police ne peut refuser l'autorisation, sinon oui. Ces
conditions peuvent être plus ou moins rigoureuses selon l'objectif d'ordre public visé ou le degré de la
menace redoutée mais doivent être proportionnées à la menace
Le pouvoir d'autoriser donne un pouvoir de suspendre l'autorisation temporairement ou

définitivement.
III- Les interdictions individuelles
Elle doit être proportionnée à l'objectif d'ordre public comme très attentatoire aux libertés.
L'interdiction individuelle est toute mesure de police empêchant une personne d'exercer une activité
pour le maintien ou rétablissement de l'ordre public.
A) Fermeture administrative
Mesure de police individuelle prise à l'encontre d'une personne physique ou morale qui l'enjoint
de fermer son lieu d'activité. Au besoin, le lieu sera fermé de force.
Les plus courantes sont les fermetures de restaurants, débits de boissons quand règles d'hygiènes ne
sont pas respectées..
Le représentant de l'Etat pour prévenir la commission d'actes de terrorisme de prononcer la fermeture

des lieux de culte.
Législation sur le travail : fermer un chantier car dangereux. (La fermeture vise un lieu d'activité pas
nécessairement l'exploitant lui-même).
Ce ne sont pas des sanctions administratives : mesures de polices car on agit dans l'urgence pour
prévenir un trouble alors elles ne sont pas prise en considération d'une personne mais d'un trouble ou
d’une menace.
Le principe est que les droits de la défense ne jouent pas à ce moment-là car mesure de police est prise
dans l'urgence. Contrairement aux sanctions administratives: CE, 5 mai 1944, Dame Vve Trompier
Gravier. En revanche une fois que la fermeture a eu lieu, le contradictoire peut opérer
La durée de la fermeture est en principe limitée le temps pour l'exploitant de mettre fin au trouble (2
mois max pour les débitants de boissons ou restaurateurs).
B) Suspension d'activité
C'est une mesure de police ordonnant l'arrêt provisoire d'une activité indépendamment du lieu
où elle s'exerce : soit une personne, l'exploitant de l'activité, soit un produit.
• en droit de la santé, un professionnel de santé peut être suspendu par le conseil de l'ordre
pour insuffisance professionnelle
• suspension d'un enseignant du supérieur (soupçonné de pédophilie pour protéger) mais il
reste payé car pas une sanction
• suspension de la commercialisation d'un médicament car considéré comme nocif
Elles ne sont pas des sanctions administratives mais des mesures de police administratives pour
sauvegarder l'ordre public. Elles précèdent une procédure judiciaire ou disciplinaire. Comme ce sont
des mesures de police prises dans l'urgence pour éviter la réalisation d'un risque de trouble à l'ordre
public : les suspensions administratives ne sont pas en principe soumises au respect des droits de la
défense (comme fermetures).
Fermeture administrative et suspension d'activité peuvent se cumuler : médecin aux méthodes

dangereuses et dont le cabinet ne répond pas aux règles d'hygiène.
C) Dissolution
Un décret en conseil des ministres dissout tout groupement, association car son activité est
contraire à l'OP, incite à la violence (dissolution de 7 associations d'extrême droite en 2019). En
matière sportive, le Code du sport permet de dissoudre ou suspendre toute association ou groupement
de supporters dont les membres ont commis des actes graves (dégradation, violence) = pas de
dissolution de clubs de foot.
Comme elle touche à la liberté d'association, la dissolution est précédée d'une procédure
contradictoire.
CM N°5
D) Autres types d’interdictions
Exemple : l’interdiction de stade
Lorsque, par son comportement d'ensemble à l'occasion de manifestations sportives, une

personne constitue une menace pour l'ordre public, l’autorité (préfet) peut, par arrêté motivé,
prononcer à son encontre une mesure d'interdiction de pénétrer ou de se rendre aux abords des
enceintes sportives (Code du sport, art. L. 332-16). L’interdiction est de 24 mois, ou 36 en cas de
récidive. Cette interdiction est assortie selon les cas à l’obligation pour l’intéressé de se présenter à la
police au moment des manifestations sportives. En cas de non-respect, une amende pénale ainsi que
l’emprisonnement sont encourues.
Moins sévère, le supporter un peu violent pour n’être interdit que de déplacement (C. sport, art. L.
332-16-1).
IV- Les contrôles et inspections
Afin de rendre effectives les conditions légales et réglementaires à l’obtention d’autorisation, et

éventuellement de fonder des fermetures ou suspension en cas de non-respect, l’autorité de police
doit pouvoir procéder à des vérifications :
- Sur place ou sur pièces, qui sont communiquées à l’autorité sur demande ou en vertu des
textes régissant une demande d’autorisation par exemple. Ce sont les contrôles. Lors de
l’entrée dans l’ordre des médecins, il faut se manifester auprès de l’administration, et lui
fournir les diplômes. De même lors des manifestations, il faut fournir à l’administration le tracé
du parcours de la manifestation. Il est le prélude à une autorisation,
- Sur place, lorsqu’une anomalie est soupçonnée, c’est-à-dire les inspections. C’est le prélude à
une sanction.
Ces vérifications s’effectuent soit avant l’autorisation, soit après, et souvent les deux.
A) Contrôles a priori
Afin d’obtenir une autorisation ou une dérogation à une réglementation, le demandeur doit
fournir à l’autorité de police des documents attestant qu’il répond aux conditions légales et
réglementaires. Ces documents (certificats, rapports expertises) permettent à l’autorité d’apprécier la
situation du demandeur :
✓ Pour être inscrit au tableau de l’ordre, le médecin fournit ses diplômes universitaires, et
certificats s’agissant des stages effectués
✓ Tout « établissement recevant du public » doit être construit ou aménagé selon les normes de
sécurité (ex. incendie, évacuation) et sanitaires (ex. ventilations, réseaux) en vigueur. Ce n’est
donc que sur la base de plans montrant la prise en compte de la réglementation, que
l’autorisation de construire sera accordée. Une fois l’édifice construit ou aménagé, une visite
d’inspection des services compétents de l’administration sera parfois nécessaire avant
autorisation d’ouverture au public. C’est une police spéciale qui relève des maires en principe.
✓ En matière sanitaire, on mentionnera les contrôles aux frontières, des voyageurs et des
moyens de transports, y compris à l’égard des navires.
✓ Aéronefs et navires : certificat de navigabilité
✓ Passeport phytosanitaire imposé par l’Union européenne permettant la circulation des

végétaux en vertu d’un règlement européen 2016/2031 relatif aux mesures de protection
contre les organismes nuisibles aux végétaux définit les modalités d’introduction et de
circulation des végétaux sur le territoire de l’Union Européenne. Ce règlement est en vigueur
depuis le 14/12/2019.
B) Contrôles et inspections a posteriori
Ces vérifications interviennent une fois l’autorisation accordée, afin de s’assurer que le
demandeur répond toujours aux conditions exigées au début, voire aux conditions telles qu’elles ont
pu évoluer. Elles peuvent être programmées, ou inopinées.
✓ S’agissant des ERP, les visites sont programmées de façon périodique, selon la taille, mais aussi
inopinées, par les services spécialisés de l’administration, mais aussi la police ou la
gendarmerie. Ces inspections peuvent aboutir, en cas de défaut de sécurité, à la fermeture
administrative.
✓ La lutte contre les dangers sanitaires concernant les animaux, les végétaux et les aliments,
dont la finalité est la protection de l’humain à travers ce qu’il consomme, suppose nombre de
dispositifs d’inspection et de contrôle (C. rural et pêche maritime, art. L. 201-6). Divers corps
d’inspection interviennent. Pour les animaux, notamment les inspecteurs de santé publique
vétérinaire du ministère de l’agriculture ou les agents de l’Office français pour la biodiversité;
pour les végétaux, les inspecteurs de santé publique vétérinaire, notamment les inspecteurs
de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail.
A noter que ces inspections interviennent très souvent pour le compte de l’Union européenne,
dans le cadre de la politique agricole (C. rural et pêche maritime, art. L. 201-5).
✓ Le Code de la consommation fourmille d’interdictions destinées à assurer la sécurité physique

et sanitaire des consommateurs de biens et de denrées alimentaires, ou simplement à éviter
les tromperies sur les produits vendus (labels, appellations d’origine, etc.). Les inspecteurs
des services départementaux de la concurrence, de la consommation et de la répression des
fraudes sont habilités à effectuer des « contrôles administratifs » afin de détecter d’éventuels
dangers à consommer certaines produits ou services (C. Cons., art. L. 511-14, L. 511-16, L. 511-
20 et s.).
V- Autres mesures individuelles

A) Les mesures de police administrative visant les étrangers
• L’étranger en situation irrégulière sur le territoire français peut se voir signifier l’obligation de
quitter le territoire français (OQTF). Il lui appartient alors de rejoindre par lui-même le pays
dont il est national, dans les trente jours sauf si son comportement « constitue une menace
pour l'ordre public » (CESEDA, art. L. 511-1). C’est une mesure de police prise en considération
d’une situation juridique, mais aussi de faits de nature à troubler l’ordre public. Cette OQTF
peut être assortie d’une « interdiction de retour ».
• Si l’étranger n’est pas en mesure de partir, « l'autorité administrative peut, jusqu'à ce

qu'existe une perspective raisonnable d'exécution de son obligation, l'autoriser à se maintenir
provisoirement sur le territoire français en l'assignant à résidence » (CESEDA, art. L. 561-1).
• S’il existe un danger que l’étranger se soustraie à l’OQTF ou à l’assignation à résidence, il peut
être placé en « rétention par l'autorité administrative dans des locaux ne relevant pas de
l'administration pénitentiaire, pour une durée de quarante-huit heures » (CESEDA, art. L. 551-
1). Cette rétention peut être prolongée, mais seulement sur décision du juge des libertés et
de la détention.
• Enfin, l’expulsion peut être mise en œuvre par arrêté préfectoral si sa présence en France
« constitue une menace grave pour l'ordre public » (CESEDA, art. L. 521-1). Cette mesure est
encadré non seulement par le droit national, mais aussi par le droit européen et le droit
international.
B) Mesures sanitaires : quarantaine, isolement des personnes
La pandémie de covid-19 a remis au goût jour une mesure de police en réalité très ancienne, à ne
pas confondre avec le « confinement » consistant en une interdiction générale de sortie du domicile
sauf exception. La quarantaine et l’isolement sont des mesures individuelles visant précisément à
éviter le confinement général, ou alors à l’accompagner pour en faciliter la sortie. Ces deux notions
sont définies par le Règlement sanitaire international de 2005 (art. 1er), auquel renvoie d’ailleurs le
Code de la santé publique (art. L. 3131-15).
- L’isolement : « mise à l’écart de malades ou personnes contaminées ou de bagages,

conteneurs, moyens de transport, marchandises ou colis postaux affectés de façon à prévenir
la propagation de l’infection ou de la contamination ».
- La quarantaine : « restriction des activités et/ou de la mise à l’écart des personnes suspectes
qui ne sont pas malades ou des bagages, conteneurs, moyens de transport ou marchandises
suspects, de façon à prévenir la propagation éventuelle de l’infection ou de la
contamination ».
La différence entre ces deux mesures individuelles de police administrative sanitaire repose donc
sur le caractère contaminé ou non :
• l’isolement vise des personnes ou des biens contaminés,

• tandis que la quarantaine vise des personnes ou des biens soupçonnés de l’être.
Dans les deux cas, peu importe le lieu (domicile, hôtel réquisitionné, navire, centre de vacances, etc.)
: la personne visée n’est pas seulement sous interdiction, elle peut être mise en rétention durant une
période donnée (celle d’incubation en général).
Ces mesures relèvent du représentant de l’État. Il faut désormais distinguer.
1) L’isolement ou la quarantaine hors état d’urgence.
Ces mesures étaient déjà possibles en dehors de tout état d’urgence sanitaire, sous l’empire de
l’article L. 3131-1 du Code de la santé publique qui autorise « toute mesure proportionnée aux risques
courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu ».
C’est d’ailleurs sur cette base qu’ont été ordonnées les premières mises en quarantaine de rapatriés
de Chine, en fin janvier-début février 2020, alors que l’épidémie de covid-19 s’étendait. La loi du 11
mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions (n° 2020-546) a complété
l’article L. 3131-1, ajoutant expressément, parmi les mesures sanitaires possibles, les « mesures
individuelles ayant pour objet la mise en quarantaine, le placement et le maintien en isolement de
personnes affectées ou susceptibles d'être affectées ».
2) L’isolement ou la quarantaine sous état d’urgence.
La loi du 23 mars 2020 créant l’état d’urgence sanitaire permet également les mises en quarantaine
ou en isolement lorsque l’état d’urgence sanitaire est déclaré, indépendamment du confinement par
ailleurs légalisé. Il est ainsi possible « d’ordonner des mesures ayant pour objet la mise en
quarantaine » ou « des mesures de placement et de maintien en isolement » plus ou moins strictes
(CSP art. L. 3131-15).
3) Régime
Cette mesure est particulièrement attentatoire à la liberté d’aller et venir, c’est pourquoi elle
est encadrée :
▪ Les personnes visées : ce sont uniquement celles ayant séjourné au cours du mois précédent
dans une zone de circulation de l'infection et qui entrent sur le territoire national, la liste des
zones de circulation de l'infection étant fixée par arrêté du ministre chargé de la santé et
rendue publique.
▪ Autorité compétente : le préfet ou représentant de l’État, sur proposition du directeur général

de l'agence régionale de santé.
▪ Conditions : pour l’isolement, la « constatation médicale de l'infection » (art. L. 3131-17)
▪ La durée : quatorze jours renouvelables dans la limite d’un mois. Si aucune sortie n’est
autorisée, la poursuite au-delà de quatorze jours est autorisée par le seul juge des libertés et
de la détention (art. L. 3131-17)
▪ Le lieu : « au choix des personnes qui en font l'objet, à leur domicile ou dans les lieux
d'hébergement adapté ». (CSP, art. L. 3131-15).
▪ Les modalités : plus ou moins strictes selon les impératifs de santé publique, la mesure va de
l’isolement complet à l’interdiction de fréquenter certains lieux.
▪ Recours : alors même qu’il s’agit de mesures de police administrative, mais parce qu’elles
affectent les libertés individuelles, la quarantaine et l’isolement ont été placées sous le
contrôle du juge des libertés de la détention, que la personne visée peut saisir (art. L. 3131-
17).
C) Mesures pour la santé animale et végétale: quarantaine, isolement
Le Code rural et de la pêche maritime permet d’instaurer des quarantaines afin de préserver
la santé animale et végétale sur le territoire national.
Les dangers sanitaires sont classés en trois catégories rendant possibles diverses mesures de
protection, rendues également obligatoires par la législation de l’Union européenne. Compte tenu
des précédents en matière de contamination (ex. vache folle, espèces de plantes invasives), les
mesures pouvant être ordonnées sont là encore très fortes.
Le préfet peut :
- pour la durée strictement nécessaire à la maîtrise ou à l'extinction du danger sanitaire,

« restreindre la circulation des personnes et des biens » en provenance de sites ou pays où
sévit une maladie animale ou végétale;
- imposer, dans un périmètre qu’il délimite, des conditions propres à éviter la contagion, la
contamination ou l'infestation des animaux ou végétaux sur le territoire.
- Tout rassemblement de personnes et de biens risquant de favoriser la propagation du danger

peut en outre être interdit dans ces périmètres (C. rural, art; L. 201-5).
Ces mesures se traduisent à l’échelle individuelle par un devoir de surveillance, et au besoin

d’information des autorités, s’imposant à l’ensemble des opérateurs des filières intéressées (art. L.
201-7), mais aussi par des mises en quarantaine d’animaux voire leur abattage (L. 236-9), la consigne
ou la destruction de denrées alimentaires (art. L. 236-9). Il en va de même pour les végétaux, mis en
quarantaine ou au besoin détruits (C. rural, art. R. 251-37).
D) Injonctions diverses
La police administrative se traduit également par certaines injonctions que l’autorité peut
adresser à des personnes physiques ou morales, afin de prévenir un danger pour l’ordre public. On
en trouve des exemples dans bien des domaines et des plus diverses.
1) Édifices menaçant ruine (C. constr. et hab., art. L. 511-1 et s.)
Le maire peut prescrire la réparation ou la démolition des murs, bâtiments ou édifices

quelconques lorsqu'ils menacent ruine et qu'ils pourraient, par leur effondrement, compromettre la
sécurité ou lorsque, d'une façon générale, ils n'offrent pas les garanties de solidité nécessaires au
maintien de la sécurité publique.
En cas de péril imminent, il ordonne l’exécution des mesures provisoires indispensables pour écarter
ce péril. Il peut faire procéder à toutes visites qui lui paraîtront utiles à l'effet de vérifier l'état de
solidité de tout mur, bâtiment et édifice.
Ce pouvoir des maires est très intrusif : sans exproprier le propriétaire d’un immeuble, il peut le
contraindre à entreprendre des travaux allant jusqu’à la destruction de son bien si aucune autre
solution n’est rationnelle sur le plan financier. Une astreinte allant jusqu’à 500 euros par jour de retard
peut être prononcée (art. L. 511-2).
Si le propriétaire ne réagit pas, les travaux sont exécutés d’office par la commune qui engage alors les
frais, mais se fait rembourser.
Pour cette raison, la procédure de péril est très encadrée : mise en demeure, délai, expert nommé par
un tribunal en cas de péril imminent, recours permettant au juge de réévaluer à la baisse les travaux
prescrits.
2) Bâtiments insalubres
Le représentant de l’État peut prescrire toute mesure nécessaire pour empêcher l’accès ou l’usage
de locaux déclarés impropres à l’habitation, y compris par exécution d’office (par l’administration).
Cette première mesure, qui résulte du Code de la santé publique (art. L. 1331-21), est suivi d’une autre,
celle de l’obligation de relogement (C. constr. et hab., art. L. 521-1 et s.). Il en va de même pour les
logements qui présentent un danger pour la santé de ses oConseil Constitutionnel upants ou des
voisins (CSP, art. L. 1331-26).
3) Protection de l’environnement
Le Code de l’environnement prévoit de manière générale que toutes les « installations ou ouvrages
sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou
aménagements » réalisés sans les autorisations ou déclarations préalables peuvent donner lieu à
prescription de « mesures conservatoires » et autres « mesures nécessaires pour prévenir les dangers
graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement » aux frais du responsable
(C. env., art. L. 171-7 et L. 171-8).
4) Divers
Le maire peut prescrire :
✓ Le déplacement des meules de grains, de paille et de fourrage, etc., à une distance déterminée
des habitations et de la voie publique (CGCT, art. L. 2213-21).
✓ L’entretien des terrains non bâtis au sein d’une zone d’habitation (CGCT, art. L. 2213-25)
✓ D’entourer d’une clôture les puits et excavations présentant un danger (CGCT, art. L. 2213-27)
✓ Les mesures à prendre par les propriétaires de ruches pour assurer la sécurité des personnes
(C. rural, art. L. 211-7), mais ce sont les préfets qui déterminent les distances à respecter par
rapport aux voies et habitations par une réglementation générale (C. rural, art. L. 211-6).
✓ Aux propriétaires ou détenteurs d’animaux dangereux de prendre des mesures pour éviter
tout danger (C. rural, art. L. 211-11). Le maire peut aller jusqu’à placer l’animal en fourrière et
le faire euthanasier en cas de danger imminent, aux frais du propriétaire ou détenteur.
✓ La remise en état ou la destruction des véhicules « stockés sur la voie publique ou sur le
domaine public » (C. env., art. L. 541-21-3) ou sur une propriété privée (art. L. 541-21-4).
E) Réquisitions
La réquisition consiste en un acte administratif unilatéral individuel prescrivant la mise à

disposition au profit l’autorité, d’une personne, d’un bien ou d’un service, dans un but d’intérêt
public. Ce n’est pas en principe un acte de police administrative, ses objectifs n’étant pas tournés vers
l’ordre public mais vers d’autres comme les besoins de la défense ou encore des opérations de secours.
La réquisition peut également poursuivre un but de police administrative: aux termes de l’article L.
2215-1 CGCT : « réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au
fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que
l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées ».
Cette mesure individuelle est encadrée : l’arrêté de réquisition est motivé, même s’il est exécuté
d’office et que la personne visée ne peut s’y soustraire. En cas de mauvaise volonté, non seulement
l’autorité requérante peut obtenir du tribunal administratif le prononcé d’une astreinte contre la
personne, mais cette dernière encourt six d’emprisonnement et 10 000 euros d’amende. La réquisition
donne lieu à « rétribution » compensatrice. Le contentieux relève du juge administratif, y compris
lorsqu’il porte sur le montant de l’indemnisation (TC, 26 juin 2006, n° C3524: réquisition d’un médecin
pour assurer les gardes face à la grève des gardes).
Santé, urgence sanitaire. La pandémie de covid-19 a déclenché un autre dispositif, celui de l’état
d’urgence sanitaire crée pour la circonstance par la loi du 23 mars 2020.
L’article L. 3131-15 permet au premier ministre d’ordonner « la réquisition de tous biens et services
nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire ainsi que de toute personne nécessaire au
fonctionnement de ces services ou à l'usage de ces biens ». L'indemnisation de ces réquisitions est régie
par le Code de la défense (art. L. 2211-1 et s.).
Sur cette base a été édicté un décret portant réquisition sur un bien de façon générale , dont le premier
ministre déclare qu’il sera mis à disposition des services publics de santé, en quelque main et en
quelque lieu qu’il se trouve (Déc. n° 2020-293 du 23 mars 2020, art. 12). Ce bien est le masque de
protection sanitaire. Il s’agissait donc d’une mesure générale et non individuelle, qui eut pour
conséquence pratique de diriger les stocks de masques existants sur le territoire français vers les
services publics de santé, et donc de les rendre indisponible pour la vente au public (les pharmaciens
ne pouvant que les consacrer aux professionnels de santé).
S’agissant des stocks de masques importés, le même décret prévoyait qu’au-delà d’un certain seuil (5
millions d’unités), le ministre pouvait, par arrêté, les réquisitionner totalement ou partiellement, dans
les 72 heures (art. 12 §3). Il s’agissait alors d’une mesure individuelle, confiée aux préfets. Certains
préfets ont ainsi réquisitionné des stocks de masque en provenance de Chine, qui avaient été
commandés par les collectivités territoriales. Les masques importés échappant à ce régime (moins de
5 millions d’unités ou non réquisitionnés après 72 heures), pouvaient être vendus au public. Mais leur
nombre était insignifiant, entretenant l’impression d’une interdiction générale de vente qui n’existait
pas en réalité.
Le fait de ne pas déférer à ces réquisitions est pénalement réprimé (CSP, art. L. 3136-1 : six mois, 10
000 euros d’amende)
VI- Les amendes administratives et les astreintes

A) Les amendes administratives
Les amendes administratives sont des amendes non pénales, infligées par une autorité de police
habilitée par la loi. Le terme « amende » étant connoté, certaines législations lui préfèrent l’expression
« sanction financière ». Ce sont des sanctions administratives, parmi d’autres sanctions comme les
retraits d’autorisation (infra).
Ces sanctions sont consécutives au non-respect d’une norme, des conditions d’une autorisation, ou
encore à un trouble à l’ordre public.
De nombreuses autorités sont dotées du pouvoir d’infliger des amendes.
Exemples :
- La DGCCRF
- L’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé
- L’inspection du travail
- Autorités indépendantes (Autorité de la concurrence, AMF, CSA, etc.)
- Maires, à l’appui de certains pouvoirs de police.
B) Les astreintes
La réponse pénale face à certain comportement s’est révélée insuffisante car lente,
insuffisamment dissuasive et parfois inadaptée à l’objectif recherché. C’est pourquoi le législateur a
doté l’autorité de police d’outils financiers de contrainte, qui viennent renforcer les autres outils de
police et en particulier les mesures individuelles de polices telles que les prescriptions de travaux.
L’astreinte est l’obligation accessoire faite à une personne de payer une somme d’argent par jour,
semaine, mois, de retard à exécuter une obligation principale. Contrairement aux amendes, elles ne
sont pas des sanctions (infra).
L’astreinte est une notion indépendante de celle de police et s’applique à de nombreuses situations
juridiques. En matière de police administrative, mais elle tend à faire appliquer les mesures
individuelles prises par l’autorité. L’urgence à préserver l’ordre public et donc à obtenir que les
mesures prescrites soient mises en œuvre, donnera lieu à des astreintes par jour, dont le montant, fixé
par la loi, doit être suffisamment dissuasif en cas de mauvaise volonté.
Une loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 est venue renforcer le pouvoir d’astreinte dans divers
domaines.
Exemple :
• En matière de protection de l’environnement, le Code de l’environnement prévoit de manière

générale que toutes les « installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont
utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements » réalisés sans les autorisations
ou déclarations préalables peuvent donner lieu à prescription de « mesures conservatoires »
et autres « mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé,
la sécurité publique ou l'environnement » aux frais du responsable (C. env., art. L. 171-7 et L.
171-8). Pour s’assurer de la bonne exécution de ces mesures, ces mêmes textes prévoient une
« astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la
décision la fixant et jusqu'à satisfaction de ces mesures »
VII- La distinction entre police et sanctions administratives
Une sanction administrative est infligée par l’administration dans le cadre d’une procédure
administrative non contentieuse, afin de réprimer un comportement contraire à une
réglementation. Les sanctions administratives émanent souvent d’autorités de police, qui
sanctionnent elles-mêmes le non-respect de réglementations de police. Pour autant, elles ne sont pas
des mesures de police car leur finalité n’est pas la préservation de l’ordre public mais la répression
administrative d’un comportement fautif.
A) Critère de la finalité
Parmi les mesures de police, certaines sont ambivalentes. Ainsi, la suspension d’une autorisation
accordée à une personne pour une activité donnée peut être prononcée pour parer un danger
indépendamment de son comportement personnel. Mais elle peut aussi viser à punir un manquement
aux lois et règlements par cette personne. Peu importe que dans les deux cas la même personne soit
visée et qu’elle pâtira de la mesure de la même manière.
Extrait du Code de l’environnement :
Lorsque les textes sont muets, le juge doit identifier le but de la mesure, afin d’en déterminer la
nature et donc régime :
- Les mesures de police, dictées par l’urgence, ne sont pas en principe soumises au principe
du contradictoire a priori (CRPA, art. L. 121-2)
- Mais les sanctions, qui interviennent a posteriori, sont soumises au respect des droits de la
défense (CE, 1944, Dame Vve Trompier-Gravier ; CRPA art. L. 121-1) ainsi qu’à certains
principes inspirés du droit pénal.
De plus, le contrôle du juge n’est pas le même :
- La mesure de police est jaugée à l’aune de sa proportionnalité par rapport au danger encouru
- Les sanctions le sont par rapport à la gravité de la faute commise.
B) Sanction administrative et sanction pénale

1) L’essor des sanctions administratives
La réponse purement pénale face à certains comportements (pollutions, atteintes à la santé

et à la sécurité, émissions sonores, etc.) s’est révélée ineffective car lente, lourde par sa procédure.
Elle est rarement mise en œuvre par des agents et magistrats judiciaires, en outre souvent peu qualifiés
face à des infractions très techniques, et qui sont déjà suffisamment surchargés avec le traitement de
la délinquance classique. Elle ne doit pas être confondue avec la sanction pénale, avec laquelle elle
coexiste souvent.
Les sanctions administratives sont créées par le législateur indépendamment des sanctions pénales. Il
en résulte deux cas possibles :
- La coexistence d’une répression pénale et d’une répression administrative.
- La suppression de la répression pénale au profit d’une répression administrative

(« dépénalisation ») : route.
a) La coexistence d’une répression pénale et d’une répression administrative
L’hypothèse est celle d’une incrimination pénale existante mais très peu mise en œuvre faute de
poursuites, par exemple l’article L. 1324-3 CSP sur les délits en matière d’eaux potables. Une loi du 9
août 2004 (n° 2004-806) a ajouté une sanction pénale (art. L. 1324-1-B). Le dispositif répressif d’avant
2004 s’est donc enrichi de la façon suivante
b) Le remplacement de la sanction pénale par la sanction administrative
La surcharge des juridictions pénales et/ou l’inadaptation – tout comme le coût en termes de
fonctionnement - de la réponse pénale à certains types de comportement a entraîné une
dépénalisation de certains secteurs.
Exemple récent, celle de la répression du stationnement abusif, c’est-à-dire le non-paiement du

stationnement.
2) Régime de la sanction administrative
La sanction administrative n’est pas une mesure de police. C’est une décision administrative
répressive qui à ce titre doit être assortie de certaines garanties puisées dans le droit de la répression
pénale, mais pas seulement. Et s’agissant de répression, seule la loi peut créer un régime de sanctions
administratives, en raison du principe de légalité des délits et des peines (CE 20 oct. 2004, Ville de
Biarritz, n° 224204).
a) Garanties légales
✓ La motivation : l’article L. 211-2 CRPA prévoit que les personnes physiques ou morales « ont
le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles
défavorables qui les concernent », en particulier les décisions qui :
« 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une
mesure de police ; 2° Infligent une sanction … »
✓ La contradiction : l’article L. 122-1 CRPA prévoit que « les décisions mentionnées à l'article L.
211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des
observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ». Cette
personne peut se faire assister par un conseil ou représenter. Il s’agit d’un principe de
contradiction préalable à la décision de sanction. Si la contradiction ne résulte pas d’une
exigence constitutionnelle (CONSEIL CONSTITUTIONNEL 27 nov. 2001, n° 2001-451 DC) en

matière de police, elle est bien ancré dans la Constitution s’agissant des sanctions.
✓ La sanction administrative peut toujours être retirée par l’administration (CRPA, art. L. 243-
4), alors que les conditions de retrait des autres types de décisions sont plus restrictives (art.
L. 242-3 et s.). Ce régime tend à tenir compte des circonstances survenant après une sanction.
L’hypothèse type est la sanction infligée en raison d’une infraction pénale, suivie d’une relaxe
au pénal pour les mêmes faits, ou d’une condamnation de la France par la Cour EDH, en raison
de cette sanction (CE 9 mars 2016, Vernes, n° 392782)
b) Garanties constitutionnelles
A propos d’une loi qui créait une sanction administrative de suppression de certaines allocations
familiales en cas d’absentéisme scolaire, le Conseil constitutionnel indique :
✓ Le pouvoir de sanction administrative n’est pas contraire à la Constitution : « Le principe de

la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle, ne
fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de
puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dans la mesure nécessaire à
l’accomplissement de sa mission »
A condition que l'exercice de ce pouvoir soit « assorti par la loi de mesures destinées à assurer les
droits et libertés constitutionnellement garantis ; qu'en particulier doivent être respectés le principe
de la légalité des délits et des peines ainsi que les droits de la défense, principes applicables à toute
sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une
autorité de nature non juridictionnelle » (CONSEIL CONSTITUTIONNEL 30 mars 2006, n° 2006-353DC,
Égalité des chances). Le principe nulla poena sine lege est applicable aux sanctions administratives,
qui doivent donc être précisément prévues et décrites dans un texte qui, s’agissant des sanctions
administratives, n’est pas nécessairement une loi et peut être un acte réglementaire (CE ass. 7 juil.
2004, Benkerrou, n° 255136).
✓ S’agissant des droits de la défense, le Conseil d’État avait déjà érigé cette exigence en
PRINCIPE GÉNÉRAL DU DROIT (CE 5 mai 1944, Dame Vve Trompier-Gravier, GAJA, et CE ass.
26 oct. 1945, Aramu).
Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de durcir encore les obligations faites au législateur en

matière de sanctions administratives :
✓ Respect des principes d’indépendance et d’impartialité de l’autorité infligeant la sanction

(DDH, art. 16(1)) : le cas des autorités administratives indépendantes est ici visé, car elles
détiennent un pouvoir quasi-juridictionnel avec une gamme de sanctions très fortes, se
chiffrant en pourcentage du chiffre d’affaires des entreprises visées. Ainsi, l’Autorité de la
concurrence peut infliger une amende administrative allant jusqu’à 10 % du chiffre d’affaires
mondial d’un groupe. Pour cette raison, le Conseil constitutionnel s’attache à vérifier
l’indépendance et l’impartialité de ces autorités, sachant que leurs membres sont issus du
secteur dans lequel elles sont compétentes. Cela en fait des personnalités qualifiées, mais
susceptibles d’entretenir des liens d’intérêts avec certaines entreprises en infraction. Le
Conseil constitutionnel s’est ainsi assuré que l’Autorité de la concurrence, et ses membres,
répondaient bien à cette exigence (CONSEIL CONSTITUTIONNEL 12 oct. 2012, n° 2012-280

QPC, et auparavant CONSEIL CONSTITUTIONNEL 28 juill. 1989, n° 89-260).
✓ Autre conséquence du principe d’indépendance, la séparation des fonctions de poursuite et

d'instruction, des pouvoirs de sanction. En d’autres termes, une distinction au sein des
autorité indépendantes, entre les services instruisant ou déclenchant les poursuites, et le
collège chargé de « juger » (CONSEIL CONSTITUTIONNEL 12 oct. 2012, n° 2012-280 QPC). Cette
exigence a entraîné la réforme législative de nombreuses autorités indépendantes qui n’était
plus « aux normes constitutionnelles ». Ce principe n’est cependant pas applicables aux
sanctions disciplinaires infligées aux agents publics par leur administration (CE ass. 13 nov.
2013, Dahan, n° 347704).
Ces exigences sont conformes à l’article 61 Conv. EDH relative au droit à un procès équitable, tel
qu’interprété largement par la Cour EDH : toute instance infligeant une punition, même si elle n’est
pas qualifiée de « tribunal » selon la loi interne, constitue bien un « tribunal » au sens de la Convention
(Cour européenne des droits de l’homme 24 févr. 1994, Bendenoun c. France, n° 15547/86).
✓ La règle non bis in idem. La règle, en français, de non-cumul des sanctions pour les mêmes
faits s’appuie sur l’article 8 DDH relatif à la proportionnalité des peines. Elle est de plus en
plus souvent invoquée par les personnes sanctionnées en raison précisément de l’essor des
sanctions administratives à côté de la répression pénale qui demeure parallèlement.
Cette règle sème toutefois la confusion : elle n’interdit pas que des procédures de sanctions différentes
soient mise en œuvre simultanément pour des mêmes faits (cumul de procédures ou de poursuites),
car les finalités de ces procédures sont différentes (CONSEIL CONSTITUTIONNEL 24 juin 2016, n° 2016-
546 QPC, J. Cahuzac, à propos d’une condamnation pénale à l’emprisonnement, se cumulant avec les
pénalités administratives fiscales).
De la même façon, un fonctionnaire commettant un délit sera condamné pénalement en raison du

dommage à la société, et subira une sanction disciplinaire car le statut de fonctionnaire se concilie mal
avec la commission d’un délit : le cumul est alors possible. Autre exemple, le médecin qui pratique de
l’euthanasie, interdite, est condamné pénalement et radié de l’ordre des médecins selon deux
procédures à finalités différentes (CE ass. 30 déc. 2014, Bonnemaison, n° 381245).
Mais le Conseil constitutionnel juge que la Constitution limite le cumul des peines pouvant résulter de
toutes ces procédures : « le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas
le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues » selon le Conseil constitutionnel (même
décision).
Cette exigence de non-cumul concerne les sanctions de même nature (par exemple des amendes
pénales et administratives), mais elle est plus difficile à manier en cas de sanctions différentes (prison
et amende administrative par ex.). De plus, si deux procédures différentes sanctionnent les mêmes
faits dans le même but, le cumul est contraire à la Constitution (pour un exemple de censure, CONSEIL
CONSTITUTIONNEL 18 mars 2015, n° 2014/453 QPC : sanction du délit d’initié par l’Autorité des
marchés financiers et par les juridictions pénales : dans les deux cas, même incrimination, même but
de protection de l’ordre public financier). Il faut en outre compter avec la jurisprudence de la Cour EDH
(Gr. Ch., 15 nov. 2016, A et B c. Norvège, n° 24130/11).
✓ Le principe de proportionnalité des peines est couramment invoqué par les personnes qui se
sont vu infliger des sanctions : il s’agit de la proportionnalité du principe de la sanction pouvant
être prononcée et de son degré de sévérité, par rapport au trouble causé par le comportement
incriminé. Ainsi, le Conseil d’État a pu juger que le système du permis à points, qui peut aboutir
à la perte du permis, n’était pas disproportionné (CE 4 oct. 2010, Repplinger, n° 341845). Mais
le juge contrôle aussi la proportionnalité de la sanction infligée à une personne en raison de
son propre comportement (arrêt de principe : CE ass. 13 nov. 2013, Dahan, n° 347704).
✓ Le principe d’individualisation des peines s’applique également, et interdit tout régime de

sanction automatique (CE 4 oct. 2010, Repplinger, n° 341845 : le système du permis à point
tient compte du comportement de l’intéressé qui peut récupérer ses points, et ne crée donc
pas de sanction automatique).
✓ Exclusion de toute sanction administrative privative de liberté (CONSEIL CONSTITUTIONNEL

28 juill. 1989, n° 89-260 DC).
✓ La non-rétroactivité des sanctions, basée sur l’article 8 DDH : CONSEIL CONSTITUTIONNEL 30

déc. 1982, n° 82-155 DC, qui exclut aussi la rétroactivité des lois aggravant les sanctions, mais
permet l’application de la loi adoucissant une sanction (rétroactivité in mitius).
✓ Le respect de la présomption d’innocence (DDH, art. 9) : CE 14 mai 2005, n° 278435.
3) Sanction de l’illégalité d’une sanction administrative
Une sanction peut être illégale :
➔ par sa procédure : ex. non-respect des droits de la défense
➔ par sa forme : ex. absence de motivation
➔ sur le fond : ex. faits (ayant justifié la sanction) inexacts ou disproportion de la sanction
Et dans ce cas, si la sanction a eu des conséquences dommageables, elle est fautive et donne lieu à
indemnisation de l’intéressé. Ex. CE 13 nov. 2019, Soc. C8.
Titre III- Les combinaisons de polices administratives
La multiplicité des sources de réglementation de police peut conduire à des empiètements

d’une police sur l’autre. C’est une question de compétence, ou au contraire d’incompétence. C’est
aussi un risque pour l’ordre public, et la crise sanitaire liée à la covid-19 démontre combien les
interventions croisées des autorités étatiques et décentralisées conduisent à des blocages.
Toutefois le maintien de l’ordre public exige aussi un certain pragmatisme, qui permet de contourner
parfois les règles strictes de compétence. La loi aménage déjà les compétences en permettant aux
préfets de se substituer aux maires lorsque ceux-ci montrent une carence dans l’exercice de leur
mission de police administrative. L’État a même une obligation de se substituer à l’autorité municipale
lorsqu’elle est défaillante, sous peine d’engager sa responsabilité (CE 22 nov. 2019, n° 422655).
En dehors du cas de préfet, le juge a imaginé des jeux de compétences complémentaires, afin
qu’il y ait toujours une autorité de police subsidiairement compétente, au cas où l’autorité compétente
à titre principal fait défaut.
Chapitre I : Concurrence entre polices générales
En pratique, il s’agira essentiellement de conflits entre police administrative générale étatique

et police administrative générale municipale.
Principe : la réglementation de l’autorité supérieure s’impose à l’autorité inférieure.
Conséquence :
L’autorité inférieure peut aggraver une mesure générale de police émanant de l’autorité supérieure
CE 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains, GAJA.
Ce que confirmera explicitement l’arrêt Labonne du 8 août 1919, n° 56377 (GAJA).
Mais l’autorité inférieure ne peut pas assouplir une réglementation émanant d’une autorité
supérieure.
Ainsi, il peut diminuer la vitesse légale autorisée dans une rue de la commune, à condition qu’une
circonstance le justifie (un danger). Mais il ne peut pas augmenter la vitesse autorisée par l’autorité
supérieure.
Chapitre 2 : Concurrence entre police générale et police spéciale
Les cas de conflits sont bien plus nombreux, entre des polices spéciales étatiques et des
polices générales locales par exemple.
La crise de la covid-19 a exacerbé la question, avec la volonté des maires d’intervenir dans le champ
de la police sanitaire de l’Etat, soit pour renforcer certaines mesures, soit pour les assouplir.
La police spéciale n’intervient que dans le domaine délimité par la loi, elle ne peut donc en principe
empiéter sur la police générale. L’inverse est moins vrai, la police générale pouvant par définition
intervenir dans tous les domaines.
Principe :
L’existence d’une police spéciale n’interdit pas l’exercice de la police générale,
➔ Sauf lorsque la loi prévoit une exclusivité au profit de l’autorité de police spéciale
➔ Sauf si l’intervention de la police générale compromet la cohérence des mesures prises par
l’autorité de police spéciale
1er cas de figure :
La police spéciale est défaillante, alors qu’il existe une menace de trouble. C’est rare car les polices
spéciales sont par construction plus réactives que les polices générales.
CE 2 déc. 2009, Commune de Rachecourt-sur-Marne, n° 309684

Considérant que par un arrêté du 15 décembre 1994 pris en application des dispositions de l'article L. 20 du Code
de la santé publique, alors applicables, le préfet de la Haute-Marne a déclaré d'utilité publique les travaux à
entreprendre par la COMMUNE DE RACHECOURT SUR MARNE pour la mise en place des périmètres de protection
autour du point d'eau situé dans les parcelles 47 et 49 section ZC au lieudit Prairie ; qu'il a, par le même arrêté,
autorisé, dans le périmètre de protection rapprochée, l'épandage de fumier, d'engrais organiques et chimiques
nécessaires aux cultures ainsi que celui de produits chimiques toxiques destinés à la fertilisation des sols (police
spéciale cultures) ou à la lutte contre les ennemis des cultures ; (police générale maire) que par un arrêté en
date du 19 mars 2003, le maire de la commune a interdit la mise en culture de sept parcelles exploitées par le
groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) des Varennes, et situées dans les zones sensibles à
proximité du captage d'eau potable de la commune ; que la COMMUNE DE RACHECOURT SUR MARNE se pourvoit
en cassation contre l'arrêt par lequel la cour administrative d'appel de Nancy, infirmant la solution des premiers
juges, a annulé ce dernier arrêté ;
Considérant qu'en vertu de l'article L. 211-5 du Code de l'environnement,
- la police spéciale de l'eau a été attribuée au préfet ; que,
- s'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures
de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques,
- le maire ne saurait s'immiscer dans l'exercice de cette police spéciale qu'en cas de péril imminent (➔
incompétent) ;
2ème cas de figure :
Il existe une police spéciale qui n’interdit pas l’intervention de la police générale.
CE 18 décembre 1959, Sarl « Les films Lutétia », n° 36385, GAJA

Vu 2° La requête et le mémoire ampliatif présentés pour le Syndicat français des producteurs et exportateurs de
films, dont le siège social est ..., agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux, ladite requête et
ledit mémoire enregistrés sous le n° 36428 comme ci-dessus les 4 octobre 1955 et 3 février 1956 et tendant à ce
qu'il plaise au Conseil annuler un jugement en date du 11 juillet 1955 par lequel le Tribunal administratif de Nice
a rejeté la demande de la société "Les Films Lutétia", tendant à l'annulation, pour excès de pouvoir, de FAITS
l'arrêté en date du 3 décembre 1954 par lequel le maire de Nice a interdit la projection du film "Le feu dans la
peau", ensemble annuler l'arrêté susmentionné ; Vu la loi du 5 avril 1884 ; Vu l'ordonnance du 3 juillet 1945 et
le décret du 3 juillet 1945 ; Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 septembre 1953 ;
…Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête du syndicat français des producteurs et
exportateurs de films :
Considérant qu'en vertu de l'article 1er de l'ordonnance du 3 juillet 1945 la représentation d'un film
cinématographique est subordonnée à l'obtention d'un visa délivré par le ministre chargé de l'information ;
qu'aux termes de l'article 6 du décret du 3 juillet 1945, portant règlement d'administration publique pour
l'application de cette ordonnance, "le visa d'exploitation vaut autorisation de représenter le film sur tout le
territoire pour lequel il est délivré" ; (police nationale spéciale : visas d’exploitation)
Considérant que, si l'ordonnance du 3 juillet 1945, en maintenant le contrôle préventif institué par des textes
antérieurs a, notamment, pour objet de permettre que soit interdite la projection des films contraires aux
bonnes mœurs ou de nature à avoir une influence pernicieuse sur la moralité publique, cette disposition
législative n'a pas retiré aux maires l'exercice, en ce qui concerne les représentations cinématographiques, des
pouvoirs de police qu'ils tiennent de l'article 97 de la loi municipale du 5 avril 1884 (police générale, moralité
publique) ; qu'un maire, responsable du maintien de l'ordre dans sa commune, peut donc interdire sur le
territoire de celle-ci la représentation d'un film auquel le visa ministériel d'exploitation a été accordé mais dont
la projection est susceptible d'entraîner des troubles sérieux ou d'être, à raison du caractère immoral dudit film
et de circonstances locales, préjudiciable à l'ordre public ;
DEUX conditions (rappel) : …Considérant que le caractère immoral du film susmentionné n'est pas contesté ;
qu'il résulte de l'instruction que les circonstances locales invoquées par le maire de Nice étaient de nature à
justifier légalement l'interdiction de la projection dudit film sur le territoire de la commune ;
…Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à
tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté la demande de la Société "Les Films Lutetia"
tendant à l'annulation de l'arrêté contesté du maire de Nice ;
CE 29 sept. 2003, Les Houillères du bassin de Lorraine, n° 218217.

Considérant que, s'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de
prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité
publique, la police spéciale des installations classées a été attribuée au préfet et, à l'échelon national, au
gouvernement par la loi du 19 juillet 1976 ; qu'en l'absence de péril imminent, le maire ne saurait s'immiscer
dans l'exercice de cette police spéciale ;
3ème cas de figure :
Il existe une police spéciale qui EXCLUT l’intervention de la police générale (en vertu de la loi explicite
ou telle qu’interprétée par le juge).
Conseil d'État, Assemblée, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n° 326492 :

réglementation des antennes téléphoniques
…Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le maire de FAITS la commune de
Saint-Denis, se fondant notamment sur le principe de précaution, a, par arrêté en date du 14 septembre 2006,
interdit sur le territoire de la commune l'installation d'antennes de téléphonie mobile dans un rayon de 100
mètres autour des crèches, des établissements scolaires ou recevant un public mineur et des résidences de
personnes âgées, de manière temporaire, (police générale du maire)
jusqu'à la mise en place d'une charte entre les opérateurs de réseaux de communications électroniques et la
communauté de communes de la Plaine Commune ; que, sur recours des sociétés Orange France, Bouygues
Telecom et SFR, cet arrêté a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise en date du
31 mai 2007, confirmé le 15 janvier 2009 par un arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles ; que la
COMMUNE DE SAINT-DENIS se pourvoit en cassation contre cet arrêt ;
Considérant qu'il résulte [de la loi] que le législateur a organisé une police spéciale des communications
électroniques confiée à l'Etat ; qu'afin d'assurer, sur l'ensemble du territoire national et conformément au droit
de l'Union européenne, d'une part, un niveau élevé et uniforme de protection de la santé publique contre les
effets des ondes électromagnétiques émises par les réseaux de communications électroniques, qui sont
identiques sur tout le territoire, d'autre part, un fonctionnement optimal de ces réseaux notamment par une
couverture complète de ce territoire, le législateur a confié aux seules (➔ monopole étatique) autorités qu'il
a désignées, c'est-à-dire au ministre chargé des communications électroniques, à l'ARCEP et à l'ANFR, le soin
de déterminer, de manière complète, les modalités d'implantation des stations radioélectriques sur
l'ensemble du territoire ainsi que les mesures de protection du public contre les effets des ondes qu'elles
émettent ; que les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués aux autorités nationales, qui reposent sur un
niveau d'expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local (1), sont conférés à chacune
de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de
l'exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique ;
que, dans ces conditions, si le législateur a prévu par ailleurs que le maire serait informé à sa demande de l'état
des installations radioélectriques exploitées sur le territoire de la commune et ➔ si les articles L. 2212-1 et L.
2212-2 du Code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police
générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans
porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l'Etat, adopter sur le territoire de la
commune une réglementation portant sur l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée
à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède qu'en ne relevant pas l'incompétence du maire pour adopter,
au titre de ses pouvoirs de police générale, y compris en se fondant sur le principe de précaution, un arrêté
portant sur l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile dans la commune et destiné à protéger le
public contre les effets des ondes émises par ces antennes, la cour administrative d'appel de Versailles a entaché
son arrêt d'une erreur de droit ; que, dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi,
l'arrêt attaqué doit être annulé ;
PARTIE III- CONTRÔLE JURIDICTIONNEL

DES ACTES ADMINISTRATIFS
Chapitre I : Les juridictions administratives générales
L’organisation actuelle en pyramidale, fait intervenir :
- les tribunaux administratifs en premier ressort (ou première instance ou premier degré), et
parfois en premier et dernier ressort;
- les cours administratives d’appel en second ressort (ou second degré) et parfois en premier,
- le Conseil d’État en voie de recours extraordinaire, parfois en premier ou second ressort,

parfois en premier et dernier ressort.
SECTION 1 : LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS
42 tribunaux - 30 en France métropolitaine, 11 en DOM-COM.
a) Compétence matérielle
Juge de premier ressort de droit commun.
b) Organisation
Division en chambres de trois magistrats au moins : le président, un conseiller, un conseiller

rapporteur (qui instruit au nom de la chambre). Dans les grands tribunaux, les chambres sont
spécialisées. Au tribunal administratif de Versailles : neuf chambres dont deux chambres de
contentieux fiscal (en raison de la présence de nombreux sièges sociaux) et sept chambres de
contentieux général.
c) Mode de recrutement des magistrats
(« conseillers de tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel).
Article L. 233-2 CJA

1. ENA
2. Concours d’accès par voie internet ou externe
3. Tour extérieur (promotion au sein de la fonction publique)
4. Détachement de la fonction publique (temporaire)
SECTION 2 : LES COURS ADMINISTRATIVES D’APPEL

a) Chiffres
8 CAA interrégionales ou moins selon la démographie.
b) Compétence matérielle
Juge d’appel de droit commun.
Exceptions : pour soulager le Conseil d’État, l’article R. 311-2 prévoit une compétence de premier et
dernier ressort de la CAA Paris pour certains recours :
➔ Décisions du CSA
➔ Visas d’exploitation cinématographique
➔ Une partie du contentieux de la représentativité des organisation professionnelles nationales
➔ Depuis une loi de 2019, une partie du contentieux administratif liés aux JO de 2024.
Pour soulager les tribunaux administratifs, les CAA sont compétentes en premier et dernier ressort
sur :
➔ Certaines commissions locales délivrant des autorisations (ex. grandes surfaces) (art. R. 311-
3)
➔ Contentieux relatif aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique

du vent (très nombreux ➔ limité par décret en éloignant le juge et en supprimant un degré)
(art. R. 311-5)
➔ Contentieux des autorisations environnementales
Création de pôles spécialisés (art. R. 311-4) :
- La CAA Nantes est compétente en premier et dernier ressort sur certaines autorisations
environnementales, certains contentieux de l’énergie électrique, contentieux maritime, etc.
c) Organisation
Division en chambres de trois magistrats au moins : le président, un conseiller, un conseiller

rapporteur (qui instruit au nom de la chambre). Certaines chambres sont spécialisées. La Cour
administrative d’appel de Versailles compte sept chambres dont trois de contentieux fiscal et quatre
chambres de contentieux général. Le contentieux des étrangers est affecté à toutes les chambres.
d) Mode de recrutement des magistrats
(« conseillers de tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel). Identique à celui des
tribunaux administratifs. 37 magistrats à Versailles.
SECTION 3 : LE CONSEIL D’ETAT

I- Organisation, formations
a) Organisation
Organisation en Sections administratives conseillant le gouvernement et une Section du

contentieux comprenant dix chambres. Dans chaque chambre siègent au minimum 3 conseillers d’État
(président, maître des requêtes, auditeur) .
b) Formation
Article L. 122-1 CJA
Les décisions du Conseil d'Etat statuant au contentieux sont rendues par l'assemblée du contentieux,
par la section du contentieux, par des formations de chambres réunies ou par une chambre siégeant
en formation de jugement.
1. La chambre jugeant seule : juge les affaires ne posant pas de difficultés particulières.
2. Les chambres réunies : jugent des affaires présentant une difficulté juridique particulière.
Le décret du 22 février 2010 ajoute la possibilité d’une sous-section réunie à trois ou quatre sous-
sections, pour les affaires plus importantes, mais ne justifiant pas la saisine de la Section du
contentieux. But : améliorer la productivité.
3. La Section du Contentieux : juge les affaires aux enjeux juridiques plus délicats. Préciser une
jurisprudence, opérer un revirement, trancher un contentieux jamais rencontré. Sont réunis : le
Président de la Section du Contentieux, 3 présidents adjoints de la Section du Contentieux, tous les
présidents de chambres, un rapporteur (soit 15).
4. Assemblée du contentieux (11 membres) : juge les affaires les plus solennelles ou présentant les
enjeux juridiques les plus importants. Comprend : le Vice-président du Conseil d'État (c'est-à-dire
président de l’ensemble du Conseil d'État, sections administratives comprises), les trois présidents
adjoints, le président de la chambre qui instruit, quatre autres présidents de chambre les plus anciens,
un rapporteur (R. 122-20)
5. S’ajoute une formation restreinte habilitée au secret défense nationale (CJA, art. L. 773-2, créé par
L. 2015-912 du 24 juil. 2015).
c) Mode de recrutement des conseillers d’Etat
• ENA
• Tour extérieur
d) Métiers
• Peuvent être nommées au Conseil d'Etat, des assistants de justice pour une durée de deux ans
renouvelables deux fois (art. L. 227-1).
• Juristes assistants (L. 122-3).
II- Avis contentieux
Article L113-1 CJA :
Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté
sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative
d'appel peut, par une décision qui n'est susceptible d'aucun recours, transmettre le dossier de l'affaire
au Conseil d'Etat, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute
décision au fond jusqu'à un avis du Conseil d'Etat ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai.
Pour mieux remplir son rôle, de juridiction régulatrice, le Conseil d'Etat dispose d’un autre outil
que le contrôle de cassation : la question de droit nouvelle ou « avis contentieux ». Environ dix
questions de droit nouvelles par an, qui permettent au Conseil d'Etat de toucher des affaires là où le
jeu normal des compétences ne lui permettait pas d’intervenir.
Il ne faut pas confondre :
▪ La question de droit nouvelle qui donne lieu à avis contentieux et qui fait partie de la mission
juridictionnelle du Conseil d'Etat. Les parties peuvent d’ailleurs conclure devant le Conseil
d'Etat lorsqu’il est saisi.
▪ L’avis administratif, rendu sur saisine du gouvernement, par exemple à l’occasion de la

rédaction d’un projet de loi
Conditions et modalités de la question de droit nouvelle :
➔ Difficulté nouvelle et sérieuse,
➔ Se présentant dans de nombreux litiges
Le Conseil d’État a trois mois pour donner son avis, qui n’est pas une décision. Une fois l’avis
rendu, le juge qui a saisi le Conseil d’État statue au fond.
SECTION 4 : L’ACTIVITE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

a) Notion, de stock :
Nombre d’affaires en instance, entrées dans l’année mais pas jugées dans l’année, et qui s’accumulent
l’année suivante avec les affaires entrantes et non jugées non plus, etc. (➔ retard accumulé). Les
rapports d’activité du Conseil d’État ne mentionnent plus les stocks.
Nombre d’affaires en instance, entrées dans l’année mais pas jugées dans l’année, et qui s’accumulent
l’année suivante avec les affaires entrantes et non jugées non plus, etc. (➔ retard accumulé). Il
conditionne le délai de jugement.
b) Répartition du contentieux par domaines

(Conseil d’État, Tribunaux administratifs, cours administratives d’appel).
SECTION 5 : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES SPECIALES
Plusieurs dizaines essentiellement dans les domaines suivants :
a) Disciplinaire
- Juridictions des ordres professionnels (ou ordinales) : elles font respecter les codes de
déontologie
Ordres des professions de santé : chambre disciplinaire de première instance, appel devant la chambre
disciplinaire national, cassation devant le Conseil d’État.
Ordre des architectes, des géomètres-experts, des vétérinaires, etc.
- Autres
Haut Conseil du commissariat aux comptes, statuant en appel des chambres régionales : juge
disciplinaire des commissaires aux comptes (env. 5 affaires/an).
Chambre de discipline de la Compagnie nationale des conseils en propriété industrielle (4 affaires/an)
b) Juridictions sociales
- Sections des assurances sociales (au sein de chaque ordre professionnel) : juge les abus et
fraudes aux règles de prise en charge sociale (quelques dizaines d’affaires/an). Deux niveaux,
régional et national. Conseil d’État en cassation.
- Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale : litiges relatifs aux décisions par
lesquelles les autorités publiques allouent des ressources aux établissements de santé et aux
établissements et services sociaux ou médico-sociaux, publics ou privés (quelques dizaines
d’affaires/an)
c) Juridictions universitaires : en cours de réforme.

d) Juridictions financières
- Cours régionales des comptes et Cour des comptes : juge des comptables publics.
- Cour de discipline budgétaire et financière : juge des ordonnateurs
e) Autres domaines
- Cour nationale du droit d’asile (CNDA), statuant sur les décisions administratives de l’office
français pour la protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Conseil d'État en cassation.
- Commission du contentieux du stationnement payant : la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014

de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Article 63)
a dépénalisé le non-respect des règles du stationnement payant, au profit d’une commission
juridictionnelle, dont la saisine est obligatoirement précédée d’un recours administratif
préalable (RAPO). Auparavant, compétence du tribunal de police. Contentieux qui monte en
puissance (près de 100 000 affaires / an actuellement). Contentieux codifié aux articles L. 2333-
87 et suivants et R. 2333-120-20 et suivants CGCT.
CM N°6
Titre I : Répartition des compétences juridictionnelles

Chapitre 1: Les critères jurisprudentiels de répartition des compétences
En matière de contrats : clauses, objet, transparence, accessoire. En matière de services publics :

jurisprudence Union syndicale des industries aéronautiques, 1956. Tous les actes unilatéraux de
l’administration ne sont pas des marques d’autorité, et ne justifient pas la compétence judiciaire.
Encore faut-il qu’ils soient décisoires. De même, certains organismes de droit privé émettent des actes
unilatéraux décisoires.
I- Les actes de l’administration
L’État ou toute personne publique gère son domaine privé (ex. forêts, parcs de logements, etc.) et
prend des décisions concernant cette gestion. Ce sont des actes de droit privé. Mais si l’acte :
➔ modifie l’ordre juridique (règlement ou décision individuelle telle qu’autorisation,

nomination, imposition, etc.)
➔ ou relève d’une prérogative de puissance publique (ex. exécution forcée)
C’est un acte administratif décisoire, relevant du juge administratif.
La majorité des actes unilatéraux de l’administration relèvent du juge administratif. Cependant

certains dépendent du juge judiciaire. Seuls les actes unilatéraux décisoire relèvent du JA. Les actes de
l’administration sont décisoires s’ils modifient l’ordre juridique ou relève d’une prérogative de
puissance publique.
II- Les actes émanant de personnes privées

A) La personne privée gère un service public industriel et commercial
L’acte unilatéral n’est administratif et décisoire que si la personne privée émet un acte
d’organisation du service public : horaires, tarifs, etc.
- T.C., 15 janvier 1968, Epoux Barbier c. Air France, n° 01908, GAJA (Air France étant une société
de droit privé). Société de droit privé mais publique. Acte administratif prit dans le droit privé
car organise le service public. L’acte unilatéral n’est administratif et décisoire que si la
personne privée émet un acte d’organisation du service public : horaires, tarifs, etc.
- Évolution dans un sens restrictif de cette jurisprudence. L’organisation du service public

s’entend désormais de façon plus étroite. T. confl., 11 janv. 2016, n° 4038, Comité
d'établissement de l'unité clients et fournisseurs Île-de-France des sociétés ERDF et GRDF :
- Il peut y avoir une modification de service public « lui-même » (acte administratif) mais
également une réorganisation interne (organisation = pas un acte administratif)
En l’espèce : réorganisation interne des entreprises de réseau, mais qui touche aux relations avec
l’usager (qui est en l’occurrence le fournisseur d’électricité).
B) La personne privée gère un service public administratif
L’acte unilatéral n’est administratif et décisoire que si la personne privée émet un acte
1. Constitutif d’une prérogative de puissance publique
2. Dans le cadre de l’exécution du service public administratif.
Voir : CE 23 mars 1983, Société Bureau Véritas, n° 33803.
➔ Société de classification chargée d'assurer le contrôle pour la délivrance et le maintien des

certificats de navigabilité des aéronefs civils ; qu'elle agit aux lieu et place de l'Etat / comme
participant à l'exécution du service public de la sécurité aérienne / investie de prérogatives de
puissance publique
➔ Il résulte de ce qui précède que la juridiction administrative est compétente pour connaître des
litiges relatifs aux dommages causés par cette société dans l'exercice des prérogatives de
puissance publique qui lui ont été conférées pour l'exécution de la mission de service public
dont elle est investie
T.C. 8 juin 2009, Fédération française d’aéronautique et a. c. Groupement pour la sécurité de l’aviation
civile, n° C3713. C’est un SPA qui exerce une mission de service public, il faut aller devant le juge
judiciaire / administratif. Faits : carence dans le contrôle ayant entraîné des accidents aériens
Les arrêts sont étudiés dans le cadre de l’identification du service public, car très souvent le juge doit :
→ démontrer l’existence d’un service public
→ identifier la nature de ce service public (SPA / SPIC),
→ identifier l’acte administratif décisoire pris dans le cadre de son exécution.
- Ordre professionnels : le contentieux des cotisations est judiciaire, celui de la police de la profession
est administratif.
- Fédérations sportives : T.C. 4 nov. 1996, Datasport, n° 96-03.038 (même chose, actes de droit publics
(organisation) et privés)
Chapitre 2 : Les règles dérogatoires de compétence juridictionnelle
Les règles de compétence juridictionnelle sont pour l’essentiel de nature jurisprudentielle et

se sont construites en deux siècles. Elles ont été reprises ensuite par les textes.
SECTION 1. LES REGLES CONSTITUTIONNELLES DE REPARTITION DES COMPETENCES JURIDICTIONNELLES

I- Article 66 de la constitution
A) Principe
Art. 66. - Nul ne peut être arbitrairement détenu.

L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans

les conditions prévues par la loi.
Selon M. Waline, l’article 66 offre un habeas corpus à la française (M. Waline participait au Comité
consultatif constitutionnel aux côtés de M. Debré en 1958 )
Ce texte s’impose au législateur lorsqu’il crée un nouveau régime d’intervention de la puissance

publique. Il doit en attribuer le contentieux à la juridiction judiciaire si la liberté individuelle est en
cause. Si la loi est muette, elle pourra être censurée. Dans certains cas, le Conseil constitutionnel exige
que le juge judiciaire intervienne ex ante, c’est-à-dire avant même l’intervention de l’administration.
Même si l’atteinte est faîte par l’administration, la compétence n’est pas administrative mais judiciaire
qui est le seul gardien des libertés.
Reste à identifier le champ de l’article 66 : on sait que l’autorité judiciaire revêt l’ordre juridictionnel
judiciaire à l’exclusion de l’ordre administratif.
Mais l’article 66 repose aussi sur la notion de liberté individuelle. Si elle est entendu largement, toute
mesure de police, même administrative, relève du juge judiciaire, y compris la réglementation du
stationnement par exemple.
Le Conseil constitutionnel a opté pour une interprétation stricte : seules sont concernées par l’article
66 les interventions administratives portant une atteinte :
1. graves
2. à la liberté de mouvement, le Conseil constitutionnel s’appuyant sur le premier aliéna

interdisant les détentions arbitraires. (pourtant la liberté individuelle est aussi de parole etc.
saut qu’article 66 arbitrairement détenu = mouvement)
Sont ainsi concernées les détentions, rétentions, internements, etc.
B) Illustration : hospitalisation sans consentement (internement psychiatrique) (code santé publique).
Toute personne présentant des troubles mentaux, et représentant une menace pour l’ordre public
ou pour elle-même, peut faire l’objet,
- soit à la demande des proches,
- soit à la demande du maire ou du préfet (administratif)
D’une hospitalisation d’office, sur la foi de certificats médicaux, à la suite d’une procédure très
encadrée (C.S.P., art. L. 3211-2-1 et suiv.). S’agissant de mesures administratives, mais touchant aux
libertés individuelles et à la personne, les règles de compétence juridictionnelle étaient les suivantes :
1. Compétence administrative sur la régularité formelle de l’hospitalisation (compétence,

respect des procédures)
2. Compétence judiciaire sur la justification médicale de l’hospitalisation et sur l’éventuelle

sortie.
Les juges étaient tous deux compétents, problème si les deux n’étaient pas d’accord sur le fait de
la validité de l’internement. Trop compliqué et peut en plus donner lieu à des décisions contradictoires.
C’est ce qu’a jugé la Cour EDH, ce qui prive l’intéressé de tout recours effectif : CEDH 18 novembre
2010, BAUDOIN c. France : constate qu’il y a deux juges, le juge judiciaire ne peut se mêler de la validité
formelle, le juge administratif ne peut se mêler des raisons de fond de l’internement. Actes successifs,
contradictoires, annulés ou non, mais l’intéresser ne peut sortir à cause des contradictions des deux
juges. Ce n’est pas un recours pertinent, il n’y a pas de droit au recours. La France est condamnée.
L’arrêt de 2010 de la Cour EDH a entraîné la réforme de 2011 dont une des dispositions a été
déclarée contraire à la Constitution en 2012. Nouvelle loi en 2016. Seul le juge judiciaire à compétence.
C) Illustration : mise en zone d’attente ou rétention administrative des étrangers

1) « Zone d’attente »
La mise en zone d’attente est une mesure administrative. Dans le Code des étrangers. Il y a une
chambre de tribunal dans l’aéroport pour ne pas avoir à les déplacer. La zone d’attente est considérée
comme extraterritoriale. C’est une zone transitoire en attendant leur retour.
L’étranger est retenu « hors de France », à l’entrée. Le Conseil constitutionnel juge que l’atteinte aux
libertés ne justifie pas le contrôle du juge judiciaire à ce stade. Cependant le juge judiciaire peut
intervenir. La Cour Européenne des droits de l’homme n’est pas d’accord en considérant que s’il est
prolongé et sans juge, ce placement revient à une détention arbitraire : CEDH 24 janv. 2008, Ryad et
Idiab c/ Belgique, no 29787/03. D’où l’obligation de faire appel au juge judiciaire en cas de prolongation
du placement en zone d’attente. C’est une mesure administrative qui tombe dans la compétence
judiciaire au-delà de 4 jours.
2) « Rétention administrative »
L’expression « rétention administrative » désigne une forme de détention non pénitentiaire,

destinée à éviter que des étrangers entrés irrégulièrement en France ne se soustraient à leur obligation
de quitter le territoire.
Art. L. 551-1 CESEDA l'étranger qui ne présente pas de garanties de représentation effectives
propres à prévenir le risque, peut être placé en rétention par l'autorité administrative dans des
locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, pour une durée de quarante-huit heures.
La décision initiale de maintien en rétention administrative appartient au préfet. C’est une mesure de
police. Mais le préfet peut vouloir prolonger cette rétention, ce qui constitue toujours une mesure de
police (pas de délit), mais nécessitant l’autorisation du juge des libertés.
Art. L. 552-1 «Le juge des libertés et de la détention est saisi dans les quarante-huit heures
suivant la notification du placement en rétention aux fins de prolongation de la rétention au-delà de
cette durée.
D) Illustration : mise en isolement ou quarantaine
La décision initiale de mise en quarantaine ou isolement ne relève pas de l’article 66, mais sa
prolongation nécessite l’intervention du juge judiciaire.
CONSEIL CONSTITUTIONNEL 11 mai 2020, n0 2020-800 DC. Loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire
et complétant ses dispositions. C’est une mesure administrative, mais quand il faut prolonger, juge
administratif.
Ce sont toutes des mesures individuelles protégées par l’article 66 de la Constitution.
E) Contre-exemple : le confinement
Le confinement décidé par le premier ministre en vertu des pouvoirs attribués par la loi ne
constitue pas une atteinte individuelle à une liberté individuelle, mais une réglementation de la
circulation des personnes. L’article 66, qui vise les détentions et donc les atteintes individuelles, n’est
donc pas applicable. C’est un acte administratif général.
II- Autorité judiciaire gardienne de le propriété privée

A) Principe
DDH : Art. 17. La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque
la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et
préalable indemnité.
Article 545 C. civil. : Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n'est pour cause d'utilité
publique, et moyennant une juste et préalable indemnité.
Dès qu’une mesure administrative affecte la propriété privée, la compétence judiciaire s’impose. Ce
qui était au départ qu’une jurisprudence de la Cour de cassation datant du XIX° siècle, a été repris par
le Tribunal des conflits et jamais contesté par le Conseil d’État.
- « Cons… que la protection de la propriété privée rentre essentiellement dans les attributions de
l’autorité judiciaire ». (T. Confl. 4 juin 1940, Soc. Schneider et Cie)
Avec l’entrée de la DDH dans le droit positif, le Conseil constitutionnel en tire un principe fondamental
reconnu par les lois de la République.
… une prise de possession anticipée de terrains non bâtis, ne fait nullement échec à l'intervention du
juge judiciaire pour la fixation définitive du montant de l'indemnité ; qu'ainsi, en tout état de cause,
n'est pas méconnue l'importance des attributions conférées à l'autorité judiciaire en matière de
protection de la propriété immobilière par les principes fondamentaux reconnus par les lois de la
République ; C.C. 25 juill. 1989
La propriété concernée par ces dispositions et celles qui suivent est immobilière.
B) Illustration : loi 8 mars 1810, droit de l’expropriation
L’expropriation pour cause d’utilité publique est l’opération par laquelle l’autorité (État,
collectivités territoriales, établissements publics) contraignant un propriétaire (quel que soit son
statut, même public) à céder son bien immobilier, moyennant le paiement d'une indemnité
représentative de sa valeur.
Une loi du 8 mars 1810 (codifiée bien plus tard (code de l’expropriation pour cause d’utilité publique),
avait d’emblée attribué aux juridictions civiles les différends sur la valeur du bien. Inversement, tout le
contentieux de la régularité de la procédure et de l’utilité publique elle-même, relève des juridictions
administratives.
Article L. 311-5 : A défaut d'accord sur le montant des indemnités, celles-ci sont fixées par le juge de
l'expropriation
La déclaration d’utilité publique, est un acte administratif. Après sa publication, l’expropriation est
valable. Il y a un partage de compétence. Le contentieux c’est le JA sauf le contentieux de l’indemnité
qui relève du juge judiciaire (droit privé) . Tout le reste c’est le JA avant et après.
C) Autres illustrations
1) Droit des réquisitions militaires ou civiles.
Article R. 2234-91, code de la défense
Les litiges relatifs à l'indemnisation des réquisitions, ainsi que les litiges relatifs à l'acquisition par
l'Etat, en application de l'article L. 2234-14, d'un immeuble réquisitionné sont portés devant le tribunal
judiciaire.
2) Droit du patrimoine : classements
Article L621-6 Code du patrimoine
L'immeuble … est classé au titre des monuments historiques par décision de l'autorité administrative….
A défaut du consentement du propriétaire, le classement d'office est prononcé par décret en Conseil
d'État…
Le classement d'office peut donner droit à indemnité au profit du propriétaire s'il résulte, des servitudes
et obligations dont il s'agit, une modification à l'état ou à l'utilisation des lieux déterminant un préjudice
direct, matériel et certain. La demande de l'indemnité devra être produite dans les six mois à dater de
la notification du décret de classement. A défaut d'accord amiable, l'indemnité est fixée par le juge de
l'expropriation.
Le propriétaire doit respecter, il ne peut dénaturer sa propriété. Tout relève du juge administratif sauf
le contentieux qui relève du juge judiciaire.
III- Matières réservées par nature à l’autorité judiciaire
Sans qu’il soit évident de trouver une base constitutionnelle à ce cas de compétence
juridictionnelle judiciaire, le législateur réserve depuis toujours certains contentieux au juge judiciaire.
Sur la « généalogie » de ces matières réservées, qui remonte aux parlements de l’Ancien régime. Elles
se sont traduites dans la législation postrévolutionnaire.
a) État des personnes
➔ Actions relatives à la filiation

Article 318-1 C. civil.
Le tribunal judiciaire, statuant en matière civile, est seul compétent pour connaître des actions relatives
à la filiation.
➔ Contentieux de la nationalité
Article 29 C. civil
La juridiction civile de droit commun est seule compétente pour connaître des contestations sur la
nationalité française ou étrangère des personnes physiques.
Cet article ne concerne que le contentieux de contestation de la nationalité, pas celui de l’attribution
– ou du refus d’attribution – de la nationalité française.
➔ Contentieux des listes électorales

Article L. 20
Tout électeur inscrit sur la liste électorale de la commune peut demander, auprès du tribunal judiciaire,
l'inscription ou la radiation d'un électeur omis ou indûment inscrit ou contester la décision de radiation
ou d'inscription d'un électeur. Le représentant de l'Etat dans le département dispose du même droit.
➔ Contentieux de l’attribution de la mention « Mort pour la France ».

Elle est inscrite sur l’acte de décès, qui relève de l’état civil. Il y a également « Mort en déportation »,
« Mort pour le service de la Nation », « Victime du terrorisme ».
➔ Contentieux de la capacité, des tutelles et curatelles.

Contentieux de l’attribution de la qualité de pupille de la Nation (C. pension militaires… art. L. 412-1).
SECTION 2. LES REGLES LEGALES DE REPARTITION DES COMPETENCES JURIDICTIONNELLES
L’hypothèse envisagée est celle où le législateur intervient en attribuant :
➔ au juge judiciaire un contentieux qui normalement relève du juge administratif selon

la jurisprudence
➔ au juge administratif un contentieux qui normalement relève du juge judiciaire selon

la jurisprudence (plus rare)
Sans pouvoir déroger aux règles de répartition d’origine constitutionnelle, le législateur peut déroger
aux règles jurisprudentielles de compétence juridictionnelle.
I- Le contentieux des accidents scolaires

A) Principe
Loi du 5 avril 1937, modifiant l’article 1384 du Code Civil., désormais codifié presque tel quel à
l’article L. 911-4 du Code de l’éducation
Dès lors que la responsabilité d’un membre du corps enseignant public est engagée, c’est la
responsabilité de l’Etat qui est substituée. Les parents ne peuvent poursuivre les enseignants devant
les tribunaux civils, pénaux etc. Seul l’Etat est attaquable devant les tribunaux judiciaires. Substitution
de la responsabilité. Loi toujours en vigueur. Avant, les professeurs pouvaient être attaqués, ils étaient
directement responsables de leurs élèves.
Tous les accidents liés à des activités scolaires ou périscolaires (sorties) donnent lieu à responsabilité
• de l’État (et non de l’enseignant, même s’il a commis une faute)
• devant les juridictions judiciaires.
B) Champ d’application de l’article l. 911-4
• Enseignants du secteur public. Ce qui est logique, les enseignants du secteur privé, même sous
contrat, relevant du juge judiciaire par application des règles classiques de répartition des
compétences (mais ces enseignants des écoles sous contrats voient tout de même la
responsabilité de l’État substituée à la leur.).
• Enseignement public technique ou militaire.
• Intervenant extérieur, à la demande de l’enseignant (T. confl. , 19 nov. 2001, Gracia c/ État).
• Concerne aussi les auxiliaires chargés d’une mission d’enseignement, comme les moniteurs de
ski en classe de neige (T. confl. 15 févr. 1999, Épx Martinez), ou un exercice d’escalade encadré
par deux sapeurs-pompiers pendant le temps scolaire (T. confl. 19 nov. 2001, Épx Gracia c/
État).
• Tous les cas de classe extérieure (neige, verte, mer, voyage scolaire, etc.)
C) Exclusions
• Personnels non enseignants : personnels de cantine, ou administratifs (compétence

juridictionnelle administrative). T. confl. 30 juin 2008 Préfet des Alpes-Maritimes c/ Caisse
régionale Groupama, à propos des animateurs de la commune surveillant les enfants durant
la pause méridienne, le matin avant la classe ou l’après-midi après la classe. Aussi CE 9 juill.
2017, n° 393288.
• ATSEM (agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles)
• Accidents à l’extérieur de l’établissement
• Dommages liés à un ouvrage public

Dommages liés à un défaut d’organisation du service public. Ne pas confondre la responsabilité

personnelle d’un enseignant avec la mauvaise organisation du service public de l’enseignement :
instructions inappropriées, manque de personnels, organisation défaillante, etc. Dans ce cas, les règles
normales de compétence s’appliquent
Exemple : CE 10 févr. 1997, no 157543 : Le CE dit que la loi précitée du 5 avril 1937 créant une
dérogation aux principes généraux qui régissent la séparation de l'autorité administrative et de
l'autorité judiciaire créant la compétence de la juridiction civile s'étend à l'ensemble des cas où le
dommage invoqué à sa cause dans une faute d'un membre de l'enseignement. Les règles normales de
compétence retrouvent leur empire dans ce domaine dans le cas où le préjudice subi doit être regardé
comme indépendant du fait de l'agent, soit que ce préjudice ait son origine dans un travail public
soit qu'il provienne d'un défaut d'organisation du service public de l'enseignement.
➔ Cas du harcèlement à l’école.

Le défaut part de l’insensibilisation des enseignants à ce phénomène, ou à tout le moins le défaut de
formation sur ce sujet au sein de l’Education nationale, a conduit le juge administratif à admettre la
responsabilité du service public de l’éducation à l’égard des victimes. C’est bien toute une organisation
qui ne sait pas s’adapter à un phénomène. C’est tout particulièrement le cas lorsqu’un élève se suicide,
en raison du harcèlement subit, alors même que cet acte se produit hors de l’école.
II- Le contentieux de la responsabilité du fait des véhicules

A) Principe
Loi n° 57-1424 du 31 décembre 1957.
Cette loi illustre magnifiquement la défiance du législateur à l’égard du juge administratif dans
certains domaines. Il est vrai qu’à cette époque le juge administratif évaluait les dommages provoqués
par des véhicules « publics » de façon bien moins favorable à la victime, que ne le faisaient les
juridictions judiciaires à propos d'accidents similaires provoqués par des véhicules « privés ».
Cette dérogation aux principes de compétence issus de la loi des 16-24 août 1790 telle qu’interprétée
par le juge transfère aux juridictions judiciaires un contentieux qui auparavant relevait des juridictions
administratives.
Elle est très large :
- Tout dommage, y compris économique ou immatériel
- Véhicule quelconque, donc y compris de l’administration, ou placé sous sa garde (dans le cas
des véhicules de chantiers appartenant à des entreprises, mais placés sous la garde de
l’administration durant les travaux.).
a) Champ d’application : inclusions
Dès lors que la loi avait vocation à protéger les victimes, le Tribunal des conflits opéra une
interprétation très extensive de la notion de véhicule, alors que, manifestement, le législateur
n’envisageait que les véhicules routiers. Ainsi, sont des véhicules « au sens de » la loi de 1957 :
✓ Les véhicules terrestres à moteur
✓ Les trains : TC 7 avril 2014, Sté Pacifica n° C3945.
✓ Les bacs, même guidés par des câbles ancrés aux deux rives (T. confl. 15 oct. 1973)
✓ Les radeaux (Cass. 1re civ. 8 janv. 1964, D. 1964, somm. 64)
✓ Les tondeuses autotractées (CE 14 mars 1969, Ville de Perpignan)
✓ Les hélicoptères (T. confl. 21 mars 2005, Société française de prévention, no C3427) et avions
(Civ. 2e, 6 févr. 2003, no 01-16.380 , Bull. civ. II, no 33) ;
✓ Les charrettes à bras (CE 25 juin 1986, Mme Curtol)
✓ Un traîneau destiné au transport sur neige des blessés (TA Grenoble, 17 avr. 1996, Kienle, Rec.
CE, p. 783)
✓ Les véhicules militaires en manœuvre (T. confl. 20 juin 2005, X…, no C3478).
✓ Les bateaux : CAA Marseille 6 avril 2012 n° 10MA0013.
✓ Engins de chantier pouvant se déplacer de façon autonome, tels que tractopelle (T. confl. 29
sept. 1997, SARL Sofamm c/ SARL Sonobat, n° 2981)
b) Champ d’application : exclusions
Ne sont pas des véhicules « au sens de » la loi de 1957 :
✓ Les parachutes (CE 22 avril 1970, n° 76796)
✓ Les pontons se détachant de la rive à la suite d'une crue (CE 16 juin 1976, Sté des entreprises
Zublin-Perrière)
✓ Les tondeuses à gazon tractées (CE 14 mars 1969, Ville de Perpignan)
✓ Les conteneurs d'ordures ménagères à roulettes se détachant et endommageant une voiture

(CE 7 juin 1999, Office d'HLM d'Arcueil-Gentilly)
✓ Les animaux montés (CE 16 oct. 1987, De Viguerie).
c) Cas où le véhicule n’est pas la cause de l’accident
Si les engins de chantiers dotés de dispositif lui permettant de se déplacer restent bien des
véhiculent, il arrive qu’ils causent un accident non par eux-mêmes, mais en raison d’une mauvaise
organisation du chantier. Or les travaux publics constituent un bloc de compétence des juridictions
administratives, qu’il n’est pas envisageable de diviser sans créer de confusions possibles. D’autant
qu’il n’est pas évident que le législateur de 1957 ait envisagé de ranger les engins de chantier parmi
les véhicules quelconques.
Le Tribunal des conflits a donc nuancer sa position. Sans revenir sur la qualification de véhicule, il a
réévalué le lien de causalité. Si la compétence est judiciaire en cas de dommage causé par un véhicule,
elle est administrative lorsqu’en réalité le dommage à sa cause dans l’organisation des travaux, dont
le véhicule n’est qu’un des facteurs et pas la « cause déterminante ».
T. confl. 12 févr. 2001, Cne de Courdimanche et Cie Groupama Île-de-France, req. no 3243 : Travaux
publics mais responsabilité administrative par une loi du 28 pluviose en 8. Mais lors d’un accident :
relève du judiciaire = flou juridique.
d) Cas où le véhicule n’est pas la cause de l’accident : autre application
Autre application : Cass. 1re civ., 23 févr. 2012, n° 10-27.336.
Les nuisances sonores liées au survol d'hélicoptères et donc se plaignent les requérants trouvent leur
cause déterminante non dans l'action de ces véhicules, mais dans l’organisation ou les conditions de
fonctionnement de l’héliport en tant qu’ouvrage public (ci-contre).
e) Cas où une autre législation s’applique : accident de service
Tout agent public touché durant ses fonctions par un véhicule de l’administration est protégé par
le dispositif de l’accident de service, ce qui exclut l’application de la loi de 1957.
Cass. civ. 2è 8 déc. 2011, n° 10-24.907, TC 16 nov. 2015, n° C4036.
f) Conclusion sur la loi de 1957
Cette loi été maintenue malgré les évolutions des textes depuis. Or :
• d’une part la loi Badinter n° 85-677 du 5 juillet 1985 (JO 6 juill.) améliorant la situation des
victimes d’accidents de la circulation a eu pour effet de rendre l’assureur presque
qu’automatiquement condamné, ce qui diminue l’utilité de cette loi.
• d’autre part le juge administratif s’est aligné sur juge judiciaire pour l’évaluation des
dommages-intérêts, en adoptant la même nomenclature d’évaluation des chefs de préjudice
(s’agissant des dommages corporels : nomenclature Dintilhac). S’agissant des autres types de
préjudices (notamment économique ou matériel), chaque ordre juridictionnel conserve son
mode de calcul. Mais ces préjudices sont évalués de façon assez similaire, sur preuves et
expertises.
B) Le contentieux fiscal
Le contentieux de la contestation du montant de l’impôt a été très tôt scindé en deux blocs de
compétence. Il faut en connaître les règles compte tenu de la proportion du contentieux fiscale devant
certaines juridictions administratives.
➔ Article L. 199 du Livre des procédures fiscales.

Cette disposition réservait le contentieux des impôts directs aux juridictions administratives et celui
des impôts indirects aux juridictions judiciaires, à l’exception de la TVA (taxe sur le chiffre d’affaires).
Au fil des réformes, cette division assez simple s’est complexifiée.
Relèvent du juge administratif :
- les impositions directes, c'est-à-dire pesant directement sur la ressource (IR, I bénéfices)
- La TVA et l’impôt sur les spectacles (indirects)
Relèvent du juge judiciaire :
- Les impositions indirectes, c'est-à-dire prélevé à l’occasion de l’utilisation de la ressources

(droit de douane, enregistrement)
- L’impôt sur la fortune immobilière (IFI), qui est un impôt direct.
C) Autres dérogations légales
- Le contentieux de la sécurité sociale. La contestation des droits à prise en charge met bien en
cause une personne publique investies d’une mission de service public administratif, mais la
compétence est judiciaire, devant le « pôle social du tribunal judiciaire ».
- Le contentieux de la concurrence. La contestation des décisions prises par l’Autorité de la

concurrence, autorité administrative indépendante, gendarme de la concurrence. (art. L. 420-
1 et suivants du code de commerce).
CM N°7
SECTION 3. LES REGLES JURISPRUDENTIELLES DEROGATOIRES DE REPARTITION DES COMPETENCES

JURIDICTIONNELLES
Ces règles jurisprudentielles concernent les atteintes à la propriété privée et aux droit
fondamentaux. On retourne pour l’occasion dans les matières réservées par nature à l’autorité
judiciaire, mais c’est cette fois le juge qui aménage sa propre jurisprudence.
Ainsi, « la sauvegarde de la liberté individuelle et la protection de la propriété privée rentrent

essentiellement dans les attributions de l’autorité judiciaire » (T.C. 18 déc. 1947, Hilaire et Sieur Morin
c/ Dame Cortesi)
Le Conseil d'État s’est aligné, regardant au départ la compétence judiciaire en matière d'atteinte au
droit de propriété comme un principe général du droit (CE 19 févr. 1960, Fédér. algérienne des
syndicats de défense des irrigants).
La compétence judiciaire est toutefois doublement limitée : T.C. 6 mai 2002, n° 02-03.287
La protection de la propriété privée entre essentiellement dans les attributions de l'autorité judiciaire,
la mission conférée à celle-ci se trouve limitée par l'interdiction qui lui est faite par les lois des 16-24
août 1790 et 16 fructidor an III de connaître des actes de l'administration ; que, lorsqu'une
contestation sérieuse existe quant à l'appréciation de la régularité d'un acte administratif ou d'un
contrat administratif ayant autorisé la dépossession d'une propriété privée à caractère immobilier, le
juge judiciaire n'a compétence
1. pour réparer le préjudice en résultant
2. que pour autant que l'irrégularité de cette dépossession a été constatée par le
juge administratif ;
En cas d’atteinte aux droits relevant du juge judiciaire, ce dernier n’est compétent que pour
statuer sur la réparation (principe et montant), et ne peut pas trancher la question de la légalité de
l’acte administratif en cause. Donc sa décision dépendra de celle du juge administratif.
Jusqu’en 2013, il existait deux dérogations jurisprudentielles. L’une, relative aux « emprises
irrégulières », a disparu. L’autre concerne toujours la voie de fait.
I- L’emprise irrégulière (dérogation disparue)
L’emprise consiste pour une administration à
• Prendre possession d’une propriété immobilière privée
• Sans l’exproprier, c'est-à-dire sans priver formellement le propriétaire de son droit de

propriété. Dépossession matérielle seulement.
Exemples :
• L’administration doit faire des travaux sur une route étroite, et il lui faut de la place pour
entreposer les engins de chantier, ce qu’elle fera sur un terrain riverain.
• Lors d’une brocante, le maire procède à une emprise sur des terrains privés qui deviennent
des parkings aptes à accueillir le public.
Lorsque l’emprise était régulière, c’est-à-dire conforme aux règles de fond et de procédure, tout
litige (par exemple sur une dégradation du terrain) relavait du juge administratif. Si l’emprise était
irrégulière, le contentieux relevait du juge judiciaire : Tribunal des conflits 17 mars 1949, Société
Hôtel du vieux Beffroi, n° 01077).
Mais ! Contentieux, et indemnisation, réparation, irrégulier = judiciaire.
Cette césure contentieuse a été supprimée par le Tribunal des conflits : T. confl., 9 déc. 2013,
Cne de Saint-Palais-sur-Mer, req. n° 3931
Les emprises sont quelque chose de très courant de la part de l’administration. C’est une opération
qui consiste pour l’admin à prendre possession (au sens du droit civil) d’un bien immobilier privé et
rend cette emprise au propriétaire une fois qu’elle n’a plus besoin du bien en question. Ex :
l’administration fait des travaux sur une route étroite et a besoin de stocker son matériel, elle va donc
emprunter un jardin riverain
Lors d’une brocante, le maire procède à une emprise sur des terrains privés qui deviennent des
parkings aptes à accueillir le public.
Quand il y a un litige, ce litige était partagé entre les deux juridictions puisque l’autorité judiciaire est
gardienne de la propriété privée. Il y avait donc un partage de contentieux. Lorsque l‘emprise était
irrégulière/illégale, les tribunaux était judiciaire. Quand l’emprise était régulière, les tribunaux
compétents étaient administratifs.
Lorsqu’il y a une emprise, le juge administratif est non seulement compétent pour l’annulation mais
aussi pour la réparation et éventuellement pour les injonctions (ordre) données à l’administration.
Compétence pleines et entières pour le juge administratif alors qu’auparavant le juge admin ne
s’occupait que de l’annulation et le juge judiciaire s’occupait de la réparation et éventuellement des
injonctions.
II- Voie de fait
L’emprise irrégulière n’est plus une exception, elle dépend toujours du juge administratif. Au
contraire, la voie de fait reste une exception et il faut à la fois connaître la notion et son régime. C’est
une notion qui est jurisprudentielle, elle n’est pas dans les textes. Cette notion de fait vise certains cas
dans lesquels une autorité publique connaît des irrégularités, inégalités particulièrement graves.
L’inégalité est si grave que l’administration se place en dehors de son droit naturel et qu’elle bascule
vers le juge naturel qui est le juge judiciaire → principe. La voie de fait est une théorie jurisprudentielle.
Cela veut dire qu’une simple inégalité peut faire basculer la compétence du juge judiciaire parce qu’elle
est suffisamment grave et qu’en plus cette inégalité touche aux droits fondamentaux.
Quelles sont les conséquences de la voie de fait ? l’administration perd son droit à son juge naturel →
elle passe devant le juge judiciaire. Le juge judiciaire va se retrouver avec des pouvoirs qui sont assez
étendus et c’est pour cela que la théorie de la voie de fait a été créée → pour que l’administré puisse
bénéficier de ses pouvoirs étendus du juge judicaire. Le juge va trancher lui-même sur la légalité de la
question. Le juge judiciaire va devenir juge de la légalité, il va pouvoir donner à l’administration ordre
de cesser son comportement (ex : restituer un bien) et prononcer une condamnation à un délit. Ces
conséquences sont énormes à l’époque puisqu’aujourd’hui le juge admin peut faire la même chose
depuis 1995.
L’enjeu est de savoir si on bascule devant le juge judiciaire ou non.
La notion de voie de fait a été complètement revue par l’arrêt du TD, 17 juin 2013, Bergoend, n°3911.
Cet arrêt va réduire le champ d’application de la notion de voie de fait. Ex : poteau électrique
emplanter sur une propriété privée → le propriétaire pas content crie à la voie de fait
Avant : « il y a voie de fait quand… »
Depuis Bergoend : « il n’y a voie de fait que quand »
Il y a 2 variantes de voie de fait :
Variante 1 :
Procédé d’exécution forcée dans des conditions irrégulière, d’une décision, même régulière. Elle est
toujours fondée sur un texte, il n’y a pas d’exécution forcée sans texte. L’idée est que cette exécution
forcée est irrégulière au point de :
- Porter atteinte à une liberté individuelle ou alors…

- Éteindre un droit de propriété
→ Cette exécution forcée donne lieu à compétence judiciaire
→ TC, 2 décembre 1902, « Société Immobilière de Saint-Just, n°00543 », GAJA = arrêt de principe en
matière d’exécution forcée
L’administration a un pouvoir de coercition destiner à faire respecter les loi et règlements.

L’admin donne des ordres et elle peut elle-même les faire exécuter, ce qui n’est absolument pas le cas
dans le privé. Cette faculté, que l’on appelle exécution d’office ou exécution forcée, n’est pas
contestable car c’est une faculté naturelle de l’administration et le fait que parfois le juge judiciaire
soit compétent pour en juger, quand il y a une grave irrégularité, cela ne veut pas dire que ça remet
en cause l’exécution forcée.
Ex : La commune conforte ou abat un édifice menaçant ruine, le propriétaire ne s’exécute pas et à ce
moment l’admin peut faire réparer par une entreprise et demander la facture au propriétaire.
Cet arrêt Saint-Just est important parce qu’il reconnaît à l’admin la possibilité même de recourir à une
exécution forcée.
Les conclusions Romieu nous disent que le principe est que le citoyen s’exécute quand l’admin lui
donne un ordre et que l’administration ne peut pas procéder à une exécution forée, sauf autorisation
du juge qui constate l’illégalité du comportement de la personne privée et qui va autoriser l’admin à
mettre fin à cette illégalité.
Il y a 3 exceptions énumérée par Romieu qui dispense l’administration de passer par un juge :
1- Quand la loi le permet
2- Situation d’urgence – Si le texte ne prévoit rien, Romieu prévoit qu’en cas de péril imminent
on peut y aller
3- Vide juridique : l’administration est face à une désobéissance qui crée un trouble
La voie de fait est autorisée dans ces trois cas et parfois, bien qu’elle soit autorisée, elle peut être
irrégulière. Lorsqu’il y a une exécution d’office irrégulière, l’arrêt Bergoend nous affirme que ce n’est
plus le juge admin qui est compétent mais le juge judiciaire
Variante 2 :
La voie de fait se caractérise par une décision ou un comportement de l’administration répondant à

deux critères :
- Soit il y a une atteinte à une liberté individuelle (article 66 CONSTITUTION) → ex : atteinte à la
liberté d’aller et venir si on se faire prendre son passeport – soit il y a une extinction de
propriété → ex : arrachage d’une haie qui cause une extinction du droit de propriété
- Soit un acte qui ne se rattache manifestement à aucune pouvoir de l’administration. On est
dans le cas où l’administration agit sans texte, elle n’a aucun fondement qui l’autorise à faire
ce qu’elle fait → ex : préfet qui saisit un journal sans fondement
Inversement, planter un poteau électrique sur une propriété privée, l’admin a le droit sur une
propriété publique mais pas privée
Il faut un lien entre le ce que fait l’admin et les pouvoirs qu’elle détient des textes → TD, 15
février 2010, « Mme Tarahu c. Haut-commissaire de la République e Polynésie Française,
n°3722 » (soit avant Bergoend)
L’arrêt Chirongui est intéressant car on a à faire à un comportement de l’admin qui est reconnu
par le juge comme une voie de fait. Ce comportement est que la commune de Chirongui fait des
travaux sur une parcelle de terrain qui appartient à la requérante. Elle le fait et c’est une atteinte à la
propriété + une extinction de propriété. On a donc tous les critères qu’une voie de fait. Malgré tout, le
CE dit qu’il appartient au juge des référés de traiter l’affaire et de faire cesser cette atteinte illégale
quand bien même cette atteinte aurait le caractère d’une voie de fait. Voilà un juge des référés = juge
des urgences qui dit qu’il y a une voie de fait mais qui dit qu’on va quand même traiter l’affaire. Il n’y
a pas une négation de la théorie mais une concurrence instaurée entre les deux juges et le CE fait
comprendre qu’il a les mêmes outils que le juge judiciaire et donc il va la traiter car c’est une urgence.
On n’a pas d’autres cas semblables à cette jurisprudence puisque les voie de fait sont très rares. Le CE
remet en cause la légitimé du juge judiciaire de faire quelque chose qu’il est capable lui-même.
Chapitre 3 : Protection de la compétence juridictionnelle administrative

SECTION 1 : L’UN DES OUTILS EST JURISPRUDENTIEL, MAIS TEND A SE REDUIRE : LA QUESTION
PREJUDICIELLE
I- Définition
La question préjudicielle est posée par le juge judiciaire au juge administratif
La question préjudicielle est une question qui est posée avant de juger, le juge se pose une
question avant de statuer.
Lorsqu’un juge statut il n’a pas la réponse tout de suite. Il se pose des questions qu’il doit résoudre
avant de pouvoir statuer définitivement sur le fond. Ces questions sont toujours dans le même ordre :
1- Le juge se demande s’il est bien compétent
2- Recevabilité du recours
3- Enfin, il statut sur le fond
Celle qui nous intéresse est celle de la compétence. En effet, il est assez fréquent qu’au cours d’un
contentieux devant le juge admin il y ait des questions qui relève du droit civil et vice versa. Le principe
est qu’à chaque fois une question sur la compétence relève de l’autre ordre juridictionnel, il doit poser
une question préjudicielle auprès de cet autre ordre juridictionnel.
Ce principe est une exception au principe suivant : « le juge de l’action est le juge de l’exception ». Ce
principe veut que le juge qui se pose une question préalable doit la résoudre lui-même. Le problème
est que parfois la question préalable relève d’un autre juge et à ce moment-là il faut poser une question
préjudicielle à cet autre juge.
Contre-exemple : lorsque l’on conteste un acte individuel devant le juge admin : « monsieur le juge cet
acte est illégal parce qu’il ne respecte pas le décret n°… » l’admin va se défendre en disant que l’acte
est parfaitement conforme à ce même décret – oui mais ce décret n’est de toute façon pas légal
puisque c’est une exception d’illégalité
Cette exception d’illégalité va se présenter comme une question préalable et le juge lui-même puisque
c’est un acte admin va répondre à cette question d’illégalité et ensuite il va trancher sur le fond. Ici on
est dans le cas où c’est le même ordre juridictionnel mais si c’est de l’ordre juridique il va falloir poser
des questions préjudicielles. Dans ce cas, la procédure est suspendue = il sursoit à statuer et il renvoie
l’affaire à l’autre juge/ordre, le CE répond sur la légalité du décret et la réponse revient devant le juge
judiciaire et à ce moment-là le juge judiciaire peut trancher → il y a une instance incidente dans
l’instance principale et l’instance incidente se déroule par un autre juge – cela rallonge la procédure et
donc l’idée est de diminuer les questions préjudicielles pour faire en sorte que la justice aille plus vite
mais tout en respectant la compétence juridictionnelle administrative.
II- La mise en œuvre

A) Principe
Ancien arrêt de principe : TC, 16 juin 1923, Septfonds, n°00732 (ex GAJA)
Faits : deux commerçants se dispute, l’un dit qu’il ne fait que respecter l’arrêté du 31 mars 2015 et
l’autre lui dit qu’il l’interprète mal et que l’arrêté est illégal
Le juge a donc deux problèmes à résoudre : savoir qui interprète bien l’arrêté et est-ce que ce dernier
est illégal ? qui est compétent ?
Aux termes de cette jurisprudence (principe) :

1- Pas de question préjudicielle pour interpréter un acte admin, général ou individuel
2- Mais obligation pour en apprécier la légalité
B) Aménagements
1) Aménagement législatif (loi)
Article 111-5 du code pénal dispose que « les juridictions pénales sont compétentes pour
interpréter les actes administratifs, réglementaires ou individuels ET pour en apprécier la légalité
lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès pénal qui leur est soumis »
Lorsque l’on a une amende, c’est que l’on enfreint un texte règlementaire. Cette amende est du pénal,
on va devant le tribunal judiciaire pour contester cette amende et on va dire au juge que le décret en
question est illégal, pas conforme à la loi ou à la Constitution. C’est un raisonnement plus que courant.
Face à cette multiplication, le législateur a expliqué que ce serait le juge pénal qui règlerait lui-même
la question. C’est cela qui est nouveau par rapport à l’arrêt Septfonds → le juge pénal interprète le
décret qui crée des amendes, il en apprécie la légalité
L’autre aménagement est un revirement : TD, 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau c/ INAPORC,
n°3828 (GAJA) → Nouvel arrêt de principe
Faits : mise en cause de la légalité de décret ministériel rendant obligatoires les cotisations
interprofessionnelles
On est devant le juge judiciaire qui traite un litige du droit du travail. La question préalable qui vient
est l’arrêté qui étend ses cotisations interprofessionnelles
Le tribunal des conflits rappelle la loi des 17 et 24 août 1790 qui explique qu’en théorie seul le juge
admin est compétent pour la question de la légalité des décrets
Cas particulier : quand l’acte admin est contesté par rapport au droit européen et à ce moment-là le
juge judiciaire ne passe pas par le juge admin, il résout lui-même l’affaire ou alors il pose une question
préjudicielle à la Cour de justice.
L’intérêt de cet arrêt « Chéneau » est qu’il réduit considérablement le nombre de questions
préjudicielles, l’idée étant une bonne administration de la justice.
III- Question préjudicielle du juge administratif au juge judiciaire
La question préjudicielle est posée par le juge administratif au juge administratif judiciaire
(minoritaire)
Exemple :
- Questions qui touchent à la nationalité, ce sont des questions qui touche l’état des personnes,
elles sont réservées à l’autorité judiciaire par nature et donc le juge administratif pose une
question préjudicielle
- Questions de succession
SECTION 2 : L’autre outil est Constitutionnel : le principe fondamental reconnu par les lois de la
République (PFLR) de compétence réservée de la juridiction administrative
Parfois le législateur se borne à reprendre les compétences telles que dégagées par la Constitution
ou par la jurisprudence. Parfois, le législateur défini lui-même le juge compétent. Dans cette hypothèse
il y a deux cas possibles :
- Soit le législateur ne fait que désigner le juge qui aurait déjà été désigné par volonté de la
Constitution, article 66 ; Soit parce que ça correspond à la répartition traditionnelle des
compétences au cas où la loi défini la compétence mais tout en suivant la jurisprudence en la
matière
- La loi définie la compétence juridictionnelle mais par dérogation à la jurisprudence
traditionnelle
L’ordonnance de 86 soumet le contentieux du Conseil de la concurrence aux juridictions judiciaires et

en particulier à la Cour d’appel de Paris puis à la cour de cassation.
Le Conseil Constitutionnel a essayé de consacrer une règle qui empêcherait le législateur de créer des
transferts de contentieux susceptibles de vider la juridiction admin au mépris de la jurisprudence
traditionnelle et également au mépris de la Constitution.
Le Conseil Constitutionnel cherche dans la Constitution des textes qui protègerait les compétences
juridictionnelles. La première chose qu’il va trouver c’est les lois des 16 et 24 août 1790. Le problème
est que ces textes n’ont pas valeur Constitutionnelle. Ces textes ont inspiré un PFLR. Le contenu de ce
PFLR nous dit qu’à l’exception des matières relevant de l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort
de la compétence de la juridiction administrative :
- L’annulation
- Ou la réformation des décisions prises dans leur exercice des prérogatives de puissance
publique
C’est PFLR de la compétence réservée à la compétence administratif. Il connait une exception : elle
veut que le législateur puisse transférer des contentieux d’un ordre vers l’autre respectant plusieurs
conditions :
- Il faut que transfert soit justifier par des contestations sérieuses et qu’il peut y avoir des
sources d’erreur
- Une bonne administration de la justice, le transfert doit être là pour unifier les règles de
compétences
→ Conseil constitutionnel 23 janvier 1987, n°86-224 DC, Loi transférant à la juridiction judiciaire le
contentieux des décisions du Conseil de la concurrence (GAJA)
Il faut que cet aménagement soit précis et limité.
Recours devant la Cour d’appel de Paris, il n’y avait pas de sursis à statuer
Titre II : La structure du contentieux administratif
Il existe plusieurs catégories de recours devant le juge admin. Ces recours ont un objet et de
cet objet va dépendre le pouvoir du juge = office du juge.
Ces catégories sont importantes car elles diffèrent selon les demandes qui sont faites au juge. Et la
différence a plusieurs conséquences sur le recours lui-même, mais aussi sur l’office du juge, c’est-à-
dire sa mission et les pouvoirs qui vont en découler.
A chaque situation du requérant correspond un type de recours avec des conditions différentes et des
pouvoirs du juge différents.
Ainsi :
• Par un recours en annulation d’un arrêté de police interdisant le stationnement, le requérant
demande l’annulation. Le pouvoir du juge est d’annuler, ou pas.
• Par un recours contre le montant de son impôt, le requérant demande au juge de reconnaître
l’erreur de l’administration : le juge peut donc annuler le montant défini par l’administration
fiscale, mais aussi, par souci d’efficacité, recalculer lui-même l’impôt. Ce nouveau montant
s’impose alors à l’administration.
• Si le recours porte sur un engin de chantier qui endommage la maison du requérant, ce dernier
demande une indemnisation. Les pouvoirs du juge sont alors de condamner l’administration
responsable au paiement de dommages-intérêts.
• Si le requérant comprend mal la portée d’un acte administratif, il peut en demande
l’interprétation au juge.
Il est donc essentiel de mettre en rapport la demande et l’office du juge pour définir la catégorie de
recours et son régime.
On va avoir plusieurs types de contentieux. Ces catégories de contentieux ne se trouve pas dans la
jurisprudence et donc Laferrière a imaginé la classification les contentieux. Il y a 4 branches de
contentieux :
1. Le contentieux de l’annulation
2. Le contentieux de pleine juridiction (plein contentieux) : cette catégorie s’est enrichie
d’énormément de sous-catégorie
3. Le contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de validité : demande au juge
d’apprécier la légalité d’un texte ou de l’interpréter, sur renvoi. Le contentieux de
l’appréciation de légalité est souvent rangé dans la première catégorie en raison d’un objet
similaire. Celui de l’interprétation est rangé dans le plein contentieux désormais (CE 8 oct.
1990, n° 110609).
4. Le contentieux de la répression = contravention de grandes voieries : contentieux des atteintes
au domaine public, qui est assez proche du contentieux pénal
Ces catégories ont été reprises à leur compte par le législateur dans le code de justice administrative.
La troisième branche et quatrième branche relèvent d’autres cours. Nous nous limitons aux deux
premières, sachant qu’il existe aussi des sous-catégories.
Cette classification a vieilli, et devient peu cohérente tant il existe de sous-catégories très différentes.
Mais le juge s’y tient. Elle repose désormais uniquement sur les pouvoirs détenus pas le juge.
Importance pratique : introduire une demande qui ne correspond pas à la classification entraîne
l’irrecevabilité du recours.
SECTION 1 : Le contentieux de l’annulation

I- Le contentieux du recours pour l’excès de pouvoir (REP)
Recours par lequel le requérant demande au juge d’annuler un acte pour excès de pouvoir.
Moyen utilisé : l’administration, en édictant cet acte, a excédé ses pouvoirs. Si formellement le
requérant attaque l’administration, matériellement le recours pour excès de pouvoir est un « procès
fait à un acte » (E. Laferrière). Il y a donc bien deux parties au procès (administration défenderesse et
requérant), mais c’est bien l’acte qui est l’objet du litige et donc l’annulation est demandée. Les
moyens portent donc sur cet acte.
A) Objet de la demande
Le requérant demande au juge de prononcer l’annulation de l’acte attaqué, c’est-à-dire le faire

disparaître de l’ordre juridique. Cette demande est exclusive de toute autre, comme une demande de
dommages-intérêts parce que l’acte aurait préjudicié aux intérêts du requérant.
Tout acte administratif décisoire peut être visé.
Moyens juridiques mobilisables : un acte administratif n’est annulable que s’il est illégal. On tente de
montrer que l’acte est illégal. Cependant, il n’est illégal que s’il est contraire à une norme supérieure.
Le contentieux de l’excès de pouvoir est donc un contentieux objectif, qui repose sur des moyens de
droit objectif. Il est demandé au juge de purger l’ordre juridique d’actes qui n’en respecte pas l’esprit
: le principe de légalité.
C’est pourquoi R. Chapus qualifie de recours de recours d’intérêt général. Ce que confirme l’arrêt Dame
Lamotte (CE Ass. 17 fév. 1950, n° 86949, GAJA)
Cela expliqua pendant longtemps qu’il était impossible de renoncer au recours pour excès de pouvoir,
même dans le cadre d’une transaction de l’article 2004 C. civ. Mais le Conseil d’État a opéré sur ce
point un revirement : → CE 5 juin 2019, Centre hospitalier de Sedan, n°412732-2
B) Raisonnement
La démarche est purement objective, fondée sur une argumentation purement juridique (moyens
de droit objectif). Un acte n’est pas illégal au motif qu’il déplaît à son destinataire, mais uniquement
parce qu’il est contraire à une norme supérieure. Exclusion des moyens de droit subjectif de type
préjudice.
Exemple :
Le préfet oblige un cafetier à fermer à 23 heures en raison du bruit. Cela nuit au cafetier sans être illégal
pour autant. Si le cafetier souhaite l’annulation, il doit avancer des moyens de droit objectif
- Atteinte disproportionnée au principe de liberté du commerce et de l'industrie,
- Absence de circonstances locales justifiant la mesure limitative des libertés.
- Arrêté pris par une autorité incompétente,
- Etc.
Faits et droit pris en compte.

Le juge statue en principe en tenant compte des circonstances de droit et de fait à la date d’édiction
de l’acte attaqué, et pas au jour où il statue (CE sect. 22 juil. 1949 Sté des automobiles Berliet). C’est la
conséquence du caractère objectif du recours.
Exception 1. Lorsque le juge module l’effet de l’annulation.

Exception 2. CE 1er mars 2021, n° 436654 : contentieux de l’accès aux documents administratifs.
C) Pouvoirs du juge
Ces pouvoirs sont binaires :

1. Annuler si l’acte est illégal
2. Débouter le requérant s’il n’a pas réussi à prouver l’illégalité.
L’annulation peut être partielle, portant sur par exemple deux articles d’un décret en comportant dix.
Mais le raisonnement reste le même.
Lorsque l’acte est annulé, il disparaît de l’ordonnancement juridique de façon rétroactive, c’est-à-dire
ab initio : il n’a jamais existé. C’est une fiction juridique, car l’acte a bel et bien existé et produit des
conséquences, sur lesquels il faudra revenir (par exemple réintégrer un fonctionnaire révoqué
illégalement).
Parfois cependant, l’acte annulé a produit tant d’effets que revenir dessus crée des difficultés d’ordre
pratique ou même juridiques, au risque de provoque une insécurité juridique supplémentaire.
Pour cette raison, le juge qui annule un acte peut décider que cette annulation n’est pas rétroactive,
et fixer lui-même la date d’effet de l’annulation qu’il prononce, soit
• À la date de son jugement (absence donc totale de rétroactivité)
• A une date antérieure mais qui n’est pas celle de l’édiction : rétroactivité partielle.
• A une date ultérieure au jugement : survie partielle de l’acte à son annulation lorsque
la rétroactivité crée trop de problèmes.
C’est ce qu’on appelle la modulation des effets d’une annulation contentieuse. : CE 11 mai 2004,
Association AC ! et autres, n° 255886
Le raisonnement du juge : le respect du principe de légalité qui implique l’annulation a rétroactive, et
qui est d’intérêt général, peut nuire à d’autres intérêts, privés ou généraux. Le juge doit alors sous-
peser les deux éléments et décider qu’il diffère la disparition de l’acte illégal ou pas.
Cette modulation est possible même si l’acte annulé est contraire au droit de l’Union européenne (CE
19 juil. 2017, n° 370321).
II- Le recours en appréciation de validité
Objet de la demande : obtenir du juge qu’il déclare un acte illégal.

Procédure : question préjudicielle d’un juge judiciaire qui se pose une question de droit administratif,
avant de pouvoir statuer sur le litige dont il est saisi au principal. La solution du litige principal dépend
dont de la question de la légalité de l’acte en cause. C’est donc un recours incident, souvent introduit
à la suite d’une exception d’illégalité présentée devant le juge judiciaire.
L’office du juge est ici limité : « déclarer » l’acte légal ou illégal. Il n’annule pas, mais invalide. Cela
explique le dispositif :
- « DECIDE : Article 1er : Il est déclaré que » l’acte en cause est légal ou non.
- « DECIDE : Article 1er : Il est déclaré que l’exception d’illégalité de (tel acte) n’est pas fondée »
- « DECIDE : Article 1er : Il est déclaré que (tel acte) est entaché d’illégalité »
Cela signifie qu’un acte invalidé existe toujours, mais il ne s’appliquera pas à l’instance principale. Et
de façon générale l’administration ne peut plus l’appliquer : CE 3 février 1989, Cie Alitalia (supra).
Depuis l’arrêt SCEA du Cheneau de 2011 (supra), ce recours tend à diminuer en volume.
III- Le recours en déclaration d’inexistence
Objet de la demande : obtenir du juge qu’il déclare un acte inexistant (il ne l’annule pas), en raison
d’une grave illégalité.
Procédure : celle du recours pour excès de pouvoir. C’est un recours principal.
Les effets sont les mêmes que ceux d’une annulation. La décision est seulement plus cinglante.
SECTION 2 : LE CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION
« Pleine juridiction » parce que le juge a plus de pouvoirs (mais ça reste le même juge), et peut
donc répondre pleinement à une demande plus large. C’est important aussi au vu des exigences de la
Cour EDH, qui exige parfois un recours de plein contentieux afin de mieux répondre à l’exigence d’un
recours effectif.
Cette plénitude de pouvoir permet au juge de mieux satisfaire la demande, par exemple en remplaçant
l’acte administratif contesté par sa propre décision (réformation) ou en adressant des injonctions à
l’administration.
Ce contentieux est très divers, il tend même à englober certains contentieux qui ne sont pas très
différents d’un contentieux de la légalité.
I- Contentieux de la responsabilité
C’est le plein contentieux le plus connu.

Exemple de faits :
Un dommage est causé par l’administration (interdiction mal fondée, emprise, dégâts, etc.). La victime
à l’administration de l’indemniser à hauteur de 100.
Étape 1 : L’administration refuse, ou n’accorde que 50.

Étape 2 : la victime saisit le juge pour obtenir 100.
Le juge peut
- Soit débouter
- Soit prononce une condamnation de l’administration à verser à la victime 100 ou moins.
A) Raisonnement du juge (suite)
Les moyens peuvent être objectifs ET subjectifs.

Ex. : une illégalité a été commise (qu’il faut démontrer objectivement) et elle a nui au requérant (qu’il
faut démontrer par des preuves : moyens de droit subjectifs).
Il n’y a pas nécessairement d’illégalité.
Fait et droit pris en compte :

Le juge se place au moment où il statue pour se prononcer. Il tient compte des faits postérieurs à
l’édiction de l’acte ou aux faits qui ont provoqué le contentieux.
- Pour une erreur médicale, il tient compte de l’état du patient depuis les faits.
- Pour une responsabilité en raison d’un acte illégal, il peut tenir compte des faits survenus après
édiction, ou des preuves nouvelles.
Exemple : erreur médicale, le juge va prononcer des dommages et intérêts au bout de 5 ans en fonction
de l’état où on en est (bcp plus malade qu’il y a 5 ans ou non)
→ CE sect. 8 janvier 1982, Aldana n°24948
II- Les autres contentieux de pleine juridiction

A) Le contentieux fiscal
Un contentieux très abondant, par excellence de pleine juridiction : le requérant demande au juge
de recalculer l’impôt contesté. Et le juge peut en effet opérer un nouveau calcul. Le juge peut aussi
réduire les pénalités ou les supprimer. Le résultat, si le recours du contribuable est fondé, s’imposera
à l’administration fiscale.
C’est un plein contentieux objectif : les moyens avancés contre la décision fiscale sont uniquement de
droit objectif, fondés sur la méconnaissance d’une norme fiscale supérieure ou d’autres textes.
Exemple : non-respect des taux, erreur sur le champ d’application légal d’une déduction fiscale, etc.
B) Le contentieux électoral
Il est demandé au juge d’annuler le résultat d’un scrutin, ou de modifier les résultats d’une
élection, après constatation d’irrégularité ayant pu entacher la sincérité du scrutin.
C’est aussi un plein contentieux objectif. Moyens de droit objectif uniquement, fondés sur le non-
respect des règles relatives à la campagne et au scrutin.
Exemple d’annulation de modification des résultats d’un scrutin. CE ass. 20 oct. 1989, n° 108130
(jurisprudence pas à connaître)
C) Le contentieux des pensions civiles et militaires
C’est le contentieux des retraites des agents civils et militaires de l’État. Il se calcule en fin de
carrière (« liquidation »). Le résultat de la liquidation peut être contesté.
La demande faite au juge est donc de procéder à un nouveau calcul plus favorable. Le juge modifie
donc la décision de l’administration.
C’est un plein contentieux objectif. Moyens de droit objectif uniquement, fondés sur le non-respect
des règles relatives à la liquidation des retraites.
D) Le contentieux des sanctions administratives
Loi a créé beaucoup de mécanismes de « sanctions administratives »,

- Retrait de permis, interdiction d’exercer, etc.
- Amendes non pénales : « sanction pécuniaires » (autorités administratives indépendantes
(cabinets d’avocats spécialisés), inspection du travail, etc.)
- Administrations dotées de pouvoirs d’injonction contre une personne qui enfreint la loi (ex.
injonction de nettoyer une rivière polluée, de détruire un bâtiment, etc.)
Face à ces pouvoirs très forts, la loi ouvre un recours de plein contentieux qui permet au juge
administratif non seulement d’annuler, mais aussi de réformer la décision de l’administration.
- Diminuer ou supprimer l’amende, la sanction
- Réformer l’injonction. Exemple des édifices menaçant ruine : si le maire ordonne la
destruction, le juge peut réduire l’obligation à de simples travaux de confortement.
Le plein contentieux se présente dans ces cas plus qua dans d’autres comme une compensation, un
contrepoids face aux pouvoirs intrusifs de l’administration.
C’est un plein contentieux objectif. Moyens de droit objectif uniquement, fondés sur le non-respect
des règles relatives à chaque domaine.
E) Les recours de plein contentieux créés pas le juge
Les exemples sont multiples et on en exposera deux :
Par un arrêt Sté Tropic travaux signalisation de 2007 (pas à retenir), le Conseil d’État ouvrait une voie
de recours aux candidats évincés de conclusion d’un contrat de commande publique, tendant à
contester le contrat même, alors que, sous la jurisprudence Martin (1905, supra), les tiers n’étaient
pas recevables à attaquer les contrats.
Le Conseil d’État détaillait aussi, dans le même arrêt, la nature et le régime de ce nouveau recours.
C’est un plein contentieux car le requérant peut contester la validité du contrat tout en demandant
une indemnisation.
Le juge précise aussi les délais de ce recours.
Par l’arrêt Dép. du Tarn-et-Garonne (2014) déjà vu, le Conseil d’État ouvre le recours de tout tiers
contre un contrat, sans passer par le recours pour excès de pouvoir contre les actes détachables,
mettant complètement fin à la jurisprudence Martin de 1905 (rappel : de façon non rétractive). C’est
aussi un contentieux de pleine juridiction, car il pourra associer plusieurs demandes
SECTION 3 : CONSEQUENCES DE LA DISTINCTION DES CONTENTIEUX

I- Liaisons des contentieux
Les cloisons entre les contentieux ne sont pas étanches.

Dans un même recours il est possible de joindre une demande d’annulation (REP) et une demande
de dommages-intérêts en raison des conséquence dommageables de l’illégalité commise (recours de
plein contentieux).
Il est aussi possible de demander au juge de prononcer une injonction ou une astreinte (plein
contentieux, V. infra) en complément d’une annulation (REP).
II- Changement de nature d’un contentieux
La loi ou le juge peuvent aussi modifier la nature d’un contentieux afin qu’il réponde mieux à la
demande du justiciable. Ainsi, le contentieux des amendes administratives était d’abord traité en excès
de pouvoir : le juge annulait l’amende si elle était illégale, mais ne pouvait pas en modifier le montant.
En plein contentieux, il peut directement agir sur le montant. C’est ce qu’a décidé le Conseil d’État
s’agissant de la plupart des sanctions pécuniaires infligées par des autorités administratives : CE 16
février 2009, Sté Atom, revirement sur CE 1991, Le Cun.
Il s’agit aussi de répondre aux exigences de la Cour EDH (page suivante).
Dans l’arrêt ATOM, notez la conséquence du basculement vers le plein contentieux : le juge doit statuer
sur la base des faits et du droit à la date de son jugement, et pas à la date à laquelle la décision
administrative a été prise.
Au contraire, le contentieux des sanctions disciplinaires prononcées à l’encontre des agents publics
reste un plein contentieux. Le juge ne peut moduler cette sanction.
Il en va de même du contentieux des mesures de police, qui restent du contentieux de l’annulation :

le juge s’interdit de réformer ou moduler une mesure de police. Ce pouvoir du juge est le véritable
enjeu.
III- L’exception de recours parallèle
Le recours pour excès de pouvoir s’est imposé comme, en quelque sorte, un recours d’exception,
qui ne peut être introduit par le requérant contre un acte ou un comportement administratif, que s’il
ne dispose pas d’autres type de recours.
Ainsi :
- Il n’est pas possible de demander l’annulation d’un refus de dommages-intérêts opposé par
l’administration : il faut agir en plein contentieux et demander au juge de réformer ce refus.
- Les parties à un contrat ne peuvent en demander l’annulation. Ils s’agissent qu’au plein
contentieux, pouvant au plus soulever une exception d’invalidité.
- L’électeur ou le candidat aux élections législatives ne peut agir autrement qu’en actionnant un
plein contentieux électoral, devant le Conseil Constitutionnel, et pas un recours pour excès de
pouvoir devant le juge administratif.
- Un exemple déjà vu : l’ouverture du recours pour recours direct des tiers contre le contrat
administratif : tout autre recours est irrecevable.
Retenir : le requérant qui se trompe de recours est irrecevable. Ce n’est pas une question de
compétence, laquelle est connue.
Le requérant est bien devant le juge compétent, mais son recours ne sera jugé au fond. Peu importe
que ce soit le même juge qui statue : selon les recours, il n’est pas dans la même fonction.
CM N°8
Titre III : L'exercice des recours
On avance dans le parcours du requérant : il sait devant quel tribunal il devra aller (judiciaire
ou administratif). Il sait quel type de recours il devra introduire pour que sa demande soit recevable.
Mais la recevabilité́ ne se limite pas à̀ la question du type de recours. Elle suppose bien d’autres
conditions à réunir, avant que le juge ne statue sur le fond (compétence, recevabilité́, fond).
Chapitre 1: Recevabilité des recours
La recevabilité d'un recours signifie qu'il est apte à un examen de fond. Un recours pose des
questions préalables: compétence mais aussi recevabilité. S'il n'est pas recevable, on ne jugera pas le
fond.
La recevabilité est systématiquement examinée par le juge mais dans la plupart des cas elle est traitée
de façon implicite. Elle n'apparaît dans les recours que dans certains cas :
→ L’administration soulève une fin de non-recevoir: dit que le recours n'est pas recevable «sur la fin
de non-recevoir».
→ Le juge soulève d'office la question et tranche: il soulève une question sans qu'elle soit posée «sur
la recevabilité».
SECTION 1: QUI PEUT AGIR DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF?
C'est la question de la recevabilité du requérant. Celui-ci doit être recevable.
Vocabulaire: le requérant dépose une requête ou introduit ou intente un recours ce n’est pas une
plainte. L’expression procès administratif est désormais admise, opposant des « parties ».
A) Capacité à agir
La 1ère des conditions de recevabilité du requérant: ne sont pas recevables les mineurs sauf
émancipés et les majeurs sous tutelle.
Les groupements (associations, sociétés) doivent avoir la personnalité morale c'est à dire avoir été
régulièrement constitué. Dans certains cas sont admis les recours des groupements en voie de
formation: pas encore PM mais sont en train de l'avoir.
Problème: un lourd contentieux qui crée une insécurité juridique en droit de l'urbanisme. Le législateur
a ajouté des conditions de recevabilité pour limiter les recours contre les décisions d'urbanismes car
les associations font beaucoup de contentieux dès qu'il y a un projet. Soit l'association existait déjà soit
elle se crée pour pouvoir agir. Il a décidé que pour qu'une association puisse agir contre une décision
d'urbanisme, il faut que ses statuts datent d'au moins un an.
S’il y a trop de contentieux dans un domaine, on ferme la recevabilité car ça permet de diminuer le
nombre de requérants recevables c’est le moyen de régulation du contentieux Pour cela que la loi agit
sur la capacité à agir.
B) Qualité pour agir
On ne peut pas agir sans la qualité d'agir. Celle-ci est un titre juridique permettant d'agir par
exemple :
→ Le préfet a qualité en vertu des lois de décentralisation pour contester la légalité des actes
administratifs locaux devant le juge administratif et ce sans avoir besoin de prouver autre chose que
sa qualité objective de préfet. il est garant de l'IG de l'Etat et donc il est investi du pouvoir d'action par
la loi.
→ Le ministre des sports a qualité pour agir contre les décisions des fédérations sportives en vertu du
code du sport.
→ Le ministre de la santé a qualité pour agir contre les décisions des directeurs d'hôpitaux en vertu du
code de la santé publique.
→ Textes donnent aux associations la qualité pour agir dans certains domaines même si pas forcément
d'intérêt personnel.
➔ Ce sont des rares cas où la qualité suffit pour agir, la fonction, le titre juridique suffit.
Dans les autres cas, la qualité ne suffit pas car elle doit être confirmée par l'intérêt à agir. C'est une
condition que le juge formule de cette façon «intérêt lui donnant ou conférant qualité pour agir».
L'intérêt à agir est une notion très élastique qu'on retrouve moins en droit privé car elle est évidente.
En droit administratif, moins évidente.
C'est un fait : celui d'une personne qui pour une raison qui lui est propre, est fondé à exercer une
action. Cela lui confère la qualité.
1) Intérêt à agir en plein contentieux (très proche du droit privé)
L'intérêt à agir est purement subjectif. Quand on est en contentieux de la responsabilité, on

invoque un dommage, une lésion. C'est subjectif, c'est un problème personnel lié à une décision
administrative. L'invocation du dommage confère l'intérêt à agir.
Dans le contentieux de la responsabilité, le juge exige un dommage c'est à dire un fait dommageable
provoquant le dommage. Ce fait est traduit en préjudices ce qui va permettre le chiffrage. Celui-ci se traduit
ensuite en réparation.
Dans d’autres contentieux, le principe est le même, mais il s’adapte. En contentieux fiscal, le
dommage est le trop-perçu de l’administration. En contentieux électoral, le dommage est la perte à
une élection.
2) Intérêt à agir en contentieux de l'annulation (s'éloigne du droit privé)
Le recours en annulation est d'intérêt général. Le juge conçoit de façon large la recevabilité de ce
recours pour permettre aux citoyens de dénoncer les actes irréguliers, illégaux et donc de contribuer
au contrôle de la légalité. Il a un intérêt public. Il faut donc permettre aux citoyens de contribuer au
contrôle de la légalité́ et donc de contribuer à̀ l’état de droit. C’est même un droit (CE, 1950, Dame
Lamotte)
➔ Plus l'intérêt à agir est interprété de façon large, plus la recevabilité est admise donc il y a plus
de contentieux et plus l'Etat de droit est protégé.
Cependant la recevabilité ne peut être trop admise sans créer une action populaire (à la portée de
tous). Il ne faut pas ouvrir les tribunaux à tous au risque de les surcharger et de créer de l'insécurité
juridique.
Parfois le Conseil d'Etat refuse d'élargir l'intérêt à agir : à propos du classement d'une route en tant
que route à grande circulation : il dit que les personnes riveraines ont un intérêt mais les autres non.
→ CE 3 août 2011, n° 330566.
Certains textes limitent l'intérêt à agir: en droit de l'urbanisme, les personnes physiques ou société ne
sont recevables à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire que s'ils
peuvent affecter directement les conditions d'occupation. On ne peut pas attaquer un permis parce
que la construction projetée n'est pas belle, il faut que la construction projetée affecte directement la
nôtre.
a) Comment se détermine l'intérêt à agir en contentieux de l'annulation?
L’intérêt à agir doit être réel, mais il est admis de façon plus libérale qu’en plein contentieux.
L’intérêt à agir est admis même sans dommage (recours objectif). Cependant le juge exige un grief: un
motif propre (personnel), légitime de vouloir l’annulation de la décision attaquée: dès que l'acte suffit
la situation juridique du requérant mais de façon négative. Si la situation est modifié en positif, le
requérant n’a pas d’intérêt à agir.
b) Application
Hypothèse 1 : Cas où l'intérêt à agir est présumé par le juge en raison de la qualité invoquée (en raison d'un
titre
Certaines qualités suffisent à présumer l'intérêt à agir :
→ Contribuable d'une commune: quand on a cette qualité, on a un intérêt à agir contre toute décision
de la commune qui engage des dépenses: CE, 29 mars 1901, Casanova.
L’intérêt à agir pas n’a pas d’effet sur n'importe quelle décision comme sur un permis de construire
par exemple !
→ Contribuable départemental (CE 1911, Richemont)
→ Contribuable des EPIC..
→ Mais la qualité de contribuable de l'Etat ne présume pas cet intérêt car tout le monde pourrait agir.
(CE 1930, Dufour, CE 26 juil. 2011, Mme Stroussi).
→ La qualité d'électeur contre un acte lié à une élection (demander l'annulation d'une élection).
→ La qualité d'usager d'un service public: permet de contester les actes d'organisation de ce service
public.
CE, 21 décembre 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Sergey-Tivoli :

une association d'usager demande au préfet d'utiliser ses pouvoirs pour obliger la compagnie des
tramways à reprendre l'exploitation d'une ligne : le Conseil d'Etat considère qu'elle a un intérêt à agir
car elle s'est «constituée en vue de pourvoir à la défense des intérêts du quartier, d'y poursuivre toutes
améliorations de voiries» et cet objet fait partie de ceux pouvant donner lieu à une association.
➔ L'intérêt à agir est donc présumé selon la qualité du requérant au regard de l'objet de l'acte
attaqué : électeur peut agir que contre le résultat d'une élection et pas contre une décision
engageant les finances.
Contre-exemple : Action contre un décret réorganisant les tribunaux judiciaires : la qualité de

justiciable ne confère pas un intérêt à agir (CE, 19 février 2010).
La loi peut créer une présomption d'intérêt donnant qualité : Une association ayant pour objet la
protection de l'environnement agréée a un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant
un rapport direct avec leur objet et leurs activités statutaires.
Hypothèse 2 : Cas où l'intérêt à agir est apprécié par le juge en fonction des circonstances
En l'absence de présomption, l'intérêt à agir suppose un intérêt personnel pouvant être

indirect (ou éventuel) au regard de l'objet de l'acte attaqué. En plus, l'intérêt doit être légitime. La
qualité du requérant aide à déterminer l'intérêt à agir mais ne le confère pas en tant que tel.
Hypothèse 3 : Cas des associations
En France beaucoup d'associations qui créent du contentieux. Le Conseil d’Etat veut limiter
leur intérêt à agir.
Face à̀ l’afflux de contentieux émanant d’associations plus ou moins représentatives, à objet

aussi large que flou, le Conseil d’État veille à une double adéquation entre l’objet associatif et l’acte
contesté.
La règle est que l'intérêt à agir suppose une double adéquation entre l'objet de l'association (son but)
et l'acte contesté. Cette adéquation est matérielle et géographique.
1) Adéquation matérielle : du cas par cas.
- Défense d’une corporation contre les actes l’affectant (CE 28 déc. 1906, Syndicat des patrons-
coiffeurs de Limoges). Ex : recours de l’ordre des avocats contre les suppressions de tribunaux
- Association de défense de la nature contre un permis de construire une installation polluante
- Un syndicat de travailleurs contre un décret organisant le travail
- Un syndicat de médecin contre les tarifs de sécurité́ sociale
- Une association de lutte contre l’avortement contre toute mesure tendant à̀ la faciliter, etc.
Cas d’inadéquation :
→ CE, 26 nov. 2001, Association liberté́ information santé et autres
→ CE 15 avr. 2005, Ass. des citoyens et contribuables de la communauté́ de communes de Saane-et-

Vienne : req. n° 273398
2) Adéquation géographique :
- Une association nationale n’est pas recevable à contester une mesure locale (par exemple en
matière de protection de la nature). Mais, « si, en principe, le fait qu'une décision
administrative ait un champ d'application territorial fait obstacle à̀ ce qu'une association ayant
un ressort national justifie d'un intérêt lui donnant qualité́ pour en demander l'annulation, il
peut en aller autrement lorsque la décision soulève, en raison de ses implications, notamment
dans le domaine des libertés publiques, des questions qui, par leur nature et leur objet,
excédent les seules circonstances locales » CE 4 nov. 2015, Ligue française pour la défense des
droits de l'homme et du citoyen, n° 375178.
- Une association départementale ne peut contester une mesure prise dans un autre
département
→ CE 30 nov. 2020, n° 438817
→ CE Sect. 15 avril 2005, Assoc. des citoyens et contribuables de la Cté de Saune-et-vienne (ACSV) et
autres, N° 273398
SECTION 2: CONTRE QUELS ACTES ?

III- La règle de la décision préalable
Devant le Juge administratif, on ne peut intenter un recours que contre une décision : un acte
administratif décisoire (comme déjà vu). Cela inclut les actes de droit souple.
Ainsi, ne sont pas des décisions préalables :
→ Les vœux, recommandations, communiqués (même désobligeants).

→ Les déclarations d’intention.
→ Les lettres.
→ Les bulletin météo (aéronautique, qui empêche de voler).
→ Les mesures préparatoires : CE 21 oct. 2009, Assoc. Radio Horizon, n° 310431 : présélection des
candidats à l’attribution de fréquences radio. Mais le requérant pourra invoquer l’illégalité de ces actes
par exception une fois pris l’acte définitif.
C'était une règle jurisprudentielle qui est désormais dans le code de justice administrative.
IV- Application
Dans certains cas il n'y a pas de décision préalable : l’administration cause un dommage sur
une maison, erreur médicale à l'hôpital. Dans ce cas le requérant demande à l'administration une
indemnisation et on lui demande de prendre une décision : il provoque l'édiction d'une décision
administrative préalable par un recours administratif préalable.
Ce recours donne lieu à une décision de l'administration implicite ou explicite. Avec cette décision on
peut aller devant le juge (requérant demande de l'argent à un hôpital pour indemnisation, il dit non
ou ne répond pas. On a la décision)
Le recours préalable doit être suffisamment précis car il lie le contentieux : on ne peut pas
demander à l'administration l'indemnisation d'un fait dommageable et au contentieux invoquer
d'autres faits. Quand on fait la demande préalable, il faut s'en tenir pour aller au contentieux. Si on
veut invoquer d'autres faits aux contentieux, il faut refaire le recours préalable.
➔ Cette démarche permet de lier le contentieux c'est à dire lui donner une consistance
qui fera naître une décision préalable
SECTION 3: DANS QUELS DELAIS ?

I- Principe : deux mois
Le délai de principe est de 2 mois donc il faut être vigilant, il passe vite mais cela permet de
sauvegarder la sécurité juridique : éviter de perturber l'action administrative par un risque
d'incertitude prolongée. Ce délai bénéficie au bénéficiaire d'une décision administrative : son permis
de construire ne sera pas remis en cause après.
Ce délai commence à courir à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée.

Passé ce délai, le justiciable est forclos. Il n'y a pas de dérogation ni régularisation possible.
II- Computation et opposabilité du délai de recours contentieux

A) Délai franc
Il se décompte en écartant le dies a quo (jour de départ) et le dies a quem (dernier jour). (Si un
acte est publié le 1er mars, on a jusqu'au 2 mai minuit pour l'attaquer. Si le jour tombe sur un week-
end ou jour férié : jour ouvrable qui suit).
Le délai franc s’oppose au délai dies a quo, dies ad quem (un délai de 2 mois démarrant le 2
mars cours jusqu'au 2 mai minuit). Il ne s'applique qu'au recours contentieux. Les autres délais sont en
principe dies a quo.
Déclenchement du délai : pas la date de signature de l'acte mais sa date de publication, d'affichage ou
de sa notification
B) Délais spéciaux
→ Délais plus long : 6 mois en matière de contestation des comptes de campagne / délai de distance.
→ Délais plus courts :
• Elections municipales : 5 jours

• Election régionales : 10 jours
• Elections départementales : 15 jours
• Procédures d'urgences comme le référé fiscal ou les recours spéciaux (droit des
étrangers) : 15 jours
C) Opposabilité des délais
Ce qui nous intéresse est l'opposabilité du délai contentieux et pas celle du délai de formation
de la décision.
Une fois le délai épuisé, le requérant est forclos mais pour que la forclusion soit possible, le délai doit
être opposable au justiciable c'est à dire qu'il court ; pour cela il y a des conditions
1) Règles d'opposabilité
Actes réglementaires : Publication selon les exigences légales et réglementaires suffit à rendre le délai
opposable à tous.
Actes individuels : Dispositif qui protège le justiciable car on part du principe qu'il ignore la loi et qu'il
ne connaît pas les délais. Cette protection suppose que lorsque la décision individuelle est notifiée,
elle doit comporter le délai de recours contentieux ainsi que les voies de recours contentieux. On reçoit
une lettre qui dit qu'on ne remplit pas les conditions d'une subvention donc qu'elle est refusée. La fin de la lettre
doit mentionner que si on est mécontent, on peut contester la décision dans les 2 mois devant tel tribunal.
Si dans la notification il n'y a pas les mentions obligatoires, le délai de recours n'est pas
opposable : il ne se déclenche pas. En revanche la décision est en vigueur, si c'est un refus ça le reste.
L’inopposabilité porte sur le délai et pas sur l'acte
S’il n'y a pas de publication ou notification : acte pas en vigueur donc délais pas opposables
Le destinataire doit donc appliquer l'acte mais ne se verra pas reprocher d'avoir exercé son
recours avec retard puisque le délai n'était pas opposable. Jusqu'en 2016, on pouvait intenter un
recours n'importe quand. Mais le Conseil d'Etat a pris une décision dans l'arrêt CE, Ass, 13 juillet 2016,
Czabaj Policier.
Il y a indication du délai de recours mais pas de la juridiction compétente. Comme il manquait cette
mention, selon l'ancienne jurisprudence il était recevable.
La juridiction considère que le principe de sécurité juridique fait obstacle à ce que puisse être contesté
indéfiniment une décision de nature individuelle où il est établi que le requérant a eu connaissance.
Puis que si le délai de recours n'est pas mentionné, le destinataire ne peut exercer de recours
juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable qui est d'un an.
Donc l'article des 2 mois se lit à la lumière de la jurisprudence Czabaj.
D) Prorogation des délais
Définitions :
→ La prolongation du délai est un délai allongé. Le délai de recours n’est pas prolongeable.
→ Le délai dérogatoire est plus ou moins court que le délai de droit commun, prévu par les textes.
→ La suspension du délai est une interruption non conservatrice. Le délai reprendra pour ce qui reste
à courir au moment de l’interruption. Délai de 2 mois. Au bout de 10 jours il est interrompu pour 5 jours. Il
reprend pour ce qui restait: 1 mois et 20 jours
→ La prorogation du délai est une interruption conservatrice du délai : un délai de 2 mois interrompu au
bout de 10 jours pendant 5 jours = il reprend pour l'intégralité c'est à dire 2 mois = le délai reprend complètement
pour sa totalité. Le délai reprend complètement, et pas au moment où̀ il a été́ interrompu.
1) Cas général : prorogation par l'exercice d'un recours administratif préalable facultatif
Cas où le juge a estimé qu'il fallait proroger le délai pour favoriser un règlement amiable avec
l'administration. C’est une règle jurisprudentielle permettant à l'administré avant de saisir le juge de
faire une première demande à l'administration
Si avant de saisir le juge, on intente un recours administratif préalable (RAP) pour faire tenter de
changer d'avis l'administration, le délai est interrompu au cas où elle prend du temps à répondre et
qu'elle maintient sa décision. Le délai reprend pour la totalité après la réponse de l'administration.
Une décision est notifiée le 1/03. Le délai contentieux court jusqu’au 2/05 (délai franc). Pendant ce délai,
l’administré introduit un recours administratif préalable le 6/04. Le délai de recours est interrompu.
L’administration répond le 28/05, ou alors une décision implicite naît le 6/06 (deux mois non francs). Le délai
recours reprend : jusqu’au 29/07 pour la réponse explicite, ou le 7/08 pour la réponse implicite (deux mois
francs).
L'idée est de ne pas dissuader le requérant de tenter une conciliation amiable en le menaçant de
forclusion au bout de 2 mois.
Ce recours doit être introduit dans le délai de recours contentieux. En principe il est facultatif.
2) Cas particulier : prorogation par l'exercice d'un recours administratif préalable obligatoire
Pour limiter le contentieux, la loi a créé des recours administratifs préalables obligatoires (RAPO).
Il y a une obligation d'aller devant l'administration avant d'aller devant le juge. Ils sont toujours
obligatoires, si on ne le fait pas, on ne peut pas aller devant le juge et sont eux même enfermés dans
des délais : en cas de forclusion le RAPO n'est plus possible et le recours contentieux aussi.
Les termes de ce recours (demande) lient le recours contentieux ce qui n'est pas le cas du RAP.
Exemples : décret organisant la réforme du stationnement payant
E) Effets de l'expiration des délais
L'expiration du délai entraîne la forclusion : irrecevabilité sans régularisation possible. De plus,

l'acte devient définitif même s'il était déjà exécutoire. Pour autant, l'acte ne reste pas hors d'atteinte
: Il y’ a deux moyens d'en obtenir l'invalidation s’il y a illégalité.
1) L'abrogation ou le retrait
Quand le délai passe, en principe on ne peut plus toucher à l'acte. Cependant l'acte peut être atteint
et le CRPA prévoit des possibilités à l'initiative de l'administration :
→ Pour les actes créateurs de droit : abrogation ou retrait dans les 4 mois si la décision est illégale
L'administration peut sans condition de délai abroger une décision créatrice de droit dont le maintien
est subordonné à une condition qui n'est plus remplie. Elle peut retirer une décision attribuant une
subvention lorsque les conditions mises à son octroi n'ont pas été respectées.
→ En cas d'acte obtenu par la fraude : peut à tout moment être abrogé ou retiré.
→ Pour les actes réglementaires non créateurs de droit, peuvent toujours être abrogés sans
condition de délai. En revanche le retrait d'un acte réglementaire non créateur de droit ne peut se faire
que s'il est illégal et dans les 4 mois suivant son édiction.
2) L'exception d'illégalité
L’exception d’illégalité́ ne peut être invoquée que contre un acte réglementaire, sans condition
de délai, devant n’importe quel juge.
- Contre un règlement illégal dès l’origine
- Contre un règlement devenu illégal en raison de changement de circonstances de droit ou de

faits survenues depuis son édiction
Y compris devant le juge pénal, qui statue lui-même (Code pénal, article L. 111-5).
La question préjudicielle pourra alors s’imposer devant le juge judiciaire non pénal, dans les
conditions de la jurisprudence TC, 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau c/ INAPORC, n° 3828 (GAJA).
SECTION 4: QUELLES FORMES ?
Ces formes relèvent du cours de procédure administrative contentieuse.
Le recours doit être en français (pas breton, corse), il doit être motivé. Réglementation sur le nombre
de copies du recours, les annexes, l'acte attaqué doit être copié. Il faut un ministère d'avocat aux
conseils lorsqu'il est obligatoire.
Chapitre 2: Les moyens à l'appui du recours
Les questions de procédures (comment on est écouté, on fait valoir les arguments) relèvent
du cours de procédure administrative contentieuse. Mais il faut savoir que la procédure est écrite :
tous les moyens doivent être écrits et à l'oral n'interviennent que des précisions, observations. La seule
exception c'est le référé où le principe est l'oral. En dehors de ça si en plaidant devant le juge un
nouveau moyen nous vient à l'idée, il n'est pas recevable car pas écrit.
La procédure est contradictoire mais la procédure reste inquisitoriale et non accusatoire et

secrète sauf lors de l'audience.
Puis il y a une démonstration à l'appui de la demande. Cette démonstration est de droit objectif
car contentieux de la légalité est objectif. La démonstration se développe à travers des moyens qui
viennent à l'appui de conclusions (demande, objet) tendant à l'annulation ou à l'invalidation (constat
d'illégalité). Les moyens sont des arguments mais on ne parle pas d'arguments.
Ces moyens invoqués à l'appui de la demande sont analysés un par un et subissent le même sort que
le recours lui-même : le juge fera le même raisonnement sur la compétence, recevabilité et le fond
pour chaque moyen car tous les moyens ne relèvent pas du même juge (question préjudicielle), ne
sont pas recevables.
Ces moyens sont classés par le juge en cas d'ouverture. C'est le juge qui décide du nombre et du
contenu de cas d'ouvertures. Ils sont très nombreux en plein contentieux mais moins en contentieux
de la légalité.
SECTION 1: LES CAS D'OUVERTURE
Les moyens portent sur du droit ou sur du fait ou les deux: une décision administrative est
fondée sur des faits et du droit. La décision de confinement repose sur un texte (loi sur l'état d'urgence)
et sur des faits (propagation du virus). On peut donc contester les faits mais aussi le droit.
Les moyens tendent donc à démontrer l'existence de vices de légalité, que la décision est entachée
d'illégalité.
La légalité d'un acte s'apprécie au moment où il a été pris : un acte pris le 18 mars sera jugé dans un an
mais le juge se positionne au 18 mars pour vérifier s'il était légal = on ne prend pas en compte ce qui vient
après mais que la situation juridique et factuelle au moment où l'acte a été pris. CE, sect., 30 juill. 2003,
Groupement des éleveurs mayennais de trotteurs, n° 237201.
Exceptions : quand certains faits postérieurs à l'acte tendent à prouver que l'acte est illégal dès
l'origine: détournement de pouvoir où on se rend compte qu'un acte a été pris après dans un but pas
conforme.
Ce contentieux de la légalité comprend donc des cas d'ouverture qui sont divisés en deux
causes juridiques : les moyens de légalité externe et les moyens de légalité interne. On ne va pas
examiner les conséquences juridiques de ces causes juridiques.
I- Les moyens de légalité externe

A) Incompétence
«Acte entaché d'incompétence». C'est la compétence au sens juridique du terme : être habilité,
avoir pour mission.
Dans une administration, chaque service a une mission bien définie par les textes, des «attributions».
Il ne doit pas déborder sur la compétence des autres car ça crée une insécurité juridique pour les autres
administrations et l'administré. Il doit prendre des décisions qu'à l'intérieur de son champ de
compétence sinon il est incompétent.
Il y a vice d'incompétence si l'auteur d'une décision administrative sort de ses attributions = origine de
l'expression «excès de pouvoir» car l'auteur excède ses pouvoirs.
Cette incompétence est très importante en terme d'Etat de droit. Il existe quatre types
d'incompétence.
1) Incompétence rationae materia
Incompétence matérielle : chaque autorité a une liste de compétence et elle ne peut pas agir en
dehors. Il y a incompétence en raison de la matière dans laquelle l'acte est pris. L'auteur de la décision
empiète sur les attributions d'une autre autorité.
Des Ministères sont créés dont le nom est porteur mais pour le reste, pas grand-chose dedans :
ministère du temps libre.
A chaque gouvernement il y a des décrets qui réparti les compétences : Blanquer a hérité aussi de la
jeunesse et des sports et ce par un décret.
Exemples de cette incompétence: ministre empiète sur les matières d'un autre ou du législateur. Aussi un maire
qui agit alors que c'est l'intercommunalité ou le préfet qui doit agir.
C'est l'incompétence la plus répandue, la plus facile à comprendre.

- Le premier ministre sur le domaine du législateur (→ CE 11 févr. 2010, Mme Borvo et a., n°
324233, sur la réglementation du secteur public de l’audiovisuel, notamment les règles de
diffusion de la publicité́ que le gouvernement avait supprimé́ après 20h30)
- Un ministre sur les attributions d’un autre ministre (la question se pose souvent : cf. ci-contre)
- Le maire sur les attributions du président de l’établissement public de coopération

intercommunale et inversement
2) Incompétence ratione loci
C'est l'incompétence territoriale : une autorité qui agit sur une circonscription qui n'est pas la
sienne, qui n'est pas sous sa responsabilité. Elle agit dans son domaine matériel.
Un maire qui régit la vitesse sur une route qui est frontalière avec une autre commune : il faut un arrêté entre
les deux maires.
Il y a aussi incompétence territoriale non pas en raison de la circonscription mais en raison du

lieu où la décision est prise. Le principe en France est qu'un conseil municipal ne peut prendre de
décision que dans la salle du conseil. S'il prend une décision autre part, la décision est illégale.
3) Incompétence ratione temporis
Également dîtes incompétence temporelle, marginale.
L'auteur prend une décision
• Avant d'entrer en fonction : il est nommé, se croit compétent mais n'a pas été encore investi
officiellement dans ses fonctions (les ministres sont nommés mais ils ne sont investis qu'à la
passation de pouvoir).
• Après sa sortie de fonction : il est admis à la retraite ou a été démis de ses fonctions.
• L’auteur avait un délai pour prendre une décision, qui a expiré. Il est alors dessaisi de la
question. Ce cas se rencontre pour le gouvernement investi d’un pouvoir de prendre des
ordonnances dans le cadre de l’article 38 de la Constitution, mais aussi dans de nombreux cas
où une autorité́ est censée répondre à une plainte ou réclamation : si elle ne réagit pas dans
un délai déterminé́, elle est dessaisie au profit d’une autorité́ supérieure. Le but est alors de
préserver les droits de l’administré contre une éventuelle inertie administrative (→ CSP, art.
L. 4123-2 : en cas de carence du conseil départemental de l’ordre des médecins face à̀ une
plainte, l’auteur de cette plainte peut saisir le conseil national de l’ordre).
4) Incompétence négative
Notion au départ constitutionnelle. Le législateur doit exercer pleinement sa compétence sans

quoi il y a incompétence négative. Cette notion se retrouve ici car l'autorité réglementaire doit exercer
pleinement sa compétence «épuiser sa compétence» sinon il y a incompétence négative.
En général ce sont des garanties que le pouvoir réglementaire est tenu de mettre en œ uvre.
L'incompétence négative est une lacune qui fait que l'acte est illégal.
Il y a incompétence négative lorsqu'une autorité s'abstient ou exerce incomplètement sa compétence.

Il s'en remet à une autorité alors qu'elle doit statuer (ministre de la justice s'en remettant au Conseil
supérieur de la magistrature).
5) Aménagement des compétences
Pour respecter l'état de droit, chacun a sa fonction et ne doit pas en sortir mais si la personne
meurt, est absente comment on fait? Il faut prévoir une continuité de la vie administrative pour éviter
les vacances de pouvoirs à tous les niveaux.
• La suppléance : elle est prévue par des textes, elle s'applique au président de la République
(article 7 de la Constitution), aux maires…
• L'intérim : lorsqu'une autorité est empêchée mais qu'aucun texte prévoit la suppléance, il
permet d'assurer la continuité d'une fonction. Le temps qu'on trouve un remplaçant c'est le
supérieur ou le subordonné immédiat qui assure l'intérim.
• La délégation de compétence : pour décharger une autorité en confiant des pouvoirs de
décisions à des autorités inférieures. Elle doit être prévue par les textes de façon précise
(autorité déléguée et pouvoirs délégués) mais sans pouvoir consister en un transfert intégral
de compétence sinon c'est une suppléance ou un intérim.
Il y a deux variantes:
o Délégation de pouvoir : transfert d'attributions matérielles, parcelle de pouvoirs

qu'une autorité transfère à une autre autorité. Elle n'est pas nominative mais
organique (le directeur des services juridiques du ministère transfère une partie de ses
pouvoirs au sous-directeur). Cela veut dire qu'elle sera permanente. Le sous-directeur
agira pour le compte du directeur dans certains domaines et ce peu importe qui est le
directeur ou sous-directeur. S'il y a changement de directeur ou sous-directeur, la
délégation reste.
Elles sont toujours publiées pour que le citoyen sache quels sont les pouvoirs d'une
personne. Elle a pour effet de dessaisir l'autorité délégante au profit de l'autorité
délégataire qui exercera les pouvoirs délégués en son nom propre. Le pouvoir est
transféré, les responsabilités également.
C'est un aménagement de l'organisation administrative
o Délégation de signature : sont plus éphémères car sont nominatives (un fonctionnaire
qui délègue ses pouvoirs à un autre fonctionnaire). Lorsque le fonctionnaire déléguant
ou fonctionnaire délégataire change, il faudra refaire les délégations de signature.
Le délégataire signe au nom du déléguant mais ce n'est pas que signer une décision
prise par un autre : le délégataire prend la décision lui-même et signe pour le compte
du déléguant. Il n’y a pas de pouvoir transféré, juste une signature transférée. Le
déléguant reste responsable, il n’y a pas de transfert des responsabilités.
Ce n'est pas un mode d'organisation de l'administration, juste une signature pour

désencombrer le déléguant.
B) Vice de forme
Porte sur l'acte lui-même, le support. C'est la présentation car tout acte administratif doit
revêtir une présentation et un contenu nécessaire (pas des formalités). Ce sont des formes précisées
par la loi, les règlements. Sous cette présentation, le juge n'est pas très sévère, il ne sanctionne un vice
de forme que s'il a une influence sur le fond.
Certains vices de formes sont importants et d'autres non.
• Les signatures et contreseing sont importants : signature obligatoire sur les actes
administratifs et contreseing obligatoire sur les décrets du Premier Ministre pour chaque
ministre qui y participe.
• La loi a ajouté l'obligation pour l'administration la signature de son auteur ainsi que la
mention en caractère lisible du prénom, nom et de la qualité de celui-ci. Avant on ne le faisait
pas, c'était dommageable car si on reçoit une décision négative (refus), on ne sait pas vers qui
se tourner comme on ne connaît pas le nom.
Désormais c'est une garantie pour le destinataire.
• La motivation : revenue obligatoire par une loi de 1979 qui impose la transparence
administrative : on oblige l'administration à expliquer pourquoi elle refuse ou accepte quelque
chose. C'est donc l'obligation d'expliquer le contenu au sens pourquoi la décision a été prise.
C'est la forme, le paragraphe de la décision qui explique le refus, la motivation comporte les
motifs. S'il n'y a pas de motivation, la décision est illégale en la forme. Cela ne veut pas dire
que les motifs sont faux mais qu'ils auraient dû figurer.
Champ d'application : Les décisions individuelles négatives c'est à dire refusant les droits, affectant
négativement le destinataire: toutes les décisions qui restreignent les libertés et en particulier les
mesures de police, les sanctions, refus d'autorisations, refus d'avantages
Forme et contenu : Il faut que ce soit motivé par écrit et qu'il y ait l'énoncé des conditions de droit et
de fait qui constituent le fondement de la décision. Il n'y a pas que du droit dans la motivation. En cas
de décision implicite, le destinataire peut demander la motivation.
Dérogation à l'obligation de motiver en cas d'extrême urgence «le défaut de motivation n'entache pas
d'illégalité la décision». L'intéressé peut en faire la demande.
C) Vice de procédure
Il est aussi appelé irrégularité. C'est un moyen tendant à démontrer que le processus qui a
abouti à la décision attaquée n'a pas été suivi conformément aux textes qui le régissent.
En effet, une décision administrative suit un procès, une procédure permettant à l'élaboration de
l'acte. La procédure est plus ou moins lourde selon les cas :
→ Consulter telle ou telle instance dans le respect des règles de procédures interne de cette instance
→ Ecouter le destinataire de la décision : le mettre en mesure de produire (délai) et présenter ses

observations (contradictoire)
→ Délais entre deux actes préparatoires
→ Enquêtes publiques et expertises
→ Elaboration de rapports sur les incidences de la décision et transmission
→ Procédés de transparence, recueil des avis du public.
Derrière chaque procédure il y a une garantie. Pour le cas des marchés publics : très grosse
procédure aboutissant à la décision de signer le contrat (voir partie contrats administratifs)
Parfois les procédures sont complexes pour protéger les administrés mais un bon avocat
arrivera facilement à trouver un vice dans cette procédure. Le danger est qu'il y ait une instabilité, une
entrave l'action administrative. Il y a une insécurité administrative et des administrés.
Le Conseil d'Etat a développé une jurisprudence par laquelle il refuse d'annuler au moindre vice de
procédure : il sacrifie un peu le principe de légalité au profit de la sécurité juridique.
1) La théorie du vice de procédure substantiel
Quand il y a un vice de procédure démontré par le requérant, le juge administratif n'annule que
s'il est substantiel. Certains vices n'entraînent pas l'annulation même si comme il y a un vice, l'acte est
illégal.
CE, 23 décembre 2011, Danthony : est en cause une fusion entre deux écoles normales donc il faut
modifier les statuts de l'école donc que le conseil d'administration se prononce. La fusion s'est faite
vite car des instances n'ont pas été consultées et les conseils se sont réunis groupés au lieu de se réunir
chacun de leur côté. Le Conseil d'Etat donne tout le mode-d ‘emploi de sa théorie. Il y avait une loi du
17 mai 2011 qui a donné un exemple pour les consultations d'organismes pour avis. Elle s'inspire d'un
principe de procédure. Le Conseil d'Etat en fait un Principe Général du Droit.
Ce Principe Général du Droit de procédure dit que certaines irrégularités notamment les consultations
n'entachent pas la décision d'illégalité sauf si ces irrégularités ont une influence sur la décision où ont
privé le requérant d'une garantie. Ce sont des critères non cumulatifs.
➔ Un vice est substantiel quand il influence le fond : consultation obligatoire permettant d'avoir
un avis d'expert sur une question. L'absence pose un problème car il manque l'avis d'expert
donc vice.
➔ Dès qu'un vice de procédure porte sur une garantie du destinataire, il est substantiel. Ces
garanties sont l'écouter, lui laisser un délai, l'informer de ce qu'on lui reproche.
➔ Le vice de procédure est substantiel quand il affecte la compétence de l'auteur : avis
obligatoire quand la teneur s'impose à l'autorité consultante (avis conforme).
Il en résulte que certains vices de procédure sont «danthonisables». Ils ne sont pas substantiels
donc qui peuvent rester, et d'autres non. En l'occurrence dans l'arrêt pour le vice lié à la réunion des
conseils d'administration : le Conseil d'Etat dit que ça n'a pas eu d'influence.
Exemple vices affectant le fond ou privant le destinataire de garanties : non-respect du délai entre la convocation
et la tenue du conseil de discipline (moins de temps pour préparer sa défense) et absence de médecin spécialiste
dans une commission de réforme d’un fonctionnaire (mise à la retraite d’office pour invalidité d’un agent
hospitalier) : il aurait fallu un médecin spécialiste de la pathologie en question: privation de garantie
La jurisprudence Danthony a été étendue à l'ensemble des vices de procédures, pas que
consultations. En revanche ne sont pas couverts le défaut de compétence ou de motivations car trop
important pour être danthonisables (pardonnable).
2) La théorie des circonstances exceptionnelles
En cas de circonstances exceptionnelles, le Conseil d'Etat passe sur certains vices de procédures
même s'ils sont substantiels, ont des conséquences graves. Par conséquent ces vices n'entraînent pas
l'annulation de l'acte contesté.
Comme le montre cette jurisprudence consacrée en temps de guerre: CE, 28 juin 1918, Heyriès: un
militaire est révoqué de ses fonctions mais il y avait un texte qui obligeait à respecter une procédure
pour les fonctionnaires lorsqu'ils sont révoqués. Vu les circonstances, le Conseil d’Etat dit que oui il y
a bien un problème car procédure non respectée mais que la décision n'est pas illégale, entachée
d'excès de pouvoir.
L’«arrêt Danthony des temps de guerre» va tolérer des vices plus substantiels, importants.
Quand on révoque un fonctionnaire et qu'on ne lui donne même pas son dossier, qu'on ne l'écoute
pas c'est illégal en temps normal.
D) Considérations finales sur les moyens reposant sur la légalité externe de forme et
de procédure
CE, 18 mai 2018 Fédération des finances et des affaires économiques de la CFDT
Les procédures sont toujours plus complexes car la loi créée toujours plus de garanties pour
les agents, justiciables. C’est un effet du droit européen par exemple en matière environnementale :
on ne peut plus construire quoi que ce soit portant atteinte à l'environnement sans une procédure
nécessitant la consultation et l'information des populations locales. Cela rend la vie administrative très
complexe, c'est une source d'insécurité.
Le juge et la loi ont essayé de réduire les possibilités de remises en cause pour des vices de
formes et procédures. L'idée est que si on veut attaquer un acte sur la base d'un VF ou VP c'est qu'il
faut le faire tout de suite. D'où cette jurisprudence très restrictive.
Selon l'arrêt : lorsqu'on attaque un acte à titre principal (dans les 2 mois du délais), on peut l'attaquer
sur l'incompétence, la forme, procédure (légalité externe) et sur la légalité interne. En revanche,
lorsqu'on attaque après le délai de recours contentieux en invoquant une exception d'illégalité ou
qu'on demande l'abrogation d'un acte = on ne peut plus invoquer ni un vice de forme ni un vice de
procédure (qu’incompétence et vices de légalité interne)
Il y a réduction des cas d'ouvertures sur l'exception d'illégalité ou demande d'abrogation
Tout ça c'est pour assurer une meilleure sécurité juridique pour l'administration qui prend des
actes et pour ceux qui bénéficient de ces actes. Tout ça se fait au détriment du principe de légalité car
on laisse en place des actes dans la pyramide des normes qui ont un vice de forme ou de procédure.
Les vices de procédure ou de forme ne pourront plus être invoqués, ils seront dits inopérants.
Le but est de bloquer le contentieux. C’est une solution pas admise par tous.
En même temps pour compenser est sorti une loi qui crée un recours spécifique expérimental
: la loi du 10 août 2018 a créé le contentieux de l'appréciation de régularité. Face à un non règlement,
nouveaux contentieux ouverts qui consiste à demander au juge de vérifier la régularité de sa décision.
On demande au juge une consultation juridique. Il a 3 mois pour statuer et il dit si l'acte est régulier ou
non. L'idée c'est qu'on ne pourra plus aller au contentieux.
CM N°9
II- Les moyens de la légalité interne
Les actes deviennent illégal en raison du fond, il est illégal non plus par sa forme mais par son
contenu même.
A) La violation directe de la règle de droit
Cette expression désigne un cas d’ouverture basé sur la non-conformité ou contradiction entre
le contenu de l’acte attaqué et les normes qu’il applique ou à tout autre norme supérieure (qu’il
n’applique donc pas forcément mais à laquelle il contrevient).
Le rapport de « conformité » signifie, 2 actes subséquent doivent être conforme l’un a l’autre et c’est
le Conseil d’Etat qui en a le contrôle.
Il ne faut pas le confondre avec le rapport de compatibilité qui est entre deux normes, lorsque la norme
à respecter ou appliquer est relativement souple
Le rapport de conformité est donc le rapport normal entre 2 normes inférieure et supérieur. Ce sont
des illégalités parfaitement volontaires, qui se développe bcp chez les maires.
On ne confond pas motifs et motivation. Les motifs c’est le fond de la décision. C’est le motif de fait
qui va fonder le prochain confinement.
Les motifs ce sont les fondements juridique et factuelle d’une décision administrative, quand il y a une
erreur sur les motifs il y a donc une erreur de fondement. Le juge la qualifie donc d’erreur de droit.
Il y a deux variantes, les motifs de droit et les motifs de fait.

B) L’erreur dans les motifs : motif de droit
La cause la plus fréquente est le motif de droit erronés, cad appliqué un texte qui n’est pas
applicable à l’espace, le juge parle d’une décision erronée ou entaché d’une erreur de droit.
Par exemple, c’est le cas où l’administration applique un texte caduc ou abrogé, c'est un défaut de
base légale.
Un cas très fréquent est celui ou l’administration se trompe de texte, elle applique un texte différent
que celui qu’elle aurait dû, par exemple appliquer un texte du droit des étrangers sur les européens.
On est dans une erreur de texte par rapport au fait. Le texte n’étant pas applicable, il Ya une erreur de
droit.
Un autre cas, est lorsqu’un texte est illégal, il n’est donc pas possible de l’appliquer du fait de son
illégalité.
Il y a une autre erreur de droit en ce qu’il peut y avoir une erreur d’interprétation des textes, le vrai
jargon du juge va être « application inexacte de la loi ». Ce n’est pas une violation directe mais une
mauvaise interprétation.
C) L’erreur dans les motifs : motif de fait
Le droit va appréhender des faits, pour les appréhender et les mettre en droit il faut d’abord les
constater. L’administration va suivre différentes étapes lors de la prise d’une décision :
1- L’administration va constater des faits pour prendre une décision.

2- Les faits vont par la suite être apprécier, ce n’est pas matérialisé mais c’est essentielle, si
essentiel que le juge en a fait le curseur de l’intensité de son contrôle. Tout va tourner autour
de son appréciation de ça.
3- Ensuite va venir la qualification juridique des faits, c’est l’opération de faire rentrer les faits
dans des qualifications juridique. Elle repose donc sur des critères souvent dictés par la loi et
interprété par le juge ou alors par le juge lui-même
4- Une fois rentrer dans cette qualification on va appliquer le régime afférent.
Ce raisonnement va être contrôler par le juge et va appliquer le même raisonnement en se substituant

à l’administration.
Ces critères sont des critères de qualifications, beaucoup sont d’origine légale, quand ils ne le sont pas
c’est le juge qui va les définir. On a donc des qualifications jurisprudentielles. Le trouble à l’ordre public
par exemple est définie par le juge et non par la loi.
Ce qui va être important pour nous est de savoir ce que va contrôler le juge.
1. Matérialité des faits motivant la décision
Le juge contrôle les faits, plus exactement la matérialité des faits. Il appartient au juge
d’apprécier de la matérialité des faits qui ont motivé des mesures. C’est une avancé dans l’état de droit
car avant le conseil d’état ne vérifiait pas les faits. Plus de moyen sont ouverts au requérant pour
vérifier la légalité des décisions administrative. C’est possible depuis l’arrêt Camino de 1916.
Le contrôle de la matérialité des faits s’effectue également au stade de la cassation, mais uniquement
sur la base du dossier tel que présenté au Conseil d’État. Il ne peut plus ordonner de mesure
d’instruction.
2. Qualification juridique des faits
Dans l’arrêt Gomel du Conseil d’Etat de 1914, on voyait la loi « monument historique » qui
permettait leurs protections. Depuis elle a été codifié, cette loi protégeait les perspectives
monumentales. Le préfet avait refusé un permis de construire a un ministre sur la place Beauvau.
L’administration elle-même constate les faits et apprécie cette place en se disant qu’il y a une
perspective. Du fait de cette perspective, le préfet refuse le permis. C’est cette étape qui est contrôler.
Le Conseil d’Etat doit vérifier si l’appréciation est justifié et que la place à une perspective
monumentale et qu’y construire qlq chose serait de nature à y porter atteinte.
En l’espèce le Conseil dit que non et donc qu’il y a une erreur de qualification.
L’appréciation suivie de la qualification sont donc vérifier par le Conseil d’Etat. Il reproduit le
raisonnement et au besoin le contredit. C'est donc une avancée.
Les qualifications juridiques sont dons issus de catégories elles-mêmes issues des textes, ou de la
jurisprudence.
Quand le conseil d’état dit qu’un véhicule l’est au sens de la loi ou ne l’est pas il peut faire référence à
plusieurs chose (loi de 1957 ou code de la route) et du coup il doit bien préciser son raisonnement.
Par exemple, le Conseil d’Etat estime que le film « Salafistes » n’est pas de nature à être qualifié de
scène de très grande violence au sens du code du cinéma. Il utilise des qualifications légales pour
répondre aux critiques de nombreuse personne qui jugeait le film trop violent.
On a également la qualification de manuel scolaire. Cette qualification entraine l’état à fournir

gratuitement ces manuels aux élèves.
Il faut aussi tenir compte des qualifications jurisprudentielles comme les troubles à l’ordre public, les
ouvrages publics, les SPIC, le service public ou les sujétions imprévue.
Toutes ces qualifications sont complété par le juge si besoin quand la loi n’impose rien.
D) Détournement de pouvoir
C'est une illégalité en raison du but réel de l’acte, au-delà des apparences. L’administration utilise
ses pouvoirs dans un but différent pour lequel elle le reçu. C'est exactement ce que dit l’arrêt du Conseil
d’Etat en 1875 dans son arrêt Pariset. À l’époque l’état considérait que seul l’état pouvait faire du
tabac. Ici l’état avait fait fermé un fabricant d’allumette en utilisant son pouvoir de police pour un objet
autre que celui pour lesquels le pouvoir lui était conféré parce qu’il l’a fermé pour la salubrité alors
qu’il aurait dû le fermer pour son monopole.
Parfois on peut aussi voir le détournement de procédure, c’est une variante qui est difficile à
distinguer.
On a 2 variantes de détournement de pouvoir.
1. Le détournement de pouvoir dans un intérêt privé
L’auteur de la décision utilise son pouvoir pour favoriser son intérêt privé, ou celui de ses
proches, et non l’intérêt général.
Par exemple, un maire va prendre un arrêté géographique pour limiter le bruit des cours de danses, il
utilise ses pouvoirs pour faciliter sa tranquillité.
Il y a aussi un cas où une commune à modifier son plan d’occupation des sols pour permettre à un
prince saoudien de construire qlq chose qui aurait été illégal. Le conseil dit bien que ce n’est pas
quelque chose qui relève de l’intérêt général et l’interdît.
2. Le détournement de pouvoir dans un intérêt public
L’auteur d’une décision prend cette décision mais pas dans le but afficher, dans le but pour lequel
la décision a été créé mais dans un autre but d’intérêt général. C'est donc intérêt général contre intérêt
général.
Par exemple, la commune du Vésinet a longtemps lutté contre l’A14 car c'est une commune très chic
qui ne voulait pas voir d’autoroute sur son territoire. La commune a donc acheté des terrains quelle a
tenté de subdiviser, notamment dans la commune a côté, pour compliquer les expropriations. C'est de
l’obstruction juridique. L’idée était de retarder l’expropriation. C'est un détournement de pouvoir.
C'est intérêt général contre intérêt général puisqu’ici les gens de la commune ne voulait pas de cette
autoroute. On a donc un intérêt local contre un intérêt national.
On a également le cas de l’administration qui va se dépêcher d’expulser un étranger avant qu’il se

marie et n’obtienne la nationalité.
Également un classement de terrain en terrain inconstructible pour que la mairie puisse l’acheter a un
prix plus faible.
Néanmoins, le juge préfère statuer sur l’erreur de droit plutôt que sur le détournement de pouvoir. Le
juge le sanctionne donc sans dire qu’il y a eu détournement de pouvoir. Heureusement aussi ils ne
sont pas si fréquent.
Titre IV : Le contrôle juridictionnel
Lorsque le juge contrôle une décision sur le fond, il se met à la place de l’administration. La
première question qu’on peut se poser est : est-ce que c’est son rôle ?
Cette question se rattache à la séparation des pouvoirs « juger l’administration, c’est encore
administrer »
Si on a exclu les tribunaux judiciaires c’est pour créer un tribunal spécial qui va se mettre à la place de
l’administration. Mais la plupart des auteurs disait que le juge devait se tenir à un contrôle purement
juridictionnel. Cela veut dire que lorsque le juge vérifie le raisonnement de l’administration, forcément
il y a une intrusion. Mais cette intrusion sera plus ou moins forte selon les textes et les pouvoirs.
Cette intensité est donc variable. On peut aussi parler de degré, profondeur, étendu du contrôle.
L’idée est qu’il y a un curseur que le juge va faire jouer.
Il y a donc un contrôle gradué nef onction que l’administration soit plus ou moins encadré par la loi.
En fonction de ça il opéra un contrôle plus ou moins intense.
Si le juge estime que l’administration a une certaine marge de manœuvre, il opérera in contrôle assez
lâche et peu étendu. En revanche, si l’administration n’a pas de marge de manœuvre, le contrôle sera
plus resserré, il sera dit « entier » ou « plénier ».
D’autant plus que parfois l’administration a des pouvoirs très fort, le juge va donc réagir en fonction
de l’intensité de ses pouvoirs, pour justement permettre une garantie au justiciable. Il y a donc bien
un curseur.
Chapitre 1 : Le contrôle minimal
Selon les auteurs le nom peut varier. C’est néanmoins toujours le contrôle le plus bas.
SECTION 1 : LES DECISIONS DE JURYS D’EXAMENS ET DE CONCOURS

I- Principe
Ces jurys la sont dit souverain. Quand un prof corrige une copie ou décide de l’ajournement d’un
étudiant il est souverain. Quand un jury de concours admet ou pas un candidat il est souverain
également. Ce qui veut dire que le juge ne va pas se substituer. Le juge refuse d’en discuter il dit que
l'appréciation portée par ledit jury sur la valeur des candidatures n'est pas de nature à être discutée
devant le juge administratif.
Ça s’explique facilement sinon si le juge ouvrait ce robinet la, chaque élève pourrait aller devant le
tribunal pour contester sa note. Ça couterait très chère et prendrait beaucoup trop de temps.
Ça veut donc dire que l’appréciation des faits (la correction de la copie) et la qualification juridique des
faits (la note) n’est pas soumis à contrôle.
II- Limites
Le juge ne les contrôle tout le reste. Il va vérifier la régularité de la forme et la procédure des
épreuves, il va vérifier la compétence, par exemple si le jury est bien composé de spécialité. Ou
d’éventuel erreurs de droit, le jury a pu manquer d’impartialité. Il y a également le détournement de
pouvoir. Tout est donc contrôler sauf la note.
SECTION 2 : LES DECISIONS PRISES EN OPPORTUNITE

I- Principe
Certaines décisions administratives sont prises sur la seule base de l’opportunité politique,
économique, sanitaire, technique, etc.
C'est notamment le cas quand Macron a dit qu’il ne voulait pas de confinement.
Le juge administratif déclare irrecevable toute contestation de ces choix devant lui. Ce n’est pas le
recours qui est irrecevable contre l’acte, mais le moyen fondé sur une supposée erreur ou
inopportunité.
C'est souvent le cas pour les décisions de grands travaux, le juge dit qu’il n’appartient pas au Conseil
d’Etat d’en apprécier. C’est également le cas pour les décisions de délégation. Ce n’est pas discutable
mais il y a des limites.
II- Limites
Il contrôle tout le reste cad les formes et la procédure, la compétence et l’éventuel violation de la
loi. Il contrôle également le détournement de pouvoir et l’erreur de droit comme d’habitude.
Une décision administrative prise en opportunité est généralement légale et le juge ne veut pas la
contrôler. Cependant elle ne doit pas être pas être illégale. C’est les grandes limites.
Chapitre 2 : Contrôle restreint / Contrôle normal
Contrôles juridictionnels restreint et normal s’opposent et se définissent l’un par rapport à

l’autre.
Le contrôle normal (ou entier ou plénier) celui que le juge applique en principe. Le contrôle restreint
est l’exception.
SECTION 1 : LE CRITERE DES POUVOIRS CONFERE A L’ADMINISTRATION

I- Compétence liée
La loi dans sa rédaction même fait savoir que l’administration n’a pas le choix. Elle utiliser
notamment le verbe devoir ou le présent de l’indicatif.
L’administration agit dans une situation dite de compétence liée : la loi impose un choix à
l’administration dès que certains critères sont réunis. Elle doit agir dans le sens voulu par la loi dès lors
qu’elle constate que la situation qu’elle a à traiter répond aux conditions légales. Il en résulte des prises
de décisions parfois automatiques
II- Compétence discrétionnaire
Quand la loi laisse l’administration adaptée les conditions légales à chaque cas précis sur le terrain.
L’administration retrouve ici un pouvoir d’appréciation des faits, qui va lui permettre de qualifier plus
librement. C’est à cette appréciation que le juge ne veut pas substituer la sienne, laissant
l’administration libre de choisir entre plusieurs décisions légales possibles, discrétionnairement.
La loi va donc ici utiliser le verbe pouvoir, dans le sens où elle peut autoriser ou non, elle peut choisir
entre deux ou plusieurs solutions légales. Ou alors par son texte même soumettre tel ou tel régime a
des conditions qui appelle une appréciation des faits. C'est le cas notamment pour les subventions
accordées. Lorsqu’une subvention est accordée pour un projet innovant, c'est à l’administration de
choisir qu’est ce qui va être innovant, elle va donc retrouvée un pouvoir d’appréciation.
SECTION 2 : PRISE EN COMPTE PAR UNE MODULATION DU CONTROLE JURIDICTIONNEL

I- Le contrôle restreint en cas de compétence discrétionnaire
En cas de compétence discrétionnaire, le juge contrôle de façon restreinte l’appréciation faite par
l’administration des faits, c’est en cela que le contrôle juridictionnel est allégé.
Mais le contrôle juridictionnel reste le même sur :
- La compétence
- Les forme et procédure
- Les faits
- Appréciation (qui n’est pas contrôlé)
- La qualification juridique des faits (elle aussi va très peut être contrôlé du fait que
l’appréciation ne l’est pas)
- La légalité interne, dont le détournement de pouvoir.
Inversement, dès que la compétence de l’administration est liée, le juge applique le contrôle dit «
normal », « entier » ou « plein ».
Dans le silence de la loi, c’est le juge qui détermine la nature du pouvoir dont dispose l’administration.
II- Limites
On est face à un pouvoir discrétionnaire de l’administration. Le juge ne contrôle pas l’appréciation

des faits, sauf s’il y a une erreur manifeste d’appréciation (EMA). C'est la limite au contrôle restreint.
Le contrôle est restreint mais ça ne veut pas dire qu’il n’y a pas de contrôle.
Lorsqu’il y a pouvoir discrétionnaire, le juge va contrôler l’ensemble des moyens de légalité, il ne

censurera l’appréciation des faits que si elle est manifestement erronée.
Manifeste, qui saute aux yeux, qui n’a pas à être démontré juridiquement. « L’évidence ne se prouve
pas, elle se constate. L’illégalité doit ainsi, si l’on ose dire, être prise sur le fait »
Certains auteurs l’appel le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.
III- Difficultés
Il est fréquent qu’un même dispositif légal comporte les deux types de compétence en faveur de
l'administration.
Par exemple, en matière d’autorisation, l’octroi peut donner lieu à une compétence liée et le retrait
est discrétionnaire ou inversement.
Pareil pour le retrait des points de permis, c'est automatique, mais le préfet peut quand même
apprécier cette sanction, c'est un pouvoir discrétionnaire.
Quand on est face à une compétence discrétionnaire, on invoque l’erreur manifeste d’appréciation, et
si on se trompe de moyen alors il sera inopérant et donc rejeté.
Parfois on a des enchevêtrements entre des compétences liées et des compétences souveraines.
C'est notamment le cas pour les notes de jury, en fonction de ces notes l’administration décide
d’ajourner ou non.
Parfois, les textes sont mets et sont donc difficiles a interprété. Le juge va donc prendre position en
interprétant la loi.
Il existe toutefois des constantes en matière de police. l’administration apprécie la gravité du trouble
qui menace. L’appréciation de la gravité du trouble qui menace, qui conditionne donc la réaction de
l’administration et l’ampleur des mesures de police qui seront prises, fait l’objet d’un contrôle restreint
en amont de la mesure.
Il y a aussi une difficulté concernant le contrôle restreint car il a été jugé par la cour européenne des
droits de l’homme comme trop lâche. Sous cette influence, le juge a donc fait basculé son contrôle
restreint vers un contrôle normal.
Depuis 2013, avec l’arrêt Dahan de 2013 du Conseil d’Etat, tout le contentieux des sanctions
disciplinaires (agents publics en particulier) a basculé vers le contrôle plénier, pour devenir un contrôle
de la proportionnalité des sanctions, c’est-à-dire de l’appréciation de leur sévérité au regard des faits
commis.
Le juge exerce un contrôle normal sur la qualification de manquement ou faute. Désormais il l’exercice
aussi sur la sévérité de la sanction.
Mais on reste en contentieux de l’excès de pouvoir : le juge ne module pas la sanction.
Cette jurisprudence a aussi été étendu aux sanctions des magistrats, a la révocation des maires et pour
les sanctions des détenus et des militaires.
Chapitre 3 : Les contrôles dits approfondis
Le Conseil d’Etat va pousser le contrôle sur certains aspects de la décision, ils existent dans 2
domaines.
Non seulement sont contrôlés tous les éléments étudiés plus haut, mais également la proportionnalité
des mesures de police et les bilans des opérations d’utilité publics.
Section 1 : Le contrôle de proportionnalité (ou d’adéquation) des mesures de police

I- Obligation de prendre des mesures de police
C’est un objectif de valeur constitutionnelle, l’autorité de police est tenue d’agir dès qu’il y a une
menace quelconque. Le Conseil dit qu’il appartient aux autorités que la dignité soit respecté. Il y a aussi
de prendre des mesures de police pour le respect du droit européen, la France a souvent été condamné
pour ça.
II- Adéquation, nécessité, proportionnalité
Ce contrôle de proportionnalité est un triple contrôle de l’adéquation, la nécessité et la

proportionnalité. Ces trois choses ont été définit par le conseil constitutionnel qui a émis des critères
de constitutionnalité des mesures de sanction à l’égard de certain trouble. On est bien dans une
mesure préventive.
Le conseil constitutionnel s’est inspiré du principe de proportionnalité des peines pour les définir. Il
doit y avoir une adéquation entre la peine et la finalité de la loi.
La question d’une telle nécessite se pose, est-ce que c'est indispensable ?
La proportionnalité est-elle possible ? Est-ce possible de sortir de la rétention ou de la surveillance

quand ce n’est plus nécessaire ?
Le Conseil d’Etat dit que certaines mesures de police sont légitimes que si ces 3 critères sont remplis.
La jurisprudence du Conseil d’Etat a donc été influencé par le conseil constitutionnel.
A) L’adéquation
La mesure de police doit être en rapport avec le trouble anticipé, l’outil juridique utilisé doit avoir
l’effet voulu. C’est-à-dire faire cesser un comportement. Il n’y a pas beaucoup d’arrêt sur le sujet,
d’autant que le Conseil d’Etat s’intéresse peut à ce critère.
B) La nécessité
Il y a dans ce cas plus de jurisprudence. La Nécessité veut dire « qui ne peut pas ne pas être », c’est
indispensable. Si on rappelle : une mesure de police n’est légale que si elle est nécessaire. La liberté
est la règle et la réglementation l’exception. C’est à la police de décider si le trouble nécessite une
mesure de police. Il y a un contrôle restreint sur cette nécessité.
C) La proportionnalité
1) Principe
Sur la proportionnalité, on peut parler d’adéquation également. La mesure est prise, on va

constater qu’elle était nécessaire mais elle doit être proportionné. Administration doit choisir la
mesure la moins attentatoire aux libertés pour faire cesser le trouble. « on n’écrase pas un moustique
avec un marteau ».
L’idée de la proportionnalité est que si le trouble n’est pas très grave on prend une mesure légère. On
peut si nécessaire alourdir une mesure si nécessaire ou l’alléger si nécessaire.
L’arrêt de principe est l’arrêt Benjamin du CE de 1933 :
Il s’agissait de 2 arrêtés du maire de Nanterre qui interdisaient une conférence littéraire. En

l’occurrence l’auteur était controversé et à chaque fois qu’il passait dans une commune cela créait des
troubles. Le maire décide donc d’interdire la conférence. L’auteur attaque en disant que la mesure est
disproportionnée. Le CE donne raison à l’auteur parce que le trouble ne présentait pas un degré tel
que la conférence devait être interdit. Le trouble redouté lorsque l’auteur va dans une ville est réelle,
il y a des manifestations, mais ce trouble n’est pas proportionnel à la mesure prise par le maire. Le
maire aurait pu prendre des mesures différentes.
Le conseil d’état marque sa volonté de contrôler la proportionnalité des mesures de police. Désormais
le juge contrôle la nécessité mais aussi la proportionnalité.
2) La cohérence et la lisibilité
Pour qu’une mesure de police soit légale, elle doit remplir tous ces critères, mais doit aussi être,
quand ça s’y prête, être cohérente et lisible. Cela est lié à la crise sanitaire, car au moment du
déconfinement des préfets ont maintenu des mesures plus strictes dans certaine région, comme des
obligations de porter le masque.
C'est le préfet qui l’impose et le juge vérifie que la mesure est légale ou pas mais ajoute des critères.
Le juge va venir dire qu’une mesure de police n’est bien appliqué que si elle est compréhensible
(=lisible). Un des critères de l’égalité de mesure de police est donc sa simplicité, c'est ce qui la rend
effective.
Il faut également que ce soit cohérent, d’où la mesure du juge qui se voulait suffisamment générale
pour être cohérente, on ne peut pas créé une mesure de police trop parcellaire.
Les mesures de police doivent donc être lisible et cohérente. Cette jurisprudence se retrouve dans
beaucoup d’arrêt et d’ordonnance prise par le Conseil d’Etat pendant le covid.
3) L’absence de discrimination
Pour qu'une mesure de police soit légale elle ne doit pas entraîner de discrimination.
III- L’exception : les circonstances exceptionnelles
En temps de guerre, le juge estime qui doit laisser une plus grande latitude à l’autorité et réduit
l’intensité de son contrôle ce qu’il a érigé en jurisprudence constante depuis l’arrêt de 1919 Dames
Dol et Laurent.
Section 2 : Le contrôle du bilan des opérations d’utilité public

I- Le principe
C'est une théorie jurisprudentielle, c'est l’arrêt du Conseil d’Etat de 1971 Ville nouvelle Est. Ici le
Conseil d’Etat crée un nouveau mode de contrôle approfondi, on appelle le contrôle du bilan entre les
inconvénients des opérations et les avantages qui va en découler.
On peut attaquer une décision d’utilité publique parce qu’on conteste l’utilité publique. Notre
argument pèse la dessus et c'est aussi dessus que pèse le contrôle. Le reste fait l’objet d’un contrôle
normal, c'est sur l’utilité publique qu’il y a un bilan.
Une opération peut être déclarée comme d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privé, le
coût financier et les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs vis à vis de
l’intérêt qu’elle présente.
Les avantages devant être supérieurs aux inconvénients. C’est la théorie du bilan. C'est comme une
balance.
II- Evolution
Cette balance va constamment être enrichie.

A) La prise en compte des autres intérêts public
La théorie du bilan confronte en 1971 essentiellement des intérêts publics et des intérêts privés.
Une première évolution jurisprudentielle a lieu avec un arrêt où un projet d’autoroute contournant
une ville, obligeait de détruire une partie d’un hôpital psychiatrique. A cette occasion, le Conseil d’État
confronte dans la balance : des intérêts privés contre l’intérêt général de la circulation et un intérêt
général sanitaire contre l’intérêt général de la circulation.
La DUP a finalement été annulé concernant la bretelle mais pas l’autoroute, un intérêt public peut
justifier l’annulation d’une DUP.
B) La prise en compte du principe de précaution
En 2013, le Conseil d’État prend en compte, le principe de précaution.
Dans cet arrêt le Conseil d’Etat a affaire à une DUP concernant une ligne à haute tension dont les
requérants remettent en cause l’utilité publique. Ils invoquent le principe de précaution. Désormais,
il est invocable comme un moyen à part entière. Il est également invocable comme élément du bilan.
Le principe de précaution est un principe qui est dans la constitution désormais, car rentré dans la
Charte de l’environnement, c’est un principe que les juristes appellent un principe d’action. Le principe
est que l’on va quand même aller là où on hésitait mais en prenant des précautions, il faut redoubler
de mesure de prévention.
Ce principe s’applique pleinement au DUP, et va un peu parasiter le bilan dans la mesure ou toutes les
mesures de précautions vont coûter cher et rentrer dans la balance du côté négatif.
CM N° 10
C) La prise en compte du bilan environnemental
Il y a eu une prise en compte du bilan environnemental en 2016 cela est dû par la construction de
la ligne grande vitesse entre Potiers et Limoges. Mais le rapport entre utilité public et inconvénient
était mauvais.
D) La prise en compte du principe de prévention
Arrêt du CE du 9 juillet 2018, Commune de Villiers-le-Bâcle à propos de la construction d’une ligne

de métro.
III- Bilan de l’application de la théorie du bilan
Cette théorie du bilan s’est très enrichie, on a désormais 7 éléments pris en compte, et c’est
possible que ça continue. Reste que, des auteurs remettent en cause cette théorie car, depuis 1971,
elle a souvent joué et été mis en œuvre. Il y a plein de DUP, dès qu’il faut faire des travaux qui nécessite
une expropriation, on va avoir besoin de DUP.
Il y a donc beaucoup de DUP par an, mais les annulations ne sont presque pas présentes, car cette
théorie aboutit systématiquement à donner le pouvoir à l’administration et pas au requérant. Pour
arriver à une DUP il faut des bilans et des expertises publiques. Le juge administratif ne sait pas faire
ça et donc il est confronté à des rapports qui viennent d’un côté de l’administration et des contre
rapports qui viennent du requérant. Il a donc tendance à se placer du cote de l’administration.
Un magasine a d’ailleurs pointé la « consanguinité » entre les conseiller d’état qui vont être trop
proche de l’administration pour être suffisamment impartiaux et être détachés par rapport aux
décisions administrative. Cette théorie serait donc une théorie de faux semblant. Tout cela se faisant
au détriment du requérant.
Ça ne veut pas dire qu’il n’y a jamais annulation, quand il y en a une du coup on en étend parler. Par
exemple l’annulation du centre commercial qui devait se faire à Gonesse. On voulait supprimer des
terrains agricoles pour ça. Mais comme un centre commercial s’est vu construire pas très loin, on a
jugé que ce n’était pas nécessaire au vu de l’impact environnemental que ça aurait eu.
1972 2018
- les atteintes à la propriété privée - les atteintes à la propriété privée
- Les couts financiers - Les couts financiers
- Les inconvénients d’ordre social - Les inconvénients d’ordre social
- Et/ou une atteinte à un autre intérêt public - Et/ou une atteinte à un autre intérêt public
- Les conséquences du principe de précaution
(si applicable)
- Le principe de prévention (si applicable)
Sont inférieurs à un objectif d’intérêt public Sont inférieurs aux objectifs d’intérêt public
poursuivi poursuivi
Autre ex : CE juillet 2006 n°288108 : Marseille desservi par une seule ligne à haute tension mais toute
grande ville doit être desservie par deux lignes à hautes tensions, EDF voulait en construire une en
passant par les gorges du Vernon donc ça viendrait à retirer son utilité publique, théorie du bilan porte
que sur l’utilité publique.
Titre VI : Contentieux de l’urgence et de l’exécution
C’est un contentieux très récent, il date de deux lois, celle du 8 février 1995 qui créée les
injonctions d’exécution et les astreintes. Et la loi du 30 juin 2000 qui créée un contentieux de l’urgence.
Auparavant, il y avait une seule procédure, appelée le sursis à exécution, qui permettait de demander
au juge de geler les décisions administratives : sursoir à exécution. Le problème est qu’il était soumis
à des conditions drastiques. Et surtout ce n’était pas vraiment une procédure d’urgence.
Il n’y avait donc pas avant 2000 un contentieux de l’urgence en France, on pouvait donc obtenir
l’annulation d’un décret mais bien après qu’il est émis des effets. On parlait de « recours platonique ».
Ou alors on obtenait l’annulation d’un acte et il n’avait aucun moyen pour le juge de faire appliquer
ces décisions.
Chapitre 1 : Le contentieux de l’urgence
Le référé précontractuel a été mis en place par le droit européen, et il y avait quelques contentieux
d’urgence en matière fiscale. On pouvait demander le sursis de paiement, geler l’obligation, à
condition d’emmener certaines garanties.
Avec l’arrivé de la loi du 30 juin 2000 est arrivé le référé suspension et le référé liberté
Section 1 : Le référé-suspension
C’est l’article L521-1 du CJA. (Code de justice administrative)
La loi du 30 juin 2000 créée un référé dont l’application d’un texte est suspendu, c'est à dire gelé, le
texte existe toujours mais ses effets sont gelés. Ça peut être un texte, une décision administrative
individuelle…
Si cette suspension est prononcée c'est la règle du privilège du préalable, elle repose sur une
présomption, celle de la présomption de légalité des actes administratifs. C’est cette présomption qui
explique que les actes de l’administration soit exécutoire. En effet, dès que l’administration prend une
décision elle s’exécute. Dès qu’on est destinataire de la décision, dès qu’elle nous est notifiée on est
censés la respecter.
C’est le caractère exécutoire qui est important, qui est fondé, lui-même sur la présomption de légalité
fondé sur le privilège du préalable ou inversement.
Le privilège du préalable a finalement été consacré par les textes, non seulement les décisions
administratives sont exécutoires, mais même si on intente un recours, le recours n’est pas suspensif.
L’acte administratif continue.
Mais il peut être ordonné par la juridiction ; qu’il soit suspensif, c’est une exception. Ce n’est pas parce
qu’on demande le référé suspension que la suspension est automatique, il faut que le juge la
prononce. Le référé de suspension n’est pas suspensif en lui-même. Ce qui est suspensif c'est la
mesure, la décision du juge, qui, sur la base d’un référé de suspension prononce la suspension d’un
acte administratif.
I- Recevabilité de la demande
On se réfère à l’article L521-1 du CJA.
A) Nature de la décision attaquée
Le référé de suspension est recevable contre toute décision administrative, qu’elle soit explicite,
implicite et même de rejet.
Cette dernière précision est importante : elle concerne par exemple la demande de suspension d’un
refus de prolonger un titre de séjour, un refus d’autorisation, etc. Or la suspension d’un tel refus
implique, pour l’administration, une action positive d’exécution. La suspension d’une décision de rejet
équivaut donc à une injonction de faire de la part du juge, à l’autorité.
Avant la réforme de 2000 le juge administratif se refusait à suspendre une décision de rejet car cela
revenait à adresser une injonction de faire à l’autorité. Il ne s’autorisait que des injonctions de ne pas
faire. Désormais l’injonction de faire est entrée dans la pratique courante.
Il s’agissait de contrarier les jurisprudences antérieures pour le législateur.
B) Un recours accessoire
L’accessoire ne peut pas se passer du principal, le principal ici c'est la requête en annulation ou en
réformation. On ne peut introduire un référé de suspension que si on a fait un recours pour excès de
pouvoir. Pareil si le REP a été refusé, le référé ne sera pas possible.
Il peut être à l’appui d’une demande d’annulation ou de réformation d’une sanction administrative.
Le référé pourra être différé au moment où l’urgence se fera sentir.
C) Un recours qui ne doit pas être sans objet
C’est une condition jurisprudentielle.
C'est le cas où la décision dont la suspension est demandée, soit a déjà été entièrement exécutée ou
retirée ou abrogée. Et du coup le recours n’a plus de fondement.
II- Conditions de fond pour obtenir la suspension

A) L’urgence
C'est un peu comme l’ordre public, elle est mystérieuse. C'est une notion élastique, l’urgence n’est
pas forcement la même en fonction des articles. C'est donc une catégorisation des faits, la loi n’en
donne pas les critères d’appréciation, il faut apprécier les faits au cas par cas et vérifier si les faits
donnent lieu à l’urgence ou pas.
Après la loi du 30 juin 2000, le Conseil d'État a saisi la première occasion pour adresser un « mode
d’emploi » aux juridictions inférieures.
1) Atteinte suffisamment grave et immédiate
C'est le premier critère. Il faut une atteinte grave à un intérêt légitime.
Il faut toujours un intérêt à agir.
Une atteinte immédiate, c’est à dire actuelle et non future, encore moins hypothétique. Même si un
REP est introduit et que l’urgence se déclare, ce n’est pas grave, on peut établir une demande de
suspension.
2) Un intérêt public
Le référé-suspension peut tendre à éviter une atteinte à l’environnement, à la santé publique, à

empêcher tout trouble à l’ordre public, etc.
3) Situation du requérant ou intérêt qu’il défend
De façon générale, par le référé-suspension, le demandeur peut tendre à protéger un intérêt général,
alors même qu’il n’aurait aucun intérêt personnel à défendre (à condition qu’il ait un intérêt à agir:
cas des associations de défense de telle ou telle cause). Cette condition rejoint alors la condition de
l’intérêt public.
Mais il peut bien entendu défendre un intérêt purement personnel, ou une cause collective, laquelle
reste d’intérêt privé.
Cela donne 3 critères mais qui ne sont pas cumulatif. Le demandeur doit réunir :
- soit un préjudice suffisamment grave et immédiat et un intérêt public
- soit un préjudice suffisamment grave et immédiat + un intérêt personnel d’ordre privé
- soit un préjudice suffisamment grave et immédiat + un intérêt collectif d’ordre privé

Le juge apprécie tous ces éléments in concreto. Parfois l’urgence est présumée.
B) Le doute sérieux
Ce doute sérieux est cumulatif avec l’urgence.
C’est une condition assez difficile à remplir, l’idée est qu’on va développer une argumentation
avec des moyens de droit et de fait qui doivent être suffisamment sérieux pour l’esprit d’un juge. Si
on sème le doute dans l’esprit du juge, par rapport à la légalité d’un acte, cela pourra être bénéfique.
Ce moyen repose donc sur le caractère manifeste de l’illégalité, même s’il arrive que des actes
administratifs soient entachés d’une illégalité manifeste.
L’idée est la suivante :
Sans avoir à procéder à un examen poussé du recours (car c’est l’objet du recours en annulation
parallèle), le juge doit être mis en difficulté par le moyen soulevé.
Ça peut arriver que dans le cadre du référé suspension on invoque une illégalité manifeste.
C) Condition jurisprudentielle supplémentaire
C’est un verrou supplémentaire que le Conseil d’Etat peut décider d’appliquer.
C'est l’hypothèse où le requérant a toutes les conditions réunies pour obtenir la suspension, mais le
juge estime qu’il y a un intérêt public supérieur. Il y a un intérêt général qui s’oppose à la suspension.
Par le conséquent le juge ne peut suspendre.
III- Durée de la suspension
Si le juge ordonne la suspension de l’acte attaqué il ne produit plus d’effets juridiques, il n’y a pas
de délai de recours pour introduire une demande en référé suspension, il peut être introduit durant
toute l’instance principale. La durée de la suspension court à partir du moment où elle a été prononcée
par le juge, jusqu’à la date à laquelle le juge statue sur le recours principal.
On conteste un acte, on introduit un REP. Ensuite, on fait le référé suspension. On demande la

suspension de l’acte, le juge intervient sur le référé suspension (généralement en 1 semaine), le juge
des référés va rendre une ordonnance par laquelle il prononce soit la suspension de l’acte, et l’acte ne
s’applique plus. Soit le requérant n’a pas la suspension et il y a rejet, et l’acte continue de s’appliquer.
Arrive un moment où l’arrêt tranche sur la légalité de l’acte, soit il est annulé car effectivement il est
illégal, et du coup l’acte qui était suspendu est annulé, ou l’acte continuait à s’appliquer mais est
annulé après l’arrêt. Mais si l’acte est légal, il est validé par le juge et il y aura donc rejet. S’il était
suspendu, il s’applique à nouveau et s’il ne l’était pas rien ne change il continue à s’appliquer.
C’est un mécanisme binaire pour le référé suspension.
Section 2 : Le référé liberté
C'est l’article L521-2 du CJA.
L’objet du référé liberté est d’obtenir en 48h plusieurs choses :
- Soit la suspension d’un acte administratif

OU
- Soit tout autre mesure nécessaire à la sauvegarde des libertés
Ce régime est complété par la jurisprudence, notamment par l’arrêt du Conseil d’Etat du 18 janvier
2001, Commune de Venelles et Morbelli.
I- Recevabilité
Le juge doit être saisie d’une demande, il ne peut pas s’autosaisir. Contrairement au référé
suspension, c’est un recours autonome, ce qui explique sa prolifération.
Il n’y a aucune condition de délai, mais une condition implicite, car si on tarde à aller devant le juge ça
veut dire que l’urgence n’était pas si forte que cela.
II- Champ d’application
Ce référé concerne tous les actes de l’administration et tous les comportements de

l’administration.
A) L’acte faisant objet du référé liberté
L’administration ne produit pas que des actes, le référé liberté est dirigé contre l’autorité. Le
requérant attend du juge qu’il fasse cesser le comportement de l’administration. Ce recours peut être
fait contre une personne morale de droit public, un organisme privé chargé d’une mission de service
public qui agit dans ce cadre…
Ce recours tend donc a limité les atteintes aux libertés.

B) Les libertés fondamentales au sens de l’article L521-2
Le champ d’action du référé liberté est les libertés fondamentales.
Dans l’arrêt de 2001 commune de Vernelles et Morbelli, le Conseil d’Etat admet le principe de libre
administration des collectivité territoriales a ce principe de liberté fondamentale.
Ça veut dire que les communes peuvent l’invoquer a l’appui d’un référé liberté contre un acte du
préfet, et cela se fait couramment.
Dans la jurisprudence, on peut voir un catalogue de libertés admises comme fondamentales au sens
de l’article L521-2 :
- La liberté d’aller et venir
- La liberté d’étudier
- Le droit au respect de la vie privée
- Le droit de grève
- La liberté de réunion
- Le droit à la vie
Et plein d’autre encore.
L’arrêt du 18 janvier 2001, donne des indications au juge inférieur en donnant une décision : principe
de libre administration des collectivités territoriales donc fait partie des libertés fondamentales. Donc
les communes peuvent l’invoquer à l’appui d’un référé liberté contre un acte d’un préfet.
C) Les libertés non fondamentales
La jurisprudence a aussi dit ce qui n’est pas admis comme le principe d’égalité qui lui est
constitutionnel, ou la liberté de pratiquer un sport, le droit de visiter un prisonnier…
III- Conditions de fond
Elles sont au nombre de deux. Il s’agit des conditions pour obtenir que soit prononcée une mesure
nécessaire à la sauvegarde de la liberté menacé
A) Atteinte grave et manifestement illégale
C'est de l’appréciation in concreto, le juge va apprécier. C’est une question de proportions. Ces
deux conditions sont cumulatives.
L’atteinte grave s’apprécie eu égard au requérant : atteinte à sa liberté, mais aussi par rapport au but
de la mesure : c’est alors une question de proportion.
En soit, elle ne justifie pas que le juge intervienne, elle le sera que si elle est proportionnée
L’atteinte manifestement illégale est celle dont l’illégalité est indiscutable et/ou saute aux yeux. C’est
une condition très restrictive mais le référé liberté ne doit pas être facile à obtenir.
Cela signifie a contrario que certaines atteintes aux libertés fondamentales sont bien illégale, mais :
- Soit, pas graves et ne justifiant pas que le référé aboutisse
- Soit, pas manifestement illégales : il faudra donc attaquer au fond, le référé n’aboutira pas.
Attention, il ne faut pas confondre le vocabulaire.
Dans l’arrêt Benjamin, la proportionnalité va justifier le vice de légalité. Mais ça ne suffit pas pour aller
en référé, il faut une atteinte manifeste. Dans tous les arrêts qu’on a pu voir, dès qu’on invoque en
référé liberté l’illégalité d’une mesure de police, notamment sa disproportion, on doit invoquer sa
disproportion manifeste.
Le manifeste est ce qui n’a pas besoin d’être démontré. Il n’y a donc pas besoin de raisonner. Ex arrêt
CE 5 janvier 2007 Arrêt de la soupe au cochon = discrimination créée
Non seulement on a des obligation négative pour les états pour pas entraver les libertés mais aussi
des obligations positives pour faciliter l'exercice des libertés.
Notamment en matière d’urgence quand il y a une carence en droit.
L’idée est que pour l’accomplissement entier de certains droits dans la CEDH, la cour européenne
estime que non seulement les Etats doivent s’abstenir (obligation négative) de faire des choses
entravant des libertés mais aussi obligations positives pour prendre des mesures concrètes pour
faciliter l’exercice des libertés notamment lorsqu’il y a une carence en droit.
Carence : L’Etat ne vient pas en aide, inertie qui peut porter atteinte à une liberté.
B) Urgence
Elle se caractérise in concreto, mais se caractérise dans les 48h. L’urgence se calcule dans cette
échelle de temps ce qui veut dire que ce qu’on demande doit être des choses qui mesure qui sont
provisoire.
IV- Office du juge
Avant le juge n’avait aucun pouvoir pour faire cesser la voie de fait. Désormais il a plusieurs
pouvoir.
A) Injonctions
Le juge peut prononcer des injonctions, c’est-à-dire un ordre pour dire à l’administration de cesser
ou d’adopter un comportement.
B) Astreintes
C) Limites
1) Mesures provisoires
Elles doivent toujours être provisoires. Mais on est dans un contentieux provisoire donc les
mesures prises doivent être provisoires.
Ces mesures provisoires sont de nature à faire cesser un comportement, elles ne sont pas structurées
ni définitives.
2) Mesures tenant compte des moyens de l’administration
Le prononcé d’une injonction est subordonné au constat que la situation litigieuse :
- Permette de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires.
Compte tenu du cadre temporel dans lequel se prononce le juge des référés saisi sur le fondement de
l'article L. 521-2 → pas de mesures de long terme (travaux longs)
- les mesures qu'il peut ordonner doivent s'apprécier en tenant compte des moyens dont
dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.
3) Pas d’annulation
Le juge des référés-libertés n’a pas vocation à annuler des décisions administratives.
Le contentieux des référés a augmenté de manière exponentielle

Chapitre 2 : Le contentieux de l’exécution
Il était fréquent jusqu’aux années 2000 d’obtenir l’annulation d’un acte administratif sans que
ça ait d’effet. Le problème c'est que cela ne servait à rien. L’exécution d’un jugement fait partie du
droit au procès. Pendant très longtemps en France on avait droit à des jugements mais on n’avait pas
la partie exécution.
Section 1 : L’autorité de la chose jugée
C'est un concept transversal, l’idée est qu’une décision de justice tranche un litige, et à partir
du moment où elle est prise elle est la et elle s’impose aux parties. Si elle s’impose aux parties elle
s'impose donc à l’administration. Il faut donc l’exécuter et on ne peut pas tenter de s’y soustraire. On
ne peut pas ressaisir le juge pour obtenir une autre décision.
L’autorité de la chose jugée fonctionne différemment si on est en plein contentieux, elle est relative,
ou en contentieux de l’annulation où elle est absolue, c’est-à-dire erga omnes. C’est uniquement en
cas d’annulation. Quand le juge annule un acte administratif, il n’existe plus pour personne.
En revanche, s’il y a rejet, c’est-à-dire un refus d’annulation, l’autorité est relative car le fait que le
juge ait rejeté un recours en annulation de « vaut pas label » de légalité, ça ne signifie pas que l’acte
est légal. Si on a attaqué un décret illégal mais qu’on n’a pas d’intérêt à agir, on sera débouter mais ça
ne veut pas dire qu’il est légal.
Le rejet est que relatif parce que cela ne signifie pas tout.
Lorsqu’un acte a été annulé par le juge, non seulement les parties elles-mêmes voient l’acte
disparaître mais tout le monde aussi.
Cette autorité de la chose jugée est un principe qui s’applique, sauf aux voies de recours. Quand la
décision de justice est devenue définitive, on ne peut plus la remettre en cause, sauf exception.
Une décision de justice est exécutoire toute suite après être prononcée.
Les recours ne sont pas suspensif devant le juge administratif, sauf quelques exceptions (sursis
d’exécution).
I- Contentieux de l’annulation
A) Exécution d’une décision rejetant le recours
Le rejet par le juge d’une demande d’annulation est exécutoire, mais il n’a pas de conséquences
pratique, la décision attaquée s’appliquait déjà et continue de s’appliquer.
Si elle avait été suspendue par une ordonnance en référé-suspension, elle s’applique de nouveau.
B) Exécution d’une décision d’annulation de la décision attaquée
Quand la décision est annulée, il faut distinguer selon quelle annule un règlement ou un acte non
réglementaire.
1) Acte réglementaire
➔ Si c'est un acte réglementaire, il disparate de l’ordonnancement juridique et

l’administration ne peut plus l’appliquer.
➔ S’il s’agit d’un nouveau décret, créant une nouvelle obligation, elle disparait avec le
secret.
➔ S’il s’agit d’un décret modifiant un autre décret, l’ancienne version reparaît et
l'administration en tient compte.
➔ S’il s’agit d’une annulation partielle, l’administration continue d’appliquer ce qui n’a
pas été annulé.
2) Acte non-réglementaire
Concernant les actes non règlementaires, il faut faire la distinction entre l’annulation d’un refus et
l’annulation d’un acte positif.
Si on obtient l’annulation d’un refus, la seule façon pour l’administration de la mettre en œuvre, est
de prendre l’acte inverse.
Si on obtient une annulation d’un acte positif, les cas seront différents car ça dépend de la décision en
cause :
- Si un fonctionnaire a été révoqué par sanction et que la révocation est annulée, elle a eu des
effets juridiques, comment on peut donc l’exécuter ? Il y a énormément de contentieux là-
dessus. Il faut le replacer sur un poste équivalent, et indemniser les pertes de chance qu’il a
eu. Il faut donc faire une reconstitution de carrière. Cette reconstitution de carrière a été
codifié par le CJA.
- L’annulation d’une aide économique, ça va supposer de récupérer l’argent,
- Si y a l'annulation d’un permis de construire, ça suppose la démolition,
- S’il y a une expropriation, et qu’elle avait déjà donné des actes d’exécution, il faut restituer.
Malgré l’autorité de la chose jugé, l’administration peut parfois reprendre un acte annulé avec le
même fond. Dans certaine exception, notamment dans le cadre des jurys.
3) Limites
Les cas précédents ont presque tous une limite : l’administration peut reprendre la même décision
que celle qui a été annulée sur un autre motif, ou en purgeant le vice de légalité lorsqu’il s’agit d’un
vice de légalité externe (si ce vice est régularisable).
Cas de l’acte annulé sur la forme ou la procédure. L’administration peut reprendre le même acte, sur
le fond, expurgé des vices de légalité externe (ex. décision de jury annulée sur la procédure).
Cas de l’acte annulé sur le fond. Cet acte peut être repris sur un autre motif de fond. Par exemple, si
un refus de permis de construire est notifié pour atteinte à un site protégé, puis annulé par le juge au
motif que ce site n’est en réalité pas protégé. Le maire peu de nouveau refuser, par exemple parce
que le demandeur n’a pas prévu suffisamment de places de parking. = Affaire des déchets, maire de
Châlons-sur-Saône.
Lois de validation. Exemple : loi 23 mars 2020 validant report du second tour par décret. Ce n’est pas
une vraie validation, c’est la reprise du contenu.
Section 2 : LES POUVOIRS JURIDICTIONNELS EN MATIERE D’EXECUTION DES DECISIONS DE JUSTICE

I- Les causes d’inexécution
S’il faut d’abord affirmer que dans l’immense majorité des cas l’administration respecte et
exécute les décisions de justice, on doit signaler deux types d’exceptions.
La première est celle d’une mauvaise volonté dont la caricature tient dans l’exemple cité jusqu’à usure
: l’affaire Fabrègues, CE, 23 juill. 1909 et CE, 22 juill. 1910. Hauriou lui-même en semblait dépité : ni le
garde, ni le Conseil d'Etat « ne se découragent » : « il n‘y a pas de raison pour que cela finisse ». Le seul
moyen de contourner l’obstacle est le plein contentieux tendant à obtenir des dommages-intérêts. De
telles affaires pouvaient donc durer une ou deux décennies, compte tenu des délais de jugement.
C’était long et peu dissuasif à l’égard de l’administration, mais répétons-le : rare.
D’autres cas tiennent dans une volonté de protestation, même si ce n’est pas l’objet des pouvoirs
conférés à l’autorité.
Se multiplie ses derniers temps, avec les maires le Covid. C’est du clientélisme, les maires prennent
des décisions contraires à celles prises par les autorités plus hautes.
Dans la plupart des cas, l’inexécution d’une décision de justice par l’administration tient à ce qu’elle
se trouve confrontée à des obstacles matériels ou juridiques :
• Réintégration d’un agent public irrégulièrement évincé,
• Difficultés à rétablir une situation de droit ou de fait initiale en raison de droits acquis de tiers,
• Insuffisance de ressources d’un établissement public pour verser les dommages-intérêts

alloués.
Souvent ce sont des problèmes juridiques car on a du mal à reprendre des sommes ou restituer une
carrière, au bout d’un moment, on a une décision de justice qui n’est pas ou mal exécuté. Le seul
moyen qu’il reste va être les dommages et intérêts.
En 1995, une loi est votée, cette loi, qui maintenant est codifié, crée un mécanisme d’injonction
assortie d’astreinte. Ce mécanisme a vocation à fournir au juge administratif les armes pour se faire
respecter.
Sous le Covid on a vu des maires tentés de protester contre les décisions prises par l’État, et afin de
faire plaisir à ses habitant en utilisant le pouvoir réglementaire dans un but étranger à la police, qui
s’avère finalement illégale.
II- Les remèdes
Deux lois sont intervenues :
• Loi du 16 juillet 1980 conférant aux faveurs du juge administratif un pouvoir d’infliger des
astreintes jusqu’à ce que l’administration s’exécute. Ce pouvoir a été très peu utilisé, ou alors
avec des astreintes d’un montant dérisoire et peu dissuasif. En outre ce pouvoir du juge ne
s’appliquait qu’aux collectivités territoriales et établissements publics, pas à l’État. Cette loi
crée les astreintes,
• La loi du 8 février 1995. Cette loi crée un double dispositif. Elle aménage deux cas d’injonctions,
assorties d’astreintes au besoin. Elle crée les astreintes associées aux injonctions.
A) L’injonction prononcée dans la décision même du juge
Le demandeur joint à ses conclusions principales une demande d’injonction et éventuellement

d’astreinte.
Variante 1 : La décision de justice implique une mesure dans un sens déterminé
Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un

organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans
un sens déterminé, la juridiction saisie de conclusion en ce sens, prescrit, par la même décision, cette
mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution.
L’annulation porte sur un élément de fond de la décision qui a été prise. L’administration sera
contrainte de prendre la décision inverse de celle initialement prévue. C’est ce qui est affirmé dans
l’arrêt CE 28 juillet 2000, France nature environnement. Dans cet arrêt le juge condamne
l’administration a édicter un décret, avec une astreinte si nécessaire.
Une loi du 23 mars 2019 prévoit que le juge peut prescrire d’office cette mesure, c’est-à-dire même si
elle n’a pas été demandée par le requérant. Cette mesure permet d’éviter au demandeur de revenir
devant le juge après avoir obtenu l’injonction.
Variante 2 : La décision de justice implique seulement que l’administration prenne une nouvelle décision
Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un

organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne à nouveau une décision après
une nouvelle instruction, la juridiction saisie de conclusion en ce sens, prescrit par la même décision
juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé.
L’administration est seulement tenue de réinstruire l’affaire et de prendre une décision qui pourra
être la même, mais fondé différemment ou différente.
Exemple : annulation du rejet opposé à une demande de changement de nom n’implique pas
l’autorisation, mais une nouvelle décision. « Il y a lieu, en revanche, d'enjoindre au Garde des Sceaux,
de réexaminer la demande de changement de nom de M. L… dans un délai de trois mois à compter de
la présente décision » (CE 3 mars 2008, n° 302081).
Le juge annule et ordonne à l’administration de réinstruire. L’administration est seulement tenue

de réinstruire l’affaire et de reprendre une décision, qui pourra être la même, mais fondé
différemment, ou différente.
CM N°11
B) L’injonction prononcée après la décision de justice, en l’absence d’exécution
Hypothèse de base : le justiciable obtient gain de cause devant le juge administratif et tente
de faire valoir ses droits devant l’administration qui a perdu le procès. Face à l’inertie administrative,
le justiciable retourne devant la même juridiction pour qu’elle en ordonne l’exécution.
La juridiction administrative ne peut être saisie que de demandes d'exécution de ses propres
décisions. Est irrecevable la demande d'exécution d'un jugement de toute autre juridiction (CE 27
juillet 2009).
L’astreinte est possible, ainsi que la fixation d’un délai d’exécution.
C) Le sort de l’astreinte
L’astreinte est en principe provisoire et ce n’est qu’une fois la décision de justice exécutée,
qu’elle est liquidée, et selon les cas diminués, ce qui suppose un troisième passage devant le même
juge.
La décision par laquelle le juge liquide l’astreinte est bien une décision de justice (CE 6 octobre 2010).
Le juge peut majorer l’astreinte en cas de mauvaise volonté administrative (CE 22 mars 1999).
Il peut aussi décider que la part de l’astreinte ne revenant pas au requérant ira à l’État pour éviter tout
enrichissement indu, ou alors à un organisme différent : CE 10 juillet 2020 (pollution atmosphérique,
condamnation de l’État).
PARTIE IV : LA RESPONSABILITE
ADMINISTRATIVE
La responsabilité administrative en France n’est pas régie par le droit privé. Elle n’est donc pas
régie par l’article 1240 du Code Civil.
Ainsi, comme le prévoit l’arrêt TC Blanco, cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue.
Cependant, dès 1855, avec l’arrêt TC 1855, Rothschild, le tribunal des conflits nous dit que cette
responsabilité n’est ni générale ni absolue. Cet arrêt est consacré par TC Blanco. L’arrêt blanco de crée
pas de dédommagement, mais le juge désigné pour juger doit dédommager la victime.
L’administration n’a pas les mêmes responsabilités que les personnes civiles. Elle prend en compte la
nécessité de concilier les droits de l’État avec l’intérêt privé. L’administration n’a pas les mêmes
obligations qu’un particulier. Elle intervient dans l’intérêt général. Donc elle ne peut pas être soumise
à la même responsabilité.
L’idée est de concilier le droit des victimes avec la marge de manœuvre que doit avoir l’administration.
L’enjeu est de savoir où placer le curseur. On remarque que l’évolution s’est placée en faveur des
victimes, avec différents moyens.
De ce point de vue on part de loin. On part de l’idée moyenâgeuse selon laquelle « le roi ne peu
mal faire ». Cela s’est transmis après jusqu’à Napoléon, sous forme d’une irresponsabilité
administrative. Cette irresponsabilité administrative ne souffrait que de quelques exceptions. Par
exemple : la loi du 28 pluviôse an VIII (création des tribunaux administratifs), crée un système de dommage pour
les travaux public. C’est un principe dérogatoire à l’irresponsabilité administrative. D’autres lois sont arrivées
plus tard. Puis la jurisprudence s’est mise à créer des régimes de responsabilité. Le roi ne peut mal
faire, s’est transmis jusqu’à aujourd’hui sous une forme d’irresponsabilité ad. Quelques exceptions :
loi du 28 pluviose en 8 avec un système de dommage pour les travaux public. La jurisprudence et
d’autres loi crées des régimes de responsabilité.
L’arrêt Blanco désigne le tribunal compétent en matière administrative, et ainsi il le charge

d’indemniser les victimes. Indirectement, s’agissant de tous les actes de gestion, il y a responsabilité
de l’administration selon cet arrêt.
Dans l’arrêt CE 10 février 1905, Tomasco Grecco, pour la première fois le juge admet la responsabilité
de l’administration du fait des activités de police.
Avec l’arrêt TC 1873, Blanco nous sommes en présence d’une responsabilité de l’État dans ses
arsenaux, dans ses usines. Dans ce nouvel arrêt, nous sommes en présence d’une responsabilité avec
ses actes de police. Dans ces arrêts nous sommes en présence d’une reconnaissance de la
responsabilité de l’État est implicite, c’est seulement dans les analyses et les adstrats que l’on
reconnaît clairement la responsabilité de l’administration.
Cette évolution s’est accélérée avec une hausse des mises en causes de la responsabilité de l’État.
La responsabilité de l’État français est clairement reconnue dans l’arrêt CE 12 avril 2002, Papon. Cet
arrêt met en cause la responsabilité de l’État actuel du fait de Vichy. Cela tient à un discours de Chirac
qui avait reconnu la responsabilité de l’État de Vichy, ce qui a ouvert une voie à cette reconnaissance
juridique.
L’arrêt CE 2018 à l’égard des rapatriés harki suite à la guerre d’Algérie. Le CE a pu reconnaître cette
responsabilité juridique de l’État, seulement après une reconnaissance publique de ces faits par le
président Hollande.
Dans l’affaire CE 9 novembre 2016, Médiator, un versant administratif est attribué à ce cas. En effet,
dès les années 1990 on connaissait les effets secondaires. Certaines informations son parvenue à
l’agence nationale de sécurité des médicaments, or les experts qui la composent était tous en lien avec
la société productrice. Ils ont volontairement écarté les informations qui leurs parvenaient sur ce
médicament. Ainsi, il y a une responsabilité de l’État dans le mauvais exercice de leurs devoir de police.
Aujourd’hui nous sommes à un stade qui considère que le principe est la responsabilité, et
l’exception est l’irresponsabilité. C’est une évolution qui a amené à un renversement de la pratique
antérieure qui considérait que le principe était l’irresponsabilité et l’exception la responsabilité.
Aujourd’hui, il faut donc connaître les quelques exceptions amenant à l’irresponsabilité de l’État. C’est
le cas par exemple avec : les opérations militaires ne sont, par nature, pas susceptibles d’engager la
responsabilité administrative.
Chapitre 1 : la responsabilité sans faute

Section 1 : La faute comme fait générateur
La faute est un fait générateur d’une obligation de réparer. La faute l’administration est le fait
qui déclenche la responsabilité administrative et qui déclenche tout un dispositif administratif. Cette
responsabilité entraine la réparation en cas de dommage, selon les cas de figure.
Selon Planiol : la faute est le manquement à une obligation préexistent.
I- Typologie de la faute
A) Illégalité
Toute illégalité commise par l’administration est une faute, comme l’affirme l’arrêt de principe
CE 26 janvier 1973, Driancourt. Cet arrêt affirme que tout acte administratif illégale entraine la
responsabilité de l’administration, en revanche, il n’affirme pas qu’il y aura forcément une
indemnisation. L’engagement de la faute est soumis à la condition qu’il y ait un préjudice direct et
certain.
Cet arrêt a été reformulé par le CE en 2013. Ce nouvel arrêt dispose que toute illégalité
commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, mais la
responsabilité de l’administration ne saurait être engagée pour la réparation des dommages qui ne
trouvent pas leur cause dans cette illégalité. Pour qu’il y ait réparation il faut que les dommages
trouvent leurs causes dans cette illégalité. Car dans le cas de la responsabilité de l’administration, on
n’est plus sur une demande d’annulation, mais une demande d’argent. Cette recherche de cause est
l’imputabilité, c’est le lien de causalité.
B) Fautes provenant d’un fait matériel
Faute d’action et d’inaction ou d’insuffisance d’action
Les erreurs de saisi de note du bac sont des erreurs matérielles issus d’un comportement
positif.
Les travaux sont des fait matériel qui causent des dommages. Ce sont des actes positifs de
l’administration qui amènent à des dommages sur les citoyens.
L’administration voit aussi régulièrement sa responsabilité engagée à cause de carence (=

inertie, manquements abstentions émanant de l’administration).
Truchet considère qu’il y a des fautes d’action et des fautes d’inaction. Les fautes d’inaction entrainent
des inégalités. L’administration a des obligations de par la loi, de par ses obligations, donc il faut qu’elle
agisse. Il ne faut pas qu’elle attende d’être saisie.
Ainsi, le fait de ne pas édicter des décrets d’application d’une loi c’est fautif, le fait de ne pas assurer
la sécurité d’une manifestation a risque, alors qu’on connaissait le risque, c’est fautif. Ne pas intervenir
dans une piscine municipale quand un nageur se noie parce que le maître-nageur faisait autre chose
et ne faisait pas son travail correctement est fautif. Dans l’arrêt CE 3 mars 2004, Ministère Emploi
contre Botella, l’État a eu une carence s’agissant de ses mesures de prévention et de la prise en compte
des risques face à l’amiante.
S’agissant de l’amiante, l’État a commis une faute de carence dans la prévention des risques liés à
l’amiante.
Il y a des carences en matière de pollution, de scolarisation des enfants handicapés.
L’affaire médiator est une carence de police de santé.
Affaire amiante Ce ass 3 mars 2004 (carence de l’autorité de police de la santé publique)
➔ Scandale sanitaire : inaction de l’autorité pour alerter et interdire (amiante sert à isoler,
mélangé avec le béton, permet de construire vite, très utilisé dans les années 60). L’amiante
est interdite dès 1910 aux USA, en France rien n’est fait. Jusqu’en 1977 rien a été fait alors que
c’est cancérigène. En 1977 la mesure prise est inefficace, interdite qu’en 1980.
TA de montreuil 25 06 2019 : Carence en matière de pollution en 2020
Conseil d’Etat 8 avril 2009 : Carence de l’Etat à faire respecter un droit institué par la loi (éducation des
enfants handicapés).
Avec le temps, on attend toujours plus de l’État. On attend de celui-ci une bonne protection,
une attitude de vigilance. C’est une attitude jurisprudentielle. On reprend le principe de « bon père de
famille ».
Pour considérer qu’il y a faute, le juge prend en compte la difficulté, les contraintes de l’administration,
et de l’attitude du requérant.
II- Le degré de la faute
La faute simple (commun) / la faute lourde (exception)
En droit privé, il y a plusieurs types de fautes : les fautes caractérisées, la faute grave de
l’employé à l’égard de l’employeur.
Ce sont des notions très délimités à un domaine.
En droit administratif, il y a la faute simple et la faute lourde. Jusqu’à il y a 20 ans la pratique

était l’inverse. Il y a une évolution qui fait que la faute simple prend le pas sur la faute lourde.
La faute simple est celle qui correspond à celle du droit privé. C’est une faute banale.
La faute lourde est plus grave que la faute simple. Concrètement, elle n’a pas de définition.
Elle s’envisage par ses conséquences. Le juge laisse ainsi plus de marge d’erreur à l’administration. Il
s’agit donc d’un contexte où le juge considère que l’action administrative est plus complexe. Le juge
montre qu’il ne souhaite pas paralyser l’administration par la crainte d’une faute et d’une mise en
cause. Il y a des secteurs où la faute simple peu donné lieu à indemnisation, et d’autre où ce ne sera
pas le cas.
La faute lourde se définit par ses conséquences, les dommages et intérêts seront donnés que
s’il y a faute lourde. La fonction de la faute lourde est de laisser plus de marge d’erreur à
l’administration. Il ne faut pas paralyser l’action administrative par peur de fautes simple.
La faute simple ne suffit pas pour engager la responsabilité de l’administration, il faut une
faute lourde. Cela dépend des secteurs, dans certains la victime est moins protégée.
Ce sont des concepts jurisprudentiels. En droit civil et en droit administratif il y a une

conception similaire. L’arrêt perruche a modifié la loi : le gynécologue qui ne détecte pas la trisomie
avant la naissance est responsable que lorsque cela relève d’une faute lourde.
A) La responsabilité pour faute simple
C’est le droit commun pour une faute. La faute engage la responsabilité de l’administration.
1) La preuve de la faute
La responsabilité pour faute simple c’est le droit commun. La faute simple est une faute (si le
juge ne précise pas « faute lourde », il s’agit alors d’une faute simple). En droit commun, le principe
veut que toute faute simple engage la responsabilité. Reste à voir quelle est la preuve de la faute.
Comme en droit civil, la preuve de la faute en droit administratif incombe au demandeur victime.
Les preuves sont :
- la faute : une inégalité, une carence,

- la preuve du dommage (monétaire, handicap) ce sont des chefs de préjudice,
- le lien de causalité,
Il arrive que cette faute soit très compliquée à prouver, et dans ce cas on fait appel à une faute
présumée.
2) Cas de la faute présumée
La faute est présumée, mais seule la faute l’est. Quand la faute est présumée la victime n’a plus à
la prouver, mais elle doit toujours prouver le préjudice, c’est-à-dire le dommage et le lien de causalité.
Il faut prouver :
- La faute
- Le dommage
- Le lien de causalité : imputabilité
Les domaines d’application :
a) Dommages de travaux publics ou d’ouvrages publics causés à des usagers
Les dommages peuvent êtres causés à qui ?
- Un employé
- Un tiers (régime sans faute)

- Un usager (régime faute présumée)
Il faut faire attention à la qualité de la victime !
Les usagers sont protégés, d’où la présomption de faute.
Cour administrative d’appel de Marseille du 11 mars 2010 :

Une femme se promène sur la plage et tombe sur un tapis d’accès au restaurant de la plage. C’est un ouvrage
public. Elle demande la mise en cause de la responsabilité. Le juge constate une défectuosité minime. La
commune doit prouver un entretient normal du tapis. RENVERSEMENT DE LA CHARGE DE LA PREUVE. Avec une
présomption de faute l’administration peut se défendre. La commune gagne. La présomption est un défaut
d’entretien normal d’un ouvrage public.
La responsabilité sans faute est pour mieux protéger les victimes le juge a créé la responsabilité sans faute.
La requérante tombe dans la fontaine, elle demande des dommages et intérêts. La commune n’apporte pas la
preuve de l’entretient normal, il n’y avait pas de signalisation suffisante de travaux ni de dispositif de protection.
La commune est condamnée.
b) Victimes de carence en matière de soins : usagers
➔ CE 31 octobre 1990 Epoux pelletier

Le juge a créé une présomption lorsque les soins courants ont des conséquences graves :
L’homme rentre à l’hôpital il ne souffre pas d’infection de la cornée, en sortant il ne voit plus
correctement, quelqu’un a posé une compresse désinfectante par erreur sur ses yeux. C’est une faute
dans le fonctionnement.
➔ Infections nosocomiales : CE 9 décembre 1988 Cohen

La preuve d’avoir attrapé ce germe dans l’hôpital, le juge a créé une présomption.
Cet arrêt est repris par la loi dans le Code de santé publique.
B) Responsabilité pour faute lourde
La faute lourde étant plus grave que la faute simple, elle est plus difficile à prouver. Il faut
prouver qu’il y a eu faute, que cette faute est lourde, qu’elle a causé un dommage, et que cette faute
est imputable (qu’il existe un lien de causalité). En prouvant l’existence de la faute on est seulement à
la moitié du chemin. Il est plus compliqué ici d’engager la responsabilité de l’administration. Le
mécanisme de la faute lourde protège l’administration contre des requêtes trop fréquentes qui
pourraient bloquer l’action de l’administration.
Le domaine de la faute simple et le domaine de la faute lourde ont beaucoup évolution en faveur du
développement de la faute simple et du déclin de la faute lourde. Depuis 40 ans il y a un déclin de la
faute lourde en faveur de la faute simple.
1) Domaines où la faute lourde est encore exigée
➔ Le contrôle des activités économiques,

➔ Le contrôle préfectoral sur les collectivités territoriales : c’est le contrôle de la légalité des
actes administratifs, le juge exige une faute lourde,
➔ Les renseignements généraux et la lutte contre le terrorisme,
➔ Le service public de la justice, dont la police judiciaire : il faut une faute lourde dans le
fonctionnement du service de la justice, comme cela a été le cas dans l’arrêt Gregory
Conseil d’Etat 6 octobre 2000 commune de St florent : irrégularités commises par une
intercommunalité.
➔ Renseignements généraux, lutte contre le terrorisme
Conseil d’Etat, 18 juillet 2018 Affaire Merah
Merrah était fiché S, les renseignements généraux ont arrêtés leur surveillance. Le Conseil d’Etat
décide que les juges de la cour d’appel ont eu raison de classer la faute comme lourde. Il y a eu méprise
sur sa dangerosité, sur la surveillance.
➔ Le service public de la justice
➔ Loi 5 juillet 1972 (fonctionnement défectueux) Code de l’organisation judiciaire exige des
fautes lourdes.
Affaire Grégory : fautes lourdes reconnues par la Cour de cassation.
Le JA s’est aligné sur cette loi par l’arrêt Darmont le 19 décembre 1978 (CE), en l’appliquant sous forme
de principe jurisprudentiel à ces tribunaux. Mais ne peut être applicable que sur autre chose que le
contenu même de la décision. La décision (le jugement) ne peut engager la responsabilité de l’Etat.
Cette réserve s’attache à l’autorité de la chose jugée, le bais normal pour résoudre une erreur de
justice est l’appel ou la cassation et non la réparation.
Il a fallu apporter deux tempéraments à la jurisprudence :
a) Délai de jugement non raisonnable :
Cour EDH 26 octobre 2000 : dans chaque état système de la mise en cause de la responsabilité de la
justice du fait des délais excessif de jugement (art 6 §1 de la CEDH) : jugement dans un délai
raisonnable.
CE Ass 28 juin 2002 Garde des Sceaux Magiera : en cas de durée non raisonnable le requérant a le droit
à une indemnisation (évaluation de la cause de la durée).
b) Non-respect des textes européens par les juges (sur le fond) :
CE 18 juin 2008 GESTA (faute simple).
2) Domaine d’exclusion de la faute lourde
S’agissant des juridictions administrative, l’arrêt CE 19 décembre 1978, Darmont, pose le

principe selon lequel il y a une responsabilité de la fonction juridictionnelle administrative seulement
pour faute lourde. Cet arrêt reprend l’article L.241-1 du code de l’organisation de la justice. Cet arrêt
pose la limite selon laquelle il ne peut y avoir responsabilité de la juridiction administrative seulement
sur autre chose que le contenu même de la décision de la juridiction administrative. Cette réserve est
dû au fait que le Conseil d’État s’attache au caractère de la chose jugé et que l’erreur de justice c’est
la cour d’appel ou le Conseil d’État qui est compétent.
Cette jurisprudence s’est heurtée à la CourEDH 26 octobre 2000, Kudla contre Pologne, qui a
considéré que dans chaque État on ait un système de mise en cause de la responsabilité de la justice
du fait des délais excessifs de jugement (article 6 de la ConvEDH : toute personne a droit à un jugement
dans un délai raisonnable).
Cet arrêt s’est ensuite heurté au CE 28 juin 2002, Magiera, qui a mis en œuvre l’arrêt rendu
par la CourEDH. Cet arrêt dispose qu’en cas de délai excessif de jugement, le requérant peut obtenir
une indemnisation, sous réserve de l’examen de la complexité de la demande, du comportement du
requérant, en fonction des différents éléments qui font qu’il y a une durée raisonnable et une durée
excessive.
En revanche, dans l’arrêt CJCE 30 septembre 2003, Köbler, la Cour de justice de l’Union
Européenne considère que la jurisprudence Darmont ne peut pas s’appliquer au cas de l’application
du droit européen. Si un juge n’applique pas le droit européen, alors l’État est responsable de ce non-
respect. Il s’agit ici non plus d’une faute lourde, mais d’une faute simple. Ce principe est mis en œuvre
dans l’arrêt CE 2018, Gesta.
C) Domaine où l’exigence de faute lourde a disparu

1) La police administrative
En matière de police administrative la pratique tend à faire disparaître la faute lourde au profit
de la faute simple. Elle n’a donc pas totalement disparu.
L’arrêt CE 13 janvier 1899, Lepreux, dispose dans un premier temps que L’État n’est pas, en tant que
puissance publique, et notamment en ce qui touche les mesures de police, responsable de la
négligence des agents. Puis l’arrêt CE 10 février 1905, Tomasco Greco, que le requérant victime, tiers
à l’intervention de police, peut engager la responsabilité de l’administration si celle-ci commet une
faute (ce qui n’est pas le cas dans cet arrêt). Il s’agit d’un revirement sur la jurisprudence antérieure.
C’est la jurisprudence postérieure qui a mis en place la théorie de la faute lourde pour ne pas
paralyser les actions de la police administrative, par peur de voir leur responsabilité constamment
engagée.
Le juge a donc développé une théorie de la faute lourde en matière de police administrative. Ce régime
de la faute lourde a peu à peu été supprimée au profit de la faute simple.
La question est aujourd’hui : est ce qu’il reste des secteurs, au sein de la police administrative, qui
exigent encore une faute lourde ?
C’est un débat en cours. On constate toutefois que la police administrative est aujourd’hui une police
dont l’engagement de la responsabilité relève de la faute simple.
➔ Affaire des prothèses PIP est une faute lourde

➔ CE 26 avril 2017 : défaillance du contrôle au frontière : faute simple (revirement de
jurisprudence avant faute lourde)
2) Autres secteurs
D’autres secteurs où la faute lourde liée à la police a disparue :

- L’activité de surveillance sur les plages,
- L’activité de sauvetage en montagne,
- Les secours en mer (CE 13 mars 1998 Améon)
- Les services de lutte contre les incendies,
- Le contrôle aérien.
3) Service public fiscal
En matière fiscal, très longtemps l’administration a été protégée par le juge en estiment que
le contrôle fiscal est quelque chose de difficile qui prend du temps. Ainsi, l’administration fiscal ne peut
voir sa responsabilité engagée qu’en cas de faute lourde.
Le Conseil d’État opère un premier revirement avec l’arrêt CE 27 juillet 1990, Bourgeois. Dans cet arrêt
il reconnaît deux activités : l’activité de contrôle et celle de saisie. L’erreur de saisie est considérée
comme étant une erreur matérielle qui n’est pas difficile, elle devient ainsi une faute simple.
Avec l’arrêt CE 2011, Kupra, l’obligation d’une faute lourde en matière fiscal est définitivement
abandonnée, même en matière de contrôle.
4) Le service public hospitalier
S’agissant du service public hospitalier en cas de contraction d’une maladie nosocomiale, ou

des conséquences graves sur un acte bénin il y a une présomption de la faute. En revanche s’agissant
des actes qui ne sont pas bénins ou courants jusqu’en 1992 il y a un régime de la faute lourde. En effet
comme il s’agissait d’une activité difficile le juge considérait qu’il n’était pas envisageable de pouvoir
engager sur le fondement d’une faute simple la responsabilité des médecins. Mais face à la technicité
de la matière il était très difficile de prouver la faute lourde.
En 1992 il y a un revirement de jurisprudence. L’arrêt CE 10 avril 1992, M et Mme V., abandonne le
principe de la faute lourde. Cet arrêt est repris par la loi pour en faire une faute simple.
5) Le service public pénitentiaire
Dans le service public pénitentiaire, le détenu ne doit pas être mis en position de pouvoir se
suicider.
CE 9 juillet 2007, dans cet arrêt le Conseil d’État considère qu’en cas de manquement de
l’administration pénitentiaire il s’agit d’une faute simple. (suicide d’un détenu).
Chapitre 2 : La responsabilité sans faute
La responsabilité sans faute n’existe pas en droit privé. En droit privé l’obligation de résultat
est une responsabilité qui est mitigée. Certains juristes considèrent qu’il s’agit d’une responsabilité
pour faute, alors que d’autres considères qu’il s’agit d’une responsabilité sans faute.
En droit administratif, il existe une responsabilité sans faute indépendante de l’obligation de résultat.
En principe, les régimes de responsabilité sans faute son majoritairement jurisprudentiels, même si
certains sont prévus dans la législation.
Le juge considère que même sans faute, l’administration est responsable face à l’administré /
requérant. Il lui faut un fondement juridique ou jurisprudentiel. Le premier de ces fondements est le
risque que l’administration fait courir à ses administrés. Le second est la rupture d’égalité devant les
charges publiques.
Section 1 : La responsabilité pour risque
Le juge considère que même sans faute l’administration est responsable, le fondement juridique
est le risque que l’administration fait courir aux administrés, mais également la rupture d’égalité
devant les charges publiques.
I- Les régimes jurisprudentiels de responsabilité sans faute

A) Choses dangereuses
1) Ouvrages publics dangereux
L’ouvrage public est le fruit de travaux de l’administration. Les ouvrages publics sont
dangereux par nature. Il s’agit donc des ouvrages possédant la qualification juridique : « ouvrage public
dangereux ». Dès lors que le juge arrive au cas par cas à le qualifier « d’ouvrage public dangereux »
alors c’est le régime de la responsabilité sans faute qui est mis en œuvre. En revanche, s’il s’agit
seulement d’un « ouvrage public » c’est une responsabilité pour faute simple ou présumée.
CE 28 mars 1919, Regnault-Desroziers : Le Fort de la Double de Couronne explose à cause de
munitions mal entreposées en 1914 causant énormément de dégâts. Il faut prouver une faute, chose
difficile. « Les opérations comportaient un risque excédant les limites de ceux qui résultent
normalement du voisinage. » Les risques en cas d’accident survenu en dehors de fait de guerre étaient
de nature indépendant de la faute.
Dans cet arrêt le Conseil d’État crée une théorie jurisprudentielle indépendante de toute faute. Il
décide qu’on est en présence de risque qui excède les risques normaux appropriés au voisinage.
a) Ouvrages publics exceptionnellement dangereux
Les ouvrages publics exceptionnellement dangereux, sont des ouvrages qui par leur nature même
sont dangereux.
Dans l’arrêt CE 6 juillet 1973, Dalleau, une falaise surplombe une route et un rocher tombe. Dans cet
arrêt, le Conseil d’État considère qu’il ne peut pas y avoir de responsabilité pour faute présumé s’il n’y
a pas de défaut d’entretien. Il considère donc que si l’ouvrage est exceptionnellement dangereux il
s’agit alors d’une responsabilité sans faute. Mais si des travaux sont accomplis sur cet ouvrages par la
suite, alors il peut perdre sa qualification et dans ce cas il repasse dans un régime de faute présumée.
Certains passages à niveaux ont été considérés comme étant des ouvrages publics exceptionnellement
dangereux, en revanche ce n’est pas le cas pour les travaux éphémères.
Exemples : Passages à niveaux, chantiers provisoires (routes refaites)…
b) Responsabilité des choses dangereuses
La responsabilité des autres choses dangereuses :

• La responsabilité du fait des armes à feu : CE 24 juin 1949, Consort Lecomte, cet arrêt
considère que les armes à feu portés par les agents sont des choses qui entraîne un danger
exceptionnellement dangereux pour les tiers qui ne sont pas visés par la mesure de police.
C’est une responsabilité pour risque. (circonstance excèdent par leur nature la gravité…)
LBD
• Le sang est considéré comme un produit dangereux car il est vecteur notamment du VIH, de
l’hépatite C : CE 26 mai 1995, Consorts N’Guyen Quang, ce régime a été repris par la loi.
B) Les méthodes dangereuses

1) Méthodes d’éducation surveillée des mineurs délinquants
L’arrêt CE 3 février 1956, Thouzellier, considère que les enfants placés dans les maisons de
corrections sont tenus d’y rester. Dans cet arrêt des enfants échappent de la surveillance des
personnes sur place et cambriole une villa. Le Conseil d’État dispose dans ce cas qu’il s’agit d’une
méthode dangereuse qui fait courir un risque au voisinage. C’est donc une responsabilité pour risque.
On retrouve ce cas de figure dans le cas des sorties des malades mentaux.
2) Les méthodes thérapeutiques risquées
L’arrêt CE 9 avril 1993, Bianchi, est une jurisprudence reprise par la loi. Elle considère que
certaines méthodes thérapeutiques peuvent être en désespoir de cause appliquées, mais on sait
qu’elles sont très risquées et entrainer la mort du patient. Dans ce cas il y a indemnisation des proches,
pour responsabilité pour risque.
3) Le cas des collaborateurs occasionnelles du service public
CM N°12
Beaucoup de personnes participent à des tâches d'intérêt général, de service public : un

conseiller municipal n'est pas agent public mais il collabore au service public. Jurisprudence très
ancienne: CE, 21 juin 1895 Cames : agent public (ouvrier dans une entreprise d'Etat) blessé et à cette
occasion, le CE estime qu'en tant que collaborateur du service public, il a le droit à une indemnisation
de l'Etat.
Cette notion de collaborateur de service public a été étendue à un cas pour lequel cette théorie sert:
ceux qui occasionnellement participent au service public : CE, 22 novembre 1946, Commune de Saint
Priest la Plaine: bénévole pour la mise en place de la fête du 14 juillet et à chaque fois il y avait des
accidents de ces collaborateurs. Le Conseil d'Etat dit qu'ils assurent l'exécution d'un service public dans
l'intérêt de la collectivité territoriale donc peuvent être indemnisés.
Les collaborateurs occasionnels du service public, s’ils ont un accident pendant cette collaboration,
sont indemnisés par la puissance publique. Cette indemnisation s’effectue sous réserve de conditions :
• que ce soit une mission de service public au sens où on le connaît (ici organisation du 14 juillet)
• que ces personnes aient été appelées par l'administration: si elles viennent spontanément, la
théorie des collaborateurs ne fonctionne plus.
Aujourd'hui les feux d'artifices sont organisés par des professionnels donc cette hypothèse ne joue pas.
Si pompiers demandent de nous aider à éteindre un feu cela suffit pour caractériser la réclamation, il
a demandé d'intervenir pour une mission de service public.
Aujourd'hui pour les mères accompagnatrices voilées : on leur demande de collaborer au service public
et quand on l'est, on est soumis au principe de laïcité : le Conseil d'Etat a émis un avis dans lequel il dit
qu'elles ne sont pas collaboratrices du service public comme ça elles peuvent le porter. L'enjeu est
l'indemnisation, si elles ne sont pas considérées comme collaborateurs du service public s'il il leur arrive
un accident pendant une sortie scolaire, elles ne sont pas indemnisés sur ce fondement donc comment
on fait ?. Il y a une impasse juridique qu'on ne sait pas traiter, le Conseil d'Etat trouvera une solution
pour qu'elles soient indemnisées.
Cette notion est importante, très pratiquée. Elle a été étendue aux informateurs de la police (indic ):
en 2017 le Conseil d'Etat a dit qu'ils étaient des collaborateurs du service public donc qu'ils devaient
être couverts en cas de dommages.
Aussi utilisée à propos de société privées: entreprise d'hélicoptère réquisitionnée par le préfet pour du
sauvetage en mer mais il a coulé, le pilote a pu être considéré comme collaborateur et ses proches
indemnisés.
4) Responsabilité du fait des travaux publics et ouvrages publics (à l'égard des

tiers)
Cas type : on se promène autour de la fac, une tuile tombe alors qu'ils refaisaient le tôt =
accident de chantier qui nous touche = le Conseil d'Etat considère qu'il y a responsabilité sans faute
pour risque.
II- Les régimes légaux de responsabilité sans faute
La loi a imité la jurisprudence sur des cas où le législateur a estimé qu'il était équitable de
prévoir une indemnisation pour certaines personnes.
A) Responsabilité en matière sanitaire

1) Responsabilité du fait des accidents médicaux depuis la loi du 4 mars 2002: L.1142-2
Les professionnels de santé et établissement de santé ne peuvent voir leur responsabilité engagée
qu'en cas de faute. Ils devront indemniser eux-mêmes.
Exception : L’accident médical non fautif (aléa: le fait qu'un traitement normalement fonctionnel peut
échouer sans qu'on sache pourquoi) , affection iatrogène (affection qui peut arriver à l'occasion d'un
soin) et infection nosocomiale. Dans tous ces cas, il y a une responsabilité sans faute.
Avec cet aménagement : si les médecins et hôpitaux devaient supporter tous ses accidents, le système
de santé s'écroulerait. Cette réparation se fait donc au titre de la solidarité nationale. L’Etat indemnise.
Jurisprudence va appliquer la nomenclature Dintilhac pour que celui qui sort d'une clinique ou hôpital
public soit indemnisé pareil.
2) Risques liés aux essais durant les crises sanitaires
Quand l'Etat d'urgence a été voté, il a été créé un chapitre dans le CSP (code de la santé publique)
et les dispositions ont été aménagés dont cet article : L.3131-3 : les professionnels de santé ne peuvent
être tenus pour responsables des dommages résultant de la prescription ou de l'administration d'un
médicament en dehors des indications thérapeutiques ou des conditions normales d'utilisation
prévues par son autorisation de mise sur le marché.
Comme on ne connaissait pas la maladie, on a testé différentes choses. La loi a exclu la responsabilité
des professionnels de santé car il fallait essayer des traitements. En contrepartie en cas de problème
sur un patient, la solidarité nationale indemnise.
B) La responsabilité sans faute du fait des attroupements
L’article L2216-3 CGCT (code général des collectivités territoriales) vient d'une loi de 1914 qui crée
une responsabilité de plein droit (sans faute) du fait des manifestations.
Il dispose que l'Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits
commis (atteintes aux biens ou aux personnes) mais à condition que ces crimes et délits proviennent
d'attroupements ou de rassemblement (à l'occasion d'une manifestation, une vitre est brisée).
Le problème principal est qu'est-ce qu'un rassemblement ou un attroupement? Quand une

manifestation dégénère et que des petits groupes casseurs se forment, la jurisprudence diffère, parfois
il y a qualification d'attroupement ou non.
Conseil d'État 30 décembre 2016, Société Covea risks «les auteurs des dégradations avaient utilisé des
moyens de communication ainsi que des cocktails Molotov et des battes de base-ball et qu'ils avaient
formé des groupes mobiles, d'autre part, qu'un restaurant de la même commune avait fait l'objet d'une
attaque une heure avant le décès des deux adolescents». Il y a qualification d'attroupement ou d'un
rassemblement au sens des dispositions précitées de l'article L. 2216-3 du CGCT.
C) La responsabilité sans faute envers les victimes d'actes de terrorisme
Il date de 1986. Cette année-là il y a eu une vague de terrorisme à Paris. Article 706-2 du code de
procédure pénale «Toute personne ayant subi un préjudice résultant de faits volontaires ou non qui
présentent le caractère matériel d'une infraction peut obtenir la réparation intégrale des dommages
qui résultent des atteintes à la personne». Il y a des conditions à remplir.
Cet article concerne aussi bien français et étrangers sur le territoire français et français en territoire
étranger. Aucune compagnie d'assurance n'assure le terrorisme.
Section 2: Rupture d'égalité devant les charges publiques
On est tous censés subir les servitudes, charges de la vie en communauté. Cependant certaines
personnes subissent plus de charges publiques que d'autre. Le juge dégage une charge standard et si
une personne va devant lui et dit qu'il en subit plus, il sera indemnisé pour rupture d'égalité devant les
charges publiques.
Hypothèse : administration agit en parfaite légalité, il n'y a pas de faute mais certains administrés
subissent plus de charges
I- Responsabilité du fait de l'application des lois

A) Responsabilité du fait des lois conformes aux normes supérieurs
Conseil d'Etat 14 janvier 1938 Société anonyme des produits laitiers La Fleurette : une loi de 1934
régit l'appellation des produits laitiers, elle réserve la qualification de «crème» uniquement aux
produits contenant exclusivement du lait. Un producteur de crème commercialise sous le nom de
crème un produit ne répondant plus à la qualification. Elle doit cesser la commercialisation de son
produit c’est donc un manque à gagner pour elle. Est ce qu'il est indemnisable alors que la loi n'est pas
contraire à la Constitution ?
Le CE pose des conditions :

• La loi ne doit pas avoir exclure toute indemnisation
• Cette charge doit avoir créé un préjudice qui doit être spécial et anormal . Un préjudice spécial
est un préjudice qui touche peu de personnes. Il doit toucher le requérant de façon spécifique
par rapport aux autres (suffit qu'elle soit identifiable). Le préjudice anormal doit être grave (in
concreto) et il doit être regardé comme une charge n'incombant pas normalement à l'intéressé
En l'occurrence la charge lui incombait.
CE, 1er févr. 2012, n° 347205, Bizouerne : éleveur de poisson dans un bassin artificiel sauf que
des oiseaux (cormorans) considérés comme des espèces protégées les mangent. Il n’est pas possible
de les tuer.
Le Conseil d'Etat rappelle la jurisprudence La Fleurette : en l'occurrence, il considère que la loi n'a pas
exclu toute indemnisation «le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en
œuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices
que son application est susceptible de provoquer». Il estime que le préjudice n'est ni grave ni spécial et
il doit être considéré comme une charge incombant normalement aux intéressés.
Cet arrêt apporte une précision en plus de l'arrêt La Fleurette : les aléas inhérents à l'activité en cause
sont importants quand une entreprise va devant le juge en disant qu'elle a trop de charges publiques
par rapport aux autres entreprises. Or toute activité entrepreneuriale est soumise à des aléas et le
Conseil d'Etat considère que les cormorans sont des aléas et qu'on ne peut pas se plaindre que la loi
interdise de les tuer.
Autre exemple : entreprise de production d'alcool ayant construit ses entrepôts autour de
l'agglomération de Bordeaux puis s'est retrouvée au centre avec diverses installations urbaines et
d'habitations. Le problème est que ce type d'entreprise est dangereux car les réservoirs d'alcool
peuvent exploser. L'entreprise a donc du déménager. Le Conseil d'Etat estime que le dommage est bien
lié à la loi (interdit d'avoir des réservoirs d'alcool au milieu d'une agglomération) mais c'est un aléa de
toute entreprise. Il dit que certes une partie est liée à loi donc c'est indemnisable mais l'autre partie
est liée aux aléas donc pas d'indemnisation. Le Conseil d’Etat accorde une indemnisation partielle.
CAA de Versailles 21 décembre 2017 : Des entreprises ont commencé à s'installer pour exploiter le gaz
de schistes. Une loi de 2012 a interdit l'exploitation de ce gaz et supprime les autorisations données.
Une entreprise a invoqué la responsabilité pour faute puis à titre subsidiaire la responsabilité sans
faute : le CE reprend un considérant de principe.
En l'occurrence, la rapidité avec laquelle les autorités ont changé d'avis excède les aléas que
comportent normalement l'activité de l'entreprise. Il y a donc préjudice spécial et anormal à prouver.
B) Responsabilité du fait des lois contraires aux conventions internationales
Le Conseil d'Etat a d'abord reconnu ça avant la responsabilité du fait des lois contraires à la
Constitution.
CJCE, 19 novembre 1991 Frankovich et CJCE 5 mars 1996, Société Brasseries du pêcheur. Ces deux arrêts
jugent que les états sont responsables en cas de non-respect du droit européen or en France, si une
décision individuelle ne respectait pas le droit européen mais pour la loi il n'y avait rien. Si la loi était
contraire il n’y a pas de responsabilité.
Ces arrêts disent qu'il va falloir créer un régime de responsabilité du fait du non-respect des textes
européens y compris par la loi. Celle-ci n'a rien fait mais le Conseil d'Etat a émis une jurisprudence qui
reconnaît la responsabilité de l'Etat sans faute du fait du non-respect du droit européen par la loi.
(On pourrait se demander si c'est une faute ou non. Dans la doctrine certains disent que cela aurait dû
être une responsabilité pour faute mais d'autres disent que non. Le Conseil d'Etat n'est pas le juge de
la loi, il constate que la loi n'est pas conforme au droit européen, qu'il y a un dommage et indemnise
MAIS il ne juge pas la loi donc crée ce régime de responsabilité sans faute du fait des lois contraires au
droit européen).
→ CE Ass. 8 février 2007, Gardedieu : rappel de la jurisprudence La Fleurette puis pose une seconde
hypothèse, lorsque la loi n'est pas conforme au droit européen, il y a responsabilité sans faute.
C) Responsabilité du fait des lois contraires à la Constitution
Le Conseil d'Etat contrôle la constitutionnalité des lois lorsqu'il y a une QPC.
Arrêt Arrighi de 1936 : Le juge refuse de contrôler l'exception d'inconstitutionnalité de la loi. Cette
jurisprudence et mécanisme de la QPC ont fait obstacle jusqu'à présent à toute responsabilité du fait
des lois inconstitutionnelle avec le paradoxe que si loi enfreint le droit européen, on est indemnisé
s’il y a un préjudice spécial et anormal mais si elle enfreint que la Constitution, on ne sera pas
indemnisé.
Le Conseil d'Etat a supprimé cette anomalie (il faudra voir si ça devient un arrêt au GAJA): Conseil d'État,
assemblée, 24 décembre 2019, Société Paris Clichy, Société Hôtelière Paris Eiffel Suffren. L’arrêt admet
la responsabilité de l'Etat sans faute en raison du non-respect de la Constitution par les lois.
Il évoque deux hypothèses :

• La première est la reprise de la jurisprudence La Fleurette
• La seconde est lorsque la loi méconnaît la Constitution et les engagements internationaux de
la France. Il y a innovation et absorption de la jurisprudence Gardedieu, dans cette hypothèse,
il y a indemnisation si :
• Le Conseil constitutionnel a déclaré cette loi inconstitutionnelle à la suite d'une décision
sur le fondement de l'article 61 et 61-1 de la Constitution (contrôle a priori ou posteriori)

• Le Conseil constitutionnel n'a pas exclu toute indemnisation
Des conditions sont liées au préjudice il doit être anormal et spécial.
II- Responsabilité sans faute du fait de l'application des traités internationaux
Conseil d'Etat, 30 mars 1966, Compagnie générale d'énergie radioélectrique : un émetteur a été
réquisitionné par les allemands pendant la guerre. Après celle-ci les allemands ont été condamnés à
indemnisation. En 1963, l'Europe décide de mettre fin aux réparations allemandes donc ça porte
préjudice aux entreprises.
Le Conseil d'Etat émet une jurisprudence favorable à l'entreprise. La responsabilité de l'Etat peut être
engagée sur la rupture de l'égalité des citoyens devant les charges publiques à condition que la
convention elle-même ne doit pas avoir exclu toute indemnisation et que le préjudice soit grave et
spécial.
Responsabilité du fait des traités : CE, 11 février 2011 Melle Susilawati : Des personnes sont employées
dans les ambassades en France, une femme de ménage est employée chez l'ambassadeur de Oman
auprès de l'UNESCO. Il n'a pas payé sa femme de ménage. Celle-ci saisi les conseillers condamnant
l'ambassadeur.
Quand on est diplomate en France condamné à indemniser mais on ne le fait pas, il peut y avoir des
saisies. Ce sont des voies d'exécutions (voies de droit permettant d'exécuter une décision de justice).
Le problème est que la convention de Genève immunise les diplomates contre toute saisie.
Le Conseil d'Etat applique le considérant de principe de l'arrêt de 1966 En l'occurrence la convention

de Genève n'a pas exclu toute possibilité d'indemnisation s’il y a un préjudice spécial et grave.
III- Responsabilité du fait des actes administratifs réguliers

A) Responsabilité du fait des règlements
Comme la loi en étant conforme peut engager la responsabilité pour rupture d'égalité devant
les charges publiques, un règlement peut aussi aboutir à l'engagement de la responsabilité même s'il
est légal.
CE, 22 février 1963, Commune de Gavarnie : Il a des risques d'accidents donc le maire décide de
réglementer la circulation et sur l'un des chemins, il interdit la circulation des piétons (sauf ceux à dos
d'âne). Le requérant a un commerce sur ce chemin donc il est affecté par cette réglementation qui est
pourtant légale (le CE vérifie comme c'est de la police, vérifie la proportionnalité). Comme c'est légal,
on veut savoir si le juge va quand même indemniser. Compte tenu de la nature du commerce, il y a un
préjudice spécial et il est grave car il perd tout , il subit une charge ne lui incombant pas normalement
donc il y a indemnisation.
Autre exemple : Un pharmacien installé dans une cité très peuplée qui s'était soulevé. Il a été décidé
de supprimer plusieurs tours donc la pharmacie n'a plus eu d'intérêt.
Quand un règlement tout en étant légal crée une rupture d'égalité devant les charges publiques
il y a indemnisation s’il existe un préjudice spécial et anormal (excédant les charges incombant
normalement).
B) Décisions individuelles (légales)
Conseil d'Etat 30 novembre 1923, Couitéas : Un propriétaire terrien rencontre un problème,

sur ses terres s'installent des nomades, le juge ordonne l'expulsion et l'administration met en œuvre la
mesure. En l'occurrence il y a eu refus d'exécuter la chose jugée pour des raisons politiques car c'est là
où les premières décolonisations arrivent, le préfet se dit que s'il déloge les personnes, cela risque
d'aggraver les troubles déjà présents. Pour le Conseil d’Etat ce refus d'exécuter la chose jugée est légal
pour le maintien de l'ordre, il le fait primer sur l'exécution des décisions de justice.
Toutefois la responsabilité de l'Etat peut être engagée s'il en résulte une charge n'incombant pas
normalement à l'intéressé. En l'occurrence l'occupation s'inscrit dans la durée donc c’est un préjudice
pour lequel il y aura réparation. C'est dans l'IG qu'il n'a pas pu faire exécuter la décision donc il sera
indemnisé pour cela.
C’est une jurisprudence toujours en vigueur mais qui doit être lue à la lumière des évolutions :
CE 27 nov. 2015, (SA) Usine du Marin : Occupation de terrain, expulsion ordonnée par le juge mais refus
d'exécuter. Le Conseil d’Etat reprend la jurisprudence Couitéas mais avec des éléments différents. Le
Conseil d'Etat se fonde sur l'article 6 de la CEDH créant le droit à un tribunal dans lequel il y a le droit à
l'exécution des décisions. Le fondement devient européen.
Si une décision de justice n'est pas exécutée, il y a faute en principe. Cependant, le Conseil d'Etat
considère qu'il y a des cas où le refus d'exécuter est légal, c'est responsabilité sans faute.
➔ Dans cet arrêt, le Conseil d'Etat énonce que « le représentant de l'Etat saisi d'une demande
doit prêter le concours de la force publique en vue de l'exécution des décisions de justice ayant
force exécutoire » (rappel du principe du devoir d’exécution, autorité de la chose jugée ) sauf :
• S'il y a des considérations impérieuses tenant à la sauvegarde de l'ordre public, il n’y a pas
d’intérêt général.
• Ou des circonstances postérieures à une décision de justice ordonnant l'expulsion
d'occupants d'un local, faisant apparaître que l'exécution de cette décision serait de nature
à porter atteinte à la dignité de la personne humaine (ne pas qu'elles se retrouvent à la
rue).
Il y a conditions alternatives qui peuvent légalement justifier, sans qu'il soit porté atteinte au principe
de la séparation des pouvoirs, le refus de prêter le concours de la force publique.
Il y aura alors indemnisation si les conditions (préjudice anormal et spécial) sont réunies. La nouveauté
c'est l’ajout de «considération impérieuse» et plus l’intérêt général et «dignité de la personne humaine»
Refus d'expulser des grévistes : parmi les modalités de grèves interdites il y a les grèves
tournantes, c’est-à-dire empêcher les autres de venir travailler et les occupations des locaux
empêchant de travailler.
Si on va devant le juge, il va ordonner l'expulsion sauf que la force publique n'intervient pas parce qu'il
y a risque de manifestations, d'aggraver les choses et qu'il n'y ait plus de négociation possible.
CE, 6 mai 1991 Société Automobiles Citroën : La jurisprudence ajoute un critère qui est la durée pendant
laquelle l'occupation des locaux se fait. Elle exige une certaine durée au bout de laquelle la police
interviendrait car si elle intervient très tôt, elle prend parti pour l'employeur.
Autre exemple : commune demande à l'Etat d'évacuer des gens du voyages, elle obtient une
indemnisation car avait obtenu la possibilité d'expulser du juge mais que les forces de l'ordre ne sont
pas intervenues. La ville est indemnisée en raison des dommages.
Fragilité de la jurisprudence Couitéas : elle est attaquée par le Conseil constitutionnel, la CJUE,
la CEDH car elle porte atteinte au droit au recours qui est protégée par ces 3 juridictions.
→ Le Conseil constitutionnel en 1998 admet qu'une décision de justice ne soit pas mise en œuvre mais
uniquement en raison de circonstances exceptionnelles (critère repris dans la jurisprudence de 2015
«considération impérieuse»)
→ La CEDH est intervenue en 2010 : il appartient aux autorités dans un délai raisonnable d'exécuter
les décisions de justice et toute inaction est fautive.
→ La CJUE en 1997 : vise un cas spécial, l’Espagne a été pénalisée par la France pour exporter ses
marchandises, la commission européenne a saisi ce problème avec un recours en carence :
manquement au devoir d'appliquer le droit européen. Elle a plusieurs fois demandé à la France de
rétablir l'ordre, de laisser repasser les marchandises mais elle n'a pas réagi. Elle n'assurait pas la libre
circulation donc la France est condamnée pour abstention à faire appliquer le droit européen.
Chapitre 3: Auteur de la faute et imputabilité
L'imputabilité signifie le fait d'établir un lien de causalité entre un dommage et une personne.
C'est mettre la responsabilité d'un dommage sur le dos d'une personne, lui faire porter la responsabilité.
Quand on impute un dommage c'est qu'on a établi un lien de causalité.
Section 1: Auteur de la faute
C’est important en droit administratif car quand l'administration commet une faute, c'est
forcément un agent de l'administration qui la commet. Il travaille pour le compte de l'administration
donc c'est bien l'administration qui commet la faute à travers la personne physique.
La faute de service provient de l'agent mais dans le cadre de sa mission. La faute personnelle, à titre
personnel pour laquelle pas besoin que l'administration soit responsable.
Il y a une distinction en droit du travail entre faute d'un employé engageant la responsabilité de son
employeur sauf s'il est sorti de sa mission. Le juge fait très attention à ce que la victime soit indemnisée.
I- Distinction faute de service/ faute personnelle
On part du principe qu'il y a une faute de service dès qu'un agent commet une faute . C’est une
présomption. C'est la faute qui émane d'un agent de l'administration mais dans le cadre de sa mission.
Dans ce cas, l'administration est responsable car elle est le commettant et s'il y a un dommage elle doit
indemniser.
Si l'agent commet une faute personnelle, c'est l'exception. Elle est défavorable à la victime et à l'agent
donc il faut la comprendre strictement.
TC, 30 juillet 1873, Pelletier : le Conseil d’Etat admet pour la première fois qu'une faute puisse être le
fruit du fait personnel d'un agent. En l'occurrence il n'y en a pas eu donc le Conseil d’Etat le dit a
contrario. C’est le début d'une jurisprudence qui sera enrichie avec des critères pour distinguer faute
personnelle et de service.
Laferrière : la faute personnelle révèle «l'homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences».
Si c'est une faute de service, tribunaux administratifs compétents mais si faute personnelle ce sont les
tribunaux judiciaires.
Il faut s'interroger sur les critères de la faute personnelle.
A) Hypothèse 1 : La faute commise en dehors du service en temps et en lieu (pas sur

le lieu et pas aux heures).
Il y a des doutes car pour des agents publics, il n'est pas facile de dire s'ils sont en service ou non.
TC 6 juillet 2009 : Officier français qui participe à une mission en Côte d'Ivoire, il blesse un tiers en
expliquant le maniement d'une arme à feu. Le TC constate qu'il était hors service, en dehors de toute
instruction, il n'a agi qu'en raison de relations personnelles qui le liait à la victime. La faute est
dépourvue de tout lien avec le service donc faute personnelle
➔ C’est une faute personnelle à condition que la situation en question soit dépourvue de tout
lien avec le service.
B) Hypothèse 2: faute commise dans le service en temps ou en lieu
Si en principe il y a faute de service, dans certains cas il peut y avoir faute personnelle même
si l'agent est sur son lieu de travail ou sur les heures. Quels sont ces cas ?
Il en existe 3 :
❖ L’agent commet un acte étranger à sa mission : dans un intérêt personnel. C'est ce que les
auteurs appellent «la détachabilité intellectuelle de la faute» mais pas matériellement car
agent est en service.
Conseil d'Etat, 2 juin 2010, Mme Fauchère : Affaire d'expulsion de locataires d'un immeuble. La police
s'exécute, l'expulsion s'est faite avec énergie et une dame chute. Le problème était de savoir si la
commissaire ayant ordonné et participé à l'exécution a commis une faute de service ou personnelle.
L'instruction montre qu'elle est liée sur le plan familial au porteur de parts d'une SCI qui possède
l'immeuble à évacuer. Elle est indirectement propriétaire de l'immeuble qu'elle fait évacuer avec
beaucoup d'énergies donc le Conseil d’Etat en déduit qu'elle a commis une faute personnelle, il y a
détachabilité intellectuelle.
❖ Le comportement incompatible avec ses obligations

❖ La gravité de l'acte : c’est une faute de service si grave qu'elle en devient une faute
personnelle = détachabilité matérielle du service.
CE, 30 décembre 2015 : Le feu prend dans une commune et le maire dit «dommage que les pompiers
soient arrivés trop tôt». Il a été condamné pour provocation à la haine raciale, incitation à la violence
mais est ce que cette faute est personnelle ou de service?
Le Conseil d’Etat rappelle les 3 hypothèses : préoccupations d'ordres privés / comportement
incompatible / particulière gravité faisant qu'il y a détachabilité matérielle. En l'occurrence,
comportement incompatible avec les obligations qui s'imposent dans l'exercice de fonctions publiques
II- Conséquence de la distinction entre faute de service et faute personnelle
En dehors des conséquences de compétences, en cas de faute de service, l’administration

indemnise et en cas de faute personnelle l’agent est redevable de l'indemnisation devant les
tribunaux judiciaires. C’est une conséquence juridique.
Autre conséquence : quand un agent commet une faute de service, l'administration paye, la victime
est sure d'être indemnisée. En revanche quand c'est une faute personnelle, on n’est pas assurée que
la victime sera indemnisée.
Le Conseil d'Etat a développé une jurisprudence protégeant les victimes sans déresponsabiliser les
agents. Le Conseil d'Etat a, à partir de l'arrêt Pelletier dégage des variantes:
A) 1ère variante: cumul de fautes personnelles et de service
CE, 3 février 1911, Anguet GAJA : Un administré se rend au bureau de poste, les employés
ferment plus tôt sans voir l’administré dans les locaux qui se retrouve enfermé. Il rentre du côté des
bureaux pour alerter et sortir. Les employés le croyant être un voleur, le tabasse et l’expulsent du
bureau de poste. La victime a une jambe cassée. Le CE considère qu'il y a une responsabilité
personnelle encourue par les agents car expulsion brutale. Cependant il y a aussi eu un mauvais
fonctionnement du service : fermé plus tôt. Il y a deux fautes avec l'une de service et l'autre
personnelle ce qui va permettre d'indemniser la victime.
Dans ce cas, elle a le choix, soit elle va devant les tribunaux judiciaires et poursuit les postiers pour
faute personnelle mais ne va pas obtenir grand-chose soit elle assigne l'administration pour faute de
service pour obtenir plus.
B) 2ème variante: une seule faute personnelle mais deux responsabilités = cumul de
responsabilité
CE, 26 juillet 1918, Epoux Lemonnier : stand de fête foraine avec des tirs mais les balles passent derrière
la cible et le stand et blessent des passants. Le maire n'a jamais réagi. Une personne a été touchée à la
gorge et demande réparation. Il y’a une seule faute: le maire n’est pas intervenu et qu'il aurait dû.
Elle se divise en une faute personnelle (grave) du maire car il a négligé sa fonction puis en tant qu'agent
de la mairie, il n'a pas fait son travail en matière de police. Il y a 2 responsabilités pour une seule
faute. Dans celles-ci, il y a celle de la commune donc possibilité d'indemnisation pour la victime.
➔ 1 seule faute mais imputable à deux choses: négligence du maire + carence en matière de
police
Tout ça a pour but de permettre l'indemnisation de la victime.
C) 3ème variante: faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service
Un agent hors du service, commet une faute et le juge trouve un lien avec le service ce qui va
permettre de l'imputer à l'administration qui va donc devoir indemniser.
Conseil d'Etat 18 novembre 1949, Delle Mimeur : Pendant le détour il renverse une personne, il n'était
pas en service donc faute personnelle. Cependant il a utilisé le véhicule de l'Etat lui ayant été confié
dans l'intérêt du service pour l'exécuter. L'accident ne saurait être regardé comme dépourvu de tout
lien avec le service. Le lien est le camion, il y aura réparation de l'administration.
L'Etat n'est pas responsable mais à cause du camion si, pour protéger les victimes.
III- Les actions récursoires
Une action permettant à l'administration de se retourner contre l'agent pour obtenir le

remboursement des dommages et intérêts.
Pas possible contre un agent ayant commis une faute de service. En revanche, il peut mettre fin à sa
mission ou le sanctionner. L’administration peut agir juste disciplinairement (rétrogradation, mise à
pied..).
A) Définition
C'est l'action par laquelle une personne ayant exécuté une obligation à laquelle une autre
était tenue, exerce contre cette dernière une action tendant à obtenir la condamnation à compenser
(administration qui a du indemniser une victime à la place de l'agent qui a commis une faute
personnelle va exercer une action contre l'agent pour obtenir la compensation).
Ne pas confondre avec la subrogation : un rapport de A à B, A doit de l'argent à B.
Hypothèse où un hôpital A (débiteur) a mal soigné le patient B (créancier). La sécurité sociale C et

l'assureur C' (tiers) vont payer les soins. Ces dernières vont se retourner contre l'hôpital A par
subrogation pour qu'il rembourse, se subrogent dans les droits de la victime ; contentieux juste entre
C et A. La subrogation fait sortir la victime du contentieux
B) Action récursoire de l'administration contre l'agent ayant commis une faute

personnelle
Hypothèse de l'agent contre l'administration. Elle paie à la place de l'agent et se retourne contre lui .
CE, 28 juillet 1951, Laruelle : consacre le principe selon lequel quand l'administration a payé à la place
de l'agent, elle peut se retourner contre lui.
Limites à cette action : si faute de l'administration, il y a partage des responsabilités donc elle ne pourra
pas récupérer l'intégralité.
C) Action récursoire de l'agent poursuivi pour faute de service contre l'administration
Un agent est poursuivi parce que la victime pense qu'elle à faire à une faute personnelle. Si le
Tribunal judiciaire condamne l'agent, il pourra se retourner contre son employeur en disant qu'il a été
condamné mais pour une faute de service donc qu'il demande le remboursement des sommes qu'il a
dû verser en vertu d'une décision de justice.
Variante 1 : agent commet une faute personnelle et l'administration commet une faute
Arrêt 28 juillet 1951, Delville (similaire à Laruelle) : Un accident est causé par un membre de
l'administration, il a commis une faute personnelle mais il y en a plusieurs :
- L’agent était ivre,
- Le camion était en mauvais état
Alors le Conseil d’Etat donne raison à Delville ayant été condamné à payer tout le préjudice mais qui se
retourne en action récursoire contre son employeur car il y a une faute de celui-ci. Il pourra récupérer
la moitié des dommages et intérêts.
Variante 2: agent commet une faute personnelle et une faute de service dans le même acte
La loi du 13 juillet 1983 porte sur statut de la fonction publique. L’article 11 intervient sur la
protection. Dès qu'un fonctionnaire est attaqué en tant que fonctionnaire, l'administration doit
prendre en charge les frais de justice et éventuellement la condamnation. C’est logique car la même
chose dans une entreprise privée : le chauffeur qui a un PV est payé par l'employeur.
CE, 12 avril 2002, Papon : Un agent de la préfecture pendant l'occupation, il est responsable de
l'internement de plusieurs personnes d'origines juives et certaines ont été déportés dans les camps. Ce
qui lui est reproché est d'avoir obéit aux ordres, a agi sous contrainte et a aussi devancé les instructions
en internant les enfants alors que ce n'est pas demandé. Il y a une faute mais de quel type ?
Cet arrêt intervient après toute l'affaire devant les juridictions civiles pour crime contre l'humanité.
Il a été condamné à indemniser les victimes en versant l’argent à une association. Il se retourne contre
l'Etat en disant qu'il n'a fait qu’obéir aux ordres. Le Conseil d’Etat dit que oui mais qu'il y est aussi allé
de lui-même. Il y a une faute de service d'une administration assumée par l'Etat : Vichy était la France
(depuis discours de Chirac en 1995) et une faute personnelle. L'Etat va prendre en charge la moitié du
montant total des condamnation. Il a lui-même a commis les deux fautes car il représentait l'Etat et de
lui-même.
Chapitre 4: Le lien de causalité

Section 1: Etablissement du lien de causalité
Il doit être prouvé par la victime. Il va donc falloir prouver une faute ou un fait dommageable
et le relier à l'administration. Trouver le lien de causalité permet de trouver l'auteur du fait générateur
de la créance. C'est valable pour la responsabilité sans faute (exposer les usagers à un risque est
susceptible d'être relié à un dommage) et avec faute. Il ne faut pas forcément de faute pour établir un
lien de causalité.
Ce lien de causalité peut se casser et si c'est le cas, cela veut dire que l'administration est exonérée de
toute responsabilité. Un des moyens de l'administration est qu'elle va essayer de se défendre en
prouvant qu'il n'y a pas de lien de causalité.
Section 2: Les différentes méthodes d'établissement du lien de causalité

I- Différentes théories de la causalité juridique
- Théorie du facteur déclenchant : le premier fait est à l'origine des dommages. Cette théorie est
rejetée par tous les tribunaux.
- Théorie de la proximité de la cause : le juge va chercher le fait le dernier en date qui sera la
cause. Celui qui l'a commis sera responsable. Cette théorie pas adoptée par les tribunaux.
- Théorie de l'équivalence des conditions : on aura plusieurs coauteurs ; autant qu'il y a de faits
donc partage de la responsabilité avec des % . Cette théorie est appliquée par le juge civil mais
ne l'est pas en droit administratif.
- Le juge administratif applique la théorie de la causalité adéquate : recherche de la cause

déterminante, au besoin scientifiquement. Celle qui occupe la part la plus importante parmi
les causes. Elle sera seule prise en compte.
Cette théorie a l'avantage pour le juge français de :
→ Simplifier le contentieux avec un auteur principal

→ Simplifier la vie de la victime car n'a à rechercher qu'un responsable
→ Elle est très souvent fondée sur la science c'est à dire sur une expertise qui va trouver la cause qui
scientifiquement explique le mieux le dommage.
II- Rupture du lien de causalité
Dans certains cas, il y a bien le comportement, le dommage mais on arrive à casser le lien de causalité.
A) Le fait de la victime
Problème de l'administration mais la victime n'y a pas mis du sien.

CE, 26 juin 1992, Barbier Commune de Béthoncourt : la victime morte par électrocution en pêchant car
a accroché une ligne à haute tension avec sa canne à pêche. Le Conseil d'Etat recherche les causalités,
relève que la commune n'a pas apporté la preuve de l'entretient de l'ouvrage public et qu'il aurait fallu
signaler la zone dangereuse. La commune a commis une faute mais il y a eu aussi une faute de la victime,
le lien de causalité est en partie cassé car il y a deux fautes pour un même dommage.
Le fait de la victime peut exonérer l'administration totalement ou partiellement.

Ce qui exonère l'administration : la victime n'a pas pris les précautions nécessaires, a été imprudente,
négligente.
B) Le fait d'un tiers
CE, 2 juillet 2010, Madranges : Un étudiant en médecine subit un examen de médecine

préventive à l'université où il n'a aucune contre-indication mais il attrape la tuberculose à l'hôpital. Est-
ce que c'est l'hôpital qui aurait dû éviter la maladie ou il a été mal examiné par l'université ? Il y a un
partage des responsabilités donc une indemnisation partagée.
C) Force majeure et cas fortuit
Pareil qu'en droit privé.
III- Présomption de causalité
En faveur de la victime, celle-ci n'aura pas à la prouver. La causalité présumée est soit
jurisprudentielle soit légale.
CE, 9 mars 2007, Schwarz : le vaccin contre l'hépatite B serait la cause de sclérose en plaque. Les
personnes vaccinées à titre professionnel attaquent leur administration en disant que c'est un accident
de service donc qu'elle doit être prise en charge. L'intérêt de faire passer ça sur un accident de service
est qu'on est pris en charge à 100%.
Le problème est qu'aucun expert et actuellement encore, peut dire si le vaccin contre l'hépatite B est
bien à l'origine de la maladie : le Conseil d'Etat face à cet inconnu a cherché à protéger les victimes. Il
a créé une présomption de causalité très encadrée avec des conditions: il part d'une incertitude, du
fait que les rapports d'expertise n'ont pas affirmé mais n'ont pas exclu l'existence d'un lien de causalité,
il établit une présomption liée au bref délai entre le vaccin et la maladie, la bonne santé de l'intéressé,
en l'absence chez elle de tous les antécédents de cette pathologie.
Si le juge ne crée pas de présomptions, la loi peut le faire : loi du 4 mars 2002 pour la contamination à
l'hépatite C à cause de transfusions sanguines (voir cours responsabilité civile) et la loi pour indemniser
les victimes des essais nucléaires en 2010.

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Droit administratif | Ronéo S4

PARTIE I : LES CONTRATS ADMINISTRATIFS ................................................................................. 18

Titre IV : Le contrôle juridictionnel .............................................................................................. 135

Titre I- Les critères du contrat administratif................................................................................. 20

3- Deux types de concessions ........................................................................................ 31

Titre I : Les finalités de la police administratives .......................................................................... 47

4) Tranquillité publique ................................................................................................. 59

2) Bâtiments insalubres ................................................................................................. 71

2) Droit du patrimoine : classements ............................................................................ 95

SECTION 1 : Le contentieux de l’annulation ................................................................................ 109

III- La règle de la décision préalable ..................................................................................... 119

C) L’erreur dans les motifs : motif de fait ........................................................................ 132

A) La prise en compte des autres intérêts public ............................................................ 142

3) Pas d’annulation ...................................................................................................... 151

2) Domaine d’exclusion de la faute lourde .................................................................. 165

B) Décisions individuelles (légales) .................................................................................. 174

PARTIE I : LES CONTRATS ADMINISTRATIFS

L’administration a deux façons d’agir : L’acte unilatéral et le contrat.

Titre I- Les critères du contrat administratif

SECTION 1 : HYPOTHESE N°1 – QUALIFICATION DE CONTRAT ADMINISTRATIF

Chapitre 2 : Qualification jurisprudentielle de contrat administratif

Les critères ne sont pas cumulatifs.

SECTION 1 : HYPOTHESE N°1 – CONTRATS ENTRE DEUX PERSONNES PUBLIQUES

On part donc du principe qu’on a affaire à un contrat de droit public.

Entre 2 personnes publiques il y a une présomption d’administrativité du contrat. Entre une

B) La qualification actuelle de « clause impliquant un régime exorbitant »

C) Exemples de clauses impliquant un régime, une clause, exorbitant

Les clauses exorbitantes de droit commun sont :

Toute clause créant une inégalité entre cocontractants, un rapport de subordination ou de

II- Deuxième critère : L’objet du contrat

B) Variante 2 : Contrat, modalité même de l’exécution du service public

III- Caractère alternatif des deux premiers critères, précisions

SECTION 3 : HYPOTHESE N°3 – CONTRAT ENTRE DEUX PERSONNES PRIVEES

I- Une des parties agit « pour le compte » d’une personne publique

B) Le mandat implicite ou « administratif »

Dans l’arrêt CE 21 mars 2007, Commune de Boulogne-Billancourt, le juge considère qu’il y a

Contre-exemple : L’arrêt TC 16 juin 2014, L’exploitation de la Tour Eiffel, lorsqu’une personne

C) Le contrat accessoire d’un contrat administratif

La construction d’autoroutes de France a toujours été regardée comme un sujet de stratégie

Titre II- Le régime des contrats administratifs

• 1) Un appel d’offres : acte par lequel l’administration exprime publiquement sa demande, il

I- Les enjeux de la commande publique

Face aux enjeux de la commande publique, un « Observatoire économique de la commande

Cependant, cette proximité a pour défaut de favoriser la corruption.

B) Quelques faits provoquants des enjeux juridiques

• Les enjeux Européens :

II- Les différents types de commandes publiques

Deux éléments fondamentaux ressortent de cette définition :

• Un besoin en travaux, fournitures, services

Différentes catégories : les plus fréquentes

• Marchés de travaux (routes, éclairage, fournitures…)

• Les plus spécialisées :

• une ou plusieurs autorités concédantes soumises au présent Code

3- Deux types de concessions

• Concessions de travaux (ou ouvrages).

Un contrat de concession de travaux a pour objet :

Différence entre le marché public de service et la concession de service : le concessionnaire

4- Concession ou marché public ?

Souvent l’administration préfère les concessions aux marchés publics.

La durée de la concession fait donc partie des éléments de calcul de la rémunération du

Avantage du concessionnaire : bénéfices (autoroutes)

C) Les marchés de partenariat (anciens partenariats public-privé)

Article L. 1112-1 CONSEIL CONSTITUTIONNEL P