Les politiques familiales et dmographiques dans les dpartements francais doutre-mer depuis 1946

Arlette
Sociologue,

GAUTIER
75018 Paris

39 bis, rue Doudeauville,

Malgr la dpartementalisation des anciennes colonies (Guadeloupe, Martinique et Runion) la loi sur les prestations familiales, vote en 1946, ne leur a jamais t appliques. La parit avec la mtropole sest mise en place dune faon trs limite partir de 1963 puis plus largement partir de 1970. Toutefois aujourdhui encore certaines catgories de population, notamment les employeurs et travailleurs indpendants, restent exclus du bnfice des prestations familiales et celles-ci sont gnralement dun montant infrieur celui vers en mtropole. Ces distorsions ont t justifies par la ncessaire adaptation aux conditions locales : problmes socio-conomiques, explosion dmographique, nombre important denfants illgitimes et de familles monoparentales. Pourtant des situations identiques ont donn heu des politiques trs diffrentes : en fait ces dernires ont t dtermines par laction des groupes de pression et la volont de maintenir la France outremer.
MOTS-CL&

: Dpartements phique - Prestations

doutre-mer familiales.

Politique

familiale

Politique

dmogra-

AESTRACT

Family

policy

in the french

West lndies

since

1946

While the eold colonies (Guadeloupe, Martinique, Guyane and Reunion) became jkench departments the law about family bene@, voted in 1946, has never been applied to them. Differences were very important till 1963 and then were reduced, but some still stay. Employees and independent workers do not benefitjrom them and their amount is lower. These differences are justified by local conditions : socio-economical problems, demographic explosion, important number of illegitimate children and matrtjiocal families. However identical situations gave way to dtfferent policies : these are more determined by the action of lobbies and the will to maintain France Overseas.
KEY WORDS : French

West Indies -

Family

policy

Population

policy.

Les politiques de population concernant la fcondit visent gnralement sa baisse dans les pays en dveloppement et son augmentation dans les pays industrialiss. Mais elles ont un supplment dme : la sant maternelle et infantile ainsi que les droits de la femme dans les premiers pays, la prise en
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compte et Iencouragement de cette ralit sociale aux intrts spcifiques que constitue la famille (1) dans les pays dvelopps qui mnent une politique dmographique explicite. Les dpartements franais doutre-mer ont une position singulire cet gard : pays du tiers-monde par leur conomie dpendante et leurs caractristiques dmographiques, dots de structures familiales fort diffrentes de celles de leur mtropole, ils nen sont pas moins juridiquement des dpartements franais qui devraient sappliquer la lgislation mtropolitaine. Pourtant la loi du 22. aot 1946 qui institue le rgime franais des prestations familiales ny a jamais t tendue, au nom principalement de considrations dmographiques : JACQUEMARD voque ainsi une politique familiale fonde sur la situation dmographique (2). De fait les rapports du plan ou des parlements ne cessent dinsister sur le caractre proccupant de l explosion dmographique . Et pourtant ce mme contexte donnera lieu des politiques bien diffrentes au dbut et la fin des annes 1950, tant il est vrai quaucune situation ne dicte mcaniquement la nature de lintervention tatique (3) : il faut dabord que cette situation paraisse problmatique puis que linvention intellectuelle propre laction politique, aide de lexprience internationale, sapplique aux facteurs sociaux., dmographiques, conomiques, organisationnels et proprement politiques. AUSSIchercherons-nous retracer lvolution de la perception des situations et des politiques qui furent mises en uvre dans les DOM ainsi que les divergences davec le rfrent mtropolitain. Alors seulement sclaireront les raisons et les paradoxes de cette politique. Lvolution des lois a t la mme pour les quatre dpartements, mme si leur application divergea parfois sur certains points (4). Si les exemples concernant les situations locales proviennent plutt des Antilles et singulirement de la Guadeloupe, cest uniquement parce que des entretiens avec des responsables locaux y ont t mens et quils permettent dentrevoir linteraction entre les acteurs mtropolitains et ceux de loutre-mer.

LVOLUTION

DES POLITIQUES DMOGRAPHIQUES DEPUIS 1945

ET FAMILIALES

Lcart entre la mtropole et loutre-mer na cess de se rduire mais cette volution, qui nest pas totalement acheve, a t trs lente. La politique familiale en mtropole

La France est un des rares pays dvelopps mener une politique familiale explicite, avec la Sude, la Norvge, la Hongrie et la Tchcoslovaquie (5). Cette politique (6) a connu son apoge en 1945 grce au consensus familial qui unissait la classe politique, notamment le MRP, premier parti du nouveau gouvernement et hritier du catholicisme social, la population qui redcouvrait les plaisirs du couple et de la famille. Trois objectifs sont alors attribus la politique familiale : accrotre la natalit pour assurer la grandeur de la France, assurer lquit entre familles avec enfants et clibataires et permettre le maintien de la mre au foyer. Ce dernier point est le plus faible du consensus, les syndicats CGT et CGT-FO sy opposant. La politique gouvernementale a trois volets. Le premier est rpressif : cest la loi de 1920 qui interdit la propagande anti-conceptionnelle et pnalise lavortement. 5251 condamnations sont prononces ce titre en 1946 (7). Le second volet est fiscal : la loi de 1945 institue le quotient familial pour le calcul de limpt sur le revenu. Le revenu imposable est divis par une part et demi pour un
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couple mari depuis trois ans et sans enfant, par deux pour un couple mari depuis moins de trois ans ou ayant des enfants et par une demi-part par enfant. Ce dispositif vise maintenir la neutralit de la fiscalit face aux capacits de consommation des familles mais il est accus de reproduire les ingalits de revenus puisquil diminue dautant plus les impts payer que les revenus sont importants. Enfin deux lois de 1946 prcisent le dispositif daides financires aux familles. Les allocations familiales proprement dites ainsi que les allocations prnatales sont en fait ouvertes tous, Franais et trangers, lexception des inactifs qui nont pas de raison de ne pas travailler. Elles ont pour but de compenser en partie la charge financire reprsente par les enfants et de maintenir une certaine justice entre les familles avec enfants et les clibataires ou les couples sans enfant. Lallocation de salaire unique est accorde aux familles qui ne peroivent quun seul salaire (soit les deux-tiers des mnages de salaris), mme si les parents sont trangers et si les enfants sont illgitimes. Seules les allocations de maternit visent encourager la naissance denfants ayant des caractristiques bien prcises puisquelles sont attribues aux enfants, reconnus ou lgitimes, de parents Franais qui ont eu leur premier enfant dans les trois ans de leur mariage ou trois ans aprs leur dernier enfant; la mre dun enfant reconnu doit avoir moins de 25 ans. Les allocations familiales proprement dites sont indexes sur le salaire dun manuvre et sont considrablement agumentes. Ainsi les allocations familiales ajoutes lallocation de salaire unique reprsentent lquivalent du salaire dun manuvre ds le troisime enfant. Lconomie gnrale de ce dispositif nest gure perturbe par la cration de certaines allocations, comme celles de logement en 1948 ou celle de mre au foyer en 1955, quivalent pour les non salaris de lallocation de salaire unique. Cependant le consensus familial saffaiblit la suite de la reprise de la natalit, du dpart des ministres MRP, de lvolution des murs et des structures familiales qui marque selon Rmi LENOIR (8) le passage dun mode de reproduction sociale fonde sur la famille un mode de reproduction reposant principalement sur la scolarit. En consquence la part des prestations dans le PNB dcrot de 22 % en 1949 9 % en 1972, car elles augmentent depuis 1950 avec les prix et non avec les salaires (9) alors que le quotient familial crot avec les revenus. Dans les annes 1970 de nouvelles prestations sont cres SOUSconditions de ressources en faveur des familles dshrites, et notamment des familles monoparentales avec lallocation orphelin puis lallocation de parent isol. A la fin de son mandat le prsident Giscard dEstaing mnera une action plus symbolique que relle en faveur du troisime enfant. Par ailleurs le versant pnal de la politique familiale est boulevers par laction de lAssociation franaise pour le planning familial, fonde en 1955, qui aboutit la loi Newirth autorisant la vente de produits anticonceptionnels (loi de 1968, dcret de 1972). Puis les luttes des femmes contre la rpression de lavortement et la dlgitimation du pouvoir judiciaire conduisent la dpnalisation de lavortement en 1975. La politique familiale aux Antilles

Depuis labolition de lesclavage, et jusqu une date rcente, lassimilation la France apparat comme le moyen privilgi du progrs social ; aussi les lus de gauche comme de droite demandent et obtiennent en 1946 que les quatre vieilles colonies (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Runion) deviennent des dpartements. Ils esprent notamment lapplication de la lgislation sociale mtropolitaine ces rgions dshrites et la fin du principe lgislatif de la spcialit. Or leurs intentions sont dtournes. Certes la Constitution de 1946 nonce, au contraire de la loi de dpartementalisation de 1946, que toutes les lois sont applicables de droit dans
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les DOM, ce qui sera repris dans la Constitution de 1958, mais ces principes sont en fait contourns au nom de la ncessaire adaptation aux ralits socioconomiques locales (10). Le rgime de Scurit sociale est mis en place au dbut des annes 1950 : il assure une retraite aux vieux travailleurs et le remboursement des soins de sant, ce qui peut avoir pour consquence de diminuer le nombre denfants dsirs - si les enfants sont bien avant tout des assurances contre les risques de maladies et de vieillesse (11) - mais cet effet dmographique nest alors nullement peru et na donc rien de volontaire. En revanche le rgime des prestations familiales institu par la loi du 22 aot 1946 et qui a des vises clairement natalistes en mtropole na jamais tendu aux DOM, qui restent rgis par la loi de 1932 (12). Il a cependant profondment volu en quatre temps. 1946-62 : surpopulation et attentisme

Le maintien dans les DOM de la loi de 1932 sur les prestations familiales, tendue par le dcret de 1938, conduit ne verser que les allocations familiales proprement dites ( lexclusion donc des allocations de salaire unique, de maternit et prnatales), un taux bien infrieur celui de la mtropole et en fonction du nombre de journes travailles. Or les ouvriers agricoles, majoritaires cette poque, ne travaillent le plus souvent que 100 160 jours par anne (13). Mme les salaris des DOM qui travaillent 25 jours par mois ne touchent, par rapport leurs collgues mtropolitains, que 70 % pour le deuxime enfant, 45 % pour le troisime et 39 % pour le quatrime (14). De plus seuls les salaris de lindustrie, de lagriculture et du commerce ont droit ces prestations, ce qui correspond, en prenant lexemple de la Guadeloupe, 58 % des familles avec enfants en 1955 (15). La commission du travail et la Scurit sociale de lAssemble nationale se prononce depuis 1950 en faveur de lapplication intgrale du rgime mtropolitain des prestations familiales aux DOM en arguant de la ncessit de lgalit entre les familles franaises et donc de lassimilation intrgrale (16). Le rapporteur Monnerville ajoute que la forte mortalit infantile rend encore plus ncessaire lextension des prestations familiales qui doivent servir lentretien des enfants. Certains rapporteurs notent que de nombreux habitants des DOM reoivent une aide de la mairie, finance par 1Etat et gale au montant des allocations familiales : laccs aux prestations ne ferait que clarifier la situation sans surcharger outre mesure le budget de lEtat. Cet argument est quelque peu fallacieux car il y a loin dune assistance suscitant une enqute de la mairie et verse pour une date dtermine au droit une prestation rgulire. Planificateurs et administrateurs refusent lextension des prestations familiales, juges natalistes, sans proposer de politiques spcmques. Ils insistent sur le caractre proccupant de la surpopulation des les franaises, seule la Guyane tant sous-peuple. En effet lamlioration de la situation sanitaire depuis le dbut du sicle sest traduite par une baisse de la mortalit mais aussi par une hausse de la fcondit. En Guadeloupe, le taux brut de natalit passe ainsi de 31 pour mille en 1931-34 38 pour mille en 1950-59 (17). Les rapporteurs rtorquent que certains dpartements mtropolitains, comme celui du Pas-deCalais, ont des taux de natalit quivalents sans tre exclus du bnfice des prestations. Toutefois les fonctionnaires antillais obtiennent, aprs une longue grve en 1953, une prime de vie chre de 40 %, comme leurs collgues mtropolitains venus travailler dans un dpartement doutre-mer, ainsi que laccs au rgime mtropolitain de prestations familiales un taux lgrement rduit. De plus, le personnel domestique, qui taient les seuls salaris exclus par la loi de 1932, et les marins pcheurs se voient ouvrir le droit aux allocations en 1960, ce qui fait
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monter le pourcentage thorique de familles allocataires 63 % en 1961 en Guadeloupe (18). Les rponses la situation dmographique, autres que le refus des prestations, sont dabord voques dans les plans sans faire lobjet de mesures dapplication. Ainsi en 1948 on parle de dvelopper la proprit, en mai 54 dinviter la migration vers la Guyane ou en 1958 vers les villages abandonns du Sud de la France (19). On peut dire quavant 1958 le surpeuplement apparat comme une proccupation et un cot financier mais nest pas formalis comme un problme appelant une action de lEtat. Cependant, la hn des annes 1950, les termes des choix se transforment sous le double effet du dbat international sur la rgulation des naissances, dailleurs mise en pratique en Chine, au Japon et dans lle antillaise de la Barbade, et de grves pour lapplication de la legislation sociale, et notamment familiale, mtropolitaine. Les diverses commissions locales du 3e plan vont donc innover en proposant une double stratgie fonde sur lamlioration du niveau de vie, de lalimentation des enfants et du niveau culturel grce des prestations en nature, et sur une politique de limitation des naissances ncessitant la transformation de la loi de 1920 (20). Elles reprennent ainsi lide mise en 1955 par un dput : Seffarer de la natalit dans ces pays et laisser cependant les familles dans la misre, cest la pire des politiques. La seule consquence concrte de ce dbat est une augmentation des allocations familiales et de la dure de leur versement (21). 1963-1970 : parit limite, rgulation des naissances et migration

Alors que les colonies fondes au XIX sicle, et notamment YAlgrie, accdent lindpendance, le gnral de Gaulle dclare aux Antilles que les DOM resteront franais. Le gouvernement sengage assurer la parit sociale entre la mtropole et loutre-mer. Toutefois, il favorise galement dans ces rgions la limitation des naissances alors quil sy oppose en mtropole et organise lmigration vers lhexagone avec la mise en place du Bumidom. Gouvernants et experts sont unanimes craindre lexplosion dmographique, ils vont donc mettre en place une politique ingnieuse de parit sociale. Les allocations familiales sont triples de 1962 1966, grce la mise en uvre dune compensation au niveau national, mais elles sont modules en fonction du rang de lenfant pour ne pas avoir deffets natalistes : elles sont verses ds le premier enfant mais elles sont infrieures de 12 % par rapport aux allocations verses dans lhexagone jusquau quatrime enfant, puis de 35 % pour le quatrime enfant et de 50 % pour les enfants suivants (22). Enlin 45 % du montant des allocations sert financer un fonds daction sociale obligatoire qui subventionne la formation professionnelle (qui en mtropole nest pas suppose relever de laction familiale), les cantines scolaires, les travailleuses familiales et partir de 1967 la planification des naissances. La parit avec la mtropole est un peu fallacieuse puisquelle ne porte que sur les allocations familiales proprement dites et non pas sur les autres prestations, De plus le droit aux allocations nest tendu, en 1969, quaux exploitants agricoles : de nombreuses catgories de familles restent donc exclues de leur bnfice. Un membre de la commission locale du plan de la Runion dclarait en 1961 quil fallait organiser une campagne discrte en faveur de la limitation spontane des naissances (ce qui est paradoxal !) parce que les pouvoirs publics ne voulaient pas heurter les sensibilits catholiques. Ce qui semble fait : cest dune runion la prfecture de la Martinique que natra la premire association de planning familiale en Martinique, le CEDIF, alors que la cration de lAssociation de la maternit consciente en Guadeloupe, en 1964, relve de linitiative prive (23). Au bout de deux ans ces associations reoivent un financement par le biais des
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services de la planification, puis aprs le vote de la loi Newirth un certain pourcentage des fonds du FASSO (2,8 % en 1980). Les travailleuses familiales doivent dailleurs galement informer les familles des possibilits de planification des naissances. Les commissions du plan se flicitent en 1968 que le problme de la population provoque de nombreux articles dans les journaux et sur les ondes mais selon le docteur Yoyo, cofondateur du CEDIF, cette agitation est largement organise par les pouvoirs publics qui tiennent dans une troite dpendance les mass mdia et notamment le journal France Antilles. En fait mme les catholiques reconnaissent la ncessit dune diminution de la fcondit bien quils soient en faveur des mthodes naturelles. Des mdecins, des sage-femmes, des enseignants se mobilisent volontairement dans le cadre des associations de planning familial.; ils insistent sur lpanouissement familial et non sur le rglement dune question de population. De 80 100 visiteuses sont engages pour aller dans les quartiers ruraux pour expliquer les mthodes du planning, suivant en cela lexemple des les anglophones. Elles sont gnralement bien accueillies par les femmes, qui leur font signe de repasser si leur mari est prsent car certains dentre eux nhsitent pas sortir la machette ! (24). En 1970 4000 femmes ont t visites, soit 8 % de la population expose (25). Les annes 1970 : vers la parit totale

Le contexte gnral sest profondment transform. Alors que les experts du plan prvoyaient en 1969 la continuation de lexplosion dmographique, avec des fourchettes allant pour la Guadeloupe en 1975 de 353 000 411000 habitants, cette le natteindra en fait que 235 000 habitants en 1974. Cet cart sexplique par la russite de la politique dmographique dmigration et de limitation des naissances. Selon le dmographe Guengant, en Guadeloupe, de 1965 1979, 41000 naissances ont t-vites par les migrations et 50 000 par la baisse de la fcondit (26). Lenqute mondiale de fcondit rvle une baisse de la fcondit de 25 % en Guadeloupe et de 40 % en Martinique entre 1965 et 1975 (27). Aprs la loi Veil, les centres de PM1 prennent en partie le relais des associations prives de planmng familial pour la distribution des moyens contraceptifs qui ne font plus lobjet dun vritable dbat. Cependant certains journaux critiquent une politique de gnocide et de transformation de la composition des DOM par migration noire et immigration blanche (28) car les mouvements indpendantistes, toujours trs minoritaires, nen sont pas moins actifs. En Mtropole mme, la politique familiale soriente vers une plus grande slectivit en faveur des familles dshrites, et notamment des familles monoparentales qui deviennent plus visibles du fait de la transformation de leur composition : plus de divorces et de mres clibataires, moins de veuves. Les allocations dorphelin et de parent isol sont cres leur intention et pour viter le recours lavortement. Ce double mouvement (baisse de la fcondit dans les DOM, politique familiale plus sociale) se traduit par lextension automatique de toutes les nouvelles prestations aux dpartements ultra-marins, bien que celle de lallocation de parent isol nait pas t prvue au dpart par le gouvernement (29), puis par la mensualisation en 1980 des allocations familiales pour toute personne ayant travaill 90 jours dans lanne. La commission du 8?plan demande mme la gnralisation des prestations, comme en mtropole o toute condition dactivit professionnelle a disparu depuis le le janvier 1978, ainsi que lextension de tout le rgime de prestations familiales. Les services du secrtariat dEtat aux dpartements doutre-mer tudient la mise en uvre de la gnralisation.

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, 1981-1985 : des effets de la rigueur Le taux brut de natalit nest plus que de 19,6 pour mille en 1986 et lindice de fcondit est pass de 6 enfants par femme en 1946-50 2,6 en 1982, aussi la commission du 9 plan demande-t-elle le dveloppement des aides la famille pour accrotre la natalit au-dessus du seuil de remplacement des gnrations, dautant que lmigration persiste du fait du chmage. Pourtant la simplification du systme des allocations familiales mise en uvre par le deuxime gouvernement socialiste (30) nest pas tendue aux DOM. Ainsi lallocation au jeune enfant, qui substitue une aide unique aux allocations pr- et postnatales (qui ntaient pas appliques Outre-mer) et au complment familial ainsi qu quatre autres prestations de moindre importance doit tre adapte, mais les dcrets nont pas encore t pris. On ne prvoit pas dy appliquer Iallocation parentale dducation qui assurait alors 1000 francs par mois au parent qui arrte de travailler pour lever son enfant. Cest l un premier accroc au principe de lextension automatique des nouvelles prestations aux DOM. Surtout la politique de rigueur empche la gnralisation des allocations pourtant promise plusieurs fois aussi bien sous la prsidence de Giscard que sous celle de Mitterand (qui la de nouveau annonc en dcembre 1985 lors de son voyage aux Antilles) et dont le cot est value 600 millions. Daprs mes estimations (30), en 1982, environ 9 500 enfants guadeloupens seraient exclus du bnfice des prestations ; 3 000 dentre eux parce que leurs parents sont chmeurs de longue dure et 6 500 parce quils sont enfants demployeurs et travailleurs indpendants (ETI) ; il est dailleurs possible que la rpartition entre ces groupes soit diffrente puisque les enfants dET1 peuvent tre couverts cause de lactivit professionnelle de leur mre. Rappelons cependant quen terme de population active (32) ces ET1 recouvrent 7 % dindustriels et de gros commerants, 56 % dartisans et 37 % de petits commerants ; cette dernire catgorie vit dans des conditions particulirement prcaires. Les allocations sont toutefois tendues au 1.1.86 quelques catgories : adultes handicaps, tudiants, pres isols avec deux enfants, veuves vivant avec un seul enfant. 1986-1988 : ou le retour du mme

25 ans aprs la premire aftlrmation de la ncessaire parit entre loutre-mer et la mtropole la loi-programme du 31/12/86 relative aux dpartements doutremer, de Saint-Pierre et Miquelon et de Mayotte (33), relance le thme de la parit sociale globale qui doit tenir compte des mesures dadaptation ncessites par leur situation particulire . Lhistoire semble singulirement bgayante ... Les partis communiste et socialiste ainsi que les Associations familiales nont pas de mal critiquer cette absence de projet et rclament une vritable galit. De plus les effets de la loi-programme tardent quelque peu : il ne faut pas moins de quinze mois pour que sorte le dcret dapplication. Le 1/7/86 la condition dactivit est supprime pour lallocation de logement mais vu la situation dplorable des logements outre-mer fort peu de personnes sont touches : 60 familles en Guadeloupe. Le principal dcret dapplication supprime la condition dactivit professionnelle pour les seules allocations familiales, mais la maintient pour le complment familial, lallocation de soutien de farmlle, lallocation dducation spciale, le supplment de revenu familial. Les employeurs et travailleurs indpendants sont exclus de cette mesure sauf sils vivent en couple et que lun dentre eux est inactif (34). Quarante deux ans aprs la dpartementalisation et linstitution du rgime franais des prestations familiales, les rgimes mtropolitains et ultra-marins se
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sont rapprochs mais les familles doutre-mer ne peuvent pas bnficier de laide personnalise au logement, de lallocation de garde denfant domicile, de lallocation parentale dducation et de lallocation au jeune enfant. Par ailleurs les bases de calcul retenues et les tarifs appliqus font que les familles doutre-mer reoivent toujours des sommes infrieures par enfant et par famille celles qui vivent en mtropole (34), (cela en tenant compte uniquement des familles dont le droit aux allocations est ouvert). Enfin, les employeurs et travailleurs indpendants restent provisoirement exclus du systme sils nont pas de conjoint inactif.

LE~ EXPLI~A-I-IONS

DE CETTE VOLUTION

Les diffrences de lgislation entre la mtropole et ses dpartements doutremer ont toujours t lgitimes par la ncessit de ladaptation aux conditions socio-conomiques locale, il semblerait toutefois que cette adaptation ait ellemme t adapte. Ladaptation aux conditions locales

Selon les termes du secrtariat dtat aux dpartements et territoires doutremer en 1976 : Les donnes socio-conomiques locales des DOM, leurs contraintes dmographiques et leurs structures familiales ont conduit une politique spcifique daide la famille et aux enfants (35). Les donnes socio-conomiques

La situation conomique des DOM est bien connue : monoculture, concurrence directe avec des pays sans protection sociale et aux salaires trs faibles, chec des tentatives de diversification (agricole, industrielle ou touristique). Le chmage et le sous-emploi sont endmiques : en 1980 25 % de la population active guadeloupenne est au chmage (qui nest indemnis que depuis cette date, 30 % du salaire et seulement pour un an) et 37 % des personnes ayant un emploi sont en situation de sous-emploi, cest--dire pay moins que le SMIC ou exerant moins de 40 heures (36). Cette situation a des consquences tant sur le plan des prestations familiales que de la rgulation des naissances. Dans un premier temps le point de vue des employeurs, craignant laugmentation des charges sociales et la dsincitation au travail, prvaut sur celui des syndicats qui demandent lextension pure et simple de la lgislation -mtropolitaine. Lallocation de salaire unique semble nfaste parce que les femmes sont une main-duvre dappoint utile pendant les rcoltes (37). Les documents du plan exposent que le progrs social est oppos dans ces rgions aux ncessits conomiques et donc lemploi, toute amlioration des charges sociales se traduisant par une dtrioration de la comptitivit. Ces considrations aboutiront nationaliser les charges lies la Scurit sociale ds les annes 1950 (38), puis celles lies aux prestations familiales en 1963, lorsque des motifs politiques amnent les augmenter considrablement. La volont de limiter ces hausses dans une limite cohrente avec le systme des revenus nen persiste pas moins. Elle justifie (39) ainsi le fait que lallocation de parent isol soit de 40 % infrieure dans les DOM quen mtropole, alors mme que le SMIC ny est infrieur que de 20 % et que le salaire des fonctionnaires est suprieur de 40 %. Il faut dire que 36 % des Guadeloupens qui travaillent, touchent moins que le SMIC (40), il sagit donc de ne pas dsinciter au travail la partie la plus
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ncessiteuse de la population, fusse au dtriment (certes dsormais relatif pour les allocataires) de la solidarit nationale. Celle-ci nest dailleurs pour les indpendantistes quun moyen dacheter les votes et de rendre impossible toute indpendance. Pour bien des conomistes, qui reprennent en cela les arguments des experts du plan dans les annes 1950, les transferts publics engendrent de profonds dsquilibres. Les prestations sociales constituent en effet le quart des revenus disponibles des Antillais et elles sont pour prs de la moiti finances par des transferts publics (41). Il semble nanmoins que les 370 francs verss pour deux enfants en 1985 soient un moindre facteur de dsquilibre conomique et social que les 40 % de prime de vie chre des 27 000 fonctionnaires : celle-ci reprsentent en effet ds 4300 francs de revenus lquivalent de lallocation de parent isol, critique de faon virulente et rptitive bien quelle ne soit touche que par 2300 allocataires en 1983 (42). Par ailleurs, les cots financiers de la croissance dmographique : construction dcoles, salaires des enseignants, infrastructure sanitaire, justifient pour les experts le choix dune politique de rgulation des naissances. Sans elle, expliquent-ils en 1958, les dpenses publiques ne pourront jamais tre affectes des projets productifs. Les contraintes dmographiques

Les donnes dmographiques ont jou un grand rle dans llaboration de la politique familiale, toutefois elles ont donn lieu des mesures bien diffrentes puisquelles lgitiment en 1946 le refus de lextension de la loi du 22 aot 1946 aux dpartements doutre-mer, y compris la Guyane qui ne connaissait gure dexplosion dmographique, puis en 1963 une double politique daide aux associations prives de planning familial et de parit sociale pour les salaris et bientt les exploitants agricoles. Bien que les prvisions du plan prvoient encore le pire en 1969, on pense dsormais que lamlioration de la situation dmographique passe par le progrs social. Celui-ci est adapt la conjoncture dmographique puisque les allocations familiales proprement dites sont dgressives partir du 4 et surtout du 5e enfant et que le complment familial nest pas vers pour le troisime enfant quelque soit les ressources des parents car cette mesure vise promouvoir le 3e enfant en mtropole. Pour compenser le CF sous condition de ressources est allou dans les DOM jusquaux cinq ans de lenfant au lieu de trois dans lhexagone. Par ailleurs les allocations ont dabord t attribues aux salaris et aux fonctionnaires puis aux exploitants agricoles. Or ces deux dernires catgories sont parmi les plus fcondes, daprs les recensements de 1954 et de 1961 (respectivement 2,l et 2,3), mme si la fcondit des fonctionnaires a beaucoup baiss par la suite. La recherche de lquilibre entre les prestations et les cotisations a prvalu sur des considrations purement dmographiques. Les structures familiales

Ladaptation de la politique familiale aux structures familiales nest vrai dire jamais explicite : doit-elle tenir compte des caractristiques des DOM (forte illgitimit, nombre important des familles monoparentales) pour y rendre possible lapplication de lois dfinies en fonction du contexte mtropolitain ou doit-elle rendre la vie familiale plus proche de celle qui a cours en Mtropole? La loi du 22 aot 1946 prcisait explicitement quil ne fallait pas pnaliser les enfants des mres clibataires et accordait le droit aux allocations familiales aux mres seules ayant deux enfants. Bien que cette mesure paraisse correspondre aux besoins des nombreuses familles monoparentales doutre-mer, elle ny sera
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applique quen 1975. De plus en mtropole depuis 1946 les prestations sont verses la personne qui a la charge permanente et effective dun enfant, solution logique et qui semble particulirement bien adapte au nombre unportant denfants illgitimes ou recueillis par des gens qui ne sont pas leurs parents. Or la loi de 1932 maintenue aux DOM ne permet de verser des allocations quaux enfants lgitimes ou reconnus. Dans un contexte o 40 % 50 % des naissances sont illgitimes et o 40 % des mres ont des enfants de deux pres diffrents (43) il peut arriver que dans une famille certains enfants donnent droit aux allocations et dautres pas, moins que la mre ne travaille elle-mme, mais lon sait que les femmes sont particulirement touches par le chmage et le sous-emploi. Ces deux mesures : non ouverture des allocations aux mres seules sans activit professionnelle et non application de la notion denfant charge, naffectent pas les couples concubins, elles ne promeuvent donc pas le mariage en tant quinstitution sociale. En revanche, elles pnalisent femmes et enfants lorsquil ny a pas dhomme dans un foyer. Les conomies ainsi ralises expliquent sans doute en partie ces mesures. Ainsi en 1955 le dput Monnerville, qui voudrait obtenir lextension de lensemble du rgime des prestations familiales aux Domiens calcule les conomies dues aux enfants illgitimes nouvrant pas droit aux prestations. Il est cependant curieux de faire appel la solidarit nationale au nom de lgalit entre toutes les familles franaises, alors mme que lon se propose dexclure les familles les plus dfavorises, notamment celles diriges par des femmes sans activit professionnelle. Ces adaptations-pnalisations ne font pas lobjet de discours explicite lors de leur mise en uvre. En revanche dans les annes 1960 les commissions locales du plan (44), et particulirement les membres des associations familiales, voquent la ncessit de nuclariser les familles antillaises dans le but dune formation psychologique optimale des enfants. Ils proposent linstauration dune prime au mariage, qui ne sera pas cre, et lducation la responsabilit familiale. Ils reconnaissent cependant que les familles lgitimes ont plus denfants que les autres, alors quil faudrait que la fcondit baisse. Ils demandent galement que les enfants illgitimes ne soient plus pnaliss et que la notion denfant charge remplace celle denfant lgitime ou reconnu. Une seule demande voque lextension des allocations familiales aux mres seules sans activit professionnelle. Le prsident Giscard dEstaing dcidera en 1975, sans consultation des services concerns, de remdier ces deux anomalies dans ce grand mouvement de la socit franaise pour la promotion de la femme, lequel lgitime donc lapplication dans les DOM dun dcret vieux de trente ans. La plus grande visibilit des familles monoparentales en mtropole mme, du fait du changement dans leur composition, explique nanmoins en partie leur reconnaissance dans les DOM. Quoiquil en soit cest enfin lassurance dun revenu, certes minime (370 francs pour deux enfants en 1985) mais garanti pour des mres qui dpendaient de laide de leur famille ou de la DDAS, de quelques heures de mnage, Le dcret de 1975, appliqu en 1978, a permis une plus grande galit de traitement entre les hommes chefs de famille et les femmes chefs de famille puisqutaient exclus du droit aux allocations familiales ouvert par lactivit professionnelle, respectivement 44 % des premiers et 60 % des secondes en 1954, 38 % et 60 % en 1961, 19 % et 35 % en 1974, 4% et 5 % en 1982. Quant lexclusion cause du chmage et de sous-emploi (dont nous avons estim quelle concernait 3 000 enfants), elle touchait principalement les familles nuclaires, entre 1975 et 1988 dans une situation o 20 % des hommes taient au chmage, ce qui pouvait favoriser les relations de conjugalit non cohabitante. La volont deuropaniser lorganisation familiale de loutre-mer, si tant est quelle ait jamais dpass les cercles de lUnion des associations familiales, na gure abouti : certes le pourcentage des familles concubines avec enfant est pass de 15 % en 1954 10 % en 1982, ce qui ne constitue pas un bouleversement en
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28 ans, mais de plus les mnages dirigs par des mres seules, les plu5 pnalises jusquen 1975, nont diminu que de 30 % en 1954, 26 % en 1967,27 % en 1974 et 28,6 % en 1982. La lgre remonte de la monoparentalit est donc antrieure au dcret de 1975 et les structures familiales sont restes tonnamment stables. Les donnes socio-conomiques locales et les contraintes dmographiques ont donc bien jou un rle important dans llaboration de la politique familiale dans les DOM, mais elles nont pas dtermin elles seules les politiques suivre. Quant ladaptation aux structures familiales, cela na gure t quun moyen facile de faire des conomies sur un groupe aussi dshrit que peu reprsent dans les instances de dcision. Les politiques de la politique familiale

Bien des mandres de la politique familiale dans les DOM sexpliquent par linteraction entre une volont de maintenir la France outre-mer et laction des groupes de pression locaux. La lecture des rapports aux assembles, des dbats parlementaires et des commissions locales du plan montre que de 1946 1960 les services centraux entendent rduire au minimum les consquences sociales et surtout financires de la dpartementalisation. On ne peut ce propos que reprendre les fines analyses de Franois Miclo : limpratif financier nest que la consquence dun certain tat desprit hostile la dpartementalisation. Il parat lgitime que la solidarit nationale joue en faveur des Bretons ou des Lillois? mais non point en faveur des habitants des DOM. Les services centraux sont dailleurs soutenus par les usiniers qui ne veulent pas que leurs charges sociales saccroissent. Cependant lorsque les fonctionnaires font grve, lorsque les colonies fondes au XLT- sicle obtiennent leur indpendance, que les troubles sociaux se dveloppent aux Antilles en 195960, alors arrive le temps des rformes. De Gaulle est clair ce sujet : les anciennes colonnies resteront franaises,. ce qui conduit en 1963 multiplier par trois le montant des allocations fartnhales grce la compensation avec la mtropole. Plus tard, lorsque les mouvements indpendantistes se constituent et commencent faire parler deux toutes les nouvelles prestations sont tendues aux DOM : des gages sont ainsi donns aux groupes assimilationnistes. Ceux-ci regroupent notamment les associations familiales, les syndicats et les partis politiques (jusquau dbut des annes 1970), puis partir de 1972 les caisses dallocations familiales (que les autres CAF relaient en mtropole, notamment pour demander labolition du FASSO ou la parit des prestations) et diverses autres institutions. Leurs voix se font entendre dans les commissions locales du plan, qui ont jou un rle essentiel dexpression des intrts constitus mais aussi dexclusion des catgories non reprsentes ; le pass est de rigueur puisque le 9 plan na gure t discut et que lheure est au libralisme et non plus la planification. Le caractre lectoraliste de la politique familiale dans les DOM sest manifest de faon quelque peu caricaturale lors de labolition de la condition dactivit professionnelle. La loi programme du 31.12.86 prvoyait la ralisation de la parit sociale globale en cinq ans mais il a fallu attendre le 26.2.1988 pour quun dcret abolisse cette condition avec effet ds le le mars 1988. En bref les nouveaux allocataires devaient recevoir leur chque avant le premier tour des lections prsidentielles et les discours lectoraux de la droite ont fortement insist sur cet acquis, ce qui na dailleurs pas empch la victoire socialiste dans les DOM. Ainsi peut-on expliquer, sans recourir une thorie qui relverait de la conspiration, que les fonctionnaires, les salaris en gnral, les exploitants agricoles, aient eu droit la solidarit nationale avant dautres groupes. Les familles monoparentales, qui ntaient pas reprsentes au sein des UDAF, ont d attendre trente ans et lmergence dun mouvement fministe pour se voir
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appliquer le mme droit quen mtropole. Quant aux travailleurs indpendants, souvent tenanciers de lolos , ces minuscules boutiques en tle ondule, ils restent toujours exclus du bnfice des prestations lgales.
CONCLUSION

Politique dmographique ou politique familiale, nous demandions-nous au dbut de cet article, pour conclure finalement : politique publique avant tout, dfinie dans ce contexte particulier par les alliances mouvantes entre les gouvernements, ladministration de loutre-mer et celle des acteurs locaux institus. On a pu voir cependant dans les annes 1960 lmergence de nouveaux acteurs : les associations de planning et leur cooptation par les experts du plan, ou des coups politiques, tel celui qui constitua en 1975 lattribution des prestations aux mres sans activit professionnelle. Toutefois ce qui frappe le plus cest labsence de dessein densemble. Par ailleurs, le succs rapide de la politique de limitation des naissances, relativement peu chre et rencontrant laspiration des femmes, soppose aux lenteurs de la politique financire daide aux familles, beaucoup plus coteuse, et lchec de la politique conomique.
Cette tude a tJNlance par le CNRS et le ministre des droits de la femme dans le cadre dune action thmatique programme recherche sur les femmes et recherches fministes .

Notes
(1) Lapolitiquefamiliale en France depuis 1945, Paris, La documentation franaise, 1986 : 1-2. (2) JACQUEMARD Sylvie, La question dpartementale outre-mer, Paris, PUF, 1983, p. 131. (3) JOBERT Bruno - ~Ltat en action. Revue franaise de science politique, vol. 35, no 4, aot 1985 : 654-682. (4) Les diffrences dapplication des lois entre les diffrents DOM ont t tudies par MURCY Alfred - Le rgime des prestations familiales dans les DOM . Centre dtudes suprieures de Scurit sociale, 15promotion, 1976-77. Depuis un Comit du suivi veille sur lhomognit des pratiques des CAF des DOM. (5) KAMERMAWSheila B. ; KAHN Alfred J. - FamiZy policy. Govemement and families in fourteen countries, New York, Columbia university press, 1978, 522 p. (6) La politique familiale, op. cit. voir notamment : PROST Alain - Lvolution de la politique familiale en France de 1938 1981, p. 7-37 ; STECK Philippe - Lvolution des prestations familiales et de la fiscalit de 1945 1983 : 187-289. (7) HORELLOU-LAFARGE Chantal - Une mutation dans les dispositifs du contrle social : le cas de lavortement. Revue franaise de sociologie, vol. 13, no 3, sept. 82, p. 398. (8) LENOIR Rmi - ((Lvolution des structures familiales. La politique familiale en France, op. cit. : 39-61. (9) STECK Philippe - op. cit., p. 225, (10) MICLO Franois - Le rgime lgislatif des dpartements doutre-mer et lunit de la rpublique, Paris, Economica, 1982, 378 p. (11) CALDWELL J.C. - Theory of fertility decline, New York, Academic press , 1982 : CARI M. - Perspectives on family and fertility in developing countries . Population Etudies, vol. 36, no 2, juil. 82 : 159-175 : NUGENT,GILLAPSY,The old age security
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motive for fertility . Population and Developmenf Review, vol. 11, no 1, mars 85 : 7597. Prestations familiales dans les dpartements doutre-mer. Journal ojjciel de la textes dintrt gnral, no 1471, 1980. Voir galement : STECK rpubliquefianaise, Philippe - Les prestations familiales dans les departements doutre-mer. Revendication de la parit. CAF, nos 10-11, 1978 : 31-38. Assemble nationale - Rapport no 11439, 4 aot 1955, Valentino et Prestations sociales dans les DOM, mais 1963, dactylog. Assemble nationale - Rapport de Gaston Monnerville, no 2483, 3 lgislative, 6 juillet 1956, p. 4. Lestimation obtenue en fonction des activits dclares des chefs de mnage ayant des enfants de moins de seize ans (INSEE, Rsultats statistiques du recensement gnral de la population des dpartements doutre-mer effectu- le 1 juillet 1954. Antilles franaises : Martinique et Guadeloupe, Paris, imprimerie nationale - PUF, 1956, p. 278-281) et des conditions lgales douverture des droits cette poque (cf. note 11) ne donnait que 13 526 familles couvertes soit 48 %. La diffrence peut provenir de lactivit des femmes des chef de famille. Les prestations sont servies jusqu la fin de lobligation scolaire et jusqu seize ans si lenfant poursuit des tudes. Cependant les mnages ne correspondent pas exactement ceux ouvrant droit aux allocations puisque le recensement ne diffrencie pas les familles selon le statut de lenfant (reconnu ou pas) et surtout ne donne pas dindication sur le chmage et le sousemploi : les recenss indiquent comme activit professionnelle la dernire quils aient eue, quel que soit le temps pass depuis. Alors que ces facteurs tendent surestimer les effectifs touchant des allocations, en sens inverse les activits des compagnes des chefs de famille ne sont pas connues alors quelles peuvent ouvrir le droit aux allocations. Assemble nationale. Rapport de Gaumont no 10733, 18 mai 1955; no 11439,4 aot 55, Valentino; no 2483, 6 juil. 65, Monnerville. DOMENACH Herv; GUENGANT Jean-Pierre - Continuit et changements de la dmographie de la Guadeloupe. Bulletin dlnformatiorz du CENADDOM, vol. 12, no 68, dc. 82, p. 49. Mme procdure et mmes rserves que pour la note 14 avec les rsultats statistiques du recensement gnral de la population des dpartements doutre-mer effectu le 9 octobre 1961. Paris. Imprimerie nationale, p. 64-67. Il y aurait 24722 familles couvertes par le rgime gnral ou celui des fonctionnaires. Cependant depuis 1958 les enfants ouvrent le droit aux allocations pendant la priode dobligation scolaire plus un an, jusqu 17 ans pour les apprentis et jusqu 20 ans pour les tudiants. Louis OUENSANGA (Scurit sociale et aide sociale. Paris, dition et diffusion de la culture antillaise, 1984 p. 119) donne le chiffre de 32064 familles allocataires en 1961 mais sans citer ses sources, ce qui ne permet pas dvaluer la valeur de ce chiffre. 82 % des familles seraient alors couvertes grce lactivit fminine ou des diffrences de dclaration aux recensements et lorganisme servant les allocations familiales. Contradictoirement selon le Conseil gnral de la Guadeloupe Session extraordinaire 1961, la premire semaine de 1960 21361 familles ont peru des allocations familiales pour 56,297 enfants. Ces chiffres sont donc proches de notre estimation. France. Commissariat gnral, Plan de modernisation et dquipement, 1949, p. 187; Plan de modernisation, 1954, p. 170. France. Commissariat gnral, 3e plan 1968-61. Rapport gnral : 405-407. Assemble nationale. Rapport de Gaumont, no 10733, 18 mai 1955. Assemble nationale. Rapport de Pierre BAS, no 2050, 3 oct. 66. YOYO Michel - Un exemple de la confrontation de la mentalit traditionnelle et du changement social. 3 cycle, EHESS, 1978, p. 78 ; La maternit consciente - Rapport sur le fonctionnement, oct. 73 : l-2.

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(24) La maternit consciente - op. rit. p. 4-7; entretien avec Mme BENJAMIN,visiteuse. le 6 juin 84. (25) GUENGANT Jean-Pierre - Commission locale du plan, nov. 70. (26) Idem - La contraception en Guadeloupe, Pointe--Pitre, 1980, p. 11. (27) CHARBIT Yves - Transition dmographique aux Antilles franaises . Population et socits, no 139, sept. 80. (28) Le peuple martiniquais est-il en voie de disparition? Justice, 17 mars 1977, cit par YOYO, op. cit. p. 181. (29) Assemble nationale - Dbats 12 mai 76, p. 3196 et 3212, et 2 juin 76, p. 4790 et 4792. (30) STECK Philippe - La loi du 4 janv. 1985~). Droit social, no 5, mai 85 : 371-386. (31) Je suis arrive cette estimation en soustrayant des 143437 Guadeloupens de moins de 20 ans daprs le Recensement de 1982 (p. 38) les 1033 travailleurs, 60 militaires et 2434 chmeurs de 18-19 ans, qui nouvrent pas de droit aux prestations (id. p. 76), ainsi que les 111446 enfants en recevant par la CAF (Rapport dactivit. Pointe-Pitre, p. 27) et les enfants de fonctionnaires. Les donnes sociales. Dossiers AntillesGuyane no 5, p. 1983, p. 63, indiquent le nombre de 3 182 familles de fonctionnaires recevant des prestations (par le Trsorier payeur de la Martinique) reprsentant 40 % de lensemble, ce qui ferait donc 7955 familles. En leur appliquant le coefficient de 2.39 enfants par famille (celui calcul par la CAF pour lensemble des familles, celui du recensement : 2.2, ne concernant que les enfants de moins de 15 ans) on obtient 19 000 enfants soustraire. Il reste donc environ 9 500 enfants, dont 6 570 de patrons et professions librales en appliquant ces familles le mme coefficient de 2.39. (32) INSEE Recensement, 1982, p. 92. (33) Journal officiel de la Rpublique Franaise 31111987: 110-114. familiales de la Guadeloupe. Note 09/88, 23.3.3.88. (34) Caisse dAllocations (35) CAF de la Guadeloupe. Rapport dactivit, 1986, p. 22 : en 1984 chaque famille allocataire guadeloupenne percevait par an 4451 francs de moins quune famille allocataire mtropolitaine. (36) Secrtariat dtat aux dpartements et territoires doutre-mer. Lapolitique sociale dans les dsartements doutre-mer. Paris, multigr., 1976, p. 17. (37) DOMENACH; GUENGANT - op. cit. (38) Notes et tudes documentaires, no 1633, 19 juil. 52. (39) Cf. note 29. (40) DOMENENACH H. ; GUENGANT J. P. - Chmage et sous-emploi dans les DOM . Economie et statistique, no 137, oct. 81, p. 16. no 5, 1983, p. 63; BUFFON Alain (41) INSEE-SIRAG, Les dossiers Antilles-Guyane, Transferts et dsquilibre de la croissance : le cas de la Guadeloupe . CARE, no 9, avr. 82, p. 24. (42) CHERDIEU Philippe ; THERES~E Christian - La fonction publique en Guadeloupe. Comparaison avec les autres DOM . Revue franaise dadministration publique, no 3 1, sept. 84 : 101-107, sur la fonction publique comme facteur du sous-dveloppement conomiqut; et de division sociale et comme vecteur de lidologie assimilationniste. (43) CHARBIT Yves ; LERIDON Henri - Transition dmographique et modernisation en Guadeloupe et en Martinique, Paris, PUF-INED, 1981, p. 51. (44) Commissariat gnral du plan dquipement et de la productivit. Commission locale du plan de la Martinique. Sous-commission dmographie-emploi-jeunesse. Fort-deFrance, nov. 69, p. 3 ; YOYO - op. cit., p. 33.

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