Royaume du Maroc

Cour des comptes

La Gestion Dlgue
des Services Publics Locaux

Synthse

Octobre 2014

1. Le prsent rapport a pour objet lvaluation de la gestion dlgue des services

publics relevant des collectivits territoriales relatifs la distribution deau et
dlectricit, lassainissement liquide, au transport urbain et la propret.
2. Cette valuation vise particulirement :

dresser un diagnostic de ce mode de gestion en termes defficacit socioconomique pour le citoyen, de qualit de service pour lusager et
defficience des choix publics pour le contribuable ;

tirer les enseignements de la gestion dlgue travers lexamen de

lexcution dun chantillon de contrats significatifs ;

proposer des pistes de rforme et/ou damlioration.

3. La mthodologie retenue pour llaboration de ce travail sest base sur :

les rapports de contrle des Cours rgionales des comptes portant sur le mme
objet ;

lexploitation du questionnaire relatif la gestion des services publics locaux

adress lensemble des communes urbaines et rurales ;

des conclusions issues des sances de travail avec les principaux intervenants
dans la gestion dlgue, en particulier les prsidents des conseils
communaux, les responsables du Ministre de lintrieur, du Ministre des
finances et du Dpartement de lenvironnement, de lONEE et des managers
dans diffrentes socits dlgataires ;

des informations recueillies auprs dexperts dans la gestion dlgue ;

des rapports et tudes manant dinstitutions nationales et internationales

dans cette matire ainsi que les benchmarks et les bonnes pratiques.

4. Le rapport comporte quatre axes :

les caractristiques gnrales de la gestion dlgue ;

le secteur de la distribution ;

le secteur du transport urbain ;

le secteur de la propret.

Chacun des axes traite :

ltat des lieux de la gestion dlgue des services publics locaux ;

le diagnostic de la gestion dlgue ;

les pistes de rforme et les recommandations.

Caractristiques gnrales de la gestion dlgue

5. Lurbanisation acclre du Maroc a engendr des besoins importants en
infrastructures, en quipements collectifs et en services publics de base. La
gestion dlgue, induisant un partenariat avec le secteur priv, vise relever
les dfis ns de ces besoins urgents et sans cesse croissants.
6. Ces exigences se manifestent de manire prononce en matire de financement
des infrastructures ncessaires la gnralisation et la continuit du service
public, de la tarification optimale et du choix du meilleur rapport qualit-prix
ainsi quen ce qui concerne la protection de lenvironnement.
7. Le cadre institutionnel de la gestion dlgue, mis en vigueur depuis 2006,
constitue un corpus juridique relativement prcis et adapt pour rgir les
contrats passs par les collectivits territoriales. Il a contribu introduire une
plus grande transparence dans lattribution de ces contrats, notamment par la
gnralisation de lappel la concurrence.
8. Globalement et au titre de 2013, les dlgataires privs en matire de
distribution, de transport urbain par autobus et de propret, desservent une
population de plus de 13,5 millions. Leur chiffre daffaires slve prs de 15
Milliards de dirhams. Ils ont ralis des investissements cumuls dun montant
prs de 42 Milliards de dirhams. Ils emploient un effectif denviron 35 000
salaris, auquel sajoutent de nombreux emplois directs et indirects.

10%

16%

13%
12%

72%

77%

Distribution

Transport

Propret

Gestion dlgue - Rpartition des

investissements en 2013

Distribution

Transport

Propret

Gestion dlgue - Rpartition du

chiffre daffaires en 2013
3

20%
43%

37%

Distribution

Transport

Propret

Gestion dlgue - Rpartition des effectifs en 2013

9. Les dlgataires, sur la base des quatre contrats de gestion dlgue du service
de la distribution (Lydec, Rdal, Amendis Tanger, Amendis Ttouan) couvrant
46 communes, ont apport des capitaux propres de 2 000 MDH. Ils ont ralis
des investissements de lordre de 32 321 MDH depuis le dbut des contrats
jusquen 2013 et un chiffre daffaires de 10 822 MDH en 2013 (soit le tiers du
chiffre daffaires de distribution total de leau et le quart de celui de
llectricit). Ils emploient un effectif de 7 270 cadres et agents dont 4 965
repris des ex-rgies intercommunales autonomes de distribution.
10. Le nombre de contrats de gestion dlgue pour le transport urbain par
autobus, en cours dexcution, est de 40 dont 17 conclus depuis 2006, couvrant
260 communes. Les socits dlgataires dans le secteur ont ralis un chiffre
daffaires de 1 790 MDH et employ un effectif de 12 950 personnes en 2013.
Elles se sont engages raliser des investissements de 5 680 MDH depuis le
dbut du contrat de gestion dlgue jusquen 2013.
11. En 2013, la gestion dlgue du service de collecte et de nettoiement a
concern 147 communes contre 109 en 2012. Le nombre de contrats est pass
de 33 avant 2006 101 contrats en 2013. La gestion dlgue est assure par 15
dlgataires avec un chiffre daffaires de 2 218 MDH, en employant un effectif
de personnel de lordre de 15 000 en 2013. Les investissements raliss slvent
3 033 MDH depuis le dbut des contrats de gestion dlgue jusquen 2013.
Environ 74 % de la population urbaine sont desservis par des socits prives,
soit prs de 13,5 millions de personnes en 2013 contre 8,5 millions en 2006.

12. En 2013, la gestion dlgue des dcharges publiques contrles a concern

66 communes dont 58 ont conclu des contrats postrieurement la mise en
vigueur de la loi n 54-05. Le nombre de contrats actuellement en vigueur
slve 15 dont 5 passs avant 2006. La gestion dlgue de ce service est
assure par 12 dlgataires avec un chiffre daffaires de 268 MDH employant un
effectif titulaire de 150 en 2013, auquel sajoutent de nombreux emplois directs
et indirects. Les investissements raliss slvent 1 184 MDH depuis le dbut
des contrats de gestion dlgue jusquen 2013. La population desservie par les
socits prives est de plus de 11 millions de personnes en 2013 contre 2,9
millions en 2006.
13. Avec un volume de dchets urbains de 5,5 millions de tonnes actuellement et
6,2 millions de tonnes lhorizon 2020, la valorisation des dchets reprsente
de vritables enjeux pour notre pays qui sont dordre conomique, social et
environnemental.
14. Depuis la conclusion du premier contrat avec Lydec Casablanca en 1997, la
gestion dlgue a impuls un processus qui a amen tout le secteur de la
distribution vers le progrs. Les rgies de distribution ont t incites la
modernisation de leurs systmes de gestion, lamlioration de leur politique
commerciale et laugmentation des rendements de leurs rseaux.
15. A la tarification unique de llectricit, de leau et de lassainissement liquide
administre par lEtat, sest substitue une tarification module, permettant la
rgulation des prix par le contrat, offrant ainsi des possibilits dadaptation des
tarifs aux primtres et populations desservis par les dlgataires.
16. La flexibilit tarifaire introduite par les contrats de gestion dlgue
contribue laugmentation des capacits dautofinancement des dlgataires
dgageant plus de marges pour le financement des investissements de
renouvellement et de maintenance ainsi que pour la couverture de
linvestissement dextension par les sommes collectes travers les fonds de
travaux.

Dlgataires privs dans le secteur de la distribution

Indicateurs financiers 2008 - 2012

Dlgataires privs dans le secteur de la distribution

Valeur ajoute et rsultat net en 2008 et 2012
17. Depuis le dbut des contrats jusquen 2013, les dlgataires ont collect pour
le compte fonds de travaux un montant de 8 940 MDH dont 4 696 MDH par Lydec,
1 783 MDH par Redal et 2 461 MDH par Amendis Tanger et Ttouan. Avec ces
montants, le fonds de travaux reprsente 40 % des investissements raliss sur
la priode.
18. Le recours la gestion dlgue a permis dattnuer le retard au niveau des
investissements surtout dans lassainissement liquide, de raliser des stations
de prtraitement des eaux uses dans de grandes agglomrations (Casablanca,
Rabat, Tanger, Ttouan), ddifier des missaires en mer, dinstaller des postes

sources de grande capacit et daugmenter les dimensions des rservoirs en eau

potable.
19. En matire de transport urbain par autobus, les dlgataires privs ont
combl le dficit engendr par la cessation dactivit des ex-rgies communales
permettant dassurer la continuit du service public et la couverture de
primtres urbains et de zones environnantes de plus en plus tendus. Les
dlgations dans ce secteur ont permis dvoluer, de la concession par ligne
desservie la dlgation dun primtre au profit dun oprateur unique,
induisant un service public plus efficace et plus attractif en direction des
professionnels du transport.
20. Les dlgataires ont contribu faire progresser les services de propret
dans les villes en matire de nettoiement, de collecte et de gestion de la
dcharge publique. Cette activit a connu un essor et une professionnalisation
qui ont permis lmergence dun secteur priv plus dynamique et plus efficace
et suscitant lintrt doprateurs de dimension internationale.
21. Les dlgataires ont introduits des mthodes managriales du secteur priv
par la simplification des procdures, la formation du personnel, le transfert du
savoir-faire, la modernisation des outils et systmes dinformation de gestion et
le perfectionnement des dispositifs de contrle interne. Ils ont galement
amlior les rendements des rseaux et les taux de couverture. Ces oprateurs
ont permis damliorer relativement la qualit des services sans pour autant
satisfaire pleinement les attentes des citoyens.

Principaux lments du diagnostic

22. La gestion dlgue na pas tir avantage de tous ses atouts potentiels, en raison
notamment de dysfonctionnements dans la planification et dans lexpression des
besoins par les autorits dlgantes, de linexistence dun organe indpendant,
charg des fonctions dexpertise, de coordination, de suivi et de veille. En outre,
la gestion dlgue se trouve handicape par la faiblesse de la collectivit
territoriale, insuffisamment dote de profils qualifis pour prendre en charge les
engagements souscrits dans le contrat de gestion dlgue, en particulier au
niveau des fonctions de contrle et de suivi.
23. Labsence dun organe indpendant, charg des fonctions dexpertise, de
coordination, de suivi et de veille, na pas permis linstauration dune synergie
de lensemble des acteurs intervenant dans les services publics locaux. Cet
organe aurait contribu doter les dcideurs politiques doutils pour concilier
les objectifs sociaux avec les exigences de bonne gestion.
24. La gestion dlgue se trouve galement handicape par une vision
principalement locale ne prenant pas suffisamment en compte la dimension
inter-communale, voire rgionale.
25. Les contrats de la gestion dlgue sont labors sans schmas directeurs
dlectricit, deau et dassainissement liquide pour la distribution, sans plans
de dplacements pour le transport urbain et sans plans communaux, provinciaux
et prfectoraux du processus de collecte, de tri, de mise en dcharge et de
traitement des dchets mnagers et assimils dans le secteur de la propret.
26. Lintervention des autorits de tutelle, notamment au niveau de la passation, de
lexcution et du contrle des contrats nest pas uniforme et seffectue, en
gnral, au cas par cas. Le rle de ces autorits mrite dtre mieux dfini.
27. La qualit de signataire du contrat au niveau de lautorit dlgante est source
de nombreuses dfaillances. Dans la pratique, les communes concluent les
contrats de dlgation de faon spare et non dans le cadre dun groupement
juridiquement constitu. Ainsi, lexcution des contrats de gestion dlgue ne
permet pas aux collectivits territoriales dexercer la plnitude de leurs
prrogatives en tant quautorit dlgante.

28. De ce fait, les communes ne se trouvent pas habilites assurer la gestion des
comptes recevant les ressources apportes par le dlgataire tels que le fonds
de travaux, les comptes spciaux et le compte de lautorit dlgante. Cette
situation induit des consquences ngatives au niveau des ressources financires
censes revenir aux communes et des dcisions relatives leur affectation.
29. La gestion des fonds de travaux connat de nombreux dysfonctionnements. Ainsi,
les participations collectes par les dlgataires ne sont pas toujours verses
intgralement au fonds. De mme, les versements sont souvent raliss avec
retard par rapport aux dlais contractuels.
30. Les parties au contrat ont parfois utilis indment ces fonds pour payer des
arrirs des cotisations pour lexternalisation de rgimes de retraite, la
couverture des frais de fonctionnement du service permanent de contrle, la
rmunration de consultants de lautorit dlgante ou le rglement de dettes
fiscales des ex-rgies.
31. Des dpenses sont engages et des prlvements sur ces comptes sont oprs
par le dlgataire sans recueillir lapprobation pralable de lautorit dlgante
contrairement aux dispositions contractuelles.
32. Les contrats en cours relatifs la distribution ont t conclus par attribution
directe, antrieurement lentre en vigueur de la loi n 54-05 lexception
des contrats dAmendis Tanger et Ttouan pour lesquels un appel manifestation
dintrt a t lanc. Depuis, le recours lentente directe est devenu
exceptionnel pour lensemble des secteurs.
33. Pour la prparation des cahiers des charges, le recours lassistance des bureaux
dtudes reste limit (30 % des cas recenss dans la propret et 15% dans le
transport urbain), sachant quen matire de distribution les 4 contrats ont t
prpars par la tutelle technique.
34. Lexcution des contrats a mis en relief des manquements et des
insuffisances,

notamment

au

niveau

des

engagements

relatifs

aux

investissements, la tarification et la qualit du service.

35. Une valuation rtrospective sur 10 ans montre que les investissements raliss
par les dlgataires nont pas atteint totalement les objectifs fixs en termes de
consistance des projets et de dlais dexcution. Des carts significatifs ont t
9

enregistrs sur les projets structurants surtout dans lassainissement, tels les
missaires, les stations de prtraitement, les intercepteurs et les collecteurs.
36. Ces carts dinvestissement rsultent de linsuffisance des capitaux propres
apports par les dlgataires et des capacits dautofinancement du fait de
dcisions prises par les dlgataires dont notamment, la libration tardive du
capital social, la distribution anticipe des dividendes, les charges dassistance
technique non justifies, des dpenses excessives et le recours exagr aux
emprunts.
37. Concernant le service de transport urbain par autobus, le programme
dinvestissement contractuel na t que partiellement ralis par les
dlgataires dans 85 % des cas analyss. Cette situation a conduit au
bouleversement de lconomie gnrale des contrats.
38. Des ngligences ont t galement releves dans le transport urbain par
autobus, telles que :

la possibilit donne au concessionnaire de commencer lexploitation

du service avec des autobus usags nayant fait lobjet daucun
contrle technique ;

lutilisation de parc vtuste et polluant et le non-respect de

lobligation dutiliser des vhicules neufs ;

la signature davenants permettant au concessionnaire de rduire le

nombre dautobus renouveler ;

le manque de moyens de dpannage.

39. La qualit du service se trouve handicape par ltat des chausses et

lencombrement de la voirie, ce qui rduit la vitesse commerciale et augmente
le temps dattente. De mme, les quipements lis la qualit du service, prvus
par les cahiers de charges, en loccurrence les parkings, les ateliers de
maintenance et les abris, ne sont pas intgralement raliss.
40. Les risques financiers mritent un traitement spcifique, notamment pour ce qui
est des dficits importants et structurels des dlgataires de transport urbain
par autobus oprant dans les deux plus grandes agglomrations du Royaume. Il
en est de mme en ce qui concerne le modle conomique dexploitation des
tramways dont les dficits ont atteint un niveau sans rapport avec les ressources
budgtaires des collectivits locales concernes.
10

41. En raison des difficults structurelles que connait le secteur, les dfis que
doivent lever les pouvoirs publics rsident dans la mise en uvre des chantiers
de modernisation des transports urbains en vue damliorer loffre et la qualit
du service. A titre dillustration, la problmatique de transport urbain se pose
avec une particulire acuit dans les deux plus grandes agglomrations du
Royaume, Rabat et Casablanca.

Dficit en 2013 : 2 166 MDH

18,47%

34,44%

19,39%
27,70%

M'dina Bus Casa

Stareo Bus Rabat

Tram Rabat

Tram Casa

Dficit des oprateurs de transport par autobus et tram

dans les agglomrations de Rabat et Casablanca
42. En matire de distribution, les dlgataires facturent certaines prestations en
labsence de base contractuelle ou de soubassement lgal et parfois mme en
labsence dune contrepartie matrielle. Il sagit notamment des redevances
instaures

auprs

des

espaces

dencaissement,

de

la

facturation

de

lassainissement pour des points de livraison non raccords au rseau

dassainissement, de la facturation avec minimum (abroge en mars 2011), de la
pose et de la dpose des compteurs et des frais de relance et de coupure ainsi
que de la surfacturation des travaux remboursables aux lotisseurs.
43. Lautorit dlgante ne respecte pas dans la pratique les dlais contractuels des
rvisions et des ajustements tarifaires. Les compensations correspondantes sont
arrtes sur la base de paramtres tablis unilatralement par les dlgataires,
sans dmarche contradictoire. Cette situation aboutit des montants de
compensation qui ne sont pas toujours fiables. De surcrot, ces compensations
11

donnent souvent lieu des prlvements imputs sur des comptes inappropris
tels la caisse de retraite, le fonds de travaux ou la redevance de la ville.
44. Le modle conomique de la gestion des dchets nintgre pas une conomie
circulaire qui consiste utiliser en priorit les matires recycles et produire
des biens facilement recyclables. Cette conomie est porteuse dopportunits
en termes demplois, de maitrise des impacts environnementaux et de rduction
des cots de production.
45. Malgr les rsultats constats, le secteur de la gestion des dchets fait face
dimportants dfis qui se manifestent par la persistance de 200 dcharges
sauvages non encore rhabilites. Ceci constitue une relle menace sur
lenvironnement, sur les ressources hydriques et sur la sant de la population
avoisinante et des travailleurs au sein de la dcharge, dautant plus que ces sites
reoivent des dchets mdicaux et industriels dangereux.
46. En dpit de ses retombes conomiques et de sa porte sociale, la collecte
informelle demeure une activit conomiquement peu rentable en termes de
tonnage recycl et prsente de nombreux risques au regard des conditions
sanitaires et dexclusion sociale qui caractrisent ce genre de mtiers.
47. Le dveloppement du tri accuse un retard considrable puisque les taux de
recyclage ne dpassent pas les 10 % alors que la fraction des dchets
potentiellement recyclable avoisine les 40 %. Aucune commune ne pratique le
tri la source et la collecte slective. De surcrot, lenfouissement sanitaire se
fait sans aucun tri formel mme quand la commune dispose dune dcharge
contrle.
48. Les parties contractantes accordent peu dintrt la communication et la
sensibilisation sur les problmatiques lies la pollution afin dinciter
lensemble des acteurs adopter les moyens et les comportements les plus
conomiques et les plus efficaces pour prserver lenvironnement et la qualit
de vie.
49. Si la gestion dlgue du service de la distribution est critique en raison des
augmentations de prix, il convient de souligner que les tarifs pratiqus par les
dlgataires ne sont pas toujours suprieurs ceux des rgies, ainsi quil ressort
dune comparaison tarifaire entre les deux modes.

12

50. La structure tarifaire comporte une tranche dite sociale commune tous les
oprateurs publics et privs. Elle stend jusquaux 100 premires KWH
consommes pour llectricit et jusqu 6 m3 pour leau. Le prix de vente
pratiqu dans cette tranche est en de du cot de revient.
51. Le flou tarifaire fait que les clauses contractuelles en matire de transport ne
sont pratiquement jamais respectes aboutissant parfois la situation o le
dlgataire, augmente de manire unilatrale, les prix appliqus.
52. Dans le cas particulier des services de propret, le dlgataire facture ses
services lautorit dlgante selon lune des formules suivantes :

rmunration forfaitaire dans 46 % des cas ;

rmunration variable dans 51 % des cas ;

rmunration mixte dans 3 % des cas en fonction du tonnage trait tout en

garantissant un seuil minimum.

53. Les contrats relatifs la distribution et au transport urbain, tout en facturant

le service lusager, prvoient un intressement du dlgant travers une
formule de partage des bnfices et/ou par le versement dune redevance.
54. Les calculs du partage de bnfice, prvus dans les contrats, ne sont pas
formaliss par crit entre le dlgataire et lautorit dlgante et leurs montants
ne sont pas verss lautorit dlgante ou rpercuts sur les tarifs. Certains
dlgataires nont pas vers lautorit dlgante des montants dus au titre de
lapplication de la clause de partage de bnfice sur plusieurs annes.
55. Les rajustements priodiques des contrats de distribution, devant survenir tous
les cinq ans, se transforment dans la pratique en rvisions dcennales, voire en
ngociations infructueuses, compromettant lquilibre financier et conomique
de la gestion dlgue, ainsi quillustr dans le tableau ci-aprs :

13

Date

Date prvue de la

Date effective

de

rvision

de la rvision

commencement

quinquennale

quinquennale

Lydec

31/08/1997

30/08/2002

11/05/2009

Redal

01/01/1999

31/12/2007

Non entame

Amendis Tanger

01/01/2002

01/01/2007

Non entame

Amendis Ttouan

01/01/2002

01/01/2007

Non entame

Dlgataire

Retard des rvisions quinquennales des contrats

56. Sur lchantillon retenu partir du questionnaire, la moiti des contrats na pas
prvu de comit de suivi ayant pour mission daplanir les difficults dcoulant
de lexcution du contrat. En revanche, ledit comit nest oprationnel que pour
14 contrats dont 4 pour la distribution et 10 pour le transport, ce qui reprsente
moins de 18% de lchantillon.
57. Le comit de suivi est handicap par une composition dsquilibre et
inadapte. La prise de dcision par consensus conduit souvent lallongement
des dlais et laccumulation des rsolutions dites provisoires ou drogatoires.
58. Les dcisions du comit de suivi sappuient sur les donnes produites par les
dlgataires sans sassurer de leur fiabilit combien mme elles portent sur les
investissements, les budgets ou les rvisions et ajustements tarifaires.
59. Le comit de suivi nexerce pas lintgralit de ses prrogatives, notamment en
matire dexamen des projets de marchs, de contrats, de conventions passer
avec le groupe dlgataire.
60. Le service permanent charg des contrles conomique, financier, technique et
de gestion des services, nest pas dans une position dindpendance vis--vis du
dlgataire dans la mesure o ce dernier dcide des moyens humains et matriels
qui lui sont allous.
61. Les services de contrle se trouvent frquemment dpourvus de ressources
humaines et matrielles mme de leur permettre dassumer convenablement
leur mission.
62. Les recommandations mises par les auditeurs sont rarement appliques en
raison de la lenteur et de linefficacit du processus de dialogue entre les
parties.
14

63. Le contrle donne lieu des pnalits la charge des dlgataires values fin
2012 prs de 446 MDH. Toutefois, ces pnalits suivent un processus de
ngociation long et difficile qui handicape leur recouvrement.
64. Dans le cadre du contrle des oprations dlgues au systme bancaire, l'Office
des Changes a procd au suivi des transferts au titre de l'assistance technique
trangre effectus par des socits dlgataires. Les contrles entrepris ont
permis de relever lencontre de ces entits de nombreuses infractions la
rglementation des changes.
65. Les socits dlgataires agissant dans la distribution ont fait lobjet de
contrles fiscaux ayant abouti au paiement de complments dimpts pour un
montant cumul de prs de 1 milliard de DH, portant notamment sur lIS, lIR et
la TVA.
66. Linsuffisance des moyens humains de lautorit dlgante en qualit et en
effectif constitue un handicap majeur la gestion dlgue durant toutes ses
phases depuis la prparation des contrats jusqu leur suivi et leur contrle.
67. La ngociation et la conclusion de contrats de dlgation rvlent la faiblesse
des moyens en personnel qualifi et en techniques requises de la part des
collectivits dlgantes face aux entreprises dlgataires, fortes de leur
expertise et de leur savoir-faire.
68. Le systme de recrutement, de rmunration et de gestion des carrires ne
permet pas de mobiliser les comptences pour constituer les interfaces
ncessaires avec les socits dlgataires. Cette insuffisance se trouve aggrave
par la carence des dispositifs de formation et de mise niveau des ressources
humaines.
69. Ainsi, la mise en uvre des contrats se trouve entrave par des difficults de
diffrentes natures, dont les plus significatives se prsentent comme suit :

insuffisances dans lexercice du contrle en raison de linadquation

des moyens humains et logistiques ;

information contractuelle non produite ;

multiplicit des intervenants ;

rmunration du dlgataire ;
15

mobilisation du foncier et formalisme administratif entravant les

investissements ;

mode de prise de dcision et de reprsentativit au sein du comit de

suivi ;

divergences d'interprtation des clauses contractuelles.

70. Le modle institutionnel projet pour la distribution consiste en la constitution

dun groupement dagglomrations, en tant quautorit dlgante et la cration
dune socit de patrimoine sous forme de socit de dveloppement local (SDL)
o seraient logs les fonds de travaux, les budgets des services communaux de
contrle, les avoirs de lautorit dlgante ainsi que les actifs et patrimoine du
service dlgu.
71. Ce modle, dj appliqu pour le tramway, est envisag pour le transport urbain
par autobus. Il consiste loger dans une SDL de patrimoine les infrastructures
et le matriel roulant et confier lexploitation une socit dlgataire prive.
72. Le schma envisag a lavantage de clarifier le statut juridique de lautorit
dlgante. Les actions stratgiques portant sur linvestissement ou celles
oprationnelles relatives la gestion des recettes sont assumes par une entit
publique dont la gouvernance est assure par des lus locaux.
73. Mais, ce modle pourrait prsenter linconvnient de multiplier le nombre
dentits assurant la responsabilit des services publics locaux posant des
problmes dasymtrie dinformation, de coordination, de gouvernance de ces
entits, de leurs cots de fonctionnement et de risques de dilution des
responsabilits.
74. Dans cette configuration, lautorit dlgante procde, paralllement avec le
dlgataire, la ralisation des investissements structurants, mais ne tire pas
pleinement profit de lexpertise technique de loprateur priv. De surcrot, ce
modle prsente le risque de dsintressement des exploitants sauvegarder et
entretenir des quipements et des matriels, car ne faisant pas partie de leur
patrimoine. Ce risque samplifie en fin de contrat un moment o le besoin de
maintenance devient plus pressant.

16

75. Ce modle gagnerait satisfaire les pralables suivants :

renforcer le systme de gouvernance en institutionnalisant le groupement

de commune en tant quautorit dlgante et en le dotant des outils
ncessaires son fonctionnement ;

tendre le multiservice dans la distribution et lintermodalit dans le

transport urbain ;

procder aux ramnagements tarifaires ncessaires pour lquilibre

financier ;

assurer un accompagnement
infrastructures ;

apurer les arrirs des administrations et des collectivits territoriales vis-

de

lEtat

pour

le

financement

des

-vis des oprateurs ;

concevoir et mettre en uvre un plan daction en matire de lutte contre

les branchements illicites, le transport clandestin et les dcharges non
contrles.

76. Le schma institutionnel actuel prsente lavantage de faire assumer par le

dlgataire la totalit de la gestion, aussi bien en matire dinvestissement que
dexploitation, alors que le modle projet visant la cration de socits de
patrimoine grant les investissements marque, de ce fait, un retour la gestion
publique.
77. Des lacunes dordre juridique ont attnu les retombes positives de la gestion
dlgue, notamment au niveau des textes dapplication de la loi, des
procdures et des modalits de passation des contrats. De mme, des ambiguts
sont releves en ce qui concerne le rgime des dlgations assures par lONEE.
78. Le cadre institutionnel et contractuel na pas prvu de dispositif permettant une
transition facile et rapide en cas de dpart anticip de lactionnaire de rfrence
de la socit dlgataire, mme dassurer la continuit de service public dans
des conditions normales. Cette situation a engendr de nombreuses difficults
lors de la rupture intervenue du contrat par le dlgataire de transport par
autobus Rabat. Ce cas de figure est susceptible de se reproduire dans les
services de la distribution Rabat, Tanger et Ttouan.

17

79. Les clauses contractuelles sont parfois imprcises ou incompltes. A titre

dillustration, le programme prvisionnel dinvestissement ne prcise pas les
hypothses retenues quant au schma durbanisation de la ville, la croissance de
la demande, le planning des nouvelles zones durbanisation et les conditions de
rvision du contrat dans lhypothse o ces prvisions ne se confirment pas.
80. Les contrats ne prvoient pas un encadrement suffisant des engagements de la
socit dlgataire en matire de transfert de savoir-faire, de technologie et de
mthodes managriales. Cette situation comporte le risque de lincapacit de
lautorit dlgante dassurer la continuit du service public la fin du contrat.
81. Les cas pouvant donner lieu des sanctions ou des situations de dchance ou
de rsiliation sont libells dans des termes trop gnraux dans les contrats, ne
permettant pas leur mise en uvre sur le plan pratique. Ce sont les cas de lcart
dinvestissement, de la rmunration des parties, de la faute grave et des
conditions des rvisions tarifaires.

18

Recommandations et pistes de rforme

82. Il ressort de cette mission dvaluation un certain nombre denseignements
de nature stratgique et oprationnelle que la Cour des comptes considre
comme orientations fondamentales pour contribuer la rforme du mode de
gestion dlgue des services publics locaux. A ce titre, la Cour des comptes
prconise les recommandations ci-aprs.
83. La dlgation des services publics pourrait contribuer une plus grande
efficacit conomique, un renforcement de la comptitivit des territoires et
une amlioration du bien-tre social des populations si des rformes et actions
sont engages tant au niveau de lEtat qu celui des collectivits territoriales.
84. Ces rformes et actions ont trait aux domaines de rglementation, de
planification, de rgulation, de gouvernance, de contractualisation, de suivi et
de contrle. Elles concernent galement les relations financires entre les
entits publiques et les dlgataires.
85. En harmonie avec les principes de libre administration, de coopration et de
solidarit noncs par la Constitution, la rforme actuellement engage sur la
rgionalisation avance constitue une opportunit pour les collectivits
territoriales en vue dadopter un nouveau rfrentiel de gestion dans le cadre
dune dmarche partenariale avec les dlgataires des services publics locaux.
86. Sur le plan stratgique et bien que les services publics locaux prsentent un
caractre communal, leur planification devrait tre fonde sur des territoires
gographiques conomiquement viables afin de tirer avantage des effets
dchelle, de rduire les cots, dattirer les oprateurs les plus qualifis et de
dvelopper loffre et la qualit des services.
87. Dans le secteur de la distribution deau et dlectricit et de
lassainissement liquide, le modle du multiservice devrait tre gnralis car
il prsente lavantage dinstaurer une prquation des tarifs entre les trois
services et engendre des conomies dchelle. Le territoire national pourrait
tre intgralement couvert par des socits rgionales de distribution
multiservice.

19

88. Le recours la gestion dlgue devrait tre prcd par ltablissement dun
schma directeur damnagement lchelle du territoire desservir. De
mme, les plans daffaires des dlgataires doivent tre adosss des schmas
directeurs de leau, de llectricit et de lassainissement liquide, afin de
matriser et de prenniser les ressources collectes via les fonds de travaux,
indispensables au financement de lextension et de la rhabilitation des
rseaux.
89. En matire de transport, ltablissement dun plan de dplacements urbains
est un pralable tout recours la gestion dlgue. Il doit permettre, selon
une approche intermodale, larticulation et loptimisation de tous les modes de
transport. Le plan de dplacements doit tre cohrent avec les autres outils de
planification, en particulier les documents durbanisme et offrir un systme de
dplacement conomiquement efficace pour la comptitivit territoriale des
ples urbains.
90. Dans le transport urbain, lautorit dlgante doit prendre les mesures
ncessaires pour optimiser la vitesse commerciale des autobus en circulation,
notamment en amliorant le maillage routier, en actionnant la police
administrative de circulation et de stationnement et en entretenant et
amnageant la voirie.
91. Concernant le transport dans les grandes agglomrations par autobus et par
tramway et vu lampleur des dficits enregistrs, il convient dinstaurer un
cadre de concertation entre lEtat, les collectivits territoriales et les
actionnaires des socits dlgataires concerns pour rexaminer le modle
conomique de ces deux modes de transport afin de contenir les pertes, en
agissant sur des paramtres dterminants comme lintermodalit des rseaux
de transport, lintgration tarifaire entre les diffrents moyens de transport et
la taille des dessertes.
92. Considrant limpact du dveloppement de grandes mtropoles sur
lattractivit conomique de notre pays, en tant que ples de croissance et en
raison des effets dentrainement induits par les moyens de transport de masse,
il est primordial que lEtat simplique techniquement et financirement dans
les programmes de renforcement de la mobilit urbaine travers des projets
intgrs associant les diffrents modes de transport (rseau express rgional,
mtro, tramway, autobus, chemin de fer). Cette orientation savre dautant
plus imprieuse que les cots de ralisation des grands travaux dinfrastructure
20

et des quipements ncessaires exigent des financements consquents

dpassant les moyens des collectivits territoriales et que seul lEtat peut
mobiliser.
93. Pour les services de propret, il faudrait doter toutes les communes,
provinces et prfectures de plans directeurs visant la prservation de
lenvironnement et raliser les tudes dimpact relatives aux dcharges
contrles et aux centres de transfert.
94. La gestion des dchets doit tre apprhende en tant que proccupation
citoyenne responsabilit partage. Des mcanismes participatifs devront tre
dvelopps prvoyant, en particulier, lorganisation des filires de rcupration
et

de

recyclage

ainsi

quun

dispositif

spcifique

dinclusion

et

de

professionnalisation des rcuprateurs, en sinspirant dexpriences russies

ltranger.
95. Pour acclrer le rythme dexcution du programme national des dchets
mnagers et assimils, il est prconis dtablir une cartographie de sites
dimplantation potentiels des dcharges et des centres de transfert et de
programmer une assiette foncire pour abriter ces sites.
96. A titre prioritaire, il convient de procder la rhabilitation ou la fermeture
de lensemble des dcharges non contrles selon un programme soutenu
comportant les 200 sites dj identifis dans les diffrentes communes.
97. Dans le domaine de la valorisation des dchets mnagers et en ligne avec les
objectifs prvus dans le cadre du programme national des dchets mnagers et
assimils, les collectivits territoriales devraient, en partenariat avec le secteur
priv, initier et mettre en uvre un plus grand nombre de projets crateurs
demplois, contribuant au dveloppement durable.
98. Les expriences internationales permettent de dgager une diversit de choix
qui soffrent en fonction des niveaux socio-conomiques des pays, comme
lindique la figure ci-aprs :

21

Les options les plus favorables et les plus durables

Prventions

Rduction des dchets la source

Rutilisation et recyclage de
matires non biodgradables
compostage de la fraction
biodgradables
Rcupration de
l'nergie
Mise en
dcharge

Les options les moins favorables et les moins durables

Hirarchie des options de gestion des dchets
99. LEtat devrait se doter dun plan durgence, adapt au contexte socioconomique du pays, se fondant sur le mix entre les options les plus favorables
et les plus durables.
100. Sur le plan de la gouvernance, il savre ncessaire de doter le pays, par
secteur, dun organe national indpendant qui jouerait un rle de veille et
dassurance qualit, dun centre dexpertise diffuseur de normes et dune
plateforme de coordination et de suivi.
101. En outre, dans le cas du transport urbain, un organe indpendant rgional ou
local simpose. Il pourrait associer les usagers et lensemble des acteurs des
modes de transports et intgrer les problmatiques de dplacement, de
circulation et de transport.
102. La comptence de la gestion du service public local devrait revenir un
groupement de collectivits territoriales ou dagglomrations dans le cadre
dune

planification

supra-communale.

Ce

groupement,

en

tant

qutablissement public dot de la personnalit morale et de lautonomie

22

financire, constitue une forme juridique permettant lautorit dlgante

dexercer la plnitude de ses prrogatives lgales et contractuelles.
103. Le rle des dpartements de tutelle devrait tre circonscrit pour mieux fixer
les prrogatives et responsabilits des autorits dlgantes et simplifier les
interfaces avec les socits dlgataires.
104. Le risque dextension incontrle des socits de dveloppement local, en
tant que fournisseurs de services publics locaux, devrait tre maitris par la
mise en uvre dun dispositif lgal identique ou similaire celui encadrant les
crations dentreprises publiques ou les prises de participation de lEtat. Il
faudrait viter que le recours la SDL ne devienne un moyen de contournement
de la concurrence pour le choix de dlgataires et veiller ce quil ne soit utilis
quen cas de carence de linitiative prive.
105. Sagissant du cadre institutionnel, il convient dactiver ladoption et la
publication des arrts fixant les contrats-types et dossiers par nature de service
public, de prvoir un dispositif simplifi pour les contrats de faible importance
et de rserver un rgime drogatoire en faveur des tablissements publics
dlgataires lorsque les impratifs dintrt gnral lexigent.
106. Il

est

galement

prconis

dinstituer

un

contrle

financier

daccompagnement, incombant lEtat, adapt aux dlgations des services

publics locaux, portant notamment sur lutilisation des deniers publics et des
fonds grs par le dlgataire et revenant lautorit dlgante.
107. Pour viter les effets ngatifs de la dissolution des socits dlgataires sur
les plans conomique et social dans les cas de fin anticipe ou de cession du
contrat, il est prconis de prvoir un dispositif lgal permettant la substitution
de lautorit dlgante ou du nouvel oprateur dans le capital de ladite socit
en lieu et place de loprateur sortant et ce, par simple transfert des actions.
108. Les parties gagneraient dfinir, de manire plus prcise dans le contrat, les
modalits de prservation de lquilibre financier de la gestion dlgue
consacr par la loi, la consistance physique des biens de retour et la nature des
investissements projets ainsi que les dlais de leur ralisation.

23

109. Le plan daffaires de la gestion dlgue devrait tre obligatoirement annex

au contrat et actualis loccasion de chaque rvision dudit contrat. Ce
document constitue le rfrentiel pour suivre, en permanence, lquilibre
financier du contrat.
110. Pour les dlgations de grande dimension, les procdures et dossiers dappel
la concurrence devraient adopter des formules rnoves empruntant les
normes et pratiques internationales pour la passation de contrats de partenariat
public-priv, tels que lvaluation pralable, le dialogue comptitif et la
rmunration selon la performance.
111. Les oprations de sous-traitance, de filialisation, de rmunration au titre de
lassistance technique devraient tre encadres davantage dans les contrats.
Les engagements sur les performances techniques et financires et sur la qualit
de service devraient y tre mieux dfinis.
112. Les contrats devraient comporter les garanties ncessaires pour assurer le
transfert de la technologie et du savoir-faire et prenniser lactif immatriel de
connaissances et de systmes permettant lautorit dlgante de disposer
durablement dune autonomie managriale et oprationnelle aprs lexpiration
du contrat.
113. Le contrle et le suivi des contrats devraient tre amliors par linstitution
et la dynamisation des comits et des services permanents relevant de lautorit
dlgante et par la mise en place de systmes dinformation partags facilitant
le reporting et la reddition des comptes et rpondant aux meilleurs standards.
Pour des considrations defficacit et de clrit, le recours aux conseils et
expertises externes est recommand.
114. Les parties contractantes doivent veiller respecter la rgularit des rendezvous priodiques en procdant la rvision quinquennale des contrats dans les
dlais requis afin de maintenir en permanence lquilibre financier du contrat
et la continuit du service public.
115. Les collectivits territoriales devraient se doter de ressources humaines en
profils et en effectifs ncessaires pour exercer les mtiers lis la gestion
dlgue depuis lexpression des besoins et la prparation des dossiers dappel
la concurrence jusquaux phases de suivi, de contrle et de post-valuation
24

des contrats. Ladministration communale devrait galement disposer de

moyens logistiques adquats et de systmes dinformation intgrs.
116. Pour permettre aux collectivits territoriales de faire face aux charges
supplmentaires induites par le dveloppement de la gestion dlgue,
contrepartie ncessaire pour un service public efficace et de qualit, la
mobilisation du potentiel fiscal et la poursuite de la rforme de la fiscalit
locale constituent des facteurs dterminants, paralllement aux ressources
transfres par lEtat.
117. En matire de relations financires, tout concours apport par lEtat ou par
lautorit dlgante au profit du dlgataire devrait tre affect
linvestissement et faire lobjet dun contrat-programme entre les parties
dfinissant leurs obligations rciproques et prvoyant un dispositif de suivi et
daudit par des professionnels indpendants.

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