LA QUERELLE DES DROITS D'INSCRIPTION.

Quel financement pour sauver le service public l'Universit ?

Annie Vinokur La Dcouverte | Revue du MAUSS
2009/1 - n 33 pages 441 453

ISSN 1247-4819

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-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Vinokur Annie, La querelle des droits d'inscription. Quel financement pour sauver le service public l'Universit ?, Revue du MAUSS, 2009/1 n 33, p. 441-453. DOI : 10.3917/rdm.033.0441

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Pour citer cet article :

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La querelle des droits dinscription. Quel nancement pour sauver le service public lUniversit ?
Annie Vinokur

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Supposons que le gouvernement cde sur toutes les demandes de retrait des rformes qui sont actuellement portes par le mouvement des enseignants-chercheurs et des tudiants. Serait-ce le retour au statu quo ante en attendant llaboration dune bonne rforme ? La rponse est non, car : 1. Le nancement par limpt demeure la quasi-intgralit des ressources de lenseignement suprieur (ES) public, et le gouvernement a sufsamment montr son intention dinstrumentaliser la rcession pour rduire son nancement du secteur public de lES. Il suit en cela les recommandations de lOCDE. 2. Entre la Loi organique des lois de nances (LOLF) et la Rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), le gouvernement a les moyens via la comptition des tablissements pour un nancement public discrtionnaire de rpartir de faon ingalitaire ces fonds et ainsi de mettre en uvre le projet de restructuration de lES dessin dans les rapports Attali de 1998 et 2008. On peut donc sattendre ce que ce soit dans celles des universits (la grande majorit) qui nauront pas t choisies comme champions nationaux, qui ne peuvent refuser les demandes dinscriptions pour quilibrer leur budget et o la dpense par tudiant est dj lune des plus faibles dEurope, que se concentrera la pnurie de moyens. Dans les pays pour lesquels on dispose de donnes sur le processus de pauprisation des universits nancement exclusivement public (la Russie des annes 1990, les pays africains sous ajustement structurel), le rsultat de la dgradation de lenseigne-

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3. Daprs Les chos (10/09/2008), six universits au moins demandaient en 2008 pour certains diplmes jusqu 10 000 de frais pour prestations complmentaires .

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ment public est laccroissement de lingalit daccs des tudiants lenseignement suprieur. Ceux qui le peuvent nancirement fuient soit ltranger soit vers lenseignement priv marchand. On observe en effet le dveloppement foisonnant dtablissements privs coteux dont la rentabilit est assure par le siphonage des ressources publiques (enseignants, quipements, locaux), jusquau stade o le cur , ncessairement non marchand de lES (la formation des enseignants, la recherche fondamentale, les quipements de base), peut lui-mme tre atteint. La Banque mondiale et lOCDE proposent une solution : En procdant simultanment un relvement des droits de scolarit et un largissement des dispositifs de prts aux tudiants, on pourrait contribuer la ralisation des objectifs dquit sans compromettre lefcience. Un plus large accs aux prts aux tudiants, mme sans lment de subvention, pourrait tre particulirement important pour les jeunes issus de milieux dfavoriss [OCDE, note AEF 29/11/2001]. En France, les tablissements universitaires publics qui prennent au srieux le mot dordre de la comptition internationale et recrutent des tudiants (nationaux et trangers) de milieux aiss, souhaitent maintenant pouvoir accder aux ressources extrabudgtaires des droits dinscription pour amliorer leur qualit, accrotre leur prestige et largir leur part de march. Ceux qui bncient dun statut particulier le font (Sciences Po, Dauphine). Dautres, nancirement trangls, introduisent subrepticement des supplments aux droits de scolarit ofciels3, qui ne reprsentent actuellement que moins de 3 % des ressources des universits. Gagne donc du terrain en France diffuse en particulier par Sciences Po et son Centre de sociologie des organisations (CSO) la doctrine de lOCDE qui, dans son rapport 2009 sur la France, recommande d largir lautonomie des universits au-del de ce qui a t ralis en 2007, surtout pour la gestion budgtaire, le recrutement et la rmunration du personnel. De plus, bien quon ait facilit les donations de fondations prives aux universits, de nouvelles mesures seront ncessaires pour favoriser le nancement priv des

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universits, notamment en ayant davantage recours aux droits de scolarit, cette mesure se doublant de prts tudiants remboursables en fonction du revenu ultrieur [OCDE, 2009]. La thse soutenue ici est la suivante : 1. Il faut sopposer ce projet de construction dun march des tudiants o les droits de scolarit fonctionnent comme des prix, et au nancement des tudes par lendettement. Les effets pervers de cette combinaison sont maintenant largement reconnus ltranger 2. Mais il faut dans limmdiat sauver luniversit dune pauprisation qui dboucherait sur lexpansion du march des tablissements privs (beaucoup plus ingalitaire et coteuse pour les tudiants que la hausse des droits de scolarit dans le public). Pour cela on peut envisager un partage des cots entre contribuables et usagers qui respecte les principes du service public, et le proposer comme grain moudre la ngociation en change de lapplication de ces mmes principes (galit de traitement, accessibilit, continuit, transparence, adaptation) lensemble du gouvernement de lenseignement suprieur.

Il faut sopposer au projet partage des cots + endettement i.e. la mise en comptition des tablissements sur le march des clients tudiants.

Largumentaire de lOCDE et des adeptes de sa doctrine est premire vue sduisant : (i) dans la mesure o ce sont les jeunes de milieux aiss qui protent le plus de ce niveau denseignement, son nancement public peut sanalyser comme un transfert pervers des contribuables les moins fortuns vers ceux qui seraient les plus aptes nancer eux-mmes leurs tudes ; (ii) la rentabilit prive des tudes suprieures justie leur nancement par ceux qui en bncient ; (iii) faire payer les plus riches permet aux tablissements daccorder des aides aux tudiants pauvres ou discrimins (handicaps, minorits, etc.) ; (iv) les tablissements, rendus nancirement dpendants de leurs clients tudiants, sont contraints par la concurrence de satisfaire au mieux et au moindre cot leurs demandes.

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Mais : 1. Il ny a deffet pervers du nancement public de lES que lorsque lingalit des revenus est forte et la scalit rgressive. Les rares pays (par exemple la Norvge) qui ont maintenu la gratuit, la qualit et lquit sont ceux dans lesquels une volont politique forte a conserv une faible ingalit des revenus et une scalit trs progressive. Ce nest, hlas, pas le cas de la France, o de surcrot ltat dpense 60 % de plus pour un diplm issu de milieu favoris que pour un tudiant de milieu populaire [Grgoir, 2008]. Ce nest pas lendettement des tudiants pauvres qui peut compenser linquit de la rpartition des revenus et de la scalit. 2. Il est impossible de prvoir la rentabilit nancire des tudes sur les quarante annes de vie active. Les taux de rendement rgulirement publis par la Banque mondiale et lOCDE sont au demeurant des escroqueries intellectuelles4 destines justier lide que linstruction est un investissement individuel rentable qui doit donc tre nanc par ltudiant. 3. Nest pas prouv leffet redistributif au niveau des tablissements. Il ne peut jouer que si ces derniers slectionnent les candidats. Et dans ce cas, les tudiants tant simultanment des clients nanceurs de ltablissement et une matire premire dont la qualit est dterminante pour son prestige, on constate que laide au mrite tend prdominer sur laide aux besoins , favorisant ainsi les tudiants des milieux aiss o la proportion de candidats brillants est plus leve5. Ce sont donc les tudiants de familles revenu moyen ou modeste qui doivent recourir lemprunt prconis par lOCDE, et cest sur cet endettement que repose lquilibre nancier des tablissements.

4. Pour la critique de la mthode de calcul, cf. Vinokur [1987]. 5. Daprs le National Center for Education Statistics (tats-Unis), en 1999-2000, 18 % des tudiants du quartile suprieur des revenus recevaient une aide directe des colleges publics, soit 5 % de plus que 4 ans auparavant (les chiffres dans les colleges privs tant respectivement de 51 % et 10 %), cependant que le pourcentage dtudiants de revenus moyens et bas aids restait constant respectivement 56 % dans le public et 63 % dans le priv. Laide aux tudiants les plus pauvres tait suprieure de 2 % celle des plus aiss en 1995, infrieure de 29 % en 1999 ; celle accorde aux tudiants de familles revenu suprieur $100 000 a augment de 145 %.

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Surtout, lexprience trangre (ici principalement celle des tats-Unis, la plus ancienne et la mieux documente) met en vidence les effets macro sociaux et conomiques dun modle fond sur un raisonnement microconomique : 1. La polarisation de la demande dtudes. On constate, dun ct, laugmentation des abandons prcoces de jeunes de milieux modestes ou discrimins, pour lesquels le risque de lendettement est le plus lev. lautre extrmit, le poids de la dette

6. Cest ainsi que dans les dpenses des tablissements publics denseignement suprieur aux tats-Unis, la part des frais dadministration est passe de 30 % en 1976 50 % en 2001. Corrige de linflation, la dpense dinstruction par lve a augment de 17 % entre 1960 et 2001, celle dadministration de 54 %. 7. Daprs lAmerican Council of Education, la part du financement budgtaire dans les revenus des colleges publics est passe de 48 % en 1980 35 % en 2000. 8. Pour les mnages amricains, entre 1975 et 2005, le cot annuel de la scolarit dans les colleges publics est pass de 10 21 semaines de salaire moyen (de 21 53 semaines dans les colleges privs).

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4. La facult pour les tablissements publics de dcider de leurs droits de scolarit les met en concurrence entre eux et avec les tablissements privs sur le march des tudiants o llasticitprix de la demande est faible. Sur ce march, la concurrence est monopolistique : la comptition porte donc non sur le prix (qui peut lui-mme fonctionner comme indice de qualit) mais sur la qualit, ou plutt limage de qualit, qui cote cher (recrutement de stars sur le march international des enseignants-chercheurs et des prsidents duniversit, offre de services attractifs sur le campus, frais daccrditation, dpenses de prestige, de lobbying, de marketing et de publicit, etc.6). Dans cette comptition les ressources nancires des tablissements ne sont jamais, par dnition, sufsantes. De surcrot, du fait de la comptition entre tablissements, une rduction du nancement public est immdiatement rpercute sur la hausse des frais de scolarit7 rendue possible par lexistence dun march des prts aux tudiants. Le cot pour ces derniers augmente donc rapidement8.

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9. Aux tats-Unis, la charge du remboursement de la dette est de 13,5 % du revenu en moyenne, alors que les institutions financires considrent 8 % comme le plafond soutenable. 10. Aux tats-Unis, un jeune sorti de lcole de droit avec $70 000 de dettes peut gagner $ 145 000 par an dans une grande firme davocats, $26 000 dans la magistrature. 11. tatiques ou commerciaux, garantis et subventionns ou pas, remboursement fixe (mortgage type) ou indexs sur les revenus (income contingent loans). 12. Daprs un rapport de 2007 du Government Accountability Office US, lextension dun systme de prts directs grs par les tablissements coterait ltat le cinquime de ce que les prts bancaires subventionns lui ont cot dans les dix dernires annes ; il permettrait dconomiser $60 milliards dans la prochaine dcennie et daccrotre de 50 % le montant des bourses fdrales. 13. Sallie Mae, principale institution financire prive de prt aux tudiants amricains, figurait rcemment au 2e rang de Fortune 500.

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dj accumule incite poursuivre les tudes dans lespoir de revenus sufsants pour la rembourser9. 2. Laccroissement de lingalit des revenus niveau de diplme gal. Un petit nombre de sortants peut exiger des employeurs les revenus (salaires, stock-options, etc.) trs levs ncessaires pour rembourser aisment la dette ; pour les autres le poids de ce remboursement sur des revenus au mieux stables rend moins probable leur accs (ou leur maintien dans) la classe moyenne 10. 3. Du fait de lination du cot des tudes, le risque collectif quentrane le recours lendettement massif dtudiants dpourvus de garanties collatrales (ex. des USA qui sefforcent actuellement den endiguer les premires consquences macro : le relais de la crise des subprimes). 4. Le cot budgtaire : aucun systme de prts ouvert aux tudiants dpourvus de garanties collatrales ne peut sautonancer, quelles quen soient les modalits11. Le cot pour ltat est particulirement lev lorsque les prts sont distribus par les banques12 pour lesquelles les subventions et garanties publiques peuvent largement sanalyser comme des effets daubaine13. En tout tat de cause, le cot pour les nances publiques nest pas prvisible et il napparat pas dans les comptes publics de lducation. Un problme supplmentaire se pose dans le cas de la France. Un tudiant admis dans un tablissement slectif a de fortes chances de russir ses tudes et donc de pouvoir rembourser sa dette. Ce nest pas le cas lUniversit : elle accueille

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14. Proposition de loi relative la cration du prt tudiant garanti par ltat et remboursement diffr et conditionnel , Assemble nationale, le 21 janvier 2009.

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largement des tudiants indcis et/ou slectionns ngativement par limpossibilit daccder aux lires numerus clausus longues ou courtes. De deux choses lune : ou bien les tudiants qui chouent ou abandonnent se retrouvent avec une dette difcile rembourser, et le risque peut dcourager dentreprendre des tudes suprieures ; ou bien la garantie de ltat en cas de non-remboursement alourdit fortement la dpense publique. Le projet de loi actuellement soumis lAssemble nationale14 semble avoir prvenu ce dernier risque en laissant aux banques (qui ne supporteraient quune fraction trs minoritaire du risque de dfaillance de lemprunteur) la facult daccepter ou de refuser les dossiers de demande. Mais on se retrouverait alors dans la situation actuelle, o les banques naccordent de prts quaux tudiants en n dtudes rentables ou disposant de garanties collatrales. Ce systme serait donc encore plus ingalitaire, ltat ne contribuant au nancement que dune partie de la dette des tudiants socialement les plus favoriss. Le risque est nalement que ce dispositif, boud par les tudiants, ne serve qu lgitimer une rduction des bourses. 5. La fuite des cerveaux, internationale (des pays o la dette est la plus coteuse vers ceux qui peuvent offrir des salaires plus levs) ou in situ (des emplois - en particulier publics insufsamment rmunrs vers ceux qui permettent de rembourser). Dans les deux cas, les pnuries sectorielles qui apparaissent (en particulier dans les services publics) entretiennent le jeu de chaises musicales de la migration internationale. En bout de chane, les universits des petits pays pauvres, qui exportent jusqu 60 % de leurs diplms, sont maintenant pour bon nombre dentre elles exsangues [Vinokur, 2008]. 6. Le renversement de lordre des gnrations, qui jusquici faisait supporter par la gnration adulte la charge de la reproduction des jeunes et de lentretien des vieux. Dans le meilleur des cas, la premire gnration endette qui arrive sur le march du travail subit une triple peine : rembourser le cot de ses tudes, pargner pour celles de ses enfants et nancer les retraites. Leffet conomique dationniste et les consquences sociales

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(impossibilit demprunter pour lacquisition dun logement, retard de la dcohabitation et du mariage, etc.) se faisaient dj sentir avant la crise dans les pays o le nancement par lemprunt est largement utilis. Dans le pire des cas (la dpression conomique), ils devront galement subir la baisse des revenus du travail et une scalit alourdie par les dcits publics. Sajoute donc au report des charges et des risques du capital sur le travail le transfert de la charge de la gnration productive sur la gnration pr-productive. Concluons. Par beau temps, il nest pas prouv que satisfont aux objectifs affichs defficience et dquit les systmes de nancement priv de lES public dans lesquels les frais de scolarit fonctionnent comme des prix sur un march de concurrence imparfaite, et o lquilibre nancier des tablissements repose sur lendettement des tudiants [Vinokur, 2007]. Par gros temps, lorsque le chmage induit un accroissement de la demande dtudes suprieures (ce qui historiquement sest rgulirement avr un facteur important de reprise la sortie des rcessions), un tel systme la freine15. Enn, une fois mis en uvre, ce rgime de nancement et ses consquences sont, via la comptition, irrversibles.

Il est possible de construire un partage des cots entre contribuables et usagers qui respecte et promeuve les principes du service public.

La gratuit nest pas un principe du service public, sauf par ncessit pour les services indivisibles (fonctions rgaliennes) ou imposs (enseignement obligatoire, vaccinations, etc.). Pour les services divisibles politiquement dsigns comme dintrt gnral (transports en commun, muses, piscines, etc.), la rgle est le partage du cot entre le contribuable et lusager. Ce partage se traduit pour ce dernier non par des prix de march mais par des tarifs, selon un barme tabli au niveau politique.
15. Cest ce que semblent avoir compris les pays qui, comme les tats-Unis ou la Chine, viennent de dcider dinjecter massivement des fonds publics dans lenseignement suprieur.

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La gratuit de lES, en France et dans dautres pays, est historiquement contingente. la n de la Seconde Guerre mondiale, les mouvements de capitaux tant troitement limits, stablit le modle de croissance production de masse/consommation de masse dans le cadre national qui suppose un faible ventail des revenus. Lobstacle tant la pnurie aigu de personnel trs quali, les employeurs ont intrt contribuer collectivement via la scalit un fonds commun de nancement de la scolarisation qui, par la gratuit des tudes suprieures, permet dattirer des jeunes qui nont aucun mal trouver des emplois la sortie de lenseignement obligatoire. Cest lpoque o lOCDE proposait la France et lURSS comme modles pour leur planication centralise et leur nancement public de linstruction [OCDE, 1962]. Depuis les annes 1980, les capitaux sont mobiles dans lespace global. Ils peuvent donc mettre les pays en comptition pour les attirer par des avantages scaux, et exploiter en tous lieux un stock de diplms dsormais surabondant lchelle mondiale par rapport leurs besoins immdiats. Ils peuvent ds lors se dsintresser de la reproduction de cette force de travail, dont le nancement repose dsormais principalement sur les revenus du travail, que ce soit via la scalit ou le paiement direct. Le choix de lune ou lautre de ces modalits dpend principalement (i) du degr dingalit des revenus du travail et de son incidence sur les choix politiques, (ii) de lefcacit dune idologie selon laquelle le paiement direct par les tudiants a une vertu pdagogique : celle de les responsabiliser et de leur inculquer la rationalit conomique. Nous sommes actuellement en France un moment o laccroissement de lingalit des revenus (qui pousse la diversication de loffre dES en fonction des pouvoirs dachat et lvasion scale) se heurte lattachement de la population aux services publics, leur image de qualit et de garant de lintrt gnral hrite de la priode daprs-guerre. Rien ninterdit donc de dcider dune nouvelle rpartition du cot de lES entre contribuables et usagers, du moment que sont respects les principes tablis par la jurisprudence du Conseil dtat pour les services publics la franaise : lgalit de traitement, laccessibilit quelle que soit la situation sociale ou gographique, la continuit du service, la transparence et ladaptabilit.

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Quelques pistes de rexion dans cette perspective : Pour respecter lgalit de traitement, le barme des droits doit tre unique sur tout le territoire, gographique mais aussi disciplinaire (pour viter une orientation des tudiants en fonction du cot). Il doit tre vot en mme temps que le budget de lES, dans le cadre dune programmation pluriannuelle (possible dans le cadre de la LOLF) an dassurer la continuit du service et prvenir les effets de substitution entre nancements public et priv. An que, sous rserve de sa qualication acadmique, aucun usager ne voie son accs limit par des obstacles nanciers, les tarifs des droits de scolarit doivent tre tablis en fonction du revenu. Lintrt gnral peut galement justier des exonrations et allocations dtudes (assorties dans la tradition franaise dengagements pluriannuels/obligations de remboursement) pour inciter lorientation vers des mtiers ou des localisations o lon observe des pnuries (exemple des mdecins en milieu rural, des enseignants de certaines matires, etc.16). Mais laccessibilit suppose galement une aide aux tudiants dont le revenu est insufsant pour couvrir leurs frais dentretien. Cette aide est actuellement estime 6 milliards deuros, dont 1,245 milliard dune aide scale (la part du quotient familial au titre des enfants inscrits dans lES) croissante avec le revenu. Daprs un rapport rcent au Premier ministre les aides sociales tudiantes rpondent moins une logique de systme qu larbitraire dun vritable maquis, souvent inextricable Il ne serait pas abusif de parler de millefeuille juridique et rglementaire, dune rare complexit, dune efcacit plutt ingale et surtout dune singulire iniquit, la fois sociale et territoriale [Wauquiez et al., 2006]. Les principes dgalit de traitement et de transparence supposent donc au pralable la remise plat de ces aides. Mais les mmes principes doivent galement sappliquer une scalit particulirement opaque. Au moment o lon fait
16. Dans plusieurs pays cette fonction dincitation passe par le remboursement ltudiant dune partie de sa dette. Mais cette mthode savre plus coteuse pour les finances publiques et moins efficace car a posteriori.

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17. titre dexemple, la rduction dimpt pour investissement productif outremer reprsente daprs le mme rapport 40 % du total de la dpense fiscale 18. Ladministration amricaine envisage de rduire ses niches fiscales pour dgager, dans les dix prochaines annes, 320 milliards de dollars pour financer son programme de couverture mdicale universelle (New York Times, 20 mars 2009).

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semblant de dcouvrir lampleur des paradis scaux, cest lensemble de la scalit qui est dvoiler. Prenons lexemple de la dpense scale, i.e. des exonrations et crdits dimpt qui sont des fonds publics dont laffectation est laisse aux agents privs. Daprs le rapport lAssemble de la mission dinformation sur les niches scales (juin 2008) leur nombre 486 aujourdhui augmente en moyenne de 14 chaque anne. Leur cot est pass de 50 milliards deuros en 2003 73 milliards en 2008 ( noter que le budget de lES et de la recherche est de moins du tiers de ce montant), soit respectivement de 3 % 3,8 % du PIB et de 20 27 % des recettes scales nettes. 52 % du manque gagner scal relve des niches au titre de limpt sur le revenu. Tout comme la demi-part au titre des enfants majeurs poursuivant leurs tudes, elles ne bncient, et plus que proportionnellement au revenu, qu la fraction de la population qui paie cet impt. Par leffet des rductions et crdits dimpts dont lutilisation est croissante avec le niveau de revenu, on constate une vritable dgressivit de limpt : plus un trs gros contribuable a des revenus levs, moins il paie dimpt en proportion . Ces dpenses scales sont parfois justies par des considrations de redistribution ou dincitation. Mais en France, elles ne font lobjet ni dvaluation ex ante du cot, ni dvaluation ex post des effets17, ni de limitation dans le temps. Ce nest quavec la Loi de programmation des nances publiques 2009-2012 que le gouvernement sengage [...] passer au crible de lvaluation lintgralit des niches scales et sociales dici la n de la mandature . Il nest pas exclu que ce travail sil est men bien permette de dgager de nouvelles ressources publiques pour lES et les autres services publics18. Le principe de transparence implique galement que, lors de llaboration du budget de la mission Enseignement suprieur-Recherche, lensemble des dpenses scales ce titre (crdit impt-recherche, dscalisation des dons et fondations,

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LUNIVERSIT EN CRISE. .MORT OU RSURRECTION ?? LUNIVERSIT EN CRISE MORT OU RSURRECTION

Un tel systme pourrait avoir le mrite non seulement de sauver dans limmdiat le service public dES de sa dgradation annonce, mais aussi dtre rversible et de satisfaire le principe dadaptabilit dans une priode particulirement incertaine dans les court et long termes. Rien nempcherait galement de passer au mme crible des principes du service public franais labsurdit historiquement hrite de lorientation et de la gestion des ux dans lenseignement suprieur.

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exonrations diverses au titre des dpenses de formation, etc.) soit inclus dans les dbats. Laffectation des droits de scolarit doit galement respecter les principes dgalit de traitement et de transparence, donc videmment ne pas tre laisse la libre disposition des tablissements o les tudiants sont inscrits. Les sommes ainsi runies pourraient tre mutualises dans un fonds, la gestion duquel participeraient les reprsentants tudiants. Ce fonds pourrait galement recevoir lensemble des aides publiques aux tudiants. Il pourrait tablir des normes de partage et de prquation de ses ressources entre, dune part, le nancement de la production du service denseignement par les tablissements, de lautre, lamlioration des conditions de vie tudiante (logement, bourses et allocations, mobilit, etc.). noter que la Commission europenne justie aussi le principe du partage des cots par la ncessit selon le principe qui paye dcide de dvelopper une dmocratie participative dans laquelle tous les stakeholders (parties prenantes) de lenseignement auraient part aux dcisions. Par leurs reprsentants dans la ngociation du partage des cots et dans la gestion des fonds mutualiss, les tudiants pourraient peut-tre, prenant cette doctrine au mot, gagner la voix au chapitre qui leur est refuse en tant que clients convis seulement exercer leurs aptitudes au calcul conomique individuel dans le choix de leur avenir.

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LA QUERELLE DES DROITS DINSCRIPTION. QUEL FINANCEMENT

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