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Pascal Lamy
La République des Idées, 2004
M. Ducros (MAP)
Introduction : Le monde a pris une place importante dans la vie quotidienne de chacun,
principalement à cause de trois phénomènes.
- Les évènements de la fin du XXème siècle sont d’une telle ampleur qu’ils nous concernent
tous. La chute du mur de Berlin, l’effondrement du bloc soviétique et de nouvelles instabilités
politiques obligent à une prise en charge collective des questions globales.
Les Etats sont démunis face à un grand nombre d’aspects de la mondialisation, car ils ne
peuvent pas régler seuls ce qui se passe à l’échelle mondiale. Les démocraties nationales n’ont
pas les moyens de maîtriser les mutations globales. Il faudrait donc des instances
internationales légitimes pour résoudre les problèmes mondiaux, mais la légitimité reste au
niveau des Etats et il est difficile de fonder une légitimité internationale. De plus les
institutions internationales existantes sont soupçonnées d’illégitimité.
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-L’efficacité est nécessaire et oblige le pouvoir à être responsable de ses actes.
-Il faut aussi créer un espace public de confrontation entre les partis.
Ces trois éléments donnent aux citoyens l’impression d’être maîtres collectivement de leur
destin et créent un sentiment de démocratie.
Thèse soutenue : La gouvernance internationale qui existe aujourd’hui souffre d’un manque
de légitimité et de démocratie. Les problèmes à échelle mondiale nécessitent donc
l’établissement d’une nouvelle gouvernance, que l’auteur appelle démocratie alternationale
( pour la distinguer de la gouvernance internationale qui existe déjà mais est insuffisante selon
lui.)
Définition : « La démocratie alternationale ne se fonde pas sur un peuple historiquement
constitué, mais sur une communauté élargie de peuples qui prennent chaque jour davantage
conscience de leur destin commun.» p. 59
La mondialisation a fait apparaître une nouvelle sphère d’intérêts communs et les domaines
réservés des gouvernements nationaux diminuent. Un exemple illustrant bien ce phénomène
est la mise en commun dans l’Union européenne des compétences judiciaires, qui avant ne
dépendaient que de l’Etat.
La globalisation des enjeux rend donc nécessaire l’organisation d’un pouvoir politique
mondial mais de nombreuses oppositions rendent cette organisation difficile. Les
souverainistes ont peur de la perte d’autonomie des états et ces derniers ne veulent pas perdre
leurs prérogatives.
Pour l’auteur la prise en charge transnationale des problèmes dépassant les frontières est
nécessaire mais elle n’a pas encore de traduction politique claire, sauf peut-être au travers de
Kofi Annan, ancien secrétaire général des Nations-Unies.
D’autre part le vocabulaire de l’Etat-nation n’est pas suffisant pour dire le monde
d’aujourd’hui, ce qui illustre bien les carences d’une conception internationale des problèmes.
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A) Les failles de la gouvernance inter-nationale
La réunion des souverainetés nationales au sein du concert des Nations ne donne pas une
politique coordonnée et il manque une vision d’ensemble.
Il existe un grand nombre de déclarations internationales mais peu d’actions les suivent. Il
n’y a pas forcément une politique concrète qui met en œuvre ces déclarations ; cependant la
Gouvernance déclamatoire fait avancer la conception du monde et les grands textes comme la
Déclaration des droits de l’Homme de 1948 ont une utilité puisqu’ils affirment des droits et
devoirs.
Il existe des éléments de gouvernance internationale mais ils n’ont pas d’attributs de
démocratie et manquent à la fois de légitimité et d’efficacité.
L’ONU a une légitimité grâce à son Assemblée générale qui regroupe presque tous les pays
du monde mais manque d’efficacité puisque ses résolutions sont soit ignorées soit bafouées.
Les Agences des Nations-Unies ( UNICEF, HCR) ont une légitimité et un rôle visibles mais
manquent souvent de moyens.
L’OMC est efficace dans son rôle de juge suprême du commerce international avec l’organe
de règlement des différends mais sa légitimité est contestée par une partie de l’opinion
publique qui pose la question de savoir au nom de qui et de quoi l’ORD édicte ses règles.
Le FMI et la Banque mondiale sont efficaces car leurs politiques sont mises en œuvre. Ils
manquent toutefois de légitimité car les pays les plus riches pèsent beaucoup plus dans la
prise de décision que les pays pauvres.
B) La démocratie impossible ?
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Chapitre II Le laboratoire européen
Les nouveaux principes de gouvernance d’inspiration fédérale sont acquis en UE. Ils ont
permis le passage d’un système international à un système communautaire. La méthode
communautaire se caractérise par des éléments tels que la primauté du Droit européen, la
subsidiarité, le principe de majorité et le monopôle de l’initiative confié à la Commission
européenne.
-La supranationalité est garantie par la Cour de justice des communautés européennes.
-Le principe de subsidiarité entraîne la répartition des compétences entre l’Union et les Etats
au niveau le plus adapté.
-Le principe de majorité revisité s’est imposé au Conseil des ministres des états membres et
au Parlement européen.
-Le monopôle de l’initiative conféré à la Commission lui donne l’exclusivité de l’initiative
des politiques. Elle est indépendante des Etats qui lui font confiance en lui donnant cette
capacité. Cette technique a permis de construire l’UE progressivement. Ainsi ce sont établis le
marché intérieur, l’Euro, et la politique commerciale extérieure européenne.
La Commission européenne rassemble la confiance des Etats membres et garantit ainsi le
projet européen et sa dynamique. Elle construit l’intérêt général européen.
Pourtant de nombreux efforts sont faits pour la publicité de l’UE. La Commission fait des
conférences de presse, publie des brochures et crée des sites Internet afin de se faire connaître.
Ces relais d’informations sont nécessaires à la transparence des instances européennes,
cependant le problème persiste et l’espace européen manque toujours de visibilité et de
lisibilité pour les citoyens.
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C) Les fausses pistes
Il y a bien une difficulté à construire l’UE aujourd’hui mais ce ne sont pas forcément les
bons constats qui sont faits ni les bonnes raisons qui sont énoncées, il y a certaines « fausses
pistes.»
•L’idée reçue d’un déficit démocratique est fausse. Le système institutionnel européen offre
des gages d’indépendance, de contrôle et de séparation des pouvoirs qui garantissent la
démocratie.
Les eurosceptiques, dubitatifs quant à l’UE, et les fédéralistes, qui souhaitent une intégration
plus poussée, s’opposent sur la question des institutions mais les bases pour permettre la
démocratie sont construites.
•Une autre fausse piste consiste à nier le problème du sentiment que l’UE est lointaine,
alors qu’il y a bien une distance entre l’UE et les citoyens européens.
Il s’agit pour certains d’un éloignement structurel provoqué par le pouvoir supranational de
l’UE. Il faut dans ce cas rapprocher les institutions européennes des citoyens.
•La troisième fausse piste serait de penser qu’il n’existe pas de peuple européen et donc pas
non plus de construction européenne démocratique possible.
Au contraire l’UE invente des façons de conjuguer la diversité des peuples. L’idée que hors
des Etats-nation il n’existe pas de démocratie est réductrice.
•La quatrième fausse piste est de penser que le désir d’UE n’existe pas et que la
construction européenne se fait contre les opinions publiques.
Il existe en fait des problèmes et des goûts communs en Europe qui peuvent constituer la base
du sentiment d’appartenance à l’UE.
La montée des extrêmes, le souverainisme, le repli national et la xénophobie marquent les
démocraties européennes depuis les années quatre-vingt dix. Il y a aussi une convergence
structurelle constituée par le vieillissement de la population et la baisse du taux de fécondité.
Ceci aboutit aux mêmes inquiétudes et aux mêmes projets de réformes sur les questions de
retraite et de protection sociale.
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L’objectif de l’UE doit être de superposer l’identité européenne à l’identité nationale. Les
citoyens de l’UE ont une double identité et 47% des européens se disent nationaux et
européens.
L’identité européenne se construit grâce à des éléments variés tels que les échanges scolaires
et universitaires, l’Euro, les débats européens, une Histoire commune faite des entrées de
nouveaux Etats. L’UE est plus une réunification qu’un élargissement de l’Europe.
Le regard des pays qui n’appartiennent pas à l’Europe permet aussi de construire son
identité. De l’extérieur elle est perçue comme unie puisqu’elle fait des choix marqués. Elle est
sensible à des questions telles que le développement durable, la meilleure maîtrise de la
mondialisation et la priorité donnée à la paix.
•La première des bonnes explications du désamour entre l’UE et les Européens est le
manque de résultats. L’UE a privilégié les procédures par rapport aux résultats mais le citoyen
européen veut des actions concrètes. C’est la mesure des réalisations de l’UE qui rend l’UE
légitime. Il faut une politique commune pour répondre aux problèmes communs concrets.
-Il y a trois conditions que l’UE doit remplir pour être efficace. L’UE doit d’abord être le
moyen de résoudre des problèmes présents, qui ne puissent être résolus seulement par les
autorités nationales et qui soient communs aux états membres.
-Mais il existe aujourd’hui un décalage entre les réalisations de l’UE et les attentes des
européens. Par exemple les citoyens veulent à 64% une politique extérieure commune mais
les gouvernements refusent de perdre leur souveraineté dans ce domaine.
•Le deuxième manque qui explique la méfiance des citoyens envers l’UE est l’absence de
projet. En effet à ses débuts l’UE s’est construite grâce à ses projets.
S’il existe en fait des idées à long terme, elles ne sont pas assez débattues ni assez visibles
pour l’opinion publique. Ainsi l’Euro a été admis grâce à de nombreux débats.
-L’UE souffre d’un manque de ritualisation des enjeux politiques tel qu’il se pratique dans
les Etats membres entre les différents partis et courants politiques. Une des explications est le
fait qu’il n’existe pas de grande force politique à échelle européenne. Les partis européens ne
sont que des relais lointains des partis nationaux et ne constituent pas des forces
transeuropéennes autonomes.
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De plus les étiquettes politiques sont différentes selon les pays et difficilement adaptables. Les
Européens ne partagent pas non plus les mêmes types de structuration du débat et de
représentation des enjeux politiques.
E) Leçons d’Europe
La construction européenne est la preuve qu’une gouvernance qui dépasse les Etats-nation
est possible puisqu’elle a mis en place des éléments de gouvernement transnational. L’idéal de
l’UE est démocratique et des progrès doivent être faits pour donner encore plus de poids à
cette organisation.
Il est urgent pour l’UE de fournir des résultats tangibles, mesurables et concrets. Il est aussi
nécessaire de mettre en scène des enjeux politiques accessibles à tous. Ces deux nécessités
s’appliquent aussi à la gouvernance mondiale.
A) Des valeurs
La projection dans un avenir commun et des valeurs partagées forgent les liens entre les
Nations. Les seules valeurs mondialement partagées sont les droits de l’Homme, mais ils ne
permettent pas un consensus total puisqu’ils reçoivent des interprétations différentes.
La question est de savoir si la diversité peut être transcendée pour permettre à la
« communauté des nations » de devenir une communauté alternationale.
Un débat sur un projet commun est nécessaire pour définir les biens communs de
l’humanité et pour donner un sens et un avenir aux politiques internationales. Il faut engager
un débat sur les préférences collectives et définir l’intérêt général mondial, de même qu’un
intérêt général européen a été défini.
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Il existe des questions communes au niveau international, comme celles de
l’environnement ou des migrations de populations sur lesquelles les Etats doivent debattre et
s’accorder.
Pour harmoniser la volonté des citoyens de tous les pays il faut traduire les préférences
communes dans des normes, en commençant par le moins ambitieux pour pouvoir évoluer. En
élevant progressivement le seuil d’attente des citoyens on peut atteindre la coexistence
pacifiée des préférences collectives.
Lors des conflits entre différents intérêts nationaux, un arbitrage politique doit se mettre en
place. Par exemple la question de l’accès des pays en voie de développement aux
médicaments protégés par des brevets a fait l’objet de débats. Les Etats membres de l’OMC
ont adopté en 2003, sous la pression des pays en voie de développement et de l’UE, une
interprétation plus souple que celle de 1994 des accords sur la propriété intellectuelle. En cas
de grandes pandémies les pays en voie de développement qui ne fabriquent pas de
médicaments peuvent contourner les brevets pharmaceutiques et importer des médicaments
génériques.
Il est donc possible de trouver des décisions collectives si la volonté de faire émerger ces
choix est présente.
Une gouvernance mondiale a pour but de suppléer aux défaillances des marchés et des
Etats et de protéger la population mondiale.
Un débat permettrait de déterminer les biens collectifs mondiaux que les peuples veulent
préserver et qui constitueraient le socle de la gouvernance mondiale. Le bien collectif mondial
ne peut être qu’un élément pour lequel il n’y a pas de rivalité et qui n’exclut pas des
consommateurs potentiels.
Il existe de nombreux biens collectifs mondiaux : la protection de la couche d’ozone, la
réduction de la pollution de l’air, l’accès à l’eau ou encore la lutte contre la propagation des
maladies infectieuses.
B) Des lieux
Les constructions régionales qui rassemblent plusieurs Etats-nation constituent aussi une
première approche de la démocratie alternationale. L’expérience la plus achevée est l’Union
européenne, et après elle le Mercosur.
Composée du Brésil, de l’Argentine, du Paraguay et de l’Uruguay, cette organisation a pour
but de faire émerger des convergences économiques et politiques de ces régions.
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Ces constructions régionales se donnent des objectifs qui dépassent leurs frontières et sont
en ce sens des réponses aux transformations dues à la mondialisation. De plus les
regroupements régionaux permettent à leurs membres d’avoir plus de poids sur la scène
internationale.
Grâce aux ententes régionales des positions communes se dégagent et la pratique du
compromis se généralise.
Ainsi dès les années 1970 l’UE prend en charge la protection de l’environnement,
puisqu’elle est confrontée à des questions environnementales d’échelle mondiale. L’UE
élabore un Droit de l’environnement, alors que cette question n’est pas centrale pour les
gouvernements des Etats membres.
Il faut créer une organisation visible aux citoyens pour rendre la gouvernance mondiale
plus concrète et cohérente. Des lieux doivent être identifiés pour procéder aux arbitrages
nécessaires des questions internationales et donner ainsi plus de cohérence aux décisions.
Le système international manque aussi d’institutions dans certains domaines pour assurer le
lien entre les Etats et les organisations internationales. Il faudrait aujourd’hui une organisation
mondiale de l’environnement et une Agence internationale des migrations. Ainsi J. Delors a
proposé la création d’un conseil de sécurité économique, qui pourrait prendre en charge le
développement durable.
C) Des acteurs
Une communauté internationale ne peut émerger que s’il existe un espace commun de
représentation et de débat.
Les volontés politiques doivent faire l’objet d’une appropriation collective grâce à ces
débats mais les grandes rencontres internationales ne permettent pas de prendre des décisions
globales. En effet les contre-pouvoirs tels que les parlements et les représentants de la société
civile n’y sont pas présents.
Comme pour l’UE, la vie internationale manque d’une mise en scène de la confrontation et
des choix collectifs. Elle manque aussi de figures symboliques qui pourraient porter un intérêt
général global et donc en partie abstrait.
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-Huitième jalon : des résultats
Les questions qui se posent à échelle mondiale prennent du temps à être traitées et à être
évaluées. Par exemple il a fallut attendre dix ans pour voir les premières améliorations des
actions menées pour protéger la couche d’Ozone.
Pour rendre visibles les résultats des mesures engagées il faut mettre en avant les résultats
intermédiaires issus des actions menées et non attendre le résultat final, trop long à obtenir vu
le poids des questions à résoudre.
La méthode déjà employée par l’ONU dans ce domaine consiste à définir des objectifs sur
des intérêts communs, à établir un calendrier, et aussi d’établir un système d’incitations et de
sanctions.
Le principe de représentativité selon lequel chaque Etat a une voix n’est pas sans défaut
mais reste le plus satisfaisant. La volonté d’une représentation mieux pondérée des acteurs
donne jour à des évolutions. Par exemple l’intégration de l’Inde et du Brésil au Conseil de
sécurité de l’ONU est en discussion.
La majorité peut être dégagée grâce à des modalités de vote qui allient les aspects
démographiques et géographiques à l’égalité arithmétique.
La méfiance guide pour l’instant les Etats dans les relations internationales, même si le
Droit international a pacifié les relations entre Etats. La confiance est nécessaire pour
permettre les initiatives, les compromis et les solutions.
Aujourd’hui certains acteurs peuvent déjà être investis de confiance et jouer le rôle de
médiateurs.
Créer l’équivalent de la Commission européenne au niveau mondial paraît difficile mais
certaines organisations internationales ont déjà une réelle capacité d’initiative. Des personnes
comme le secrétaire général de l’ONU, le directeur général du FMI ou le président de la
Banque mondiale ont du pouvoir sur les institutions qu’ils dirigent et peuvent établir des
décisions et des compromis.
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Il y a trois conditions à la légitimité des règles à former et à appliquer.
- Les mécanismes d’adoption des règles doivent être démocratiques.
- De plus les règles doivent être assumées au niveau national.
- Enfin ces règles ne doivent porter que sur des domaines dans lesquels l’Organisation
internationale concernée est compétente.
E) Des principes
La démocratie s’exerce à condition que l’information soit diffusée, que l’action soit
transparente et que les contre-pouvoirs aient la possibilité de jouer leur rôle.
La transparence et la prise en compte des opinions des contre-pouvoirs doivent être
associées pour plus de légitimité de la gouvernance. Des instances de contrôle exprimant leur
avis sont donc nécessaires.
La solidarité au niveau national se caractérise par exemple par l’impôt progressif sur le
revenu et le patrimoine et par une législation sociale.
De même une redistribution doit être effectuée à échelle mondiale. Une solidarité financière
permet de lutter contre la maladie et la pauvreté. On voit d’ailleurs émerger une réflexion sur
la question d’une taxation mondiale. Ainsi la taxe Tobin propose de taxer les mouvements de
capitaux. Cependant une limite à cette proposition vient du fait qu’une faible taxation n’aura
pas d’effet sur les mouvements de capitaux spéculatifs tant que les gains qu’ils rapportent
seront élevés.
Il vaudrait donc mieux une taxation sur les revenus du capital sous forme de prélèvement
forfaitaire plutôt que sur les mouvements du capital.
Mais il faut tout d’abord éliminer les dispositifs qui minent de l’intérieur la solidarité, tels
que les paradis fiscaux.
Conclusion :
La Démocratie est la plus précieuse des œuvres humaines. Elle permet de faire reculer la
pauvreté, de limiter les conflits armés et de lutter contre l’injustice. Le système de l’ONU
représente une base qu’il faut investir pour plus de rayonnement mondial.
Une gouvernance alternationale encadrée afin de préserver la démocratie permettrait de
résoudre les problèmes qui se posent à échelle mondiale mais de nombreux progrès sont à
réaliser.
Les pays riches ont un rôle spécial à jouer dans la recherche de solutions globales aux maux
contemporains :
« Aux pays développés, qui ont beaucoup reçu dans le passé et qui ont accumulé atouts
financiers, technologiques et humains, reviendra la responsabilité de favoriser réellement le
développement des autres.» (p. 85)
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