Droit administratif

Le droit administratif est tout d’abord matière principale du droit public interne, qui a pour
objet essentiel l’organisation et le fonctionnement des administrations, L’administration et
donc soumise à un droit qui régit son organisation et son activité et, par la même, ses rapports
avec les administrés qui sont sa raison d’être.

C’est ainsi que l’administration, en raison de la mission d’intérêt général dont elle est investie,
dispose des prérogatives particulières qui la placent en position de supériorité par rapports aux
administrés. Mais il ne faut croire que l’administration n’a que des privilèges, elle est aussi
soumise à des obligations, à des procédures et au droit à la légalité.

On peut dire que le droit administratif est un ensemble des règles juridiques différentes de
celles du droit privé qui régissent les relations de l’administration centrale ou locale avec les
citoyens et des diverses administrations entre elles et qui s’appliquent à l’organisation, aux
moyens d’action ainsi qu’aux contrôles qui pèse sur l’administration.

Le droit administratif est ainsi entendu comme le droit de l’administration , c'est-à-dire l’Etat ,
les collectivités territoriales et les autres personnes publiques , cette définition qui se base sur
le critère organique a été critiquée pour la simple raison que le doit administratif ne s’applique
pas uniquement à l’administration , ce critère organique a été remis en cause car d’un côté les
personnes publiques ont la volonté d’agir comme des personnes privées selon les règles du
droit privé .

Toute l’activité administrative n’est pas soumise au droit administratif, l’administration est
donc parfois soumise au droit privé comme les particuliers. L’exemple caractéristique est
celui de services publics industriel et commerciaux, comme : les services publics de
distribution de le l’eau et de l’électricité ou les services publics de transport urbain, D’un
autre côté des personnes privés ont agi pour le compte de personnes publiques, voir même ont
agi comme des personnes publiques. L’administration les charges des taches qui sont
essentiellement des tâches administratives. Le droit administratif ne s’applique pas
uniquement à l’administration. L’équation : droit administratif, droit de l’administration n’est
plus de mise.

Tous les auteurs se retrouvent pour admettre que l’expression administration est utilisée dans
deux sens :
Un sens organique, à ce titre l’administration est présenté comme un groupe d’hommes en vue
de réaliser une certaine oeuvre1, c'est-à-dire l’ensemble du personnel, des agents, des organes
qui exercent une activité. A côté de ce sens organique, il existe un sens matériel ou
fonctionnel : il s’analyse en une mission donc une activité, celle d’administrer. La racine du
mot latin administre, signifie servir, cela veut dire que l’administration devrait être appelée
d’abord à servir des objectifs qui lui sont extérieurs et supérieurs. L’administration est «
servante » des intérêts publics définis par le pouvoir politique.2

Le terme administration est utilisé aussi bien, pour les affaires privées, que pour les affaires
publiques entre elles.

Au Maroc l’article 89 de la constitution énonce que « le gouvernement exerce le pouvoir

exécutif, sous l’autorité du chef du gouvernement, le gouvernement met en oeuvre son
programme gouvernemental, assure l’exécution des lois, dispose de l’administration et
supervise les entreprises et les établissements publics et en assure la tutelle ». Et selon l’article
90 le chef du gouvernement exerce le pouvoir réglementaire.

L’administration publique gère des activités d’intérêt général, il s’agit des services publics par
les quels l’administration accordent aux administrés des prestations pour la satisfaction des
besoins d’intérêt général.

Ce dernier se présente bien comme le dénominateur commun de tous les services publics.

L’activité de service public est d’intérêt général, la primauté de la satisfaction de l’intérêt

général devient la raison d’être même de la création et de l’organisation de ces activités.

L’administration publique se distingue aussi de l’administration privée par les moyens dont
elle dispose.

Il s’agit des prérogatives de puissance publique qui sont des privilèges qu’on ne peut pas
retrouver dans les rapports entre particuliers par exemple , le pouvoir d’éditer des actes
administratifs unilatéraux qui obligent les particuliers et qui sont exécutoires par ils mêmes.

L’administration peut même exécuter par la force ses propres décisions chose qui n’existe pas
dans les rapports entre les particuliers. L’organisme privé, placé sous l’empire du droit privé
ne dispose pas de telles prérogatives exorbitantes du droit commun et ne peut prendre des
mesures obligeant les particuliers. L’administration publique peut utiliser d’autres
prérogatives comme l’expropriation pour cause d’utilité publique, la réquisition.., etc.
Elle dispose aussi des prérogatives en matière des contrats administratifs qui permettent à
l’administration d’être dans une position prédominante comme par exemple : le pouvoir de
direction et de contrôle, le pouvoir de sanction, le pouvoir de modification et le pouvoir de
résiliation unilatéral. Ces prérogatives appartiennent à l’administration même lors- qu’elles ne
sont pas expressément prévues par le contrat.

L’Etat exerce trois types d’activités : législative, juridictionnelle, et gouvernementale, les trois
types d’activités sont des activités publiques et les trois sont aussi gérées par des organes
publics.

L’activité législative s’exerce par le parlement, l’activité juridictionnelle s’exerce par les
juridictions et l’activité gouvernementale s’exerce par l’administration en général.

L’activité de l’administration se distingue des autres activités publiques.

Il nous faut connaitre les autorités et les procédés techniques qui donne naissance aux diverses
règles constituant le droit administratif. On doit dire qu'elles constituent un ensemble
hiérarchisé. En partant de la plus élevée, on peut les désigner comme la constitution, la loi, les
règlements ou les textes règlementaires et la jurisprudence.

Chapitre 1 Présentation générale de l’organisation administrative.

En matière d’organisation administrative dans les Etats unitaires comme le Maroc, on trouve
deux principes opposés : la centralisation ou la décentralisation.

Section 1 La centralisation.

La centralisation est un mode d’organisation administrative qui se caractérise par la négation

de l’autorité locale, l’Etat est la seule entité juridique dans un pays centralisé il n’existe
qu’une seule personne morale de droit public c’est l’Etat.

La centralisation peut se présenter sous deux aspects : la concentration ou la déconcentration.

§ I La concentration

La concentration administrative peut être définie comme le système d’organisation de l’Etat

ou tous les pouvoirs administratifs sont rassemblés entre les mains des agents de l’Etat, qui
gèrent non seulement les intérêts généraux de la nation, mais aussi les affaires locales. Toutes
les décisions soit au niveau national ou local sont prises par le pouvoir central (qui peut être
des ministres) et exécutées par des agents qui ne sont que des représentants des autorités
centrales.

§ II La déconcentration.

A l’inverse, dans le cadre de la déconcentration certaines compétences sont attribuées à des

agents locaux de l’Etat. La déconcentration n’est donc qu’une modalité de la centralisation,
puisque les autorités locales de l’Etat restent soumises au pouvoir hiérarchique des autorités
centrales auxquelles elles doivent rendre compte.

La déconcentration peut être considérée comme un moyen de transfert d’importants pouvoirs

de décisions à des agents locaux de l’Etat répartis sur l’ensemble du territoire national et liés
au pouvoir central (appelé autorités déconcentrée).

Section 2 La décentralisation.

C’est un mode d’administration qui repose sur le transfert d’attributions de l’Etat vers des
institutions publiques disposant d’une autonomie juridique et financière sous le contrôle de
l’Etat.

Il existe deux formes de décentralisation.

§ I Les formes de la décentralisation.

Il est usuel de distinguer deux formes de la décentralisation : celle qui intéresse les
collectivités territoriales et celle qui s’applique aux établissements publics :

A. La décentralisation territoriale.

La décentralisation territoriale est une technique d’administration qui permet à des

collectivités locales de gérer leurs propres affaires et qui sont instituées spécialement à cet
effet.Enfin, on peut dire que la décentralisation territoriale repose sur deux éléments très
importants :

D’abord sur les collectivités territoriales telles les régions, les préfectures, les provinces et les
communs et sur des organes propres élus par les membres de la collectivité elle-même.

B. La décentralisation technique.
La décentralisation technique (ou par services ou spéciale ou encore fonctionnelle) ne repose
pas sur une sphère géographique limitée comme la décentralisation territoriale mais elle
repose sur un service public déterminé, les pouvoir publics estime qu’il est utile ou nécessaire
de placer certains services dans une situation d’autonomie de gestion , c’est pour
individualiser la gestion de certaines activités d’intérêt général qui sont confiées à des
organismes dotés de la personnalité morale comme les établissements publics .

C. Les établissements publics.

L’établissement public qui n’a pas nécessairement une assise géographique déterminée, gère
une mission d’intérêt général, dans un domaine détermine sous un contrôle de l’administration
de rattachement.

L’établissement entant que personne morale, possède ses propres organes de gestion que lui
confère l’autonomie administrative et il dispose aussi de l’autonomie financière, Ce là veut
dire que les établissements publics disposent généralement d’un conseil d’administration,
d’un directeur et parfois d’un comité de direction.

En effet, la distinction entre les établissements publics industriels et commerciaux et les

établissements publics administratifs (EPIC/EPA) a des conséquences importantes du point de
vue du régime applicable. Ils ne sont pas soumis aux mêmes règles du droit.

Caractères du droit administratif.

Le droit administratif présente une variété de caractères découlant, essentiellement, des

conditions de sa genèse, des facteurs ayant contribué au développement de ses règles et des
rapports qu’il ourdit avec les autres branches du droit.

Un des caractères les plus saillants du droit administratif réside dans le fait que la production
de ses règles vise à doter l’administration des moyens nécessaires à la satisfaction de l’intérêt
général sans, pour autant, porter atteinte aux libertés et aux droits garantis aux usagers, qu’ils
soient des personnes physiques ou des personnes morales.

En d’autres termes, le droit administratif vise à instaurer et à protéger l’harmonie et la

coexistence entre d’un côté la poursuite de l’intérêt général, et de l’autre la préservation des
intérêts privés des destinataires des prestations administratives.
Outre le caractère se ramenant à la préservation de la coexistence entre les intérêts individuels
et l’intérêt de la société en entier, le droit administratif en présente d’autres, dans la mesure où
il est un droit dynamique, évolutif et relativement récent.

Le droit administratif se caractérise par une évolutivité de plus en plus renouvelable, se

matérialisant dans l’accroissement du champ d’application des règles constitutives de ce droit

- La distinction entre la déconcentration et la décentralisation d'après le rapport entre le

Centre et la Périphérie.

Les termes décentralisation et déconcentration peuvent prêter à confusion chez les lecteurs ;
La première est présentée tel un transfert de compétences d’un organe central de l’Etat aux
collectivités territoriales ; tandis que la deuxième est le transfert d’un pouvoir de
l’Administration centrale vers des services territoriaux déconcentrés, dits également
extérieurs. En fait, La déconcentration est une condition sine qua none à la décentralisation

- Organes administratifs : à l'échelle centrale / à l'échelle locale;

L’objectif de la charte de la déconcentration administrative est de clarifier le rôle de chacune

des Administrations : centrale et territoriale ; La première doit s’acquitter de la conception, la
programmation, l'orientation, et l'évaluation de la performance des services déconcentrés,
ainsi que la préparation des textes législatifs et réglementaires; Et la deuxième devrait veiller
à la réalisation des politiques publiques sur le plan opérationnel, suivre leur exécution et
fournir l’appui technique nécessaire aux collectivités territoriales, et notamment la région, le
niveau culminant de prise de décisions territoriales (principe de subsidiarité). C’est en
rapprochant les citoyens des lieux de responsabilité publique, que la région peut gérer un
supplément de démocratie par le développement d’une culture de proximité, d’écoute et de
négociation.

La Cour des comptes

Est une juridiction financière marocaine prévue par l'article 147 de la Constitution et chargée
principalement de contrôler la régularité des comptes publics de l'État, des entreprises
publiques, des communes ainsi que des partis politiques marocains.

Contrôle du patrimoine des élus

Depuis février 2010 les ministres, chef de cabinets de ministres, parlementaires et magistrats
des tribunaux doivent obligatoirement déclarer leur patrimoine par écrit à la Cour des comptes
au début et à la fin de leur mandat.

Rôle de vérification du contrôle de gestion :

Les Cours régionales des comptes (CRC) contrôlent la qualité de la gestion des services
publics locaux ou décentralisés, des concessions et gestion déléguée de service public local, et
des entreprises dans lesquelles les collectivités locales, leurs groupements, les établissements
publics locaux possèdent une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant
de décision.

Contrôle de l’emploi des fonds publics : Les CRC contrôlent l’emploi des fonds publics reçus
par les associations ou tout autre organisme bénéficiant d’apports au capital de la part d’une
collectivité locale ou de tout organisme soumis au contrôle de la CRC. 

Rôle de vérification des comptes :

La Cour Régionale des Comptes vérifie, instruit et juge, dans la limite de son ressort, les
comptes des collectivités locales et de leurs groupements ainsi que ceux des établissements
publics placés sous leur tutelle.

Les collectivités locales et leurs groupements produisent annuellement à la CRC concernée,

leurs comptes et trimestriellement les pièces justificatives des recettes et dépenses.

Les comptables des autres organismes soumis au contrôle de la CRC doivent produire
annuellement une situation comptable retraçant les opérations de recettes, de dépenses et de
trésorerie tandis que les pièces justificatives peuvent être consultées sur place.

La procédure d’instruction est similaire à celle suivie par la Cour des Comptes. Le Conseiller
rapporteur, après avoir accompli ses investigations, établit deux rapports.

Le premier présente les résultats de l’instruction du compte et relève s’il y a lieu des
observations sur des faits de nature à mettre en jeu la responsabilité, notamment de
l’ordonnateur, du contrôleur ou du comptable dans les matières juridictionnelles de la Cour
Régionale.

Le deuxième reprend les observations sur la gestion de la collectivité locale, du groupement,

de l’entreprise ou l’établissement public concerné et qui ont trait à la compétence de la Cour
Régionale en matière de contrôle de la gestion.
Le premier rapport est remis à un Conseiller contre rapporteur désigné par le Président de la
Cour Régionale. Le Conseiller contre rapporteur doit dans un délai d’un mois donner son avis
sur le premier rapport et le transmettre au Procureur du Roi près la Cour Régionale qui le
retourne, accompagné de ses conclusions, au Président de la Cour Régionale pour inscription
au rôle des audiences.

La Cour Régionale statue sur pièces et à huis clos après examen du rapport, des réponses du
comptable, de l’avis du contre rapporteur et des conclusions du Procureur du Roi.

La formation de jugement est composée de cinq magistrats, dont le Président. Elle se

prononce à la majorité des voix.

Si la Cour Régionale ne retient aucune irrégularité, elle statue sur le compte par un jugement
définitif. Lorsqu’elle établit l’existence d’irrégularités, elle enjoint au comptable par un
jugement provisoire de produire par écrit ses justifications ou de reverser les sommes qu’elle
déclare comme étant dues à l’organisme public concerné dans un délai de trois mois.

La Cour Régionale se prononce par un jugement définitif dans un délai ne dépassant pas un an
à compter de la date du jugement provisoire.

Le jugement définitif établit si le comptable public est quitte, en avance, ou en débet.

Il est à signaler qu’à l’instar de la Cour des Comptes, des passerelles sont établies entre le
Jugement des comptes, la discipline budgétaire et financière, la gestion de fait et l’action
disciplinaire.

IGM
L’Inspection Générale du Ministère (IGM) est un outil essentiel pour le contrôle interne. Le
décret n° 2.11.112 du 23 Juin 2011 relatif aux attributions des Inspections Générales des
Ministère fixe, leurs attributions et les règles relatives aux modalités de leur fonctionnement
et de l’exercice de leurs missions.

L’Inspection Général du Ministère est tenue de :

o Assurer le suivi des orientations stratégiques du Ministère ;

o Veiller à l’application des textes juridiques et réglementaire et à la bonne gestion des

deniers publics ;

o Effectuer des missions de contrôle, d’audit et d’évaluation des entités du Ministère ;

 o Coordonner les efforts, la communication avec toutes les instances institutionnelles.

Organigramme :

Selon l’arrêté de Monsieur le Ministre de l’Urbanisme et de l’Aménagement du Territoire du

18 mars 2015, L’Inspection Générale du Ministère contient trois (03) Divisions et sept (07)
Services :

L’Inspection Général, comprend 3 Divisions

1. La Division de l’Inspection et du Contrôle, est chargée de :

o Veiller à l’application des textes juridiques et réglementaire et à la bonne

gestion des deniers publics ;

o Effectuer des actions de contrôle portant sur la préparation et l’adjudication des

marchés publics ;

o Assurer l’examen des requêtes destinées au ministère ;

o Veiller à la moralisation des interventions entreprises par différents entités du

ministère.

2. La Division de l’Audit et de l’Evaluation, est chargée de :

o Assurer le suivi des orientations stratégiques du ministère ;

o Auditer les différentes entités relevant du ministère ;

o Auditer l’état du patrimoine immobilier, matériel et de stocks ;

o L’évaluer l’efficacité et l’efficience des différentes structures ;

o Evaluer les résultats des entités centrales et décentralisées du ministère en

comparaison avec les objectifs déclarés et les couts occasionnés ;
 o Assurer le rôle de consultation quand cela lui est demandé.

3. La Division des Relations avec les Instances institutionnelles, est chargée de :

o Accomplir les missions prévues par l’article 25 du Dahir n° 1.11.25 du 17 mars

2011 portant création de l’Institution du médiateur ;

o Assurer l’interface avec la Cours des Comptes, l’Instance centrale de

prévention contre la corruption, le ministère de la modernisation de
l’administration publique et l’inspection générale des finance ;

o Veiller à l’application des recommandations des rapports de la cours des

comptes, de l’inspection générale des finances, et de l’Instance centrale de
prévention contre la corruption ;

o Développer la coopération avec ces instances.

La loi de finances
Processus de préparation du PLF et de son adoption

Conformément aux dispositions de la loi organique de finances n°130-13, Le processus

d'élaboration et d’adoption du Projet de Loi de Finances (PLF) se compose de quatre phases
constituées de plusieurs étapes couvrant une période allant d’avant mi-mars de l’année N-1
jusqu’au mois de décembre N-1.
Ces étapes sont :
-La phase de programmation :
Par circulaire, le chef du Gouvernement invite les départements ministériels à élaborer leurs
propositions de programmation budgétaire triennale assortie des objectifs et des indicateurs de
performance de performance avant le 15 Mars de l’année N-1. Et lesdites propositions seront
examinées au niveau des commissions de programmation et de performance (avant le 15 Mai
N-1). Cette phase s’achève avant le 15 juillet N-1 par un exposé du ministre chargé des
finances en conseil du gouvernement sur "l’état d’avancement de l’exécution de la loi de
finances en cours", "la programmation triennale des ressources et des charges de l’Etat", ainsi
que sur "les grandes lignes du projet de loi de finances de l’année suivante".
-La phase de consultation :
Cette phase est consacrée à la consultation avec le Parlement et à la diffusion aux ministères
de la lettre d’orientation du chef du gouvernement concernant la préparation du PLF N.
(Juillet N-1).
-La phase d’élaboration et d’arbitrage :
Les départements ministériels émettent lors de cette phase leurs propositions qui seront
examinées par les "commissions budgétaires et arbitrage", composées par le ministère de
l’économie et des finances et les autres ministères, avant de passer à l’étape de la préparation
du PLF. Cette phase couvre la période septembre-octobre N-1.
-La phase d’adoption :
Cette phase débute dès le mois d’octobre N-1 par la délibération des orientations générales du
PLF par le conseil des ministres, passant par l’adoption de ce texte par le conseil de
gouvernement, puis son dépôt, le 20 octobre au bureau de la chambre des représentants pour une
durée de 30 jours pour examen et vote. Le PLF est ensuite déposé à la chambre des conseillers
pour examen et vote durant 22 jours, avant qu’il ne passe à la dernière étape (6 jours), celle de
l’adoption définitive par la Chambre des représentants après examen des amendements de la
Chambre des conseillers. L’exécution de la LF :

Les procédures d’exécution des recettes et des dépenses publiques obéissent à des règles
strictes : il existe, ainsi, pour chacune d’entre elles, une procédure de droit commun et des
procédures dérogatoires visant à faciliter l’exécution budgétaire dans certaines hypothèses
particulières. Surtout, en vertu du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
publics, le choix de la réalisation d’une opération et sa mise en œuvre doivent être effectués
par des agents différents. L’on distingue, alors, pour la procédure de droit commun
d’exécution des recettes et des dépenses, les opérations qui relèvent de l’ordonnateur de celles
qui relèvent du comptable public.

S’agissant de l’exécution des recettes publiques (I), l’ordonnateur ne les crée pas puisqu'elles
résultent de l'application du droit. Il s'agit, alors, pour lui d’abord de constater la créance, d'en
arrêter le montant puis de procéder à la mise en recouvrement. A charge, ensuite, pour le
comptable d’effectuer les contrôles permettant de déterminer la régularité de l'ordre de
recettes et de procéder au recouvrement proprement dit. A côté de cette procédure de droit
commun existent diverses procédures dérogatoires concernant, notamment, les recettes
établies directement par le contribuable, celles qui présentent un caractère non définitif ou
encore les régies de recettes.

En ce qui concerne l’exécution des dépenses publiques (II),  la procédure de droit commun se
déroule en quatre étapes : l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement relèvent de
l’ordonnateur, puis la phase relevant du comptable commence par le contrôle de la régularité
de l'ordre de dépense et de la présence des pièces justificatives et se termine par le paiement
proprement dit. Là encore, des procédures dérogatoires existent concernant, notamment, les
dépenses non définitives, les fonds spéciaux et les fonds alloués aux pouvoirs publics
constitutionnels ou encore les régies de dépenses.

Le contrôle de l’exécution de la loi des finances

La loi de finances rectificative

Une loi de finances rectificative a pour but de corriger à la hausse ou à la baisse les dépenses
et recettes prévues en loi de finances initiale. Votée en cours d'année, elle modifie les
dispositions des lois de finances initiales compte tenu de l'évolution de la conjoncture
économique et financière.

La loi de règlement

La loi de règlement constate le montant définitif des encaissements de recettes et des

ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année budgétaire et arrête le compte
de résultat

Ce projet de loi doit être déposé sur le bureau d'une des deux chambres du Parlement, au plus
tard, à la fin de la deuxième année budgétaire qui suit l'année d'exécution de loi de finances.

Il est accompagné d'un rapport de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances et
de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et le
compte général du Royaume3.

La loi de finances de l'année est élaborée par référence à une programmation budgétaire
triennale actualisée chaque année en vue de l'adapter à l'évolution de la conjoncture
financière, économique et sociale du pays. Cette programmation vise notamment à définir, en
fonction d'hypothèses économiques et financières réalistes et justifiées, l'évolution sur trois
ans de l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Le contenu et les modalités
d'élaboration de cette programmation sont fixés par voie réglementaire (loi organique _130-30
"Maroc").