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FR - 15/05/2020 14:07 | UNIVERSITE DE SAVOIE

Accords internationaux et participation de l'Union européenne aux activités des organisations

internationales

Issu de Revue du droit public - n°6 - page 1711

Date de parution : 01/11/2016
Id : RDP2016-6-006
Réf : RDP 2016, p. 1711

Auteur :
Par Anne Hamonic, Maître de conférences à l'Université de Rennes 1 Membre de l'IODE (CNRS UMR 6262),
Département CEDRE

La participation de l’Union européenne (UE ou Union) aux activités d’autres organisations internationales (OI) relève de son ambition politique d’affirmer
son identité sur la scène internationale1, où elle promeut le développement du multilatéralisme2. En même temps, elle doit traduire juridiquement la
réalité des pouvoirs de cette organisation d’intégration, au profit de laquelle ses États membres ont transféré des compétences.

Cette participation peut être de deux types essentiellement3, répondant à une logique coopérative permettant le développement d’une coopération
avec des OI, notamment lorsque ces dernières déploient des activités opérationnelles, et/ou à une logique inclusive visant à l’insertion de l’UEau sein
des OI, en particulier en vue de participer à leurs activités normatives.

Sont ainsi impliqués deux sujets de droit international public, et l’instrument conventionnel paraît alors pertinent pour organiser et formaliser les
relations entre eux. Ainsi, du côté de l’Union, l’accord international ou accord externe4 peut sembler un vecteur privilégié d’organisation de sa
participation aux activités d’autres organisations internationales. Mais qu’en est-il en pratique ? Quelle(s) forme(s) peut prendre l’instrument organisant
les relations UE/OI ? Quel(s) type(s) de dispositions, en principe négociées, peut-il contenir ?

Le format de cette contribution ne permet évidemment pas d’envisager une description détaillée et exhaustive des cadres et modalités de
participation de l’Union aux activités des OI5. L’ambition est d’en proposer un aperçu, orienté par le souci de mettre en exergue l’originalité de la forme
et du contenu des instruments utilisés, notamment grâce à des illustrations récentes. Cet objectif nous conduira alors à souligner la forme variable de
l’instrument support de l’organisation des relations entre l’Union et les OI, imposant une acception souple de la notion d’accord (I), avant de s’attarder
sur la variabilité des modalités relationnelles entre Union et organisations internationales qui peuvent être négociées (II).

I. — LA VARIÉTÉ DE L’INSTRUMENT SUPPORT DES RELATIONS ENTRE L’UNION ET LES ORGANISATIONS

INTERNATIONALES
L’étude des documents accessibles6 met en évidence que la participation de l’Union aux activités des OI peut reposer sur des « accords » formellement
assez divers. Cela résulte à la fois du caractère relativement imprécis des traités (A), et du caractère plutôt aléatoire de la pratique (B).

A. — Des traités relativement imprécis

Bien qu’ils consacrent désormais explicitement l’une de leurs subdivisions aux « Relations de l’Union avec les organisations internationales »7, les traités
constitutifs de l’Union offrent peu de précisions quant aux moyens de les concrétiser. Cela ne signifie pas que les accords externes ne sont pas
pertinents en la matière8, ni que les dispositions y relatives ignorent la problématique des relations UE/OI. Ainsi, l’article 216 prévoit que « l’Union peut
conclure un accord avec une ou plusieurs (…) organisations internationales », lequel peut être un accord d’association d’après l’article 217. Puis
l’article 218 TFUE relatif à la procédure de conclusion des accords externes de l’Union inclut plusieurs références plus ou moins explicites aux accords
conclus avec des organisations internationales9. Toutefois les traités n’abordent qu’indirectement la question du recours à un accord pour organiser les
modalités de la participation de l’Union aux activités d’autres OI10. Cette imprécision, ainsi que la jurisprudence libérale de la Cour de justice,
permettent d’envisager plusieurs types d’accords pour l’organisation de ces relations.

En premier lieu, l’article 220 TFUE promeut l’établissement de « toutes liaisons opportunes » avec les organisations internationales, et de « toute
coopération utile » avec certaines d’entre elles11. C’est sur la base des prédécesseurs de cet article12 que la Commission européenne a conclu un
nombre important d’accords administratifs avec des OI13. Ces accords organisent une coopération dite administrative ou fonctionnelle, pouvant se
matérialiser par des consultations, des échanges de documents, une assistance technique, la participation aux travaux des organes techniques et
groupes de travail, ou même par l’octroi d’un statut d’observateur au sein des organes délibérants de l’organisation14. Bien que souvent adoptés sous
forme d’échanges de lettres, ces accords n’en créent pas moins des effets juridiques contraignants. Le traité de Lisbonne a élargi le champ
d’application des accords administratifs qui peuvent désormais porter sur une coopération dans des domaines relevant de la Politique étrangère et de
sécurité commune (PESC). Cependant, en même temps, le traité de Lisbonne a fait disparaître la référence à la Commission à l’article 220 TFUE et la
disposition procédurale spécifique sur laquelle ces accords se fondaient précédemment15. L’article 218 TFUE, base juridique procédurale
« matricielle »16, ne fait en effet plus allusion à cette procédure simplifiée. Cela suppose que, désormais, la procédure générale de conclusion des
accords s’applique aux accords administratifs17. Cette complexification pourrait favoriser le recours à des instruments plus informels, à la valeur et à la
portée normatives plus incertaines. Surtout, elle complique la distinction entre accords administratifs et accords externes ordinaires, et réduit la valeur
ajoutée des premiers.

En second lieu en effet, lorsque la participation de l’Union aux activités d’une organisation dépasse la coopération fonctionnelle pour prendre la forme
d’une coopération substantielle, ou lorsqu’elle implique l’acquisition du statut de membre d’une organisation ou de partie à une convention
multilatérale conclue sous ses auspices, un accord externe ordinaire s’avère nécessaire. Il s’agit alors généralement d’un instrument unique, adopté
conformément à l’article 218 TFUE, et dont le caractère contraignant est indiscutable. Le fait que les articles 216 à 218 TFUE réitèrent systématiquement
la possibilité pour l’Union de conclure des accords avec des OI favorise le développement des relations avec elles. Toutefois il faut alors rappeler que, le
plus souvent, la participation de l’Union aux activités normatives d’une OI requiert en fait la conclusion d’un accord entre l’Union18 et non pas
l’organisation elle-même, mais les États membres de celle-ci19, qu’il s’agisse pour l’Union d’adhérer à l’acte constitutif de l’organisation en question et
d’en acquérir le statut de membre, ou de devenir partie à une convention multilatérale conclue sous les auspices d’une OI. Or, à aucun moment les
traités constitutifs de l’UE ne consacrent de disposition procédurale particulière à ces accords internationaux, alors même qu’ils peuvent poser des
difficultés spécifiques en termes de répartition des compétences entre Union et États membres20 notamment. La conclusion de ces accords externes

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répond ainsi à la procédure prévue à l’article 218 TFUE. Contrairement à un accord administratif, l’accord externe sera par ailleurs fondé sur la (ou les)
base(s) juridique(s) matérielle(s) relevant des compétences de l’Union correspondant à l’objet de la coopération, de l’organisation elle-même, ou de la
convention multilatérale (et non sur l’article 220 TFUE). Le champ d’application sans cesse étendu des compétences externes (expresses, implicites ou
subsidiaires)21 de l’Union se révèle alors propice au développement de sa participation aux activités des OI sur une base conventionnelle.

En dernier lieu, il importe de souligner que, au-delà de l’accord administratif et de l’accord externe ordinaire, de nombreuxautres types d’instruments
fondant les relations UE/OI peuvent relever de la notion d’« accord ». Cela découle avant tout de l’absence de tout formalisme imposé par les traités
pour les accords de l’Union22. Cela est confirmé ensuite par l’interprétation retenue par la Cour de justice qui estime que « le traité de Rome entend
utiliser le terme [accord] dans un sens général pour désigner tout engagement pris par des sujets de droit international et ayant une force
obligatoire »23. Constituent ainsi un accord un acte d’adhésion et la déclaration d’acceptation d’une telle adhésion24. Mais le silence peut aussi suffire :
la Cour a ainsi qualifié d’accord une déclaration de l’Union attribuant des possibilités de pêche au Venezuela, considérée comme une offre acceptée
par ce dernier en l’absence de réserves exprimées de sa part25.

Ainsi, les traités constitutifs de l’UE permettent d’envisager différents types d’accords pour développer la participation de l’Union aux activités des OI. Et
la variété ainsi permise est confortée par la pratique, qui se révèle aléatoire.

B. — Une pratique plutôt aléatoire

Alors que l’on pourrait s’attendre, au regard des développements précédents, à une certaine correspondance entre le type de relations UE/OI
envisagées d’une part, et le type d’accord adopté pour ce faire d’autre part, le panorama des accords et instruments effectivement conclus ou adoptés
par l’Union s’avère plus complexe, révélant une pratique plutôt aléatoire.

En ce qui concerne tout d’abord l’établissement d’une coopération entre l’Union et une OI, deux constats s’imposent. En premier lieu, alors que les
articles 229 à 231 TCEE puis 302 à 304 TCE ont fondé différents accords entre la CE et des organisations ou organes internationaux26, la référence
expresse à ces bases juridiques s’est progressivement raréfiée, au point que leur successeur, l’article 220 TFUE, n’a, à notre connaissance, fondé aucun
acte concerté entre l’Union et une entité internationale. En second lieu, la distinction entre coopération fonctionnelle et coopération substantielle
s’avère aujourd’hui particulièrement délicate, et le choix de l’instrument support de la relation UE/OI ne semble plus découler de ce (seul) critère. On
constate en effet que nombre d’accords de coopération, qu’ils portent sur la question ciblée et transversale de l’échange d’informations classifiées27 ou
organisent les modalités de coopération plus largement dans le champ de compétences de l’organisation internationale28, sont conclus sous forme
d’accords externes ordinaires, alors même que l’on peut parfois s’interroger sur le caractère substantiel de la coopération qu’ils régissent. Une autre
tendance consiste à considérer que la coopération avec une OI relève par nature de la politique étrangère de l’Union, impliquant que la PESC peut
constituer une base juridique pertinente et suffisante pour ces accords29. À l’inverse, dans d’autres cas, ce sont des actes plus informels, à la portée
juridique plus faible ou plus incertaine qui ont été choisis, notamment lorsque la coopération envisagée s’inscrit dans le domaine d’action
particulièrement sensible de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Ainsi en est-il des « arrangements Berlin Plus », qui organisent la
coopération entre l’Union et l’OTAN en cas d’opération militaire de l’Union recourant à des moyens de l’OTAN 30, comme de la récente déclaration
commune UE/OTAN du 8 juillet 2016. Plus éloquent encore est le cas de la coopération entre l’Union et l’ONU dans le domaine de la gestion des crises,
qui devait faire l’objet d’un accord externe PESC de l’Union31, mais que les États membres de l’Union ont expressément souhaité déclasser, pour que le
texte « revêt[e] la forme d’une déclaration politique et non d’un document juridiquement contraignant »32.

S’agissant ensuite de l’implication de l’Union dans les activités normatives d’une OI, elle suppose une immixtion de l’Union qui se traduira en général
par l’acquisition d’un statut vis-à-vis d’un organe de l’OI et/ou d’une convention multilatérale conclue sous ses auspices. Selon le type de statut visé,
l’instrument choisi peut varier. Pour l’obtention par l’Union du statut de membre d’une OI ou de partie à une convention multilatérale, le recours à la
procédure de l’accord externe ordinaire est le principe. La rencontre des consentements prend alors la forme de l’adhésion de l’Union à l’acte
constitutif ou à la convention multilatérale qui devient un accord externe de l’Union, et qu’elle conclut ainsi conformément à la procédure de
l’article 218 TFUE. C’est ainsi que la CE puis l’UE sont devenues parties à de très nombreuses conventions multilatérales33. C’est ainsi aussi que la
Communauté est devenue membre de la BERD34, de l’OMC35, et de nombreuses organisations régionales de pêche36. Toutefois le recours à l’accord
externe n’est pas systématique. Ainsi, l’obtention du statut de membre de la FAO a impliqué, après modification de l’acte constitutif et du règlement
général de l’organisation, que la CE adresse au directeur général de la FAO une demande d’admission et « une déclaration par laquelle elle acceptait
formellement les obligations découlant de la qualité de membre »37.

Pour ce qui est de l’octroi à l’Union d’un statut d’observateur, la pratique se révèle plus variable encore. Ce statut, protéiforme38, a longtemps été
accordé à la CE dans le cadre d’une coopération fonctionnelle plus vaste. C’est ainsi que de nombreux échanges de lettres recensées parmi les accords
administratifs de la CE sont la source du statut d’observateur de l’Union dans différentes enceintes internationales39. Aujourd’hui, en revanche, la
demande du statut d’observateur est souvent déconnectée d’autres modalités relationnelles, et par conséquent d’un accord administratif ou
substantiel. La dimension réciproque n’est alors plus aussi prégnante, et l’octroi du statut à l’Union prend souvent la forme d’un acte unilatéral de
l’organe international au sein duquel elle en jouira. Lorsque les droits ainsi acquis ont fait l’objet de débats entre l’OI et l’Union, on peut considérer que
le résultat est concerté, et crée des droits et obligations acceptés par les deux parties. On peut alors estimer qu’on se trouve face à un accord lato sensu.
C’est le cas en particulier lorsque ces négociations conduisent à l’octroi à l’Union d’un statut sui generis, comme en 2011 à l’Assemblée générale des
Nations unies (AGNU)40. En revanche, l’« accord » est plus difficilement identifiable lorsque l’Union se voit reconnaître par un acte unilatéral de l’OI un
statut préexistant et fréquemment accordé, dans lequel elle doit ainsi « se couler ». L’exercice effectif des droits découlant de ce statut peut alors
néanmoins être considéré comme une acceptation de la part de l’Union.

Ainsi, dans le cadre de la problématique de la participation de l’Union aux activités des OI, il paraît nécessaire de retenir une acception souple de la
notion d’accord, car l’instrument support du cadre relationnel peut prendre des formes variées. Puis l’étude du contenu de ces actes met en évidence
une variabilité importante des modalités de la participation de l’Union.

II. — LA VARIABILITÉ DES MODALITÉS DE PARTICIPATION DE L’UNION AUX ACTIVITÉS DES

ORGANISATIONS INTERNATIONALES
Plus de soixante ans de participation des CE puis de l’Union aux activités des OI devraient permettre un certain déterminisme dans l’élaboration des
modalités de cette participation. Toutefois, la systématisation s’avère particulièrement complexe car la participation de l’Union, en particulier
lorsqu’elle implique son insertion, conduit à la rencontre de deux systèmes juridiques particuliers souvent difficiles à combiner, à quoi s’ajoute la
complexité intrinsèque de l’Union en tant qu’organisation hybride. Cela se traduit par des modalités de participation de l’Union variables, avec en
particulier un statut de l’Union souvent étriqué par rapport à la nature des compétences exercées (A), doublée d’une détermination complexe de la
représentation de l’Union face à la variété des compétences exercées (B).

A. — Le statut souvent étriqué de l’Union

Le statut acquis par l’Union au sein d’une OI devrait dépendre – et découler logiquement – de la nature de la compétence détenue par l’Union dans le
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champ d’action de l’organisation. Ainsi, l’Union bénéficierait d’un statut de membre substitutif (i.e. à la place de ses États membres) au sein des OI dont
les compétences correspondent à ses compétences exclusives, et d’un statut de membre cumulatif (i.e. en sus de ses États membres) au sein des OI
dont les compétences correspondent à ses compétences partagées ou de coordination.

Cette corrélation est assez vraie s’agissant de l’acquisition par l’Union de la qualité de partie aux conventions multilatérales, généralement conclues
sous les auspices d’une OI. Un nombre significatif de conventions sont aujourd’hui ouvertes, soit à l’Union nommément comme dans le cas de la
ConvEDH, soit plus largement à la catégorie des « organisations régionales d’intégration (économique) » créée à cet effet41, et dont l’Union est encore
souvent la seule à tirer profit. L’Union est ainsi partie, avec ou à la place de ses États membres, à des conventions multilatérales dans des domaines aussi
variés que la lutte contre le changement climatique42, les accords d’élection du for43, ou les droits des personnes handicapées44.

Toutefois cette correspondance ne se retrouve souvent pas en ce qui concerne le statut de l’Union au sein des organisations internationales elles-
mêmes45.

En effet, l’Union bénéficie du statut de membre de plusieurs OI intervenant dans des domaines d’action relevant (totalement ou partiellement) de ses
compétences exclusives : l’OMC, la FAO, différentes organisations régionales de pêche. C’est un statut de membre substitutif au sein de ces dernières,
mais cumulatif au sein des deux premières. Surtout, le statut de membre accordé à l’Union demeure une exception, malgré la réalité de son champ de
compétences sans cesse étendu. Deux raisons principales expliquent ce décalage. Tout d’abord, le statut auquel l’Union peut prétendre dépend
d’abord des opportunités offertes par l’organisation internationale d’accueil elle-même. Certaines organisations comme l’OIT présentent une
composition qui exclut nécessairement l’Union46. Surtout, une OI consistant avant tout en une « association d’États », rares sont celles qui envisagent la
possibilité d’accueillir une OI parmi ses membres. Dans ce cas, l’acceptation de l’Union nécessite une révision de l’acte constitutif, démarche souvent
délicate comme l’a montré l’adhésion de la CE à la FAO47. La seconde explication est interne à l’Union elle-même, car liée au comportement de ses
États membres, qui se révèlent souvent réticents à l’idée d’abandonner à l’Union leur statut de membre d’une OI.

Il en résulte que l’Union doit souvent se contenter d’un statut « inférieur » à celui de membre, qui lui ouvrira moins de droits. Le statut régulièrement
accordé à l’Union dans des OI aux champs d’action variés est le statut d’observateur, qui recouvre en pratique des réalités très diverses tant la panoplie
des droits qu’il induit peut varier d’une OI à l’autre, voire entre les différents organes d’une même organisation. Au simple droit de présence aux sessions
publiques (observateur stricto sensu) peut ainsi être ajouté un droit de parole. Ces droits vont en principe être accordés de façon permanente, mais leur
bénéfice peut aussi être ponctuel, et on parlera alors plutôt d’« invité », comme par exemple au Conseil de sécurité des Nations unies48. Selon ce que
prévoit l’organisation ou l’organe d’accueil, l’Union, en tant qu’observateur, peut ensuite bénéficier de droits supplémentaires comme le droit de
soumettre des documents ou le droit de proposer des amendements. Lorsque le nombre de droits devient important49, on considère que l’Union
bénéficie d’un statut d’observateur « privilégié » ou de « plein participant ». Il peut alors aller jusqu’à lui offrir la totalité des droits d’un membre, à
l’exception du plus crucial d’entre eux, le droit de vote. L’Union bénéficie ainsi d’un statut d’observateur privilégié au sein de l’OCDE et de la CNUCED
notamment50, mais aussi depuis 2011, au sein de l’AGNU et des enceintes qui y sont liées51. Ces exemples illustrent la déconnexion avec la nature de la
compétence de l’UE puisque le même type de statut est accordé au sein d’une enceinte spécialisée notamment dans le commerce, et à l’AGNU dont le
champ d’action est considéré comme relevant principalement du domaine de la PESC.

Puis, à cette absence de corrélation entre le statut acquis par l’Union et la nature des compétences exercées va s’adjoindre une détermination
complexe de la représentation de l’Union face à la variété des compétences exercées.

B. — La détermination complexe de la représentation de l’Union

L’affirmation de l’Union dans une OI suppose qu’elle ait une position à défendre sur les questions qui y sont abordées, et qu’elle la défende
effectivement. Ces deux étapes présentent un lien avec la notion d’accord.

En premier lieu, la détermination de la position de l’Union fait l’objet d’une procédure explicitement prévue dans les traités, l’article 218§9 TFUE
disposant que « [l]e Conseil, sur proposition de la Commission ou du haut représentant de l’Union (…) adopte une décision (…) établissant les positions à
prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques
(…) ». Là encore, la Cour de justice a retenu une interprétation large de la notion d’accord utilisée dans cette disposition, indiquant que cette dernière ne
précise pas « que l’Union doit être partie à un tel accord ». Ainsi, les instances concernées sont non seulement celles dont l’Union est membre car créées
par des accords auxquels elle est partie, mais peuvent aussi être celles au sein desquelles l’Union n’est qu’observateur, voire n’a pas de statut52. Dans le
même sens, la production d’effets juridiques est plus large que la production d’effets contraignants, permettant d’intégrer des instruments de soft law
dans le champ des actes concernés par cette procédure de l’article 218§9 TFUE53. Surtout, il apparaît que la procédure de détermination des positions
de l’Union au sein des OI a été inscrite dans l’article relatif à la procédure de conclusion des accords externes. Si cela poursuit l’idée selon laquelle, en
droit de l’Union, les actes unilatéraux produits par les structures créées par des accords ont la même valeur juridique que ces derniers54, cela souligne
surtout le fait que ces actes unilatéraux d’entités internationales consistent pour l’Union en des actes de mise en œuvre des accords initialement
conclus.

En second lieu, lorsqu’une position de l’Union a été établie, il convient ensuite de la défendre au sein de l’OI, ce qui rejoint la question de la
représentation extérieure de l’Union, en y incluant celle de l’identification du porte-parole de l’Union au sein de l’OI. L’article 27§2 TUE stipule que « le
haut représentant représente l’Union pour les matières relevant de la (PESC) (…) et exprime la position de l’Union dans les organisations internationales
et au sein des conférences internationales ». Mais selon l’article 15§6 TUE, le président du Conseil européen assure également la représentation de l’UE
en matière de PESC. Dans les autres domaines de l’action extérieure de l’Union, en l’absence de disposition spécifique à la prise de parole au nom de
l’Union, c’est la Commission, en tant que titulaire de la représentation extérieure de l’Union55, qui en exprime la position au sein des OI.

L’hybridité persistante de l’Union, couplée à la non-correspondance quasi systématique entre domaine de compétence de l’OI et nature de la (des)
compétence(s) de l’Union, impliquent encore souvent pour cette dernière une représentation plurielle. Mais à cela s’ajoutent les contraintes imposées
par les organisations internationales d’accueil qui peuvent par exemple exiger une harmonisation de la représentation de l’Union au sein de différents
organes.

Il en résulte en pratique une variabilité des modalités de défense des positions de l’Union qui, malgré une tentative de mise en cohérence récente56,
confine à la casuistique, et dont il n’est dès lors possible ici de fournir que quelques illustrations topiques.

Très souvent, dans les organisations et organes internationaux dont le champ d’action recouvre différentes compétences de l’Union, comme l’AGNU, la
pratique initiée avant Lisbonne a consisté à mettre en place une délégation bicéphale (incluant un représentant de la Commission compétent pour
s’exprimer sur les aspects communautaires, et un représentant de l’État de la présidence du Conseil de l’UE compétent sur les questions PESC) devenue
tricéphale (avec l’ajout du Haut représentant pour la PESC créé en 1999). À cet égard, la création par le traité de Lisbonne du Service européen pour
l’action extérieure à Bruxelles et de délégations de l’Union dans les pays tiers et auprès des organisations internationales, qui réunissent à la fois des
représentants de la Commission et des représentants du Secrétariat du Conseil, est une avancée importante, puisqu’elle favorise l’unité et donc la
visibilité de l’Union, à défaut de l’identification systématique d’un porte-parole unique pour exprimer les positions de l’Union.

Mais certaines organisations ou organes nécessitent des formules plus spécifiques du fait de leur composition et/ou de leur domaine de compétence.

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Ainsi, au Conseil de sécurité des Nations unies, à la demande notamment de ses États membres57, l’Union peut être ponctuellement invitée à
s’exprimer sur une question donnée. Depuis Lisbonne, c’est le haut représentant de l’Union qui s’exprime habituellement au nom de l’Union,
conformément à l’article 27§2 TUE58. Mais la plupart du temps, ce sont les États membres de l’Union également membres du CSNU qui sont censés
« défendr(e) (…) les positions et les intérêts de l’Union, sans préjudice des responsabilités qui leur incombent en vertu des dispositions de la charte des
(NU) ».

À l’OMC en revanche, la Commission est le porte-parole unique pour toutes les questions, y compris celles ne procédant pas de compétences
communautaires exclusives.

Au sein des institutions financières internationales (IFI), et notamment le FMI dont le champ d’action relève d’une compétence exclusive de l’Union
mais à laquelle tous ses États membres ne prennent pas part, l’Union est toujours en quête d’une représentation unifiée de la zone euro59.

Au regard de la variété des compétences externes exercées par l’Union et des contraintes tant internes qu’externes qui s’imposent à elle, la
détermination de la représentation de l’Union vis-à-vis des OI se révèle ainsi toujours complexe.

***

À l’issue de ce rapide panorama, il apparaît que, en 2016, l’organisation de la participation de l’Union aux activités des OI se caractérise toujours par un
« empirisme dominant »60, mélange de pragmatisme et d’inventivité, qui impose une conception particulièrement souple de la notion d’accord, aussi
bien du point de vue de l’ instrumentum que du negotium.

1 – (1) Art. 2 TUE dans sa rédaction ante-Lisbonne.

2 – (2) Art. 21§1 al.2 TUE.
3 – (3) Un troisième type d’activités des OI, les activités de contrôle ou de sanction (selon la typologie proposée par P.-M. Dupuy et Y. Kerbrat,Droit
international public, Dalloz, 12e éd., 2014, pp. 215-222), induit une autre forme de relations, impliquant la soumission de l’Union, généralement à une
juridiction. Toutefois elle découle alors habituellement de la logique inclusive, étant le plus souvent la conséquence de la conclusion par l’Union d’une
convention (e.g. sa soumission au Tribunal international de la mer institué par la Convention de Montego Bay ) ou de son statut de membre au sein
d’une organisation (e.g. sa soumission à l’Organe de règlement des différends de l’OMC). Dans le même sens, l’adhésion de l’Union à la ConvEDH la
soumettra au contrôle de la CourEDH.
4 – (4) Le Titre V de la Cinquième partie du TFUE s’intitule désormais « Accords internationaux », mais l’on conservera ici l’expression plus spécifique
d’« accords externes », notamment pour limiter le risque de confusion avec les conventions multilatérales dont il sera aussi question.
5 – (5) Pour une telle présentation, v. C. Flaesch-Mougin, « Les relations avec les organisations internationales et la participation à celles-ci », in J.-V. Louis
et M. Dony (dir.), Le droit de la CE et de l’Union européenne – Les relations extérieures, Commentaire J. Mégret, 2e éd., 2005, pp. 337-437. V. aussi C.
Kaddous (ed), The European Union in international organisations and global governance, Bloomsbury Publishing, 2015, 352 p.
6 – (6) L’absence de publication d’un grand nombre d’actes et documents constitue ici une réelle difficulté.
7 – (7) Titre VI de la Cinquième partie du TFUE.
8 – (8) On trouve des références à la coopération de l’Union avec les OI dans plusieurs dispositions matérielles des traités. V.e.g. l’art. 191§4 TFUE relatif à
l’environnement.
9 – (9) Para. 1 : « les accords entre l’Union et des (…) organisations internationales » ; para. 6 al.2 a)iii) concernant les « accords créant un cadre
institutionnel spécifique en organisant des procédures de coopération ».
10 – (10) A l’art. 218§9 TFUE, qui précise la procédure d’adoption des décisions « établissant les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance
créée par un accord (…) ». V. infra, sous II-B.
11 – (11) A savoir « les organes des Nations unies et de leurs institutions spécialisées, le Conseil de l’Europe, l’Organisation pour la sécurité et la
coopération en Europe et l’Organisation de coopération et de développement économiques ».
12 – (12) Les art. 229 à 231 TCEE puis 302 à 304 TCE.
13 – (13) A.P. Allo, « Les accords administratifs entre l’UE et les organisations internationales », in D. Dormoy (dir.), L’UE et les organisations internationales,
Bruylant, 1997, pp. 56-67, spéc. p. 57.
14 – (14) C. Flaesch-Mougin, « Les relations avec les organisations internationales (…) », précité, spéc. p. 350.
er
15 – (15) A savoir la précision liminaire de l’art. 300§2 al. 1 TCE réservant exceptionnellement à la Commission la conclusion de certains accords
externes de la CE.
16 – (16) C. Rapoport, « La procédure de conclusion des accords externes de l’Union européenne : quelle unité après Lisbonne ? », in I. Govaere, E. Lannon,
P. Van Elsuwege et S. Adam (dir.), The European Union in the world, Essays in honour of Marc Maresceau, Martinus Nijhoff publishers, 2014, pp. 149-169,
spéc. p. 151.
17 – (17) La négociation sera alors menée par la Commission ou le haut représentant de l’Union selon les cas, mais la conclusion sera en principe le fait
du Conseil. V. C. Flaesch-Mougin, « Les relations avec les organisations internationales (…) », précité, spéc. p. 351, note 57.
18 – (18) Et ses États membres le cas échéant. Bien que vecteurs de questionnements à la fois spécifiques et complémentaires de ceux qui font l’objet de
cette contribution, la problématique de la participation combinée de l’Union et de ses États membres ne pourra être pas étudiée en tant que telle ici.
19 – (19) C’est le cas par exemple pour l’accord devant porter adhésion de l’Union à la ConvEDH, auquel l’art. 218 TFUE fait référence à deux reprises.
20 – (20) L’adhésion à une OI ou à une convention multilatérale nécessite souvent la production d’une déclaration de compétences distinguant celles
relevant de l’Union et celles relevant de ses États membres. A ce sujet, v. C. Flaesch-Mougin, « Déclarations de compétences et affirmation de l’identité
de l’Union sur la scène internationale », in M. Blanquet et N. Grove-Valdeyron (dir.), Mélanges en l’honneur du professeur Joël Molinier, LGDJ-Lextenso,
Paris, juin 2012, pp. 233-253.
21 – (21) C. Flaesch-Mougin, « Les compétences externes de l’Union européenne », Commentaire J. Mégret, à paraître.
22 – (22) A. Hamonic, « Les catégories d’accords externes de l’Union européenne », in B. Bertrand (dir.), Les catégories juridiques en droit de l’UE,
Bruylant, 2016, pp. 175-208.
23 – (23) CJCE, Avis 1/75, 11 nov. 1975, Rec. p. 1360.
24 – (24) CJ, Avis 1/13, 14 oct. 2014, spéc. pt 41.
25 – (25) CJ, 26 nov. 2014, Parlement c/ Conseil et Commission c/ Conseil, aff. C-103/12 et 165/12.
26 – (26) Commission européenne, Relations des Communautés européennes avec les organisations internationales, OPOCE, 1989.
27 – (27) Un tel accord a été conclu par l’Union, sur une base juridique PESC, avec l’OTAN (JOUE L 80/36 du 27 mars 2003), l’Agence spatiale européenne
(ESA) (JOUE L 219/59 du 14 août 2008) et l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (JOUE L 229/2 du 24 août 2012).
28 – (28) V. en ce sens les accords conclus avec l’ESA (JOUE L 261/64 du 6 août 2004), la Cour pénale internationale (JOUE L 115/50 du 28 avril 2006),
l’Organisation de l’aviation civile internationale (JOUE L 232/2 du 9 sept. 2011) ou encore Eurocontrol (JOUE L 16/2 du 19 janv. 2013).
29 – (29) C’est par exemple le cas de l’accord d’assistance et de coopération avec la CPI, précité. V. A. Hamonic, « Visibilité de l’action extérieure de l’UE
et accord de coopération et d’assistance avec la Cour Pénale Internationale », in Annuaire de droit européen 2006, 2009, pp. 569-581.
30 – (30) Ils consistent en un ensemble de documents dont un seul revêt les caractéristiques d’un accord externe de l’Union, l’accord sur l’échange
d’informations, précité. V. IESUE, De Laeken à Copenhague – Les textes fondamentaux de la défense européenne, Cahiers de Chaillot, n° 57, fév. 2003,
pp. 169, 174, 182-184.
31 – (31) Conseil de l’UE, Projet d’accord entre l’Union européenne et les Nations unies établissant un cadre de coopération dans le domaine de la
gestion des crises, doc. 12466/03 du 11 sept. 2003.
32 – (32) Ibid., p. 1. A ce sujet, v. A. Hamonic, Les relations entre l’Union européenne et l’Organisation des Nations unies dans le domaine de la gestion des
crises, Thèse, Université de Rennes 1, 2012, 782 p., spéc. pp. 276-300.
(33) En 2012, M. Blanquet et G. Isaac en comptabilisaient 200, in Droit général de l’Union européenne, Paris, Dalloz, 10e éd., 2012, p. 333.
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(33) En 2012, M. Blanquet et G. Isaac en comptabilisaient 200, in Droit général de l’Union européenne, Paris, Dalloz, 10e éd., 2012, p. 333.
33 –
34 – (34) JOCE L 372/1 du 31 déc. 1990.
35 – (35) JOCE L 336/1 du 23 déc. 1994.
36 – (36) C. Flaesch-Mougin, « Les relations avec les organisations internationales (…) », précité, spéc. pp. 371-375.
37 – (37) J. Schwob, « L’amendement à l’acte constitutif de la FAO visant à permettre l’admission en qualité de membre d’organisations d’intégration
économique régionale et la [CEE] », RTDE 1993, pp. 1-16, spéc. p. 1.
38 – (38) V. infra, sous II-A.
39 – (39) V. Commission européenne, Relations des Communautés européennes avec les organisations internationales, précité. V. aussi A.P. Allo, « Les
accords administratifs (…) », précité.
40 – (40) L’Union y a acquis un statut d’observateur privilégié, décrit dans la résolution 65/276 du 3 mai 2011 de l’AGNU, après que les modalités aient fait
l’objet de différentes controverses avec l’Assemblée. V. A. Hamonic, « UE et gouvernance mondiale », RTDE 47(3), juill-sept. 2011, pp. 665-667.
41 – (41) V. e.g. l’art. 42 de la Convention des NU sur les droits des personnes handicapées.
42 – (42) Convention-cadre des NU sur le changement climatique (JOUE L 33/11 du 7 févr. 1994), Protocole de Kyoto (JOUE L 130/1 du 15 mai 2002), Accord
de Paris (JOUE L 103/1 du 19 avril 2016).
43 – (43) Convention de La Haye du 30 juin 2005 sur les accords d’élection de for, JOUE L 133/1 du 29 mai 2009.
44 – (44) JOUE L 23/35 du 27 janv. 2010.
45 – (45) A noter qu’il est régulièrement possible pour l’Union d’être partie à une convention sans être membre de l’OI sous les auspices de laquelle elle
est négociée.
46 – (46) Fondée sur une logique tripartite spécifique à son domaine d’action, l’OIT est composée de représentants des travailleurs, des employeurs et
des gouvernements.
47 – (47) C. Flaesch-Mougin, « Les relations avec les organisations internationales (…) », précité, spéc. pp. 377-381.
48 – (48) Conformément aux art. 37 et 39 de son règlement intérieur.
49 – (49) Sans qu’il existe de seuil défini en la matière.
50 – (50) C. Carotenuto, La participation de la Communauté européenne et de ses États membres aux organisations internationales, Thèse, Strasbourg,
1999, spéc. pp. 219-232.
51 – (51) A savoir à « ses commissions et groupes de travail, aux réunions et conférences internationales organisées sous son égide, ainsi qu’aux
conférences des Nations unies ». Résolution 65/276 du 3 mai 2011 de l’AGNU. V. A. Hamonic, Les relations entre l’Union européenne et l’ONU (…), précité,
pp. 137-159.
52 – (52) CJCE, 7 oct. 2014, Allemagne contre Conseil, aff. C-399/12, pt. 49-55. Sur une position de l’Union à défendre à l’Organisation internationale de la
vigne et du vin, dont l’Union n’est ni membre ni observateur.
53 – (53) Ibid., pt 56-63.
54 – (54) CJCE, 20 sept. 1990, Sevince, C-192/89, Rec. I, p. 3461.
55 – (55) Art. 17 TUE.
56 – (56) C’est l’objet des « Dispositions générales relatives aux déclarations de l’UE dans le cadre des organisations multilatérales » approuvées par le
Conseil de l’UE le 22 oct. 2011 (doc. 15901/11 du 24 oct. 2011). V. C. Flaesch-Mougin, « Représentation externe et compétences de l’Union européenne :
quelques réflexions à propos des arrangements généraux du Conseil relatifs aux déclarations de l’UE dans les organisations multilatérales », in C.
Boutayeb (dir.), Mélanges en l’honneur du professeur Masclet, Paris, 2013, pp. 571-591.
57 – (57) Art. 34§2 al.2 TUE.
58 – (58) Succédant ainsi à la présidence du Conseil.
59 – (59) Commission européenne, Proposition de décision du Conseil arrêtant des mesures en vue d’établir progressivement une représentation unifiée
de la zone euro au sein du Fonds monétaire international, doc. COM(2015)603 du 21 oct. 2015.
60 – (60) L. Sermet, « Actualité de l’adhésion de la Communauté européenne aux organisations internationales et traités », AFDI 1997, pp. 671-699.

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