RFDA

RFDA 2020 p.157

Droit de l'Union européenne et droit administratif français

1er juillet 2019 - 31 décembre 2019

Aude Bouveresse, Professeur à l'Université de Strasbourg

Francesco Martucci, Professeur à l'Université Panthéon-Assas (Paris II)
Coralie Mayeur-Carpentier, Maître de conférences à l'Université de Franche-Comté, Centre de
recherches juridiques

L'État - Les institutions publiques

Par Coralie Mayeur Carpentier

Au regard des contraintes imposées par l'Union européenne sur ses États membres, la deuxième période de l'année
2019 s'ouvre par une première application du mécanisme de sanction pécuniaire dès le premier arrêt de manquement
concernant l'obligation de transposition d'une directive, en application de l'article 260, alinéa 3, du Traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Ce cas ne concerne pas directement la France. Celle-ci a en
revanche été condamnée pour ne pas avoir respecté ses obligations en matière de lutte contre la pollution de l'air. Du
point de vue des institutions publiques étatiques, plusieurs arrêts en matière de protection de l'environnement et
relatifs aux données personnelles encadrent le pouvoir des autorités.

Les sanctions prononcées à l'encontre de l'État défaillant

Sanction pécuniaire et défaillance de l'État en matière de transposition des directives

CJUE, 8 juill. 2019, aff. C-543/17, Commission c/ Royaume de Belgique

Mots-clés : sanction pécuniaire et manquement, article 260, alinéa 3 TFUE, première application

Les sanctions pécuniaires prononcées par la Cour de justice en cas de manquement d'un État membre à l'une de ses
obligations peuvent être très élevées. La condamnation de la France à une somme de vingt millions d'euros dans
l'affaire des poissons sous taille (1) est encore souvent dans les esprits à ce sujet. Il y a quinze ans, cette
condamnation avait été prononcée après un premier arrêt de manquement, dont l'inexécution par la France avait
conduit à une telle sanction, associée à une astreinte d'un montant lui aussi extrêmement élevé.

Dans l'objectif de garantir l'effectivité du droit de l'Union, le Traité de Lisbonne a inséré un mécanisme destiné à la
Commission en lui permettant d'associer une demande de sanction pécuniaire à son recours en manquement aux
obligations de transposition d'une directive (art. 260, al. 3, TFUE). Cette consolidation financière du manquement en
cas de non-communication des mesures de transposition d'une directive n'avait encore jamais été appliquée. La Cour
de justice y procède pour la première fois dans son arrêt du 8 juillet dernier (2) rendu en grande chambre.

Autant l'application pour la première fois d'une astreinte en même temps que le prononcé du manquement (3)
surprend, autant les sommes en cause sont finalement peu élevées. L'astreinte de plus de 54 000 € par jour de retard
dans la communication des mesures de transposition après le prononcé du manquement est ramenée par la Cour à 6
071 € par jour de retard. La Belgique ne peut cependant pas être surprise car la Commission l'a saisie dès le mois de
mars 2016.

La Cour de justice répond dans cet arrêt aux interrogations relatives aux conditions de mise en oeuvre de l'article
260, paragraphe 3, du Traité (4). Ce dernier s'applique lorsque les mesures de transposition n'ont pas été transmises
à la Commission ou lorsqu'elles sont incomplètes. C'est pourquoi l'argument de la Belgique selon lequel certaines
mesures ont été communiquées est écarté et ne fait pas obstacle à l'application du mécanisme.

Le contexte particulier en Belgique explique probablement cette absence de transposition et a fortiori l'absence de
communication des mesures de transposition. La fermeté de la Commission et de la Cour de justice s'explique peut-
être pour cette raison également. La transposition en cause imposait en effet de réaliser des travaux importants afin
d'offrir des communications à haut débit. La région la plus concernée étant celle de Bruxelles-Capitale, les autorités
compétentes se sont renvoyées la charge de la transposition. La Cour de justice sanctionne alors indirectement
l'impossible répartition de la compétence locale et fédérale.

L'arrêt de la Cour de justice souligne ainsi de manière classique que l'organisation interne et constitutionnelle de
l'État n'a pas à être prise en compte par les institutions de l'Union européenne. Elle rappelle la rigueur de l'exigence
de transposition des directives au-delà des difficultés constitutionnelles.

Condamnation de la France pour non-respect de ses obligations

CJUE, 24 oct. 2019, aff. C-636/18, Commission c/ France

Mots-clés : manquement, procédure habituelle, exigences en matière de protection de l'environnement

Dans le cadre d'une procédure de manquement, la Cour de justice a condamné la France pour ne pas avoir respecté la
valeur limite annuelle de dioxyde d'azote depuis 2010 dans certaines zones et agglomérations. De plus, la France n'a
pas fait le nécessaire pour que les périodes de dépassement soient les plus courtes possibles alors que cette exigence
était également inscrite dans les différentes directives concernées.

Le 19 juin 2015, la Commission adressait une lettre de mise en demeure à la France. Elle y a répondu en octobre
2015 et en octobre 2016 en présentant ses rapports annuels d'application. La procédure s'est alors poursuivie par la
notification, le 16 février 2017, d'un avis motivé confirmant le manquement. Les échanges de lettres et plusieurs
réunions jusqu'au début de l'année 2018 confirment l'interprétation de la Commission. La Cour écarte en particulier
les difficultés structurelles (5) avancées par la France pour se justifier, et prononce le manquement.

L'arrêt rendu sans conclusions en chambre, ne présente aucune difficulté particulière ou application nouvelle. Il est
cependant intéressant pour la période concernée car il est prononcé quelques mois après l'affaire sanctionnant
immédiatement la Belgique d'une astreinte. Il conduit en effet à s'interroger sur l'efficacité du manquement dans le
cadre de la procédure classique. La menace d'une sanction pécuniaire qui suivra ce premier arrêt est celle qui rend
véritablement efficace cette procédure du point de vue de l'effectivité du droit de l'Union.

En matière de droit de l'environnement, la question pourrait se poser d'une sanction spécifique. D'ailleurs, du point de
vue du droit national, au sujet de l'application insuffisante d'une directive, dans une autre affaire concernant le
domaine de la pollution de l'air, le juge de l'Union avait rappelé avant l'été (6) au juge interne, dans le cadre d'un
renvoi préjudiciel ; que la juridiction nationale devait utiliser le pouvoir d'injonction à l'encontre de l'État pour qu'il
fasse application des règles inscrites dans la directive (7).
L'injonction en droit interne et les sanctions financières garantissent en effet un meilleur respect des obligations
environnementales. Les individus contribuent ainsi eux aussi à l'effectivité du droit de l'Union dans ce domaine.

Les mesures qui seront édictées par la juridiction nationale pour faire application de l'arrêt rendu sur renvoi
préjudiciel conduiront parfois avec plus d'efficacité à exécuter les règles imposées par les directives. Une affaire
rendue à la fin de l'année 2019 en donne un autre exemple (8). La Cour de justice a été saisie d'un renvoi en
interprétation de l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux afin de savoir si la contrainte par corps des
autorités compétentes était envisageable. La Cour de justice affirme que « le droit de l'Union, notamment l'article 47,
premier alinéa, de la Charte, doit être interprété en ce sens que, dans des circonstances caractérisées par un refus
persistant d'une autorité nationale de se conformer à une décision de justice lui enjoignant d'exécuter une obligation
claire, précise et inconditionnelle découlant dudit droit, notamment de la directive 2008/50, il incombe à la
juridiction nationale compétente de prononcer une contrainte par corps contre des titulaires d'une fonction relevant de
l'exercice de l'autorité publique lorsque, dans les dispositions du droit interne, il existe une base légale pour
l'adoption d'une telle contrainte qui soit suffisamment accessible, précise et prévisible dans son application et pour
autant que la limitation qui serait apportée au droit à la liberté, garanti par l'article 6 de la Charte, du fait d'un tel
prononcé respecte les autres conditions posées à cet égard à l'article 52, paragraphe 1, de la Charte. En revanche, en
l'absence d'une telle base légale dans le droit interne, le droit de l'Union n'habilite pas cette juridiction à avoir recours
à une telle mesure » (9).

Ces différentes affaires montrent que l'effectivité du droit de l'Union européenne est conditionnée par les
mécanismes de droit interne et les mesures procédurales mises en oeuvre par les juridictions ; ces dernières
garantissent ainsi l'application du droit de l'Union plus que les autorités administratives compétentes. La procédure
de manquement paraît ainsi bien insuffisante pour offrir une véritable garantie d'effectivité du droit.

Obligations environnementales et interrogations de la France en matière de taxation des produits énergétiques

Interrogations du Conseil d'État français au sujet des taxations de produits énergétiques

CJUE, 16 oct. 2019, aff. C-270/18, UPM France c/ Premier ministre et ministre de l'action et des comptes publics

Mots-clés : taxation de l'électricité et du gaz, conditions d'exonération, petits producteurs d'électricité, conformité
des règles nationales

En matière de taxation des produits énergétiques, l'électricité, le gaz et le charbon font l'objet d'une taxation
harmonisée dans l'Union européenne sur le fondement notamment d'une directive adoptée en octobre 2003 (10).
Celle-ci prévoit une fixation communautaire des niveaux minima de taxation, ce qui ne fait pas obstacle à
l'introduction ou au maintien de différents types de taxes ou encore d'exonérations différentes selon les États
membres.

La question posée à la Cour de justice par le Conseil d'État portait sur l'interprétation du texte afin de connaître les
conditions de l'exonération de la taxe sur l'électricité en faveur des petits producteurs d'électricité. Le litige national
concernait une entreprise de fabrication de papier, UPM, qui utilise une installation de cogénération d'électricité et de
chaleur pour laquelle le gaz est un combustible. Or, sur le fondement de la directive, les produits énergétiques utilisés
pour produire de l'électricité ne seront pas taxés. C'est pourquoi l'entreprise UPM devait pouvoir être exonérée de la
taxe sur le gaz utilisé pour produire de l'électricité.
Toutefois le droit français avait conditionné l'exonération de la taxe à la taxation de l'électricité produite. Mais,
pendant la période de transition accordée à la France pour transposer la directive, la taxation finale de la
consommation de l'électricité n'était pas prévue. Par conséquent, en l'absence de taxation de l'électricité, l'entreprise
qui produit du gaz comme combustible pour créer de la chaleur et de l'électricité n'a pas pu bénéficier de
l'exonération de la taxe sur le gaz. Le Conseil d'État interrogeait donc la Cour de justice afin de déterminer si cette
particularité du droit français peut correspondre à l'interprétation de l'exonération prévue par la directive.

La Cour de justice répond au Conseil d'État que pendant la période transitoire, « l'exonération des produits
énergétiques utilisés pour produire de l'électricité prévues par cette directive était pleinement applicable à la
République française » (11). Il n'y avait donc pas lieu de conditionner cette exonération au paiement de la taxe sur
l'électricité produite.

Applications par le Conseil d'État des réponses prononcées par la Cour

CE, 18 déc. 2019, n° 399794, UPM France

Mots-clés : production d'électricité, période transitoire, exonération de taxe, transposition de directive

En faisant application des réponses données par la Cour de justice, le Conseil d'État peut trancher le litige qui
opposait l'entreprise UPM France à l'État. Selon la Cour, pendant la période transitoire, les produits énergétiques
utilisés pour produire de l'électricité étaient exonérés de taxe, « sans qu'y fasse obstacle, le cas échéant, la
circonstance que l'électricité produite ne fasse l'objet d'aucune taxation » (12). Cette précision apportée par la Cour
et appliquée par le Conseil d'État permet à l'entreprise d'obtenir l'annulation de l'arrêt qui lui refusait l'exonération
attendue.

Le Conseil d'État n'évoque pas et renvoie l'affaire à la cour administrative d'appel de Versailles. Le préjudice subi par
l'entreprise UPM résulte, non seulement du retard de l'État à transposer la directive, mais aussi de l'application qui est
faite du texte pendant la période transitoire.

La cour administrative d'appel devrait ainsi tenir compte de ces éléments pour condamner l'État à rembourser
l'entreprise UPM des sommes indûment versées et l'indemniser du préjudice subi.

Au-delà de l'entreprise en l'espèce, ce sont tous les petits producteurs d'électricité qui se sont vus opposer un refus de
leur demande d'exonération de la taxe sur le gaz destiné à produire leur électricité, qui pourront obtenir ce
remboursement, voire même l'indemnisation de leur préjudice.

L'interprétation de la directive de 2003 sur la taxation de l'électricité avait déjà donné lieu à une interprétation de la
part de la Cour de justice qui s'opposait à la législation française. Elle concernait alors la contribution au service
public de l'électricité, partiellement invalidée par la Cour de justice (13). La question était intéressante du point de
vue de l'enchevêtrement normatif car la contribution en cause avait été néanmoins reconnue conforme à la
Constitution (14). Sur le fondement de la réponse de la Cour de justice, le Conseil d'État tranchait le litige en
ordonnant une restitution de la somme indûment versée.

La situation est assez comparable dans l'affaire UPM. Le Conseil d'État reconnaît sur le fondement de la réponse de
la Cour de justice, au regard de l'interprétation de la directive, que certains des assujettis pourront être remboursés
des sommes versées en raison de la méconnaissance de l'exonération à laquelle ils avaient droit.

Ces différentes affaires soulignent la difficulté pour l'État de procéder à une taxation de l'énergie dans le cadre de
l'Union européenne. Elles montrent aussi que la matière fiscale donne l'occasion à la Cour de justice de préciser
encore une fois (15) le champ d'application de la directive et encadrer un peu plus la marge d'appréciation de l'État
en raison de la finalité environnementale du texte.

Encadrement des pouvoirs de l'État et données personnelles : l'exemple des données fiscales

Conservation et transmission aux États-Unis de données personnelles en matière fiscale

CE, 19 juill. 2019, n° 424216, Association des Américains accidentels

Mots-clés : accord international, utilisation des données des assujettis à l'impôt, conformité au droit de l'Union
européenne, équivalence des conditions appliquées dans l'État tiers

L'arrêt rendu par le Conseil d'État en assemblée pendant l'été à la demande de l'Association des Américains
accidentels (16) est intéressant à plusieurs titres (17). Du point de vue de l'application du droit de l'Union
européenne, le Conseil d'État apporte des précisions quant à l'utilisation des données fiscales des assujettis à l'impôt
aux États-Unis.

Sur le fondement d'un accord externe conclu entre les États-Unis et la France, celle-ci a organisé la collecte, le
traitement et la transmission aux États-Unis de données fiscales dans l'objectif de lutter contre la fraude et l'évasion
fiscales. Le but poursuivi par l'accord international et par les dispositions nationales qui en assurent l'exécution est de
garantir le respect de leurs obligations fiscales par les contribuables français et américains. Pour cette raison, l'acte
relève du champ d'application du règlement, et non de la directive (18).

Le moyen invoqué par les requérants quant à la violation du règlement général sur la protection des données
personnelles ne convainc pas le juge. Ce dernier rappelle l'arrêt Schrems de la Cour de justice, en justifiant une
position différente car le litige ne porte pas sur la décision d'adéquation comme dans l'affaire de 2015, mais concerne
la conformité de l'accord externe avec les règles internes de l'Union. Pour justifier la position de la France, le juge
souligne que les exigences américaines sont équivalentes à celles imposées en France dans ce cadre.

En rappelant les conditions relatives à l'acte clair, le Conseil d'État ne pose pas de questions préjudicielles à la Cour
de justice. Il estime que « l'interprétation des dispositions invoquées du règlement de l'Union européenne s'impose
avec une évidence telle qu'elle ne laisse place à aucun doute raisonnable, conformément aux principes dégagés par la
Cour de justice des Communautés européennes » (19). En outre, l'interprétation litigieuse porte sur les dispositions
de l'accord international conclu entre la France et les États-Unis et ne concerne pas le droit de l'Union européenne.

Pour ces deux raisons, la difficulté d'interprétation étant écartée, le juge peut faire application de l'acte au litige. Cette
application le conduit à affirmer l'absence de violation du droit à la protection des données personnelles et du droit au
respect de la vie privée, fondés l'un et l'autre sur le règlement général et sur la Charte des droits fondamentaux, ainsi
que sur la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

L'évolution du droit de la protection des données personnelles l'a consacré comme un droit fondamental de l'individu.
Les juridictions nationales en font, elles aussi, application de cette manière. C'est en ce sens que le respect de ce droit
fondamental contraint désormais les États. Les jurisprudences récentes et nombreuses de la Cour de justice en
matière de protection des données personnelles ont ainsi contribué à cette qualification de droit fondamental.
L'adaptation du droit interne aux exigences de ce droit (20) est néanmoins encore bien insuffisante.
Exploitation et conservation des données fiscales des assujettis à l'impôt

Cons. const., 27 déc. 2019, n° 2019-796 DC, Loi de finances pour 2020

Mots-clés : conservation et utilisation des données fiscales, collecte et exploitation des données en ligne, contrôle de
conformité à la Constitution

L'examen de la conformité à la Constitution de la loi de finances, en décembre 2019, donne un autre exemple de la
nécessité d'adapter le droit national aux exigences de la protection des données personnelles.

Une disposition de la loi de finances pour 2020 poursuit l'objectif de lutter contre la fraude fiscale. Pour ce faire, elle
permet à l'administration fiscale et douanière de collecter « et exploiter de manière automatisée les contenus
accessibles publiquement sur les sites internet de certains opérateurs de plateforme, aux fins de recherche de
manquements et d'infractions en matière fiscale et douanière » (21).

Ce dispositif proposé à titre expérimental pendant une durée de trois ans n'est pas déclaré contraire à la Constitution
par le Conseil constitutionnel. En effet, s'il porte une atteinte au droit au respect de la vie privée, il est destiné à
poursuivre l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. En outre, le Conseil
ajoute que les contenus exploités doivent être librement accessibles et avoir été rendus publics par les utilisateurs du
site. Enfin, il ajoute que les données sensibles ne seront jamais concernées par ce dispositif.

En revanche, le dispositif prévoit également son utilisation en cas de défaut ou de retard de transmission de la
déclaration fiscale dans les trente jours de la réception de la mise en demeure. Cette possibilité est déclarée, quant à
elle, contraire au droit au respect de la vie privée car l'administration, déjà informée de l'infraction commise, n'a plus
de raison de recourir à la recherche d'informations mises en ligne par son auteur.

Le Conseil constitutionnel prononce, concernant l'article 154, une décision dont le raisonnement est formellement
proche de celui de la Cour de justice de l'Union. Sur le fond cependant, la conformité d'un tel mécanisme de
surveillance avec le droit de l'Union européenne est peu probable. En effet, si le raisonnement peut correspondre à
celui suivi par la Cour, le niveau d'exigence n'est pas comparable.

Le règlement général sur la protection des données conditionne l'atteinte portée aux données personnelles par son
absolue nécessité. Chaque fois que d'autres solutions existent pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales, la Cour
de justice ne pourra interpréter le règlement comme permettant l'application d'un tel mécanisme.

Le doute concernant la violation du droit de l'Union européenne disparaît tout à fait concernant les données sensibles.
En effet, la collecte et l'exploitation de données sensibles sont interdites sur le fondement du règlement. La loi de
finances ne prévoit pas une telle collecte mais elle ne l'écarte pas non plus, contrairement à l'affirmation du Conseil
constitutionnel. En effet, le tri entre les données sensibles et celles qui ne le sont pas ne pourra pas être fait. Ce tri
n'est pas prévu par le mécanisme de collecte de la loi et il n'est pas réalisable sans collecter au préalable les données
concernées pour les écarter ensuite le cas échéant.

Ce mécanisme qui permet de collecter les données publiques diffusées sur les réseaux sociaux et les plateformes de
mise en relation en ligne est donc conforme à la Constitution (22). Toutefois, il n'est pas nécessairement conforme
aux exigences du droit de l'Union européenne.

Le texte a fait l'objet d'une appréciation par la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) (23). Pour
rendre son avis, la CNIL s'est fondée notamment sur la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, sur le
règlement général de protection des données personnelles et sur la directive. Elle affirme que le mécanisme prévu par
la loi de finances peut présenter des risques de disproportion. Elle rappelle qu'elle sera particulièrement vigilante
pour garantir une application du mécanisme respectueuse des droits des individus.

Le juge
Par Aude Bouveresse

Bien que cela pourrait permettre de remédier à une situation nationale contraire au droit de l'Union, la Cour de justice
confirme que ce dernier n'impose pas la révision des décisions judiciaires nationales revêtues de l'autorité de chose
définitivement jugée, sauf à ce qu'une telle procédure existe dans le droit procédural national. En revanche, la mise
en jeu de la responsabilité des États en raison d'un manquement judiciaire doit toujours restée possible et respecter
les principes d'équivalence et d'effectivité. Le juge administratif donne, en outre, son plein effet au droit de l'Union,
refusant de moduler dans le temps l'annulation des dispositions réglementaires contraires à la directive « accueil ».
Dans l'attente d'une modification législative des dispositions contraires, le juge administratif n'hésite pas enfin à
organiser un régime supplétif, calqué sur les dispositions européennes, afin de permettre aux autorités
administratives de limiter l'accueil des demandeurs d'une protection internationale dans le but affiché de préserver
l'effectivité des transferts.

CJUE, 29 juill. 2019, aff. C-620/17, Hochtief Solutions AG Magyarországi Fióktelepe c/ Fovárosi Törvényszék

Mots-clés : manquement judiciaire, responsabilité de l'État membre, autorité de chose jugée

Questionnée sur renvoi préjudiciel par les juridictions hongroises, la Cour apporte quelques précisions, dans la lignée
de la jurisprudence Köbler et ses développements (24), concernant les conditions d'engagement de la responsabilité
d'un État membre en raison d'une violation du droit de l'Union imputable à une juridiction nationale et ses
implications éventuelles au regard de l'autorité de chose jugée.

En l'occurrence, était demandé à la Cour si une juridiction nationale, saisie d'un recours en révision d'un jugement
revêtu de l'autorité de la chose jugée, postérieur à un arrêt rendu par la Cour sur le fondement de l'article 267 TFUE
dans le cadre de la procédure ayant donné lieu à ce jugement, est tenue de faire droit à ce recours et si, à défaut, sa
responsabilité pouvait être engagée ? Sans surprise, ces questions recevront une réponse affirmative.

La Cour rappelle expressément, tout d'abord, qu'un manquement judiciaire peut entraîner la mise en jeu de la
responsabilité d'un État membre, sans que cela remette en cause l'autorité de chose définitivement jugée car l'action
en responsabilité ne vise pas à réviser la décision juridictionnelle contestée, mais à permettre aux justiciables de
disposer d'une action visant à la protection de leurs droits « en raison, notamment, de la circonstance qu'une violation
des droits tirés du droit de l'Union par une telle décision ne peut normalement plus faire l'objet d'un redressement
» (25). Toutefois, « même si cela permettrait de remédier à une situation nationale incompatible avec ce droit
» (26), la Cour affirme expressément que le droit de l'Union n'impose pas la révision des décisions de justice
nationales revêtues de l'autorité de chose définitivement jugée. Néanmoins, si la révision d'un jugement revêtu de
l'autorité de chose définitivement jugée est prévue par le droit national, comme en l'espèce par le droit procédural
hongrois, alors celle-ci doit trouver à s'appliquer, conformément aux principes d'équivalence, pour les décisions
juridictionnelles nationales, même définitives, rendues en violation du droit de l'Union, afin de les rendre
compatibles avec celui-ci. Le respect de l'autonomie procédurale des États membres demeure ainsi préservée sur le
fondement du principe de coopération loyale, moins attentatoire aux compétences étatiques que peut être ressenti le
principe de primauté, qui aurait conduit à imposer la révision des décisions de justice revêtues de l'autorité de chose
définitivement jugée (27). Ces considérations avaient déjà conduit le juge européen à n'imposer le retrait des
décisions administratives contraires que si, et seulement si, une telle procédure était prévue dans le droit
national (28). Ce raisonnement par analogie garantit donc une certaine cohérence dans les exigences qui pèsent sur
les administrations et les juges nationaux dont les décisions se révèleraient contraires au droit de l'Union. Enfin, la
Cour ayant toujours entendu préserver l'autorité de chose définitivement jugée de ses propres décisions, il eût été dès
lors délicat de limiter celle de ses partenaires nationaux.

Ensuite, concernant plus spécifiquement les conditions d'engagement de la responsabilité de l'État, la Cour confirme
que seule une violation manifeste du droit applicable par la juridiction nationale permet de caractériser la faute et que
tel sera le cas, notamment, lorsque la juridiction nationale est intervenue en méconnaissance manifeste de la
jurisprudence de la Cour en la matière (pt 43). En l'occurrence, bien que la Cour s'en remette aux juridictions
nationales pour l'apprécier, le caractère manifeste de la violation paraît acquis, dans la mesure où la juridiction
européenne, spécifiquement interrogée dans le cadre de cette même affaire, avait déjà précisé sa position dans un
arrêt antérieur (29) estimant, contrairement aux juridictions nationales, que l'exigence, en matière d'offre de marché
public, d'un niveau minimal de capacité économique et financière ne saurait, en principe, être écartée pour la seule
raison que ce niveau porte sur un élément du bilan dès lors que des divergences peuvent exister entre les législations
des différents États membres.

CE, 31 juill. 2019, n° 428530, Association La Cimade

Mots clés : acte national contraire, annulation, modulation dans le temps (non), régime temporaire par effet de
substitution

Si la solution retenue par le Conseil d'État s'avère parfaitement conforme aux exigences européennes, la portée
donnée par le juge administratif suprême à son arrêt d'annulation mérite quelques commentaires, tant au regard du
droit de l'Union européenne que du droit interne. Une nouvelle fois en effet, le droit européen amène la Haute
juridiction administrative à sortir des sentiers battus pour assurer la conciliation qu'impose la coexistence des deux
ordres juridiques et tenter de maintenir l'effectivité de l'un et l'autre, au risque qu'il lui soit reproché de se substituer
au pouvoir normatif.

Concernant, tout d'abord, l'appréciation de la légalité des dispositions réglementaires litigieuses, la solution
s'imposait. Ainsi que le relève, à juste titre, la Haute juridiction administrative, l'article 20 de la directive
2013/33/UE (30) impose une évaluation concrète et circonstanciée de la situation du demandeur de la protection
internationale. Par conséquent, le dispositif français, qui crée aux articles L. 744-7 et L. 744-8 du code de l'entrée et
du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), dans leur rédaction résultant de la loi du 10 septembre 2018,
des cas de refus et de retrait de plein droit des conditions matérielles d'accueil, sans appréciation des circonstances
particulières et qui exclut, en cas de retrait, toute possibilité de rétablissement de ces conditions, s'avère incompatible
avec les objectifs de ladite directive. Cette position devance de deux mois l'arrêt rendu en grande chambre par la
Cour de justice qui confirme l'importance de l'examen in concreto et condamne en ce sens tout retrait automatique du
bénéfice des conditions matérielles d'accueil ayant trait au logement, à la nourriture ou à l'habillement d'un
demandeur de protection internationale, quand bien même l'intéressé s'est rendu coupable d'un manquement grave au
règlement du centre d'hébergement dans lequel il est accueilli ou d'un comportement particulièrement violent, dès
lors qu'il n'est pas procédé à un examen individuel de sa situation (31).

Concernant ensuite la portée de son arrêt, le juge administratif applique sa jurisprudence ANODE (32) et refuse de
moduler dans le temps son annulation. Là encore, peut être saluée la conformité de son positionnement au regard des
exigences européennes. Les difficultés administratives soulevées par le ministre de l'intérieur, tenant à une
annulation immédiate et rétroactive des dispositions réglementaires attaquées, et en particulier au nombre de
décisions de retrait de plein droit intervenues depuis le 1 er janvier 2019, ne constituent pas « une nécessité
impérieuse justifiant de différer l'annulation des dispositions jugées illégales ou d'en réputer définitifs les effets
passés » (pt 13). Dont acte : toute demande de réintégration en centre d'accueil à la suite d'une décision de retrait ou
de suspension qui aurait été adoptée à compter du 1 er janvier 2019 devra, par voie de conséquence, faire l'objet d'un
réexamen in concreto par l'Office français de l'immigration et de l'intégration.

Toutefois, ainsi que le relève le rapporteur public, Guillaume Odinet (33), l'annulation des dispositions litigieuses
n'a pas pour effet, par elle-même, de faire disparaître rétroactivement les dispositions législatives sur la base
desquelles les dispositions réglementaires ont été annulées, ni, par suite, de rétablir dans cet ordonnancement les
dispositions antérieures abrogées et remplacées par cette loi. Dans ces conditions, en l'absence de régime transitoire,
toute décision des autorités administratives compétentes de retirer ou de limiter l'accueil serait dépourvue de base
légale. À cet égard, le rapporteur public estime que cela pourrait indirectement limiter l'efficacité des transferts des «
dublinés », qui pourraient, sans risquer une limitation ou un retrait de leur accueil en centre, ne pas obtempérer aux
convocations de l'administration ou quitter leur lieu d'hébergement pour échapper au transfert, sans que cela soit
suivi de conséquences.

Répondant à cette crainte, le Conseil d'État choisit de préciser les règles applicables permettant de maintenir la
possibilité pour les autorités administratives compétentes de limiter l'accueil. Cette occurrence exceptionnelle,
ouverte par la jurisprudence Vassilikiotis (34), s'avère une première dans le cadre d'une annulation qui ne vise pas
à combler un vide (annulation « en tant que ne pas »), mais à temporiser les effets d'un trop plein, qui plus est
imputable au législateur. Sans contester le caractère novateur de ce régime transitoire défini par le juge dans l'attente
d'une modification des dispositions législatives, il convient néanmoins de le relativiser à la lecture de l'article 20,
paragraphes 1 à 3, de la directive « accueil ». Ces dispositions ne semblent laisser en réalité aucune marge
d'appréciation aux États au regard du caractère exhaustif des circonstances qui peuvent justifier la limitation ou le
retrait des conditions matérielles d'accueil telles que définies à l'article 20 de la directive, de sorte qu'un effet direct
pourrait leur être reconnu. Dans cette perspective, tout d'abord, le juge administratif donne logiquement un effet
d'exclusion aux dispositions contraires au droit européen, en jugeant que les autorités administratives compétentes ne
peuvent plus adopter, sur le fondement des dispositions réglementaires annulées, des décisions individuelles mettant
fin aux conditions matérielles d'accueil dans des conditions contraires au droit de l'Union (pt 15). Surtout, ensuite,
plus qu'il ne « crée » un nouveau régime transitoire, le juge définit le régime supplétif en se bornant à substituer les
prescriptions européennes suffisamment précises et inconditionnelles à la norme nationale contraire. En ce sens, on
relèvera que le régime transitoire retenu par le juge se limite substantiellement à reprendre les circonstances dans
lesquelles la limitation et le retrait peuvent avoir lieu telles qu'elles résultent des trois premiers paragraphes de
l'article 20 de la directive « accueil ».

L'individu
Aude Bouveresse

Le droit au déréfencement, qui a fait l'objet de pas moins de treize arrêts du Conseil d'État rendus le même jour à la
suite des éclaircissements apportés par la Cour de justice consécutivement au renvoi préjudiciel provoqué par le juge
administratif français, pourrait aussi bien être traité dans notre rubrique « Le juge », tant il atteste de la féconde
coopération entre le Conseil d'État et la Cour. En outre, plusieurs arrêts de la Cour viennent confirmer un
rapprochement des statuts des personnes en droit de l'Union européenne, qu'elles soient citoyennes européennes ou
ressortissantes d'État tiers, concernant aussi bien l'interprétation de la condition de « ressources » que les garanties
procédurales entourant une décision d'éloignement.

Droit au déréférencement
La protection du droit à la vie privée et des données à caractère personnel a fait l'objet d'un encadrement normatif
sans précédent en droit interne, à la suite des exigences issues du droit européen en grande partie refondées dans le
règlement 2016/679/UE (ci-après le « RGPD ») (35). Il convient de rappeler brièvement les réponses apportées par
la Cour quant à la portée du droit à l'oubli « la personne concernée a le droit d'obtenir du responsable de traitement
l'effacement, dans les meilleurs délais, de données à caractère personnel la concernant ... a l'obligation d'effacer ces
données dans les meilleurs délais » (36), pour constater leur reprise sous la forme d'un véritable « mode d'emploi »
par le Conseil d'État dans les litiges qui opposent les particuliers à la CNIL.

CJUE, 24 sept. 2019, aff. C-507/17, Google LLC et CJUE, gde ch., 24 sept. 2019, aff. C-136/17, GC e.a

Mots-clés : droit à l'oubli, protection des données à caractère personnel, droit à l'information, refus d'une application
extraterritoriale

Ces arrêts, rendus en grande chambre à l'initiative des questions préjudicielles posées par le Conseil d'État,
représentent une étape fondamentale dans la protection européenne du droit à l'oubli, en donnant l'occasion à la Cour
de préciser la portée et le champ d'application du droit au déréférencement. Dans un souci manifeste de bonne
administration de la justice et dans le but d'apporter une réponse utile au juge national, la Cour développe son
interprétation au regard, non pas seulement des dispositions de la directive 95/46/CE (37), applicable à l'époque des
faits, mais aussi des dispositions du RGPD qui vient leur succéder.

La Cour donne aux instances nationales de contrôle des précisions utiles quant aux éléments à prendre en
considération dans la conciliation qu'elles sont amenées à exercer entre les droits fondamentaux, avec, d'un côté, le
droit à la protection de la vie privée et la protection des données à caractère personnel et, de l'autre, notamment, le
droit à l'information du public, tels que visés à l'article 17 du RGPD. Plus précisément, la Cour impose relativement
aux « catégories particulières de données », parmi lesquelles figurent l'origine raciale ou ethnique, les opinions
politiques, les convictions religieuses ou philosophiques, l'appartenance syndicale, ainsi que le traitement des
données relatives à la santé et à la vie sexuelle (RGPD, art. 9), une interprétation particulièrement restrictive des
exceptions qui pourront être opposées au droit au déréférencement, devant conduire à vérifier « si l'inclusion de ce
lien dans la liste de résultats, qui est affichée à la suite d'une recherche effectuée à partir du nom de cette personne,
s'avère strictement nécessaire pour protéger la liberté d'information des internautes potentiellement intéressés à avoir
accès à cette page web au moyen d'une telle recherche » (38). Il en va ainsi quand bien même le traitement initial
de ces informations a pu être licite en raison notamment du consentement de l'intéressé ou de la circonstance qu'il a
rendu, lui-même, ces données publiques. La Cour conforte ainsi le principe d'un déréférencement - de droit -
relativement à ces données sensibles, qui ne pourra céder que dans une mesure strictement nécessaire et devant
conduire à une appréciation de la situation particulière de chaque demandeur.

S'agissant du traitement des informations relatives à une procédure judiciaire (RGPD, art. 10), telles que celles
relatant la mise en examen ou le procès et, le cas échéant, la condamnation qui en a résulté, la Cour confirme qu'elles
constituent des données relatives aux « infractions » et aux « condamnations pénales » telles que visées par le RGPD
et qu'elles relèvent également des catégories particulières de données pour lesquelles il convient d'accorder une
protection plus étendue. L'idée prédominante reste toutefois que, si le traitement de ces données peut être licite,
notamment « si des garanties appropriées et spécifiques sont prévues par le droit national, ce qui peut être le cas
lorsque les informations en question ont été divulguées au public par les autorités publiques dans le respect du droit
national applicable » (39), la Cour impose à l'exploitant, dans le cadre d'une demande de déréférencement, de
réévaluer, au regard de l'écoulement du temps, l'intérêt à maintenir le référencement vers ces informations
lorsqu'elles apparaissent inadéquates, qu'elles ne sont pas ou plus pertinentes ou sont excessives au regard de ces
finalités. Bien qu'elles soient sensibles, la Cour, s'appuyant sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l'homme (CEDH), n'exige pas que le traitement soit « strictement nécessaire », mais impose néanmoins la
démonstration que le référencement apparaisse « nécessaire à l'exercice du droit à la liberté d'information des
internautes potentiellement intéressés à avoir accès à cette page web au moyen d'une telle recherche » (40). Dans
cette perspective, la Cour détaille à destination des instances nationales de contrôle, un ensemble de circonstances
factuelles devant être prises en considération tels que la notoriété, les comportements passé et présent du demandeur,
etc. (41).

En dépit de ces avancées incontestables pour la protection des droits fondamentaux des individus, il convient de
déplorer son efficacité relative. La Cour, sur conclusions contraires, maintient son refus de faire une application
extraterritoriale du droit au déréférencement, en considérant, que si l'exploitant d'un moteur de recherche doit être
tenu de supprimer les liens de résultats affichés à la suite d'une recherche effectuée à partir d'un lieu situé dans
l'Union européenne, il n'est pas contraint, en revanche, de procéder à la suppression « mondiale » de ces liens (42).
Réitérant la position retenue dans l'arrêt Google Spain (43), l'interprétation restrictive du champ d'application du
droit au déréférencement ne permet pas de garantir pleinement le droit à l'oubli et reporte sur les systèmes nationaux
et leurs standards de protection des droits fondamentaux, la responsabilité d'enjoindre à l'exploitant du moteur de
recherche de procéder à un déréférencement mondial. Rappelons toutefois que le champ d'application des droits
fondamentaux reste une question particulièrement sensible (44) pour tous les États membres (45) et retenons
davantage la hardiesse des interprétations dégagées par la Cour, à qui l'on doit un renforcement incontestable du droit
à l'oubli.

CE, 6 déc. 2019, nos 429154, 403868, 409212, 391000, 401258, 423326, 405910, 405464, 395535, 393769, 407776,
397755, 399999, Chupin et autres (46)

Mots-clés : droit à l'oubli, protection des données à caractère personnel, protection de la vie privée, droit à
l'information

Fort des interprétations dégagées par la Cour, le Conseil d'État n'a pas hésité à définir ce qu'il qualifie de mode
d'emploi (47) du « droit l'oubli ». Cette oeuvre pédagogique paraît impérative au vu d'un contentieux dont on
pressent l'évolution exponentielle (48). Le juge tente de la maîtriser en amont par l'énonciation de règles précises à
destination, certes des exploitants de moteur de recherches, mais aussi et surtout des individus et de la CNIL.

Reste que la conciliation entre des droits fondamentaux, notamment les droits à la vie privée et la protection des
données personnelles avec le droit à l'information, ne peut, par nature, s'effectuer selon une application mécanique
dictée par des règles précises. Le Conseil d'État ne peut ainsi que tenter d'éviter les contrariétés avec le droit de
l'Union et de réduire les divergences d'application, en établissant une grille d'analyse permettant de mettre en valeur
les éléments à prendre en considération, lors de chaque examen nécessairement in concreto, des situations
individuelles. Ainsi conformément à l'article 17 du RGPD, qui consacre dans son premier paragraphe le principe
même du droit à l'oubli, renforcé par les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux, et qui pose, à son
troisième paragraphe, les exceptions qui peuvent lui être opposées, notamment au regard du droit à l'information
garanti lui aussi à l'article 11 de la Charte, le juge administratif suprême impose de dissocier les catégories
particulières d'informations particulièrement sensibles, telles que celles relatives à l'orientation sexuelle (49), pour
lesquelles il ne pourra être fait droit au déréférencement que si « l'accès à une telle information à partir d'une
recherche portant sur le nom de cette personne est strictement nécessaire à l'information du public » (50). Par
ailleurs, reprenant encore expressément les indications fournies par le juge européen concernant les données relatives
aux condamnations pénales, le Conseil d'État juge qu'il doit être fait droit aux demandes de déréférencement si les
informations ne correspondent plus à la situation actuelle de l'intéressé (51), à moins que sa situation actuelle figure
en première place des liens de référencement. De manière générale, il appert de ces premiers arrêts que relativement
à ces données sensibles, le droit au déréférencement sera de mise, à moins que les informations aient été rendues
publiques par l'intéressé lui-même. Là encore, aucune règle absolue : le Conseil d'État applique avec subtilité les
préconisations du juge européen. C'est ainsi que la demande de déréférencement d'un lien menant à un site
référençant l'ouvrage autobiographique d'un auteur littéraire ayant cessé son activité, en l'accompagnant d'un résumé,
sera considérée comme légalement refusée, dans la mesure où il existe un intérêt prépondérant pour le public à
pouvoir accéder aux recensions de livres publiés à partir d'une recherche portant sur le nom de leurs auteurs, en dépit
du fait que le livre n'est plus édité et que ledit auteur a cessé son activité littéraire. En revanche, prenant en
considération le même contexte, le juge administratif annulera la décision de la CNIL refusant le déréférencement
d'un lien vers un site dans la mesure où il comporte une fiche descriptive du livre faisant état d'un certain nombre de
données à caractère personnel sensibles puisqu'elles conduisent à révéler son orientation sexuelle (52).

Droit de séjour

CJUE, 3 oct. 2019, aff. C-302/18.

Mots-clés : ressortissant État tiers, droit de séjour permanent, condition de ressources

L'obtention d'un droit de séjour repose bien souvent, même pour un ressortissant européen qui exerce sa liberté de
circulation, sur une condition de ressources suffisantes, a fortiori lorsque le demandeur dispose de la nationalité d'un
État tiers à l'Union européenne. La situation de ces derniers est régie par la directive 2003/109 (53), qui exige en
vue de l'obtention du statut de résident longue durée des « ressources stables, régulières et suffisantes » (54). La
Cour choisit une interprétation souple de cette condition en jugeant que le demandeur n'a pas à démontrer qu'il
dispose à titre personnel de ressources suffisantes. Il suffit qu'il fasse état de ressources mises à sa disposition par un
tiers pour autant que, compte tenu de la situation individuelle du demandeur, ces revenus puissent être considérés
comme stables, réguliers et suffisants. Cette prise de position a le mérite de retenir une conception commune de la
notion de « ressources », qu'elles soient requises d'un ressortissant européen (55) ou d'un ressortissant d'État tiers.

Éloignement

CJUE, gde ch., 10 sept 2019, aff. C-94/18, Chenchooliah

Mots-clés : ressortissant État tiers, éloignement, garanties procédurales

La Cour estime, concernant un ressortissant d'État tiers, qu'en dépit de la perte de son statut de « bénéficiaire dérivé »
en tant que membre de la famille d'un citoyen européen au sens de la directive 2004/38, dans la mesure où ledit
citoyen européen, auquel il est marié, est retourné dans son État d'origine, ne peut plus désormais bénéficier d'un
droit de séjour sur la base de la directive. Il continuera néanmoins de pouvoir prétendre aux garanties procédurales
prévues par ce texte au regard de toute décision d'éloignement prise à son égard, ce qui exclut notamment que la
décision d'éloignement puisse être accompagnée d'une interdiction d'entrée sur le territoire et impose aux autorités
nationales compétentes de se conformer au principe de proportionnalité et d'assurer un droit de recours effectif
conformément aux prescriptions des articles 30 et 31 de la directive 2004/38. Cette interprétation extensive du champ
d'application de la directive 2004/38 vient enrichir les nombreux précédents d'interprétation « par analogie » de ses
dispositions, qui relativise un peu plus les différences de statut entre les citoyens européens et les ressortissants d'État
tiers. Les autorités administratives sont ainsi appelées à apporter un soin particulier relativement à toute décision
d'éloignement et à s'assurer en particulier du respect des garanties procédurales qui les entourent dans un régime de
plus en plus unifié.

Le marché
Par Francesco Martucci

CJUE, 19 déc. 2019, aff. C-236/18

Mots clés : régulation, règlement des litiges, CORDIS, effets dans le temps des décisions de l'autorité de règlement
du litige

Par un arrêt en date du 19 décembre 2019, la Cour de justice de l'Union européenne a apporté un éclairage important
sur les pouvoirs dont disposent les autorités chargées du règlement des différends dans des secteurs régulés. En
l'occurrence, la Cour de cassation avait posé une question préjudicielle à l'occasion d'un litige opposant GRDF SA à
des fournisseurs de gaz naturel à propos des contrats dits « uniques ». Les faits datent quelque peu, mais le temps qui
passe a son importance dans cette affaire. En 2005 et 2008, Poweo et Direct énergie avaient conclu, respectivement
avec GRDF, gestionnaire du réseau de distribution de gaz naturel en France, deux contrats d'acheminement sur le
réseau de distribution de gaz naturel. Ces contrats contenaient une clause d'intermédiation qui obligeait les
fournisseurs, dans le cadre de contrats combinant les aspects de fourniture et de distribution de gaz (contrats
uniques), à délivrer des prestations d'intermédiation pour le compte de GRDF aux clients finals, sans pouvoir
négocier le prix ou les conditions de réalisation de ces prestations. En pratique, il revenait aux fournisseurs de
collecter auprès des clients finals les montants dus par ces derniers au titre du tarif des prestations de distribution que
GRDF avait fournies et de les lui reverser ensuite. Cependant, la clause d'intermédiation impliquait que les
fournisseurs devaient reverser ces montants, même si le client final ne les avait pas acquittés. En d'autres termes, le
risque des impayés était transféré de GRDF aux fournisseurs.

En 2013, Direct énergie a saisi le CORDIS (Comité de règlement des différends et des sanctions établi auprès de la
Commission de régulation de l'énergie - CRE) en contestant la clause d'intermédiation. Celui-ci a fait droit à la
demande introduite par le fournisseur, en estimant cette clause contraire à la réglementation française. Il a enjoint à
GRDF de transmettre un avenant aux contrats pour remettre « la situation contractuelle dans l'état où elle aurait dû
être si [ces contrats] avai[en]t été ab initio conforme[s] à la réglementation en vigueur ». La décision a été confirmée
par la cour d'appel de Paris qui a, outre l'injonction concernant l'avenant aux contrats, obligé GRDF à verser une
rémunération équitable et proportionnée à Direct énergie au regard des coûts évités pour les prestations
d'intermédiation que Direct énergie a fournies à ses clients à compter du jour de la signature desdits contrats. GRDF
s'est donc pourvue en cassation en soulevant notamment comme grief que le droit de l'Union s'oppose au caractère
rétroactif antérieur à l'émergence du litige, de la décision prise par le CORDIS. Pour la Cour de cassation, un doute
existe cependant car, si l'effectivité du droit de l'Union implique de faire droit à la demande de Direct Energie, le
principe de sécurité juridique doit également être préservé. Aussi une question préjudicielle a-t-elle été posée afin de
savoir si la directive relative au marché intérieur du gaz naturel (56) devait être interprétée en ce sens qu'elle exige
qu'« une autorité de régulation, réglant un litige, ait le pouvoir de rendre une décision s'appliquant à l'ensemble de la
période couverte par le litige dont elle est saisie, peu important la date de son émergence entre les parties, notamment
en tirant les conséquences de la non-conformité d'un contrat aux dispositions de la directive par une décision dont les
effets couvrent toute la période contractuelle ». La Cour de justice part de la prémisse que la pratique contractuelle
en cause, consistant à faire supporter par le fournisseur le risque d'impayés relatifs aux montants dus par les clients
finals au titre du tarif de distribution de gaz naturel, est incompatible avec les dispositions de la directive 2009/73.

Restait la question des pouvoirs dont dispose l'autorité nationale de régulation lorsqu'elle fait application du droit de
l'Union. L'article 41, paragraphe 11, de ladite directive constitue l'aspérité textuelle sur laquelle la Cour de cassation
prend appui. Il dispose que « [t]oute partie ayant un grief à faire valoir contre un gestionnaire de réseau de transport,
de stockage, de gaz naturel liquéfié ou de distribution en ce qui concerne les obligations imposées audit gestionnaire
par la présente directive peut s'adresser à l'autorité de régulation qui, agissant en tant qu'autorité de règlement du
litige, prend une décision dans un délai de deux mois après la réception de la plainte ». Cela signifie que pèse sur
l'État membre l'obligation de prévoir devant l'autorité nationale de régulation une procédure de règlement des
différends impliquant notamment le gestionnaire de réseau, en vertu de laquelle, dans le délai imparti par la
disposition, ladite autorité doit adopter une décision. L'article 41 de la directive égrène les « missions et compétences
de l'autorité de régulation ». C'est ainsi la fonction européenne de l'autorité nationale de régulation qui est déterminée
par le droit de l'Union. Cependant, dans l'ordre juridique intégré, l'autonomie institutionnelle et procédurale implique
qu'il appartient à l'État membre de fixer les modalités selon lesquelles cette fonction européenne est exercée d'autant
que la rédaction de l'article 41 demeure générale dans sa formulation.

En l'espèce, la Cour de justice reprend le constat fait « à juste titre » par la juridiction de renvoi : « le libellé de
l'article 41, paragraphe 11, de la directive 2009/73 ne précise pas quels sont les effets dans le temps des décisions
prises par l'autorité de règlement du litige, et, plus particulièrement, si celles-ci peuvent avoir un effet avant
l'émergence du litige » (pt 31). L'incomplétude de la disposition ne signifie cependant pas que le juge national peut
se référer au droit national pour expliciter les pouvoirs de l'autorité. La Cour de justice affirme de façon péremptoire
que, de jurisprudence constante, « il découle des exigences tant de l'application uniforme du droit de l'Union que du
principe d'égalité que les termes d'une disposition du droit de l'Union, qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit
des États membres pour déterminer son sens et sa portée, doivent normalement trouver, dans toute l'Union, une
interprétation autonome et uniforme, qui doit être recherchée en tenant compte non seulement des termes de celle-ci,
mais également du contexte de la disposition et de l'objectif poursuivi par la réglementation en cause » (pt 30).
L'affirmation est puissante et s'inscrit dans la tradition intégrationniste de la Cour de justice visant à défendre
l'autonomie du droit de l'Union et son uniformité.

La démarche est ensuite classique. La directive fournit le contexte dans lequel la disposition interprétée s'insère. C'est
en vertu du droit de l'Union que l'autorité de régulation est investie de la mission d'assurer le respect, par les
gestionnaires de réseau de distribution, des obligations qui leur incombent en vertu de cette directive. Or, parmi les
obligations du gestionnaire de réseau, figure notamment celle résultant de l'article 32, paragraphe 1, de la directive,
d'appliquer le système d'accès des tiers aux réseaux de distribution objectivement et sans discrimination entre les
utilisateurs du réseau. De plus, selon l'article 41, paragraphe 10, de la directive 2009/73, les États membres veillent à
ce que les autorités de régulation « disposent des pouvoirs nécessaires, dont celui de prendre des décisions
contraignantes à l'égard des entreprises de gaz naturel, aux fins que ces dernières modifient au besoin les conditions
de raccordement et d'accès au réseau, y compris notamment les tarifs, pour faire en sorte que ceux-ci soient
proportionnés et appliqués de manière non discriminatoire » (pt 34). La directive poursuit également un objectif que
la Cour de justice a déjà eu l'occasion de mettre en évidence en répondant à une question posée par le Conseil d'État
dans l'arrêt ANODE (57) : elle vise « la réalisation d'un marché intérieur du gaz naturel entièrement et
effectivement ouvert et concurrentiel, dans lequel tous les consommateurs peuvent choisir librement leurs
fournisseurs et dans lequel tous les fournisseurs peuvent fournir librement leurs produits à leurs clients ».

Au point 35 de l'arrêt, la Cour de justice écarte l'argument de GRDF selon lequel les décisions de l'autorité de
règlement du litige sont des décisions administratives qui ne peuvent produire d'effets avant l'émergence du litige
entre les parties. Elle affirme qu'une telle interprétation irait à l'encontre des objectifs de la directive 2009/73 et
nuirait à son effet utile. Elle rappelle ensuite que, selon sa jurisprudence constante, « l'obligation de donner plein
effet au droit de l'Union, notamment en effaçant les conséquences d'une violation du droit de l'Union, s'impose aux
juridictions nationales mais également, dans le cadre de leurs compétences respectives, à tous les organes de l'État
membre concerné, en ce compris les autorités administratives ». En conséquence, « les effets d'une décision d'une
autorité de règlement du litige, visée à l'article 41, paragraphe 11, de cette directive, s'étendent à la situation des
parties au litige dont elle est saisie qui prévalait entre celles-ci avant l'émergence de ce litige. Ainsi, cette disposition
ne s'oppose pas à une décision enjoignant à une partie audit litige de mettre le contrat d'acheminement en conformité
avec le droit de l'Union pour toute la période contractuelle » (pt 39). L'arrêt s'inscrit ainsi dans une longue tradition
jurisprudentielle consistant à potentialiser les pouvoirs des juges et autorités internes lorsqu'ils exercent une mission
qui leur est assignée par le droit de l'Union. Si la doctrine a traditionnellement davantage insisté sur la « plénitude de
compétence » du juge national (58), l'obligation de donner plein effet au droit de l'Union pèse aussi sur les autres
autorités nationales (« en ce compris les autorités administratives »). La justification n'est autre que celle de l'effet
utile, expression à l'arrière-goût suranné des « années de combat » de la Cour de justice des années 1970. Il est vrai
que désormais on préfère le terme d'« effectivité », qui, au demeurant, était au coeur du renvoi préjudiciel de la Cour
de cassation. Pour reprendre les termes d'un avocat général dans une autre affaire, « On pourrait soutenir que la
notion d'"effectivité" est utilisée par la Cour dans deux contextes distincts relatifs, d'une part, à l'effectivité du droit
de l'Union au sens large du terme (effet utile), et, d'autre part, au principe d'effectivité traduisant les limites posées
par le droit de l'Union à l'autonomie procédurale des États membres. Il apparaît que c'est surtout l'effectivité du droit
de l'Union (effet utile) qui impose aux États membres l'adoption de mesures suffisamment effectives et dissuasives
pour garantir la pleine efficacité des normes prises en application de l'accord cadre, tandis que le principe
d'effectivité se limite à garantir que les modalités de mise en oeuvre des droits conférés par l'ordre juridique de
l'Union ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile leur exercice » (59).

Dans l'arrêt commenté, la Cour de justice retient une acception large de l'effectivité qui permet d'accroître les
pouvoirs de l'autorité de régulation en vue d'exercer les missions qui lui sont assignées par la directive. La difficulté
tenait en l'espèce à ce que, selon l'article L.134-20, alinéa 4, du code de l'énergie, le CORDIS « peut, à la demande de
la partie qui le saisit, décider que sa décision produira effet à une date antérieure à sa saisine, sans toutefois que cette
date puisse être antérieure à la date à laquelle la contestation a été formellement élevée par l'une des parties pour la
première fois et, en tout état de cause, sans que cette date soit antérieure de plus de deux ans à sa saisine ». La
question était donc de savoir si la limitation par le législateur des effets dans le temps des décisions adoptées par
l'autorité de régulation pour le règlement des litiges entre un fournisseur et le gestionnaire du réseau méconnaît le
principe d'effectivité. La question posée était inédite en jurisprudence. Une analogie pouvait être faite avec un arrêt
en matière de régulation des communications électroniques, rendu sur renvoi préjudiciel de la Cour suprême
polonaise, qui demandait si la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à
un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques, devait être interprétée
en ce sens « qu'une juridiction nationale saisie d'un recours contre une décision de l'Autorité de régulation nationale
doit pouvoir annuler celle-ci avec effet rétroactif si elle juge que cela est nécessaire pour assurer une protection
effective des droits de l'entreprise qui a introduit le recours » (60). En se fondant sur l'article 47 de la Charte des
droits fondamentaux, la Cour de justice a jugé qu'une juridiction nationale, saisie d'un recours contre une décision de
l'Autorité de régulation nationale, doit pouvoir annuler celle-ci avec effet rétroactif, si elle juge que cela est
nécessaire pour assurer une protection effective des droits de l'entreprise qui a introduit le recours. Elle a ajouté que
les principes de sécurité juridique et de confiance légitime ne s'opposent pas à l'exercice par le juge national de ce
pouvoir. La Cour de justice ne suit pas la position de l'avocat général qui avait limité le pouvoir de l'autorité de
régulation, réglant un litige, à rendre une décision s'appliquant à l'ensemble de la période couverte par la directive
2009/73, à savoir à compter du 3 mars 2011, indépendamment de la date d'entrée en vigueur des contrats
concernés (61).

Si l'arrêt GRDF demeure laconique sur le principe d'effectivité, il s'avère plus prolixe lorsqu'il s'agit d'établir que
l'interprétation retenue de l'article 41, paragraphe 11, de la directive 2009/73 n'est remise en cause ni par le principe
de sécurité juridique ni par le principe de protection de la confiance légitime. Ainsi, l'effectivité du droit de l'Union
permet de potentialiser les pouvoirs des autorités de régulation, mais dans le respect des principes généraux du droit
de l'Union. L'arrêt n'aborde pas la question de savoir si des limites à cette potentialisation pourraient être fournies par
le droit national lui-même, du moins par certains de ses principes parmi les plus fondamentaux ; c'est là toute la
question de la primauté et de sa relativité. Sur le principe de sécurité juridique, la solution est classique : ce principe
exige, d'une part, que les règles de droit soient claires et précises et, d'autre part, que leur application soit prévisible
pour les justiciables (pt 42). La Cour réitère la solution selon laquelle, « à titre exceptionnel et pour des
considérations impérieuses de sécurité juridique », peut être accordée « une suspension provisoire de l'effet d'éviction
exercé par une règle du droit de l'Union à l'égard du droit national contraire à celle-ci », tandis qu'« une juridiction
nationale peut, dans le respect des conditions qu'il appartient uniquement à la Cour de déterminer,
exceptionnellement être autorisée à faire usage d'une disposition nationale l'habilitant à maintenir certains effets d'un
acte national annulé, en raison de considérations impérieuses ayant trait à la protection de l'environnement et à la
sécurité de l'approvisionnement en électricité de l'État membre concerné » (pt 43). Toutefois, de telles circonstances
exceptionnelles ne sont pas caractérisées en l'espèce, faute pour la Cour de cassation d'avoir mentionné des éléments
concrets susceptibles d'établir des risques spécifiques d'insécurité juridique. Quant au principe de protection de la
confiance légitime, celui-ci implique qu'une autorité administrative nationale ait fait naître des espérances fondées du
fait d'assurances précises qu'elle lui aurait fournies, dans le chef des administrés. D'une part, la CRE n'a pas créé,
dans l'esprit de GRDF, une confiance raisonnable car si les contrats ont bien été négociés sous l'égide et sous le
contrôle de cette autorité de régulation, celle-ci n'a pas fait état d'assurances précises quant à la conformité de la
clause d'intermédiation au droit de l'Union. D'autre part, il faut établir le caractère légitime de cette confiance. À cet
égard, la Cour de justice souligne qu'en matière d'électricité, le CORDIS avait déjà estimé que le droit de l'Union
s'opposerait à une clause contractuelle par laquelle le gestionnaire du réseau de distribution d'électricité transfère le
risque des impayés relatifs au tarif de distribution d'électricité aux fournisseurs d'électricité. Elle n'en est cependant
pas sûre - « semble avoir décidé » dit le point 49 -, mais si tel est le cas, ce que le juge national doit vérifier, le
caractère légitime de la confiance ferait défaut.

CE, 5 juill. 2019, n° 413040, Fédération française du transport de personnes sur réservation

Mots clés : droit d'établissement, accès à la profession de chauffeurs VTC et des taxis, chambres de métiers et de
l'artisanat

L'invocation du droit de l'Union dans le contentieux opposant les taxis aux nouveaux opérateurs de transport est
devenue un classique. La Cour de justice a fait preuve d'une grande prudence lorsqu'il s'est agi d'interpréter le droit
de l'Union en vue de lui confronter des régimes nationaux destinés à encadrer l'activité de véhicules avec chauffeurs
proposée par des plateformes numériques ou d'intermédiation (62). Cela s'explique notamment par le fait que ces
activités sont considérées comme des services en matière de transport et comme tels échappent, en vertu de l'article
58, paragraphe 2, TFUE à la libre prestation de services consacrée à l'article 56 TFUE. En revanche, les services de
transport relèvent du droit d'établissement de l'article 49 TFUE dans les mêmes conditions que les autres
services (63). C'est sur ce terrain que le Conseil d'État s'est justement placé pour annuler le décret n° 2017-483 du 6
avril 2017 relatif aux activités de transport public particulier de personnes et actualisant diverses dispositions du code
des transports. Il a ainsi fait droit au recours introduit par la Fédération française du transport de personnes sur
réservation alléguant l'incompatibilité de ce décret avec les dispositions de l'article 49 TFUE.

Introduit par l'article 9 de la loi du 29 décembre 2016 relative à la régulation, à la responsabilisation et à la

simplification dans le secteur du transport public particulier de personnes, l'article L. 3120-2-1 du code des transports
renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des conditions d'aptitude et d'honorabilité professionnelle
permettant d'accéder aux professions de conducteur de taxi et de conducteur de véhicules de tourisme avec chauffeur
(VTC). Sur ce fondement, le décret du 6 avril 2017 a prévu que les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA)
étaient en charge d'organiser des examens aboutissant à garantir l'aptitude professionnelle des candidats à la
profession de prestataires des transports routiers privés. L'arrêt rappelle que les CMA sont des établissements publics
administratifs qui exercent déjà des compétences en matière d'accès à certaines professions artisanales et bénéficient
d'une implantation sur l'ensemble du territoire. Le Conseil d'État ne conteste pas en lui-même le choix du législateur
de confier aux CMA la compétence pour évaluer les conditions d'aptitude professionnelle des conducteurs de taxi et
de VTC. Toutefois, il appartient « au pouvoir réglementaire de prendre les mesures nécessaires pour prévenir les
risques précédemment énoncés en encadrant l'exercice par ces chambres de la compétence que leur a confiée le
législateur, afin d'assurer, notamment, une fréquence raisonnable des examens, le caractère adéquat et proportionné
du contenu et de la difficulté des sujets et l'impartialité de l'évaluation des candidats ».

Pour le Conseil d'État, le gouvernement n'a pas édicté les dispositions nécessaires pour garantir que l'évaluation de
ces conditions d'aptitude professionnelle par les CMA respecte la liberté d'établissement. En effet, « ni l'obligation de
transparence en ce qui concerne le bilan des examens prévue par le décret attaqué à l'article 24-2 du code de
l'artisanat, ni la mise en place d'un comité national comprenant notamment des représentants de l'État et des
professionnels du secteur, chargé d'assurer le suivi des examens et de réaliser le bilan de leur mise en oeuvre avant,
le cas échéant, de formuler des recommandations, prévu par le même décret à l'article 24-3 du code, ne suffisent à
prévenir les risques d'atteintes illégales à la liberté d'établissement ». En conséquence, le décret attaqué est illégal en
ce qu'il n'institue pas les garanties nécessaires pour prévenir les risques d'atteintes illégales, par les chambres de
métiers et de l'artisanat, à la liberté d'établissement protégée par l'article 49 TFUE ».

En revanche, ajoute le Conseil d'État, l'attribution aux CMA de la mission d'évaluer les conditions d'aptitude
professionnelle des conducteurs de taxi et de VTC, dont le principe ne résulte pas du décret attaqué, reste conforme «
aux règles issues du droit de l'Union européenne régissant la commande publique et l'octroi de droits exclusifs ». La
précision intrigue quelque peu. Elle répond à un moyen soulevé tenant à la violation des règles européennes de la
commande publique. On doute cependant que celles-ci fussent applicables en l'espèce. Sans rouvrir le débat sur le
point de savoir si la notion « d'opérateur économique » au sens du droit de la commande publique et celle «
d'entreprise » au sens du droit de la concurrence sont analogues, on peut raisonnablement penser que les CMA ne
sont pas des opérateurs économiques au sens du droit de la commande publique. L'activité d'organiser des examens
aboutissant à garantir l'aptitude professionnelle des candidats à une profession n'est pas une activité économique. On
notera que, parallèlement, la Cour de justice n'a pas qualifié d'économique l'activité consistant en la publication
électronique des avis d'appel d'offres et des décisions d'attribution émanant des entités adjudicatrices (64).

Par cet arrêt, le Conseil d'État souligne la mesure dans laquelle le droit d'établissement complète l'arsenal juridique à
disposition de l'autorité publique pour garantir une libre concurrence entre opérateurs. Toutefois, la motivation de
l'arrêt demeure succincte quant à la mise en oeuvre de l'article 49 TFUE. D'une part, aucune mention n'est faite de la
question de l'applicabilité du droit d'établissement en termes de rattachement du droit de l'Union ; pourtant, faute
d'un élément d'extranéité, la Cour de justice avait écarté l'application de l'article 49 TFUE dans une précédente
affaire concernant la réglementation des VTC en Italie (65). D'autre part, la démarche classique consistant à établir
une restriction, puis à en apprécier l'éventuelle justification, n'est pas suivie en l'espèce. Cela s'explique peut-être par
le renvoi explicite à un avis de l'Autorité de la concurrence, duquel le Conseil d'État tire la conclusion que des
membres exerçant les professions en cause siégeant dans lesdites chambres sont susceptibles d'avoir intérêt « à
restreindre l'accès à ces professions, en particulier celle de conducteur de VTC, et d'agir dans ce but en pesant sur la
fréquence et l'organisation des examens, la teneur des sujets ou l'évaluation des capacités des candidats » (66). En
effet, l'Autorité de la concurrence avait souligné, accueillant les réserves des représentants des VTC, la faible
indépendance et neutralité des CMA lesquelles pourraient « artificiellement entraver l'accès a[#768] la profession en
influant sur la fréquence d'organisation des examens VTC, sur le contenu des sujets et sur l'e[#769]valuation des
candidats, tandis que les taxis et les VTC sont en concurrence sur les marchés de la réservation préalable » (67).
L'arrêt participe de la formation d'un droit public de la concurrence consistant à prendre en compte également les
libertés de circulation afin de garantir une égalité entre les opérateurs économiques.

CE, 4 déc. 2019, n° 415550, Fédération bancaire française

Mots clés : surveillance bancaire, ACPR, autorité bancaire européenne, droit souple

Conséquence collatérale du Brexit, l'Autorité bancaire européenne (ABE) a déménagé de Londres après que son
siège a été modifié par le législateur de l'Union (68). Ce n'est cependant pas pour cette raison qu'elle retient
l'attention du publiciste. Par un arrêt rendu le 4 décembre 2019, le Conseil d'État a posé une question préjudicielle à
la Cour de justice afin de savoir si une exception d'invalidité formée à l'encontre d'orientations établies par l'ABE est
recevable.

On rappelle que l'ABE est une autorité européenne de surveillance établie par un règlement du législateur de
l'Union (69). Cet organisme fait partie intégrante du système européen de surveillance financière (SESF) mis en
place après la crise financière de 2009, système qui comprend deux autres autorités (Autorité européenne des
marchés financiers et Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles). Le choix exercé par le
législateur de l'Union a consisté à n'européaniser que partiellement la régulation financière. Dans le système
européen de surveillance financière, la régulation revient en principe à l'autorité nationale compétente, dans l'esprit
de l'article 127, paragraphe 5, TFUE. Toutefois, les autorités nationales forment un réseau dont l'autorité européenne
fait partie intégrante et dont elle constitue le coeur névralgique. Chaque autorité européenne dispose ainsi de
pouvoirs attribués par le règlement, qui s'avèrent néanmoins limités. Selon l'équilibre institutionnel tel qu'explicité
par la jurisprudence Meroni, les délégations de pouvoir aux organismes de l'Union par le législateur s'avèrent
strictement encadrées (70).

Conformément au règlement (UE) 1093/2010, l'ABE n'est pas en charge de la supervision bancaire. En tout état de
cause, depuis la mise en place de l'union bancaire en 2013, la surveillance des établissements de crédit dans la zone
euro est répartie entre la Banque centrale européenne (BCE), en charge des établissements considérés les plus
importants, et les autorités nationales compétentes, compétentes pour les autres établissements situés sur leur
territoire (71). L'ABE n'est pas davantage habilitée à adopter des actes juridiquement contraignants. Tout au plus il
lui revient de proposer des normes techniques de réglementation à la Commission, que celle-ci formalise en actes
juridiques délégués ou d'exécution de l'Union européenne.

Il serait néanmoins réducteur de conclure au rôle marginal de l'ABE. Celle-ci exerce des missions importantes, à
l'instar de la conduite des tests de résistance (krach tests), essentiels pour la stabilité financière et la maîtrise du
risque systémique, ce qui explique au demeurant l'attention suscitée auprès de la Cour des comptes
européenne (72). D'un point de vue normatif, « [a]fin d'établir des pratiques de surveillance cohérentes, efficientes
et effectives au sein du SESF et d'assurer une application commune, uniforme et cohérente du droit de l'Union,
l'Autorité émet des orientations et des recommandations a[#768] l'intention des autorités compétentes ou des
établissements financiers » (73). C'est notamment par le truchement de ces orientations que l'ABE s'affirme comme
un acteur essentiel de la régulation au point que ses prises de position sont parfois perçues par les acteurs du secteur
comme outrepassant le rôle dévolu à l'autorité européenne.

N'est-ce pas là la question posée au Conseil d'État dans l'arrêt commenté ? Le Conseil d'État a jugé recevable le
recours pour excès de pouvoir formé par la Fédération bancaire française à l'encontre d'un avis de l'Autorité de
contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) du 8 septembre 2017 par lequel celle-ci a déclaré se conformer aux
orientations du 22 mars 2016 émises par l'ABE sur les modalités de gouvernance et de surveillance des produits
bancaires de détail. L'arrêt retient l'attention, en premier lieu, parce qu'il s'inscrit dans la continuité de la
jurisprudence Fairvesta et Numéricable (74). On se gardera ici de revenir sur l'intense et encore vif débat relatif au
droit souple. Comme le souligne le rapporteur public, M me Bokdam, dans ses conclusions, la méconnaissance des
orientations de l'ABE, reprises par l'ACPR, ne saurait fonder directement le prononcé d'une sanction. Toutefois, si un
établissement ne les suit pas, il encourt le risque d'être perçu par l'ACPR comme ayant de mauvaises pratiques et de
ce fait, si celle-ci estime que ces dernières mettent en danger la clientèle, elle peut ordonner des mesures de police à
son encontre. Par conséquent, le Conseil d'État relève que l'avis de l'ACPR n'a pas pour destinataire l'autorité
européenne de surveillance, qu'est l'ABE, mais bien les établissements de crédit soumis à son propre contrôle, l'avis
indiquant au surplus que ces derniers doivent mettre tout en oeuvre pour le respecter. L'avis de l'ACPR a donc pour
objet et effet d'inciter les établissements à modifier de manière significative leurs pratiques. Ainsi, le Conseil d'État
 estime le recours pour excès de pouvoir de la Fédération bancaire française recevable.

Il n'en demeure pas moins que l'avis a été adopté par l'ACPR pour se conformer aux orientations de l'ABE. Or la
Fédération bancaire française a soulevé une exception d'invalidité à l'encontre des orientations de l'ABE en cause.
Conformément à la jurisprudence Foto-Frost (75), si le juge national doute de la validité d'un acte de droit dérivé
de l'Union, il est tenu de poser une question préjudicielle à la Cour de justice.

En premier lieu, se pose la question de savoir si les orientations de l'ABE peuvent faire l'objet d'un recours en
annulation, conformément à l'article 263 TFUE. En cas de réponse positive, le Conseil d'État demande si la
Fédération bancaire française est recevable pour attaquer les orientations. En effet, conformément à la jurisprudence
TWD Textilwerke Deggendorf (76), une question préjudicielle en appréciation de validité n'est pas recevable
lorsque le justiciable à l'origine de la contestation aurait pu introduire lui-même un recours en annulation de l'acte en
cause devant la Cour de justice de l'Union européenne. Le Conseil d'État demande dès lors si la Fédération bancaire
française est recevable à contester, par cette voie, la validité d'orientations destinées aux membres dont elle défend
les intérêts et qui ne la concernent ni directement ni individuellement.

Dans le cas où la Cour de justice accepterait de répondre, le Conseil d'État demande si, en adoptant ses orientations,
l'ABE a excédé les pouvoirs qui lui sont conférés par le règlement (UE) n° 1093/2010. En effet, la question est
centrale car les autorités européennes de surveillance sont tenues par une lecture stricte de leurs pouvoirs,
conformément à la jurisprudence Meroni. Or, en vertu de l'article 1er du règlement n° 1093/2010, l'ABE ne peut agir
que dans le champ d'application de certaines directives. Il lui est reproché en l'espèce d'avoir excédé ses pouvoirs, en
ce sens qu'elle a émis une orientation en matière de gouvernance de produits de détail qui n'aurait pas de fondement
juridique dans la directive CRD IV (77). En effet, la gouvernance est une règle de fonctionnement général des
établissements, notamment quant à leur structure. L'orientation de l'ABE signifierait que l'on aurait une gouvernance
interne adaptée à certaines activités bancaires, spécifique à certains produits développés et offerts à une clientèle
non-avertie. Or la directive CRD IV ne prévoit qu'une gouvernance relative au fonctionnement des établissements de
crédit, et ne contient pas de disposition spécifique à ces produits, contrairement à la directive MIFID II relative aux
instruments financiers et pour laquelle l'ABE n'est pas compétente (78). Cette critique avancée par la Fédération
bancaire française résonne ainsi avec d'autres, nombreuses à relever la tendance de ces autorités de régulation à faire
preuve d'excès de zèle.

Sans pouvoir préjuger à ce stade tant de la recevabilité de la question posée que de la potentielle invalidité des
orientations, l'arrêt suscite la réflexion. Il montre que les autorités européennes de surveillance commencent à être
chahutées. Dans le système constitutionnel de l'Union, elles ne sont pas censées exercer un pouvoir normatif.
Toutefois, le droit souple en arrière fond, se pose la question de nouvelles formes de normativité adaptées à la
matière bancaire et financière. Déjà, la Cour de justice s'était interrogée sur les pouvoirs dévolus à l'Autorité
européenne des marchés financiers par le législateur de l'Union en matière de stabilité financière (79). En
l'occurrence, la question est celle des effets produits par les orientations de l'ABE. Le Tribunal de l'Union n'a-t-il pas
annulé une note de la BCE publiée sur internet en estimant le recours recevable au motif que ladite note produisait
des effets sur les opérateurs financiers (80) ?

Mots clés :
DROIT EUROPEEN * Droit de l'Union européenne * Politiques de l'Union européenne * Cour de justice de
l'Union européenne * Chronique d'actualité

(1) CJCE, 12 juill. 2005, aff. C-304/02, Commission des Communautés européennes c/ France, affaire dite « des
poissons sous-taille », AJDA 2005. 2335, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert ; D. 2006. 120 , note F.
Kauff-Gazin ; RSC 2006. 155, obs. L. Idot .

(2) CJUE, 8 juill. 2019, aff. C-543/17, Commission c/ Royaume de Belgique, D. 2019. 1449, et les obs. ; RTD eur.
2019. 663, étude I. Pingel ; les concl. du 11 avr. 2019, prononcées par l'avocat général M. Szpunar écartent
l'application de l'art. 260, § 3, à l'espèce et se fondent sur une application de l'art. 260, § 2, pour déclarer le
manquement sans l'assortir d'une sanction financière.

(3) Conformément au mécanisme prévu par l'art. 260, § 3, du TFUE.

(4) L'interprétation du mécanisme avait pourtant déjà eu lieu par l'avocat général M. Wathelet dans ses concl. sur
l'aff. C-320/13, prononcées le 11 déc. 2014, à l'encontre de la Pologne. L'affaire ne sera cependant pas tranchée par la
Cour, en raison de sa radiation résultant du désistement de la Commission ; v. en particulier, les pts 94 à 120 et 138 à
144 de ses concl.

(5) CJUE, 24 oct. 2019, aff. C-636/18, v. les pts 86 et 87 en particulier ; AJDA 2019. 2154 ; D. 2019. 2092, et les
obs. ; ibid. 2240, entretien E. Truilhé .

(6) CJUE, 26 juin 2019, aff. C-723/17, Lies Craeynest e.a. c /Brussels Hoofdstedelijk Gewest et Brussesls Instituut
voor Milieubeheer, AJDA 2019. 2291, chron. P. Bonneville, C. Gänser et S. Markarian .

(7) CJUE, 26 juin 2019, aff. C-723/17, affaire préc. au sujet de la pollution dans la région de Bruxelles-Capitale, v.
notamment les pts 52 et 53.

(8) CJUE, 19 déc. 2019, aff. C-752/18, Deutsche Umwelthilfe eV c/ Freistaadt Bayern, D. 2020. 12 .

(9) Aff. préc. pt 56.

(10) Directive 2003/96, du Parlement et du Conseil du 27 oct. 2003, JOCE, L 283, p. 51.

(11) CJUE, 16 oct. 2019, aff. C-270/18, UPM France SAS c/ Premier ministre et ministre de l'action et des comptes
publics, pt 51.

(12) CE, 18 déc. 2019, n° 399794, UPM France, inédit, pt 5.

(13) CJUE, 25 juill. 2018, aff. C-103/17, Messer France SAS c/ Premier ministre, RTD eur. 2019. 455, obs. A.
Maitrot de la Motte . V. A. Rigaux, « Taxation de l'électricité en France : le difficile respect des directives
92/12/CEE et 2003/96/CE », Revue Europe 2018 Comm. nº 10 p. 47-48.
(14) Cons. const., 8 oct. 2014, n° 2014-419 QPC, D. 2014. 2001 .

(15) Sur le fondement de cette directive, la Cour de justice identifiait les biens à double usage en matière énergétique
en précisant l'interprétation du texte dans son arrêt CJUE, 2 oct. 2014, aff. C-426/12, X c/ Voorzitter, RTD eur. 2015.
187, chron. D. Berlin .

(16) CE 19 juil. 2019, n° 424216, Association des Américains accidentels.

(17) Pour ce qui concerne l'ensemble des aspects de l'affaire, il faut se référer aux concl. d'A. Lallet, RFDA 2019.
891 .

(18) Le règlement général sur la protection des données personnelles, règlement UE 2016/679 du 27 avr. 2016,
JOUE.

(19) Pt 27 de l'arrêt, préc. ; le juge motive très précisément sa décision de ne pas saisir la Cour et évite ainsi tout
risque de condamnation, telle que dans l'affaire du précompte mobilier ; CJUE, 4 oct. 2018, aff. C-416/17,
Commission c/ France, AJDA 2018. 1933 ; ibid. 2280, chron. P. Bonneville, E. Broussy, H. Cassagnabère et C.
Gänser ; D. 2019. 240 , note P.-A. Cazau ; RFDA 2019. 139, note A. Iliopoulou-Penot ; RTD eur. 2019.
423, obs. A. Maitrot de la Motte ; ibid. 474, obs. L. Coutron .

(20) Une autre affaire relative aux données personnelles et en particulier au rôle de la CNIL caractérise ces
évolutions et ces exigences. Elle ne concerne pas les données fiscales mais porte sur les témoins de connexion sous
la forme de cookies ; v. CE, 16 oct. 2019, n° 433069, La Quadrature du net Calopien, Lebon ; Légipresse 2019.
588 et les obs. ; et les concl. d'A. Lallet, RFDA 2019. 1075 .

(21) Cons. const., 27 déc. 2019, n° 2019-796 DC, Loi de finances pour 2020, pt 76, AJDA 2020. 5 ; AJ fam. 2020.
6 et les obs. ; AJCT 2020. 32, Pratique M. Houser .

(22) V. le pt 94 de la décision ; mais le mécanisme lui-même n'est pas contraire à la Constitution.

(23) Délibération n° 2019-114 du 12 sept. 2019, portant avis sur le projet d'art. 9 du projet de loi de finances pour
2020.

(24) CJCE, 30 sept. 2003, aff. C-224/01, Gerhard Köbler c/ Autriche, AJDA 2003. 2146, chron. J.-M. Belorgey, S.
Gervasoni et C. Lambert ; ibid. 2004. 315, chron. J.-M. Belorgey, S. Gervasoni et C. Lambert ; ibid. 423, étude
J. Courtial ; D. 2003. 2546, et les obs. ; RSC 2004. 178, chron. L. Idot ; RTD eur. 2015. 232, obs. C.
Yannakopoulos ; ibid. 232, obs. C. Yannakopoulos ; confirmée par CJCE, 13 juin 2006, aff. C-173/03, Traghetti
del Mediterraneo SpA c/ Italie, AJDA 2006. 2271, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert ; D. 2006. 1987 ;
RTD civ. 2006. 728, obs. P. Remy-Corlay ; RTD eur. 2015. 232, obs. C. Yannakopoulos ; CJUE, 9 sept. 2015,
aff. C-160/14, Ferreira da Silva e Brito et a., RTD eur. 2016. 407, obs. L. Coutron ; CJUE, 28 juill. 2016, aff. C-
168/15, Tomášová, AJDA 2016. 2209, chron. E. Broussy, H. Cassagnabère et C. Gänser ; RTD eur. 2017.
397, obs. L. Coutron .

(25) V. pt 39 de l'arrêt commenté renvoyant à : CJUE, gde ch., 24 oct. 2018, aff. C-234/17, X. C., D. 2018. 2137 ;
RTD eur. 2019. 386, obs. F. Benoît-Rohmer .

(26) V. pt 55 de l'arrêt commenté et les conclusions de l'avocat général Bobek dans cette affaire qui relève en ce sens
« à la différence de la (potentiellement mauvaise) application administrative du droit de l'Union, l'approche de la
Cour a toujours été plus prudente en ce qui concerne l'équilibre entre la sécurité juridique (et l'autorité de la chose
jugée) et l'exigence de mise en oeuvre effective du droit de l'Union appliqué aux décisions judiciaires, la balance
penchant beaucoup plus en faveur de la première ».

(27) Telle était notamment la position défendue par l'avocat général Y. Bot dans ses concl. présentées dans l'affaire
Kühne : CJCE, 13 janv. 2004, aff. C-453/00, Kühne et Heitz NV.

(28) CJCE, 13 janv. 2004, aff. C-453/00, Kühne et Heitz NV c/ Productschap voor Pluimvee en Eieren, AJDA 2004.
315, chron. J.-M. Belorgey, S. Gervasoni et C. Lambert ; D. 2004. 605 ; CJCE, 16 mars 2006, aff. C-234/04,
Kapferer c/ Schlank & Schick GmbH, AJDA 2006. 634 ; ibid. 2271, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert
; D. 2006. 1247 ; Rev. crit. DIP 2007. 140, note S. Francq ; RTD civ. 2006. 728, obs. P. Remy-Corlay .

(29) CJUE, 18 oct. 2012, aff. C-218/1, Édukövízig et Hochtief Construction.

(30) Directive 2013/33/UE du Parlement et du Conseil du 26 juin 2013, établissant des normes pour l'accueil des
personnes demandant la protection internationale, JOUE L 180, 29 juin 2013, p. 96, ci-après « directive accueil ».

(31) CJUE, gde ch., 12 nov. 2019, aff. C-233/18, Haqbin/Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers,
AJDA 2019. 2268 ; D. 2019. 2183 .

(32) CE, ass., 19 juill. 2017, n° 370321, Association nationale des opérateurs détaillants en énergie, Lebon p. 255
; AJDA 2017. 1477 ; ibid. 1879 , chron. G. Odinet et S. Roussel ; RFDA 2017. 1099, note S. de La Rosa ;
RTD com. 2017. 853, obs. F. Lombard ; RTD eur. 2018. 397, obs. E. Muller .

(33) AJDA 2019. 2316 .

(34) CE, ass., 29 juin 2001, n° 213229, Vassilikiotis, Lebon p. 303, concl. F. Lamy ; AJDA 2001. 1051 ; ibid.
1046, chron. M. Guyomar et P. Collin .
(35) PE et Cons. UE, règl. (UE) 2016/679, 27 avr. 2016 : JOUE n° L 119, 29 avr. 2016, p. 1

(36) V. CJUE, 24 sept. 2019, aff. C-507/17, Google LLC c/ Commission nationale de l'informatique et des libertés,
pt 47, AJDA 2019. 1839 ; D. 2019. 2022 , note J.-L. Sauron ; ibid. 2266, obs. J. Larrieu, C. Le Stanc et P.
Tréfigny ; Dalloz IP/IT 2019. 631, obs. N. Martial-Braz ; Légipresse 2019. 515 et les obs. ; CJUE, gde ch., 24
sept. 2019, aff. C-136/17, GC c/ Commission nationale de l'informatique et des libertés, pt 55, AJDA 2019. 1839 ;
ibid. 2291, chron. P. Bonneville, C. Gänser et S. Markarian ; D. 2019. 2022 , note J.-L. Sauron ; Dalloz IP/IT
2019. 631, obs. N. Martial-Braz ; Légipresse 2019. 515 et les obs. .

(37) Directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 oct. 1995, relative à la protection des personnes
physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (JO 1995,
L 281, p. 31).

(38) CJUE, gde ch., 24 sept. 2019, aff. C-136/17, préc., pt 68, souligné par l'auteur.

(39) Ibid. pt 73.

(40) Ibid., pt 75.

(41) Ibid., pt 77.

(42) Aff. C-507/17, préc.

(43) CJUE, 13 mai 2014, aff. C-131/12, Google Spain c/ Agencia Española de Protección de Datos, AJDA 2014.
1147, chron. M. Aubert, E. Broussy et H. Cassagnabère ; D. 2014. 1476 , note V.-L. Benabou et J. Rochfeld ;
ibid. 1481, note N. Martial-Braz et J. Rochfeld ; ibid. 2317, obs. J. Larrieu, C. Le Stanc et P. Tréfigny ; AJCT
2014. 502, obs. O. Tambou ; Légipresse 2014. 330 et les obs. ; JAC 2014, n° 15, p. 6, obs. E. Scaramozzino ;
Constitutions 2014. 218, chron. D. de Bellescize ; RTD eur. 2014. 283, édito. J.-P. Jacqué ; ibid. 879, étude B.
Hardy ; ibid. 2016. 249, étude O. Tambou ; Rev. UE 2016. 597, étude R. Perray . V. notamment : D. Simon, «
La révolution numérique du juge de l'Union : les premiers pas de la cybercitoyennenté », Europe 2014. Étude 6.

(44) V. notamment les débats qui ont entouré le champ d'application de la Charte des droits fondamentaux
notamment à la suite des affaires : CJUE, gde ch., 26 févr. 2013, aff. C-617/10, Aklagaren c/ Hans Akerberg
Fransson, AJDA 2013. 1154, chron. M. Aubert, E. Broussy et H. Cassagnabère ; AJ pénal 2013. 270 , note C.
Copain ; RFDA 2013. 1231, chron. C. Mayeur-Carpentier, L. Clément-Wilz et F. Martucci ; RTD civ. 2014.
312, obs. L. Usunier ; RTD eur. 2013. 267, note D. Ritleng ; ibid. 2015. 184, obs. F. Benoît-Rohmer ; ibid.
235, obs. L. d'Ambrosio et D. Vozza ; CJUE, gde ch., 26 févr. 2013, aff. C-399/11, Stefano Melloni c/ Ministerio
Fiscal, AJDA 2013. 1154, chron. M. Aubert, E. Broussy et H. Cassagnabère ; D. 2013. 711 ; AJ pénal 2013.
350, obs. J. Lelieur ; Constitutions 2013. 184, obs. A. Levade ; RTD eur. 2013. 267, note D. Ritleng ; ibid.
812, chron. P. Beauvais ; ibid. 2015. 166, obs. F. Benoît-Rohmer ; ibid. 235, obs. L. d'Ambrosio et D. Vozza ;
Rev. UE 2015. 277, étude D. Ritleng ; ibid. 562, étude S. Van Raepenbusch .

(45) V. notamment les débats qui ont entouré le champ d'application de la Charte des droits fondamentaux
notamment à la suite des affaires : CJUE, gde ch., 26 févr. 2013, aff. C-617/10, Aklagaren c/ Hans Akerberg
Fransson, préc. ; CJUE, gde ch., 26 févr. 2013, aff. C-399/11, Stefano Melloni c/ Ministerio Fiscal, préc.

(46) V. cette revue, p. 93, concl. A. Lallet ; v. aussi J.-M. Pastor, « Le Conseil d'État définit les règles du droit à
l'oubli », AJDA 2019. 2516 .

(47) Https ://www.conseil-etat.fr/.../droit-a-l-oubli-le-conseil-d-etat-donne-le-mode-d-emploi.

(48) Le rapport 2018 de la CNIL fait état d'une évolution importante des demandes en lien avec la protection des
données personnelles avec un « nombre record de 11 077 plaintes (+ 32,5 % par rapport à 2017 » :
https://www.cnil.fr/fr/presentation-du-rapport-dactivite-2018-et-des-enjeux-2019-de-la-cnil.

(49) CE, 6 déc. 2019, n° 409212, Lebon ; AJDA 2019. 2516 .

(50) CE, 6 déc. 2019, n° 409212 préc., pt 14.

(51) CE, 6 déc. 2019, n° 429154, Lebon ; AJDA 2019. 2516 .

(52) CE, 6 déc. 2019, n° 409212 préc.

(53) Cons. UE, dir. 2003/109/CE 5 nov. 2005 : JOUE n° L 16, 26 nov. 2004, p. 44.

(54) Art. 5, § 1, sous a).

(55) Pendant la période de référence la Cour a ainsi pu réitérer, l'interprétation large qui doit être retenue de la
condition de ressources permettant de considérer qu'un citoyen de l'Union mineur dispose de ressources suffisantes
alors même qu'elles résulteraient des revenus tirés de l'emploi exercé de manière illégale par son père, ressortissant
d'un État tiers et bien que ce dernier soit démuni d'un titre de séjour et d'un permis de travail dans cet État membre :
CJUE, 2 oct. 2019, aff. C-93/18, Ermira Bajratari.

(56) Directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juill. 2009 concernant des règles communes
pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE, JOUE L 211 du 14 août 2009, p. 94.
(57) CJUE, 7 sept. 2016, aff. C-121/15, Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) c/
Premier ministre c/ Ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique c/ Commission de régulation de l'énergie
c/ ENGIE, pt 26, AJDA 2016. 1600 .

(58) V. très classiquement A. Barav, « La plénitude de compétence du juge national en sa qualité de juge
communautaire », in L'Europe et le droit, Mélanges en hommage à J. Boulouis, Paris, Dalloz 1991, p. 1-20.

(59) CJUE, 7 mars 2018, aff. C-494/16, Santoro, pt 52.

(60) Ibid., pt 19.

(61) Concl. Tanchev, pt 55.

(62) CJUE, gde ch., 22 déc. 2010, aff. C-338/09, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, AJDA 2011. 264, chron. M. Aubert,
E. Broussy et F. Donnat ; RTD eur. 2011. 425, obs. A. L. Durviaux ; ibid. 438, obs. A. L. Durviaux ; CJUE,
20 déc. 2017, aff. C-434/15, Uber Systems SpainSL, AJDA 2018. 329, chron. P. Bonneville, E. Broussy, H.
Cassagnabère et C. Gänser ; D. 2018. 934 , note N. Balat ; ibid. 1412, obs. H. Kenfack ; JT 2018, n° 205, p.
12, obs. X. Delpech ; RTD eur. 2018. 147, obs. L. Grard ; ibid. 273, étude V. Hatzopoulos .

(63) CJCE, gde ch., 11 déc. 2007, aff. C-438/05, Viking Line ABP, AJDA 2008. 240, chron. E. Broussy, F. Donnat et
C. Lambert ; D. 2008. 2560, obs. L. d'Avout et S. Bollée ; ibid. 3038, obs. F. Muller et M. Schmitt ; ibid.
2009. 1547, chron. B. Edelman ; Dr. soc. 2008. 210, note P. Chaumette ; RDT 2008. 80, étude S. Robin-Olivier
et E. Pataut ; Rev. crit. DIP 2008. 356, note H. Muir Watt ; ibid. 781, étude M. Fallon ; RTD com. 2008. 445,
obs. G. Jazottes ; RTD eur. 2008. 47, note P. Rodière ; ibid. 2009. 511, chron. A.-L. Sibony et A. Defossez ;
ibid. 2015. 258, obs. A. Defossez ; Rev. UE 2016. 151, étude S. de La Rosa ; CJUE, 15 oct. 2015, aff. C-168/14,
Grupo Itevelesa e.a., RTD eur. 2016. 188, obs. A. Defossez .

(64) CJUE, 7 nov. 2019, aff. C-687/17 P, Aanbestedingskalender et a. c/ Commission.

(65) CJUE, 13 févr. 2014, aff. C-419/12 et C-420/12, Crono Service scarl e.a. et Anitrav.

(66) ADLC, Avis 17-A-04 du 20 mars 2017 concernant le projet de décret relatif au transport particulier de
personnes.

(67) Ibid., pt 78.

(68) Règlement (UE) 2018/1717 du Parlement européen et du Conseil du 14 nov. 2018 modifiant le règlement (UE)
n° 1093/2010 en ce qui concerne la fixation du siège de l'Autorité bancaire européenne, JOUE L 291 du 16 nov.
2018, p. 1.

(69) Règlement (UE) 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 nov. 2010 instituant une Autorité
européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne), modifiant la décision n° 716/2009/CE et abrogeant la
décision 2009/78/CE de la Commission, JOUE L 331 du 15 déc. 2010, p. 12.

(70) CJCE, 13 juin 1958, aff. C-9/56, Meroni.

(71) Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 oct. 2013 confiant à la Banque centrale européenne des
missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit,
JOUE L 287 du 29 oct. 2013, p. 63.

(72) Cour des comptes européenne, Rapport spécial n° 10/2019 : tests de résistance des banques à l'échelle de l'UE :
volume d'informations bancaires sans précédent, mais nécessité d'une meilleure coordination et d'une plus grande
attention pour les risques.

(73) Art. 16 du règlement (UE) n° 1024/2013, préc.

(74) CE, ass., 21 mars 2016, n° 368082, Société Fairvesta International GmbH, Lebon p. 76, concl. S. von Coester
; AJDA 2016. 572 ; ibid. 717 , chron. L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet ; D. 2016. 715, obs. M.-C. de
Montecler ; AJCA 2016. 302, obs. S. Pelé ; Rev. sociétés 2016. 608, note O. Dexant - de Bailliencourt ;
RFDA 2016. 497, concl. S. von Coester ; RTD civ. 2016. 571, obs. P. Deumier ; RTD com. 2016. 298, obs. N.
Rontchevsky ; ibid. 711, obs. F. Lombard ; CE, ass., 21 mars 2016, n° 390023, Société NC Numericable, Lebon
p. 88, concl. V. Daumas ; AJDA 2016. 572 ; ibid. 717 , chron. L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet ; D.
2017. 881, obs. D. Ferrier ; AJCA 2016. 302 ; Rev. sociétés 2016. 608, note O. Dexant - de Bailliencourt ;
RFDA 2016. 506, concl. V. Daumas ; RTD civ. 2016. 571, obs. P. Deumier ; RTD com. 2016. 711, obs. F.
Lombard .

(75) CJCE, 22 oct. 1988, aff. 314/85, Foto-Frost.

(76) CJCE, 9 mars 1994, aff. C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH c/ Allemagne, AJDA 1994. 698, chron.
H. Chavrier, E. Honorat et P. Pouzoulet ; D. 1994. 112 ; Rev. UE 2015. 370, étude G. Eckert .

(77) Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l'accès à l'activité des
établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE, JOUE L
176, 27 juin 2013, p. 338.
 (78) Directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés
d'instruments financiers et modifiant la directive 2002/92/CE et la directive 2011/61/UE, JOUE L 173, 12 juin 2014,
p. 349.

(79) CJUE, gde ch., 22 janv. 2014, aff. C-270/12, Royaume-Uni c/ Parlement et Conseil, RFDA 2014. 325, note J.-
C. Bonichot .

(80) Trib. UE, 4 mars 2015, aff. T-496/11, Royaume-Uni c/ BCE, D. 2015. 2145, obs. D. R. Martin et H. Synvet .

Copyright 2020 - Dalloz – Tous droits réservés