RAPPORT D’ETUDE

08/2010

Elaborer et mettre en oeuvre

une stratégie de développement
Quelles méthode et organisation ?
Réflexion à partir de l’observation de 9 villes du Grand Est
 strategie de developpement territorial

agence d’urbanisme
de la région mulhousienne

Ces villes qui developpent une strategie ambitieuse

“De nombreuses grandes villes ont compris qu’elles devaient anticiper la mise en oeuvre des métropoles. Elles ont com-
pris également qu’une vivacité économique était nécessaire sur leur territoire. Elles ont compris qu’il fallait aller au-delà
d’un rayonnement national. Elles ont compris que seuls les aménagements en infrastructures, en aéroport, TGV etc, ne
suffiraient bientôt plus...
Elles ont bien noté qu’au-delà d’être des villes et des métropoles où il fait bon vivre, il faut aussi avoir une variété de sec-
teurs d’activité pour équilibrer leur économie et réduire les cycles de conjoncture...
Elles ont bien noté qu’il était nécessaire d’avoir des centres culturels de haute qualité mais aussi des universités perfor-
mantes voire des centres de recherche à positionnement mondial...
Elles ont encore noté qu’il fallait ancrer dans le territoire les fleurons locaux (industriels, du tertiaire, etc.) Et une multitude
de PME (small business...) pérennes et performantes...
Enfin, elles ont parfois du mal à mettre en oeuvre une politique ambitieuse qui rende cet ensemble lisible et organisé autour d’axes
stratégiques...”
http://blogs.lentreprise.com (Frédéric Creplet)

Villes
Stratégie 
Grand Est
 strategie de developpement territorial

agence d’urbanisme
de la région mulhousienne

Une situation paradoxale

“ L’enjeu pour notre pays est désormais d’appartenir d’ici 10 ans à un continent abritant l’économie
de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique, capable d’une croissance économique
durable, accompagnée d’une amélioration quantitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion
sociale ” (1. Les chiffres entre parenthèses renvoient aux notes, page 15 )

Besançon
Dijon
Metz
Montbéliard
Nancy
Reims
Strasbourg
Troyes
Paradoxe : alors que toutes les villes entendent se diffé- Structurer davantage les filières, créer des synergies, fédérer
0 0 0 0 0 0 0 0
les acteurs, animer
rencier, se positionner différemment pour exister dans
Mettre en œuvre une politique d’image, un marketing
la concurrence mondiale, une étude des stratégies de 0 0 0 0 0 0 0 0
territorial
neuf villes ou agglomérations du Grand Est* montre Soutenir l’enseignement supérieur et la recherche, les articuler
0 0 0 0 0 0 0 0
avec le monde économique
qu’elles font toutes à peu près “ la même chose ”.
Soutenir de nouveaux pôles de recherche et d’activités 0 0 0 0 0 0 0 0
Logique de pôles ou plate-formes pour favoriser les synergies 0 0 0 0 0 0 0 0
Le tableau ci-contre montre bien comment les Faciliter l’innovation et le transfert de technologies 0 0 0 0 0 0 0 0
orientations stratégiques principales sont com- Améliorer l’accueil des nouveaux
0 0 0 0 0 0 0 0
munes aux différents territoires. Même en des- arrivants/créateurs/chercheurs
Offre foncière/immobilière adaptée aux entreprises
cendant dans le détail des actions (le détail fi- (requalification et développement de ZAE), pépinières etc
0 0 0 0 0 0 0 0
gure en annexes) on trouve souvent des actions Améliorer l’accueil et l’appui aux entreprises 0 0 0 0 0 0 0 0
aux contenus très proches. Communication/événementiel 0 0 0 0 0 0 0 
Conforter les activités existantes, renforcer leurs
Ce paradoxe peut s’expliquer de plusieurs ma- 0 0  0 0 0 0 0
compétences
nières. Tout d’abord, les villes et agglomérations Renforcer l’offre de formation, développer les compétences,
0 0  0 0 0 0 0
GPEC
inscrivent le plus souvent leurs actions dans les Développer de nouveaux emplois/activités dans les Services à
orientations nationales et européennes (Straté- 0  0 0 0  0 0
la personne, le Développement Ddurable… le tertiaire
gies de Lisbonne et de Göteborg par exemple). Renforcer les infrastructures de communication (haut débit )
0 0  0 0   0
/transport
Tout le monde s’accorde par exemple pour dire
Structurer le développement commercial 0  0 0   0 0
que l’économie de la connaissance est la clef de Appui à la création et à la reprise d’entreprise 0   0  0 0 0
l’avenir. Il n’est donc pas étonnant que toutes Construire une offre territoriale globale et attractive 0   0 0 0  
les villes entendent mobiliser leurs universités et Diversifier le tissu économique 0   0  0  0
centres de recherche. Valorisation du territoire et développement touristique 0   0 0   0
Ouverture à l’international  0   0 0 0 
De même, le constat est général que la taille des Soutien aux jeunes créateurs, aux TPE, surtout innovants    0 0 0 0 
entreprises évolue, en faveur de la petite taille, Restructurer et accompagner la mutation des secteurs
   0    0
que la nature des activités change. Le résultat traditionnels
Devenir territoire d’expérimentation    0   0 
logique est que toutes les villes cherchent à re-
Soutien aux activités tertiaires/commerce 0    0   0
formater leur offre foncière et immobilière... Développer l’usage des TIC dans les entreprises    0    0

L’objectif des pages qui suivent est de rappeler qu’en

deçà des orientations choisies et des actions mises en
oeuvre, la question fondamentale est celle de la mé-
thode qui préside à la composition de la stratégie.
Précautions d’usage : le repérage effectué repose sur des do-
Aucun acteur n’est plus en mesure d’imposer sa vision cuments de natures diverses, recueillis sur les sites internet des
du territoire, la mise en oeuvre d’une stratégie de dé- villes, agglomérations, agences d’urbanisme et agences de dé-
veloppement doit faire appel à la prospective et à une veloppement etc. De ce fait, certains documents sont très com-
bonne gouvernance. plets, là où d’autres sont laconiques. Des dimensions non men-
tionnées peuvent faire partie des actions effectivement menées.
Ainsi, la “comparaison” doit être prudente car l’exhaustivité n’est
pas assurée.
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* Besançon, Dijon, Metz, Montbéliard, Nancy, Reims, Stras-
bourg, Troyes et Bâle en Suisse.

Villes
Stratégie 
Grand Est

agence d’urbanisme
de la région mulhousienne
Des strategies ETONNAMMENT PROCHES
De nombreuses actions et orientations
sont communes à l’ensemble des villes ou
agglomérations. Plusieurs thèmes ap-
paraissent de manière récurrente.
En premier lieu, les territoires veu-
lent améliorer l’accueil et l’appui aux
entreprises, ce qui prend la forme par
exemple de guichets uniques pour les
créateurs et chefs d’entreprise ou de
guichets à la disposition des nou-
veaux salariés dont la vocation est de
les aider à trouver un logement, une
place en crèche, voire un emploi pour
le conjoint.
A cela s’ajoute une réflexion générale
sur l’offre immobilière et foncière qui doit
être adaptée aux (nouveaux) besoins
des entreprises. En précisant que
cette offre doit s’inscrire dans une of-
fre territoriale globalement attractive.
Bien sûr, les territoires veulent confor-
ter l’excellence, leurs points forts. Ils
s’appuient donc sur leur université,
IUT, école de commerce... qu’ils
entendent soutenir et développer.
Attirer de nouveaux enseignants et
étudiants, y compris étrangers est un
objectif plusieurs fois cité.
L’économie de la connaissance, pour
produire tous ses effets, suppose une
articulation forte de ces instances
avec le tissu économique local. L’ob-
jectif en est de favoriser les transferts de
technologies.
Parmi les actions les plus citées, on
trouve encore l’animation et la structu-
ration du tissu économique. L’idée clef
étant que des synergies doivent être
créées entre tous les acteurs du dé-
veloppement. L’isolement des chefs
d’entreprises par exemple va à l’en-
contre de la formation d’un milieu
entrepreneurial ; de la même manière
que des actions purement sectoriel-
les vont à l’encontre d’une stratégie
globale et efficace.
Enfin, les agglomérations dominées
par un type d’activité veulent accom-
pagner la mutation de ces activités,
 Stratégie
strategie de developpement territorial
dans le même temps qu’elles souhai-
tent diversifier leur tissu économique, en
favorisant par exemple les PME et les
activités tertiaires.
Strasbourg est dans une situation
particulière, du fait de sa position
transfrontalière et de son rôle au sein
des instances européennes. La ville
axe donc l’essentiel de sa stratégie
sur ces atouts qu’elle souhaite déve-
lopper
Enfin, il est à noter au titre de la mé-
thode que l’élaboration de leur stratégie
Centre Ville de Bâle, crédit Eurodistrict Trinational de Bâle
a fait suite à une démarche prospective de
type “ 2020 ” dans chacune des villes
étudiées.
Qu’en est-il de Bâle ?
Le cas est complexe car plusieurs stratégies co-existent, à différentes échelles et por-
tées par des acteurs différents.
Le site de l’Eurodistrict Trinational de Bâle, expose le projet trinational 2020. Les priorités y sont
organisées en 3 objectifs centraux.
Un potentiel commun : utiliser le potentiel économique de l’espace du Rhin Supérieur en
commun. Cela suppose notamment de :
• Favoriser la recherche appliquée et le transfert de technologies
• Favoriser la coopération des PME et leurs activités transfrontalières
• Faire de l’espace du Rhin Supérieur un lieu économique attractif et une destination
touristique
Un espace large et intégré : pour un espace du Rhin Supérieur intégré en matière d’éduca-
tion, d’habitat et de marché du travail
Un développement : assurer un développement durable de l’espace du Rhin Supérieur.
La stratégie de l’agglomération de Bâle comprend également trois objectifs
Etre compétitive : renforcer la compétitivité de l’agglomération sur la scène suisse et même
européenne, dans le souci de la qualité de vie
Articuler et optimiser le développement des transports et de l’urbanisation
Coopérer : améliorer la coopération entre les différentes collectivités territoriales de Suisse
ainsi que d’Allemagne et de France.
La stratégie de Métrobasel, plus axée sur l’économie, est déclinée après une démarche
prospective “ Bâle 2020 ”, en 4 grands axes
FORMATION : Apprendre et entreprendre, pour la Vie, pour le monde entier
ECONOMIE : Metrobasel, région des sciences de la vie, région de tout premier plan
URBANISME : Une région unique au monde pour vivre, découvrir et se cultiver
SOCIETE : Une région ouverte au monde, transfrontalière et solidaire dans tous les do-
maines.
Villes
Grand Est

agence d’urbanisme
de la région mulhousienne
UNE politique publique de developpement territorial
Décider d’une stratégie de développement territorial suppose de faire des choix, acte fondateur d’une politique publique. A ce titre, l’éla-
boration de la stratégie de développement est soumise aux contraintes de mise en oeuvre de toute politique publique
Quatre dimensions constituent le fonde-
ment d’une politique publique (2) de dé-
veloppement.
• Un “paradigme”
Il permet de positionner l’action dans
un espace de pertinence. Par exem-
ple, la lutte contre le tabagisme pour-
rait être référée au fait que les mégots
jetés dans les caniveaux se retrouvent
dans les cours d’eau qu’ils polluent. Il
est évident que l’action sera mieux
justifiée et donc socialement accep-
tée, si elle est référée à un problème
de santé publique. On invoque alors
d’emblée un bien public et un bien
désirable par tous.
En matière de développement territo-
rial, le paradigme sera le paradigme
libéral, qui suppose une forte attrac-
tivité, gage de l’installation d’entrepri-
ses et donc de création d’emplois.
• Des images
Elles présentent l’avantage de faire
immédiatement sens. Par exemple,
quand on évoque “le marché”, cha-
cun pense immédiatement concur-
rence alors que dans les faits il peut
s’agir d’un marché monopolistique.
En matière de développement éco-
nomique, il est donc convenu de faire
appel à la mondialisation, à la concur-
rence inter-territoriale qui appellent im-
médiatement des réponses.
• Des schémas opératoires.
Ils sont de type “si.... alors” et enca-
drent l’action. “Si nous ne faisons pas
telle chose, alors, la sanction sera...”
On peut y ajouter un “donc” : “il nous
faut faire telle chose”.
Au plan territorial, si nous ne nous
distinguons pas, alors nous perdrons
la bataille de la concurrence des ter-
ritoires. Nous perdrons des emplois,
donc nous devons offrir aux entrepri-
ses des conditions d’accueil optimales
et favoriser l’innovation...
Villes
Stratégie
Grand Est
strategie de developpement territorial
• Des outils
De nature variée, ces
paradigme
schèmes
outils prennent la forme opératoires
de la consultation, de la
concertation, de la négo-
ciation, tout aussi bien que
de l’action régalienne. Ils
consistent en des lois, des
règlements, des arrêtés,
des procédures, des dis- images outils
positifs...
Parmi les outils du dévelop-
pement territorial un outil
fondamental est la maîtrise En matière de politique publique, les éléments constitutifs
foncière. Un autre est lié à la de “la matrice” forment système. Aucun élément ne doit être
coordination des actions. oublié ou minoré.
Le plus important est que ces quatre contenus forment système. Ils doivent donc faire
l’objet de la même attention et être cohérents entre eux. De la même manière, le projet
économique est indissociable du projet global de territoire. Il est donc préférable de l’éla-
borer en liaison avec la conception d’une offre territoriale globale et attractive plutôt que
d’en rester à une approche sectorielle.
Les écueils d’une stratégie de développement
Les décideurs peuvent avoir la tentation du recyclage. Et tenter de faire marcher ici ce
qui a réussi ailleurs, ou de continuer à faire aujourd’hui ce qui a assuré le succès
d’hier.
H.A. Simon, Prix Nobel d’économie, appelait cela du “ problem solving ”, qui
consiste à apporter une solution à un problème qui n’a pas été clairement défini.
Il préconisait au contraire le “ problem setting ” qui consiste, en préalable à toute
décision, à poser, de manière approfondie, la question de la “vraie” nature du
problème rencontré.
Une action pertinente et efficace peut être rejetée par le public, faute de prendre sens,
de s’intégrer dans une vision globale du projet. D’autant que tous les acteurs
n’ont pas la même vision des problèmes et des solutions.
Une somme de projets sectoriels ne fait pas UN projet. Quelle que soit la pertinence
des actions ou des outils mis en oeuvre, ils doivent s’intégrer à un projet d’en-
semble, qui leur donne sens et entraîne l’adhésion et la mobilisation.
>> Pour éviter ces écueils, les collectivités recourent de plus en plus souvent à
des méthodologies participatives qui associent l’ensemble des acteurs concernés.
Il s’agit d’élaborer une vision commune des problèmes et des solutions, gage
d’adhésion ; d’éviter qu’une représentation unique de la situation s’impose à
l’ensemble des acteurs et enfin faire en sorte qu’un accord se fasse sur les
priorités.


agence d’urbanisme
de la région mulhousienne
savoir etre modernes : privilegier les fins
La question des moyens, quoi qu’importante, est secondaire dans la démarche stratégique, l’essentiel réside dans les fins qui vont être
assignées à la stratégie de développement. Quelles sont les façons de déterminer des fins ? Y en a-t-il de préférables à d’autres ?
Un exemple de modernisme : l’inven-
tion des avions contemporains
Jusqu’à une période récente, l’innovation
dépendait des moyens disponibles. Par
exemple, compte tenu des progrès réa-
lisés dans la conception des moteurs, on
pouvait envisager de produire un avion
plus rapide. Si des progrès étaient réa-
lisés en matière de radar, alors l’avion
pouvait voler plus bas. Si la résistance
des matériaux s’améliorait, alors il pouvait
voler plus vite et plus haut.
La révolution moderne arriva lorsque les
avionneurs décidèrent de s’émanciper de
la question des moyens existant pour pri-
vilégier celle des finalités poursuivies.
Leurs futurs avions devaient pouvoir voler
à 10 000 mètres comme à 150 m d’alti-
tude, virer sur l’aile en x millièmes de se-
conde, décoller et d’atterrir sur des pistes
courtes etc. Les ingénieurs étaient inca-
pables de construire un tel avion parce
que les radars, moteurs, stabilisateurs
aérodynamiques (moyens) n’existaient
pas.
Ces moyens doivent être inventés, ils
constituent des fins secondes. Sachant
que nous voulons construire tel avion (fin
première), que faut-il inventer pour que
tel moteur existe, que faut-il changer à la
conception de nos radars ? etc
Cette approche évite de disqualifier a priori un
projet, au prétexte que l’on ne dispose pas des
moyens nécessaires.
>> Obtenir ces moyens devient un pro-
blème, auquel il convient d’apporter une
solution.
 Stratégie
strategie de developpement territorial
Action
ante
moderne
Action
moderne
Pour Bruno Latour (3), sociologue des sciences, nous n’avons jamais été modernes. Il entend par
là que la modernité suppose un renversement de priorité : ce sont les fins qui priment et non les
moyens. La question fondamentale est donc de savoir déterminer ce que l’on veut...
La question de la détermination des fins
est assez épineuse. La littérature en
sciences de gestion propose plusieurs ap-
proches de l’élaboration stratégique.
• L’approche visionnaire. Le décideur a
une vision de l’avenir de son territoire,
qu’il va ensuite décliner en une série
d’actions “de génie”. Cette lecture
passe sous silence que “l’homme
providentiel” a construit une repré-
sentation de l’avenir, des schèmes
opératoires qui, de l’extérieur, pas-
sent inaperçus faute d’avoir été expli-
cités. Elle omet également que bien
souvent le visionnaire est au coeur
de vastes et denses réseaux sociaux,
qui lui apportent l’information néces-
saire à la construction de sa vision de
l’avenir. Quoi qu’il en soit, l’avantage de
cette approche est de rappeler que le plan
d’actions suit le projet et non l’inverse.
Reste que cette approche a pour dé-
faut de faire reposer la décision sur
une personne et un cercle de pro-
ches qui savent “ ce qu’il faut faire ”.
Ils décident du “ grand dessein ”, la
légitimation de la stratégie vient en-
suite.
Dans ce qui peut être appelé un “ ré-
gime de commandement ”, le public
est totalement exclu de la décision et
moyens
finspossibles
disponibles
fins moyensà
souhaitées mobiliser
de son élaboration. Il n’a qu’un rôle
passif et le principal savoir faire de
l’institution est d’obtenir l’adhésion
des citoyens.
• L’approche technicienne. Elle consiste
notamment à croire que plus on a
d’informations sur l’état du monde,
si possible “objectives”, c’est-à-dire
statistiques, plus on est à même
d’élaborer une stratégie pertinente.
La méthode SWOT (4) en est un as-
sez bon exemple. Le repérage des
faiblesses internes et des menaces
externes, joint au repérage des for-
ces internes et des opportunités ex-
ternes permet de décliner la marche
à suivre. Il faut valoriser les atouts et
profiter des opportunités tout en évi-
tant les menaces et en comblant les
lacunes.
Connaître ses forces et ses faiblesses
est tout à fait utile mais cette méthode
reste faible car c’est la situation pré-
sente (ou pire héritée du passé) qui
décide de ce que l’on doit faire pour
l’avenir. Par ailleurs, la volonté politi-
que n’intervient que dans le passage
à l’action. Mais elle ne joue qu’un
faible rôle dans la détermination des
finalités, qui relèvent d’une approche
technique.
Villes
Grand Est

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de la région mulhousienne
Methodologie pour temps d’incertitude
Cette approche a cependant le mérite, par
défaut, de rappeler que la stratégie ne vise
pas tant à remédier aux problèmes pré-
sents qu’à inventer un avenir souhaité.
• L’approche corporatiste. Elle consiste
à s’appuyer sur un nombre restreint
de groupes, plus ou moins consti-
tués, dont on va conforter la position.
Cela revient au fond à penser, à l’ins-
tar de certains économistes, que la
somme de certains intérêts particu-
liers correspond à l’intérêt général.
Le problème de fond que cette approche
pose est que les groupes importants dans
l’économie locale d’aujourd’hui ne sont
peut-être pas ceux qui feront l’économie
de demain.
• Dernière approche de la détermination
des fins : l’approche politique. Les sa-
voirs faire mis en oeuvre sont très
différents de ceux requis par les ap-
proches précédentes.
Un cas d’école : l’échec de la politique
de reconversion de Charleroi
Le RIDER (Groupe de recherche de l’uni-
versité de Louvain) a analysé les raisons
pour lesquelles, malgré des sommes très
importantes mises à la disposition de la
reconversion de l’économie de Charleroi,
en Belgique, très peu de projets émer-
geaient.
Les chercheurs constatèrent que l’en-
semble des acteurs qui étaient en situa-
tion d’évaluer les projets représentaient
“ l’ancien régime économique ” : ils
avaient tous un passé dans l’industrie
lourde.
Pour eux, un projet tertiaire, touristique,
commercial, une TPE ou une PME...
n’avaient aucun intérêt. L’industrie lourde
qui avait assuré le passé devait assurer
l’avenir... Et comme la crise de la sidérur-
gie avait engendré plusieurs milliers de
chômeurs, il fallait attirer une grande en-
treprise de plusieurs milliers de salariés...
>> Ce cas illustre bien à la fois l’absence
de démarche de résolution de problème
(problem setting) et une approche corpo-
ratiste des problèmes.
Villes
Stratégie
Grand Est
Acteursdel'élaboration
stratégique
premiercercle
Conceptiondelastratégie
Grands
Visionnaire desseins
Technique
Sectorielle
Politique
Plusieurs modes d’élaboration de la stratégie territoriale sont possibles. La diversité des situations
et des représentations qu’on a de la situation et des futurs possibles, fait que le public est de plus
en plus fréquemment associé à la démarche.
La complexité contemporaine et son corol-
laire : l’incertitude, invalident l’approche
visionnaire, comme l’approche technique
ou corporatiste.
Un monde complexe ne peut être ap-
préhendé dans sa totalité. Le meilleur
des techniciens, les statistiques les
plus complètes sur l’état du monde,
sont incapables de retracer l’ensem-
ble des relations qui se nouent entre
les différents systèmes et sous sys-
tèmes.
Dans un monde incertain (5), “ la
seule chose que nous sachions c’est
que nous ne savons pas ”. Personne
ne détient la totalité de l’information.
Travailler avec un nombre réduit
d’acteurs revient à se couper d’une
partie de l’information nécessaire à la
prise de décision.
L’institution doit donc se tourner vers
le public, vers l’ensemble des person-
nes et des groupes détenteurs d’in-
formations et qui sont susceptibles
de participer à la construction sociale
de la réalité, au “problème setting”,
à la définition des “vrais” problèmes
qui se posent.
En quelque sorte, élaborer une stra-
tégie relève de l’éclectisme. Nul ne
détient LA vérité mais nombreux sont
ceux qui détiennent une partie de
strategie de developpement territorial
techniciens groupesrestreints public
Expertise
Corporatiste
Gouvernance
l’information nécessaire à la compré-
hension de la situation, aux solutions
possibles, aux enjeux liés à telle ou
telle orientation. Dès lors, élaborer une
stratégie relève de la composition. Plus
qu’une technique, c’est un art.
On entend par là que si les Collec-
tivités disposent globalement des
mêmes outils (zones d’activités, pé-
pinières etc), ont les mêmes finalités
(accroître les transferts de technolo-
gie, améliorer l’accueil etc), elles doi-
vent composer la partition du déve-
loppement.
Il s’agit d’un réglage fin des priorités,
des acteurs sur lesquels s’appuyer,
des efforts à produire dans tel ou tel
domaine, compte tenu de l’existant,
des aspirations des acteurs concer-
nés, des offres concurrentes...
>> Le premier savoir faire du stratège est
donc de s’ouvrir à la diversité, de ne pas
s’enfermer dans le confort des groupes
d’intérêt constitués.
Le point de départ de la stratégie consiste
donc à mettre en oeuvre une stratégie de
concernement et de ralliement de tous les
détenteurs de cette ressource rare qu’est
l’information et qui sont susceptibles
d’être moteurs dans la mise en oeuvre.

 strategie de developpement territorial

agence d’urbanisme
de la région mulhousienne

DEUX ingredients clefs d’Une strategie :

prospective ET gouvernance
Deux termes s’imposent dans la litté-
rature : gouvernance et prospective.

• La prospective, à la croisée du futur, des

possibles, des futurs possibles.
Ce n’est pas un hasard si les villes qui
affichent une stratégie ont préalable-
ment mis en oeuvre une prospective
territoriale. Le but d’une démarche
prospective n’est pas - qui le pour-
rait ? - de prévoir l’avenir, mais de
mieux appréhender les dynamiques
à l’oeuvre.
Les grandes tendances sont généra-
lement bien connues. Elles peuvent
être appréhendées par de multiples
sources de données. Mais elles peu-
vent également constituer l’arbre qui
cache la forêt. En ce sens, la pros-
pective privilégie les “ signaux fai-
bles ”, les indices de changement qui
ne sont pas encore réellement et plei-
nement advenus et qui sont peut-être
prometteurs.
De la même manière, la prospective
ne s’intéresse que peu aux facteurs
exogènes de changement. En effet,
on peut considérer qu’ils sont les
mêmes pour tous les territoires. Il
convient donc plutôt de valoriser les
facteurs endogènes de changement et de
développement, la capacité à réagir
et à pro-agir du territoire.
En ce sens, la prospective concourt à
faire émerger les futurs possibles. Parmi
tous ces futurs, certains sont plus
désirables que d’autres. Il s’agit donc
de transformer le présent, de recher-
cher les ressources nécessaires, de
mettre les ressources disponibles en
situation de concourir à la réalisation
d’un futur souhaité.
Au fondement de la démarche pros-
pective, l’idée que le futur s’invente. Il
s’agit d’un ensemble de représenta-
tions et de perceptions.
L’avenir peut être redouté et subi,
mais il est possible d’essayer de
construire un avenir meilleur.
10
Le but essentiel de la démarche est
donc de modifier les perceptions
et représentations du monde et de
l’avenir par un travail d’apprentissage
collectif. La diversité des idées et re-
présentations est la matière première
de la prospective. C’est pourquoi la
prospective est souvent associée au
concept de gouvernance.
• Parler de gouvernance signifie d’abord
un changement radical dans l’élaboration
de la décision.
L’action publique n’est plus le fait
d’un acteur unique : l’Etat. Les col-
lectivités territoriales jouent un rôle
croissant. Au-delà, si les institutions
publiques sont toujours les seules
détentrices de la légitimité politique,
elles coexistent avec de nombreux
acteurs de natures différentes. C’est
pourquoi on parle de gouvernance
multi-niveaux et multi-acteurs.
La prospective a tout à gagner de
cette diversité d’acteurs, qui signifie
aussi diversité de représentations et
de sources d’information.
Plutôt que de rechercher un consen-
sus a priori (et donc n’inviter à parti-
ciper que ceux qui pensent la même
chose), le dissensus mérite d’être valorisé
car c’est grâce à lui que les positions
des uns et des autres vont évoluer et
qu’une représentation, collectivement
acceptée, du territoire et de l’avenir,
va pouvoir être construite.
>> La méthode est donc fondamentale
pour conduire une prospective territoriale
car il ne s’agit pas tant d’aboutir à un dia-
gnostic ou à des scenarii que d’élaborer un
projet partagé et de le mettre en oeuvre.
“Les cinq attitudes face à l’avenir de
Gaston Berger : voir loin, large, profond ;
prendre des risques ; penser à l’hom-
me.
Ces idées-clés débouchent sur cinq
questions fondamentales à se poser
face à l’avenir : Qui suis-je (la question
essentielle) ? Que peut-il advenir ? Que
puis-je faire ? Que vais-je faire ? Com-
ment le faire ?” Stéphane Cordobes.
Villes
Stratégie
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de la région mulhousienne
quelle organisation ?
L’analyse de l’organisation des différentes villes et communautés prises en référence montre que plusieurs types d’instances forment
l’armature essentielle de la définition et de la mise en oeuvre de la politique de développement économique. Il s’agit des Villes, des
Communautés, des agences de développement ou de développement et d’urbanisme et nombreuses autres organisations plus ou moins
fortement institutionnalisés. Il s’agit bien sûr des organismes consulaires, des Technopoles, des Maisons de l’Emploi, mais aussi de nom-
breuses associations qui interviennent dans le champ. Cette hétérogénéité des acteurs demande à ce que les rôles soient répartis, entre
le politique et l’opérationnel d’une part ; d’autre part, que la cohérence des interventions soit améliorée.
De la definition de la strategie a sa mise en oeuvre
Aube Développement vous aide à résou-
dre vos problèmes techniques
• en sélectionnant les immeubles et ter-
rains correspondant à votre besoin grâce
à la Bourse de l’Immobilier qui recense
l’ensemble des disponibilités en foncier
et immobilier industriel dans le départe-
ment,
• en organisant des visites de bâtiments
ou de sites sélectionnés selon vos exi-
gences techniques et financières,
• en participant à la recherche et à la sé-
lection de votre personnel,
• en organisant, avec les autorités com-
pétentes, des programmes de formation
adaptés à vos besoins.
Aube Développement joue un rôle d’in-
terface
• en vous appuyant dans vos démarches
administratives,
• en assurant l’interface avec les ban-
ques, juristes et autorités locales,
• en vous proposant la meilleure option
pour les demandes d’aides financières.
Aube Développement vous accueille
• en vous mettant en relation avec des
chefs d’entreprises susceptibles de de-
venir des partenaires, clients ou intermé-
diaires,
• en aidant votre famille à s’installer dans
l’Aube (recherche de logements, inscrip-
tions scolaires, universitaires),
• en mettant à votre disposition son ré-
seau local et international de contacts.
Villes
Stratégie
Grand Est
Une situation singulière : un partenariat
avec la CCI
Les Communautés pourraient assu-
rer seules la compétence développe-
ment économique. Parmi les territoi-
res étudiées, aucun n’est dans cette
configuration.
Le cas le plus proche semble être
celui de la communauté d’agglomé-
ration de Troyes. La CA troyenne as-
sure 5 missions centrales :
˚ Implantation des entreprises
˚ Soutien aux entreprises existantes
˚ Promotion de l’emploi et des com-
pétences
˚ Développement du commerce et du
tourisme
˚ Promotion de l’enseignement supé-
rieur.
Le service économique est composé
de 12 personnes pour assurer ces
missions.
L’Agence d’Urbanisme, de Dévelop-
pement, d’Aménagement de la Ré-
gion Troyenne (AUDART) ne participe
qu’à l’observatoire du foncier écono-
mique et n’a pas de service écono-
mique.
Cette configuration s’explique par le
rôle particulier de la CCI, partenaire
de la ville, de la communauté d’ag-
glomération et du Département. Elle
est à la base de la stratégie de déve-
loppement. Un de ses services, inti-
tulé “Aube développement”, fort de 6
personnes, assure, au niveau dépar-
temental, l’ensemble des tâches liées
à l’accueil et à l’accompagnement
des entreprises. Elle est le guichet
unique des entreprises.
strategie de developpement territorial
La situation la plus fréquente : la commu-
nauté s’adosse à une agence de dévelop-
pement.
Les agglomérations de Metz, Reims
et Dijon se sont dotées d’agences de
développement créées ad hoc. Dans
cette dernière ville, la répartition des
tâches entre Communauté et agence
de développement apparaît claire-
ment.
Le Grand Dijon (CA) assure notam-
ment :
˚ La définition de la stratégie
˚ Le financement des grands équipe-
ments
˚ Le développement des coopéra-
tions transnationales
˚ Le soutien à l’enseignement supé-
rieur et à la recherche.
De son côté, l’agence “Dijon Déve-
loppement”, créée en 1994, compte
Extrait du site de Dijon Développement
“ Créé en 1994, DIJON DEVELOPPE-
MENT est l’organisme de promotion, de
prospection, d’accueil et d’implantation
d’entreprises sur le territoire de l’Agglo-
mération dijonnaise.
DIJON DEVELOPPEMENT joue un rôle
déterminant dans l’attractivité écono-
mique et technologique du territoire du
Grand Dijon, en raison de sa capacité
globale d’ingénierie du Développement.
... TOUT CECI POUR APPORTER DES
SOLUTIONS CONCOURANT A LA
REUSSITE DES PROJETS DE DEVE-
LOPPEMENT ET D’IMPLANTATION
11

agence d’urbanisme
de la région mulhousienne
˚ Un rôle de communication
˚ Un rôle d’appui à l’innovation indus-
trielle et technologique
˚ Un rôle d’accueil et d’accompagne-
ment des entreprises et porteurs de
projets : aide au choix d’implantation,
montage de dossiers, aide au projet,
mise en relation...
Un point commun se dégage des
exemples de Troyes et de Dijon, que
l’on retrouve à Metz et Reims avec
“Invest in Reims” : il faut distinguer
les niveaux politique et opérationnel.
Les agences de développement sont des
structures opérationnelles qui ont pour
mission
˚ de communiquer sur le territoire et
ses atouts ;
˚ de prospecter et pour cela d’être
présents dans les grands salons et
foires professionnels ;
˚ et enfin d’accueillir et d’accompa-
gner les entreprises et porteurs de
projets.
Il n’y a rien d’étonnant à cela. Le pre-
mier critère d’évaluation de la réus-
site de la stratégie économique tient
dans une meilleure attractivité, qui
se traduit par un nombre croissant
d’entreprises dont on attend qu’elles
créent de l’emploi.
La capacité à capter de nouvelles
entreprises, à accueillir et à accom-
pagner les entreprises et porteurs de
projet est donc fondamentale.
Aux villes et Communautés les niveaux
décisionnels et davantage politiques : dé-
finition de la stratégie, grands équi-
pements, projets urbains, relations
internationales ou aux institutions
universitaires et de recherche...
12
strategie de developpement territorial
Les Communautés peuvent également
s’appuyer sur des agences d’urbanisme
et de développement.
En raison de leur participation “histo-
rique” à l’élaboration des documents
de planification urbaine, les agences
d’urbanisme sont de fait au coeur du
projet et de la stratégie urbaine. Par
ailleurs, elles assurent toujours une
mission d’observation du territoire et
fournissent des données aux collec-
tivités à des échelles spécifiques. De
ce fait, certaines agences ont évolué
vers une mission urbanisme et déve-
loppement.
L’investissement du champ du déve-
loppement territorial est très inégal.
Le cas de l’AUDART a déjà été cité.
La participation à la politique de dé-
veloppement est limitée à la produc-
tion d’observatoires et de veille.
Mais, dans les cas par exemple de
Nancy ou de Montbéliard, les mis-
sions sont beaucoup plus larges.
Elles englobent notamment la partici-
pation à l’élaboration stratégique, une
mission d’animation de la vie écono-
mique locale, une mission d’accueil
et d’accompagnement des créateurs
et chefs d’entreprises...
Extrait des missions de l’Agence de Dévelop-
pement et d’Urbanisme de Montbéliard
“ Un appui au développement économique
L’agence est l’outil privilégié de la com-
munauté d’agglomération et des acteurs
économiques pour élaborer et conduire
une politique de développement écono-
mique locale.
Elle participe activement à la promotion
du territoire, à la prospection et à l’instal-
lation d’entreprises nouvelles, ou au dé-
veloppement des établissements locaux.
Elle s’attache à l’animation du milieu pro-
fessionnel local.”
Pour satisfaire ses missions, le pôle éco-
nomie de l’ADU de Montbéliard com-
prend 9 personnes.
La question du partage des compétences
entre villes et communautés.
1ère cas : le transfert total de compétence
Fort logiquement, les villes ont pour l’es-
sentiel transféré leur compétence “déve-
loppement” à la Communauté, d’agglo-
mération ou urbaine dont c’est l’une des
compétences obligatoires de par la loi.
Ainsi, dans les villes de Metz ou de Dijon
par exemple, il n’y a plus de service éco-
nomique.
2ème cas : la mutualisation des services
Dans certains cas, ville et communauté
assurent cette compétence de manière
mutualisée. C’est la situation qui prévaut
à Strasbourg par exemple où les services
sont communs. La stratégie de dévelop-
pement territorial est partagée par les
deux instances.
La Communauté Urbaine de Strasbourg
la décline de préférence dans un champ
économique large, tandis que la ville de
Strasbourg la met en oeuvre plutôt du
côté du grand projet urbain et de la com-
munication, du rayonnement de la ville
dans l’Europe.
3ème cas : le partage des compétences.
Enfin, quelques villes ont gardé en por-
tefeuille certaines compétences. C’est
le cas de Reims ou de Montbéliard par
exemple où le partage des compétences
est hérité de l‘histoire, des relations qui
existaient, antérieurement à la création
de la Communauté d’agglomération, en-
tre les communes et les districts.
Les communes les plus importantes, qui
avaient des services opérationnels suffi-
sants, ont en partie gardé leurs compé-
tences et ont continué d’assurer leurs
missions. La Communauté d’agglomé-
ration prenant en charge les missions
que ne pouvaient assurer les plus petites
communes, et de nouvelles missions re-
levant de l’intérêt communautaire.
Villes
Stratégie
Grand Est

agence d’urbanisme
de la région mulhousienne
la necessaire mise en reseau des acteurs
Ayant ou non une agence de développe-
ment (ou d’urbanisme et de développe-
ment), les collectivités jouent la mise en
réseau des différents acteurs.
La multiplication des intervenants
dans l’appui aux porteurs de projets
notamment, leur spécialisation sur
certains publics, rendent peu lisibles
les dispositifs. Ainsi, la CCI s’adres-
se aux commerçants tandis que la
Chambre de métiers s’intéresse aux
artisans et des associations diverses
s’orientent vers l’appui à des porteurs
de projet à profils spécifiques etc.
Les Communautés, pour accroître la co-
hérence et la lisibilité du dispositif d’appui
à la création d’entreprises, encouragent la
création de réseaux, qu’elles pilotent gé-
néralement.
Ces réseaux visent à ce que le por-
teur de projet ou le chef d’entreprise
ait un guichet d’entrée unique dans
les dispositifs. Ce guichet doit être
en mesure d’expertiser son cas et
de l’orienter, voire de l’accompagner,
vers l’interlocuteur compétent.
L’intérêt de ces réseaux est de constituer
des modes de coordination des acteurs.
Cet intérêt se situe à trois niveaux : orga-
nisationnel, politique et économique.
> Au plan organisationnel, ces réseaux
sont de nature à accroître l’efficacité
des interventions. La place et le rôle
de chaque intervenant dans le dispo-
sitif étant définis, on évite les doublons
et les concurrences entre structures.
Une réduction des coûts et/ou une
plus grande efficacité de l’interven-
tion peuvent constituer les attendus
de cette coordination des structures.
> Au plan politique, ces réseaux visent
à accroître la cohérence du dispositif
et surtout à s’assurer de l’existence
d’une unité de sens.
Sur le premier point, la cohérence est
accrue par le fait que la place et le rôle
de chaque intervenant au dispositif
sont définis. Sur le second point, les
participants au réseau sont invités à
trouver un langage commun, unique
Villes
Stratégie
Grand Est
Exemple du comité local de développement de
Besançon.
Le soutien au développement et à la créa-
tion d’entreprises passe par une action
partenariale de l’action économique sur
le territoire afin de réunir les conditions
optimales de réussite.
De l’aide à l’émergence de projets au ren-
forcement des fonds propres des entre-
prises, le Grand Besançon propose une
palette complète de dispositifs mis en
oeuvre par ses partenaires : Cré-Entre-
prendre Initiative, Boutique de Gestion de
Franche-Comté, ADIE, Coopilote, Déve-
loppement 25, Entreprendre en Franche-
Comté, ZFU.
Piloté par le Grand Besançon, le Comité
Local de Développement coordonne les
interventions économiques des différents
partenaires en matière de prospection, de
suivi des entreprises et d’accompagne-
ment des projets d’implantation et de dé-
veloppement. Ainsi, tout porteur de projet
dispose d’un guichet unique, organisé en
réseau, pour satisfaire l’ensemble de ses
attentes (financement, recrutement, for-
mation...).
donc, et cohérent avec le dispositif.
La recherche de cette unité de sens
traverse toute politique publique. Les
participants sont invités à former,
pour reprendre les termes usuels de
la science politique, une commu-
nauté de politique publique, unifiée (à
défaut d’être unie quelquefois) par un
référentiel : une représentation commu-
ne des problèmes, des solutions etc
et un langage commun.
Il ne sert à rien d’élaborer une stra-
tégie originale et ambitieuse si, dans
les faits, les acteurs qui sont sensés
la mettre en oeuvre font tout autre
chose ou s’ils ne sont pas capables
de tenir un discours cohérent sur
l’action menée. Dans ce cas en ef-
fet, l’interlocuteur, chef d’entreprise,
porteur de projet et les autres institu-
tions, entendront des discours multi-
ples, voire contradictoires. Le projet
de développement territorial, qui doit
faire apparaître un avenir vers lequel
toutes les énergies sont tendues, dis-
paraît. C’est le coeur même de la po-
strategie de developpement territorial
litique publique menée qui est alors
remis en cause.
On attend, à l’inverse, de la mise en
oeuvre de la stratégie qu’elle suscite
de l’adhésion, qu’elle mobilise des
énergies, si possibles nouvelles, qui
trouveront sur le territoire une volonté
d’avenir qu’ils ne trouvent pas ailleurs.
L’avenir doit être clair et dégagé, la
stratégie lisible et recevable.
> Au plan économique, en effet, les en-
trepreneurs ont une assez forte aver-
sion pour le risque institutionnel. Ils
apprécient la lisibilité des situations.
La coordination des acteurs est de nature
à les rassurer sur la capacité du territoire
à s’organiser.
Au-delà, cette capacité d’organisa-
tion constitue une externalité pour
l’entreprise et cela à deux niveaux.
- Le premier est que si la stratégie
territoriale est correctement menée
et conduit aux résultats escomptés,
l’image du territoire sera améliorée.
L’entreprise bénéficiera ainsi gratui-
tement d’une image de marque.
- Le second est lié au fait que la ré-
duction du nombre d’interlocuteurs
à qui s’adresser, une meilleure orien-
tation vers les instances pertinentes,
le bénéfice d’informations sur la vie
locale, les partenaires possibles etc
réduisent les coûts de transaction de
l’entreprise.
Au final, les exemples des neuf villes
de référence dans cette étude mon-
trent que la question de l’organisation
nécessaire à la définition et la mise en
oeuvre de la stratégie doit être posée
à deux niveaux :
- Celui du partage des rôles entre
Communauté et agences de déve-
loppement (ou autres acteurs). A la
Communauté : le politique, aux autres
acteurs, l’opérationnel.
- Celui du mode de coordination des
intervenants dès lors qu’une plura-
lité d’acteurs participent à la mise en
oeuvre de la politique.
13

agence d’urbanisme
de la région mulhousienne
Que retenir des réflexions menées à partir des 9 villes
étudiées ?
Choisir la bonne méthode
Il existe des points de passage obligés,
des contenus “obligatoires” dans toute
stratégie de développement économique.
On ne peut faire l’impasse, par exem-
ple, sur l’économie de la connais-
sance et de ce fait négliger l’univer-
sité, la recherche, l’interface avec les
entreprises. De même, la création
d’entreprises, si possible à forte va-
leur ajoutée et créatrices d’emploi de
qualité est unanimement recherchée.
Pour ce faire, l’extension des zones
d’activités économiques peut être
recherchée et, de plus en plus sou-
vent, la requalification de ces zones
s’impose.
L’essentiel ne réside pas dans “ce qu’il
faut faire”, mais bien plutôt dans “com-
ment le faire ?”.
Personne en effet ne détient la tota-
lité de l’information nécessaire à la
connaissance de la situation et ne
peut pré-dire l’avenir.
Le projet doit être construit collectivement,
pour être collectivement accepté.
Un projet stratégique de développe-
ment territorial suppose une mobili-
sation large des acteurs concernés, il
ne peut être le fait d’un groupe res-
treint (un cercle, des techniciens...).
L’élaboration du projet suppose une
ouverture sur une multiplicité d’acteurs.
Ils sont détenteurs des ressources
rares que sont l’information et la ca-
pacité à agir.
Par ailleurs, diagnostic et stratégie ne doi-
vent pas être confondus.
14
strategie de developpement territorial
Il y a un fossé entre réaliser un état
des lieux et construire un projet.
La méthode la plus utilisée dans l’élabora-
tion d’un projet stratégique est la méthode
prospective, centrée sur le projet.
C’est le cas de toutes les villes et
Communautés étudiées, qui ont le
plus souvent recours à un cabinet
spécialisé de stature internationale,
ce qui constitue déjà un signe politi-
que fort.
Un exemple d’opportunité à saisir
En décembre 2009, les Clubs TGV
ont été lancés pour susciter des pro-
jets à l’occasion de l’arrivée du TGV
Rhin Rhône. Il s’agit d’une initiative
porteuse d’un grand potentiel, par-
ce que nombreuses sont les “têtes
de réseaux” à s’être mobilisées et à
participer à la dynamique créée. Elle
constitue une opportunité à ne pas
rater.
Profiter pleinement de cette mobi-
lisation supposerait de faire appel à
un cabinet renommé (KGMP, Ernst
& Young, Ineum...) pour élargir l’objet
de ces clubs et lancer rapidement la
première étape de la démarche stra-
tégique : la prospective.
Penser à l’échelle du territoire,
non du secteur d’intervention
Une stratégie de développement économi-
que ne peut être réduite à une collection
de mesures, de dispositifs ou d’actions
disparates.
Un projet stratégique doit faire en sor-
te que le domaine d’action concerné
gagne en cohérence.
Un projet de développement territorial ne
peut être sectoriel.
Par définition, un tel projet renvoie à
des dimensions (sociales, culturelles,
économiques...) ou secteurs d’inter-
ventions différents.
Le projet économique doit donc s’inscrire
dans un projet territorial global car la co-
hérence des différents secteurs d’inter-
vention est essentielle.
Elle conditionne la recevabilité du
projet, perçu comme un tout cohé-
rent, vecteur d’adhésion et de mobi-
lisation. Sur le versant économique,
elle donne à voir un territoire dynami-
que et organisé, ce qui participe à la
valorisation de l’image des entrepri-
ses du territoire.
Assurer le portage de la stra-
tégie
Il résulte de ce qui précède qu’élaborer
une stratégie est par nature politique.
Irréductible à une approche techni-
cienne. Le portage sera en consé-
quence politique. Les instances
techniques ne sont qu’une catégorie
d’acteurs parmi d’autres, invités à
mettre en commun leurs ressources.
La place du politique reste forte dans la
mise en oeuvre de la stratégie, pour veiller
au maintien de la cohérence,
Il convient d’éviter que des logiques
institutionnelles, sectorielles ou orga-
nisationnelles ne réintroduisent des
modes de fonctionnement en “free
lance”, opposés à la cohérence re-
cherchée.
Villes
Stratégie
Grand Est
 strategie de developpement territorial

agence d’urbanisme
de la région mulhousienne

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direction des entreprises, de la pros- Habitat
Politique de la ville
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et de l’accompagnement des por- L
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ondatrices du projet "Gran nd Lyon l’Esprit d’Entreprise" :
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d de
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Le recours à une agence de développe- - Grrand Lyon, co
- MEEDEF, Lyon-R
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Rhône
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ment n’est pas une nécessité. - Coonfédération Générales

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aciliter l’accè
ès à l’information et aux contacts nécessaires à la croissance
c de
es entreprises
s.
Les villes cherchent aussi à mieux coor- Se doter des moyens humains
donner les interventions des différents nécessaires
acteurs.
Une stratégie de développement ter-
Cela passe par des Comités Locaux ritorial ne peut se résumer à la mise
de Développement, des réseaux ad en place de grandes infrastructures.
hoc... qui ont pour but de gagner en
efficacité et en cohérence. L’animation du territoire, les mises
en réseau, jouent un rôle croissant
qui commande de faire une place
croissante aux moyens humains
du développement.

Notes et bibliographie sommaire

1) “La prospective territoriale en France, pour quoi faire ? Comment faire ?”, Cahiers du LIPSOR série Nota bene : un vo-
recherche, n°7, 2008.
lume d’annexes,
2) Surel Y, Muller P, L’analyse des politiques publiques, Ed Montchrétien, 2000. d’une quarantaine
3) Latour B, Nous n’avons jamais été modernes, essai d’anthropologie symétrique, Ed la Découverte, de pages, est dispo-
1991. nible, dans lequel les
4) SWOT : méthode d’analyse stratégique qui consiste à analyser : Strengths (forces), Weakness stratégies des neuf
(faiblesses), Opportunities (opportunités) et Treats (menaces) villes sont exposées
5) Callon M, Barthe Y, Lascoumes P, Agir dans un monde incertain, Essai sur la démocratie techni- en détail.
que, Ed Seuil, 2001

Villes
Stratégie 15
Grand Est
 agence d’urbanisme
de la région mulhousienne

Etude éditée et imprimée par :

L'Agence d'Urbanisme de la Région
Mulhousienne
33 Grand'Rue • 68100 MULHOUSE
Tél : 03 89 45 90 00 • Fax : 03 89 46 21 51

Rédaction : Didier Taverne

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