01 JANVIER 2022

ARCH2018 – GOUVERNANCE URBAINE

ET TERRITORIALE
NOTES DE COURS ET CONFÉRENCES RELATIVES

JULIAN JACQUEMIN
ANNÉE ACADÉMIQUE 2021 - 2022
Master 2
J.J. (2022)

GOUVERNANCE URBAINE ET
TERRITORIALE
1 INTRODUCTION AUX THÉORIES DE LA GOUVERNANCE .....................................................3
1.1.1 Omniprésence et ambiguïté d’un concept ........................................................................................ 3
1.1.2 Trajectoires et appropriations de la gouvernance ............................................................................. 4
1.1.3 Caractéristiques principales de la gouvernance................................................................................. 8
1.1.4 Appropriation par les sciences du territoire ...................................................................................... 9
1.1.5 Modèles de gouvernance urbaine .................................................................................................. 10
1.1.6 Lecture........................................................................................................................................... 11

2 ENJEUX DE LA GOUVERNANCE : LE CAS DES GUILLEMINS ...............................................12

2.1.1 La gare TGV à Liège (contexte de la gare) ........................................................................................ 12
2.1.2 Trois niveaux d’intégration dans les réseaux urbains....................................................................... 13
2.1.3 Retour sur la notion de gouvernance .............................................................................................. 19
2.1.4 Conclusions .................................................................................................................................... 20

3 GOUVERNANCE ET SPATIALITÉ : LE CAS DES RÉFORMES TERRITORIALES ........................21

3.1.1 Mouvements d’appropriation de la gouvernance « urbaine » ......................................................... 21
3.1.2 évolution des villes européennes.................................................................................................... 23
3.1.3 Réformes territoriales : communes et municipalités ....................................................................... 25
3.1.4 Réformes territoriales : institutions métropolitaines ....................................................................... 27

4 GOUVERNANCE ET CONTROVERSE : DU MUSÉE CURTIUS AU GRAND PIÉTONNIER

BRUXELLOIS ..........................................................................................................................29

4.1 Le projet de méga-musée à Liège....................................................................................................... 29

4.1.1 Présentation du contexte et du projet Repérages ........................................................................... 29
4.1.2 Chronologie de la controverse ........................................................................................................ 30
4.1.3 Les acteurs du processus ................................................................................................................ 31
4.1.4 Les ressorts de la controverse ........................................................................................................ 32

4.2 Le grand piétonnier de Bruxelles ....................................................................................................... 33

5 GOUVERNANCE ET INSTRUMENTS : LE PLAN GUIDE DE NANTES ET LE MASTERPLAN DE

SERAING ...............................................................................................................................35

5.1 Flexibilité et précision : le paradoxe du projet de l'île de Nantes ....................................................... 35

5.1.1 Présentation du contexte Nantais................................................................................................... 35
5.1.2 Les objectifs du projet urbain ......................................................................................................... 35
5.1.3 Le plan guide comme méthode ...................................................................................................... 36
5.1.4 Le pilotage stratégique du projet urbain ......................................................................................... 37

5.2 Le Masterplan de Seraing .................................................................................................................. 38

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5.2.1 Contexte de la vallée sérésienne .................................................................................................... 38

5.2.2 Masterplan .................................................................................................................................... 39

6 GOUVERNANCE ET TEMPORALITÉ : L’URBANISME TACTIQUE .........................................41

6.1.1 Planification stratégique (Masterplan) versus urbanisme tactique .................................................. 41
6.1.2 Urbanisme tactique versus urbanisme temporaire.......................................................................... 41
6.1.3 Urbanisme tactique et espaces de liaisons ...................................................................................... 42
6.1.4 Deux exemples à Liège : quartiers Saint-Léonard et parc de la Chartreuse....................................... 43
6.1.5 Quelques remarques en guise d’ouverture à la discussion .............................................................. 43

7 GOUVERNANCE ET MODES DE RÉGULATION : LE CAS DU TRAM DE LIÈGE ......................44

7.1 Gouvernance et modes de régulation ................................................................................................ 44

7.1.1 Qu’est-ce que la régulation ? .......................................................................................................... 44
7.1.2 Les modes de régulations ............................................................................................................... 45

7.2 Présentation Projet Tram................................................................................................................... 47

7.2.1 Les acteurs ..................................................................................................................................... 47
7.2.2 Projet du tram................................................................................................................................ 47

8 GOUVERNANCE ET PARTICIPATION : MODÈLES ET OUTILS .............................................48

8.1.1 La participation citoyenne, c’est quoi ? ........................................................................................... 48
8.1.2 La participation citoyenne, Pourquoi ?............................................................................................ 49
8.1.3 La participation citoyenne, comment ? ........................................................................................... 51
8.1.4 Exemple : le projet N-power ........................................................................................................... 51
8.1.5 Participation digitale ...................................................................................................................... 53
8.1.6 Participation communautaire ......................................................................................................... 53
8.1.7 Participation, plus facile à dire qu’à faire ........................................................................................ 53

9 GOUVERNANCE ET ACTEURS : LE CAS DU SCHÉMA DE DÉVELOPPEMENT COMMUNAL DE

LIÈGE ....................................................................................................................................55
9.1.1 Le schéma de développement communal ....................................................................................... 55
9.1.2 Une méthode collaborative et innovante........................................................................................ 56
9.1.3 Démarche SDC en 4 étapes............................................................................................................. 58

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1 INTRODUCTION AUX THÉORIES DE LA GOUVERNANCE

C. BREUEUR (16-09-2021)

1.1.1 OMNIPRÉSENCE ET AMBIGUÏTÉ D’UN CONCEPT

La gouvernance est un concept multiscalaire car il intervient à plusieurs échelles et démontre la

relation entre les acteurs quel que soit cette échelle. Les acteurs se coordonnent, il n’y a plus de
système hiérarchique entre eux.

La gouvernance est un concept transversal car il est utilisé dans un grand nombre de domaines
différents qui s’en approprient une définition propre à leurs thématiques.

La gouvernance est un concept en croissance car il possède un pouvoir explicatif et analytique fort.

La gouvernance est un concept fragmenté entre de nombreux domaines (plus de 40 domaines de

recherches font référence au terme de « gouvernance » dans un article). Par conséquent, quand on
parle de gouvernance dans un projet urbain, on se retrouve à la confluence de plusieurs domaines qui
utilisent ce concept.

La gouvernance est un concept triplement incohérent :

1. Une incohérence externe liée à la différenciation imparfaite de termes proches.

➢ Par exemple, le terme « gouvernement » fait référence à un petit nombre
d’acteurs hiérarchisés.
➢ En revanche, le terme « gouvernance » fait référence à un plus grand nombre
d’acteurs coordonnés.

2. Une incohérence interne liée à la multitude de sens que peut prendre le terme en fonction du
contexte dans lequel il est employé (le domaine).
➢ Dans ce cas-ci, on parle de gouvernance dans le domaine des sciences urbaines.

3. Une incohérence sociale liée à la confusion entre observation du changement des acteurs
(coordination des acteurs) et volonté de changement.
➢ Observation = comprendre le changement
➢ Volonté = « bonne gouvernance »

→ La gouvernance « est un mot-valise employé dans le monde entier […] dont chacun
s’empare, parfois pour en préciser le sens, mais le plus souvent pour jouer de ses
ambiguïtés évidentes. »

La gouvernance est un concept lié à l’évolution de la société. Les utilisations du terme « gouvernance »
associées à leur échelle d’analyse ont successivement pris de l’ampleur dans le temps en fonction des
enjeux du moment.

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Par exemple, le terme ‘local governance’ a pris de l’ampleur dans les années 1980 car une
vague de privatisation eut lieu en Angleterre, ce qui ouvrit la porte à l’émergence d’un nouveau
concept.

Ensuite, le terme ‘multilevel governance’ s’est développé en 1995 à la suite de réformes

européennes.

Par ailleurs, on peut noter l’émergence tardive du terme ‘metropolitan governance’ qui
s’accompagne de la montée en puissance des métropoles comme moteur de l’économie.

→ Les termes apparaissent donc souvent face à des problèmes sociétaux différents.

La gouvernance est un concept colonisateur car il est associé à des thèmes variés et différents. Cela
est principalement causé par le fait qu’on associe souvent le terme de « gouvernance » aux
problématiques qui sont d’actualité ou « à la mode ».

La gouvernance est un concept complexe mais qui peut être regroupé par proximité de champ :
l’environnement, la gestion de l’Etat, les institutions sociales, les firmes, etc.

1.1.2 TRAJECTOIRES ET APPROPRIATIONS DE L A GOUVERNANCE

1.1.2.1 LES TROIS VIES DE LA GOUVERNANCE

Le premier sens du concept de gouvernance provient de la période médiévale durant laquelle les
termes de « gouvernement » et « gouvernance » ont une signification identique et s’emploient
alternativement. A l’heure actuelle, on a toujours une incohérence dans la différenciation des concepts
qui est souvent mal comprise.

A la période classique les deux termes se découplent à la suite de la prise en importance de l’Etat
(centralisation, hiérarchisation, …). Le terme gouvernement se différencie alors en faisant
explicitement référence à un pouvoir organisé hiérarchiquement. Le terme de « gouvernance » tombe
lui en désuétude. Il va sortir du vocabulaire politique francophone et glisser dans le domaine
domestique.

Le sens le plus moderne du terme se développe durant la période contemporaine, plus précisément à
partir du milieu du XXème siècle. La littérature (scientifique) mobilise le concept de gouvernance pour
décrire les interactions complexes au sein et entre les institutions.

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1.1.2.2 DIVERGENCE ÉVOLUTIVE DU CONCEPT CONTEMPORAIN

Au cours du dernier siècles, on a observé une déviation du sens du terme à cause de son évolution de
langage. Au départ, la notion de gouvernance s’appliquait à la gestion des entreprises puis trois
branches s’en sont divisées. Chacune de ces branches possède une part analytique et normative :

1. La gouvernance d’entreprise : part analytique = part normative

Cette appropriation de la gouvernance a débuté dans les années 1930 aux USA. Le constat de départ
se base sur l’observation que, dans une entreprise, il y a des actionnaires (chargés de la gestion) et une
direction (chargée du contrôle). Ces acteurs ont été créés par une disjonction croissante des
organismes de gestion (propriétaires) et de contrôle dans les entreprises. Le fait est que ces acteurs
ont des intérêts divergents. L’un souhaite maximiser les profits et l’autre souhaite pérenniser
l’entreprise. Dès lors, il existe une fragmentation des acteurs concernés entrainant un problème de
compatibilité dans le fonctionnement de l’entreprise.

Bearle & Means (1932) s’interrogent sur comment articuler les uns et les autres. Ils comprennent le
grand nombre d’enjeux derrière l’articulation des acteurs et le concept de gouvernance réapparait
dans le domaine économique, ce qui permet de soulever des questions :

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− Que contrôlent les acteurs ?

o Quels sont les objets à gouverner ?
o Quelles sont leurs spécificités ?
o De quelle manière celles-ci influencent le système de gouvernance ?

− Qui sont les acteurs ?

o Quelles sont leurs caractéristiques ?
o Quelles sont leurs spécificités ?
o Quels sont leurs objectifs ?
o Quelle est leur responsabilité ?

− Comment les acteurs interagissent ? Cette question fait référence aux modes de régulation
(voir chapitre 7).
o Comment se coordonnent-ils ?
o Comment leurs échanges sont-ils régulés ?
o Quel est le degré de complexité des échanges ?

→ Ces questions sont transversales pour tous les systèmes de gouvernance à analyser. Il
faut répondre à ces question pour pouvoir les caractériser.

2. Théories de la gouvernance ou « gouvernance et société » : analytique > normatif

Contexte

Après la crise de 1939, un consensus sur la nécessité d’une forme de régulation étatique est établi. Ce
consensus a permis le déploiement de l’État-providence et d’un keynésianisme spatial consacrant
l’échelle nationale. La combinaison de l’Etat-providence avec un modèle keynésien a eu pour
conséquence de mettre en place un Etat actif sur le plan du développement territorial notamment
pour les infrastructures. Ces grands travaux furent rendus possible grâce à l’argent lié au
développement industriel qui rapporte à l’Etat. On parle de keynésianisme spatial lorsque les
politiques de croissance visent à répartir les activités sur le territoire pour le développer.

A partir des années 1960 et 1970, les Etats ne peuvent plus soutenir l’économie comme auparavant
car la productivité diminue. L’appareil fordiste est mis sous pression et s’érode. En plus des vagues de
régionalisations qui contribuent à l’affaiblissement de l’Etat, des privatisation et la montée en
puissance de la mondialisation remettent encore plus en question le système de gouvernance. On
observe un affaiblissement de la hiérarchisation des acteurs et une mise en concurrence des
territoires.

Parallèlement dans les années 1960, des mouvements de protestation à la fois sociaux, économiques
et politiques remettent en cause l’autoritarisme et la domination du capitalisme. On veut une nouvelle
organisation de la société où la population veut être plus active dans les décisions publiques. Ces
évolutions ont entrainé un croisement des acteurs et un changement de mode de production.

En 1975, Crozer, Huntington & Watanuki figent ce contexte en parlant de « démocratie en crise ». Le
compromis fordiste est mort et les gouvernements sont au courant. Selon ces auteurs, cette
problématique est couplée à une érosion des ressources matérielles et de l’autorité politique
disponibles pour les gouvernements.

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Théories

Dans les années 1990, on se servira de la notion de gouvernance pour comprendre les relations entre
les acteurs dans les sociétés. Kooiman (1993) parlera de « gouvernance moderne » qui est une
approche essentiellement analytique. La gouvernance « moderne » prend appui sur la crise de
gouvernabilité pour démontrer la mutation du rôle de l’État. Elle veut comprendre la manière dont les
problèmes socio-politiques sont résolus dans un contexte d’accroissement des dynamiques, de la
diversité et de la complexité des sous-systèmes sociaux, technologiques et économiques. Selon elle, la
résolution des problèmes passe par des arrangements originaux et « flexibles » entre acteurs étatiques
et non étatiques. De plus, différents acteurs disposent d’une partie des ressources nécessaires à la
résolution des problèmes, ce qui accroît l’interdépendance informelle entre eux.

En 1996, Rhodes écrira les bases de la « nouvelle gouvernance » qui est une approche essentiellement
normative. Elle postule une évaporation de l’État (‘hollowing out of the State’) au profit de réseaux
auto-organisés dans lesquels l’État n’est qu’un acteur parmi d’autres. L’Etat est donc maintenant
soumis aux mêmes règles de marché que les autres acteurs économiques (régulation de marché). Par
conséquent, il disparait. Cette théorie sera très influente en Grande-Bretagne dans les années 1980 et
1990. Dans ce contexte, M. Thatcher mettra en place des privatisation, des « agencification » qui vise
à faire passer la gestion d’un service public au domaine privé, une réduction de la capacité des
gouvernements et instaurera la NPM (‘new public management’). Cette-dernière est un processus
d’évaluation des entreprises : les services publics sont évalués comme des entreprises privées et leur
financement est lié aux résultats obtenus. En conclusions, il s’agit d’une approche de la gouvernance
a priori difficilement exportable, mais particulièrement influente dans les politiques publiques
néolibérales.

− Comment les acteurs de la société interagissent-ils ?

o Comment agissent-ils dans un contexte d’évolution du rôle de l’État ?
o Quels sont leurs modes de coordination ?

− Comment l’État se réinvente-t-il face à l’évolution de ses moyens ?

o De quelle manière l’État oriente les autres acteurs ?
o Quels sont les outils à sa disposition pour défendre l’intérêt public/privé ?

− Comment sont intégrées les demandes des citoyens ?

o De quelle manière les acteurs sont intégrés au système de gouvernance ?
o Quels sont les processus ?

3. « Bonne » gouvernance : normatif >> analytique

Dans la presse, le concept de « bonne gouvernance » est souvent associé à des termes tels que
« décumul », « Publifin », « Samusocial », « Nethys », « CA », … Il existe un problème de
compréhension autour de ce concept qui est souvent lié à la médiatisation.

La « bonne » gouvernance est une approche prescriptive ou normative extrêmement influente dans
l’exercice de la politique contemporaine, à toutes les échelles. La bonne gouvernance diffuse ou
impose des standards à différentes échelles et sur différents systèmes : la bonne gouvernance d’une
entreprise, d’une institution (p.ex. NPM), d’une ville ou d’un pays.

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En 2018, le décret « bonne gouvernance » est signé et fixe des règles précises, des balises sur ce qu’est
la bonne gouvernance. Le problème est que ce concept est essentiellement normatif et fixe des seuils,
des chiffres qui sont dictés par le pouvoir responsable. Dès lors, on fixe des règles qui sont votées à un
moment particulier avec des acteurs en présence (une certaine coalition à un certain moment de
l’histoire). La norme traduit ce que la personne qui a le pouvoir pense être la bonne gouvernance.
Les termes de bonne gouvernance sont donc à évités car ils dépendent de l’autorité qui fixe les règles.

La bonne gouvernance est diffusée (et instrumentalisée) par les organisations internationales :

« La bonne gouvernance est centrale pour créer et maintenir un environnement qui soutient un
développement fort et équitable, et est un complément essentiel de saines politiques économiques. Les
gouvernements jouent un rôle clé dans la provision de deux types de biens publics : les règles pour rendre
les marchés plus efficaces, et, de manière plus problématique, corriger les failles de marché. » (World
Bank, 1991, p. iii)

Cet essai de définition de la Banque Mondiale est visiblement économique. L’Etat doit se mettre au
service du développement et fixer les règles. Elle met en évidence la logique de service public en tant
qu’agent économique.

Pour imposer des normes, même si on n’a pas de capacité, on peut mettre en place des mécanismes
tels que des conditions d’emprunt.

Un appareillage statistique a été mis en place pour évaluer la gouvernance. Cependant, les indicateurs
utilisés sont subjectifs et n’ont de sens que pour celui qui l’a créé.

Quels sont les enjeux de la « bonne » gouvernance ?

− Il faut distinguer l’approche analytique et l’approche normative. Dans une approche

scientifique, privilégier l’approche analytique en étant conscient des effets de la « bonne
gouvernance » sur le système des acteurs.

− Il faut analyser, dans l’approche normative, les objectifs sous-jacents et les outils mobilisés
dans le but de comprendre le contexte social dans lequel s’inscrivent ces outils.

− Il faut développer une approche critique de la « bonne » gouvernance et ne pas se faire

manipuler par un concept extrêmement puissant. En même temps, il faut constater que la
« bonne gouvernance » est un instrument, un moyen de mettre en mouvement des
acteurs.

1.1.3 CARACTÉRISTIQUES PRINCIPALES DE LA GOUVERNANCE

1. Un concept dont la croissance depuis les années 1970 et 1980 est intimement liée aux
transformations des organisations et des sociétés.

2. Un concept triplement incohérent : incohérence interne (plusieurs sens), incohérence

externe, incohérence sociale (analytique vs. normatif).

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3. Un concept enraciné dans la fragmentation des acteurs et l’érosion du modèle hiérarchique,

auquel se substituent partiellement d’autres modes de régulation.

4. Un concept qui rend compte des dynamiques entre les acteurs, en ce compris les outils
(instruments) qu’ils mobilisent et les résultats collectifs auxquels ils aboutissent.

Pour décrire un système de gouvernance à n’importe quelle échelle, 5 questions doivent être
abordées :

• Quel est l’objet du système de gouvernance ?

• Quels sont les acteurs du système de gouvernance ?
• Quel est le contexte (historique, spatial, culturel) du système de gouvernance ?
• Quels sont les modes de coordination / régulation ?
• Quels sont les instruments mobilisés ?

1.1.4 APPROPRIATION PAR LES SCIENCES DU TERRITOIRE

1.1.4.1 RETOUR SUR LA NATURE DES TERRITOIRES

Le territoire peut être définit comme un « espace approprié par un groupe social (voire un individu)
avec sentiment d’appartenance ou conscience de son appropriation » (Mérenne, 2002, p. 13). De plus,
les territoire résultent « d’un processus non naturel et non permanent de synergies et de coopérations
entre acteurs [où le] processus d’émergence des territoires est […] essentiel dans sa définition »
(Pecqueur, 2001, p. 230). Enfin, le territoire est également un système complexe et dynamique produit
et organisé par des acteurs, par conséquent on s’emploie à « identifier les acteurs, à rechercher leurs
rôles spécifiques ainsi que les échanges d’information et les processus décisionnels qui permettent de
comprendre comment fonctionne le territoire » (Baudelle et al., 2011, p.18).

 En d’autres termes, on comprend le territoire comme un système de gouvernance car on observe

une appropriation.

1.1.4.2 DE L’IMPORTANCE DU SYSTÈME D’ACTEURS DANS LES TERRITOIRES

Après l’effondrement de l’Etat keynésien, le concept de développement local (approche économique)
s’est développé. L’enjeu de mobilisation des ressources locales devient central, la fragmentation des
acteurs est constatée.

• Districts marshalliens (redécouverte des districts industriels, 19e siècle) : regroupement

spatial de petites et moyennes entreprises organisées autour d’un secteur (ou de secteurs
complémentaires) et dont le développement dépend de leurs relations et d’une « culture »
commune. Ces systèmes se développent autour de la coordination : la dépendance donne la
compétitivité.
Question gouvernance les entreprises interagissent autour de la coordination et du marché.

• L’application des coûts de transaction par des (géographes) économistes (p. ex. Scott, Storper)
met en évidence l’importance de la proximité dans les dynamiques d’agglomération. Il est plus

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facile que des activités complémentaires s’établissent au même endroit pour minimiser les
coûts de transaction et créer des économies d’agglomération.

• Les travaux sur les milieux innovateurs mettent en évidence l’importance du contexte
territorial pour faire émerger l’entreprise (« l’entreprise ne préexiste pas aux milieux locaux,
mais elle est secrétée par eux » (Benko & Lipierz, 1995). Les phénomènes d’agglomération
stimulent l’innovation. Les milieux denses permettent de renforcer une idée pour la vendre
sur les marchés.

1.1.4.3 UNE DÉFINITION DE LA GOUVERNANCE TERRITORIALE

 « La gouvernance territoriale recouvre l’ensemble des situations de coopération entre autorités
publiques, acteurs privés, associations, porteurs de projets et citoyens, qui ne sont pas totalement
ordonnés par la hiérarchie et qui correspondent à la construction, à la gestion et à la représentation
des territoires auprès de ceux qui y habitent et envers l’environnement extérieur. » Pasquier,
Simoulin & Weisbein (2013)

De la gouvernance d’entreprises à la gouvernance territoriale, on a toujours les mêmes

problématiques : la coordination des acteurs.

1.1.5 MODÈLES DE GOUVERNANCE URBAINE

1.1.5.1 DES GOUVERNEMENTS URBAINS À LA GOUVERNANCE URBAINE

• Renouvellement des études urbaines pour dépasser la seule analyse institutionnelle (les
gouvernements urbains), pour s’intéresser à la pluralité des acteurs.

• La gouvernance dénote « une pluralité d’intervenants, d’acteurs, d’organisations qui révèlent

que la politique locale dépend de plus en plus d’acteurs non gouvernementaux » (Le Galès,
1995, p. 59). On passe d’acteurs gouvernementaux à non-gouvernementaux.

• Diversité horizontale et verticale, liée tant aux évolutions des territoires, qu’aux évolutions des
politiques territoriales (cf. gouvernance locale en Angleterre). On évolue vers un système
moins pyramidal.
1. Modification de la capacité des autorités locales (p. ex. fiscalité).
2. Fragmentation des acteurs locaux (p. ex. agencification).
3. Évolutions démographiques et sociologiques.
4. Évolution des technologies (p. ex. relâchement des contraintes de mobilité).

 Si on modifie l’espace urbain, on modifie le système de gouvernance.

1.1.5.2 DE LA GOUVERNANCE AUX TERRITOIRES URBAINS

• Le territoire urbain émerge à nouveau comme territoire d’analyse des processus de

gouvernance : on constate le repositionnement des villes (et en particulier des plus grandes
d’entre elles) au centre des transformations sociétales. Celles-ci se positionnent comme de

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plus en plus importante dans l’économie et la construction de nos sociétés. Il y a une nécessité
de s’y intéresser du point de vue de la gouvernance.

• Notion de « desserrement » de la contrainte des États-nations, érosion du modèle fordiste :

retour des villes européennes (Le Galès, 2011).

• Différentes caractéristiques urbaines :

o Effets locaux de la mondialisation davantage dans les espaces urbains qui renforcent
la position des villes ;
o Découplage croissant des économies nationales et urbaines qui entraine une
modification des rapport de force plaçant l’économie urbaine au-dessus de l’économie
rurale ;
o Dynamiques propres de résistance des acteurs urbains à la dérégulation. Il y a plus de
mouvements sociaux en milieu urbain (coopération, …) ;
o Nouvelle division internationale du travail (DIT) : les activités à forte valeur ajoutée se
localisent dans des pays avec un coût de main d’œuvre plus faible mais les fonctions
supérieures restent dans les pays développés, ce qui entraine une coordination entre
les villes ainsi qu’une mise en concurrence ;
o Montée en puissance de coopérations transfrontalières accompagnée d’une
ouverture des frontières. Des gouvernances différentes s’associent sur un territoire
plus vaste et commun.

 La ville est un site de gouvernance, un niveau d’articulation parmi d’autres.

1.1.6 LECTURE

Leloup F., Moyart L., Pecqueur B. (2005). La gouvernance territoriale comme nouveau mode de
coordination territoriale ?, Géographie, Économie, Société, 2005/4 (7), pp. 321-332.

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2 ENJEUX DE LA GOUVERNANCE : LE CAS DES

GUILLEMINS
J. TELLER (23/09/2021)

2.1.1 LA GARE TGV À LIÈGE (CONTEXTE DE LA GARE)

2.1.1.1 DONNÉES DE CADRAGE

La Ville de Liège se compose d’une ville-centre principalement dominée par son agglomération : 2/3
des habitants se situent en périphérie et la tendance évolue vers une polarisation de plus en plus forte
associée avec une population en déclin.

La gare des Guillemins n’est pas une grande gare au départ : 3ème gare wallonne et 11ème en Belgique.

Les revenus sont plutôt faibles et plus

élevés en périphérie (principalement
au sud de l’agglomération)

Les densités sont plus grandes au

centre-ville. On observe
l’exurbanisation des populations aisées
du centre-ville vers des tissus moins
denses.

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La part des isolés est plus grande au

centre-ville. La part des isolés est un
indicateur de précarité car la
vulnérabilité de la population est plus
grande pour un individu isolé.

Les populations d’origine étrangère se

situent principalement au nord de la
ville. Cette situation est héritée de la
localisation des activités d’extraction
du 20ème siècle. Des phénomènes de
substitutions pour d’autres immigrés
ont eu lieu mais ces populations se
retrouvent toujours là.

Le projet de la gare des Guillemins s’établit donc dans le contexte du centre-ville qui subit la fuite des
emplois vers les périphéries. Cela entraine une migration des populations du sud vers l’arc nord car
beaucoup d’emplois se sont développé le long du secteur autoroutier.

2.1.1.2 LA GARE TGV DE LIÈGE

Le tracé de la ligne TGV par Liège n’est pas le chemin le plus court pour rejoindre les métropoles
européennes. On a allongé la ligne pour connecter la ville.

La localisation de la gare fut discutée entre Bierset et le centre-ville. La localisation centrale fut
privilégiée pour permettre le redéploiement de l’économie du centre et valoriser la connexion de la
vallée.

Du point de vue architectural, la gare est conçue selon un faciès hybride avec deux façades : une vers
les densités et les transports en communs urbains et l’autre vers l’autoroute. Ce choix permet aux
usagers internationaux de prendre facilement le TGV.

2.1.2 TROIS NIVEAUX D’INTÉGRATION DANS LES RÉSEAUX URBAINS

2.1.2.1 INTÉGRATION DANS UN RÉSEAU DE VILLE : LE MODÈLE RHÉNAN VS. SAINT -SIMONIEN

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Le modèle rhénan décrit un système diffus, dense d’un grand nombre de petites et moyennes villes.
Le maillage créé une organisation polycentrique entre les villes qui permet de développer des
coopérations entre elles mais il les met également en compétition. Celle-ci se réalise pour l’accueil des
services, des infrastructures et des investissements et entraine une spécialisation. L’espacement
général entre les villes est de l’ordre de 30 à 40 km, ce qui entraine de manière générale une
urbanisation de mailles du réseau et une perte des valeurs de centralité. En d’autres termes, cela
signifie que le modèle rhénan, par la proximité des grandes villes, a entrainé une urbanisation continue
des tissus par l’étalement urbain entre les polarités. Cela a pour conséquence de faire en sorte qu’un
accès au service est toujours possible peu importe où on habite dans cette maille.

Le modèle Saint-Simonien décrit un système dominé par une ville-centre attirant à elle l’ensemble des
services et des infrastructures. Le maillage est organisé par ces grande villes et le reste des territoire
est peu peuplé. L’espacement entre ces grandes villes est de l’ordre de 200 km.

 La situation de Liège est entre les deux systèmes : il existe une compétition très forte entre les
villes pour attirer les services mais cette compétition peut être exagérée.

En ce qui concerne la ligne TGV de Liège, on remarque qu’elle comporte beaucoup d’arrêts
intermédiaires à cause du modèle rhénan induisant un polycentrisme fort dans cette région. Le TGV à
Liège est signé avec le système ICE allemand qui privilégie le confort dans le train plutôt que la vitesse.

Les services métropolitains

Les services métropolitains peuvent être définis comme les services offerts par une ville à son
environnement. De manière générale, on retrouve plus de services dans les villes centrales, en
particulier là où le modèle Saint-Simonien est transposable. Parmi ces services, on peut retrouver :

• Les bureaux, etc. ;

14
J.J. (2022)

• Les infrastructures calculées par le nombre de destinations joignables à partir du lieu (en aller
et retour) ;
• La présence d’institutions internationales ;
• Le rayonnement touristique.

=> Etablissement d’un classement des villes européennes en classes. Pour rendre le classement
objectif, on pondère les résultats en fonction du volume de population. On y retrouve Amsterdam
comme étant la ville la plus performante par rapport au nombre d’habitants. Comparativement à la
population, il ressort également que les services ont plus d’importance que les infrastructures.

Le bassin économique de Liège est compris entre celui de Bruxelles et de Luxembourg du point de vue
des navetteurs. Le bassin est grignoté par le nord et par le sud. De plus, la localisation de Liège est peu
attractive à l’échelle européenne et belge

2.1.2.2 INTÉGRATION DANS UN RÉSEAU TECHNIQUE RÉGIONAL : L’INTERMODALITÉ TRAIN-

TRAIN
Du point de vue de la gouvernance, les villes n’ont pas la main mise sur certains aspects.

Pourquoi avoir préféré une localisation centrale pour la Gare des Guillemins plutôt qu’une localisation
au nord où le développement est plus important ?

• La localisation centrale permet un bon accès automobile et une liaison avec la ville émergente
(arc nord autoroutier, nouvelles technologies, logistique etc.).
• La double façade permet une solution hybride entre une face orientée vers la ville et ses
composantes et l’autre vers le réseau autoroutier (accès régional et international).
• Pas de connexion avec Londres à Liège car il nécessiterait un quai plus long et sécurisé avec
une douane.

En Belgique, le réseau ferroviaire se substitue dans un réseau préexistant hérité depuis la révolution
industrielle (voies vicinales). Le réseau ferré historique est très dense dans le nord de l’Europe, il est le
produit de la révolution industrielle bien qu’elle ait été réduite au cours des années 1970-80. Le TGV
doit s’adapter à une organisation diffuse de la ville. D’où l’importance des gares secondaires (urbaines)
pour récolter le trafic passagers.

15
J.J. (2022)

A partir de 1990, des rationalisations ont

eu lieu sur le réseau et ont contribué à sa
contraction.

Par rapport aux investissements, on

commence à allouer une part plus
conséquente au TGV depuis cette même
période. Parallèlement, on observe une
augmentation de l’investissement sur le
réseau classique vers 2005, ce qui traduit
un manque d’entretien préalable au vu
des kilomètres de rail.

En termes de mobilité des personnes, on a observé une augmentation de 50% sur la période 1995 –
2006 pour les transports en commun tandis que la voiture a augmenté de 10% sur la même période,
ayant subi une explosion plus précoce. Au total, les trains ont parcouru environ 8.000 km (10%) de plus
sur cette période.

L’augmentation de 50% des usagers et de 10% des distances parcourues entraine une dégradation plus
rapide des trains, victimes de leur succès.

Le train doit s’intégrer dans un niveau régional. Alors que à Namur, Bruxelles, Anvers ou Gand
beaucoup de gens y vont en train, à Liège ce n’est pas le cas car les emplois se situent trop loin.

16
J.J. (2022)

Les données montrent une chute dans la part d’emploi lorsque ceux-ci se situent à plus de 1 km. De
plus, le choix du train est préféré pour les distances longues (peu efficace pour les courtes distances).
On peut apparenter le train à un instrument de l’exurbanisation.

Le marché du train dépend de la concentration d’habitants, d’emplois et de fonctions autour des

nœuds ferroviaires (accessibilité). Cette configuration est peu efficace dans le cas de Liège, surtout au
niveau des emplois. Le train sert surtout à extraire des travailleurs et donc à renforcer la dépendance
de Liège envers les autres pôles. L’intermodalité la plus efficace et la plus directe est l’intermodalité
train-train comme dans le cas d’Ottignies (22.162 mv.) et des gares flamandes comme Gand (44.525
mv).

2.1.2.3 INTÉGRATION DANS UN QUARTIER URBAIN : TERTIARISATION VS. PATRIMOINE

2 acteurs entretiennent des rapports de force pour le projet de la Gare des Guillemins qui doit
s’implanter dans un tissu constitué et qui tend à « résister » aux changements. D’une part la Ville de
Liège défend le patrimoine et la qualité de vie des habitants et d’autre part, l’opérateur technique
(SNCB) défend une tertiarisation du quartier.

Au début du 19ème siècle, la gare est déconnectée dans les champs puis l’articulation se fait peu à peu
associée à un développement du quartier. Différentes étapes de densification se sont succédé après
1900.

Dans le nouveau projet, la gare est déplacée de 300 mètres, ce qui induit une perte des avantages qui
ont été mis en place par les développements successifs comme l’alignement dans l’axe de la rue des
Guillemins. Le déplacement se justifie sur base de critères techniques et urbanistiques.

Evolution du projet :

1. Demande d’un schémas directeur en 2000

Ce schéma vise à assurer la mixité des fonctions et privilégier le logement. Il s’applique à un périmètre
très large prenant en compte le jardin botanique, le parc d’Avroy et Fragnée. La logique derrière ce
schéma est de protéger les habitants car la gare s’implante dans un quartier de vie de la ville. Ce point
de vue est soutenu par la Ville.

Ce schémas a comme fondement de :

• Assurer la mixité des fonctions et privilégier le logement ;

• Réaffecter en priorité les zones en friche, en commençant par celles qui sont les plus proches
de la nouvelle gare ;
• Maîtriser le développement de surfaces de bureaux et les localiser à l’aboutissement de la rue
du Plan Incliné et aux alentours de la Cité administrative de l’Etat ;
• Protéger la rue des Guillemins et particulièrement les commerces ;
• Hiérarchiser le réseau des voiries pour diminuer le trafic de transit ;
• Garantir la qualité des itinéraires piétons et cyclistes dans tout le quartier ;
• Créer une nouvelle place devant la gare.

2. Dépôt de demande de permis de la SNCB

17
J.J. (2022)

La demande de permis s’accompagne d’une EIE qui rend plusieurs avis sur le projet :

• Adopter un plan directeur pour la transformation du quartier, compatible avec la gare.

• Le rôle fondamental de Calatrava dans la dynamique : architecture iconique et controverses
urbaines.
• Réduire les superficies commerciales dans la gare, sans révision du volume et de la structure
de la gare.
• Le projet de la ville va toujours derrière celui de l’opérateur technique.
• Adapter l’environnement (la ville) au projet, plutôt que le projet à l’environnement.

Il en résulte que la ville doit fournir un plan d’aménagement de la place afin d’adapter le quartier au
projet.

Dans le projet, la ville aura toujours un temps de retard sur la SNCB et les rapports de force sont
inégaux.

3. PCA de la ville en réponse au FD (2002)

Ce document prévoit une diminution de la taille du périmètre et propose l’aménagement d’une place
triangulaire. L’objectif de ce plan est de contenir la gare afin de continuer à assurer la fonction de
logement. Un périmètre d’expropriation doit être délimité afin de faire de la place. Par conséquent,
d’autres acteurs doivent être sollicités pour réaliser l’aménagement.

4. Périmètre d’expropriation de la SNCB par elle-même à l’ouest du périmètre

Coup de force de l’opérateur car elle ne doit pas faire de plan et elle possède un portefeuille foncier.

5. Périmètre de rénovation urbaine (2003)

En 2003, la ville dresse un périmètre de rénovation sur le quartier des Guillemins qui permet de lever
des subsides. Cet outil de l’aménagement opérationnel permet d’accélérer les procédures dans ce
périmètre.

Art. D.V.14. §1 (CoDT) : « L’opération de rénovation urbaine est une action d’aménagement globale et
concertée, d’initiative communale, qui vise à restructurer, assainir ou réhabiliter un périmètre urbain
de manière à y favoriser le maintien ou le développement de la population locale et à promouvoir sa
fonction sociale, économique et culturelle dans le respect de ses caractéristiques culturelles et
architecturales propres. »

Art. D.V.14. §2 (CoDT) : « Lorsqu’une commune réalise une opération de rénovation urbaine, la Région
peut lui accorder une subvention. »

6. Plusieurs visions du projet se succèdent (dont l’accès à la gare par un canal).

Les succession de vision ont eu pour implication de faire évoluer la vision du projet mais la SNCB a
toujours eu un temps d’avance.

7. Délimitation d’un périmètre de remembrement urbain (PRU) (2007)

18
J.J. (2022)

Le projet inclus une esplanade piétonne de la gare à la Meuse conçue d’une place large puis d’une
rambla arborée se terminant en balcon sur la berge. L’objectif majeur est de développer un axe urbain
Guillemins - Boverie - Longdoz en construisant une passerelle au-dessus de la Meuse dans l’axe de
l’Esplanade.

Ce PRU permet d’aller beaucoup plus vite car les permis sont délivrés directement en fonction du plan
directeur par le FD. Il s’agit d’un système sans cadre large dont la seule référence est une vue 3D.

Art. D.V.9. (CoDT) : « Le périmètre de remembrement urbain vise tout projet d'urbanisme de
requalification et de développement de fonctions urbaines qui nécessite la création, la modification,
l'élargissement, la suppression ou le surplomb de la voirie par terre et d'espaces publics.

Les périmètres de remembrement urbain sont arrêtés pour des raisons opérationnelles,
indépendamment des plans de secteur, schémas et guides. »

2.1.3 RETOUR SUR LA NOTION DE GOUVERNANCE

- Une multiplicité d’acteurs entre la SNCB (Etat), la Ville, la Région Wallonne, la Promotion privée et
les groupes de pression locaux.

- Une définition du bien commun donné par l’arbitrage entre développement de la ville, défense du
patrimoine et qualité de vie locale et pôle eurégional.

- De l’imprévisibilité et de l’interdépendance sur les décisions de niveau européen (globalisation), le

marchandage communautaire (politique) et le choix de localisation (technique).

19
J.J. (2022)

2.1.4 CONCLUSIONS

1. Facteurs conditionnant : une ville en crise, avec peu de ressources, insérée dans un réseau de
villes en forte compétition.
2. Beaucoup (trop) d’attentes vis-à-vis de la gare TGV.
3. Strategic planning vs. ‘opportunity-taking’ planning : l’urbanisme d’opportunité implique
davantage d’agilité, plus de cohésion des acteurs et une bonne circulation de l’information.
4. Intégrer une gare TGV dans une ville consiste aussi à influencer sa « trajectoire urbaine » –
institutionnelle, économique, sociale etc.– même si on ne peut entièrement la changer.

20
J.J. (2022)

3 GOUVERNANCE ET SPATIALITÉ : LE CAS DES RÉFORMES

TERRITORIALES
C. BREUER (29/09/2021)

Etude des aspects spatiaux de la gouvernance

Espace ↔ gouvernance

Les métropoles se définissent comme des villes de plus de 1 million d’habitants qui regroupent des
services supérieurs.

3.1.1 MOUVEMENTS D’APPROPRIATION DE LA GOUVERNANCE « URBAINE »

Un double mouvement permet d’expliquer les villes et les métropoles :

1. A un moment, le cadre de la gouvernance s’intéresse aux villes car elles gagnent en

influence : on cherche à comprendre. Les villes ont un mode différents de ce que l’on
connait : les densités y sont plus fortes, les acteurs plus nombreux, les contestations à la
mondialisation plus fortes et leur pouvoir plus fort car le rôle de l’Etat diminue depuis les
années 1970.

2. Ensuite, on observe dans les villes un passage du gouvernement urbain à une gouvernance
urbaine à cause de la multiplication des acteurs (ONG, secteur privé, …) qui possèdent du
capitale de la ville.

La gouvernance des régions urbaine (‘metropolitan governance’) est relative à l’ensemble des
processus de régulation entre les acteurs urbains contribuant à s’approprier, à produire et à gérer le
territoire des régions urbaines.

Le territoire est un espace approprié qui sous-entend une maitrise relative autant physique, sociale,
économique que culturelle. Cette maîtrise est associée au pouvoir avec une acceptation politique de
gestion et d’organisation de l’espace, et éthologique de dominance exercée sur l’espace.
L’organisation du territoire s’exprime sous la forme d’un maillage, un découpage organisé, qui est
défini par les limites des entités dont il est composé.

Les limites sont définies sur des bases cohérentes et définissent une aire dans laquelle
l’autorité régulatrice exerce un pouvoir. C’est donc un espace virtuel. Les limites sont partout
(routes, propriétés, etc.), ce qui les différencie des frontières qui correspondent aux pays.

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J.J. (2022)

Mégafonctions du système de limites :

• Traduction de l’intentionnalité des acteurs et de leur périmètre de maîtrise, d’action et

de mobilisation des ressources. Elle exprime une volonté et un espace approprié, une
forme d’organisation.

• La limite est une forme de régulation car elle « démarque des aires relationnelles à
l’intérieur desquelles ont cours des pratiques et des connaissances, des instruments et
des codes qui sont en adéquation avec les projets collectifs ».

• La limite marque une différenciation dont la disparition est crise. Elle marque des
espaces différenciés nécessaires à l’activité humaine, et marque un « avant » et un
« après » leur définition.

• La limite suppose une relation avec les entités contigües. Cette relation est très variable.

→ Le maillage est un élément constitutif du système de gouvernance, un produit des

acteurs, un élément de régulation, un enjeu de pouvoir.

On utilise un modèle explicatif dans les régions urbaines qui permet de donner une interprétation sur
les évolutions des systèmes urbains.

22
J.J. (2022)

3.1.2 ÉVOLUTION DES VILLES EUROPÉENNES

Au Moyen-âge, on parle de semis urbains dans lequel les villes antiques sont désertées et les espaces
ruraux se développent. Grâce à certaines innovations industrielles augmentant la production agricole,
des villes se développent. Elles sont les lieux en lesquels les échanges se réalisent. La création des villes
au moyen-âge (plus ou moins grandes et spécialisées) rime donc avec un besoin croissant en
commerce. Ce semis hérité est celui qui est propre au contexte européen. Aux USA, le semis est
beaucoup moins fin.

Au cours du Moyen-âge central, un système d’appropriation basé sur une double (ou triple)
appartenance se met en place. Le système est intentionnalisé entre le pouvoir ecclésiastique et
seigneurial qui imposent chacun leurs impôts. On parle de système complexe à géométrie variable et
dynamique. Dans ce système, il est possible que des villes s’affranchissent des systèmes seigneuriaux
et ecclésiastiques en créant leur propre système (par exemple la ville de Metz).

Ce système prit fin en France en 1789. Les révolutionnaires prônent l’égalité entre les territoires et la
fin de l’ecclésiastisme. De cette manière, chaque ville, bourg ou village possède un territoire, une
frontière, ses institutions, etc. Ce changement administratif est assez brutal et exporté à l’ensemble
des territoires conquis. Cet héritage est toujours visible aujourd’hui. Ce système a été mis en place par
un intérêt collectif : l’égalité entre les territoires. En France, ce système est resté relativement stable
passant de 40.000 à 30.000 communes. En Belgique, le système a perduré jusque la fusion des
communes.

Entre 1700 et 2000, on observe une double évolution induisant un double effet. D’une part, l’exode
rural induit par une diminution de l’emploi agricole (par la hausse de la productivité) a provoqué des
mouvements de masse entre les campagnes et les villes. D’autre part, les villes sont de plus en plus
attractives et s’étendent. En d’autres termes, la part de la population urbaine a presque quadruplé en

23
J.J. (2022)

300 ans tandis que la part de population agricole a diminuée de presque autant. Les effets de ces
évolutions sont d’abord une croissance de l’espace urbain motivé par une croissance de la demande
en logements situés proches des emplois (les usines), ce qui a développé l’urbanisation et les
problèmes spécifiques qui y sont liés (insalubrité, la surpopulation, …). Ensuite, l’urbanisation est
devenue plus diffuse. On parle d’évolution rapide de l’urbanisation :

• Agglomération de noyaux liés l’industrialisation et au déplacement de la main d’œuvre

vers les bassins d’emplois.
• Etalement urbain (‘suburbanisation’) rapide et diffuse autour des noyaux qui est le
résultat de l’urbanisation industrielle.
• Emergence d’une nouvelle spatialité liée à la voiture : de nouveaux espaces sont
accessibles. Le gain de temps de transport justifie des localisations plus lointaines et
contribue à l’étalement urbain. Typiquement, on décide d’habiter plus loin de la ville pour
fuir les problèmes qui y sont liés et choisir des terrains moins chers et plus grands. On parle
de phénomène de périurbanisation.
Cependant, le maillage est toujours celui hérité de 1789. Cela implique que les
municipalités doivent répondre à des problèmes spatiaux qui dépassent leurs propres
limites.
o L’espace fonctionnel est l’espace dont les populations sont centrées sur la
population urbaine.
o L’agglomération morphologique est l’espace qui regroupe l’ensemble des terrains
construits sans solution de continuité de plus de 150 mètres.
o L’agglomération morphologique opérationnelle est une agrégation de
l’agglomération morphologique aux communes concernées pour des raisons
statistiques.
o L’espace périurbain comprend des densités moyennes et est tourné vers le centre.
Il concerne généralement des zones plus éloignées avec des caractéristiques
rurales mais dont la population est fonctionnellement rattachée au centre. On
développe alors le concept de zone de migrants alternants.
o La région urbaine comprend l’ensemble de ces espaces qui composent le
complexe urbain.

Les enjeux urbains sont différents en fonction des zones (exemple pour Liège) :

• La Ville de Liège connait un exode urbain à partir des années 1980 alors que l’agglomération
obtient des valeurs qui décroissent moins vite. Pour les banlieues et la zone des migrants
alternants, les gains sont constants.

• Les populations à Liège se concentrent principalement dans la première couronne et dans les
espaces créés par la périurbanisation. Dans le même temps, la Ville de Liège expérimente une
paupérisation du centre-ville car ceux qui migrent (exurbanisation) sont ceux qui sont les plus
aisés et qui peuvent obtenir une voiture ou un terrain. En d’autres termes, les personnes ayant
des hauts revenus quittent le centre-ville en direction de la première et de la deuxième
couronne tandis que les populations pauvres se concentrent au centre, là où il y a plus de
services.

24
J.J. (2022)

• En plus des flux de personnes, les activités économiques également s’exurbanisent : les
emplois se développent le long de l’arc nord et des axes routiers en général.

• Ces changements de spatialité entrainent des problèmes de mobilité à cause de l’accès à la

voiture. Les déplacements intra-urbains sont très importants mais les infrastructures sont
insuffisantes.

En conclusion sur la transformation multiscalaire du système de gouvernance :

• Explosion de la spatialité des villes, en particulier depuis le milieu du 20e siècle.

• Mise sous tension des systèmes de gouvernance par les transformations territoriales.
• Recherche de nouvelles échelles d’action, impliquant une transformation du système de
gouvernance.

3.1.3 RÉFORMES TERRITORIALES : COMMUNES ET MUNICIPALITÉS

3.1.3.1 CONVERGENCE ET DIVERGENCE DE LA FRAGMENTATION DES RÉGIONS URBAINES

En fonction des contextes propres à chaque pays, la taille des régions urbaines est assez variable. En
Europe seulement, les systèmes de gouvernance sont différents à l’échelle locale et cela entraine une
fragmentation plus ou moins fine du territoire (petites communes en France et grands districts en
Angleterre). Dans chacun des cas, des ratios sont plus ou moins respectés mais il existe une différence
entre un système centralisé qui organise les réformes territoriales (comme la France) et un système
laissé à la gestion des entités (landers en Allemagne). On parle de fragmentation différentiée des
régions européennes.

Les indicateurs de la fragmentation sont représentatifs d’un certain système de gouvernance. Par
exemple, en Belgique, Liège, Seraing, Herstal puis les autres suivraient une relation linéaire. En
revanche, en France, l’ensemble urbain est dominé par la ville-centre.

Il existe des divergences liées aux processus de « réforme » des territoires :

• Les réformes territoriales sont des modifications de l’organisation administrative et politique

des territoires.

25
J.J. (2022)

• Elles peuvent s’opérer à différentes échelles, depuis les découpages statistiques ou

électoraux, jusqu’au territoire supranational. Une modification à une certaine échelle exercera
une influence sur les systèmes de gouvernance des autres échelles.
• Elles sont motivées par une disqualification du maillage existant pour des raisons
démocratiques, politiques, économiques, technologiques, culturelles… « territoriales ».
• Elles peuvent s’opérer à l’initiative d’acteurs différents, bien que le cadre d’une réforme soit
souvent imposé par le pouvoir central.

3.1.3.2 FUSION DES COMMUNES

3.1.3.2.1 EN FRANCE

A Saint-Etienne, on a élargi la zone urbaine vers les faubourgs pour des questions de gestion politique
(augmenter le poids politique de la zone urbaine). Un mouvement d’élasticité créé par la fusion.

En France, il existe deux textes de lois relatifs à la fusion des communes :

• Loi Marcellin (1971) qui vise à inciter les communes à fusionner sur base volontaire en
fournissant une conservation des avantages.
o Effet faible car le Sénat a fait en sorte que cette démarche soit un processus volontaire.
o Les élus locaux n’avaient aucun intérêt à fusionner (plus de mandats, de conseillers,
etc.)
o Pendant 40 ans on a observé des défusions.
• Loi sur les communes nouvelles (2010 à 2015) qui incite les communes à la fusion en octroyant
une diminution des ressources aux communes qui ne le ferait pas.
o Distribution non hétérogène car les préfets ont été à l’initiative auprès des élus locaux.

3.1.3.2.2 EN ANGLETERRE
Aux Royaume-Unis, la fusion des communes s’est réalisée d’un point de vue fonctionnel : on a étendu
les limites des zones urbaines vers les faubourgs et vers les territoires ruraux qui sont en liens avec la
ville centre. La fusion s’est aussi faite de façon gouvernementale mais le nombre d’entité étant plus
faible, la gestion est plus simple.

3.1.3.2.3 EN BELGIQUE

La fusion des communes de 1977 a fait diminuer le nombre de communes de 2359 à 596 (puis 589).
Elle s’est réalisée selon une logique fordiste, c’est-à-dire de manière autoritaire sur base fonctionnelle
à partir de la problématique des commerces en vue d’établir une meilleure cohérence (même si
certaines situations restent incohérentes).

L’objectif est de fusionner la situation de fait avec la situation de droit mais la situation reste aberrante
car on a coupé l’agglomération morphologique.

Lien avec la transformation du système de gouvernance :

1. Prise de conscience que les communes sont trop petites : ce sont les idées qui percolent
2. Des solutions sont possibles : fusions, intercommunales
3. Etape de convergence des idées et des solutions qui induit une transformation du système de
gouvernance.

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J.J. (2022)

Cela a été possible en Belgique mais pas en France car il n’y a pas eu de convergence.

3.1.4 RÉFORMES TERRITORIALES : INSTITUTIONS MÉTROPOLITAINES

On peut décrire trois modèles « théoriques » de gouvernance métropolitaine :

1. La conservation des unités locales

Ce modèle favorise la diversité locale et prône le changement de commune si l’acteur n’est pas
content. Il s’inscrit dans une réponse à la demande de marché et s’intègre dans une logique de
compétition entre les communes pour avoir un projet. Un projet peut permettre à une commune
de se développer et l’entrepreneur choisira celle qui offre le plus d’avantages. Il en est de même
pour les logiques de résidence des individus. Les communes peuvent faire varier leur taux
d’imposition pour attirer des populations ou des investisseurs.

 La diversité des entités offre une diversité de choix pour les populations et les entreprises.

2. Fusionner ou consolider

La fusion de commune génère des économies d’échelle, réduit la compétition et l’innovation et

diminue la démocratie locale. En général, la fusion a un effet négatif sur l’impôt des entreprises
car aucune négociation n’est possible.

3. Associer ou renforcer la coopération

L’idée est de maintenir les collectivités locales mais on développe un organisme de gestion à plus
grande échelle qui génère une identité collective. L’objectif est d’améliorer la coordination et
d’augmenter les dépenses publiques car les moyens sont déplacés vers le niveau supérieur, ce qui
augmente les coûts de transaction.

En France, on observe une tendance vers la diminution du nombre de communes isolées, vers une
augmentation de la taille des EPCI mais une diminution de leur nombre. En d’autres termes, on n’a pas
réussi à fusionner les communes en France mais on les a regroupées dans des EPCI puis on a réussi à

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J.J. (2022)

fusionner les EPCI entre-elles. Ce nouvel étage complexifie le mille-feuille français qui est imparfait et
évolutif.

A Liège, des conférences de dialogue entre bourgmestres sont mises en place à partir de 2000 (Liège
Métropole). Cette conférence n’a pas de ressource ni de fond. Il s’agit d’une agence politique
informelle.

Liège Europe Métropole concerne la province et les communes de la province. Au sein de cette
structure, 4 ASBL des élus. Cette structure a même proposé des essais d’aménagement du territoire.

Lien avec la transformation du système de gouvernance :

1. La réflexion de départ se base sur les 3 modèles

2. Apport des solutions :
a. En France, les EPCI qui vont s’épaissir avec le temps pour étouffer les communes
b. En Wallonie, ASBL, coopérations informelles, intercommunales, etc.
3. Lorsque les réflexions et les solutions sont convergentes, on peut avoir une transformation du
système de gouvernance. Dans ces cas, on a eu des mouvements de résistance de la part des
communes.

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J.J. (2022)

4 GOUVERNANCE ET CONTROVERSE : DU MUSÉE

CURTIUS AU GRAND PIÉTONNIER BRUXELLOIS

4.1 LE PROJET DE MÉGA-MUSÉE À LIÈGE

J. TELLER (14/10/2021)

4.1.1 PRÉSENTATION DU CONTEXTE ET DU PROJET REPÉRAGES

Le projet du méga-musée Curtius est un projet porté à l’échelle de l’eurégio et qui vise à établir un
musée au sein d’un îlot bâti et classé.

La bâtiment Curtius est classé comme Patrimoine Exceptionnel car il est réalisé dans un style
architectural de renaissance mosane qui est un exemple pour la Région.

Le projet consiste à créer un méga-musée commun dans un ilot comprenant déjà des musée dans des
bâtiments de styles très différents afin d’augmenter la visibilité. Chaque bâtiment possède son musée
et ses curateurs.

Dans ce projet, la Ville de Liège souhaite établir un double axe dans l’îlot :

• Un axe ouest – est pour intégrer l’ensemble de l’îlot

• Un axe nord – sud pour rendre perméable le transport entre le quai et le quartier historique

L’opération vise donc à décloisonner le centre de l’îlot. L’agence Repérage a été sélectionnée pour son
projet qui vise à placer un bâtiment en verre pour favoriser les liaisons transversales et longitudinales
à partir de 3 niveaux ainsi qu’un espace de bureau au R+3 avec une grande ouverture.

29
J.J. (2022)

 Suite à ce projet, beaucoup de controverses de la part des citoyens ont eu lieu car le projet a été
jugé comme dénotant trop avec le contexte et les gabarits environnants.

4.1.2 CHRONOLOGIE DE LA CONTROVERSE

En 1993, un schéma d’intention est dressé. Celui-ci fixe les intentions du projet de création d’un
nouveau musée basé sur la mise en commun des musées préexistants et d’une ouverture côté Meuse
et côté ville.

→ La ville de Liège n’a pas les moyens de financer ce projet et fait appel à un financement
FEDER. Pour l’octroi de ce subside, une fiche doit être rendue et doit décrire le projet et
ses retombées. Cependant, la ville finance une étude pour évaluer la pertinence du
projet d’un point de vue économique.

En 1994, réalisation d’un concours organisé par la ville de Liège qui charge la SPI de réaliser le projet.
La ville délègue la maitrise d’ouvrage à la SPI qui a maintenant la charge de choisir le bureau qui
remportera le concours.

Afin de réaliser le projet, un permis doit être demandé et celui-ci requiert une enquête publique. La
contestation citoyenne se fait sentir sur le projet car les gabarits sont jugés trop imposants, des
bâtiments seront détruits, le front linéaire sera interrompu. Une pétition circule parmi la population.
Le permis reçoit cependant un avis favorable sous conditions par le fonctionnaire délégué : le front
continu doit être maintenu sur le quai et la hauteur du bâtiment central doit être diminué d’un étage.

Un recours au conseil d’état est introduit (cours qui analyse si l’acte a été réalisé dans des conditions
légales). Ce recours entraine une suspension du permis (1996) car les conditions octroyées sont jugées
excessives par rapport au projet : elles sont trop importantes si on considère que ce serait pour un

30
J.J. (2022)

autre projet. Cependant, le financement FEDER est chronométré et des dépenses doivent être
réalisées.

Le recours en suspension est plus rapide qu’en annulation. La SPI se conforme aux conditions du
fonctionnaire délégué et reformule une demande de permis (1996). Une enquête publique a à
nouveau. Un avis favorable est rendu par le fonctionnaire délégué et le permis est octroyé sans
conditions. Cependant, un recours au conseil d’état est introduit sur initiative citoyenne et le permis
est suspendu car des biens classés ont été détruits.

Au total, 3 ans ont été perdus et le financement FEDER également.

Lors de la première version du permis, la ville a notifié la commande, ce qui signifie qu’elle s’est
engagée à acheter un entrepreneur et des matériaux, une perte financière pour elle. Par conséquent,
lors de la seconde version du permis, la SPI et la Ville ont commencé les travaux (retrait des toitures).
Ce tour de force a permis de rendre les choses irréversibles afin de forcer la décision dans le sens du
projet.

4.1.3 LES ACTEURS DU PROCESSUS

Sur ce projet, on a un agencement entre des acteurs locaux et supra-locaux. Le conseil communal est
à la base d’une demande de projet pour sa commune.

Les acteurs intermédiaires sont les auteurs de projet (bureau parisien, architectes liégeois et bruxellois,
…), des promoteurs (car partenariat public-privé), la province (via la SPI devenue maitre d’ouvrage par
délégation de la ville), les visiteurs qui vont permettre de mesurer l’attractivité du projet.

Quels sont les registres mobilisés lors de controverses (dont pour le recours dans ce genre de projet).
Chacun de ces registres peut être mobilisé par les deux partis :

• L’esthétisme ou la beauté du projet (assez subjectif d’un point de vue justice)

• L’esthésique ou l’effet perceptif du projet (par exemple la discontinuité du front ou les
gabarits)

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J.J. (2022)

• L’herméneutique ou le sens qu’on met dans le projet (par exemple une disqualification « boite
en verre » ou art contemporain)
• Le réputationnel ou l’image de marque (un bureau étranger ou un architecte local)
• Le purificatoire ou la préservation de l’intégrité du site (renforcé ou détérioré)
• Le fonctionnel (division selon le point de vue : un musée commun mais un étage privé)
• L’économique ou le budget
• Le civique ou le respect des procédures
• Le juridique ou la solidité du dossier
• L’éthique
• Le domestique
 Rien n’est blanc ou noir dans la controverse : non-manichéen.

4.1.4 LES RESSORTS DE LA CONTROVERSE

La controverse est toujours portée sur deux aspects :

• Quels sont les acteurs ?

• Quels sont les discours qui sont corrects ?

A la base, la définition des termes est elle-même conflictuelle : qu’entend-t-on par

« patrimoine », « délais » ? Où joue-t-on ? Quel statut donné à ceux qui ne disent rien ?

Tous ces points d’opposition alimentent les dynamiques de la controverse et rend les discussions plus
complexe. Le passage à une résolution juridique complexifie encore et a tendance à fermer les
discussions.

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J.J. (2022)

4.2 LE GRAND PIÉTONNIER DE BRUXELLES

A. MEZOUED (14/10/2021)

A Bruxelles, de nombreux boulevards structurent la villes et le projet est de les transformer en

piétonniers. Ce projet a été rendu possible par un changement de paradigme : la fin du tout à la
voiture. Ce tournant a permis d’appuyer la transition de Bruxelles par des décisions politiques.

En 2012, un mouvement citoyen ‘pic-nic the streets’ fut lancer afin de réapproprié l’espace public et
diminuer les fractures ouest – est.

Un plan de mobilité fut proposé en vue d’étendre le piétonnier mais avec des mini-rings routiers qui
seraient créés. La contestation de ce plan s’est fait entendre car beaucoup de parkings devaient être
créés (toujours une place pour la voiture), ce qui est une incohérence sur le projet. Des campagnes et
des collectifs se sont mobilisés contre ce PUM, allant jusqu’à l’introduction d’un recours. Cependant,
le projet suscite également une effervescence de la part du public.

Pour la transformation de la Bourse, la part citoyenne a fait entendre sa voix en réclamant un accès
public au premier étage afin de réapproprier les lieux à la population.

En 2015 et 2016, la circulation fut brutalement interrompue car un consensus fut atteint. Cependant,
aucune révision du plan de circulation ni aucune concertation avec les commerçants, les riverains et la
STIB n’eut lieu. Le début des aménagements commença fin 2016 et finit en 2021.

L’absence de concertation mis le feu aux poudre puis le lockdown des attentats et le Covid ont entrainé
un mal pour les commerçants et pour les fréquentations.

Il y eut un jeu politique entre les partis et les imaginaires du projet. Les imaginaires sont des questions
qui sont relevées lorsqu’on modifie la ville. Quelle place pour la voiture ? Pour qui on veut créer la
ville ? Où placer les équilibres ? Justice sociale ? Survie des commerces ?

En conséquence, le projet cristallise les tensions et souffre d’un déficit démocratique (propre à tout
projet urbain). Il n’a pas rencontré les effets escomptés et les événements récents n’y ont pas
contribué.

Le bourgmestre a appelé à la recherche afin d’objectiver les imaginaires et répondre aux enjeux et aux
problématiques du piétonnier et du centre-ville. Il crée un observatoire.

Quel apport de l’observatoire ? Faire ressortir différents constats t objectiver :

• Mobilité : il y a beaucoup trop de place et pas assez de transports en transports en commun

vers le centre, … De plus, il y a un conflit d’usage.
• Economie : il y a une population résidente à revenu faible. Comment gérer ces populations
avec la plus-value foncière liée au projet. La ville est propriétaire de 50% du parc immobilier
du boulevard. La pression foncière est immense avec des valeurs élevées, ce qui justifie la mise
en place d’une politique foncière.
• Habitat : Quelle justice sociale ? Il faut rendre la vie accessible à tous.
• Défis écologiques : perméabilisation des sols, qualité de l’air, îlots de chaleur.
• Culture : accessibilité à tous et programmation culturelle de l’espace public.

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J.J. (2022)

Selon l’observatoire, il faut sortir de la vision sectorielle de l’aménagement. Pour ce faire, il identifie 4
défis, 10 actions et 40 recommandations concrètes.

Les outils ne sont pas adaptés pour faciliter l’émergence d’une commande commune qui viendrait en
amont d’une commande publique.

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J.J. (2022)

5 GOUVERNANCE ET INSTRUMENTS : LE PLAN GUIDE DE

NANTES ET LE MASTERPLAN DE SERAING

5.1 FLEXIBILITÉ ET PRÉCISION : LE PARADOXE DU PROJET DE L'ÎLE DE NANTES

J. TELLER (21/10/2021)

Utilisation d’un plan guide qui consiste en un outil non-réglementaire qui permet de fixer
l’aménagement du territoire de manière plus flexible et qui permet de s’adapter aux désidératas des
acteurs.

5.1.1 PRÉSENTATION DU CONTEXTE NANTAIS

La ville s’établit à la confluence de la Loire, à la limite des eaux sujettes aux marées. La Loire est un
cours d’eau anastomosé sur cette partie et une ligne de ponts axée nord – sud relie la Bretagne à la
Vendée. Le rôle spécifique de cet aménagement est d’établir un lien entre les territoire en faisant
converger les communication vers Nantes. Le potentiel est donc très fort.

En termes de démographie :

• La croissance urbaine concerne surtout la première couronne, ce qui est facteur d’étalement.
• L’ensemble des communes sont en croissance démographique y compris la ville-centre. Cette
observation est très différente de celle qu’on peut faire sur les milieux urbains en Belgique.
• La tache urbaine a augmenté de manière importante depuis les années 1960. Le nombre
d’hectares urbanisés a augmenté d’un facteur 3 alors que la population n’a augmenté que d’un
facteur 1,5.

En termes de sociologie :

• Les populations aisées se concentrent à proximité du centre-ville et se déploient le long des

affluents vers le nord.
• Le sud de l’agglomération est plutôt pauvre car les populations y résidant vivent du milieu
ouvrier développé par les activités navales.
=> La Loire fragmente le territoire.
• En ce qui concerne les mouvements de changement de domicile, on observe un renforcement
de la séparation nord – sud : toujours plus de population aisée vers le nord et plus de
population pauvre vers le sud.

5.1.2 LES OBJECTIFS DU PROJET URBAIN

Le projet urbain concerne l’aménagement de l’Ile de Nantes en centre en devenir de l’agglomération.

Le territoire concerné est immense : 350 ha pour 5km de long sur 1km de large.

Le projet vise à augmenter la mixité des fonctions avec des objectifs chiffrés en termes de production
immobilière (450.000 logements), d’habitants (13.000 à 26.000 habitants selon des densités proches

35
J.J. (2022)

de celles du centre) et d’emplois (250.000 développement économique pour 9.000 à 18.000 emplois
créés).

L’Ile de Nantes s’intègre dans la Ville de Nantes du point de vue de la gouvernance. Les chiffres vont
appartenir à la ville.

Afin de gérer ce projet de large envergure, une Communauté Urbaine nantaise a été créé en même
temps. De plus, dans le projets, les toponymes ont été changés afin de rencontrer des objectifs
d’implication publique en créant un ensemble homogène.

5.1.3 LE PLAN GUIDE COMME MÉTHODE

Les méthodes adoptées par les autorités visent à développer le projet morceau par morceau en
commençant par requalifier les espaces publics :

• Utiliser le paysage comme moyen de réunifier le territoire de l’île.

• Investir massivement dans les espaces publics afin de créer un levier de développement pour
entamer la transformation de l’Ile.
• Travailler par des îlots ouverts afin de réduire au minimum les contraintes pour les
promoteurs. Cet outil permet d’augmenter les libertés et la flexibilité des promoteurs.
• Adopter un « plan-guide » qui sera revu tous les trois mois afin de s’adapter à l’évolution du
projet alors qu’il sera effectif sur une période de 15 à 20 ans. Le plan guide fournit un niveau
de précision très fin (à l’échelle des espaces arborés ou des îlots) et décrit un travail homogène
constant sur chaque îlots dans lequel on œuvre sur tout.

Le plan-guide fournit une délimitation des espaces publics clairs. Au cours des évolution du plan, on a
spécifié les fonctions à accueillir. Nous sommes dans une démarche évolutive qui va intégrer petit à
petit l’ensemble des revendications et y inscrire les évolutions.

On peut décrire cet outil comme un document à double dimension :

1. Opérationnelle, de gestion et de régulation

36
J.J. (2022)

2. De communication et d’attraction pour les investisseurs et les populations

5.1.4 LE PILOTAGE STRATÉGIQUE DU PROJET URBAIN

Le pilotage du projet est partagé entre différents organismes :

• La municipalité (Ville de Nantes) qui est chargée de la communication sur le projet et gère les
permis.
• La communauté urbaine (Nantes Métropole) qui est chargée du pilotage du projet et de la
coordination entre les plans.
• La maitrise d’ouvrage (SAMOA) qui est déléguée par la Communauté urbaine car elle n’en
possède pas les compétences en interne. Elle définit la commande.
o La SAMOA est une société crée et financée par la Communauté Urbaine. Son rôle est
d’acheter des terrains, les viabiliser et les revendre. Ce travail comporte un risque lié
aux prix des terrains donc il est préféré de délégué cette tâche à une société qui assure
la gestion au long terme (partenariat public-privé).
• La maitrise d’œuvre (Atelier île de Nantes) qui est chargée d’élaborer et réviser le plan-guide
tous les 3 mois en fonction des aménagements qui ont été faits. La SAMOA a délégué ce rôle
via un concours et le bureau d’urbanisme « Atelier île de Nantes » l’a remporté. L’objectif est
d’assurer la cohérence au long terme du projet.

=> On observe 3 niveaux de délégation dans la réalisation du projet. Des élus vers la CU vers la SAMOA
vers le bureau d’urbanisme : le chemin est long et le besoin de communication est donc grand.

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J.J. (2022)

5.2 LE MASTERPLAN DE SERAING

B. BIANCHET (21/10/2021) – PAS DE SUPPORT

En 2004, l’AREPS prend conscience de la fermeture de la phase à chaud de Seraing.

Un appel d’offre est lancé et est remporté à plusieurs par :

• Reichen & Robert (urbanistes français)

• Pluris
• Lambda plan (dimension économique)

Ce groupe d’acteurs va créer un document qui échappe aux outils réglementaires décrits dans le
CWATUP : un masterplan.

Deux phases constituent la mise en place du projet : la phase PIPO qui consiste en un bref diagnostic
suivi de la phase PRIO qui établit la programmation.

5.2.1 CONTEXTE DE LA VALLÉE SÉRÉSIENNE

Au total, 60.000 habitants résident à Seraing et ce nombre est à conserver pour la commune afin de
continuer à recevoir des indemnités de « grande ville ».

Plusieurs pôles économiques doivent être repensés car ils sont liés aux hauts-fourneaux qui sont
arrêtés.

Le contexte socio-économique de la région est délicat car il concentre des populations pauvres : il est
nécessaire de retrouver un équilibre positif.

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J.J. (2022)

5.2.2 MASTERPLAN

La boîte à outil de l’aménagement comprend :

• La création de boulevards urbains ;

• La création de nouveaux pôles économiques ;
• La création de coulées vertes ;
• La création de zones d’intérêt.

L’étape primordiale est l’identification d’un axe structurant qui est à construire. Le masterplan prévoit
un boulevard urbain reliant plusieurs parties d’un même puzzle et dont les aménagements doivent se
réaliser de manière successives afin de séquencer les travaux. Il s’agit du récit urbanistique.

Pour ce faire, un plan directeur va être établit avec le boulevard et chaque pièce aura son
développement propre. Le plan prévoit un décalage du boulevard vers le sud afin de créer de
l’épaisseur.

A ce plan vient se superposer un plan vert qui décrit des principes, un plan de mobilité qui définit un
nouvel axe est -ouest et un axe nord – sud dévié et reconstitué.

Etablissement d’un plan des priorité :

1. Le boulevard urbain structurant

2. L’axe central
3. Les sites potentiellement libres

Plusieurs questions sont débattues et réfléchies afin de trouver les meilleurs compromis :

• Le masterplan définit un boulevard urbain dont l’existence est débattue : celui doit fédérer et
ne pas couper.
• Traversée de la voie ferrée à hauteur des ateliers centraux ? Passerelle ?

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J.J. (2022)

• Problèmes des conduites : il y a beaucoup de conduites et on connait mal ce qu’elles

renferment.
• Gestion de la rue Cockerill où un recul du front bâti côté ville industrielle a été opéré afin de
retravailler sur la circulation et ouvrir le front. Ce choix a été privilégié celui du recul des façade
côté ville-habitat car un plus petit nombre d’acteurs devaient être mobilisés.
• Comment intégrer le château de Seraing et lui redonner de l’ampleur ?
• Problème du démergement de la Meuse : il faut endiguer pour protéger. A l’heure actuelle, on
pompe dans les terres afin d’égoutter et renvoyer les eaux dans la Meuse sinon des
inondations sont probables.
• Réaménagement des ateliers centraux ? Il s’agit d’un grand espace inscrit dans la trame
urbaine. Il faut reconvertir ce lieu et penser les accès.

Au niveau des réalisations, différents schémas ont vu le jour avec leurs coûts d’investissement. Le
projet a été évaluer sur une base d’évaluation budgétaire comme si le projet était réalisé. L’avis de la
commune a été favorable à condition de créer une régie foncière autonome (ERIGES), de favoriser le
partenariat public-privé et anticiper.

Le Masterplan est un outil intéressant car il permet de créer un schéma d’ensemble entre les pièces
pour assurer une cohérence (interdépendance entre les pièces). Cependant, le masterplan assure une
vision globale sans savoir si elle va être suivie.

La revitalisation urbaine est un outil identifié à utiliser.

Art. D.V.13. §1 (CoDT) : « L’opération de revitalisation urbaine est une action visant, à l'intérieur d'un
périmètre défini, l'amélioration et le développement intégré de l'habitat, en ce compris les fonctions
de commerces et de services, par la mise en œuvre de conventions associant la commune et le secteur
privé. »

Art. D.V.13. §2 et §4 (CoDT) : « Lorsqu'une commune et une ou plusieurs personnes physiques ou

morales de droit privé établissent une convention relative à une opération de revitalisation urbaine, la
Région peut, selon les dispositions arrêtées par le Gouvernement, accordé à la commune une
subvention à concurrence de 100% couvrant le coût des aménagements du domaine public, des
honoraires d’auteur de projet et des biens immobiliers. »

« la convention visée au paragraphe 2 respecte le principe salon lequel, pour chaque euro pris en
charge par la Région, la ou les personnes physiques ou morales de droit privé visées au paragraphe 2
investissent 2€ minimum dont au moins un dans une ou plusieurs des actions suivantes […] »

Objectifs du masterplan :

• Définir une vision

• Négocier avec les acteurs publics
• Communiquer avec le public
• Aller chercher des subsides

Il permet une transformation radicale sans base légale. La confiance est placée par les opérateurs. Les
temps de réalisation sont beaucoup plus courts grâce à l’absence de base légale (EIE, recours au CE,
…). De plus, on peut définir ce qu’on ne veut pas, ce qui est bien compte tenu de l’incertitude.

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J.J. (2022)

6 GOUVERNANCE ET TEMPORALITÉ : L’URBANISME

TACTIQUE
J. TELLER (28/10/2021)

6.1.1 PLANIFICATION STRATÉGIQUE (MASTER PLAN) VERSUS URBANISME TACTIQUE

A-t-on encore les moyens de réaliser des masterplans ? Les zones couvertes sont généralement très
larges et les budgets conséquents. Par ailleurs, les moyens publics ne cessent de diminuer et les
investissements privés également.

Des débats sur l’allocation des investissements se développent : doivent-ils contribuer au

développement d’éléments matériels ou immatériels ? En d’autres termes, des doutes quant au bien-
fondé des interventions sur les composantes physiques de la ville et des équipements phares posent
question (débat hardware vs. software).

On observe également une standardisation et une homogénéisation des politiques de renouvellement

urbain (effet Bilbao : première ville à faire des investissements de renouvellement urbain) conçues
dans une logique de compétitivité et d’attractivité.

Les approches de gouvernance sont de plus en plus horizontales et l’intérêt pour le DIY, l’économie
collaborative et les media sociaux (approche peer-to-peer) prend de l’importance. De plus, on observe
un regain d’intérêt pour les cycles courts en urbanisme

 En conclusion, un ensemble d’éléments économiques et interne remettent en question les visions

du type masterplan (donc de l’urbanisme stratégique).

6.1.2 URBANISME TACTIQUE VERSUS URBANISME TEMPORAIRE

Emergence de l’urbanisme tactique :

« L’urbanisme tactique propose à tout citoyen d'agir matériellement sur son environnement
urbain immédiat et quotidien afin de le rendre plus agréable à vivre, et ce sans attendre que les
autorités/acteurs en charge de l'aménagement et de l'urbanisme répondent à ses aspirations. »
(Douay et Prévot, 2016)

L’urbanisme tactique provient donc de mouvements citoyen avant l’attente de plans stratégiques. Il
consiste en des actions low-cost, à court-terme pour des effets à long terme, suivant 5 principes clés :

• Une approche progressive pour inspirer le changement ;

• L’expérimentation de nouvelles idées pour résoudre des problèmes urbains ;
• Des engagements à court terme et des ambitions réalistes ;
• La recherche d’un effet maximal pour un risque minimal ;
• Le développement du capital social au sein de la société civile ainsi que le renforcement de la
capacité organisationnelle des institutions publiques/ privées.

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J.J. (2022)

Ce type d’urbanisme est à contrepied de l’entrepreneurialisme et du marketing territorial. Il s’appuie

sur des démarches ascendantes (bottom-up), communautaires (groupes de citoyens) et ponctuelles
(sur des espaces restreints : acuponcture urbaine).

Le choix des lieux et de la rapidité des interventions sont ici des paramètres fondamentaux : notion
d’agilité et d’acupuncture urbaine.

Trois basculements :

• Alignement vs. Détournement des obstacles (par exemple les contraintes administratives)
• Irréversible vs. Éphémère (court terme et réversible)
• Planification vs. Expérimentation (rendu possible par l’urbanisme tactique)

 Uberisation de l’urbanisme car les citoyens ont une mainmise

6.1.3 URBANISME TACTIQUE ET ESPACES DE LIAISONS

Le masterplan (urbanisme stratégique) est une suite de projet avec une temporalité longue entre les
réalisations. De plus, la longue temporalité impose une contrainte de cohérence de document sur une
durée de 15 à 20 ans.

En urbanisme tactique, on commence par lancer les projets puis on les met en débat. L’évolution,
l’analyse et les débats se font au fur et à mesure alors que dans une démarche d’urbanisme stratégique
qui pose ces questions avant.

L’urbanisme tactique possède son vocabulaire spécifique d’actions pour reconquérir l’espace public.

42
J.J. (2022)

Dans les faits, les projets se réalisent rapidement et sans avis extérieurs et tendent à mettre en
évidence des transgressions ou des aberrations. Dans un second temps, on peut espérer une prise de
conscience des autorités qui ont la capacité de réviser les documents.

L’intérêt d’une telle méthode réside dans la consultation citoyenne qui est beaucoup plus effective car
on matérialise une transformation de l’espace. Par exemple, dans le projet ‘Walking Madou’, la
population a pris l’initiative de peindre la rue en jaune pour matérialiser le projet et a développé une
occupation provisoire. Cela a permis de mettre en évidence une contestation des commerçants et le
projet a été révisé.

6.1.4 DEUX EXEMPLES À LIÈGE : QUARTIERS SAINT -LÉONARD ET PARC DE LA

CHARTREUSE

6.1.4.1 LE PROJET SUN DANS LE QUARTIER SAINT-LÉONARD (LIÈGE)

On a remarqué dans ce quartier que le renouvellement de la population est très élevé et que les
résidents quitteraient le quartier s’il le pouvait.

Le projet vise à végétaliser le quartier via de petits projets (acuponcture urbaine) mais qui couvrent
tout l’espace. L’objectif de ces interventions est de créer du lien social via la mobilisation des citoyens
(‘empowerment’ de la population).

6.1.4.2 LE PARC DE LA CHARTREUSE

La question autour de ce projet est de trouver comment rendre l’espace accessible aux citoyens. Pour
ce faire, des marches exploratoires ont été mises en place avec les habitants afin de réaliser un
diagnostic participatif. Cette méthode a permis de réaliser une économie de moyens, c’est-à-dire
d’avoir un rendement avec un coût minimum. Les écoles ont également participé à ce projet.

6.1.5 QUELQUES REMARQUES EN GUISE D’OUVERTURE À LA DISCUSSION

• Des résultats parfois « hors champ » : fêtes de quartier et/ ou de rue, opérations portes
ouvertes etc. Une joyeuse confusion entre fins et moyens…
• De l’importance de l’évaluation, pour stabiliser/transposer expériences.
• Les acteurs sociaux et culturels au cœur de la démarche de l’urbanisme tactique :
‘empowerment’ et éducation.
• Un mode opératoire qui ne peut cacher le manque d’investissements structurels dans les
quartiers en difficulté (espaces verts, mobilité alternative, qualité de l’habitat).
• Urbanisme tactique et évaluation : un monitoring de l’usage avant généralisation.
• Urbanisme tactique et gentrification : des dynamiques qui se croisent dans l’espace et
émergence de nouveaux professionnels.
• Une institutionnalisation en cours : vers une nouvelle modalité d’ingénierie de l’action urbaine
(maîtrise d’ouvrage) ?
• Vers un couplage entre urbanisme tactique et stratégique. Les deux outils sont compatibles
et complémentaires.

43
J.J. (2022)

7 GOUVERNANCE ET MODES DE RÉGULATION : LE CAS

DU TRAM DE LIÈGE

7.1 GOUVERNANCE ET MODES DE RÉGULATION

C. BREUER (18/11/2021)

7.1.1 QU’EST-CE QUE LA RÉGULATION ?

La régulation peut être synonyme de coordination ou d’organisation. Elle fait référence à des
questions d’analyse dans un système de gouvernance :

• Comment les acteurs économiques interagissent-ils ? (point de vue des sciences sociales)
• Comment les acteurs de la société interagissent-ils ? (point de vue de la gouvernance
moderne)

La gouvernance urbaine est relative à l’ensemble des processus de régulation entre les acteurs
contribuant à s’approprier, à produire et à gérer les territoires urbains. Cependant, qu’entend-t-on par
régulation ?

→ La manière dont se créent, se transforment et se suppriment les règles. (Reynaud, 2004,

p. 19)
→ Elle nécessite des relations relativement stabilisées entre des acteurs et des groupes
sociaux, qui permettent la répartition de ressources selon des normes et les règles
explicites ou implicites et qui permettent les sanctions (Le Galès, 2011, p. 62

4 références sur les modes de régulation :

a. Berle & Means (1932) : ils s’interrogent sur le fonctionnement des entreprises et sur les
intérêts divergents des acteurs.

b. Coase (1937) : il identifie l’organisation hiérarchique des entreprises et s’interroge sur les
raisons de son existence étant donné que le mode de régulation est le marché.
De plus, Coase introduit la notion de coûts de transactions (coûts échangés lors de chaque
échange entre humains). Il remarque que les entreprises veulent internaliser ces coûts grâce
à la hiérarchie. De cette manière, des questions ne se posent plus. Par conséquent, les coûts
de transaction exercent une influence spatiale car ils permettent de réduire en plus certains
autres coûts dont ceux liés au transport.

« La raison principale pour laquelle il est profitable d’établir une firme est qu’il y ait un coût
d’utilisation du mécanisme de prix. Le coût le plus évident est d’organiser la production à
travers le mécanisme de prix pertinent […] Les coût de négociations et de conclusion d’un
contrat séparé pour chaque échange […] » (Coase, 1993, p. 360)

c. Richardson (1972) : il nuance les travaux de Coase en ajoutant d’autres modes de régulation
que le marché et la hiérarchie. Il ajoute la coopération qui est l’entre-deux et se réalise via des

44
J.J. (2022)

alliances. Il propose donc qu’une continuité existe entre la marché et la hiérarchie avec la
coopération.

« […] continuum passant des transactions, comme celles organisées sur le marché des matières
premières, ou l’élément de coopération est minimal, par des zones intermédiaires dans
lesquelles il y a des liens entre connexions traditionnelles et bonne volonté, et finalement à ces
grappes complexes et imbriquées, aux groupes et aux alliances qui représentent la coopération
totalement et formellement développée » (Richarson, 1972, pp. 883-896).

d. Williamson (1976) : il décrit que le passage d’un mode de régulation à un autre ne se fait pas
par hasard. Il se fait par le choix de l’efficacité du dispositif.
Selon lui, l’efficacité supposée du mode de régulation présuppose le choix du mode de
régulation (// rationalité limitée des acteurs du système). Cela justifie pourquoi une institution
ou une entreprise dysfonctionnelle peut rester longtemps dans sa situation avant de modifier
son mode de régulation.

« L’approche des organisations économiques par les défaillances organisationnelles met en

évidence que ce sont davantage les transactions que la technologie qui déterminent
principalement l’efficacité des échanges d’un mode comparé avec un autre […] » (Williamson,
1976, p. 248)

7.1.2 LES MODES DE RÉGULATIONS

7.1.2.1 PAR LA HIÉRARCHIE

Dans ce mode de régulation, une autorité définit l’intérêt général pour les autres maillons de la chaîne
qui s’organise par subordination de façon verticale ou pyramidale. En cas de non-respect, des
sanctions sont prises. La légitimité du mode se fait par les procédures : en cas de respect des
procédures, la légitimité est respectée.

La division du travail se réalise selon des compétences fixes et en fonction de tâches identifiées et
codifiées. Les procédures sont formelles (et transparente). Les travailleurs sont formés et
interchangeables.

Le grand avantage de la régulation par la hiérarchie est la prédictibilité du processus et du résultat :

on sait si la demande est recevable ou non et donc on peut connaitre en grande partie l’issue de la
demande. Cependant, les désavantages sont l’inertie face aux changements et aux orientations
« politiques », le manque d’adaptabilité face à des situations inédites et le manque d’efficience des
structures.

7.1.2.2 PAR LE MARCHÉ

La modalité d’échange est le prix qui est convenu entre l’acheteur et le vendeur. L’offre et la demande
fixent l’usage et le prix d’un bien. La monnaie et la propriété sont les mécanismes employés.

45
J.J. (2022)

Le grand avantage de la régulation par le marché est la flexibilité motivée par les choix liés aux
opportunités. Il y a une grande indépendance des agents qui peuvent échanger quand ils le souhaitent.
La liberté de choix est un fondement du marché.

Le modèle est auto-régulé en principe sauf pour garantir la flexibilité de la monnaie et la propriété. En
revanche, il existe des distorsions de marchés (des situations de monopole, monopsone, …) et cela
entraine un manque de flexibilité.

7.1.2.3 PAR LE RÉSEAU / LA COOPÉRATION

Dans une régulation par la coopération, le degré de flexibilité est élevé. On remarque la création de
groupes d’acteurs avec des processus d’inclusion ou d’exclusion en vue de former des groupes stables
qui permettent de construire une organisation. Les objectifs sont partagés et le groupe s’organise pour
les atteindre (en théorie).

Dans de nombreux cas, les acteurs sont hétérogènes (du point de vue des ressources dont ils
disposent, des intérêts, …) et cela implique une asymétrie dans les relations. En effet, il est courant
d’observer une instrumentalisation du dispositif par un acteur afin de contrôler les concurrents.

Les échanges d’informations sont centraux dans le réseautage. L’échange des idées permet de
bénéficier de l’avantage des autres : connaissances partagées. La géométrie des configurations peut
cependant être variable. L’éthique dans la conduite des aspects publics pose question car le réseau se
cristallise hors de tout cadre officiel et échappe au contrôle étatique.

7.1.2.4 MODÈLES ARCHÉTYPES DE RÉGULATION ÉCONOMIQUE

Le modèle de Meuleman (2008) est plus précis dans la typologie des dimensions organisationnelles
(47bis).

Ces modes sont archétypiques. Cela signifie qu’ils n’existent pas dans leur forme la plus pur. Les essais
de paramétrage sont réalisés dans des buts analytiques. Dans les faits, les modèles sont toujours
mixtes : un peu d’un et plus d’un autre.

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7.2 PRÉSENTATION PROJET TRAM

D. WATHELET (18/11/2021)

7.2.1 LES ACTEURS

a. Le TEC (donneur d’ordre ou maitre d’ouvrage) : il commande un tram.

La société n’a pas les compétences pour le faire seul.

b. Tram’Ardent (prestataire) : il s’agit d’un consortium qui est monté spécialement pour réaliser
les constructions. On parle de société de projet qui a été créé sur une base de partenariat
public-privé.

c. La Ville de Liège : elle est demandeuses pour les extensions futures en fonction des fonds
européens.

Le projet s’articule autour d’un partenariat public-privé qui se développe autour d’un cahier des
charges précis décrivant les sanctions. Ce cahier permet de définir les standards de qualité. De plus, il
permet de payer la commande sur une base fixe pendant 31 ans et pas débourser 430 millions d’euros
d’un coup.

Le prestataire a défini les coûts du projet à 430 millions dont 50 millions de construction, de rénovation
et 380 millions de redevance sur l’investissement et de maintenance (soit 32 millions par an).

En ce qui concerne l’historique, le constat de départ sont les problèmes de congestions à Liège,
conséquences de l’aménagement des années 1960. La réaction a eu lieu en 2007 en proposant le tram.
En 2011, on choisit le tracé qui sera court. En 2019, le contrat est signé. En 2020-2021, le projet prend
du retard à cause de la crise sanitaire.

7.2.2 PROJET DU TRAM

La ville ne débourse rien mais elle délivre les autorisations pour la police, etc.

Le tracé prend en compte toutes les manifestations et événements du calendrier liégeois ayant une
influence.

Le tram roule plus longtemps que les autres trajets.

Il peut comprendre 310 passagers (soit 3 double-bus) et permettra d’acheminer 40.000 voyageurs par
jour au centre de Liège.

Aucune ligne de bus n’est supprimée, le réseau est réorganisé.

Des dispositifs de compensation sont pris en compte dans le projet : réaménagement des espaces
publics, nouveaux arbres, herbage des rails, etc.

On peut parler de l’utilisation d’un outil de communication comme outil de gouvernance. On sous-
entend une approche de l’acceptabilité par le support.

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J.J. (2022)

8 GOUVERNANCE ET PARTICIPATION : MODÈLES ET

OUTILS
STÉPHANIE ? (25/11/2021)

8.1.1 LA PARTICIPATION CITOYENNE, C’EST QUOI ?

À la suite de la révolution industrielle, il va y avoir un déséquilibre et un impact sur l’échelle de vie et

aussi sur les habitations (problématique déplacement lieu de travail, proximité trop importante avec
les industries (fumée dans les habitations)).

Des actions participations voient le jour durant cette période. On remarque aussi des actions
spontanées comme de l’auto-construction qui s’opposent à la participation institutionnelle).

Échelle de la participation de Arnstein-Hart 1969

- Manipulation et thérapie = non-participation. Les autorisés locales mettent ça en public juste

obtenir un soutien du public, publicité.

- Réassurance, consultation, informations = Coopération symbolique, mise en place de cadeau.

En Belgique, on est souvent dans cette zone. On n’octroie pas vraiment de pouvoir au citoyen
qui n’a pas de réel moyen d’action.

- Partenariat = Redistribuer le pouvoir entre citoyens et pouvoir public (coproduction),

délégation de pouvoir et contrôle citoyen (les citoyens sont des pouvoirs décideurs) : on
prend en compte les citoyens dans le processus de décision.

Dans les années 70, des mouvements de participation se développent dans les bas quartiers
américains. C’est là que née le terme ‘Empowerment’ (=empouvoirement) notamment avec les

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J.J. (2022)

mouvements féministes. On prend également en compte des personnes privées de liberté politique
(enfants, SDF, …)

Le droit à la ville d’Henry Lefbvre. Dans cet ouvrage, il critique le fonctionnalisme et la gestion de
l’espace qui créé une ségrégation de l’espace. Chaque fonction a son temps et son espace propre sans
donnée son temps à la fête. Il reproche aux architectes et urbanistes de produire de l’habitat (fait
d’habiter) et non de l’habité. L’urbanisme est seulement pensé par un certains types de personnes et
pas par des philosophes ou autres. Selon lui, par participation, on pratique de l’animation : on ne
donne pas l’espace pour que les citoyens soient acteurs du changement. Il oppose la ville produite à la
ville œuvre où le rôle de l’usager à toute son importance dans la modification de la ville.

La participation citoyenne c’est prendre part à la vie en société.

8.1.2 LA PARTICIPATION CITOYENNE, POURQUOI ?

Pour quoi faire ?

− Connaitre les besoins, les acteurs.
− Construire ou renforcer les liens sociaux.
− Rétablir des dialogues entre acteurs à travers des réunions.
− Encourager la participation à la vie de quartier.
− Prendre en compte les idées des habitants.
− Lancer des projets, de nouvelles activités.
− Aller vers un projet commun, passer de l’individuel au collectif.

 Cependant, il y a un risque de découragement par rapport aux délais, un sentiment

d’instrumentalisation des habitants.

Plusieurs raisons :

− Politique : Démocratiser la démocratie, partager le pouvoir, les prises de décisions

− Gestionnaire : Meilleure décision, efficacité
− Légitimité : Repenser l’intérêt général, développer une vision commune
− Sociale : Renforcer les liens entre décideurs et société civile, contact positif
− Égalitaire : Décisions plus justes, pour mieux redistribuer les ressources
− Émancipatrice : Outiller les participants pour qu’ils soient acteurs critiques de la société
− Du nombre : Ensemble, on va plus loin, on est capable de tout !

Les effets recherchés sont visés sur plusieurs niveaux :

− Au niveau des personnes
o Générer un changement d’attitude
o Prise de conscience soutenir
o Mettre en capacité pour agir

− Au niveau du quartier, de l’environnement proche

− Au niveau de la société
o Sensibiliser autour d’un sujet, une question
o Faire évoluer les relations entre les acteurs

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J.J. (2022)

− Au niveau des politiques publiques

o Élaborer/adapter le cadre légal par des lois, normes…
o Garantir l’application des politiques publiques

Le cadre de vie local à de plus en plus d’importance dans la planification urbaine. Il y a de réels écart
entres les développement en cours et les besoins (exemple du master plan de Seraing qui est vieux,
les habitants des quartiers ne sont plus les mêmes, les besoins ont aussi évolués avec le temps (ex :
pistes cyclables)). Les outils de type masterplan manquent de flexibilité en général. On suit plus ou
moins toujours le premier plan sans forcément tenir compte de l’évolution des besoins des citoyens.

L’activité de planification est de plus en plus fragmentée et il faut donc faire action d’assemblage
(projet, acteurs, politique).

Bowmester : personne élue (par un panel de professionnel (architecte, politique), n’est pas élu par les
citoyens) tous les 5 ans qui est détachée des administrations (neutre) pour mettre en place des outils
aidant à hausser la qualité urbanistique et architectural. On parme de ‘Collage city’ ou de ‘bricolage
planning’. En d’autres termes, il dit que pour faire évoluer la ville, il faut que la gouvernance urbaine
puisse se renouveler.

Émergence assez grande des citoyens à la suite de la crise covid pour obtenir des espaces publics, faire
la ville autrement. L’organisation en triangle (politique, expert, citoyen) est recommandée.

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8.1.3 LA PARTICIPATION CITOYENNE, COMMENT ?

Bruxelles : Manifestation ‘picnic the street’ devant la bourse de Bruxelles, ils se sont approprié l’espace
automobile pour revendiquer la mobilité douce et de promouvoir la réappropriation des espaces par
les piétons et cyclistes (cf. A. Mezoued : Le projet du piétonnier de Bruxelles). On parle d’urbanisme
transitoire quand l’occupation temporaire sert de de transition.

Urbanisme tactique (voir chapitre 7) : mise en place d’actions low-cost, à court-terme pour des effets
à long terme, suivant 5 principes clés :

- Une approche progressive pour inspirer le changement

- L’expérimentation de nouvelles idées pour résoudre des problèmes urbains
- Des engagements à court terme et des ambitions réalistes
- La recherche d’un effet maximal pour un risque minimal
- Le développement du capital social au sein de la société civile ainsi que le renforcement de la
capacité organisationnelle des institutions publiques/privées.
L’urbanisme tactique permet de tester, d’évaluer le projet et le diriger vers un mieux tout en ayant
l’apport de chacun (exemple place de la Bastille à Paris où on a mise des blocs pour séparer mobilité
douce et voiture et on a vu que ça permettait de réduire le bruit vers les espaces de rencontre).

8.1.4 EXEMPLE : LE PROJET N-POWER

Il y a différents fonds FEDER (subventions européennes). Ce projet bénéficie des fonds FEDER Interreg
qui visent à la coopération transfrontalière pour nourrir en pratique les villes partenaires. Des
partenaires proposent un projet en fonction des thématiques mises en place par FEDER (par exemple la
réduction de la ségrégation) et sur base des projets proposés, un est choisi.

N-POWER est un projet qui vise à croiser d’avantage les politiques « sociales » et « spatiales ». Il sert
à soutenir les projets qui participent à améliorer conjointement la situation du quartier et de ses
habitants (objectif d’émancipation). Il vise également à augmenter l’implication des communautés et
des organisations dans le processus de développement des quartiers = lieux appropriés ainsi que leur
respect.

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− DÉFI : Rééquilibrer les inégalités entre les quartiers et les populations (objectif de l'UE d'une
croissance intelligente, durable et inclusive).

− OBJECTIF PRINCIPAL : Soutenir des " politiques de développement de quartier " innovantes
permettant aux villes de la zone EMR de réintégrer efficacement leurs quartiers et populations
" exclus " dans une voie de développement créative, inclusive et durable ainsi qu’inciter cette
population à devenir des acteurs engagés.

− DOMAINES D'APPLICATION : Entre les politiques d'aménagement (rénovation urbaine,

aménagement des espaces publics...), les politiques économiques (création d'activités et
d'emplois dans les quartiers défavorisés...) et les politiques sociales (intégration sociale,
cohésion sociale...).

− APPROCHE : ‘Empowerment’ qui suppose la co-création et la coresponsabilité entre les acteurs

publics et les communautés.

− 3 PRINCIPALES STRATÉGIES (WP) :

o Formation et éducation (WP T1)
o Financement innovant (WP T2)
o Projets pilotes d'autonomisation (WP I1)

Il est vital de trouver des solutions plus innovantes pour revitaliser les quartiers en difficulté et
impliquer leurs habitants et usagers.

➔ Rôle des politiques locales : plus de transversalité entre service et département (intégrer les
politiques « sociales » et « spatiales ») et rôle de facilitateur plutôt qu'une position de leader.
Implication des communautés et des organisations dans le processus de développement des
quartiers = lieux appropriés ainsi que leur respect. « Zoomer » (travailler par petits pas): avoir
une approche concentrée sur la demande/le processus plutôt que sur l'offre/le résultat final
Faire « avec » et non « pour » les citoyens (participation active + renforcer les capacités
personnelles)

➔ Les habitants, les entreprises, les associations et les coopératives jouent un rôle actif en
stimulant leur renforcement des capacités.

Flexibilité organisée : les pouvoirs locaux devraient se spécialiser dans le regroupement d'initiatives,
l'établissement de liens là où les intérêts se rencontrent et la création de valeurs collectives.

Coupler une planification plus spontanée avec un cadre stratégique (mécanisme « top-down » avec
des initiatives « bottum-up ») : les interventions ponctuelles et la mobilisation citoyenne nécessitent
le soutien des autorités publiques et des acteurs intermédiaires.
− Top-down : les autorités publics imposent une vision
− Buttom-up : vient des citoyens

Si les citoyens se sentent concernés, cela permet de conduire à une pérennité du projet.

Pour reprendre le premier schémas, le projet N-Power se situe dans la logique du pouvoir effectif des
citoyens.

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Différents paramètres ont été mis en place :

− « Ownership » (permettre aux citoyens de s’approprier l’espace).

− Un « brooker » indépendant : personne indépendante qui a pour rôle d’informer les citoyens,
de les mettre en réseau et d’être le lien entre les citoyens et les autorités publiques.
− Un « Account manager » (une personne de référence, chez qui on va à l’administration. Il va
aider à faire le lien lui-même au sein de l’administration pour réduire les contraintes
administratives)
− Soutien financier (pour la mise en œuvre du projet) (possibilité de faire du sponsoring) : cela
peut être de confier de l’argent au citoyen en échange de photos comme preuves de résultat.
− Partage des connaissances
− Inspiration par le marketing d'engagement (pour permettre aux personnes pas au courant du
projet de s’engager)
− La durabilité sociale par le développement de réseaux
− Recherche
− Collaboration entre le citoyen et le gouvernement pour réduire la distance

8.1.5 PARTICIPATION DIGITALE

C’est bien de faire une partie digital dans la participation mais pas que car sinon ça exclu une partie de
la population. L’évaluation est très importante, des retours vers les citoyens à la suite voir pendant le
projet.

− Liège 2025 est une plateforme où chacun peut proposer un projet.

− Budget citoyen :
o Croisement d’intérêt (faire participer un maximum de personnes)
o Définir les règles de fonctionnement
o Différentes étapes :
▪ Informer
▪ Définir/identifier les besoins, faire un état des lieux et prioriser les besoins
▪ Evoluer en établissant un retour vers les citoyens.
− ‘A place to become’ (Seraing) : projet essentiellement digital qui n’a pas fonctionné comme
prévu.

8.1.6 PARTICIPATION COMMUNAUTAIRE

« La participation communautaire est pensée comme un processus social dans lequel des groupes
ayant des besoins communs et vivant dans une zone de proximité s’emploient à définir activement ces
besoins, décident de vouloir y chercher une réponse et se dotent des mécanismes destinés à les
satisfaire » (Freire P.,1977)

8.1.7 PARTICIPATION, PLUS FACILE À DIRE QU’À FAIRE

Cependant,

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J.J. (2022)

− La participation n’est résolument pas une science exacte qui peut se fonder sur des
démonstrations logiques
− Sur le plan des pratiques, les expériences participatives ne sont pas reproductibles telles
quelles et il s’agit donc de toujours adapter la méthode au contexte

➔ Adapter les groupes ciblés (pas toujours nécessaire d’inclure absolument tous les groupes
citoyens dans l’ensemble de la démarche).

Au sein d’un quartier, on retrouve trois types de citoyens : les citoyens indifférents (au projet), les
clients (n’intervient pas, c’est aux autorités de faire ça) et les acteurs. Passer du profil 1 ou 2 au profil
3 nécessite du temps et de l’énergie…

Pour une collaboration (autorité – citoyens) réussie :

− Le but est l’émergence et le renforcement d'initiatives locales, leur mise en réseau et leur
articulation avec d'autres acteurs afin d’aboutir à un développement urbain à l’échelle du
quartier.
− Rapidement engendrer un résultat (même petit) et assurer une bonne communication afin
de garder les citoyens engagés.
− Retour d’information : montrer de la reconnaissance, partager les histoires.
− Prendre du recul mais ne peut être un prétexte à une déresponsabilisation des pouvoirs
publics.

Pour atteindre les groupes difficiles :

− Partir des gens et non des espaces : identifier leurs besoins, leurs motivations (personnelles
ou sociétales), leurs compétences (qui ne sont pas figées et peuvent aussi être développées
au cours du temps)
− Aller à la rencontre de ces groupes de population, là où ils se trouvent (écoles, formations
continues, fêtes de quartier, lieux de sports et loisirs, etc.)
− Leur proposer des activités en lien avec leurs centres d’intérêt et compétences (tous les
citoyens ne sont pas capables de participer à un atelier de réflexion sur l’aménagement d’un
parc)
− S’amuser !!

« Soupe aux caillou » : il est important de partir des communautés pour arriver à un projet réussi.

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J.J. (2022)

9 GOUVERNANCE ET ACTEURS : LE CAS DU SCHÉMA DE

DÉVELOPPEMENT COMMUNAL DE LIÈGE
J. STRÉE (02/12/2021)

9.1.1 LE SCHÉMA DE DÉVELOPPEMENT COMMUNAL

Projet mené au niveau de la Ville de Liège au département de l’urbanisme et d’aménagement du

territoire et conjointement avec le département de la stratégie.

L’élaboration de cet outil a été réalisée via une manière différentes des méthodes classiques. On se
situe plus dans une démarche exploratoire qui suscite beaucoup d’intérêt auprès des autres
communes, de la région, de certains secteurs particuliers tels que l’immobilier. Cette démarche
exploratoire est par définition risquée car les résultats ne peuvent pas être assurés pleinement.
Quoiqu’il en soit le résultat positif de cette méthode est la progression dans une démarche non
classique qui permettra de toute façon de retirer certains résultats intéressants pour les évolutions
futures.

SDC : outil prévu dans le CoDT qui est un outil d’orientation servant à guider le développement d’un
territoire dans son ensemble. La Ville de Liège ne possède pas cet outil à l’heure actuelle et a souhaité
l’élaborer. La multiplication des grands projets urbains et la modernisation rapide de la ville a poussé
les autorités à adopter rapidement une vision stratégique globale afin de garantir une cohérence.

PST (plan stratégique transversal) = feuille de route pour du collège et de l’administration pour la
législature en cours (= intentions). Le SDC est inscrit dans le PST :

« L’évolution de Liège et les enjeux à venir, en termes de société, de logement, de mobilité, de

paysage, de climat ou encore d’économie, imposent de mener une réflexion large sur la manière
de concevoir le développement du territoire liégeois. »

9.1.1.1 UN OUTIL STRATÉGIQUE

A l’heure actuelle, Liège dispose de plusieurs outils à des échelles plus fines telles que celles des
quartiers (par exemple les Guillemins) mais ne dispose pas d’un outil à l’échelle de la Ville. Le seul outil
couvrant l’entièreté du territoire est le PS. Ce plan fournit une information grossière et vétuste en
délimitant une large partie du territoire en zone d’habitat mais ne répond pas aux enjeux actuels et
locaux.

Le but du SDC est d’affiner le PS en apportant une vision du territoire :

− En développant une vision d’avenir, durable et ambitieuse, pour l’ensemble du territoire

− En tenant compte des enjeux prioritaires, relatifs : au cadre de vie et la nature en ville, au
développement du logement, au développement économique et la reconversion des sites
industriels, ... (cf. plateforme Liège 2025).
− En abordant des sujets encore peu étudiés sur le territoire : changements climatiques,
résilience urbaine, localisation des activités économiques, …

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J.J. (2022)

9.1.1.2 UN OUTIL OPÉRATIONNEL

Il doit organiser la mise en œuvre des ambitions et mesures des différents « pactes d’agglomération ».

Liège Métropole se sont entendu sur toute une série d’ambitions pour le territoire en termes
d’aménagement ou de mobilité. Une de ces ambitions concerne la répartition de la croissance
démographique sur le territoire. La répartition aujourd’hui est déséquilibrée. L’objectif est de replacer
la ville comme pôle de son agglomération en limitant les pertes de population au profit de la première
et deuxième couronne. Un scénario de rééquilibrage propose de créer une quantité égale de logement
dans chaque aire.

Il doit traduire spatialement les attentes citoyennes exprimées dans le cadre de « Liège2025 » et
inscrites dans le PST. Ces idées ne sont pas encore reliées avec une stratégie spatiale. Le SDT servira
de lien.

Il doit donner un cadre pour accueillir les projets et faire évoluer la ville de manière harmonieuse et
cohérente.

=> Le SDC est un outil d’aide à l’information, à la gestion et à la décision.

Un outil stratégique et d’orientation, qui doit guider les choix et les interventions sur le « temps
court », tout en les inscrivant dans une logique globale et d’avenir, et en guidant l’évolution du
territoire sur le « temps long »

9.1.2 UNE MÉTHODE COLLABORATIVE ET INNOVANTE

Le processus retenu est à la fois innovant et ambitieux. Il :

1. S’élabore par étapes successives ;

2. S’appuie sur un important travail préparatoire ;
3. Mobilise différentes expertises en faisant travailler trois équipes plutôt qu’une seule. L’enjeu
est donner du choix et d’organiser la méthode pour que les approches différenciées se
complètent ;
4. Se nourrit d’une démarche plus sensible, artistique, qui change le regard, révèle le territoire
différemment et apporte un autre support à la réflexion ;
5. Interagit avec un processus de participation, original et appliqué aux questions du territoire ;
6. Met l’accent sur la communication, en veillant à communiquer sur les travaux en cours, les
choix ou arbitrages réalisés ou à venir.

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J.J. (2022)

9.1.2.1 UNE DÉMARCHE PAR ÉTAPE

1. Capitaliser sur l’ensemble des études qui ont été faites afin d’identifier les enjeux du territoire
et mettre en place une analyse contextuelle (diagnostic du territoire).
2. Lancement d’un marché européen pour désigner 3 bureaux d’étude avec une commande
différente pour chaque (un angle d’approche spécifique). Chaque bureau choisi une
thématique sur laquelle il veut travailler et va à fond dans cette direction jusqu’à proposer une
vision du territoire de la Ville de Liège sur cette thématique.
3. Les 3 visions territoriales différentes et complémentaires doivent être synthétisées en un
projet de territoire cohérent.
4. Les étapes suivantes sont des procédures réglementaires : une fois ce projet de territoire
réalisé, souhaite-t-on l’introduire sous une forme CoDT (réglementaire) ?

Pourquoi travailler hors procédure CoDT ?

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J.J. (2022)

Le code définit ce qu’est le SDC et définit le contenu du document ainsi que la procédure (bureau
d’étude, choix du CC, validation, etc.). La ville a souhaité ne pas s’inscrire dans cette procédure car elle
semblait avant tout techniciennes : les sujets développés sont les mêmes pour toutes les communes
peu importe leur nombre d’habitant, ce qui exclus des problématiques plus urbaines. Sortir de cette
démarche permet de stimuler le débat d’idée en ouvrant tout le champ des possibles. La ville ne
souhaitait pas sous-traité la réalisation. Dans le CoDT, un seul bureau d’étude agréé doit être
sélectionné et il réalise un SDC selon le format CoDT. La ville a souhaité sortir de ce processus pour
obtenir une plus grande flexibilité dans les scénarios proposés et dans les choix possibles. Enfin, la
ville souhaite interroger les limites communales et voir le territoire comme un continuum bâti
entretenant des liens avec les communes voisines.

 Le projet de territoire sera mieux calibré en s’intéressant à toute une série d’éléments. La ville
n’exclut pas la possibilité de retomber dans une procédure CoDT par après mais l’ouverture au
champ des possible préalable devait être réalisée.

9.1.3 DÉMARCHE SDC EN 4 ÉTAPE S

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J.J. (2022)

9.1.3.1 ACCOMPAGNEMENT CIBLÉ

La ville s’entoure d’experts afin de développer un outil le plus cohérent possible :

− Oriol Clos : permet de relire les documents et de mettre en évidence les incohérences.
− Partie Prenante : bureau qui est spécialisé dans la participation dans les projets de territoire.

9.1.3.2 VOLET DE LA CONSULTATION INTERNATIONALE

Le collège a identifié trois enjeux pour le territoire :

1. Définir un modèle urbain neuf, innovant, plus résilient, solidaire et partagé.

2. Développer l’habitabilité, l’attractivité résidentielle et la nature en ville. En d’autres termes,
les questions relatives au cadre de vie.
3. Renforcer Liège dans son rôle de cœur d’un vaste bassin de vie, moteur économique de la
Wallonie. Faire en sorte de continuer à ce que la Ville de Liège soit une ville qui compte.

Le cahier des enjeux comprend ces 3 macro-enjeux déclinés en d’autres enjeux secondaires. Il a permis
de lancer le marché de service européen en mars 2020 afin de sélectionner 3 bureaux d’étude. Il leur
a été demandé de préciser les angles d’approches et pistes de travail contrastés et/ou
complémentaires, qui s’enrichiront mutuellement à travers un processus de mise en dialogue. L’appel
rejette la composition d’équipe « généraliste » (pas sur tous les enjeux) et aucune concurrence sur le
prix (le prix est fixé d’avance).

Le marché a eu un grand succès : 19 équipes parmi lesquelles 3 équipes furent retenues pour mener
cette consultation internationale :

− AUC : agence d’urbanisme et d’architecture française.

Ils abordent la ville sous l’angle de la géographie de la ville et des problématiques (mobilité, etc.) qui y
sont liées ainsi que sur l’économie dans la ville (localisation de l’université).

− Baumans Deffet : architectes urbanistes liégeois qui permettent de ramener le lien au

territoire car ce sont les locaux.

Ils travaillent sur la question de la création des 15.000 nouveaux logements : comment peut-on
spatialiser la nouvelle offre en logement. Ils partent sur 3 postulats :

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J.J. (2022)

• Habiter la ville sur la ville, c’est-à-dire d’arrêter l’artificialisation des sols dans la production
de logement.
• Habiter la nature en ville, offrir des nouveaux logements tout en permettant à la nature
de se développer en ville.
• Habiter la métropole des voisins, comment avoir une relation à la proximité qui soit
différente : c’est-à-dire développer une métropole des 15 minutes.

Pour spatialiser la production de logements, ils ont identifié 4 scénarios dont la ville en transition
(développement des faubourgs et des secteurs d’entre-deux bien connectés = 60% de l’offre en
logements), la ville paysage (ville qui s’étire sur les coteaux = 20%), la ville de cœur (mutation du bâti
en ville = 10%), la ville des noyaux spécifiques (localités autours = 10%).

− Agence Michel Desvigne paysage : paysagistes français qui travaillent la question du paysage.

Ils abordent la ville sous l’angle du non-bâti, espaces verts ou non. Ils proposent de révéler le potentiel
du territoire de la ville sur ces espaces et de les mettre en réseau pour offrir une charpente paysagère
à la ville dans le but d’aboutir à une carte des espaces verts pour les citoyens dont les accès sont faciles.

Phasage
Les équipes travaillent à différentes échelles : celle de la ville (phase 1) et celle des sous-secteurs
(phase 2) pour les obligés à se confronter aux réalités territoriales et de voir comment leur vision peut
réellement se mettre en place.

Certains secteurs ont été travaillés en binômes afin de croiser les idées et d’identifier les convergences
et les angles de débat.

Quelques questions qui se posent :

− 15 000 nouveaux logements : en vallée ou en plateaux ?
− 15 000 nouveaux logements et zéro artificialisation : chimère ?
− Les zones économiques et/ou commerciales monofonctionnelles : demain, des quartiers de
vie ?
− Quelle place pour les activités productives ?
− La chaine des parcs est-elle gage d’attractivité résidentielle ?
− Quelle place pour l’eau dans le projet de territoire ?

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J.J. (2022)

9.1.3.3 VOLET DE LA PARTICIPATION

La Fabrique Urbaine de Liège est une communauté d’acteurs mise en place en septembre 2021 avec
pour objectif de rassembler différents acteurs qui réfléchissent au développement de la ville
(promoteurs, architectes, urbanistes, associations à objectif territorial, groupes de pression,
universités, institutions, instances consultatives, élus, etc.). L’objectif est de créer un lieu d’échange
sur la ville et son devenir.

La « fabrique urbaine » n’est pas une instance de mise en œuvre : le terme « fabrique » ne doit pas
être pris au premier degré, c’est un espace de discussion et de propositions mais pas de mise en œuvre
de projets.

Elle permettra :

− De discuter collectivement des choix et des arbitrages à venir dans un climat de confiance ;
− De faire des retours sur les productions des équipes de la consultation internationale ;
− D’être un outil évolutif pour traiter les grands (et petits) sujets à venir.

Actuellement, elle se réunit autour du SDC et propose des ateliers de discussion sur les propositions
des équipes avec la Fabrique Urbaine. Ensuite, cela permet de faire un retour aussi aux équipes et au
collège.

Mise en place future d’un panel citoyen qui réunit des habitants de différents quartiers de la ville et
qui remettront des avis sur les productions des équipes et donc s’exprimer sur ce qui a été dit.

Un panel d’une trentaine de personnes, tirées au sort, venues de tous les quartiers de la ville, sera
invité à réagir sur les propositions des trois équipes et à sélectionner les idées les plus marquantes
pour le projet de territoire. Ce groupe donnera un retour habitant/usager sur les visions et les projets
des équipes internationales. Ce groupe permettra en outre de tester la bonne compréhension des
productions des équipes et forcera les experts à vulgariser leurs travaux.

9.1.3.4 VOLET DE LA COMMUNICATION

En termes de communication, l’important est de mettre en récit l’élaboration du SDC afin de permettre
à chacun de suivre l’avancée des travaux (blog mis en place). Le blog retracera l’élaboration du SDC et
permettra à chacun de suivre chemin faisant les travaux des équipes ainsi que les avancées de la
démarche partenariale et participative.

Dans une phase terminal, le résultat des travaux des groupes sera clôturé avec une exposition et une
publication qui aurait lieu en novembre 2022 avec pour objectif d’être un premier pas à l’ouverture de
débats plus larges sur le SDC. Cette exposition servira aussi à débuter le travail de synthèse qui se
mettra en parallèle de cela.

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