COUR DES COMPTES

Synthse

du Rapport public thmatique Janvier 2012

Les cots de la filire lectronuclaire

ette synthse est destine faciliter la lecture et lutilisation du rapport de la Cour des comptes. Seul le rapport engage la Cour des comptes. Les rponses des administrations et des organismes concerns sont insres dans le rapport.

Avertissement

Sommaire

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 1 Des dpenses de production tales sur une trs longue priode . . . . . . . . . . . . . . . . .7 2 Les dpenses finances sur crdits publics . . . . . .19 3 Les questions en suspens . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

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Introduction
ar une lettre du 17 mai 2011, le Premier ministre a demand la Cour des comptes, au titre de sa mission dassistance au Gouvernement (procdure dsormais rgie par larticle L.132-4-1 du code des juridictions financires), dexpertiser les cots de la filire nuclaire , en prcisant quil souhaitait pouvoir disposer de ce rapport avant le 31 janvier 2012 . En rponse cette demande, le rapport de la Cour rassemble lessentiel des donnes factuelles disponibles actuellement sur les lments qui constituent les cots, passs, prsents et futurs, de la production dlectricit nuclaire en France. Ce rapport ne comporte pas de prise de position sur le niveau souhaitable de cette production ni sur les modalits de son financement. Il peut tre considr comme une base de donnes , mise disposition de tous les citoyens dans un souci de transparence et de pdagogie. Lessentiel de ltude porte sur les cots de production du parc actuel dans les comptes des exploitants, quil sagisse des dpenses dinvestissement (passes), des dpenses courantes (charges dexploitation) ou des dpenses futures (dmantlement et gestion des combustibles et des dchets). La Cour cherche mesurer les cots pour la socit et pas seulement pour lexploitant. Elle a donc galement valu les dpenses sur crdits publics qui ne sont pas comptes, en gnral, dans les cots des nergies, faute de les connatre avec prcision. Pour la premire fois, lensemble des dpenses de recherche faites en France dans le domaine de la production lectronuclaire depuis 1957 a t estim. La Cour a aussi mesur les dpenses de scurit et de suret finances sur crdits publics en 2010. Par consquent, la Cour a exclu de son champ danalyse les dpenses nuclaires militaires et les cots de de transport et de distribution de llectricit, pour se limiter au cot de la production de llectricit nuclaire, qui ne reprsente quenviron 40 % du prix pay par les consommateurs. Le rapport ne prsente pas de comparaisons de cot entre les nergies ni de scnario dvolution du mix nergtique. Il ne compare pas les cots aux tarifs. La Cour ne prend pas position sur la bonne ou mauvaise gestion des crdits publics concerns. Il ne sagit pas dun rapport dvaluation. Pour mener bien cette tude, la Cour a organis une large consultation : constitution dun comit dexperts ayant vocation clairer ses travaux, audition des responsables de la filire mais aussi de responsables dorganisations syndicales et dONG de protection de lenvironnement, consultation crite de nos ambassades dans les principaux pays nuclaires .
________________ (1)Les cots de production ne reprsentent quune partie (environ 40 %) du prix pay par les consommateurs qui comprend galement les cots de transport et de distribution.

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Cour des comptes

Des dpenses de production tales sur une trs longue priode
Des dpenses passes relativement bien identifies
Un investissement initial lourd

___________ (2)Le cot overnight est la somme du cot de construction initial (72,9 Md2010), des frais dingnierie (6,9 Md2010) et des charges de pr-exploitation (3,4 Md2010).

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La production dlectricit nuclaire est une activit trs capitalistique dont les cots stalent sur trs longue priode. Pour calculer aujourdhui le cot total de production du parc actuel, du point de vue de lexploitant, il faut donc additionner les cots passs, relatifs aux investissements, les cots prsents, cest--dire les charges dexploitation, et les cots futurs, qui concernent la fois linvestissement (le dmantlement des installations) ou les charges dexploitation (la gestion des combustibles uss et des dchets). Dune manire gnrale, on considre que les cots dAREVA (investissements et charges dexploitation, y compris les cots futurs) sont intgrs dans les cots du combustible pays par EDF, pour la partie de lactivit dAREVA qui est concerne par la production dlectricit nuclaire franaise. Par consquent, pour viter de comptabiliser deux fois les mmes cots, les calculs sont faits uniquement partir des comptes dEDF.

Le montant total de construction des installations ncessaires la production dlectricit nuclaire sest lev 121 Md2010 (hors construction de Superphnix), dont 96 Md2010 pour le cot de construction des 58 racteurs existants, stricto sensu. Ce montant comprend un cot overnight(2) de 83 Md2010 correspondant des investissements raliss essentiellement au cours des annes 1973 2002, complt par les intrts intercalaires, dus au fait que la construction des centrales dure plusieurs annes, valus par la Cour 13 Md2010. Ces 58 racteurs reprsentent une puissance installe de 62 510 MW.

Des dpenses de production tales sur une trs longue priode

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Le cot de construction initial, y compris lingnierie (79 751 M2010) ramen la puissance des racteurs, progresse dans le temps, de 1,07 M2010/MW en 1978 (Fessenheim) 2,06 M2010 en 2000 (Chooz 1 et 2) ou 1,37 M2010 en 2002 ( Civaux), avec une moyenne de 1,25 M2010/MW pour les 58 racteurs. Cette augmentation sexplique notamment par des rfrentiels de scurit dont les exigences augmentent dans le temps. Sans quil soit possible de faire une comparaison prcise, faute de connatre le cot total final de lEPR, la Cour constate que le cot de construction rapport au MW continue de progresser
Charges dexploitation en courants

Un cot de construction au megawatt (MW) qui progresse dans le temps

Ces charges dexploitation annuelles dEDF se sont leves 8,9 Md2010 pour une production de 407,9 TWh en 2010. Ces charges sont bien identifies et leur chiffrage ne pose pas de problme majeur.

Des charges courantes dexploitation bien cernes

avec cette nouvelle gnration, qui doit rpondre, ds sa construction, des exigences de sret trs importantes. Avec un cot de construction estim 6 Md pour lEPR de Flamanville (tte de srie) et une puissance de 1 630 MW, le cot au MW est de 3,7 M ; avec un cot de srie estim de 5 Md, le cot au MW est de 3,1 M.

Combustible nuclaire Cot du personnel Impts et taxes

En M 2010 2 135 2 676 2 095 1 176 8 954 872

Evolution 2008-2010 +5% +5%

Consommations externes Fonctions centrales

+ 19 % + 15 % + 30 % + 11 %

Source : Cour des comptes

Total charges dexploitation

Des dpenses de production tales sur une trs longue priode

Les dpenses de dmantlement, c'est--dire les dpenses de fin de vie des centrales, sont estimes aujourdhui 18,4 Md2010, en charges brutes, pour le dmantlement des 58 racteurs du parc actuel.

Des dpenses de dmantlement dont le montant ne peut tre connu avec certitude faute dexpriences nationales ou internationales compltement comparables

elle souhaite quEDF utilise la mthode Dampierre 2009 comme support de son valuation des provisions de dmantlement et non la mthode historique qui ne permet pas un suivi suffisamment prcis des volutions de cette provision ; elle confirme la ncessit de faire raliser rapidement, comme lenvisage la direction gnrale de lnergie et du climat (DGEC), des audits techniques par des cabinets et des experts extrieurs,

Sur ce point la Cour fait donc deux recommandations en matire de cot du dmantlement :

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Les charges dexploitation reprsentent un cot de 22 /MWh, en 2010. Elles ont progress de 11 % entre 2008 et 2010 (en courants), essentiellement du fait de laugmentation des programmes de maintenance courante et des impts et taxes. Une augmentation des dpenses de personnel est prvisible pour les annes qui viennent, du fait de la prise en compte des prescriptions de lautorit de sret nuclaire la suite de laccident de Fukushima (notamment cration dune force daction rapide nuclaire) et de la ncessaire prparation du renouvellement des effectifs tout en maintenant les comptences des exploitants.

Des charges futures incertaines par nature

Le chiffrage du dmantlement repose sur une mthode historique simpliste mais dont les rsultats sont corrobors par des mthodes beaucoup plus labores, dont les paramtres techniques doivent toutefois tre valids par des experts externes lentreprise. Les chiffrages actuels doivent tre regards avec prcaution, lexprience en la matire, tant dEDF (centrales de 1re gnration) que du CEA ou dAREVA, ayant montr que les devis ont trs gnralement tendance augmenter quand les oprations se prcisent, dautant plus que les comparaisons internationales donnent des rsultats trs gnralement suprieurs aux estimations dEDF. Toutefois, la grande dispersion des rsultats de ces comparaisons internationales montre lincertitude qui rgne dans ce domaine.

Des dpenses de production tales sur une trs longue priode

afin de valider les paramtres techniques de la mthode Dampierre 2009.

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Les charges brutes correspondant la gestion long terme des dchets issus de la production lectronuclaire slvent 23 Md pour EDF actuellement, mais ne sont pas stabilises. Pour la part correspondant la gestion des dchets haute ou moyenne activit vie longue, elles sont calcules depuis 2005 sur la base dun devis (16,5 Md2010) du projet de centre de stockage gologique labor par lANDRA mais que celle-ci a revu en 2009, de manire approfondie. Ce nouveau chiffrage (36 Md2010) reprsente un quasi doublement du devis initial et est contest par les producteurs. Lestimation officielle doit faire lobjet dun arrt ministriel avant 2015, sur la base duquel EDF, AREVA et le CEA seront ventuellement conduits revoir leurs provisions. Par ailleurs, en labsence actuellement de filire capable de recycler les quantits de MOX et dURE (uranium de retraitement enrichi) uss que produisent les centrales, EDF calcule les provisions pour la gestion long terme de ces matires comme sil sagissait de dchets relevant du centre de stockage gologique profond dans les mmes conditions que les dchets de haute activit (HA) et de moyenne activit vie

Une estimation du cot de gestion long terme des dchets radioactifs qui nest pas encore stabilise

longue (MAVL). Cette mthode est cohrente avec les rgles de prudence comptable mais ncessite que la provision soit bien calibre , ce qui nest pas assur aujourdhui. Au-del du chiffrage, il serait plus scurisant que cette hypothse soit rellement tudie et terme, ventuellement dveloppe, au cas o le programme de 4me gnration connatrait des difficults. La Cour fait donc deux recommandations en matire de gestion long terme des dchets :

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elle souhaite que soit rapidement fix le nouveau devis sur le cot du stockage gologique profond, de la manire la plus raliste possible et dans le respect des dcisions de lASN, seule autorit comptente pour se prononcer sur le niveau de sret de ce centre de stockage ; elle demande que soit chiffr, dans le cadre de ce nouveau devis, le cot dun ventuel stockage direct du MOX et de luranium de retraitement enrichi (URE) produits chaque anne et que cette hypothse soit prise en compte dans les travaux futurs de dimensionnement du centre de stockage gologique profond.

Les investissements de maintenance visent la fois assurer le bon fonction-

Des investissements de maintenance qui vont augmenter

Des dpenses de production tales sur une trs longue priode

Investissements et maintenance
En Md 2010 Moyenne 2008-2010 En 2010 Montant annuel 1,5 Md 1,75 Md 3,7 Md

Source : Cour des comptes

Moyenne avec un programme de 55 Md dici 2025, yc impact de Fukushima

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nement des racteurs en termes de production, en amliorer progressivement la scurit et la sret et permettre une augmentation ventuelle de la dure de fonctionnement des centrales. Le ralentissement de ces investissements au cours des annes 2000 a montr leur importance puisquil a fait significativement chuter le coefficient de disponibilit du parc et donc sa production. Par ailleurs, la ncessit damliorer la scurit du parc est renforce par le niveau atteint en ce domaine avec lEPR et la prise en compte des consquences de laccident de Fukushima, en mars 2011. Le programme dinvestissements de maintenance dEDF, pour les annes 2011 2025, prpar en 2010, slevait 50 Md, soit une moyenne annuelle

denviron 3,3 Md, ce qui correspond presque au double des investissements raliss en 2010 (1,7 Md), eux-mmes dj en hausse par rapport aux annes antrieures. Les investissements raliser pour satisfaire aux demandes de lASN dans le cadre des valuations complmentaires de sret aprs Fukushima sont aujourdhui estims une dizaine de milliards, dont la moiti serait dj prvue dans le programme initial de 50 Md. Le montant des investissements de maintenance annuel moyen devrait donc tre de 3,7 Md pour un programme denviron 55 Md2010, raliser entre 2011 et 2025.

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Des dpenses de production tales sur une trs longue priode

Un cot de production global qui va augmenter

Un cot du capital trs significatif et pouvant faire lobjet de diverses estimations selon lobjectif poursuivi

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La production dlectricit nuclaire est une industrie trs capitalistique cycle long pour laquelle le cot du capital est une variable qui a un impact trs significatif sur le calcul du cot global. Lhistoire du financement de ces investissements nuclaires ne peut pas tre reconstitue avec prcision, faute dinformations disponibles et dun mode de financement spcifique au sein des activits dEDF. Par ailleurs, il nest pas vident de dterminer la valeur conomique du parc actuel, en labsence dun march des centrales doccasion suffisamment liquide pour valuer la valeur de march du parc historique dEDF ; les ratios boursiers sont inoprants, dans la mesure o il nexiste pas doprateurs purement nuclaires cots et o les parcs sont structurellement divers ; enfin, une approche en termes de flux de trsorerie actualiss se heurterait la forte incertitude qui pse sur les prix de vente futurs de llectricit et sur la dure rsiduelle de vie du parc historique. Par consquent le choix du mode

de calcul du cot du capital repose sur des conventions. Aussi, le calcul du cot du capital et de sa part dans le cot global de production fait-il lobjet d'approches diverses, plusieurs paramtres pouvant varier en fonction de ce que lon veut mesurer, et donc du montant du capital dont on cherche calculer le cot, voire de la rpartition, dans le temps, de ce cot (cot annuel constant ou dgressif). On peut citer notamment : - le cot comptable de la production pour une anne donne : ce calcul consiste prendre en compte le montant des amortissements comme seul lment de mesure de la part des investissements et du capital dans le cot de la production lectronuclaire. Mais cette mthode ne tient pas compte du cot du capital, c'est--dire de sa rmunration. Par ailleurs, en fin de priode, le total des amortissements ne permet de reconstituer le montant du capital investi dans le parc qu sa valeur initiale, sans tenir compte de linflation ni de lvolution des rfrentiels technologiques et de sret des racteurs nuclaires. - lapproche de la commission Champsaur : elle vise calculer le cot de production du parc franais actuel sur les 15 prochaines annes, en tenant compte du fait que le parc tait dj amorti 75 % en 2010 alors quil navait quun ge moyen de 25 ans sur une dure damortissement totale de 40 ans. Il sagit donc de calculer un tarif un moment donn, en tenant compte de lhistorique du parc notamment de ses conditions de finan-

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Des dpenses de production tales sur une trs longue priode

cement et de ses amortissements passs ; le loyer conomique, cens mesur le cot du capital, est calcul par lapplication dun taux de rmunration du capital la valeur nette comptable du parc la date du calcul (en loccurrence 2010). - le cot courant conomique (CCE) : il permet de calculer le cot global moyen de production du parc nuclaire sur toute sa dure de fonctionnement pour lexploitant ; il est utile notamment pour comparer les cots de production de diffrentes formes dnergie. Le cot de rmunration et de reconstitution du capital investi y est mesur travers un loyer conomique chances annuelles constantes sur toute la dure de fonctionnement du parc. Ce loyer est calcul de faon permettre un investisseur dtre rembours et rmunr de son investissement la hauteur de sa valeur rvalue la fin de sa dure de vie. Cette approche ne tient pas compte des conditions historiques de financement de la construction du parc et donne une ide de ce que coterait aujourdhui sa reconstruction lidentique. Pour le CCE comme pour lapproche de la commission Champsaur, les rsultats sont sensibles au taux de rmunration du capital choisi mais la dure de fonctionnement du parc est, en revanche, relativement sans effet sur le montant calcul. Ces diffrentes approches ne visent donc pas rpondre la mme question et il faut tre trs attentif, quand on compare le cot de production de diff-

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Si elles donnent un poids diffrent aux investissements et au cot du capital, les diffrentes approches du calcul du cot de production de llectricit nuclaire prennent toutes en compte les divers types de cots (passs, prsents, futurs) identifis chez les exploitants, les charges futures de dmantlement, de gestion des combustibles uss et de gestion long terme des dchets tant actualises avec un taux nominal dactualisation de 5 % (2,94 % en taux rel, sans inflation). Les calculs faits sur la base dune dure de fonctionnement des 58 racteurs du parc actuel de 40 ans, avec le montant damortissements et dinvestissements de maintenance raliss en 2010, donnent les rsultats suivants pour lanne 2010 pendant laquelle la production a t de 407,9 TWh :

Des cots qui diffrent sensiblement en fonction des diffrentes approches du calcul

rentes nergies, ce que les modes de calcul soient identiques.

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Des dpenses de production tales sur une trs longue priode

Rsultats des diffrentes valuations du cot du MWh en 2010 en fonction de lobjectif poursuivi - Le cot comptable, qui tient compte de lamortissement du parc mais pas de la rmunration du capital - Le cot de lapproche de la commission Champsaur, qui tient compte de lamortissement du parc et de la rmunration du capital qui nest pas amorti (objectif : calcul dun tarif) - Le cot courant conomique (CCE), qui ne tient pas compte de lamortissement du parc, qui rmunre le capital investi lorigine en tenant compte de linflation (objectif dun cot moyen de production sans rfrence historique).

En 2010

33,4 /MWh

33,1 /MWh

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49,5 /MWh

Source : Cour des comptes

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Ce nest pas ce cot de production qui est aujourdhui calcul dans certaines comparaisons internationales, par exemple celles de lAgence de lnergie nuclaire de lOCDE, ni compar celui des autres nergies, comme dans les cots de rfrence de la direction gnrale de lnergie et du climat (DGEC). Dans ces deux cas, outre le cot du capital qui peut tre calcul avec des mthodes encore diffrentes, le cot est calcul pour un investisseur qui entrerait aujourdhui sur le march avec de nouvelles centrales, en loccurrence, des EPR pour la France. Une telle valuation, simulation du cot fictif dun parc

fictif, prsente un caractre trs thorique. La Cour ne connat aujourdhui que les estimations, quelle nest pas en capacit de valider tant que le chantier est en cours, dun cot de construction de lEPR de Flamanville 6 Md conduisant un cot de production compris, au minimum, entre 70 et 90/MWh, sachant quil ne sagit donc pas du cot de lEPR de srie . Il est par consquent beaucoup trop tt pour que la Cour puisse donner et valider un calcul du cot de production dun parc dEPR.

Des dpenses de production tales sur une trs longue priode

Tableau charges brutes/provisions

En M 2010 Charges brutes Provisions Provisions/chages brutes Source : Cour des comptes EDF 62,1 28,3 46 % AREVA 10,5 5,6 54 % CEA 6,8 4,5 66 % Total 79,4 38,4 48 %

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Les charges futures de dmantlement et de gestion long terme des dchets, qui ne donneront lieu des dpenses que dans plusieurs dizaines, voire centaines dannes pour la surveillance des sites de stockage des dchets, sont calcules en faisant des hypothses et avec des incertitudes souvent notables. Il est donc important de mesurer la sensibilit du cot de production global aux volutions des lments de cot les plus incertains. Sur la base des donnes comptables disponibles, des simulations ont t effectues aux conditions 2010 et tablies selon la mthode CCE telle que

Les rsultats sont relativement peu sensibles aux volutions des charges futures provisionnes

calcule par la Cour, c'est--dire sur un cot total de 20 Md pour une production de 407,9 MWh : elles ne mesurent que leffet sur le cot de production.

Compte tenu du fait que les dates de dcaissement des charges brutes sont loignes dans le temps, elles doivent tre actualises pour tre intgres dans les comptes daujourdhui. Ce calcul est fait en leur appliquant un taux dactualisation de 5 %, intgrant un taux dinflation de 2 % (taux rel de 2,94 %) qui rduit globalement leur montant dans les calculs de 48 %, faisant passer le montant de lensemble des charges brutes pour lensemble des oprateurs de 79 Md2010 38 Md de provisions.

Sensibilit une variation du taux dactualisation

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Des dpenses de production tales sur une trs longue priode

Ce taux dactualisation est sensiblement quivalent celui utilis ltranger.

Une diminution de ce taux de 1 %, le faisant passer de 5 % 4 %, provoquerait une augmentation des provisions dEDF de 21 % (+ 6 Md par rapport aux 28,3 Md actuellement) ; le cot annuel de production de l'lectricit nuclaire, calcul avec la mthode du CCE, crotrait de + 162 M/an, soit + 0,8 %. A linverse, si le taux d'actualisation augmentait et passait 6 % (au lieu de 5 %), le cot annuel flchirait de 131 M/an, soit 0,6 %. Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

tation de 1 % en cot par MWh, sur la base du calcul du CCE.

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Concernant les dpenses de fin de cycle, si les provisions pour gestion des combustibles uss semblent relativement certaines, celles pour gestion des dchets devraient tre rapidement revues. Le nouveau devis de lANDRA reprsentant un peu plus du double de celui qui sert aujourdhui de base aux calculs des provisions, il est intressant de mesurer ce que donnerait un doublement de cette provision dont laugmentation devrait galement rsulter dun calcul plus prcis des consquences du stockage du MOX et de lURE uss. Sur la base d'une simulation simplifie, si l'on retient la dernire hypothse de devis de l'ANDRA, le cot annuel de production de l'lectricit nuclaire augmenterait de 200 M, soit une augmen-

Sensibilit une variation des dpenses de fin de cycle

Les cots de dmantlement dEDF, comme ceux dAREVA et du CEA, font lobjet de calculs et de suivis rguliers qui montrent, dune part, quen rgle gnrale, les devis ont tendance progresser dans le temps malgr les progrs des mthodes dlaboration du fait de la nouveaut de ces sujets et du manque de retour dexprience dans ce domaine, et que, dautre part, ces augmentations sont priodiquement intgres dans les comptes des exploitants rduisant donc les risques de drapages significatifs. Les simulations simplifies ralises, sur la base du CCE, taux d'actualisation inchang (5 %), montrent que si le devis de dmantlement augmentait de 50 %, le cot annuel de production augmenterait de 505 millions. Cela ne reprsenterait toutefois quune augmentation du cot de production du MWh de 2,5 %. Ces tests de sensibilit la variation de divers paramtres relatifs aux charges futures montrent que, compte tenu de l'horizon d'une dure de fonctionnement du parc de 40 ans sur laquelle ils ont t calculs, ils modifient le cot annuel actuel de production de l'lectricit nuclaire de faon certes non ngligeable mais relativement limite.

Sensibilit une variation du cot du dmantlement

Des dpenses de production tales sur une trs longue priode

Si limpact de lvolution des charges futures lies au dmantlement et la gestion des dchets est limit, celui de lvolution des investissements de maintenance est nettement plus sensible. Les calculs prcdents sont faits en utilisant le montant des investissements de maintenance de 2010 (1 747 Md). Pour la priode 2011 2025, EDF prvoit un programme dinvestissements de

Limpact de lvolution des investissements de maintenance est significatif

55 Md environ, qui semble intgrer les investissements conscutifs aux travaux de lASN sur les valuations complmentaires de sret ; le montant moyen annuel dinvestissement serait donc de 3,7 Md pour les prochaines annes. Limpact de cette volution des cots dinvestissements sur le cot de production au MWh est compris entre 10 et 15 % selon le mode dvaluation retenu. Dans tous les cas, il est significatif.

Investissem de m ents aintenance

Valeur 2010 1 747 M

Cot comptable 33,4 38,2 + 14,5 %

Approche Champsaur 33,1 37,9 + 14,5 %

CCE 49,5 54,2 + 9,5 %

Valeur moyenne du programme de 55 Md 3,7 Md Variation en %

Source : Cour des comptes

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Impact du programme dinvestissements de 55 Md dici 2025 sur le cot au MWh

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Des dpenses de production tales sur une trs longue priode

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Leffet de la prolongation de la dure de fonctionnement des centrales ne peut pas tre mesur partir dun calcul de sensibilit des cots mesurs avec les approches retenues prcdemment, lexception de lapproche par le cot comptable. En effet, les deux autres mthodes ne tiennent pas compte de cette dure dans les calculs mais seulement de la valeur initiale de linvestissement. En revanche, si on fait lhypothse que les cots calculs sont couverts par des recettes (prix, tarifs, autres), il est

La prolongation de la dure de fonctionnement des centrales a un effet sur leur rentabilit

vident que plus le nombre dannes de fonctionnement du parc augmente, plus les recettes rapportes par linvestissement initial saccroissent et plus cet investissement initial est rentable pour son propritaire. En outre, le prolongement de fonctionnement du parc loigne le moment du dcaissement des charges futures de dmantlement, ce qui diminue le montant des provisions, et repousse plus tard les investissements de renouvellement du parc qui ncessiteront des ressources de financement importantes, dautant plus que les cots de construction des nouvelles gnrations de centrales sont suprieurs ceux des anciennes.

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Cour des comptes

Les dpenses finances sur crdits publics
cies sur les combustibles uss et les dchets). Leur montant est du mme ordre de grandeur que celui de la taxe sur les installations nuclaires de base (INB), fiscalit spcifique paye par les exploitants (580 M en 2010) et dont on peut considrer quelle est destine couvrir les dpenses publiques qui lui sont lies, mme si, lorigine, la taxe sur les INB et les redevances qui lont prcde ne visaient que le financement des dpenses de scurit et de sret. Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

Si lon cherche calculer les cots pour la socit de la production dlectricit nuclaire, le cot pour lexploitant doit tre complt par les dpenses finances sur crdits publics, qui ne sont pas, par construction, dans les comptes des producteurs. Les deux grands types de dpenses finances sur crdits publics concernent la recherche et les actions en faveur de la scurit, la sret et la transparence de linformation. Les chiffrages raliss par la Cour sur ces sujets permettent de faire cinq constats.

En 2010, les dpenses finances par des crdits publics se sont leves un montant estim 644 M (414 M de recherche publique et 230 M pour la scurit/sret/transparence). Limitant son analyse la dtermination de ces cots, la Cour ne porte aucun jugement sur le caractre suffisant ni sur lefficacit de lutilisation de ces crdits. Ces dpenses ne reprsentent donc que 5 6 % des charges dexploitation annuelles (y compris les provisions asso-

En 2010, les dpenses rcurrentes sur crdits publics sont dun montant limit, proche de celui de la taxe sur les installations nuclaires de base

Ltude de lvolution de la recherche depuis le milieu des annes 50 jusqu aujourdhui, ralise par la Cour loccasion de ce rapport, montre quon peut estimer 55 Md2010 les dpenses totales de recherche faites dans le domaine de llectricit nuclaire, soit environ 1 Md2010 par an. Ces dpenses ont t finances hauteur de 38 Md2010, (690 M2010 par an en moyenne) par des crdits publics, ce qui reprsente une proportion de 70 %, sensiblement suprieure

Le dveloppement de lnergie nuclaire repose sur un fort investissement dans la recherche qui a t financ majoritairement sur crdits publics

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Les dpenses finances sur crdits publics

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

celle constate en 2010 et, plus gnralement, celle de ces dix dernires annes qui ntait que de 40 % environ. En revanche, il na pas t possible de faire un chiffrage des dpenses passes de scurit/sret/transparence, mais il est probable qu linverse des dpenses de recherche finances sur crdits publics, ces dpenses aient tendance progresser lgrement dans le temps, avec la constitution et le renforcement progressif des organismes qui reprsentent lessentiel de ces cots : lASN et lIRSN. Mme en labsence de ces informations, on peut considrer que les montants relativement proches en 2010 du produit de la taxe sur les INB et des dpenses finances sur crdits publics constituent une situation nouvelle, conscutive deux mouvements de sens contraire : la diminution progressive des dpenses de recherche sur crdits publics et laugmentation trs sensible du produit de la taxe, qui a t multipli par 4,6 entre 2000 et 2010 (en euros courants). La comparaison, en euros courants, du produit rel de la taxe sur la dernire dcennie, 2000 2010, soit 3,3 Md, et du montant de recherches finances sur crdits publics pendant la mme priode, soit 5,5 Md, illustre le fait que la situation antrieure tait beaucoup plus dsquilibre quen 2010.

Les charges futures du CEA slvent, fin 2010, 6,8 Md2010, soit 4,5 Md2010 de provisions aprs actualisation, dont 2,9 Md pour dmantlement, 1,2 Md pour la gestion long terme des dchets et 0,3 Md pour la gestion des combustibles uss. Ces provisions sont rputes couvertes hauteur de 3,1 Md par des actifs ddis essentiellement constitus de crances sur lEtat ou de titres dAREVA dont il est prvu que le CEA puisse les vendre lEtat au fur et mesure de ses besoins. De manire directe ou indirecte, lEtat est donc le financeur de ces charges futures dont le montant, calcul avec des mthodes srieuses, reste toutefois incertain comme lont montr les rvaluations souvent trs significatives des devis de ces charges futures depuis une dizaine dannes. Il devra permettre le financement des dcaissements, laide de crdits budgtaires, au moment o ils devront avoir lieu.

LEtat devra financer les provisions du CEA

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Le programme nuclaire du futur inclus dans les investissements davenir permet de financer, hauteur de 650 M (entre 2011 et 2017), lavant projet

Le programme de 4me gnration augmente sensiblement les dpenses futures de recherche sur crdits publics

Les dpenses finances sur crdits publics

dtaill (APD) dASTRID, dmonstrateur visant dvelopper des racteurs de 4me gnration neutrons rapides refroidis au sodium. Si la France continue dans cette voie sur la base des rsultats de lAPD, il faudra donc envisager dautres formes de financements, probablement en grande partie publics, pour des montants aujourdhui inconnus, tout dabord pour financer la construction dASTRID, ensuite pour financer dautres installations car ce dmonstrateur sera encore loin davoir atteint la maturit industrielle.

En matire dassurance, la filire nuclaire est dans une situation trs particulire : la ralisation du risque est trs peu probable mais, en cas de sinistre majeur, les consquences peuvent tre catastrophiques ; toutefois la probabilit de survenance comme la gravit des consquences sont difficile estimer et lobjet de nombreux dbats. Nanmoins, il est certain quen cas daccident notable, les plafonds de garantie la charge des exploitants en matire de responsabilit civile, fixs par des conventions internationales, seraient rapidement atteints et probablement dpasss. Aussi, dans le dispositif actuel en matire de responsabilit civile nuclaire, lEtat pourrait tre conduit, en cas daccident nuclaire dont la probabi-

elle prconise que la France fasse ses meilleurs efforts pour que les conventions de Paris et de Bruxelles, signes en 2004, entrent rapidement en vigueur, car elles augmentent sensiblement le plafond de responsabilit des oprateurs, mme sil reste limit ; elle souligne galement la ncessit que les dispositions du droit positif franais actuel soient appliques avec rigueur, en particulier en matire dagrment de la garantie financire impose aux exploitants, ce qui suppose dappliquer compltement le dispositif rglementaire.

Sur ce point, la Cour formule deux recommandations :

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

LEtat assure une partie du risque responsabilit civile en cas daccident nuclaire

lit est, certes, trs faible, indemniser les dommages au-del des plafonds de responsabilit prvus dans les textes actuellement applicables, ainsi qu supporter les impacts conomiques non couverts par les mcanismes dindemnisation. Cette garantie est apporte actuellement de manire gratuite aux oprateurs. La Cour a montr que le cot de cette garantie est trs faible, si on le rapporte la totalit des cots de la production lectronuclaire. Mais, en cas daccident grave, les cots peuvent tre massifs et peser trs fortement sur les moyens de lEtat, sachant quen tout tat de cause, lEtat reste in fine le garant de la prise en charge du cot des rparations dun dommage nuclaire et de ses consquences, dans leur ensemble.

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Cour des comptes

Les questions en suspens

Au-del des incertitudes identifies dans les dveloppements prcdents et dont la Cour a essay de mesurer la sensibilit par rapport aux cots de production de llectricit nuclaire, plusieurs questions mritent une attention particulire parce quelles pourraient avoir des consquences significatives :

Limpact de la production dlectricit nuclaire sur la sant, lenvironnement, la balance des paiements, lconomie, etc. est, en rgle gnrale, trs difficile, voire impossible, mesurer dans ltat des connaissances actuelles. Ces externalits sont plutt prendre en compte dans les comparaisons entre diffrentes formes dnergie. La Cour a cependant chiffr le cot, faible, des missions de CO2 de la production dlectricit nuclaire en 2010 qui slve 90 M pour un cot moyen de 15 /teq CO2 (prix moyen du CO2 sur la priode rcente) et 190 M pour un cot de 32 /tCO2 (rfrence du rapport Quinet). La Cour recommande que soient encourags et soutenus les travaux et

A la suite de laccident de Fukushima, lASN a lanc, la demande du gouvernement, un exercice approfondi de rexamen des conditions de scurit et de sret des racteurs du parc actuel. Son rapport et son avis portant sur les installations prioritaires ont t rendus publics le 3 janvier 2012. Ils ne permettent pas encore un chiffrage complet et prcis de toutes les consquences qui seront tires de cet accident, mais il est toutefois possible de prciser certains lments, sachant que les situations dEDF, dAREVA et du CEA ne sont pas similaires.

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

Limportance des cots ne doit pas conduire ngliger les externalits, positives et ngatives, des diffrentes formes dnergie

Le chiffrage des valuations complmentaires de sret ralises la suite de laccident de Fukushima doit tre complt et affin

tudes consacrs ces sujets, tant sur lnergie nuclaire que sur les autres nergies, de nombreux impacts ne pouvant pas tre montariss, en tout cas actuellement, mais sont utiles pour les comparaisons entre les diffrentes formes dnergie.

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Les questions en suspens

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

Les lments concernant EDF sont les plus nombreux. Si on se limite aux consquences financires, on peut distinguer deux grands types de cots : - les dispositions pour augmenter la robustesse des installations face des situations extrmes . Les consquences financires de ces mesures, en termes dinvestissements, sont aujourdhui estimes par EDF une dizaine de milliards deuros raliser en quelques annes, qui sont dj en partie inclus dans les programmes dinvestissements provisionnels dEDF. Mais il faudra aussi tenir compte du cot de ces mesures en termes de personnels, notamment pour la mise en place de la force daction rapide , ce qui devrait au total, daprs EDF, reprsenter un cot important de lordre de 300 M par an ; - les facteurs sociaux, organisationnels et humains, dont les cots sont encore plus difficiles dterminer aujourdhui mais qui auront des consquences sur les effectifs et les charges salariales qui en dcoulent ainsi que sur lorganisation des travaux en sous-traitance. La diversit des installations dAREVA et la ncessit dadapter le cahier des charges, initialement conus pour les racteurs de puissances, leurs spcificits font que la dmarche dAREVA na pas encore t mene

La situation dEDF

La situation dAREVA

son terme et quelle doit tre poursuivie pour complter les amliorations de sret. AREVA doit encore produire pour la mi-2012, la dfinition de mesures concrtes dans des tudes transverses relatives la gestion de crise. Comme pour EDF, laccent est mis sur la constitution dun noyau dur pour chaque plateforme dAREVA et les dispositifs complmentaires permettant de rendre plus robuste le remplissage des piscines. En revanche, la constitution dune force daction rapide semble avoir moins de sens, le nombre de sites tant plus limit et les activits plus diversifies ; il faut donc plutt envisager un renforcement des dispositifs de crise sur chaque plateforme . Les investissements dAREVA, prvus dans un plan stratgique sur 5 ans, slvent 2 Md pour la priode. Actuellement, lentreprise semble considrer que les investissements lis aux valuations complmentaires de sret devraient reprsenter quelques centaines de millions deuros supplmentaires pour la priode. Mais la Cour na aucun moyen de valider ces chiffres, notamment du fait que les prescriptions de lASN sont encore trs peu prcises. Le CEA est dans une situation relativement proche de celle dAREVA, compte tenu de la diversit de ses installations, mais encore un peu plus singulire du fait que, dune part, la plupart de ses installations seront examines en

La situation du CEA

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Les questions en suspens

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

2012 et que, dautre part, 3 sur 5 des installations qui ont t examines dans le cadre de cette premire srie dvaluations sont fermes et en cours de dmantlement (Phnix, latelier Plutonium et Osiris). Il faut donc, dans chaque cas, prciser les investissements qui ont un sens compte tenu de la diminution des risques au fur et mesure des progrs des oprations de dmantlement. Le CEA estime aujourdhui le cot possible des consquences des valuations complmentaires de sret avec une fourchette relativement large, entre 50 et 500 M, raliser sur 3 ou 4 ans. Dune manire gnrale, il est donc encore trop tt pour chiffrer et vrifier le montant des investissements et cots humains qui seront les consquences de ces premires valuations complmentaires de sret. En outre, comme le dit lASN dans son rapport, le retour dexprience de laccident de Fukushima pourra prendre une dizaine dannes. Il est apparu ncessaire dvaluer sans dlai la robustesse des installations vis-vis des situations extrmes , mais ce nest que la premire tape dun processus danalyse et de rflexion qui sera long.

Sur un total de 27,8 Md de provisions pour oprations de fin de cycle devant tre couvertes par des actifs ddis, 18,2 Md taient couverts par des titres financiers cts, au 31 dcembre 2010, 2,7 Md ntaient pas censs tre couverts cette date et 6,9 Md taient constitus de couvertures croises entre oprateurs du domaine nuclaire, y compris lEtat. Au total, on peut considrer que 4,6 Md repose directement ou indirectement sur lEtat, sans compter les titre de RTE (2,3 Md) comptabiliss dans les actifs ddis dEDF. Plusieurs dcisions ont modifi significativement lapplication des textes initiaux de 2006 (loi sur la transparence et la sret nuclaire) : la date de couverture totale des provisions par des actifs ddis a t repousse de juin 2011 juin 2016 ; la liquidit de ces actifs a t affecte par lacceptation de titres de filiales des oprateurs ainsi que par des crances croises entre oprateurs ; enfin le principe mme des actifs ddis a t abandonn pour le CEA.

La multiplication des drogations la loi de 2006 et les consquences de la crise financire sur la gestion des actifs ddis devraient conduire un rexamen des conditions de mise en uvre de ce mcanisme

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Les questions en suspens

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

Paralllement, la crise financire aggrave les incertitudes sur la rentabilit moyen et long terme des actifs constituant les portefeuilles et donc sur leur capacit couvrir, terme, les besoins de financement des charges futures. Les volutions du dispositif ont eu lieu sans que la commission qui devait structurer la gouvernance de ce dispositif soit mise en place, ce qui est trs regrettable. La CNEF(3) est dsormais en tat de fonctionner, de donner un avis sur ltat actuel du dispositif et, ventuellement sur son adaptation la situation financire actuelle. La Cour recommande que ce sujet fasse lobjet dun nouvel examen car il nest pas sain que la structure et la logique initiale du dispositif soient profondment modifies par des drogations successives, chaque fois que se prsente une nouvelle difficult.

La dure de fonctionnement de chaque centrale fait lobjet dun examen dcennal par lAutorit de suret nuclaire (ASN) qui prcise les conditions dune ventuelle autorisation de

La dure de fonctionnement des centrales est une variable stratgique qui devrait faire lobjet dorientations explicites

poursuivre lexploitation. Actuellement, seuls deux racteurs des centrales du Triscastin et de Fessenheim ont reu une autorisation de fonctionnement jusqu 40 ans, sous rserve de la ralisation de travaux significatifs pour en amliorer la scurit. Toutefois, comptablement, les centrales dEDF sont amorties sur 40 ans depuis 2003. Or, la dure de vie des centrales a un impact significatif sur le cot de production rel en permettant damortir les investissements sur un plus grand nombre dannes. Dautre part, elle repousse dans le temps les dpenses de dmantlement et le besoin dinvestissement dans de nouvelles installations de production. La Cour constate que dici une dizaine dannes (fin 2020), 22 racteurs sur 58 atteindront leur quarantime anne de fonctionnement. Par consquent, dans lhypothse dune dure de vie de 40 ans et dun maintien de la production lectronuclaire son niveau actuel, il faudrait construire 11 EPR dici la fin de 2022, ce qui parat trs peu probable, voire impossible, y compris pour des considrations industrielles. Cela signifie quil est fait lhypothse soit dune dure au-del de 40 ans, comme semble lindiquer la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) de production dlectricit

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___________ (3)Commission nationale du financement des charges de dmantlement des installations nuclaires de base et de gestion des combustibles uss et des dchets radioactifs.

Les questions en suspens

pour la priode 2009-2012, qui privilgie un scnario central de prolongation au-del de 40 ans du parc nuclaire , soit dune volution du mix nergtique vers dautres sources dnergie, sans que ces orientations stratgiques naient fait lobjet dune dcision explicite, connue du grand public, alors quelles ncessitent des actions de court terme et des investissements importants.

Ainsi, le prolongement de lautorisation de fonctionnement jusqu 40 ans, la prise en compte des consquences des valuations de sret faites la suite de Fukushima (rapport de lASN) et le maintien du taux de disponibilit des centrales un niveau acceptable (entre 80 et 85 %) ncessitent un doublement du rythme actuel dinvestissement de maintenance, ce qui reprsente une augmentation denviron + 10 % du cot complet conomique de production (CCE). Par ailleurs, si les centrales actuelles taient remplaces par des EPR dont le cot de construction (au moins 5 Md pour un EPR de srie ) sera trs sensiblement suprieur celui des centrales actuelles, et dans lhypothse dune dure de vie des centrales actuelles de 50

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

Des investissements importants sont prvoir court/moyen terme avec des consquences significatives sur le cot de production global

ans, cela supposerait un investissement de 55 Md (11 EPR) dans les 20 ans qui viennent. Quelles que soient les rponses donnes ces questions dans lavenir, la Cour relve qu court et moyen terme des dpenses importantes dinvestissements sont prvisibles tant en matire de maintenance que de construction de moyens de production de remplacement ; elles viendront sajouter aux dpenses dinvestissement dans les rseaux de distribution ou dans la recherche, sil est dcid de poursuivre le programme de dveloppement des racteurs de 4me gnration, qui devrait conduire des investissements sensiblement suprieurs ceux faits actuellement dans ce domaine, sans quil soit actuellement possible de les chiffrer. Les consquences stratgiques et financires de cette situation doivent tre analyses de manire pouvoir en tirer des orientations de la politique nergtique moyen terme, publiquement connues et utilisables par tous les acteurs du secteur. En effet, comptetenu du dlai, en matire de politique nergtique, entre la prise de dcision et ses effets, particulirement long pour le nuclaire mais qui existe aussi pour toutes les autres filires, y compris pour les conomies dnergie, ne pas prendre de dcision revient faire un choix, celui de faire durer le parc actuel au-del de 40 ans.

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Les questions en suspens

La complexit du sujet, lincertitude des donnes et le grand nombre dhypothses sur lesquelles les chiffres du prsent rapport ont t calculs ncessitent que ce travail soit rgulirement revu et approfondi, dans le cadre dune gouvernance adapte la dimension stratgique de la question nergtique et la grande sensibilit du sujet pour les citoyens. Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes Aussi la Cour recommande-t-elle que cette enqute soit rgulirement actualise, en toute transparence et objectivit, afin de permettre de :

Un besoin de maintenir la transparence sur les chiffrages et dactualiser rgulirement les donnes du prsent rapport

Au demeurant, limportance des externalits non chiffrables, sauf ventuellement par comparaison avec dautres solutions, notamment en termes dimpact sur lenvironnement, la sant, lemploi et la balance commerciale, souligne le fait que les cots ne sont certainement pas les seules variables prendre en compte dans les dcisions en matire de production lectronuclaire.termes dimpact sur lenvironnement, la sant, lemploi et la balance commerciale, souligne le fait que les cots ne sont certainement pas les seules variables prendre en compte dans les dcisions en matire de production lectronuclaire.

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prciser progressivement les mthodes dvaluation en situation dincertitude qui sont ncessaires pour valuer conomiquement les dcisions prendre ; les tudes sur les cots et les probabilit daccidents devraient notamment tre approfondies ; suivre, en fonction des retours dexprience, les volutions futures des diffrents lments de cots qui ont t analyss, en particulier le chiffrage des consquences des valuations complmentaires de sret suite laccident de Fukushima ; capitaliser les efforts faits par les diffrents acteurs et spcialistes du sujet.