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Pratiques et procdures budgtaires en Afrique 2008

InItIatIve ConCertee afrICaIne Banque afrICaIne

sur la

reforme BudgetaIre

et la de

dveloppement

Pour toutes informations sur lInitiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire, ou pour obtenir des copies de cette publication, veuillez contacter : CABRI Secretariat National Treasury Private Bag X115 Pretoria 0001 South Africa e-mail: info@cabri-sbo.org www.cabri-sbo.org Conception et composition par COMPRESS.dsl www.compressdsl.com

Table des matires


Liste des tableaux et figures Remerciements Avant-propos de lInitiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire Avant-propos de la Banque Africaine de Dveloppement Acronymes Note de synthse iv v vi vii viii ix

Introduction 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) Calendrier du processus budgtaire dans les pays africains Questions concernant la formulation du budget Le rle des parlements au cours du processus budgtaire Excution du budget Transparence fiscale Dpenses hors budget Gestion de laide

1 3 6 11 16 19 24 27 31

Conclusions

Rfrences Annexe 1 : Donnes sur les indices et tableaux de codification Annexe 2 : Rsums par pays

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Liste des tableaux et figures


Tableau 1 Disponibilit des comptes audits Tableau 2 Limites/plafonds sur les demandes prliminaires de dpenses Tableau 3 Rsolution des diffrends Tableau 4 Prvisions pluriannuelles Tableau 5 Objectifs ou plafonds pluriannuels Tableau 6 Budgtisation double Tableau 7 Pouvoirs damendement Tableau 8 Budgets de rversion Tableau 9 Structures des commissions Tableau 10 Bureaux budgtaires lgislatifs Tableau 11 Rduction des dpenses en cours dexercice Tableau 12 Dpassement des crdits Tableau 13 Transfert Tableau 14 Provisions pour dpenses imprvues Tableau 15 Budgets supplmentaires Tableau 16 Informations comprises dans les documents budgtaires prsents au Parlement Tableau 17 frquence de publication des informations de lexercice en cours Tableau 18 Disponibilit des conclusions du contrle Tableau 19 Types de dpenses hors budget Tableau 20 Couverture des flux daide dans divers documents budgtaires Tableau 21 Localisation de la fonction de la gestion de laide Tableau 22 Politiques de gestion de laide Tableau 23 Rcapitulatif du systme de codification pour lindice des institutions budgtaires lgislatives Tableau 24 Scores des pays pour lindice des institutions budgtaires lgislatives Tableau 25 Rcapitulatif du systme de codification pour lindice de transparence fiscale Tableau 26 Scores des pays pour lindice de transparence fiscale Tableau 27 Rcapitulatif du systme de codification pour lindice de gestion de laide Tableau 28 Scores des pays pour lindice sur la gestion de laide figure 1 Calendrier pour la formulation budgtaire figure 2 Indice des institutions budgtaires lgislatives figure 3 Indice de transparence fiscale figure 4 Indice de la gestion de laide 33 34 35 35 36 36 4 15 22 29 5 7 7 8 9 9 12 12 13 14 16 17 17 18 18 20 21 21 24 26 28 28

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Remerciements
Le prsent rapport a t conjointement command par lInitiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire (CABRI) et la Banque Africaine de Dveloppement (BAD), et financ par lAgence Canadienne de Dveloppement International (ACDI). Le rapport a t prpar par une quipe dtudes de la London School of Economics and Political Science (LSE), compose de Paolo de Renzio et Joachim Wehner, avec le soutien de Mike Seiferling. CABRI et la BAD tiennent exprimer leur gratitude envers les hauts fonctionnaires du budget du Bnin, du Botswana, du Burkina faso, du Congo (Brazzaville), de lthiopie, du Ghana, de la Guine, du Kenya, du Lesotho, du Libria, de Madagascar, du Malawi, du Mali, de Maurice, du Maroc, du Mozambique, de la Namibie, du Nigria, du Rwanda, de la Sierra Leone, de lAfrique du Sud, du Swaziland, de la Tunisie, de lOuganda, de la Zambie et du Zimbabwe, pour avoir complt lenqute et pour leurs contributions prcieuses au rapport. CABRI aimerait remercier Barry Anderson et Ian Hawkesworth de lOrganisation de Coopration et de Dveloppement conomiques (OCDE) de leur collaboration avec CABRI pour tendre lenqute aux pays africains et pour compiler les rsultats dans la base de donnes des pratiques et procdures budgtaires de lOCDE. Cette extension de lenqute a t finance par le Ministre Britannique du Dveloppement International (DfID). Lquipe dtudes remercie galement Ian Lienert du fonds Montaire International (fMI) et Nataliya Biletska de la Banque Mondiale qui ont fait des commentaires sur le projet de ce rapport. Lquipe dtudes tient galement remercier tout particulirement Neil Cole, Aarti Shah, Alta flscher et Yacine Bio-Tchane de CABRI pour leurs conseils, suggestions et commentaires prcieux, ainsi que Gabriel Negatu, Carlos Santiso et Joachim Hoettcke de la BAD pour leurs conseils et assistance.

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Avant-propos

de lInitiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire

Les gouvernements africains considrent ltablissement dinstitutions solides comme une priorit essentielle. Des systmes sains de finances publiques, des processus budgtaires qui servent nos objectifs de protection sociale et des systmes de comptabilit qui sont intgres et respectueux, sont des institutions indispensables au dveloppement de la dmocratie. Ces solides institutions sont les fondations sur lesquels les nations peuvent se dvelopper et prosprer. Le renforcement des pratiques et procdures budgtaires se trouve au cur du travail de lInitiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire (CABRI). Le dveloppement dun cadre cohrent pour laffectation et la gestion budgtaire est un processus continu, qui tient compte la fois des situations du pays et des tendances rgionales et internationales. Cest dans cet tat desprit que lInitiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire et la Banque Africaine de Dveloppement ont publi le rapport 2008 sur les Pratiques et Procdures Budgtaires en Afrique. Le rapport analyse les constatations de lEnqute ralise en 2008 par CABRI et lOCDE sur les Pratiques et Procdures Budgtaires et qui a t conduite dans 26 pays africains. Les rponses positives lenqute indiquent une volont accrue de la part des gouvernements de dvoiler leurs pratiques et procdures budgtaires, permettant ainsi aux pairs et autres parties prenantes dacqurir des connaissances supplmentaires dont ils tiendront compte lorsquils laboreront des programmes de rforme budgtaire. Il est prvu que ce rapport soit utilis par les pays africains pour faire le point sur ltat de leurs pratiques et procdures afin de les comparer celles de leurs pairs et faire ressortir le contraste qui existe entre elles. Le rapport fournit galement une base afin que CABRI puisse considrer quelles sont les priorits principales qui mergent pour entreprendre la rforme budgtaire sur le continent. cet gard, les pays sont encourags rflchir des mthodes dans lesquelles une meilleure mise en uvre pourrait acclrer les rformes qui sont peut-tre en train de sessouffler ou de ne pas atteindre les objectifs fixs. En outre, les praticiens, les dcideurs, la socit civile, les lgislateurs, les partenaires au dveloppement et autres parties prenantes sont incits utiliser le rapport lorsquils laborent ou commentent les pratiques et procdures budgtaires nationales spcifiques. Lun des messages cls de ce rapport est quil existe une varit de pratiques et procdures budgtaires sur le continent, due en grande partie aux traditions administratives, aux efforts de rformes en cours et aux ralits politiques conomiques passes et prsentes. Cette constatation avalise lopinion de CABRI selon laquelle les programmes de rformes ont besoin dtre labors dans le pays mme afin de maximiser limpact et le degr de succs. Au nom de lInitiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire (CABRI), nous aimerions remercier les 26 pays africains qui ont particip lenqute ralise conjointement par CABRI et lOCDE qui a aboutit ce rapport. Les fonctionnaires responsables du budget travers le continent encouragent la transparence en mettant la disposition du public des donnes relatives leurs systmes budgtaires et la gestion de laide publique au dveloppement. CABRI aimerait galement remercier la Banque Africaine de Dveloppement de son soutien au travail de CABRI qui vise renforcer les pratiques et procdures budgtaires en Afrique.

Neil Cole Secrtaire excutif CABRI

Kubai Khasiani Prsident Comit directeur de CABRI

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Avant-propos

de la Banque Africaine de Dveloppement

une gestion saine, transparente et responsable des finances publiques joue un rle essentiel dans le soutien au dveloppement de lAfrique. Elle pose les fondations sur lesquelles sappuyer pour dvelopper des tats efficients, capables et dynamiques ; non seulement en dterminant la capacit du gouvernement mettre en uvre des politiques et grer les ressources publiques par lintermdiaire de ses propres institutions, mais aussi en lui permettant dassumer ses responsabilits et de fournir des services de base aux citoyens. Les faiblesses constates dans ce domaine branlent la confiance des citoyens envers les institutions tatiques et ont un effet ngatif sur le dveloppement durable, les investissements et la croissance conomique. Au cours de la dernire dcennie, les pays africains ont pris fortement conscience de limportance davoir des finances publiques saines et ont ralis des progrs notables en la matire. Les systmes budgtaires sont devenus plus transparents et efficaces, les organismes de rglementation et de contrle ont t renforcs et les rgimes fiscaux dans de nombreux pays ont t rforms pour adopter les normes, internationalement acceptes, de bonnes pratiques budgtaires. Le prsent rapport sur les Pratiques et Procdures Budgtaires en Afrique apporte une contribution importante pour consolider ces dveloppements positifs. Tout en notant les progrs raliss par de nombreux pays, il attire galement lattention sur les problmes et les dfis que rserve lavenir. Il nous permet de chercher, rassembler et comparer des informations sur diffrentes pratiques budgtaires sans manquer dobjectivit ou sans partis pris. Dans ce contexte, le rapport savre tre une tape importante vers la promotion par CABRI dune voix commune africaine sur les futures priorits de rformes budgtaires. La Banque Africaine de Dveloppement a t un partisan primordial dun tel programme, qui cherche relever les dfis combins auxquels font face les pays africains dans le domaine des finances publiques, et enfin, lever la voix africaine sur ces questions lchelon international. Toutefois, lobjectif ultime de lamlioration de la gouvernance financire en Afrique devrait toujours rester la rduction de la pauvret, et ce en crant des tats capables qui mettent en uvre des stratgies de dveloppement qui leur soient propres et quils mnent. La Banque Africaine de Dveloppement met au tout premier plan son partenariat avec lInitiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire (CABRI) qui facilite et trace la voie suivre pour cette importante initiative africaine.

Gabriel Negatu Directeur du Dpartement de la Gouvernance et de la Gestion conomique et financire (OSGE) Banque Africaine de Dveloppement

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Acronymes
BAD CABRI CBA CDMT DfID DPI fMI IBP IBO INTOSAI ISC LSE OCDE PEfA PNuD PSA SfP uEMOA WDI WfB Banque Africaine de Dveloppement Initiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire Autorit Budgtaire Centrale (ABC) Cadre de Dpenses Moyen terme Ministre Britannique du Dveloppement International Base de donnes des Institutions politiques de la Banque Mondiale fonds Montaire International International Budget Project (Projet budgtaire international) / International Budget Partnership (Partenariat budgtaire international) Indice sur le Budget Ouvert Organisation Internationale des Institutions Suprieures de Contrle des finances Publiques Institution Suprieure de Contrle London School of Economics and Political Science (cole dconomie et de Sciences Politiques de Londres) Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques Dpenses Publiques et Responsabilit financire Programme des Nations unies pour le Dveloppement Partenariat Stratgique avec lAfrique Statistiques des finances Publiques (fonds Montaire International ) union conomique et Montaire Ouest-Africaine Indicateurs de dveloppement dans le monde (Banque Mondiale) Publication World factbook de lAgence Centrale de Renseignements

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Note de synthse
LInitiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire (CABRI) est un rseau panafricain compos de hauts fonctionnaires du budget des ministres des finances et/ou de la planification, tabli en tant que plate-forme afin que ses membres puissent partager leurs expriences sur les programmes de rforme budgtaire, et contribuer lefficacit de la gestion des finances publiques en Afrique. un facteur essentiel afin que le rseau puisse raliser ses objectifs est la disponibilit dinformations comparatives sur la manire dont les systmes budgtaires fonctionnent travers le continent africain. Par consquent CABRI a saisi loccasion dinclure un chantillon de pays africains dans une extension de lEnqute, dj bien reconnue, sur les pratiques et procdures budgtaires de lOrganisation de Coopration et de Dveloppement conomiques (OCDE), programme pour 2008. Lensemble des rsultats de lenqute 2008 pour 97 pays est dsormais disponible dans une base de donnes globale qui comprend 26 pays africains1. Ces donnes ont t rassembles en collaboration avec CABRI. Les rsultats permettent CABRI ainsi qu dautres parties intresses de faire des analyses substantielles et dorienter la recherche sur les pratiques actuelles concernant llaboration du budget. Ce rapport, tabli avec le soutien de la Banque Africaine de Dveloppement (BAD), runit des conclusions slectionnes de lenqute afin de donner une vue densemble sur ltat de llaboration du budget en Afrique. Lenqute cherche rassembler des informations sur la faon dont les systmes budgtaires du gouvernement central fonctionnent travers les diffrentes phases du processus budgtaire, de la formulation laudit en passant par ladoption et lexcution. Des domaines tels que la comptabilit et les informations sur les performances sont aussi couverts, et une nouvelle partie sur la gestion de laide a t cre pour traiter des dfis spcifiques auxquels font face les pays en dveloppement dpendant de laide. Lenqute a t complte par des fonctionnaires des ministres des finances des pays y participant grce une plate-forme en ligne, puis les donnes collectes sont passes travers un processus dvaluation par les pairs auquel a particip le Secrtariat de CABRI, lquipe de la LSE et des experts nationaux. Chaque pays participant a eu la possibilit de rpondre aux commentaires faits par lexamen critique des confrres. Dans certains cas, la qualit des donnes peut tre encore amliore, et pour certaines parties, lapplicabilit et la pertinence du questionnaire de lOCDE un contexte africain peuvent tre mises en doute (par exemple, dans les domaines des rgles budgtaires ou de la performance quant llaboration du budget). Toutefois, lexistence dune telle base de donnes reprsente une avance importante qui permettra de comprendre la faon dont les systmes budgtaires fonctionnent travers des pays trs diffrents. Ce rapport analyse les rsultats de lenqute dans 26 pays africains qui ont particip lexercice, fournissant une vue densemble des pratiques et procdures budgtaires dans les domaines cls suivants : (a) les calendriers budgtaires ; (b) la formulation budgtaire ; (c) lexamen parlementaire ; (d) lexcution du budget ; (e) la transparence fiscale ; (f) les dpenses hors budget ; et (g) la gestion de laide. Ces domaines ont t slectionns afin de couvrir les questions les plus pertinentes pour ce qui est de llaboration du budget en Afrique et de se concentrer sur un sous-ensemble de questions pour lequel aussi bien la couverture que la qualit des rponses tait du meilleur niveau possible. Lanalyse souligne la diversit des pratiques et procdures qui caractrisent les pays africains, par exemple en ce qui concerne les calendriers budgtaires, la nature des institutions budgtaires et le rle des parlements. Ces diffrences sont la consquence de plusieurs facteurs, notamment des traditions administratives aux efforts de rformes, ainsi quaux ralits conomiques passes
1 Les pays sont : le Bnin, le Botswana, le Burkina faso, le Congo (Brazzaville), lthiopie, le Ghana, la Guine Conakry, le Kenya, le Lesotho, le Libria, Madagascar, le Malawi, le Mali, Maurice, le Maroc, le Mozambique, la Namibie, le Nigeria, le Rwanda, la Sierra Leone, lAfrique du Sud, le Swaziland, la Tunisie, lOuganda, la Zambie et le Zimbabwe. Le soutien financier pour lenqute a t apport par le Ministre Britannique du Dveloppement International (DfID). Le Maroc et la Tunisie taient inclus dans lenqute globale ralise conjointement par lOCDE et la Banque Mondiale.

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et prsentes. une consquence importante de ces diffrences est le fait quil peut tre difficile didentifier des solutions prtes lemploi qui peuvent contribuer amliorer les pratiques budgtaires travers le continent, puisque les amliorations dpendront des interventions sur mesure qui sont conues pour traiter des questions spcifiques au sein du systme national de chaque pays.

a) Calendrier du processus budgtaire dans les pays africains


Les calendriers budgtaires reprsentent la dure et la squence des diffrentes phases du processus budgtaire qui ont de fortes chances de reflter les facteurs spcifiques chaque pays, tels que lhritage et la capacit administratifs, lquilibre des pouvoirs entre les diffrentes branches du gouvernement, ainsi que le contexte macroconomique. Le processus budgtaire peut tre divis en quatre phases distinctes : (1) la prparation par lExcutif, (2) ladoption lgislative, (3) lexcution, ainsi que (4) laudit et lvaluation. Le dbut du processus de lexercice budgtaire varie entre onze mois (Lesotho, Afrique du Sud et Tunisie) et quatre mois (Zimbabwe) avant le commencement de lanne fiscale concerne. La mdiane est de huit mois. Le calendrier pour prsenter le budget aux assembles lgislatives varie entre trois mois avant le dbut de lexercice (dans huit pays) et un mois aprs, par exemple en Zambie. La mdiane est de deux mois avant le commencement de lexercice. Ladoption par le Parlement a lieu entre un mois avant le dbut de lexercice (dans sept pays) et quatre mois aprs le commencement de lexercice (Kenya et Afrique du Sud). Dans la plupart des pays, le corps lgislatif approuve le budget avant le commencement de lexercice. Seulement deux pays africains sur vingt-six publient leurs comptes audits dans les six mois, voire moins, suivant la fin de lanne fiscale. Dans la plupart des pays de cette enqute, il faut plus de douze mois avant que les comptes audits ne soient publis. Dans neufs pays, la publication des comptes audits prend plus de douze mois, et la Tunisie ne rend pas du tout public les comptes vrifis. Dautre part les Institutions suprieures de contrle des finances publiques au Congo (Brazzaville) et au Libria nont t que rcemment tablies, et au moment de lenqute, devaient encore terminer les audits.

b) Questions concernant la formulation budgtaire


Au cours de la formulation budgtaire, les gouvernements sont tenus dassurer une certaine cohrence entre les besoins de dpenses des ministres dpensiers et les contraintes globales existantes sur les ressources, tout en intgrant en mme temps des projections moyen terme dans les cadres budgtaires afin daffecter les ressources en faveur des priorits politiques. Les rsultats de lenqute montrent que la majorit des pays ont mis en uvre une certaine approche descendante qui centralise les pouvoirs de prise de dcisions pendant la phase de formulation budgtaire afin de garantir la discipline fiscale. Les pays francophones sont plus nombreux dans ce groupe. Cela pourrait tre d en partie lexistence de rgles budgtaires prcises stipules dans le cadre de lunion conomique et montaire ouest-africaine (uEMOA) qui a adopt le style Maastricht en ce qui concerne les limites sur les niveaux de la dette publique et les dficits des finances publiques. Pour ce qui est de llaboration du budget moyen terme, lenqute indique que onze pays nincluent pas de prvisions pluriannuelles dans les documents budgtaires soumis aux parlements, tandis que les autres pays le font des niveaux de dtails diffrents. Les cibles ou plafonds de dpenses pluriannuelles sont beaucoup plus courants. Pour les deux types de prvisions, lhorizon temporel de trois ans reste le plus commun. Les rsultats semblent indiquer que lAfrique privilgie ltablissement de cadres dlaboration du budget moyen terme comme des instruments permettant dassurer une discipline budgtaire qui est utilise dune manire flexible par lexcutif, mais se trouvant face des dfis importants, tels quune capacit faible, des flux daide imprvisibles ainsi que des traditions juridiques et administratives diffrentes. Qui plus est, sur les 26 pays compris dans lenqute, onze pays ont des budgets dinvestissement et de fonctionnement qui sont spars. Bien que llaboration du budget dinvestissement ncessite souvent certains processus distincts, quand deux processus de formulation budgtaire spars existent sans mcanismes dintgration adquate, cela peut constituer un obstacle pour llaboration crdible et globale dun budget moyen terme.

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c) Le rle des parlements au cours du processus budgtaire


Le rle du parlement au cours du processus budgtaire est lun des apects distinctifs de tout systme de gestion des finances publiques. En utilisant huit questions de lenqute, le rapport prsente un indice qui prend en compte les pouvoirs officiels du parlement (pouvoirs damendement, budgets de rversion et flexibilit du pouvoir excutif au cours de lexcution) ainsi que sa capacit organisationnelle (calendrier du processus budgtaire, capacit de la commission et capacit de recherche). Les scores possibles varient entre 0,47 (Libria et Nigeria) et 0,06 (Zambie). La mdiane est de 0,33. Il est important de noter quaucun parlement dans cet chantillon nobtient un score suprieur ou gal 0,5. Cet indice fait ressortir le contraste qui existe entre ces rsultats et les rsultats des pays de lOCDE o plus dun tiers des parlements obtient un score suprieur ou gal 0,5. Ces rsultats suggrent que les parlements africains disposent en moyenne dune capacit institutionnelle infrieure celle de leurs quivalents dans les pays de lOCDE en ce qui concerne lexamen financier. Il est aussi intressant de noter que les pays ayant hrit du systme de Westminster ont tendance disposer de parlements plus faibles.

d) Excution du budget
un dfi important auquel font face de nombreux pays africains est lamlioration de la crdibilit du budget en rduisant lcart entre les dpenses planifies et les dpenses effectives. Des questions pertinentes de lenqute examinent les mcanismes permettant de rduire, de surajuster et de raffecter les dpenses, mais galement les rserves pour imprvus et les budgets supplmentaires. Cinq pays ont indiqu que le gouvernement ne peut pas annuler les dpenses adoptes par le parlement et 14 autres pays ont rpondu que cela est uniquement possible sous rserves de restrictions, tandis que dans six pays il nexiste aucune restriction en ce qui concerne lannulation de dpenses. Sept pays ont rpondu que les dpenses excessives sans lapprobation au pralable ne sont pas autorises ; 16 pays ont indiqu que cela nest possible que dans une certaine limite ou pour des dpenses obligatoires, tandis que trois pays ont rpondu quil nexiste aucune limite en ce qui concerne le dpassement des crdits sans lapprobation du parlement. Aucun pays de cet chantillon ninterdit le transfert pur et simple. Sur les 26 pays, neuf disposent dune provision pour les dpenses imprvues. La majorit des pays ont mentionn quils soumettent un budget supplmentaire par an et aucun pays na indiqu plus de quatre budgets supplmentaires. Les rsultats de lenqute soulignent la diffrence importante dans les pratiques existantes travers le continent africain et, indiquent aussi les faiblesses dans lexcution du budget et le contrle des dpenses. Lutilisation considrable des budgets supplmentaires, et les possibilits qui existent pour le dpassement des crdits et les raffectations, pourraient aisment compromettre lintgrit globale des mcanismes de contrle du processus budgtaire. En revanche, certains de ces mcanismes laissent une certaine libert de flexibilit dont de nombreux pays africains ont besoin du fait quils budgtisent en tenant compte de ressources limites et sous rserve de nombreuses incertitudes et de chocs.

e) Transparence fiscale
La transparence fiscale dans les finances publiques implique une ouverture quant aux intentions, la formulation et la mise en uvre des politiques (OCDE, 2002 : 7). Plusieurs tudes ont trouv que la transparence fiscale est associe lamlioration de la discipline fiscale, de meilleures notations de crdit et la rduction de la corruption. Le rapport sest inspir de questions slectionnes de lenqute et a dvelopp un indice qui permet de faire une valuation comparative de la couverture, du respect des dlais et de la disponibilit publique des informations budgtaires essentielles au cours des diffrentes phases du processus budgtaire. Sur le plan de la documentation budgtaire envoye au parlement, la plupart des pays ont indiqu quils incluent linformation sur les hypothses macroconomiques, les priorits budgtaires, les objectifs de la politique fiscale moyen terme, les dotations clairement dfinies qui doivent tre votes par le parlement, et le rapport qui existe entre les dotations et les services administratifs (par exemple, le ministre, lagence). Dautres types dinformations sont moins frquemment fournis dans les documents budgtaires annuels. En ce qui concerne ltablissement des rapports de lexercice en cours, sur 25 pays, neuf ont indiqu quils produisent des informations soit hebdomadaires soit mensuelles, neuf ont indiqu quils publient ces

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informations trimestriellement et trois pays ont indiqu quils les publient semestriellement. lautre bout de la gamme, quatre pays publient annuellement de telles informations, empchant ainsi tout suivi important au cours de lexcution du budget. finalement, 15 pays sur 26 ont signal quils publient toujours les conclusions daudit, et ceux qui les publient le font bien souvent avec des retards considrables. Les scores nationaux sur lindice de transparence fiscale varient entre un maximum de 0,89 pour lAfrique du Sud et un minimum de 0,25 pour le Nigeria, avec une mdiane de 0,54.

f) Dpenses hors budget


Il existe une srie de catgories de dpenses publiques qui nest pas souvent soumise des procdures budgtaires normales et qui nest pas prise en compte dans la documentation budgtaire, rduisant ainsi le degr de transparence des oprations budgtaires tout en crant en mme temps des risques potentiels qui peuvent compromettre la durabilit fiscale. Ces catgories de dpenses comprennent, entre autres, les fonds de la scurit sociale, les garanties de prts, les pensions du secteur public et les fonds des donateurs. Les rsultats de lenqute suggrent quil existe un certain nombre de dfis relever pour intgrer les dpenses hors budget dans le processus budgtaire. Bien que certaines catgories de dpenses hors budget couvertes par lenqute ne sappliquent pas de nombreux pays africains, dans les cas applicables, cest--dire lorsque les dpenses hors budget existent, leur nature est souvent ni comptabilise ni transparente. Dans environ la moiti des cas, les dpenses hors budget ne requirent pas lautorisation lgislative et linformation nest pas incluse dans la documentation budgtaire. Pour de nombreux pays africains, les fonds des donateurs constituent une catgorie particulirement importante des dpenses hors budget, du fait quelles sont souvent affectes directement des projets grs par les donateurs ou dautres systmes parallles. La variation dclare est importante. Tandis que le Ghana, le Kenya, lthiopie, le Mali et lOuganda dclarent avoir une couverture moyenne voire leve de flux daide dans les diffrentes phases du processus budgtaire, dans des pays comme le Burkina faso, la Sierra Leone et le Mozambique la couverture est beaucoup moins cohrente et exhaustive. En moyenne, la couverture semble tre meilleure aux phases initiales du processus budgtaire compar aux phases de prsentation des rapports sur lexcution. Certaines incohrences existent entre les rsultats de lenqute et les donnes prsentes par dautres sources, semblant indiquer que ce domaine est lun des domaines qui ncessitera un travail plus consquent.

g) Gestion de laide
Pour un grand nombre de pays africains, laide extrieure au dveloppement reprsente une part non ngligeable des dpenses publiques. Par consquent, les faons dont les flux daide sont grs reprsentent un facteur important affectant la qualit des politiques et des processus budgtaires travers lAfrique. Pour un gouvernement bnficiaire, il existe trois questions fondamentales qui influencent la capacit du gouvernement grer de manire efficace les flux daide trangers. La premire se rapporte la structure des institutions de ltat qui sont charges de soccuper de la communaut des donateurs. Dans ce domaine, les rponses de lenqute rvlent un degr important de morcellement, avec 15 pays dclarant quil y a deux ou plusieurs services de ladministration publique conjointement responsables de la gestion de laide. La deuxime traite des politiques mises en place par les gouvernements pour grer et coordonner activement les activits des donateurs. Seuls six pays ont une politique explicite en place. La troisime repose sur les flux dinformations qui permettent au gouvernement de mieux saisir les flux daide diffrentes phases du processus budgtaire. La plupart des pays font tat de lexistence dune telle base de donnes (23 sur 26), mais avec des niveaux de couverture qui varient. un indice a t tabli pour runir les rponses provenant de questions pertinentes, donnant un score plus lev aux pays qui disposent dune fonction de gestion centralise de laide, y compris de la non autorisation pour les ministres dpensiers de ngocier directement le financement apport par les donateurs et qui ont une politique exhaustive de la gestion de laide et une base de donnes des flux daide. Les scores vont dun maximum de 0,91 (Rwanda) un minimum de 0,08 (Nigeria), avec une valeur mdiane de 0,49. Gnralement lindice semble indiquer que les pays de lenqute sont raisonnablement bien placs en ce qui concerne les institutions ncessaires, et dans une moindre mesure pour ce qui est des flux dinformations.

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Llment principal manquant semble tre une dclaration de politique claire qui guide les relations globales entre le gouvernement et la communaut donateurs. Outre le fait de rvler la diversit existante des pratiques et procdures travers le continent, les rsultats identifient un certain nombre de domaines qui prsentent des dfis importants auxquels font face les pays africains. La ncessit damliorer la transparence et daborder la question des dpenses hors budget fait partie dun de ces domaines. Dans plusieurs cas, les rponses des pays rvlent le manque de mise disposition et dexhaustivit des informations budgtaires, qui son tour affecte gravement la reddition des comptes et la fonction dfi au cours du processus budgtaire, et, qui compromet galement la cohrence et la coordination de llaboration des politiques. Dautres domaines qui mritent une attention rigoureuse sont la gestion de laide et la qualit des prvisions moyen terme. une gestion plus dynamique des flux daide pourrait apporter des avantages considrables sur le plan de la budgtisation de laide , surtout pour les gouvernements qui dpendent lourdement des financements des donateurs, et pourrait amliorer la capacit du gouvernement adopter une perspective moyen terme. Enfin, les questions ayant trait la solidit de lexcution du budget et aux procdures daudit rvlent des possibilits damlioration. une recherche plus dtaille sur les rsultats de lenqute peut certainement mettre en exergue certaines de ces questions tout en les associant des analyses plus gnrales des rapports dune part entre les procdures et les pratiques budgtaires et dautre part, entre les politiques budgtaires et les rsultats. Avec un peu de chance, cet effort initial convaincra galement dautres pays africains des avantages quils peuvent tirer de tels exercices denqute, et les persuadera dy prendre part afin damliorer lensemble de la base de donnes.

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Introduction

LInitiative Africaine Concerte sur la Rforme Budgtaire (CABRI) est un rseau panafricain compos de hauts fonctionnaires du budget des ministres des finances et/ou de la planification, tablie en tant quune plate-forme afin que ses membres puissent partager leurs expriences sur les programmes de rforme budgtaire, et contribuer lefficacit de la gestion des finances publiques en Afrique. un facteur essentiel afin que le rseau puisse raliser ses objectifs est la disponibilit dinformations comparatives sur la manire dont les systmes budgtaires fonctionnent travers le continent africain. Par consquent CABRI a saisi loccasion dinclure un chantillon de pays africains dans une extension de lenqute dj bien tablie sur les pratiques et procdures budgtaires2, reposant sur un questionnaire qui saisit les aspects principaux du processus budgtaire au cours de ses diffrentes phases. La composante africaine de lenqute 2008 a t ralise en collaboration avec CABRI et grce au soutien financier du DfID, fournissant des rsultats pour 24 pays3. Cest la premire fois quune quantit importante dinformations standardises sur les systmes budgtaires de pays en Afrique est disponible. La base de donnes procure une ressource unique et exhaustive pour les praticiens de ltat, les assembles lgislatives, les universitaires et les organisations non gouvernementales, en donnant ces groupes des donnes qui leur permettront deffectuer des analyses, et de comparer les pratiques nationales et de faire ressortir le contraste qui existe entre elles. Cette base de donnes est mise la disposition de tous sans restriction et gratuitement. Les donnes rassembles permettent CABRI ainsi quaux autres parties intresses de raliser des analyses importantes et de publier des tudes sur les pratiques actuelles en matire dlaboration du budget. Avec le soutien de la Banque africaine de dveloppement, CABRI a command la London School of Economics (a) dtablir un rapport concernant des rsultats slectionns sur des pratiques budgtaires spcifiques dans les 24 pays africains subsahariens, plus le Maroc et la Tunisie, (b) de comparer les pratiques et procdures nationales en ce qui concerne llaboration du budget aux normes internationales et aux meilleures pratiques reconnues ainsi que de faire ressortir les contrastes qui existent entre elles , et, (c) didentifier des pratiques communes intressantes et des cas qui diffrent des autres. Ce rapport fait tat de lanalyse ralise et indique les possibilits dtudes supplmentaires qui pourraient tre entreprises dans les phases venir. Le processus de lenqute a t conu pour fournir des donnes de bonne qualit et pour encourager la participation et lappropriation maximales de ltat. Cependant, il existe toujours plusieurs observations manquantes et incohrences qui nont pas permis dexploiter pleinement la base de donnes. Les sujets couverts par le rapport reposent sur un sous-ensemble des questions de lenqute qui taient censes tre suffisamment fiables, et pour lesquelles la qualit des rponses a t vrifie loccasion dun atelier organis par CABRI, avec les coordinateurs de lenqute par pays, qui sest tenu Pretoria le 12 dcembre 2008. Certaines parties de lenqute
2 Lenqute sur les pratiques et procdures budgtaires a t mene par lOCDE pour la premire fois en 2003 et couvrait 39 pays. La majorit de ces pays faisaient partie de lOCDE ou de lAmrique latine. En 2006, un projet pilote financ par la Banque interamricaine de dveloppement et visant les pays dAmrique latine a t ralis, en utilisant un questionnaire plus concis et cibl, labor par la Division de la budgtisation et des dpenses publiques de la Direction de la gouvernance publique de lOCDE et examin par des experts internationaux ainsi que par le Groupe de la politique publique de la London School of Economics and Political Science (LSE). Suite cet exercice, une nouvelle enqute a t ralise en 2007 qui a fournit des rsultats provenant de 30 tats membres de lOCDE ainsi que de huit pays supplmentaires. LEnqute 2008 a cibl principalement les pays nappartenant pas lOCDE, et a collect des rsultats pour un total de 59 pays, produisant ainsi une base de donnes qui runit au total 97 pays. 3 Les pays sont : le Bnin, le Botswana, le Burkina faso, le Congo (Brazzaville), lthiopie, le Ghana, la Guine, le Kenya, le Lesotho, le Libria, Madagascar, le Malawi, le Mali, Maurice, le Mozambique, la Namibie, le Nigeria, le Rwanda, la Sierra Leone, lAfrique du Sud, le Swaziland, lOuganda, la Zambie et le Zimbabwe. Le soutien financier pour lenqute a t apport par le Ministre Britannique de Dveloppement International (DfID). 35 autres pays de rgions diffrentes ont t couverts grce au financement de la Banque mondiale, incluant deux pays de lAfrique du Nord, savoir le Maroc et la Tunisie dont les rsultats sont inclus dans ce rapport.

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ont aussi t prsumes particulirement problmatiques et donc exclues, soit parce que leur pertinence par rapport au contexte africain tait limite (par exemple, les rgles budgtaires), soit parce que leur application manquait encore de couverture et de cohrence suffisantes (comme les informations de performance). Ce rapport met laccent sur un certain nombre de sujets dimportance et fait tat des rsultats de lenqute associs. Tout en respectant lapproche classique qui consiste prsenter les pratiques et procdures budgtaires par phase du cycle budgtaire, le rapport couvre aussi les thmes qui tiennent compte des aspects importants pluridisciplinaires du processus budgtaires. Le rapport comporte des sections sur : 1) Les calendriers des processus budgtaires, qui comparent les manires dont est structur le processus budgtaires dans les pays participant lenqute, du commencement de la formulation budgtaire par lExcutif la publication des comptes audits. Les questions sur la formulation du budget, qui examinent la manire dont les rles et les responsabilits sont attribus dans le processus de formulation budgtaire, et les pratiques existantes dans la production des prvisions et objectifs/plafonds budgtaires pluriannuels. Le rle des assembles lgislatives (Parlement) dans le processus budgtaire, en valuant la fois leurs pouvoirs et leur niveau de capacit organisationelle. Lexcution du budget, qui considre les rgles et les procdures essentielles dterminant le degr dajustement du budget au cours de lanne fiscale. La transparence fiscale, qui runit les preuves concernant la couverture, le respect des dlais, et la mise disposition du public des informations budgtaires. Les dpenses hors budget, qui prouvent quil existe des limitations lexhaustivit du budget. La gestion de laide, qui saisit les institutions, les politiques et les flux dinformations sur lesquelles le gouvernement sappuie pour grer laide trangre4.

2)

3) 4) 5) 6) 7)

Les annexes comprennent des tableaux qui dtaillent la codification et la construction des indices composs utiliss tout au long du rapport ainsi que des profils courts sur tous les 26 pays participants qui regroupent les informations de base et les rponses aux questions de lenqute couvertes dans le rapport.

4 Le questionnaire 2008 incluait une partie supplmentaire sur la gestion de laide, en reconnaissance de linfluence que les flux considrables daide ont sur les pratiques et les procdures budgtaires dans les pays en dveloppement.

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Calendriers du processus budgtaire dans les pays africains


Le processus budgtaire peut tre divis en quatre phases distinctes : (1) la prparation par lExcutif, (2) ladoption lgislative, (3) lexcution, ainsi que (4) laudit et lvaluation (Lee et al. 2004). Le calendrier du processus budgtaire a de fortes chances de reflter les facteurs spcifiques chaque pays, tels que lhritage et la capacit administrative, lquilibre des pouvoirs entre les diffrentes branches du gouvernement, ainsi que le contexte. Pour de bonnes raisons, il nexiste pas de directives internationales fermes sur la dure prcise du processus de prparation par lExcutif (ou la formulation budgtaire). Comme la soulign Wildavsky (1975), la nature de llaboration du budget reflte, entre autres, la part du degr dincertitude dans la planification. Dans des pays qui ont un environnement macroconomique instable, par exemple lorsque les recettes dpendent fortement des exportations de quelques produits de base aux prix fluctuants, il est trs difficile de planifier lavance sur une priode de temps prolonge. Mme la planification pour une dure annuelle peut savrer impossible quand lincertitude est leve et que les budgets peuvent devoir tre refaits presque continuellement (Caiden et Wildavsky, 1974). Par contre, des conomies plus stables, peuvent plus facilement planifier lavance dans un horizon temporel prolong, impliquant quelquefois des cadres budgtaires qui sont fixs sur plusieurs annes (Tarschys, 2002). Il existe donc de fortes chances de retrouver des modles diffrents dans les donnes transnationales. La figure 1 reprsente un trac de points qui compare le dbut de la phase de prparation par lExcutif, ainsi que le calendrier de la prsentation du budget devant le Parlement et son adoption. Les pays sont classs en fonction du dbut du processus dlaboration par lExcutif, par ordre descendant sur laxe vertical. La figure 1 montre que le commencement du processus budgtaire annuel varie entre onze mois (Lesotho, Mozambique, Afrique du Sud et Tunisie) et quatre mois (Zimbabwe) avant le dbut de lanne fiscale concerne. La mdiane est de huit mois. La prise en compte du moment choisi pour la prsentation du budget au Parlement ne rduit pas ces diffrences : il y a la mme diffrence de sept mois entre les processus de prparation par lExcutif les plus longs de lchantillon (neuf mois au Kenya, au Lesotho, en Afrique du Sud et en Tunisie) et les plus courts (deux mois au Zimbabwe). Le processus de prparation par lExcutif dure en moyenne six mois. La partie deux se concentre sur plusieurs questions principales du processus de formulation budgtaire, incluant llaboration descendante du budget et la planification moyen terme. Les normes internationales en matire de transparence budgtaire requirent que les parlements aient suffisamment de temps pour examiner le projet de budget. Notamment, les meilleures pratiques de lOCDE pour la transparence budgtaire ont recommand la prsentation du budget au moins trois mois avant le commencement de lanne fiscale et ladoption avant que lanne fiscale ne commence (OCDE, 2002 : 8). Le cadre des mesures de performance de la gestion des finances publiques dvelopp par le Secrtariat de PEfA est moins exigeant. Il donne aux pays un score lev si le budget est prsent au moins deux mois avant le commencement de lanne fiscale (Secrtariat de PEfA, 2005 : IP27). Le code du fMI des bonnes pratiques sur la transparence fiscale demande aussi quun un temps suffisant soit accord pour lexamen lgislatif du projet de budget (fMI, 2007a : 2.1.1). En somme, bien que toutes ces normes reconnaissent limportance de lexamen lgislatif du projet de budget, il nexiste aucun accord sur une obligation minimale exacte. Daprs les donnes de la figure 1, le calendrier de la prsentation du budget devant le Parlement varie entre trois mois avant le commencement de lanne fiscale (dans huit pays) et un mois aprs (Zambie). La mdiane est de deux mois avant le commencement de lexercice. Donc, la plupart des pays de lchantillon rpondent aux exigences PEfA, mais pas aux normes de lOCDE qui sont plus exigeantes. La dure de lapprobation lgislative varie lgrement plus.

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Figure 1 Calendrier pour la formulation budgtaire


Lesotho Mozambique Afrique du Sud Tunisie Kenya Bnin Ghana Guine Nigeria Ouganda Namibie Botswana Burkina faso Congo (Brazzaville) Libria Mali Maroc Rwanda Sierra Leone Swaziland Malawi Maurice thiopie Zambie Madagascar Zimbabwe -12 -11 -10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6

Months before () or after (+) the start of the fiscal year

Dbut du processus budgtaire par lExcutif Budget prsent devant le Parlement Corps lgislatif adopte le budget
Remarques : Bas sur la Question (Q) 25 En pratique, quel est le calendrier suivi pour le projet du processus dlaboration du budget ? Veuillez indiquer combien de mois avant le dbut de lanne fiscale ont lieu les tapes suivantes. (Option : LAutorit budgtaire centrale commence le processus budgtaire ) et sur la Question 39 En pratique, quel est le calendrier pour les tapes suivantes de ladoption du budget ? (Options : Le budget est prsent au Parlement et Le Budget est adopt par le Parlement ). Les rponses pour le Libria (Q 39), Madagascar (Q 39), le Mozambique (Q 25) et la Namibie (Q 25) ont t classes en fonction des commentaires de lenqute ou des observations faites par les dlgus au cours de latelier de Pretoria.

Elle a lieu entre un mois avant le dbut de lexercice (dans sept pays) et quatre mois aprs le commencement de lexercice (Kenya et Afrique du Sud). La mdiane est de zro mois avant le commencement de lanne fiscale. Dans lensemble, la dure moyenne du processus lgislatif est plus compacte que la dure recommande par lOCDE. Cela suggre un rle relativement faible pour le Parlement dans de nombreux pays africains (voir aussi Lienert 2003). La partie trois du rapport examine de manire dtaille les aspects lgislatifs du processus budgtaire. En ce qui concerne la phase dexcution, le calendrier est normalement fix ; il concide avec lanne fiscale, moins que ladoption du budget par le Parlement ne soit retard et que les dispositions juridiques pertinentes nautorise pas son excution dans de tels cas (par ex., Williams et Jubb, 1996; la partie trois du rapport comprend une discussion sur les dispositions de rversion). Les questions sur lexcution du budget sont traites dans la partie quatre du rapport, y compris le degr de flexibilit de lExcutif et la frquence des ajustements budgtaires. Suite la clture de lanne fiscale, laudit des comptes est une condition fondamentale pour lobligation de rendre compte de ltat (INTOSAI, 1998). Daprs les meilleures pratiques de lOCDE, les comptes publics audits devraient tre disponibles dans un dlai de six mois aprs la fin de lexercice (OCDE, 2002 : 10). Cela reprsente un court dlai que mme un certain nombre de dmocraties industrialises ne peuvent respecter dans la pratique. Le code du fMI est plus gnreux : Les comptes finaux audits et les rapports daudit, y compris le rapprochement avec le budget adopt, devraient tre prsents au Parlement et publi dans un dlai dun an (fMI, 2007a : 2.2.4). Le cadre PEfA donne aux pays le score le plus lev lorsquils produisent des comptes annuels dans un dlai de six mois suivant la fin de lanne fiscale et lorsque ces comptes sont audits au plus tard quatre autres mois aprs (Secrtariat de PEfA, 2005 : IP-25 et IP-26). Les normes de lOCDE, du fMI et de PEfA requirent tous la publication des comptes audits (OCDE 2002 : 14, Secrtariat de PEfA, 2005: IP-10, fMI, 2007a : 4.3.2).

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Le Tableau 1 indique le nombre de mois aprs la fin de lanne fiscale concerne lorsque les comptes audits deviennent publiquement disponibles. La plupart des pays de lchantillon ne satisfont pas aux normes de lOCDE ; seulement deux pays sur 26 publient leurs comptes dans les six mois suivant la fin de lanne fiscale ou plus tt. Environ la moiti des pays de lchantillon respecte le dlai plus gnreux du fMI ; la mdiane pour la publication des comptes audits est de 12 mois. Dans neuf pays il faut plus de douze mois avant que les comptes audits ne soient publis, et la Tunisie ne rend pas du tout public les comptes audits. Dautre part les Institutions suprieures de contrle des finances publiques au Congo (Brazzaville) et au Libria ont t que rcemment tablies, et au moment de lenqute, devaient encore terminer les audits. Dans plusieurs pays, le respect des dlais de laudit externe sest amlior au cours des dernires annes. une tude comparative de cinq pays africains publie en 2002 a trouv que les rapports daudit taient, en moyenne, prsents au Parlement, environ deux ans ou plus aprs la fin de lanne fiscale concerne, alors que les dlais stipuls lgalement variaient entre six et onze mois (flscher, 2002 : 42). Par exemple, lorsque la dmocratie est revenue au Nigeria en 1999, les comptes annuels navaient pas t produits depuis 1993 et navait donc pas pu tre vrifis. Dsormais le Nigeria dclare que les comptes audits sont mis la disposition du public dans un dlai de huit mois. Le rtablissement de la fonction daudit externe au Congo (Brazzaville) et au Libria reprsente galement une avance importante dans la bonne voie. Par consquent, bien que cet indicateur de la qualit de comptabilit et daudit ne satisfasse pas aux normes internationales dans un certain nombre de pays africains, la tendance gnrale est plus positive. La partie cinq du rapport reprsente des donnes supplmentaires sur laudit externe, dans le cadre dune discussion plus large sur la transparence fiscale.

Tableau 1 Disponibilit des comptes audits


Pays Maurice
Afrique du Sud Nigeria Ghana Botswana Rwanda thiopie Ouganda Zambie Mozambique Kenya Namibie Swaziland Burkina faso Lesotho Bnin Guine Mali Sierra Leone Malawi Madagascar Zimbabwe Tunisie Libria Maroc

Mise disposition du public des comptes audits (mois aprs la fin de lanne fiscale)
4 6 8 9 9 9 9 9a 9 11a 12 12a 12 >12a >12 >12 >12a >12 >12 >12 >12a >12 Ils ne relvent pas du domaine public. La Commission daudit gnral a commenc travailler en 2007 (aucun rapport disponible au moment de lenqute). Rponse manquante.

Congo (Brazzaville) La Cour des comptes a t tablie en 2005 (aucun rapport disponible au moment de lenqute).

Remarques : Bas sur la Question 70 Quand les comptes audits par lInstance suprme daudit sont-ils accessibles au public ? a) Rponses classes selon les commentaires de lenqute, les observations faites par les pairs aprs leur examen ou selon les remarques faites par les dlgus latelier de Pretoria.

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Questions concernant la formulation budgtaire


Comme cela a t soulign dans le chapitre prcdent, la phase de la formulation budgtaire est destine llaboration des documents budgtaires par lExcutif, afin de convertir les initiatives politiques en dcisions daffectation des ressources dans toutes les activits et tous les services de ladministration publique. Ce processus est guid par lAutorit budgtaire centrale (normalement situe au Ministre des finances), qui tablit les directives, formule le cadre macroconomique, et ngocie avec les agences et les ministres dpensiers leurs affectations respectives pour lanne budgtaire suivante. Tandis que la pratique varie considrablement selon les pays, Schiavo-Campo identifie trois pralables la formulation budgtaire en vue de sassurer que le budget rsultant soit la fois sain et exact techniquement vis--vis des orientations politiques (2007 : 236). Ces pralables sont : (a) la prise de dcision anticipe sur les priorits budgtaires ; (b) ltablissement de contraintes rigoureuses pour assurer la discipline fiscale globale, et (c) le choix dune perspective moyen terme. Globalement les deux premiers relvent des pratiques qui ont t nommes pratiques dlaboration descendante du budget (Kim et Park, 2006), tandis que le troisime pralable est associ lintroduction de cadres pluriannuels dlaboration du budget. Cette partie utilise des rsultats choisis provenant de lenqute pour analyser ces aspects de la formulation budgtaire tour de rle, et pour dcrire les pratiques existantes travers le continent africain.

laboration descendante du budget


Limportance accorde llaboration descendante du budget rsulte de lobservation que lautorisation de formuler des budget selon une approche ascendante o les ministres dpensiers soumettent des demandes budgtaires spontanes qui sont alors agrges par lABC, peut conduire au dpassement des crdits et des dficits budgtaires insoutenables. Les dispositions institutionnelles qui attribuent des pouvoirs stratgiques aux acteurs principaux tels que le Ministre des finances, le Premier ministre ou le Prsident constituent des lments dune approche descendante qui a plus de chances dencourager la discipline fiscale (Von Hagen et Harden, 1995 ; Alesina et Perotti, 1996). Alesina et ses collgues (1999), par exemple, examinent la conception du processus budgtaire dans tous les pays dAmrique Latine. Ils ont fait une distinction entre des procdures dites hirarchiques (descendantes) et des procdures dites collgiales (ascendantes). Les procdures hirarchiques imposent une contrainte rigoureuse sur le budget et concentre lautorit de prise de dcisions entre les mains du Ministre des finances, tandis que les procdures collgiales dispersent lautorit de prise de dcision. Dailleurs, ils ont trouv que les procdures hirarchiques taient associes des dficits plus faibles. Lun des avantages ventuels des procdures descendantes est de protger la discipline fiscale. Toutefois, les preuves des tudes de cas suggrent quil peut y avoir un compromis entre la discipline fiscale et lefficacit dallocation ainsi que lefficacit oprationnelle, notamment dans ltude ralise par Stasavage et Moyo (2000) et Campos et Pradhan (1996). Par consquent aucune opinion nest formule pour savoir si les pratiques descendantes ou ascendantes sont plus appropries et efficaces, mais le rapport slectionne seulement des paramtres de lenqute qui relatent dans quelle mesure le processus budgtaire impose une contrainte rigoureuse budgtaire et concentre lautorit de prise de dcisions entre les mains du Ministre des finances. Par exemple la Question 23 de lenqute demandait si lABC impose des limites ou des plafonds sur les demandes de dpenses prliminaires par ministres dpensiers au cours de la phase de prparation du processus budgtaire, et quel niveau de dtails, le cas chant. Les rponses donnes sont prsentes au Tableau 2. Les ABC en Afrique du Sud et au Zimbabwe nimposent

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pas de limites5, et dans cinq autres cas, il nexiste que des limites indicatives. Dans trois pays, il y a que des plafonds partiels sur certains types de dpenses, alors que dans 14 pays, lABC impose des plafonds exhaustifs au niveau du chapitre et que dans deux autres pays, limposition se fait au niveau plus dtaill des lignes budgtaires.

Tableau 2 Limites/plafonds sur les demandes prliminaires de dpenses


Q23 : LAutorit budgtaire centrale impose-t-elle des limites (plafonds) la demande prliminaire de dpenses ministrielles ? Non, il nexiste pas de telles limites Non, il ny a que des limites titre suggestif/indicatif Oui, mais uniquement pour certains types de dpenses (les salaires par ex.) au niveau du chapitre budgtaire Oui, mais uniquement pour certains types de dpenses (les salaires par ex.) au niveau des lignes budgtaires Oui, pour tous les types de dpenses au niveau du chapitre budgtaire Oui, pour tous les types de dpenses au niveau des lignes budgtaires Pays

Afrique du Sud, Zimbabwe Congo (Brazzaville)a, Botswana, Ethiopiaa, Swaziland, Tunisie Bnin, Libria, Ouganda Aucun Guine, Kenya, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mali, Maurice, Maroc, Mozambique, Namibie, Nigeria, Rwanda, Sierra Leone, Zambie Ghana, Burkina fasoa

a) Rponses classes selon les commentaires de lenqute ou les remarques faites par les dlgus latelier de Pretoria.

La Question 26 a considr la rsolution des diffrends de haut niveau (voir le Tableau 3). Dans la plupart des processus budgtaires, il y a des diffrends qui ne peuvent pas tre rgls par les fonctionnaires, et pour lesquels une dcision politique est exige. Lenqute a pris en compte, dans de tels cas, si les dcisions finales sont prises par un seul individu au centre du gouvernement ou si ces dcisions impliquent la participation dun forum plus collgial. Douze pays ont indiqu que le Ministre des finances gnralement rsout les diffrends de haut niveau, et deux autres ont indiqu que ce rle incombe au Premier ministre ou au Prsident. Dix pays ont une approche collgiale o les diffrends de haut niveau sont rgls par le cabinet, et deux pays renvoient ces diffrends un sous-groupe de ministres qui prend la forme dune commission ministrielle.

Tableau 3 Rsolution des diffrends


Q26 : En pratique, lors de la prparation du processus dlaboration du budget, comment les diffrends entre les ministres dpensiers et lAutorit budgtaire centrale sont-ils gnralement rsolus, autrement dit, les diffrends non rsolus au niveau des fonctionnaires ? Le diffrend est rsolu par le Ministre des finances Pays

Bnin, Burkina faso, Kenya, Lesotho, Madagascar, Malawi, Maurice, Maroca, Ouganda, Sierra Leone, Tunisiea, Zimbabwe Mali Congo (Brazzaville) Afrique du Sud, Botswana, thiopie, Ghana, Guine, Mozambique, Namibie, Rwanda, Swaziland, Zambie Libria, Nigeria

Le diffrend est rsolu par le Premier Ministre Le diffrend est rsolu par le Prsident Le diffrend est rsolu par le Cabinet

Le diffrend est envoy une commission ministrielle


a) Rponses classes selon les commentaires de lenqute.

Cadres pluriannuels
Bien que llaboration du budget de ltat suit presque de manire universelle un cycle annuel,
5 Dans le cas de lAfrique du Sud, labsence de limites/plafonds sur la demande prliminaire de dpenses nimplique cependant pas que les pratiques dlaboration descendante du budget ne soient pas en place. flscher et Cole (2005) expliquent la manire dont toutes les offres qui rivalisent pour la mme enveloppe de crdits disponibles sont examines ensemble au sein dune contrainte globale rigoureuse budgtaire, et forcent faire des choix difficiles (2004 : 118).

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la gestion des finances publiques exige invitablement un horizon temporel plus tendu, car les dcisions politiques ont des implications conomiques et budgtaires qui vont au-del de lanne fiscale pour laquelle elles sont prises. Les cadres dlaboration du budget moyen terme sont des instruments qui sont destins rpondre aux besoins complmentaires afin dassurer une discipline fiscale globale et en mme temps daffecter les ressources aux priorits politiques (Banque Mondiale 1998 ; Le Houerou et Taliercio, 2002). Qui plus est, de tels cadres contribuent accrotre la transparence budgtaire et amliorer le lien entre le budget dinvestissement et le budget de fonctionnement (fMI, 2007b). Les Cadres de dpenses moyen terme (CDMT) ont t encourags travers lAfrique en tant quune approche de meilleure pratique pour combler le foss entre les buts et les objectifs des stratgies de dveloppement nationales moyen terme et le processus budgtaire annuel. tant donn les dfis inhrents lintgration dune perspective moyen terme dans llaboration du budget, CABRI a consacr en 2007 lintgralit de son sminaire annuel ce thme, examinant certains des lments de base spcifiques des CDMT, tels que les rgles et les prvisions budgtaires existantes, les projections et les prvisions tant sur les recettes que sur les dpenses, llaboration du budget dinvestissement et lintgration des flux daide dans le processus budgtaire (CABRI 2007). Le questionnaire de lenqute met laccent sur deux aspects principaux de llaboration du budget moyen terme, en faisant la distinction entre les prvisions long terme qui sont incluses dans les documents budgtaires afin de dcrire les perspectives fiscales moyen terme, et les objectifs/plafonds pluriannuels qui pourraient tre imposs sur les dpenses globales ou sectorielles. Par exemple, le Tableau 4 montre quels pays incluent des prvisions budgtaires pluriannuelles dans les documents budgtaires qui sont prsents au Parlement pour tre adopts. Onze dentre eux nincluent pas de telles prvisions, tandis que les autres le font des niveaux de dtails diffrents. Cinq pays incluent des prvisions trs dtailles qui couvrent les lignes budgtaires individuelles. Dans tous les pays qui incluent des prvisions pluriannuelles, cellesci couvrent une priode de trois ans, y compris le budget de lanne suivante ( lexception de Madagascar qui signale avoir des prvisions sur cinq ans), et sont actualises annuellement ( lexception du Rwanda et de lAfrique du Sud, o elles sont mises jour deux fois par an).

Tableau 4 Prvisions pluriannuelles


Q16 : La documentation budgtaire annuelle soumise au parlement, comporte-t-elle des estimations de dpenses pluriannuelles ? Non Pays

Botswana, Burkina faso, Congo (Brazzaville), thiopie, Guine, Libria, Mozambique, Swaziland, Tunisie, Zambie, Zimbabwe Ouganda Bnin, Ghana, Lesothoa, Madagascar, Mali, Maurice, Namibie, Nigeria, Sierra Leone Afrique du Sud, Kenya, Malawi, Maroc, Rwanda

Oui, au niveau global Oui, au niveau ministriel Oui, au niveau des lignes budgtaires

Remarques : Pour plusieurs pays francophones, il doit tre not que la lgislation budgtaire empche la prise en compte des prvisions pluriannuelles dans la documentation budgtaire annuelle. a) Rponses classes selon les remarques faites par les dlgus latelier de Pretoria.

Comme cela est indiqu au Tableau 5, les objectifs ou plafonds de dpenses pluriannuelles qui ne sont pas soumis au Parlement pour adoption sont beaucoup plus courants. Seuls trois pays indiquent ne pas utiliser de tels objectifs, tandis que la majorit des pays les appliquent soit au niveau ministriel soit au niveau des lignes budgtaires. Dans ce cas aussi, tous les pays signalent avoir des objectifs qui sont dtermins pour une priode de trois ans, lexception de Madagascar, de lOuganda (de cinq ans), et du Botswana (de six ans). Tous les pays rvisent leurs objectifs annuellement, lexception du Botswana qui les met jour tous les trois ans.

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Tableau 5 Objectifs ou plafonds pluriannuels


Q20 : Existe-t-il des objectifs ou plafonds de dpenses pluriannuelles ? Non Oui, au niveau global Oui, au niveau ministriel Pays Guine, Libria, Zimbabwe Congo (Brazzaville), Mozambique, Swaziland Bnin, Botswana, Burkina faso, Ethiopiaa, Ghana, Kenya, Lesothoa, Madagascar, Mali, Maurice, Namibie, Nigeria, Sierra Leone, Zambie Afrique du Sud, Malawi, Maroc, Ouganda, Rwanda, Tunisie

Oui, au niveau des lignes budgtaires

a) Rponses classes selon les remarques faites par les dlgus latelier de Pretoria.

Ces rsultats semblent indiquer que lAfrique privilgie ltablissement de cadres dlaboration du budget moyen terme comme des instruments permettant dassurer une discipline budgtaire qui est utilise de manire flexible par lExcutif. Toutefois lenqute donne peu dinformations sur la qualit de ces instruments et sur limpact quils ont vraiment sur la discipline fiscale et dune faon gnrale sur les politiques et processus budgtaires. Des tudes prcdentes sur les CDMT dans les pays en dveloppement (y compris celles de Le Houerou et Taliercio, 2002 ; de Holmes et Evans, 2003) ont soulign un certain nombre de dfis auxquels les pays africains font face lorsquils introduisent des cadres moyen terme. Cela comprend le fait que ces instruments taient souvent introduits sans tenir compte de lenvironnement plus gnral de llaboration du budget et de la capacit existante, le manque de prvisions moyen terme pour des flux daide plus prvisibles et lexistence de diffrentes traditions juridiques et administratives qui pourraient influencer la faisabilit dintroduire un cadre moyen terme (chapitre rdig par Lienert dans louvrage CABRI, 2007). Il ny a que deux ou trois questions de lenqute qui rvlent des aspects de llaboration du budget moyen terme en Afrique qui peuvent tre potentiellement intressantes. La premire question est la Question 19, qui demande sur quelle base les extrapolations pour les estimations de dpenses pluriannuelles sont faites. Les rponses pour la plupart des pays indiquent que les estimations de dpenses sont simplement ajustes selon les prvisions macroconomiques officielles, avec peu dattention accorde aux changements prvus de politiques ou dautres variables. Dans les pays de lOCDE, par exemple, plusieurs critres supplmentaires sont normalement utiliss par pays pour fournir leurs prvisions budgtaires pluriannuelles. La seconde question est la Question 27, qui montre que 11 pays sur 26 inclus dans lenqute ont des budgets dinvestissement et de fonctionnement spars (voir le Tableau 6 ). Il existe de bonnes raisons de distinguer la nature diffrente de ces deux sortes de dpenses, en reconnaissant par exemple que llaboration du budget dinvestissement requiert souvent des processus distincts. Cependant lorsquil existe deux documents budgtaires spars qui correspondent deux processus de formulation budgtaire spars et quil manque des mcanismes appropris dintgration, cette situation peut constituer un obstacle llaboration crdible et exhaustive du budget moyen terme6.

Tableau 6 Budgtisation double


Q27 : Le budget du gouvernement central est-il divis entre budget dinvestissement et budget de fonctionnement ? Non Pays

Afrique du Sud, Bnin, Congo (Brazzaville), thiopie, Ghana, Guine, Lesotho, Libria, Madagascar, Mali, Mozambique, Ouganda, Rwanda, Zambie, Zimbabwe Botswana, Burkina faso, Kenya, Malawi, Mauricea, Maroc, Namibie, Nigeria, Sierra Leone, Swaziland, Tunisie

Oui

a) Provenant de lanne fiscale 2008/9, cependant les deux budgets sont confondus.

6 Loppos est galement vrai. Lun des objectifs cls dun processus budgtaire moyen terme efficace est de runir llaboration des budgets dinvestissement et de fonctionnement en un processus commun et intgr de planification.

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Encadr 1 Lier les politiques et les budgets : enseignements tirs des CDMT africains
Lenqute mene conjointement par lOCDE et CABRI ne permet pas une analyse approfondie de la qualit et du succs des Cadres de dpenses moyen terme travers lAfrique. Une tude comparant huit pays africains (ODI 2005) a inclus les constatations principales suivantes : a) Une direction solide du Ministre des finances, des progrs en macroconomie et une stabilisation fiscale, lexistence dun systme de gestion financire de base mais intgr et la forte participation des parties prenantes, contribuent au processus de mise en uvre du CDMT, mme si le CDMT peut lui-mme stimuler les amliorations des notions fondamentales budgtaires. b) Une caractristique principale des CDMT russis, est lexistence dun calendrier budgtaire prcis qui prvoit suffisamment de temps pour une phase de planification stratgique et pour la prparation de prvisions budgtaires dtailles. c) Grce la mise disposition dune contrainte budgtaire raliste et rigoureuse, et dun engagement politique efficace, le processus budgtaire/CDMT justifie les choix des politiques, conduisant une crdibilit plus importante des plafonds de ressources, des affectations budgtaires et de la prvisibilit de financement. d) En contribuant une meilleure prvisibilit des politiques et des financements, un CDMT peut tre la base dune excution budgtaire de qualit. Toutefois, le dveloppement et la mise en squence dun budget qui met laccent sur la performance ne sont pas une tche facile, et les preuves fournies par les tudes de cas indiquent quil est difficile dans la pratique de les raliser. e) Un systme dcentralis de ltat augmente la complexit des dcisions daffectation des ressources, mais un CDMT peut aider clarifier des transferts de dpenses et donc soutenir les efforts de dcentralisation. En particulier, le CDMT ougandais a t retenu comme un bon exemple. Le processus du CDMT en Ouganda a volu progressivement sur plus dune dcennie, en accordant dabord de limportance au niveau stratgique, autrement dit au cadre macroconomique et ltablissement dun lien entre les politiques sectorielles et les affectations globales des ressources. Ce nest que plus tard que lintrt a t transfr sur des politiques et des programmes sectoriels plus dtaills. largir la participation au processus du CDMT en impliquant les parties prenantes, ne sest produit quassez rcemment. Cette squence a facilit sa viabilit en permettant la consolidation des progrs existants avant davancer la phase suivante du dveloppement du CDMT, en rduisant les demandes en capacit de lexercice du CDMT, et a vit le risque dtre pris au pige dans un exercice dlaboration du budget anticip plus dtaill. Une tude plus rcente (de la Banque Mondiale en 2008) indique deux problmes communs continus avec la mise en uvre du CDMT dans de nombreux pays. Premirement, le CDMT est souvent considr en tant quun processus spar du budget, ce qui a pour consquence que les projections de lexercice ultrieur soient rgulirement ignores dans les cycles budgtaires suivants. Deuximement les stratgies sectorielles estimes qui sont ncessaires pour un dbat constructif sur les politiques font souvent dfaut.
Sources : Bird (2003); ODI (2005); Banque Mondiale (2008)

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Le rle des parlements au cours du processus budgtaire


Le rle du Parlement dans le processus budgtaire est lun des signes particuliers de tout systme de gestion des finances publiques (Lienert, 2005). Entre autres, Schick (2002) et Coombes (1976) ont examin lvolution du contrle lgislatif du budget dans un petit nombre de pays de lOCDE, en soulignant principalement un dclin de linfluence parlementaire. Toutefois, ailleurs, on a trs peu dinformations sur le pouvoir du Parlement damender le budget (Oppenheimer, 1983), lexception de certaines tudes de cas (par ex., Stapenhurst et al., 2008). De rcentes enqutes transnationales ont montr que le rle des assembles lgislatives dans le processus budgtaire varie considrablement selon les pays (Lienert, 2005 ; Wehner, 2006). En outre, plusieurs Parlements ont entrepris des rformes pour renforcer lexamen financier (Stapenhurst et al., 2008). Lenqute fournit une occasion unique dvaluer pour la premire fois le rle budgtaire des parlements africains. La capacit budgtaire lgislative peut tre conceptualise de diffrentes faons (Meyers, 2001). Wehner (2006) adopte une perspective de la capacit institutionnelle et tudie six variables qui affectent le contrle lgislatif du processus budgtaire, qui sont codifies entre zro (la moins favorable dun point de vue lgislatif) et un (la plus favorable). Les parlements obtiennent un score lev lorsque : (a) elles ont des pouvoirs damendement sans entraves ; (b) les dpenses sont rejetes si elles ne sont pas adoptes par le parlement ; (c) lExcutif ne peut pas ajuster unilatralement le budget au cours de lexcution ; (d) le budget est prsent bien avant le commencement de lanne fiscale ; (e) une commission du budget ainsi que des commissions sectorielles prennent part lexamen du budget ; et, (f) le parlement a accs une capacit de recherche en matire de budget. Le systme de codification est dtaill au Tableau 4 de lAnnexe. Ces six indicateurs sont combins en un indice dinstitutions budgtaires lgislatives par une agrgation simple (quelques options sont traites dans ltude de Wehner, 2006: 774-776 ; voir aussi Alesina et al., 1999: 260). Les scores de lindice sont standardiss pour varier entre zro (aucune capacit budgtaire lgislative) et un (capacit totale). La Question 40 concerne les pouvoirs damendement du Parlement relatifs aux questions budgtaires (voir Tableau 7). Il existe un certain nombre de restrictions lgales dans le contexte africain, qui ont t nettement influences par lhritage colonial. De nombreux pays francophones ont adopt des dispositions qui ne permettent pas au Parlement daugmenter le dficit, alors quun nombre important de pays anglophones autorisent les parlements rduire uniquement les lignes budgtaires existantes. Au total, 19 pays sur 26 de lchantillon interdisent certains types de changements. En plus, cinq pays ont des parlements qui disposent de pouvoirs damendement illimits et dans deux cas, le Parlement ne peut quaccepter ou rejeter le budget, mais ne peut pas faire de changements. En ce qui concerne lindice des institutions budgtaires lgislatives, les Parlements qui ne disposent pas de pouvoirs pour amender le budget reoivent un score de zro (voir Tableau 23). Des scores de plus en plus levs sont donns au Parlement qui peut rduire les dpenses (0,33), transfrer de largent au sein dune contrainte globale ayant trait aux dpenses totales ou au dficit budgtaire (0,67), ou disposer de pouvoirs damendement sans entraves (1). Puis, cette partie examine les budgets de rversion , cest--dire les budgets qui entrent en vigueur au cas o ladoption lgislative a lieu aprs le commencement de lanne fiscale. Les rponses par pays sont rcapitules au Tableau 8. Dans neuf pays, la proposition faite par lExcutif entre en vigueur si le budget nest pas vot au dbut de lanne fiscale. Dans 13 autres pays, les dpenses reviennent provisoirement au budget prcdemment autoris. Dans trois pays, le Parlement doit voter des mesures provisoires, et au Libria, les dpenses qui nont pas t adoptes par le Parlement ne sont pas autorises. Ce dernier cas est une observation extrme et ressemble cet gard au systme amricain (voir Williams et Jubb, 1996). Le systme

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de codification du Tableau 23 attribue des scores levs aux pays qui ne permettent pas les dpenses, moins quelles soient autorises par le Parlement (1), et des scores dcroissants pour le retour au budget de lanne prcdente (0,67), le vote sur des procdures de comptes (0,33), et lexcution de la proposition du budget de lExcutif (0).7

Tableau 7 Pouvoirs damendement


Q40 : Quels sont les pouvoirs officiels du Parlement pour amender le budget dpos par lExcutif ? Le Parlement dispose de pouvoirs illimits pour modifier le budget Le Parlement peut apporter des modifications condition de ne pas modifier le dficit ou lexcdent total budgtaire propos par lExcutif Le Parlement ne peut que diminuer les dpenses/recettes dj existantes (autrement dit, il ne peut pas, par exemple, augmenter les lignes budgtaires existantes ou en crer de nouvelles) Le Parlement ne peut pas apporter de modifications quelles quelles soient ; il ne peut quadopter ou rejeter le budget dans son ensemble Autre : Le Parlement ne peut pas augmenter les dpenses ou diminuer les recettes Pays thiopie, Libria, Mozambique, Namibiea, Nigeriaa Bnina, Congo (Brazzaville)a, Guine, Madagascara, Mali, Rwanda, Sierra Leone Botswanaa, Burkina faso, Ghana, Kenyaa, Lesothoa, Mauricea, Ougandaa, Swaziland, Tunisie, Zambie, Zimbabwea Afrique du Sudb , Malawi

Maroca

a) Rponses classes selon les commentaires de lenqute, les observations faites par les pairs aprs leur examen ou selon les remarques faites par les dlgus latelier de Pretoria. b) En octobre 2008, lAssemble nationale a adopt le Projet de loi sur la procdure de modification des Projets de loi de finances et les affaires sy rapportant qui souligne une procdure permettant de modifier le budget.

Tableau 8 Budgets de rversion


Q43 : Si le budget nest pas adopt par le Parlement avant le dbut de lanne fiscale, laquelle des situations suivantes dcrit le mieux les consquences ? Le budget prsent par lExcutif est adopt Le budget prsent par lExcutif est adopt de manire provisoire, autrement dit pour une dure limite Le budget de la dernire anne est adopt de manire provisoire, autrement dit pour une priode limite Pays

Botswana, Madagascar, Maroc, Sierra Leone, Tunisie, Zambie Afrique du Suda, Lesotho, Ouganda Bnin, Congo (Brazzaville), thiopie, Guine, Malawi, Mali, Maurice, Mozambique, Namibie, Nigeria, Rwanda Swaziland, Zimbabwe Burkina faso, Ghana, Kenya Libria

Dautres mesures provisoires sont votes par le Parlement Aucune dpense nest permise sans lapprobation du Parlement

a Rponse classe en fonction des commentaires faits par les dlgus au cours de latelier de Pretoria

Ensuite, le rapport considre le degr de flexibilit dont dispose lExcutif au cours de lexcution du budget sous forme de pouvoirs de transfrer ou de saisir, et daccder au fonds de rserve. Ces paramtres sont prsents en dtails dans la section suivante sur lexcution du budget, mais il est important de noter leur importance dans le contexte du contrle lgislatif. Si lExcutif dispose de pouvoirs importants pour ajuster unilatralement le budget au cours de la phase dexcution, cela signifie que les ajustements en cours dexercice peuvent entraner un cart considrable entre le budget adopt par le Parlement et les dpenses excutes, ce qui rend ladoption lgislative moins utile. Comme indicateur du contrle lgislatif, lindice donne un score lev aux pays qui nautorisent pas de rduction des dpenses (voir Tableau 11), de transfert des crdits (voir Tableau 13) ou des dpenses durgence en provenance du fonds pour imprvus (voir Tableau 14) sans lapprobation lgislative (0,33), sinon lindice donne un score de zro. Comme expliqu au Tableau 23, la somme des trois paramtres constitue une mesure approximative de la flexibilit de lExcutif en cours dexercice. Les trois paramtres suivants se rapportent lorganisation du processus budgtaire lgislatif.
7 Wehner (2006: 773) soutient que le vote des procdures de compte sont tellement standardises et prvisibles quil serait trompeur de lui attribuer un score plus lev. Ici, le rapport conserve le systme de codification pour faciliter la comparabilit avec les rsultats de lOCDE.

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Tout dabord, le rapport considre le temps disponible pour examiner le budget avant le commencement de lanne fiscale. Comme cela est expliqu dans la premire partie, plusieurs normes internationales reconnaissent limportance dun examen approfondi du budget prsent suffisamment en avance de lanne fiscale. Les donnes inhrentes aux dlais de prsentation du budget sont prsentes la figure 1. Ici, le score attribu le plus lev, concidant avec le systme de codification du Tableau 23, est attribu aux parlements qui reoivent le budget entre deux et quatre mois avant le dbut de lanne fiscale (0,33), et le score de zro est donn lorsque la prsentation a lieu deux mois ou moins aprs le commencement de lanne fiscale. En thorie, des scores plus levs sont possibles, mais ils ne sont pas reprsents dans cet chantillon. Le rapport conserve le systme de codification de Wehner (2006) afin de faciliter la comparaison avec une analyse antrieure des pays de lOCDE. La Question 33 demandait aux pays dindiquer le type de structure de commission charge du budget. Ici, laccent est mis sur les rsultats de la Chambre des dputs (ou parlement monocamral). Dans 14 pays, le processus est centr sur une seule commission charge du budget, alors que six pays indiquent quils impliquent la fois une commission du budget ainsi que des commissions sectorielles. Dans deux cas, il nexiste pas de commission du budget, mais des commissions sectorielles dlibrent sur le budget (Ghana et Tunisie), alors que cinq parlements dbattent du budget la Chambre des dputs. tant donn que les commissions sont cruciales pour le dveloppement dune expertise lgislative, et parce quelles permettent aux parlements de soccuper de questions complexes grce la division du travail, un score lev est attribu aux parlements qui impliquent tant les commissions charges du budget que les commissions sectorielles (1). un score moyen est attribu si les parlements impliquent un de ces deux types de commissions (0,5) et un score de zro est donn si le processus ne tient pas compte des suggestions dune commission spcialise quelle quelle soit (voir le Tableau 23 pour des dtails complmentaires).

Tableau 9 Structures des commissions


Q33 : Selon les diffrents types de structures de commissions charges du budget, veuillez indiquer quelles dispositions sappliquent chaque assemble. (Chambre des dputs) une seule commission est charge officiellement de toutes les affaires relatives au budget. Des commissions sectorielles peuvent faire des recommandations, mais la commission charge du budget nest pas tenue de les suivre une seule commission examine formellement les affaires relatives au budget, mais des membres de commissions sectorielles participent aux runions de la commission charge du budget lorsquelles traitent des dpenses les concernant Officiellement, une seule commission examine les agrgats budgtaires (total des recettes et des dpenses et leur affectation chaque secteur) et les commissions sectorielles examinent les dpenses pour des dotations sectorielles spcifiques Les commissions sectorielles examinent formellement les dotations pour chaque secteur respectif. Aucune commission charge du budget nest tablie, ou celle-ci ne fournit quune assistance technique Aucune implication formelle de la part des commissions, mais celles-ci peuvent choisir dexaminer certains aspects du budget Pays

Burkina faso, Congo (Brazzavillea, Guine, Kenyaa, Malawi, Malia, Mozambique, Rwandaa, Zimbabwe Bnin, thiopie, Libria, Madagascar, Nigeria

Afrique du Sud, Maroc, Ouganda, Sierra Leone, Swazilanda

Ghana, Tunisie

Botswanaa, Lesothoa, Mauricea, Namibiea, Zambiea

a) Rponses classes selon les commentaires de lenqute, les observations faites par les pairs aprs leur examen ou selon les remarques faites par les dlgus latelier de Pretoria.

finalement, lanalyse comprend laccs lgislatif un service spcialis en matire de recherche budgtaire. un certain nombre de parlements examinent actuellement ltablissement de bureaux budgtaires lgislatifs, ou sont en train de les tablir (Johnson et Stapenhurst, 2008). Au moment de lenqute, cinq pays sur 26 ont indiqu que leurs assembles lgislatives ont accs une capacit de recherche spcialise sous formes de tels services. LOuganda dispose du service de loin le plus important avec un effectif total de 27 employs, et il existe des services plus petits au Bnin, au Kenya, au Maroc et au Zimbabwe. Au Libria, ltablissement dun Bureau lgislatif charg du budget a t vot au moment de lenqute mais na pas encore t instaur. De plus, le Parlement sud-africain, au moment de la rdaction de ce rapport, tait en train dapprouver

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un projet de loi qui doit tablir un bureau du budget. Le systme de codification rcapitul au Tableau 23 donne des scores plus levs aux pays qui ont des services importants, et un score de zro aux pays qui nont pas de tels services. Dans cet chantillon, lOuganda obtient le score le plus lev (0,75), les quatre autres pays disposant de bureaux budgtaires lgislatifs obtiennent un score plus faible (0,25), et tous les autres pays obtiennent un score de zro.

Tableau 10 Bureaux budgtaires lgislatifs


Q34 : Existe-t-il auprs du Parlement un bureau/ service spcialis en matire de recherche budgtaire qui procde des analyses budgtaires ? Non Pays

Afrique du Sudc, Botswana, Burkina fasoa, Congo (Brazzaville), Ethiopiaa, Ghana, Guinea, Lesotho, Libriab, Madagascar, Malawi, Malia, Maurice, Mozambique, Namibie, Nigeria, Rwanda, Sierra Leone, Swaziland, Tunisiea, Zambiea Bnina (5), Kenya (6), Maroc (3), Ougandaa (27), Zimbabwe (5)

Oui, il existe un bureau/service spcialis en matire de recherche budgtaire (nombre demploys permanents entre parenthses)

a) Rponses classes selon les commentaires de lenqute, les observations faites par les pairs aprs leur examen ou selon les remarques faites par les dlgus latelier de Pretoria. b) Ltablissement dun bureau lgislatif charg du budget a t vot mais na pas encore t instaur. c) En octobre 2008, lAssemble nationale a adopt le projet de loi sur la procdure de modification des projets de loi de finances et les affaires sy rapportant, selon laquelle le Parlement pourra tablir son propre bureau charg du budget.

La figure 2 rcapitule les rsultats et le Tableau 24 en Annexe prsente les scores de chaque pays en dtail. Le total des scores varie entre 0,47 (Libria et Nigeria) et 0,06 (Zambie). La mdiane est de 0,33. Il est important de noter quaucun parlement dans cet chantillon nobtient un score suprieur ou gal 0,5. Ces constatations font ressortir le contraste qui existe entre ces rsultats et les rsultats de 27 pays sur 30 de lOCDE prsents dans ltude de Wehner (2006), o les scores varient entre 0,89 (tats-unis) et 0,17 (Irlande) et o la mdiane est de 0,42. Contrairement notre chantillon de parlements africains, plus dun tiers des parlements des pays de lOCDE (10 pays sur 27) obtient un score suprieur ou gal 0,5. Ces rsultats suggrent que le rle des parlements dans le processus budgtaire varie plus dans les dmocraties industrialises que dans les pays africains. Qui plus est, les parlements africains disposent en moyenne dune capacit institutionnelle infrieure celle de leurs quivalents dans les pays de lOCDE en ce qui concerne lexamen financier. La comparaison entre ces deux groupes de pays montre galement des similitudes. En particulier, un modle qui est identique travers les chantillons tant de lAfrique que de lOCDE, est que les pays ayant hrit du systme de Westminster ont tendance disposer dorganes lgislatifs plus faibles. Dans lchantillon des 27 pays de lOCDE, les cinq parlements ayant hrit du systme de Westminster ( savoir lAustralie, le Canada, lIrlande, la Nouvelle-Zlande et le Royaumeuni) se situent dans le tiers infrieur de la rpartition. La figure 2, montre que le tiers infrieur du classement est aussi domin par les parlements de lAfrique anglophone qui a conserv des aspects du systme de Westminster (Afrique du Sud, Botswana, Ghana, Kenya, Lesotho, Malawi et Zambie). Le Nigeria et le Libria, qui disposent galement tous les deux dun hritage constitutionnel inspir des tats-unis, obtiennent les scores les plus levs de lchantillon africain. Ces rsultats suggrent quil existe des groupes de parlements ayant des modles particuliers daspects institutionnels qui sont dtermins en partie par lhritage colonial ou dautres influences constitutionnelles. La figure 2 distingue galement deux ensembles daspects qui sont pris en compte par lindice. Trois des variables (pouvoirs damendement, budgets de rversion et flexibilit de lExcutif au cours de lexcution) se rapportent aux pouvoirs formels du Parlement. un deuxime ensemble de variables (le calendrier du processus budgtaire, la capacit de commissions et la capacit de recherche) ont trait la capacit organisationnelle du Parlement. Cette distinction fournit un rsultat intressant supplmentaire: dans la plupart des pays de lchantillon, les pouvoirs formels dpassent la capacit organisationnelle. Pour seulement 5 parlements africains sur 25 valus ici, les scores des variables organisationnelles excdent ceux des pouvoirs formels (Ouganda, Maroc, Kenya, Afrique du Sud et Tunisie). Les pouvoirs formels des parlements sont normalement beaucoup plus invariants ou durables dans le temps que les aspects organisationnels tels que

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les systmes de commissions ou les bureaux lgislatifs du budget. Cela suggre que, lorsque le renforcement lgislatif est considr comme dsirable, les derniers aspects se prtent souvent trs bien aux initiatives du renforcement des capacits.

Figure 2 Indice des institutions budgtaires lgislatives


Zambie Lesotho Botswana Tunisie Afrique du Sud Kenya Ghana Maurice Malawi Madagascar Maroc Namibie Sierra Leone Zimbabwe Ouganda Rwanda Guine thiopie Mozambique Mali Congo (Brazzaville) Burkina Faso Bnin Nigeria Libria 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 Pouvoirs Organisation

Encadr 2 Le nombre croissant de bureaux lgislatifs chargs du budget


Daprs Anderson (2008), un service analytique du budget indpendant au sein du Parlement peut simplifier entre autres, la complexit, encourager la transparence, amliorer la crdibilit budgtaire et promouvoir lobligation de rendre compte. Les fonctions principales dun tel service sont de raliser des prvisions conomiques, de fournir des projections des recettes et dpenses et danalyser les propositions budgtaires faites par lExcutif, tout en gardant lesprit une perspective moyen terme. Le Congrs des tats-Unis a cr en 1974 un service spcialis de recherche sur le budget. Le Bureau du budget du Congrs (CBO) compte environ 230 employs et constitue de loin la plus grande institution dans son genre. Les parlements du Mexique, des Philippines et de la Core du Sud disposent galement dimportants services danalyse du budget. Toutefois de nombreux parlements nont pas suffisamment accs une analyse spcialise et indpendante ayant trait au budget. En Afrique, plusieurs pays ont tabli des bureaux lgislatifs du budget au cours des dernires annes, et dautres ont prvu de le faire dans un proche avenir. En 2001, le Parlement ougandais a dcid de crer un Bureau parlementaire du budget (PBO) afin de soutenir le travail dexamen de la Commission du budget nouvellement tablie. Le PBO de lOuganda comprend 27 postes. Au Bnin, lAssemble Nationale a accs lUnit danalyse, de contrle et dvaluation du Budget de ltat (UNACEB) qui emploie cinq personnes. Le Parlement knyan a cr rcemment le Bureau danalyse fiscale (OFA), et il existe aussi des services lgislatifs du budget au Maroc et au Zimbabwe. De plus, plusieurs pays africains sont en train dtablir des organes semblables, par exemple au Libria, au Nigeria et en Afrique du Sud.
Sources : Anderson (2008); Johnson et Stapenhurst (2008)

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Excution du budget
un dfi important auquel font face de nombreux pays africains est damliorer la crdibilit du budget en rduisant lcart entre les dpenses planifies et les dpenses excutes. Selon le cadre PEfA, un systme de gestion des finances publiques qui fonctionne bien, garantit la bonne excution du budget dune manire ordonne et prvisible et lexistence de mesures permettant de contrler et de grer lutilisation des deniers publics (PEfA, 2005 : 2). une excution du budget mdiocre peut compromettre la politique fiscale, fausser les affectations et menacer lefficacit oprationnelle (Ablo et Reinikka, 1998 ; Stasavage et Moyo, 2000). En mme temps, cependant, des rgles dexcution trop rigides peuvent nuire la performance (Campos et Pradhan, 1996 ; Blndal, 2003). Cette partie prsente des donnes concernant plusieurs aspects institutionnels essentiels qui affectent le degr de flexibilit de lExcutif au cours de la phase dexcution du budget, et le degr des ajustements en cours dexercice. Lune des principales faons de modifier le budget au cours de lanne fiscale implique dannuler ou de supprimer les dpenses approuves par le Parlement. Des rductions de dpenses de lexercice en cours peuvent aider le gouvernement sassurer que les dpenses globales restent des niveaux planifis et prudents, mais elles peuvent aussi fausser les priorits budgtaires. La Question 52 demandait si le gouvernement dispose de lautorit de faire de telles rductions de dpenses en cours dexercice, et dans quelle mesure. Daprs les rsultats du Tableau 11, cinq pays ont mentionn que le gouvernement ne peut pas annuler les dpenses et 14 autres pays ont rpondu que cela est uniquement possible sous rserve de restrictions. Dans six pays, il ny a pas de restrictions sur lannulation des dpenses.

Tableau 11 Rduction des dpenses en cours dexercice


Q52 : Le Gouvernement dispose-t-il du pouvoir de supprimer/annuler une dpense aprs que le budget ait t approuv par le Parlement ? Non Oui, avec certaines restrictions Pays

Bnin, Lesothoa, Madagascara, Malawi, Namibie Afrique du Sud, Burkina faso, Congo (Brazzaville), thiopie, Ghana, Guine, Kenya, Libria, Mali, Maurice, Maroc, Ouganda, Rwanda, Tunisie Botswana, Mozambique, Nigeria, Sierra Leone, Zambie, Zimbabwe Swaziland

Oui, sans restrictions Rponse manquante

a) Rponses classes selon les remarques faites par les dlgus latelier de Pretoria.

Lexcution du budget peut aussi compromettre la gestion fiscale quand il nexiste pas de contrle efficace du dpassement des crdits. Lenqute a dmontr quil est facile de dpenser plus que les montants autoriss par le Parlement. La Question 57 concernait la possibilit de dpassement avant ladoption de dotations supplmentaires par le Parlement. Sept pays ont rpondu que le dpassement sans lapprobation pralable nest pas autoris, 16 pays ont indiqu que ce dpassement nest possible que dans une certaine limite ou pour des dpenses obligatoires, tandis que trois pays ont rpondu quil nexiste pas de limites sans lapprobation lgislative. Toutefois, il est noter que ces rponses peuvent minimiser le degr de facto du dpassement, du fait que de nombreux ministres dpensiers des pays drogent aux contrles des dpenses en accumulant les arrirs, qui dans certains cas, slvent une part importante des dpenses publiques. Certains changements en cours dexercice naffectent pas le niveau global des dpenses, mais leur composition. Le Tableau 13 prsente les rponses la Question 53, qui demandait aux pays si les ministres taient autoriss raffecter ou redployer des fonds entre les lignes budgtaires. Aprs lajustement des rsultats selon les commentaires des pays, aucun pays de cet chantillon ninterdit les transferts purs et simples. Quatre pays autorisent des raffectations illimites et

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18 indiquent que des restrictions sappliquent. Par exemple, les ministres en thiopie ne sont pas autoriss raffecter les crdits doprations et dentretien aux dpenses salariales, ou du budget dinvestissement au budget de fonctionnement. Au Rwanda, le Ministre des finances, aprs approbation par le Cabinet, peut autoriser des transferts entre certaines lignes au sein de la mme catgorie du budget ordinaire dune agence, sous rserve dune limite de 20 pour cent. En Afrique du Sud le transfert est soumis lapprobation parlementaire si le montant impliqu dpasse huit pour cent de lallocation dun programme, tandis que dans 13 pays, il ncessite lapprobation du Ministre des finances. La ncessit deffectuer un transfert dpend en partie du niveau de dtails auquel le Parlement adopte le budget.

Tableau 12 Dpassement des crdits


Q57 : Peut-il y avoir un dpassement avant que la loi de finances rectificative/le budget supplmentaire ne soit adopt par le Parlement ? Non Oui, mais uniquement jusqu une certaine limite Oui, mais uniquement pour les dpenses obligatoires Oui, il ny a pas de limites de dpassements sans lapprobation du Parlement Pays

thiopie, Ghana, Libria, Maroc, Mozambique, Nigeria, Rwanda Guine, Kenya, Lesotho, Malawi, Malia, Maurice, Ouganda, Tunisie, Zimbabwe Afrique du Sud, Bnin, Botswana, Congo (Brazzaville), Madagascar, Namibie, Swaziland Burkina faso, Sierra Leone, Zambie

a) Rponses classes selon les remarques faites par les dlgus latelier de Pretoria.

Tableau 13 Transfert
Q53 : Les ministres, dans le cadre de leurs responsabilits, sont-ils autoriss raffecter/ redployer des fonds entre les lignes budgtaires ? Non Oui, sans restrictions Oui, avec certaines restrictions Pays

Aucun Botswana, Swazilanda, Zambiea, Zimbabwe Afrique du Sud, Bnin, Burkina faso, Ethiopiaa, Ghana, Guine, Kenya, Lesotho, Libria, Madagascar, Malawi, Malia, Maurice, Mozambique, Namibie, Ouganda, Rwanda, Tunisie Afrique du Sud Afrique du Sud, Burkina faso, Congo (Brazzaville), thiopie, Ghana, Guine, Lesotho, Malawi, Maurice, Maroc, Nigeria, Sierra Leone, Tunisie

Avec lapprobation du Parlement Avec lapprobation du Ministre des finances

a) Rponses classes selon les commentaires de lenqute.

Dans des circonstances exceptionnelles, il peut tre galement ncessaire dautoriser des dpenses sur les lignes qui ne sont pas comprises dans le budget adopt, par exemple pour rpondre rapidement et efficacement des catastrophes naturelles, telles que des inondations ou des scheresses. La Question 61 concernait lutilisation de rserves pour imprvus qui fournit la flexibilit pour faire face de tels besoins urgents de dpenses. Daprs le Tableau 14, la plupart des budgets nationaux des pays comportent un fonds central durgence pour parer de telles ventualits; seulement neuf pays sur 26 ne disposent pas de rserves pour imprvus. Lutilisation des rserves pour imprvus devrait tre entirement transparente, afin que ce mcanisme ne soit pas mal employ, par exemple pour financer des dpenses qui ne sont pas comptabilises dans le budget et qui taient prvisibles. Le Tableau 15 prsente quelques donnes de base sur la frquence des budgets supplmentaires. un nombre important de budgets supplmentaires ou rectificatifs peuvent indiquer une mauvaise planification du budget, bien que cela dpend galement de la faon dont est dtaill le budget et quel niveau de dtails celui-ci est approuv. En outre, il est possible quun pays dispose de rgles trs librales pour les ajustements en cours dexercice qui permettent lExcutif dapporter un nombre important de changements sans avoir demander lapprobation du Parlement. Donc, le simple nombre de budgets supplmentaires nindique pas forcment

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le degr dajustements en cours dexercice. Bien que quelques pays indiquent quils nont pas soumis de budgets supplmentaires quelconques au cours des deux dernires annes fiscales, la majorit des pays signalent quils soumettent un budget supplmentaire par an. Aucun pays ne mentionne plus de quatre budgets supplmentaires.

Tableau 14 Provisions pour dpenses imprvues


Q61 : Le budget pour la dernire anne fiscale inclut-il un fonds central de rserve pour faire face des dpenses imprvues ? Non Oui Pays

Bnin, Botswana, Burkina faso, Libria, Mali, Nigeria, Ouganda, Sierra Leone, Swaziland Afrique du Sud, Congo (Brazzaville), thiopie, Ghana, Guine, Kenya, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mauricea, Maroc, Mozambiquea, Namibie, Rwanda, Tunisie, Zambie, Zimbabwe

a) Rponses classes selon les commentaires de lenqute ou les remarques faites par les dlgus latelier de Pretoria.

Tableau 15 Budgets supplmentaires


Q58 : Combien de budgets supplmentaires ont t dposs annuellement au cours des deux dernires annes ? Aucun 1 a) Dernire anne fiscale b) Avant la dernire anne fiscale

Guine, Maroc, Namibie, Sierra Leone Bnin, Congo (Brazzaville), thiopie, Kenya, Lesotho, Libria, Madagascar, Malawi, Mali, Maurice, Mozambique, Nigeria, Rwanda, Zimbabwe Burkina faso, Ghana, Afrique du Sud, Ouganda, Zambie Botswana Swaziland Tunisie

Congo (Brazzaville), Maroc, Namibie, Nigeria, Sierra Leone Afrique du Sud, Bnin, Burkina faso, Ghana, Guine, Kenya, Lesotho, Libria, Malawi, Mali, Maurice, Rwanda, Zambie, Zimbabwe Swaziland Botswana, Ouganda Aucun thiopie, Madagascar, Mozambique, Tunisie

2 3 4 Missing

Laudit interne joue un rle important pour assurer lefficacit du contrle interne qui avalise une excution saine du budget (Diamond, 2002). Tous les pays de lchantillon, la seule exception du Swaziland, indiquent que les ministres dpensiers ont des units daudit interne (Question 66). Toutefois, il est probable de trouver des diffrences importantes dans la qualit et la couverture de laudit interne. Bien que ces rsultats soulignent une fois de plus la grande diffrence des pratiques existantes travers le continent africain, ils mettent aussi en vidence les faiblesses constates dans lexcution du budget et le contrle des dpenses. Lutilisation importante de budgets supplmentaires et les possibilits qui existent de dpasser les crdits et deffectuer des raffectations, pourraient facilement compromettre lintgrit gnrale des mcanismes de contrle du processus budgtaire. En revanche, comme cela a t soulign au dbut de cette partie, certains de ces mcanismes accordent une certaine flexibilit dont de nombreux pays ont besoin, puisquils doivent laborer le budget en tenant compte de ressources limites et sous rserve de nombreuses incertitudes et de chocs.

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Transparence fiscale
La transparence fiscale dans les finances publiques implique une ouverture quant aux intentions, la formulation et la mise en uvre des politiques (OCDE, 2002: 7 ; voir aussi Kopits et Craig, 1998). Plusieurs tudes ont prouv que la transparence fiscale est associe lamlioration de la discipline fiscale, de meilleures notations de crdit et la rduction de la corruption (par ex., Alesina et Perotti, 1996 ; Hameed, 2005 ; Alt et Lassen, 2006). Dautres soutiennent que les citoyens et les contribuables ont droit la divulgation complte de la gestion des deniers publics (flscher, 2002) pour assurer la participation et lobligation de rendre compte dans les processus de politiques. Par suite de cet intrt accru sur la mise disposition et la qualit de linformation budgtaire, plusieurs organisations ont tabli des directives internationales et des cadres de mesures. LOCDE a dvelopp les meilleures pratiques de transparence budgtaire qui sont un outil de rfrence non prescriptible (OCDE, 2002). Dautres initiatives comprennent le code de bonnes pratiques sur la transparence fiscale du fMI (fMI, 2007a), qui est utilis pour les valuations formelles nationales, et lInitiative sur le budget ouvert du Projet Budgtaire International, qui a dvelopp un indice de transparence budgtaire pour comparer les pays travers le monde (IBP, 2006). Il est difficile de dterminer avec prcision le volume et le genre dinformations que les gouvernements devraient rendre publiques. Bien que lon puisse tre enclin rendre publiques autant dinformations budgtaires que possible, deux mises en garde devraient susciter notre vigilance. Premirement, le volume dinformations publies ne devrait pas se faire au dtriment de sa qualit. Par exemple, les meilleures pratiques de lOCDE indiquent que tous les pays devraient produire des rapports mensuels avec des chiffres actualiss des recettes et des dpenses pendant lexcution du budget. Cependant, dans certains cas, des rapports moins frquents reposant sur des donnes plus sres pourraient tre une meilleure option lorsque la capacit pour produire des donnes de bonne qualit est limite. Deuximement, dans les cas o la capacit dutilisation des informations disponibles est limite, par exemple au sein de la socit civile, les informations publies peuvent permettre dautres protagonistes, tels que les agences donatrices ou les groupes de pression de faible importance de dformer les processus gnraux de reddition des comptes. Dans cette partie, le rapport rassemble les lments de lenqute qui fournissent une vue densemble prliminaire du degr de fourniture par les pays africains dune divulgation complte de toutes les informations budgtaires pertinentes dune manire ponctuelle et systmatique (OCDE, 2002 : 7). La transparence est value dans trois domaines qui sont gnralement lis aux diffrentes phases du cycle budgtaire : (a) linformation comprise dans les documents budgtaires prsents au Parlement (Question 35); (b) la frquence laquelle les donnes sur les recettes et les dpenses excutes sont dclares au cours de lexcution du budget (Question 56) ; et (c) si les rapports daudit sont mis la disposition du public (Question 69) et dans quel dlai. Ensuite, un indice de transparence fiscale a t dvelopp et permet une valuation comparative de la couverture, du respect des dlais et de la mise disposition du public des informations budgtaires essentielles au cours des diffrentes phases du processus budgtaire. La Question 35 vise douze types dinformations, soulignes tant dans les directives de lOCDE que dans celles du fMI, qui devraient tre intgres dans la documentation budgtaire envoye au Parlement. Les rsultats sont prsents dans le Tableau 16. La plupart des pays ont indiqu quils incluent linformation sur les hypothses macroconomiques, les priorits budgtaires, les objectifs de la politique fiscale moyen terme, les dotations clairement dfinies qui doivent tre votes par le Parlement, et le rapport qui existe entre les dotations et les services administratifs (par exemple, le ministre, lagence). La divulgation des dpenses hors budget et des fonds extrabudgtaires, des dpenses fiscales, des plans budgtaires annuels globaux et la prsentation de rapports sur les objectifs de performance non financire, tait plus disperse travers les

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Tableau 16 Informations comprises dans les documents budgtaires prsents au Parlement

Pays

Objectifs de la politique fiscale moyen terme

Hypothses macroconomiques

Priorits budgtaires

Plan budgtaire annuel global, comprenant dpenses hors budget et fonds extrabudgtaires

Plan budgtaire annuel global pour tous les niveaux de lAdministration publique

Tableau global des dpenses fiscales (exemptions, dductions et crdits)

Objectifs de performance non financire pour les programmes et/ ou les agences

Perspective moyen terme

Perspective long terme

Dotations clairement dfinies

Liens entre les dotations et les units administratives

x x x x x

x x x

x x

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

x x x x

Texte lgislatif de politiques, propos dans le budget x x x x

20
x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x 11 10 x 6 8 16 0 x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x 26 x x x x x x x x x x 22 x x 19 x x x 11

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x x x x

x x

Afrique du Sud Bnin Botswanaa Burkina faso Congo (Brazzaville) thiopie Ghana Guine Kenya Lesotho Libriaa Madagascar Malawia Mali Maurice Maroc Mozambique Namibie Nigeria Ouganda Rwanda Sierra Leone Swaziland Tunisie Zambie Zimbabwe Nbr. de pays

x x x x

x x x x x x x x x x 21

x x x x x x x x x x x x x x x x x 24

Remarques : Bas sur la Question 35 Parmi les lments suivants, lesquels sont inclus dans les documents budgtaires du gouvernement central, prsents au Parlement

a) Rponses mises jour partir de recherche propre ou des commentaires faits par les dlgus latelier de Pretoria.

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pays, tandis quaucun pays nindiquait intgrer une perspective long terme sur la totalit des recettes et dpenses (dix ans ou plus) dans la documentation envoye au Parlement. Bien que des pays comme le Burkina faso, le Lesotho, Madagascar et le Nigeria dclarent fournir uniquement des types dinformations limites au Parlement, les documents budgtaires dans des pays comme le Ghana, le Malawi et lAfrique du Sud sont beaucoup plus exhaustifs. La frquence de publication des informations sur les recettes et dpenses effectives est aussi cruciale, du fait quelle permet aux gouvernements de mesurer les progrs raliss sur le budget excut au cours de lanne fiscale. Les rapports en cours dexercice donnent galement aux praticiens et au grand public les informations ncessaires afin dvaluer lexactitude des projections budgtaires et de tenir le gouvernement pour responsable des prestations. La Question 56 a enregistr la frquence laquelle les pays interrogs publient des informations sur les recettes et dpenses au cours de lanne fiscale. Les rponses sont prsentes au Tableau 17. Neuf pays sur 25 ont indiqu quils produisent des informations soit hebdomadaires, soit mensuelles ; neuf ont indiqu quils publient ces informations trimestriellement ; et trois pays ont indiqu quils les publient semestriellement. un constat plus inquitant est le fait que quatre pays ne publient quannuellement de telles informations, empchant ainsi tout suivi important au cours de lexcution du budget.

Tableau 17 Frquence de publication des informations de lexercice en cours


Q56 : Durant lanne fiscale, quelle est la frquence de publication des informations sur les recettes et dpenses excutes ? Hebdomadairement Mensuellement Trimestriellement Semestriellement Annuellement Sur une base ad hoc (de circonstance) Aucune Rponse manquante Pays

Burkina faso Afrique du Sud, Botswana, thiopie, Libria, Malawi, Maroc, Tunisie, Zimbabwe Bnin, Congo (Brazzaville), Kenya, Madagascar, Mali, Mozambique, Rwanda, Sierra Leone, Zambie Ghana, Guine, Ouganda Lesotho, Maurice, Namibie, Nigeria Aucun Aucun Swaziland

finalement, la Question 69 examine la mise disposition du public des comptes audits. Daprs les rsultats prsents au Tableau 18, quinze pays sur 26 publient toujours les rapports daudit, alors que six pays ne le font jamais ou rarement. Parmi le dernier groupe, on trouve des pays comme le Congo (Brazzaville) et le Libria, o la fonction daudit externe a t rcemment reconfigure, ou comme la Guine et la Sierra Leone qui sont confrontes de srieuses contraintes et des retards importants. Les pratiques qui apparatront dans ces pays au cours des prochaines annes seront cruciales pour dfinir la contribution de ces rformes daudit par rapport la transparence fiscale.

Tableau 18 Disponibilit des conclusions du contrle


Q69 : Les conclusions de lInstance suprme daudit sont-elles du domaine public ? Jamais Rarement Oui, dans la plupart des cas mais avec certaines exceptions (les audits du secteur militaire par ex.) Oui, toujours Pays Congo (Brazzaville), Libria, Tunisie Guine, Nigeria, Sierra Leone Bnin, Botswana, Burkina faso, Madagascar, Zambie Afrique du Sud, thiopie, Ghana, Kenya, Lesotho, Malawi, Mali, Maurice, Maroc, Mozambique, Namibie, Ouganda, Rwanda, Swaziland, Zimbabwe

Afin de donner une valuation gnrale comparative du niveau de la transparence fiscale travers les pays africains participant lenqute, la figure 3 prsente un indice de synthse, qui sinspire des questions prsentes ci-dessus. Afin de respecter les dlais de prsentation des

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rapports, la disponibilit des rapports daudit est value en fonction du dlai ncessaire pour les rendre publics. (voir Tableau 1). Le systme de codification pour dfinir lindice est prsent au Tableau 25, tandis que les scores nationaux correspondants sont indiqus au Tableau 26. Les rsultats globaux sont graphiquement rcapituls la figure 3 ci-dessous. Les scores nationaux sur lindice de transparence fiscale varient entre un maximum de 0,89 pour lAfrique du Sud et un minimum de 0,25 pour le Nigeria, avec une mdiane de 0,54. Les rsultats de lenqute montrent quil existe une diffrence importante entre les pays africains, mme si plusieurs pays semblent publier des quantits importantes dinformations budgtaires. Bien que ce constat manifestement doit tre estim de manire positive, il devrait galement encourager les pays qui sont la trane de mettre laccent tant sur plus de production et de publication que sur une meilleure qualit des informations budgtaires, sous des formes qui encouragent laccs au grand public et la comprhension de linformation.

Figure 3 Indice de transparence fiscale


Nigeria Lesotho Congo (Brazzaville) Sierra Leone Guine Madagascar Bnin Burkina Faso Mali Libria Tunisie Zambie Namibie Kenya Botswana Mozambique Zimbabwe Maurice Malawi Ouganda Rwanda Ghana thiopie Afrique du Sud 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0

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Encadr 3 Une autre perspective sur la transparence budgtaire : Lindice 2008 sur le budget ouvert
Lindice sur le budget ouvert (IBO) ou indice douverture budgtaire, cr par lONG Partenatiat Budgtaire International , dont le sige social se trouve Washington, est une mesure beaucoup plus comprhensible de la transparence budgtaire que celle prsente la Figure 3, qui est fonde uniquement sur un petit nombre de questions de lenqute. LIBO repose sur un long questionnaire qui value la disponibilit et la couverture dun ensemble de huit documents budgtaires cls, tablis partir des meilleures pratiques internationales. LIBO 2008 comprend 85 pays, classs sur une chelle de 0 100. Le Royaume-Uni sort en tte avec un score de 88, suivi par lAfrique du Sud, la France, la Nouvelle-Zlande et les tats-Unis. Il y a 13 pays qui sont inclus la fois dans lIBO et lenqute de lOCDE/CABRI. Leurs rsultats sont les suivants : Pays Afrique du Sud Botswana Kenya Ouganda Ghana Namibie Zambie Malawi Maroc Nigeria Burkina Faso Libria Rwanda Score IBO 87 62 57 51 49 47 47 29 27 19 14 2 0 Des diffrences notables existent entre lIBO et notre indice de transparence fiscale. LAfrique du Sud obtient le meilleur score dans les deux cas, mais les scores du Rwanda par exemple sont radicalement diffrents. Ces diffrences sont en partie dues aux informations beaucoup plus exhaustives qui rentrent dans les calculs de lIBO. Mais la diffrence principale est que lIBO donne des scores aux pays non pas en fonction de linformation budgtaire quils produisent, mais en fonction de ce quils mettent la disposition du grand public dune manire ponctuelle et accessible afin dencourager une plus grande reddition des comptes. Nos questions de lenqute, en revanche sont moins rigoureuses concernant la mise disposition du public des informations budgtaires. Les deux pays africains qui ont obtenu les meilleurs scores sur lIBO sont lAfrique du Sud et le Botswana. LAfrique du Sud rend tous les huit documents budgtaires cls publics, et ils contiennent tous des informations dtailles. Le Botswana, en revanche, ne publie pas un expos pralable sur le budget, un budget pour les citoyens et un examen de mileu danne. En ce qui concerne le Rwanda, la note 0 dcoule du fait que bien que beaucoup dinformations budgtaires existent, lorsque le questionnaire de lIBO a t labor, il navait pas t rendu disponible dune manire ponctuelle et accessible, empchant la socit civile de tenir le gouvernement pour responsable de lutilisation des ressources publiques.
Source : Partenariat Budgtaire International (2009)

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Dpenses hors budget


Le principe dexhaustivit qui stipule que toutes les recettes et dpenses publiques devraient tre soumises des mcanismes et des procdures budgtaires, est une question pluridisciplinaire cl dans llaboration du budget de ltat, reconnu dj par les premiers thoriciens de llaboration du budget (Sundelson, 1935) ainsi que par les instruments dvaluation les plus rcents, tels que le cadre PEfA (PEfA, 2005). Lexhaustivit est un pralable la transparence, qui son tour permet une meilleure reddition des comptes (CABRI et PSA, 2008). Pourtant il existe une srie de catgories de dpenses publiques qui nest pas souvent soumise des procdures budgtaires normales et qui nest pas prise en compte dans la documentation budgtaire, rduisant ainsi le degr de transparence des oprations budgtaires tout en crant en mme temps des risques potentiels qui peuvent compromettre la durabilit fiscale. Ces catgories de dpenses comprennent, entre autres, les fonds de la scurit sociale, les garanties de prts, les pensions du secteur public et les fonds apports par les donateurs. Le questionnaire de lenqute a essay dvaluer le degr et limportance des dpenses hors budget dans tous les pays africains interrogs. Le Tableau 19 prsente un rcapitulatif du nombre de pays qui dclarent lexistence de divers types de dpenses hors budget, et si celles-ci requirent lautorisation lgislative, elles doivent tre publies dans les documents budgtaires.

Tableau 19 Types de dpenses hors budget


Nombre de pays Type Applicable Autorisation lgislative ? 6 3 4 1 5 4 4 5 6 4 4 6 5 7 0 Dans les documents budgtaires ? 6 3 3 0 3 6 6 6 8 4 2 6 6 5 1 Non Applicable

Dpenses fiscales fonds de scurit sociale Partenariats public-priv Crdits extrabudgtaires Garanties de crdits fonds de la sant publique Pensions du secteur public fonds pour lenseignement suprieur fonds durgence/de contingence fonds de donateurs fonds de stabilisation Crdits extrieurs Dpenses militaires Comptes spciaux Autre

14 10 9 6 12 8 9 9 9 14 6 10 7 12 3

12 16 17 20 14 18 17 17 17 12 20 16 19 14 23

Remarques : Question 45 : Quels types de dpenses hors budget existe-t-il ? Certains changements ont t apports aux rponses fournies par le Rwanda et le Zimbabwe pour reflter le fait quils avaient inscrit un certain nombre dlments comme tant couverts dans le budget mais ntant pas applicables.

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Les rsultats de lenqute suggrent quil existe plusieurs dfis relever pour inscrire les dpenses hors budget dans le processus budgtaire. Bien quune majorit des pays dclarent que la plupart des catgories de dpenses hors budget nexistent pas dans leur systme, dans les cas applicables, cest--dire lorsque les dpenses hors budget existent, leur nature est souvent ni comptabilise ni transparente, tant donn que dans la moiti des cas environ, elles ne requirent pas lautorisation lgislative et que linformation nest pas incluse dans la documentation budgtaire. De plus, il faut noter que de nombreux pays indiquent trs peu de catgories de dpenses hors budget, mme si certaines sont assez courantes. Des pays comme le Burkina faso et le Mali par exemple, dclarent quils ne disposent pas de fonds de donateurs hors budget. La question des flux daide hors budget est traite de manire plus dtaille la Question 99, qui examine le pourcentage de la totalit des flux daide inscrits dans les divers documents budgtaires. Pour de nombreux pays africains, les fonds des donateurs constituent une catgorie particulirement importante des dpenses qui sont souvent hors budget, du fait quelles sont souvent affectes directement des projets grs par les donateurs ou dautres systmes parallles. Le Tableau 20 montre la tentative faite par les pays interrogs dvaluer le degr dinscription des flux daide dans diffrents documents budgtaires. La diffrence indique est importante. Tandis que le Ghana, le Kenya, lthiopie, le Mali et lOuganda dclarent avoir une couverture moyenne leve de flux daide aux diffrentes phases du processus budgtaire, dans des pays comme le Burkina faso, la Sierra Leone et le Mozambique la couverture est beaucoup moins cohrente et exhaustive. Daprs le tableau 20, non seulement plus de pays indiquent une couverture pendant les phases initiales du processus budgtaire compar la phase de rapport sur lexcution du budget, mais aussi les valeurs de couverture sont plus leves pour les documents de formulation budgtaire. Certains des commentaires fournis par les pays interrogs sont galement intressants et montrent les difficults auxquelles sont confrontes les gouvernements pour inscrire les donnes de laide dans les systmes budgtaires, en raison surtout de la diversit des donateurs et du manque de transparence et de prvisibilit des flux daide. Dans de nombreux cas, la couverture est essentiellement limite aux prts et laide qui est achemine par lintermdiaire de lappui budgtaire direct, tandis que laide aux projets reste souvent hors budget. Les donnes spcifies au Tableau 20 ne sont pas uniquement incompltes, mais aussi potentiellement douteuses, car elles sont bases sur des prvisions subjectives fournies par des fonctionnaires au sein du Ministre des finances qui auraient pu ne pas disposer de toutes les informations ncessaires au moment de rpondre au questionnaire de lenqute. CABRI a rcemment achev une tude couvrant plusieurs pays sur la Budgtisation de laide (CABRI et PSA, 2008). Cette tude souligne les dfis auxquels font face les gouvernements et leurs homologues trangers qui leur versent des fonds, quand ils essaient de sassurer que les flux daide soient inscrits aux budgets nationaux. Elle met galement laccent sur la difficult de dfinir clairement ce que signifie vraiment linscription au budget , afin de poursuivre les objectifs communs pour amliorer lexhaustivit, la transparence et lobligation de rendre compte du processus budgtaire. Les donnes prsentes dans ltude de CABRI ne confirme que partiellement les rponses de notre enqute. Tandis que dans les deux rapports, des pays comme le Ghana, le Kenya et lOuganda, russissent inscrire des pourcentages plus levs de laide leurs budgets, les donnes pour le Rwanda et le Mozambique par exemple, ne sont pas cohrentes (CABRI et PSA, 2008: 21-24). Ces rsultats rvlent que cest dans ce domaine quun travail plus consquent est ncessaire afin de raliser un tableau plus labor de linscription des flux daide aux processus et documents budgtaires nationaux.

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Tableau 20 Couverture des flux daide dans divers documents budgtaires


Pays Expos pralable sur le budget Prvisions pluriannuelles Soumissions des ministres dpensiers Proposition budgtaire Rapport en cours dexercice Rapport de fin dexercice 5175% 51-75%

Afrique du Sud Bnin Botswana Burkina faso Congo (Brazzaville) thiopie Ghana Guine Kenya Lesotho Libria Madagascar Malawi Mali Maurice Maroc Mozambique Namibie Nigeria Ouganda Rwanda Sierra Leone Swaziland Tunisie Zambie Zimbabwe Nbr. de pays 10 14 14 19 12 2650% 2650% 2650% 2650% 125% 2650% 125% 76100% 5175% 2650% 125% Non compris 5175% Not incl. 76100% 5175% 2650% 125% 76100% 5175% 125% 125% 5175% 76100% 76100% 76100% 125% 2650% 76100% 2650% 76100% 5175% 76100% 2650% 76100% Non compris 76100% 76100% 5175% 76100% 5175% 76100% 76100% 76100% 76100% 76100% 125% 125% 76100% 76100% 2650% Not incl. 76100% 76100% 2650% 5175% 76100% 2650% 76100% 76100% 76100% 2650% 5175% 76100% 125% 76100% 5175% Non compris

Non compris

125%

2650%

5175% 76100%

2650%

76100%

Non compris 125%

125%

10

Remarques : Question 99 : Veuillez estimer quel pourcentage de la valeur financire totale des flux daide est inscrite dans les documents budgtaires suivants. Les cases vides refltent les rponses manquantes.

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Gestion de laide
Pour un grand nombre de pays africains, laide extrieure au dveloppement reprsente une part non ngligeable des dpenses publiques. Par consquent les faons dont les flux daide sont grs reprsentent un important facteur affectant la qualit des processus politiques et budgtaires travers lAfrique. Au cours des dernires annes, un consensus international sest constitu propos de lefficacit de laide, soulignant limportance de laide qui est achemine par lintermdiaire des systmes de ltat, et pour soutenir les politiques et interventions dfinies par les gouvernements bnficiaires (OECD, 2005). Bien que laccent ait t davantage mis sur le changement des pratiques des donateurs, des systmes efficaces de gestion de laide au sein du gouvernement bnficiaire sont essentiels pour assurer lutilisation efficace des flux daide. Eu gard ce constat, une partie supplmentaire sur la gestion de laide a t rajoute au questionnaire de lenqute, en vue de rassembler des informations sur la manire dont les gouvernements africains sorganisent pour soccuper des programmes et des projets financs par des donateurs ainsi que pour les inscrire dans leurs processus politiques et budgtaires. Comme cela a t soulign dans la partie prcdente, au cours de lanne dernire, CABRI a aussi accord beaucoup dattention la question de la budgtisation de laide , en ralisant un srie dtudes de cas pays, afin dexaminer de quelle manire les gouvernements de lAfrique subsaharienne peuvent assurer que les flux daide sont inscrits correctement aux diffrentes phases du processus budgtaire, soulignant ainsi limportance des stratgies de gestion de laide (CABRI, 2007: 160184). Du point de vue dun gouvernement bnficiaire, il existe trois questions fondamentales qui influencent la capacit du gouvernement grer de manire efficace les flux daide trangers. La premire se rapporte la structure des institutions de ltat qui sont charges de traiter avec la communaut des donateurs. La deuxime soccupe des politiques mises en place par les gouvernements pour grer et coordonner activement les activits des donateurs, tandis que la troisime repose sur les flux dinformations qui permettent aux gouvernements de mieux inscrire les flux daide diffrentes phases du processus budgtaire. Des systmes efficaces de gestion de laide aident soutenir les principes essentiels de llaboration du budget tels que lexhaustivit, la transparence et lobligation de rendre compte. Ces trois dimensions sont combines en un indice qui est tabli partir de plusieurs questions tires de la nouvelle partie sur la gestion de laide (Questions 90 99). Certaines des questions de lenqute sont utiles pour claircir la manire dont les gouvernements africains essaient de matriser certains de ces problmes. Pour ce qui est des institutions, la Question 90 (Tableau 21) examine qui est responsable de la fonction de la gestion de laide. Les rponses rvlent une diversit importante, avec 15 pays sur 26 indiquant quil existe deux ou plusieurs services de ladministration publique qui sont chargs de la gestion de laide. Plus frquemment, les responsabilits sont partages entre divers ministres (finance, Planification, Affaires trangres) et quelquefois entre ceux-ci et le Bureau du Prsident. Cette situation invitablement rend plus complexe la tche visant assurer lintgration approprie de tous les flux daide dans le processus budgtaire. Pour les sept pays qui ont rpondu que leurs responsabilits en matire de gestion de laide sont toutes au sein du Ministre des finances (ou de lAutorit budgtaire centrale), la tche sera quelque peu plus aise. une caractristique institutionnelle supplmentaire importante se rapporte la manire dont les ngociations sont menes avec les agences donatrices lorsque des projets et programmes daide sont labors. Dans certains pays, il est laiss plus de libert aux ministres dpensiers afin de ngocier directement avec les donateurs sans limplication du Ministre des finances. une fois encore, plus ils disposent de libert, plus il savrera difficile de garantir lintgration complte de tous les flux daide dans le budget. Lexamen des politiques de gestion de laide, au Tableau 22 montre la manire dont de telles dclarations de politique ont t adoptes par une majorit de pays qui partagent deux

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caractristiques. Premirement, pour les pays qui ont pris part lenqute, les parlements ne sont jamais impliqus dans leur approbation. Deuximement, le plus souvent, elles sont subsumes dans dautres documents de politique, habituellement un Cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP) ou une dclaration de politique similaire. Bien que cela ne reprsente pas forcment de problmes, elles indiquent que jusquici la gestion de laide nest pas considre comme un domaine principal de politique qui mrite une attention politique particulire non seulement de la part de lExcutif mais aussi de la part de lensemble du gouvernement, y compris des institutions de contrle qui assurent la reddition des comptes.

Tableau 21 Localisation de la fonction de la gestion de laide


Q90 : O se trouve la fonction de la gestion de laide ? Il nexiste pas de service particulier charg de la gestion de laide Dans un seul service, au sein de lAutorit budgtaire centrale Dans un seul service, spar de lAutorit budgtaire centrale La fonction de la gestion de laide est partage entre deux ou plusieurs services Pays Aucun Afrique du Sud, Botswana, Ethiopiaa, Lesotho, Madagascar, Maurice, Rwanda Bnin, Kenya, Malawi, Namibie Burkina faso, Congo (Brazzaville), Ghana, Guine, Libria, Mali, Maroc, Mozambique, Ouganda, Nigeria, Sierra Leone, Swaziland, Tunisie, Zambie, Zimbabwe

a) Rponse mise jour selon les commentaires de la personne interroge.

Tableau 22 Politiques de gestion de laide


Q91 : Votre Gouvernement dispose-t-il dune politique explicite de gestion de laide ? Non, il nexiste pas de telle politique Pays Bnina, Ghanaa, Guine, Lesotho, Malawia, Mozambique, Namibie, Nigeria, Sierra Leonea, Tunisiea, Zimbabwe Aucun

Oui, il existe une telle politique dans un document spcifique qui a t approuv par le Parlement et le Cabinet Oui, il existe une telle politique dans un document spcifique qui na t approuv que par le Parlement Oui, il existe une telle politique dans un document spcifique qui na t approuv que par le Cabinet Oui, il existe une telle politique dans le cadre dun autre document

Aucun Afrique du Sud, thiopie, Maurice, Rwanda, Swaziland, Zambie Botswana, Burkina faso, Congo (Brazzaville), Kenya, Libria, Madagascar, Mali, Maroc, Ouganda

a) Des politiques de gestion de laide sont actuellement labores dans ces pays ou existent mais nont t approuves ni par le Cabinet ni par le Parlement.

finalement, sur le plan des flux dinformations, la Question 94 consistait savoir si le service de gestion de laide garde une base de donnes des flux daide qui lui permet de suivre de manire efficace les activits finances par les donateurs et de les inscrire au budget. La plupart des pays font tat de lexistence dune telle base de donnes (23 sur 26), mais avec une couverture qui varie et tourne autour de 60 80% de la totalit des flux daide. De faon similaire la question des dpenses hors budget, essayer destimer la couverture de telles bases de donnes peut savrer difficile. Les activits finances par des prts sont mieux couvertes, tant donn la responsabilit de remboursement du gouvernement bnficiaire, mais les rponses sur la couverture des dons doivent tre prises plus minutieusement, car elles sont souvent limites aux modalits daide aux programmes comme lappui budgtaire direct. Les informations provenant des rponses aux questions de lenqute ci-dessus, ajoutes celles comprises dans la partie sur la gestion de laide qui donnent plus de dtails sur le contenu des politiques et des bases de donnes daide, peuvent tre rsumes dans un indice qui souligne la manire dont chaque pays a pris des mesures pour mettre en place un systme plus efficace de gestion de laide. Lindice de gestion de laide prsent la figure 4 runit des rponses provenant de questions diffrentes qui donnent un score plus lev aux pays disposant dune

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fonction de gestion centralise de laide, y compris de la non autorisation pour les ministres dpensiers de ngocier directement le financement apport par les donateurs et disposant dune base de donnes exhaustive des flux daide. Les scores varient entre un maximum de 0,91 (Rwanda) et un minimum de 0,08 (Nigeria), avec une mdiane de 0,498. Manifestement, pour les pays dont la dpendance vis--vis de laide trangre est limite, comme le Nigeria, la Namibie ou lAfrique du Sud, les systmes de gestion de laide ne sont pas importants puisquils sont pour des pays avec un pourcentage important de dpenses publiques finances grce laide extrieure. En gnral, comme lindice le montre, les rsultats de lenqute semblent indiquer que les pays interrogs sont raisonnablement bien placs sur le plan des institutions ncessaires, et dans une moindre mesure pour ce qui est des flux dinformations. Llment principal manquant semble tre une dclaration de politique claire qui guide les relations globales entre le gouvernement et la communaut donatrice.

Figure 4 Indice de la gestion de laide


Nigeria Maroc Guine Namibie Libria Mali Bnin Tunisie Mozambique Lesotho Zimbabwe Sierra Leone Ghana Swaziland Kenya Madagascar Institutions Politiques Informations

Congo (Brazzaville)
Maurice Burkuina Faso Ouganda Malawi Botswana Zambie Afrique du Sud thiopie Rwanda 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0

Des dtails sur le systme de codification et les scores des pays peuvent tre trouvs aux Tableaux 27 et 28 en Annexe 1.

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Encadr 4 La gestion de laide au Rwanda : les dfis de la mise en application


Le gouvernement du Rwanda a formellement adopt sa politique relative laide en juillet 2006. La politique daide a t le rsultat dun processus de consultations compltes, et le rsultat galement dun certain nombre de mesures antrieures, y compris de la prparation dun CSLP et de stratgies de dveloppement sectorielles, de ltablissement dun groupe de coordination des partenaires au dveloppement et de la cration dun mcanisme central de la coordination de laide. Par exemple, le service des financements extrieurs au sein du Ministre des finances a t cr en 2005 pour servir de point dentre unique pour tous les donneurs. La politique tablit la position du gouvernement en ce qui concerne laide, dtermine les rles des diffrentes institutions publiques, ainsi que ce que ltat attend des donateurs concernant les types de soutien, de prvisibilit de laide, de conditionnalit et dassistance technique. Malgr ces dispositions progressives et le pourcentage relativement lev de laide comptabilise dans les documents budgtaires principaux, un obstacle critique avait t identifi lors de la mise en uvre de la Politique daide afin damliorer la budgtisation de laide ; il concernait le manque de rgles prcises pour la gestion des donnes de laide dans le processus budgtaire. Une proccupation cl tait les divergences qui existaient entre le montant et la rpartition de laide inscrite dans la Loi de finances, dans les comptes publics et dans la base de donnes de laide. Ltude entreprise en collaboration avec CABRI a rvl quen 2007 seulement 16% du nombre total des projets/programmes apparaissaient dans les trois documents. Au total, 63% des projets/programmes napparaissent pas dans la Loi de finances, ce qui reprsente 37% des flux daide en termes dargent. Cela indique le faible potentiel de couverture de laide dans la planification sectorielle et/ou centrale et dans les processus dapprobation, conduisant la rpartition inefficace des ressources. Ltude a aussi examin les raisons pour lesquelles les informations sur laide inscrite au budget taient de mauvaise qualit. Lune des contraintes principales tait la faon dont les flux daide taient dfinis, classs et regroups afin de les inscrire dans les diffrents documents. De plus, les nombreux services chargs de suivre les flux daide destins des fins diffrentes et les bases de donnes multiples existantes ont encombr le processus de gestion de laide et du budget et ont compromis la qualit des informations relatives laide. CABRI et le Gouvernement ont convenu de recommandations, parmi lesquelles taient celles : (a) de dvelopper des critres pour dcider quels flux daide devraient tre inscrits au Parlement (soumis et approuvs par le Parlement dans la Loi de finances), au budget (comptabiliss dans la documentation soumise au Parlement avec la Loi de finances) mais pas au Parlement, et, aux comptes (consigns dans le systme de comptabilit publique); (b) dajuster le plan comptable pour distinguer les flux financiers soit comme dpenses dinvestissement, soit comme dpenses de fonctionnement et finances de manire interne ou externe; et (c) dtablir une base de donnes sur laide unique ou plusieurs multiples compatibles, de rationaliser les processus de rassemblement dinformations et dattribuer des nombres didentification uniques aux projets.
Sources : Gouvernement du Rwanda (2006) ; CABRI et PSA (2008) ; Hayman (2007) ; Killick (2008)

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Conclusions
Ce rapport a fait la synthse et a analys les rsultats de lEnqute budgtaire 2008 en Afrique ralise conjointement par CABRI et lOCDE, qui a couvert 26 pays africains. Cette enqute sest inspire de lenqute de lOCDE sur les pratiques et procdures budgtaires. Le rapport sest concentr sur un sous-ensemble de questions de lenqute pour cette analyse afin dassurer un maximum dexactitude, couvrant des domaines spcifiques qui comprennent certaines des diverses phases du cycle budgtaire et des questions pluridisciplinaires telles que la transparence fiscale et la gestion de laide. Lorsque cela sest avr possible, le rapport a utilis des indices agrgs pour faciliter les comparaisons transnationales et souligner les aspects spcifiques. Le rapport tablit aussi des comparaisons avec des normes et des directives internationales reconnues lorsque cela est utile, afin dvaluer la performance globale des pratiques budgtaires africaines. Lanalyse des rsultats de lenqute rvle plusieurs aspects intressants, qui bien des gards confirment divers aspects rcents du travail de CABRI. Tout dabord, lenqute souligne la diversit des pratiques et des procdures qui caractrisent les pays africains, par exemple en ce qui concerne les calendriers budgtaires, ladoption des approches dlaboration descendante du budget et le rle des parlements. Ces diffrences sont la consquence dun certain nombre de facteurs, notamment des traditions administratives aux efforts de rformes en cours ainsi quaux ralits politiques et conomiques passes et prsentes. une consquence importante de ces diffrences est le fait quil puisse tre difficile didentifier des solutions prtes lemploi qui peuvent contribuer amliorer les pratiques budgtaires travers le continent, puisque les amliorations dpendront des interventions sur mesure qui sont conues pour traiter des questions spcifiques au sein du systme national de chaque pays. Les activits passes et les Sminaires Annuels de CABRI ont soulign maintes fois ce problme. Deuximement, et de manire plus substantielle, les rsultats identifient un certain nombre de dfis importants pour les pays africains. La ncessit damliorer la transparence et daborder la question des dpenses hors budget par exemple, est un domaine auquel il faudra accorder plus dattention. Dans plusieurs cas, les rponses des pays dvoilent le manque de mise disposition et dexhaustivit des informations budgtaires, ce qui son tour affecte gravement la reddition des comptes et la fonction dfi du processus budgtaire (CABRI, 2006), et compromet galement la cohrence et la coordination de llaboration des politiques (CABRI, 2005). Le manque de politiques claires, dune meilleure coordination institutionnelle et qualit des flux dinformations de la gestion de laide, ainsi que la base faible des cadres dlaboration du budget moyen terme, sont dautres domaines o des lacunes existent. une gestion plus dynamique des flux daide pourrait apporter des avantages considrables sur le plan de la budgtisation de laide , surtout pour les gouvernements qui dpendent lourdement des financements apports par les donateurs, et pourrait amliorer la capacit du gouvernement adopter une perspective moyen terme (CABRI, 2008). finalement, les questions ayant trait la solidit de lexcution du budget et aux procdures daudit montrent des possibilits damlioration. Cela reste peuttre un domaine qui mrite plus dattention dans les activits futures de CABRI. Cette analyse prliminaire a dmontr la manire dont lenqute fournit une source inestimable dinformations pour les praticiens du budget et les chercheurs intresss comparer les systmes budgtaires travers les pays. Son extension dautres pays, et sa rptition sur plusieurs annes permettront une analyse plus importante non seulement de lvolution des pratiques et procdures budgtaires, mais aussi de leur impact sur les politiques et les rsultats budgtaires.

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Annexe 1 : Donnes sur les indices et tableaux de codification


Tableau 23 Rcapitulatif du systme de codification pour lindice des institutions budgtaires lgislatives
Variable 1 Pouvoirs damendement Question Q40 Codification 0 = accepte ou rejette; 0,33 = rductions uniquement ou autres restrictions importantes; 0,67 = contrainte globale; 1 = sans entraves 0 = proposition du budget par lExcutif; 0,33 = vote sur compte; 0,67 = budget de la anne prcdente; 1 = Parlement approuve une mesure provisoire 0 = Excutif peut retenir des fonds au cours de lexcution; 0,33 = peut ne pas retenir de fonds au cours de lexcution 0 = peut raffecter des fonds au cours de lexcution; 0,33 = peut ne pas raffecter des fonds au cours de lexcution 0 = fonds durgence; 0,33 = aucun fonds durgence

Budget de rversion

Q43

3.a

Retenir

Q52

3.b

Virement/Transfert

Q53

3.c

fonds durgence

Q61

Calendrier

Q39

0 = jusqu deux mois; 0,33 = jusqu quatre mois; 0,67 = jusqu six mois; 1 = plus de six mois 0 = pas de commission du budget; 0,5 = commission du budget

5.a

Commission du budget

Q33

5.b

Commissions sectorielles Capacit de recherche

Q33

0 = pas de rle important; 0,5 = dcident des budgets ministriels

Q34

0 = aucune; 0,25 = moins de 10 employs qualifis; 0,5 = de 10 25 employs; 0,.75 = 26 50 employs; 1 = plus de 50 employs

Remarques : Le systme de codification est expliqu en dtails dans ltude de Wehner (2006). une diffrence est que la mesure de la commission (variables 5.a et 5.b) ne saisit pas si le Parlement a une commission spcialise daudit, puisque quaucun lment dans lenqute 2008 na explicitement pos la question sur cette caractristique. Tous les autres lments sont comparables dans la mesure du possible ceux de Wehner (2006). La question de lenqute indique en tant que la source des donnes fait rfrence llment pertinent de lenqute 2008 qui a t utilis pour noter les parlements de chaque pays.

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Tableau 24 Scores des pays pour lindice des institutions budgtaires lgislatives
Pays Afrique du Sud Bnin Botswana Burkina faso Congo (Brazzaville) thiopie Ghana Guine Kenya Lesotho Libria Madagascar Malawi Mali Maurice Maroc Mozambique Namibie Nigeria Ouganda Rwanda Sierra Leone Swaziland Tunisie Zambie Zimbabwe Q33 1.00 0.50 0.00 0.50 0.50 0.50 0.50 0.50 0.50 0.00 0.50 0.50 0.50 0.50 0.00 1.00 0.50 0.00 0.50 1.00 0.50 1.00 1.00 0.50 0.00 0.50 Q34 0.00 0.25 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.25 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.25 0.00 0.00 0.00 0.75 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.25 Q39 0.00 0.33 0.00 0.33 0.33 0.00 0.00 0.33 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.33 0.00 0.00 0.33 0.00 0.33 0.00 0.33 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 Q40 0.00 0.33 0.33 0.33 1.00 1.00 0.33 0.67 0.00 0.33 1.00 0.67 0.00 0.67 0.33 0.33 1.00 0.67 1.00 0.00 0.67 0.67 0.33 0.33 0.33 0.67 Q43 0.00 0.67 0.00 1.00 0.67 0.67 0.33 0.67 0.33 0.00 1.00 0.00 0.67 0.67 0.67 0.00 0.67 0.67 0.67 0.00 0.67 0.00 0.67 0.00 0.00 0.67 Q52 0.00 0.33 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.33 0.00 0.33 0.33 0.00 0.00 0.00 0.00 0.33 0.00 0.00 0.00 0.00 . 0.00 0.00 0.00 Q53 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 Q61 0.00 0.33 0.33 0.33 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.33 0.00 0.00 0.33 0.33 0.00 0.00 0.00 0.33 0.33 0.00 0.33 0.33 0.00 0.00 0.00 Indice 0.17 0.46 0.11 0.42 0.42 0.36 0.19 0.36 0.18 0.11 0.47 0.25 0.25 0.42 0.22 0.26 0.42 0.28 0.47 0.35 0.36 0.33 . 0.14 0.06 0.35

Remarques : Bas sur le systme de codification du Tableau 23. Le score total de lindice est calcul comme la somme de toutes les variables divise par six.

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Tableau 25 Rcapitulatif du systme de codification pour lindice de transparence fiscale


Variable 1 2 3 4 Budget prsent au Parlement frquence de rapports en cours dexercice Mise la disposition du public des rapports audits Retard dans la publication des rapports Question Q35 Q56 Q69 Q70 Codification Chacun des 12 lments reoit un score pondr en parts gales de 0,083; 0 = aucune information, 1 = informations compltes 0 = pas du tout/au coup par coup ; 0,33 = annuellement ; 0,67 = trimestriellement/ semestriellement ; 1 = hebdomadairement/mensuellement 0 = jamais/rarement ; 0,5 = Oui, dans la plupart des cas, mais certaines exceptions; 1 = Oui, toujours 0 = pas publis ; 0,33 = plus de 12 mois ; 0,66 = entre 6 et 12 mois; 1 = moins de 6 mois

Remarque : La question de lenqute indique en tant que la source des donnes fait rfrence llment pertinent de lenqute 2008 qui a t utilis pour noter chaque pays.

Tableau 26 Scores des pays pour lindice de transparence fiscale


Pays Afrique du Sud Bnin Botswana Burkina faso Congo (Brazzaville) thiopie Ghana Guine Kenya Lesotho Libria Madagascar Malawi Mali Maurice Maroc Mozambique Namibie Nigeria Ouganda Rwanda Sierra Leone Swaziland Tunisie Zambie Zimbabwe Q35 0.67 0.58 0.58 0.33 0.42 0.58 0.75 0.50 0.50 0.42 0.50 0.42 0.67 0.50 0.67 0.58 0.58 0.67 0.42 0.67 0.67 0.50 0.50 0.58 0.58 0.67 Q56 1.00 0.67 1.00 1.00 0.67 1.00 0.67 0.67 0.67 0.33 1.00 0.67 1.00 0.67 0.33 1.00 0.67 0.33 0.33 0.67 0.67 0.67 . 1.00 0.67 1.00 Q69 1.00 0.50 0.50 0.50 0.00 1.00 1.00 0.00 1.00 1.00 0.00 0.50 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 0.00 1.00 1.00 0.00 1.00 0.00 0.50 1.00 Q70 1.00 0.33 0.67 0.33 0.00 0.67 0.67 0.33 0.67 0.33 0.00 0.33 0.33 0.33 1.00 . 0.67 0.67 0.67 0.67 0.67 0.33 0.67 0.00 0.67 0.33 Indice 0.89 0.47 0.64 0.50 0.36 0.75 0.70 0.39 0.61 0.36 0.50 0.42 0.67 0.50 0.67 . 0.64 0.56 0.25 0.67 0.67 0.39 . 0.53 0.53 0.67

Remarques : Bas sur le systme de codification du Tableau 6. Le score total de lindice est calcul comme suit : [Q 35 + Q 56 + (Q 69 x Q 70)]: 3. Remarques : Bas sur le systme de codification du Tableau 6. Le score total de lindice est calcul comme suit : [Q 35 + Q 56 + (Q 69 x Q 70)]: 3.

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PRATIQuES ET PROCDuRES BuDGTAIRES EN AfRIQuE 20 0 8

Tableau 27 Rcapitulatif du systme de codification pour lindice de gestion de laide


Variable 1 2 3 4 5 6 Service de gestion de laide Ngociations avec les agences donatrices Politique de gestion de laide lments de la politique de gestion de laide Base de donnes sur laide Couverture de la base de donnes sur laide Question Q90 Q93 Q91 Q92 Q94 Q96 Codification 0 = aucun service; 0,33 = service partag ; 0,67 = service en dehors de lABC ; 1 = service au sein de lABC 0 = ngociations directes par les ministres ; 0,5 = ngociations restreintes; 1 = ngociations uniquement par le service de gestion de laide 0 = aucune politique ; 0,5 = politique faisant partie dun autre document ; 1 = politique en tant que document spcifique Chacune des 8 composantes reoit un score gal de 0,125 si linformation est comprise dans la politique ; recodifies comme s/o si Q 91 = 0 0 = base de donnes nexiste pas ; 1 = base de donnes existe Chacune des 9 composantes reoit un score gal de 0,11 si linformation est comprise dans la base de donnes; recodifies comme s/o si Q 94 = 0

Remarque : La question de lenqute indique en tant que la source des donnes fait rfrence llment pertinent de lenqute 2008 qui a t utilis pour noter chaque pays.

Tableau 28 Scores des pays pour lindice sur la gestion de laide


Pays Afrique du Sud Bnin Botswana Burkina faso Congo (Brazzaville) thiopie Ghana Guine Kenya Lesotho Libria Madagascar Malawi Mali Maurice Maroc Mozambique Namibie Nigeria Ouganda Rwanda Sierra Leone Swaziland Tunisie Zambie Zimbabwe Q90 1.00 0.33 1.00 0.33 0.33b 1.00 0.33 0.33 0.67 1.00 0.33 1.00 0.67 0.33 1.00 0.33 0.33 0.67 0.33 0.33 1.00 0.33 0.33 0.33 0.33b 0.33 Q93 0.50 1.00 0.75 1.00 0.75 1.00 0.75 0.50 0.50 0.50 0.50 0.50 1.00 0.50 1.00 0.50 0.75 0.50 0.00 0.50 1.00 1.00 0.50 0.75 0.75 1.00 Q91 1.00 0.00 0.50 0.50 0.50 1.00 0.00 0.00 0.50 0.00 0.50 0.50 0.00
b

Q92a 0.875 n/a 0.75 0.50 0.625 0.75 n/a n/a 0.50 n/a 0.250 0.375 n/a 0.75 0.125 0.00 n/a n/a n/a 0.875 0.875 n/a 0.375 n/a 0.75 n/a

Q94 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 0.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 0.00b 1.00 0.00 0.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00

Q96a 0.33 0.22 0.44 0.66 0.77 0.66 0.88 n/a 0.66 0.33 0.33 0.44 0.66 0.22 0.11 n/a 0.55 n/a n/a 0.99 0.77 0.55 0.77 0.55 0.77 0.55

Indice 0.68 0.39 0.64 0.56 0.54 0.85 0.49 0.21 0.52 0.46 0.32 0.53 0.58 0.36 0.56 0.21 0.41 0.29 0.08 0.57 0.91 0.47 0.50 0.41 0.65 0.47

0.50 1.00 0.50 0.00 0.00 0.00 0.50 1.00 0.00 0.00
b

1.00
b

1.00 0.00

Remarques : Bas sur le systme de codification du Tableau 27 . Le score total de lindice est calcul comme suit : [Q 90 + Q 93 + (Q 91x Q 92) + (Q 94 x Q 96)]: 4. a) Toutes les rponses lies aux valeurs de Q 91 et Q 94 = 0 ont t recodifies comme sans objet (s/o) b) Recodifies en fonction des indications des commentaires de lenqute.

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PRATIQuES ET PROCDuRES BuDGTAIRES EN AfRIQuE 20 0 8

Annexe 2 : Rsums des pays

Table des matires


Afrique du Sud
39

Mali

65

Bnin

41

Maroc

67

Botswana

43

Maurice

69

Burkina faso

45

Mozambique

71

Congo (Brazzaville)

47

Namibie

73

thiopie

49

Nigeria

75

Ghana

51

Ouganda

77

Guine

53

Rwanda

79

Kenya

55

Sierra Leone

81

Lesotho

57

Swaziland

83

Libria

59

Tunisie

85

Madagascar

61

Zambie

87

Malawi

63

Zimbabwe

89

Tous les drapeaux ont t tirs de la publication World Factbook de la CIA (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/)

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