Rapport Sur "Les Difficultés Du Monde Associatif Dans La Période de Crise Actuelle

N
______
ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE
Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 20 novembre 2014
RAPPORT
FAIT
charge dtudier les difficults du monde

associatif dans la priode de crise actuelle, de proposer des rponses concrtes et
davenir pour que les associations puissent assurer leurs missions, maintenir et
dvelopper les emplois lis leurs activits, rayonner dans la vie locale et citoyenne
et conforter le tissu social,
AU NOM DE LA COMMISSION DENQUTE
TOME I
Prsident
M. ALAIN BOCQUET
Rapporteure
MME FRANOISE DUMAS
Dputs
Voir les numros : 1731, 1958 et T.A. 345
La commission denqute charge dtudier les difficults du monde associatif dans la

priode de crise actuelle, de proposer des rponse concrtes et davenir pour que les
associations puissent assurer leurs missions, maintenir et dvelopper les emplois li s
leurs activits, rayonner dans la vie locale et citoyenne et conforter le tissu social, est
compose de : M. Alain Bocquet, prsident ; Mme Franoise Dumas, rapporteure ;
M. Yannick Favennec, M. Michel Issindou, Mme Bernadette Laclais, M. Paul Salen,
vice-prsidents ; M. Jean-Nol Carpentier, M. Jean-Pierre Decool, Mme Marie-Hlne
Fabre, Mme Barbara Pompili, secrtaires ; M. Jean-Pierre Allossery, M. Pierre Aylagas,
M. Jean-Luc Bleunven, M. Jean-Louis Bricout, M. Guillaume Chevrollier, Mme Sophie
Dion, Mme Hlne Geoffroy, Mme Edith Gueugneau, M. Gunhal Huet, M. Rgis
Juanico, Mme Isabelle Le Callennec, M. Michel Lesage, M. Jean-Ren Marsac,
M. Frdric Reiss, M. Martial Saddier, M. Boinali Said, M. Andr Schneider, Mme Julie
Sommaruga, M. Jean-Charles Taugourdeau, M. Philippe Vitel.
SOMMAIRE
___
Pages
AVANT-PROPOS DU PRESIDENT ALAIN BOCQUET ....................... 7

INTRODUCTION LA VIE ASSOCIATIVE OU LA FRATERNITE A
LUVRE ............................................................................................. 11
CHAPITRE I FIGURES DU MONDE ASSOCIATIF : LES GRANDS
TRAITS DUNE RALIT MIEUX CONNUE....................................... 15
A. LE MONDE ASSOCIATIF : DYNAMISME ET DIVERSITE ....................... 15
1. Une dmographie toujours vivace ...................................................................... 15
a. Plus de 71 500 associations cres entre septembre 2013 et aot 2014 .............. 15
b. Prs de 1,3 million dassociations en activit ...................................................... 16
2. Des acteurs conomiques essentiels.................................................................... 17

a. Un poids conomique en progression .................................................................. 17
b. Un emploi salari qui a, jusquici, bien rsist la crise ..................................... 17
3. Un tissu associatif extrmement divers............................................................... 19

a. Les secteurs dactivit .......................................................................................... 19
b. Les effectifs dadhrents ...................................................................................... 20
c. Les budgets et les ressources humaines ............................................................... 21
4. La dynamique du bnvolat : un signe de vitalit dmocratique ........................ 24

B. UNE CONNAISSANCE DU SECTEUR A AFFINER ................................. 25
1. Des sources dinformation diverses et complmentaires .................................... 25
a. Les sources administratives ................................................................................. 25
b. Les sources universitaires .................................................................................... 26
c. Les sources associatives....................................................................................... 27
2. Les promesses de ltude INSEE : passer du quantitatif au qualitatif ................ 28

3. Quelques pistes damlioration ........................................................................... 29
CHAPITRE II DES PERSPECTIVES FINANCIERES

PREOCCUPANTES ............................................................................. 31
A. UNE INQUIETUDE GRANDISSANTE ...................................................... 31
1. Une inquitude partage bien au-del du seul monde associatif ........................ 31
2. Une menace particulirement forte sur les associations de taille moyenne ........ 33
B. DES FINANCEMENTS PUBLICS QUI SINFLECHISSENT...................... 33
1. Leffort de ltat : rduction ou transformation ?............................................... 34
a. Un moindre effort budgtaire .............................................................................. 34
b. Un effort fiscal en trs nette augmentation .......................................................... 36
c. La question du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi ......................... 38
d. Un nouvel acteur : la Banque publique dinvestissement (BPI) .......................... 41
2. Des collectivits territoriales extrmement impliques ...................................... 42

a. Les communes, interlocuteur naturel des associations ........................................ 43
b. Le rle de plus en plus important des dpartements ............................................ 45
c. Des rgions trs prsentes dans certains secteurs ................................................ 46
d. Les inquitudes lies la rforme territoriale...................................................... 47
3. La terrible machine bureaucratique des financements europens ............... 49

4. Des difficults de trsorerie rcurrentes ............................................................. 51
C. DES FINANCEMENTS PRIVES QUI PEINENT A PRENDRE LE RELAIS54
1. La gnrosit du public ne se dment pas mais stagne depuis quelques annes 55
a. Une ressource essentielle pour de nombreuses associations................................ 55
b. Le cadre fiscal de la gnrosit doit tre stabilis ............................................... 58
c. Dvelopper et accompagner les nouvelles formes de don ................................... 60
2. Les difficults du mcnat dentreprise .............................................................. 63

a. Un mcnat important mais affect par la crise ................................................... 63
b. Les grandes caractristiques du mcnat dentreprise ......................................... 64
c. Un mcnat consolider ...................................................................................... 64
3. Le dveloppement contraint des ressources propres ........................................... 65

a. La place importante des ressources propres ........................................................ 65
b. Une ncessaire volution de la fiscalit des associations .................................... 67
4. De nouveaux modes de financement explorer ................................................. 69

a. Des titres associatifs plus attractifs ...................................................................... 69
b. Le financement participatif, un outil non dpourvu dambigut ........................ 71
CHAPITRE III LES RESSOURCES HUMAINES DES

ASSOCIATIONS EN PERIL ................................................................ 75
A.
ASSURER LE RENOUVELLEMENT DES RESPONSABLES

ASSOCIATIFS .......................................................................................... 75
1. La prise de responsabilits associatives : un exercice difficile ........................... 75
a. Des contraintes qui influent sur le profil des dirigeants associatifs ..................... 75
b. Des volutions dfavorables au renouvellement des responsables associatifs .... 77
2. Des pistes pour favoriser le renouvellement des dirigeants associatifs .............. 78

a. Jouer sur le facteur temps : le cong dengagement ............................................ 78
b. Renforcer laccompagnement des dirigeants associatifs ..................................... 79
c. Attirer les jeunes vers les responsabilits associatives ........................................ 80
B. CONSOLIDER LEMPLOI ASSOCIATIF ................................................... 82

1. Le monde associatif, moteur de lemploi ............................................................ 82
2. Lemploi associatif en danger ............................................................................. 85
3. Pour une vraie politique de soutien lemploi associatif ................................... 87
C. DEVELOPPER LE BENEVOLAT .............................................................. 89
1. Le bnvolat aujourdhui en France ................................................................... 90
a. Un effet de levier indispensable la vie associative............................................ 90
b. Une croissance continue depuis une dcennie ..................................................... 91
c. La crise du bnvolat : les aspirations divergentes des bnvoles face aux
besoins des associations...................................................................................... 93
2. Un modle rinventer ....................................................................................... 95

a. Crer un parcours dengagement tout au long de la vie ....................................... 95
i. Mettre laccent sur le bnvolat des jeunes ...................................................................96
ii. Faciliter le bnvolat des actifs .....................................................................................98
b. Attirer de nouveaux bnvoles ............................................................................ 99

c. Valoriser lexprience associative ..................................................................... 101
CHAPITRE IV LES ASSOCIATIONS AU CUR DE LA CITE : UNE

PLACE QUI DOIT ETRE CONFORTEE ............................................ 105
A. RENOVER LES LIENS AVEC LE MONDE ASSOCIATIF ....................... 105
1. Un secteur toujours en mal de reconnaissance ................................................. 106
a. Une lgitimit propre dans lespace public ........................................................ 106
b. La modernisation ncessaire des modes officiels de reconnaissance ................ 109
i. La reconnaissance dutilit publique ...........................................................................109
ii. Les agrments ministriels : vers un tronc commun opposable ? .........................112
c. Une reconnaissance qui suppose surtout un changement de regard et une plus

grande ouverture ............................................................................................... 114
2. Des contraintes administratives qui entravent laction associative................... 119
a. Une simplification trs attendue ........................................................................ 119

b. Du contrle lvaluation ................................................................................. 123
3. Le procs de la commande publique ................................................................. 126

a. La commande publique, un mode de financement trs dynamique depuis
plusieurs annes ................................................................................................ 126
b. La commande publique, un mode de financement fortement contest ............. 129
c. Pour un nouvel quilibre o la subvention ait toute sa place ............................. 132
B. ACCOMPAGNER LES MUTATIONS DU MONDE ASSOCIATIF ........... 137

1. Une pression gestionnaire croissante ................................................................ 137
a. Une concurrence plus aigu avec le secteur lucratif .......................................... 137
b. Lenjeu pour les associations : comment entrer en conomie sans perdre son
me ? ................................................................................................................. 142
i. Un monde associatif sous contrainte............................................................................142
ii. Lengagement et le projet, boussoles dune identit cartele....................................144
2. Le pilotage du projet associatif en chantier ...................................................... 151

a. Des ttes de rseau bouscules .......................................................................... 152
b. Des stratgies territoriales plus affirmes .......................................................... 157
i. La mutualisation comme source defficacit ...............................................................158
ii. Un lan nouveau pour la coopration dans les territoires ...........................................161
c. Un ajustement en cours des gouvernances associatives .................................... 164
CHAPITRE CONCLUSIF FAIRE VIVRE LA CHARTE

DENGAGEMENTS RECIPROQUES ................................................ 171
RECOMMANDATIONS...................................................................... 173
EXAMEN EN COMMISSION ............................................................. 177
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES DANS LE CADRE DE LA
COMMISSION DENQUETE .............................................................. 179
AVANT-PROPOS DU PRESIDENT ALAIN BOCQUET

Adopte le 28 mai 2014 par lAssemble nationale, la proposition de
rsolution tendant la cration dune commission denqute sur les difficults du
monde associatif, dpose par les dputs communistes, rpublicains et citoyens
du groupe GDR, sest donn un double objectif : faire le point des interrogations,
des proccupations et des attentes des associations dans et face la crise, mais
aussi sattacher apprcier comment elles peuvent contribuer ce que lconomie
et la socit franaises sortent par le haut des difficults structurelles auxquelles
elles sont confrontes.
Force est den convenir : alors que lengagement associatif a t choisi
comme Grande cause nationale en 2014, les problmes et les obstacles ne cessent
de saccumuler et de peser sur le tissu associatif, au point daffaiblir lefficacit de
son action au bnfice de nos concitoyens, de compromettre sa contribution la
vitalit de lconomie et lemploi et de menacer lavenir le plus immdiat de
nombre dassociations. Pourtant, jamais comme aujourdhui le rle spcifique que
les associations jouent auprs des habitants, les valeurs quelles portent et le large
ventail de comptences quelles mobilisent nont t ressentis comme autant
datouts spcifiques et prcieux.
Au cours des six mois qui viennent de scouler, les dput(e)s membres
de cette commission denqute et leur rapporteure, notre collgue Franoise
Dumas, ont accompli un riche travail dcoute et danalyse : plus de
180 personnes ont t entendues ; un dplacement a t effectu dans le Gard,
Nmes, pour tablir un contact direct avec les organismes qui sont prsents, au
quotidien, sur le terrain ; des entretiens dans un cadre moins formel ont eu lieu
avec plusieurs personnalits spcialistes de ces problmatiques ou des
responsables de rseaux associatifs. Bien videmment, la commission a t
amene considrer les trs nombreux tmoignages spontans, oraux ou crits,
apports par des dirigeants et des militants de tous horizons, agissant dans
lensemble des secteurs conomique, social, sanitaire, environnemental, sportif,
culturel, etc. que couvre le mouvement associatif franais ; je tiens ici les
remercier chaleureusement.
Je me flicite galement de la forte implication de nombreux membres de
la commission, qui ont souhait effectuer dans leur circonscription, auprs du tissu
associatif local, un travail de consultation et dcoute similaire celui que la
commission plnire ralisait Paris. Des initiatives diverses ont t portes ma
connaissance : runions publiques, mise en place dun forum sur un site internet,
etc. Les contributions reues dans ce cadre, issues du terrain des terres bretonnes
jusqu la plaine dAlsace, des rivages du Nord jusquaux contreforts des
Pyrnes, des coteaux franciliens jusquaux montagnes savoyardes , ont nourri
les rflexions de la commission denqute travers les interventions de ses
membres pendant les auditions : je considre quil sagit de la preuve que le travail
parlementaire sait innover et quil est particulirement pertinent lorsquil parvient
ainsi mettre en rsonance directe les initiatives locales et le travail parisien.
Cest donc un premier lment de satisfaction que lcho trs fort recueilli
tout au long de ces six mois, grce la dmarche quont conduite de concert les
membres de notre commission denqute en prenant le pouls de la vie associative.
Cela tmoigne sil en tait vraiment besoin de lattention vigilante que nos
concitoyens portent ces enjeux et de leur dtermination prserver cet lment
dcisif de notre vie sociale. Un double constat qui en dit long sur limportance de
lengagement attendu des pouvoirs publics pour rpondre aux aspirations du
mouvement associatif dans la tourmente de la crise.
Je souhaite insister sur ce point, le travail de la commission denqute aura
permis de vrifier, une fois encore, le bien-fond de la loi de 1901 qui autorise la
libre cration dassociations. Un droit qui, ce jour, nest pas reconnu par tous les
Etats.
Le premier objectif du rapport tait de dresser le tableau de la situation des
associations et de contribuer prciser leur bilan de sant .
Le rapport rappelle, en chiffres, la place des associations dans la vie
conomique et sociale de notre pays. Avec environ 1,3 million dassociations et
quelque 16 millions de bnvoles, le secteur associatif gre un budget total de
85 milliards deuros (3,2% du PIB), recense 1,8 million demplois et reprsente
une masse salariale de 37 milliards deuros. Les associations comptent pour 10 %
du total des emplois du secteur priv ! Cest dire leur importance pour notre
conomie, au moment o la France recense, toutes catgories confondues, plus de
cinq millions de demandeurs demploi.
Notre commission denqute a bien videmment t trs sensible et trs
attentive la grande diversit de la vie associative. Le spectre est large, en effet,
qui va des espaces urbains aux dpartements ruraux et de la petite association de
quartier ou de village, qui organise chaque anne sa fte traditionnelle et cre du
lien social, jusqu la grande association nationale exerant une activit sanitaire
ou sociale dans un cadre trs rglement ; sans oublier le rle pivot parmi
dautres quassument les fdrations dans lorganisation de la pratique sportive
lchelle du territoire franais
Les investigations, les dbats et les changes mens bien au cours de ces
six mois ont permis de pointer des difficults nouvelles ou rcurrentes.
Je veux tout dabord parler de la tension accrue sur les finances
associatives, quand sajoutent aux dsengagements progressifs et multiformes de
ltat, depuis une vingtaine dannes, les effets de laustrit impose par
lEurope, la baisse du soutien des collectivits fragilises dans leurs ressources, ou
encore le recours croissant aux dispositifs de la commande publique qui pnalise
les petites et moyennes associations. Un recours soit dit en passant qui fait
obstacle au droit des associations lexprimentation et linnovation et qui remet

en cause leur capacit dinitiative, alors que celle-ci devrait, au contraire,
demeurer un trait identitaire fort du tissu associatif et un signe distinctif des
partenariats quil tisse avec les collectivits territoriales.
La co-construction des politiques publiques entre les collectivits et les
associations doit tre garantie et dveloppe.
Autre problme : les nouvelles rgles europennes et le poids de la
concurrence avec le secteur priv lucratif quand les entreprises prives se portent
toujours davantage vers des activits jusquici assures, pour lessentiel, par les
associations. Cette marchandisation rampante est extrmement proccupante.
Je souhaite mentionner galement les difficults que peuvent poser la
suppression de la clause de comptence gnrale des collectivits locales et le flou
dune rforme territoriale qui, cette heure, suscite de nombreuses interrogations
chez les acteurs et observateurs de la vie associative, comme lont bien montr les
auditions.
La fiscalit des activits associatives et son volution rcente (la question
du versement transports, lenjeu du crdit dimpt pour la comptitivit et
lemploi) ; le tracassin administratif et labsence duniformit des dossiers que
doivent constituer les associations sollicitant une aide financire ; les risques lis
au transfert de la gestion des fonds structurels europens en 2014, qui pourrait
dboucher sur une anne blanche budgtaire, etc. sont autant de sujets de
proccupation abords par le mouvement associatif et explors par notre
commission tout au long des auditions auxquelles elle a procd.
Sur tous ces sujets, nous nous sommes efforcs davancer des rflexions
ou des propositions en ayant lesprit lattente profonde exprime par nombre
dintervenants : celle dune reconnaissance plus marque des associations et de
leurs animateurs pour le travail quils accomplissent, et celle dune plus grande
confiance de ladministration et des institutions envers le mouvement associatif.
Le prsent rapport explore naturellement un certain nombre de pistes,
comme faire bnficier le tissu associatif dun choc de simplification
administrative et allger les procdures ; scuriser les financements ; dvelopper le
dispositif des contrats pluriannuels ; sappuyer sur la dfinition de la subvention
adopte dans la loi du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire ;
rflchir la constitution dun fond de garantie adoss la Caisse des dpts et
consignations pour viter les lourds agios pays au secteur bancaire en raison des
dlais de versement des subventions publiques ; donner vie aux principes et
objectifs de la Charte des engagements rciproques signe en fvrier dernier par
ltat, le Mouvement associatif et les collectivits territoriales, etc.
10
Notre commission sest galement montre favorable au principe du cong

dengagement bnvole, cong dexercice de la responsabilit associative, et
favorable ce que soient pris en compte et valoriss les acquis de lactivit
associative et la formation dducation populaire qui en rsulte.
Les travaux que mes collgues et moi-mme avons effectus dans un
esprit parfaitement consensuel je tiens le souligner nous ont conduits
insister sur le caractre primordial du lien ducation nationale - vie associative
pour susciter et soutenir lengagement associatif des enfants et des jeunes. Il faut
prparer la relve et assurer le passage du flambeau !
Enfin, nous avons voulu attirer lattention, dune part, sur lintrt du
dveloppement de fonds rservs la formation des acteurs du monde associatif,
fonds territoriaux conjuguant apports publics et privs, et, dautre part, sur la
contribution des nouvelles technologies au renouvellement de lengagement
associatif, puisquelles contribuent librer celui-ci du problme du temps
contraint , tout en boostant linformation et la mobilisation des citoyens.
La vie associative reste une composante incontournable et essentielle de la
vie dmocratique franaise, une condition dcisive de lenrichissement permanent
du vivre ensemble et de notre citoyennet.
11
INTRODUCTION
LA VIE ASSOCIATIVE OU LA FRATERNITE A LUVRE
Lhomme ne peut rien faire en bien ou en mal quen sassociant. Il ny a

pas darmure plus solide contre loppression ni doutils plus merveilleux
pour les grandes uvres.
Pierre Waldeck-Rousseau
Le lien entre la Rpublique et la vie associative est si fortement tiss que

lon en oublierait presque que le droit dassociation na pas t reconnu sans mal
et quentre linterdiction des associations professionnelles, dicte en juin 1791
par la loi Le Chapelier, et sa reconnaissance par la loi du 1er juillet 1901, adopte
sous limpulsion de P. Waldeck-Rousseau, il aura fallu attendre 110 ans.
Tout au long du XIXme sicle, le mouvement rpublicain a lui-mme
emprunt une forme associative de fait, afin de sorganiser et saffirmer face ses
adversaires politiques. Cest forte de cette exprience quune fois instaure et
affermie, la Rpublique est parvenue inscrire dans le droit des groupements
intermdiaires entre les individus et ltat qui ne ressuscitent pas les corporations
abolies par la Rvolution. Les tenants de luniversalisme rpublicain comprenaient
ainsi quil pouvait sincarner dune faon diversifie, sans nuire pour autant
lunit de la nation.
Depuis, en tant que communauts de valeurs, dides et dactions
regroupant des femmes et des hommes avant tout soucieux de partage,
dpanouissement et de dveloppement, les associations nont eu de cesse de jouer
un rle fondamental au sein de notre socit et de notre conomie.
Il tait donc important quen cette anne 2014, qui a vu lengagement
associatif tre dclar Grande cause nationale, nous puissions couter les acteurs
associatifs pour tablir un tat des lieux exhaustif de leurs difficults et de leurs
attentes.
Cette proccupation sinscrit en cohrence avec les travaux parlementaires
sur la fiscalit du secteur non lucratif (rapport de nos collgues Yves Blein,
Laurent Grandguillaume, Jrme Guedj et Rgis Juanico publi en dcembre
2013) et sur les modalits de simplification administrative pour les associations
(rapport dYves Blein publi en novembre 2014) et la grande loi sur lconomie
sociale et solidaire du 31 juillet 2014.
12
La prise en compte des difficults du monde associatif par les pouvoirs

publics est particulirement ncessaire en cette priode o lacclration des
changements conomiques, culturels et sociaux se traduit par une perte de repres
et une dsaffection dune partie de nos concitoyens pour les institutions
dmocratiques.
En encourageant le secteur associatif, les pouvoirs publics ont ainsi la
capacit de favoriser des structures intermdiaires qui, leur tour, vont aider les
individus faire face, dans le respect des liberts et du pluralisme, la tentation
du repli sur soi.
Le milieu associatif met lengagement la porte de tous, replace
lindividu en situation de jugement, dinitiative et daction. Par sa capacit crer
et entretenir du lien social entre des individus quils soient adhrents ou public
bnficiaire , il favorise une citoyennet active et concrte. Ce lien est lossature
mme de notre cohsion nationale et la source de lengagement de chacun dans la
vie de la cit, de sa re-connaissance citoyenne .
Le fait associatif est devenu ainsi une vidence massive tant dans la sphre
publique que prive de notre pays.
Des pans entiers de nos politiques publiques ne pourraient tre assurs
sans le concours des rseaux associatifs : gestion dtablissements sanitaires et
mdico-sociaux, aide la personne, ducation, culture et sport, dveloppement
conomique. Grce eux, laccomplissement de missions dintrt gnral, aux
cots matriss, est rendu possible.
Les associations sont galement de formidables vecteurs dinnovation
sociale. En mettant en lumire des besoins sociaux indits et en y rpondant de
manire novatrice, elles participent activement et efficacement la construction et
au dveloppement dune socit, plus solidaire, plus juste et donc plus humaine.
Cette capacit innovante est lessence mme du progrs social.
Intrt gnral, progrs social, cohsion sociale : en somme, les
associations sont une expression concrte et dynamique de notre pacte rpublicain,
au moment mme o celui-ci sinterroge sur le moyen de renouer avec ses
promesses.
La vitalit des associations et du monde associatif est telle que nous avons
souvent eu tendance croire que leur fonctionnement, par nature dtach des
logiques conomiques du secteur lucratif, leur formidable capacit dadaptation,
leur souplesse de gestion et les convictions dsintresses de leurs membres
pargneraient aux associations les soubresauts de la crise. Ce nest quen partie le
cas.
De mme que les autres composantes de notre socit, elles connaissent,
lvidence, de profondes difficults, lies limpact direct de la crise conomique,
mais aussi aux transformations plus gnrales et indirectes qui en dcoulent.
13
Le prsent rapport a t labor avec la volont affirme de donner la

parole aux associations dans la grande diversit de leur taille, de leur statut
conomique et de leur domaine dactivit.
Pour autant, le travail de la commission sest aussi doubl de lapproche la
plus gnraliste possible afin de reprer au sein de la diversit du secteur associatif
des invariants touchant aussi bien aux enjeux des ressources humaines, des
relations avec ltat et les collectivits territoriales, ou des outils dobservation et
dvaluation du fait associatif.
Si les constats que nous rapportons sont pour la plupart partags, nous
avons tent den offrir une prsentation dlibrment synthtique. Quant aux
recommandations qui, au fil du rapport, sont avances au regard dune difficult
repre par les acteurs de terrain, elles laissent en outre entrevoir des opportunits
que nous pensons relles, adaptes et facilement ralisables.
Lengagement associatif des jeunes est lun des axes les plus stratgiques
de ce rapport.
Aujourdhui, il nexiste pas, proprement parler, de crise du volontariat au
sens de lengagement. Ce sont plus les modalits et la prennit qui sont en
question pour les jeunes volontaires.
Il en va de lavenir de la vitalit associative et de la capacit sinscrire
dans une citoyennet affirme.
Cest en effet par linvestissement prcoce des jeunes dans les
associations, en tant que membres, bnvoles ou dirigeants, que ces derniers
trouveront naturellement une exprience de responsabilits dans la vie de la cit.
lheure de la globalisation, des nouvelles technologies, des changements
permanents, de nouvelles formes de gouvernance trouvent leur lgitimit et leur
crdibilit en incarnant lintelligence collective.
Le monde associatif en est la parfaite illustration.
Alors que les politiques publiques font de la libert et de lgalit leurs
fondements, tout porte croire que le monde associatif, dans sa diversit et sa
vitalit, assure chacun dentre nous leffectivit du troisime pilier de notre
Rpublique, qui est et demeure la fraternit.
15
CHAPITRE I
FIGURES DU MONDE ASSOCIATIF : LES GRANDS TRAITS DUNE

RALIT MIEUX CONNUE
Si lon se fie au nombre dassociations cres chaque anne et au poids de
ces associations dans lconomie, le secteur associatif jouit aujourdhui dun
dynamisme admirable qui contraste avec les difficults rencontres par le secteur
priv lucratif.
Ce constat devra bien sr tre relativis, en particulier au regard de
perspectives financires proccupantes, mais cette vitalit associative traduit
indiscutablement un engagement fort de nos concitoyens dans la vie de la cit,
une poque o nombreux sont ceux qui sinterrogent sur la force de nos
institutions et de notre dmocratie reprsentative.
Sagissant de la connaissance mme du secteur associatif, dans sa trs
grande diversit, des progrs significatifs ont t constats ces dix dernires
annes grce au travail de chercheurs, des administrations et de certaines
associations. Des amliorations sont nanmoins encore possibles, votre
rapporteure suggrera quelques pistes en ce sens.
A. LE MONDE ASSOCIATIF : DYNAMISME ET DIVERSITE
Avec plus de 70 000 nouvelles associations dclares en 2013, le secteur

associatif poursuit une trajectoire ascendante entame il y a de nombreuses
annes. Cette dynamique est extrmement positive compte tenu du formidable rle
dintgration sociale que jouent les associations. Encore faut-il bien percevoir ce
monde associatif dans toute sa trs grande diversit.
1. Une dmographie toujours vivace
a. Plus de 71 500 associations cres entre septembre 2013 et aot 2014

On connat avec prcision le nombre dassociations cres chaque anne,
leurs statuts devant tre dposs en prfecture ds lors quelles veulent obtenir la
personnalit juridique.
Si lon regarde ces donnes sur une priode un peu longue, on constate
une trs nette augmentation du nombre dassociations cres chaque anne,
comme le souligne le rapport du Conseil national de linformation statistique de
dcembre 2010 : le nombre de crations ntait que de 20.000 environ dans les
annes 1960 et de moins de 30.000 dans les annes 1970. Aprs les premires lois
16
de dcentralisation, le seuil de 50.000 crations annuelles a t franchi au milieu

des annes 1980 ; celui de 60.000 dans la dcennie 1990. (1)
Comme le souligne le graphique ci-dessous issu dun rcent travail de
lassociation Recherches & Solidarits (2), des vagues de hausse et de retrait se
succdent depuis 20 ans. De 1993-1994 2001-2002, la moyenne annuelle des
crations est infrieure 65 000. Elle est suprieure 70 000 entre 2002-2003 et
2008-2009, anne record avec plus de 73 000 associations cres. Lanne
2009-2010 met un terme cet lan et voit le nombre de crations ramen sous les
70 000. On constate une lgre reprise en 2012-2013, qui se confirme en
2013-2014 avec 71 573 crations, soit prs de 4 000 crations de plus que lanne
prcdente, cest--dire un niveau trs proche du record de 2008-2009.
Source : Recherches & Solidarits, La France associative en mouvement, 2014
b. Prs de 1,3 million dassociations en activit

Il est trs difficile de savoir avec prcision le nombre dassociations
actives aujourdhui car si lon a une connaissance prcise des flux dentre, on ne
connat quune trs faible part du flux de sortie (dissolutions, mise en sommeil,
etc.).
Comme la soulign M. Gilles Caillaud, prsident de lassociation
Fdration ASSO 1901, qui fournit un travail considrable visant constituer un
annuaire des associations, un des rares dfauts de la loi de 1901 est de ne rien
dire sur les associations qui arrtent leur activit, notamment celles qui sont
prdestines le faire au bout dun an, et elles sont nombreuses, comme celles
que des tudiants crent pour organiser un rallye 4L au Maroc. (3)
Malgr ces difficults, un consensus sest tabli entre le monde associatif,
les diffrentes administrations et les chercheurs autour du nombre de 1,3 million
dassociations en activit. Entre 2005 et 2011, le secteur associatif compterait
(1) Conseil national de linformation statistique, Rapport du groupe de travail Connaissance des
associations , n 122, dcembre 2010, p. 6.
(2) Recherches & Solidarits, La France associative en mouvement, 12me dition, septembre 2014.
(3) Audition du 9 septembre 2014.
17
donc environ 200 000 associations de plus, soit une augmentation annuelle du
nombre dassociations de 2,8 %.
2. Des acteurs conomiques essentiels
Le monde associatif a aujourdhui acquis une surface conomique

considrable tant en termes de chiffre daffaires quen termes demploi salari.
a. Un poids conomique en progression
Le poids conomique du secteur associatif a t estim (1) 85 milliards
deuros en 2011 (2), montant rest stable en 2012. Les associations ont ainsi
contribu hauteur de 3,2 % au produit intrieur brut (PIB), soit un poids
quivalent celui de lagriculture et des industries agricoles et alimentaires.
Comparaison intressante mais manier avec prcaution puisque lon compare un
secteur dactivit conomique avec une modalit juridique dorganisation du
travail.
Le poids conomique des associations a ainsi augment depuis 2006 un
rythme annuel moyen, corrig de linflation, de 2,5 %, cest--dire plus vite que la
croissance du PIB. Selon Mme Viviane Tchernonog, cette hausse sexplique par
des facteurs dmographiques, notamment le maintien de la natalit bon niveau
et le dveloppement de la dpendance, qui crent des besoins traditionnellement
pris en charge par les associations et solvabiliss par les politiques publiques, et
mme par les assurances prives dans le cas de la dpendance. On observe
toutefois aussi un important mouvement dexternalisation vers le secteur
associatif des missions autrefois rendues dans un cadre public. Cette tendance,
qui nest pas nouvelle, concerne aujourdhui essentiellement les conseils
gnraux. Elle rsulte principalement du fait que laction sociale est moins
coteuse dans le cadre associatif, en raison du bnvolat mais aussi parce que
lemploi salari y est moins rmunr et prsente globalement moins davantages
quailleurs. En dautres termes, cest la prcarisation de lemploi salari dans les
associations qui explique la tendance lexternalisation. Et si le poids du secteur
a augment, cest aussi le cas des financements publics qui vont de pair avec les
politiques ainsi rtrocdes au secteur associatif. (3)
b. Un emploi salari qui a, jusquici, bien rsist la crise
Lemploi salari est relativement bien connu dans la mesure o les
associations qui recourent lemploi de professionnels salaris sont tenues de le
dclarer et de payer leurs cotisations sociales aux organismes chargs de les
collecter.
(1) Il ne sagit que dune estimation puisque nous ne disposons pas dune connaissance statistique du budget
des associations, en particulier de celles nemployant aucun salari.
(2) V. Tchernonog, Le paysage associatif franais, Juris ditions, 2013.
(3) Audition du 3 juillet 2014.
18
Ainsi, selon les dernires donnes publies par lINSEE en juillet dernier
et relatives lanne 2012, le secteur associatif employait plus de 1,8 million de
salaris cette anne-l (1). Ce qui correspond, en quivalent temps plein, 7,2 % de
lensemble de lemploi salari, les rmunrations brutes correspondant ces
emplois reprsentant 5,7 % de lensemble des rmunrations verses.
Au-del de ces donnes brutes, dj significatives, cest lvolution sur
longue priode (prsente dans le graphique ci-dessous) qui a retenu lattention de
votre rapporteure.
VOLUTION DU NOMBRE DE SALARIES DANS LES ASSOCIATIONS (en milliers)
Jusquen 2010, le nombre demplois associatifs a progress rgulirement,

de 25 % environ, soit une augmentation de 370 000 emplois entre 2000 et 2010, le
secteur associatif reprsentant un peu plus dun salari priv sur dix. Cette part na
cess daugmenter, lemploi associatif progressant un rythme soutenu tandis que
lemploi priv dans son ensemble ne progressait que faiblement.
VOLUTION COMPAREE DE LEMPLOI DANS LES ASSOCIATIONS
ET DANS LENSEMBLE DU SECTEUR PRIVE
Si lemploi associatif a lgrement rgress en 2010 puis sest stabilis

dans les annes rcentes, on constate que le secteur associatif a t beaucoup
moins touch, et avec retard, que le reste du secteur priv par la crise de 2008.
(1) Ce qui, compte tenu du nombre demplois temps partiel ou demplois atypiques dans le secteur associatif,
correspond un peu plus de 1,5 million dquivalents temps plein.
19
Ceci sexplique par le fait que lactivit des associations, en particulier celles
employant le plus grand nombre de salaris, est en partie acyclique, voire contra
cyclique : la concentration de nombreux emplois dans laction sociale, la sant et
lducation, notamment, rend le volume de ceux-ci relativement peu sensible la
conjoncture.
3. Un tissu associatif extrmement divers
Au-del de ces chiffres globaux sur la vitalit et limportance conomique

du monde associatif, il semble essentiel votre rapporteure de conserver en
permanence lesprit la caractristique fondamentale de ce secteur, savoir son
extrme diversit.
Lassociation est avant toute chose une modalit juridique dorganisation
dune activit commune plusieurs personnes, physiques ou morales, sans but
lucratif (1). Et derrire cette forme juridique se trouve une extrme diversit de
situations associatives : cela va de lassociation grant plusieurs tablissements
dans le domaine mdico-social et employant des centaines de salaris
lassociation de quartier organisant deux fois par an une tombola au profit des
personnes ges, en passant par uniFrance, association parapublique charge
daccompagner les films franais sur les marchs internationaux, de leur vente
leur distribution.
Cette diversit explique pourquoi M. Jacques Malet, prsident de
Recherches & Solidarits, a estim que nous avons du mal construire une
reprsentation cohrente dun secteur qui regroupe aussi bien des associations
comptant seulement quelques adhrents que dautres employant plusieurs
centaines de salaris, sans compter la diversit tenant celle des domaines
dactivit : environnement, sport, action sociale, etc. (2)
a. Les secteurs dactivit
Du tourisme la dfense des droits en passant par le sport et laction
caritative ou encore le mdico-social, les domaines dintervention des associations
sont extrmement divers. Comme le prsente le tableau ci-dessous issu des
travaux du Centre dconomie de la Sorbonne (3), les associations sportives,
rcratives et culturelles sont de loin les plus nombreuses puisquelles reprsentent
66 % du nombre total dassociations. Les associations sportives (y compris les
associations de chasse et de pche) reprsentent elles seules une association sur
quatre.
(1) Article 1er de la loi du 1er juillet 1901 : Lassociation est la convention par laquelle deux ou plusieurs
personnes mettent en commun, dune faon permanente, leurs connaissances ou leur activit dans un but
autre que de partager des bnfices.
(3) Pour plus de dtails, voir V. Tchernonog, Le Paysage associatif franais, Juris ditions, 2013.
20
NOMBRE DASSOCIATIONS SELON LE SECTEUR DACTIVIT
Activit
Nombre dassociations
En %
51 100
134 400
170 700
46 800
317 200
266 500
269 750
43 550
3,9 %
11,3 %
13,1 %
4,1 %
24,1 %
18,6 %
17,8 %
3,7 %
1 300 000
100 %
Action caritative et humanitaire

Action sociale, sant
Dfense des droits et des causes
ducation, formation, insertion
Sport
Culture
Loisirs et vie sociale
conomie et dveloppement local
TOTAL
Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2013
Les associations tournes vers les autres (humanitaires, daction sociale,

de sant, dducation) par opposition aux associations dites de membres ou
dadhrents forment le troisime grand type dassociations.
Les associations de type militant (opinion, dfense des droits, des causes,
des consommateurs, de lenvironnement, du cadre de vie, etc.) sont galement
nombreuses : elles reprsentent 13% du nombre total dassociations.
b. Les effectifs dadhrents
Avant mme les critres conomiques, le premier talon pour valuer la
taille dune association est bien le nombre dadhrents. Comme la soulign trs
justement M. Patrick Audebert, chef du bureau des associations et fondations au
ministre de lIntrieur, la cl de vote et la richesse dune association, ce
sont ses adhrents. (1)
Le tableau ci-dessous montre clairement que prs de la moiti des
associations comptaient en 2011 moins de 50 adhrents. Ce taux ntait que de
40 % en 2005, ce qui illustre bien le dynamisme des petites associations.
linverse, seuls 2 % des associations comptent plus de 1 000 adhrents.
REPARTITION DES ASSOCIATIONS SELON LEUR EFFECTIF DADHERENTS
Associations
sans salari
Associations
employeuses
Ensemble
Rappel
Enqute 2005
Moins de 50
De 50 100
De 101 200
De 201 500
De 501 1 000
Plus de 1 000
52 %
23 %
15 %
7%
1%
1%
25 %
21 %
20 %
21 %
6%
6%
48 %
23 %
16 %
9%
2%
2%
40 %
24 %
19 %
11 %
3%
3%
Total
100 %
100 %
100 %
100 %
Nombre dadhrents
21
Gnralement, les associations employeuses ont un plus grand nombre

dadhrents. Celles comptant plus de 1 000 adhrents se trouvent surtout dans la
dfense des droits et des causes, les loisirs et lhumanitaire. On trouve aussi
beaucoup dassociations ayant de 200 1 000 adhrents dans laction sociale, la
sant, les loisirs ; la culture et le dveloppement local ont le plus souvent de 200
500 adhrents.
c. Les budgets et les ressources humaines
Une mme diversit caractrise les budgets et les effectifs de salaris des
associations.
REPARTITION DES ASSOCIATIONS SELON LEUR BUDGET
Associations
sans salari
Associations
employeuses
Ensemble
Rappel
Enqute 2005
Moins de 1 K
1 10 K
10 50 K
50 200 K
200 500 K
Plus de 500 K
25 %
55 %
17 %
2%
5%
20 %
28 %
24 %
11 %
13 %
22 %
49 %
19 %
6%
2%
2%
15 %
47 %
26 %
7%
3%
2%
Total
100 %
100 %
100 %
100 %
Budget annuel (en K)
Un peu plus dune association sur cinq a un budget annuel infrieur

1 000 euros ; prs de la moiti fonctionne avec un budget compris entre 1 000 et
10 000 euros ; seules 2 % grent un budget annuel suprieur 500 000 euros.
Si lon analyse les choses par secteur, on constate que les associations
dfendant des droits et des causes sont celles qui ont les budgets les plus faibles,
tandis que le budget des associations culturelles et de loisirs dpasse trs rarement
les 10 000 euros. Les budgets du sport et de lhumanitaire sont plus importants
(10 000 50 000 euros) tandis que les budgets les plus levs (plus de
200 000 euros) se trouvent dans les secteurs de lducation, de laction sociale et
de la sant.
RPARTITION DES ASSOCIATIONS SELON LEUR BUDGET ET LEUR SECTEUR DACTIVIT

Budget annuel (en K)
Profil (activit)
1 10 K
10 50 K
50 200 K
200 500 K
> 500 K
Total
8%
46 %
26 %
11 %
3%
4%
100 %
20 %
36 %
19 %
9%
7%
9%
100 %
41 %
47 %
8%
2%
1%
1%
100 %
Education, formation, insertion
12 %
50 %
11 %
9%
5%
13 %
100 %
Sport
13 %
50 %
28 %
7%
1%
1%
100 %
Culture
25 %
53 %
15 %
5%
1%
1%
100 %
54 %
55 %
17 %
3%
1%
100 %
Economie et dveloppement
20 %
35 %
21 %
15 %
5%
4%
100 %
Ensemble
22 %
50 %
19 %
6%
2%
2%
100 %
286 000
650 000
247 000
65 000
26 000
26 000
1 300 000
Projection sur 1 300 000 associations
22
< 1 K
23
Les deux donnes tant videmment troitement lies, on retrouve cette trs
grande diversit de situations dans lemploi associatif. 86 % des associations
nemploient aucun salari et pour les 14 % dassociations employeuses, prs de la
moiti nemploie quun ou deux salaris, le plus souvent temps partiel.
RPARTITION DES ASSOCIATIONS EMPLOYEUSES ET DE LEURS TABLISSEMENTS
PAR TAILLE DEFFECTIF AU 31 DCEMBRE 2012 SELON LACOSS
Nombre de salaris
1 ou 2
35
69
10 19
20 49
50 99
100 199
200 ou plus
Total (en nombre)
Nombre
dassociations
Nombre
dtablissements
Effectif salari
36 %
15 %
9%
7%
6%
2%
1%
1%
31 %
14 %
8%
7%
6%
3%
3%
9%
4%
5%
5%
8%
15 %
12 %
11 %
39 %
147 811
179 207
1 753 513
Lemploi salari concerne surtout les grandes associations : la moiti de

lemploi salari associatif est concentre dans les associations qui emploient plus
de 100 salaris (2 % du total).
Par ailleurs, lemploi salari apparat trs concentr dans le secteur de
laction sociale et de la sant, qui reprsente 53 % des emplois et 57 % du volume
horaire de travail.
RPARTITION DE LEMPLOI SALARI (VOLUME ET MASSE SALARIALE)
SELON LE SECTEUR DACTIVIT
Masse
salariale
Volume
horaire du
travail salari
Nombre
demplois
salaris
Nombre
dassociations
employeuses
Association caritative et humanitaire

Sport
Culture
3,7 %
54,6 %
3,6 %
15,1 %
4,7 %
9,5 %
3,4 %
5,3 %
5,4 %
56,8 %
3,4 %
14,9 %
4,4 %
5,6 %
3,0 %
6,3 %
3,1 %
53,4 %
4,5 %
15,6 %
6,0 %
9,4 %
3,0 %
4,9 %
4,5 %
20,9 %
3,6 %
8,5 %
28,4 %
19,2 %
8,5 %
6,4 %
Total
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
Secteur dactivit
Il conviendra de conserver lesprit cette trs grande diversit car les

difficults auxquelles sont confrontes les associations varient videmment du tout
au tout en fonction de leur secteur dactivit, de leur taille et de leur mode de
24
financement, sachant que la trs grande majorit des associations existant

aujourdhui sont de petites associations, ne fonctionnant quavec leurs adhrents et
des bnvoles et ayant un budget trs limit.
4. La dynamique du bnvolat : un signe de vitalit dmocratique
Pour importantes quelles soient, ces donnes conomiques ne permettent

pas de mesurer pleinement lapport du secteur associatif la socit : on ne peut
pas rduire les associations leur chiffre daffaires ou leur effectif salari.
Dautant que bon nombre dentre elles nont ni lun, ni lautre.
Les associations contribuent fortement lintrt gnral en duquant la
sociabilit, en luttant contre la solitude qui gangrne aussi bien les territoires
urbains que ruraux. Les associations constituent ainsi un formidable moteur
dinsertion dans la socit, moteur quil est bien sr difficile dvaluer
quantitativement mais quil ne faut pour autant pas ngliger.
Les donnes rcentes concernant le bnvolat sont cet gard rassurantes.
Comme la soulign Mme Nadia Bellaoui, prsidente du Mouvement associatif,
lors de son audition, le bnvolat a progress de 3 % au cours de la priode
2005-2011, galement en rythme annuel, et tait en 2013 le fait de quelque 24,5 %
de nos concitoyens (1), soit 16 millions de bnvoles.
La dernire enqute du Centre dconomie de la Sorbonne a ainsi
dnombr 24 millions de participations bnvoles, pour un volume de travail de
1,7 milliard dheures, soit environ un million dquivalents temps plein (ETP).
Votre rapporteure reviendra plus en dtail sur cette dynamique bnvole
dans le chapitre III, en analysant ses limites et ses tensions, mais cette indiscutable
hausse de lengagement bnvole traduit une volont forte de nos concitoyens de
sengager dans des actions collectives.
lheure o lon dnonce la monte de lindividualisme et dun certain
repli sur soi teint dgosme et o lon sinterroge sur la capacit de nos
institutions dmocratiques crer du lien social, une telle volont est
indiscutablement rassurante.
La hausse de lengagement bnvole se reflte dans laugmentation du
nombre dassociations, qui est surtout le fait des petites associations dont le
nombre crot un rythme bien plus rapide que celui des associations employeuses.
Signalons galement que cette croissance et cette vitalit couvrent
lensemble du territoire. Comme le souligne M. Jacques Malet, on ne relve
aucune diffrence entre territoires urbains et territoires ruraux, mme si, sur
certains sujets, on note un lger cart en faveur des seconds du fait de la
proximit qui y prvaut et de rflexes de solidarit les associations compensant
25
parfois un vritable dsert conomique et le manque de services. Si, de ce point de

vue, le secteur rural est plus anim, le secteur urbain souffre de lanonymat li
la vie en ville et du problme des transports. (1)
B. UNE CONNAISSANCE DU SECTEUR A AFFINER
Comme le montrent la diversit et la richesse des donnes prsentes

ci-dessus, de nombreuses informations sont disponibles sur le secteur associatif. Il
est possible daffiner cette connaissance, et votre rapporteure proposera quelques
pistes en ce sens, mais il faut aussi veiller ne pas solliciter lexcs les
associations qui, nous lavons vu, sont pour la trs grande majorit dentre elles de
petite taille et ne fonctionnent que grce au dvouement de bnvoles.
1. Des sources dinformation diverses et complmentaires
Les sources dinformation dont on dispose aujourdhui sont multiples

administratives, universitaires et associatives et trs complmentaires.
a. Les sources administratives
La premire des sources administratives est le Rpertoire national des
associations (RNA) gr par le ministre de lIntrieur. Il faut y joindre les travaux
de lINSEE ainsi que les donnes de lAgence centrale des organismes de scurit
sociale (Acoss).
Le RNA est le registre informatique dans lequel sont enregistres toutes
les dclarations dassociations souhaitant, aux termes de la loi de 1901, se
constituer en personne morale, ainsi que les modifications de statuts. Il est issu
dun projet de modernisation de ladministration lanc au dbut des annes 2000,
baptis projet Waldeck, en rponse aux besoins exprims par les administrations et
par le monde associatif. La mise en place officielle du RNA a eu lieu le 1er janvier
2010 et, depuis cette date, la dmatrialisation des procdures a t acclre.
M. Patrick Audebert, chef du bureau des associations et fondations au
ministre de lIntrieur, a expliqu que sur le plan des procdures
administratives, il est dsormais possible sur tout le territoire national
lexception de lAlsace-Moselle, o le droit local ncessite quelques ajustements
de dclarer, modifier ou dissoudre une association par une simple dclaration sur
internet. La prfecture ne fait que valider les documents qui lui sont envoys.
Ceux-ci figurent ensuite au RNA et sont publis au Journal officiel sans quil soit
ncessaire de les saisir nouveau. Le rcpiss est envoy dans le
porte-documents de lassoci internaute. La procdure dmatrialise dite de ecration a t gnralise au dbut de 2013. Aujourdhui, 45 % des dclarations
26
se font par internet, avec des ingalits selon les territoires, puisque le taux atteint
65 % Paris. (1)
Comme le souligne le rapport du Conseil national de linformation
statistique de 2010 (2), la premire qualit du RNA est dtre un rpertoire
exhaustif, couvrant lensemble du territoire franais, la loi assurant cette
exhaustivit : toutes les associations dclares au titre de la loi de 1901 y sont,
par dfinition, enregistres. En revanche son contenu est relativement pauvre, se
limitant aux seules informations lies aux obligations dclaratives. Le rpertoire y
ajoute cependant un numro dinscription et la codification de deux au plus des
objets sociaux dclars par lassociation.
Le RNA ne comporte aucune autre donne, que ce soit sur la taille (en un
sens quelconque) de lassociation, son fonctionnement effectif (organisation,
comptes, activits), son budget, les poids respectifs des salaris et des bnvoles,
son affiliation des rseaux d'associations, etc. lui seul le RNA ne peut donc
rpondre aux questions les plus intressantes.
Autre source prcieuse dinformation, le rpertoire SIRENE (pour Systme
informatique pour le rpertoire des entreprises et des tablissements) gr par
lINSEE. Ce rpertoire, initialement prvu pour les entreprises, accueille toutes les
associations employant des salaris, dclarant des impts ou recevant des
subventions publiques.
Comme lexplique Mme Fabienne Rosenwald, directrice des statistiques
dentreprises de lINSEE, environ 800 000 dentre elles y sont inscrites,
beaucoup moins que dans le Rpertoire national des associations (RNA), qui en
rpertorie deux millions au total (3).
Dernire source dinformation administrative, les dclarations des
associations employeuses auprs des organismes sociaux (Acoss et Mutualit
sociale agricole) en particulier les Dclarations annuelles de donnes sociales
(DADS) que doit dposer toute structure employant des salaris. En dfinitive,
lemploi et sa rmunration constituent laspect de la vie des associations le mieux
apprhend par la statistique.
b. Les sources universitaires
Les sources dinformation sont galement universitaires, de nombreux
chercheurs travaillant sur ce secteur. Ceux que la commission a souhait entendre
lui ont apport un clairage particulirement stimulant, combinant une relle
proximit avec leur objet dtude et lindispensable distance du chercheur qui
permet de prendre de la hauteur par rapport aux problmatiques du quotidien.
(2) Conseil national de linformation statistique, Rapport du groupe de travail Connaissance des
associations , n 122, dcembre 2010.
27
On doit en particulier citer les travaux de Mme Viviane Tchernonog (1),

dont les rsultats ont t rgulirement utiliss dans les dveloppements ci-dessus.
Il nest peut-tre pas inutile de rappeler la mthodologie suivie par ce travail. En
labsence de rpertoire national des associations vivantes , il a t dcid,
comme pour les trois tudes ralises antrieurement, de constituer un chantillon
de 6 000 mairies, auxquelles a t adress un questionnaire quil leur revenait de
transmettre leurs associations. Au total, 1 385 communes ont particip
lenqute en sollicitant leurs associations, soit, au final, 7 609 associations, parmi
lesquelles 2 125 associations employeuses. Les donnes issues des questionnaires
ont ensuite t extrapoles au niveau national, exercice dlicat compte tenu de la
trs grande htrognit du monde associatif.
c. Les sources associatives
Enfin, de nombreuses associations ont pour objet la connaissance et la
recherche sur le monde associatif. On pense bien sr aux ttes de rseaux dont
lune des missions est de connatre prcisment le secteur quelles reprsentent,
mais aussi certaines associations dont la vocation est plus transversale.
La commission a ainsi entendu lassociation Recherches & Solidarits,
rseau associatif dexperts qui recueille des informations la source grce des
enqutes nationales et territoriales, qui analyse ces donnes pour les mettre la
disposition des acteurs de terrain et des dcideurs et qui diffuse des publications
ainsi nourries, menant en outre des recherches, des actions et des exprimentations
avec le concours de diffrents partenaires. Cette association publie notamment une
enqute annuelle qui fait rfrence, La France associative en mouvement (2).
Elle a galement auditionn M. Gilles Caillaud, prsident de lassociation
Fdration ASSO 1901, dont les membres fondateurs, issus de lducation
populaire, ont lors de la prparation du centenaire de la loi 1901 eu lide de
constituer un annuaire des associations qui faisait dfaut en France. Comme
personne ne nous avait prvenus que ctait en fait impossible, nous nous sommes
lancs dans cette entreprise ! Aujourdhui, Fdration ASSO 1901 propose une
base de donnes de 1,5 million dassociations, toutes rgulirement dclares au
Journal officiel. Ainsi, 99 % des associations cres, dissoutes ou ayant modifi
leurs statuts depuis 1993 y sont rpertories. (3)
Fdration ASSO 1901 dispose ainsi dune base de donnes de plus de
1 507 000 associations classes ; les informations sont qualifies rgulirement,
les nouvelles crations (et dissolutions) sont intgres. Chaque association peut
ainsi se faire connatre, communiquer sur ses actions et transmettre ses
coordonnes auprs du grand public, par lintermdiaire dune fiche consultable
gratuitement.
(1) V. Tchernonog, Le paysage associatif franais, Juris ditions, 2013.

(2) La dernire dition de cette enqute a t rendue publique en septembre 2014.
28
2. Les promesses de ltude INSEE : passer du quantitatif au qualitatif
Lune des principales recommandations du rapport du CNIS dj cit tait

que le systme statistique public ralise priodiquement une enqute spcifique
auprs des associations et des fondations, avec un questionnaire adapt ce type
dorganisations, incluant le bnvolat, enqute qui prendrait ainsi le relais des
travaux mens par Mme Tchernonog.
Ce sera chose faite lan prochain puisque vient dtre lance par lINSEE
une grande enqute auprs des associations, enqute prsente par Mme Fabienne
Rosenwald lors de son audition (1) :
Cette nouvelle enqute est trs importante car elle dressera un tat des
lieux la fois des recettes et des dpenses des associations. Pour ce faire, lINSEE
sappuiera la fois sur SIRENE et le RNA et interrogera aussi bien les
associations employeuses que les autres. Les questions porteront donc sur les
ressources humaines salaris, volontaires, bnvoles , et financires dons,
cotisations, mcnat, financements publics , mais aussi sur les dpenses,
notamment les salaires, sur le domaine dactivit, qui sera dfini de manire
beaucoup plus fine que ne le font actuellement les rpertoires, et sur le rayon
dintervention de lassociation.
Nous demanderons galement aux associations dvaluer lvolution
hausse, stabilit ou baisse au cours des trois dernires annes de leur volume
dactivit, de leur volume de travail, de leurs ressources, de la part des dons et
des financements. Enfin, nous les interrogerons sur leur degr dexposition une
liste de difficults, par exemple quant la fidlisation des bnvoles ou la
mobilisation de nouveaux bnvoles. []
Lenqute va dbuter la fin du mois. Les rsultats, attendus pour
lanne prochaine, nous fourniront des donnes de cadrage beaucoup plus fines
sur les dpenses et recettes lintention de la Comptabilit nationale. Ils nous
informeront galement sur la qualit des rpertoires, RNA et SIRENE, pour ce qui
est de la connaissance des cessations dactivit, sachant que nous avons
actuellement peu dinformations sur les associations qui disparaissent.
Pour raliser cette enqute, nous nous appuierons sur un chantillon de
17 000 associations employeuses, sur les 180 000 existantes, mais nous
interrogerons la totalit de celles qui comptent plus de deux cents salaris, soit
1 200, reprsentant 40 % de lemploi. Enfin, nous interrogerons
12 000 associations non employeuses : 6 000 rpertories dans SIRENE et autant
dans le RNA.
29
3. Quelques pistes damlioration
On le voit, les sources dinformations sont diverses et riches et la future

tude de lINSEE devrait permettre daffiner encore notre connaissance du monde
associatif. Votre rapporteure souhaite nanmoins suggrer quatre pistes
damlioration.
La premire, apparemment simple mais en fait complique techniquement,
consisterait rapprocher les rpertoires RNA et SIRENE, entre lesquels nexiste
aujourdhui aucune passerelle automatise. Le rapport sur la simplification
administrative au profit des associations rcemment remis au Premier ministre par
notre collgue Yves Blein (1) prconise mme qu terme, les associations ne
disposent plus que dun seul numro SIREN, numro dj utilis comme numro
unique pour les entreprises et leurs tablissements. Un tel rapprochement aurait
comme avantage de permettre de reprer plus facilement les associations inactives,
ce qui remdierait en partie au principal dfaut du RNA.
Recommandation
Poursuivre le rapprochement entre les rpertoires

SIRENE et RNA avec pour objectif final un numro
didentit unique
La deuxime piste damlioration porte sur le jaune budgtaire annex

chaque anne au projet de loi de finances et intitul Effort financier de ltat en
faveur des associations. Des amliorations notables ont dj t apportes ce
document : dans un louable souci de transparence, est dsormais publie la liste,
par ministre et par programme, de lensemble des associations recevant une
subvention en prcisant lobjet de chaque subvention et lvaluation de laction
finance lorsque la subvention a fait lobjet dune convention pluriannuelle
dobjectifs.
La lecture de cette trs longue liste (prs de 32 000 associations ont reu
une subvention de ltat en 2012) reste nanmoins un exercice quelque peu aride.
Malheureusement, les lments danalyse transversale sont encore trs peu
dvelopps et, quand ils le sont, ils sont parfois surprenants. Ainsi, selon ce
document, ltat a vers 1,85 milliard deuros de subventions des associations en
2012, montant trs loign des 9 milliards de financement par ltat valu par les
travaux de Mme Tchernonog. Votre rapporteure reviendra plus en dtail sur ce
point dans le chapitre suivant.
Recommandation
Poursuivre lenrichissement du jaune budgtaire en

dveloppant les analyses transversales
La troisime recommandation consisterait dvelopper, avec les donnes

recueillies par lINSEE, des indicateurs de vitalit associative des territoires. De
(1) Y. Blein, Simplifications pour les associations, octobre 2014, p. 92.
30
mme que la Commission sur la mesure de la performance conomique et du

progrs social prside par M. Joseph Stiglitz a insist sur la ncessit que notre
systme statistique mette davantage laccent sur la mesure du bien-tre de la
population que sur celle de la production conomique (1), de mme il apparat
ncessaire que la connaissance de nos territoires soit enrichie par des donnes
prcises sur le nombre dassociations actives, sur leur dynamisme et leur utilit
sociale. Un tel indicateur pourrait tre utilement intgr la mesure de
lattractivit du territoire mais il pourrait aussi guider tel ou tel exercice de
contractualisation entre personnes publiques.
Recommandation
Dvelopper
associative
des
indicateurs
locaux
de
vitalit
La dernire proposition concerne le rpertoire des associations dvelopp

par lassociation Fdration ASSO 1901, dont votre rapporteure a dj salu la
trs grande qualit. Nanmoins, cette base de donnes a t construite par dfaut,
le monde associatif, comme souvent, palliant les lacunes des pouvoirs publics. Il
revient dsormais ltat de reprendre la gestion de cette base de donnes.
Recommandation
Confier ltat la gestion dun rpertoire des

associations fond sur les ralisations actuelles de
Fdration ASSO 1901
(1) J. Stiglitz, A. Sen et J.-P. Fitoussi, Rapport de la Commission sur la mesure des performances conomiques
et du progrs social, La Documentation Franaise, 2009, p. 13.
31
CHAPITRE II
DES PERSPECTIVES FINANCIERES PREOCCUPANTES

Dans une enqute conduite conjointement par le Centre dconomie de la
Sorbonne et par le cabinet Deloitte auprs des associations employeuses (1), les
difficults lies aux ressources, et principalement leur rarfaction, sont releves
par 80 % des associations interroges. Il est videmment difficile de gnraliser ce
constat lensemble des associations dans la mesure o, comme nous lavons vu
prcdemment, lune des grandes caractristiques du monde associatif est sa trs
grande diversit, en termes de taille, de secteur dintervention ou encore de
budget. Il en est de mme au regard de la structure conomique des associations.
Comme la rappel M. Hugues Sibille, vice-prsident du Crdit
coopratif : il existe une grande diversit de modles conomiques parmi les
associations. La rpartition des subventions, des cotisations, des dons, des
recettes dactivit, des apports du mcnat fait apparatre des carts trs
importants : ainsi les subventions reprsentent-elles 50 % des ressources du
secteur caritatif humanitaire et seulement 15 % de celles du secteur sportif, si bien
que leur diminution a des incidences fort diffrentes. Les difficults du monde
associatif doivent tre envisages travers le prisme de cette diversit, tout
comme les rponses quon doit y apporter. (2)
Sous rserve de ces prcisions liminaires, il est difficile docculter le fait
que la quasi-totalit des personnes auditionnes par la commission ont mis en
avant les graves problmes financiers auxquels les associations sont confrontes,
problmes qui sexpliquent en grande partie par la rarfaction des ressources
publiques et la difficult des ressources prives prendre le relais.
A. UNE INQUIETUDE GRANDISSANTE
Si elle ne constitue pas la seule source dinquitude des associations, leur

situation financire fait indniablement partie des principales, quel que soit leur
secteur dactivit.
1. Une inquitude partage bien au-del du seul monde associatif
Comme elle le fait rgulirement, lassociation Recherches & Solidarits a

men au printemps dernier une enqute auprs des responsables associatifs sur les
principales difficults auxquelles ils sont confronts. Les rsultats de cette enqute
(1) V. Tchernonog, J.-P. Vercamer, Les associations entre mutations et crise conomique tat des difficults,
Deloitte et Universit Paris-1, octobre 2012.
(2) Audition du 2 octobre 2014.
32
sont sans ambigut : cest bien la situation financire de leur association qui
proccupe au premier chef ces dirigeants. La proportion de responsables jugeant
leur situation financire bonne ou trs bonne est ainsi passe de 60 % en
mai 2012 seulement 47 % en mai 2014.
Ltude avance plusieurs hypothses pour expliquer cette dgradation :
puisement progressif des rserves, annonces de subventions 2014 en nouvelle
baisse, rduction des aides municipales aprs le traditionnel effort prlectoral,
incertitudes quant au changement dquipes dans un grand nombre de
communes (1)
Quelles quen soient les raisons, cette inquitude a t exprime par la
plupart des acteurs associatifs entendus par la commission denqute. Certes, il
existe quelques lments rassurants : selon M. Hugues Sibille, le cot du risque,
la sinistralit des prts bancaires aux associations, na pas augment en 2013
ni au premier trimestre 2014. (2) Ce qua confirm M. Grard Leseul,
responsable des relations institutionnelles et internationales au Crdit Mutuel :
nous avons pu constater quil ny avait pas de dfaillances importantes dans le
secteur associatif (3).
Dautres tmoignages sont beaucoup plus inquitants. Ainsi, celui de
Mme Corinne Bord, reprsentant lAssociation des rgions de France (ARF) :
Autre difficult : laffaissement des fonds propres des associations, que nous
mesurons au nombre de demandes davances ou dacomptes sur subvention
quelles nous adressent. Dans la rgion le-de-France, la contraction de leur
trsorerie atteint des proportions catastrophiques. Lors des tours de table, ceux
qui sengagent se font rares et quand, au cours de lanne, intervient un gel sur tel
ou tel poste, elles doivent tirer sur leurs fonds propres, dj fortement entams, ce
qui les met encore plus en difficult. (4)
De mme, M. Jean-Pierre Vercamer, associ responsable du dpartement
Audit du secteur associatif (Deloitte), a expliqu que lon na sans doute jamais
vu autant quen 2013 dtats de cessation de paiement, qui correspondent
lincapacit de payer ses dettes exigibles court terme avec les fonds dtenus en
trsorerie. Le nombre de lancements de procdures dalerte qui correspondent
la dcouverte dvnements contrariant la continuit dexploitation de la
structure a augment de quelque 17 % par rapport 2011 ou 2012. (5)
(1) Recherches & Solidarits, La France associative en mouvement, 12me dition, septembre 2014.
33
2. Une menace particulirement forte sur les associations de taille
moyenne
Lenqute de Recherches & Solidarits souligne que ce sont les

associations de taille moyenne, disposant dun budget compris entre 50 000 et
500 000 euros, employant moins de 20 salaris et uvrant dans les domaines du
loisir, de la jeunesse et de lducation populaire, qui sont les plus proccupes par
leur situation financire. Tandis que les petites associations disposant de moins de
50 000 euros de budget et nayant pas de salaris semblent moins inquites.
M. Yannick Blanc, prsident de La Fonda, a expliqu trs justement cette
situation : il convient selon moi de distinguer les petites associations, dune part,
et les moyennes, dautre part. Lactivit des petites associations repose
essentiellement sur le bnvolat. Leur structure financire est trs fragile, mais
elles ont une rsilience certaine : elles peuvent souvent survivre la baisse des
financements publics. Les associations moyennes, en revanche, y sont trs
vulnrables. Or nous vivons de ce point de vue une situation sans prcdent : tous
les financeurs publics sinscrivent dans une trajectoire de diminution de leur
budget et, simultanment, le mcnat dentreprise rduit sa contribution au monde
associatif un rythme quivalent ou lgrement suprieur la baisse des
financements publics (1).
Les perspectives sont donc trs proccupantes : Que se passe-t-il sur le
terrain ? Les associations moyennes sont trs nombreuses dans certains secteurs
cls de laction publique champ social, ducation, justice, lutte contre
lexclusion, avec notamment les centres sociaux implants dans les quartiers.
Elles disposent souvent de ressources professionnelles et de comptences dun
excellent niveau dans leur cur de mtier, mais moins pointues en matire de
gestion. Ainsi que lont relev tous les autres intervenants, elles vivent depuis de
nombreuses annes sans fonds propres et avec une trsorerie trs tendue, dans
des situations parfois limites. Jusqu maintenant, lorsquune de ces associations
voyait sa trsorerie tendre vers zro en fin danne et quelle risquait de ne pas
boucler lexercice, elle parvenait toujours trouver, dans son dpartement ou sa
rgion, un financeur public qui, en fin de gestion, dbloquait les quelques dizaines
de milliers deuros qui lui manquaient pour passer ce cap. Or cet lment
dlasticit est en train de disparatre : mme avec la meilleure volont du monde,
les financeurs publics nont plus la capacit de ragir, surtout quand plusieurs
associations tirent la sonnette dalarme au mme moment. (2)
B. DES FINANCEMENTS PUBLICS QUI SINFLECHISSENT
Selon les travaux de Mme Viviane Tchernonog, les ressources publiques

reprsentaient en 2011 49,4 % des ressources des associations contre 50,6 % pour

(2) Ibid.
34
les ressources prives. En 2005, lors de la prcdente enqute, le ratio tait inverse
(48,8 % de ressources prives contre 51,2 % de ressources publiques).
Cette baisse relative des ressources publiques a conduit certains parler de
privatisation des ressources des associations. Votre rapporteure considre ce terme
comme excessif, dautant quune partie importante des ressources prives est en
fait finance par de la dpense fiscale.
Il est pour autant indniable que lon a assist ces dernires annes de
profondes volutions dans les sources publiques de financement des associations.
La premire, sur laquelle nous reviendrons dans le dernier chapitre, a trait au
dveloppement de la commande publique au dtriment de la subvention. Cette
volution ne concerne pas avec la mme intensit tous les secteurs dactivit mais
linquitude traverse lensemble du secteur associatif.
La seconde volution concerne la rpartition des financements entre ltat
et les diffrentes collectivits locales : les conseils gnraux sont devenus les
premiers partenaires des associations en termes de volumes de financement (9 %
en 1999, 10 % en 2005, 12 % en 2011) tandis que le financement de ltat suivait
un chemin inverse (15 % en 1999, 12,5 % en 2005, 11 % en 2011). Quant aux
communes, leur poids dans le financement des associations est pass de 14 % en
2005 11,5 % en 2011.
Au-del de ces volutions, il convient de souligner que lensemble des
collectivits publiques sont soumises des contraintes budgtaires de plus en plus
fortes et les associations (dont 61 % percevaient en 2011 un financement public)
risquent de souffrir encore pendant quelques annes de la rarfaction des
ressources publiques.
1. Leffort de ltat : rduction ou transformation ?
La part du financement budgtaire des associations par ltat sest donc

rduite ces quinze dernires annes mais, en parallle le montant de la dpense
fiscale bnficiant aux associations a considrablement augment. Par ailleurs, la
question de lextension du bnfice du crdit dimpt comptitivit-emploi aux
associations se pose encore aujourdhui, tandis quun nouvel acteur, la Banque
publique dinvestissement, apparat.
a. Un moindre effort budgtaire
Confirmant les estimations de Mme Tchernonog, M. Jean-Benot Dujol,
directeur de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative, a estim
que ltat a continu financer les associations hauteur de 9 milliards
deuros environ entre 2005 et 2011 . Cette stabilisation en valeur absolue
explique la baisse en valeur relative, le budget des associations augmentant
significativement sur la mme priode.
35
Selon lui, ce sont les volutions institutionnelles [], marques

notamment par un mouvement de dcentralisation, qui ont entran une
modification de la rpartition du financement entre les diffrents acteurs publics,
les collectivits locales devenant progressivement des partenaires essentiels du
monde associatif. (1)
Le Fonds de coopration de la jeunesse et de lducation populaire (FONJEP) :
un outil prserver
Larticle 19 de la loi n 2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et
lengagement ducatif a fait du Fonds de coopration de la jeunesse et de lducation
populaire (FONJEP), association cre en 1964, un outil disposition des pouvoirs publics
pour le versement de subventions.
Pour le compte de ltat, des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics, le
FONJEP dveloppe deux sries dactions :
le soutien aux associations pour la rtribution dun personnel permanent remplissant des
fonctions danimation employ par des associations agres de jeunesse et dducation
populaire ou des organismes de droit priv but non lucratif concourant laction sociale ;
le soutien aux projets de solidarit internationale en vue de procder au versement de
subventions ainsi quau versement des indemnits ou cotisations relatives au volontariat de
solidarit internationale aux associations ou organismes agrs dans ce cadre. Environ
1 800 volontaires sont pris en charge ce titre.
Il sagit donc dun outil indispensable de soutien au monde de lducation populaire,
composante historique de lengagement associatif qui traverse aujourdhui de nombreuses
difficults, comme la montr la table ronde que la commission a consacre ce secteur (2).
Cet outil doit tre prserv et votre rapporteure se flicite que la subvention au FONJEP
inscrite au projet de loi de finances pour 2015 soit maintenue par rapport 2014. Il est par
contre regrettable que la dotation permettant ltat de verser des subventions aux
associations et fdrations bnficiant dun agrment national de la jeunesse et de
lducation populaire baisse de 500 000 euros dans le PLF 2015.
Comme votre rapporteure la dj soulign, ce montant de 9 milliards

diffre trs sensiblement de celui figurant dans le document budgtaire Effort
financier de ltat en faveur des associations (3) puisque que celui-ci indique que
prs de 32 000 attributions de subventions aux associations intervenues partir
de lensemble des programmes du budget gnral de ltat en 2012 ont t
recenses, pour un montant total de prs de 1,85 milliard deuros . Un tel
diffrentiel sexplique probablement en partie par le fait quune part importante du
financement de ltat passe par des commandes publiques et non par des
subventions mais un effort mthodologique de rapprochement de ces chiffres
semble nanmoins indispensable.

(3) Voir en particulier p. 11.
36
Un certain nombre dinformations intressantes figure nanmoins dans ce

document budgtaire : ainsi, une proportion importante des subventions recenses
ont des montants relativement modestes : 46 % sont infrieures 5 000 euros et
17 % sont comprises entre 5 000 et 10 000 euros. Inversement, un peu plus de
13 % sont dun montant suprieur ou gal 50 000 euros, et moins de 1 % sont
suprieures ou gales 1 million deuros.
b. Un effort fiscal en trs nette augmentation
Paralllement cette stabilisation des dpenses budgtaires, on constate
une trs forte augmentation de la dpense fiscale consacre aux associations
comme la fort justement soulign le rapport de M. Gilles Bachelier, conseiller
dtat, consacr aux rgles de territorialit du rgime fiscal du mcnat (1).
Il existe trois dispositifs fiscaux qui ont pour point commun de confrer
aux contribuables effectuant des dons au profit dorganismes faisant appel la
gnrosit publique un avantage fiscal sous forme de rduction, pour les
particuliers dimpt sur le revenu (article 200 du code gnral des impts), pour
les entreprises dimpt sur le revenu ou dimpt sur les socits (article 238 bis du
CGI) et pour les personnes qui en sont redevables, dimpt de solidarit sur la
fortune (article 888-0 V bis du CGI).
Comme le souligne M. Bachelier, lavantage fiscal a t rgulirement
revaloris dans les annes 1990 et 2000. Le taux de la rduction dimpt sur le
revenu pour les particuliers a ainsi t port de 40 50 % en 1996 puis 60 % en
2003 et enfin 66 % en 2005. Les plafonds de dpenses ont galement t relevs
par paliers, 10 % du revenu imposable en 2002 puis 20 % en 2003. De mme,
la rduction dimpt au titre des dons effectus par les entreprises a t revalorise
en 2003 la fois par une hausse du taux, pass de 33,33 % 60 %, et par un
relvement du plafond de dpenses, pass de 2,25 5 % du chiffre daffaires.
Les tableaux ci-aprs montrent lvolution de ces trois dpenses fiscales
depuis 2005, par leur montant et le nombre de contribuables bnficiaires.
En 2015, ltat prvoit donc une dpense fiscale dau moins
2,337 milliards deuros (2) au bnfice des associations contre 850 millions deuros
en 2005, soit un quasi-triplement (3). Comme lexplique notre collgue Yves Blein
dans son rcent rapport, une partie des ressources prives des associations (dons
et mcnat) sont en fait des ressources publiques, sous forme dabandon de
recettes fiscales (4).
(1) G. Bachelier, Les rgles de territorialit du rgime fiscal du mcnat, fvrier 2013.
(2) Sachant que dautres dpenses fiscales bnficient aux associations ; votre rapporteure na pris en compte
que les plus importantes.
(3) Sachant que cette dpense napparat jamais dans les donnes recueillies par Mme Tchernonog puisque les
associations rpondantes ne bnficient pas directement de cette dpense et ne peuvent donc en faire tat
dans leurs rponses au questionnaire.
(4) Y Blein, Simplifications pour les associations, octobre 2014, p. 25.
37
REDUCTION DIMPOT SUR LE REVENU DES PARTICULIERS AU TITRE DES DONS
2015 (prvision)
2014 (estimation)
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
Dpense fiscale
(en millions deuros)
Nombre de mnages
bnficiaires
1 435
1 335
1 240
1 155
1 090
1 000
989
925
835
800
700
nd
nd
5 636 760
5 405 400
5 362 300
5 300 000
5 301 000
5 305 400
5 175 000
nc
nc
Source : Fascicule Voies et moyens annexs aux projets de loi de finances

REDUCTION DIMPOT AU TITRE DES DONS FAITS PAR LES ENTREPRISES
A DES UVRES OU ORGANISMES DINTERET GENERAL
2015 (prvision)
2014 (estimation)
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
Dpense fiscale
Nombre dentreprises
bnficiaires
790
750
675
667
570
331
326
285
235
150
150
nd
nd
37 260
32 070
25 130
21 295
19 400
14 700
12 000
6 500
nd

REDUCTION DIMPOT DE SOLIDARITE SUR LA FORTUNE AU TITRE DE CERTAINS DONS
2015 (prvision)
2014 (estimation)
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
Dpense fiscale
Nombre de mnages
bnficiaires
112
112
112
74
86
77
51
40
40
nd
nd
32 712
25 755
25 100
39 900
27 500
21 500
nd
38
M. Matthieu Hly, chercheur au CNRS et luniversit Paris X-Nanterre,

analyse ainsi cette volution remarquable : On peut comprendre le changement
de nature des modes dintervention de ltat en observant la manire dont ltat
marquait hier les causes associatives du sceau de lintrt gnral et celle dont il
les consacre aujourdhui.
Dans la configuration historique antrieure, lintrt gnral tait
monopolis par ltat le mcanisme de financement par la subvention en est
lillustration. La puissance publique, par la subvention, reconnat quune cause
associative participe lintrt gnral et la consacre, indpendamment du cot
des prestations qui dcoulent de cette cause associative.
Le dveloppement des rductions fiscales sur les dons des particuliers et
des entreprises a conduit un changement assez profond dans la manire de
consacrer lintrt gnral puisque cest dsormais le citoyen donateur qui, par
son don, choisit la cause et qui, grce au reu fiscal que lui dlivre lassociation,
bnficie dune rduction dimpt. Donc, dune certaine faon, ce nest plus ltat
qui consacre la cause, comme pouvait le faire la reconnaissance dutilit publique
attribue par le Conseil dtat. []
Certains parlent de dsengagement de ltat lgard du monde
associatif. Quand on prend en compte les rductions fiscales, les politiques de
lemploi en termes de contrats aids et le soutien aux contrats de service civique,
lengagement de ltat nest pas ngligeable, mme en termes financiers. Je serais
presque tent de parler dun rengagement de ltat, sous de nouvelles formes
dintervention et de soutien au monde associatif. (1)
c. La question du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi
Si les associations bnficient dun certain nombre de dispositifs fiscaux,
il en est un dont elles sont exclues par construction : le crdit dimpt pour la
comptitivit et lemploi (CICE).
Comme lexplique notre collgue Yves Blein dans son rcent rapport sur
la mise en uvre du CICE (2), le fait de choisir la technique du crdit dimpt
pour allger le cot du travail a pour consquence dintroduire une diffrence de
traitement entre les acteurs conomiques selon quils poursuivent ou non un but
lucratif, et sont donc ou non assujettis limpt sur les bnfices : les organismes
lucratifs bnficient par principe du CICE, alors que les organismes non lucratifs
nen bnficient que par exception, au titre des salaires verss ceux de leurs
salaris affects la ralisation doprations lucratives. Si ce dispositif de
soutien la comptitivit avait port sur les cotisations sociales directement, il
aurait agi sur les secteurs privs lucratifs et non lucratifs quitablement.

(2) Y. Blein, Rapport dinformation fait au nom de la mission dinformation sur le crdit dimpt pour la
comptitivit et lemploi, Assemble nationale, n 2239, octobre 2014.
39
Cette question a t souleve au cours de la quasi-totalit des auditions

sectorielles auxquelles la commission a procd, les acteurs du monde associatif
ne comprenant pas leur exclusion dun dispositif aussi important de la politique
conomique du Gouvernement.
Deux reproches sont adresss cette exclusion : le premier souligne le fort
potentiel demploi du secteur associatif et le paradoxe quil y a exclure ce
gisement dun dispositif dont lun des objectifs est prcisment de favoriser
lemploi. Comme la soulign M. Dominique Balmary, prsident de lUnion
nationale interfdrale des uvres et organismes privs sanitaires et sociaux
(UNIOPSS), le monde associatif, en particulier le monde associatif de la
solidarit, est un formidable rservoir demplois demplois permanents et, de
surcrot, non dlocalisables. (1)
Le second reproche porte sur lavantage concurrentiel accord aux
entreprises but lucratif intervenant dans des secteurs o interviennent galement
des acteurs associatifs. M. Sbastien Darrigrand, dlgu gnral de lUnion des
employeurs de lconomie sociale et solidaire (UDES), a expliqu que le
dsavantage concurrentiel est quelque peu accompagn par les pouvoirs
publics ds lors quest mene une politique de loffre et de baisse des charges.
Car la baisse des charges entrane une diminution des cotisations sociales et
patronales et remet donc en question le financement des politiques sociales et des
politiques familiales. Ds lors que les pouvoirs publics mettent en place des
crdits dimpt pour accompagner des entreprises commerciales dans le
dveloppement de leurs activits, ds lors que certaines de ces entreprises sont en
concurrence directe avec les associations dans le secteur des services la
personne, on cre un dsavantage concurrentiel qui nuit au dveloppement de
lactivit, qui nuit au dveloppement de lemploi et menace la prennit du monde
associatif. (2)
Dans ces secteurs, le fait que seuls certains acteurs bnficient du CICE a
t extrmement mal ressenti par le monde associatif, qui plus est un moment o
dautres sources de fragilit apparaissaient.
Port par sa majorit parlementaire, le Gouvernement a souhait rpondre
rapidement ces interrogations. Dans le secteur de la sant dabord, il a neutralis
leffet du CICE au profit des cliniques par lvolution des tarifs fixs par
lassurance-maladie. Un amendement gouvernemental a par ailleurs t adopt qui
allge assez significativement (environ 300 millions deuros) le poids de la taxe
sur les salaires pesant sur les associations. Cet amendement, devenu larticle 67 de
la dernire loi de finances rectificatives pour 2012, consistait pour lessentiel
relever labattement de taxe sur les salaires dont bnficient certains organismes
non lucratifs (syndicats, unions syndicales, associations et mutuelles de moins de
30 salaris) : en application de larticle 1679 A du code gnral des impts, ces
40
organismes ntaient redevables de la taxe sur les salaires que pour la fraction de
son montant annuel excdant 6 002 euros ; cet abattement a t port
20 000 euros.
Enfin, le 29 avril 2013, le Premier ministre M. Jean-Marc Ayrault a confi
une mission sur le sujet quatre dputs. Cette mission a rendu ses conclusions
dans un rapport publi en dcembre 2013 (1). Ce rapport estime lavantage offert
par le CICE au secteur priv lucratif dans les domaines o il est le plus en
concurrence avec le secteur non lucratif environ 1 milliard deuros.
Et il souligne, rejoignant ainsi lanalyse de nombreux acteurs du monde
associatif, que la mesure dabattement de la taxe sur les salaires navantagera
que les structures de moins de 20 ETP SMIC soit environ 90 % des associations
mais qui ne concernent que 20 % des emplois. Pour le dcile des associations les
plus grosses, qui concerne environ 80 % des emplois, labattement de la taxe sur
les salaires sera moins avantageux quune mise en uvre thorique du CICE (2).
Mme si votre rapporteure a pleinement conscience des contraintes
budgtaires actuelles, il semble donc aujourdhui ncessaire daller plus loin.
Deux pistes sont aujourdhui envisages : la premire, issue du rapport de
nos collgues, consisterait prvoir un allgement spcifique pour les
associations non lucratives sur la part de leur chiffre daffaires correspondant
des marchs publics suite appel doffre . Il est prcis que cet avantage
prendra la forme dun abattement de la taxe sur les salaires quivalant au CICE
(6 % de la masse salariale) octroy ex post aux associations qui auront remport
des appels doffres, sur la base de la part de leur chiffre daffaires provenant de
ces marchs publics. (3)
La seconde, plus simple mettre en uvre mais probablement plus
onreuse, consisterait instaurer un abattement proportionnel de taxe sur les
salaires en faveur des organismes sans but lucratif ce qui permettrait de rtablir
lquilibre fiscal entre entreprises lucratives et organismes sans but lucratif.
Recommandation
laborer un dispositif fiscal mettant fin lavantage

concurrentiel dont bnficie le secteur lucratif dans
certains secteurs au dtriment du secteur associatif
(1) Y. Blein, L. Grandguillaume, J. Guedj, R. Juanico, Impact de la mise en uvre du crdit dimpt
comptitivit emploi (CICE) sur la fiscalit du secteur priv non lucratif, dcembre 2013.
(2) Ibid., p. 16.
(3) Ibid., p. 49.
41
Des inquitudes sur lassujettissement des associations au versement transport
Le versement transport est une contribution laquelle sont assujettis les employeurs des
secteurs public et priv qui emploient plus de 9 salaris en rgion le-de-France ou, en
dehors de la rgion le-de-France, dans le primtre dune autorit organisatrice de transport.
Lors de lexamen, en juillet dernier, du projet de loi de finances rectificatif pour 2014, a t
adopt un amendement de nos collgues Blein, Juanico et Lefebvre visant clarifier le champ
des associations et fondations de lconomie sociale et solidaire (ESS) qui bnficient dune
exonration de ce versement. En effet, ce champ faisait lobjet dinterprtations diffrentes et
parfois contradictoires, ce qui plaait les associations et fondations concernes dans une
situation dinscurit fiscale dommageable malgr leur bonne foi (procdures de
redressement, pnalits de retard, etc.).
Cette disposition, qui doit entrer en vigueur au 1er janvier 2015, a t interprte par de
nombreuses associations comme ayant pour effet de les faire entrer dans le champ du
versement transport alors quelles en taient jusque-l exonres, suscitant une lgitime
inquitude.
Un rapport doit tre rapidement rendu au Parlement, qui permettra de dgager une voie
permettant de scuriser juridiquement le dispositif sans faire entrer dans lassiette du
versement des associations qui en taient prcdemment exonres.
Ce nouveau dispositif devra imprativement tre adopt lors du collectif budgtaire de fin
danne.
d. Un nouvel acteur : la Banque publique dinvestissement (BPI)

Le financement de lconomie sociale et solidaire fait partie des missions
assignes la Banque publique dinvestissement, Bpifrance, par la loi du
31 dcembre 2012. Cest dans ce cadre que M. Nicolas Dufourc, directeur de
Bpifrance, a remis le 31 mai 2013 un rapport (1) sur les outils ncessaires au
financement des entreprises de lESS. En juillet 2013, sous lgide des ministres
chargs de lconomie et des finances et de lESS, une srie doutils financiers
taient prsents aux acteurs du secteur. Un montant de 500 millions deuros sur
cinq ans tait alors annonc.
Un certain nombre doutils prsents lpoque semblent particulirement
intressants pour les associations, en particulier :
Le fonds de fonds qui est un fonds centr sur des entreprises fort
impact social, par exemple celles intervenant dans les quartiers difficiles.
Bpifrance aura un rle daccompagnement, notamment pour identifier les acteurs
susceptibles dintervenir dans ce secteur. Ce fonds est destin aider les
entreprises de lESS forte utilit ou impact social (associations, coopratives),
leur stade de croissance et de transmission, afin de renforcer leur haut de bilan
(ressources et emplois long terme) ;
(1) Bpifrance, Contribuer au financement de lconomie Sociale et Solidaire : Renforcer lexistant,
Approfondir les partenariats, Innover. Rapport dtape lattention du Ministre dlgu auprs du ministre
de lconomie et des Finances, charg de lconomie sociale et solidaire et de la Consommation, mai
2013.
42
La garantie associative. Bpifrance, avec la Caisse des dpts et

consignations, apportera sa garantie aux prts bancaires des associations qui
assurent des missions de service public dans les secteurs mdico-social, de
lducation, de la formation et de la lutte contre les exclusions. Cette garantie
permet de faciliter le prt aux plus grosses associations auprs et par
lintermdiaire des banques.
Restent les incertitudes lies la mise en place de ces outils. Comme la
expliqu Mme Sophie des Mazery, directrice de Finansol, nous attendons []
que les outils de la BPI soient disponibles, en particulier le fonds de fonds
impact social qui a t voqu il y a un an pour financer lconomie sociale et
solidaire. Pour linstant, aucun des fonds solidaires ou des socits de
capital-risque nationales ou rgionales qui ont fait la preuve de leur efficacit au
service de lemploi et de la cohsion sociale la socit dinvestissement de
France Active, Garrigue, Initiatives pour une conomie solidaire (IES) en
Midi-Pyrnes ne peut bnficier de ce fonds de fonds. Pourquoi la BPI
ninvestit-elle pas dans ces structures ? Il est dsormais plutt question de fonds
destins financer des PME qui adoptent une dmarche de responsabilit sociale
des entreprises (RSE). Certes, la frontire est trs difficile tracer entre limpact
investing investissement qui associe la rentabilit financire avec un impact
social ou environnemental positif et la finance solidaire. Mais nous avons
besoin des outils de la BPI. (1)
Lors de son audition devant la commission, M. Patrick Kanner, ministre
de la Ville, de la jeunesse et des sports, a confirm que ces outils seraient mis en
place dici la fin de lanne (2).
2. Des collectivits territoriales extrmement impliques
Tous niveaux confondus, les collectivits locales reprsentent aujourdhui

plus de 27 % des ressources des associations et sont donc leurs principaux
financeurs publics. Face un certain dsengagement budgtaire de ltat, les
collectivits locales ont trs souvent pris le relais en soutenant les associations qui
constituent pour elles des interlocuteurs quotidiens et indispensables sur les
territoires.
Pour autant, le monde associatif est aujourdhui inquiet quant une
ventuelle rarfaction des ressources publiques locales qui semble aujourdhui
samorcer : les collectivits locales nchappent pas au ncessaire rtablissement
des comptes publics et les dotations budgtaires quelles reoivent de ltat vont
diminuer dans les prochaines annes.
Compte tenu des rigidits inhrentes aux dpenses de personnel et la
volont de nombreux lus locaux de prserver linvestissement, gage dactivit
(2) Audition du 13 novembre 2014.
43
conomique sur les territoires, le risque est grand que la solution privilgie
consiste rduire les subventions aux associations. Comme la expliqu trs
directement M. Grard Terrien, prsident de la chambre rgionale des comptes
dle-de-France, lorsquil est procd des examens de gestion et des analyses
financires, nous indiquons aux collectivits quelles peuvent faire des conomies
en rduisant les subventions, sachant quelles ont des dpenses de fonctionnement
extrmement importantes : charges de personnels, dpenses daction sociale et
aides sociales, etc. (1) Une grande vigilance doit donc sexercer sur tous les
territoires pour viter que sabme le tissu associatif.
cette inquitude viennent sajouter les incertitudes entourant aujourdhui
la rforme territoriale, en particulier la question de la suppression de la clause de
comptence gnrale.
a. Les communes, interlocuteur naturel des associations
Pour les petites associations sans salari qui, rappelons-le, constituent la
trs grande majorit du tissu associatif, linterlocuteur public principal est la
commune. Ainsi, 56 % de lensemble des associations ont des relations financires
avec leur commune, alors que ce taux est de 19 % pour les dpartements et de
seulement 7 % pour ltat. ces relations financires, il faut galement ajouter les
trs frquentes aides indirectes ou en nature qui constituent des soutiens
indispensables la vie associative locale.
la diffrence des autres collectivits qui se spcialisent dans certains
secteurs, les communes sont polyvalentes et sadressent toutes les associations,
quel que soit leur secteur dactivit. Ce soutien est absolument indispensable pour
la trs grande majorit des associations qui ne disposent pas dautres
interlocuteurs publics. Ce soutien est dailleurs rciproque : sans les associations,
de nombreuses communes ne pourraient mener un certain nombre de politiques
publiques comme elles le souhaitent.
Cela sest encore vu dans la mise en place de la rforme des temps
priscolaires, dans laquelle les associations ont jou un rle essentiel permettant la
bonne application de cette rforme majeure.
Mme Francine Dosseh, magistrate la chambre rgionale des comptes
dle-de-France, a expliqu que les communes contrles, quelles comptent
quelques milliers dhabitants ou plus de 100 000, continuent toutes de verser
une multitude de petites associations des subventions de montants modestes. Nous
navons pas constat une diminution dans le nombre des associations
subventionnes. Cela tmoigne probablement dune volont de maintenir un tissu
associatif de proximit, malgr le risque de saupoudrage critique souvent
prsente dans les rapports et la lourdeur de gestion de centaines de subventions
de quelques centaines deuros.
44
Quelques exemples tirs des rapports : la Ville de Paris subventionne

quelque 2 400 associations chaque anne, dont la moiti pour un montant
infrieur 4 000 euros ; la commune de Boulogne en subventionne peu prs
200, dont une trentaine seulement reoit plus de 23 000 euros, soit le seuil de la
convention dobjectifs ; Nanterre verse annuellement 200 subventions, dont
quatorze sont suprieures 23 000 euros, et Montreuil 400 subventions, dont
quarante suprieures ce seuil ; Sarcelles, il y en a douze sur 160. La moyenne
annuelle des subventions constate sur quelques communes est de 1 200 euros
Fontenay-sous-Bois, o 200 associations sont subventionnes, de 2 000 euros
Ivry-sur-Seine et de moins de 1 000 euros pour 43 % des subventions verses
Antony. Cest dire que persiste dans les communes la volont de subventionner
des associations trs locales pour des petits montants et des petits projets (1).
Cette ralit nest pas propre lle-de-France et se retrouve trs
certainement dans le reste du pays, tous les membres de la commission, et, au
premier chef, votre rapporteure, peuvent en tmoigner.
Le soutien financier est souvent complt par des aides indirectes ou en
nature : mise disposition de locaux, aides aux embauches, maisons des
associations. Ces aides constituent un soutien important et sont rarement
valorises par les communes.
Comme la encore expliqu Mme Francine Dosseh, est souvent critique
labsence de recensement ou de valorisation correcte des aides en nature. Cela
nous conduit penser que leffort rel des collectivits territoriales en tout cas
des communes en faveur du monde associatif est plus important que les chiffres
formellement affichs dans les documents obligatoires. Cest ainsi quil faut y
ajouter les services que les collectivits mettent de plus en plus souvent la
disposition des associations travers les maisons des associations, pour les aider
au quotidien dans leur gestion et leur administration. La plupart du temps, ces
services ne sont pas valoriss, pour des raisons de comptabilit analytique ou de
nomenclature figurant dans les instructions comptables. Il faut dire quil nest pas
toujours facile didentifier les cots de personnels, de locaux et les frais de
fonctionnement lis une telle activit. Pour en avoir une vision globale, il
faudrait parvenir consolider les diffrents aspects de laide des collectivits au
milieu associatif. (2)
Les travaux de Mme Tchernonog montrent une certaine stabilit nominale
de leffort des communes entre 2005 et 2011, ce qui, compte tenu de
laugmentation globale du budget des associations, a conduit une baisse relative
de la part des communes dans ce budget.
Cette analyse a t confirme par Mme Francine Dosseh : nous avons
constat que la tendance releve au niveau national se confirmait, en tout cas

(2) Ibid.
45
pour les communes il sagit essentiellement dexamens de gestion de

communes : leffort financier consenti en faveur des associations est maintenu,
voire augment, en pourcentage par rapport aux dpenses globales de
fonctionnement. Nous avons observ un ou deux cas de diminution, mais cette
diminution ntait quapparente : elle tait due des circonstances
exceptionnelles, comme, par exemple, la reprise en rgie directe de lactivit
petite enfance , auparavant assure par une association. (1)
Ces analyses valent pour le pass mais les inquitudes voques plus haut
sont fortes et la vulnrabilit du tissu associatif tout particulirement des petites
associations qui font son dynamisme un moindre soutien des communes est
extrmement forte.
Les risques lis aux octrois de garantie
Lors de son audition, M. Grard Terrien a attir lattention de la commission sur le problme
des garanties accordes par certaines collectivits des associations : les garanties
demprunt sont trs faciles donner, totalement indolores, mais cela fait trs mal quand on
les fait jouer. Aujourdhui, il ny a plus grand-monde pour contrler les garanties
demprunt, en dehors des conseils municipaux, des conseils gnraux ou des conseils
rgionaux. Du ct des prfets, le contrle est assez lger ; de notre ct, nous intervenons a
posteriori, quand la garantie a t accorde .
Les collectivits locales doivent tre attentives cette question pour viter que ne se
produise un phnomne proche de celui constat avec les emprunts toxiques contracts par
les collectivits et qui ont mis certaines dentre elles dans des situations financires
particulirement dlicates.
b. Le rle de plus en plus important des dpartements

Les dpartements sont devenus les premiers financeurs publics des
associations puisquils reprsentent aujourdhui prs de 12 % de leurs ressources.
La monte en puissance des dpartements sexplique en grande partie pour
des raisons sectorielles : les dpartements sont traditionnellement comptents dans
des secteurs tels que laide sociale lenfance, laide aux personnes ges ou
encore le soutien aux personnes handicapes.
Ce sont des secteurs dans lesquels le monde associatif est particulirement
puissant car il a souvent t lorigine du dveloppement de ces services, les
pouvoirs publics venant dans un deuxime temps solvabiliser les besoins rendus
visibles par le travail associatif. Ce sont galement des secteurs qui ont connu une
forte expansion ces dix dernires annes, avec la mise en place de lallocation
personnalise dautonomie, de la prestation de compensation du handicap.
Le rseau associatif y est souvent constitu de moyennes ou de grandes
associations qui emploient un personnel nombreux et de plus en plus qualifi.
Comme la rappel M. Jean-Pierre Hardy, directeur des politiques sociales de
(1) Ibid.
46
lAssemble des dpartements de France, 21 % des associations employeuses

appartiennent au secteur sant/social/mdico-social, ce qui reprsente 54 % de la
masse salariale de toutes les associations et 53 % des employeurs du secteur
associatif. (1)
Les dpartements, qui ont donc en grande partie la responsabilit de ces
politiques publiques, sont donc extrmement spcialiss : 82 % de leurs dpenses
destination des associations sont consacres laction sociale ou la sant.
Leur rle ne sarrte nanmoins pas l. Mme Viviane Tchernonog a
soulign que pour un cinquime environ des financements allous, les conseils
gnraux interviennent, notamment en zone rurale, quand il nexiste pas de
commune importante susceptible danimer la vie locale dans les territoires
environnants (2).
c. Des rgions trs prsentes dans certains secteurs
Les rgions ne reprsentaient en 2011 que 3,5 % des ressources des
associations, pourcentage stable par rapport 2005, mais qui traduit forcment un
plus grand effort en valeur absolue compte tenu de laugmentation globale du
budget des associations.
Comme les dpartements, les rgions sont plus spcialises que les
communes dans leurs relations avec les associations. Mme Corinne Bord a
expliqu que les rgions et cest une spcificit abordent en effet la question
de la vie associative principalement travers le prisme de lconomie (3).
Ainsi, 25 % des dpenses des rgions destination des associations
seffectuent dans le domaine de lconomie et du dveloppement local, les deux
autres grands secteurs dintervention tant lducation, la formation et linsertion
(pour 28 %) et la culture (pour 24 %).
Mme Corinne Bord a nanmoins fait valoir que les rgions vont bien
au-del de leur comptence : elles constatent travers les sollicitations que leur
adressent les associations quelles sont devenues pour elles le financeur ultime.
mesure que linvestissement de ltat a diminu, on a vu, dans les tours de
table, seffondrer tour de rle les autres partenaires et ne sont plus restes que
nos collectivits qui, disposant encore dune petite assise mme si leur budget est
contraint et en diminution, ont d augmenter leur contribution pour compenser ce
dsengagement. Les rgions finissent ainsi par tre la dernire ressource au
service de lemploi et du service public, en particulier pour soutenir le secteur
social laide domicile, notamment. (4)

(4) Ibid.
47
d. Les inquitudes lies la rforme territoriale

Les collectivits locales sont donc les premiers interlocuteurs et financeurs
publics des associations. Invitablement, la courageuse rforme territoriale
engage par le Gouvernement soulve de nombreuses questions et suscite de
relles inquitudes, en particulier concernant la suppression de la clause de
comptence gnrale. Ces inquitudes sont dautant plus fortes que les rformes
sont en cours, que le dbat parlementaire nest pas encore achev et que les
associations ne disposent donc pas encore de tous les paramtres. Mme Nadia
Bellaoui, prsidente du Mouvement associatif, a dailleurs indiqu la
commission que les associations vivent assez douloureusement les hsitations et
les divergences propos des rformes en cours, notamment de la rforme
territoriale. (1)
M. Jean-Michel Darmian, membre du bureau de lAssociation des maires
de France (AMF), a prsent ainsi les inquitudes : inutile de le cacher,
plusieurs points du projet de rforme territoriale suscitent une grande angoisse
dans le monde associatif. Jai rcemment particip un colloque sur les comits
dpartementaux de sport : que vont-ils devenir si le conseil gnral ne dispose
plus de la comptence gnrale en la matire ? Le sport doit-il renoncer cet
chelon dorganisation ? Le bloc communal, quant lui, aide au fonctionnement
des associations en vertu de cette mme comptence gnrale et cela sajoute aux
subventions verses par le dpartement : cette possibilit de cumul va disparatre
si on revient sur la clause de comptence gnrale. Dautre part, qui va rguler le
partage des comptences dans les domaines de la culture, du sport et du
tourisme ? Le bloc communal deviendra-t-il le seul financeur du systme
associatif, sachant que les montants en cause dpassent le milliard deuros ?
Lintercommunalit soutient le milieu associatif lorsque sa comptence le lui
permet, mais il est certain quune ventuelle suppression des conseils gnraux
aurait de lourdes consquences financires pour les collectivits du bloc
communal. (2)
Deux problmes peuvent en fait tre distingus : le premier concerne la
structure territoriale retenue in fine, le second la disparition de la clause de
comptence gnrale.
Concernant la structure (nombre de rgions, maintien ou non du
dpartement dans certains territoires), lincertitude pse sur le milieu associatif
mais la plupart conviennent quil sagit dun choix politique tranger par nature au
domaine dintervention des associations mais auquel elles sadapteront en tout tat
de cause. Lventuelle disparition de lchelon dpartemental inquite forcment,
en particulier le secteur mdico-social, mais les actions menes par les
dpartements en direction des associations relvent en grande partie de politiques

48
publiques obligatoires et indispensables et il est certain que dautres collectivits

prendraient le relais si ncessaire.
Par ailleurs, la rduction du nombre dinterlocuteurs publics peut tre une
source de simplification administrative pour les associations qui se plaignent trs
souvent de lextrme diversit des demandes formules par chaque niveau de
collectivit. La rforme territoriale peut, certes, conduire rduire les possibilits
de financements croiss mais elle pourra aussi rduire lmiettement de laction et
favoriser la coordination entre collectivits.
La suppression de la clause de comptence gnrale suscite par contre
beaucoup plus dinquitudes. Le projet de loi portant nouvelle organisation
territoriale de la Rpublique, enregistr la Prsidence du Snat le 18 juin 2014,
prvoit aujourdhui la suppression de la clause de comptence gnrale pour les
dpartements et les rgions. Suppression tempre au chapitre IV, articles 28 et
29, qui maintient une comptence partage pour le tourisme dont la rgion sera
le chef de file , pour la culture et pour le sport sans chef de file dans ces deux
derniers cas, ce stade.
Comme lexplique lexpos des motifs du projet, si la clarification des
comptences commande de limiter les interventions des rgions et des
dpartements aux domaines de comptences qui leur sont expressment reconnus
par la loi, il apparat ncessaire, au vu de la diversit des situations et du
caractre transversal de ces domaines, de maintenir une possibilit d'intervention
de chaque niveau de collectivit territoriale en matire de culture, de sport et de
tourisme. (1)
La limitation de cette exception la culture, au tourisme et au sport suscite
de relles inquitudes dans le milieu associatif. Si, comme nous lavons vu, la
rgion et le dpartement se spcialisent trs souvent dans leur soutien aux
associations, ils ne sinterdisent pour autant pas de venir aider telle ou telle
association qui nintervient pas directement dans leur champ de comptence
naturel .
M. Didier Jacquemain, dlgu gnral de la Fdration nationale des
Francas, a dit lenjeu sans dtour : Aujourdhui, nos 100 entits territoriales, au
niveau rgional ou dpartemental, sont soutenues, dans leurs projets, par les
conseils gnraux et les conseils rgionaux. Si, demain, la suppression de la
clause de comptence gnrale ne leur permettait plus dagir dans le champ de
lducation, notamment de lducation populaire, il y aurait un risque fort
daffaiblissement des niveaux territoriaux, qui coordonnent lactivit locale. (2)
(1) Projet portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique, prsent par Mme Marylise Lebranchu,
ministre de la dcentralisation et de la fonction publique et M. Andr Vallini, secrtaire dtat, auprs de la
ministre de la dcentralisation et de la fonction publique, charg de la rforme de ltat, p. 25.
49
Inquitude partage par M. Karl Deschamps, secrtaire national dlgu

aux vacances la Ligue de lenseignement : dans les dbats sur la rforme
territoriale, il semble que plusieurs comptences ne soient plus prises en compte.
Cest notamment le cas de la comptence jeunesse ou de la comptence vie
associative. Le projet de loi portant rforme territoriale prvoit en effet la
cration dune comptence partage qui nintgre que le sport, la culture et le
tourisme. Quid des associations de jeunesse, de lactivit des collectivits locales
auprs de la jeunesse, de la formation des bnvoles ? Nous proposons par
consquent dlargir cette clause de comptence partage aux comptences
jeunesse et vie associative. (1)
Lide dune extension de la comptence partage la vie associative a
t avance par plusieurs interlocuteurs de la commission et constitue lune des
hypothses de travail sur lesquelles le Parlement devra se pencher lors de
lexamen du projet de loi. Lautre solution serait dallonger la liste des
comptences partages, par exemple en ajoutant la comptence ducation et
en prvoyant un chef de filt. Quelle que soit la solution finalement retenue, le
dbat parlementaire devra permettre daboutir une solution claire et acceptable
pour le milieu associatif.
Recommandation
Mettre profit le dbat

larticle 28 du projet
organisation territoriale
conforter le financement
diversit
parlementaire pour rcrire

de loi portant nouvelle
de la Rpublique afin de
du monde associatif dans sa
3. La terrible machine bureaucratique des financements europens
Le dernier financeur public, mme sil apparat peu dans les statistiques
disponibles, est lUnion europenne. Dans son rapport sur la simplification, notre
collgue Yves Blein relve que sur la programmation 2007-2013, la France a
reu 15,9 milliards de fonds structurels qui constituent dimportantes ressources
pour cofinancer les projets de dveloppement des acteurs locaux, dont les
associations. (2)
Les principaux fonds sont le fonds europen de dveloppement rgional
(FEDER) et le fonds social europen (FSE) tourn vers laccs lemploi et la
formation. Selon le mme rapport, la place des associations dans la
programmation 2007-2013 de ces deux fonds est particulirement importante :
les associations sont ainsi la catgorie de bnficiaires la plus
reprsente. FEDER et FSE confondus, 13 200 associations ont bnfici du
soutien des fonds structurels sur la priode ;

50
les montants programms FEDER et FSE destination des

associations reprsentent un peu plus de 23 % de la programmation totale ;
pour le seul FSE, 55 % des bnficiaires en mtropole, et plus de 50 %
dans les rgions ultrapriphriques sont des associations. Elles concentrent plus
de 47 % des crdits programms, soit 2 521,73 millions deuros.
Malgr ces lments quantitatifs indniablement positifs, la perception
quont les acteurs du monde associatif du soutien europen, et en particulier du
FSE, est extrmement ngative. Cest un vritable rquisitoire contre la
bureaucratie europenne que se sont livrs les interlocuteurs de la commission.
Le portait quen a dress M. Florent Gueguen, directeur de la Fdration
nationale des associations daccueil et de rinsertion sociale (FNARS), est
particulirement critique. Il voque les dysfonctionnements maintenant connus
des fonds europens. La FNARS est concerne principalement par le Fonds social
europen (FSE) et le Fonds europen pour les rfugis (FER). Ces fonds, en
particulier le FSE, sont devenus une terrible machine bureaucratique pour le
secteur associatif. Des contrles disproportionns interviennent deux ou trois ans
aprs que laction a t ralise, des crdits sont verss deux trois ans, parfois
plus, aprs que laction a dmarr. Rsultat : seules les grandes associations,
celles qui ont de la trsorerie, peuvent faire face ces priodes de
non-financement. Actuellement, un grand nombre dadhrents ne sollicitent plus
le FSE bien que les crdits nationaux soient en contraction et les besoins
immenses. Le mcanisme de contrle est ingrable et la mobilisation de ces fonds
requerrait la cration de postes administratifs dans nos associations. De surcrot,
cette anne sera blanche pour nous car nous sommes entre deux
programmations FSE. Les plateformes daccompagnement des demandeurs
dasile sont ainsi prives de crdits FSE alors que ces associations sont finances
50 % par lUnion europenne. (1)
Les critiques sont donc de quatre ordres. La premire difficult concerne
la complexit des dossiers constituer pour avoir accs ces financements, qui
suppose de mobiliser temps plein des personnels : un dossier de demande de
subvention pour le FSE comprend un dossier principal de 17 pages et des annexes
sous forme de 15 onglets de tableau Excel !
cette difficult initiale sajoute la longueur des dlais de paiement des
fonds europens : il scoule en moyenne 562 jours pour le FSE et 658 jours pour
le FEDER soit presque 2 ans ! entre la date de premire programmation et la
date du premier paiement. Pendant ce temps, les associations doivent avancer la
trsorerie du projet, effort qui est inaccessible la plupart dentre elles.
Sont galement critiques la trop grande lourdeur des contrles exercs
par lUnion europenne et les rgles relatives la justification des dpenses.
Comme la expliqu Mme Jolle Bottalico, vice-prsidente du Haut Conseil pour
51
la vie associative, les associations dnoncent galement les obligations de plus

en plus nombreuses auxquelles elles sont soumises, les contrles de toutes natures
qui gnrent des cots rarement pris en compte alors quelles prennent sur leurs
fonds propres pour financer les consquences de ces normes et obligations. titre
dexemple, les associations qui organisent la distribution de laide alimentaire en
provenance de lUnion europenne tels les Restos du cur, la Croix-Rouge, le
Secours populaire, la Banque alimentaire se trouvent contraintes de mettre en
place une comptabilit analytique trs pointue, des logiques de gestion de stock
avec chambres froides et transports frigorifiques, la mise en place doutils
informatiques pour orchestrer la traabilit des produits distribus, etc. (1)
Recommandation
Simplifier les dossiers de demande auprs du Fonds

social europen, raccourcir les dlais de paiement et
rduire les contrles au strict ncessaire
La dernire inquitude, plus immdiate, concerne lanne 2014.

Mme Nadia Bellaoui a attir lattention de la commission sur le fait que le
transfert de la gestion des fonds structurels europens pourrait se traduire en
2014 par une anne blanche dans le financement des associations, ce qui serait
dramatique pour nous. (2)
2014 est en effet une anne de transition, entre deux programmations
budgtaires (2007-2013 et 2014-2020) mais aussi en termes de gestion puisque la
loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des
mtropoles a confi le rle dautorit de gestion aux conseils rgionaux, rle
jusque-l dvolu ltat.
Or, les associations craignent que 2014 ne soit purement et simplement
une anne blanche. En effet, la prparation de la programmation semble prendre
du retard. Cela signifie que les premiers appels projets FSE ne seront
probablement pas publis avant dbut 2015, alors mme que la programmation a
dbut au 1er janvier 2014. Bien que le rglement FSE indique que lligibilit des
projets soit rtroactive au 1er janvier 2014, compte tenu des incertitudes lies aux
rgles dligibilit et aux contrles, en ce dbut de programmation, nombre
dassociations ne prendront pas le risque de sengager sur le FSE en 2014.
4. Des difficults de trsorerie rcurrentes
Confrontes cette rarfaction des financements publics, les associations

rencontrent trs rgulirement des difficults de trsorerie : 66 % des associations
employeurs interroges dans le cadre de ltude conjointe du Centre dconomie

52
de la Sorbonne et du cabinet Deloitte (1) dclarent devoir faire face des difficults
de matrise de la gestion.
Les difficults financires des associations peuvent galement tre
apprhendes, comme la soulign M. Stphane Hol, adjoint au directeur du
recouvrement, du contrle et de la lutte contre la fraude de lAcoss, par le biais du
taux de recouvrement de leurs cotisations sociales : Sur le plan conomique, le
taux de reste recouvrer est un indicateur nous permettant de mesurer la capacit
des entreprises et des associations respecter leurs chances de paiement. En
2013, ce taux slevait pour les associations 0,39 %, ce qui signifie que 99,71 %
des cotisations sont rgles par les associations. Ce taux est trs bas compar
lensemble du taux de reste recouvrer de la branche qui slve 0,97 %. On
constate cependant que pour les associations, ce taux sest dtrior ces dernires
annes : de 0,16 % en 2008, il est pass 0,28 % en 2009, puis 0,34 % en 2011
et 0,39 % en 2013. Cette volution traduit probablement un accroissement des
difficults de financement des associations. (2)
Un tiers des associations pointent du doigt un fonds de roulement
insuffisant. Cela rsulte tout la fois des dlais de versement des subventions
publiques mais aussi dun rflexe qui veut que, lorsquune association ralise un
excdent, les financeurs rduisent leurs concours lanne suivante.
La rfaction des subventions publiques peut tre lgitime si lassociation
thsaurise ses ressources et cherche grer une trsorerie importante, au dtriment
de son objet associatif. De telles situations sont rares mais elles existent
indubitablement.
Pour la trs grande majorit des associations nanmoins, les difficults de
trsorerie sont lies au versement tardif des subventions publiques, qui les oblige
recourir un financement bancaire particulirement onreux. Cest notamment ce
qua indiqu M. Franois Desroziers, co-fondateur de SPEAR, une cooprative
dpargne solidaire : Lorsquils se confrontaient au secteur bancaire classique,
leur activit extra-financire par exemple linsertion, la rduction de
lempreinte carbone, laccs facilit la culture tait souvent considre comme
un facteur de risque. Du coup, soit ils se heurtaient des difficults pour
emprunter, soit ils empruntaient mais des taux plus levs. SPEAR souhaitait
permettre ces acteurs davoir un meilleur accs au crdit et un taux de crdit
moins lev du fait de leur impact social (3).
Votre rapporteure suggre donc que soit mis en place un fonds, par
exemple gr par la Caisse des dpts et consignations, dont la mission serait de
faire des avances de trsorerie aux associations.
Deloitte et Universit Paris-1, octobre 2012, p. 9.
53
Recommandation
Mettre en place un fonds de soutien la trsorerie des

associations
Au-del de ces contraintes de trsorerie, la difficult rside bien dans

linsuffisance de fonds propres. Or, comme lanalysait trs justement une note du
think tank associatif La Fonda (1), les fonds propres sont pourtant ncessaires aux
associations pour :
Assurer le financement partiel de leurs investissements, quils soient
matriels ou non ;
Permettre de scuriser le fonctionnement de lassociation en disposant
dune trsorerie suffisante pour faire face ses engagements. Dtenir des fonds
propres, cest garantir la continuit de lexploitation dans lintrt des
bnficiaires, des partenaires et des salaris ;
Faire face limprvu et aux risques de dficits ;
Pouvoir emprunter auprs des tablissements bancaires, dont lanalyse
du risque repose notamment sur le niveau de fonds ;
Financer la recherche et lancer des projets susceptibles de rpondre
aux nouveaux besoins.
Or, le seul moyen pour une association qui, par dfinition, ne dispose
pas de capital de constituer des fonds propres est de dgager des excdents. Mais
il faut bien constater une forme culturelle daversion des acteurs associatifs et de
leurs partenaires la ralisation et la conservation dexcdents :
la plupart des financeurs rduisent les subventions aprs une anne
bnficiaire et ne sengagent que sur prsentation dun budget quilibr ;
les responsables associatifs sont tents de dpenser la totalit du
budget avant la fin de lanne (attitude renforce par la pratique des financeurs
publics) ;
les donateurs souhaitent napporter leur soutien qu laction et non
la constitution des rserves. (2)
Lors de son audition, M. Christian Sautter, prsident de France Active, a
abond en ce sens en soulignant la ncessit de bnfices raisonnables. Comme
toutes les structures conomiques, les associations ont besoin de trsorerie. Elles
vivent beaucoup de subventions publiques dont le versement nest effectif que dans
un dlai de trois six mois. Une association qui ne dbute pas lanne avec trois
(1) La Fonda, Le bnfice associatif, cest capital !, Note de propositions n 2, octobre 2009.
(2) Ibid.
54
six mois de chiffre daffaires en caisse doit sen remettre aux banques pour se
financer, cot extrmement lev, dans lattente des aides publiques.
En outre, pour financer leurs investissements, elles ont besoin dun
minimum dautofinancement. Quand elles sollicitent les banquiers, mme avec des
garanties, elles risquent de susciter des interrogations si elles nont pas dapport
financier minimal.
Cela pose deux questions de nature culturelle. Dune part, le monde
associatif appartient au monde militant, au monde de lconomie non lucrative, et
les mots de bnfice ou de profit sont presque des gros mots pour certains
bnvoles ou salaris qui se dvouent la cause commune. Dautre part, les
financeurs publics ont ce trs mauvais rflexe de diminuer les subventions en cas
dexcdents, rflexe appel se dvelopper puisque tous les acteurs publics
tendent rogner leurs aides. (1)
Malgr la porte consensuelle de cette analyse, force est de constater avec
M. Yannick Blanc, prsident de La Fonda, que la doctrine des pouvoirs publics
et le comportement des financeurs nont gure volu en la matire. Il faut donc
faire en sorte que la constitution dexcdents et le financement du fonctionnement
des associations apparaissent lgitimes aux yeux des financeurs, dans un contexte
de rarfaction des ressources. (2)
Recommandation
Gnraliser le versement, au moins partiel, des

subventions publiques le plus tt possible dans lanne
afin de limiter les difficults de trsorerie des
associations
Recommandation
Permettre aux associations de dgager des excdents

raisonnables en vue de constituer des fonds propres.
C. DES FINANCEMENTS PRIVES QUI PEINENT A PRENDRE LE RELAIS
Confrontes la rarfaction des ressources publiques, les associations sont

fortement incites, afin de poursuivre leur action, dvelopper leurs ressources
prives. Celles-ci sont multiples : les dons des particuliers, le mcnat
dentreprise, les cotisations des adhrents et les ressources dactivit. La part
respective de chacune de ces catgories varie, encore une fois, normment selon
la taille de lassociation et son secteur dactivit : si, dans le sport, les cotisations
des adhrents sont trs importantes, dans le secteur caritatif, ce sont les dons des
particuliers qui jouent un rle essentiel.

55
Malheureusement, aprs avoir rgulirement augment ces dix dernires

annes, toutes ces catgories de ressources traversent aujourdhui une priode
difficile. La raison vidente est la crise conomique qui affecte aussi bien les
entreprises, donc le mcnat, que le pouvoir dachat des mnages, rduisant la
capacit de ces derniers faire preuve de gnrosit ou accder aux prestations
proposes par les associations.
Cest notamment le cas des coles de cirque cres sous une forme
associative, trs affectes par la crise conomique : Alors quils croyaient tre
solides, tous ces acteurs se sont retrouvs fragiliss par la crise qui svit en
France et en Europe depuis deux ans et qui sest traduite par une stagnation,
voire une baisse des inscrits aux ateliers et dans les coles de cirque. Les familles
sont amenes faire des choix conomiques pas toujours notre avantage, car le
cirque est une discipline qui peut coter cher, notamment dans les coles recevant
peu de subventions et obliges de faire payer lintgralit de leurs charges aux
pratiquants. (1)
Comme la rsum Mme Hlne Beck, directrice administration-finances
du Secours catholique, le contexte conomique et social accrot les besoins de
services associatifs, surtout dans le domaine social, alors que les financements
publics sont en retrait et que la gnrosit prive, particulirement importante
dans notre secteur, peine prendre le relais. (2)
1. La gnrosit du public ne se dment pas mais stagne depuis
quelques annes
Si, comme nous le verrons dans le prochain chapitre, nombreux sont les
Franais qui donnent, par le bnvolat, du temps aux associations, trs nombreux
sont galement ceux qui soutiennent telle ou telle action associative par des dons
financiers : au moins 5,6 millions de mnages selon les donnes fiscales,
probablement beaucoup plus.
La gnrosit des Franais ne se dment pas et a mme significativement
augment ces dix dernires annes. Sous limpact de la crise et de la stagnation du
pouvoir dachat, elle tend nanmoins se stabiliser. Il doit donc imprativement
tre prserv en scurisant le dispositif fiscal et en cherchant de nouvelles voies
pour canaliser la gnrosit des Franais.
a. Une ressource essentielle pour de nombreuses associations
Comme le souligne le rapport de M. Gilles Bachelier (3), depuis 2003, le
dispositif fiscal franais en faveur du mcnat est lun des plus gnreux au
monde . Et votre rapporteure se flicite que ce dispositif ait permis une
(1) M. Jean-Damien Terreaux, administrateur de la COFAC, directeur de la Fdration franaise des coles de
cirque, audition de du 3 septembre 2014.
(2) Audition du 4 septembre
(3) G. Bachelier, op.cit.
56
augmentation importante des dons des Franais aux associations uvrant en

faveur de lintrt gnral. Comme le montre le graphique ci-dessous (1), le
montant des dons dclars a presque doubl entre 2001 et 2012 pour atteindre
2 226 millions deuros.
EVOLUTION DES MONTANTS DECLARES (en millions deuros)
Source : Recherches & Solidarits, La gnrosit des Franais, 2013
Rapporte lensemble des finances du monde associatif, cette manne ne

reprsente quune part minime du budget total : moins de 4 % du total, 77 % des
associations ne recevant ni dons, ni mcnat. Mais cette part varie fortement selon
les associations et selon le secteur dans lequel elles interviennent. Les secteurs de
laction sociale, de laide humanitaire ou de la sant tirent ainsi une part trs
importante de leurs ressources des dons des particuliers.
Ainsi, M. Olivier Lebel, directeur gnral de Mdecins du Monde, a
prcis que leur modle conomique repose sur les dons, qui reprsentent les
deux tiers de notre budget, le financement public de structures franaises tant
infrieur 5 %. (2) De mme, Mme Hlne Beck a expliqu que limportance
du financement par la gnrosit prive constitue une particularit du secteur
caritatif et humanitaire au sein du monde associatif : pris dans son ensemble,
celui-ci nen dpend qu 4 % alors que la proportion atteint 80 % pour le
Secours catholique. (3) Dernire illustration issue des auditions menes par la
commission : le Tlthon, formidable lan de gnrosit publique, reprsente
80 % des ressources de lAssociation franaise contre les myopathies (AFM),
comme la indiqu M. Jean-Pierre Gaspard, secrtaire gnral de lAFM-Tlthon,
lors de son audition. (4)
La prennit dassociations essentielles pour le vivre-ensemble dpend
donc de la gnrosit des particuliers. Malheureusement, son dynamisme est assez
fragile, comme le montrent les dernires donnes disponibles. En effet, aprs une
(1) Recherches & Solidarits, La gnrosit des Franais, 18me dition, novembre 2013.
57
anne 2011 assez bonne du point de vue de la collecte, lanne 2012 a marqu le
pas, avec un montant global naugmentant que de 1 % environ.
Comme lexplique Recherches & Solidarits, cette quasi-stagnation de
la collecte recouvre des ralits sectorielles un peu diffrentes, mais ne scartant
pas sensiblement de la moyenne : les actions de proximit semblent avoir t
privilgies par les donateurs, ce qui conduit une augmentation de lordre de
3 % pour les personnes atteintes de maladie ou de handicap, pour la recherche
mdicale, et pour lenvironnement (secteur lui-mme port par le recours de plus
en plus frquent au don en ligne de la part des jeunes gnrations qui le
soutiennent).
[] Laction sociale en France sest bien maintenue, mais avec une
volution modeste de 1 %, vraisemblablement lie aux trs fortes augmentations
enregistres au cours des quatre annes antrieures, et au fait que nombre des
donateurs concerns, assez modestes eux-mmes, sont leur tour touchs par les
difficults conomiques. (1)
La stagnation de la collecte sexplique trs certainement par les difficults
conomiques auxquelles sont confronts trop de nos concitoyens. Il est galement
possible que laugmentation des prlvements obligatoires ncessaire au
rtablissement des comptes publics ait pes sur la gnrosit des Franais.
Mme Franoise Sampermans, prsidente de France Gnrosits, a soulign
galement la concurrence du secteur public puisque universits, hpitaux,
services du patrimoine et collectivits territoriales celles-ci pouvant crer, par
exemple, des fonds de dotation font dsormais appel la gnrosit prive alors
mme que lassiette de donateurs est inchange. La concurrence est ncessaire,
cest une source de crativit, mais ce contexte est pour nous extrmement
difficile. (2)
Les travaux de Recherches & Solidarits invitent surveiller de prs la
situation car plusieurs indicateurs clignotent et constituent des signaux forts
pour les associations : en 2013, 33 % des donateurs ont d rduire leurs dons
(27 % en 2012) et 6 % ont d cesser de donner, depuis le dbut de lanne. Ils
sont 22 % (18 % en 2012) envisager de donner moins et 4 % penser ne pas
pouvoir donner, dici la fin de lanne. (3)
La priorit des pouvoirs publics doit tre de scuriser le dispositif fiscal
actuel et daccompagner les associations dans leur recherche de nouvelles voies
permettant de canaliser la gnrosit des Franais.
(1) Recherches & Solidarits, La gnrosit des Franais, 18me dition, novembre 2013, p. 20.
58
b. Le cadre fiscal de la gnrosit doit tre stabilis

Votre rapporteure partage lanalyse du Haut conseil la vie associative
(HCVA) expose dans son rcent rapport consacr au financement priv du
secteur associatif. Les avantages fiscaux attachs aux dons des particuliers comme
des entreprises ne doivent pas tre considrs comme des niches fiscales : ce
concept concerne les redevables la recherche dune optimisation fiscale et dune
contrepartie, ce qui nest absolument pas le cas pour le don une association.
Comme le souligne le rapport du HCVA : Le don conomise des
dpenses ltat : le don permet de financer des activits dintrt gnral, avec
une contribution de ltat ds lors que le donateur est imposable et quil dclare
son don. Ainsi le don ne remplace pas les politiques publiques mais il les complte
et les amplifie grce des solutions de terrain, adaptes des situations
particulires, pour un cot souvent moindre celui dune action publique
(notamment grce la force du bnvolat). Laction dune association cote en
effet moins cher quune action des pouvoirs publics, notamment grce aux
nombreux bnvoles que peut mobiliser lorganisme priv sans but lucratif. (1)
Il est donc indispensable de ne pas toucher, malgr la tentation de certains,
au dispositif fiscal encadrant les dons des particuliers aux associations uvrant
dans le sens de lintrt gnral. Une telle stabilit des avantages fiscaux attachs
au don permettrait ainsi :
aux structures se finanant largement par ce canal pour leurs missions
dintrt gnral de prenniser leurs actions. Toute modification des taux
entranerait une baisse des financements perus, ce qui aurait une incidence
directe sur les actions mises en uvre ;
aux structures devant diversifier leurs sources de financement de se
tourner ce mode de financement trs incitatif pour le donateur. (2)
Recommandation
Stabiliser le cadre fiscal des dons des particuliers
Cette stabilisation doit saccompagner dune harmonisation des pratiques

concernant le rescrit fiscal : la loi du 1er aot 2003 relative au mcnat, aux
associations et aux fondations permet en effet aux organismes ou groupements
recevant des dons de sassurer auprs de ladministration fiscale, pralablement
la dlivrance des reus fiscaux, quils rpondent bien aux critres dfinis aux
articles 200 et 238 bis du code gnral des impts et que les dons qui leurs sont
allous ouvrent donc droit rduction d'impt.
Comme la expliqu M. Alain de la Bretesche, prsident de la
Coordination des fdrations et des associations de culture et de communication
(1) HCVA, Rapport dfinitif du HCVA sur le financement priv du secteur associatif, mars 2014, p. 25.
(2) HCVA, op.cit., p. 26.
59
(COFAC), vice-prsident de la Fdration Patrimoine environnement, cette

procdure du rescrit fiscal permet au bureau de lassociation, par souci de
scurisation de lui-mme et de ses adhrents, de se faire prciser par
ladministration fiscale quil a bien droit la mesure de dfiscalisation applicable
aux dons. (1)
M. Jean-Luc Baron-Maurin, chef du Service juridique de la fiscalit la
Direction gnrale des finances publiques, a par ailleurs soulign que les
associations sont de grosses consommatrices de cet outil juridique dont elles ont
bien compris lintrt (2). Ainsi, ladministration fiscale dlivre chaque anne
20 000 rescrits, dont 25 % au profit des associations.
Malgr cet effort, de nombreux interlocuteurs de la commission se sont
plaints de leurs difficults pour obtenir ce rescrit, indispensable pour scuriser les
donateurs, et des diffrences dinterprtation de tel ou tel lment de la doctrine
fiscale selon les territoires. Les efforts visant une plus grande scurisation de cet
outil fiscal doivent donc tre poursuivis.
Recommandation
Harmoniser et scuriser la dlivrance des rescrits

fiscaux
La dlicate question de la de la territorialit des dons

Statuant sur un litige relatif des flux transfrontaliers de dons, la Cour de justice de lUnion
europenne sest prononce, dans un arrt Hein Persche du 27 janvier 2009, en ce sens que le
principe de la libert de circulation des capitaux au sein de lUnion europenne soppose ce
quun tat membre refuse le bnfice de lavantage fiscal li un don effectu au profit dun
organisme ayant son sige dans un autre tat membre.
La loi de finances rectificative pour 2009 a donc modifi les articles du CGI relatifs au
mcnat afin de prendre en compte cet arrt. Le projet dinstruction fiscale commentant ces
nouvelles dispositions a suscit de grandes inquitudes dans le monde associatif, en
particulier chez les associations de solidarit internationale qui ont critiqu linterprtation,
excessivement restrictive selon eux, des dpenses susceptibles de bnficier de la dduction
fiscale lorsquelles sont engages hors du territoire europen.
la suite de ces interrogations, le Gouvernement a mis en place un groupe de travail prsid
par M. Gilles Bachelier, conseiller dtat, autour des rgles de territorialit du mcnat. Ce
groupe a rendu un rapport en fvrier 2013 (3) qui a formul un certain nombre de
recommandations. Il a en particulier t propos douvrir plus largement le dispositif de
rduction dimpt pour les donateurs des organisations non gouvernementales (ONG) : aux
actions humanitaires durgence et concourant au rayonnement culturel de la France
sajouteraient les actions de solidarit internationale et de protection de lenvironnement
conduites lextrieur du territoire franais. Cette proposition a t reprise par le
(3) G. Bachelier, op.cit.
60
Gouvernement. Comme la indiqu M. Stphane Crange, chef du bureau B2 de la Direction
de la lgislation fiscale, lors de son audition par la commission, nous clarifions
actuellement notre doctrine : pour faire simple, je dirai quune association qui exerce dans
lUnion europenne galera une association exerant en France. Par exemple, un
particulier dsireux daider une association autrichienne daction culturelle pourra
bnficier dune rduction dimpt si toutes les autres conditions que doivent remplir les
associations franaises le sont galement par cette association autrichienne, ce qui ne sera
pas sans soulever le problme concret du contrle. (1)
Il est galement suggr de renforcer la transparence du dispositif dencouragement aux dons
en assurant une traabilit et le suivi de la dpense fiscale, en distinguant les sommes verses
pour des actions nationales de celles destines des actions hors de lUnion europenne, ce
qui permettra la fois un meilleur contrle de lutilisation de ces dons par ladministration et
une meilleure connaissance des actions menes.
Enfin, il serait probablement utile de mieux faire connatre un autre outil

fiscal, aujourdhui peu utilis, et qui concerne les dons sur successions : en effet,
larticle 788-III du CGI prvoit que tout hritier peut dcider de faire don de tout
ou partie de sa part successorale ou de son legs une association ou une
fondation remplissant certaines conditions. Dans ce cas, le don est intgralement
dductible du montant de sa part sur la succession et vient allger le montant des
droits payer, le montant du don ntant pas plafonn.
Comme la soulign Mme Franoise Sampermans, il sagit dune des
mthodes de collecte actuelles qui nont pas encore t utilises au maximum. Je
songe en particulier aux legs, sur lesquels nous ne travaillons pas depuis trs
longtemps et auxquels nos adhrents recourent encore peu, car les campagnes,
dlicates mener, requirent un grand professionnalisme. (2)
Recommandation
Mieux faire connatre les avantages lis aux dons sur

successions
c. Dvelopper et accompagner les nouvelles formes de don

Comme le souligne un rcent rapport consacr aux financements innovants
des associations et fondations, on ne parvient pas crever le plafond de verre
des 5 6 millions de donateurs fidles aux associations ; les outils et solutions
actuels de collecte sont arrivs maturit, et pour certains saturation. [] le
march est vieillissant, lensemble de la collecte de fonds est formate par le
bulletin de soutien et le chque. Cest un modle historique qui reprsente 90 %
de la collecte de fonds. (3)

(3) CerPhi, France Gnrosits, Association franaise des fundraisers, Crdit coopratif, Les financements
innovants des associations et fondations : tat des lieux et perspectives, dcembre 2013, p. 8.
61
Il est donc indispensable pour les associations de faire voluer leur modle
culturel pour innover en matire de financement, trouver de nouvelles sources, de
nouveaux gisements et marges de croissance.
Le rapport souligne que si le secteur associatif est extrmement innovant
pour ce qui concerne ses actions sur le terrain et les services quil rend, il lest
beaucoup moins en ce qui concerne la collecte de ses ressources. Les associations
ont rarement t proactives dans la recherche de nouveaux outils de collecte, ayant
plutt tendance suivre le dveloppement des technologies et les volutions
rglementaires (loi TEPA, loi sur le mcnat, cration du fonds de dotation, loi sur
les fondations abritantes, etc.), ou adopter des solutions ayant fait leurs preuves
ltranger.
Trois obstacles linnovation sont identifis : le manque de moyens
humains et de budget des associations, le manque dimplication de la gouvernance
et une culture de linnovation insuffisante sur le secteur. Le monde associatif, en
particulier les associations faisant massivement appel la gnrosit publique,
doit aujourdhui rflchir ses objectifs et ses mthodes afin de lever les freins
linnovation.
Cela est dautant plus important que, contrairement certaines ides
reues, la gnrosit nattend pas le nombre des annes : mme si les seniors se
montrent plus attentifs et, pour certains dentre eux, disposent de moyens plus
importants, les nouvelles gnrations ne sont pas en reste. (1) Cet lment
particulirement satisfaisant et prometteur souligne lintrt pour les associations
dinvestir dans les nouvelles technologies pour faire connatre leur action et mieux
recueillir les fruits de la gnrosit des Franais et pour les pouvoirs publics
daccompagner cette volution.
Dans cette perspective, il serait utile de revoir le cadre juridique de lappel
la gnrosit publique tel que fix par la loi du 7 aot 1991 pour ladapter aux
nouvelles technologies. Un des moyens susceptibles de dvelopper les ressources
prives des associations et structures juridiques assimiles consiste en effet
lancer des campagnes dappels aux dons par sollicitation directe, envoi de
courriers ou transmission de messages dincitation par insertion dans la presse,
affichage et utilisation des moyens fournis par les nouvelles technologies pour
diffuser les messages. Ces pratiques ont t encadres par des mesures lgislatives
ou rglementaires.
Or, selon le rapport prcit du HCVA, dune part, les pratiques
constates et les nouveaux moyens utiliss par les oprateurs souffrent dune
inadquation du cadre aux ralits du moment. Dautre part, la complexit de
certaines obligations constitue un frein lutilisation de ces moyens par
lensemble des acteurs du monde associatif et des structures assimiles. (2)
62
Recommandation
Adapter le cadre de lappel la gnrosit du public

aux nouvelles technologies
Autre question lie aux nouveaux moyens de tlcommunication, la

possibilit de faire des dons par SMS. Mme Gwenalle Dufour, directrice
juridique et fiscale de France Gnrosits, a bien expliqu qu lheure o les
donateurs vieillissent et o nous avons du mal en trouver de nouveaux, le don
par SMS permettrait de toucher une cible jeune, que nous pourrions fidliser en
instaurant un prlvement automatique par le mme canal. Le secteur a beaucoup
travaill avec les oprateurs tlphoniques pour laborer une offre, des tests ont
t raliss, mais la directive communautaire sur les services de paiements de
2007, qui a fait lobjet dune interprtation trs restrictive, empche daller plus
loin sauf ce que les oprateurs tlphoniques se fassent agrer comme
oprateurs de paiement, ce quils ne souhaitent pas. (1)
Cela est dautant plus dommageable que lors de lopration SMS de
soutien pour lAsie (Tsunami de 2004), les oprateurs Bouygues, Orange et SFR
avaient revers la totalit des gains sur les SMS aux organismes humanitaires.
Orange avait mme ajout 1 euro chaque SMS reu sur une priode de 8 jours.
Ltat lui-mme navait pas peru la TVA sur ces oprations. Le Secours
catholique avait collect plus de 1 million deuros et la Croix-Rouge franaise plus
de 2 millions deuros sur ces oprations SMS.
M. Olivier Lebel a regrett, lui aussi, cette interprtation restrictive de la
directive sur les services de paiement du 13 novembre 2007 par lAutorit de la
concurrence, la France tant apparemment le seul pays europen linterprter en
ce sens. Votre rapporteure regrette ce blocage et souhaite que, sans attendre la
rengociation de la directive, le Gouvernement fasse en sorte que les dons par
SMS soient autoriss.
Recommandation
Autoriser et promouvoir les dons par SMS
Autre forme de don, beaucoup plus traditionnel celui-l, le don agricole.

Jusqu lanne dernire, les dons agricoles en nature ntaient ligibles une
rduction dimpts de 60 % de la valeur du don que lorsquils taient remis
directement par lagriculteur aux associations caritatives. Or, ces dons directs ne
sont matriellement possibles que dans certaines filires agricoles, dont les
produits peuvent tre consomms sans conditionnement ni transformation
pralable.
Des discussions ont donc eu lieu entre la filire laitire et lensemble des
associations daide alimentaire et ont abouti, le 17 dcembre 2013, lannonce par
63
M. Stphane Le Foll, ministre de lAgriculture, de lAgroalimentaire et de la

Fort, de la mise en place dun dispositif fiscal adapt aux dons de lait.
Ce premier pas est extrmement positif mais il faut maintenant aller plus
loin. Comme la soulign M. Olivier Berthe, nous ngocions depuis dix-huit
mois des moyens de faciliter les dons agricoles, mais, malgr notre travail et un
dbut de mise en uvre de dons de produits laitiers, nous navons pas encore
abouti. Il est grand temps que les choses sacclrent. Interrog sur les obstacles
rencontrs, M. Berthe a poursuivi : Le blocage ne vient pas du pouvoir politique
mais dune administration centrale qui considre que lopration serait coteuse.
Certes, lincitation fiscale que nous demandons il en existe une pour les dons
dargent pourrait coter quelques millions, mais leffet de levier serait
considrable. (1)
Votre rapporteure a bien conscience que llargissement de la
dfiscalisation dautres produits transforms soulve des difficults techniques
plus complexes que pour le lait et, selon les informations recueillies auprs du
ministre de lAgriculture, de lAgroalimentaire et de la Fort, le Gouvernement y
travaille activement. Il est temps aujourdhui de lever les obstacles administratifs
et daller jusquau bout de la dmarche engage lan dernier.
Recommandation
largir lensemble des produits transforms la

dfiscalisation des dons agricoles
2. Les difficults du mcnat dentreprise
Aprs stre rgulirement dvelopp, le mcnat dentreprise semble

connatre depuis quelques annes un rel ralentissement en raison de la mauvaise
conjoncture conomique. Lobjectif doit tre aujourdhui de stabiliser le cadre
fiscal et de le rendre plus accessible aux PME.
a. Un mcnat important mais affect par la crise
Comme nous lavons vu prcdemment, ltat a dcid depuis un peu plus
de dix ans de soutenir fortement le mcnat dentreprise auprs des associations en
mettant en place un dispositif incitatif fiscal important.
Le dispositif est un indniable succs puisque le nombre dentreprises
bnficiaires est pass de 6 500 en 2006 37 260 en 2013. Le volume financier du
mcnat dentreprise a galement augment puisque selon les sources fiscales
disponibles, il est pass de 250 millions deuros en 2005 environ 1,25 milliard
deuros en 2014.
Encore, ce chiffre est-il certainement sous-valu car prs de 50 % des
entreprises pratiquant le bnvolat au premier rang desquelles les petites
64
entreprises ne profitent pas de la dfiscalisation. LADMICAL, association

fonde en 1979 dans le but de promouvoir le mcnat en France, estime ainsi que
le volume du mcnat en France en 2014 atteint 2,8 milliards deuros (1).
Pour impressionnant quil soit, ce montant est nanmoins en baisse depuis
quelques annes (2), selon de nombreux acteurs. Cette baisse est parfois explique
par les incertitudes entourant le cadre fiscal du mcnat dentreprise, certains tant
tents de rduire le taux de 60 % de dductibilit des dons. Elle est surtout
videmment la consquence de la crise conomique qui affecte les entreprises
franaises et qui les oblige rduire leurs cots.
b. Les grandes caractristiques du mcnat dentreprise
Outre son niveau, ltude de lADMICAL de cette anne apporte de
prcieux renseignements sur le mcnat dentreprise aujourdhui. Ainsi, si 12 %
des entreprises franaises pratiquent le mcnat, le taux dengagement est trs
variable selon la taille de lentreprise : 28 % chez les entreprises de taille
intermdiaire (ETI) et les grandes entreprises, 14 % chez les PME et 11 % chez les
TPE.
Les engagements financiers sont galement trs diffrents selon la taille :
les ETI et grandes entreprises (2 % des mcnes, soit 3 180 entreprises)
donnent 1,6 milliard deuros, soit un budget moyen de prs de 500 000 euros.
Selon lADMICAL, leur engagement est stable, notamment parce que ces
entreprises dveloppent un mcnat trs professionnel, intgr la stratgie de
lentreprise, combin des impratifs forts en terme de responsabilit sociale ;
les PME mcnes (30 210 entreprises) donnent 532 millions deuros, cet
engagement tant en recul ;
enfin, les TPE mcnes (125 610 entreprises) donnent 700 millions
deuros, soit un budget moyen de 5 573 euros.
Le social reste le plus important secteur dactivit bnficiaire du mcnat,
suivi par la sant, qui fait son apparition parmi les domaines mobilisant le plus les
entreprises, et la culture. Quant au sport, il mobilise un nombre trs important
dentreprises (56 % dentre elles) mais pour un montant relativement limit.
c. Un mcnat consolider
Les limites du mcnat dentreprise sont connues. En premier lieu, les
perspectives conomiques ne permettent gure dtre optimistes quant son
niveau gnral. De plus, tous les secteurs ne sont pas susceptibles den bnficier :
(1) ADMICAL, Le mcnat dentreprise en France, 2014.
(2) Votre rapporteure sinterroge nanmoins sur la mise en cohrence de cette baisse avec la hausse continue de
la dpense fiscale : peut-tre les entreprises connaissent-elles mieux le dispositif de dfiscalisation et
lutilisent-elles plus efficacement.
65
comme la soulign M. Jean-Pierre Ledey, prsident de Plante Sciences, le

mcnat des entreprises est trop peu orient vers la culture scientifique et
technique, alors que cest souvent pour eux un vivier et une faon de prparer les
jeunes la vie professionnelle. (1)
De mme, les petites associations sans salari, qui constituent la trs
grande majorit du monde associatif, ont probablement peu accs au mcnat
dentreprise. Et pourtant, les TPE et les PME agissent de manire quasi exclusive
au niveau local.
Si lon souhaite que le mcnat dentreprise se diffuse et atteigne une plus
grande part du monde associatif, ce sont donc les TPE et les PME quil faut
soutenir. Or, comme le souligne le rapport du HCVA, le plafond de 5 pour mille
du chiffre daffaires est trop souvent un frein laugmentation du montant de
leurs dons pour les micro-entreprises et les PME. (2) Cette difficult avait
dailleurs dj identifie par les rapports de nos collgues Michel Herbillon (3) et
Muriel Marland-Militello (4), ainsi que par Pierre Lautey, alors rapporteur pour
avis du projet de loi relatif lconomie sociale et solidaire. Il pourrait donc tre
envisag dtablir une franchise de 10 000 euros pour lensemble des montants
engags au titre du mcnat, au-del desquels sappliquerait le plafond actuel de
0,5 %.
Recommandation
Stabiliser le cadre fiscal du mcnat dentreprise et le

rendre plus accessible aux PME
3. Le dveloppement contraint des ressources propres
Pour faire face la baisse des financements publics et au ralentissement

des dons issus de la gnrosit des particuliers ou des entreprises, il est souvent
conseill aux associations de dvelopper leurs ressources propres, savoir les
cotisations et les ventes aux usagers. Une telle volution se heurte nanmoins
des obstacles importants et suppose une volution de la fiscalit.
a. La place importante des ressources propres
Cotisations et ventes aux usagers constituent aujourdhui les ressources
principales de la trs grande majorit des associations. Les cotisations ne
reprsentent que 11 % du financement total des associations, mais 72 % dentre
elles en peroivent et celles-ci constituent souvent la ressource unique de la
structure. Cela est particulirement vrai dans le domaine sportif.

(3) M. Herbillon, Rapport dinformation dpos en conclusion des travaux de la mission dinformation sur les
nouvelles formes de mcnat culturel, Assemble nationale, n 4358, fvrier 2012.
(4) M. Marland-Militello, Livre blanc parlementaire. Librer les gnrosits associatives, juin 2012.
66
Les ressources gnres par la vente de prestations aux usagers constituent

une source de financement plus importante encore que les cotisations (les deux
notions sont parfois entremles dans les petites associations) puisquelles
reprsentent 36 % des ressources du monde associatif. Cest la ressource qui a le
plus progress entre 2005 et 2011 puisque laugmentation annuelle a t de 4,3 %.
Il peut apparatre tentant de miser sur une augmentation continue de ces
ressources, les associations pouvant librement fixer le montant de leurs cotisations
ou le prix de leurs prestations. Cette analyse thorique se heurte nanmoins deux
obstacles de taille : le premier est le pouvoir dachat des Franais ; le second est la
vocation mme du projet associatif qui est dtre ouvert au plus grand nombre.
Le premier obstacle est donc le pouvoir dachat des Franais qui nest
malheureusement pas pargn par la crise conomique que traverse notre pays.
Une hausse trop forte des cotisations ou du prix des prestations peut bloquer
laccs de certaines familles des activits qui devraient pourtant leur tre
ouvertes. Si lon prend lexemple du sport, on constate que mme si les cotisations
ne sont pas aujourdhui excessives et permettent laccs du plus grand nombre
ces activits, certains rencontrent des difficults.
Selon, M. Patrick Andrani, dlgu technique gnral de la Fdration
franaise de gymnastique, dans certains sports, la cotisation peut constituer un
vrai frein. Mes lves dEPS viennent lUNSS, qui leur cote 16 euros. Mais
sils veulent continuer de pratiquer dans le club local, le cot de la cotisation
100 euros, dont environ 40 pour la licence est dissuasif. Certains paient mme
en trois fois les 16 euros de lUNSS ! (1)
La seconde difficult porte sur le respect de lobjet associatif :
lassociation se distingue de lentreprise prive en partie par sa non-lucrativit et
par sa volont doffrir des services accessibles lensemble de la population et pas
seulement aux personnes disposant des ressources suffisantes pour y accder.
Mme Jolle Bottalico a rappel fort opportunment que les associations nont pas
vocation segmenter et slectionner leur public.
Il est nanmoins possible pour une association, tout en respectant son
objectif initial de population-cible, dtendre son champ dintervention dautres
populations. Comme lexplique le rapport prcit du HCVA, lorganisation,
lexprience et le savoir-faire dune association la mettent en mesure de proposer
des services de qualit prouve qui peuvent sappliquer dautres usagers que
ceux qui constituent sa cible dintervention prioritaire. Il ny a aucune raison de
lempcher de servir cette clientle solvable ds lors que ce dveloppement ne la
dtourne pas de la ralisation de sa mission sociale et que la relation qui stablit
avec ces autres usagers ne droge pas aux rgles gnrales de la prestation de
service et de la concurrence. Ce sera notamment le cas si la fixation du prix inclut
67
le cot conomique du service, corrige les biais ventuels de comptitivit et

rejoint les conditions gnrales de march.
En dirigeant une partie de son activit vers des usagers solvables des
prix aligns sur les prix de march, lorganisation doit normalement dgager une
marge dexploitation quelle peut affecter la couverture de ses activits
structurellement dficitaires en direction des populations-cible de sa mission
sociale. (1)
b. Une ncessaire volution de la fiscalit des associations
Une extension significative des ressources propres ne sera nanmoins
possible que si les rgles fiscales sont ajustes dans un sens moins contraignant.
Un petit retour en arrire peut, cet gard, tre clairant. Comme la
justement soulign M. Jean-Luc Baron-Maurin, il faut rappeler la situation qui
prvalait dans les annes 1990, annes durant lesquelles les associations se
plaignaient de faire lobjet dun trs grand nombre de contrles fiscaux. Cest
dans ce contexte que les pouvoirs publics ont confi, en 1997, un conseiller
dtat, M. Goulard, le soin de rdiger un rapport en vue de remettre plat la
fiscalit des associations. Depuis les annes 1997 et 1998, les relations entre
ladministration fiscale et les associations ont connu deux priodes.
La premire, qui court jusquau milieu des annes 2000, a tout dabord
consist dans llaboration de linstruction fiscale mettant en uvre les grands
principes de la fiscalit applicable aux associations poss dans le rapport
Goulard des principes clairs, nets, prcis, oprationnels et quitables, assurant,
la fois, la reconnaissance de la spcificit des associations et le respect du
principe de la coopration quitable entre les acteurs conomiques. []
Durant la seconde priode, qui dbute au milieu des annes 2000 et
court jusqu aujourd'hui, ladministration a davantage travaill en interne pour
grer la monte en puissance du rescrit .
M. Baron-Maurin a conclu sa prsentation en sinterrogeant : sans
doute, le temps est-il venu douvrir un nouvel pisode dans les relations entre
ladministration et les associations. (2)
Votre rapporteure partage cet avis et soutient les propositions de refonte de
la fiscalit contenues dans le rapport prcit de nos collgues Yves Blein, Laurent
Grandguillaume, Jrme Guedj et Rgis Juanico (3).
Deux propositions relatives aux ressources propres sont particulirement
pertinentes.
(3) Y. Blein, L. Grandguillaume, J. Guedj, R. Juanico, op.cit., p. 35.
68
La premire est la suppression du critre de publicit dans la rgle des

4 P (le produit, le public vis, le prix, la publicit) permettant de juger du
caractre lucratif ou non lucratif de lactivit de lassociation ; comme lexpliquent
trs bien nos collgues : le critre de publicit, dailleurs jug non prpondrant
par la doctrine, apparat aujourdhui inadapt, dans un contexte o laccs aux
nouvelles technologies sest fortement dvelopp dans les quinze dernires
annes. En effet, dans un contexte de fort dveloppement de la publicit de la part
des entreprises dans des secteurs tels que les services domicile, la garde
denfant ou le tourisme, ce critre est susceptible de limiter, par mconnaissance,
laccs de publics qui en seraient particulirement demandeurs loffre des
acteurs non lucratifs. La suppression de ce critre nempcherait dailleurs pas
ladministration fiscale dexaminer cette publicit, en tant quelle met ou non en
valeur la spcificit des produits proposs, des publics viss et des tarifs
pratiqus. (1)
Recommandation
Supprimer le critre de publicit dans la rgle des 4 P
La seconde concerne le seuil de lucrativit : les associations qui exercent

une activit lucrative non prpondrante bnficient en effet dune exonration
dimpts commerciaux condition que le montant de leurs recettes commerciales
nexcde pas 60 000 euros par anne civile. Ce montant na pas t revaloris
depuis 2002, ce qui est pour le moins contradictoire avec la volont de dvelopper
les ressources propres des associations. Certes, notre collgue Rgis Juanico a
rcemment obtenu ladoption dans le projet de loi de finances pour 2015 dun
amendement indexant ce seuil sur linflation mais il semble indispensable daller
plus loin. La simple prise en compte de linflation au cours de la priode
2002-2012 devrait conduire porter le montant 72 000 euros environ
Par ailleurs, parce quil est fix en valeur absolue, ce seuil dsavantage les
associations dont la gestion est centralise. Comme la soulign Mme Gwenalle
Dufour, actuellement, une personnalit morale unique dont dpendent de
nombreux comits, comme le Secours catholique, atteint trs vite le plafond,
contrairement aux structures fdratives o le plafond sapplique chaque
fdration. (2) Il pourrait tre moins ingal de proportionner la franchise aux
ressources des structures.
Recommandation
(1) Ibid., p. 50.

Relever le seuil actuel de non-lucrativit ou fixer un

seuil en pourcentage des activits
69
4. De nouveaux modes de financement explorer
Stagnation des dons des particuliers, reflux du mcnat dentreprise,

difficults dvelopper les ressources propres : confrontes cette situation
complique, les associations cherchent largir leur palette et dvelopper de
nouveaux modes de financement.
Deux dentre eux sont particulirement intressants : les titres associatifs,
rcemment amliors par la loi ESS, et le financement participatif, dans lequel
certains fondent beaucoup despoirs. M. Jean-Pierre Vercamer a expliqu qu
lheure o lorigine des aides volue, les associations devraient tre incites se
tourner vers dautres modes de financement fundraising, crowdfunding, titres
participatifs, etc. Nous pouvons faire dans le secteur associatif ce dont nous nous
sommes montrs capables dans le domaine bancaire et financier. Il existe dans le
monde de grands donateurs disposs se montrer gnreux condition dtre
convaincus de lefficacit des demandeurs. Les pays latins ne sont pas encore trs
mrs dans ce domaine, mais il ny a aucune raison que nous ne russissions pas
comme les Anglo-Saxons lont fait avant nous. (1)
Malgr les promesses de ces outils, il faut nanmoins avoir conscience
quils sadressent essentiellement aux grandes associations, au mieux aux
moyennes. Mais lon voit mal comment la petite association locale, qui organise
une manifestation sportive ou culturelle, pourrait y avoir accs. Ici comme dans
beaucoup dautres domaines, la panace nexiste pas
a. Des titres associatifs plus attractifs
Crs par la loi n 85-698 du 11 juillet 1985, les titres associatifs avaient
pour objectif de dvelopper le financement des associations en fonds propres. Peu
utiliss, ils taient tombs dans loubli, jusqu ce que la loi relative lconomie
sociale et solidaire les revalorise.
M. Aurlien Daunay, directeur des affaires financires de lAgence daide
la coopration technique et au dveloppement (ACTED), a expliqu que le
titre associatif est une dette perptuelle remboursable linitiative de lmetteur,
enregistre dans les comptes de lassociation dans ses fonds associatifs, ce qui
permet de renforcer le haut de bilan de la structure. (2)
Malheureusement, les titres associatifs nont t utiliss quen de trs rares
occasions en quasiment trente ans dexistence, notamment en raison de lintrt
rduit quils prsentaient pour les souscripteurs. La rmunration tait jusquici
trop faible au regard du risque encouru, a fortiori lorsque le remboursement est
alatoire. De plus, monter une telle opration tait complexe et contraignant pour
lassociation.

70
Constatant lessor de lpargne solidaire, qui est parfaitement susceptible

de sorienter vers ce type de placements, le Gouvernement a souhait revaloriser
cet outil. Mme Sophie des Mazery, directrice de Finansol, a indiqu qu en dix
ans, lpargne solidaire a connu une forte progression : de 2002 2012, le
nombre dpargnants a augment de 39 000 1 million et lencours de
300 millions deuros 6,2 milliards deuros. (1)
La loi relative lESS rend donc plus attractives lmission et la
souscription de titres associatifs, notamment en revalorisant le taux major et en
prvoyant que les obligations ne soient remboursables qu linitiative de
lmetteur ou si lassociation a pu constituer des excdents dpassant le montant
initial de lmission une fois dduits les ventuels dficits constitus sur la mme
priode. Les obligations ne sont alors remboursables qu lissue dun dlai
minimal de 7 ans.
La modernisation lgislative de cet outil tant accomplie, il faudra voir
dsormais comment, en pratique, les associations et les tablissements bancaires
se saisissent de cet instrument.
Des exemples passs sont assez encourageants : M. Aurlien Daunay a
indiqu que son association a pu lever 5 millions deuros en 2012 et 2013 : Ils
nous ont permis de lancer des oprations durgence aux Philippines et dans les
pays limitrophes de la Syrie, mais aussi de relancer nos activits au Liban. Il faut
savoir quentre la signature dun contrat avec les bailleurs de fonds
institutionnels, qui sont nos financeurs, et la mise en uvre de nos activits, le
temps peut tre long. Ces obligations et ces titres nous permettent donc de
prfinancer nos activits humanitaires. (2)
Dautres interlocuteurs de la commission se sont montrs plus circonspects
vis--vis de cet instrument. Ainsi, M. Grard Leseul reste dubitatif quant au
dveloppement des titres associatifs, car ils sont indexs sur le taux moyen de
rendement des obligations. Sachant que celui-ci se situe aujourdhui aux
alentours de 2 %, cela contraint les associations verser des sommes importantes
pour le remboursement et pour les intrts (dont le taux se situe aux alentours de
7 %), ce qui nest pas la porte de toutes. (3)
Ce scepticisme est partag par M. Thierry Guillois, membre du bureau du
Haut Conseil pour la vie associative, car la loi permet en effet un supplment de
rmunration pour ces titres, ce qui porte leur rmunration totale 7 % environ,
soit le taux du march obligataire + 2,5 %. [] Alors quune association est une
entreprise qui doit pouvoir payer ses salaires, se doter dun minimum de matriel,
recruter des personnels comptents, investir, comment imaginer quelle puisse,
demain, rmunrer des titres 6 ou 7 % ? Cest tout simplement impossible ! (4)
71
Malgr ces fortes rserves, votre rapporteure considre que la

modernisation de cet outil financier destin aux associations correspond une
attente du monde associatif. lui de sen saisir dsormais.
b. Le financement participatif, un outil non dpourvu dambigut
Lors de son audition devant la commission, M. Nicolas Lesur, prsident de
Financement participatif France, dfinissait la finance participative, ou
crowdfunding, comme un moyen pour un porteur de projet, que ce soit une
association, un individu, une collectivit locale, une institution culturelle ou une
entreprise, de runir des fonds via Internet pour financer un projet dtermin
auprs dune communaut de personnes, donc des internautes, qui peuvent tre
soit des proches, soit de parfaits inconnus. (1)
Phnomne relativement rcent, la finance participative suscite depuis
quelques mois un intrt certain de la part des mdias et des pouvoirs publics.
Intrt qui reflte le succs que rencontre ce nouvel outil de financement : selon
M. Lesur, au premier semestre 2014, un peu plus de 66 millions deuros ont t
collects par lintermdiaire des plateformes de financement participatif, soit une
hausse de 100 % par rapport la priode similaire de lanne prcdente. On
estime que 150 millions deuros auront t collects pour lanne 2014. Cette
croissance extrmement soutenue a tendance sacclrer. Nous considrons que
nous sommes au dbut dun phnomne gnral qui permettra de collecter de plus
en plus dargent. 6 milliards de dollars devraient tre collects dans le monde en
2014. (2)
Les associations se sont trs vite intresses ce nouvel outil, en
particulier aux plateformes de dons (quil faut distinguer des mtiers du capital et
du prt). Ainsi, M. Mathieu Maire du Poset, directeur gnral adjoint dUlule,
lune des principales plateformes, souligne que depuis sa cration, Ulule a lanc
au total prs de 1 600 projets ports par des associations dont un peu plus de
1 200 pour la seule anne 2014, contre 380 en 2013. Sur ces 1 600 projets, 1 072
ont t financs. [] De nombreuses associations, petites et moyennes, viennent
collecter des fonds par notre intermdiaire parce quelles ne savent pas comment
sy prendre et quelles nont pas les moyens juridiques ni transactionnels de le
faire facilement. Nous leur proposons un outil de collecte avec paiement par carte
bleue, chque, PayPal, bref : des outils quelles nont pas ncessairement leur
disposition. De mme, de plus en plus de grandes organisations non
gouvernementales (ONG) utilisent notre plateforme, comme la Croix-Rouge,
Mdecins du monde, le World Wildlife Fund (WWF), car cest pour elles une
faon de multiplier leurs sources de collecte.
Le systme est simple : le porteur de projet explique pourquoi il a
besoin de fonds par exemple pour acheter un local. Puis il a une priode

(2) Ibid.
72
dtermine 35 45 jours pour collecter ces fonds. Si la fin de la priode le

montant demand nest pas atteint, lopration est dite blanche ; les internautes
sont rembourss et la plateforme ainsi que le porteur de projet ne touchent rien.
Par contre, si la somme a t atteinte ou dpasse, le porteur de projet encaissera
les fonds et les internautes recevront les contreparties promises. (1)
Ce dispositif semble donc assez sduisant dans la mesure o il permet aux
associations de renouveler leurs relations avec leurs donateurs, de sadresser un
public probablement plus jeune et ainsi de diversifier les sources de financement.
Il suscite nanmoins un certain nombre dinterrogations. Mme Jolle
Bottalico a fait part de ses doutes la commission denqute : Pour sduisant
quil paraisse, le dispositif nest pas sans danger. Il donne lillusion dune collecte
ddie uniquement un projet souvent un microprojet en occultant lide
mme de fonds ncessaires au fonctionnement et la gestion. (2)
M. Ismal Le Moul, prsident de HelloAsso, premire plateforme de
financement participatif en France ddie aux associations (3 400 associations
accompagnes, 500 000 euros collects par mois), a galement soulev un certain
nombre de questions, en particulier la conformit de la dmarche avec la
dontologie labore par le Comit de la charte, lune de ces rgles tant de ne pas
prendre de commission sur les montants collects. Or, souligne-t-il, les
plateformes historiques existantes prennent des commissions souvent importantes
environ 8 % sur les dons verss aux associations. Nous considrons que le
crowdfunding est une menace pour les associations si elles ne prennent pas le bon
virage de cet univers en pleine mutation. (3)
M. Thierry Guillois, membre du bureau du HCVA, partageait cette
inquitude : derrire ces dispositifs se cachent bien souvent des oprateurs
privs but lucratif, et le gain nest pas toujours la hauteur des espoirs suscits
par des personnes qui manient trs bien la communication ! Plus gnralement, si
lon ny prend garde, le mouvement de bascule qui sopre actuellement vers une
recherche de nouveaux financements privs par tous les moyens conduira le
secteur dans une impasse conomique et financire. (4)
Ce sujet suscite donc des dbats de fond au sein du monde associatif, sans
quil soit possible pour votre rapporteure de trancher dans un sens ou dans un
autre. Ce qui semble acquis, cest que, comme la soulign M. Jean-Benot Dujol,
directeur de la Jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative, ce
nouveau mcanisme, quil convient dencourager, ncessiterait sans doute dtre
rgul, puisquil est actuellement rgi par des lois votes avant quInternet ne
prenne limportance quon lui connat maintenant, et dont la lourdeur saccorde

73
mal avec la rapidit, pour ne pas dire limmdiatet caractrisant les nouvelles
technologies. (1)
Une rflexion est en cours pour encadrer la finance participative : la
spcificit associative doit y avoir toute sa place.
Recommandation
Accompagner et encadrer le dveloppement de la

finance participative en prenant en compte la
spcificit associative
75
CHAPITRE III
LES RESSOURCES HUMAINES DES ASSOCIATIONS EN PERIL

Les ressources humaines du secteur associatif, quil sagisse des
dirigeants, des salaris ou des bnvoles, ptissent dvolutions semblables. La
complexification de la gestion administrative dcourage tant les responsables
associatifs que les salaris et les bnvoles, qui aspirent mettre en uvre, de
faon concrte, le projet dans lequel ils se sont engags. Cette mme
complexification oblige professionnaliser lensemble des ressources humaines
associatives, sans que les associations aient ncessairement les moyens de former
ceux qui soccupent de leur gestion ou de leur fonctionnement. Les incertitudes
dues la crise nuisent au dveloppement associatif en freinant non seulement les
recrutements, mais aussi lengagement de bnvoles de terrain comme de
responsables associatifs.
A. ASSURER LE RENOUVELLEMENT DES RESPONSABLES ASSOCIATIFS
Le renouvellement des dirigeants associatifs bnvoles est aujourdhui

lune des difficults les plus importantes du monde associatif. Cest dailleurs,
daprs ltude conduite en 2012 par Mme Viviane Tchernonog et
M. Jean-Pierre Vercamer (1), la premire difficult recense par les associations :
53 % de celles-ci indiquent quelles ont du mal renouveler leurs instances
dirigeantes. Cette proccupation semble aussi prgnante que la crainte de manquer
de financements (2). En effet, sans dirigeant, lavenir de lassociation est plus
fortement compromis encore.
1. La prise de responsabilits associatives : un exercice difficile
Les contraintes pesant sur les dirigeants associatifs, aussi bien en temps
quen comptences, associes des volutions dmographiques, sociales et
conomiques, expliquent les difficults que connaissent la plupart des associations
trouver de nouveaux dirigeants.
a. Des contraintes qui influent sur le profil des dirigeants associatifs
Les dirigeants associatifs bnvoles prsidents, trsoriers, secrtaires ou
membres du conseil dadministration prennent une place considrable dans la
ralisation du projet associatif. Ces fonctions exigent une disponibilit importante,
Deloitte et Universit Paris-1, octobre 2012.
(2) Dans ltude Les associations face la conjoncture conduite par Recherches & Solidarits (janvier 2014),
une proportion gale des associations (43 %) mentionne le renouvellement des dirigeants bnvoles et la
situation financire comme sources de difficults.
76
mais aussi des comptences varies, quil sagisse de droit, de fiscalit, de

management, de gestion ou de communication. Aussi le profil des dirigeants
associatifs, notamment des prsidents, rpond-il ces contraintes.
Les dirigeants associatifs sont gnralement issus de catgories
socio-professionnelles moyennes et suprieures, notamment dans les associations
employeuses. Lexigence de disponibilit conduit par ailleurs ce que les
prsidents soient gnralement retraits ou sans activit 48 % des prsidents sont
retraits, 6 % sont sans activit , cette proportion tant lgrement plus leve au
sein des associations sans salari.
Ceci explique la surreprsentation des seniors aux fonctions de prsident.
En effet, seuls 21 % des prsidents dassociation ont moins de 46 ans, les moins
de 36 ans ne reprsentant que 8 % des prsidents dassociation. Il apparat ainsi
que les jeunes prsidents sont trois fois moins nombreux que [leur part] dans la
population totale , tandis que les plus de 65 ans sont une fois et demie plus
nombreux. (1) Toutefois, certains secteurs associatifs, comme la dfense des
droits, laction humanitaire et les loisirs, semblent plus concerns que dautres par
ce phnomne.
GE DU PRESIDENT DE LASSOCIATION SELON LE SECTEUR DACTIVITE
18-35 ans
36-45 ans
46-55 ans
56-65 ans
Plus de
65 ans

duction, formation, insertion
Sport
Culture
7%
8%
4%
11 %
10 %
8%
8%
7%
6%
12 %
12 %
17 %
17 %
10 %
14 %
20 %
15 %
20 %
9%
18 %
27 %
19 %
14 %
18 %
29 %
27 %
17 %
21 %
28 %
29 %
24 %
37 %
43 %
33 %
57 %
33 %
18 %
33 %
40 %
19 %
Ensemble
8%
13 %
19 %
26 %
34 %
Secteur dactivit
Source : V. Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2013.
Enfin, les dirigeants associatifs sont gnralement des hommes. En effet,

66 % des prsidents dassociation sont de sexe masculin, proportion qui se trouve
mme accrue dans les associations de dix salaris et plus (2). linverse, les
fonctions de secrtaire dassociation sont exerces 60 % par des femmes. La
parit est toutefois mieux respecte pour les fonctions de trsorier.
(1) V. Tchernonog, Le paysage associatif franais, Juris ditions, 2013, p. 90.

(2) V. Tchernonog, op.cit., p. 83s.
77
b. Des volutions dfavorables au renouvellement des responsables

associatifs
Plusieurs volutions freinent le renouvellement des dirigeants associatifs.
En premier lieu, le recul de lge de la retraite tend limiter le vivier de
responsables bnvoles, notamment pour les associations sans salari, qui sont
majoritairement diriges par des personnes retraites. Par ailleurs, laugmentation
du nombre dassociations accrot cette tension sur les capacits de la population
fournir des dirigeants bnvoles. L encore, un effet de ciseaux diminution du
nombre de dirigeants bnvoles potentiels et augmentation des besoins limite le
renouvellement des dirigeants, ce qui peut expliquer lanciennet parfois
importante des dirigeants associatifs : dans 25 % des cas, les prsidents
dassociation occupent ces fonctions depuis plus de dix ans.
Par ailleurs, comme cela a t indiqu maintes reprises au cours des
auditions de la commission, la complexification de la gestion associative et les
comptences toujours accrues ncessaires ladministration dune association
tendent dcourager les responsables potentiels, freinant le renouvellement des
dirigeants en place. Ainsi, 60 % des prsidents dassociation ont dj envisag de
quitter leur fonction, notamment du fait de la charge trs lourde reprsente par
cette tche et de limpossibilit dtre second (1).
De mme, une perception plus aigu des risques juridiques encourus limite
les vocations. Comme la indiqu M. Karl Deschamps, secrtaire national dlgu
aux vacances la Ligue de lenseignement, la difficult de renouveler les
dirigeants associatifs tient galement la technicisation de la gestion des plus
grosses associations qui enferment les administrateurs dans des responsabilits de
managers, demployeurs ou de gestionnaires, lesquelles accroissent leur
perception du risque individuel encouru. (2) Mais cest aussi la volont de
sinvestir dans laction concrte de lassociation, plutt que dans sa gestion, qui
limite le passage du statut de simple bnvole celui de dirigeant associatif.
Les fonctions de trsorier sont galement touches par cette dsaffection,
comme la indiqu M. Jean-Michel Darmian, membre du bureau de lAssociation
des maires de France, voquant galement le manque de reconnaissance dont
souffrent les responsables associatifs : Un poste en particulier devient trs
difficile : celui de trsorier. Les volontaires pour loccuper se font de plus en plus
rares car cela implique dassumer des responsabilits de plus en plus lourdes,
quil sagisse des dclarations fiscales, de la dclaration de la TVA ou des
exonrations de charges sur les manifestations. (3)
Mais le frein au renouvellement est galement li, pour certains,
lincertitude gnrale qui pse aujourdhui sur les individus, en lien avec la crise
(1) M. Tabaris, B. Laouisset, Les prsidents dassociation en France : quels profils et quelles trajectoires ? ,
Stat-info n 1103, dcembre 2011.
78
conomique : la crise cre objectivement de linscurit sociale pour chaque

individu : qui peut tre certain, chance de deux ou trois ans, dhabiter la
mme commune, dexercer le mme emploi ? Qui va, ds lors, sengager
durablement sur son territoire ? Ce changement du rapport au groupe, du rapport
au collectif, influe sur le renfermement des uns et des autres dans des activits
lies leur vie quotidienne, leur vie familiale, leurs centres dintrt
personnels. (1) Au total, il devient de plus en plus difficile, pour les dirigeants
associatifs en place, de trouver leurs successeurs.
2. Des pistes pour favoriser le renouvellement des dirigeants associatifs
Face cette situation proccupante, plusieurs pistes doivent aujourdhui

tre explores pour permettre aux associations dassurer sereinement le
renouvellement de leurs instances dirigeantes.
a. Jouer sur le facteur temps : le cong dengagement
La mise en place dun cong dengagement est voque de longue date par
le monde associatif comme une possible solution au problme du renouvellement
des dirigeants bnvoles. En effet, le cong de reprsentation actuellement prvu
par larticle L. 3142-51 du code du travail, par essence limit, ne saurait rpondre
aux besoins actuels des associations. Ce dispositif permet au salari membre dune
association de bnficier de congs lorsquil doit siger, au nom de lassociation,
au sein dinstances cres par la loi ou le rglement auprs dune autorit tatique
ou dune collectivit territoriale. Il sagit, par exemple, du conseil dadministration
du Muse du sport ou du conseil dadministration de lInstitut national de
prvention et dducation pour la sant.
En donnant aux salaris un droit cong spcifique, la cration dun cong
dengagement faciliterait laccs des actifs qui manquent gnralement de temps
pour sengager dans la vie associative lexercice de responsabilits. Le Haut
conseil pour la vie associative (HCVA), dans son avis sur le cong dengagement,
prconise de crer un cong pour lexercice de responsabilits associatives
ouvert aux lus qui sigent dans les organes de direction des associations
dintrt gnral ou bnficiant dun agrment ou qui, sans tre lus, sont
responsables au sein de ces associations dactivits juges par elles comme
essentielles pour la mise en uvre du projet associatif. Ce cong, dune dure de
douze jours annuels au maximum, pourrait tre fractionn en demi-journes. Il ne
serait en principe pas rmunr, mais resterait assimil une priode de
travail. (2)
Ce cong dengagement doit, pour tre efficace, concerner le plus grand
nombre possible dassociations, celles qui runissent un nombre restreint de
personnes autour dintrts privs nayant toutefois pas vocation bnficier du
(1) Karl Deschamps, audition du 30 septembre 2014.
(2) HCVA, Avis du HCVA sur le cong dengagement, novembre 2012, p. 8.
79
dispositif. Il doit galement concerner les responsables associatifs au sens large,

bien que cette notion soit difficile cerner, la loi du 1 er juillet 1901 ne faisant
rfrence quaux personnes qui sont, un titre quelconque, [] charges de son
administration (1). Au-del des personnes dont lidentit figure dans la
dclaration faite la prfecture, il conviendra aussi de viser les personnes
participant aux instances dirigeantes de lassociation, quelle que soit leur forme.
Enfin, quant au quantum, il apparat que douze jours de congs constituent
un nombre raisonnable, mme si lexercice de responsabilits associatives est
gnralement plus chronophage. tout le moins, cela incitera les actifs qui sont
ventuellement dj bnvoles sinvestir davantage dans la gestion de
lassociation, en participant par exemple son conseil dadministration, et
occuper, terme, des fonctions plus importantes.
Recommandation
Crer un cong pour lexercice de responsabilits

associatives de douze jours pour les bnvoles
participant aux instances dirigeantes dassociations
dintrt gnral
En application de larticle 67 de la loi relative lconomie sociale et

solidaire adopte en juillet dernier, le Gouvernement doit remettre au Parlement,
au dbut de lanne 2015, un rapport sur la cration dun cong dengagement
pour lexercice de responsabilits associatives bnvoles. Votre rapporteure se
flicite de ce que M. Patrick Kanner, ministre de la Ville, de la jeunesse et des
sports, ait fait part, lors de son audition (2), de sa volont dengager rapidement un
travail concert avec les partenaires sociaux afin de dfinir les contours de ce
cong dengagement.
b. Renforcer laccompagnement des dirigeants associatifs
Les dirigeants associatifs bnvoles bnficient depuis quelques annes de
laccompagnement de structures subventionnes par ltat et les collectivits
territoriales pour la gestion de leur association. En effet, au-del des missions
daccueil et dinformation des associations (MAIA) places sous lautorit du
prfet du dpartement et animes par le dlgu dpartemental la vie associative
(DDVA), des centres de ressources et dinformation des bnvoles (CRIB) ont vu
le jour partir de 2003.
Initialement cantonnes au domaine sportif, les comptences des CRIB ont
t largies lensemble du monde associatif. Prsentes dans tous les
dpartements, ces associations labellises ont pour vocation dinformer et
daccompagner les bnvoles, en particulier dirigeants, dans ladministration, la
vie statutaire, la gestion comptable, la fiscalit et lemploi associatifs. En outre, le
ministre a rcemment entrepris de recenser lensemble des structures associatives
(1) Article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.
80
ou publiques susceptibles dapporter leur soutien aux dirigeants bnvoles.

Environ 1 000 points dappui locaux sont ainsi rfrencs sur le site internet du
ministre ddi la vie associative (1).
Eu gard au nombre dassociations qui existent aujourdhui en France et
au dynamisme qui prside leur cration, ce nombre peut sembler infrieur aux
besoins. De surcrot, ces structures nont pas toutes le mme degr dintervention,
certaines ne dlivrant quune simple information. Or, les dirigeants bnvoles ont
besoin dun accompagnement rel et concret pour assumer la gestion de leur
association. Il convient donc de faire en sorte que ces structures, notamment les
CRIB, se professionnalisent et disposent de moyens dingnierie suffisants pour
soutenir de faon effective le dveloppement de la vie associative. Le Fonds de
coopration de la jeunesse et de lducation populaire (FONJEP), qui subventionne la cration demplois au sein de structures associatives, assure depuis 2010
le financement de 153 postes au sein des CRIB ; ce soutien devrait tre accru.
Recommandation
Soutenir le dveloppement et la professionnalisation

des centres de ressources et dinformation des
bnvoles
Enfin, larticle 79 de la loi ESS qui permet aux organismes paritaires

collecteurs agrs de crer des fonds spcifiques vise pallier les insuffisances
de la formation des dirigeants bnvoles, qui ne bnficient que peu du soutien du
Fonds pour le dveloppement de la vie associative (FDVA). lheure actuelle,
ces fonds ne peuvent tre abonds que par les associations ; il serait opportun que
ltat, les collectivits territoriales, mais aussi des acteurs privs comme les
particuliers et les entreprises, puissent financer ces fonds, pour donner cette
disposition toute sa porte.
Recommandation
Ouvrir le financement des fonds de formation des

dirigeants bnvoles aux acteurs publics comme privs
c. Attirer les jeunes vers les responsabilits associatives

Pour largir le vivier des responsables associatifs, il faut galement
rflchir la faon dont les jeunes adhrents ou bnvoles, notamment mineurs,
sont aujourdhui intgrs la vie des associations. En effet, comme la indiqu
M. Jean-Benot Dujol, directeur de la jeunesse, de lducation populaire et de la
vie associative, lenjeu de la pr-majorit [] nest autre que le recrutement
des futurs responsables associatifs. (2) En permettant aux jeunes daccder plus
rapidement aux responsabilits associatives, cest effectivement le renouvellement
des dirigeants associatifs qui se trouve facilit.
(1) www.associations.gouv.fr.
81
lheure actuelle, larticle 2 bis de la loi du 1er juillet 1901, introduit en

2011 (1), dispose que les mineurs de seize ans rvolus peuvent librement
constituer une association. Sous rserve dun accord crit pralable de leur
reprsentant lgal, ils peuvent accomplir tous les actes utiles son
administration, lexception des actes de disposition . Ainsi, si les mineurs de
seize ans rvolus peuvent constituer une association, cette facult est trs
encadre : pour administrer de faon concrte leur association, les mineurs doivent
disposer dun accord crit pralable de leurs parents ; par ailleurs, les actes de
disposition faits au nom de lassociation, qui engagent le patrimoine par
exemple, un emprunt, la vente dun immeuble, une donation ne leur sont pas
permis.
La pr-majorit associative soulve en ralit deux questions : dune part,
lge partir duquel on donne certains droits associatifs au mineur normalement
incapable ; dautre part, ltendue de ces droits. Sil parat raisonnable de ne pas
permettre aux mineurs laccomplissement dactes de disposition leur
responsabilit pouvant tre engage en cas de gestion fautive , il convient
toutefois dassouplir le dispositif actuel et de sortir, comme la indiqu
Mme Nadia Bellaoui, de ce climat de dfiance lgard des mineurs. (2)
Lge de la pr-majorit associative devrait tre abaiss 12 ans. Cest en
effet lge partir duquel le Rseau national des juniors associations (RNJA)
permet des mineurs de crer leur association ; il ne semble pas que, dans la
pratique, la jeunesse de ces fondateurs dassociation soulve de problmes
particuliers. Par ailleurs, partir de 15 ans, une simple information des parents,
devrait suffire prsumer leur accord sauf opposition expresse de leur part
sans quil soit ncessaire au mineur dobtenir un crit pralablement sa prise de
fonctions.
Recommandation
Assouplir le dispositif de pr-majorit associative pour

les mineurs de quinze ans et ouvrir aux mineurs de
douze ans la possibilit, avec laccord pralable de
leurs reprsentants lgaux, de crer et de raliser
certains actes de gestion courante dune association
Bien sr, si une telle disposition a vocation encourager la cration

dassociations de mineurs, elle permet galement toutes les associations de faire
participer plus de jeunes leur gestion. Elle restera donc sans effet si les
associations ne modifient pas leurs rgles de gouvernance pour accueillir des
jeunes en leur sein. Le mouvement associatif lui-mme doit donc travailler, dans
son propre intrt, laccueil de jeunes administrateurs.
(1) Loi n 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le dveloppement de lalternance et la scurisation des parcours
professionnels.
82
B. CONSOLIDER LEMPLOI ASSOCIATIF
Le monde associatif emploie un nombre croissant de salaris et reprsente

aujourdhui un peu moins de 10 % de lemploi priv. Sil a mieux rsist la crise
que ce dernier, lemploi associatif nen a pas moins subi les effets de la
contraction des financements publics, de la stagnation des dons privs et de
laugmentation sensible, dans certains secteurs, de la demande adresse aux
associations. cela sajoutent dimportants problmes de recrutement, qui ne
trouvent quune partie de leur remde dans la mise en place demplois aids. Cest
aujourdhui demplois qualifis dont le secteur associatif a besoin, sans pour
autant en avoir les moyens.
1. Le monde associatif, moteur de lemploi
Lemploi associatif est aujourdhui relativement bien apprhend par les

statistiques. Comme votre rapporteur la indiqu dans le chapitre I, les donnes
issues de lAcoss, de lassurance chmage, de la Mutualit sociale agricole, du
rpertoire SIRENE de lINSEE ou bien encore des dclarations annuelles de
donnes sociales, permettent en effet de mesurer le nombre demplois salaris, la
masse salariale et le nombre demployeurs dans le monde associatif.
Daprs les donnes de lAcoss (1), lemploi associatif stablit, au
deuxime trimestre de lanne 2014, 1 742 000 emplois, soit un peu moins de
10 % de lemploi priv. Cela est cohrent avec les donnes issues de lINSEE qui
value, pour 2012, lemploi associatif 1,5 million dquivalent temps plein, ainsi
quavec les donnes retraites par lassociation Recherches & Solidarits (2), qui
indiquent quen 2013, le nombre de salaris associatifs atteignait 1,8 million de
personnes. Ainsi, on peut estimer, comme Mme Viviane Tchernonog dans son
ouvrage Le paysage associatif franais, que leffectif salari est de lordre de
1,8 million de personnes.
On dnombre aujourdhui environ 165 000 associations employeuses dont
la masse salariale slve 37 milliards deuros (3), soit seulement 6,5 % de la
masse salariale prive. Du reste, le salaire mensuel moyen stablit, au deuxime
trimestre de lanne 2014, 1 726 euros, contre 2 473 euros pour lensemble du
secteur priv.
Au total, peu dassociations emploient du personnel salari. Daprs
lenqute conduite par le Centre dconomie de la Sorbonne en 2011 et 2012 (4),
53 % des effectifs salaris du monde associatif appartiennent au secteur social et
mdico-social, 18 % au secteur de la culture, du sport et des loisirs, et 15 % au
secteur de lducation, de linsertion et de la formation. Votre rapporteure rappelle
(1) ACOSS, ACOSS Stat n 197, septembre 2014.

(2) Recherches & Solidarits, La France associative en mouvement, septembre 2014.
(4) V. Tchernonog, Le paysage associatif franais, Juris dition, 2013.
83
galement que lemploi associatif est trs concentr, puisque 2 % des associations
employeuses runissent 50 % de leffectif salari.
REPARTITION DE LEMPLOI SALARIE SELON LE SECTEUR DACTIVITE (en %)
3,0
Association caritative et
humanitaire
4,9 3,1
9,4
Dfense des droits et des
causes
Education, formation,
insertion
Sport
6,0
53,4
15,6
Culture
4,5
Economie et
dveloppement locale
Source : V. Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2013
Lemploi associatif prsente quelques spcificits par rapport lemploi

priv en gnral (1). Notamment, le monde associatif emploie majoritairement des
femmes. En effet, 68 % des salaris associatifs sont de sexe fminin, proportion
qui est renforce dans des secteurs comme laction sociale et la sant ou encore
laction caritative et humanitaire ; en revanche, le salariat masculin est majoritaire
dans le secteur associatif sportif. Le secteur culturel, quant lui, est paritaire. Le
niveau de qualification des salaris du monde associatif est plus lev que celui du
secteur priv : 41 % des salaris du monde associatif ont un diplme suprieur au
niveau bac + 2. Les salaris les plus qualifis travaillent dans le secteur de la
dfense des droits, de la culture et de lconomie. En termes de rmunration, les
emplois associatifs sont, qualification gale, moins bien rmunrs.
Lemploi associatif a des caractristiques proches de la fonction publique.
De fait, a soulign M. Matthieu Hly, les enqutes montrent que les travailleurs
associatifs sont, plus frquemment que dans le reste de la population active, des
enfants de fonctionnaires, comme si, par un mcanisme de transmission sociale de
valeurs dutilit sociale, dintrt gnral etc., les travailleurs associatifs, faute de
pouvoir raliser leur destin professionnel dans le cadre de lemploi public,
trouvaient une alternative dans le monde associatif pour concilier leurs valeurs
avec leur activit professionnelle. [] On peut se demander si lon nassiste pas
la naissance dune sorte de quatrime fonction publique du point de vue des
missions, sans le statut puisque le travail associatif est ralis dans les conditions
du secteur priv, voire parfois en de. (2)
84
Lemploi associatif est, sur longue priode, particulirement dynamique.

En effet, le nombre demplois salaris dans les associations a cr sur la longue
priode un rythme trs lev, deux fois plus rapide que lvolution moyenne de
lemploi priv ; il sest maintenu ou dvelopp dans les priodes o lconomie
perdait des emplois. (1) Entre 2000 et 2008, le taux de croissance annuel de
lemploi associatif tait de 4 % 6 %, ce qui a permis celui-ci daugmenter de
25 % au total entre 2000 et 2010. Pour Mme Tchernonog, lemploi salari dans
les associations sest dvelopp trs vite, parce que les associations taient
capables de crer des emplois lis leur utilit sociale croissante, mais aussi
parce quelles comptent nombre demplois tertiaires et sociaux, galement trs
dynamiques dans le secteur priv lucratif. (2)
Lemploi associatif a cependant subi, partir de 2011, les effets de la crise
conomique et financire. Il a ainsi perdu en 2011 environ 0,5 % de ses effectifs,
avant daugmenter nouveau partir de 2012. Mais en 2013, il navait pas
retrouv le niveau atteint en 2010. Certains secteurs ont t particulirement
touchs, et le sont encore, comme lenseignement, laide domicile, la culture, la
recherche scientifique.
VOLUTION ANNUELLE DU NOMBRE DEMPLOIS
DANS LES DIFFERENTS SECTEURS DACTIVITE
Source : Recherches & Solidarits, La France associative en mouvement, septembre 2014
Cependant, la crise a eu des effets sur lemploi moins importants que dans
le secteur priv, ceux-ci stant de surcrot dploys avec retard. En effet, une
grande partie de lemploi associatif est acyclique : la concentration de nombreux
emplois dans les secteurs de laction sociale, de la sant et de lduction
(1) V. Tchernonog, op.cit., p. 119.
85
notamment explique quun certain nombre demplois concernent une activit

indpendante de la conjoncture. Un hpital, une cole, une maison de retraite ont
une dynamique indpendante des phnomnes conjoncturels. (1) Par ailleurs, en
dpit de la contraction des financements publics, les collectivits publiques ont
reconduit leurs financements en direction des associations ayant des effectifs
salaris importants et effectuant des missions de service public (2). Les politiques
conomiques contracycliques mises en place pour rpondre la crise, comme les
emplois aids, ont galement bnfici aux associations.
2. Lemploi associatif en danger
Lemploi associatif, bien que relativement dynamique, connat aujourdhui

dimportantes difficults qui, si elles ne sont pas prises en compte, risquent davoir
des consquences graves moyen terme. En particulier, la prcarisation croissante
du salariat associatif, marqu par laugmentation de la part des contrats dure
dtermine, est proccupante. Mme si lemploi associatif a toujours t marqu
par limportance des contrats prcaires, ceux-ci occupent aujourdhui une place
prpondrante. Daprs lenqute du Centre dconomie de la Sorbonne, la part
des contrats dure indtermine tait 53 % en 2005, mais 47 % seulement en
2011 (3).
Certains secteurs apparaissent particulirement touchs par le travail
prcaire, comme lducation et la culture. Comme la indiqu M. Jean-Damien
Terreaux, administrateur de la COFAC, directeur de la Fdration franaise des
coles de cirque, les offres demplois du site de la Fdration franaise des
coles de cirque portent uniquement sur des postes temps partiel, de 24 heures
par semaine au mieux. Dans ces conditions, on imagine aisment que le niveau de
salaire dun animateur dans une cole de cirque ne lui permet gure den
vivre. (4)
Cela explique en partie les difficults de recrutement que connaissent les
associations. En proposant, qualifications gales, un salaire infrieur au secteur
priv et une stabilit moindre par rapport au secteur public, les associations
peinent recruter le personnel dont elles ont besoin. Cest un cercle vicieux qui se
met alors en place : du fait des dsavantages comparatifs de lemploi associatif, les
associations recrutent des personnes qui nont pas toujours la qualification
requise et les forment, mais le taux lev de rotation de ces salaris, qui vont
rapidement chercher de meilleures conditions demploi ailleurs, gnre pour elles
un important surcot. (5)

(2) Ibid.
(5) V. Tchernonog, audition du 3 juillet 2014.
86
Ce constat est particulirement prgnant dans le secteur mdico-social.

Cest notamment ce qua indiqu M. Yves-Jean Dupuis, directeur gnral de la
Fdration des tablissements hospitaliers et daide la personne (FEHAP), lors
de son audition : Nous rencontrons des difficults pour recruter les personnes
dont nous avons besoin car notre secteur est de moins en moins attractif. Du fait
de nos contraintes financires, en effet, les salaires que nous versons sont tels que
les salaris rechignent venir y travailler et ont parfois intrt se tourner plutt
vers le secteur public ou commercial. Les tudes que nous avons ralises au
niveau de la branche qui regroupe la plupart des acteurs du secteur social et
mdico-social montrent que plus de 41 % des tablissements ont du mal recruter
des infirmires et des aides-soignantes. (1) Dans le secteur sportif galement,
notamment au sein de la Fdration franaise de gymnastique, il est difficile de
recruter du personnel encadrant, les bas salaires et les conditions horaires de
travail tant peu attractifs.
Si les associations bnficient de plusieurs dispositifs demplois aids
contrats daccompagnement dans lemploi, contrats davenir , ceux-ci ne
semblent pas tout fait adapts aux besoins de professionnalisation du monde
associatif. Certains secteurs, comme la protection des consommateurs ou la
dfense des droits, appellent par nature des comptences techniques leves ; mais
cest dsormais aussi le cas de laide domicile, la prise en charge de certains
patients, par exemple ceux atteints de la maladie dAlzheimer, plus lourde, devant
tre effectue par des personnels mieux forms.
Or, les emplois aids sinscrivent dans une dmarche dinsertion sociale et
professionnelle, et visent donc aider des publics peu qualifis. Les emplois
davenir, dont 30 000 relvent des associations en 2014, ciblent par exemple les
jeunes non qualifis. Les 140 000 contrats daccompagnement dans lemploi du
monde associatif bnficient aux demandeurs demploi de longue dure et aux
personnes ayant des difficults dinsertion. Le recours ces contrats suppose
donc, de la part de lassociation, un effort daccompagnement et de formation
quelle na pas ncessairement les moyens dassumer.
Comme la trs justement soulign Mme Emmanuelle Wargon, dlgue
gnrale lemploi et la formation professionnelle, les emplois aids ne
relvent [] pas dune politique daide lemploi dans les associations mais
dune politique daide lemploi des personnes loignes de lemploi qui, pour
une part importante dentre elles, sont employes par des associations. [] Il
peut donc y avoir un dcalage entre le type de personnes que souhaitent
embaucher les associations et le type de personnes ligibles aux mesures de la
politique de lemploi (2). Ceci explique que les associations considrent parfois le
service civique comme le moyen daccder une main duvre plus qualifie et
moindre cot, ce que ce dispositif, qui est avant tout une dmarche dengagement,
ne saurait tre.
87
Enfin, si la crise a eu globalement des effets quantitatifs plutt mesurs par

rapport au secteur priv, elle a eu un impact considrable sur les conditions de
travail des salaris du monde associatif. En effet, ceux-ci sont exposs une
double peine : dune part, les pertes demploi ont accru la charge de travail des
salaris restants ; dautre part, la crise conomique a conduit, dans de nombreux
secteurs, prendre en charge des publics plus nombreux et plus en difficult. Qui
plus est, le remplacement de salaris par des bnvoles a pu gnrer de fortes
tensions au sein des associations. Sajoute cela la complexit administrative
croissante de la vie associative, qui cr chez les salaris le sentiment davoir
perdu le sens de leur mission. Cest donc une relle souffrance au travail qui
sexprime aujourdhui dans le monde associatif.
3. Pour une vraie politique de soutien lemploi associatif
Plusieurs dispositifs publics existent aujourdhui pour faciliter les

dmarches des associations employeurs. Notamment, lemploi associatif dans les
petites associations est encourag par le biais du dispositif Impact Emploi
Association (IEA), cr en 2008 pour rpondre au besoin exprim par le secteur
sportif de scuriser lemploi. Il permet aujourdhui 13 500 associations
employeurs de dlguer une partie de leur gestion administrative ayant trait
lemploi dclaration unique dembauche, tablissement du contrat de travail,
mission des fiches de paye, dclaration des cotisations sociales, etc. des tiers
de confiance. Ce dispositif concerne essentiellement le secteur sportif.
Le chque emploi associatif (CEA) permet quant lui aux associations de
moins de 10 salaris temps plein daccomplir, par le biais dun document
unique, toutes les formalits lies lemploi. Pour M. Vincent Gurinet,
directeur-adjoint charg des oprations lURSSAF le-de-France, ce dispositif
a non seulement permis de faire adopter par les petites associations un modle
dclaratif respectueux de la lgislation pour lembauche du premier salari mais
aussi acclr la dynamique dembauche [] il semble que ce dispositif ait
satisfait tant les associations que lURSSAF et les salaris. (1)
Cependant, sur les quelque 132 000 petites associations employeurs qui
pourraient bnficier de ces dispositifs, seules 25 % ont recours au chque-emploi
associatif et 10 % au dispositif Impact Emploi Association . Mme velyne
Fleuret, sous-directrice de la gestion et de la modernisation des comptes cotisants
lAcoss, a expliqu ces faibles taux de la faon suivante : les associations, une
fois quelles sont bien installes et quelles ont apprhend la complexit de la
convention collective dont elles relvent, ne voient aucun inconvnient utiliser le
systme dclaratif normal. Il importe aussi de prciser que ces offres de service se
prsentent comme des guichets uniques traitant de lensemble des frais auxquels
les associations sont assujetties, y compris en matire de prvoyance et de retraite
complmentaire. On peut donc comprendre quun employeur prfre garder la
88
main sur la gestion de ce type de cotisations. Voil sans doute pourquoi le systme
dclaratif de droit commun semble convenir de nombreuses associations. (1)
Par ailleurs, les dispositifs locaux daccompagnement (DLA), instaurs en
2002 et consacrs par larticle 61 de la loi ESS, ont pour objet de soutenir la
professionnalisation de la fonction demployeur dans le secteur non lucratif. Le
DLA, qui se dcline aux niveaux national, rgional et national, comporte cinq
tapes : laccueil, le diagnostic, llaboration dun plan daccompagnement, la
mise en uvre de laccompagnement et le suivi.
Entre 2002 et 2012, les DLA ont accompagn environ 44 000 associations.
Une rcente tude (2) montre que limpact de cet accompagnement est
extrmement positif pour lemploi associatif. Ainsi, entre 2010 et 2012, lemploi
dans les structures ayant bnfici dun accompagnement a cru de 2,37 % ; le
nombre de contrats dure indtermine a progress de 4 % ; le temps de travail
des salaris a augment de 47 %, tandis que le nombre demplois aids a diminu
de 11 %. Le succs du DLA, qui consolide lemploi associatif et en amliore la
qualit, conduit prconiser le renforcement du soutien financier de ltat, de la
Caisse des dpts et consignations comme des collectivits territoriales ce
dispositif.
Recommandation
Dvelopper le dispositif local daccompagnement
Au-del des dispositifs de soutien aux associations employeurs, il convient

galement de rduire la prcarit de lemploi associatif qui est lie, pour partie,
la place du temps partiel. Les groupements demployeurs permettent prcisment
de limiter lmiettement du temps de travail et dembaucher temps plein des
salaris pour uvrer au sein de plusieurs associations. En rendant les emplois plus
attractifs, cette structure peut rpondre aux problmes de recrutement que
connaissent les associations.
En mutualisant les moyens et en facilitant la gestion de lemploi, le
groupement demployeurs rpond aussi aux freins lembauche lis la
complexit administrative. Si ces groupements se dveloppent depuis plusieurs
annes, sous linfluence de ltat, des collectivits territoriales comme des rseaux
associatifs, notamment dans le secteur de la jeunesse et des sports, il apparat
aujourdhui ncessaire de promouvoir de faon plus active ce dispositif. Du reste,
comme la indiqu M. Patrick Kanner lors de son audition, ce dispositif constitue
une petite rvolution quil est ncessaire daccompagner (3).

(2) Enqute mene dans le cadre de ltude Mesure dimpacts du DLA 2013 (novembre 2013), ralise par
lAvise en partenariat avec le Centre de ressources DLA Financement.
89
Recommandation
Promouvoir de faon plus active le dispositif de

groupement demployeurs auprs des associations
Cependant, ces dispositifs ne sont daucune aide lorsque les financements

associatifs sont amoindris ou incertains. La consolidation de lemploi associatif
passe avant tout par un soutien financier de long terme au monde associatif et par
la simplification de la vie administrative des associations. Mais il faut galement
que les services de ltat et des collectivits territoriales reconnaissent mieux
limportance de lemploi associatif, qui comprend de nombreux mtiers davenir.
Dailleurs, comme la soulign avec justesse Mme dith Archambault,
universitaire, le travail bnvole a, au fil du temps, expriment des mtiers
nouveaux. Historiquement, tout le travail social, infirmires et autres, a t
expriment bnvolement. Aujourdhui, on le constate pour le bnvolat sportif,
qui devient professionnel, et pour les animateurs culturels, dsormais recruts
dans le cadre des activits priscolaires, qui reprsentent beaucoup demplois,
mal pays, trs fractionns, comme on peut le constater dans les offres demploi
proposes par les missions locales. Cest vrai aussi de la mdiation des conflits et
de la prvention de la dlinquance, qui deviennent des mtiers alors quils taient
exercs titre bnvole seulement il y a encore vingt ans. (1)
Lemploi associatif ne doit pas tre une variable dajustement mais faire
lobjet, en tant que tel, dune politique de soutien affirme. Cest notamment le
sens de la proposition formule par lUnion nationale interfdrale des uvres et
organismes privs non lucratifs sanitaires et sociaux du Languedoc-Roussillon lors
du dplacement du 6 octobre Nmes (2) : exonrer de charges sociales le premier
salari dune association constituerait, pour elle, une mesure concrte et forte,
allant au-del des solutions gnralement avances concernant, par exemple, la
simplification de la gestion administrative des associations.
C. DEVELOPPER LE BENEVOLAT
Force vive du monde associatif, le bnvolat est aujourdhui en mutation.

Sil demeure particulirement dynamique, notamment parmi les jeunes, il apparat
souvent moins intense et orient par des considrations nouvelles, plus
personnelles, qui ne sont pas toujours en phase avec les volutions qui traversent
le monde associatif lui-mme.

(2) Table ronde avec un panel dassociations impliques dans laccs aux droits et la citoyennet, Prfecture du
Gard, 6 octobre 2014.
90
1. Le bnvolat aujourdhui en France
a. Un effet de levier indispensable la vie associative

Au-del des financements, cest la ressource bnvole qui assure la vitalit
du tissu associatif. En effet, parce que les associations bnficient dune main
duvre bnvole, leur action connat un fort effet de levier. Comme la indiqu
M. Jacques Malet, prsident de lassociation Recherches & Solidarits, quand on
engage 1 000 euros de crdits publics pour une action de ladministration, on en
retire en gnral, dans le meilleur des cas, un bnfice de 1 000 euros. Quand on
aide une entreprise hauteur de 1 000 euros, sachant dvelopper un
investissement, elle le valorisera 1 200, voire 1 500 euros. Mais quand on confie
1 000 euros une association, grce leffet de levier du bnvolat, elle en fera
au minimum pour deux trois fois plus. (1) Cest donc dans le bnvolat que
repose la valeur ajoute des associations par rapport dautres acteurs, publics ou
conomiques.
De fait, la valorisation conomique du travail bnvole montre que celui-ci
reprsente une part non ngligeable du PIB. Ainsi, si les bnvoles taient
rmunrs, leurs salaires reprsenteraient, selon le salaire de rfrence choisi (2),
entre 19,7 et 39,5 milliards deuros, soit 1 % 2 % du PIB, qui sajoutent aux
ressources financires des associations et quelles surpassent parfois. Le Secours
catholique, par exemple, valorise le bnvolat hauteur de 190 millions deuros,
contre 150 millions deuros de ressources financires (3). Le bnvolat reprsente
ainsi, pour Mme dith Archambault, entre dix et quinze fois la gnrosit
publique, pour laquelle il existe de nombreux avantages fiscaux, alors quil nen
existe aucun pour les dons de temps (4).
Les bnvoles tiennent donc une place considrable dans la vie des
associations, tel point que certains secteurs ne pourraient exister sans eux. Cest
notamment le cas du secteur du handicap, comme la soulign M. Thierry Nouvel,
directeur gnral de lUnion nationale des associations de parents, de personnes
handicapes mentales et de leurs amis (UNAPEI), lors de son audition (5). Les
associations uvrant dans les domaines du sport, de la culture et des loisirs
reposent galement normment sur laction de leurs nombreux bnvoles. Le
secteur sanitaire et social, bien quemployeur, recourt massivement au bnvolat,
les associations adhrant lUnion nationale interfdrale des uvres et
organismes privs sanitaires et sociaux (UNIOPSS) runissant, par exemple, un
million de bnvoles (6).

(2) Le salaire de rfrence considr est, dans le premier cas, le salaire minimum interprofessionnel de
croissance et, dans le second, le salaire moyen des salaris associatifs du mme secteur.
91
b. Une croissance continue depuis une dcennie

Il est aujourdhui difficile dvaluer avec prcision le nombre de
bnvoles associatifs, que les enqutes conduites auprs des mnages et auprs des
associations sefforcent cependant dapprocher. En effet, les diffrentes tudes
conduites depuis 2002 ne mesurent pas exactement la mme chose.
PANORAMA DES ETUDES REALISANT DES EVALUATIONS QUANTITATIVES
DU BENEVOLAT EN FRANCE
tude (date)
INSEE (2002)
CNRS Centre dconomie
de la Sorbonne (2006)
BVA DREES (2010)
IFOP (2010)
CNRS Centre dconomie
de la Sorbonne (2011-2012)
IFOP (2013)
Dfinition du bnvolat
Personnes de 15 ans et plus travaillant sans tre
rmunres ou rendant des services dans le cadre
dune association ou non
Nombre de bnvoles actifs au sein des associations
interroges
Personnes de 18 ans et plus ayant accompli des
actions bnvoles dans des associations ou dautres
types dorganismes
Personnes de 15 ans et plus qui donnent de leur
temps pour une association, au sein dun autre type
dorganisation ou auprs dune ou plusieurs
personnes en dehors du cadre familial
Nombre de bnvoles actifs au sein des associations
interroges
Personnes de 15 ans et plus qui donnent de leur
temps pour une association, au sein dun autre type
dorganisation ou auprs dune ou plusieurs
personnes en dehors du cadre familial
Nombre de
bnvoles
12 millions
17 millions*
16 millions
18,3 millions
24 millions*
20,9 millions
Cette tude value, travers un questionnaire adress aux associations, les participations bnvoles, non le
nombre de bnvoles associatifs. Les personnes qui sont bnvoles au sein de plusieurs associations sont de ce
fait comptes plusieurs fois.
Lenqute conduite en 2002 par lINSEE (1), dans le cadre de lenqute sur
les conditions de vie des mnages, porte sur le bnvolat en gnral, dans un cadre
associatif ou non. Sont alors prises en compte les actions de bnvolat au sein
dautres structures, politiques ou syndicales, voire en dehors de toute structure,
dans un cadre informel.
Il en est de mme de lenqute conduite en 2010 par linstitut de sondage
BVA et la Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques
(DREES) pour les ministres chargs des affaires sociales et de la sant, qui
valuait 16 millions le nombre de bnvoles. En comparant ces deux tudes, il
est toutefois possible de dessiner les volutions intervenues entre 2002 et 2010.
Ainsi, le taux de bnvolat de la population est pass, selon ces tudes, de 28 % en
2002 32 % en 2010 (2).
(1) M. Febvre, L. Muller, La vie associative en 2002. 12 millions de bnvoles , INSEE Premire, n 946,
2004.
(2) L. Prouteau, Bnvolat : enqute sur la vie associative en France en 2010 : rsultats prliminaires ,
Chiffres-cls, Ministre de lducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, 2011.
92
partir de 2010, lassociation France Bnvolat a command auprs de

lIFOP la ralisation dun sondage, ritr en 2013, qui permet de distinguer le
bnvolat associatif du bnvolat direct ou informel. Ainsi, alors quen 2010, on
comptait 11,3 millions de bnvoles associatifs parmi les 18,3 millions de
bnvoles incluant le bnvolat direct et le bnvolat dans dautres
organisations , il y aurait, en 2013, 12,7 millions de bnvoles au sein des
associations, soit une progression de 12 %.
VOLUTION DU NOMBRE DE BENEVOLES ENTRE 2010 ET 2013
SELON LENQUETE DE LIFOP
Nombre de
bnvoles en 2010
(en millions)
Nombre de
bnvoles en 2013
(en millions)
volution
Bnvolat associatif
11,3
12,7
+ 12 %
Taux dengagement associatif
23 %
24,5 %
+ 1,5 points
7,4
4,5
9,7
4,2
+ 31 %
-6%
36 %
40,3 %
+ 4,3 points
Nature du bnvolat
Bnvolat direct
Bnvolat dans dautres organismes
Taux dengagement global
Source : France Bnvolat, La situation du bnvolat en France en 2013, 2013
Enfin, ltude du Centre dconomie de la Sorbonne ralise cette fois

auprs des associations permet de mesurer de faon complmentaire la part que
prend le bnvolat dans le fonctionnement du monde associatif. La dernire
enqute a dnombr 24 millions de participations bnvoles, pour un volume de
travail de 1,7 milliard dheures, soit environ un million dquivalent temps plein
(ETP). Par rapport 2006, les participations bnvoles progressent de 7 %, tandis
que le volume horaire reprsent par le bnvolat associatif augmente de 3,1 % (1).
Les dterminants du bnvolat aujourdhui
Plusieurs facteurs semblent influer sur le bnvolat. Lge, dune part, constitue une variable
assez significative. En effet, le taux de participation au bnvolat des personnes de 45
75 ans est plus lev que la moyenne 38 % contre 32 % pour lensemble des personnes. Le
taux de participation des hommes est galement plus lev que celui des femmes 35 %
contre 28 %. En outre, il crot de faon nette avec le niveau de diplme les personnes
nayant aucun diplme ayant un taux de participation au bnvolat de 16 %, contre 44 %
pour les personnes titulaires dun diplme de licence au moins comme avec le revenu les
personnes appartenant un mnage dont le revenu mensuel est infrieur 1 000 euros ont un
taux de participation de 19 %, contre 42 % pour ceux dont le revenu mensuel dpasse
2 400 euros. La participation au bnvolat est galement plus dveloppe chez les personnes
vivant dans des communes de moins de 20 000 habitants, comme chez celles dont un parent
au moins a t bnvole.
Source : L. Prouteau, Bnvolat : enqute sur la vie associative en France en 2010 : rsultats prliminaires ,
Chiffres-cls, Ministre de lducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, 2011.
93
Toutefois, Mme dith Archambault sest montre moins optimiste,

indiquant que le volume du bnvolat en France allait probablement parvenir
maturit : il y a indiscutablement une monte de lengagement bnvole. Elle ne
sera pas ternelle. Aux tats-Unis, au Royaume-Uni, en Suisse, pays ayant une
forte tradition de bnvolat, celui-ci stagne, voire rgresse lgrement. Le secteur
associatif a t plus tardif en France et il est normal que notre pays rattrape son
retard. (1)
c. La crise du bnvolat : les aspirations divergentes des bnvoles face
aux besoins des associations
Sil est difficile dtablir avec certitude le nombre de bnvoles associatifs
aujourdhui en France, il est en revanche certain que celui-ci a augment de faon
significative depuis les annes 2000. Dans ce contexte, lide dune crise du
bnvolat semble, au premier abord, injustifie. Toutefois, il est ncessaire
danalyser la demande en bnvolat mise par les associations au cours de la
mme priode. En effet, plusieurs facteurs, au plan quantitatif, peuvent expliquer
le ressenti des associations :
laugmentation du nombre dassociations, qui, dans le cas des
associations sans salari, a t de 4 %, soit une volution deux fois plus rapide que
celle du volume horaire bnvole pour ces mmes associations (2) ;
laugmentation des besoins sociaux satisfaire, sous leffet de la
croissance de la population, mais aussi de la crise conomique ;
la diminution du temps de bnvolat disponible par bnvole, le nombre
de participations bnvoles ayant augment plus rapidement que celui du temps de
bnvolat.
Au plan qualitatif, la professionnalisation du monde associatif conduit
galement rechercher, parmi les bnvoles, des comptences nouvelles, qui ne
sont pas partages par tous. Ds lors, les associations, dont certaines pratiquent
aujourdhui une slection des bnvoles, peuvent avoir le sentiment lgitime quil
est aujourdhui plus difficile de trouver des bnvoles adquats.
Par ailleurs, les auditions de la commission denqute ont montr que les
formes de lengagement associatif ont chang et que les bnvoles cherchent plus
souvent sengager de faon ponctuelle, autour dvnements, plutt qu
sinvestir dans la vie de lassociation. Pour Mme Viviane Tchernonog, on a de
plus en plus affaire des bnvoles qui ont diffrents engagements dans plusieurs
associations et qui simpliquent moins dans chacune delles. Les bnvoles
daujourdhui sont de plus en plus disposs donner un coup de main en crant

(2) V. Tchernonog, op.cit.
94
un site internet, par exemple, mais sans participer pour autant en permanence la
vie de lassociation. (1)
Cest galement le constat que fait notre collgue Jean-Pierre Allossery
dans son rcent avis sur lengagement associatif des jeunes. Ceux-ci seraient
aujourdhui moins prompts sengager de faon durable dans le projet associatif
et chercheraient au contraire raliser des missions ponctuelles lefficacit
concrte. Par ailleurs, les motivations personnelles des jeunes ont galement
volu sous leffet de lindividualisation de la socit : lengagement
dsintress a succd la recherche de bnfices plus personnels, quil sagisse
dun panouissement individuel ou de lacquisition de comptences susceptibles
dtre employes ensuite dans un cadre professionnel. (2)
Un phnomne similaire est galement apparu chez la population bnvole
en gnral, comme la montr une tude ralise en 2011 par deux chercheurs de
lUniversit Paris-Descartes : on est pass dun engagement militant une
logique dpanouissement personnel, ou en tout cas une inversion des
motivations. Passage de lidal-type du bnvolat hrit du XIXe sicle, o
lengagement associatif reposait sur une forme de prsuppos de supriorit
morale de laltruisme et des valeurs collectives sur les valeurs individuelles. []
Il sagit plus dune logique de contractualisation, o lassociation offre un cadre
laction personnelle, une source de plaisir un bnvole en change de sa
disponibilit et de ses comptences, que dune logique dadhsion au sens
fort. (3) Par ailleurs, comme la soulign Mme Tchernonog, les bnvoles ont le
dsir de matriser leur parcours et de diversifier leur exprience (4), ce qui
peut se traduire par ce que les associations peroivent ngativement comme un
zapping associatif. En outre, pour M. Matthieu Hly, dans la configuration
actuelle, le bnvolat associatif est considr comme une source dacquisition de
capital humain. (5)
La difficult quont les associations recruter ou conserver leurs
bnvoles est galement imputable la complexit croissante de la gestion
associative, qui suscite, chez les bnvoles, un net dcouragement. En effet, les
bnvoles se voient imposer des contraintes administratives gnralement
loignes des missions pour lesquelles ils se sont engags , a indiqu Mme Jolle
Bottalico, vice-prsidente du HCVA, lors de son audition (6). Comme la soulign
Mme Hlne Beck, directrice administrative et financire du Secours catholique,
les bnvoles qui viennent nous [] sengagent rarement dans le but de
remplir des bordereaux ! (7) Il nest pas rare, face ces nouvelles tches, que les
(2) Avis de M. Jean-Pierre Allossery fait au nom de la commission des affaires culturelles et de lducation, sur
le projet de loi de finances pour 2015, p. 22.
(3) R. Sue, J.-M. Peter, Rapport de recherche. Intrts dtre bnvole, Universit Paris-Descartes, 2011.
95
bnvoles renoncent donner de leur temps lassociation : M. Olivier Berthe,

prsident des Restos du cur, a ainsi fait part la commission denqute de ce que
le travail des associations [devenant] de plus en plus complexe, [] certains
jettent lponge (1).
Cette complexit constitue galement, pour les associations se reposant sur
des bnvoles, un cot considrable. Cest notamment le cas de la formation des
bnvoles, ncessaire dans un contexte de forte professionnalisation. Comme la
indiqu M. Grard Raymond, administrateur du Collectif interassociatif sur la
sant (CISS), lengagement bnvole, si beau soit-il, a des limites. Pour remplir
notre mission [], nous devons faire des propositions attrayantes nos
bnvoles, mais aussi leur offrir des formations. Or le recrutement et la formation
des personnes bnvoles ncessitent des financements importants [] Cela nous
amne en interne signer une charte : la formation dun patient bnvole
laccompagnement par les pairs nous cote environ 1 500 euros, et nous
demandons aux personnes formes de sengager dans la structure associative
pendant un ou deux ans . De faon gnrale, les associations recherchent les
comptences de bnvoles mieux forms ; or, dans ce domaine, il semble que les
besoins de bnvoles excdent ce que les associations peuvent raisonnablement
offrir. (2)
La crise du bnvolat, telle quelle est ressentie par le monde associatif,
est donc le rsultat dvolutions contradictoires entre, dune part, les aspirations
des bnvoles et, dautre part, les besoins des associations en matire de
ressources humaines. Si cette crise est moins visible au plan quantitatif, elle nen
est pas moins relle et mrite que des rponses lui soient rapidement apportes.
2. Un modle rinventer
Face un bnvolat en mutation, cest le modle associatif lui-mme quil

faut interroger dans son rapport la ressource humaine bnvole. En enrichissant
la pratique bnvole par la formation et la valorisation des acquis de lexprience
et en construisant des parcours dengagement pour de nouvelles catgories de la
population moins investies dans la vie associative, tout laisse croire que le
monde associatif saura surmonter la crise voque prcdemment.
a. Crer un parcours dengagement tout au long de la vie
Si les personnes retraites sont aujourdhui trs investies dans la vie
associative, pour des raisons bien comprhensibles de disponibilit et de recherche
de lien social, le bnvolat des jeunes et des actifs doit tre encourag pour le
complter.

(2) Mme Viviane Tchernonog, audition du 3 juillet 2014.
96
i. Mettre laccent sur le bnvolat des jeunes

Pour rpondre aux besoins des associations, il est aujourdhui ncessaire
de crer un parcours dengagement cohrent tout au long de la vie.
Lengagement associatif doit tre pris en considration ds lcole, car,
comme les parents, les enseignants sont dimportants prescripteurs
dengagement . Cest notamment la proposition formule par le HCVA (1), qui
estime que lcole doit devenir un lieu dapprentissage la citoyennet et un
environnement qui favorise la connaissance du monde associatif et lengagement,
linstar de certains pays trangers comme le Canada. Cest galement la
proposition que formule notre collgue Jean-Pierre Allossery dans son rcent avis,
estimant que la rforme des rythmes ducatifs peut constituer une opportunit de
faire participer les coliers des projets associatifs et donc dintroduire plus
dquit dans lengagement citoyen. (2) Au-del, il est loisible dimaginer que
des projets collectifs ports tant par des associations que par des enseignants
runissent des coliers autour dune cause dintrt gnral, par exemple en
matire denvironnement, de solidarit, de sport, de sant, etc.
Au collge galement, plusieurs pistes existent pour faire vivre
lengagement associatif des mineurs, quil sagisse dintroduire un stage associatif
en cours danne ou de donner des points supplmentaires lis un engagement
associatif, mme ponctuel, en vue de lobtention du brevet. Il en est de mme au
lyce, dans le cadre de lobtention du baccalaurat, qui pourrait comprendre une
preuve facultative en lien avec le monde associatif. luniversit enfin, votre
rapporteure ne peut que faire siennes les propositions de M. Jean-Pierre Allossery,
rapporteur pour avis des crdits de la mission Sport, jeunesse et vie
associative , sur linstauration dune anne de csure vocation associative et de
crdits universitaires reconnaissant lengagement associatif des tudiants.
Recommandation
Inciter les jeunes sengager auprs dassociations ds

lcole et tout au long de leur parcours scolaire et
universitaire
La reconnaissance accrue de laction des jeunes bnvoles permettrait

galement dencourager, par un mcanisme de prescription par les pairs, le
bnvolat des jeunes. La remise de mdailles, comme celle du ministre charg
des sports et de la jeunesse, ou de prix particuliers comme le prix Jeune et
Bnvole , qui rcompense les tmoignages en faveur du bnvolat de jeunes de
15 25 ans, sont intressants par la mdiatisation quils peuvent apporter. Le
HCVA propose, quant lui, dinstituer des Assises de jeunes bnvoles, dans un
esprit semblable au Parlement des enfants ou aux conseils municipaux de jeunes.
Une telle initiative, en donnant la parole aux jeunes bnvoles, est de nature
(2) Avis de M. Jean-Pierre Allossery fait au nom de la commission des affaires culturelles et de lducation, sur
le projet de loi de finances pour 2015, p. 34.
97
modifier le regard que la socit porte sur eux (1) et, partant, encourager le
bnvolat des jeunes.
Le dispositif cr en 2010 sous le nom de service civique est galement,
pour les jeunes de moins de 25 ans, un excellent moyen de mettre un premier pied
dans la vie associative et de sinvestir dans une cause dintrt gnral.
Le Prsident de la Rpublique a souhait que 100 000 jeunes puissent
devenir volontaires de service civique en 2017 ; cet objectif doit tre atteint. En
effet, le service civique constitue une rponse adapte ce que les associations
peroivent comme une crise du bnvolat des jeunes. En rpondant aux aspirations
des jeunes autonomie financire, engagement concret et dune dure limite,
formation civique , le service civique donne aux associations accs un nouveau
vivier de bnvoles et peut dclencher des vocations durables. Votre rapporteure
ne peut que se fliciter du vote de 25 millions deuros de crdits supplmentaires
par lAssemble nationale, le 6 novembre dernier, dans le cadre du projet de loi de
finances pour 2015. En effet, cela permettra environ 45 000 jeunes de raliser
tout ou partie de leur service civique au cours de lanne prochaine.
Recommandation
Poursuivre la monte en charge du service civique pour

atteindre lobjectif de 100 000 jeunes volontaires en
2017
Par ailleurs, votre rapporteure est galement sensible lannonce faite par
le Prsident de la Rpublique de mettre en place un dispositif permettant aux
jeunes de sengager sur une dure plus courte, et selon des modalits distinctes du
service civique, auprs dassociations. La reconnaissance du bnvolat des jeunes
par les pouvoirs publics qui peut par exemple passer par un accs facilit au
permis de conduire ou aux brevets daptitude aux fonctions danimateur ou de
directeur pourrait favoriser le dveloppement des vocations dans ce domaine. Il
faudra cependant veiller ce que ce nouveau dispositif soit complmentaire, et
non pas concurrent, du service civique.
De faon gnrale, lexprience du service civique montre que le monde
associatif doit galement souvrir aux jeunes et modifier le contenu et le format de
ses missions sil veut capter ces bnvoles. Comme la montr lavis de notre
collgue Jean-Pierre Allossery, de nombreuses associations ont dores et dj
entam cet indispensable travail sur elles-mmes, en sadaptant aux contraintes
des jeunes et en leur faisant une place concrte dans la gouvernance de
lassociation. Encourager la constitution dassociations de jeunes, mineurs ou
tudiants (2), est galement un moyen efficace de leur donner envie de prolonger
lexprience associative une fois entrs en activit.

(2) Cf. supra.
98
ii. Faciliter le bnvolat des actifs

Si le cong dengagement pour lexercice de responsabilits associatives a
dores et dj t abord (1), la question se pose de savoir par quels moyens le
bnvolat des actifs peut aujourdhui tre encourag. Ces derniers disposant de
peu de temps libre, les dispositifs de congs, mme non rmunrs, peuvent avoir
un impact significatif sur leurs pratiques bnvoles. Deux dispositifs de congs
non rmunrs destination des bnvoles associatifs existent aujourdhui :
le cong de formation de cadres et danimateurs au sein des associations
sportives, de jeunesse et dducation populaire, dune dure de six jours, prvu par
les articles L. 3142-43 et suivants du code du travail pour les salaris de moins de
25 ans ;
le cong de solidarit internationale, dune dure maximale de six mois,
prvu par les articles L. 3142-32 et suivants du code du travail, qui permet aux
salaris ayant au moins douze mois danciennet de participer une mission
humanitaire internationale.
En application de larticle 67 de la loi ESS, le Gouvernement doit bientt
rendre un rapport au Parlement valuant la porte de ces deux dispositifs. Si nous
ne disposons pas encore de cette analyse, il est clair que ceux-ci sont la fois trs
spcialiss et extrmement limits. Le cong de formation de cadres et
danimateurs au sein des associations sportives, de jeunesse et dducation
populaire sadresse un nombre rduit de volontaires et ne dgage du temps que
pour les actions de formation organises par les associations et fdrations. Le
second dispositif, restreint au secteur humanitaire international, ne permet pas de
favoriser lengagement de long terme des bnvoles.
Le HCVA a rendu public, en novembre 2012 (2), un avis sur le cong
dengagement. Il y prconise la cration de deux formes de congs, lun visant les
responsables associatifs (3), lautre dclinant le cong de solidarit internationale
au plan national. Toutefois, un cong de solidarit nationale dont le but serait de
permettre la ralisation dune mission particulire ne rpondrait quimparfaitement
aux besoins des associations, dont lactivit requiert gnralement lintervention
rgulire de bnvoles.
Cest pourquoi votre rapporteure estime quil serait plus opportun de
prvoir, sur le modle du cong de formation des cadres et animateurs de la
jeunesse, un crdit annuel de jours susceptibles dtre pris de faon fractionne.
Quant au quantum, six douze jours par an pourraient faciliter le bnvolat des
salaris. linstar des dispositifs existants, ce cong ne serait a priori pas
rmunr. Cependant, si lemployeur dcidait de maintenir la rmunration du
(1) Cf. supra.

(2) HCVA, Avis du HCVA sur le cong dengagement, novembre 2012.
(3) Cf. supra.
99
salari, il pourrait le valoriser, au plan fiscal, comme du mcnat en faveur de

lassociation en question.
Recommandation
Crer un cong dengagement bnvole de six douze

jours pour favoriser le bnvolat des actifs
Dailleurs, le mcnat de comptences, qui peut tre dfini comme la mise

disposition ponctuelle de main duvre titre gratuit par une entreprise, est
aujourdhui en voie de dveloppement. La plupart des grandes entreprises le
pratique. Par exemple, 800 salaris de lentreprise Orange travaillent mi-temps
pour des associations ; vingt personnes parmi elles aident ainsi la Croix-Rouge
informatiser sa banque alimentaire (1). De la mme faon, la SNCF permet ses
salaris de consacrer entre un et dix jours de travail la ralisation dune mission
dintrt gnral auprs dune association partenaire. la fois don de lentreprise
et volontariat pour le salari, le mcnat de comptences constitue, pour les
associations qui en bnficient, un soutien ponctuel consquent, mais aussi un
moyen dattirer de futurs bnvoles ayant les comptences recherches. Ce
dispositif, qui apporte beaucoup lentreprise mcne image, dduction fiscale,
mobilisation des salaris, etc. , au salari et lassociation bnficiaire, mriterait
de faire lobjet dune communication plus large auprs des entreprises et des
salaris.
Recommandation
Communiquer de faon plus large auprs des

entreprises et des salaris sur le mcnat de
comptences
b. Attirer de nouveaux bnvoles

Les associations doivent, si elles veulent attirer et fidliser de nouveaux
bnvoles, faire voluer leur offre de missions et de formation. Cest notamment
ce qua montr laudition de M. Bernard Amsalem, prsident de la Fdration
franaise dathltisme. Si celle-ci a su prserver son vivier de bnvoles, cest
grce au dveloppement de lathltisme hors stade, qui mobilise les bnvoles
autour dvnements ponctuels marathons, trails, courses sur route mais aussi
de lathltisme de sant et de loisir, pour lequel elle a form des coachs (2).
Le dveloppement des nouvelles technologies de linformation et de la
communication offre, dans ce cadre, des perspectives intressantes pour les
associations. Comme la indiqu M. Jacques Malet, le numrique peut dvelopper
le bnvolat distance : Lide subsiste que ladhsion une association
implique dtre prsent de vingt heures vingt-deux heures tel jour de la
semaine ; or on peut trs bien, distance et en temps non contraint, cest--dire
(1) Source : site internet de la Fondation Orange.
100
au moment o lon est disponible, aider une association reconfigurer son site,
prparer une demande de subvention, etc., mme quand on est un cadre
surcharg, une jeune mre qui souhaite rester auprs de ses enfants, une personne
isole en milieu rural ou une personne handicape. Grce au numrique, toutes
ces personnes peuvent bnficier dune insertion sociale forte dans le cadre
associatif et spanouir personnellement. (1)
En matire de formation, il parat ncessaire de renforcer les moyens du
Fonds pour le dveloppement de la vie associative (FDVA), qui apporte un
soutien financier la formation des bnvoles associatifs. Abond par ltat
hauteur dune dizaine de millions deuros par an, mais galement, en thorie, par
des partenaires privs, ce fonds participe au financement de 6 000 projets de
formation bnficiant 170 000 bnvoles lus ou responsables dactivits. Afin
de permettre un plus grand nombre dassociations de former leurs bnvoles, il
importe aujourdhui de renforcer le niveau des subventions de ltat. Mais il est
galement ncessaire de faire plus largement appel aux dons de mcnes privs,
pour lheure inexistants. L encore, une campagne dinformation auprs des
entreprises en faveur du mcnat pourrait encourager leurs dons au FDVA.
Recommandation
Renforcer les moyens dont bnficie le FDVA,

notamment par le biais dune communication plus
large auprs des acteurs privs
Enfin, les associations doivent attirer vers le bnvolat des pans de la

population qui sen trouvent aujourdhui loigns. Notamment, les personnes
disposant de faibles revenus sont peu reprsentes parmi les adhrents comme
parmi les bnvoles. Comme la indiqu M. Jacques Malet la commission
denqute, ces personnes nosent pas pousser la porte dune association, de
mme quelles ne poussent pas facilement celle dune exposition, dun muse ou
dune salle de spectacle. Cet important dficit peut tre combl. De quel droit, en
effet, ces personnes seraient-elles prives de lpanouissement personnel, de
lenrichissement, de lacquisition de comptences et du lien social quoffrent les
associations ? En outre, un jeune, une femme, une personne de condition modeste,
en adhrant une association, a proportionnellement beaucoup plus tendance
devenir bnvole. Nous avons donc fait passer aux associations un message qui
pourrait passer pour une boutade : ne cherchez plus de bnvoles, vous ne les
trouverez pas ou, au pire, vous les prendrez une autre association ; en revanche,
cherchez des adhrents, apprivoisez-les, et ils deviendront des bnvoles.
Le volontariat associatif, qui permet des personnes de plus de 25 ans
deffectuer des missions dintrt gnral au sein dassociations, constitue,
linstar du service civique, un moyen adquat pour dclencher lengagement
associatif, en particulier des personnes loignes du monde associatif. Toutefois,
101
lorsquil existait, avant lentre en vigueur de la loi ESS (1), sous la forme dun
volontariat de service civique, ce dispositif na connu que peu de succs. La Cour
des comptes indique ainsi, dans son dernier rapport annuel, que 2 416 personnes
seulement ont bnfici de ce dispositif depuis 2010 et que ce dernier est
dailleurs peu suivi par lAgence du service civique. La promotion du volontariat
associatif auprs des associations comme des publics loigns du monde associatif
doit tre engage rapidement par le ministre charg de la vie associative et
lAgence du service civique, pour assurer la visibilit et le succs de ce dispositif.
Recommandation
Promouvoir de faon plus active le volontariat

associatif auprs des associations
c. Valoriser lexprience associative

Pour donner une plus grande visibilit au bnvolat et faciliter tant le
recrutement que la fidlisation des bnvoles, la valorisation de lexprience
associative doit se faire plus tangible.
La valorisation peut, en premier lieu, revtir une porte symbolique,
comme cest le cas lorsquune mdaille est remise un bnvole particulirement
actif. Il convient de noter que constitue une mesure utile cet gard la rforme des
caractristiques et des modalits dattribution de la mdaille de la jeunesse et des
sports (2), qui peut dsormais tre dcerne toute personne uvrant dans les
domaines du sport, de la jeunesse, de lducation populaire, de la vie associative et
de lengagement associatif.
Si la mdaille de bronze peut dsormais tre octroye partir de six
annes danciennet, contre huit auparavant, elle reste malgr tout relativement
inatteignable pour les jeunes bnvoles. Votre rapporteure propose donc quune
disposition particulire permette aux personnes de moins de 25 ans de recevoir
cette mdaille selon des conditions danciennet adaptes : des anciennets de 3, 5
et 8 ans pour loctroi des mdailles de bronze, dargent et dor seraient mme
de faciliter la reconnaissance du bnvolat des jeunes.
Recommandation
Adapter les conditions doctroi de la mdaille de la

jeunesse et des sports aux jeunes bnvoles
Le projet de loi relatif ladaptation de la socit au vieillissement

comporte galement une mesure visant mieux reconnatre lengagement
bnvole des seniors. Larticle 10 de ce projet de loi, tel quadopt en premire
(1) Larticle 64 de la loi relative lconomie sociale et solidaire a modifi larticle L. 120-1 du code du service
national pour modifier lappellation du volontariat de service civique et ltendre la Nouvelle-Caldonie et
aux Terres australes et antarctiques franaises.
(2) Dcret n 2013-1191 du 18 dcembre 2013 modifiant le dcret n 69-942 du 14 octobre 1969 modifi relatif
aux caractristiques et aux modalits d'attribution de la mdaille de la jeunesse et des sports.
102
lecture par notre Assemble le 17 septembre dernier, prvoit la cration dun

volontariat civique spcifique aux personnes de plus de 60 ans. Non rmunr,
contrairement au volontariat associatif et au service civique, ce dispositif vise
confrer un statut lgal aux bnvoles seniors en leur dlivrant notamment un
certificat.
Sil est louable de vouloir formaliser le bnvolat des seniors pour mieux
le valoriser, il apparat toutefois dommageable de ne rserver cette possibilit qu
une seule catgorie de la population qui est, du reste, bien reprsente parmi les
bnvoles. Par ailleurs, en rendant obligatoire le remboursement de leurs frais par
les associations ce quelles ne pratiquent pas toutes , le dispositif risque davoir
un effet nul, si les associations dcident de ne pas accorder ce statut leurs
bnvoles seniors, ou contreproductif, si elles prfrent se tourner vers des
personnes de moins de 60 ans pour ne pas avoir rembourser les frais
occasionns. tout le moins, ce dispositif devrait tre tendu lensemble des
bnvoles, quel que soit leur ge, et ne pas entraner lobligation de rembourser les
frais lis lactivit bnvole. Si lide daccorder un certificat est opportune,
cest lengagement de lensemble des bnvoles qui doit tre reconnu.
La valorisation du bnvolat doit galement tre renforce au plan
professionnel. Notamment, le bnvolat des demandeurs demploi est encore mal
apprhend par les services de ltat et peut mme conduire la radiation du
demandeur demploi si lactivit bnvole est juge incompatible avec la
recherche dun emploi. En effet, une interprtation extensive de larticle L. 5425-8
du code du travail, qui dispose notamment que lactivit bnvole doit rester
compatible avec lobligation de recherche demploi , a pu, par le pass, mener
la radiation, tort, dun demandeur demploi exerant des activits rduites au
sein de deux associations (1).
Quand on considre tous les bnfices quun demandeur demploi peut
tirer dune activit bnvole en matire de comptences, il semble dommageable
que la menace dune radiation plane sur les bnvoles. Ds lors, deux mesures
pourraient tre prises pour scuriser et encourager le bnvolat des demandeurs
demploi : dune part, reformuler les termes de la loi de sorte quil soit plus facile
dtablir la compatibilit de lactivit bnvole avec la recherche active dun
emploi ; dautre part, crer une procdure de rescrit, par laquelle les services de
Ple Emploi indiqueraient sils considrent que telle ou telle activit bnvole
peut entraner la radiation au regard des conditions poses par la loi.
Recommandation
Clarifier le cadre dans lequel un demandeur demploi

peut tre bnvole au sein dune association
De la mme faon, il semble que le dispositif de valorisation des acquis de

lexprience (VAE) soit difficile mettre en uvre pour ce qui est des expriences
(1) Cf. arrt de la chambre sociale de la Cour de cassation du 17 dcembre 2000, n 01-16729.
103
associatives bnvoles. Ce droit individuel, qui permet dobtenir un diplme ou un

titre professionnel sur la base dune exprience professionnelle, est acquis aux
termes dune procdure complexe, dont le HCVA a montr quelle pouvait
dcourager certains publics : Les publics prioritaires, de par leur fragilit
sociale et, pour la plupart dentre eux, de par leur niveau de formation assez
faible, hsitent entreprendre un parcours qui leur parat sem de trop de
difficults. Cela est particulirement vrai des bnvoles qui, en raison du
caractre dsintress de leur activit, sont a priori trs loigns dune dmarche
utilitariste de prise en compte de leur exprience. (1)
La diffusion, par lassociation France Bnvolat, dun Passeport
Bnvole , qui permet au bnvole didentifier les comptences acquises au cours
de ses missions et de les faire valider par lassociation, constitue un outil
intressant. Nanmoins, limplication de lassociation est dterminante dans ce
processus, et un accompagnement accru est ncessaire pour permettre aux
bnvoles de bnficier de la VAE. Or, comme lindique lavis prcit du HCVA,
les personnes qui ne sont ni salaries, ni demandeuses demploi, ne peuvent
bnficier daucun soutien financier dans le cadre du droit la formation ou de
laide de Ple Emploi pour bnficier des services dun accompagnateur form
cet effet. Le FDVA, condition quil soit abond en consquence, pourrait
financer ce type de soutien vis--vis des associations et des bnvoles.
Par ailleurs, comme lindique lavis du HCVA, les jurys qui examinent les
demandes de VAE font une place trop faible aux reprsentants du monde
associatif : un dcalage [] existe trop souvent entre lapproche trs
acadmique de certains membres des jurys, en particulier lorsquils sont issus du
milieu scolaire ou universitaire, et la ralit de lexprience vcue par les
candidats la VAE (2). Une place plus grande devrait tre faite, au sein des jurys,
aux reprsentants du monde associatif. Notamment, lorsque la demande est
prsente au titre dune exprience bnvole, le jury devrait obligatoirement
comprendre des reprsentants du monde associatif.
Par ailleurs, si lon peut se fliciter de la disposition introduite par
larticle 65 de la loi ESS, qui permet au conseil dadministration ou lassemble
gnrale de lassociation de donner son avis au jury sur limplication du bnvole
dans la vie de lassociation, elle ne saurait, elle seule, remdier aux problmes
rencontrs. A minima, il conviendrait de renforcer le caractre normatif de cette
disposition en prvoyant que le jury doit tenir compte de cet avis lorsquil est
effectivement mis.
Recommandation
Adapter la composition des jurys de validation des

acquis de lexprience aux demandes manant de
bnvoles
(1) HCVA, Avis du HCVA relatif la valorisation des acquis de lexprience bnvole associative,
27 novembre 2013, p. 4.
(2) Ibid., p. 8.
104
Par ailleurs, votre rapporteure ne peut que sassocier la proposition n 44

formule par M. Yves Blein dans son rcent rapport relatif la simplification de la
vie des associations. Celui-ci entend renforcer linformation disponible sur la
validation des acquis de lexprience professionnelle [et] inciter les fdrations et
ttes de rseaux faire la promotion de la VAE et diffuser des outils de
formalisation de lexprience bnvole (1), notamment le Passeport Bnvole.
La cration dun statut du bnvole, ouvrant droit, par exemple, la
validation de trimestres pour la retraite, rendant obligatoire une assurance
spcifique ou permettant loctroi dindemnits, est rclame par certains. Si une
telle mesure permettrait peut-tre de favoriser le bnvolat, elle introduirait des
lourdeurs administratives dont les associations nont pas besoin. Qui plus est, cest
le sens mme de lengagement associatif, par nature dsintress, qui risquerait
dtre amoindri. Toutefois, le remboursement des frais engags par les bnvoles,
qui est pratiqu par un certain nombre dassociations, doit faire lobjet dune
clarification. En effet, il est arriv que le versement de telles indemnits conduise
la requalification du bnvolat en contrat de travail (2), impliquant, pour
lassociation ayant fait lobjet du redressement, le paiement de cotisations
sociales.
Un effort de pdagogie de la part des services de ltat semble aujourdhui
ncessaire. Notamment, le mcanisme du rescrit social, qui permet une
association de savoir si la situation qui la lie une personne relve du bnvolat
ou dun contrat de travail, doit tre utilis de faon plus significative par les
associations. Cela leur permettrait galement de se prmunir contre le risque,
soulev par Mme Viviane Tchernonog (3), quun ancien bnvole demande la
requalification de son activit bnvole en contrat de travail.

(2) Cf. arrt de la chambre sociale de la Cour de cassation du 29 janvier 2002, n 99-42697.
105
CHAPITRE IV
LES ASSOCIATIONS AU CUR DE LA CITE :

UNE PLACE QUI DOIT ETRE CONFORTEE
Le rle des associations dans la vie publique nest plus dmontrer : elles
interviennent dans tous les aspects de la vie sociale et nombre de nos concitoyens
sont usagers de leurs services ou impliqus dans leur fonctionnement ; elles
recueillent et valorisent des financements publics plus ou moins consquents
auprs des instances europennes, nationales ou locales ; par la valeur des biens et
services quelles fournissent et par le volume demploi quelles assurent, elles sont
une composante majeure de ce qui sappelait il ny a pas si longtemps le tiers
secteur , aujourdhui lconomie sociale et solidaire.
Cette place centrale dans la vie de la cit met le monde associatif en prise
directe avec la puissance publique comme avec le secteur lucratif. Elle donne une
rsonance particulire au contexte de crise au sein duquel les associations voluent
depuis le dclenchement des drglements conomiques et financiers ns aux
tats-Unis en 2007.
De mme que les entreprises entendons par l : les entreprises prives du
secteur lucratif doivent trouver les ressorts pour sadapter, car leur survie est en
jeu, de mme le monde associatif doit trouver les moyens de surmonter les
difficults du temps prsent. La puissance publique y a toute sa part, en uvrant
revisiter les liens qui lunissent directement aux associations ; il lui faut aussi
faciliter le travail de rnovation interne engag par le monde associatif, qui touche
tout la fois son rapport la contrainte conomique et au mode de gouvernance
du projet associatif.
A. RENOVER LES LIENS AVEC LE MONDE ASSOCIATIF
Plus dun sicle aprs ladoption de la loi du 1 er juillet 1901, la ralit du

fait associatif est bien tablie. Pourtant, les travaux de la commission denqute
ont fait apparatre le sentiment largement partag dun dficit de reconnaissance
dont ptiraient les associations auprs des collectivits publiques. Par ailleurs, au
fil des auditions, les interlocuteurs associatifs de la commission nont pas manqu
de souligner les domaines o ils souhaiteraient voir ltat porter en priorit ses
efforts.
106
1. Un secteur toujours en mal de reconnaissance
a. Une lgitimit propre dans lespace public

Si lon en juge par les rsultats du Baromtre de la confiance ralis par
TNS Sofres pour le compte du Comit de la Charte, dont la 7 me dition a t
rendue publique le 22 octobre dernier, la question de la lgitimit des associations
ne se pose gure : plus dun Franais sur deux (55%) dclare faire confiance aux
associations et fondations faisant appel aux dons, ce score atteignant 80% pour les
associations de dfense des consommateurs (1). Les collectivits locales et les
entreprises sont galement trs apprcies (68% et 61%, respectivement), et les
institutions envers lesquelles les Franais manifestent le moins de confiance
sont les syndicats (33%), les mdias (24%) et les partis politiques (10%).
Par-del cette lgitimit dopinion, la lgitimit du monde associatif tient
avant tout sa contribution la construction du bien commun . M. Jacques
Malet, prsident de Recherches & Solidarits, a certes rappel quil faut distinguer
entre les associations o lon travaille avec les autres, celles o lon travaille
pour les autres et celles o lon travaille contre dautres ! (2). Mais
quelles soient avec , pour ou contre (3), ces associations inscrivent leur
action dans lespace public et proclament un message qui a vocation tre
entendu au-del du seul cercle de leurs adhrents.
Car que traduit, en fait, un bouillonnement associatif qui perdure depuis
plusieurs dcennies, sinon la vigueur dune crativit citoyenne et la recherche
permanente de rponses collectives des sollicitations anciennes ou nouvelles ?
Chacune dans son domaine, au plus prs du terrain, les associations dtectent les
besoins de la socit et sont bien souvent les claireurs des politiques
publiques avant mme que den devenir des partenaires. Mme Florence Delamoye,
dlgue gnrale dEmmas France, a affirm juste titre que le monde
associatif joue un rle de vigie. Il repre en amont les volutions sociales (4).
Votre rapporteure souhaite rappeler ici combien les politiques dinsertion,
la protection de lenfance, les politiques en faveur des personnes handicapes
doivent laction dassociations et de fdrations comme lUNAPEI, ATD Quart
Monde, Mdecins sans Frontires ou Mdecins du monde. Nombre de rformes
majeures dans le champ social la couverture maladie universelle, le droit au
logement opposable, la lutte contre la grande pauvret, etc. ont t entreprises
la suite dintenses mobilisations associatives, finalement relayes par les pouvoirs
publics.
(1) Voir les rsultats complets sur http://www.comitecharte.org/lobservatoire-de-la-confiance.

(3) Deux autres catgories compltent cette typologie : les associations de fait et les associations dites sans les
autres, qui poursuivent un objectif ne concernant que leurs adhrents. Pour la caractrisation de toutes ces
catgories, se reporter La France associative en mouvement, 11me dition, septembre 2013, p. 8.
107
Dans le champ culturel, les associations se posent comme un acteur

essentiel ct des institutions publiques. M. Vincent Niqueux, administrateur de
la COFAC (Coordination des fdrations et des associations de culture et de
communication) et directeur gnral de lUnion nationale des Jeunesses musicales
de France, a ainsi soulign la diffrence entre un modle de dveloppement
culturel, particulirement dans le spectacle vivant, qui est institutionnel et des
associations qui peuvent se rvler un poil gratter trs intressant (1). Pour sa
part, M. Jean-Michel Raingeard, vice-prsident de la COFAC, prsident de la
Fdration franaise des socits damis de muses, sinterrogeait : comment la
reprsentation nationale peut-elle accepter dexaminer le budget de la culture
dans lequel le mot association ne recouvre que les associations statutaires ou
tablissements labelliss, en ignorant que les cultureux offrent des dizaines de
milliers dheures de culture gratuite la population franaise grce au
bnvolat ? [] Dans ce pays, on ne considre comme valable que ce qui vient
des institutions relevant du ministre de la culture, or ce nest pas cela la culture
au quotidien ! (2).
Une thmatique similaire sexprime dans tous les domaines explors par la
commission au cours de ses auditions sectorielles . Par exemple, dans le champ
de la sant, M. Alain Legrand, directeur gnral dAIDES, soulignait que AIDES
se veut aussi une force de propositions et revendique le rle de transformateur
social (3). La quasi-totalit des intervenants fait rfrence la capacit du secteur
associatif porter l innovation sociale , notion aux contours flous mais dont
Mme Corinne Bord, reprsentant lAssociation des rgions de France, a indiqu
quelle peut recouvrir le fait que la structure [associative] na pas dquivalent
ailleurs, quelle promeut de nouvelles pratiques sociales , quelle a un mode de
financement particulier, tout en sachant quil nexiste pas de brevets dans ce
domaine (4). Larticle 15 de la loi ESS, qui donne une dfinition de linnovation
sociale dans le cadre de lconomie sociale et solidaire, a dailleurs confi au
Conseil suprieur de lconomie sociale et solidaire le soin de dfinir des
orientations permettant didentifier un projet ou une activit conomique
socialement innovant.
De par la diversit des situations traiter, le soutien aux populations en
difficult est un terrain privilgi pour la mise en place de solutions innovantes.
Mme Florence Delamoye a ainsi voqu le travail lheure qui permet des
personnes qui se trouvent dans la rue de travailler une, deux, trois ou quatre
heures. Le travail conjoint entre les maraudeurs et des chantiers dinsertion a
donn de vritables rsultats. De la mme faon, laccueil de personnes sortant de
prison dans la ferme de Moyembrie, en Picardie, constitue un succs reconnu par
les magistrats locaux. Les personnes accueillies peuvent reprendre une activit

108
conomique relle au sein dune AMAP, prendre le temps de construire un projet

personnel et professionnel, et retrouver la ralit et lautonomie (1).
Mme Michelle Demessine, prsidente de lUNAT (Union nationale des
associations de tourisme), a relev, pour sa part, que les organismes du tourisme
social et de plein air furent les premiers proposer des amnagements, tels les
sentiers de randonnes pdestres, les pistes de ski de fond, les pistes cyclables,
lamnagement des rives, etc., permettant de dmocratiser la pratique
dactivits (2).
Les associations tissent donc du lien social, parfois en linventant de
leur propre chef, parfois en rpondant une impulsion issue des pouvoirs publics.
Elles apparaissent comme dautres dpositaires de lintrt gnral, autonomes par
essence mais travaillant le plus souvent en symbiose avec ladministration. Elles
peuvent se concevoir comme un rassemblement de personnes convaincues quun
projet collectif peut tre men en adquation avec lintrt commun (3) et mme
se dire investies dune mission de service public (4).
Cependant, leur lgitimit ne tient pas seulement lobjet de leur projet
associatif, lintrt de ceux quelles accompagnent ; elle rside aussi dans leur
pouvoir de mobilisation auprs de leurs adhrents et de leurs bnvoles, qui
renvoie une dimension politique du mouvement associatif.
Cette dimension est peut-tre nglige, comme la relev M. Jean-Pierre
Caillibot, dlgu gnral adjoint des Petits Frres des pauvres : on sintresse
souvent au premier aspect notre action et nos publics au dtriment du second,
cest--dire du bnfice socital propre la dynamique que nous crons. Il faut le
rendre plus visible (5). Elle nen est pas moins relle, mme si les travaux de la
commission denqute nont jamais fait apparatre une quelconque tentation de
sriger en pouvoir concurrent de la dmocratie reprsentative. Au contraire et
comme dans le champ du lien social , cest en complment, voire en substitut
dune puissance publique dfaillante, que les interlocuteurs de la commission ont
pu revendiquer ce rle politique. Appelant renforcer le dialogue civil, M. Karl
Deschamps, secrtaire national dlgu aux vacances la Ligue de lEnseignement, a fort justement qualifi le monde associatif de troisime pilier de la
Rpublique, avec les syndicats et les partis politiques (6).
Les associations ont un rle mancipateur qui contribue vivifier les
valeurs dgalit et de fraternit et combattre le repli sur soi qui va de pair avec
la monte des peurs et lrosion de la solidarit. L o ltat sefface dans des
(3) Mme Florence Delamoye, audition du 4 septembre 2014.
(4) Mme Danielle Cazs (association Feu Vert), table ronde avec un panel dassociations impliques dans la
politique de la ville, Prfecture du Gard, 6 octobre 2014.
109
territoires sgrgs ou auprs des populations dshrites , les associations se

font le dernier rempart de la Rpublique , selon une forte expression entendue
au cours de la table ronde organise la Prfecture du Gard le 6 octobre dernier.
Avec lengagement associatif, les citoyens sont mis en mesure de prendre
en main une part de leur destin et de contribuer activement la vie de la cit.
Mme Nadia Bellaoui, prsidente du Mouvement associatif, dclarait par exemple :
Pour nous, une association ne peut jamais tre rduite au service quelle rend ;
elle reprsente dabord la libert dintervenir soi-mme en sorganisant
collectivement (1). La vie associative est un garant rpublicain de la construction
citoyenne et permet douvrir lutilit du vivre-ensemble.
b. La modernisation ncessaire des modes officiels de reconnaissance
La loi du 1er juillet 1901 pose un statut unique pour les associations (2),
mais ce cadre gnral est assorti ou complt de plusieurs rgimes juridiques qui
traduisent les diffrents degrs de reconnaissance que les pouvoirs publics peuvent
accorder aux associations. Depuis des annes, nombreux sont les rapports qui se
sont interrogs sur la pertinence et la cohrence de ces dispositifs (3) et qui ont
recommand leur refonte ou leur modernisation. Si le sujet na pas t plac au
cur des travaux de la commission denqute, il nen a pas pour autant t pass
sous silence.
Votre rapporteure veut tout dabord relever que le principe dune
hirarchisation par ltat des droits et devoirs des associations nest pas remis
en cause. En font foi les propos de Mme Nadia Bellaoui, qui dclarait, au nom de
lensemble du mouvement associatif : nous sommes attachs la loi de 1901,
une loi de libert, qui a t et peut encore tre complte par tout un arsenal
dagrments, dautorisations et de droits spcifiques mesure que lassociation
donne des garanties la puissance publique (4). Cest donc sur le dtail de
l arsenal quil faut faire porter leffort.
i. La reconnaissance dutilit publique
On doit en premier lieu sinterroger sur la reconnaissance dutilit
publique. La loi de 1901 a cr trois catgories dassociations : les associations de
fait, qui nont pas de capacit juridique ; les associations simplement dclares,
qui ont une capacit juridique dfinie par larticle 6 (souvent dite petite
capacit ) ; les associations dclares et reconnues dutilit publique (ARUP),
dont la capacit juridique est dfinie par larticle 11 (dite grande capacit ).
(2) Rserve faite des spcificits du droit local applicable en Alsace-Moselle.
(3) Voir par exemple Jean-Pierre Decool, Des associations, en gnral Vers une thique socitale , rapport
au Premier ministre - Mission parlementaire auprs de Jean-Franois Lamour, Ministre de la Jeunesse, des
Sports et de la Vie Associative, mai 2005, et Pierre Morange, Rapport dinformation dpos en conclusion
des travaux de la mission sur la gouvernance et le financement des structures associatives, Assemble
nationale, n 1134, octobre 2008.
110
La reconnaissance dutilit publique se traduit, pour lassociation qui en

fait la demande, par des obligations qui touchent la procdure de reconnaissance
elle-mme et la vie ultrieure de lassociation :
la reconnaissance est accorde par dcret en Conseil dtat ;
le contenu de l utilit publique , que ni la loi ni son dcret
dapplication nont dfini, a t progressivement encadr par la doctrine
et la jurisprudence administratives : lassociation doit apporter la preuve
quelle satisfait diverses conditions qui concernent notamment son
but, son influence et son rayonnement, sa transparence financire et
statutaire et sa solidit financire ; seule une condition danciennet
(3 ans) est fixe par la loi ;
lassociation est soumise une tutelle de ltat : approbation par le
ministre de lIntrieur de lventuel rglement intrieur ; transmission
chaque anne des comptes et dun rapport dactivit au prfet du
dpartement o est localis le sige social, ainsi quau bureau des
associations et fondations du ministre de lIntrieur ; approbation de
toute modification statutaire par arrt ministriel aprs consultation des
ministres concerns et avis conforme du Conseil dtat, etc.
En contrepartie, lARUP peut recevoir non seulement des dons manuels
(accessibles aux associations dclares) mais aussi des dons et legs, acqurir et
possder des valeurs mobilires ainsi que des actifs fonciers et plus gnralement,
depuis ladoption de la loi sur lconomie sociale et solidaire (loi ESS), accomplir
tous les actes de la vie civile qui ne sont pas interdits par [ses] statuts ; ce
dernier point implique que lassociation peut dsormais acqurir et administrer des
immeubles de rapport alors quavant la loi ESS, elle ne pouvait pas possder ou
acqurir dautres immeubles que ceux ncessaires au but quelle se propose .
Lquilibre entre les obligations associes la reconnaissance dutilit
publique et les prrogatives que ce statut confre parat moins vident aujourdhui.
Il faut tout dabord rappeler que la diffrence entre petite capacit et
grande capacit ne se comprend que dans le contexte dadoption de la loi,
marqu par laffrontement entre la Rpublique et les congrgations religieuses.
Rserver aux seules associations reconnues dutilit publique la facult de recevoir
des dons et legs visait empcher les congrgations de reconstituer leur
patrimoine de mainmorte par le biais de la libert dassociation. Paradoxalement,
la premire reconnaissance tablie par ltat tait ainsi un moyen de contrle
surplombant la libert dassociation.
Le temps passant, lide dun assouplissement sest impose et la loi
n 87-571 du 23 juillet 1987 sur le dveloppement du mcnat a donn la
possibilit aux associations simplement dclares qui ont pour but exclusif
lassistance, la bienfaisance, la recherche scientifique ou mdicale daccepter
les libralits entre vifs ou testamentaires dans des conditions fixes par dcret en
111
Conseil dtat. tait ainsi cre une catgorie dassociations simplement dclares
disposant dune sorte de capacit intermdiaire .
Mais comme la indiqu M. Patrick Audebert, chef du Bureau des
associations et fondations du ministre de lIntrieur : il ntait pas toujours
facile pour les prfets de se prononcer : il suffisait que lassociation ait une petite
activit annexe pour ne pas bnficier de cette qualification, au demeurant
quelque peu dsute on pense la philanthropie des dispensaires et des
orphelinats sous le Second Empire. La ncessit de soutenir des populations en
difficult, surtout en priode de crise, na pas diminu, mais dautres missions
dintrt gnral, telles que le dveloppement durable, la protection des animaux,
la dfense de la langue franaise, laction humanitaire, etc., mritent dtre
retenues (1).
Par ailleurs, la relative facilit avec laquelle toute personne morale y
compris, donc, une association simplement dclare peut tablir un fonds de
dotation (2) permet celle-ci, par le truchement du fonds et, certes, au prix dune
certaine complexit administrative, de bnficier des mmes possibilits quune
association reconnue dutilit publique.
La loi ESS a poursuivi lassouplissement engag en 1987 : dune part, elle
a donn la possibilit aux associations concernes de conserver donc
dadministrer les immeubles reus par don ou legs, afin de diversifier leurs
sources de financement ; dautre part, elle a largi le bnfice de ces dispositions
aux associations dites dintrt gnral , savoir celles dont lensemble des
activits est mentionn au b du 1 de larticle 200 du code gnral des impts (3).
Sans autre ajustement, les associations simplement dclares mais
reconnues dintrt gnral notion au contenu purement fiscal auraient t
places dans une situation quasiment quivalente celle des ARUP (4), sans tre
soumises aux contraintes correspondantes. Cest pourquoi la loi ESS a prvu que
ces dernires pourraient dsormais acqurir des immeubles de rapport et non pas
seulement les recevoir par don ou legs. Mais cette ouverture a une porte assez
symbolique puisquelle se contente dassouplir les modalits de gestion dun
patrimoine dj constitu, par arbitrage entre des actifs financiers et immobiliers ;
elle ne concourt pas en tant que telle largir les sources de financement des
ARUP.
Le bnfice de la reconnaissance dutilit publique se limite pratiquement,
dsormais, un label de srieux sur lequel on peut appuyer une communication
auprs du public ou de mcnes ventuels (5), ce qui explique que les
(2) Les fonds de dotation ont t crs par larticle 140 de la loi n 2008-776 du 4 aot 2008 de modernisation
de lconomie.
(3) Sous rserve quelles soient dclares depuis 3 ans au moins.
(4) Celles-ci conservant en propre le bnfice de lexonration des droits de mutation titre gratuit.
(5) M. Patrick Audebert, audition du 3 septembre 2014.
112
associations qui utilisent peu le label et reoivent peu de dons et de libralits

peuvent considrer que la tutelle est un peu lourde et prfrent y renoncer (1).
M. Audebert a par ailleurs indiqu la commission que le ministre rflchit
lallgement de certaines modalits dexercice de sa tutelle sur les ARUP.
Peut-tre faudrait-il mettre profit cette rflexion pour donner la
reconnaissance dutilit publique un sens plus conforme ce que son appellation
suggre : ds lors que laspect matriel des avantages octroys nest plus
dterminant et que les obligations lies la tutelle sont globalement considres
comme excessivement formalistes (2), lapprciation de ltat devrait se recentrer
sur la faon dont lassociation qui sollicite ce label satisfait des critres de
qualit au regard, par exemple, de son projet, de sa gouvernance, de sa gestion, de
lvaluation de ses rsultats, etc. lobjectif tant dattester que lassociation a
effectivement les qualits ncessaires pour agir dans lintrt public.
Recommandation
Faire de la reconnaissance dutilit publique un

vritable label de qualit de laction associative
ii. Les agrments ministriels : vers un tronc commun opposable ?

Le lien entre une association et ladministration peut se concrtiser par un
agrment (ou une habilitation) dlivr par un dpartement ministriel dtermin
sur la base dun texte lgislatif ou rglementaire spcifique. Autant les catgories
prvues par la loi de 1901 (associations de fait, dclares, ou reconnues dutilit
publique) couvrent de faon transversale lensemble des domaines o peuvent
intervenir les associations, autant les agrments ministriels traduisent une
reconnaissance sectorielle dans un champ de comptences bien dlimit. Quel que
soit ce champ, il sagit dun acte unilatral de reconnaissance dune association
par ladministration.
Les buts de lagrment sont multiples, sachant quil a toujours vocation
manifester que lassociation conforte, par son action, les politiques publiques
mises en uvre par le ministre concern. On peut relever, sans exclusive, que la
loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et la qualit du systme de
sant a cr un dispositif dagrment des associations qui assurent la
reprsentation des personnes malades et des usagers du systme de sant,
dispositif dsormais codifi larticle L. 1114-1 du code de la sant publique. En
matire dducation, lagrment est un simple label car il ne garantit pas une
association de pouvoir intervenir dans un tablissement : cest au chef
dtablissement de se prononcer sur la demande que les associations doivent
formuler chaque intervention. En matire de protection de lenvironnement,
lagrment ouvre aux associations bnficiaires la possibilit de participer
(1) Ibid.
(2) On pourra se reporter, cet gard, au rapport de lInspection gnrale de ladministration La tutelle
administrative exerce sur les fondations et les associations reconnues dutilit publique, n 10-104-01,
dcembre 2010.
113
laction des organismes publics concernant lenvironnement (1) ; par ailleurs, il

procure des droits spcifiques au regard des possibilits daction en justice. En
matire sportive, seules les associations agres peuvent prtendre lobtention
dune subvention de ltat, notamment des subventions du Centre National pour le
Dveloppement du Sport ; par ailleurs, lagrment permet daccorder le coupon
sport aux familles des enfants adhrents gs de 14 18 ans qui peroivent une
allocation de rentre scolaire, de bnficier de tarifs prfrentiels pour la diffusion
de musiques (redevances SACEM) notamment lors des comptitions et douvrir
dix fois par an un dbit de boissons au sein de son enceinte sportive. En matire de
services la personne, lagrment permet, pour lemployeur, lexonration totale
des charges patronales de Scurit sociale dans la limite dun SMIC brut par
salari ; pour les usagers, il permet de bnficier des avantages prvus dans le plan
de dveloppement des services la personne, savoir une TVA taux rduit sur
les prestations, des exonrations de charges sociales et des rductions ou crdits
dimpt (article L. 7233-2 du code du travail).
Il existe donc une grande varit dagrments ministriels, accords et
renouvels sur le fondement de rgimes eux-mmes varis mais dont certains
critres se recoupent parfois. Par ailleurs, il nest pas rare quune mme
association soit amene solliciter plusieurs agrments pour raliser son projet, ce
qui conduit constituer plusieurs dossiers dont le contenu est pour partie
identique, mobiliser plusieurs administrations et conduire plusieurs instructions
distinctes. De ce fait, comme la expliqu M. Jean-Benot Dujol, directeur de la
jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative (ministre de la Ville, de
la jeunesse et des sports), lide dun tronc commun dagrment ayant trait, par
exemple, au fonctionnement dmocratique de lassociation, et opposable aux
diffrents dpartements ministriels, rendrait inutile la vrification de ce critre
par chaque ministre concern : comme le permet le programme Dites-le nous
une fois mis en place pour simplifier les relations entre les entreprises et
ladministration, il suffirait que cette vrification ait t faite une fois. En
revanche, chaque dpartement ministriel a bien vocation vrifier que les
actions conduites par une association dans tel ou tel domaine rpondent des
critres spcifiques lis son domaine de comptence. Il faut donc distinguer,
dans lagrment, les critres relevant de la structure de lassociation de ceux
relevant de laction quelle mne, et procder une simplification en faisant un
tronc commun des premiers (2).
Le thme du tronc commun dagrment est apparu notamment dans la
circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les
pouvoirs publics et les associations ; il incluait trois critres, dtaills en annexe :
un objet dintrt gnral, un mode de fonctionnement dmocratique et une
transparence financire. Il est devenu un objet juridique part entire en tant
repris, quasiment mot pour mot, dans larticle 123 de la loi n 2012-387 du
22 mars 2012 relative la simplification du droit et lallgement des dmarches
(1) Article L. 141-2 du code de lenvironnement
114
administratives. Chose curieuse : cette disposition lgislative est tombe en

dsutude faute de parution des dcrets dapplication sy rapportant (1).
Aucune explication na t donne la commission denqute au sujet de
cette dsutude lgislative. Peut-tre faut-il y voir le fait que le sujet a t
abord dans la seule perspective de la simplification administrative, qui aurait t
insuffisamment mobilisatrice pour les acteurs concerns. Votre rapporteure estime
que, si lon veut vraiment faire aboutir le tronc commun dagrment, il faut lui
donner une substance propre au-del de toute vise simplificatrice. La piste la plus
prometteuse pourrait consister tablir un lien entre le respect du tronc commun
dagrment et loctroi de la capacit intermdiaire voque au point i.
prcdent.
Recommandation
Mettre en place le tronc commun dagrment , en

tudiant son ventuelle articulation avec les capacits
reconnues aux associations dintrt gnral par
larticle 6 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat
dassociation
c. Une reconnaissance qui suppose surtout un changement de regard et

une plus grande ouverture
lissue des travaux de la commission denqute, force est de convenir
que si lon devait se limiter revisiter les instruments officiels que sont la
reconnaissance dutilit publique et les agrments ministriels, on passerait ct
de lessentiel. De mme, les lments avancs dans les chapitres prcdents,
notamment au regard des concours financiers publics ou privs, de la qualit de
bnvole ou de lemploi associatif, peuvent tre vus comme des rponses
concrtes au besoin de reconnaissance manifest par le monde associatif ; elles
nen restent pas moins des rponses inscrites dans un champ limit.
La reconnaissance nest pas seulement affaire de procdures, de rgles et
de critres plus ou moins exigeants, elle est aussi voire surtout affaire de
considration et doit tre la mesure du rle des associations dans la construction
de la socit.
En premier lieu, les associations regrettent de ne venir trop souvent quau
second rang des proccupations des pouvoirs publics. Les pouvoirs publics se
focalisent sur les entreprises et ngligent les associations , a par exemple dclar
M. Jacques Lepart, prsident du Conservatoire dEspaces Naturels LanguedocRoussillon (2). La crise conomique est un lment dexplication vident mais
plusieurs interlocuteurs de la commission ont mis en avant une autre dimension,
(1) Ibid.
(2) Table ronde avec un panel dassociations impliques dans la protection de lenvironnement, Prfecture du
115
culturelle , dun phnomne qui est ressenti tout autant au niveau local quau
niveau des grandes fdrations associatives.
M. Yves-Jean Dupuis, directeur gnral de la FEHAP (Fdration des
tablissements hospitaliers et daide la personne), a ainsi indiqu : nous avons
limpression quil est difficile pour les autorits de ltat et pour leurs structures
dcentralises de grer un triptyque et quen France, on ne parvient travailler
que dans un cadre binaire : cest soit le public, soit le priv commercial. Ds que
lon essaie de mettre en avant, dans le secteur sanitaire, mdico-social et social,
un troisime acteur pourtant historiquement le plus ancien, le secteur non lucratif,
il semble que guettent aussitt des difficults de fonctionnement. Ainsi, dans le
secteur sanitaire, la direction gnrale de loffre de soins (DGOS) semble avoir
bien du mal grer la fois une structure publique et un secteur non lucratif,
alors mme que ce dernier est en totalit dans le secteur public hospitalier et que
99 % des mdecins qui travaillent dans nos tablissements sont en secteur 1 ce
qui nest pas le cas lhpital public et ce qui fait de nous les vrais garants du
service public hospitalier. Le mme constat vaut pour dautres activits entrant
dans le champ mdico-social (1).
Ce dclassement ressenti ne fait que reflter une certaine mconnaissance
des spcificits du monde associatif, mal prises en compte par lappareil
administratif et politique, et de sa contribution la formation de lintrt gnral.
Illustrant son propos par une anecdote relative Ple emploi, M. Grard Leseul,
responsable des relations institutionnelles et internationales au Crdit Mutuel, a
ainsi estim que de manire gnrale, on constate que certaines administrations
considrent les associations comme des interlocuteurs quelque peu exotiques (2).
Peut-tre les fonctionnaires ne sont-ils pas suffisamment prpars au
dialogue avec le secteur associatif et ne sont-ils pas prts accepter que des
bnvoles puissent incarner aussi lintrt gnral. Le tmoignage de M. PierreMarie Miroux, ancien prsident de lAPEI du Valenciennois, conforte ce point de
vue. Celui-ci a crit, en effet : Ce qui me vient lesprit en premier lieu, cest la
ncessaire confiance et la reconnaissance de comptence que ladministration
publique doit accorder aux associations importantes qui reprsentent vraiment un
mouvement. Je ne mets nullement en cause la comptence des fonctionnaires de
tout niveau avec lesquels jai eu traiter. [] au contraire jai rencontr l bien
des gens trs au fait des dossiers, et plus mme que je ne le pensais. Mais, peuttre en raison mme de cette connaissance, ont-ils du mal admettre quil puisse
y avoir quelques nuances y apporter. Et surtout le niveau politique ne leur
imposant pas de prendre vraiment en considration le mouvement associatif, ils ne
le font pas et, de ce fait, ce nest pas inscrit dans notre culture sociale. (3)

(3) Courrier adress M. Alain Bocquet, prsident de la commission denqute, 12 septembre 2014.
116
Votre rapporteure considre quil serait judicieux de mettre en uvre la

suggestion formule par M. Sylvain Crapez, dlgu gnral de lUNAT : nous
constatons parfois une mconnaissance du fait associatif de la part de la sphre
publique. Il nous semble donc intressant que les parcours des fonctionnaires
incluent une immersion dans les structures associatives, afin damliorer la
connaissance de nos modes de fonctionnement (1). Une telle dmarche
transposerait au monde associatif le mouvement douverture de la fonction
publique la connaissance du fonctionnement des entreprises qui a t engag
depuis maintenant plusieurs annes.
Recommandation
Intgrer la formation initiale et continue des

fonctionnaires de ltat et des fonctionnaires
territoriaux des modules dimmersion et de dcouverte
de la vie associative
En fait, le diagnostic de M. Francis Charhon, directeur gnral de la

Fondation de France, est clair : les associations sont encore considres comme
des tres mineurs : en tmoigne le fait quelles sont toujours fortement sollicites
pour les dispositifs demplois aids. Le politique doit dfinir ce quil attend des
associations : veut-il quelles soient des enfants ou des acteurs ? (2).
Rciproquement, les associations doivent saffirmer elles aussi et poser le principe
que faire du lien social et construire la citoyennet sont deux enjeux majeurs de la
socit. Comme la dit M. Jacques Malet, si la coopration entre les collectivits
et les associations est indniablement ncessaire, elle ne doit pas se solder par
une relation de suzerain vassal. Malheureusement, aujourdhui, les associations
jouent parfois pardonnez lexpression petit bras (3).
Votre rapporteure en est convaincue : il faut faire passer les associations
de cet tat de minorit un tat de majorit et, pour ce faire, rpondre
positivement lappel pressant qui lui a t adress par la quasi-totalit de ses
interlocuteurs. Il faut entrer avec elles dans une dmarche de co-construction des
politiques publiques. Cela suppose daccepter le dialogue dgal gal quappelle
de ses vux M. Michel Caron, prsident de lALEFPA (Association laque pour
lducation, la formation, la prvention et lautonomie) : Il me semble que la
grande question est bien : associations sous tutelle ou associations partenaires,
quel dialogue pour demain ? Le dbat politique existe, le dialogue social existe
aussi. Mais quen est-il rellement de ce ncessaire dialogue entre les pouvoirs
publics et la socit civile ? [les progrs attendus des associations] ne se
produiront que sil y a simultanment un progrs significatif du management du
service public (4).

(2) Entretien du 11 septembre 2014.
(4) Courrier adress M. Alain Bocquet, prsident de la commission denqute, 3 octobre 2014
117
Pour sengager dans cette voie, il nest pas besoin dinstaurer de nouveaux
lieux pour un dialogue officiel : les interfaces sont suffisamment nombreuses, tant
au niveau de ltat que de celui des collectivits territoriales (1), pour viter de
lenfermer dans un cadre institutionnel permanent qui pourrait rapidement devenir
strilisant. Lenjeu consiste avant tout tracer quelques axes clairs.
Voir dans les associations des acteurs majeurs suppose au premier chef de
leur accorder une prsomption de comptence , qui nat notamment de leur
immersion dans le rel. Cest en ce sens que Mme Henriette Steinberg, secrtaire
gnrale du conseil dadministration et secrtaire nationale du Secours populaire
franais, en a appel au respect de laction associative : tre respects s
qualits, cela signifie encore ne pas devoir justifier partout et sans cesse que les
personnes que nous soutenons et qui viennent nous rencontrer, ou la rencontre
desquelles nous allons, sont vraiment dans la dtresse, vraiment dans la
difficult, vraiment menaces dexpulsion, vraiment incapables de payer
leur chauffage, la cantine de leurs enfants, leau, les assurances, vraiment en
carence alimentaire, ou la limite, vraiment dans limpossibilit de consulter
mdecins, dentistes, ophtalmologistes la liste nest pas exhaustive et naborde
pas laccs aux loisirs, aux vacances et aux sports (2).
Il faut galement se garder de ne voir dans les associations que des
instruments suppltifs de la puissance publique et prendre acte du fait que les buts
dintrt gnral quelles poursuivent peuvent ne pas concorder avec certains
choix politiques. Comme la dailleurs reconnu M. Stphane Pavlovic, directeur
de la Confdration gnrale du logement, vis--vis des pouvoirs publics, il peut
tre dlicat dtre la fois un partenaire et, si lon peut dire, un adversaire. []
Cest une antinomie dont on souffre beaucoup dans le secteur du logement. Il nous
est difficile de dfendre une association de locataires contre un office public
dirig par sa collectivit de rattachement, par exemple le maire lorsquil sagit
dun office communal, et de composer par ailleurs avec cet lu dans un autre
contexte pour demander des subventions (3).
Enfin, le dialogue serait vivifi par une meilleure insertion du monde
associatif dans lcole et une meilleure visibilit auprs de nos concitoyens.
Sagissant de lcole, certaines catgories dassociations ont naturellement
un intrt direct accrotre leur prsence : les associations sportives, par exemple,
peuvent investir le champ scolaire pour tablir des passerelles avec les clubs et
augmenter leur vivier de licencis (4). Les associations dducation populaire
peuvent galement, par une prsence accrue dans les tablissements chargs de la
formation des enseignants, chercher diffuser leur message et susciter de
nouveaux engagements : Comment donner envie aux futurs enseignants de
(1) Ces lieux tant dailleurs accrus du fait de larticle 8 de la loi ESS.
(4) M. Bernard Amsalem, prsident de la Fdration franaise dathltisme, audition du 23 septembre 2014.
118
rejoindre nos associations sils ne rencontrent jamais dhommes et de femmes de

terrain ? , sest ainsi interroge Mme Catherine Chabrun, reprsentante du
Collectif des associations partenaires de lcole (CAPE) (1). Mais, au-del, lcole
peut surtout tre valorise comme le lieu dun premier apprentissage associatif :
M. Jacques Malet rappelait par exemple que les jeunes peuvent se faire la main
au sein des associations existant dans le milieu scolaire et universitaire (foyers,
associations sportives, etc.).
Recommandation
Saisir le HCVA dune demande davis sur les moyens

de renforcer la visibilit du monde associatif dans les
tablissements denseignement et dy dvelopper
lapprentissage de la vie associative
En matire de visibilit, Mme Hlne Beck, directrice administrationfinances du Secours catholique, a exprim le souhait que son association mais
cela doit videmment tre tendu lensemble du monde associatif soit mise
mme de mieux faire connatre son action : Pour accomplir sa mission initiale
crer du lien social, uvrer linsertion et linclusion sociales , le Secours
catholique devrait pouvoir montrer son action, celle de ses bnvoles, dans les
mdias et dans lenseignement public, afin de la faire reconnatre (2). De la
mme faon, M. Franois Carlier, dlgu gnral de la Confdration
consommation, logement et cadre de vie (CLCV), a soulign lintrt des
campagnes publiques de communication pour soutenir le dveloppement du
mouvement associatif : Je pars de lhypothse que les Franais aiment bien les
associations, notamment les associations de consommateurs, mais je ne suis pas
sr quils sachent que nous avons besoin dadhsions et de dons. Des campagnes
publiques qui le leur rappelleraient, un peu sur le modle de celles qui incitent
voter, seraient donc bienvenues (3).
Les oprations entreprises cet automne dans les mdias sur le thme de
lengagement associatif dans le cadre de la Grande cause nationale 2014
correspondent cet objectif. Elles pourraient tre rptes plus petite chelle,
voire sur une base locale dans les annes venir. Votre rapporteure rappelle,
cet gard, que les actions de porte nationale, souvent voques devant la
commission denqute, ne doivent pas faire oublier que les petites associations ont
elles aussi besoin daccder des supports de communication. Quil sagisse de la
diffusion dune plaquette ou dun simple feuillet dinformation, ou de laccs un
support plus institutionnel, la balle est souvent dans le camp de la commune o
lassociation est tablie.

119
Recommandation
Lancer tous les 3 ans une campagne nationale pour

promouvoir auprs des Franais le don associatif
Les voies de la reconnaissance sont multiples ; elles relvent bien sr

dune dimension juridique toujours efficace mais dont la porte mobilisatrice
sest certainement effrite du fait de la crise , dune dimension conomique et
sociale par exemple avec le soutien au bnvolat par la formation, voqu dans
le chapitre prcdent mais plus encore aujourdhui dune dimension symbolique,
qui relve du regard port sur le monde associatif et qui doit avoir des
rpercussions concrtes dans les pratiques son gard.
2. Des contraintes administratives qui entravent laction associative
Sil est un domaine o les associations attendent une action concrte et

rapide de ltat, cest bien celui de lallgement des contraintes administratives.
Toutes se sont dailleurs rjouies de la nomination au printemps dernier, par le
Gouvernement, dun parlementaire en mission notre collgue Yves Blein sur
un choc de simplification en direction du secteur associatif. Sans prjudice des
changes qui ont eu lieu avec lui dans le cadre de sa mission, les interlocuteurs de
la commission denqute se sont ouverts celle-ci de leurs proccupations trs
largement concordantes , preuve supplmentaire de lampleur des attentes.
a. Une simplification trs attendue
Les associations sont, comme les autres acteurs de la vie sociale,
confrontes la multiplication des textes juridiques, qui est vcue comme un
encadrement excessivement troit de leur capacit daction. Lempilement de
normes qui, prises une par une, ont leur sens devient un frein au projet associatif et
aboutit dtourner le travail des bnvoles et salaris vers des directions autres
que celles o leur engagement les porte.
Pour M. Olivier Berthe, prsident des Restos du cur, cette question de
la complexit croissante touche toutes nos actions. Au niveau europen, un
nouveau fonds daide aux plus dmunis a certes t cr ; mais son rglement est
trs complexe, et mme si difficile mettre au point que rien nest encore arriv
dans nos entrepts ! Dans tous les domaines, la lgislation est de plus en plus
complique : cest le cas des rglements sanitaires, de la rforme en cours de
lIAE (1). M. Jean-Pierre Caillibot a rappel que nos associations qui grent
des lieux de vie et daccueil sont soumises des rglementations de plus en plus
complexes en matire de scurit et dhygine. Bientt, nous ne serons mme plus
en mesure dy faire cuire deux ufs sur le plat en y ajoutant un peu de gruyre !
Peu peu se crent des structures aseptises qui creusent des fosss
infranchissables pour les personnes en difficults qui veulent cheminer avec nous.
120
Il faut absolument rintroduire de lhumain (1). Ce constat se vrifie galement

dans le domaine du sport, o les associations voluent dans un environnement
juridique de plus en plus complexe, comme la soulign Mme Ccile Mantel,
directrice du service juridique de la Fdration Franaise de hand-ball : Par
ailleurs, la complexit administrative et juridique laquelle les dirigeants doivent
faire face est paradoxale : alors que ltat semploie depuis plusieurs annes
simplifier les dmarches administratives, la constitution des dossiers pour le
CNDS ou pour les emplois davenir est vcue comme de plus en plus
contraignante. Pour un petit club, souvent port par un ou deux dirigeants trs
investis, la dmatrialisation est parfois difficile grer. Les documents et
justificatifs apparaissent comme des contraintes insurmontables, si bien que
beaucoup de clubs renoncent demander des subventions ou des
financements. (2)
Lvolution trop frquente ou mal matrise du cadre juridique o se
dploie lactivit associative peut aussi poser problme. Cest ce qua voulu mettre
en vidence M. Jean-Pierre Caillibot en souhaitant que les bnvoles et les
personnes quils accompagnent puissent mieux se reprer dans cette jungle :
Sagissant de lvolution trop rapide de la rglementation, nous avons formul
plusieurs propositions dans le cadre du projet de rforme de ladministration, car
les choses sont extrmement complexes pour tous les acteurs du monde associatif.
[] Laccs au droit est trs compliqu, ce qui est inacceptable. Un exemple : la
rforme des retraites a manifestement t mal intgre par les organismes sociaux
que sont la Caisse nationale dallocations familiales et la Caisse nationale
dassurance vieillesse, de sorte quun nombre croissant de personnes qui ne
touchent plus lallocation dadulte handicap ou le revenu de solidarit active en
raison de leur ge se retrouvent sans ressources pendant une dure parfois
insupportable. Bref, un travail colossal de simplification administrative et de
cohrence entre acteurs publics reste accomplir (3).
La commission denqute a pris acte, cependant, que le secteur associatif
lui-mme nest parfois pas totalement tranger la multiplication des normes.
Comme la relev M. Philippe Bana, directeur technique national de la Fdration
franaise de handball, les ligues professionnelles, quant elles, imposent des
cahiers des charges assez lourds, notamment en matire dquipements. Les
collectivits territoriales ont parfois du mal accepter des changements rapides
et coteux. Elles sont cependant reprsentes dans une nouvelle instance o lon
discute de ces problmes : le Conseil national du sport (4). En lespce, les
positions respectives du monde associatif et de la puissance publique sont
inverses par rapport la situation la plus courante.

(3) Ibid.
121
Dautres interlocuteurs de la commission ont regrett des disparits

territoriales difficilement explicables. M. Sylvain Crapez a appel, par exemple,
mettre fin au traitement ingalitaire sur les territoires en matire de normes et
rglements, dinspections de scurit, etc. En effet, dun dpartement lautre, la
vision est soit laxiste, soit ultra-rglemente (1).
Recommandation
Saisir le HCVA dune demande davis sur le poids des

normes juridiques et techniques opposables aux
associations et sur les moyens den attnuer la porte
Cest aussi dans leurs relations avec ladministration que les associations
sont confrontes une complexit excessive. Si les auditions de la commission
denqute ont montr que le dossier CERFA normalis mis en place pour les
demandes de subvention adresses aux services de ltat est apprci, certaines
fdrations ont fait part des difficults que peuvent rencontrer leurs membres
reprer le bon interlocuteur au sein des structures administratives.
Au plan local, et pour ce qui concerne ltat, il apparat que moins de la
moiti des dpartements ont rapproch le greffe des prfectures qui assure le
suivi de la vie juridique des associations et les services ddis au conseil et
laccompagnement, gnralement localiss au sein des directions dpartementales
de la cohsion sociale. Cette dmarche devrait tre gnralise.
En matire de financements, la multiplication des guichets locaux, surtout
lors de la mise au point de financements croiss, amne nombre dacteurs
associatifs demander la mise en place de confrences de financeurs . Une telle
dmarche est positive et doit tre soutenue.
Au plan national, la segmentation des comptences ministrielles rend le
paysage complexe et nuit parfois la qualit de reprsentation de ltat auprs de
ses interlocuteurs associatifs. M. Yves Verollet, dlgu gnral de lUnion
nationale de laide, des soins et des services aux domiciles (UNA), a ainsi
indiqu : Nos difficults sont bien connues. Elles tiennent en premier lieu au fait
que nous avons dans notre secteur de laide et des soins domicile plusieurs
interlocuteurs la direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS), la direction
gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services (DGCIS), etc. et
sommes soumis plusieurs modes de rglementation, mais que nous ne disposons
pas de vritable gouvernance nationale. (2)
Ce sont cependant les procdures elles-mmes qui suscitent le plus de
commentaires. Le tableau qui a t dress au fil des auditions a montr les
difficults lies la multiplicit des interlocuteurs dautant plus grande que les
associations sont souvent amenes recourir des financements croiss et la

122
disparit des exigences prsentes par chaque financeur en termes de contenu du

dossier de financement et de pices justificatives fournir.
Pour attnuer ces inconvnients, la dmatrialisation des dossiers de
financement est une voie intressante, surtout si elle permet lassociation de
constituer auprs des financeurs un fonds de dossier prenne (statuts, SIRET,
rfrences Journal officiel, etc.) au moment de la premire inscription, pouvant
tre complt au fil des demandes (bilans financiers, rapports dactivit,
modifications statutaires, etc.). Plusieurs collectivits ont dvelopp leur propre
portail qui permet notamment de centraliser les demandes concernant plusieurs
directions. Un effort a paralllement t engag en ce sens par ltat, sur le portail
Votre compte Association, hberg par Service-public.fr (1). Pour linstant, celui-ci
ne permet cependant de dposer de dossier que pour les subventions du Centre
national de dveloppement du sport et de la DJEPVA pour ce qui est de ltat, du
Conseil gnral de la Cte dOr et dAmiens Mtropole pour ce qui est des
collectivits locales.
Le processus de dmatrialisation doit tre tendu, dans une dmarche qui
assure de son efficacit : en termes de services rendus, il doit par exemple tre
bien adapt aux dossiers de financements croiss et sarticuler aux procdures
relatives la vie juridique de lassociation ; en termes de contraintes, il doit tre
prcd dune rflexion sur la nature des pices justificatives exiger (2) ; en
termes de gouvernance, il doit runir autour dune mme table des reprsentants
de ltat, de ses tablissements publics, des collectivits territoriales et, surtout,
des associations elles-mmes.
Recommandation
Mettre en uvre les recommandations du rapport

Simplifications pour les associations de M. Yves
Blein, dput, au Premier ministre, en fixant comme
objectifs prioritaires :
le rapprochement des greffes des prfectures et des
services ddis au conseil et laccompagnement
lharmonisation des dossiers de financement et des
exigences en matire de pices justificatives entre les
diffrentes collectivits publiques, avec pour objectif
final la mise au point dun dossier unique
lincitation la mise en place de confrences de
financeurs
la dmatrialisation des demandes de financements
dans le cadre dun processus progressif et partag
entre les reprsentants de tous les acteurs concerns
(1) https://compteasso.service-public.fr/portail.
(2) Il serait dailleurs utile, cet gard, de distinguer entre les pices quil faudrait imprativement dposer
avec la demande de financement et celles que lassociation devrait simplement conserver par devers elle
pour rpondre un contrle ultrieur de lautorit publique.
123
En dernier lieu, votre rapporteure considre que ce nest pas mconnatre

le principe de libre administration des collectivits territoriales que de
recommander de travailler aussi des exigences simplifies pour les demandes de
financement portant sur des montants modestes, car celles-ci sont plutt lapanage
des petites associations locales, pour qui un formalisme excessivement dvelopp
peut constituer un obstacle dirimant.
Russir la dmatrialisation des relations entre les administrations et les
associations prendra du temps. Au fil des tapes, cest le guichet unique cher
toute une littrature administrative qui pourrait prendre forme progressivement.
Cela ne doit cependant pas se faire aux dpens des contacts humains et de la
relation directe entre les services et les associations, qui donnent tout son sens la
dmarche de financement.
b. Du contrle lvaluation
Cest une mme qute de sens qui a amen nombre des personnes
auditionnes par la commission denqute critiquer la nature et la porte des
obligations et des contrles qui psent trop souvent sur lactivit des organismes
quelles animent. Certaines dentre elles sont dfinies par des textes de porte
nationale, notamment la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations, le dcret n 2001-495 du
6 juin 2001 pris pour lapplication de larticle 10 de la loi prcite et relatif la
transparence financire des aides octroyes par les personnes publiques, et larrt
du 11 octobre 2006 relatif au compte rendu financier prvu par larticle 10 de la
mme loi. Dautres textes (comme le code de commerce ou le dcret n 2009-540
du 14 mai 2009 portant sur les obligations des associations et des fondations
relatives la publicit de leurs comptes annuels) posent galement des rgles
applicables aux associations. On peut notamment retenir de ce corpus :
lobligation de conclure une convention dfinissant lobjet, le montant,
les modalits de versement et les conditions dutilisation de la
subvention attribue lorsque le montant de celle-ci excde 23 000 euros,
lobligation de produire un compte rendu financier qui atteste de la
conformit des dpenses effectues lobjet de la subvention lorsque
celle-ci est affecte un objet dtermin, ceci entranant, de par la
rdaction mme de larrt du 11 octobre 2006, lobligation de tenir une
comptabilit en bonne et due forme,
lobligation de nommer au moins un commissaire aux comptes et un
supplant lorsque le montant total des subventions reues en numraire
excde 153 000 euros par an, et dassurer la publicit des comptes
annuels et du rapport du commissaire aux comptes.
Sajoutent bien sr ces obligations, le cas chant, celles dcoulant, pour
chaque collectivit ayant accord un concours, de son propre rglement financier
et des rgles comptables applicables aux collectivits territoriales. Ces obligations
124
peuvent toucher au recensement ou la prsentation des factures, la forme de

ltat rcapitulatif des dpenses, au dpt de bilans financiers intermdiaires, la
prsentation du cot total de laction finance par le biais dune comptabilit
analytique, etc.
Lobligation de rendre des comptes sur laction associative nest pas
conteste dans son principe, que ce soit pour sa dimension proprement financire
ou pour sa dimension oprationnelle. Fort de son approche de professionnel du
chiffre, M. Jean-Pierre Vercamer, associ responsable du dpartement Audit du
secteur associatif au cabinet Deloitte, a dailleurs affirm avec une vigueur
quelque peu provocante : Cent euros donns en priode de crise ont plus
dimportance quen priode de croissance. La notion de performance devrait donc
tre transcende dans les moments difficiles. Les financeurs publics demandent
que lutilisation des fonds soit contrle ; au-del du seul quilibre des comptes,
les rapports de gestion des associations devraient dtailler davantage lemploi des
fonds et lobjectif quil a permis datteindre. Sans vouloir citer de noms, on met
encore dans notre pays beaucoup dargent dans des poches perces ou dans des
objets associatifs dpourvus de toute utilit (1).
Les associations sont confrontes deux problmes. Dune part, les
exigences sont parfois disproportionnes par rapport leurs capacits. Le Collectif
des associations citoyennes relve, par exemple, que lobligation dtablir une
comptabilit analytique a peu de sens pour les petites et moyennes associations,
qui nont pas pour objet de vendre des services mais de raliser un projet
associatif. Lessentiel des dpenses (70 80 %) est constitu par la rmunration
du personnel, avec peu ou pas dinvestissements. Dans cette configuration, [] il
est extrmement lourd et peu significatif de noter le temps pass par chaque
salari sur chaque dossier. [] Cette exigence garde en revanche sa pertinence
au-del dun certain volume de chiffre daffaires pour des structures pratiquant
de multiples activits marchandes, o chaque salari est spcialis sur une action,
ou pour les associations ayant des dlgations de service public (2).
Dautre part, les critres dapprciation ne sont pas bien adapts aux
principes de fonctionnement des associations et la nature des actions quelles
conduisent. Mme Florence Delamoye a ainsi indiqu : Nous regrettons que nos
actions soient si souvent apprcies selon des critres quantitatifs plutt que
qualitatifs. Je songe par exemple au nombre de personnes sorties dune structure
aprs un parcours de six mois : il ne signifie pas quau terme de cette priode
elles aient rgl tous leurs problmes sociaux, sanitaires, de logement et demploi.
Seuls des critres qualitatifs permettent de savoir si, en rpondant leurs besoins
fondamentaux, nous leur avons permis de progresser et de franchir une nouvelle
tape. Ne pas en tenir compte dans lvaluation conduit des rsultats aberrants.
De ce point de vue, nous sommes plutt satisfaits de lamlioration apporte par
la rforme de linsertion par lactivit conomique, qui accorde ces critres une
(2) Note communique loccasion de lentretien du 23 octobre 2014.
125
place croissante. Ne perdons pas de vue que des tableaux de chiffres ne sauraient
suffire lorsque la situation dune personne est en jeu. Notre terreau est humain,
nous crons du lien social en luttant contre lisolement dune population en
marge, comme vous lavez soulign dans votre rapport prparatoire. Comment
mesurerait-on lisolement dune personne par des critres uniquement
quantitatifs ? (1).
Il est enfin regrettable que les formalits qui sont exiges des associations
au titre du contrle puissent constituer une charge de travail peu, voire pas utile,
faute de voir les informations associes exploites par le financeur. Mme Francine
Dosseh, magistrate la chambre rgionale des comptes dle-de-France, a en effet
relev que de plus en plus de collectivits ont [] gnralis lutilisation de
modles types, de dossiers norms de demande de subventions, y compris pour les
petites associations. Lutilisation de ce type de documents [] devrait donner une
base suffisante une collectivit pour assurer un contrle minimum sur
lutilisation des fonds verss aux associations. [] Or, en ralit, trs peu de
collectivits exercent un contrle effectif sur les subventions, y compris quand ces
dernires sont dun montant important (2). Au demeurant, mme si les
collectivits doivent exercer un contrle sur les subventions quelles versent,
ceux-ci doivent tre proportionns aux enjeux (3).
Parfois ce nest pas la non exploitation des contrles qui pose problme :
cest au contraire leur intensit qui est mal vcue. M. Alain Legrand a ainsi
dnonc le caractre extrmement intrusif de certaines administrations : Pour le
financement local par les agences rgionales de sant jai envie de dire la toutepuissance des directeurs des ARS , je prends lexemple de la Martinique, o
lpidmie de VIH est assez leve. [] le plus choquant [], cest la volont des
ARS dexercer un pouvoir de contrle sur lensemble des actions menes par
lassociation comme si la dlgation de sant publique simposait lensemble
du projet associatif (4).
Parfois encore, cest leur accumulation, qui conduit une sorte de
saturation et qui donne aux associations le sentiment que les autorits ne
parviennent pas leur faire confiance. Votre rapporteure a t trs sensible aux
propos de M. Jean-Louis Vielajus, prsident de Coordination Sud, qui sest
exprim en termes particulirement clairs : Pourquoi une telle dfiance vis--vis
de nos structures ? Une grande association franaise, non reprsente ici, nous a
indiqu avoir connu lanne dernire 134 audits europens principalement,
mais aussi franais sur ses projets, ce qui a ncessit trois personnes plein
temps pour recevoir les auditeurs, qui nont finalement pas dcouvert grand-chose
car il sagit dune grande ONG bien gre. Aucune entreprise prive ne subit
autant de contraintes en matire de contrle, alors que nous garantissons une
(3) Ibid.
126
totale transparence financire grce au Comit de la charte du don en

confiance auquel nous adhrons (1).
Un contrle effectif mais proportionn, des critres qualitatifs venant se
substituer pour partie aux habituels critres quantitatifs, une capacit assume
prendre des engagements et sy tenir, les ingrdients pourraient tre runis pour
un passage progressif dune culture du contrle une culture de lvaluation. Les
pouvoirs publics doivent sengager dans ce mouvement et solliciter le monde
associatif pour co-construire une dmarche dvaluation largement partage. Une
saisine du Haut conseil pour la vie associative serait particulirement opportune.
Recommandation
Saisir le HCVA dune demande davis sur le contrle et

lvaluation de laction associative
3. Le procs de la commande publique
Le dveloppement de la commande publique au dtriment de la

subvention fait partie des difficults les plus frquemment souleves devant la
commission denqute. Les lgitimes inquitudes que ce phnomne suscite quant
au devenir du projet associatif appellent rechercher les voies dun quilibre
nouveau : il faut rhabiliter la subvention.
a. La commande publique, un mode de financement trs dynamique
depuis plusieurs annes
La subvention publique reste un mode de financement trs frquent : prs
dune association sur deux reoit une subvention. De trs nombreuses subventions
de faible montant sont verses par les communes aux petites associations
implantes sur leur territoire, qui ont un rle danimation locale trs important.
Les communes apparaissent donc dsireuses de maintenir un maillage associatif
de proximit. 58 % des associations ont peru une ou plusieurs subventions
publiques dun montant maximum de 200 euros. Cependant, la masse financire
globale reste minime : ces trs nombreuses subventions ne reprsentent que 0,1 %
du montant total des subventions publiques verses chaque anne aux
associations (2).
En effet, cest un tout autre tableau qui se dessine si lon met en regard
lensemble des associations et lensemble des masses financires correspondant
aux diffrents modes de financement public, selon que les associations sont
employeuses ou non ou bien selon leur secteur dactivit.
Pour ce qui concerne laccs au financement public, 47 % des associations
ont peru une subvention en 2011 alors cette proportion slevait 53 % en 2005,
(2) Les informations prsentes dans ces dveloppements sont tires de Viviane Tchernonog, Le Paysage
associatif franais, Juris ditions, 2013.
127
date de la prcdente enqute. Paralllement, le pourcentage dassociations ayant

reu un financement sous forme de commande publique est pass de 7 % en 2005
23 % en 2011. Une vision plus fine de lanne 2011 selon que lassociation est
employeuse ou non montre des pourcentages comparables.
FREQUENCE DOCTROI DUN FINANCEMENT PUBLIC (ANNEE 2011)
(en % du nombre total dassociations)
66%
60%
46%
29%
21%
Sans salari
Commande
61%
52%
Employeuses
Subvention
47%
23%
Ensemble
Financement public
Compte tenu des associations recevant la fois des subventions et des commandes
publiques, la colonne Financement public est infrieure la somme des colonnes
Commande et Subvention
Source : Viviane Tchernonog, Le Paysage associatif franais, 2013
Le recours plus frquent la commande publique se traduit par une part

croissante des ressources de cette nature dans les budgets associatifs. Comme il a
t dit dans le chapitre II, le financement public reprsente toujours environ la
moiti du budget total des associations prises dans leur ensemble : 51 % en 2005
et 49 % en 2011. Mais le poids respectif des subventions et de la commande
publique sest notablement modifi : les subventions taient deux fois plus
importantes que la commande publique en 2005 (34 % au lieu de 17 %), elles sont
devenues lgrement infrieures en 2011 (24,7 % au lieu de 24,8 %).
STRUCTURE DES BUDGETS ASSOCIATIFS : EVOLUTION 2005 - 2011
(en % du budget total)
17%
34%
24,8%
Commandes publiques
24,7%
Subventions publiques
Ventes aux usagers
32%
36%
5%
12%
4%
11%
2005
2011
Dons, mcnat, fondations

Cotisations
128
Comme le montant total des budgets associatifs a fortement augment

entre 2005 et 2011, passant de 77,4 milliards deuros 85,1 milliards deuros, la
progression de la commande publique est encore plus manifeste en valeur absolue
quen pourcentage : les montants correspondants sont passs de 13,2 milliards
deuros en 2005 21,1 milliards deuros en 2011 (1). Les associations employeuses
captent la majeure partie de ce montant : 20,1 milliards deuros, alors que les
associations sans salari ne sont finances par la commande publique qu hauteur
dun milliard deuros environ. Si lon prend comme grille danalyse le secteur
dactivit, les 21,1 milliards deuros de commandes publiques pays en 2011 sont
concentrs sur deux secteurs : laction sociale et la sant (14,8 milliards deuros,
soit 70% du total), lducation, la formation et linsertion (2,3 milliards deuros,
soit 11% du total) ; les six autres secteurs recueillent de 1% 4% du total.
Globalement, en 2011, le financement public se rpartit en parts quasi
gales entre la commande publique (21,1 milliards deuros) et les subventions
(21 milliards deuros). La clef de rpartition est cependant trs diffrente selon le
secteur dactivit des associations, comme le montre le graphique ci-dessous.
REPARTITION DES FINANCEMENTS PUBLICS EN 2011
(en % du financement public reu, pour chaque secteur)
Ensemble des secteurs
50%
50%
86%
14%
86%
14%
Culture
85%
15%
Sport
75%
25%
63%
37%
53%
47%
51%
49%
35%
Subventions
65%
Commandes
La part de la commande publique est prdominante pour les associations

intervenant dans le secteur de laction sociale et de la sant, qui sont de quasiprestataires de services publics dans un cadre juridique trs norm. Les parts
respectives de la commande publique et des subventions sont quilibres pour les
secteurs de lducation formation insertion et de laction caritative et
humanitaire ; la porte de cet quilibre est plus faible pour le second que pour le
premier car le financement public ny est globalement pas prpondrant, le secteur
(1) Pour les subventions publiques, en revanche, les montants totaux sont passs de 26,3 milliards deuros en
2005 21 milliards deuros en 2011, donc une diminution non seulement en pourcentage mais aussi en
valeur absolue.
129
de laction caritative et humanitaire tant essentiellement financ par les dons. On

notera enfin que la commande publique ne reprsente que 15 % du financement
public pour le secteur de la culture et 25 % pour le secteur du sport.
La commande publique est donc un phnomne qui concerne lensemble
du monde associatif, avec cependant plus ou moins dintensit selon le secteur
dactivit considr.
b. La commande publique, un mode de financement fortement contest
Plusieurs lments peuvent expliquer le recours croissant des financeurs
la commande publique :
ce cadre contractuel est peru comme une garantie de transparence qui
permet de rationaliser la dpense publique et den accrotre lefficacit,
notamment en rduisant son cot par une mise en concurrence des
prestataires potentiels,
la culture de la commande publique est souvent dominante au sein des
services des collectivits territoriales, et son impact se fait plus prgnant
au fur et mesure que celles-ci assument une part plus importante du
financement public des associations,
ce mode de relation financire avec les associations parat bnficier
dune plus grande scurit juridique que la subvention, au regard de
lapplication conjugue du droit national de la commande publique et
du droit europen de la concurrence.
Sur ce dernier point, le risque est que laction de lassociation finance par
subvention soit requalifie en prestation de services au profit de la collectivit
financeuse et soit alors conteste au motif quelle naurait pas fait lobjet dune
mise en concurrence. M. Grard Terrien, prsident de la chambre rgionale des
comptes dle-de-France, a dailleurs soulign que de nombreuses collectivits
locales prfrent adopter des logiques de march public plutt que des logiques
de subvention, en raison du risque li lincertitude de la ralisation de la
prestation par lassociation. Cela dit, les chambres [rgionales des comptes]
navaient pas fait de la requalification des subventions en commande publique
leur cheval de bataille (1).
Ces considrations ne psent pas dun grand poids pour des associations
qui, dans leur trs grande majorit, dnoncent la part croissante excessive prise
par la commande publique dans leur financement. Elles font valoir que ce procd
les fait entrer dans une logique de marchandisation et de concurrence dont elles
sont loignes de par leur modle non lucratif et les valeurs dont elles sont
porteuses. M. Karl Deschamps a soulign avec beaucoup de justesse que le
recours aux marchs publics, par exemple, entrane une mise en concurrence des
130
associations entre elles, et avec le monde concurrentiel. Or il ne sagit pas ici de

marchs, mais de formation des hommes, dducation et de citoyennet (1).
De ce fait, le recours aux marchs publics est vcu comme la rupture dun
lien privilgi entre la puissance publique et les associations, alors mme quelles
partagent depuis toujours la protection des plus faibles, la construction de la
citoyennet et la recherche du lien social comme socle dune vision commune de
la socit. M. Deschamps a, dailleurs, relev que la croissance de la commande
publique conduit une volution du rapport la subvention, mais surtout car
ce nest pas seulement une affaire dargent du rapport la complicit entre les
structures reprsentant des militants, des citoyens, et les lus de la Rpublique
porteurs de projets politiques (2). Pour M. Didier Jacquemain, dlgu gnral de
la Fdration nationale des Francas, on ne construira pas ce nouveau modle
[ducatif] si la mise en march des activits est le seul mode de relation entre la
puissance publique, quel que soit le niveau concern, et les associations (3).
Au-del du seul champ de lducation populaire, la commande publique
conduit quasi systmatiquement une perte de qualit dans le dialogue entre les
acteurs publics et associatifs. Les lieux mmes du dialogue disparaissent peu
peu, rendus inutiles par le formalisme dpersonnalis associ au droit de la
commande publique. Les associations deviennent des prestataires comme les
autres alors quelles aspirent demeurer des partenaires. Elles ont conscience
que leur capacit dinnovation en est bride alors mme que cette capacit
constitue lun de leurs principaux atouts dans llaboration et la conduite de leur
projet et des politiques publiques auxquelles elles sont associes.
Dnonant la drive de la logique des appels doffres , M. Patrick
Doutreligne, dlgu gnral de la Fondation Abb Pierre, a ainsi pu dire : On a
confondu la ncessaire professionnalisation du monde associatif, dans laquelle
nous nous sommes dailleurs engags, et la reprise des rgles du march libral.
Celle-ci est une erreur, car laction associative en gnral nest pas ne de
linitiative des pouvoirs publics en vue de rsoudre un problme : ce sont les
associations qui, confrontes ce problme sur le terrain, ont expriment des
solutions quelles ont ensuite pu proposer aux pouvoirs publics. En loubliant, on
renonce lesprit de cration, dinnovation et la capacit dadaptation des
rponses aux besoins rencontrs. Car, lors dun appel doffres, cest au contraire
ladministration qui, pour rsoudre un problme, dfinit un cahier des charges et
instaure une mise en concurrence (4). Il rejoint ainsi M. Jean-Pierre Caillibot, qui
indiquait pour sa part : le modle entrepreneurial des appels projets nest pas
adapt la crativit et linnovation. Il nous empche de prendre des risques, ce
que nous devrions au contraire pouvoir faire non pas seuls, mais avec nos

(2) Ibid.
131
partenaires, avec les diffrentes institutions que sont ltat et les collectivits
territoriales (1).
Votre rapporteur veut souligner ce stade que ces prises de position ne
relvent pas dune vision corporatiste des problmes poss par la commande
publique. Les apprciations ngatives dont il na t donn ici quun chantillon
restreint sont partages bien au-del du seul monde associatif.
Cest par exemple M. Jean-Benot Dujol qui est convenu que les
incidences du mode de financement ne sarrtent pas au plan comptable : une
association finance par la commande publique na pas le mme type de relations
avec son donneur dordre, ni les mmes prrogatives en ce qui concerne la
dfinition de son action, quune association finance au moyen de
subventions (2) ; ou encore Mme Viviane Tchernonog qui, voquant la fonte de
la subvention publique au profit de la commande publique , a estim quune
consquence majeure de ce phnomne tait de priv[er] les associations de
la capacit dinitiative que la subvention publique leur avait toujours offerte et qui
leur avait permis daspirer de nombreuses politiques publiques (3).
Mais les consquences dommageables du basculement vers la commande
publique vont bien au-del : le phnomne fragilise la fois les associations
concernes et le tissu associatif dans son ensemble. Mme Tchernonog a point du
doigt le processus engag depuis quelque temps dune dualisation du monde
associatif entre, dune part, les grandes structures, qui disposent en interne des
comptences et des moyens ncessaires pour devenir prestataires dans le cadre de
la commande publique et, dautre part, les petites associations qui vivent lcart
du financement public. Lessor de la commande publique a exclu les petites et
moyennes structures, lexception de celles qui sappuient sur le bnvolat et
nont pas ou presque pas besoin de financement. Cela rsulte dun effet de seuil :
ces associations sont trop petites pour accder la commande publique et
manquent des ressources humaines ncessaires pour rpondre aux appels
doffres. Or leur disparition risque de dboucher sur une dualisation du secteur
entre de toutes petites associations de quartier et des mastodontes qui mettront en
uvre les politiques publiques, sans structures intermdiaires (4).
La disparition des associations de taille moyenne pourrait conduire au
dveloppement dune offre de services beaucoup plus formate que ce que le
tissu actuel est capable de produire actuellement grce sa diversit.
M. Jean-Pierre Ledey, prsident de Plante Sciences (association et rseau
dducation populaire ddis la culture scientifique et technique) a expos la
commission denqute la situation vcue par son association dans le cadre de sa
participation aux projets financs par le programme dinvestissements davenir.
(4) Ibid.
132
Tout en ayant considr ds le dpart cette participation comme une perspective

exaltante , M. Ledey a fait part dun certain dsarroi face des difficults
insouponnes lorigine : Trois ans aprs la mise en place du dispositif, je me
demande si ce nest pas une fausse bonne ide. Ces programmes sont en effet
conus pour des industriels ou de grands instituts qui peuvent investir de largent.
Le suivi et ladministration, trs compliqus et trs prgnants, ont eu pour
consquence de faire de notre quipe une quipe monoprojet. Car si nous
nallions pas au bout du projet, nous risquions de mettre lassociation et le rseau
en grande difficult. Nous esprons nous en sortir, mais, sagissant des modalits
de financement, je ne suggrerais pas de ritrer lexprience, sauf trouver des
formules adaptes au milieu associatif. [] Tout nest pas mauvais dans ce
dispositif, mais quand on est au milieu du gu, dans le cadre dune opration de
ce type, cest extrmement lourd, et les milieux associatifs ne sont pas duqus,
forms, pour rpondre la complexit de ces administrations, comme peuvent
ltre de grandes entreprises (1).
Les risques sont dautant plus importants que le financement par appel
doffres ou par appel projets ne conduit couvrir que les cots trs directement
lis laction conduite et ne couvrent pas les cots de structure, les frais gnraux
lis au fonctionnement normal de lassociation. De ce fait, les associations sont
confrontes une alternative souvent dlicate : soit elles sefforcent de trouver
dautres sources de financement, mais ce nest pas toujours possible hauteur de
leurs cots structurels, surtout pour celles dentre elles qui ont une superficie
employeur consquente ; soit elles intgrent dans leurs dossiers de rponse la
commande publique une partie de leurs frais structurels.
Cette dernire stratgie est risque : comme la relev Mme Corinne Bord,
pour remdier linsuffisance des subventions et labsence de ressources de
fonctionnement prennes, elles se lancent dans une course aux appels projets
qui permettent de couvrir pour celle-ci 10 % de ses frais, pour celle-l jusqu 30
ou 40 %. Stratgie trs prcaire car il suffit quelles ne soient pas retenues pour
ruiner leur quilibre financier (2).
De nombreux interlocuteurs de la commission denqute ont enfin fait
valoir que le dveloppement des appels doffres largit par dfinition le primtre
des activits pouvant tre qualifies de commerciales et que les associations
sinscrivant dans cette dmarche sexposent ce que ladministration fiscale
reconsidre leur caractre non lucratif et les fasse basculer dans le champ de la
fiscalit de droit commun, en les assujettissant aux impts commerciaux.
c. Pour un nouvel quilibre o la subvention ait toute sa place
La charge du monde associatif contre le dveloppement de la commande
publique est vigoureuse et mobilise des arguments dont la pertinence ne peut tre

133
mise en doute. Il apparat aujourdhui clairement que les acteurs publics sont alls
trop loin dans la rduction des subventions et le recours aux diverses formes de la
commande publique. Pour autant, il nest pas concevable que le mouvement
constat depuis plusieurs annes soit durablement invers ; plusieurs reprsentants
du monde associatif en sont dailleurs convenus.
Nonobstant les inconvnients quelle prsente aux yeux des associations,
la commande publique est en effet lun des moyens reconnu une collectivit
pour mettre en uvre la politique quelle a dtermine. Mme Corinne Bord a
affirm de faon trs explicite que la relation contractuelle entre une collectivit et
une association ne peut pas tre la mme selon quelle prend la forme dune
subvention (1) ou dune commande publique, selon, en fait, que les associations
sont lorigine dinitiatives auxquelles nous apportons notre soutien souvent
parce quelles sont innovantes du point de vue social ou conomique ou quelles
mettent en uvre nos politiques publiques en tant quoprateurs. Dans le second
cas, en tant qulus, nous considrons que les associations apportent une vision
particulire, mais nous entendons quelles mettent en uvre la politique publique
que nous avons dfinie en fonction de critres prcis. Nous avons donc recours,
leur grand dam, des outils tels que les conventions, les marchs publics ou les
appels projets. Nous estimons lgitimement que cest la meilleure formule pour
bien servir les objectifs que nous voulons poursuivre, au service de lintrt
gnral tel que nous lentendons (2). travers la commande publique, cest donc
la lgitimit propre du politique qui saffirme.
Par ailleurs, la mise en concurrence qui est le corollaire de la commande
publique nest pas ncessairement dpourvue de vertus : elle remet en cause les
situations acquises et peut se rvler un puissant incitatif inventer des solutions
nouvelles. M. Alain Legrand a soulign fort pertinemment que lattribution non
transparente de certains financements la reconduite systmatique de
financements sur les mmes projets auprs des mmes oprateurs ne favorise
pas linnovation (3). Il rejoint en cela Mme Marianne Yvon, membre du conseil
dadministration du rseau RENADEM (Rseau national daccs au droit et la
mdiation), dlgue gnrale adjointe et coordinatrice du dispositif Accs au
droit Sant mentale de lassociation Droits dUrgence (4). Pour celle-ci, participer
la dclinaison dune politique publique sur un territoire par le biais dun appel
doffres est une vraie force , mme si la position de prestataire peut poser
problme par rapport la conduite du projet associatif ; en effet, cette relation
contractuelle positionne bien lacteur associatif car elle oblige se
rinventer et maintient la capacit tre innovant .
(1) Si la subvention est par elle-mme un acte unilatral, elle est souvent conditionne la conclusion dune
convention, celle-ci devenant obligatoire lorsque le montant dpasse 23 000 euros.
(4) Entretien du 23 octobre 2014.
134
Encore faut-il que le domaine daction se prte bien cette souplesse, ce

qui est en lespce celui de Droits durgence. Dans nombre dautres domaines, il
reviendra la collectivit publique de jouer le jeu et de laisser ouvert un espace
linitiative associative. Cela suppose que la commande publique prenne la forme
dun appel projets plutt que dun appel doffres : dans le premier cas, elle est
amene fixer les objectifs quelle poursuit et elle peut le faire de faon plus ou
moins ouverte , dans le second, elle dtermine trs prcisment la nature des
prestations attendues, ce qui rduit peu de choses la latitude dont bnficie
lassociation pour construire sa rponse.
Votre rapporteure signale quau demeurant, de nombreuses collectivits
territoriales lancent dores et dj des appels projets portant spcifiquement sur
linnovation sociale. Par nature, ces appels projets sont trs largement ouverts
linitiative associative, qui peut sy dployer avec un minimum de contraintes. Ils
sont la preuve que la commande publique nest pas incompatible avec la libert
associative et traduisent le fait que, de faon gnrale, les appels projets peuvent
reflter trs correctement les desiderata dune collectivit publique en laissant les
associations dterminer la majeure partie de leur rponse.
Lidal est, bien sr, quen tout tat de cause la construction de lappel se
fasse de faon partage. M. Alain Legrand a prcis cet gard que lappel
projet est susceptible de tuer linnovation sil est labor dans un bureau sans
aucune concertation avec les reprsentants des publics concerns. Nanmoins, sil
repose sur un appel ides terme utilis dans cette enceinte et une vritable
concertation en vue de la constitution dun cahier des charges intgrant une part
dinnovation, je ne vois pas o est le problme (1).
Mais mme lappel projets peut ne pas apparatre comme la formule la
plus approprie. Comme la expliqu M. Jean-Pierre Hardy, directeur des
politiques sociales de lAssemble des dpartements de France (ADF), la
position de lADF est que les appels projets se justifient lorsque, sur un
territoire, on na pas pu rpondre certains besoins, soit parce quil ny a pas
d oprateurs pour le faire, soit parce que les pouvoirs publics estiment que la
rponse dun oprateur nest pas ou plus satisfaisante. Dans ce cas, inutile de
continuer contractualiser avec cet oprateur, qui vit peut-tre sur une sorte de
monopole historique . Mieux vaut alors recourir lappel projets aprs avoir
dfini le type dquipements ou de prestations dont on a besoin. On a dj vu les
initiatives doprateurs rpondre leur rationalit propre plutt quaux besoins
effectifs du territoire sur lequel ils oprent. En revanche, les appels projet nous
semblent inutiles lorsque les partenaires travaillent bien ensemble. Autant entrer
dans une logique de contractualisation (2).
La subvention nest en effet pas synonyme dimmobilisme : comme la
indiqu M. Jean-Pierre Hardy, en matire de structure du systme de soins, ds
135
avant la loi Hpital, patients, sant et territoire, loutil CPOM [contrat

pluriannuel dobjectifs et de moyens] permettait de contractualiser sur la
recomposition de loffre (1). Adosse un support contractuel bien conu, la
subvention permet de se projeter, de se fixer des objectifs (2), de sinscrire dans
la dure. Pour M. Didier Arnal, directeur gnral adjoint de la Fdration
nationale des associations gestionnaires au service des personnes handicapes
(FEGAPEI), quand il y a subvention gnrale, il y a un contrat, une relation et
la subvention est gnralement reconduite, ce qui permet un dveloppement dans
la dure. Les marchs publics ont un caractre beaucoup plus alatoire mme
sils portent sur plusieurs annes (3).
La subvention a aussi une dimension symbolique forte, mise en avant par
plusieurs associations de protection des consommateurs auditionnes par la
commission denqute. Leur lgitimit lgard des consommateurs tient pour
une large part leur indpendance financire vis--vis des professionnels : notre
indpendance constitue notre premier capital , a affirm M. Alain Bazot,
prsident de lUFC-Que Choisir (4) ; cest parce quelles constituent un contrepouvoir sur lequel les autorits peuvent compter pour sopposer des entits de
plus en plus puissantes (5) que leur financement par une subvention de ltat
tmoigne de notre lgitimation par les pouvoirs publics, essentielle du point de
vue moral puisquelle signifie que ltat et la nation reconnaissent notre utilit
pour les consommateurs (6).
Enfin, la subvention, ft-elle pluriannuelle, ft-elle de fonctionnement, ne
gnre pas plus dinscurit juridique que la commande publique, contrairement
ce que croient beaucoup dacteurs publics. M. Karl Deschamps a fait remarquer
que lobjectif de scurisation juridique poursuivi par les acheteurs publics
nest pas dmontr dans les faits puisque le nombre de conventions attaques
devant les tribunaux est nettement infrieur, au regard du nombre de marchs
publics, qui font, eux, lobjet de recours par milliers (7). La raison en est le
caractre discrtionnaire par nature de lacte de subvention, qui a amen
M. Grard Terrien rappeler qu un point trs positif du droit des subventions,
quelles soient financires ou en nature, cest quil ny a pas de contestation
possible de la non attribution et de lingalit de traitement (8).
La prvention manifeste envers la subvention vient surtout dune
mauvaise appropriation des rgles combines du droit national de la commande
publique et du droit europen de la concurrence. Le rapport sur la simplification
(1) Ibid.
(2) M. Thierry Nouvel, directeur gnral de lUnion nationale des associations de parents, de personnes
handicapes mentales et de leurs amis (UNAPEI), 9 septembre 2014.
(5) Ibid.
(6) M. Stphane Pavlovic, audition du 23 septembre 2014.
136
administrative des associations rendu public rcemment par notre collgue Yves
Blein fait le point sur le droit applicable et montre quil est tout fait possible de
subventionner des associations, y compris pour des montants trs importants, sans
violer daucune faon le droit communautaire. M. Jean-Benot Dujol a expliqu
la commission que le message adress aux collectivits locales en matire de
recours la subvention ou la commande publique constitue un sujet dactualit
puisque, la suite de la rforme des rythmes scolaires, de nombreuses
collectivits locales sont en train de mettre en place une offre de service
lintention des lves et de leurs parents. Selon une ide communment rpandue,
le recours au march public serait obligatoire pour faire appel aux services dune
association ; or, si cette procdure permet de bnficier de certaines garanties,
elle nest pas obligatoire. Je veux rappeler que nous disposons dautres
outils (1).
Le travail dexplicitation qui stait traduit par la publication de la
circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les
pouvoirs publics et les associations est donc parfaire et il conviendrait de
lengager loccasion de la ncessaire refonte de ladite circulaire. Ladoption
rcente de nouveaux textes europens relatifs la commande publique, au
printemps 2014, tout comme ladoption par le Parlement de la loi ESS il y a
quelques semaines qui donne un fondement lgislatif la notion juridique de
subvention obligent entreprendre cette rvision. Votre rapporteure souhaite
que les responsables associatifs soient associs cette dmarche et que les besoins
spcifiques des petites associations et des petites collectivits soient pris en
compte. Dune part, les unes et les autres nont pas souffrir dun formalisme trop
dvelopp et dun juridisme sotrique : elles doivent se voir proposer des guides
clairs, des modes demploi comprhensibles, voire des produits juridiques clefs
en mains tels des conventions types applicables mme lorsque les montants
envisags sont trs infrieurs aux diffrents seuils fixs dans les normes nationales
ou europennes. Dautre part, il nest pas possible de tenir pour ngligeable le fait
que nombre de ces petites associations nexercent pas dactivit concurrentielle
proprement parler.
Recommandation
Actualiser la circulaire du Premier ministre du

18 janvier 2010 en explicitant trs clairement les
possibilits offertes en matire de subvention et en
affichant le caractre subsidiaire de la commande
publique
Recommandation
Complter la circulaire actualise par des guides et des

conventions types destins notamment aux petites
associations et aux petites communes
137
Rhabiliter la subvention et redonner du lustre ce socle intemporel du

lien entre la puissance publique et le monde associatif suppose de ne laisser
personne sur le ct. Il sagit avant tout de permettre aux associations toutes
les associations de financer dans la dure leur projet associatif, qui est leur
raison dtre.
Peut-tre serait-il intressant de distinguer, cette occasion, entre les
subventions destines financer des actions dtermines et celles destines
financer le projet associatif globalement. Dans le cadre dun rgime financier
identique, les premires et les secondes pourraient tre soumises sinon des
procdures, du moins des critres dvaluation diffrents.
B. ACCOMPAGNER LES MUTATIONS DU MONDE ASSOCIATIF
La crise conomique ne en 2007-2008 a dsormais des rpercussions

visibles sur le secteur associatif, comme lont montr les chapitres prcdents.
Mais elle ne fait quaiguiser des difficults dj prsentes et acclrer des
tendances luvre depuis plus longtemps. Rpondant une question de votre
rapporteure, Mme Nadia Bellaoui dclarait ainsi : La crise est-elle structurelle
ou conjoncturelle ? Notre environnement connat des mtamorphoses structurelles
et, dun point de vue strictement conomique, nous sommes entrs dans un
nouveau monde (1). La pression gestionnaire se fait de plus en plus forte,
notamment en raison de la concurrence croissante du secteur priv lucratif, et le
mode de gouvernance du projet associatif doit continuer de sadapter.
1. Une pression gestionnaire croissante
a. Une concurrence plus aigu avec le secteur lucratif

De nombreux responsables associatifs expriment frquemment le
sentiment que les associations sont soumises la concurrence et ne sont pas
suffisamment armes pour y rpondre. La question de savoir si les associations
sont entres sur le march ou ont t rattrapes par celui-ci na pas grand
intrt : cest un fait acquis que dans la plupart des situations, lactivit associative
prexistait au dveloppement du march ; les cas sont extrmement rares o une
association cherche simposer sur un march mature. Trs vraisemblablement,
limage gnrale vhicule sur le monde associatif, qui est celle dun manque de
rigueur dans la gestion, dun systme fonctionnant avec des bouts de ficelles ,
constitue un obstacle, lorsque lassociation veut se positionner sur un march
existant. En ce sens, on peut dire que la confiance constante du public dans
laction associative doit tre distingue de celle du consommateur, qui est souvent
inverse. Le passage de la notion dusager celle de consommateur se fait rarement
au bnfice des associations.
138
Plusieurs facteurs contribuent expliquer le dveloppement de la

concurrence entre associations et le secteur priv commercial. On peut remarquer,
en premier lieu, que llvation tendancielle du niveau de vie, associe au
dveloppement dune conomie de services, a permis dorienter une partie du
pouvoir dachat des mnages vers les services, notamment relationnels, qui sont
un domaine dintervention privilgi de laction associative. Paralllement, les
pouvoirs publics ont parfois arbitr en faveur dune solvabilisation directe de la
demande plutt que du soutien aux structures, favorisant ainsi lmergence dune
offre prive lucrative dans des secteurs auparavant occups de faon
prpondrante, voire unique, par les associations. Enfin, lamlioration de la
qualit des actions entreprises vers les usagers-bnficiaires processus rpondant
la fois aux souhaits des associations et aux besoins de leur public sest traduit
par ladoption de rglementations contraignantes en termes de qualifications
requises ou de taux dencadrement, par une professionnalisation croissante de
nombreuses activits et, finalement, par laugmentation progressive des cots et
donc du prix de revient. Cette augmentation des cots et des prix a rduit lcart
de comptitivit acquis jusqualors au secteur associatif et a naturellement favoris
lapparition de concurrents lucratifs.
Ce sont ces deux derniers phnomnes qua exposs M. Sbastien
Darrigrand, dlgu gnral de lUnion des employeurs de lconomie sociale et
solidaire (UDES) : De plus en plus dentreprises commerciales investissent les
champs couverts, historiquement, par les associations. Ainsi, la Fdration du
service aux particuliers (FESP), affilie au MEDEF, et la Fdration franaise
des services la personne et de proximit (FEDESAP), affilie la CGPME,
investissent le secteur de laide domicile depuis quelques annes sous leffet du
plan Borloo et des rglementations leur permettant dtendre leur activit ces
domaines. Les associations nont donc plus le quasi-monopole pour les services
la petite enfance, les tablissements dhbergement pour les personnes ges
dpendantes (EHPAD) Les entreprises commerciales sengagent dans le secteur
en baissant les prix et en prenant des parts de march sans reporter sur les prix le
cot des politiques de professionnalisation que les associations ont supporter en
raison du dveloppement de la qualit de lemploi depuis quelques annes, et de
la mise en place de dispositifs conventionnels (1).
Il est donc clair que, par leur politique de solvabilisation gnralise de la
demande, les pouvoirs publics portent une part de responsabilit dans les
difficults du monde associatif.
Recommandation
Pour toute mesure lgislative ou rglementaire

instaurant ou modifiant un dispositif de solvabilisation
de la demande des mnages en services, procder une
tude dimpact de ses effets sur le secteur associatif
139
Mais la concurrence ne se limite pas au secteur de laction sociale et

mdico-sociale. M. Jean-Pierre Ledey, par exemple, a tenu souligner la quasidisparition, depuis 10 ans, de nos sjours de vacances scientifiques, soit au profit
de socits commerciales qui nont pas hsit nous faire des procs et nous
envoyer lURSSAF pour rcuprer la TVA, soit en raison de la difficult trouver
des implantations et payer lencadrement ncessaire pour faire un travail de
qualit (1). M. Thierry Guillois, membre du bureau du Haut Conseil pour la vie
associative, a indiqu la commission denqute que le HCVA a organis des
rencontres avec des reprsentants du tourisme non fiscalis ou ce quil en
reste , du secteur sanitaire et mdico-social, des secteurs sportif et culturel et de
celui de lducation populaire pour faire le point sur la situation (2).
Plus surprenant, peut-tre, est le mouvement par lequel le secteur priv
lucratif semble vouloir sintroduire dans le domaine daction des associations
caractre humanitaire ou caritatif. Cest ainsi que M. Patrick Doutreligne, dlgu
gnral de la Fondation Abb Pierre, a estim que lintroduction du monde
commercial dans les secteurs o nous intervenons est trs proccupante. Ainsi, les
compagnies de distribution deau proposent parfois aux collectivits locales de
prendre en charge en plus de la distribution deau les aires daccueil des gens
du voyage, secteur o lon se prcipite rarement pour intervenir, vous en
conviendrez. Mais ensuite, la gestion de ces aires par ces entreprises prives est
catastrophique ! Nous avons donc quelque raison de nous inquiter (3). Laction
caritative devient en fait un alibi pour remporter un march dans un autre
domaine, dans le cadre de ce que lon pourrait appeler une offre package mais
o le produit dappel devient bien vite nglig, au dtriment des personnes qui en
auraient justement besoin.
Recommandation
Inviter
les
organisations
reprsentatives
des
collectivits territoriales sensibiliser leurs membres
au risque que peuvent reprsenter les offres
commerciales incluant un volet qui relve
manifestement du domaine non lucratif
M. Doutreligne a galement fait mention dun quasi dtournement de

lobjet associatif, par lequel le secteur priv lucratif sabriterait derrire des
faux-nez : le secteur des aides la personne, appel devenir trs important
avec le vieillissement de la population, attire des intervenants qui crent dans
les secteurs rservs au monde associatif des associations que nous appelons
Canada Dry : ce sont juridiquement des associations, mais elles nont pas de vrai
projet associatif, social, humain. Nous avons constat ce phnomne dans les
centres de transit des demandeurs dasile (4).
(4) Ibid.
140
La concurrence avec le secteur priv lucratif est processus dj ancien,

auquel les associations auditionnes par la commission denqute ne se disent pas
opposes par principe : Mme Florence Delamoye a par exemple rappel que
Emmas a disparu de la filire papier-carton, dans laquelle il jouait un rle
important il y a prs de soixante ans. Nous savons donc parfaitement que rien
nest acquis, ce qui ne nous gne pas (1). Le sujet de lquilibre concurrentiel
du caractre plus ou moins loyal de la concurrence reste cependant toujours
aussi sensible.
Votre rapporteure a dj fait part dans le deuxime chapitre des questions
souleves par la mise en place du CICE. Elle doit galement relever la
vigueur , voire lpret, du dbat dans le domaine de laide domicile.
M. Alain Bocquet, prsident de la commission denqute, a t directement saisi
par le grant dune entreprise de services la personne adhrente du GESP
(Groupement des entreprises de services la personne) pour qui le sauvetage de
notre conomie passe par la fin des associations irresponsables qui puisent les
ressources de notre pays (2) ; pour sen tenir aux seuls lments de nature
conomique, le message reu fait part de deux interrogations: pourquoi les
conseils gnraux remboursent-ils les usagers de lAPA et de la PCH en moyenne
30% de mieux quand ces derniers passent par une association ? Pourquoi les
mairies allouent-elles des subventions de fonctionnement pour aider les petites
associations (ex : lADMR de lHrault plus de 3000 salaris) ? .
En contrepoint, le prsident a galement reu dune association locale,
Cara Centre daide Raismes Aubry-du-Hainaut, un courrier dans lequel sa
prsident voque une concurrence dloyale venant cette fois des entreprises
prives. lappui de son propos, elle cite le fait que les associations sont tenues
dappliquer la convention collective de laide domicile qui est beaucoup plus
coteuse que la convention collective des entreprises de services la personne
alors quil sagit des mmes mtiers (3) (salaires conventionnels plus levs,
majoration de 45% pour le travail du dimanche et des jours fris dans les
associations daide domicile au lieu de 10% dans les entreprises lucratives, frais
professionnels de 0,35 euro par km au lieu de 0,12 euro par km) ; la prsidente
indique aussi que les associations daide domicile ont galement pour
contrainte lors de lembauche dun salari dans un emploi identique de reprendre
100% lanciennet du salari issu dune entreprises assujettie la mme
convention collective. Ce qui nexiste pas dans les entreprises de services la
personne (4).
Lobjet du prsent rapport nest pas de discerner le vrai du faux dans ces
allgations croises. Il consiste plutt prendre conscience de ce que la
confrontation entre les deux modes de production que sont la production
(1) Ibid.
(2) Message lectronique du 26 octobre 2014.
(3) Courrier du 6 octobre 2014.
(4) Ibid.
141
associative et la production commerciale nest pas toujours feutre tant les enjeux
sont importants.
En vrit, deux questions se font jour. La concurrence peut-elle en arriver
mettre en cause la prennit du secteur associatif ? Linterrogation nest pas de
pure forme : aprs avoir rappel que le secteur commercial prend pied dans ces
domaines o le secteur non lucratif est dominant. Sa stratgie consiste souvent
procder par tapes, en prenant des parts de march peu intressantes
financirement dans un premier temps, mais qui le deviennent dans un parcours
de soins global quand il sest assur une clientle captive , M. Yves-Jean Dupuis
a estim que le danger, cest de voir les structures non lucratives en difficult
reprises par des structures commerciales. On le constate malheureusement de
plus en plus (1).
On peut en second lieu sinterroger sur le fait de savoir sil existerait une
limite conomique susceptible dtre oppose aux associations, alors que la loi
de 1901 ne pose pas de limite juridique lintervention des associations dans le
champ conomique. M. Jocelyn Lauret, prsident de la Jeune chambre
conomique franaise (JCEF), et Mme Sophie Rmy, administratrice de la JCEF,
ont dvelopp une analyse en ce sens puisque, selon eux, la limite du champ
associatif se place exactement l o peut aller le secteur lucratif. Cest une
question de primtre : il est logique pour une entreprise daller l o il y a un
march, alors que les associations vivent sous respirateur public (2). Dans cette
perspective, le champ ouvert au secteur associatif se dfinirait essentiellement en
ngatif par rapport au champ occup de sa propre initiative par le secteur
lucratif ; cela revient dnier toute lgitimit intrinsque lintervention des
associations dans le champ conomique. Votre rapporteure ne peut y adhrer.
Cest cette logique dviction inluctable, dasphyxie du monde associatif
par crmage des publics solvables, qua dessine, pour la dplorer, M. Thierry
Guillois, en voquant le cas des tablissements daccueil pour personnes ges :
Sans doute certains dentre vous ont-ils t administrateurs ou prsidents dune
maison de retraite communale. Il y a vingt ou trente ans, ces tablissements
accueillaient tous les publics, ce qui leur permettait de faire leur propre
mutualisation afin de recevoir des personnes relevant de laide sociale et nayant
pas les moyens de payer le mme prix que les personnes plus aises. Entretemps,
cette dernire catgorie a t attraite par la concurrence : les Jardins dArcadie,
les Hesprides, etc. Dans la mme priode, en effet, lhtellerie a effectu un
redploiement, voyant dans les personnes ges un dbouch que son activit
classique ne lui offrait plus. Depuis, les associations [doivent] accueillir des
personnes qui nont pas le moyen de payer le juste prix de la prestation
fournie (3).

142
Il faut alors entendre Mme Jolle Bottalico qui, dans une question
ressemblant trangement une interpellation, sest demande : Est-il imaginable
que les associations se trouvent, terme, cantonnes aux seules activits
accessibles un public non solvable ? Ou, a contrario, quelles soient amenes
orienter leurs activits vers un public disposant dun minimum de revenus afin de
prenniser leur existence au dtriment du projet initial ? (1). Par quelque bout
quon le prenne, le sujet de lconomie rencontre invitablement celui du projet :
apparat alors en pleine lumire la tension essentielle qui traverse le monde
associatif et que la crise rend encore plus prgnante.
b. Lenjeu pour les associations : comment entrer en conomie sans
perdre son me ?
i. Un monde associatif sous contrainte
Votre rapporteure a dj dress dans les chapitres prcdents le tableau des
difficults subies par les associations au regard de leurs ressources financires et
de leurs ressources humaines. Un consensus se fait jour actuellement pour dire que
le monde associatif est en train de vivre une rupture historique essentielle. Comme
lindique M. Hugues Sibille, intervenant comme prsident de lAVISE et ancien
dlgu interministriel linnovation et lconomie sociale dans la postface de
louvrage de Mme Tchernonog, Le Paysage associatif franais, (2013) aprs
50 Glorieuses de croissance associative, les associations entrent dans une re
contrainte, avec dun ct moins de ressources financires et humaines (emplois)
et, de lautre, davantage de besoins (sociaux) satisfaire et de contribution la
dmocratie. Faire plus avec moins, telle semble tre lactuelle situation. Voil
donc les associations sous une pression quelles nont jamais connue jusquici. Le
choc est rude .
La contrainte touche toutes les associations, y compris les plus petites qui,
souvent, nmargent qu des subventions de faible montant. La fragilisation du
secteur associatif est une ralit que tous les interlocuteurs de la commission ont
souligne. Pour M. Jean-Pierre Vercamer, associ responsable du dpartement
Audit du secteur associatif (Deloitte), le problme se pose ds la cration : Il faut
aussi lutter contre lamateurisme sans connotation pjorative la franaise
qui explique le taux lev de mortalit des associations lorsquelles nont pas de
fonds associatif de dmarrage, ce qui est autoris dans notre pays. [] Sans
fonds associatif de dmarrage, le taux de mission sociale est trs mauvais au
cours des quatre ou cinq premires annes avant que lon sache en appeler la
gnrosit publique , les contrats salaris sont prcaires, on met les gens dehors
deux ans aprs la cration de lassociation et lon finit par perdre un objet
associatif de qualit (2).
M. Yannick Blanc, prsident de La Fonda, a pour sa part confirm le
diagnostic de Mme Tchernonog sur la situation prcaire des associations de taille
143
moyenne, en insistant sur le dcalage prjudiciable entre leurs comptences

techniques dans leur cur de mtier et leurs comptences en matire de gestion,
trop souvent insuffisantes, qui handicape leur dveloppement ou, plus grave, leur
survie (1).
Enfin, mme les grandes associations, qui emploient de nombreux salaris
et disposent en propre de comptences de gestion dveloppes, ne sont pas labri
de la menace. Pour M. Didier Arnal, directeur gnral adjoint de la Fdration
nationale des associations gestionnaires au service des personnes handicapes
(FEGAPEI) : Nos associations font depuis de nombreuses annes beaucoup
defforts de rationalisation, de mutualisation, dorganisation, bref defficience. La
question se pose nanmoins de la prennisation dun certain nombre dentre elles,
y compris de grandes associations (2).
Quon sen rjouisse ou quon le dplore, la logique gestionnaire impose
peu peu sa loi dairain un tissu associatif parfois encore rticent accepter que
les paramtres de lquation associative soient chahuts ce point. M. Christian
Sautter, prsident de France Active, a dailleurs affirm sans ambages que les
associations qui ne pourront pas sadapter disparatront en effet, car elles ne
pourront pas continuer vivoter. Sauf et cest tant mieux celles qui sappuient
sur des bnvoles et qui fonctionnent hors du champ conomique, mais elles
correspondent davantage au modle anglo-saxon quau ntre (3).
Cette logique affecte non seulement le financement mais aussi le
bnvolat et le travail associatif, terme que M. Matthieu Hly, chercheur au
CNRS et luniversit Paris X-Nanterre, a dit prfrer celui d emploi . Il a
ainsi relev devant la commission denqute que la faon de concevoir le
bnvolat et le travail volue, cette volution ayant dj ou pouvant avoir bientt
des rpercussions concrtes sur les modes de fonctionnement ou le positionnement
des associations.
Au regard du bnvolat, M. Hly a voqu un brouillage de la frontire
entre la pratique bnvole et le monde du travail , en appuyant son propos sur le
fait que le discours de Ple emploi sur la pratique bnvole des chmeurs sest
invers : aujourdhui, faire du bnvolat est peru comme une activit
renforant lemployabilit des demandeurs demploi. Dailleurs, France
Bnvolat et Ple emploi ont pass un accord pour dvelopper des rfrentiels de
comptences bnvoles afin de les valoriser sur le march du travail (4).
Au regard du travail associatif, M. Hly a mis en avant son institutionnalisation progressive mais inacheve rsultant du dveloppement des conventions
collectives, en soulignant cette occasion que ce processus fait passer aux yeux
du spcialiste du travail certains secteurs associatifs de la qualit de
(1) Voir les passages de laudition du 2 octobre 2014 dj cits dans le chapitre II, p. 33.
144
mouvement politique celle de branche professionnelle : On a observ

une transformation des mouvements associatifs, je dirais mme de ces
mouvements politiques associatifs, qui se sont constitus en branches
professionnelles. Lducation populaire, par exemple, est devenue, avec
lanimation, une branche professionnelle. Linsertion par lactivit conomique
est devenue trs rcemment une branche professionnelle, avec la convention
collective des ateliers et chantiers dinsertion. Le passage des mouvements
associatifs des branches professionnelles nest pas termin. La protection de
lenvironnement, qui na ni convention collective ni accords, le commerce
quitable, les ONG ne sont pas constitus en branches. mon avis, le mouvement
nest quenclench (1).
ii. Lengagement et le projet, boussoles dune identit cartele
Tous les aspects de la vie associative sont donc dsormais appels tre
lus travers un prisme conomique et gestionnaire. M. Bernard Bazillon, viceprsident de lInstitut des dirigeants dassociations et fondations (IDAF), a
dailleurs clairement signifi que lexigence doptimisation des ressources touche
tout autant les associations que le secteur priv lucratif : Je voudrais revenir sur
la diffrenciation entre le secteur priv lucratif et les associations en ce qui
concerne lactivit conomique. Lactivit conomique doit tre partage et
exerce dune faon professionnelle pour optimiser les ressources, quelles soient
publiques ou prives, ce qui ncessite des comptences professionnelles. Mais le
marqueur nest pas vraiment l (2).
travers la question des ressources, cest le positionnement de
lassociation vis--vis des mcanismes de march les associations ont elles
vocation se positionner comme fournisseurs de biens et services ? qui apparat
comme un lieu du dbat sur lavenir du secteur, suscitant chez les uns des
inquitudes et chez dautres la conviction de voir souvrir de nouvelles
opportunits.
M. Thierry Guillois a situ au tournant des annes 1980 lentre en
conomie du monde associatif, prlude une redoute inflexion vers une logique
dinstruments de march : Jusque dans les annes 1980, les associations ne se
trouvaient pas sur des marchs concurrentiels. Lors du grand essor associatif de
laprs-guerre mouvements de jeunesse et dducation populaire, professionnalisation du secteur de la sant et du secteur mdico-social grce la scurit
sociale, dveloppement du tourisme conscutif aux lois de 1936, etc. , on ne se
posait pas la question. On tait en pleine reconstruction, largent public ne
manquait pas, les modifications concernaient surtout lextension du champ
daction du secteur, par exemple, aux droits des immigrs, aux droits des femmes,
etc. Le mouvement de bascule commence quelques annes aprs les deux crises
ptrolires. Se dveloppent alors un nombre croissant dassociations dinsertion
(1) Ibid.
145
conomique et de dveloppement local. On oublie un peu, et je le regrette, ce qui a

permis beaucoup dentre nous, forms lcole de lducation populaire ou
confessionnelle, du reste de devenir ce quils sont. Cette formation de
ladolescent trouve bien souvent sa traduction dans une pratique politique,
institutionnelle, militante, bnvole. [] cette volution peut se rvler
dsastreuse car nous en sommes rduits adopter un fonctionnement de march
qui nest pas le ntre (1).
Aujourdhui, a relev M. Michel de Tapol, prsident de la commission
Bnvolat du HCVA, le marqueur de la ralit associative est lutilit
conomique , comme si lintgralit du fait associatif devait se rduire aux
prestations dlivres ses publics, effaant les valeurs dont il se veut justement le
porteur. Il nest pas tonnant que M. de Tapol ait alors voqu l cartlement de
lidentit mme des associations, tirailles quelles sont entre lefficacit
mesurable et la spontanit des pionniers du lien social (2).
Avec la loi sur lconomie sociale et solidaire, le monde associatif dispose
aujourdhui dun instrument qui peut attnuer pour partie les tensions qui
traversent ses composantes quant leur rapport avec lconomie et le march.
Votre rapporteure renvoie naturellement aux rapports tablis, au Snat et
lAssemble nationale, sur le projet de loi ainsi quaux dbats intervenus dans les
deux assembles. Lessentiel nest pas ici de rcapituler les mesures lgislatives
prises pour favoriser le dveloppement de ce secteur particulier de lconomie,
mais de rappeler que cette loi attendue et prpare par de trs nombreux
acteurs offre dsormais un instrument didentification, donc de lgitimation,
certaines structures rsolument engages dans la production marchande de biens et
services et tout aussi rsolument engages dans la dfense de lutilit sociale, de
lentraide, de la coopration, de linclusion, etc. M. Aurlien Daunay, directeur
des affaires financires de lAgence daide la coopration technique et au
dveloppement (ACTED), a par exemple indiqu la commission que la
dfinition du primtre de lconomie sociale et solidaire qui intgre les acteurs
historiquement associs, mais aussi dautres types de structures, comme les
coopratives, les entreprises lucrativit limite nous permet ainsi dtre mieux
reconnus vis--vis des investisseurs et mme du secteur associatif (3).
Votre rapporteure veut aussi souligner que la loi ESS, travers la
dfinition quelle donne de lutilit sociale (4), donne un point dancrage aux
efforts entrepris par le secteur associatif pour revisiter les notions fiscales de
lucrativit et de non lucrativit. M. Thierry Guillois a justement rappel quau
regard des textes fiscaux actuels, on est dutilit sociale parce que lon ne
concurrence personne et parce que lon sadresse des publics qui nintressent
pas le secteur lucratif. Je considre quil faut inverser cette logique de march et
(4) Voir larticle 2.
146
tenir compte de lapport des associations la vie de la socit (1). Votre

rapporteure considre quau-del de lenjeu fiscal, il est trs important quen
termes politiques la notion d utilit sociale ne soit plus dfinie en creux par
rapport lintervention du secteur lucratif.
M. Hugues Sibille sest dit convaincu qu la faveur de la loi ESS, une
partie du monde associatif va accomplir sa mutation, passer de ltat dassociation
gestionnaire celui dentreprise associative et revendiquer de ce fait clairement sa
dimension conomique : Nous nous orientons [] vers une plus grande
diffrenciation entre, dune part, des associations citoyennes, militantes et
bnvoles et, dautre part, ce que jappelle des entreprises associatives. Le
monde associatif a peur de cette volution, ne serait-ce que du mot entreprise.
titre personnel, jestime quil faut lassumer. Le mouvement est enclench avec
le dveloppement de lconomie sociale et solidaire. Une partie du monde
associatif qui ne se percevait pas comme faisant partie de ce secteur doit
dsormais le faire. Cessons de tergiverser : les entreprises associatives existent,
ce sont des prestataires de service qui grent de largent et de la qualit. Pour
autant, elles nagissant pas comme des entreprises but lucratif (2). Cette
mutation permettrait, selon M. Sibille, de conjurer le risque de marginalisation des
associations moyennes, qui ont des salaris et des ressources prives et publiques,
qui dboucherait sur la dualisation dj voque du monde associatif entre les
petites associations bnvoles et les associations gestionnaires.
Bien sr, des craintes se sont exprimes quant une permabilit
excessive du secteur ESS aux socits commerciales. Mme Florence Delamoye a
estim que le danger est grand, en effet, de faire natre un monde associatif
deux vitesses : dun ct, lESS de conviction, que nous reprsentons, fonde sur
un vritable projet social et voue aider les personnes en grande difficult ; de
lautre, de nouveaux entrants incarnant une ESS de lopportunit, cest--dire de
grands groupes pouvant bnficier des financements qui nous sont en principe
destins. Nous vous demandons dtre particulirement attentifs ce risque de
dvoiement (3). De mme, pour Mme Nadia Bellaoui, sil faut prendre en
compte de nouvelles formes dentrepreneuriat social, il est trs important de ne
pas diluer lidentit de lconomie sociale et solidaire au point dy intgrer des
entreprises capitalistiques qui cherchent un accs des financements publics via
des oprations en fait de simple marketing. Cela ne rendrait service personne
et surtout pas aux finances publiques (4).
Ces messages doivent tre entendus et votre rapporteure sait que tous les
parlementaires qui se sont impliqus dans lexamen du projet de loi et les
administrations charges de sa mise en uvre seront vigilants quant au risque de
dvoiement voqu par Mme Delamoye. Mais les associations ne doivent pas
147
avoir peur de l appel dair que la loi ESS pourrait provoquer en direction des
entreprises commerciales. Le modle conomique dfini par la loi reste trs
particulier et les garde-fous sont nombreux : trs vraisemblablement, le vivier des
entreprises basculant dans lESS ne devrait pas tre court terme, sentend
beaucoup plus important que celui revendiquant aujourdhui le label d entreprise
sociale . Comme la relev M. Olivier Lebel, directeur gnral de Mdecins du
Monde, on nimagine pas les entreprises sociales supplanter le modle non
lucratif du champ de la sant. Mdecins du Monde est trs sensible au maintien de
systmes non fonds sur une logique de profits (1).
Tout le secteur associatif nest pas pour autant rductible cette portion
qui sengagera en ESS et, sur ce plan, le discours du Collectif des associations
citoyennes est pleinement pertinent, mme sil nest parfois pas dpourvu dexcs.
Dans une note remise votre rapporteure, le Collectif crit : On voit se dessiner
progressivement deux conceptions de la vie associative :
Une premire qui considre avant tout une association comme une
initiative citoyenne, avec un mode de gouvernance dmocratique et participatif,
qui part de la volont d'un collectif bnvole et dont la finalit est de contribuer de
manire autonome et non lucrative au bien commun.
Une seconde qui rduit les associations des oprateurs conomiques
concurrentiels, qui mettent en place des services, dintrt gnral ou non, pour
des publics solvables. La disparition des financements publics est prsente
comme inluctable, de mme que la marchandisation de toutes les actions
associatives.
lvidence, les uns et les autres ne parlent pas des mmes
associations (2).
Cette prsentation dichotomique du monde associatif doit tre prise avec
un peu de distance, notamment parce que trop tranche, mais elle a le mrite de
rappeler que laction associative nest pas par essence dvolue la production de
biens et services. Le Collectif rappelle galement avec raison que la trs grande
majorit des associations ne sinscrit pas dans lespace marchand et quil faut
prendre garde ce que lattention des pouvoirs publics ne soit pas concentre
lexcs sur les problmatiques propres aux grandes associations, nonobstant
lenjeu que celles-ci reprsentent en termes demploi.
Cependant, mme pour les associations non marchandes , la dimension
conomique de laction ne peut gure seffacer. Cest tout naturellement que
Mme Henriette Steinberg a pu dclarer : lactivit mme du Secours populaire
sert lconomie locale, au travers de nos achats de produits et services, comme de
ceux des populations que nous soutenons, lesquelles sont pauvres, voire trs
(2) Quelles difficults associatives, quelles propositions ?, note communique loccasion de lentretien du
23 octobre 2014.
148
pauvres, mais pas strictement dmunies de toute ressource. Nous certifions que ce
type dactivit nest pas dlocalisable. En outre, le soutien alimentaire plus de
2 millions de personnes dans notre pays est indissociable de lactivit du secteur
agro-alimentaire et de celui du transport, qui assure les livraisons. Ce soutien
permet aussi aux familles de payer leur loyer, ce qui contribue lquilibre des
budgets des bailleurs sociaux territoriaux. Nous sommes l au cur du tissu
social (1). Personne ne songerait pourtant jamais classer le Secours populaire au
nombre des organismes du secteur marchand
Au-del mme du vivier des associations qui sapprtent se revendiquer
de lESS, cest bien lensemble du tissu associatif qui doit dsormais sapproprier
les rflexes et les outils qui lui permettront de survivre et de se dvelopper.
Il faut dabord russir le passage de lexprimentation la gestion. Trop
souvent, on pense que les associations sont utiles pour dfricher les solutions
nouvelles mais que, ds que les choses srieuses commencent, elles devraient
laisser la place. Si le monde associatif se dit juste raison trs attach son rle
dinnovateur social, on ne peut ly cantonner. Il faut affirmer que lassociation
peut durer et quelle na pas vocation tre carte dune activit mature. Ce
passage nest cependant pas toujours ais : Mme Marianne Yvon, par exemple, a
voqu les transformations de lassociation Droits durgence, cre sous forme de
collectif en 1995 et employant aujourdhui 50 salaris, avec une forte diminution
du nombre dadhrents. Elle a soulign que, de faon gnrale, le basculement de
lexprimentation vers la prennisation peut russir ou chouer, parce que la
prennisation suppose une part dinstitutionnalisation et expose lassociation au
cloisonnement de ses interlocuteurs. Lenjeu, cependant, est de conserver un
quilibre entre laction de terrain et la logique gestionnaire (2).
Les associations doivent galement semparer de tous les espaces
permettant de diversifier leurs ressources. Certes, pour le CNAJEP, la
diversification vers le financement priv nest pas une bonne solution et le
mcnat est un mythe (3). Pour Aides, au contraire, il faut tenir compte du fait
que la ressource sre nest malheureusement pas largent public ; cest largent
priv, malgr la crise, qui joue le rle de rgulation (4). M. Grard Leseul,
responsable RSE et Relations institutionnelles et internationales du Crdit mutuel,
a opportunment rappel que le volet associatif de la loi ESS ouvre des pistes
intressantes parmi lesquelles lhybridation des ressources (5).
Diversifier les ressources ne signifie pas ncessairement majorer le prix
des cotisations ou des services dj proposs par lassociation ; cela peut aussi
passer par lextension de ces services, ainsi que la prcis M. Franois Carlier,
(3) Mme Franoise Dor, trsorire du Comit pour les relations nationales et internationales des Associations
de jeunesse et dducation populaire (CNAJEP), audition du 30 septembre 2014.
(4) M. Alain Legrand, audition du 30 septembre 2014.
149
dlgu gnral de la Confdration consommation, logement et cadre de Vie

(CLCV) : Nayant gure despoir dobtenir rapidement une hausse de la
subvention DGCCRF, nous devrons ainsi susciter davantage dadhsions en
proposant de nouveaux services, ce qui nous conduira parfois nouer des
partenariats avec des professionnels. Il ne sagit pas de toucher quoi que ce soit
deux, mais de travailler avec eux pour dvelopper ces services. [] Les
associations de consommateurs vont devoir dvelopper de plus en plus ce type de
dispositifs, en valorisant les services proposs soit par une obligation dadhsion,
soit par des cotisations supplmentaires (1). Il a ajout : Le dveloppement des
adhsions est lun des instruments cls, et cest nous de nous montrer inventifs
pour fournir de nouveaux services. Par exemple, proposer nos adhrents de
filmer leur logement avec une camra thermique pour les sensibiliser aux enjeux
de la transition nergtique ou, au niveau national, valoriser leurs travaux par le
biais des certificats dconomie dnergie (2).
Surtout, les associations doivent amliorer leur capacit de rflexion
stratgique afin de se projeter dans lavenir et de matriser leur destin. M. JeanPierre Segonds, directeur dpartemental des Territoires et de la Mer du Gard, sest
ainsi demand comment associer les habitants concerns au contenu et aux
volutions ncessaires de la politique de la ville ds lors que les associations
pensent au prsent et pas horizon 15-20 ans (3). Ce surcrot de rflexion
stratgique est galement appel de ses vux par M. Yannick Blanc, qui a dclar
la commission que dans une socit qui connat des transformations
nombreuses et rapides, un moment o la question de la fragilit de leur modle
conomique se pose de manire aigu, les associations ont besoin de davantage
dintelligence stratgique pour anticiper et pour tre convaincantes vis--vis de
leurs partenaires (4). Lassociation La Fonda, que M. Blanc a dfinie comme
laboratoire dides du monde associatif (5), a fait de celui-ci son objet dtude
depuis une trentaine dannes et sest engag en 2010 dans un travail collectif de
prospective. Elle a galement ralis de nombreuses tudes avec dautres acteurs
du mouvement associatif, au nombre desquelles il faut citer la Contribution
lanalyse des modles socio-conomiques associatifs Typologie des modles de
ressources financires, parue en janvier 2014, qui est particulirement adapte aux
proccupations du moment, puisque M. Hugues Sibille a indiqu que plus dun
tiers des 6 000 7 000 demandes adresses chaque anne lAvise portent sur le
modle conomique et financier (6).
Le monde associatif tant divers, il ntait pas tonnant que les
interlocuteurs successifs de la commission denqute se soient positionns de
(2) Ibid.
(3) Runion avec les services de ltat, Prfecture du Gard, 6 octobre 2014.
(5) Ibid.
(6) LAvise est un centre de ressources et dingnierie cr en 2002 par la Caisse des Dpts et des grands
acteurs de lconomie sociale, qui agit pour agit pour favoriser lmergence de nouvelles activits dutilit
sociale et pour consolider et dvelopper les structures dutilit sociale.
150
faon plus ou moins volontaire par rapport ltat desprit et la dmarche

gnrale voqus grands traits dans les paragraphes qui prcdent. Tous se sont
nanmoins retrouvs pour pointer du doigt le risque majeur qui pse sur les
associations : leur banalisation par rapport aux autres acteurs de lconomie.
La voie difficile qui souvre devant les associations exige delles, en effet,
de ne pas abdiquer leurs valeurs face aux contraintes conomiques quelles
affrontent et, surtout, face aux compromis qui pourraient natre de lusage
dinstruments directement imports du modle entrepreneurial classique. La
vocation dune association nest pas de slectionner son public, a rappel
Mme Viviane Tchernonog (1), mais plutt daccomplir ft-ce implicitement
une sorte de redistribution au sein des bnficiaires de son action.
Ce nest pas non plus parce quune association assume pleinement sa
dimension gestionnaire quelle doit en oublier sa dimension militante : aprs avoir
relev que les associations dveloppent de plus en plus souvent des modles de
gestion dentreprise. On parle beaucoup dentrepreneuriat social ou dentreprises
associatives. Le fait dtre une association nempche pas de dvelopper des
modles de gestion tout fait rigoureux et qui nont rien envier au domaine
priv lucratif. Cest le cas des grandes associations du domaine social et
mdicosocial , Mme Sabine Fourcade, directrice gnrale de la cohsion sociale,
a not que lorsquelles prennent en charge des personnes vulnrables, ces
associations ont un rle la fois de gestion et un rle tribunicien, puisquelles
reprsentent la fois des personnes vulnrables et ceux qui les prennent en
charge ; ce sont donc des acteurs qui ont une parole propre en tant
reprsentant les intrts des personnes (2).
En dfinitive, la logique conomique ne doit pas prendre le pas sur le
projet, alors que les financiers et les juristes ont tendance prendre le pouvoir,
plutt que dtre au service des projets associatifs (3).
Si lon ne peut confondre une association et une socit commerciale,
cest bien parce que leurs principes daction sont radicalement diffrents.
M. Pierre-Yves Crochet Damais, reprsentant le Comit catholique contre la faim
et pour le dveloppement (CCFD), a trs clairement soulign la diffrence
dapproche en matire de coopration pour le dveloppement : Loin de moi
lide de porter un jugement sur les entreprises dsireuses dentrer dans
lconomie sociale et solidaire, mais il sagit de dire qui fait quoi et qui doit faire
quoi. La tendance actuelle des pays du Nord tant de confier au secteur priv les
enjeux de dveloppement, les fonds en question vont de grandes entreprises
prives et non plus aux ONG. Cette vision du dveloppement sous-tendue par la
croissance conomique nest pas fausse, mais ne doit pas devenir exclusive. En
effet, les projets confis des entreprises des pays du Nord risquent de mettre de
(3) M. Michel Caron, intervention au congrs de la FEGAPEI du 26 avril 2013, Chane dUnion, n 164,
juin 2013.
151
ct des domaines indispensables la socit civile. Les pays du Sud doivent

avoir une vraie politique sociale sant, cole, petite agriculture. Que des
entreprises puissent contribuer ces politiques nest pas gnant ; par contre, le
dveloppement dans ces pays ne sera pas possible sans dmocratisation. Cela
suppose une mobilisation citoyenne des socits concernes et un appui au
renforcement institutionnel des socits civiles du Sud, ce qui ne peut tre fait que
par les ONG (1).
Lentit associative peut reprendre certains instruments du modle
entrepreneurial classique, mais elle ne doit pas singer le monde conomique
car son ressort fondamental est lengagement individuel gratuit au service dun
projet collectif ; lassociation nest par essence par le lieu de largent , mme si
elle peut trouver gagner renforcer ses relations avec le monde de lentreprise.
Votre rapporteure se rjouit donc des propos de Mme Nadia Bellaoui, qui a
indiqu la commission denqute qu la suite des travaux entrepris dans le cadre
de la prparation du projet de loi sur lconomie sociale et solidaire, le
Mouvement associatif a dcid de construire progressivement une rvision
associative pour que les associations sinterrogent rgulirement sur leur
complmentarit vis--vis de la puissance publique et des entreprises, sur laction
bnvole, sur le rapport lusager qui peut toujours devenir bnvole puis
dirigeant (2). Avec ce projet, le monde associatif entend se doter dune
instrument inspir de la rvision cooprative , forme spcifique daudit mis en
uvre dans le secteur de la coopration, qui vise non seulement porter une
apprciation critique sur la gestion technique, administrative, financire et sociale
de lorganisme audit, mais aussi sassurer du respect des principes du
secteur (3). Votre rapporteure estime que cet effort doit tre appuy et encourag
par les pouvoirs publics, tout en insistant sur le fait quavant de trouver
ventuellement une conscration lgislative similaire celle de la rvision
cooprative, le processus doit dabord tre loccasion dun travail autonome du
monde associatif sur lui-mme.
Recommandation
Appuyer le projet de construction dune rvision

associative engag par le Mouvement associatif
2. Le pilotage du projet associatif en chantier
Sous lgide de son instance reprsentative ponyme, le mouvement

associatif est donc en train de sengager dans un exercice visant mettre au point
une mthode de retour sur soi qui concerne la fois le fond le respect des
principes fondamentaux de la vie associative et la forme la bonne application
de rgles de nature administrative et gestionnaire. Cet exercice donnera lieu
llaboration dun cadre de rfrence norm car laudit dune organisation
(3) Le rgime de la rvision cooprative a t redfini par larticle 25 de la loi ESS.
152
sentend dun processus qui compare, sur la base de constats dats et documents,
les actions de lorganisme audit un rfrentiel connu et auquel il est cens se
conformer.
Cela laisse de ct tout le pan de la rnovation associative qui touche au
pilotage du projet, que ce soit le projet global port par le secteur associatif au sein
dune filire sectorielle organise autour dune tte de rseau, ou les projets
considrs dans leurs relations avec les territoires, ou encore le projet vu de
lintrieur de lassociation dans le cadre de sa gouvernance propre. Dans ce
domaine, encore, les dfis poss au monde associatif sont immenses.
a. Des ttes de rseau bouscules
Lorsquils ont abord le sujet, les interlocuteurs de la commission
denqute ont t unanimes saluer le rle essentiel des ttes de rseau. M. Didier
Jacquemain, dlgu gnral de la Fdration nationale des Francas, a cependant
rappel que le sentiment vis--vis delles navait pas toujours t aussi consensuel
et que lintrt qui entoure actuellement les ttes de rseau relve plutt dun
retour en grce : Les difficults des grands rseaux nationaux nont pas
commenc il y a quelques annes : elles sont beaucoup plus anciennes. [] on
considrait alors quil fallait plutt soutenir les petites associations territoriales.
Aujourdhui, on est revenu sur cette logique et on prend soin de sassurer que les
fdrations nationales arrivent soutenir un niveau dactivit permettant, dans un
contexte de crise, dassurer une relle animation fdrative, une relle animation
de rseau et le dveloppement de relles cooprations en interne. Cela suppose un
niveau fdral fort (1).
La premire vertu prte aux organisations exerant les fonctions de tte
de rseau est le soutien quelles peuvent apporter aux structures qui leur sont
rattaches, ce qui concourt la consolidation de chacune delle et du rseau dans
son ensemble. Ce soutien peut relever de la logistique : cest ainsi que M. Alain
Bazot a voqu le kit de viabilit conomique mis au point par la fdration
UFC-Que Choisir destination des associations de son rseau. Bien que fdres
lUFC, et le plus souvent regroupes en unions rgionales, ces associations sont
indpendantes : elles ont leur propre budget, leur conseil dadministration, leur
prsident. Chacune jouit donc dune certaine autonomie tout en restant soumise
des rgles communes. La fdration est particulirement attache son rle de
tte de rseau, essentiel dans un mouvement associatif . Le kit labor par la
fdration a pour but danalyser lindpendance, la solidit et la capacit
dinvestissement de ces associations locales (2).
M. Christophe Zajac, directeur des affaires juridiques et institutionnelles
de la Fdration franaise de basket-ball, a pour sa part dcrit les initiatives
portes par sa fdration : cration dun institut national de formation charg
notamment de valider les acquis de lexprience par une certification, labellisation
153
des clubs et des structures afin de promouvoir les initiatives locales, organisation
dune universit dt et dune universit dautomne qui rpondent une relle
demande , mise en place dune plateforme informatique dchange qui met la
disposition des associations des statuts-types, des plans comptables, etc.
On le voit travers les exemples cits, lintervention des ttes de rseau ne
se cantonne pas un soutien matriel mais soriente aussi vers un appui
lexpression du projet associatif. M. Jean-Pierre Ledey a soulign, cet gard, que
les rseaux sont garants dactions menes sur un territoire (1), notamment au
regard de lhomognit souhaitable du niveau de qualit.
Pourtant, les organisations ttes de rseau sont marques par une certaine
fragilit. Celle-ci prend son origine dans lincapacit des rseaux fdrer
lensemble des associations situes dans leur domaine dintervention.
Naturellement, il est difficile de dterminer a priori quel pourrait tre un taux
normal dadhsion une fdration. Mme Viviane Tchernonog a indiqu la
commission denqute que les associations sont souvent assez individualistes ;
dans son ouvrage, elle fait cependant tat dune importante structuration en
rseaux, corrle lge de lassociation et au secteur dactivit (2). Lapparent
cart entre ces deux apprciations tient limportance des petites associations de
membres, sans salari, culturelles ou de loisirs, qui sont beaucoup moins fdres
que les autres.
Globalement, 53 % des associations adhrent une fdration ou un
groupement dassociations et 47 % fonctionnent de faon isole. Le taux
dadhsion est plus lev chez les associations employeuses (67 %) que chez les
non employeuses (50 %) et augmente avec la taille et lge des associations : 35 %
seulement des associations cres aprs 2005 sont membres dun rseau, alors que
cest le cas de 79 % des associations cres avant 1950. Ce dernier lment
explique peut-tre la lgre rosion du taux dadhsion global entre 2005 (56 %)
et 2011 (53 %) puisquen raison du dynamisme des crations dassociations, le
tissu de 2011 compte beaucoup plus de jeunes associations que le tissu de 2005.
Certains secteurs comme laction humanitaire, la culture et les loisirs, sont peu
structurs ; en revanche, le secteur sportif, mme lorsquil est non employeur, est
trs souvent rattach un rseau : le taux dadhsion de 80 % sexplique
vraisemblablement parce que laffiliation une fdration conditionne souvent la
possibilit de participer aux comptitions.
Le facteur principal de fragilit tient la relative faiblesse des ressources
des ttes de rseau. Sagissant des ressources propres, tires notamment des
cotisations et autres flux provenant des associations adhrentes, M. Alain de la
Bretesche a not non sans humour que le travail de coordination nationale de la
vie associative, en particulier pour notre secteur, est extrmement difficile
financer. une fdration, on donne gnralement la pice pour financer son
(2) Voir respectivement laudition du 3 juillet 2014 et Le Paysage associatif franais, 2me dition, Juris
ditions, 2013, pp. 47s.
154
budget national (1). Quelques interrogations se sont fait jour sur la situation
particulire des fdrations sportives, bien que M. Philippe Bana, directeur
technique national de la Fdration franaise de handball, ait jug raisonnable
la part fdrale de la cotisation, quelle que soit la fdration (2).
Pour ce qui concerne les ressources obtenues auprs de la puissance
publique, votre rapporteure relve que plusieurs intervenants ont point du doigt
un effet collatral de laugmentation de la part des financements reus des
collectivits territoriales. Celles-ci ayant spontanment tendance prendre en
considration lintrt local des actions mises en uvre par le partenaire quelles
dcident de financer, les ttes de rseau sont en quelque sorte mises sur le ct.
Comme la indiqu M. Karl Deschamps, la multiplication des financeurs
territoriaux met en difficult les ttes de rseaux nationales et influe sur les flux
ncessaires au dveloppement de la vie associative (3). Pour Mme Frdrique
Pfrunder, dlgue gnrale du Mouvement associatif, les ttes de rseau se
heurtent des problmes particuliers. Les collectivits territoriales finanant
essentiellement des projets trs spcifiques, elles vont recevoir de moins en moins
de moyens pour leur fonctionnement et donc pour lappui quelles apportent aux
associations (4).
Dans ces conditions, la rforme territoriale en cours dexamen par le
Parlement pourrait aggraver la situation des ttes de rseau ; Mme Nadia Bellaoui
a estim qu attribuer la comptence du financement des associations une
collectivit poserait aussi un problme aux ttes de rseau : le rle de celles-ci
tant daider les petites associations isoles et dsorientes cooprer avec
dautres pour tre plus efficaces sans avoir rinventer la poudre, leur champ
daction dbordera toujours le territoire de cette collectivit chef de file (5).
Sagissant des ressources provenant de ltat, les ttes de rseau nayant
gnralement pas vocation conduire elles-mmes des actions ou projets prcis,
elles sont rarement ligibles aux financements. Comme la indiqu M. Alain de la
Bretesche, on voit mal comment on peut financer les coordinations nationales
autrement quavec des subventions de ltat. Or, aujourdhui, une subvention de
ltat est accorde la condition davoir un projet qui permette de faire entrer de
largent dans les caisses de la coordination nationale (6). Il nest donc pas
tonnant que M. Alain Legrand ait compar la situation des ttes de rseau celle
dune administration dtat dont celui-ci ne voudrait pas financer les cots de
structure : aujourdhui, seule les actions sont finances, le financement des
structures tant devenu un sujet tabou. Cest comme si ltat pouvait se passer de
son administration centrale (7). Votre rapporteure rappelle, cet gard, que la
(5) Ibid.
155
circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 a pourtant tabli explicitement

dans son annexe IV que lactivit de plaidoyer, de tte de rseau, de
coordination ou de fdration nest pas a priori conomique ni susceptible
daffecter les changes [communautaires] et quil est donc possible de verser
aux ttes de rseau des subventions de fonctionnement sans limitation de montant
et en toute scurit juridique. Il ny a pas de raison que cette prcision disparaisse
de la circulaire venir, mais il appartiendra aux services de ltat de ne pas
oublier cette disposition.
Recommandation
Veiller ce que les services de ltat ne ngligent pas

les souplesses explicitement offertes par le droit actuel
en matire doctroi de subventions aux ttes de rseau
Les annes rcentes ont vu la situation saggraver car, mme si

ladministration est dispose assumer le cot dune subvention de
fonctionnement, la contrainte budgtaire croissante est, par la force des choses,
amene tre exerce en priorit sur les dpenses discrtionnaires pour faire place
aux dpenses obligatoires qui suivent leur dynamique propre. Cest le processus
qua fort justement dcrit Mme Sabine Fourcade, dans le domaine plus prcis des
associations intervenant dans le champ social et mdico-social : la direction
gnrale de la cohsion sociale est en contact direct avec les associations tte
de rseau qui reprsentent des usagers ou dautres grands secteurs de laction
sociale, et qui sont subventionnes. Leurs moyens ont tendance se tendre. En
effet, si lensemble des crdits sociaux a continu augmenter dans les dernires
annes malgr les difficults budgtaires, ctait essentiellement pour rpondre
des dpenses obligatoires prestations ou dpenses dtablissements et de
service. Les subventions libres servies aux associations ont tendance, sinon
diminuer, du moins tre plus difficiles daccs (1). En cela, le contexte financier
dans lequel voluent les ttes de rseau est plus incertain que celui des
associations qui grent des tablissements ou services sociaux et qui oprent dans
le cadre du systme de tarification.
Pour conforter la situation des ttes de rseau et leur rle vis--vis de leurs
membres, on peut envisager den faire les points de passage obligs de certains
dispositifs, voire certains flux financiers, destins soutenir le tissu associatif.
Relevant qu il est plus facile de financer des structures dj mutualises ,
Mme Viviane Tchernonog, par exemple, a suggr quune telle mthode pourrait
avoir des rsultats positifs : plusieurs types de mesures destines aux
associations, quil sagisse de former les bnvoles ou de faciliter les dmarches
administratives ou encore la rponse la commande publique, me semblent
devoir passer par les fdrations et les groupements dassociations ou
demployeurs. [] cela pourrait inciter les associations, souvent assez
individualistes, y adhrer (2). Chose curieuse, cest une dmarche de ce type
156
qui a t mise en uvre pour les associations de consommateurs, sans que son
intrt pour la lgitimit et le positionnement des associations situes en tte de
leur rseau ait t clairement peru. Mme Corinne Rinaldo, secrtaire confdrale
de la Confdration nationale du logement, a par exemple regrett que, alors
quil y a quelques annes ctaient les fdrations dpartementales qui
demandaient la subvention consommation aux directions dpartementales de la
consommation, cette comptence a t transfre aux instances nationales, ce qui
alourdit considrablement notre travail et pose problme un nombre croissant
de militants bnvoles. Tout cela ncessite selon nous de revoir ces
formalits (1).
Votre rapporteure ne mconnat videmment pas la charge supplmentaire
que la rception, puis la distribution, de la subvention consommation peut
reprsenter pour lorganisation tte de rseau, mais il lui semble que les avantages
peuvent excder largement les inconvnients.
Faut-il aller, comme la demand M. Alain Legrand, vers linstauration
dune quote-part de frais de sige sur lensemble des actions soutenues par
ltat ou les collectivits territoriales, calcule sur le service rendu par la tte de
rseau, mais opposable lensemble des financeurs publics ? (2). Une telle
option doit tre soupese avec beaucoup dattention, mme si M. Legrand a
signal que ce dispositif existe dans le secteur mdicosocial, mais nest pas
reconnu pour le champ de la prvention.
Recommandation
Confier aux ttes de rseau le pilotage de certains

dispositifs de soutien au tissu associatif
Par-del laction de ltat, les diffrentes ttes de rseau sont confrontes

aujourdhui la ncessit de rviser leur mode de fonctionnement, leur
encadrement, leur vivier propre de bnvoles, leurs structures, etc. Dans certains
domaines, cest mme la lgitimit de leur existence qui est pose. Si M. Vicent
Niqueux a simplement appel la dfinition dun plan de restructuration
portant sur les lments prcits, raliser un horizon de 3 4 ans pour un cot
estim de quelques centaines de milliers deuros (3), les reprsentants des
fdrations sportives auditionns par la commission ont dress un plan de
charge autrement plus tendu dans le domaine du sport.
Ainsi, M. Bernard Amsalem a affirm qu il y a trop de fdrations en
France. Pour un sport de combat exotique, par exemple, une fdration obtiendra
trs facilement lagrment. On miette ainsi le sport alors quil faudrait
mutualiser, se regrouper, travailler ensemble. Les partenariats entre fdrations
nexistent pas. Chacun est dans son coin, do une concurrence que je trouve
157
stupide. Pourquoi ne pas envisager des licences multisports, qui correspondent

lvolution de la pratique ? [] lheure actuelle, nous sommes plus dans des
logiques de clocher que dans des logiques de projet. Ltat doit arrter dagrer
toutes les fdrations. Il faut au contraire, encourager des rapprochements entre
celles qui existent. [] Pour tous les sports individuels, des rapprochements sont
possibles. Aujourdhui, nous sommes le pays dEurope qui compte le plus de
fdrations : deux fois plus que lAllemagne ! Il y a l une source intressante
dconomies (1).
Sur un plan plus fonctionnel, M. Philippe Bana a appel les fdrations
se transformer radicalement : Les fdrations sont aujourd'hui des
administrations, elles doivent devenir des compagnies de services (2). Il a, par
exemple, considr quelles devraient tre impliques dans les actions de
formation de leur domaine sportif : il faut imposer aux fdrations sportives
dintroduire dans leurs conventions dobjectifs car ce nest pas le cas
aujourdhui un plan de formation et de professionnalisation, une architecture
globale des formations incluant tous les acteurs. Elles se sont beaucoup
concentres jusqu prsent sur la comptition, lentranement, la technicit. Elles
ont maintenant le devoir de produire des plans de formation et le ministre doit
les y contraindre (3).
Recommandation
Lancer une rvision des conventions dobjectifs

conclues entre ltat et les ttes de rseau pour prciser
les engagements que celles-ci devraient prendre en
matire de services rendus leurs membres
Dans ce vaste plan de rnovation, voire de restructuration, qui attend les

ttes de rseau des diffrentes composantes du tissu associatif, linitiative doit
videmment venir des associations elles-mmes. Aux yeux de votre rapporteure,
ltat ne peut qutre en retrait, tout en simpliquant fortement l o son apport est
essentiel. Il peut cependant faciliter les choses en orientant spcifiquement vers les
mutations des ttes de rseau une partie des fonds publics nationaux, en particulier
ceux dont la gestion a t confie la BPI.
Recommandation
Flcher une partie des fonds de la BPI destins lESS

vers des plans de restructuration et de modernisation
spcifiques aux ttes de rseau
b. Des stratgies territoriales plus affirmes

Le monde associatif connat depuis quelques annes une mutation
importante car le contexte au sein duquel il volue change profondment : les
(2) Ibid.
(3) Ibid.
158
modles conomiques doivent sajuster, les formes du bnvolat se modifient, le

soutien public non fiscal a progressivement gliss de ltat vers les collectivits
territoriales, etc. Lchelon local apparat le plus fragile, comme la indiqu
M. Franois Carlier : cest surtout lchelon local que lurgence conomique
va se faire pressante alors mme que la gestion y est parfois quelque peu
alatoire (1). De ce fait, cest localement que le secteur associatif aura son
mga-plan social invisible (2). Pourtant, a insist Mme Sabine Fourcade, le rle
de cet chelon local est irremplaable car sur le territoire, la cohsion sociale se
tricote petit petit. On a besoin dassociations de proximit pour mettre les
personnes en lien les unes avec les autres (3).
Les associations se voient donc obliges de reconstruire une stratgie
territoriale beaucoup plus complexe quauparavant , selon les mots de
M. Vincent Niqueux (4). Cela semble devoir passer par une recomposition du tissu
associatif considr dans sa dimension horizontale , locale, et par la recherche
dune plus grande proximit avec les collectivits territoriales.
i. La mutualisation comme source defficacit
Lenqute conduite par Mme Viviane Tchernonog et le Centre dconomie
de la Sorbonne montre que trs peu dassociations ont signal avoir connu des
phnomnes de rapprochement ces dernires annes et que trs peu lenvisagent
pour lavenir, sans pour autant que lon dispose de chiffres prcis. Les rpondants
lenqute ont cependant donn des indications sur les motifs des rapprochements
effectus ou envisags.
Cest la mutualisation des moyens qui recueille la plus grande adhsion
des associations en matire de rapprochement : comptabilit, gestion, ressources
humaines, achats, informatique, communication, etc. Vient ensuite la recherche
dune plus grande diversification des activits et des savoir-faire. Il faut noter que
cette hirarchie des prfrences est inverse pour ce qui concerne les associations
sans salari, qui placent comme premier motif dun rapprochement la
diversification de leur activit ou des savoir-faire : la question des moyens est
videmment bien moins prgnante pour ces associations sans salari que pour les
associations employeuses.
Les informations recueillies au cours des travaux de la commission
denqute confirment le tableau gnral dress par Mme Tchernonog. Votre
rapporteure relve, tout dabord, que plusieurs interlocuteurs ont fait part de ce
que le monde associatif continue de manifester un certain tropisme individualiste,
qui a amen M. Hugues Sibille relever que la mutualisation est une voie

(2) Ibid.
159
explorer. Mais le monde associatif ne soriente ni spontanment ni facilement vers

la mutualisation ou les fusions qui sont deux oprations distinctes (1).
MOTIFS DES RAPPROCHEMENTS EFFECTUES OU ENVISAGES PAR LES ASSOCIATIONS
(en % du nombre total dassociations rpondantes)
Ensemble
Employeuses
Sans salari
23%
13%
17%
22%
16%
19%
25%
7%
11%
12%
Autres
39%
Rpondre aux exigences des financeurs

publics
46%
Avoir plus de poids face aux financeurs

(appels d'offres)
32%
38%
35%
58%
Partager des dpenses ou avoir accs

une ressource ou un emploi partag
Diversifier les activits ou les savoir-faire
Mutualiser des moyens
41%
35%
En matire de mutualisation des moyens, de nombreuses structures locales

publiques ou associatives offrent dj des services apprcis. M. Jean-Marie
Darmian, membre du bureau de lAssociation des maires de France (AMF), a
approuv lide de crer des maisons des associations comme il y a des maisons
de services publics. Ds lors quon considre que les associations rendent un
service public, elles devraient tre regroupes au sein dun lieu qui pourrait
bnficier du soutien du bloc communal. Il sagirait de mutualiser des espaces au
sein desquels la vie associative pourrait sexprimer (2). Cette ide a dautant plus
de porte que les maisons des associations actuelles sont structures par le Rseau
des maisons des associations dont M. Jacques Malet a soulign quil a accompli
un trs bon travail de mutualisation (3). Il faudra donc veiller bien articuler les
maisons des associations avec les structures de soutien et de mutualisation qui
existent dj dans certains territoires, afin dviter la cration de doublons et les
concurrences inutiles.
Pour le Mouvement associatif, Mme Frdrique Pfrunder a suggr que les
associations, notamment les plus petites dentre elles, sessaient mutualiser leurs
moyens en mettant en place des services communs, par exemple pour tablir des
fiches de paie ; de tels services pourraient galement prendre en charge la
comptabilit ou dautres activits administratives. Mme Pfrunder a cependant
estim que ce sont des solutions dvelopper par les associations elles-mmes,
160
quitte ce quon leur fournisse un cadre (1). Il faut galement prendre en compte
le fait que ce genre de services est dores et dj assur par de nombreuses socits
commerciales, pour une clientle diversifie, et quune ventuelle initiative conue
spcifiquement en faveur des associations devra viter lobstacle de la
concurrence dloyale.
Recommandation
tudier, en liaison avec le Mouvement associatif, les

instruments juridiques qui pourraient tre offerts aux
associations en vue de dvelopper des services
communs
Au regard de la mutualisation des ressources humaines, votre rapporteure

a dj voqu dans le chapitre prcdent la formule du groupement demployeurs
qui, si lon en croit les interlocuteurs de la commission qui se sont exprims sur le
sujet, est susceptible dapporter des rponses trs positives dans de nombreux
secteurs, notamment le sport et lducation populaire, en liaison avec la rforme
des rythmes ducatifs.
Enfin, pour ce qui est des financements, on doit rappeler que larticle 68
de la loi ESS a cr un support nouveau, les fonds territoriaux de dveloppement
associatif, au financement desquels les associations peuvent contribuer pour
mener des actions communes, lancer des programmes mutuels de recherche et
de dveloppement ou encore des cours de formation . Dans un contexte financier
contraint, il nest pas encore possible de savoir si les associations pourront
semparer de cet instrument pour y verser leurs propres contributions ou si elles
saisiront simplement lopportunit qui leur est offerte de disposer dun rceptacle
au sein duquel elles pourraient mutualiser des ressources extrieures au profit
de projets communs.
Faut-il que ltat ou les collectivits territoriales soient plus volontaristes
pour inciter les associations sengager plus avant dans la mutualisation ? On peut
envisager que la puissance publique conditionne loctroi de subvention une
mutualisation ou un regroupement ; mais un cueil redoutable serait que la
mutualisation venue den haut , impose de lextrieur, ne corresponde pas aux
ralits des associations concernes et ne voit de ce fait son efficacit thorique
remise en cause en pratique.
Recommandation
Inviter les collectivits publiques ne conditionner

loctroi de subventions la mutualisation des moyens
qu lissue dun examen partag des risques et des
bnfices attendus avec les associations concernes
En effet, la mutualisation des moyens a des vertus intrinsques mais ne

prend vraiment son sens que si elle peut tre accompagne dune coopration dans
161
les actions conduites. Comme on la vu prcdemment dans ce chapitre, mais dans

une optique un peu diffrente, voquer les moyens sans voquer le projet na pas
grand sens.
ii. Un lan nouveau pour la coopration dans les territoires
Or les barrires internes au secteur associatif sont encore nombreuses. La
commission a pris acte de ce que les associations culturelles sont excessivement
cloisonnes par domaine dintervention, y compris au sein dun secteur comme la
musique (1) ; ces observations peuvent tre gnralises tous les domaines de la
vie associative, notamment ceux pour lesquels un chapeau gnral ( culture ,
sport , action sociale , etc.) peut tre dclin en disciplines varies.
M. Patrice Doctrinal, vice-prsident de la Fdration Franaise de rugby, a
dailleurs dplor le fait que la transversalit est trs complique mettre en
uvre : entre les diffrents sports, la culture nincite gure se mettre autour
dune table ; on est plus dans une culture de rivalit sportive, de rivalit face aux
financeurs et aux dcideurs, de rivalit pour lutilisation des quipements. (2)
En fait, la coopration entre associations a toujours exist, quelle soit
lmanation des structures elles-mmes ou quelle ait t fortement encourage par
des financeurs publics. Mais elle a longtemps concern des associations dun
mme secteur dans une optique de renforcement ou de dveloppement dune
filire sur un territoire donn.
Louverture une coopration plus pousse devient un horizon crdible.
Comme la indiqu M. Patrick Doutreligne, les associations sont aujourdhui en
qute de cohrence afin dlaborer des solutions communes, ainsi quen tmoigne
le nombre de collectifs associatifs qui se crent, rebours de lpoque, il y a
trente ou quarante ans, o chacune se cantonnait son public cible. (3) Ce
mouvement sinscrit en effet dans le sens de lhistoire : rappelant que la demande
adresse aux associations est de plus en plus celle de prestations de service
individualises et se fait aussi de plus en plus complexe, ne se bornant pas la
solution dun problme particulier de niveau de vie, de consommation, daccueil
de la petite enfance, etc., M. Dominique Balmary, prsident de lUnion nationale
interfdrale des uvres et organismes privs sanitaires et sociaux (UNIOPSS) a
fait valoir que le monde associatif doit sorganiser galement de manire
mener une action transversale, en dveloppant lintersectorialit. Nous
commenons le faire mais, dun ct comme de lautre, dimmenses progrs
restent accomplir. Nous vivons encore sur des schmas de laction sociale
hrits de la Libration, avec une organisation en grands silos : le handicap, les
(1) M. Vincent Niqueux : Paradoxalement, la musique est, dans le champ culturel, lun des plus gros
secteurs socio-conomiques, mais aussi lun des plus cloisonns, des plus marqus par les images toutes
faites sur le conservatoire, lopra, le thtre, laccs la musique, le spectacle vivant. [Les] petites
communes en milieu rural qui ont du mal faire travailler ensemble leur cole de musique, leur cole
primaire, leur centre de loisirs et leur festival sont particulirement sensibles ce cloisonnement
(audition du 3 septembre 2014).
162
personnes ges, la famille Ladministration est organise de cette faon et, par
voie dimitation, le secteur associatif galement. Nous devons dcloisonner tout
cela, ce qui sera difficile, mais, selon moi, indispensable (1).
Lavenir est donc au dveloppement dune action territoriale concerte
beaucoup plus approfondie quaujourdhui. M. Yannick Blanc a fait part de sa
conviction que la mutualisation na de sens que si la mutualisation des moyens
[] saccompagne dune mutualisation des projets. Sur un territoire donn, les
associations peuvent, tout en gardant leur personnalit et leurs spcificits
lments essentiels de laffectio societatis , construire ensemble des stratgies
et traiter ainsi dgal gal avec les pouvoirs publics (2). Cest galement le
message port par M. Jean-Louis Vielajus, pour qui lavenir des cooprations
pour le dveloppement passe par les cooprations entre territoires, dont les
intrts peuvent se rencontrer malgr leur trs grand loignement je pense des
actions trs intressantes conduites par la rgion Bretagne au Burkina Faso.
Plutt que de considrer les ONG comme des contracteurs ou de financer
nimporte quel projet, les collectivits doivent sattacher mener des projets de
coopration en lien avec les ONG et les entreprises. Ainsi, une partie du lien entre
associations et entreprises se fera par les territoires. Les entreprises utiles
linternational ne sont pas forcment de grandes multinationales dorigine
franaise, ce sont aussi toutes les PME implantes dans vos territoires jy vois
une chance (3).
Les voies de cette coopration territoriale sont trouver en fonction des
spcificits de chaque filire associative et de chaque territoire. Dans le
domaine du sport, par exemple, M. Bernard Amsalem a voqu la politique de la
Fdration franaise dathltisme, qui encourage depuis une dizaine dannes la
mutualisation entre clubs situs en agglomration. Aujourdhui, des groupements
de clubs existent dans presque toutes les grandes agglomrations, chaque club
conservant nanmoins son individualit. Ces nouvelles structures sont notamment
charges du haut niveau. Tout le reste animation territoriale, dtection, etc. se
fait commune par commune (4). Fonde sur une rpartition des tches bien
dfinie et des responsabilits clairement tablies entre les niveaux respectifs, un tel
mode de coopration semble devoir tre tout fait efficace. Le modle nest pas
forcment gnralisable tel quel dans dautres secteurs associatifs mais il montre
les possibilits intressantes offertes en la matire.
De toute faon, la coopration verticale dans le cadre dune mme
filire doit tre complte par une coopration horizontale axe sur les besoins
des populations identifis dans des territoires dtermins. La cration de rseaux
horizontaux et lidentification de ttes de rseau vocation transversale
deviennent tout aussi importantes que dans le cadre de la structuration verticale
163
laquelle on se rfre spontanment. La situation de la Maison des adolescents du

Gard est, sur ce plan, particulirement clairante. Son prsident, M. Christian
Polge, et son directeur, M. Philippe Rigoulot, ont expliqu la commission que,
dans son champ dintervention spcifique laccueil des jeunes de 11 21 ans, de
leurs parents ainsi des professionnels du domaine de ladolescence , cette
association fonctionne comme une tte de rseau ayant vocation aiguiller les
jeunes et leurs parents vers les dispositifs existants, sans se poser en concurrent de
ceux-ci : pour tirer parti de la richesse du rseau, qui vient de sa proximit avec le
terrain, il faut construire dans la complmentarit et non dans la substitution ,
car, justement, lentre dans une logique de concurrence est un penchant
facile.
Les transformations engages ou venir du maillage associatif en termes
de mutualisations ou de cooprations fonctionnelles ne peuvent pas faire
limpasse sur larticulation entre la dynamique associative et lcheveau des
collectivits territoriales. Aujourdhui comme auparavant, les associations restent
demandeuses dune proximit avec les collectivits territoriales. Elles souhaitent
cependant viter le mlange des genres. Cest ainsi que Mme Henriette Steinberg
a estim que certaines piceries sociales sont parfois des courroies de
transmission des municipalits (1) ou que M. Olivier Berthe a dnonc le fait que
lon commence voir certaines collectivits exiger que nous leur fournissions la
liste des personnes que nous accueillons, et dautres menacer de nous retirer des
subventions si nous nentrons pas dans le cadre quelles ont choisi. Cela va trs
loin ! Il faut veiller ce que les lus locaux noutrepassent pas leurs
pouvoirs (2).
Les attentes qui se sont exprimes au cours des travaux de la commission
sont doubles.
Elles touchent tout dabord aux consquences de la rforme territoriale.
Au-del des aspects strictement financiers, t voqus dans un chapitre
prcdent, le monde associatif est en attente de clarifications sur les futurs
interlocuteurs locaux tels quils rsulteront de la nouvelle rpartition des
comptences. Quelle que soit lissue des dbats parlementaires, la monte en
puissance des intercommunalits est regarde de prs.
Elles touchent ensuite aux modalits du dialogue avec les pouvoirs locaux.
En cohrence avec le rle de chef de file exerc par la rgion en matire
conomique, la loi ESS a confi aux rgions la mission dlaborer, en liaison avec
les chambres rgionales de lconomie sociale et solidaire (CRESS) et les autres
organismes et entreprises de lconomie sociale et solidaire, une stratgie
rgionale de lconomie sociale et solidaire et de contractualiser avec les
dpartements, les communes et les tablissements publics de coopration
intercommunale fiscalit propre pour la mise en uvre des stratgies concertes
(2) Ibid.
164
et le dploiement de lconomie sociale et solidaire sur le territoire rgional .

Elle a galement cr une confrence rgionale de lconomie sociale et solidaire
qui sera organise, au moins tous les deux ans, sous lgide du prfet de rgion et
du prsident du conseil rgional.
Ces dispositions (1), pour bienvenues quelles soient, npuisent pas la
matire notamment parce quexiste le besoin dune reprsentation et dun dialogue
plus proches des citoyens. Cette proccupation particulire ne peut bien sr tre
exprime que par les acteurs de terrain. Par exemple, Mme Sylvie Chamvoux,
directrice de lURIOPSS Languedoc-Roussillon, a estim que la CRESS est
utile, mais il faut un chelon plus local (2). Mme Franoise Akoum, reprsentant
la section nmoise de la Ligue des droits de lhomme, a affirm elle aussi que les
acteurs locaux ne connaissent gure la CRESS ; dans un courrier reu par la suite,
la section nmoise de la Ligue des droits de lhomme a suggr de crer, par la loi,
une instance de reprsentation territorialise des associations, le Conseil local de
la vie associative. Il sagirait donc de rendre obligatoire un dispositif dores et dj
mis en uvre par de nombreuses municipalits. Sil fallait sengager dans cette
voie, il conviendrait dviter toute confusion avec certains dispositifs existants
(conseils de quartier, conseil citoyens, etc.).
c. Un ajustement en cours des gouvernances associatives
Le thme de la gouvernance associative mriterait un rapport lui tout
seul : il relve la fois de linterrogation dmocratique, de la porte du dialogue
social notamment dans son rapport lconomie marchande ou non marchande, de
la place que notre socit rserve certaines catgories de personnes (jeunes,
femmes, actifs et retraits) etc. Plus modestement, votre rapporteure fera part ici
des interrogations qui traversent le monde associatif et des rponses qui
commencent y tre apportes.
Il faut partir du constat que les parties prenantes la vie associative (lus
bnvoles, salaris, bnvoles investis sur le terrain, bnficiaires, adhrents, etc.)
ont des ressources, des intrts, des formes de lgitimit diffrentes. Lenjeu
consiste les mobiliser, les articuler, les concilier pour concrtiser le projet
associatif et garantir lefficacit de laction.
Le mouvement associatif a pris conscience quil est plutt quen crise,
dans une priode de transition, de rinvention dun modle et dun partenariat
avec la puissance publique (3). Au cur de cette transition, il y a le fait que les
usagers ont des aspirations, ce qui est tout fait heureux. Les salaris prsents de
faon stable dans les associations sinterrogent sur la place des bnvoles et des
lus. Ces transformations majeures que daucuns appellent crise dmocratique se
manifestent donc galement au sein des associations qui sont aussi des
(1) Et celles qui compltent larticle 8 de la loi ESS.
(2) Table ronde avec un panel dassociations impliques dans laccs aux droits et la citoyennet, Prfecture du
(3) Mme Nadia Bellaoui, audition du 3 juillet 2014.
165
institutions appeles voluer au gr dune capacit accrue des citoyens peser

sur leurs organisations , mais dune manire spcifique. [] Notre
proccupation est de faire en sorte que nos partenaires veuillent conforter et
dvelopper nos spcificits, sans donc mettre de frein nos volutions
internes (1).
Le dfi relever est donc limpide : Disposer dune gouvernance
exemplaire fdrant autour de leur projet lensemble des parties prenantes est une
exigence pour les associations. Cette gouvernance encore construire mobilise de
nombreux acteurs de la vie associative, en particulier le HCVA, le Mouvement
associatif et La Fonda (2). Encore faut-il prciser quelle doit sentendre dune
gouvernance adapte aux spcificits des associations et ne pas tre dcalque sur
une gouvernance dentreprise dont lapproche trs instrumentale a engendr de
multiples effets pervers dans les secteurs loigns du monde de lentreprise.
Certains lieux du dbat ont t explors par les interlocuteurs de la
commission denqute.
Trs nombreux ont t ceux qui ont insist sur la ncessit de mieux
articuler les bnvoles et les salaris, notamment au regard des transformations du
bnvolat dont votre rapporteure a fait tat dans le chapitre III.
On a tendance associer de faon univoque la notion dengagement
celle de bnvole. M. Bazillon a soulign quau contraire, trs souvent, cette
notion est galement partage par les salaris et que des consquences doivent en
tre tires : Le secteur associatif bnficie dune gouvernance trs particulire
avec des bnvoles en gnral bien forms et de mieux en mieux , volontaires,
impliqus. Grce eux, des projets associatifs trs pertinents, pour la plupart,
sont mis en uvre. Quant aux salaris, il faut avoir prsent lesprit quils nont
pas intgr une association par hasard. [] Le projet associatif doit tre coconstruit avec les salaris qui souvent font partie de lassemble gnrale. Il
sagit en effet dobtenir une implication optimale de lencadrement, qui va
impulser et accompagner les mutations. Vis--vis des salaris, la prise en compte
de linnovation sociale et de la qualit du service rendu est essentielle : il faut
partir de l pour les impliquer, les motiver, et faire comprendre que leurs
comptences devront sadapter lvolution des besoins sociaux (3). Une
gouvernance associant troitement les lus, les bnvoles de terrain et les salaris
est essentielle pour procder aux ruptures lorsquelles sont ncessaires.
Mais il y a parfois loin de la coupe aux lvres. M. Patrick Andrani,
dlgu technique gnral de la Fdration franaise de gymnastique, a ainsi
rappel que, sur une priode dune quinzaine dannes, la Fdration, qui ne
comptait que des bnvoles, sest professionnalise, mais cette tendance est
(1) Ibid.
(2) M. Michel de Tapol, audition du 3 juillet 2014.
166
parfois mal vcue par les bnvoles (1). Sans disconvenir du phnomne,
M. Philippe Bana a appel dpasser cette rivalit qui ne profite ni aux personnes
ni aux associations concernes : pour ce qui est des rapports entre bnvoles et
employs, je crois quun professionnel qui tue un bnvole, cest un meurtrier, et
quun bnvole qui ne se sert pas dun professionnel, cest un imbcile. Ne
pourrions-nous dpasser ce schma clivant et parler de professionnalisation de
lensemble des acteurs, y compris des bnvoles ? (2). M. Patrice Doctrinal a
ensuite expliqu lorigine des problmes, montrant quune politique adapte avait
permis de surmonter les difficults : Concernant les relations entre salaris et
bnvoles, nous avons tir les conclusions de lexprience des emplois jeune. Au
moment o il est devenu employeur pour tirer parti de ce dispositif, le mouvement
sportif ntait pas professionnalis et ne possdait pas de vritable projet
associatif. Les clubs navaient aucune ide des comptences dont ils avaient
besoin. Ils se sont mis rmunrer des activits que les bnvoles accomplissaient
gratuitement. Il sen est suivi une rivalit nocive. Cest pourquoi la Fdration
franaise de rugby, sinspirant du handball, a mis en place une politique de
professionnalisation et daccompagnement individualis des clubs pour les
amener structurer leur projet associatif (3).
De lavis gnral, la crise na pas contribu apaiser les relations entre les
bnvoles et les salaris. Votre rapporteure a dj voqu cette question dans le
chapitre III. Il y va pourtant de lefficacit de laction associative que de
surmonter le phnomne et de parvenir concevoir le bnvolat de responsabilit
et la professionnalisation des salaris comme complmentaires ; elles doivent
parvenir faire fonctionner en harmonie des bnvoles qui peuvent questionner
les structures et des salaris qui peuvent devenir partie prenante aux dcisions.
Les tensions potentielles entre lassociation lieu de lengagement et
lassociation lieu de lemploi ne se limitent pas aux relations entre les deux
groupes sociaux que constituent les salaris et les bnvoles. Elles touchent aussi
la faon dont lassociation assume, vis--vis du salari, les valeurs quelle dfend.
Comme la remarqu M. Frdric Amiel, secrtaire gnral du syndicat
ASSO , les salaris portent eux aussi en partie le projet associatif, ce qui
rend encore plus difficile lventuel cart entre lidal associatif et la ralit des
rapports de travail : les salaris associatifs sont trs investis dans leur travail et
la dmotivation voque tout lheure nest pas toujours le fait du salari mais
provient dune perte de sens et de la difficult que rencontrent les associations
mettre en uvre leur projet. Certains salaris ne voient plus lintrt de continuer
travailler dans le monde associatif puisquils y retrouvent tant de travers du
secteur priv (5).
(4)

(2) Ibid.
(3) Ibid.
(4) ASSO est lacronyme de Action des Salaris du secteur asSOciatif .
167
En effet, le monde associatif nest pas un continent isol, prserv par

essence des contradictions et des conflits lis au travail. Le cadre associatif, a
expliqu Mme Sabine Morel, directrice dAMELY Mdiation et administratrice
du Rseau national d'accs au droit et la mdiation (RENADEM), est pris entre
lobjet associatif la cause dfendre et lobligation de respecter et de faire
respecter le droit du travail (1). Diagnostic repris presque mot pour mot par
M. Matthieu Hly, qui a dclar que l un des enjeux centraux du dialogue social
interne au monde associatif rside dans larticulation entre la cause que servent
les entreprises associatives et lorganisation du travail quelles dploient pour
servir cette cause dans les conditions les plus efficaces possible. Je voudrais
souligner la contradiction quil peut y avoir entre la cause et le travail.
Dans un premier temps, ce qui est dnonc la fois par les employeurs
et les salaris, la cause peut jouer contre le travail. Le brouillage des frontires
fait que le temps de travail nest pas respect, quil ny a pas de ngociation
sociale ni de reprsentation collective des salaris et que les normes du travail ne
sont pas appliques, au nom de la cause. Les drives de ce type sont dnonces
par les deux parties. Ces drives ne concernent pas seulement le travail salari. Je
pourrais citer larrt de la chambre sociale de la Cour de cassation de 2002 au
sujet des bnvoles de la Croix-Rouge, qui a requalifi une activit bnvole en
contrat de travail.
linverse, il y a des cas o le travail peut jouer contre la cause. Si la
rationalisation de lorganisation du travail associatif est plutt une bonne chose
car cest la reconnaissance du fait que lactivit relve du travail, et dans
certains cas, cela la protge , on peut se demander si le travail associatif est
rationalisable sur le mme mode que les pratiques du secteur concurrentiel (2).
M. Hly a soulign combien ce dbat est central pour le travail associatif,
car lenjeu est de redfinir la sphre du travail non marchand en termes de
statut. Quel statut donne-t-on au travail non marchand ? Et quel mode de
valorisation ? [] La participation bnvole, du point de vue comptable, fait
lobjet dune valorisation. Pourquoi sarrter la valorisation de la participation
bnvole, en termes dutilit sociale apporte la socit ? [] Cet enjeu est
central, la fois pour les employeurs puisque cest un moyen de se diffrencier du
patronat traditionnel, mais aussi pour les salaris qui cela viterait dtre
rduits au rle de variables dajustement des politiques publiques (3).
Aux yeux de votre rapporteure, il revient aux instances dirigeantes des
associations de se saisir de ces sujets majeurs et de rflchir de la faon la plus
approfondie la faon dont elles peuvent, au vu de leur projet associatif et du
contexte au sein duquel elles voluent, rendre effectivement compatibles le travail

(3) Ibid.
168
et la cause. Se trouve ainsi pose la question de la capacit des instances

dirigeantes faire face leurs responsabilits.
Un large consensus est apparu sur le fait qu une association dote dune
bonne gouvernance a beaucoup moins de mal faire face ses difficults (1).
Il faut, en particulier, quitter ce modle de lhomme providentiel qui
serait chercher au dehors, un modle repris de lentreprise []. Le
renouvellement de la direction de lassociation doit sappuyer sur ses ressources
internes , a indiqu M. Dominique Thierry, prsident de France Bnvolat (2). Or
la gouvernance associative nest souvent pas assez collgiale. Des dirigeants
dassociations viennent nous demander de leur trouver des successeurs, comme
sil existait un vivier externe. Nous les appelons reformuler leur projet associatif
et repenser leur gouvernance dans une logique plus collgiale, dlguer
davantage de responsabilits de faon que le prsident soit un primus inter pares,
qui ne soccupe pas personnellement de tout (3).
La capacit du conseil dadministration est, en lespce, dterminante.
Cette capacit doit tre entendue au sens large. Les associations sont dabord
confrontes au dfi du rajeunissement de leurs administrateurs, comme la
expliqu M. Yves-Jean Dupuis : la gouvernance de nos organisations est
assure par des bnvoles, qui y consacrent une grande partie de leur temps. Ce
sont des passeurs : ils sont l pour assurer la prennit dune association, voire
pour accrotre son activit, puis ils passent le tmoin pour que la structure puisse
continuer vivre. Dans le secteur associatif, certaines structures existent depuis
plusieurs dizaines dannes, voire depuis quelques sicles, elles font partie de
lhistoire de la France. Mais, en raison des difficults financires et des
responsabilits importantes qui psent sur nos organisations, nous avons de plus
en plus de mal attirer de jeunes administrateurs, de sorte que 70 % de ceux qui
sont en place ont plus de soixante ans, 72 % dentre eux stant engags depuis
plus de cinq ans et presque tous tant des retraits. La difficult de renouveler
cette gouvernance vieillissante est grave pour lavenir : si nous nen triomphons
pas, nous risquons de voir bien des associations pricliter demain. Bien sr, nous
travaillons en interne pour essayer de mobiliser et dattirer des jeunes, mais ce
nest pas facile (4).
Elles doivent aussi veiller ce quil ny ait pas dinterfrences entre les
fonctions exerces en leur sein par leurs administrateurs et celles quils peuvent
avoir par ailleurs dans dautres instances, notamment sils sont lus locaux. Mme
si M. Grard Terrien a indiqu quil y a de moins en moins dassociations
dmembrements de collectivits territoriales, la souplesse du schma associatif est
telle que lon voit encore trop souvent des lus locaux siger es qualits dans des
(1) Mme Nathalie Blum, directrice gnrale du Comit de la Charte, audition du 7 octobre 2014.
(3) Ibid.
(4) Audition du 9 septembre 2014. Des dveloppements chiffrs ont t prsents dans le chapitre III.
169
associations, soit que celles-ci esprent consolider ainsi un partenariat avec la

collectivit concerne, soit que cette dernire y voit le moyen dexercer un pouvoir
sur lassociation. Ce genre dambiguts ne sert gure la cause associative.
Dans la mme perspective, votre rapporteure tient signaler linitiative
prise par le Comit de la charte, qui a fait entrer son conseil dadministration des
personnalits qualifies extrieures aux associations fondatrices du Comit. En
effet, du fait de la complexit croissante des contrles effectuer pour garantir
la transparence, il nous faut veiller la fois la comptence de nos dirigeants et
leur indpendance. [] Nous avons revu notre projet associatif en consquence,
afin dviter que quiconque ne se sente ls. Cette volution tait inluctable , a
expliqu Mme Agns de Fleurieu, vice-prsidente du Comit de la Charte (1).
Comptence et indpendance sont indispensables pour assurer une
gouvernance de qualit. Plusieurs interlocuteurs de la commission ont soulign
quelles ny suffisent pas. Pour eux, les associations doivent faire une plus large
place aux publics quelles accompagnent et inscrire le pilotage du projet associatif
dans une dmarche similaire celle souvent retenue pour les actions de terrain,
telle que la dessine en quelques mots M. Pierre-Yves Madignier, prsident du
mouvement ATD Quart Monde : toutes nos actions sont construites par des
personnes trs pauvres pour des personnes trs pauvres (2). Russir le projet
associatif, cest aussi ouvrir les associations ceux qui savent des choses que
personne dautre ne sait (3).
cet gard, les esprits voluent et les choses bougent. Rappelant que le
plan pluriannuel contre la pauvret et pour linclusion sociale adopt en dcembre
2012 par le Gouvernement fixe notamment comme priorit la participation des
usagers et des personnes accompagnes aux instances de dcision, M. Florent
Gueguen, directeur de la Fdration nationale des associations daccueil et de
rinsertion sociale (FNARS), a inform la commission denqute que la FNARS
plaide, avec dautres associations, pour une implication beaucoup plus forte dans
cette gouvernance des personnes que nous accompagnons. [] Nous avons
engag des actions visant faire entrer des personnes accompagnes dans les
conseils dadministration. Cest le cas la FNARS et chez un grand nombre de
nos adhrents, soucieux de reconnatre plus fortement lexpertise des personnes
qui bnficient de nos prestations (4). Cette dmarche devrait tre trs largement
tendue.
Le tableau densemble qui se dessine lissue des travaux de la
commission montre le rle essentiel que doit jouer le conseil dadministration.
Cette instance, qui cristallise la raison dtre de lassociation puisque, ntant
pas fonde sur une mise en commun de capitaux mais de personnes, il ne peut y
(3) Ibid.
170
avoir de reprsentants dactionnaires , doit tre la hauteur des dfis qui

lattendent, que ce soit dans une association moyenne de terrain ou dans une
tte de rseau. Bien souvent, dailleurs, celles-ci rpondent aux impulsions venues
de la direction gnrale plus qu celles des administrateurs issus du rseau. Cest
pourquoi la formation des administrateurs est un enjeu majeur pour le monde
associatif, et votre rapporteure ne peut quadhrer au constat fait devant la
commission par M. Hugues Sibille, qui dclarait : les associations qui rsistent
le mieux, comme lAVISE a pu le constater, sont celles qui ont la gouvernance la
plus solide, ce qui suppose un bon conseil dadministration compos de personnes
comptentes capables de piloter un modle conomique tel que je lai dfini et,
pour les associations employeuses, une bonne articulation entre le conseil
dadministration, lquipe technique et la direction. Il me semble que cette
dimension nest pas assez prise en compte, notamment pour ce qui est de la
formation des administrateurs. Il ny a pas dquivalent du magnifique travail
qua men Daniel Lebgue avec lInstitut franais des administrateurs (1).
Les pouvoirs publics peuvent apporter une contribution lentreprise de
rnovation interne de la gouvernance associative, en uvrant renforcer les
comptences des administrateurs en poste ou venir comptences devant ici
sentendre comme lensemble des qualits ncessaires au pilotage dun projet
associatif et non pas comme un ensemble de savoirs managriaux mimant ceux
ncessaires la vie des entreprises.
Recommandation
Crer un Institut des administrateurs associatifs
171
CHAPITRE CONCLUSIF
FAIRE VIVRE LA CHARTE DENGAGEMENTS RECIPROQUES

Arrivant avec lensemble des membres de la commission denqute
lissue de ces quelques mois dintenses travaux, et au moment o sachve la
rdaction du prsent rapport, qui tente de brosser la synthse la plus objective
possible des informations recueillies auprs des personnes auditionnes, votre
rapporteure doit faire tat dun sentiment paradoxal.
Dune part, les changes de vue approfondis et passionnants qui ont
rythm les auditions montrent que tous les intervenants sont pleinement mobiliss
pour rpondre aux dfis auxquels est confront le monde associatif, notamment
dans le contexte de crise qui prvaut depuis plusieurs annes. Cela ne signifie pas
pour autant que les identits de chacun ou les intrts propres chaque institution
se sont subitement effacs : ltat ne va pas transformer subitement sa politique
budgtaire ; il ne faut pas sattendre une rduction drastique de la commande
publique ; les rticences de certains au dveloppement des ressources propres et
du mcnat dentreprise ne vont pas disparatre dans un grand soir consensuel des
modles socio-conomiques associatifs, etc. Mais, semble-t-il, chacun a pu
prendre conscience que lurgence impose de faire bouger les lignes et de sortir des
attitudes convenues.
Dautre part, le tableau qui a t prsent des difficults associatives et des
pistes voques comme moyen de les surmonter, laisse un certain got de dj
vu . Si lon prenait la peine de compiler les rapports consacrs aux associations
manant des administrations, du monde associatif, du Parlement, etc. parus
depuis une quinzaine dannes, il est trs probable que la nouveaut du prsent
rapport deviendrait trs relative. Pourquoi donc lhistoire parat-elle bgayer ?
Quest-ce qui, dans les relations entre la puissance publique et les associations,
semble empcher les bonnes volonts de donner tout leur sens des mots comme
simplification ou partenariat ?
Nous voulons malgr tout croire que la squence actuelle en direction du
monde associatif (Grande cause nationale, loi ESS, Charte dengagements) et les
diffrents rapports convergents donneront nos travaux un cho plus significatif.
Le travail accompli et unanimement salu pour prparer la loi sur
lconomie sociale et solidaire montre pourtant quil est possible davancer de
concert pour dessiner des perspectives ambitieuses et leur donner de la substance.
Car, finalement, que souhaite le monde associatif, si ce nest trouver chez ses
interlocuteurs publics une capacit dcoute, une volont de cohrence, un soutien
actif et respectueux de la libert associative, etc. ? Que souhaite la puissance
publique tat et collectivits territoriales si ce nest trouver chez ses
172
interlocuteurs associatifs une capacit rester lcoute des besoins sociaux, une
volont de prserver le fondement du projet associatif la non lucrativit , de
sengager sur des objectifs, de faire vivre en interne la dmocratie sociale, etc. ?
Toutes ces attentes ont dores et dj t exprimes clairement et
rassembles dans un document qui reste peut-tre insuffisamment connu : la
Charte dengagements rciproques entre ltat, le Mouvement associatif et les
collectivits territoriales. Signe en fvrier 2014 entre ces trois partenaires (1),
elle fait suite une Charte similaire signe en 2001, loccasion du centenaire de
la loi. Le principal atout de la Charte actuelle par rapport son ane : elle fait
place aux collectivits territoriales. Toutefois, il semble, que pour lheure, ce
document peine saffirmer malgr un potentiel unanimement reconnu.
trangement, il na que rarement t voqu dans les auditions de la commission
denqute.
Votre rapporteure appelle donc lensemble des partenaires de la Charte
se saisir de celle-ci et sapproprier ses lments mme si la rforme territoriale
en cours offre ce jour encore un contexte trs incertain. Grce la Charte, une
puissante dynamique collective peut samorcer rapidement et se dvelopper sur le
long terme. En tmoigne le fait que, ds aprs 2001, et alors mme que seul ltat
avait sign la prcdente Charte, plusieurs collectivits territoriales se sont
engages de leur propre chef dans des chartes locales avec le secteur associatif de
leur ressort : une dizaine de rgions, moins dune dizaine de villes.
Aujourdhui, avec la Charte de 2014, un espace est ouvert pour aller
beaucoup plus loin. Ltat doit mobiliser ses services et les parlementaires doivent
devenir des ambassadeurs de la Charte dans les territoires. Pour leur part, les
collectivits doivent simpliquer dans toute leur diversit et sattacher dcliner
les principes gnraux de la Charte nationale en fonction des spcificits locales et
des objectifs propres chaque territoire. Les associations, enfin, doivent satteler
leur rnovation interne, notamment pour ajuster leur gouvernance et revivifier
lengagement des adhrents dans un processus dmocratique totalement assum,
ncessaire la vitalit rpublicaine !
(1) Pour les collectivits territoriales, les organisations signataires sont lAssociation des maires de France,
lAssemble des dpartements de France, lAssociation des rgions de France, lAssociation des maires des
grandes villes de France et le Rseau des collectivits territoriales pour une conomie solidaire.
173
RECOMMANDATIONS
1. Conforter la place des associations dans la cit
Faire de la reconnaissance dutilit publique un vritable label de qualit de

laction associative
Mettre en place le tronc commun dagrment , en tudiant son ventuelle
articulation avec les capacits reconnues aux associations dintrt gnral par
larticle 6 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat dassociation
Intgrer la formation initiale et continue des fonctionnaires de ltat et des
fonctionnaires territoriaux des modules dimmersion et de dcouverte de la vie
associative
Saisir le HCVA dune demande davis sur les moyens de renforcer la visibilit du
monde associatif dans les tablissements denseignement et dy dvelopper
lapprentissage de la vie associative
Lancer tous les 3 ans une campagne nationale pour promouvoir auprs des
Franais le don associatif
Saisir le HCVA dune demande davis sur le poids des normes juridiques et
techniques opposables aux associations et sur les moyens den attnuer la porte
Mettre en uvre les recommandations du rapport Simplifications pour les
associations de M. Yves Blein, dput, au Premier ministre, en fixant comme
objectifs prioritaires :
le rapprochement des greffes des prfectures et des services ddis au conseil
et laccompagnement
lharmonisation des dossiers de financement et des exigences en matire de
pices justificatives entre les diffrentes collectivits publiques, avec pour
objectif final la mise au point dun dossier unique
lincitation la mise en place de confrences de financeurs
la dmatrialisation des demandes de financements dans le cadre dun
processus progressif et partag entre les reprsentants de tous les acteurs
concerns
Saisir le HCVA dune demande davis sur le contrle et lvaluation de laction
associative
Actualiser la circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 en explicitant trs
clairement les possibilits offertes en matire de subvention et en affichant le
caractre subsidiaire de la commande publique
Complter la circulaire actualise par des guides et des conventions types destins
notamment aux petites associations et aux petites communes
174
Pour toute mesure lgislative ou rglementaire instaurant ou modifiant un

dispositif de solvabilisation de la demande des mnages en services, procder
une tude dimpact de ses effets sur le secteur associatif
Inviter les organisations reprsentatives des collectivits territoriales sensibiliser
leurs membres au risque que peuvent reprsenter les offres commerciales incluant
un volet qui relve manifestement du domaine non lucratif
Appuyer le projet de construction dune rvision associative engag par le
Mouvement associatif
Veiller ce que les services de ltat ne ngligent pas les souplesses explicitement
offertes par le droit actuel en matire doctroi de subventions aux ttes de rseau
Confier aux ttes de rseau le pilotage de certains dispositifs de soutien au tissu
associatif
Lancer une rvision des conventions dobjectifs conclues entre ltat et les ttes de
rseau pour prciser les engagements que celles-ci devraient prendre en matire de
services rendus leurs membres
Flcher une partie des fonds de la BPI destins lESS vers des plans de
restructuration et de modernisation spcifiques aux ttes de rseau
tudier, en liaison avec le Mouvement associatif, les instruments juridiques qui
pourraient tre offerts aux associations en vue de dvelopper des services
communs
Inviter les collectivits publiques ne conditionner loctroi de subventions la
mutualisation des moyens qu lissue dun examen partag des risques et des
bnfices attendus avec les associations concernes
Crer un Institut des administrateurs associatifs
2. Scuriser le financement des associations
laborer un dispositif fiscal mettant fin lavantage concurrentiel dont bnficie le

secteur lucratif dans certains secteurs au dtriment du secteur associatif
Mettre profit le dbat parlementaire pour rcrire larticle 28 du projet de loi
portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique afin de conforter le
financement du monde associatif dans sa diversit
Simplifier les dossiers de demande auprs du Fonds social europen, raccourcir les
dlais de paiement et rduire les contrles au strict ncessaire
Mettre en place un fonds de soutien la trsorerie des associations
Gnraliser le versement, au moins partiel, des subventions publiques le plus tt
possible dans lanne afin de limiter les difficults de trsorerie des associations
Permettre aux associations de dgager des excdents raisonnables en vue de
constituer des fonds propres
Stabiliser le cadre fiscal des dons des particuliers
Harmoniser et scuriser la dlivrance des rescrits fiscaux
175
Mieux faire connatre les avantages lis aux dons sur successions
Adapter le cadre de lappel la gnrosit du public aux nouvelles technologies
Autoriser et promouvoir les dons par SMS
largir lensemble des produits transforms la dfiscalisation des dons agricoles
Stabiliser le cadre fiscal du mcnat dentreprise et le rendre plus accessible aux
PME
Supprimer le critre de publicit dans la rgle des 4 P
Relever le seuil actuel de non-lucrativit ou fixer un seuil en pourcentage des
activits
Accompagner et encadrer le dveloppement de la finance participative en prenant
en compte la spcificit associative
3. Soutenir lemploi et le bnvolat
Crer un cong pour lexercice de responsabilits associatives de douze jours

pour les bnvoles participant aux instances dirigeantes dassociations dintrt
gnral
Soutenir le dveloppement et la professionnalisation des centres de ressources et
dinformation des bnvoles
Ouvrir le financement des fonds de formation des dirigeants bnvoles aux acteurs
publics comme privs
Assouplir le dispositif de pr-majorit associative pour les mineurs de quinze ans
et ouvrir aux mineurs de douze ans la possibilit, avec laccord pralable de leurs
reprsentants lgaux, de crer et de raliser certains actes de gestion courante
dune association
Dvelopper le dispositif local daccompagnement
Promouvoir de faon plus active le dispositif de groupement demployeurs auprs
des associations
Inciter les jeunes sengager auprs dassociations ds lcole et tout au long de
leur parcours scolaire et universitaire
Poursuivre la monte en charge du service civique pour atteindre lobjectif de
100 000 jeunes volontaires en 2017
Crer un cong dengagement bnvole de six douze jours pour favoriser le
bnvolat des actifs
Communiquer de faon plus large auprs des entreprises et des salaris sur le
mcnat de comptences
Renforcer les moyens dont bnficie le FDVA, notamment par le biais dune
communication plus large auprs des acteurs privs
Promouvoir de faon plus active le volontariat associatif auprs des associations
176
Adapter les conditions doctroi de la mdaille de la jeunesse et des sports aux

jeunes bnvoles
Clarifier le cadre dans lequel un demandeur demploi peut tre bnvole au sein
dune association
Adapter la composition des jurys de validation des acquis de lexprience aux
demandes manant de bnvoles
4. Amliorer la connaissance du monde associatif
Poursuivre le rapprochement entre les rpertoires SIRENE et RNA avec pour

objectif final un numro didentit unique
Poursuivre lenrichissement du jaune budgtaire en dveloppant les analyses
transversales
Dvelopper des indicateurs locaux de vitalit associative
Confier ltat la gestion dun rpertoire des associations fond sur les
ralisations actuelles de Fdration ASSO 1901
177
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa runion du jeudi 20 novembre 2014, la commission
denqute a procd lexamen du rapport.
[Compte rendu venir]
La commission denqute a adopt le rapport.
179
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

DANS LE CADRE DE LA COMMISSION DENQUETE
1. Personnes auditionnes par la commission
3 juillet
M. Jacques Malet, prsident, et Mme Ccile Bazin, directrice de

lassociation Recherches & Solidarits, auteurs de ltude annuelle
La France associative en mouvement .
3 juillet
Mme Nadia Bellaoui, prsidente, et Mme Frdrique Pfrunder,

dlgue gnrale du Mouvement associatif.
3 juillet
Mme Viviane Tchernonog, charge de recherche au CNRS, centre

dconomie de la Sorbonne (Universit Paris-1), et M. Jean-Pierre
Vercamer, associ responsable du dpartement Audit du secteur
associatif (Deloitte), auteurs de ltude Les associations entre
mutations et crise conomique tat des difficults .
3 juillet
Mme Jolle Bottalico, vice-prsidente du Haut Conseil pour la vie

associative (HCVA), M. Thierry Guillois, membre du bureau du
HCVA, et M. Michel de Tapol, prsident de la commission
Bnvolat du HCVA.
3 septembre
M. Grard Terrien, prsident, et Mme Francine Dosseh, magistrate, de

la Chambre rgionale des comptes dIle-de-France.
3 septembre
Audition sectorielle Culture :

M. Alain de la Bretesche, prsident de la COFAC (Coordination des
fdrations de culture et de communication), vice-prsident de la
Fdration Patrimoine Environnement ;
M. Jean-Michel Raingeard, vice-prsident de la COFAC, prsident
de la Fdration Franaise des Socits dAmis de Muses ;
M. Vincent Niqueux, administrateur de la COFAC, directeur gnral
de lUnion Nationale des Jeunesses Musicales de France ;
M. Jean-Damien Terreaux, administrateur de la COFAC, directeur
de la Fdration Franaise des coles de Cirque.
3 septembre
M. Jean-Benot Dujol, directeur de la DJEPVA (direction de la

jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative).
3 septembre
M. Patrick Audebert, chef du Bureau des associations et fondations

(ministre de lIntrieur).
180
4 septembre
Table ronde sectorielle Associations caritatives :

Mme Florence Delamoye, dlgue gnrale dEmmas France ;
Mme Hlne Beck, directrice Administration-Finances du Secours
Catholique ;
Mme Henriette Steinberg, secrtaire gnrale du conseil
dadministration et secrtaire nationale du Secours populaire
franais, et M. Anthony Marque, secrtaire national du Secours
populaire franais ;
M. Jean-Pierre Caillibot, dlgu gnral adjoint des Petits Frres
des Pauvres ;
M. Patrick Doutreligne, dlgu gnral de la Fondation Abb
Pierre ;
M. Olivier Berthe, prsident des Restos du cur ;
M. Pierre-Yves Madignier, prsident du mouvement ATD Quart
Monde.
9 septembre
Mme Fabienne Rosenwald, directrice des statistiques dentreprises de

lINSEE (Institut national de la statistique et des tudes conomiques)
et M. Julien Deroyon, administrateur de lINSEE ; M. Gilles Caillaud,
prsident de Fdration ASSO 1901.
9 septembre
Table ronde sectorielle Mdico-social Solidarit :

M. Dominique Balmary, prsident de lUNIOPSS (Union nationale
interfdrale des uvres et organismes privs sanitaires et sociaux) ;
M. Florent Gueguen, directeur de la FNARS (Fdration nationale
des associations daccueil et de rinsertion sociale), et M. Samuel Le
Floch, charg de mission ;
M. Yves-Jean Dupuis, directeur gnral de la FEHAP (Fdration
des tablissements hospitaliers et d'aide la personne), et
Mme Adeline Leberche, directrice du secteur mdico-social ;
Mme Marie Aboussa, directrice dlgue de la FEGAPEI
(Fdration nationale des associations gestionnaires au service des
personnes handicapes), et M. Didier Arnal, directeur gnral
adjoint ;
M. Yves Verollet, dlgu gnral de lUNA (Union Nationale de
lAide, des Soins et des Services aux Domiciles) et M. Nicolas
Pailloux, conseiller Politiques publiques ;
Mme Franoise Kbayaa, prsidente adjointe de lUNAPEI (Union
nationale des associations de parents, de personnes handicapes
mentales, et de leurs amis), et M. Thierry Nouvel, directeur gnral.
181
9 septembre
Table ronde Associations dlus :

Mme Corinne Bord, conseillre rgionale dIle-de-France
reprsentant lARF (Association des rgions de France) ;
M. Jean-Marie Darmian, membre du bureau de lAMF (Association
des maires de France).
23 septembre Table ronde sectorielle Associations de consommateurs et usagers :

Mme Corinne Rinaldo, secrtaire confdrale
(Confdration nationale du Logement) ;
de
la
CNL
M. Stphane Pavlovic, directeur de la CGL (Confdration Gnrale

du Logement) ;
M. Franois Carlier, dlgu gnral de la CLCV (Confdration
Consommation, Logement et Cadre de Vie) ;
M. Alain Bazot, prsident dUFC-Que Choisir, et Mme Batrice
Delpech, UFC-Que Choisir.
23 septembre Table ronde sectorielle Action Humanitaire :
M. Jean-Louis Vielajus, prsident de Coordination Sud ;
M. Olivier Lebel, directeur gnral de Mdecins du monde ;
M. Pierre-Yves Crochet Damais, CCFD (Comit Catholique contre
la Faim et pour le Dveloppement) ;
M. Aurlien Daunay, directeur des affaires financires dACTED
(Agence daide la coopration technique et au dveloppement), et
M. Adrien Tomarchio, directeur de la communication.
23 septembre Table ronde sectorielle Sport :
M. Aymeric de Tilly, directeur-adjoint de la Ligue du football
amateur (Fdration Franaise de football) ;
M. Patrice Doctrinal, vice-prsident de la Fdration Franaise de
rugby ;
M. Christophe Zajac, directeur des affaires juridiques
institutionnelles de la Fdration Franaise de basket-ball ;
et
M. Philippe Bana, directeur technique national, et Mme Ccile

Mantel, directrice du service juridique de la Fdration Franaise de
hand-ball ;
M. Patrick Andrani, dlgu technique gnral de la Fdration
franaise de gymnastique ;
M. Bernard Amsalem, prsident de la Fdration Franaise
dathltisme.
182
30 septembre Audition Associations dlus : M. Jean-Pierre Hardy, directeur des

politiques sociales de lAssemble des dpartements de France.
30 septembre Table ronde sectorielle Sant Prvention :
M. Jean-Pierre Gaspard, secrtaire gnral dAFM-Tlthon
(Association franaise contre les myopathies) ;
M. Grard Labat, membre du CISS (Collectif Interassociatif sur la
Sant) et M. Grard Raymond, administrateur du CISS ;
M. Alain Legrand, directeur gnral dAIDES, et Mme Sandra
Giraudeau, directrice administrative et financire.
30 septembre Table ronde sectorielle ducation populaire :
Mme Franoise Dor, trsorire du CNAJEP (Comit pour les
relations nationales et internationales des Associations de Jeunesse
et dducation Populaire) ;
M. Jean-Luc Cazaillon, prsident du CAPE (Collectif des
associations partenaires de lcole) et Mme Catherine Chabrun ;
M. Karl Deschamps, secrtaire national dlgu aux vacances la
Ligue de lEnseignement ;
M. Didier Jacquemain, dlgu gnral de la Fdration nationale
des Francas ;
M. Jean-Pierre Ledey, prsident de Plante Sciences.
2 octobre
Table ronde thmatique Modle conomique et financier :

Mme Sophie des Mazery, directrice de Finansol ;
M. Yannick Blanc, prsident de La Fonda ;
M. Grard Leseul, responsable RSE et Relations institutionnelles et
internationales du Crdit mutuel ;
M. Christian Sautter, prsident de France Active ;
M. Hugues Sibille, vice-prsident du Crdit coopratif.
7 octobre
Mme Sabine Fourcade, directrice gnrale de la cohsion sociale

(Ministre des Affaires sociales, de la Sant et des Droits des femmes
et Ministre de lconomie, de lIndustrie et du Numrique).
7 octobre
Mme Franoise Sampermans, prsidente de France Gnrosits, et

Mme Gwenalle Dufour, directrice juridique et fiscale ; Mme Agns
de Fleurieu, vice-prsidente du Comit de la Charte, et Mme Nathalie
Blum, directrice gnrale.
7 octobre
M. Jean-Luc Baron-Maurin, chef du Service juridique de la fiscalit

(Direction gnrale des finances publiques) et M. Stphane Crange,
chef du bureau B2 de la Direction de la lgislation fiscale.
183
7 octobre
Table ronde thmatique Financement participatif :

M. Nicolas Lesur, prsident de Financement participatif France ;
M. Mathieu Maire du Poset, directeur gnral adjoint dUlule ;
M. Franois Desroziers, co-fondateur de Spear ;
M. Ismal Le Moul, prsident de Hello Asso.
16 octobre
Table ronde thmatique Bnvolat :

M. Dominique Thierry, prsident, et Mme Brigitte Duault, dlgue
gnrale de France Bnvolat ;
Mme Edith Archambault, universitaire.
16 octobre
Table ronde thmatique Qualit de lemploi associatif :

M. Sbastien Darrigrand, dlgu gnral de lUnion des
employeurs de lconomie sociale et solidaire (UDES), et
M. Hugues Vidor, vice-prsident charg du dialogue social et de
lemploi ;
M. Bernard Bazillon, vice-prsident de lInstitut des dirigeants
dassociations et fondations (IDAF) ;
M. Frdric Amiel, secrtaire gnral de Syndicat ASSO, et
M. Vincent Laurent, co-secrtaire ;
M. Matthieu Hly, chercheur au CNRS et luniversit Paris 10Nanterre.
16 octobre
Table ronde thmatique Les administrations et lemploi associatif :

Mme Emmanuelle Wargon, dlgue gnrale lemploi et la
formation professionnelle (DGEFP) ;
M. Vincent Gurinet, directeur adjoint charg des oprations
lURSSAF le-de-France ;
M. Stphane Hole, adjoint au directeur - recouvrement - contrle et
lutte contre la fraude, et Mme Evelyne Fleuret, sous directrice de la
gestion et de la modernisation des comptes cotisants de lAcoss.
23 octobre
Audition sectorielle Tourisme : Mme Michle Demessine,

prsidente de lUnion nationale des associations de tourisme (UNAT),
et M. Sylvain Crapez, dlgu gnral.
13 novembre M. Patrick Kanner, ministre de la Ville, de la jeunesse et des sports.

2. Personnes entendues par la rapporteure
11 septembre M. Francis Charhon, directeur gnral de la Fondation de France.
184
13 octobre
M. Stphane Mantion, directeur gnral de la Croix Rouge,

Mme Annick Bourdil, directrice gnrale adjointe, et M. Frank
Delaval, directeur de cabinet du prsident et du directeur gnral.
15 octobre
M. Christophe Dupr, prsident du Comit national des Employeurs

davenir (CNEA), et M. Franck Sguin, dlgu gnral.
20 octobre
M. Jocelyn Lauret, prsident de la Jeune chambre conomique

franaise (JCEF), et Mme Sophie Rmy, administratrice de la JCEF.
23 octobre
M. Alain Tredez, prsident du Collectif des Associations citoyennes

(CAC), M. Didier Minot, fondateur et administrateur du CAC,
Mme Patricia Coler, dlgue gnrale de lUnion fdrale
dintervetion des Structures culturelles (UFISC), M. Daniel ROYER,
membre de la coordination du C AC.
23 octobre
Mmes Sabine Morel et Marianne Yvon, membres du conseil

dadministration du rseau RENADEM (Rseau national daccs au
droit et la mdiation).
3. Personnes entendues lors du dplacement de la commission

denqute Nmes (6 octobre 2014)
Table ronde Accs aux droits :

Maison des Adolescents du Gard : M. Christian Polge, prsident,
M. Philippe Rigoulet, directeur
Les Francas du Gard : M. David Dumas, prsident, M. Jrme
Abellaneda, directeur dpartemental
Ligue de lEnseignement du Gard : M. Pierre Laffon, secrtaire
gnral
Association des Paralyss de France : Mme Dolors Orlay-Moureau,
directrice
CIMADE : Mme Patricia Seguy, Mme Franoise Broussous
Ligue internationale contre le Racisme et lAntismitisme (LICRA) :
M. Philippe Mercier, membre du bureau, M. Jean-Franois Bloch,
secrtaire gnral
Ligue des Droits de lHomme :
Mme Evelyne Van Meesche
Mme Franoise
Akoum,
Association protestante dAssistance (APA) : M. Philippe Verseils,

responsable Action sociale
Union dpartementale des Associations Familiales UDAF30 :
M. Lucien Bernard, prsident, Mme Vronique Palmer, directrice
Centre dInformation dpartemental sur les Droits des Femmes
(CIDFF) : Mme Batrice Bertrand, directrice
185
Union Rgional Interfdrale des uvres et organismes privs non

lucratifs sanitaires et sociaux (URIOPSS) : M. Sbastien Pommier,
administrateur, Mme Sylvie Chamvoux, directrice
La CLEDE Fdration nationale des associations de radaptation
sociale (FNARS) : Mme Roselyne Becue, administratrice,
M. Michel Bouquet, directeur
Table ronde Politique de la ville :
Maison de lAccompagnement scolaire : Mme Amina SeguegBenkhelouf, directrice
Journal de Valdegour : M. Habib Mustapha, coordinateur
Mille couleurs : M. Jean Zaragozi, prsident, M. Raouf Azzouz,
directeur
Paseo : Mme Marie-Claire Bassot, coordinatrice, Mme Laurence
Relin, coordinatrice et fondatrice
Union pour une Citoyennet des Deux Rives (UC2R) : M. Moncef
Garrouri
La Pliade : Mme Souhila Sanchez, prsidente, Mme Selma Ben
Hadj Khelif, coordinatrice
Quartier
Libre :
Mme Catherine
Mme Vronique Arch, directrice
Marmol,
prsidente,
Ligue de lEnseignement Beaucaire : M. Thierry Koubi, prsident

Rseau dEcoute, dAppui et dAccompagnement des Parents
(REAAP) : Mme Amal Couvreur, coordinatrice, M. Andrew
Snitselaar, directeur gnral
Confdration Syndicale des Familles 30 : Mme Frdrique Saez ,
prsidente
Carrefour associatif : Mme Aline Gallice, Mme Franoise Leconte
Confluence : Mme Ahlem Bengeloune, directrice
ACEGAA : M. Daoud Belaroussi, directeur
Agir Ensemble : Mme Kheira Ghezali
Association Informatique sans Frontire : M. Kader Isoufou
Feu Vert : Mme Danile Cazs, prsidente
Table ronde Collectivits territoriales :
Ville de Nmes : Mme Chantal Barbusse, adjointe au maire,
dlgue l'action sociale et aux jumelages ; M. Laurent Burgoa,
adjoint au maire, dlgu la rnovation urbaine,au contrat de ville
et aux centres sociaux
186
Conseil gnral du Gard : M. Bernard Auzon Cape, conseiller

gnral, dlgu la politique de la ville ; M. Samuel Dyens,
directeur gnral adjoint charg des fonctions juridiques ;
Mme Annick Bourgouin, service Politiques contractuelles
Table ronde Environnement :
Conservatoire des espaces naturels Languedoc Roussillon :
M. Jacques Lepart, prsident, Mme Claudie Houssard, directrice
Centre ornithologique du Gard : M. Jacques Pouly, prsident,
M. Daniel Bizet, directeur
Collectif des Garrigues : M. Alain Giacalone, vice-prsident,
M. Manuel Ibanez, directeur
Rseau dducation la Nature et lEnvironnement du Gard
(MNE-RENE 30) : M. Stphanie Guin, directrice, M. Jol Dufour
Christals Les Petits Dbrouillards : M. Grard Thotime, directeur,
M. Fabien Rey, coordinateur Gard
cole de lADN : Pr. Philippe Berta, prsident du conseil
scientifique, Pr. Christian Siatka, directeur gnral
Union des Comits de Quartiers Nmes-Mtropole : M. Jacques
Denis, prsident
Table ronde Insertion conomique :
Collectif de lInsertion par lActivit conomique : M. Serge De
Albertis
Collectif des prsidents dassociation dinsertion : M. Thierry
Charvet
Collectif gardois des associations solidaires : Mme Christine Thom
Services de ltat :
M. Didier Martin, prfet du Gard
M. Denis Olagnon, secrtaire gnral
Mme Isabelle Knowles, directrice dpartementale de la cohsion
sociale, dlgue dpartementale la vie associative
M. Jean-Pierre Segonds, directeur dpartemental des territoires et de
la mer, dlgu-adjoint de lANRU pour le Gard
Mme Yasmine Fontaine, dlgue du prfet pour les quartiers situs
sur les communes de Saint-Gilles et Vauvert
M. Richard Liger, directeur de lUnit territoriale du Gard de la
DIRECCTE (Direction des entreprises, de la concurrence et de la
consommation, du travail et de lemploi)

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Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 20 novembre 2014

charge dtudier les difficults du monde

Voir les numros : 1731, 1958 et T.A. 345

La commission denqute charge dtudier les difficults du monde associatif dans la

AVANT-PROPOS DU PRESIDENT ALAIN BOCQUET ....................... 7

2. Des acteurs conomiques essentiels.................................................................... 17

3. Un tissu associatif extrmement divers............................................................... 19

4. La dynamique du bnvolat : un signe de vitalit dmocratique ........................ 24

2. Les promesses de ltude INSEE : passer du quantitatif au qualitatif ................ 28

CHAPITRE II DES PERSPECTIVES FINANCIERES

2. Des collectivits territoriales extrmement impliques ...................................... 42

3. La terrible machine bureaucratique des financements europens ............... 49

2. Les difficults du mcnat dentreprise .............................................................. 63

3. Le dveloppement contraint des ressources propres ........................................... 65

4. De nouveaux modes de financement explorer ................................................. 69

CHAPITRE III LES RESSOURCES HUMAINES DES

ASSURER LE RENOUVELLEMENT DES RESPONSABLES

2. Des pistes pour favoriser le renouvellement des dirigeants associatifs .............. 78

B. CONSOLIDER LEMPLOI ASSOCIATIF ................................................... 82

2. Un modle rinventer ....................................................................................... 95

b. Attirer de nouveaux bnvoles ............................................................................ 99

CHAPITRE IV LES ASSOCIATIONS AU CUR DE LA CITE : UNE

c. Une reconnaissance qui suppose surtout un changement de regard et une plus

2. Des contraintes administratives qui entravent laction associative................... 119

a. Une simplification trs attendue ........................................................................ 119

3. Le procs de la commande publique ................................................................. 126

B. ACCOMPAGNER LES MUTATIONS DU MONDE ASSOCIATIF ........... 137

2. Le pilotage du projet associatif en chantier ...................................................... 151

c. Un ajustement en cours des gouvernances associatives .................................... 164

CHAPITRE CONCLUSIF FAIRE VIVRE LA CHARTE

AVANT-PROPOS DU PRESIDENT ALAIN BOCQUET

obstacle au droit des associations lexprimentation et linnovation et qui remet

Notre commission sest galement montre favorable au principe du cong

LA VIE ASSOCIATIVE OU LA FRATERNITE A LUVRE

Lhomme ne peut rien faire en bien ou en mal quen sassociant. Il ny a

Le lien entre la Rpublique et la vie associative est si fortement tiss que

La prise en compte des difficults du monde associatif par les pouvoirs

Le prsent rapport a t labor avec la volont affirme de donner la

FIGURES DU MONDE ASSOCIATIF : LES GRANDS TRAITS DUNE

Avec plus de 70 000 nouvelles associations dclares en 2013, le secteur

a. Plus de 71 500 associations cres entre septembre 2013 et aot 2014

de dcentralisation, le seuil de 50.000 crations annuelles a t franchi au milieu

Source : Recherches & Solidarits, La France associative en mouvement, 2014

b. Prs de 1,3 million dassociations en activit

Le monde associatif a aujourdhui acquis une surface conomique

Source : Recherches & Solidarits, La France associative en mouvement, 2014

Jusquen 2010, le nombre demplois associatifs a progress rgulirement,

Source : Recherches & Solidarits, La France associative en mouvement, 2014

Si lemploi associatif a lgrement rgress en 2010 puis sest stabilis

Au-del de ces chiffres globaux sur la vitalit et limportance conomique

Action caritative et humanitaire

Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2013

Les associations tournes vers les autres (humanitaires, daction sociale,

Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2013

(1) Audition du 3 septembre 2014.

Gnralement, les associations employeuses ont un plus grand nombre

Budget annuel (en K)

Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2013

Un peu plus dune association sur cinq a un budget annuel infrieur

RPARTITION DES ASSOCIATIONS SELON LEUR BUDGET ET LEUR SECTEUR DACTIVIT

Action caritative et humanitaire

Action sociale, sant