Integration CC Nov2004

COUR DES COMPTES
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LACCUEIL DES IMMIGRANTS ET LINTEGRATION DES POPULATIONS ISSUES DE LIMMIGRATION

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RAPPORT AU PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE SUIVI DES RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES INTRESSS
NOVEMBRE 2004
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Sommaire
Pages
Dlibr . Introduction................................................................................................... Chapitre I : Les politiques publiques face aux ralits de limmigration . ILa dimension historique de lintgration ............................................... A Les origines..................................................................................... B Le tournant de 1945......................................................................... C Limmigration de 1945 1974 ........................................................ D De la suspension de limmigration de main duvre (1974) la situation aujourdhui ....................................................................... La difficult des choix publics ............................................................... A La mconnaissance des publics concerns ...................................... B La faiblesse des structures de pilotage ............................................ C Linsuffisante dfinition des objectifs .............................................
9 15 17 18 26 30 40 50 51 66 99 110 111 124 129 137 140 140 141 149 155 156 170 206 206 220 230 245 248 252 253 260
II -
III - De nouvelles orientations constates plus que choisies...................... A Des institutions en situation frquente de dcalage et dautonomie B Les lments dune nouvelle politique ............................................ C Les consquences de la monte en puissance du cadre europen.... Chapitre II : Le bilan de laccueil et de lintgration................................. ILes obstacles lvaluation ................................................................... A La mesure de lintgration .............................................................. B Problmes lis aux statistiques et aux tudes .................................. C Des moyens budgtaires difficiles identifier................................. Une double hypothque ......................................................................... A La concentration des populations issues de limmigration.............. B Limmigration irrgulire................................................................
II -
III - Des rsultats peu probants ..................................................................... A Le logement .................................................................................... B Lemploi.......................................................................................... C Lcole ............................................................................................ D Lapprentissage du franais............................................................. E Les femmes issues de limmigration ............................................... F Lintgration des jeunes................................................................... G Les limites des possibilits de retour............................................... H La lutte contre les discriminations ..................................................
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Chapitre III : Une dmarche ncessaire qui reste conforter .................. IDe nouvelles perspectives pour limmigration....................................... A Une demande quantitative et qualitative la hausse ....................... B Sortir des contradictions.................................................................. Un dispositif prciser et concrtiser .................................................... A Des principes qui gagneraient tre prciss.................................. B La priorit donne laccueil, premire tape du parcours dintgration .................................................................................... C Les initiatives du comit interministriel sur les dterminants de lintgration devraient tre renforces .............................................
269 271 272 278 290 290 299 318 348 349 350 362 367 387 391 405 413 417 425 427 431 435
II -
III - Une approche complter et approfondir .............................................. A Intgrer les populations dj prsentes en France ........................... B La rsolution ncessaire de deux pralables.................................... C Laffinement des mthodes ............................................................. D La rationalisation de lorganisation institutionnelle ........................ Conclusion ..................................................................................................... Annexe 1 : Europe et immigration.................................................................. Annexe 2 : Les voies daccs lemploi ...................................................... Annexe 3 : Comit interministriel du 10 avril 2003 : relev de dcisions..... Annexe 4 : Les centres et les locaux de rtention administrative. Annexe 5 : Rpartition des immigrs sur le territoire mtropolitain (1999). Annexe 6 : Enfants dimmigrs (0-24 ans) par dpartement .......................... Annexe 7 : Visas pour les consulats les plus importants (environ les trois quarts) ......................................................................................................... Rpertoire des principaux sigles .................................................................
Rponses des administrations et des organismes intresss.
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-V-
DLIBR _______ La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule spar, un rapport concernant laccueil des immigrants et lintgration des populations issues de limmigration. Conformment aux dispositions lgislatives et rglementaires du code des juridictions financires, la Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt le prsent rapport public. Ce texte a t arrt au vu du projet qui avait t communiqu au pralable, en totalit ou par extraits, aux administrations et organismes concerns, et aprs quil a t tenu compte, quand il y avait lieu, des rponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions prcites, ces rponses sont publies ; elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Etaient prsents : M. Sguin, premier prsident ; MM. Collinet, Delafosse, Fragonard, Carrez, Bnard, prsidents de chambre, MM. Mignot, Mnasseyre, Gastinel, prsidents de chambre maintenus en activit ; MM. Chartier, Limouzin-Lamothe, Zuber, Capdeboscq, Murret-Labarthe, Sallois, Vianes, Giquel, Billaud, Cretin, Berthet, de Mourgues, Malingre, Paugam, Kaltenbach, Babusiaux, Hespel, Houri, Richard, Devaux, Rossignol, Arnaud, Bayle, Bouquet, Rmond, Chabrol, Picq, Ganser, XH Martin, Schneider, Lefoulon, Mirabeau, Beaud de Brive, Cardon, Mmes Froment Meurice, Ruellan, M. Cazanave, Mme Bellon, MM. Ritz, Duchadeuil, Moulin, Steyer, Lesouhaitier, Lefas, Lafaure, Dupuy, Banquey, Mme Fradin, MM. Auger, Delin, Mme Dayries, MM. Phline, Gautier Jean, Tournier, Mme Colom, M. Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Diricq, conseillers matres, MM. Lazar, Audouin, Pascal, Gleizes, Lemasson, Cultiaux, Schaefer, conseillers matres en service extraordinaire, Mme Bazy Malaurie, conseiller matre, rapporteur gnral. Etait prsente et a particip aux dbats : Mme Gisserot, procureur gnral de la Rpublique, assiste de M. Feller, avocat gnral. Madame Dmier, secrtaire gnrale, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Na pas pris part aux dlibrations : M. Courtois, conseiller matre. Fait la Cour, le 4 novembre 2004.
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La population immigre dans les dpartements mtropolitains franais (en pourcentage de la population totale en 1999)
% de la population immigre dans la population totale (nombre de dpartements)
Source : INSEE recensement 1999
Introduction
Limmigration constitue, en France, un sujet la fois extrmement sensible et rcurrent. Son actualit demeure dautant plus forte que les perspectives dmographiques en Europe laissent pressentir un recours encore accru, dans un proche avenir, ses ressources. La diversit et lampleur de ses implications dans nombre de domaines de la vie nationale justifient que laction publique en la matire fasse rgulirement lobjet dune analyse attentive : du degr de russite de la politique dimmigration et, plus particulirement, des actions daccueil et dintgration dpend en effet, pour une large part, la cohsion nationale.
La notion de politique de limmigration est gnralement utilise de manire indistincte pour caractriser la seule gestion des flux migratoires ou lensemble des actions concernant les migrants. La Cour a choisi, dans le rapport, de privilgier la deuxime acception, conformment la conviction quelle sest forge quen la matire, une politique doit tre cohrente et globale.
Un tel intrt est dautant plus ncessaire que limmigration est une question mal connue, o des lments statistiques ncessaires font souvent dfaut et o les frquentes approximations conceptuelles et smantiques traduisent de relles ambiguts et de non moins franches confusions. Il est vrai que si limmigration est lobjet dun dbat public permanent et souvent passionn, celui-ci tend se polariser sur certains des aspects du dossier et semble parfois ignorer les autres. Ainsi, le problme de lopportunit et des modalits de la matrise des flux est-il au centre des proccupations, comme en tmoigne le contenu des interventions du lgislateur depuis les lendemains de la seconde guerre mondiale : depuis 1974, lordonnance de 19451 aura t modifie trente-trois reprises et tout dernirement loccasion du vote de la loi du
1) Ordonnance n 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions dentre et de sjour des trangers en France.
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26 novembre 20032. On ne saurait dire, en revanche, que les voies et moyens de laccueil et de lintgration des immigrants aient bnfici dune attention comparable. Surtout, la vigueur des polmiques a souvent cach lextrme complexit de la matire et on a mis au compte dune hypothtique volont de dissimulation ce qui ntait souvent que la traduction de la difficult figer, dans les catgories juridiques et dans les chiffres, une ralit en perptuelle volution. Ce nest pas seulement quen lespce limprcision constitue un risque la fois frquent et particulirement lourd de consquences et que la plus grande prudence simpose. En fait, cest le point dapplication mme dune politique de limmigration quil est difficile de dfinir. On sait lorsquun tranger cesse de ltre. Rien, juridiquement, nindique, en revanche, quon ne fait plus partie de la population issue de limmigration. Seul, en ralit, limmigrant est identifiable comme tel. Mais cette qualit se perd sans doute ds linstallation accomplie, assurment en cas de naturalisation et certainement lors de la gnration suivante. Pour les autres, tous les autres, il nest pas de rponse autre que subjective. Cest assez dire quentre autres difficults, les partenaires des politiques mises en uvre ont celle davoir sinterroger en permanence sur le choix de leurs bnficiaires. Si lon senttait retenir lacception courante du mot immigr , on en serait rduit constater quon ne sait pas, au juste, de qui il sagit puisquil est impossible de dnombrer et circonscrire. Le problme est quon nest pas toujours sr non plus que pour ce public indistinct, un traitement spcifique soit forcment lgitime et ncessaire. La seule certitude quon ait est que toute insuffisance de la politique conduite peut constituer un danger pour la Rpublique. Ces constats paradoxaux donnent la mesure des problmes poss problmes que ne suffit pas rgler la substitution quasi-systmatique du
2) Loi n 2003-119 du 26 novembre 2003 relative la matrise de limmigration, au sjour des trangers et la nationalit au sujet de laquelle la Commission nationale consultative des droits de lHomme a mis les observations suivantes : la lgislation sur les trangers ne cesse dtre modifie et est de plus en plus complexe. Il en rsulte un droit extrmement touffu auquel, lexception des spcialistes, peu de personnes et surtout pas les principaux intresss, cest--dire les trangers, ont la possibilit daccder. A cette complexit juridique, accrue par un nombre imposant de circulaires, sajoute une suspicion trop frquente lgard des trangers, ainsi quun manque de moyens administratifs particulirement criant.
INTRODUCTION
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terme dintgration celui dimmigration. En fait, lintgration est une partie de la politique dimmigration. La Cour a dj eu de nombreuses occasions de faire connatre les observations quappelait de sa part tel ou tel lment de la politique de limmigration. Elle a dit, et des poques pourtant diffrentes, les inconvnients lis son absence de lisibilit, au flou de ses objectifs, aux incertitudes de son pilotage. Aprs ces apprciations rptes, la Cour a dcid dexaminer les dispositifs dans leur globalit3. En effet, les volutions qui se sont fait jour dans les mouvements migratoires, les modifications intervenues dans le droulement des sjours, les rformes en cours ou annonces lui ont paru justifier une initiative de sa part. A lheure o, au terme dune longue volution, paraissent saffirmer de nouveaux axes dune politique de limmigration, la Cour a estim quelle se devait, la lumire de ses propres travaux, de dire quelles sont, selon elle, les conditions de son succs. Elle a donc dcid dy consacrer un rapport public particulier, issu de la collaboration de plusieurs de ses chambres, afin de traiter la question dans toutes ses dimensions, lesquelles font intervenir plusieurs ministres et de nombreux organismes aux statuts divers. Lanalyse conduite ne nglige aucune des tapes du parcours dun immigrant, du franchissement des frontires son installation, son intgration et son ventuel retour, et dpasse ainsi les cloisonnements administratifs (affaires trangres, affaires sociales, ducation nationale, emploi, quipement et logement, intrieur, justice, etc.). Cette contribution peut tre dautant plus utile que la Juridiction est lune des rares institutions avoir eu le moyen permanent de contrles rguliers et avoir pu ainsi procder une approche synthtique dun dossier dont les composantes sont nombreuses et font gnralement lobjet dune approche parcellaire. La Cour a t dautant plus encline une approche globale de laccueil et de lintgration des immigrants en France quelle procdait
3) Nanmoins, parce quelle a consacr au sujet dimportants dveloppements dans son rapport public de lanne 2000, la Cour na pas estim ncessaire dintgrer dans le prsent rapport une nouvelle tude densemble des problmes lis au droit dasile. Elle a estim en revanche opportun dvoquer celui-ci au travers du prisme de ses liens avec limmigration clandestine, la lumire, en particulier, des rformes introduites par la loi du 10 dcembre 2003 modifiant la loi du 25 juillet 1952. Paralllement, la juridiction sest efforce dactualiser les donnes statistiques sagissant, en particulier, de la part des rfugis dans limmigration rgulire. Elle sest autoris enfin, lorsquelle tait conduite formuler certaines prconisations en matire de logement, rappeler quelques donnes se rapportant lhbergement des demandeurs dasile et des dbouts.
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un nouveau contrle des administrations et organismes qui en sont chargs, enqutait sur les dispositifs publics mis en place pour favoriser laccueil et lintgration et examinait les mcanismes et procdures qui encadrent la gestion de cette politique. Elle sest efforce de procder une valuation de lorganisation de la politique dimmigration. Les travaux de la Cour ont t conduits dans un contexte dinterrogations nombreuses rsultant, prcisment, du caractre rcent de la dfinition de certaines orientations des politiques publiques.
Mthodologie de lenqute La Cour a consacr dimportantes observations de son rapport annuel diffrents aspects du sujet au cours des douze dernires annes : le fonds daction sociale pour les travailleurs immigrs et leurs familles en 1993, divers aspects de la politique dintgration des populations immigres en 1997, bilan de deux oprations de relogement durgence de familles mal loges ou sans abri en 1999, les actions de ltat pour laccueil des demandeurs dasile et lintgration des rfugis en 2000. Elle a dcid en 2003 de conduire une nouvelle enqute globale, dont une note de cadrage a dfini la vise et la mthode, compte tenu notamment des travaux des assembles parlementaires et des corps dinspection et de contrle. 24 rapports dinstruction ont t tablis : 11 rapports sur des sujets thmatiques (tels les statistiques de limmigration) et des actions publiques (telles la scolarisation, le logement, lemploi ou la lutte contre les discriminations), 13 rapports sur le fonctionnement de services de ltat (tels la police aux frontires) ou la gestion dorganismes (trois tablissements publics administratifs, une entreprise publique, deux groupements dintrt public, une association). Sagissant des services de ltat, les investigations opres au niveau central ont t poursuivies auprs des services dconcentrs et de certains postes diplomatiques et consulaires. Lexamen contradictoire des constatations provisoires de la Cour a conduit celle-ci saisir 81 destinataires et organiser en mai et juin 2004 huit auditions auxquelles elle a invit participer les responsables de 21 directions dadministration centrale ou dorganismes contrls. La Juridiction a ensuite arrt ses observations dfinitives. Son rapport fait de nombreuses rfrences aux travaux dautres institutions : Haut conseil lintgration, dont la Cour a entendu la Prsidente, Conseil conomique et social, Conseil danalyse conomique, rapports de parlementaires ou de personnalits au Gouvernement, publications des ministres et des institutions europennes ou internationales, travaux universitaires, colloques. Les citations faites dans le rapport mettent en vidence lvolution des rflexions sur limmigration.
INTRODUCTION
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Cest le 10 avril 2003, aprs treize annes dinactivit, et au moment mme o la Cour commenait ses propres investigations, que le comit interministriel lintgration sest runi pour dfinir de nouvelles lignes de force dans la politique dintgration avec, en particulier, la mise en place du contrat daccueil et dintgration ou la cration dune agence de laccueil et des migrations. Au cours de la mme anne 2003, on la dj relev, dimportantes rformes lgislatives taient conduites paralllement. Il nest pas jusqu plusieurs dpartements ministriels voire des tablissements ou entreprises publics qui naient procd simultanment des inflexions substantielles de leurs modalits dintervention : ainsi le ministre de lducation nationale a-t-il commenc mettre en uvre de nouvelles dispositions par circulaire du 25 avril 2002 relative aux missions et lorganisation des centres acadmiques pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage (CASNAV), tandis que le Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations (FASILD) exprimentait, ds le second semestre, une rorientation de son activit au profit de certains publics prioritaires, en particulier les primo-arrivants. Que nombre de mesures nouvelles soient ainsi en prparation ou connaissent un dbut dapplication na pas dcourag la juridiction de lancer son enqute. Bien des situations sexpliquent en effet par leur origine la plus lointaine. Nombre dorientations sont prises sur la base dapprciations errones mais sur lesquelles on nose plus ultrieurement revenir. Il nest pas inopportun de procder trs tt des correctifs ou des inflexions lorsquil arrive que leur ncessit apparaisse rapidement. De mme, mieux vaut apprcier demble lampleur des moyens mettre en uvre pour tendre lefficacit. Enfin, il peut tre utile dtre avis du manque de pertinence de certains dispositifs et procdures dont on a cru pouvoir se satisfaire en les reconduisant. Lexprience du pass est l pour rappeler quune insuffisante ractivit a t lorigine de bien des dconvenues. Les incertitudes qui subsistent sur la mise en place des nouveaux dispositifs peuvent en effet conduire, au moins paralllement, au renouvellement derrements antrieurs qui ont fait lobjet de critiques et, leur lumire, la Cour pourra procder utilement une apprciation des nouveaux dispositifs. Aprs avoir expliqu la gense et dcrit les modalits des actions publiques qui ont pu tre conduites jusquici pour rpondre aux dfis de laccueil et de lintgration, on sefforcera ci-aprs une esquisse de leur bilan sur le critre de la situation relative des populations concernes ; enfin, la lumire des exigences nouvelles quannoncent les besoins prvisibles du march europen du travail, on sattachera apprcier les conditions de la russite du nouveau dispositif mis en place.
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Le choix des mots Si le concept d immigration peut tre employ aussi longtemps quon dcrit un mouvement de population vers un pays daccueil (concernant donc un ou des immigrants) et avec lintention de sinstaller, le terme immigr est lui-mme trop flou et imprcis pour pouvoir tre utilis sans danger. Le recensement gnral de mars 1999 (voir carte page 5) dfinit limmigr comme toute personne ne ltranger, de nationalit trangre, vivant sur le territoire franais . Mais force est de reconnatre que lacception le plus couramment retenue pour ce terme est plus large. Sont en effet indistinctement qualifies d immigres une partie des personnes dorigine trangre entres et tablies en France depuis des priodes plus ou moins longues. De fait, le terme dimmigr parat li la diffrence dorigine et non pas un statut juridique (contrairement la notion dtranger). Il relve du non-dit, de linconscient collectif. Il se rattache en fait une certaine image du monde qui oppose lEurope, lOccident, aux autres peuples de la terre. La vision de limmigr est ainsi indissociable de celle des arrivants du tiers monde et de tout ce qui les distingue de la ralit europenne : mode de vie, religion, traditions, langue, patronyme, couleur, niveau de richesse, etc. La notion d immigr est lie la diffrence. Cest la raison pour laquelle on ne lutilisera que dans son acception statistique. On utilisera dans les mmes conditions le terme dtranger. On emploiera celui dimmigrant pour dsigner la personne en phase darrive et de droulement des procdures daccueil. Enfin, on utilisera la notion de populations issues de limmigration la fois pour le solde et pour tout ou partie de lensemble, tout en tant conscient de limprcision de lexpression. Mais aucune autre ne parat meilleure dans la panoplie des termes le plus souvent utiliss : populations ou personnes d'origine immigre ou d'origine trangre, immigrs ou supposs tels, etc.
Chapitre I Les politiques publiques face aux ralits de limmigration
LES POLITIQUES PUBLIQUES FACE AUX RALITS DE LIMMIGRATION
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En confrontant les rsultats de ses prsentes investigations ses constatations des dernires dcennies, la Cour en arrive la conviction que la complexit du dossier de limmigration ne peut tre apprhende et, le cas chant, domine quau prix dune bonne connaissance de ses lments originels. Lhistoire de limmigration rvle ainsi une permanence remarquable dans la volont des gouvernements de matriser les flux migratoires - quil se soit agi de les encourager ou de les dissuader - et une constance non moins vidente de lincapacit sexonrer des effets du contexte politique ou conomique international. Elle montre aussi quen dehors de la tentative de gestion des entres sur le territoire, il na pas exist, pendant longtemps, de vritable politique de laccueil et de laide linstallation. Les raisons de cette carence sont multiples. Elles mritent dautant plus dtre values que nombre dentre elles pourraient encore valoir aujourdhui. En fait, une grande latitude a t laisse, en la matire, des institutions dont le mode dorganisation et les actions tenaient souvent davantage aux circonstances de leur cration quau respect de priorits que les pouvoirs publics ont t durablement dans lincapacit de dfinir. Le paradoxe tient au fait que la ncessit dune politique globale et cohrente dintgration des immigrants est ressentie lheure mme o lvolution des rflexions et la rarfaction des moyens financiers convergent pour tenter de persuader que lessentiel des interventions en leur faveur doit relever du droit commun.
I La dimension historique de limmigration

Limmigration, tout au long des dcennies qui suivent la seconde guerre mondiale, sinscrit la fois dans le dveloppement gnral des migrations lchelle internationale et dans une tradition, propre la France, qui sest rarement dmentie. Laccueil de migrants est en effet, pour notre pays, une ralit ancienne et, mme, par bien des aspects, consubstantielle lidentit nationale. Une tradition daccueil, une gestion sensible au contexte conomique, une prennisation de ltablissement dune part non ngligeable de la population de limmigration, telles sont les lignes de force qui mergent. Pour autant, une poque o les donnes dmographiques, psychologiques, politiques, conomiques ou culturelles voluent, le phnomne migratoire a connu lui-mme de profondes transformations.
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A Les origines
En dcidant rcemment la cration dun centre de ressources et de mmoire sur limmigration4, les pouvoirs publics se sont donn, dabord, le moyen de mieux faire apprhender par lopinion les ralits de limmigration ainsi que les chances de lintgration, elle-mme atteste par bien des exemples passs. Ils ont offert par ailleurs aux populations issues de limmigration, en rappelant les difficults et les mrites des anciennes gnrations, le moyen de mieux asseoir la lgitimit de leur prsence et de leurs aspirations leurs propres yeux et devant lensemble du pays daccueil. Il na jamais exist dge dor de limmigration o tout aurait t plus facile et, en particulier, parce que les populations concernes taient de culture voisine et supposes, en consquence, plus aisment assimilables que les publics actuels. Les difficults passes sont l pour rappeler la permanence de certains phnomnes, notamment le lien persistant entre les tensions conomiques et les tentations du rejet. Enfin, la bonne connaissance des origines de certaines structures et procdures permet de comprendre pourquoi elles ne sont pas encore parvenues au terme de leur ncessaire volution.
1 Les prmices
On saccorde gnralement pour faire remonter la fin de la premire moiti du XIXme sicle lapparition de limmigration stricto sensu. On naurait garde doublier pour autant que, du fait de sa position gographique et de la richesse de la varit de ses terroirs, le territoire franais lui-mme a t peupl par dimportants apports migratoires successifs. Cest probablement ce qui explique que, sous lAncien Rgime, la France soit le pays le plus peupl dEurope. Elle ne se prive dailleurs pas daller souvent solliciter les autres pays du continent voire de les prospecter de manire systmatique, soit parce que les comptences manquent dans certaines spcialits, soit, ultrieurement, pour des raisons tenant lvolution dmographique : au XVIIIme sicle, en effet, se combinent une baisse de la fcondit et une augmentation de la mortalit.
4) Cette cration a t dcide le 10 avril 2003 par le comit interministriel lintgration.
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En tout cas, tout au long de cette priode de lente constitution de la nation franaise qui stend de la fin de lEmpire romain dOccident jusqu la Rvolution, la France est particulirement accueillante aux trangers. La notion mme dtranger y est longtemps assez floue. Si juridiquement est rpute trangre toute personne qui nest pas sujet du roi, la ralit est beaucoup plus complexe. Dans un pays longtemps morcel, ltranger est celui qui vient dailleurs et on regroupe volontiers sous le mme vocable sujets et non-sujets du roi. Les premiers temps de la Rvolution vont confirmer la situation. Comme la nation est conue alors comme une ralit essentiellement politique, tout homme, mme venu dau-del des frontires, peut y adhrer. Comme la rappel en 1997 M. Patrick Weil, dans un rapport au Premier ministre, on ne peut (alors) tre citoyen sans tre franais, mais, pendant quatre ans, de 1790 1794, on est naturalis franais automatiquement en rsidant en France . La dclaration de la patrie en danger ouvre nanmoins une phase de relative mfiance vis--vis de ltranger qui est devenu, par la force des choses, un danger potentiel, sentiment qui se prolongera aussi longtemps que la Rvolution sera menace de lextrieur. La situation se stabilisera nouveau sous Bonaparte puis sous Napolon. Si les rdacteurs du Code civil, au chapitre de la nationalit, choisissent le droit du sang, cest contre lavis du Premier Consul et les modifications ultrieures du texte attnueront la porte de ce premier choix tout en plaant la matire, et pour longtemps, sous le signe des contradictions. Surtout, une distinction fondamentale est introduite entre droits civiques et droits conomiques. Si ltranger est exclu du droit de vote et de laccs aux emplois publics, il a, sur le plan personnel et conomique, des droits peu prs gaux ceux des nationaux.
2 Les effets de la rvolution industrielle : lapparition de limmigration stricto sensu

Des mouvements de population de plus en plus importants vont intervenir dans la premire partie du XIXme sicle. Ils sont directement lis aux ncessits conomiques. Il est vrai que les dbuts du dveloppement industriel sont hypothqus en France par trois facteurs qui lui sont propres : - les consquences dmographiques des guerres napoloniennes qui vont tre ressenties sur une longue priode et qui prolongent une baisse de la natalit dj constate ;
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- la rsistance, sans quivalent en Europe, des paysans franais lexode rural, rsistance dautant plus vive que la Rvolution a t lorigine du dveloppement de petites exploitations familiales dont ils sont souvent propritaires ; - le poids politique du proltariat ouvrier qui se voit reconnatre un certain nombre de droits loccasion des Rvolutions de 1830 et 1848 et qui a les moyens de refuser des conditions de travail qui seraient en tous points analogues celles qui sont pratiques ailleurs en Europe. La population trangre commence ainsi augmenter de manire trs significative ds la Monarchie de Juillet. Au recensement de 1851, les trangers sont dj plus de 378 000. Comme limmigration est libre ce sera le cas jusqu la Premire Guerre Mondiale le mouvement ne va plus se dmentir. Ds la fin du sicle, la France va tre le premier pays dimmigration dEurope. On peut dire quen dpit de quelques cahots, et sous rserve dvolutions notoires le mouvement va se poursuivre jusqu la guerre de 39-45. Il est vrai que la France demeure la fois un pays de basse pression dmographique et de frquente forte croissance conomique. Elle va donc constituer une exception en Europe. De longues dcennies durant, elle va tre, selon une formule fameuse, un pays dimmigrants dans un continent dmigrants . Cela nira pas sans revirements frquents : les retournements de conjoncture fussent-ils passagers entranent lexpression de ractions plus ou moins fortes de xnophobie auxquelles le gouvernement en place sefforce de rpondre par des mesures au moins apparemment restrictives. Cest la Deuxime Rpublique qui inaugure le cycle. Aprs la crise conomique et sociale de 1848, presse par une bonne partie de lopinion, et soucieuse, de surcrot, dcarter des exils politiques quelle juge encombrants, lAssemble vote une loi, toujours en vigueur, qui permet au ministre de lintrieur, par simple dcret, dexpulser les trangers qui menacent lordre public. Les besoins en travailleurs immigrants nen sont pas moins rels. Ils sont ravivs par lexpansion conomique qui caractrise le Second Empire. La population trangre passe ainsi 655 000 personnes en 1876. Limmigration va dabord tre frontalire, provenant de Belgique surtout, mais aussi dItalie. Le nombre des Belges passe, entre 1851 et 1886, de 128 000 482 000. Ils sont installs essentiellement dans les dpartements du Nord et du Pas-de-Calais et travaillent notamment dans lindustrie textile. Les Italiens, pour leur part, voient leur nombre
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augmenter de 63 000 en 1851 285 000 en 1891. Leur implantation et leurs activits sont plus diversifies. Dabord concentrs dans le sud-est, ils gagnent bientt dautres rgions. Eux ne sorientent pas exclusivement vers lindustrie : un nombre non ngligeable choisit les travaux agricoles. Dj, il est clair que les immigrants, au moins au dpart, sont trs nombreux dans les emplois pnibles, prcaires et les plus mal rmunrs. Cela nest pas de nature favoriser leur popularit parmi les ouvriers franais qui considrent que le recours limmigrant est un moyen de pression la baisse sur les salaires. De fait, employeurs et salaris vont avoir longtemps des approches radicalement contradictoires du problme de limmigration. Les difficults conomiques des annes 80 en auront des consquences dautant plus graves. En 1881 ont lieu Marseille des manifestations xnophobes violentes (connues sous le nom de vpres marseillaises ) qui font trois morts et de nombreux blesss. Dj en 1847-48, les Belges avaient t victimes dagissements de mme inspiration. En 1893, ce sera de nouveau le tour des Italiens, avec la tuerie dAigues-Mortes qui fera au moins huit morts et plusieurs dizaines de blesss graves. Devant ce climat, des dcrets de 1888 et 1893 organiseront la surveillance des trangers et le contrle de leurs mouvements, mais la libert dimmigrer nest pas mise en cause pour autant : la France continue pratiquer une politique trs diffrente de celles qui sont pratiques au Royaume-Uni et en Allemagne o la pression quantitative est pourtant bien moindre. En fait, les gouvernements franais successifs sen tiennent une pratique constante qui consiste laisser faire les employeurs, quitte procder des ajustements en cas de crise. Cest de tels ajustements quil sera procd pour exclure les trangers de certaines professions librales (avocats et mdecins) ou pour contingenter leur emploi dans les entreprises travaillant pour des marchs publics (dcrets Millerand de 1893). Dans le mme esprit, et la mme anne, les trangers sont exclus du droit syndical, de la fonction publique et de laide mdicale gratuite (sauf sil existe un trait de rciprocit). Mais comme il existe bien des occasions de le vrifier, ces priodes de difficults sont aussi une occasion pour les trangers de chercher, en rponse un contexte incertain, conforter leur situation personnelle et familiale par la cration dune petite entreprise, le mariage dun membre de la famille avec une Franaise ou un Franais, ou la naturalisation. Or, prcisment, la loi du 26 juin 1889 qui dfinit les conditions de la nationalit franaise et de la naturalisation a prvu des rgles facilitant lintgration de nombreuses personnes dorigine trangre, les proccupations de dfense nationale ntant pas absentes de cette
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COUR DES COMPTES
dmarche. La stabilisation est dautant plus facile que limmigration de main-duvre se conjugue avec limmigration de peuplement.
On dnomme immigration de main-duvre une immigration provisoire, lie lexistence dune activit. Elle concerne souvent le seul titulaire du poste de travail concern. Limmigration de peuplement, dite encore immigration familiale, a un caractre permanent et dfinitif.
En tout cas, les flots de limmigration ne tarissent pas. La population trangre atteint 1 127 000 personnes en 1911 (soit 3 % de la population totale) : depuis 1876, laugmentation a t de prs dun demimillion de personnes. La progression des Italiens est particulirement spectaculaire : ils sont 419 000 au cours de cette mme anne 1911. En fait, entre 1901 et 1914, ce sont en moyenne 77 000 Italiens qui entrent en France chaque anne.
3 Dune guerre lautre : la France, premier pays dimmigration

La guerre de 1914-1918 est gnralement considre comme une priode charnire du point de vue de limmigration. De 1915 1918, 440 000 trangers sont recruts sur contrat pour soutenir lconomie de guerre. Mais surtout, limmigration va se diversifier et, avancent mme certains, se mondialiser . Plus de six cent mille hommes, venus de tout lempire colonial, vont en effet se retrouver sur le territoire mtropolitain. Les uns les deux tiers rejoindront les rangs des combattants, les autres remplaceront les Franais mobiliss aux travaux des champs et dans les usines. Un certain nombre de ceux-l resteront. Des courants migratoires auront t ainsi esquisss, des adresses , des points de rencontre, existeront en mtropole et ce ne sera pas sans effet. Mais, aux lendemains de larmistice, de tels effectifs ne sont plus la mesure de lenjeu. En fait, jamais les besoins en main-duvre nont t si importants et si urgents. Alors quune grande partie du pays est reconstruire et lconomie reconstituer, la population active a chut de 10 % : le recensement de 1921 confirmera ainsi que la France a moins dhabitants quen 1911 alors mme quelle a rcupr les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Cest dans lagriculture que la situation est la pire : les pertes y sont estimes 20 % des actifs. Pour autant, tous les secteurs industriels sont demandeurs et les services ne sont pas en reste. Trs vite, la Chambre des dputs bleu horizon retire lEtat la responsabilit du recrutement quil avait exerce pendant
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la guerre et les responsables conomiques se voient rendre linitiative. Les pouvoirs publics sefforcent nanmoins de faciliter les choses sur le plan international : un article sur limmigration en provenance de Pologne figure dans le Trait de Versailles ; un accord prvoyant les modalits de lentre et de lemploi en France de ses ressortissants est sign avec lItalie le 30 septembre 1919. Il est vrai que pour recruter, les temps sont exceptionnellement favorables. Nombreux sont les pays qui poussent leurs propres ressortissants lmigration pour des raisons conomiques. Or, les Etats Unis, qui ont t longtemps la premire destination des migrants, se ferment progressivement : deux lois instituant des quotas toujours plus restrictifs sont votes en 1921 et 1924. Par ailleurs, lvolution des situations politiques est elle-mme lorigine de flux non ngligeables pour lesquels un droit dasile balbutiant ne peut encore se substituer au vritable droit dentre que constitue le contrat de travail. Les employeurs agissent dabord en ordre dispers, ou par le biais de regroupements professionnels et rgionaux. Mais en 1924 est cre la Socit gnrale dimmigration lie, la fois, aux pouvoirs publics, au comit des Houillres et aux agriculteurs du nord-est, et disposant dun monopole thorique du recrutement. Elle nintroduira pourtant que 35 % des trangers entre 1924 et 1930, les autres venant par leurs propres moyens ou avec laide de futurs employeurs qui cherchent sexonrer du paiement des redevances pratique dautant plus courante que le gouvernement ne manque pas de procder, en masse, aux rgularisations ncessaires (plus de 60 000 pour la seule anne 1930). Du coup, au cours des annes 20, la moyenne annuelle dentres est de lordre de 300 000. Entre 1921 et 1931, on assiste mme un quasi doublement de la population trangre qui stablit dsormais 6,6 % du total. La France est devenue le premier pays dimmigration du monde.
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Les Italiens et les Polonais sont alors les deux principales nationalits. Mais lensemble de lEurope et dautres parties du monde sont galement reprsents :
Italiens Polonais Espagnols Belges Europe mditerranenne Suisses Russes Britanniques Tchques Europe centrale et orientale Turcs Allemands Autres
Source : recensement de 1931
808 000 508 000 351 900 253 000 100 000 98 500 71 900 47 400 47 400 44 300 36 100 30 700 175 500
Lors de la grande crise, le choc en retour va tre dautant plus violent. Dj, des accidents de conjoncture avaient t lorigine des habituelles ractions xnophobes. Cela avait t loccasion de prendre conscience de ce que, sauf lexception des protgs par convention, les droits des trangers restaient souvent prcaires. Une carte tait obligatoire ; mais, surtout, ltranger tait toujours expos au non-respect de son contrat par son employeur et la menace dune expulsion. Pourtant, en 1927, une nouvelle loi sur la naturalisation a t vote. Elle est particulirement librale, facilite laccs la nationalit et le maintien dans celle-ci. Les procdures sont simplifies. La demande peut tre introduite aprs trois ans seulement. Au recensement de 1931, on compte ainsi 360 000 naturaliss. Les effets diffrs, en France, de la crise de 1929 conduisent une remise en cause de la prsence trangre. La nouvelle politique va se traduire par des mesures dune brutalit extrme. La loi du 10 aot 1932 sur le contingentement des trangers est vote lunanimit : il est dsormais possible de refuser le sjour dun tranger sur des critres arbitraires et de lexpulser sans possibilits de recours. De nombreux dcrets dapplication sont pris tout au long des annes suivantes, multipliant les restrictions en matire de dlivrance des cartes de sjour, imposant une autorisation prfectorale pour passer dun dpartement lautre Les trangers sont exclus du barreau pendant dix ans ; sous la pression des commerants et des artisans, on substitue un systme de
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cartes lancienne libert dinstallation ; les mdecins et dentistes trangers qui ne sont pas titulaires dun diplme franais sont frapps dinterdit. Une loi du 19 juillet 1934 ira mme jusqu limiter les capacits juridiques des naturaliss rcents. Les refoulements, les reconduites la frontire, se multiplient. Entre 1931 et 1936, le nombre douvriers trangers va chuter de 37 %. Sagissant des seuls Polonais, il y a entre 1931 et 1936, daprs les statistiques du ministre du travail, 129 819 rapatriements. Sous le premier gouvernement du Front Populaire, on observe une pause des mesures restrictives. Mais on ne mettra pas pour autant en chantier la loi portant statut des trangers dont le principe avait t annonc. Si le gouvernement Chautemps cherche bien concilier des mesures favorables aux trangers et la protection du march national du travail, en revanche le gouvernement Daladier renoue avec les errements antrieurs : deux trains de dcrets-lois (mai et novembre 1938), inspirs par le souci dassurer la scurit de lEtat, sont pris contre les trangers, tout en prenant la prcaution de distinguer entre la partie saine et laborieuse de la population trangre et les individus moralement douteux, indignes de notre hospitalit . Des camps de concentration sont mme crs pour ceux des trangers jugs indsirables quon ne peut renvoyer dans leur pays. Lanne 1939 va pourtant voir un grand afflux dtrangers. Ce sera le dernier. Il na t ni prvu ni dsir et on a longtemps hsit avant de sy rsigner. Mais en janvier, la dfaite des Rpublicains espagnols est consomme et le gouvernement cde lexigence du droit dasile permettant quelque 500 000 Espagnols de pntrer sur le territoire national. Tandis que les familles sont disperses sur celui-ci, les combattants sont dirigs vers des camps de concentration. On ngociera des retours en 1940, mais 200 000 Espagnols resteront en France, pour des raisons essentiellement politiques. Cest tout le paradoxe de lentredeux guerres : malgr toutes les mesures prises leur encontre, les trangers sont plus nombreux et gnralement dcids pouser la cause de leur pays daccueil. LEtat Franais se met bientt en place Vichy. Le prsent rapport ne traite pas de la situation des immigrants et des populations issues de limmigration durant cette priode.
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B Le tournant de 1945
Ds la Libration et la rinstallation du gouvernement Paris, un contexte radicalement nouveau se trouve cr pour les trangers : lenvironnement idologique suscit par le Conseil national de la Rsistance, leur est plus spontanment favorable ; par ailleurs, nombre dtrangers ont particip la Rsistance et aux combats de la Libration et si lon excepte, provisoirement, le cas particulier des Italiens une part non ngligeable de lopinion publique sestime dbitrice leur gard. Les proccupations politiques et les proccupations conomiques convergent. Les ncessits de la nouvelle reconstruction sont l : La France manque de bras a expliqu le chef du gouvernement provisoire, qui en a conclu, dans un discours du 3 mars 1945, la ncessit dintroduire au cours des prochaines annes, avec mthode et intelligence, de bons lments dintgration dans la collectivit franaise . Les estimations des besoins sont disparates : elles varient de un sept. On arbitre finalement au minimum, soit pour lentre dun million et demi dimmigrants sur cinq ans. En tout cas, le principe est pos que lEtat doit dsormais avoir la matrise dune politique globale de limmigration et quon ne saurait laisser au secteur priv les marges de manuvre dont il a pu bnficier jusquici. Deux organismes, nouvellement crs, vont, avec les ministres du travail et de lintrieur, participer activement la traduction lgislative de ces intentions : le Haut comit de la population et de la famille et le secrtariat gnral la famille et la population. La discussion aboutira deux ordonnances qui constituent, jusqu aujourdhui, le socle de la lgislation sur limmigration et la nationalit sous rserve des nombreuses modifications, souvent contradictoires, qui leur seront apportes au gr de lvolution du contexte politique et des ralits de limmigration. On considre gnralement que, de manire trs raliste, les ordonnances tiraient les consquences des exigences de peuplement et tendaient favoriser une immigration familiale. Dautant que ces ordonnances doivent tre rapproches de celles qui seront publies sur la scurit sociale, qui sous rserve de quelques restrictions sur les allocations familiales garantissent la protection sociale tout tranger en situation rgulire.
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1 Les ordonnances de 1945 a) Lordonnance du 19 octobre 1945 dfinissant les conditions daccs la nationalit franaise
On y retrouve les principes antrieurs au rgime de Vichy : le droit du sol sur fond de droit du sang. Il ny a plus de rfrence la dnaturalisation ; il y a, sagissant des conjoints de Franais, galit entre les hommes et les femmes ; enfin, la naturalisation intervient sur simple dclaration. En revanche, les autres conditions peuvent paratre en retrait par rapport la loi de 1927. Cinq ans de sjour sont dsormais ncessaires, encore que les pres de trois enfants mineurs ou ceux qui staient engags en soient dispenss.
b) Lordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions dentre et de sjour

Lordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions dentre et de sjour des trangers en France constitue la base du droit de limmigration. Conue dans une priode dconomie dirige, elle en a fix les rgles tout en crant lOffice national dimmigration (ONI). Larticle 5 prcise que ltranger doit possder dabord les documents et visas exigs par les rglements en vigueur, ensuite un contrat de travail vis par le ministre charg du travail et une autorisation sil dsire exercer une activit salarie, enfin, un certificat mdical. Sagissant de ltranger venu en France pour y exercer une activit professionnelle , la principale innovation tient la dissociation entre la carte de sjour et la carte de travail, mesure qui a pour objet dviter, en cas de retournement de la conjoncture, des refoulements du type de ceux des annes 30. Est dfinie par ailleurs une progression de un dix ans des titres de sjour qui seront au nombre de trois : - temporaire (un an) ; - rsident ordinaire (un trois ans) ; - rsident privilgi, avec carte de dix ans, renouvelable automatiquement et donnant les mmes droits au travail quaux nationaux. Dans lesprit du lgislateur, cest cette situation qui devra tre la plus rpandue. En revanche, la loi de contingentement de 1932 nest pas abolie puisque ltranger ne peut exercer une activit professionnelle salarie
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sans y avoir t pralablement autoris par le ministre charg du travail () . Cette autorisation prcise notamment la profession et la zone dans laquelle ltranger peut exercer son activit (article 7). Toutefois, les titulaires de la carte de rsident privilgi quon entend favoriser chappent cette contrainte. Cest de ce texte que dcoule la rpartition des comptences entre le ministre de lintrieur et les prfectures pour le droit au sjour, le ministre du travail et ses services territoriaux (les directions dpartementales), alors trs indpendants des prfets, pour le droit au travail, enfin lONI, tablissement public plac auprs du ministre du travail pour assurer le recrutement et lintroduction des immigrants, quelle que soit leur activit professionnelle ou leur qualit (article 29), et disposant du monopole du recrutement (article 30). Ce texte a t profondment remani de nombreuses reprises, notamment partir de 1980. Il ne reste que quelques lignes de la version initiale.
La prsentation actuelle de lordonnance du 2 novembre 1945 Le texte actuel qui comporte quarante articles (dont certains sont trs dvelopps) se prsente avec le plan suivant : - un article prliminaire sur le rapport annuel que doit prsenter le gouvernement au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique de limmigration (2003) ; - le chapitre premier sur les dispositions gnrales concernant lentre et le sjour des trangers en France : seul cet article est repris par les lois successives qui seront examines ci-aprs ; les articles datent de 1980, 1981, 1986, 1992, 1993, 1998 et 2003 ; - le chapitre deux sur les diffrentes catgories dtrangers selon les titres quils dtiennent (trangers titulaires de la carte de sjour temporaire, trangers titulaires de la carte de rsident, refus de dlivrance ou de renouvellement dun titre de sjour) : les textes datent des lois de 1984, 1986, 1989, 1997 et essentiellement des deux dernires 1998 et 2003 ; - le chapitre trois relatif aux pnalits sappuie essentiellement sur le dernier texte de 2003, mais aussi sur celui du 18 mars 2003 (scurit intrieure) ; quelques dispositions relvent encore des rdactions de 1986, 1992 et 1996 ; - le chapitre quatre sur la reconduite la frontire reprend les dispositifs des textes de 1990, 1992, 1993, 1994, 1997 et surtout les deux lois de 2003 ;
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- le chapitre cinq relatif lexpulsion sappuie sur des textes remanis partir de 1981, en 1989, 1991, 1997 et 2003 ; - le chapitre cinq bis pour les dispositions communes la reconduite la frontire et lexpulsion fait appel logiquement aux textes prcits : 1991, 1993, 1998, 2003 ; - le chapitre six sur le regroupement familial date de 1993 mais la plupart de ses dispositions ont t revues en 1998 et 2003 ; - le chapitre sept sur les demandeurs dasile et les bnficiaires de la protection temporaire sappuie essentiellement sur les lois de 1998 et 2003 ; - le chapitre huit traite de dispositions diverses : les relations avec les trangers non communautaires, la nationalit et la rtention, avec notamment un nouvel article 35 bis particulirement complet ; les formalits de retour sont traites au 35 ter et les zones dattente aux 35 quater nonies (1994 et 2003) ; un article 36 bis traite de la NouvelleCaldonie (ordonnance de 2002) ; - le chapitre neuf contient des dispositions transitoires sur lentre en vigueur et sur la Guyane, issues de la loi de 2003.
2 La cration de lOffice national dimmigration

LOffice national dimmigration (ONI) a t cr par les articles 29 et 30 de lordonnance du 2 novembre 1945. Ces dispositions ont t insres dans le code du travail aux articles L. 341-9 et L. 341-10. LONI, dans lesprit de ses crateurs, devait prendre le relais de la Socit gnrale dimmigration davant-guerre et, surtout, mettre en uvre un principe nouveau : lEtat se reconnaissait dsormais le monopole de lintroduction de la main-duvre trangre dans le pays. Le statut de lONI a t tabli par les dcrets des 26 mars 1946 et 20 novembre 1948 et figure dans le code du travail aux articles R. 341-9 R. 341-35. Les missions de lOffice taient essentiellement relatives lemploi des trangers, avec le monopole du recrutement et de lintroduction des travailleurs trangers, et la perception, ce titre, de contributions. Cest lui quil revenait de distribuer les contrats, de procder lacheminement des migrants et leur contrle sanitaire. Ce sont ces activits de service public qui fondent lexistence et la comptence de lONI.
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A lorigine, lONI relve du ministre du travail auquel vont se joindre, bientt, dautres tuteurs : lintrieur et lagriculture. Son statut juridique tait alors celui dun tablissement public administratif ; pourtant, un dcret du 1er juin 1950 classe lOffice parmi les entreprises publiques . Par ailleurs, trois dcrets successifs du 9 aot et du 10 dcembre 1953, puis du 22 juin 1960 prescrivent curiosit administrative que ltablissement sera gr comme un tablissement public industriel et commercial (EPIC) caractre administratif Les dbuts de lONI sont difficiles. Les employeurs ntaient plus accoutums des formalits administratives. Ils vont avoir dautant plus tendance saffranchir des nouvelles rgles et recourir (en particulier dans les annes 1946 et 1947) des circuits clandestins que les flux officiels dimmigration vont tre dans limmdiat aprs-guerre trs infrieurs ce que lon escomptait. Les premiers bureaux de recrutement de lONI sont installs en Espagne et en Italie qui taient jusque-l des fournisseurs attitrs de main-duvre. Mais pas plus quen Allemagne ou en Hollande, les recrutements ny sont aiss du fait de la concurrence nouvelle exerce par le Royaume Uni, la Belgique et lAllemagne. De mme, les accords Croizat passs avec lItalie se rvlent trs dcevants : on attendait dans les deux annes suivantes 300 000 immigrants, ils seront peine 100 000. Presss par le besoin, les employeurs prennent ainsi lhabitude de recourir la main-duvre en provenance dAlgrie.
C Limmigration de 1945 1974

Compte tenu du contexte, la relance de limmigration aprs 1945 est dabord timide. Les arrivants en provenance dEurope sont principalement des Italiens : entre 1945 et 1949, ils reprsentent 67 % du total. Les besoins sont donc couverts par le recours, bientt massif, aux Franais musulmans dAlgrie.
1 Le problme particulier des Franais musulmans dAlgrie

On peut dire quaprs-guerre, les grandes phases de lhistoire de limmigration sarticulent largement autour de ce quon dnommera, par avance, limmigration algrienne, mme si le terme est inappropri jusquen juillet 1962. Cest le traitement social des Franais musulmans dAlgrie qui sera lorigine des actions de soutien lensemble des populations issues de limmigration. Lapparition des mouvements de population en provenance dAlgrie est la consquence, non voulue, des circonstances historiques.
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Si les autres immigrations dorigine maghrbine (Maroc et Tunisie) sont plus tardives, la prsence algrienne remonte loin : les musulmans dAlgrie sont une bonne partie des 86 000 travailleurs maghrbins recenss en 1931. Un grand nombre repartira au pays. Nanmoins, daprs le recensement de 1946, il y aurait eu encore 20 000 musulmans dAlgrie sur le territoire mtropolitain. Et dj on observe des regroupements dans certains quartiers : la Goutte dOr Paris ou Belsunce Marseille. Le fait gnrateur des grands mouvements qui sannoncent, cest le nouveau statut reconnu aux musulmans dAlgrie en 1947. Il a une consquence immdiate : les intresss bnficient du droit de libre circulation entre le territoire algrien et la mtropole. Pour les intresss, la perspective du dpart est dautant plus facile envisager que la situation tant dmographique quconomique est tendue sur le territoire algrien. Pour les employeurs franais, laubaine est encore plus vidente. Ils peuvent compenser les difficults de recrutement constates en Europe. De surcrot, ils peuvent, en toute lgalit, saffranchir des rgles et des contrles de lONI. Il sagit en outre dune main-duvre aisment disponible et relativement moins exigeante que celle laquelle ils sont habitus. LEtat et pu sinquiter du volume prvisible des arrives. Mais, en fait, il apparat trs vite quil sagit de mouvements concernant des hommes seuls qui viennent pour des sjours provisoires. Est en effet mis en uvre trs spontanment le systme dit de la noria : les hommes viennent, repartent, se remplacent continuellement. Un lien est ainsi maintenu avec la famille qui reoit des fonds ce qui a pour effet dattnuer la pauvret et les risques de tension sociale sur place. Tous les partenaires tirent donc profit de la situation. Les hommes concerns sont au dpart principalement issus de Kabylie, mais sont bientt rejoints par des originaires de lOranais, du Constantinois et du Sud5. Les chiffres donnent la mesure de lampleur du phnomne et illustrent ses caractristiques trs marques. Les statistiques des services de limmigration dnombrent, entre 1947 et 1953, 740 000 arrives en mtropole et 561 000 retours en Algrie, soit un solde de 179 000. Pendant cette priode, les Franais musulmans dAlgrie sont le flux migratoire majoritaire. Paralllement, le nombre de familles musulmanes nest, en 1952, que de 3 400, selon les chiffres du ministre de la sant. Le
5) Selon les sociologues, les comportements vont bientt voluer, lmigration devenant progressivement une entreprise individuelle dpouille de son objectif initialement collectif (Abdelmalek Sayad, La double absence ; Seuil 1999).
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dclenchement de la guerre dAlgrie, en novembre 1954, va branler cet ordonnancement. Il change le contexte psychologique : progressivement, pour une partie de lopinion, tout Franais musulman dAlgrie va apparatre comme un suspect, un danger potentiel. Surtout, il entrane des modifications dans le comportement de la population concerne. Le conflit, les regroupements de population, sont lorigine de difficults conomiques srieuses pour un grand nombre de familles algriennes. Par ailleurs, le climat dinscurit pousse nombre dhommes quitter le thtre du conflit et fait nouveau emmener leur famille. La comparaison des rsultats des recensements qui encadrent les annes de guerre est particulirement significative. On comptait, en 1954, sur le territoire mtropolitain, 211 675 Franais musulmans dAlgrie. On en dnombre 350 484 en 1962 et encore estime-t-on ce chiffre sousvalu en raison des difficults quont les intresss, dans une priode complexe, se dfinir ainsi. En tout cas, le ministre de lintrieur, la mme poque, livre le chiffre de 436 000 et il est gnralement admis que le nombre dAlgriens en France a doubl pendant la priode de la guerre. Face ces volutions, lattitude des pouvoirs publics est ambigu. Le changement de nature du flux migratoire concern va lencontre de ce qui tait recherch ou tolr, et les risques entrans ne sont pas ngligs. On se donne donc les moyens de contrler troitement une population que ladversaire de lpoque ne va pas manquer de chercher mobiliser et utiliser. Mais lenjeu justifie aussi cela na rien de contradictoire que lon prenne des mesures sociales spcifiques en direction des populations concernes, lesquelles sintgrent dans les ides de dveloppement conomique et social de lAlgrie qui ont alors cours.
2 La cration de la SONACOTRAL et du FAS

Cest la double volont dassister et de contrler cette immigration en provenance dAlgrie qui est lorigine de lmergence dune politique de soutien certains migrants et, plus prcisment, de la cration de la SONACOTRAL et du FAS. Jusquici, la situation des autres immigrants na pas paru justifier de telles initiatives. Il est intressant de constater, cet gard, que la brochure officielle publie en octobre 1956 loccasion du cinquantime anniversaire du ministre du travail prsentant ce que ces cinquante annes ont apport en progrs librateurs est fort prolixe, lorsquelle voque limmigration, sur les conditions dentre et dactivit des salaris trangers mais quelle ne consacre que quelques lignes au fait que le ministre na pas perdu de vue que de nombreux problmes se posent aux travailleurs trangers
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vivant en France . Mais la seule rponse voque est la large place (faite par lui) laction sociale en apportant toute son aide et en subventionnant le service social daide aux migrants (SSAE), organisme cr en 1921 et reconnu dutilit publique . Ce sont les Franais musulmans dAlgrie, et eux seuls, qui sont lorigine des prmices de ce qui sera un jour la politique daccueil et dintgration. Ces prmices sont la cration de deux organismes qui perdurent aujourdhui aprs avoir connu des mutations significatives : la SONACOTRAL et le FAS.
a) La cration de la SONACOTRAL
Cest en aot 1956 quest cre la Socit nationale des constructions pour les travailleurs algriens (SONACOTRAL) qui deviendra plus tard la SONACOTRA et qui revt la forme dune socit dconomie mixte. Son objet est le financement, la construction, lamnagement de locaux dhabitation destins aux Franais musulmans originaires dAlgrie venus travailler en mtropole et leurs familles . Les actionnaires principaux de la SONACOTRAL taient lEtat (52 %), le gouvernement gnral de lAlgrie, la Caisse des dpts et consignations, le Crdit foncier de France, la Fdration nationale du btiment et la Socit anonyme immobilire de la Rgie nationale des usines Renault. Un objectif prcis lui tait fix : assurer une catgorie particulire de Franais un logement dcent, sous forme de cits familiales et de foyers-htels destins hberger les travailleurs isols ; fournir en mme temps diverses prestations et les quipements ncessaires leur vie quotidienne. Cette mission sinsrait dans une politique densemble concernant lAlgrie. De fait, pour un public compos essentiellement de clibataires, effectuant gnralement un sjour limit dans le temps, on sapprte dvelopper un habitat quon estime adapt : les foyers-htels.
b) La cration du FAS
Cest dans le cadre du Plan de Constantine de valorisation de lensemble des ressources de lAlgrie, en plein cur du conflit algrien, quil est cr destination des Franais musulmans dAlgrie appels travailler en mtropole. Le Fonds daction sociale pour les travailleurs musulmans dAlgrie en mtropole et pour leur famille (FAS) prend la forme dun tablissement public administratif en vertu de lordonnance
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du 29 dcembre 1958. Lobjet de ltablissement, plac sous la tutelle du ministre des affaires sociales, tait alors de promouvoir une action sociale familiale en faveur des salaris travaillant en France mtropolitaine dans les professions vises par le rgime algrien dallocations familiales, et dont les enfants rsident en Afrique . Le FAS, qui deviendra ultrieurement le FASTIF puis lactuel FASILD, est assez logiquement financ lorigine par des prlvements sur les cotisations verses par les employeurs et les salaris au titre des allocations familiales. Les rgimes de prestations familiales lui attribuent une contribution fonde sur le fait que les familles restes dans le pays dorigine peroivent, des caisses franaises, les prestations prvues par la lgislation de ce pays, gnralement moins favorable quen France. Il rpartit son intervention de part et dautre de la Mditerrane raison dun tiers en mtropole et de deux tiers en Algrie, aux termes dun arbitrage du Premier ministre de mars 1959. Comme la Cour la not dans son rapport public pour 1963, il avait paru en effet opportun de faire un effort particulier pour dvelopper et hter les ralisations sociales caractre familial entreprises en Afrique et en mtropole . Le principe mme de la cration du FAS a pourtant t contest par la Cour dans ce mme rapport : () Il est permis de penser quen lespce, la cration dun nouvel tablissement public ntait pas ncessaire. () Le nouveau fonds aurait donc pu fonctionner dans le cadre de la Caisse nationale (de Scurit sociale) elle-mme, sauf constituer cette fin un comit de gestion particulier, conformment dailleurs aux dispositions de larticle L. 53 du code de la scurit sociale. En confiant ltablissement public national une tche supplmentaire qui entrait bien, semble-t-il, dans sa vocation, on aurait vit un dmembrement regrettable. La Cour jugea compliqu le mode de financement retenu par le dcret du 23 avril 1959, notant que, par rapport au montant des prestations payes en Afrique aux familles intresses , les ressources cumules affectes au FAS ont reprsent 88,75 % en 1959, 98,75 % en 1960, 83,75 % en 1961 et 1962 . Au moment o les pouvoirs publics sapprtaient dvelopper laction sociale et familiale au profit de lensemble des travailleurs trangers, la Cour a donc mis le vu que soient tires de cette exprience les conclusions utiles . Or, comme il a dj t dit, la Caisse nationale de scurit sociale, qui joue un rle important en matire daction sociale et sanitaire,
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soit par ses ralisations propres, soit par ses participations, serait particulirement qualifie pour mener bien la tche impartie au FAS. Ce dernier pourrait sans inconvnient tre absorb par la Caisse nationale (). Le ministre du travail devait rejeter la suggestion : Il nappartient pas au ministre du travail de porter un jugement de valeur sur loption ainsi prise par le lgislateur. Celui-ci a considr que seul un tablissement indpendant tait mme de poursuivre lun des aspects sociaux de la politique de main-duvre quimposait le Vme Plan dquipement et de modernisation. Au surplus, la substitution de la Caisse nationale de scurit sociale au fonds daction sociale pour les travailleurs trangers aurait prsent de grandes difficults juridiques et psychologiques, la Caisse nationale ntant comptente quen ce qui concerne le rgime gnral de scurit sociale, alors que les travailleurs trangers sont rpartis entre les diffrents rgimes chargs du service des allocations familiales. Mais surtout, le ministre du travail devait, dans sa rponse, donner les raisons officielles de lextension de la comptence du FAS. Celle-ci, expliquait-il, rpond des proccupations qui sont la fois dordre social, dordre conomique et dordre budgtaire. La situation dramatique dans laquelle se trouvent lheure actuelle trop de travailleurs trangers ne peut rester sans solution. Dautre part, lapport de mainduvre que constituent ces travailleurs est une ncessit pour lconomie nationale. Enfin, le gouvernement ne peut pas dgager, sur les ressources budgtaires normales, les crdits ncessaires une action dune certaine envergure dans ce domaine. Cest pourquoi, tendant le procd qui avait t utilis en 1959 au profit des travailleurs musulmans, il a prvu laffectation, cette uvre, de diverses ressources dont les principales proviennent des organismes et services chargs des allocations familiales .
3 Le virage des annes 60

En 1956, le climat de relance conomique rend imprative une forte augmentation du recours limmigration. On entend ne pas se contenter de lapport algrien dont le volume commence dailleurs inquiter. Les grandes entreprises commencent recruter sur grande chelle au Maroc et, surtout, on se donne les moyens de relancer limmigration europenne. Entre 1956 et 1961, le solde migratoire va stablir 1 100 000 personnes, soit environ 180 000 entrants par an en moyenne. Les besoins sont tels que les employeurs et leurs futurs salaris rsistent mal la
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tentation de ne pas respecter les procdures : des dizaines de milliers de rgularisations seront ainsi opres par lONI. Il faudra attendre quelques annes pour que des accords-cadres soient passs avec lEspagne (1961), le Portugal (1963), la Yougoslavie et la Turquie (1965). Les flux sont dabord dominante italienne. Les Italiens taient dj les trangers les plus nombreux en 1954 ; ils le sont encore en 1962 ; leur nombre est pass de 507 682 628 956. Tour tour, Espagnols et Portugais prendront la relve. Les premiers seront 618 200 au recensement de 1968, soit 23,2 % de la population trangre totale. La part des rfugis de 1939 a fortement dclin au profit dimmigrants conomiques en provenance notamment de Castille, dAndalousie et de Galice. Mais les annes 60 et le dbut des annes 70 se seront surtout caractrises par une confirmation des flux en provenance dAlgrie et une monte de limmigration en provenance des anciennes colonies africaines. Ce sont ces flux qui vont se prenniser et peser le plus sur lavenir puisque lItalie va assurer son dveloppement conomique, avant que lEspagne et le Portugal fassent de mme, se donnent un rgime dmocratique et adhrent la Communaut europenne. On a pourtant sembl croire que laccession de lAlgrie lindpendance interromprait les flux migratoires qui en provenaient. Et il apparat bien quon ne pensait quaux Franais dAlgrie non musulmans en prvoyant, dans les Accords dEvian, la libert de circulation entre les deux pays. Il ne faudra pas longtemps pour prendre la mesure de lerreur dapprciation ainsi commise. Non seulement les Franais non musulmans rentrent massivement dans lex-mtropole mais, qui plus est, ce quon peut dsormais lgitimement dsigner comme limmigration algrienne reprend de plus belle. Entre le 1er septembre et le 11 novembre 1962, 91 744 entres dAlgriens sont comptabilises dans les ports et les aroports franais. LAlgrie de lpoque nest susceptible ni dorganiser le retour de ses migrs ni dviter de nouveaux dparts. Au cours des annes suivantes, les gouvernements franais et algrien vont du moins essayer, ensemble, de rguler les flux. Un accord est pass le 9 janvier 1964 (dit Accord Grandval-Nekkache ) pour fixer les arrives de travailleurs algriens en France en fonction des disponibilits de main-duvre de lAlgrie et en fonction des possibilits du march franais de lemploi . LAlgrie est charge de contrler, au dpart, le contingentement qui est fix 35 000 par an. Un autre accord, en date du 27 dcembre 1968, va encore plus loin : il limite la libert de circulation pourtant pose en principe par les Accords dEvian.
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De mme, la dcision franaise de suspendre toute immigration en juillet 1974 sera prcde, de quelques mois, par la dcision algrienne de suspendre lmigration vers la France en septembre 1973. Il nen demeure pas moins quau recensement de 1975, le nombre des Algriens ressort 710 000 ce qui en fait la deuxime nationalit reprsente en France. Le groupe se caractrise par limportance relative des actifs, 467 500, soit les deux tiers de la population totale (concentrs notamment dans le btiment et les industries de transformation) : cest quen dpit de la forte progression des familles, les hommes vivant seuls restent de loin les plus nombreux. Le mme recensement indique que sans atteindre le niveau de la population algrienne, limmigration des autres pays du Maghreb a ellemme beaucoup progress. Limmigration marocaine, pourtant ancienne, triple entre 1968 et 1975, passant de 88 200 260 025. Limmigration tunisienne est moins importante. Elle passe de 4 800 en 1954 139 735 en 1975. Au cours de la mme priode, une immigration en provenance de lAfrique subsaharienne se dclenche et atteint vite des niveaux significatifs. Cest que, toutes choses gales par ailleurs, les anciennes colonies se retrouvent, au lendemain de leur indpendance, devant les mmes dilemmes que lAlgrie. Cest dabord lAfrique subsaharienne qui est concerne et, plus particulirement lethnie Sonink qui est cheval sur trois Etats : le Sngal, le Mali et la Mauritanie. Ds 1975, ses membres sont estims plus de 80 000, concentrs en rgion parisienne et principalement occups dans la voirie et la manutention. Ces chiffres sont loin de ceux relatifs aux Portugais. De 20 000 en 1954, ils sont 758 925 en 1975. Le gouvernement de ce pays est hostile lmigration de sa population. Des dparts ont pourtant lieu ds les annes 50 pour chapper la conscription lie aux guerres coloniales. Bientt, toutes les mesures dissuasives prises se rvlent inoprantes du fait de difficults conomiques structurelles qui se surajoutent laggravation des conflits. Du coup, le Portugal va perdre 20 % de sa population entre 1960 et 1970, la France tant le principal pays de destination. Il sagit dune immigration essentiellement irrgulire, les Portugais arrivant souvent sans passeport. Le Conseil conomique et social a rcemment rappel quen 1969, sur 80 000 entres, 8 000 peine avaient suivi les circuits officiels6. Mais les besoins de lconomie tant ce quils sont (le rythme de la croissance sacclre entre 1965 et 1970), on ne rechigne pas rgulariser. La prfecture de police de Paris ouvre mme en 1965 un
6) Conseil conomique et social, Les dfis de limmigration future , avis adopt le 29 octobre 2003 sur le rapport prsent par M. Gevrey.
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bureau spcial, rue de Crime, exclusivement destin organiser la rgularisation des Portugais.
4 Lextension du champ de comptences de la SONACOTRAL et du FAS

Limmigration, au cours des deux ou trois dcennies qui suivent la Libration, nest ni rgule ni accompagne de la dfinition et de la mise en uvre dune politique de soutien social qui ait fait lobjet dune rflexion pralable approfondie, en dpit de quelques vellits en 1965 qui achoppent sur la question du logement. Il est vrai quon continue de croire ou daffecter de croire que cette immigration nest que temporaire. Cest surtout visible en Allemagne o le modle du Gastarbeiter (travailleur invit ) exclut par dfinition et trs explicitement linstallation durable. Pourtant, les immigrations italienne, espagnole et portugaise ont eu en commun davoir un caractre familial marqu les femmes occupant souvent un emploi : ds 1959, les femmes portugaises reprsentent Paris prs du tiers des personnes travaillant dans le secteur des services rendus aux particuliers. Les conditions de vie des immigrants sont mauvaises. Les conditions dhabitat sont prcaires et on assiste au dveloppement de bidonvilles dans diverses zones de la rgion parisienne. Celui de Champigny compte jusqu 12 000 habitants en 1966, en majorit Portugais. Lopinion publique commence smouvoir. La loi Debr de 19647 organise la rsorption progressive des bidonvilles. Mais pour autant, lextension du champ de comptences de la SONACOTRAL et du FAS apparat moins comme la traduction de la volont de mettre des outils adapts au service dune politique volontariste que comme la prise en compte de la ncessit dadapter les statuts dinstitutions anciennes, qui ont essentiellement grer le poids du pass, aux volutions politiques. Et de fait, ds lors que lAlgrie est devenue indpendante, il nexiste plus de raison particulire de continuer afficher quon lui rserve un statut privilgi.
a) La SONACOTRAL
La SONACOTRAL illustre bien labsence dambition de la rforme. La Cour a dj eu loccasion de rappeler qu en 1962, aprs
7) Loi n 64-1229 du 14 dcembre 1964 tendant faciliter, aux fins de reconstruction ou damnagement, lexpropriation des terrains sur lesquels sont difis des locaux dhabitation insalubres et irrcuprables communment appels bidonvilles .
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laccession (de lAlgrie) lindpendance, une modification des statuts de la SONACOTRAL, approuve par un dcret en Conseil dEtat du 27 juillet 1963, a tendu lobjet de la Socit au logement de travailleurs franais et trangers, en gnral, de leurs familles et, ventuellement, dtudiants et a adopt le nom actuel de SONACOTRA (Socit nationale de construction de logements pour les travailleurs). Toutefois, lpoque, faute de pouvoir se rfrer une politique dimmigration clairement dfinie, la socit na t en mesure ni dlaborer un programme ni de prciser dventuelles priorits daction. Son volution na pas manqu de se ressentir de cette absence de perspectives 8.
b) Le FAS
De 1964 1983, le FAS ne financera que des actions sociales sur les fonds procurs par les allocations familiales, ce qui ne lempche pas de changer deux fois dintitul lorsque sa comptence slargit. La loi du 10 juillet 1964 le transforme en Fonds daction sociale pour les travailleurs trangers . Sa comptence, maintenue au profit des travailleurs devenus algriens, est tendue lensemble des travailleurs trangers venant travailler en France titre permanent, de faon rpondre au souci de prise en charge sociale manifest par les pouvoirs publics lgard des travailleurs en provenance du Maghreb et principalement, en dehors de lAlgrie, des deux autres pays qui avaient t placs sous souverainet franaise jusqu' 1956 (Maroc, Tunisie). Lobjet du FAS porte alors sur laccompagnement de ces travailleurs attirs par une demande importante de main-duvre peu qualifie en France (BTP, manutention industrielle, ouvriers agricoles) ou dans des secteurs conomiques en pleine croissance, pour lesquels sa mission consiste mettre en uvre des programmes annuels daction sanitaire et sociale . Son intitul change encore en vertu de larticle 59 de la loi de finances pour 1967. Il devient le Fonds daction sociale pour les travailleurs migrants . Sa comptence est tendue, dune part, aux travailleurs trangers venant occuper en France un emploi titre temporaire, et dautre part des groupes sociaux posant des problmes dadaptation sociale analogues ceux des travailleurs trangers, quel que soit leur statut du point de vue de la nationalit. Sa mission porte toujours sur la mise en place de programmes daction sanitaire et sociale, mais slargit laccueil, plac en tte de ses champs dintervention.
8) Rapport public de 1974, p. 120.
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D De la suspension de limmigration de mainduvre (1974) la situation aujourdhui

La France est, en 1974, dans un contexte de crise. Le chmage commence progresser de manire significative. On retrouve les rflexes de 1890 ou des annes 30, dans des circonstances analogues : la rduction de la prsence immigre apparat comme la variable dajustement.
1 La suspension de limmigration de main-duvre et la monte du regroupement familial

Le conseil des ministres a dcid le 3 juillet 1974 de ne plus dlivrer dautorisations de travail, suspendant de fait limmigration de main-duvre trangre. Les mots ne sont pas choisis au hasard. On sattend une crise brve et on pense que les mesures de suspension pourront tre leves aprs quelques mois ou quelques annes. Les effets de cette dcision traduite par une circulaire du 5 juillet 1974 sont la fois significatifs et dcevants, comme en tmoigne le tableau ci-aprs :
Etrangers entrs en France
en 1974 Travailleurs Familles Total Demandeurs dasile Total 130 000 75 000 205 000 2 200 207 200 en 1975 30 000 55 000 85 500 18 500 103 500
Limmigration caractre permanent a donc baiss de plus de moiti, mais, dans le mme temps, les demandes dasile ont augment de faon trs significative. Le flux annuel qui se maintient est suprieur 100 000. La monte du nombre des demandeurs dasile est lie laccueil, entre 1975 et 1980, de quelque 100 000 rfugis du sud-est asiatique connus sous le vocable de boat people . Mais, si on excepte la pression des employeurs et les consquences directes daccords prfrentiels passs avec les anciennes colonies de la France, cest la persistance du regroupement familial qui explique ces chiffres. Il est vrai que subsiste alors une rglementation librale du sjour en France des membres de la famille immdiate du travailleur tranger en
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situation rgulire. Les textes ne faisaient dailleurs que consacrer et largir une situation de fait, la France stant dj engage, par la voie daccords bilatraux ou multilatraux, faciliter le regroupement de la famille des trangers autoriss stablir sur le territoire national. Si un certain nombre de conditions taient mises au regroupement, plusieurs pouvaient paratre aller dans le sens dune protection des intresss : des ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de la famille, un logement adapt et un contrle mdical taient ainsi requis, en plus du respect de considrations traditionnelles relatives lordre public ; il ntait pas jusqu la demande de justification dune anne de prsence sur le territoire qui nappart comme la recherche de la garantie de la bonne intgration du postulant (dcret du 29 avril 1976). Pour des raisons dont il tait dit quelles tenaient lvolution ngative de la situation de lemploi, un revirement complet est intervenu : un nouveau dcret, en date du 10 novembre 1977, suspendait pour trois ans lapplication du dcret de 1976, sauf pour les membres de la famille qui renonaient demander laccs au march de lemploi. Mais le Conseil dEtat, saisi dune requte du Groupe dinformation et de soutien des travailleurs immigrs (GISTI) a annul, le 8 dcembre 1978, le dcret au motif quil rsulte des principes gnraux du droit et, notamment, du prambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se rfre la Constitution du 4 octobre 1958, que les trangers rsidant rgulirement en France ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale . Et il prcisait que le gouvernement ne pouvait interdire, par voie de mesure gnrale, loccupation dun emploi par les membres des familles des ressortissants trangers. Le regroupement familial tait ainsi dfinitivement consacr. Il ne restait plus qu lorganiser officiellement. On ne saurait trop insister sur le virage radical que lvnement constitue mme sil napparat pas quon en ait pris, lpoque ou depuis, toute la mesure. Lvolution de lenvironnement juridique international et europen, celle des mentalits et, en particulier, la monte des considrations humanitaires nont fait que confirmer et prenniser les situations cres. Dsormais, les pouvoirs publics ont une possibilit trs restreinte de procder des ajustements de la prsence trangre en fonction du contexte conomique et social comme ce fut le cas, par exemple, dans les annes 1930. Il ne sagit donc plus pour eux que de grer les consquences des dcalages ventuels. Limportance des flux quallait engendrer le regroupement familial avait en effet une triple explication. On pouvait y voir la reproduction de
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phnomnes dj souvent observs par le pass : en priode de restriction des entres, limmigration reste sur place a toujours tendance sorganiser et se stabiliser. Mais, par ailleurs, on peut discerner la confirmation et lamplification dune volution perceptible depuis quelques annes : alors que la dimension conomique avait prvalu jusque-l, les demandes dasile lies la multiplication des conflits et laspiration au regroupement familial changent la nature de limmigration. En ce sens, larrt de limmigration de main-duvre peut apparatre moins comme une dcision que comme un constat. Force est de rappeler, enfin, quen 1974, le nombre de clibataires est lev et quil y a un fort potentiel de croissance de limmigration au travers des regroupements qui vont soprer. Aucune des diverses mesures restrictives qui seront prises ne parviendra infirmer la tendance. Laide au retour de 10 000 F institue en 1976 sera un chec. On ne donnera pas suite aux programmes de retours autoritaires (500 000 taient prvus en quatre ans). Quant lextension par la loi du 10 janvier 1980 de la procdure dexpulsion des trangers en sjour irrgulier, elle naura pas les rsultats escompts. Il est vrai que des besoins continuent sexprimer dans diverses activits dont les emplois prsentent peu dattrait pour les Franais et que des drogations sont accordes : ainsi, les Houillres, qui doivent relancer leur activit pour participer la politique de diversification des sources dnergie, sont autorises recruter des mineurs au Maroc pendant plusieurs annes. Ces arrives sajoutent celles que continuent autoriser les exceptions prvues pour certaines anciennes colonies africaines.
2 De 1974 aujourdhui
La priode qui souvre aprs la dcision de 1974 est marque par la politisation extrme du dossier de limmigration. Deux politiques, thoriquement contradictoires, principalement centres sur les conditions dentre et de sjour, vont alterner mais leurs convergences vont tre de plus en plus manifestes. En fait, les principales novations tiennent : - la transformation radicale et quasi totale dune immigration de main-duvre en une immigration de peuplement : cest la fin du mythe du retour, mme si on laisse subsister parfois des ambiguts ; - la prise de conscience chaotique de cette transformation et de la ncessit den tirer les consquences. Les grands axes dune politique paraissent se dgager et simposer, de manire progressive et empirique.
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a) Des politiques thoriquement contradictoires

Le dbat politique est trs vif tout au long des annes 80 et 90 ; il tourne autour de la matrise des flux et, surtout, des immigrants en situation irrgulire. Ds le dbut des annes 80, il apparat que les politiques conduites rpondent des principes qui sont voisins. Nul ne conteste larrt de limmigration conomique et, par voie de consquence, la ncessit de lutter contre limmigration irrgulire. De mme, on nobserve, malgr les changements de majorit, aucune solution de continuit qui leur serait lie dans laction des services et institutions qui ont en charge le soutien social aux immigrants. Enfin, la tendance pratiquer une politique trs active de naturalisations nest jamais dmentie. Certes, il est fait beaucoup de bruit autour de certaines mesures emblmatiques. On abandonne laide au retour en 1981 mais elle navait jamais donn de rsultats significatifs et, dailleurs, on la rtablit en 1983 sous un autre nom et on reprend les expulsions elles nont vraiment rien de comparable avec lampleur et la brutalit de celles des annes 30. De mme, la loi du 9 septembre 1986 instaure lobligation du visa pour les trangers hors CEE et la loi du 24 aot 1993 restreint les possibilits daccs la carte de sjour mais ni lun ni lautre de ces textes ne sera abrog par le gouvernement suivant. En fait, cest le sort des trangers en situation irrgulire qui va constituer longtemps la principale ligne de clivage. Deux grandes oprations de surcrot trs spectaculaires sont lances en 19819 et 1997-98. La premire dbouche sur 131 000 rgularisations. Les critres taient particulirement libraux : quelques mois de sjour (entre avant le 1er janvier 1981) et la preuve (ou la promesse) dun emploi. La deuxime porte sur prs de 80 000 personnes sans quon envisage lexpulsion des non rgulariss. Surtout, la loi RESEDA10 rend possible la rvision permanente des dossiers individuels possibilit laquelle le gouvernement suivant ne manquera pas de recourir.
9) Le principe de la rgularisation est retenu par le conseil des ministres du 23 juillet 1981. Ses modalits sont dfinies par la circulaire du 11 aot 1981 (complte le 22 octobre 1981) relative la rgularisation de la situation de certains trangers. 10) Loi n 98-349 du 11 mai 1998 relative lentre et au sjour des trangers en France et au droit dasile.
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b) La fin du mythe du retour

Au cours des trente dernires annes, dimportants changements sont intervenus dans lorigine des flux migratoires. Depuis 1975, la part des ressortissants dorigine europenne est en baisse constante. La composition de limmigration non europenne a connu elle-mme une volution marque. Dabord essentiellement maghrbine 60 % des Algriens en France sont ainsi arrivs entre 1962 et 1975 elle sest depuis diversifie. Limmigration dAfrique subsaharienne apparat comme la plus rcente : 80 % des entres correspondantes se sont produites entre 1975 et 1990. En 1999, daprs lINSEE, la population immigre se rpartissait en trois grandes catgories : - les originaires de lUE taient 1,6 million, soit une baisse de 10 % depuis dix ans ; on peut leur ajouter 400 000 autres personnes originaires des pays europens ; - les Maghrbins sont 1,3 million, soit une hausse de 6 % au cours des dix dernires annes, due, pour les trois quarts, aux arrives de Marocains ; - les personnes venant du reste du monde sont 1,1 million, soit 20 % de plus en dix ans. Sur ce total, 400 000 immigrants sont originaires dun pays dAfrique subsaharienne, soit une hausse de 43 % par rapport 1990. Pour prendre la mesure de lampleur du phnomne, il faut savoir que, daprs les estimations officielles, depuis 1997, 100 000 150 000 trangers sont entrs chaque anne en France, de faon lgale, avec lintention de sy installer11. Il napparat pas, pourtant, que toutes les consquences aient t tires des volutions constates au cours des dernires dcennies. On ne distingue de lignes de force dune politique de limmigration que dans les annes 50 et 60 o elle prenait principalement la forme dun recrutement systmatique de travailleurs maghrbins. A lpoque, proccupations politiques et exigences industrielles convergeaient : la politique dimmigration consistait en lorganisation de la satisfaction dun besoin. Ce besoin tant exprim par les entreprises, on leur demandait trs naturellement de financer directement ou indirectement les actions mises en uvre en consquence, quil sagt de laccueil stricto sensu ou du sjour pour ce qui concernait le logement notamment.
11) Source : DPM, M. Lebon Immigration et prsence trangre en France .
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Le vrai changement et il est capital provient du renversement du facteur principal des mouvements migratoires : linitiative change de rive. Alors que limmigration reposait auparavant sur la demande des employeurs, elle est aujourdhui principalement demande par les migrants eux-mmes et par le respect des principes des droits de lhomme inscrits dans la Constitution : regroupements familiaux, demandes dasile lies la multiplication des conflits, tandis que les dcalages de dveloppement conomique et la mondialisation alimentent limmigration et les sjours illgaux. Avoir perdu ainsi linitiative ne parat pourtant pas inciter lEtat dfinir une politique claire, qui nexistera pas pendant longtemps, sauf ramener ce concept de politique de limmigration celle de ses acceptions qui aura prvalu jusquici et qui se traduit par deux priorits : tenter dempcher des entres clandestines, puis sefforcer de les dtecter et de les liminer. De fait, les changements rels sont dordre qualitatif et cest un tournant dcisif. Alors que linstallation de la plupart des immigrants a longtemps t conue comme provisoire, ce qui a contribu retarder la prise de conscience de la ncessit dune politique de limmigration, la plupart des acteurs publics considrent dsormais que les migrants ont vocation sinstaller durablement sur le territoire. En effet, sauf exception, ceux au sujet desquels on pouvait entretenir des doutes quant leur volont de neffectuer quun sjour provisoire se voient dsormais interdire laccs du territoire. Ceux qui y ont accs appartiennent cinq catgories bien distinctes : - les immigrants rgulirement autoriss rsider en France, ventuellement avec leur famille ; - les familles dtrangers dj installs en France, autorises les rejoindre en application des principes du regroupement familial ; - les conjoints trangers de ressortissants franais autoriss les rejoindre. Il sagit principalement dunions ralises entre des enfants dimmigrs ns en France et des citoyens du pays dorigine ; - les rfugis, cest--dire les trangers dont la demande dasile a connu une issue favorable ; - les trangers qui taient dj sur le territoire national et dont la situation a t rgularise . Depuis 1998, le nombre de nouveaux sjours permanents correspondant ces diffrents statuts slve chaque anne plus de 100 000 : 141 000 (1998), 111 000 (1999), 124 000 (2000) et 137 500
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(2001)12. Ces chiffres ne comportent pas les tudiants, qui sont chaque anne environ 50 000 recevoir pour la premire fois un titre de sjour, et dont une proportion non estime actuellement restera en France lissue des tudes. Lessentiel des populations concernes provient dEurope et de Turquie (49 % en 2002) ainsi que dAfrique (43,2 %) en majorit du Maghreb le rapport entre les deux groupes a volu au profit du second : ds les annes 80 en effet, plusieurs pays europens du sud qui taient source dimmigration sont devenus eux-mmes pays daccueil, volution consacre, pour lEspagne et le Portugal, par lentre dans la Communaut Europenne. Lvnement tait dimportance : comme les Italiens, des annes auparavant, Espagnols et Portugais bnficiaient de la libre circulation et ntaient donc plus trangers ni migrants sur le territoire de lUnion. Les familles reprsentaient lessentiel des entres dans les annes 90. Ce sont ces familles qui sont lorigine de la croissance des populations algrienne, marocaine, tunisienne, turque, africaine, au cours de la priode considre. Alors que ces populations taient, jusquen 1975, majoritairement composes dhommes, on observe dsormais un quilibre entre hommes et femmes. Il faut noter que le taux de fcondit est aussi un des facteurs de croissance de ces populations, mme sil a tendance baisser ds la deuxime gnration. La deuxime raison de la croissance de la population immigrante extra-europenne est lie au droit dasile. On note dabord, aprs 1975, dimportantes arrives doriginaires dIndochine qui fuient les consquences des changements de rgime qui se produisent lpoque dans la pninsule. Au dbut des annes 80, le relais est pris par des demandeurs dasile en provenance dAfrique centrale, du Zare puis des pays africains lusophones touchs par les guerres civiles. Les flux en provenance du Proche et du Moyen Orient, avec des minorits comme les Kurdes ou les Assyro-Chaldens apparaissent au dbut des annes 90 en parallle ceux des Tamouls du Sri Lanka. Le milieu et la fin des annes 90 voient des arrives de demandeurs dasile en provenance des Balkans et de lEurope de lEst. Le flux des demandeurs dasile a fortement progress au cours des annes 1980, passant de 19 770 en 1981 61 372 en 1989, puis a baiss de 1989 1996 (17 405), pour remonter progressivement (47 291 en 2001). Une proportion non ngligeable, mais difficile estimer, des demandeurs dasile dbouts sest installe. Limmigration en France sest donc largement mondialise, les populations dorigine africaine et
12) Source : rapport du groupe statistiques du Haut conseil lintgration.
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asiatique tant de plus en plus nombreuses par rapport aux populations europennes. Ces catgories ont en commun denvisager une installation dfinitive ou, tout le moins, un sjour de trs longue dure (les solutions pouvant, au demeurant, varier pour les membres de la famille concerne). Le mythe du retour a des effets particulirement ngatifs. On nose pas poser le principe de la ncessit dune politique de lintgration ni, a fortiori, dfinir ses modalits. Nombre dintervenants de terrain restent cantonns dans la plus grande incertitude sagissant des mthodes promouvoir. Lorganisation mme du sjour des trangers porte la marque de la persistance de ce mythe. Aujourdhui encore, il nexiste aucun droit au sjour permanent (cartes dlivres pour un ou dix ans). Les aides au retour sont une autre illustration de la persistance du mythe.
c) La prise de conscience progressive des ralits de limmigration

La prise de conscience ne va tre que trs progressive. Les associations, les institutions engages sur le terrain, prennent les premires la mesure de la nouvelle donne. Si le concept dintgration apparat dans des documents administratifs, sil est bientt explicit par un haut organe consultatif, il tarde tre affich publiquement. Et encore nest-il quimparfaitement traduit dans les faits puisque le HCI, dans son rapport pour 1981, constatera avec regret que lintgration nest plus aujourdhui au centre des priorits nationales . Et de fait, lintgration en est arrive apparatre dans les actions relevant dune politique de limmigration comme un volet accessoire aux objectifs indistincts et lefficacit alatoire mme si les actions qui continuent sen rclamer ne sont pas les moins coteuses. Ds 1992, dans son rapport sur Les conditions juridiques et culturelles de l'intgration , le HCI notait que cette immigration familiale est durable . Et il poursuivait : Tout donne penser en effet que, dans leur trs grande majorit, les personnes entres en France par la voie du regroupement familial, bnficiant d'une autorisation permanente, s'y installeront dfinitivement et contribueront au peuplement franais. Certes, nous connaissons beaucoup moins bien les dparts que les flux d'entre, et c'est une faiblesse de notre systme statistique. Mais on sait que les mesures d'incitation au retour des travailleurs immigrs dans leur pays d'origine n'ont jamais donn de rsultats significatifs. Et surtout, de puissants facteurs oprent dans le sens d'une installation titre dfinitif. Par l'cole, les enfants d'immigrs entrent dans ce qui demeure la plus forte des filires d'intgration la socit franaise. Et pour tous, la perspective d'acqurir, l'issue d'un certain dlai, la nationalit franaise, est
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largement ouverte. En ce qui concerne les enfants, supposer qu'ils ne soient pas franais ds la naissance par l'effet du "double droit du sol", ils le seront pour la plupart sans formalit particulire leur majorit s'ils rsident en France et y ont eu leur rsidence habituelle dans les cinq annes prcdant leur majorit. S'agissant des adultes ns l'tranger, il n'existe pas d'automatisme l'acquisition de la nationalit franaise, mais les chances d'obtenir leur naturalisation par dcret sont bien relles, ds lors que sont satisfaites les conditions de rsidence de cinq ans et d'assimilation. Du fait de l'importance prise par le regroupement familial, et de la sdentarisation de la population immigre, la structure dmographique de cette population s'est rapidement modifie au cours des trois dcennies dans le sens d'un accroissement constant du nombre et de la proportion des femmes et des enfants. Elle tend ainsi se rapprocher de celle de la population franaise et cela fait longtemps dj qu'une certaine image traditionnelle de l'immigr - homme ouvrier, vivant solitaire et aspirant au retour - ne correspond plus la ralit. Renouvele dans sa structure, la population immigre est aussi de plus en plus diversifie quant l'origine gographique des migrants. Le regroupement familial a contribu faire diminuer la proportion relative des migrants originaires de la Communaut Europenne, et l'effectif des personnes bnficiant de ce rgime se rpartit principalement en une dizaine de nationalits, parmi lesquelles s'observe la prpondrance des familles marocaines (31,8 %), algriennes (20,5 %), turques (13,5 %) et tunisiennes (8,9 %).
Mme si elle ne sintresse que tardivement et partiellement aux problmes que pose lintgration des populations concernes, on peut estimer quil a exist une politique cohrente de limmigration, des lendemains de la guerre jusquau milieu des annes 1970 : limmigration de travail en est la base, et on observe alors une relle convergence, assure par des procdures dont ctait lobjectif, entre besoins conomiques et pression migratoire. Cette politique bnficiait mme de son financement, assur par le systme conomique : redevance OMI, participation des employeurs la construction des foyers, financement patronal du Fonds national des prestations familiales qui alimentait le FAS. La rupture intervient, de lavis gnral, au moment du bouleversement conomique de 1974 et des dcisions qui ont t prises alors, mme si les consquences de la suspension de limmigration de travail sont, somme toute, des plus relatives.
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Plusieurs facteurs expliquent lampleur du changement qui intervient alors, et en tout premier lieu la pression accrue du flux migratoire en provenance des pays tiers : les raisons mmes, tenant la crise conomique mondiale, qui ont justifi la dcision prise en 1974 de suspendre limmigration de main-duvre expliquent lexplosion de la demande. A terme, les effets, rapidement sensibles, du dveloppement des moyens de circulation vont tre dmultiplis par la dmatrialisation progressive des frontires internes lUE. De mme, lincapacit prvenir et grer limmigration irrgulire, puis la prise en considration de sa ralit et des difficults des situations dirrguliers vont avoir des consquences directes (les procdures de rgularisation) et indirectes (lappel de nouvelles entres sur le territoire). Et, bientt, le dveloppement de la demande de protection temporaire et laugmentation des demandes dasile depuis 1996 vont encore aggraver la situation13. Paralllement, limmigration a chang de nature : elle devient une immigration de peuplement. Et compte tenu du poids relatif grandissant de limmigration extra-europenne, la question de la capacit dintgration de la socit franaise est pose. Pour autant, la politique raliste dimmigration de travail avec autorisation pralable, puis avec un traitement social adapt na pas trouv son pendant pour les autres modes daccs alors que ceux-ci devenaient dix fois plus importants, 10 % de limmigration tant dsormais une immigration doffre. Mais il tait dautant plus difficile de sortir des ambiguts finalement commodes et apaisantes que ceux dont linstallation dfinitive devait tre dsormais prvue, admise et organise taient des publics quon navait jamais rellement dsirs, dont la prsence apparaissait plutt comme le rsultat daccidents de lhistoire, et quon stait risqu souvent qualifier d inassimilables . Du moins essayaiton de se persuader que cette immigration, pour dfinitive quelle ft, tait largement rsiduelle. La dernire tape qui sinscrit comme la premire dans la conscience dun contexte de flux (mondialisation, situation dmographique, segmentation forte du march du travail, etc.), mettant fin au mythe de limmigration zro, est celle de limmigration perue comme un problme de discrimination au sein mme de la socit daccueil, cest--dire frappant des Franais, fussent-ils de deuxime ou
13) Les donnes sur les demandes dasile de lUNHCR entre 1992 et 2001 indiquent que sur 30 pays industrialiss, la France se situe au 14me rang (classement sur la moyenne annuelle des demandes pour 1000 habitants, sur les dix ans). Mme en ajoutant les demandes dasile territorial depuis 1998, sa place change peu (11me ou 12me).
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de troisime gnration. La spcificit aujourdhui des populations issues de limmigration est moins leur capacit ou leur volont de sintgrer, processus soprant ni moins bien ni mieux que pour les prcdentes gnrations, mais la capacit (ou la volont) de la socit daccueil de ne pas remettre en cause, raison dune origine visible, cette intgration. Ce qui merge progressivement, cest la conscience du risque de traitement inquitable que courent les immigrs, risque qui se transmet du pre, tranger, au fils voire au petit-fils, franais, cause non seulement dune origine, mais dune origine visible, voire trompeuse si on inclut, et comment ne pas le faire, ces Franais de souche que sont les natifs de lOutre-mer. Cette manire de voir continue de prvaloir. Tout le problme est de savoir si elle rpond lampleur du problme pos : le traitement de laccueil des nouveaux arrivants ne devra subir aucune insuffisance. Par ailleurs, il faudra veiller aussi rgler le sort de ceux qui sont entrs avant que ces dispositifs existent et plus gnralement lensemble des squelles dun pass incertain. Cela passe par la dfinition, lexplication et lacceptation dobjectifs clairs, conditions qui continuent se heurter des hypothques largement inchanges.
II La difficult des choix publics

Tout au long de ces dernires dcennies, la Cour a rpt que la politique de limmigration tait mal dfinie dans ses objectifs comme dans ses principes14. Dans son rapport annuel pour 1997, la Cour avait constat les incertitudes de laction publique, dautant plus proccupantes ses yeux quelles sauto-entretenaient : La mconnaissance des ralits explique labsence de priorits relles de laction publique, ce qui entrane une dispersion de celle-ci et une croissance continue du nombre dintervenants financs sur fonds publics, laquelle renforce la mconnaissance voque ci-dessus. Labsence dobjectifs et de principes clairs en matire dimmigration explique-t-elle elle seule linsuffisance institutionnelle dans ce domaine et les carences du pilotage national dune politique
14) Rapports publics de 1963 (Fonds daction sociale pour les travailleurs musulmans dAlgrie en mtropole et leurs familles, p. 86) ; 1966 (ONI, p. 49) ; 1979 (SONACOTRA, p. 120) ; 1981 (Les interventions sociales en faveur des travailleurs migrants, p. 70) ; 1993 (Le FASTIF, p. 465).
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cohrente ? Linsuffisance institutionnelle pse-t-elle sur labsence dobjectifs clairs ? Force est de constater que la multiplicit et la diversit des partenaires et le dfaut frquent de procdures interministrielles ne sont pas pour rien dans le flou, voire les contradictions des intentions. Il est dautant plus ncessaire de sinterroger sur les raisons qui expliquent cette difficult dfinir une nouvelle politique quun certain nombre dentre elles pourraient encore valoir aujourdhui.
A La mconnaissance des publics concerns

Les circonstances politiques, la fin des annes 80 et au cours des annes 90, ont pu conduire les pouvoirs publics viter de stigmatiser des populations ou des quartiers ; il en rsulte aujourdhui un dficit dinformations sur les publics concerns par une politique dintgration. Ainsi, alors que les concepts utiliss par le dispositif statistique ont t clarifis ds les annes 90 pour ce qui concerne les notions dtrangers et dimmigrs, ils sont seulement en passe de ltre pour ce qui concerne la gnration suivante. Toutefois, ces difficults, elles seules, npuisent pas les obstacles rencontrs pour laborer une dfinition claire des publics susceptibles dtre pris en considration.
1 La difficult des dfinitions

Il existe un rel dcalage, aux yeux de lopinion, entre les chiffres quon lui livre et les ralits sociologiques dont le citoyen croit avoir lintuition et dont les mdias se font, de surcrot, le miroir souvent dformant. Il serait pourtant vain de ne mettre en cause que les mthodes statistiques. La ralit est aussi que le public susceptible dtre considr est htrogne sociologiquement, participe invitablement de plusieurs catgories statistiques et nest donc pas clairement identifiable.
a) Labsence de dfinition conceptuelle de limmigration

Limmigration et les personnes concernes par limmigration sont multiformes. Les critres du dispositif statistique traduisent cette complexit : trangers, immigrs, Franais par acquisition, Franais de naissance dont les parents ont connu limmigration. Cette complexit rejaillit sur la difficult des pouvoirs publics prciser les objectifs. La notion dtranger a une dfinition juridique : Est tranger celui qui ne possde pas la nationalit du pays o il rside . Pour ce qui concerne les Franais, on distingue :
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- les Franais de naissance (y compris par rintgration) ; - les Franais par acquisition (personnes devenues franaises par naturalisation, mariage, dclaration ou leur majorit). La rpartition en trois catgories (Franais de naissance, Franais par acquisition, tranger) remonte 1871. Mais le critre de nationalit ne rend que partiellement compte de limmigration et de sa perception par le public. Sagissant des immigrs, aprs un travail de rflexion conduit par des chercheurs de lInstitut national dtudes dmographiques (INED), le Haut conseil lintgration (HCI) en 1991 a recommand une dfinition : Est immigre toute personne ne trangre ltranger et venue sinstaller en France . Cette notion combine donc deux caractristiques invariables : le lieu de naissance et la nationalit de naissance. Elle na pas de fondement juridique et nest utilise quaux fins dtudes et de statistiques. Elle correspond aux trangers ns ltranger et aux Franais par acquisition ns ltranger. En sont exclus les trangers ns en France, les personnes nes franaises ltranger, les Franais par acquisition ns en France : les enfants dimmigrs, qui nont pas franchi de frontire, ne sont pas des immigrs. Les immigrs sont, dans la majorit des cas (64 % en 1999), des trangers. La notion dimmigr telle que dfinie en introduction est proche de la notion de migrant au sens de lOrganisation des Nations unies (ONU). Par le fait quelle combine deux critres (nationalit de naissance et lieu de naissance), la notion dimmigr est complexe. Son utilisation par lINSEE lors du recensement de 199915 a reprsent un progrs important pour apprcier lhistorique de limmigration en France et, aux yeux de certains, combler le foss entre le discours savant sur limmigration trangre en France et la ralit sociologique telle quelle est perue dans lopinion publique . Mais elle ne sest pas faite sans difficult. Les critiques sont dailleurs opposes selon les convictions : - Pour certains, elle marque la personne : aussi longtemps que dure le sjour, on demeure un immigr que lon ait ou non acquis la nationalit franaise. Lintroduction dans la statistique franaise de cette notion na t rendue possible que parce que grce au travail du HCI - un ensemble dorganismes la authentifie ; - Pour dautres au contraire, trop de gens chappent cette dfinition : les enfants dimmigrs ns en France ne sont pas des
15) Qui correspond une modification de lexploitation du recensement et non une modification des donnes collectes.
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immigrs et ne sont donc pas pris en compte ce titre dans la statistique. Ainsi la notion - bien quutile - ne rpond que de manire imparfaite aux proccupations des uns ou des autres. La confusion entre les notions dtranger et dimmigr est frquente ; ces confusions apparaissent trs clairement dans les discours sur le droit de vote des immigrs, alors quun immigr devenu franais a le droit de voter et quon devrait parler du droit de vote des trangers16 . Restent enfin les personnes dorigine trangre et/ou issues de limmigration . Les termes de personnes dorigine trangre ou issues de limmigration sont frquemment utiliss, de faon parfois confuse. Pour examiner lorigine des personnes rsidant en France, la statistique peut ajouter aux critres voqus prcdemment (lieu de naissance, nationalit de naissance), dautres lments biographiques invariants sur le lieu de naissance des parents ou la nationalit de naissance des parents : - la nationalit des parents (ou du chef de famille) permet de caractriser lorigine trangre ; - le lieu ou le pays de naissance des parents, assorti en principe de la nationalit de naissance des parents, permet de caractriser lorigine immigre dune personne dont lun des parents est n tranger ltranger. La statistique franaise ne semble pas avoir tabli de doctrine unique sur les moyens techniques dune telle approche. En revanche, les principaux intervenants du dispositif statistique17 ont tabli des rgles dusage des variables statistiques concernes : leur utilisation devrait tre rserve des tudes particulires, elles nont pas vocation tre reprises dans les usages administratifs, et elles ne doivent pas tre isoles dans la phase dexploitation. Cette dernire restriction signifie que ces variables ne peuvent tre utilises que dans le cadre danalyses dites multivaries qui donnent les moyens de considrer les effets de lorigine, toutes choses gales par ailleurs (sexe, ge, diplme, revenu, mais aussi temps coul depuis larrive en France). Cest, dit le compte-rendu de cette rflexion, la seule faon dcarter la tentation, si souvent observe dans les ethnic studies, dattribuer lorigine nationale des parents des vertus qui sont en ralit imputables dautres facteurs socio-dmographiques .
16) Mme Tribalat, directeur dtudes lINED ; confrence lEcole nationale dadministration, 12 avril 1999. 17) LINSEE, lINED, la DARES, la DREES et la DPM.
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On estime gnralement quen France une personne sur quatre est immigre elle-mme ou a au moins un parent ou un grand-parent immigr18. Employer le terme de migrant de la deuxime ou troisime gnration ne serait pourtant pas correct : on ne peut tre la fois migrant et n en France.
La CNIL et les statistiques de limmigration La loi du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts fixait : - un principe : linformatique ne doit porter atteinte ni lidentit humaine, ni aux droits de lhomme, ni la vie prive, ni aux liberts individuelles ou publiques . - une interdiction : le recueil de donnes dites sensibles , qui, directement ou indirectement, font apparatre les origines raciales ou les opinions politiques, philosophiques ou religieuses (). Linterdiction peut tre leve avec laccord exprs de lintress ou pour des motifs dintrt public. - une obligation : la mise en uvre des traitements automatiss requiert lavis motiv de la Commission nationale de l'informatique et des liberts (CNIL), et un acte rglementaire. Cette loi a t modifie par la loi du 6 aot 2004. Sous lempire de la loi du 6 janvier 1978, la jurisprudence de la CNIL tait la suivante : - enqutes statistiques : absence dobstacle au recueil de la nationalit ou de donnes sensibles avec accord exprs. Toutefois, la CNIL nautorise pas la diffusion publique de donnes qui permettraient lidentification des personnes (dcoupages gographiques trs fins par exemple), donnes dont les pouvoir publics peuvent quant eux disposer. - fichiers de gestion : recommandations plus restrictives. Dans le domaine de lassurance maladie par exemple, la CNIL recommande que linformation relative la nationalit des bnficiaires soit cantonne trois rubriques dans les fichiers de gestion des caisses : Franais, trangers ressortissants dun Etat membre de lUE, autres trangers19.
Les outils existent pour dcrire par lapproche statistique les trangers, immigrs ou la gnration de leurs enfants. Les restrictions lgales qui sopposent la connaissance sont faibles dans le cas des enqutes statistiques, relles mais limites et fondes sur lapprciation
18) Le HCI value pour sa part 10 millions le nombre de personnes dorigine immigre. 19) Dlibration (scurit sociale) n 82-200 du 7 dcembre 1982, portant avis sur le systme national d'automatisation des caisses primaires d'assurance maladie.
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de la pertinence de telles collectes dans le cas de fichiers administratifs. Pourtant, lexemple du logement est particulirement significatif du peu dinformations dont disposent les pouvoirs publics sagissant des conditions de vie des trangers ou des immigrs. Dans son premier rapport annuel, publi en 1999, la Commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI) ne cache pas les difficults rencontres : En dehors des foyers de travailleurs migrants qui font lobjet dinterventions particulires, il nexiste pas aujourdhui de dispositifs dobservation offrant une connaissance prcise et gnrale des conditions de logement des populations immigres et permettant de juger de limpact des politiques publiques sur lamlioration de ces conditions de logement. En fait, seules les donnes du recensement fournissent () des lments de cadrage qui, complts par des enqutes particulires ou des analyses ponctuelles, locales ou transversales, permettent didentifier les principaux retards subis par une partie de ces populations et les obstacles rencontrs dans les actions menes pour y remdier .
b) Les autres raisons des difficults

Pour autant, le procs qui est souvent fait aux statistiques (et aux statisticiens) nest que partiellement fond. La demande politique est en effet beaucoup trop vague pour quil puisse y tre rpondu : elle-mme ne peut tre plus prcise en raison de labsence dhomognit des populations issues de limmigration , formule au demeurant elle-mme contestable car elle pourrait constituer la dfinition de la quasi-totalit de la population franaise seule variant la date dentre sur le territoire des anctres des Franais et autres rsidents daujourdhui20. En ralit, il existe une qualit identifiable et par les statistiques et par les politiques, celle d immigrant qui entre sur le territoire avec lintention de sy installer. Il reste que ds lors que limmigrant a t ainsi repr, rien n'interdit son suivi statistique pendant une priode plus ou moins longue (qui ne saurait cependant excder quelques annes), quitte lui conserver entre-temps sa dnomination. On ne peut luder, en revanche, les problmes autrement plus complexes qui se posent lorsque la phase daccueil est termine et que lex-immigrant est install. Un certain nombre dentre eux ont un niveau culturel, des aptitudes professionnelles, voire une aisance financire, qui
20) Le Conseil conomique et social estime, dans son rapport de 2003, dj cit, que la France compte dj prs dun quart de citoyens issus dimmigrations remontant trois ou quatre gnrations .
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permettent une insertion immdiate ou du moins rapide dans le tissu conomique et social du pays daccueil. Mais la situation des autres pose le problme de la lgitimit dune aide spcifique et celui de sa dure. Le problme de la lgitimit constitue un rel pralable. La question est aise formuler : si des personnes dorigine trangre installes en France connaissent des difficults dordre conomique et social, au nom de quoi bnficieraient-elles hors la priode daccueil susmentionne de prestations diffrentes de celles auxquelles peuvent prtendre dautres personnes en difficult nayant pas la mme origine, voire de prestations dun niveau suprieur ? Cette premire question se double dune autre : sur quels critres fonder la distinction, dans ces populations, entre les personnes qui seraient ligibles aux aides et celles qui ne le seraient pas ? La difficult de la rponse explique largement labsence de dfinition claire dune politique dintgration des populations quon dit issues de limmigration . En fait, la solution ce rel dilemme a t trouve dans la premire extension du champ dintervention du FAS dont on naurait garde doublier quavant elle, hors les actions en faveur des Franais musulmans, il nexistait pas de dispositif particulier daide et de soutien en faveur des populations issues de limmigration . Le problme de la dure de lligibilit aux aides spcifiques ventuelles ntait pas plus ais trancher. Il a sembl recevoir un premier lment de rponse quand il fut constat, plutt que convenu, que lacquisition de la nationalit franaise, par quelque voie juridique que ce ft, ntait pas un obstacle au bnfice des aides. Mais trs vite, la pratique dmontra que les associations et, un degr moindre, les collectivits territoriales, qui jouaient le rle dintermdiaires, pouvaient, ds lors que des difficults taient recenses, sintresser une, bientt deux voire trois gnrations postrieures celle qui avait accompli lacte migratoire. Sans doute ces diverses approximations, difficilement vitables, constituaient-elles un srieux obstacle toute dfinition dune politique globale de limmigration, cest--dire dune politique qui ne sen tiendrait pas la gestion des flux migratoires. En tout cas, les pouvoirs publics se sont longtemps dispenss de la tenter, faute davoir recouru des critres caractrisant le public prendre en considration : un public qui partage souvent les difficults des populations les plus dfavorises tout en souffrant de handicaps supplmentaires et un public qui prsente des risques particuliers en raison de la persistance de ses difficults.
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2 La difficult de la connaissance a) La prise en compte trop lente des leons de lhistoire de limmigration
Il ne semble pas que les constats quimposait une connaissance ft-elle cursive de lhistoire de limmigration aient toujours fait lobjet danalyses attentives, susceptibles de conduire une approche objective et sereine des problmes.
* La surestimation des ractions de lopinion en priode de difficults

Mme en priode de plein emploi, des ractions hostiles aux immigrants ont pu tre observes de la part des travailleurs franais. Elles tenaient au fait que la prsence dimmigrants tait souvent perue comme une arme patronale. Ctait la puissance publique de veiller rduire les risques ou, tout le moins, mieux dsigner les responsables. Reste quen priode de crise, surtout faisant suite des phases de flux migratoires amples et prolongs, les ractions xnophobes ont t la rponse dune partie de lopinion la situation cre : les tensions du march de lemploi seraient aisment rgles ds lors que le nombre ncessaire dimmigrants seraient renvoys dans leur pays dorigine. Que les pouvoirs publics aient eu conscience ou non du fait que ces apparentes vidences quantitatives taient contredites par les ralits qualitatives, il faut bien reconnatre quils ont rarement inscrit leur action sur le moyen et le long terme. Lobservation des phnomnes passs aurait probablement permis de mieux prendre en considration les comportements des migrants et leur volution, condition, une fois le changement discern, de faire montre dune ractivit suffisante.
* La surestimation des difficults propres aux migrants actuels

Il est vrai que la difficult tirer toutes les consquences de lvolution des migrations et du comportement des migrants tient aussi aux perplexits et aux craintes inspires par le changement de leurs origines au cours des dernires dcennies. M. Piet-Hein Donner, ministre nerlandais de la Justice, voquant lintgration des non-europens, dclarait ainsi : Un tel processus ne va pas de soi. Lexode rural du XIXme sicle sest effectu alors que le sens de la cohsion nationale se renforait. Lexemple du melting-pot amricain ne sapplique pas non plus : les socits europennes ne trouvent pas leur identit exclusivement dans une langue
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commune, dans ladhsion des institutions dmocratiques et dans la philosophie de la russite matrielle et sociale. Elles se sont au contraire forges par les guerres et dans les querelles du pass. () Les Europens ont un vif sentiment de leur histoire commune : cest une force, mais cest aussi un obstacle lintgration de ceux qui viennent dailleurs. 21 Dans son rapport, Les dfis de limmigration future , le Conseil conomique et social, voquant une ventuelle crise gnrale des processus dintgration , rend aux choses ce quil estime tre leurs vritables proportions : La tendance est de croire que cette crise est rcente, lie la prsence dimmigrs plus loigns culturellement des socits daccueil que ne ltaient ceux du pass, ou lie au chmage qui serait devenu aujourdhui une ralit structurelle des socits occidentales. Or, une brve analyse rtrospective de lintgration des immigrs dans les pays o ils sont installs permet de sortir du faux dbat qui opposerait un pass o tout fonctionnait bien un prsent o tout se serait mis dysfonctionner. Au demeurant, il faut constater que pas plus aujourdhui quhier, ceux qui arrivaient dans un pays comme travailleurs immigrs navaient la ferme et claire intention de sy installer. () Ceux qui sont finalement rests et ont fait souche dans notre pays ont agi ainsi souvent plus en raison de circonstances quils ne matrisaient pas quen raison dun choix parfaitement libre et clair qui aurait tmoign de lattrait que leur inspirait le rgime rpublicain et loffre dintgration quil leur aurait faite . Il reste quon tait habitu une immigration europenne, quon se gardait, au demeurant, de traiter : tout en tant conscient des fortes difficults quelle pouvait rencontrer, on sen remettait aux circonstances pour tablir un tri entre ceux qui pourraient sadapter et sinstaller ventuellement titre dfinitif et ceux qui auraient vocation rentrer dans leur pays dorigine. Mais limmigration est dsormais, dans une plus large mesure, extra-europenne et dabord maghrbine et africaine. Or les prventions son gard sont sans commune mesure avec celles que pouvaient inspirer les autres trangers. Il faut dailleurs se souvenir que ces prventions avaient t quasi officiellement thorises au lendemain de la guerre, dans un contexte politique et psychologique qui tait pourtant loin dtre systmatiquement dfavorable. Si lordonnance du 2 novembre 1945 ne fait finalement aucune rfrence des priorits en termes dorigines, le problme avait fait nanmoins lobjet de relles
21) Deuxime journe europenne sur les migrations, organise sous lgide du Conseil de lEurope. Snat, 19 janvier 2004.
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discussions au sein du Haut comit de la population et de la famille : lidal, estimait-il lpoque, serait de recruter 50 % doriginaires des pays dEurope du Nord, 30 % doriginaires des pays dEurope du Sud et 20 % des pays dEurope de lEst, lentre dautres trangers tant limite aux seuls cas individuels qui pourraient prsenter un intrt exceptionnel. Les conditions dans lesquelles aura t organis laccueil de ceux des harkis et de leurs familles qui auront pu rejoindre, en 1962, le territoire franais suffiraient dmontrer que ces prventions ont t vivaces : les camps de regroupement des harkis qui furent installs et qui perdurrent ne paraissaient pas traduire un pronostic trs favorable sur leur capacit dassimilation.
* Linsuffisante prise en considration des consquences de liens particuliers avec une grande partie des migrants actuels
Ces craintes auraient pu tre considrablement attnues si toutes les caractristiques des nouveaux flux migratoires avaient t prises en considration. Il en va ainsi du fait que le plus grand nombre des migrants sont des ressortissants de pays qui ont avec la France une longue histoire commune qui sest traduite notamment : - par une participation aux conflits dans lesquels lancienne puissance dominante tait engage participation qui sest traduite sinon par le sentiment dune crance, du moins par celui de lexistence dune promesse de destin partag, au-del des indpendances politiques22 ; - par un mouvement dacculturation rel, fond notamment sur la langue partage et un certain nombre de rfrences et de valeurs communes ; - par le maintien de liens conomiques troits se traduisant dans les pays concerns par une prfrence marque pour les produits franais. Dans la composition des communauts trangres, on retrouve toujours des liens caractre historique ou gographique entre les Etats daccueil et les Etats dorigine. Ceci explique que la France, du fait de
22) Les sacrifices et la grandeur de tous ceux, venus dailleurs, qui ont aid la France rester la France (M. Jean-Pierre Masseret) ont t rappels en 1998 dans deux publications du ministre de la Dfense et du secrtariat dEtat aux anciens combattants : 1914-1918 et 1939-1945, lEmpire dans la guerre . Voir aussi le rapport public particulier de la Cour sur Leffort de solidarit nationale lgard des anciens combattants (juin 2000).
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ltroitesse de ses propres liens historiques, culturels et linguistiques avec lAfrique soit le premier pays europen concern par limmigration. En fait, son cas revt une spcificit ; celle-ci tient au caractre fortement assimilationniste de la colonisation franaise qui fait de lex-mtropole une rfrence oblige dans tous les sens du terme. Il existe ainsi, dans les populations concernes, le sentiment dun droit moral dentre sur le territoire franais (la pratique des visas en est dautant plus ressentie). Dans un second temps, en France comme ailleurs, lattraction du pays daccueil se trouve renforce par la prsence dune forte communaut du pays dorigine. Ds lors que le principe de la cration dun centre de ressources et de mmoire a t retenu et que les objectifs qui lui sont fixs seront dautant plus aisment atteints que les thmes traits ne seront pas limits lvocation des flux migratoires et des modalits dinstallation et de vie des immigrants, il conviendrait de mettre en exergue, afin dattnuer le sentiment de distance de lopinion vis--vis des populations concernes : - la part prise par les ressortissants de certains pays dorigine aux Premire et Seconde guerres mondiales et dautres oprations militaires conduites par la France ; - les conditions dans lesquelles des lments dune culture commune se sont progressivement constitus.
* Lapprciation errone du phnomne communautaire

Le modle auquel il est fait rfrence et qui on fait jouer le rle de repoussoir ne se rencontre que rarement : il est ainsi courant de voir opposer un modle dintgration des immigrs durablement installs la franaise , qui serait inspir par une volont dassimilation, un modle de type anglo-saxon (ou encore nerlandais) qui respecterait lpanouissement dun multi-culturalisme . Une telle opposition parat devenir de plus en plus artificielle, mme si elle continue de nourrir beaucoup de discours sur limmigration et lintgration. Dune part, en effet, lhistoire de limmigration en France montre, lvidence, quaujourdhui comme hier les migrants, dans leur grande majorit ont dabord t accueillis dans des communauts culturelles dorigine qui leur ont permis de sauvegarder, au moins pour un temps, leur identit avant de leur permettre de ngocier avec la socit daccueil une nouvelle appartenance. Dautre part, il apparatrait bien que, de nos jours, les modles dintgration dits multi-culturels connaissent des dysfonctionnements plus ou moins graves. Dans le cas franais, comme dans les autres, ces crises des modles dintgration paraissent traduire un risque, rel ou suppos, denclavement ethnique de certaines
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communauts immigres. Il reste que les populations immigrantes dorigine europenne ont elles-mmes maintenu entre elles et continuent souvent de maintenir des liens de convivialit et de solidarit trs troits. Ce fut et cela demeure le cas de ce quon peut dsigner comme la communaut portugaise . Ce qui tendrait dmontrer a contrario en dpit du discours gnralement colport que lintgration des diverses immigrations dans la communaut franaise na pas t gne par lentretien, par elles, des spcificits. Ainsi les historiens notent-ils que, dans lentre-deux guerres, les organes de presse publis en italien, en polonais, en yiddish ou en espagnol pullulaient () tmoignant de la persistance de lintrt des immigrs pour les problmes de leurs diffrents pays dorigine souvent placs alors sous le coup de rgimes dictatoriaux . Il est dautant plus intressant de noter que les phnomnes se raccordant aux communautarismes sont apprcis par lopinion de manire trs slective. On voque rarement lexistence mme dune communaut portugaise ; on ignore dlibrment la communaut sikh ou la communaut pakistanaise ; on reconnat avec sympathie la communaut chinoise ; en revanche, on considre comme un danger la communaut musulmane. Or il nexiste pas, en France, de communaut musulmane . Et si largument tenant la priorit du critre de lorigine nationale dans la dfinition dune communaut ne suffisait pas, on pourrait toujours sen convaincre au vu des problmes complexes qui ont accompagn la mise en place dune reprsentation des pratiquants de cette religion. En fait, et sans quil soit ncessaire de souligner la faiblesse de la pratique religieuse relle chez les musulmans, la diversit des origines nationales des musulmans tablis en France se traduit par une trs grande diversit dapproche du fait religieux, sagissant tout particulirement des rapports du spirituel et du temporel dautant quen la matire, les influences directes de plusieurs Etats dorigine sexercent de manire pressante et contradictoire : Algrie, Maroc, Turquie, Mali, etc. De surcrot, les concentrations de population dans les quartiers des grandes priphries urbaines ne sont que trs rarement articules autour dune nationalit seule ou dominante. On observe plutt une juxtaposition de populations reprsentant souvent plusieurs dizaines de nationalits. On ne saurait donc parler de communautarisme dans de tels cas despce. Un islam extrmiste et donc marginal semble ne pouvoir fdrer alors que les mcontentements les plus exacerbs : pour spectaculaires que soient ses manifestations, il nen est pas moins minoritaire. Cest ce phnomne que vise Mme Tribalat quand elle voque un repli sur une identification ethno-religieuse, approximativement appel
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communautarisme, repli dailleurs favoris par la concentration sgrgative de ces populations dans des zones marques par la dqualification sociale .
b) La question de lIslam en France

Les rserves frquentes sur lassimilabilit se sont en effet trouves renforces face ce qui va tre considr aprs une longue priode de non-dit comme la caractristique majeure de la grande majorit des populations alimentant dsormais les flux migratoires : lappartenance la confession islamique. Tout au long de ces dernires annes, de nombreuses tudes ont t ralises par des organismes publics ou commandes sur fonds publics, depuis ltude ralise par le HCI sur LIslam dans la Rpublique , en 2000, jusqu celle qua commande, en 2002, le Plan urbanismeconstruction-architecture du ministre charg du logement sur La gestion locale de lIslam (tude comparative sur Mantes-la-Jolie, Berlin et Hambourg). En tout tat de cause se trouvent ainsi relances des interrogations qui staient dj donn libre cours la fin des annes 50, pendant le conflit algrien, lorsque se posait le problme des rapports nouveaux imaginer entre les dpartements algriens et la mtropole. Le dbat est, en fait, largement vici dans la mesure o il confond aspects temporels et spirituels, voque souvent un islam imaginaire, loign de sa ralit qui est multiforme, les pratiques tant trs marques par les spcificits nationales. Il est domin par les effets de lexistence de courants islamiques virulents mais minoritaires qui semblent surtout cristalliser les griefs dune frange de la population concerne qui sestime rejete par la socit daccueil. Le HCI constatait la relgation de la pratique de lIslam dans des locaux, dsaffects de leur prcdente activit, parfois trop troits et peu ou mal amnags et ajoutait que la souplesse de la loi [ne permettait pas] dviter le dveloppement de pratiques illgales 23. Il reste qu lheure mme o le concept dintgration cherche simposer, il est frapp de suspicion par une part non ngligeable de lopinion et promis par beaucoup la vanit.
23) Rapport prcit du HCI LIslam dans la Rpublique , P. 51-52 (La Documentation franaise, 2000).
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- Les chiffres
Lvaluation mme du nombre des musulmans en France est objet de polmiques. Certaines dnoncent des sous-estimations supposes, dont lobjectif serait de rassurer lopinion. Dautres, linverse, condamnent des exagrations ventuelles dont le but serait de susciter ou lgitimer un mouvement de rejet. Les mouvements de population et lacquisition de la nationalit franaise rendent les tentatives de chiffrage invitablement circonstancielles. Il y a lieu, de surcrot, de distinguer identit religieuse et culture musulmane . Le HCI, dans son rapport de novembre 2000, indique que sil est impossible de parvenir un dcompte prcis, les estimations convergent vers un mme ordre de grandeur : il y aurait en France plus de quatre millions de musulmans. M. Franck Frgosi24 avance mme le chiffre de cinq millions de musulmans dont un tiers un demi serait de nationalit franaise. Il faut noter que ces diffrentes valuations recensent comme musulman toute personne de culture musulmane . Le HCI ne prtend pas trancher entre ces diffrentes valuations . Il se borne relever que lon peut aboutir des donnes et mme des ordres de grandeur trs diffrents des quatre millions frquemment cits, ds lors que lon essaie de distinguer culture musulmane et pratique de lislam.
- Les phnomnes diasporiques

Lors du colloque organis en 2000 par le Commissariat du plan sur Les croyances religieuses, morales et thiques dans le processus de construction europenne , le fait diasporique a t dfini comme une construction intellectuelle et croyante, ne dune condition existentielle vcue subjectivement. Ce vcu subjectif est inhrent au fait diasporique mais il est aussi en partie dtermin par lattitude son gard de la socit hte, attitude de bienveillance ou de rejet ()25 . Ce constat semble justifier la question qui ne peut pas ne pas tre pose : serait-ce lislam qui compromettrait les chances de lintgration ou, linverse, seraient-ce les insuffisances ou les checs de lintgration qui seraient lorigine, chez certains, de pratiques de lislam juges incompatibles avec les valeurs du pays hte ?
24) Institut de recherche sur le Maghreb contemporain. 25) Mme Rgine Azria, charge de recherche lEcole des hautes tudes en sciences sociales (EHESS) et chercheur au Centre dtudes interdisciplinaires des faits religieux.
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La suite des analyses cites peut constituer un lment de rponse : La spcificit du fait diasporique tient prcisment la faon dont les groupes et les individus concerns valuent et intgrent, aprs les avoir recomposs, les lments culturels htrognes dont ils disposent, pour produire en fin de compte une entit originale qui nest ni la reprise fidle du modle import, ni lacceptation aveugle des modles proposs par les socits htes. Cest ce travail de slection, de recomposition, de rlaboration qui permet aux groupes et aux individus de mettre en uvre des dynamiques sociales novatrices et cratrices. Ce qui les autorise attendre des socits htes un effort de comprhension et, surtout, de patience.
- Lenjeu
Le HCI a su situer lenjeu, avec la publication de son rapport dj cit sur LIslam dans la Rpublique . Il explique quil a jug ncessaire daborder de front le problme aux multiples facettes, central pour lintgration harmonieuse dans la communaut franaise dun trs grand nombre de personnes trangres ou dorigine trangre proche ou lointaine (). La prsence, historiquement nouvelle, dune forte population musulmane installe durablement sur notre sol devrait nous conduire nous interroger. Littralement, revisiter trois concepts fondamentaux de notre tradition franaise et rpublicaine, non pour les rcuser mais, au contraire, pour en dgager les richesses pour notre pays : ce sont la lacit, la citoyennet et, finalement, lgalit. Concrtement : En dfinitive, la recommandation du Haut conseil est de ne cder en ces matires ni la complaisance ni la mfiance : cest ainsi que certains principes, tels que le respect dautrui dans sa personne et ses convictions, lgalit des sexes, la libert dexpression et de recherche, sont intangibles (). () Mais en mme temps, le simple respect de la rgle de droit peut rester une solution de facilit, voire de paresse si elle ne saccompagne pas, vis--vis des enfants et des familles concernes, dune dmarche de comprhension, de dialogue et de persuasion en quoi se rsume la pdagogie. () Les questions que pose la rception de lislam, religion nouvelle et minoritaire sur le territoire franais, sont autant doccasions de redfinir la porte et de contribuer lenrichissement du principe de lacit. Mais linsertion de lislam dans la socit franaise suppose
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galement que les musulmans assument sans rserve les exigences qui dcoulent du principe de lacit. Les conditions paraissent aujourdhui runies pour que se dveloppent entre la Rpublique et lislam des relations apaises qui puissent se nourrir de lhritage dun pass enfin assum et des fruits dune intgration en marche, dans le respect de lgalit et de la fraternit rpublicaines.
c) Lambigut des relations des migrants avec les pays dorigine

Comme lindique le FMI en 1993, les fonds envoys par les travailleurs immigrs reprsentaient 53 % de la valeur des exportations pour le Maroc, 16 % pour la Tunisie et 19 % pour la Turquie. En valeur, ils excdent souvent largement laide au dveloppement dont peuvent bnficier les pays considrs. Ces transferts ont une importance analogue pour dautres pays dmigration, notamment de lAfrique subsaharienne. On peut comprendre le souhait des pays dorigine de maintenir ces flux financiers en gardant un lien troit avec leurs migrants. Ainsi sexplique leur hostilit frquente aux regroupements familiaux, puisquils se font au dtriment des transferts de fonds, ou la naturalisation de leurs ressortissants, puisquelle dtourne du retour du pays. Ces positions ne peuvent quencourager en France les incertitudes sur les actions conduire en direction des immigrants, ou, pire, constituer un alibi limmobilisme. Le maintien dun lien sous la forme, par exemple, encore pratique aujourdhui dun enseignement des langues dorigine (au moins partiellement financ par le pays dorigine qui peut fournir lui-mme des professeurs26) - peut sembler affaiblir les capacits dintgration en confortant un droit la spcificit des immigrants, voire en encourageant ce quon dnomme le communautarisme . A linverse, le maintien de ce lien facilite lexistence dun courant conomique entre les immigrants et leur pays dorigine, qui se traduit, concrtement, par une aide indirecte au dveloppement. Il permet au pays daccueil de sortir
26) Le HCI a t particulirement critique lgard de lenseignement des langues et cultures dorigine (ELCO) : Assurs par des enseignants souvent marginaliss (daprs un rapport de linspection gnrale de lducation nationale) qui dlivrent un enseignement de plus en plus inadapt (mthodes dpasses, enseignement en tant que langue dorigine dune langue qui est de moins en moins maternelle), ces cours entranent un risque non ngligeable de marginalisation des enfants pour lesquels, brisant lunit de la classe, ils se substituent dautres enseignements dans lemploi du temps.
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partiellement de sa propre contradiction entre objectif de soutien au dveloppement du pays dmigration et appel, forcment appauvrissant, limmigration. Il en rsulte quon avait de bonnes raisons de ne pas poser le principe de la ncessit dune politique de limmigration ni a fortiori de dfinir ses modalits. Et nombre dintervenants restaient cantonns dans la plus grande incertitude sagissant des mthodes promouvoir. Les maires et les prsidents dorganismes dHLM pouvaient se poser en toute sincrit la question : faut-il ou non sopposer au mouvement spontan de concentration dans les mmes immeubles HLM et les mmes cages descalier des familles issues de limmigration ?
B La faiblesse des structures de pilotage

1 Lorganisation administrative
Deux raisons au moins justifieraient un pilotage fort : - la trs grande complexit des problmes rencontrs, leurs dimensions nationales et internationales, administratives et judiciaires, ainsi que le caractre la fois massif et urgent des questions rsoudre ; - le nombre de ministres et administrations concerns : pour la prparation et la mise en uvre des dcisions du comit interministriel lintgration du 10 avril 2003, pas moins de quinze ministres, six ministres dlgus, six secrtaires dEtat et une mission interministrielle sont cits, sans compter le Premier ministre. Pourtant, lorganisation administrative nest pas satisfaisante.
a) Labsence dautorit politique unique

Il a t recens entre 1974 et 1983 dphmres tentatives de confier les problmes dimmigration des secrtaires dEtat27, dans des configurations diffrentes, mais toujours avec un rattachement au ministre des affaires sociales, et jamais au Premier ministre.
27) Un premier secrtariat dEtat fut mis en place en 1938 : outre le fait quil soccupa surtout de prfrence nationale, sa marge de manuvre fut rduite.
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Au cours de la priode rcente, trois gouvernements entre le 27 mai 1974 et le 29 mars 1977, puis entre le 22 juin 1981 et le 22 mars 1983 ont compt dans leurs rangs un secrtaire dEtat exclusivement charg des travailleurs immigrs . Deux autres, entre le 29 mars 1977 et le 13 mai 1981 compteront un secrtaire dEtat charg la fois des travailleurs manuels et des travailleurs immigrs ainsi que de la politique dimmigration. Un gouvernement, du 22 mars 1983 au 17 juillet 1984, comptera un secrtaire dEtat cumulant la charge de la famille, de la population et des travailleurs immigrs. En fait, en dix ans (1974-1984), il ny aura eu quune interruption, au demeurant fort brve, dun mois seulement, avec le gouvernement en place du 21 mai au 22 juin 1981. Lexprience ne sera jamais reconduite. En tout tat de cause, la France na pas fait le choix dune structure unique pour grer les questions lies limmigration (slection et contrle lentre, accueil, intgration, suivi). Cette absence a des raisons varies dont beaucoup sont recevables mais, dans un domaine complexe et sensible, cette situation na pas t trangre lincapacit dfinir une politique claire de limmigration. Elle a favoris le cloisonnement des politiques ministrielles et lautonomisation des divers tablissements et institutions chargs des diffrents dossiers, sans que toujours les moyens de leur cohrence soient runis. Seule une structure dote dune relle autorit interministrielle, par exemple place auprs du Premier ministre et disposant dune totale dlgation de sa part dans les matires concernes, aurait permis de se rapprocher de lobjectif. Il et t en effet draisonnable denvisager que les diffrents ministres soient dpouills dattributions souvent troitement solidaires de leurs autres comptences et contraints dabandonner ceux de leurs objectifs qui, pour tout ou partie de leur temps, devaient traiter de problmes lis limmigration. Cela ncessite donc une fonction de coordination et darbitrage spcifique. Or jamais, mme quand un dpartement ministriel a t thoriquement en charge des problmes de limmigration, il na t mis en mesure de disposer de la comptence directe sur lensemble de leurs aspects et de lautorit, non moins ncessaire, sur les services chargs de mettre en uvre les actions sy rapportant. Pour autant, le problme de lunicit dimpulsion na jamais reu de rponse. En effet, les secrtaires dEtat susmentionns navaient aucune vocation assurer une coordination interministrielle en tant placs auprs dun ministre : le ministre du travail, puis le ministre de la solidarit nationale, puis le ministre des affaires sociales et de la solidarit
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nationale. On peut en trouver lorigine dans le rattachement des questions de population ce ministre qui a longtemps port le titre de ministre du travail, de lemploi et de la population , et ce jusquen 1974. Dans cette logique, de juin 1974 mars 1977, le secrtaire dEtat concern voit la DPM place sous son autorit pour lensemble de ses attributions. Ce sera une exprience brve. Le dcret du 26 avril 1977 prvoit seulement que le secrtaire dEtat dispose en tant que de besoin, des services de ladministration centrale du ministre du travail , formule reprise le 13 avril 1978, mme si le en tant que de besoin disparat. Une fois plac auprs du ministre de la solidarit nationale, le secrtaire dEtat peut disposer de ses services, en tant que de besoin, et dans la limite des attributions qui lui sont confies. Il en ira de mme ultrieurement pour le secrtariat dEtat lintgration.
b) Une interministrialit inaboutie

Labsence dautorit unique en charge de lintgration est-elle une cause parmi dautres des insuffisances actuelles ou leur simple consquence oblige ? Quoi quil en soit, il demeure qu la diffrence dautres pays industrialiss, la responsabilit de la gestion des questions relatives limmigration est rpartie en France entre plusieurs dpartements ministriels qui agissent moins en rfrence une ligne commune quen fonction de logiques et de contraintes qui leur sont propres. En dpit defforts rcurrents, la cohsion des actions des uns et des autres sen ressent lvidence. Les difficults de la coordination ministrielle sont telles quon sest longtemps rsign renoncer la pratiquer de manire systmatique. Ainsi, il a t not, lors du comit interministriel lintgration tenu en avril 2003, quil sagissait de la premire runion du genre depuis 1990. Le comit interministriel lintgration, cr par dcret du 6 dcembre 1989 et charg de dfinir, danimer et de coordonner la politique du gouvernement en matire dintgration des rsidents trangers ou dorigine trangre pour vingt-cinq ministres, a pourtant t lorigine dun plan global du gouvernement en matire dimmigration. Les dcisions dune runion de quelques-uns des ministres concerns le 9 juillet 1991, notifies aux prfets le 16 juillet, visaient une meilleure cohsion sociale, la russite dune politique dintgration des trangers et la stabilit de la situation et du statut de ceux qui rsident rgulirement en France. Mais les runions bimestrielles prvues au niveau du Premier ministre ou de son cabinet dans un comit de suivi ne se sont manifestement pas tenues durablement.
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En fait, linterministrialit se sera limite rpondre aux ncessits en se cantonnant :
* une position commune vis--vis des procdures internationales, essentiellement europennes : la coordination par le SGCI :
Ce secrtariat gnral (SGCI), rattach au Premier ministre, dont le nom na toujours pas pris en compte lvolution de la construction europenne puisquil sagit du secrtariat gnral du comit interministriel pour les questions de coopration conomique europenne , sest organis pour traiter de questions de limmigration ds la mise en application du Trait de Maastricht et la cration du nouveau domaine justice et affaires intrieures (JAI), au dbut de 1994. Un coordonnateur plac auprs du secrtaire gnral du SGCI a t charg en janvier 1994 des affaires relevant du Titre VI du Trait de lUE et de larticle 100 C28 du Trait de Rome, ainsi que des affaires relevant de la Convention de Schengen . Aprs le Trait dAmsterdam (1997), le coordonnateur du SGCI a perdu la fonction de ngociation, confie au conseiller JAI de la reprsentation permanente sous lautorit de lambassadeur et na conserv que la fonction traditionnelle de prparation de la position franaise. A ce titre, il est devenu secrtaire gnral adjoint au SGCI. Pour autant, le SGCI na pas vocation tre le lieu de dfinition dune politique migratoire et ne le revendique pas, mme si cest sans doute lui qui regroupe le plus facilement tous les acteurs de lEtat.
* la prparation de projets de loi, essentiellement sur lentre et le sjour :

Si la part du ministre de lintrieur est la principale29, plusieurs ministres interviennent sur les migrations, et au premier chef, le ministre des affaires sociales, quil sagisse de limmigration de travail, du regroupement familial, de laide au retour et au co-dveloppement ou de lassistance sanitaire et sociale (pour les personnes loigner). De mme, en matire dasile, outre la responsabilit conjointe du ministre des affaires trangres, la DPM a la charge de la protection sociale des demandeurs dasile (accueil, hbergement, allocation dinsertion, examen de sant). Ds lors, nombreux sont les ministres
28) Voir annexe 1. 29 Le ministre de lintrieur sige au conseil europen justice et affaires intrieures (JAI) pour les sujets concernant limmigration.
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participer aux discussions prparatoires aux textes successifs sur lentre et le sjour, du fait de leurs implications sur les dispositifs dont ils ont la responsabilit.
* au suivi de problmes considrs comme permanents qui ont appel la mise en place doutils spcifiques de coordination :
Trois illustrations peuvent en tre prsentes : - la lutte contre le travail irrgulier, notamment de la main-duvre trangre, dsormais contre le travail illgal, avec la cration dune dlgation interministrielle (DILTI) qui a pris la suite de la mission de liaison interministrielle de lutte contre le travail clandestin, lemploi non dclar et les trafics de main duvre (MILUTMO), cre en 198930 ; - le logement : la commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI), institue en 1998 pour remplacer la commission nationale pour le logement des immigrs mise en place en 1976 ; - laide au retour, avec une structure temporaire, la mission interministrielle au codveloppement et aux migrations internationales (MICOMI) qui a rapidement disparu.
* une rponse des problmes ponctuels qui, en raison de leur acuit, ont ncessit une coordination interministrielle :
Deux exemples peuvent tre cits : limmigration illgale par voie maritime, au cours des annes 2001 et 2002 et lafflux de mineurs notamment roumains. Ces deux exemples illustrent le caractre subi plus que pralable des quelques dcisions dordre politique qui peuvent tre prises en la matire. Il sagit de faire face, en urgence, une situation dont la dgradation na pas t anticipe. Cest une constante, la politique globale telle quelle peut tre constate nayant gure t dfinie. Plus globalement, le Secrtaire gnral du gouvernement a fourni la Cour une liste de 86 runions interministrielles traitant, sur les dix dernires annes, directement ou indirectement, des questions de
30) La MILUTMO se substituait, avec des attributions largies, la mission interministrielle institue en 1974 pour animer et coordonner les actions mises en uvre par les pouvoirs publics pour lutter contre lintroduction, lemploi et lhbergement irrgulier de la main duvre trangre .
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limmigration. Cependant, bon nombre de ces runions portent sur lexamen des projets de textes relatifs lentre et au sjour. En outre, plusieurs runions sont parfois ncessaires sur le mme sujet.
* une approche commune de travaux dinspection transversaux :

Le besoin, au moins, dune analyse commune est manifestement ressenti comme en tmoignent plusieurs grandes enqutes confies aux inspections gnrales ministrielles : - en 1997, une mission dtude sur lorganisation et le fonctionnement des services de lEtat et des organismes chargs des trangers a regroup lIGA, lIGAS, linspection gnrale des services judiciaires et linspection gnrale des affaires trangres ; elle a analys les visas, lentre et le sjour, la sortie du territoire, laccueil et lintgration, enfin lacquisition et la preuve de la nationalit franaise ; - en 1998, lIGA et linspection gnrale des services judiciaires ont examin les peines dinterdiction du territoire franais ; - en 2002, trois rapports sur lasile ont t raliss par lIGA, lIGAS, linspection gnrale des affaires trangres et lIGF : lasile en Europe, lasile territorial et la gestion des demandes dasile en prfecture, une synthse sur le droit dasile. Le besoin de dfinir une politique commune commence tre reconnu et admis. Ministres, tablissements publics et associations partenaires ont, en effet, souvent constitu de vritables pr-carrs lgitims leurs propres yeux par des approches fondamentalement contradictoires, et converg du moins dans une commune rticence lapproche interministrielle ou un exercice simplement normal des tutelles. Les expriences tentes en dehors du comit interministriel lintgration nont gure t plus concluantes quand elles se rapportaient des dossiers particuliers. La Commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI) apparat ainsi moins comme une structure interministrielle que comme un partenaire parmi dautres de la concertation interministrielle sur le logement des populations issues de limmigration et charge, plus particulirement dans ce cadre, dexprimer les proccupations lies leur situation. (cf. infra) Toujours dans le domaine du logement, labsence dapproche interministrielle en est mme arrive se doubler du refus ou de labsence darbitrage en cas de conflit. Le rapport de 1994 du prsident de
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la commission nationale pour le logement des immigrs (CNLI) met ainsi en vidence la paralysie qui a rsult de limpossibilit, aprs juillet 1990, dtablir la circulaire annuelle destine aux prfets et en impute la principale responsabilit lincapacit des ministres chargs des affaires sociales et du logement de sentendre sur une politique : Sans doute des projets ont-ils t labors, notamment en 1992, mais laccord na pu stablir entre les ministres des affaires sociales et du logement sans que, pour autant, les points de dsaccord soient ports larbitrage, lune et lautre administration semblant se satisfaire dune forme de dtrioration de la situation, sans grande considration, ce faisant, pour le sort des immigrs. Limmobilisme dont les niveaux de responsabilit se sont satisfaits traduit une conception dautant moins saine de la gestion du service public quil a pu laisser penser quil refltait parfois des enjeux de pouvoir. La faiblesse du pilotage interministriel a des effets dautant plus ngatifs quen matire dintgration, lEtat est le plus souvent amen dlguer plutt qu agir directement. Comme la observ, en 1997, la mission dtudes sur lorganisation et le fonctionnement des services de lEtat et des organismes chargs des trangers, lEtat sappuie donc sur un rseau dorganismes publics et privs, dont les plus importants sont placs sous sa tutelle. Cette tutelle est trop souvent centre sur le suivi administratif et financier sans que la puissance publique ait, au pralable, suffisamment prcis ses orientations politiques. Il est donc indispensable de mieux articuler la fonction dorientation stratgique et la fonction de contrle dans lexercice de la tutelle de lEtat sur les grands oprateurs nationaux. La Cour en avait dcel les inconvnients et regrett linsuffisance du contrle de lEtat sur lOMI, la SONACOTRA, le FASILD et lADRI, quil sagt du manque dassiduit de ses administrateurs ou dune absence de coordination des administrateurs concerns. Dans ce contexte proccupant, une impulsion est du moins venue du Conseil conomique et social qui a rcemment adopt un rapport sur les dfis de limmigration future (novembre 2003), mais qui tait dj intervenu sur lesclavage contemporain et ses rseaux (2003), linsertion des jeunes dorigine trangre (2002), la contribution de la France aux programmes des pays en voie de dveloppement (2001) et la vie professionnelle des travailleurs trangers (1993), et du Conseil dEtat qui a mis en place une mission dtudes de la lgislation de limmigration et de la nationalit (1997).
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c) Le rle des instances caractre spcialis * Le Haut conseil lintgration (HCI)

Cr en 1989 et mis en place en 1990 pour assurer une mission de coordination, dharmonisation et de production de statistiques sur limmigration et lintgration, le HCI a t entirement renouvel par le dcret du 23 octobre 2002. Plac auprs du Premier ministre, il est compos de vingt membres (neuf lorigine) nomms par dcret du Prsident de la Rpublique sur la proposition du Premier ministre, pour trois ans (renouvelables une fois), et a pour mission de donner son avis et de faire toute proposition utile sur lensemble des questions relatives lintgration des rsidents trangers ou dorigine trangre .31 Les problmes traitant de lintgration visent autant les personnes en difficult et plus particulirement les personnes issues de limmigration que les primo-immigrants, comme en tmoignent les deux avis rendus en 2003 sur saisine du Premier ministre, le premier portant sur les droits civils des femmes issues de limmigration et le second sur la promotion sociale des jeunes issus des quartiers en difficult. Les moyens du HCI sont modestes et, comme souvent dans des organismes de ce type, reposent sur un rassemblement de moyens disparates. Les crdits budgtaires sont apports par le ministre de la cohsion sociale32. Les membres sont nomms titre bnvole. Une insuffisance manifeste existe pour les frais de mission, lun des membres rsidant titre dexemple en Guadeloupe et un autre Marseille. Une consolidation des moyens du HCI parat ncessaire. Depuis sa rforme, le HCI a une activit soutenue : runions mensuelles (dont deux en province en 2003), auditions et rencontres, avis demands par le Premier ministre et publication dun rapport annuel. Le HCI est lorigine dun enrichissement de la rflexion sur la question de limmigration et de lintgration. Il est actuellement la principale institution qui traite de la question de l'immigration et de l'intgration. En matire de statistiques, il joue un rle majeur dans le rapprochement des outils et des concepts entre des administrations aux approches parfois divergentes. Son travail a abouti la cration rcente
31) Le HCI est aujourdhui prsid par Mme Blandine Kriegel qui avait t prcde dans ces fonctions par M. Marceau Long, Mme Simone Veil et M. Roger Fauroux. 32) Des moyens ponctuels sont apports aussi par lOMI et le FASILD.
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de l'observatoire des statistiques de l'immigration et de l'intgration, qui a ncessit, il est vrai, un engagement important du HCI.
* Le Conseil national pour lintgration des populations immigres

Le Conseil national pour lintgration des populations immigres avait t cr par dcret du 5 mars 1993 ; il se substituait un Conseil national des populations immigres lui-mme cr par dcret du 17 juillet 1984. Plac auprs du ministre charg des affaires sociales et de lintgration, il avait vocation tre consult par celui-ci sur les questions poses par laccueil et lintgration des populations immigres, relatives notamment aux conditions de vie, lhabitat, au travail, lemploi, lducation, la formation et aux actions sociales et culturelles ; il pouvait formuler des propositions sur ces questions. Prsid par le ministre ou son reprsentant, renouvelable tous les trois ans, il tait compos de : - quatorze personnes issues de limmigration et appartenant au monde associatif ; - quatorze reprsentants des organisations syndicales ; - sept personnes particulirement engages dans laction locale pour lintgration ; - sept personnes qualifies ; - douze reprsentants des ministres concerns et du dlgu lintgration ; - des prsidents des conseils dadministration du FAS et de lOMI, de lUnion nationale des associations familiales, du SSAE et de la SONACOTRA. Un dcret du 19 mars 1996 qui apportait une modification technique33 au dcret de cration paraissait, de facto, entriner lexistence du conseil. Le rapport sur la lutte contre les discriminations tabli par M. Jean-Michel Belorgey en mars 1999 souligne pourtant que ce Conseil dont, en dpit de dbats passablement ritualiss, les prises de position ne manquaient pas dintrt a pratiquement cess de fonctionner depuis 1996 . Il est effectivement tabli quil na jamais t renouvel et ne sest plus runi depuis cette date.
33) En remplaant les mots secrtaire gnral lintgration par les mots dlgu lintgration .
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* La Commission nationale consultative des droits de lhomme (CNCDH)

Les questions relatives laccueil et lintgration entrent aussi dans le champ de cette commission consultative indpendante. Institue par dcret du 30 janvier 1984 modifi34, relance par la loi du 13 juillet 1990 tendant rprimer tout acte raciste, antismite ou xnophobe, associe expressment aux initiatives gouvernementales comme le prvoit une circulaire du Premier ministre du 22 mai 1999 et conforte par la mise en place dun dispositif interministriel de suivi de ses avis, objet dune seconde circulaire du Premier ministre du 21 mars 2001, la CNCDH qui est rattache au Premier ministre intervient sur tous les sujets touchant les droits de lhomme dans leur globalit, la situation dans certains pays trangers, le droit humanitaire, le droit des enfants, les droits des malades et des personnes handicapes, les droits conomiques et sociaux, la justice et la scurit, la nationalit, limmigration et lasile, le racisme et les discriminations. Depuis 2001, elle a formul douze avis sur les sujets touchant limmigration : - lasile en France : juillet 2001, - lasile territorial : septembre 2001, - les travaux de lUnion europenne sur lasile et du Conseil europen de Laeken : novembre 2001, - la dclaration europenne de Laeken relative la politique commune dasile et dintgration : janvier 2002, - la directive relative aux normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les Etats membres : juillet 2002, - la proposition de dcision-cadre concernant la lutte contre le racisme et la xnophobie prsente par la Commission europenne : juillet 2002, - le projet de loi sur la scurit intrieure : novembre 2002, - le projet de loi modifiant la loi sur lasile : avril 2003, - le projet de loi modifiant la loi sur lasile (avis complmentaire) : mai 2003,
34) Le dcret abrogeait un arrt du 17 mars 1947 qui avait cr la commission consultative pour la codification du droit international et la dfinition des droits et devoirs des Etats et des droits de lhomme (qui fut prside par Ren Cassin).
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- le projet de loi relatif la matrise de limmigration et au sjour des trangers en France : mai 2003, - le projet de dcret sur lOFPRA35 et la CRR36 : janvier 2004, - llaboration du droit communautaire concernant le droit dasile : janvier 2004. Elle sest galement prononce par avis : - en mai 1996, sur un rapport parlementaire relatif limmigration clandestine et au sjour irrgulier dtrangers en France ; - en fvrier 1997, en rponse une saisine du ministre dlgu lintgration et la ville, sur le rapport pour une relance de lintgration . Dans ce dernier avis, la CNCDH sest prononce sur de nombreuses propositions concernant laccueil systmatique des familles arrivant en France par regroupement familial, lapprentissage et la matrise du franais, le dveloppement du parrainage, laccompagnement scolaire, les foyers de travailleurs migrants, la mdiation, la lutte contre les discriminations, la visibilit des rsultats de lintgration dans les grands mdias, les aides aux radios associatives, laccs aux concours de la fonction publique, la rduction des dlais de naturalisation Cette numration nest pas sans rappeler les 55 mesures du comit interministriel davril 2003. De mme, on peut considrer que des organismes (INED, Observatoire de la pauvret et de lexclusion) ou des instances (Conseil conomique et social37, Conseil danalyse conomique38, Commissariat gnral du Plan39) dont la rflexion peut croiser la question de limmigration tiennent une place parfois importante par les clairages quils peuvent donner, sinon dans la dfinition dune politique de limmigration, du moins dans la perception que lon peut en avoir.
35) Office franais de protection des rfugis et apatrides. 36) Commission des recours des rfugis. 37) Les dfis de limmigration future ; avis prsent par Michel Gevrey, novembre 2003. 38) Sgrgation urbaine et intgration sociale ; Jean-Paul Fitoussi, Eloi Laurent et Jol Maurice. La Documentation franaise, 2004. 39) Immigration, march du travail, intgration ; rapport du sminaire prsid par M. Franois Hran, La Documentation franaise, 2002.
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2 Le rle de la direction de la population et des migrations

La DPM na pu, elle seule, compenser les insuffisances constates.
a) Lorganisation et les moyens de la DPM

Cre en 1966 lors de la mise en place du ministre des affaires sociales40, la direction de la population et des migrations est charge dlaborer et de suivre la politique dmographique et celles qui concernent limmigration, lintgration des populations dorigine trangre et la lutte contre les discriminations. A ce titre, il lui revient, aux termes du dcret du 21 juillet 2000, dlaborer et dappliquer la lgislation sur les autorisations de travail et le regroupement familial, de prparer et d'animer la politique d'accueil des immigrants et de traiter les demandes dacquisition de la nationalit franaise. Elle assure la tutelle de lOMI et du FASILD ainsi que la co-tutelle de lINED. La structure de la direction correspond aux trois volets de ses activits avec une sousdirection de la dmographie et des mouvements de population, une sousdirection de laccueil et de lintgration et une sous-direction des naturalisations. Ce dernier service est dlocalis Rz, prs de Nantes, et avec 165 agents sur un effectif total de 240 personnes reprsente 69 % des emplois de la DPM. Il est notamment charg du traitement des demandes de naturalisation, de rintgration dans la nationalit et de perte de celle-ci. Ladministration centrale stricto sensu compte 75 agents, dont 60 % relvent de la catgorie A, ce qui lui donne les caractristiques dune administration de mission ; elle est organise de faon essentiellement thmatique. Ainsi peut-on relever que la sous-direction de la dmographie, des mouvements de population et des questions internationales rassemble des attributions par dfaut, sans mission qui lui soit propre. Aucune structure nest charge spcifiquement de la tutelle des tablissements publics (OMI, FASILD, INED) et des GIP (ADRI, EPRA, GELD)41. La tutelle de lOMI relve du bureau charg des autorisations de travail la sous-direction de la dmographie et des mouvements de
40) Lancienne direction gnrale de la population et de laction sociale a t alors scinde en deux nouvelles directions. 41) Agence pour le dveloppement des relations interculturelles (voir ci-aprs : 4) ; Echanges et productions radiophoniques, Groupe dtudes et de lutte contre les discriminations (voir infra).
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population, alors que les missions de cet tablissement public ont t largement recentres sur laccueil qui relve plutt de la sous-direction de laccueil et de lintgration. Dans cette sous-direction, la tutelle du FASILD est partage entre deux bureaux adoptant ainsi lorganisation sectorielle du FASILD, et renvoyant la coordination ladjoint au sousdirecteur. Enfin, aucune structure ne prend rellement en charge laction territoriale alors mme que la coordination de laction des services de lEtat et des tablissements publics sur le terrain mrite une attention particulire. Dans un systme clat o la DPM se trouve dans la situation de recourir de nombreux organismes extrieurs plus ou moins spcialiss pour mettre en uvre une politique lgard des populations de limmigration, il manque des outils de coordination et de pilotage stratgique comme des contrats dobjectifs fixant les grandes orientations et les moyens aux tablissements publics et aux GIP. Un tel phnomne nest sans doute pas tranger aux difficults rencontres dans la mise en uvre des plans dpartementaux daccueil (PDA) et des programmes rgionaux dinsertion des populations immigres (PRIPI). La DPM garde sa place particulire dans les structures volutives de ce ministre. Pour autant, ses proccupations napparaissent pas toujours nettement prises en compte. Dans les stratgies ministrielles de rforme labores en application de la circulaire du Premier ministre du 25 juin 2003, limmigration napparat que marginalement dans celle relevant de ladministration sanitaire et sociale avec la rforme de lasile et laffirmation de la volont de faire de linsertion professionnelle un pilier de lintgration des personnes immigres ; dans la partie relative ladministration du travail, les ressortissants trangers en situation rgulire sont seulement cits parmi les exclus dans la dynamique du travail et de la cration demplois. Il revient la DPM de traiter au plan social les consquences de dcisions prises ailleurs (sagissant, par exemple, des demandeurs dasile), mais sur lesquelles elle a cependant un pouvoir dinfluence ce qui lui pose un problme de positionnement au sein mme du ministre par rapport la DGAS42, la DGEFP43, mais aussi par rapport la dlgation interministrielle la ville (DIV) dont la comptence, dfinie en termes territoriaux, comprend pour une bonne part le public de la DPM. Les crdits dont la gestion incombe la DPM ont reprsent prs de 453 M en 2003 dont 39 % (173,4 M) sont destins financer le
42) Direction gnrale de laction sociale. 43) Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle.
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FASILD. Une part trs importante (60 %) et croissante de ces crdits est consacre la prise en charge des cots dhbergement des rfugis et demandeurs dasile. Pour le solde, la DPM subventionne des associations qui prsentent souvent la caractristique dtre finances en quasi-totalit sur des fonds publics, mais dtre galement subventionnes par le FASILD, lui-mme financ par la DPM.
b) La DPM et les dispositifs daccueil et dintgration

La ractivation du comit interministriel lintgration a conduit lEtat btir un programme dactions dont on ne peut affirmer quil constitue un tournant dans la politique dintgration, mais qui sinscrit plutt dans le prolongement de ce qui existait dj auparavant ; ce titre les 17 mesures adoptes en conseil des ministres le 26 mars 1997 peuvent tre rapproches des 55 mesures retenues par le comit interministriel lintgration du 10 avril 2003. Entre ces deux dates, une communication en conseil des ministres du 21 octobre 1998 de la ministre de lemploi et de la solidarit a expos le contenu de la politique dintgration : mieux accueillir en France, lutter contre les discriminations et faciliter la politique des naturalisations. Le bnfice de laccueil personnalis est tendu aux familles de rfugis ainsi quaux conjoints de Franais et non plus aux seules familles arrivant dans le cadre du regroupement familial. Le constat est dress que cet accueil repose sur lEtat (avec les programmes dpartementaux daccueil pour coordonner laction des diffrents partenaires publics et associatifs), lOMI et le FAS, les travailleurs sociaux intervenant pour orienter les primo-arrivants qui, le cas chant pourront bnficier dun crdit dapprentissage du franais. Il est prvu qu terme un lieu unique daccueil dit plate-forme daccueil soit cr avec des locaux adapts dans lesquels interviendront de faon coordonne les personnels forms ce rle. Deux plates-formes pilotes sont prvues dans le Rhne et en Seine-Saint-Denis. Enfin, dcision a t prise dtendre les PDA tous les dpartements. Lexamen de quelques dispositifs grs par la DPM montre cependant quelle peine les animer et en assurer le suivi alors quelle dpend de partenaires pour les mettre en uvre. Ainsi en est-il du dispositif des PDA qui remonte une circulaire du 12 mars 1993 mais qui a d tre relanc par une circulaire du 1er juin 1999 : chaque dpartement devait tre dot dun PDA avant la fin de lanne 1999 dfinissant les modalits de prise en charge des nouveaux arrivants, en prcisant le rle de chacun des acteurs du dispositif, en valuant les besoins, en recensant
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les moyens existants, en programmant les actions complmentaires ncessaires, en organisant le suivi de sa mise en uvre. Dun bilan effectu en juin 2000 par la DPM, il ressort que 33 PDA taient alors raliss, que 38 taient en cours et que 22 dpartements nen disposaient pas. Fin janvier 2004, 15 dpartements ne disposaient toujours pas de programme. La relance de ce dispositif daccueil a fait lobjet dune valuation qui a port sur les plates-formes pilotes. Il en ressort que leurs responsables hsitent formuler ouvertement les termes du contrat entre le pays daccueil et les immigrants, alors que le dispositif substitue une approche globale une approche uniquement sociale. Le pilotage est considr comme dficient tant au plan national quau plan local du fait de tensions entre les services sociaux spcialiss et lOMI. Enfin, il est dj relev que 20 % seulement des primo-arrivants se prsentent en formation aprs le bilan linguistique et que se pose la question de laprs plate-forme et du suivi des primo-arrivants en raison du manque darticulation entre plate-forme et PDA. Le dispositif des programmes rgionaux dinsertion des populations immigres (PRIPI) a t cr par un dcret du 14 fvrier 1990 qui confie aux prfets de rgion le soin dtablir chaque anne un programme devant sinscrire dans des orientations pluriannuelles et regroupant les actions prioritaires menes localement ou rgionalement en vue de permettre la meilleure intgration des populations trangres ou dorigine trangre, et dressant le bilan des programmes prcdents. Ce dispositif na gure prospr dans la mesure o seules quelques rgions disposent dun document crit et oprationnel : Ile-de-France, RhneAlpes et Limousin. Les difficults implanter ces PRIPI tiennent essentiellement leur caractre interministriel, dmotivant en labsence danimation et dimpulsion forte de ladministration centrale vers les prfets et les services dconcentrs44. Dans le domaine de lducation, une convention cadre sur la scolarisation a t signe le 7 mars 2001 par la DPM avec la direction de lenseignement scolaire et le FASILD pour rappeler les missions respectives des trois signataires et prciser les diffrents domaines de leur collaboration dans la mise en place dactions qui facilitent laccueil et la scolarisation des jeunes nouvellement arrivs sur le territoire national. Cette convention devait se dcliner localement. La DPM ne semble pas avoir t associe au comit de suivi national, mais a estim quun tiers des dpartements avait mis en place un dispositif daccueil.
44) En rponse la Cour, la DPM indique avoir relanc les procdures des PDA et des PRIPI.
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En revanche, la DPM a rempli le rle qui lui avait t confi de pilotage de la prparation du comit interministriel lintgration en tant que secrtaire gnral du comit travers des runions thmatiques. Dans le suivi des dcisions, cependant, la DPM parat rencontrer des difficults pour obtenir les informations de certains ministres (sport, ducation nationale) responsables de la mise en uvre de mesures parfois dfinies de manire trop abstraite.
3 Les contradictions des diffrents partenaires

Les intervenants dans la politique de limmigration sont multiples et leurs structures diverses : administrations dEtat, organes de rflexion, tablissements publics, associations Le rapport du HCI pour 2001 comporte des passages svres sur le paysage institutionnel : En effet, celui-ci est touffu. Les structures charges dintervenir dans le domaine prolifrent, sajoutant les unes aux autres : FASILD, OMI, GELD ou encore DPM au ministre des affaires sociales, Conseil national pour lintgration des populations immigres (). Le morcellement des acteurs de la politique dintgration nest pas sans consquences : chevauchement des comptences, financements croiss, doublons sinon rivalits institutionnelles, se conjuguent et dbouchent sur labsence de lisibilit et defficacit des politiques conduites Les diffrentes structures qui interviennent aujourdhui dans le domaine ont chacune leur histoire propre, leur lgitimit institutionnelle et leur savoir-faire, mais les justifications qui ont prsid leur cration ont dsormais disparu et doivent pouvoir cder.
a) Les ministres concerns

Le nombre des ministres concerns par la politique de limmigration est, par dfinition, considrable. Quatre dentre eux ont un rle particulirement important : affaires sociales, intrieur, affaires trangres et ducation nationale. Le ministre charg de lducation nationale, sil sefforce dassumer les responsabilits qui dcoulent pour lui de lexistence dun nombre lev dlves issus de limmigration, le fait souvent de manire autonome, la faveur, notamment, de la position particulire des structures acadmiques dans le paysage administratif. Il se refuse par ailleurs faire une distinction entre trangers sur le critre de la rgularit du sjour.
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Les ministres des affaires sociales, de lintrieur, des affaires trangres, pourtant appels plus souvent collaborer, assument eux aussi leurs missions en fonction de leurs propres objectifs, sans relle coordination et parfois mme avec des chevauchements voire des contradictions. Lintervention du ministre charg des affaires sociales qui a plus particulirement la responsabilit de laccueil, lintgration ou la rintgration des trangers, nest pas limite la seule DPM. Quil sagisse de dispositifs spcifiques ou de droit commun, la DGAS (pour la CMU et lAME45) et la DGEFP interviennent largement, y compris financirement. Par ailleurs, au plan des statistiques, la DARES46 pour lemploi et la DREES47 pour la cohsion sociale, sont galement concernes. Mais le SDFE48 et plusieurs dlgations interministrielles sont galement impliqus. La question centrale est de savoir si le ministre a rellement la responsabilit de lintgration, alors que dautres ministres sont galement trs prsents : lintrieur pour lentre et le sjour mais aussi pour bien des lments de la citoyennet (lections, naturalisations pour partie, scurit), les affaires trangres pour les visas et lasile, la justice pour la nationalit, une partie des naturalisations et la dlinquance, sans compter les ministres techniques.
* Le problme particulier de loutre-mer

Dans les problmatiques lies limmigration, loutre-mer, il est vrai non inclus dans lespace Schengen, est toujours cit part, quand il lest. Pourtant les collectivits doutre-mer sont parfois plus encore que lhexagone confrontes aux problmes de limmigration. Ainsi en Guyane, prs de 30 % de la population est-elle de nationalit trangre. Mais cest surtout en termes dafflux de clandestins que se pose souvent le problme de limmigration outre-mer. En dcembre 2003, lINSEE estimait 55 000, la plupart Comoriens, les trangers vivant Mayotte pour un nombre de titres de sjours rguliers denviron 10 000. Un ordre de grandeur comparable tait cit par le dput de Mayotte (soit 50 000 clandestins pour une population de 160 000) dans une question orale pose au ministre de lintrieur le 7 novembre 2003. Autre exemple,
45) Couverture maladie universelle et aide mdicale dEtat. 46) Direction de lanimation, de la recherche, des tudes et des statistiques. 47) Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et de la statistique. 48) Service des droits des femmes et de lgalit.
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la Guyane, pour laquelle la ministre de loutre-mer dclarait, en avril 2004, que son principal problme, cest limmigration clandestine aux causes multiples, la longueur de ses frontires et leur porosit, lorpaillage clandestin ou encore la volont de femmes originaires du Surinam de venir accoucher Saint-Laurent-du-Maroni pour pouvoir marger tous les dispositifs sociaux, et cela grce un trafic de fausses reconnaissances en paternit . Sur fond de forte mergence de la question des flux migratoires outre-mer, cest donc pour lessentiel en termes de rpression accrue de limmigration irrgulire que semblent se dployer les dispositifs publics existants. Ainsi dans le projet de loi de finances pour 2004 ont t prvus des crdits ncessaires pour un plan de renforcement des moyens de lutte contre limmigration clandestine Mayotte (titularisation de 150 policiers, renforcement des services de la police aux frontires (PAF), mise en place de deux vedettes pour la surveillance du littoral et dun radar). Plus globalement, la ministre de loutre-mer vient dannoncer son souhait de mettre en place un dispositif lgislatif dissuasif contre limmigration clandestine applicable la Guyane, Mayotte ainsi qu la future collectivit territoriale de Saint-Martin, actuellement commune de la Guadeloupe.
* Le ministre de lintrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales

Avec notamment la direction des liberts publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) (sous-direction des trangers et de la circulation transfrontalire) et la direction gnrale de la police nationale (DGPN) (direction centrale de la police aux frontires -DCPAF), sappuyant sur le rseau des prfectures, et galement sur lensemble des services de police, ce dpartement ministriel a la responsabilit de la matrise des flux migratoires et de la lutte contre limmigration irrgulire, ainsi que de la mise en uvre locale de la politique du sjour rgulier en France. Toutefois, compte tenu de la diversit des intervenants, seuls le ministre et son directeur de cabinet ont une vue densemble du sujet, la cration rcente dun secrtaire gnral du ministre ne conduisant pas une organisation du type de celle du ministre des affaires trangres. Les positions europennes de la France sont prpares par la DLPAJ qui, avec lappui de la DGPN, est prsente par le ministre comme btissant la future politique europenne et qui reprsente le ministre aux runions du SGCI. A ce titre, elle a se positionner sur deux axes, asile et migration dune part, coopration policire et judiciaire, notamment pnale dautre part. Mais la politique bilatrale,
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traditionnelle au ministre de lintrieur, est toujours dactualit, comme en tmoignent les cooprations techniques. Il sagit par exemple des centres de coopration policire police et gendarmerie et douanire (CCPD) sur les frontires, qui peuvent prfigurer les polices europennes aux frontires49, ou de linstallation sur le territoire national dun service dimmigration tranger. Le ministre est intervenu galement sur des questions daide au retour. Pour harmoniser les positions du ministre et assurer linterface, notamment vis--vis du SGCI et du ministre des affaires trangres, le ministre de lintrieur a cr au dbut de 1999 une dlgation aux affaires internationales (DAI) directement rattache au ministre , mais dont le poids ne parat pas avoir t suffisant, soit au regard de lengagement du ministre, soit face dimportantes directions. En tout tat de cause, le poste est sans titulaire depuis le 1er novembre 2002. Le ministre utilise galement le rseau du service de coopration technique international de la police (SCTIP), de plus en plus prsent dans les ambassades avec les attachs de scurit. Au plan interne, deux directions majeures ont des attributions relativement bien dfinies : DLPAJ et DCPAF. La DLPAJ, avec sa sous-direction Etrangers et circulation transfrontires, a traditionnellement la charge de la doctrine. Elle dispose galement, compte tenu de la monte en puissance du secteur justice et affaires intrieures (JAI), dun charg de mission pour les affaires europennes. Par ailleurs, au plan oprationnel, la DCPAF est linstrument majeur, avec un outil spcifique, lOffice central pour la rpression de limmigration irrgulire et de lemploi dtrangers sans titre (OCRIEST). Elle anime et coordonne laction de tous les services de police en matire de lutte contre limmigration irrgulire. La gestion des flux et des sorties, notamment dans les grands aroports (Paris et Lyon), reste sa proccupation majeure, dans un contexte modifi par les questions de scurit arienne lies au terrorisme. Les difficults de gestion des non admis et donc des zones dattente mobilisent galement son attention ainsi que les reconduites la frontire. Dans cette fonction rgalienne, le ministre, soumis au contrle du juge, subit galement la pression dun certain nombre dassociations trs actives et trs prsentes, plus encore que dans les domaines de la scurit publique. Une convention a t conclue en mars 2004 avec lAssociation nationale dassistance aux frontires pour les trangers (ANAFE) aprs
49) Projet dagence europenne pour la gestion de la coopration oprationnelle aux frontires communes.
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laccord pass, en octobre 2003, avec la Croix-Rouge franaise pour apporter une prsence et une aide morale et matrielle aux personnes non admises maintenues en zone dattente laroport de Roissy-Charles de Gaulle.
* Le ministre des affaires trangres

Les principaux services concerns sont la direction des Franais ltranger et des trangers en France (DFAE) et la direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement (DGCID). La responsabilit de la dlivrance des visas relve de la premire, do limportance des conditions dans lesquelles les visas sont octroys par les rseaux franais mais aussi par les consulats des Etats Schengen. Pour autant, le visa une fois dlivr, la question de son contrle la frontire, notamment dans les aroports, et surtout de celui de la dure du sjour reste entire puisquil ny a pas de suivi de la personne bnficiaire du visa. Des interactions manifestes avec le ministre de lintrieur apparaissent : un lien entre le refus du statut de rfugi (par lOffice franais de protection des rfugis et apatrides ou la Commission des recours des rfugis - CRR) et la situation de demandeur dasile dbout nest pourtant pas tabli entre lOFPRA et le ministre de lintrieur ; cest aussi le cas pour les visas dont aucun dispositif ne prvoyait encore rcemment le contrle de leur validit sur le territoire. Le ministre des affaires trangres a galement la charge des rfugis et apatrides. Certaines actions prventives ont t engages afin de rduire les flux migratoires comme les aides au dveloppement et la coopration Nord-Sud. Les aides au retour vers les pays dorigine sont apparues lorigine clates entre plusieurs ministres mal coordonns, si on excepte la brve exprience de la Mission interministrielle au codveloppement et aux migrations internationales (MICOMI). Depuis la fin 2002, le ministre des affaires trangres a repris la main, nomm un ambassadeur dlgu au codveloppement avec des missions prcises et ambitieuses, mais tant la place qui lui est faite que les moyens qui lui sont attribus sont en total dcalage avec laffichage des priorits annonces. * Le ministre de la justice Sa responsabilit sexerce principalement deux titres : - la politique de la nationalit ainsi que les naturalisations (avec la DPM), favorisant ainsi lintgration ;
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- la surveillance du respect de la lgislation : outre les sanctions pour les infractions lentre et au sjour, et des comportements touchant la situation des trangers, la Chancellerie intervient dans la gestion des centres de rtention administrative (CRA), tant par sa contribution au financement que par le rle du juge dans la procdure pour la prolongation de la rtention et son contrle. A cet gard, les interventions du juge portent autant, sinon plus, sur les conditions de rtention des trangers et sur la procdure que sur la rgularit de la situation des trangers, ce qui est la source dincomprhension. Le contentieux des trangers : il reprsente une partie significative de lactivit des juridictions, tant administratives que judiciaires. Au Conseil dEtat, il atteint, en 2003, 40 % des requtes enregistres et 41 % des affaires lues (3 661 affaires dont 2551 relatives des reconduites la frontire). Dans les tribunaux administratifs, la masse globale de ces recours a connu une volution constante pour atteindre 23 % des affaires enregistres. Les demandes dadmission au bnfice de laide juridictionnelle lies ce contentieux ont form, en 2003, 56 % du total des demandes. Cette situation dencombrement a conduit la Haute juridiction proposer que le traitement des requtes soit confi aux cours administratives dappel, aprs la cration dune huitime cour Versailles50. Mais ce transfert absorbera une part significative des moyens allous ces juridictions. Si lactivit des juridictions civiles et pnales nest pas analyse de faon aussi dtaille, on dispose tout de mme de donnes sur laide juridictionnelle par nationalit :
Nationalit Franais Etrangers CEE Hors CEE Non connue 1998 620 218 80 553 8 427 72 126 2 975 1999 617 157 83 262 8 130 75 132 4 231 2000 603 897 89 275 7 598 81 677 5 607 2001 564 273 82 355 6 466 75 889 11 188 2002 578 324 93 398 6 860 86 538 16 915
Source : direction de ladministration gnrale et de lquipement du ministre de la justice
50) Une disposition en ce sens, concernant lappel contre les jugements relatifs aux arrts de reconduite la frontire, figure au rapport annex la loi dorientation et de programmation pour la justice (loi n 2002-1138 du 9 septembre 2002).
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Il ressort de ce tableau que 13,56 % des demandes daide juridictionnelle proviennent en 2002 dtrangers dont la nationalit est connue, contre 11,45 % en 1998 ; en tenant compte de la ligne nationalit non connue , elles ont en ralit reprsent 11,87 % du total en 1998 et 16 % en 2002. Le cot du contentieux des trangers nest pas identifi mais nest certainement pas ngligeable. La Commission des recours des rfugis (CRR), finance sur crdits des affaires trangres, tait devenue en nombre daffaires la premire juridiction administrative franaise. Les tribunaux administratifs et judiciaires ont d, comme les prfectures, sorganiser pour pouvoir siger de faon quasi-permanente dans des procdures durgence ou de rfr. Pour autant, les rpartitions de comptences ou de moyens ne sont pas toujours aussi nettes. Lexemple des centres de rtention illustre la diversit des financements, certains tant financs la fois sur des crdits de lintrieur, de la justice et de la dfense. LIGA leur a consacr deux rapports, dont lun de propositions, en 1998 (cf. infra).
* Le ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche

Le dispositif daccueil mis en place dans les annes 70 relve essentiellement de la direction de lenseignement scolaire (DESCO), qui remplit une fonction logistique et rglementaire (service des tablissements) et une fonction pdagogique (service des formations). Un rapport de lInspection gnrale de lducation nationale (IGEN) et de lInspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAENR)51 a recommand le transfert du pilotage interne du dispositif du cabinet du ministre au directeur de la DESCO pour quil ait une position institutionnelle prenne. La direction de lvaluation et de la prospective (DEP) intervient galement pour les statistiques.
* Le ministre de la culture et de la communication

Cest essentiellement la dlgation au dveloppement et laction territoriale (DDAT) qui est concerne dans la mesure o elle est prsente dans quelques-uns des organismes de la nbuleuse du rseau daccueil et dinsertion, sans quil soit possible de dterminer si elle imprime une
51) Les modalits de scolarisation des lves non francophones nouvellement arrivs en France (mai 2002).
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politique marque en la matire. Plus actives sont dautres directions de ce ministre et les directions rgionales (DRAC) sur lexpression de la diversit culturelle ; l encore, on ne sait si des considrations tenant des approches artistiques lemportent ou non sur celles tenant aux questions dintgration. En tout tat de cause, directions dadministration centrale et DRAC nagissent pas dans le cadre dune politique globale de limmigration. Ce nest que trs rcemment que la DPM sest rapproche des structures du ministre en charge de la langue franaise et que des travaux en commun commencent sengager sur les modalits de lapprentissage du franais.
* Le ministre charg du logement

La dfinition de la politique du logement des immigrs est, depuis larrt du 9 juin 1998, le fait de la Commission interministrielle pour le logement des populations immigres, organisme de coopration permanente des ministres. En ralit, la CILPI sest limite suivre des questions particulires concernant principalement les foyers et leur plan de rhabilitation. Elle na pu traiter que ponctuellement les problmes de laccs des immigrants au march du logement, social ou libre. Par ailleurs, cette commission a davantage constitu un interlocuteur supplmentaire quun coordinateur. Cest au ministre et plus spcialement la direction gnrale de lurbanisme, de lhabitat et de la construction (DGUHC) quincombe la charge de cette politique. Or, il nest pas constat que celle-ci soit prise en compte dans un ministre qui tant au niveau central qu celui des DDE a dj des difficults grer le quotidien dans un contexte actuellement peu favorable en matire de construction de logements sociaux. Ds lors, le ministre de lquipement se contente dintgrer la question du logement des immigrs dans les dispositifs de droit commun des publics en difficult (du type par exemple des PLA-I52, logements aids dinsertion pour grandes familles). Plusieurs lments militeraient pour une dmarche inverse : la rduction relative de la part de limmigration de travail et des ressources pour la construction de foyers ou de programmes de logement, les besoins considrables de financement pour la rhabilitation de lexistant, les modifications dans la composition familiale des populations concernes, les besoins de mixit sociale et limprative ncessit darrter les concentrations.
52) Prt locatif aid dinsertion.
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Les difficults des prfectures Les prfets, au-del de leurs responsabilits interministrielles, ont dans leur prfecture la charge du service des trangers, gnralement dans les directions dadministration gnrale, qui assurent souvent la dlivrance de documents didentit aux Franais. Dans les dpartements importants, la responsabilit est souvent confie au prfet dlgu ou au secrtaire gnral adjoint. Les services des trangers ne sont implants quexceptionnellement en sous-prfecture, sauf dans les dpartements trs concerns. Dans la pratique, les prfectures ont t confrontes plusieurs sries de difficults : 1) Les premires concernent lingale rpartition des immigrs sur le territoire et lengorgement des prfectures de certains dpartements, notamment ceux de la rgion parisienne. Le ministre de lintrieur a diligent des missions dappui et dinspection de lIGA sur le fonctionnement des services des trangers de plusieurs prfectures pour tenter de trouver des palliatifs. Ce fut notamment le cas en 1999 avec une mission IGA/DGA. 2) Certains services, pour les rgularisations de la loi RESEDA, ont d tre renforcs par des agents de lOMI, le recours dans les prfectures des vacataires sur des sujets rgaliens tant dlicat. 3) La mise en place de protocoles pour les permanenciers en matire de gestion des situations des trangers interpells pendant les jours fris (liaisons avec les centres de rtention et les juridictions tant administratives que judiciaires) a t rendue ncessaire. 4) Dautres difficults tiennent aux changements permanents des textes et des dispositifs, la complexit et parfois au flou de la rglementation, ou aux spcificits des relations avec les immigrants (obstacle de la langue, longueur des entretiens) et avec leurs porteparole : avocats, collectifs et associations, do un dcouragement souvent marqu des personnels. 5) Enfin, ct du dispositif pour les trangers en rgle, est apparue une gestion des irrguliers accaparante, lourde en temps de travail, oppressante du fait des situations humaines dlicates, voire douloureuses, traiter, avec parfois une dimension mdiatique lie des conflits majeurs touchant lordre public (sans-papiers, grves de la faim, occupation de lieux publics). Lintervention du juge, judiciaire ou administratif, et celle de personnalits de la socit civile font peser des contraintes fortes sur des personnels qui doivent faire face un accroissement de leur charge de travail avec des moyens limits.
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Les questions demploi sont dlgues aux DDTEFP et les relations prfectures/ directions sont dsormais bien rodes et stabilises en matire dimmigration de travail. Les autres politiques touchant limmigration sont gres en prfecture par la direction charge des actions interministrielles, pilote gnralement par le secrtaire gnral ou le cas chant par le sous-prfet ville ou le secrtaire gnral adjoint, mobilisant en tant que de besoin la DDASS. De nombreuses commissions dpartementales prsides par le prfet sont concernes : conseil dpartemental de lhabitat, commission dpartementales de lutte contre le travail illgal, commission dpartementale daccs la citoyennet (CODAC), comit dpartemental de lemploi et de la formation professionnelle, comit de lutte contre lillettrisme, sans compter les instances gnrales (collge des chefs de service), rglementaires (expulsions), ou thmatiques (ville, insertion, RMI). La mme observation peut tre faite pour le niveau rgional de lEtat, avec en outre, les commissions rgionales pour lintgration et la lutte contre les discriminations (CRILD).
* Le ministre charg de la Ville et la dlgation interministrielle la Ville (DIV)

La rpartition gographique des populations immigres a tout naturellement mis la charge de cette structure et surtout des procdures quelle grait, en lespce les contrats de ville, un certain nombre dactions dintgration. Cest ainsi quil est habituel de lui rattacher les questions de lutte contre lillettrisme, exemple qui souligne lenchevtrement des comptences et des responsabilits.
b) Les associations et autres organismes

Si le dbat sur lentre des immigrants a t permanent, il a occult celui sur le sjour proprement dit. - les organismes qui en ont t progressivement chargs ont donc bnfici dune latitude, quils ne semblent pas toujours avoir su utiliser. De l vient probablement la constatation que les associations et autres organismes chargs de relayer laction de lEtat sur le terrain auront davantage inspir ses principes quils ne sy sont normalement inscrits ; - les relations entre lEtat et les associations quil subventionne sont, souvent, la fois partenariales et conflictuelles ;
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- les structures semblent chercher se prenniser au lieu de chercher, avec lEtat, adapter la rpartition de leurs tches lvolution des ralits de limmigration. Ces pratiques peuvent paratre admissibles lorsque les subventions dorigine publique ne reprsentent pas une part significative des ressources des associations concernes. Il en va tout autrement lorsque le budget est aliment essentiellement voire exclusivement par des fonds publics. Si les politiques dentre et de sjour des immigrants sappuient sur les rseaux des deux ministres pilotes (intrieur et affaires trangres), lintervention dorganismes spcialiss est apparue rapidement ncessaire. Ces ministres ont recours lintervention de lOMI dans plusieurs procdures, notamment celles de limmigration de travail et du regroupement familial. LOMI sera cependant sollicit pour dautres missions, par exemple au moment des rgularisations. De mme, ils ont largement dlgu dautres tablissements, voire des associations, leurs interventions. Outre lOMI prcit, peuvent tre cits principalement le FASILD, le SSAE, le GELD, lASSFAM. En fait, il sest agi de faire appel des prestataires de service, y compris pour des fonctions rgaliennes (notamment lOMI), avec des vocations spcialises et prcises dans les textes constitutifs, dans la logique des tablissements publics. Lanciennet de la plupart de ces organismes doit tre releve et le contexte historique de leur cration ne peut tre ignor. Ds lors, ils se sont trouvs confronts aux volutions de limmigration et des populations elles-mmes dans leur composition gographique et sociologique. Il existe ainsi un rseau de lintgration anim par la DPM, dont plusieurs des grandes associations qui y figurent ont t cres la demande ou sur une forte impulsion de ladministration dans un contexte historique particulier : ce fut le cas du SSAE. LASSFAM53 a la mme origine. Cest la direction des Etudes sociales nord-africaines, appuye par la direction gnrale de la population au ministre de la sant, qui a cr, en 1951, un service social spcialis dit service social familial nord-africain . En 1979, pour tenir compte du nouveau contexte de limmigration lASSFAM est cre sous forme associative, conventionne avec lEtat et le FAS, pour assurer des actions dinformation, dinsertion, de communication, de formation, de socialisation et de mdiation.
53) Association service social familial migrants.
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Dautres types dassociations existent comme lAssociation nationale dassistance aux frontires pour les trangers (ANAFE) qui regroupe en France les principaux acteurs : le Service cumnique dentraide (CIMADE), le GISTI, Amnesty international, la Ligue des droits de lHomme. Des ONG similaires se retrouvent dans dautres pays europens. Ces associations ou dautres peuvent galement se situer dans le champ de laction humanitaire et, dans ce cas, faire appel la gnrosit publique, par exemple : Action rfugis, France Terre dAsile ou Solidarit avec les enfants roumains abandonns (SERA). Enfin, beaucoup dassociations se sont engages dans ce domaine en fonction de leur secteur dintervention : apprentissage de la langue, insertion, formation professionnelle, lutte contre les discriminations. Ces actions reposent largement sur les financements publics. La puissante mobilisation survenue au printemps 2003 lorsque les mesures de gel temporaire de crdits du FASILD ont t connues a montr leur nombre, leur diversit et, en dfinitive, le fait que leur structuration est la rsultante dune addition dinitiatives htrognes que les mesures de cadrage de type PRIPI peuvent difficilement ordonner. Cela conduit devoir reconnatre lexistence dune fidlisation faite dabonnements aux subventions, logique en raison du nombre des personnels permanents que la plupart emploient notamment dans les domaines dintervention du FASILD. Enfin, ces financements multiples et croiss ne permettent pas de dceler aisment les progressions de dpenses non rellement matrises. Ces subventions nationales se superposent souvent aux financements sur crdits dconcentrs dans le cadre des plans rgionaux et dpartementaux (Programme rgional pour linsertion des populations immigres -PRIPI et plan dpartemental daccueil -PDA) et des contrats de ville. Mme sil ne faut pas carter largument des associations, qui justifient la multiplicit dintervenants par la spcificit de certains programmes, impliquant laffectation et le flchage des crdits attribus sur prsentation de projets, il nen reste pas moins quil ne peut y avoir de vision densemble, pas plus que de possibilits de contrle suffisantes, compte tenu de lclatement en bout de chane des projets soutenus par des associations, elles-mmes dmultiplies par des relais locaux qui nont pas toujours le statut dassociation. On peut regretter que les deux intervenants majeurs au regard des associations assurant une mission de service public et financs sur fonds publics, la DPM et le FASILD, naient pas tent de chercher rationaliser le rseau associatif subventionn : les transformations nont touch que
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les grandes instances nes de lhistoire du fait de lvolution des publics (originaires dAfrique du Nord, arrive des familles). La connaissance du milieu associatif et le soutien aux acteurs ne se sont pas accompagns dune politique suffisamment ferme dencadrement, mme si la circulaire dite Veil de 199354 a mieux prcis les relations avec les associations et si ces dernires ont su sadapter pour continuer recevoir des crdits. Le rapport de lIGAS consacr en 1993 lASSFAM avait relev que personne ne fait mystre, tous les niveaux de lassociation, que la clandestinit est un problme auquel elle est confronte. Le bnfice du bouche oreille a fait ces antennes de lASSFAM la rputation dun bureau de rgularisation ou de tentative de rgularisation. LASSFAM nayant pas dautres financements que ceux fournis essentiellement par deux tablissements publics nationaux dune part, lEtat et les collectivits territoriales dans le cadre de la politique de la ville dautre part, et les dpartements pour l'accompagnement des RMIstes par ailleurs, ce sont ces activits de service public qui financent cet aspect de gnrosit militante, dite humanitaire. Cette activit est parfois mene de faon revendicative vis--vis des autorits concernes, lesquelles sont au demeurant simultanment les bailleurs de fonds de lASSFAM. La Cour relve en 2004 la dfinition donne par lassociation de sa mission : rendre lisible et comprhensible le cadre lgal dans lequel les trangers sinscrivent en sjournant en France . Lassociation estime encore devoir rpondre aux demandes qui lui sont prsentes par des immigrants en situation irrgulire. Plus globalement la parcellisation des problmes et leur prise en charge par des associations constituant des groupes de pression ne favorisent pas une approche globale des problmes et aggravent linsuffisance de pilotage dj signale.
c) Les collectivits territoriales

Lattitude des collectivits territoriales vis--vis de laccueil des immigrs est depuis toujours trs rserve. Elle ltait avant mme lintervention des grandes lois de dcentralisation du dbut des annes quatre-vingt. Les constatations successives de la Cour sur la SONACOTRA en fournissent une illustration clairante qui, au
54) Circulaire du 2 septembre 1993 du ministre dEtat, ministre des affaires sociales, de la sant et de la ville, relative la tutelle sur le FAS.
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demeurant, dborde largement le seul cas des foyers de travailleurs migrants. Elle constatait ainsi en 1979 que dans lexcution de sa mission de construction de logements sociaux ou de foyers-htels, la SONACOTRA se heurtait frquemment aux communes peu dsireuses de voir saccrotre ou seulement se perptuer le pourcentage de leur population dorigine trangre ; elle relevait que certaines communes, averties des projets de la SONACOTRA, multipliaient les obstacles la construction. En 1984, elle soulignait que la politique dacquisition foncire tait trs difficile raliser notamment en raison de lhostilit des communes qui ne voulaient pas recevoir davantage dimmigrs sur leur territoire et qui usaient de toutes les possibilits juridiques en leur possession (modification des POS, usage du droit de premption en leur faveur, prfrence dautres acqureurs, etc.) pour refuser les ventes de terrains ou immeubles la SONACOTRA. Elle notait que cette attitude des collectivits territoriales lui paraissait compromettre sa capacit faire face aux besoins exprims. En 1992, elle confirmait que les constructions nouvelles, en particulier dans les grandes agglomrations urbaines, taient freines par le cot des terrains et la rticence des collectivits locales. Le fait que, depuis la loi de dcentralisation, les maires des communes dotes dun plan doccupation des sols avaient comptence pour dlivrer les permis de construire et que les conseils municipaux disposaient dun droit de premption urbain tait un obstacle au maintien des capacits existantes. Le contrle des comptes 1994 2002 la conduit souligner nouveau combien les difficults de la SONACOTRA face aux rticences des lus locaux en matire de logement des immigrs sont susceptibles de saccrotre eu gard la situation du march du logement en Ile-deFrance, dune part, aux orientations actuellement privilgies par les pouvoirs publics visant dcentraliser le logement social, dautre part. Plusieurs raisons expliquent cette attitude. La premire est politique. Ds lors que la prsence immigre est ressentie ngativement par une partie de la population, elle devient ncessairement pour les lus un enjeu lectoral, dautant plus sensible quen contrepoint de ces ractions dhostilit surgissent logiquement des revendications contraires des communauts immigres et de leurs dfenseurs issus notamment du milieu associatif. Autrement dit, la reconnaissance dune politique ou mme dune ligne daction en faveur des immigrs, a fortiori sa dfinition, ne vont jamais de soi pour une collectivit territoriale.
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La seconde raison tient au fait que, par leurs caractristiques conomiques et sociales, culturelles ou linguistiques, les immigrs reprsentent une population qui appelle davantage dattention et defforts. Ce constat est la fois qualitatif, avec la ncessit dactions spcifiques ou en tout cas adaptes, et quantitatif car les immigrs sont invitablement bnficiaires des actions menes localement dans des secteurs dj dlicats, politiquement, financirement et administrativement, comme le logement, lcole, les transports ou les quipements collectifs. La troisime raison rsulte du fait que lexistence dune population immigre prsentant des difficults spcifiques peut faire craindre aux lus un effet ngatif sur limage de leur commune qui, ds lors quelle serait classe dans la catgorie des villes problmes , subirait un handicap en termes dimplantation dactivits conomiques ou dattractivit pour les populations plus aises. Enfin, afficher une volont politique dintgration, cest sexposer deux risques contradictoires : celui de dsigner voire stigmatiser les populations bnficiaires et, plus encore peut-tre, celui de mcontenter des populations de souche et mme dimmigration plus ancienne exclues de ces dispositifs, surtout si les actions dintgration soprent sous contrainte financire (quipements publics) ou de fort dsquilibre entre offre et demande (logements sociaux). Plus que lEtat, les collectivits territoriales peuvent donc tre fragilises dans leur action par la forte charge symbolique lie limmigration. Il en rsulte la plupart du temps une ngation sinon des problmes du moins de la ncessit dactions spcifiques. On nagit pas en faveur des immigrs mais en faveur dadministrs confronts par leur statut socio-conomique de plus grandes difficults que la moyenne de la population. On retrouve l une problmatique partage avec lEtat notamment pour la politique de la ville lorsque se dploient par exemple des dispositifs danimation, lt, pour les jeunes des quartiers difficiles. Lorsque sont voques les difficults ou mme les rticences des collectivits locales sengager dans des politiques dintgration des immigrs qui se rsument souvent, quand elles existent, des actions parcellaires dlgues au milieu associatif, on doit garder lesprit que la question de limmigration en France relve de politiques nationales. Il ne suffit donc pas lEtat central, qui matrise les conditions dentre et de sjour des trangers en France ainsi que leur accs la nationalit franaise ou leur droit au travail, de renvoyer la mise en uvre de lintgration, dune part, ses chelons dconcentrs, dautre part, aux collectivits territoriales.
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On voit en outre difficilement comment les collectivits territoriales pourraient sengager rsolument dans une politique dintgration dont les objectifs ne seraient pas dabord raffirms au niveau central. Or, en tout cas depuis la suspension officielle de limmigration en 1974, et avec la dilution des actions dintgration dans des dispositifs de droit commun destins des catgories plus larges, aucun discours public na t formul au niveau central qui prciserait aux collectivits tant les objectifs de lEtat en matire dimmigration que le rle que celui-ci pourrait, ce titre, attendre delles.
d) Lexemple de lAgence pour le dveloppement des relations interculturelles (ADRI)

Les difficults releves dans le pilotage des actions daccueil et dintgration des immigrants peuvent tre sources dincertitudes et dinefficacit. La situation de lAgence pour le dveloppement des relations interculturelles (ADRI) en est un exemple. LADRI est un groupement dintrt public cr en 1998 pour remplacer une association portant le mme nom. Cette association avait elle-mme t constitue en 1982 pour fusionner deux associations cres et finances par lEtat. A travers ces volutions, lAgence a perdu ses activits de production audiovisuelles (lmission Mosaques , produite dans les annes 80), mais a conserv un objet large et imprcis. Ainsi lADRI exerce-t-elle plusieurs mtiers distincts dans le domaine de lintgration des populations dorigine trangre en France, dans les champs social, culturel et conomique , la conception, la diffusion et la mise en uvre doutils dinformation et de formation, ce qui suppose de grer un centre de ressources, dditer des publications, de concevoir et mener des formations, dorganiser des rencontres et colloques, de conduire des tudes sur les aspects de comparaison sur un plan europen. LADRI a par consquent un primtre potentiel dactivit trs large, au gr des dcisions de ses organes de direction. Cette situation est source dincertitudes pour les divers partenaires de lADRI, et a fortiori pour les administrations qui sont membres du groupement et sont reprsentes au conseil dadministration. Ainsi le rle mme de lADRI est pour certains celui dun prestataire de services dirig vers une clientle mais pour dautres celui dun outil du service public. Elle est qualifie quelquefois de bote outils , parfois de lieu de dialogue entre acteurs publics et doutil de travail interministriel ; elle est aussi considre comme un lieu dtudes. Son public naturel est, pour certains, le milieu des travailleurs sociaux et des professionnels de
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lintgration ; pour dautres, il est celui des chercheurs et universitaires, ou celui des dcideurs et lus locaux. Ni les statuts ni les dcisions prises par les organes de direction nont t mme de dissiper ces incertitudes fondamentales, en dcidant quoi devait concrtement servir lADRI. LADRI est de toute vidence, au minimum, un lieu dchanges entre acteurs publics. Pour autant, le primtre des acteurs ainsi associs ne connat pas de vritable cohrence. Plusieurs acteurs publics, parmi lesquels les principaux financeurs du groupement, participent effectivement ses projets : il en est ainsi de la DPM, du FASILD, de la DIV et de la DDAT (ministre de la culture). Par contre, la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique et le ministre de lintrieur participent peu la direction de lAgence et nont labor aucun projet commun, ce qui rvle un profond dcalage entre leurs attentes et lactivit de lADRI. Le ministre de lintrieur a dclar regretter la part limite de la production doutils au bnfice des acteurs de terrain (prfets, lus, associations) et destins favoriser lmergence de solutions concrtes et adaptes aux problmatiques dintgration locale, en appui et non en marge des missions des diffrentes institutions . Dautres acteurs publics auraient en thorie une convergence dintrt plus grande avec lADRI que nen ont les ministres de lintrieur et de la fonction publique. Cest par exemple le cas du Centre national de formation des personnels territoriaux, de collectivits territoriales actives sur les thmatiques portes par lADRI, voire du ministre des affaires trangres. Lide de modifier le primtre du groupement a t voque, mais na pas reu de concrtisation. Certaines difficults ont t observes dans le pilotage de lorganisme, ses ralisations principales tant notablement dphases par rapport aux objectifs qui lui ont t assigns par le conseil dadministration. Le conseil dadministration a en effet, depuis la transformation de lADRI en groupement dintrt public, fix trois grandes priorits : lAgence devait cesser ses activits de formation de terrain, recentrer lactivit de son centre de ressources et rorienter la ligne ditoriale de ses diverses publications. Ces directives nont t appliques par lADRI quavec une grande inertie et les rsultats obtenus sont limits. Lagence a par contre investi une part notable de son activit dans deux types de projets auxquels les membres du conseil dadministration naccordaient pas une importance fondamentale. Ces deux thmes (le
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dveloppement de sites Internet et la ralisation de travaux pour le compte dinstitutions de lUE) ont t dvelopps avec force et constance, et les ralisations sont tangibles, ce qui souligne les limites de linfluence des administrations finanant le groupement. Plusieurs raisons peuvent expliquer lautonomie de fait de lagence. Le conseil dadministration na pas organis de dispositif permettant de suivre la mise en uvre de ses dcisions. En outre et plus fondamentalement, la multiplicit des membres du conseil et, surtout, des objectifs poursuivis par chacun a contribu diluer leur influence. Sagissant titre dexemple de larrt des activits de formation ou de la rorientation des publications, la diffrence dapproche et de doctrine du FASILD et de la DPM a, pour une part, priv deffets les directives transmises par le conseil dadministration. En labsence de gestion interministrielle, des logiques sectorielles et divergentes se sont en partie neutralises. Certains choix raliss par les administrations membres du groupement ont enfin, paradoxalement, contribu contrarier la mise en uvre des dcisions du conseil. Lide de faire du site Internet de lADRI un site de rfrence, qui pourrait prendre en compte les problmatiques dautres intervenants du secteur en vitant que ceux-ci ne crent leurs propres sites a ainsi t prise en conseil dadministration sur proposition du directeur de lAgence. La DPM et le FASILD, administrateurs de certains de ces autres intervenants, ne se sont pourtant pas opposs la ralisation par eux de ces sites concurrents et lont mme, dans certains cas, financirement soutenue. Le projet dorganiser le site Internet de lADRI comme un portail daccs aux ressources sur lintgration et la diversit culturelle a chou de la mme manire, les dcisions prises en conseil ntant pas cohrentes avec les dcisions prises ultrieurement par les mmes acteurs publics dans dautres instances. Ces divers phnomnes, et les choix faits par la DPM, le FASILD, ou la DIV, ont affaibli la capacit de la DPM assurer un pilotage effectif de lactivit de lADRI. Consciente de cette ralit, la DPM na pourtant pas modifi les modalits de son action. ! La multiplicit des partenaires nest pas facteur de cohrence. On peut comprendre la multiplicit des approches des collectivits locales et des associations. Cest moins admissible lintrieur mme de lEtat. Or, limmigration, la politique dintgration, sont sujets dbat lintrieur mme de ladministration et entre tablissements publics.
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On mentionnera cet gard la divergence qui oppose les partisans de lapproche territoriale (traiter les territoires) ceux qui, recommandant de traiter plutt les situations, la rcusent comme une approche contraire, leurs yeux, lidal rpublicain car forcment ingalitaire et susceptible de favoriser les particularismes, voire les communautarismes. Une autre polmique oppose les tenants de lintgration par des actions permanentes de soutien reposant sur les associations, aux responsables de laccueil, considrs par les prcdents comme de simples agents dune police de ladmission. Ces oppositions nont pas quun caractre anecdotique. Dans le premier cas, elles perturbent les relations entre la DPM et la DIV, dont la convergence serait pourtant souhaitable. Dans le second, elles opposent lOMI et le FASILD, au risque de compromettre les rformes en cours, en sparant accueil et intgration au dtriment de leur ncessaire continuit. Dautres divergences sont surtout thoriques : ainsi en est-il de lalternative suppose entre une priorit qui serait rserve la lutte contre les discriminations et une autre fonde sur la promotion de laccs aux droits.
C Linsuffisante dfinition des objectifs

Pendant longtemps, leffort de rflexion a t limit et le dbat public cantonn au seul problme de la matrise des flux migratoires.
1 Les objectifs
On constate la permanence de la difficult dfinir des objectifs clairs et unifis dune politique de soutien aux populations issues de limmigration. Plus encore qu lhtrognit des populations concernes, la difficult tient lextrme varit des projets individuels supposs. Or, en dehors de mesures favorisant une vie dcente ainsi que des comportements conformes aux lois de la Rpublique, la nature des moyens daction mettre en uvre devrait varier selon que le sjour et linstallation envisags ont un caractre dfinitif ou non, et, dans ce dernier cas, selon la dure de prsence. De plus, les intentions peuvent tre contradictoires au sein de la mme famille. Dans ces conditions, on ne pourra stonner des incertitudes smantiques qui demeurent quant la dnomination de la politique suivie, et des dbats auxquels cette dernire donne lieu : assimilation, intgration, insertion, offrant, il est vrai, des perspectives diffrentes.
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Lobjectif de la naturalisation ne parat plus constituer, en tout tat de cause, un critre vraiment dterminant. Lincertitude sur les objectifs a pour consquence une incertitude sur les publics viss. Certes, les objectifs affichs par la DPM et les statuts de lOMI et du FAS se voudraient clairs, mais le recours mme au terme d immigr pour dfinir leur cible commune traduit en ralit une incapacit se prononcer sur le sujet. Du coup, tout ressortissant dorigine trangre est et demeure thoriquement ligible au bnfice des actions publiques concernes, quelle que soit la dure du sjour dj accompli et quand bien mme lintress aurait acquis la nationalit franaise, puisque les associations, oprateurs sur le terrain, se refusent et parfois non sans raison une distinction fonde sur ce critre. Incertaine dans ses objectifs et ses bnficiaires, laction publique serait ainsi de surcrot illimite dans le temps. Enfin, elle est source de complexit et dinstabilit juridiques. En tmoignent la lgislation et la rglementation sur les titres dentre et de sjour. La modification incessante des conditions pour les obtenir, lvolution des droits quils offrent ne sont pas de nature simplifier les dmarches. Limmigration semble ds lors subie, ou tout au moins non suscite, plutt que voulue. Tout se passe comme si ctait une contrainte, une srie dobligations lies des textes internationaux ou constitutionnels. On ne sefforce que de limiter les dgts.
a) Lincertitude sur lobjectif central

Les incertitudes smantiques ont longtemps traduit un rel embarras. Il est vrai quil ny a jamais eu, par le pass, de modle assimilationniste franais, qui ft la fois prcisment conceptualis et mis en uvre de manire volontariste. Et le terme assimilation , sil est beaucoup utilis ds la fin du XIXme sicle, est gnralement limit au seul terrain juridique. Il nest gure que le rapporteur de la loi de 1889 sur la nationalit qui se laisse aller esprer que, par ce texte, se trouvera ralise lannexion pacifique, quitable, ncessaire dune nombreuse population () qui sera rapidement assimile par lensemble de la population . Mais lassimilation apparat aprs guerre comme un concept difficile manier pour deux raisons successives : il concerne dsormais des populations dont certaines sont dsignes comme tant difficilement assimilables ; il parat impliquer la ngation dorigines nationales et culturelles, ce que tout ou partie des populations en cause ne sont pas prtes accepter.
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Cest la fin des annes 1980 que le terme dintgration que son utilisation dautres fins lors du conflit algrien avait frapp dobsolescence rapparat. Le rapport du Commissariat gnral du Plan intitul Immigrations : le devoir dinsertion 55 voque en 1987 la prsence dtrangers en voie dintgration dans la socit franaise . On a vu quil va tre inclus dans la dnomination du ministre des affaires sociales et justifier lexistence dun secrtariat dEtat. La notion dintgration a pourtant fait et continue de faire aujourdhui lobjet de critiques et contestations, sans dailleurs que ses divers contempteurs saccordent sur le contenu et les implications du concept. Les inspirations sont, il est vrai, souvent contradictoires entre ceux qui refusent ce quils considrent comme un appel la rupture avec les origines et saccommoderaient dune France multiraciale ou multiculturelle, et ceux qui, linverse, estimant participer de plein droit et de bon vouloir la communaut nationale dplorent quelle sapparente une injonction rserve aux seules personnes issues de limmigration (HCI juin 2003). Mais pour caractriser ces actions qui nen demeurent pas moins ncessaires et opportunes, on ne sest pas content de lobjectif de linsertion qui a paru vite tre trop troitement cantonn au chapitre conomique et social.
Assimilation, intgration et insertion Dans son ouvrage France, terre dimmigration publi en 1999 avec le soutien du FAS, le professeur Emile Temime, directeur du groupe dhistoire des migrations lEHESS56 a donn son aval aux dfinitions ciaprs proposes par Mme Jacqueline Costa-Lascoux dans son livre De limmigr au citoyen : Lassimilation signifiera : ladhsion complte de ltranger par une conversion des mentalits et des comportements aux normes et modes de vie de la socit daccueil ; limportance capitale de lobtention de la nationalit fonde sur un droit rgalien et conue comme un processus sans retour ; labandon du particularisme pour se fondre dans la socit daccueil. Lintgration repose sur plusieurs postulats : une interdpendance troite entre les membres dune mme socit dans une dynamique dchange ; une participation active lensemble des activits de la socit et non pas seulement son conomie ou certains avantages ; ladhsion aux rgles de fonctionnement et aux valeurs de la socit daccueil, le
55) Commissariat gnral du plan, rapport du groupe de travail immigration prsid par M. Stphane Hessel, novembre 1987, La Documentation franaise. 56) Ecole des hautes tudes en sciences sociales
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respect de ce qui fait lunit et lintgrit de la communaut dont on devient partie intgrante. Linsertion consiste reconnatre ltranger la place quil occupe dans une conomie, un cadre social et culturel prserver, au moins partiellement, lidentit dorigine, les spcificits culturelles, les modes de vie
b) Lalternative droit commun mesures spcifiques : un faux dbat

Lopportunit de la dfinition de mesures spcifiques en faveur des trangers fait lobjet dun dbat quasi-permanent qui se rsume une confrontation sur le thme de la discrimination positive. Ce dbat est largement un faux dbat. Dabord parce que les mesures spcifiques les plus rpandues sont de caractre restrictif : ce sont celles que vise le Conseil constitutionnel quand il crit que le lgislateur peut prendre, lgard des trangers, des dispositions spcifiques (rglant de faon diffrente des situations diffrentes) la condition de respecter () les liberts et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus tous ceux qui rsident sur le territoire de la Rpublique. (Dcision n 89-269 du 22 janvier 1990). Ensuite parce quil nexiste pas et na jamais exist de droit ou dlments de droit prfrentiel en faveur des trangers, des immigrs ni, a fortiori, des populations issues de limmigration (quon aurait t bien en peine de dfinir juridiquement). Une telle pratique aurait contrevenu au principe dgalit. La rgle est que, sous rserve de leur prsence rgulire sur le territoire (problme qui ne se pose videmment pas sils ont la nationalit franaise), les intresss bnficient des mmes droits conomiques et sociaux que les nationaux. Cest ce qua entendu signifier le Conseil constitutionnel quand il a rappel que figurent parmi ces droits et liberts, la libert individuelle et la sret, notamment la libert daller et venir, la libert du mariage, le droit de mener une vie familiale normale ; () en outre, les trangers jouissent du droit la protection sociale, ds lors quils rsident de manire stable et rgulire sur le territoire franais ; () ils doivent bnficier de recours assurant la garantie de ces droits et liberts (Dcision n 93-325 du 13 aot 1993). En fait, si les trangers, les immigrs et, plus gnralement, les personnes issues de limmigration ont bien accs des mesures spcifiques, il ne sagit que de celles qui sont destines lensemble des publics en difficult.
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Pourraient seulement apparatre comme des drogations la stricte application du droit commun : - les prestations dispenses la faveur de laccueil, en particulier sur les plates-formes daccueil (PFA)57 et dans les classes destines aux lves nouvellement arrivs en France (ENAF). Compte tenu de la situation particulire des primo-arrivants, on ne saurait leur sujet voquer une rupture du principe dgalit. Au demeurant, ces prestations font lobjet dun consensus ; - certaines procdures anciennes visant favoriser laccs au logement et, en particulier, le dispositif dit 1/9me prioritaire dans le cadre du 1 % logement. Mais ce dispositif qui na t que trs imparfaitement mis en uvre, nexiste plus aujourdhui. La politique actuelle de rnovation des foyers de travailleurs migrants constitue aussi une politique spcifique mais plus subie que voulue ; elle sefforce surtout deffacer les squelles du pass ; - restent des mesures de caractre trs ponctuel, mises en uvre par les associations et finances notamment sur les subventions reues de la DPM et, plus souvent encore, du FASILD. On ne saurait parler leur sujet de mesures spcifiques en faveur de lensemble dun public. Au demeurant, on na aucune garantie du fait que ces prestations seraient exclusivement rserves des personnes issues de limmigration. Il reste que la rfrence au droit commun peut tre, selon les cas, une puissante incitation ne rien faire ou un alibi commode pour justifier linaction. Une dmarche diffrente peut prvaloir ; on notera avec intrt la formule de la dlgue gnrale lemploi et la formation professionnelle : autant de droit commun que possible, autant de spcifique que ncessaire .
57) Les plates-formes daccueil ont pour objectif de donner au primo-arrivant laccs plusieurs prestations dlivres en un lieu unique sur un laps de temps trs court (une demi-journe). Les prestations concernes taient, jusqu la relance du dispositif daccueil en 2003, obligatoires (visite mdicale, entretien avec lauditeur de lOMI) ou facultatives (entretien social et bilan linguistique). Seule une partie des primoarrivants est accueillie sur les plates-formes, cette partie slargissant loccasion des rformes menes en 1999, puis en 2003.
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COUR DES COMPTES
2 Des incohrences a) Dans la gestion des flux migratoires

Il est dlicat datteindre des objectifs affichs de matrise des flux alors quon sobstine donner croire le contraire. Or, on ne peut, seuls, maintenir ces flux : les pays dmigration sont eux-mmes peu motivs. Leur situation conomique, il est vrai, ne les incite pas un contrle exhaustif des sorties, que leurs moyens administratifs ne permettraient sans doute pas. La politique de contrle aux frontires nen a pas moins une lgitimit et une finalit car le contournement des procdures cre de la prcarit et de la clandestinit.
b) Dans la pratique des rgularisations

Les rgularisations a posteriori de la situation dimmigrants en situation irrgulire ne sont certes pas un fait nouveau. Elles ont t pratiques sur grande chelle entre les deux guerres et nouveau dans les annes 60 (sagissant, en particulier, des Portugais), puis, aprs 1981. Mais elles ont chang dinspiration. Alors quil sagissait auparavant doffrir, aprs coup, les conditions dun sjour rgulier et normal des immigrants qui navaient pas emprunt les filires officielles mais qui auraient t gnralement admis sils sy taient soumis, les rgularisations rcentes concernent des personnes dont le sjour naurait pas t autoris. La rgularisation des immigrants concerns fait priodiquement lobjet dun dbat de principe, dans la mesure o elle peut tre considre comme constituant un encouragement limmigration clandestine (thorie de lappel dair ). Sil y est fait recours, cest pour des motifs humanitaires ou dordre public, la prsence de clandestins tant un facteur dencouragement de lconomie souterraine et de la marginalit sous toutes ses formes, et en raison des difficults dexcution et du cot des mesures de reconduite la frontire. Plusieurs vagues de rgularisations ont eu lieu en 1981-1982 et en 1997-98 (cf. supra). De plus, les dispositions de la loi dite RESEDA58 rendent dsormais possible la rvision permanente des cas individuels.
58) Loi du 11 mai 1998 relative lentre et au sjour des trangers en France et au droit dasile.
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Selon M. Xavier Thierry (INED), des travaux en cours permettent destimer que, depuis la fin de lopration ponctuelle de 1997, 15 % par an en moyenne des trangers des pays tiers admis au sjour ont bnfici dune telle mesure. Ces rgularisations quon pourrait dire "au fil de leau" reprsentent chaque anne une masse de dossiers non ngligeable. Pour autant, elles ne paraissent toutefois pas suffisantes pour ponger la croissance spectaculaire des demandes dasile enregistres ces dernires annes. Le stock dirrguliers est donc sans doute en train de se reconstituer, ce qui pourrait rendre ncessaire une nouvelle opration collective.
c) Dans la mise en place dun quasi-statut de limmigrant en situation irrgulire

Les acteurs de terrain sont confronts ce que lon a pu qualifier dinjonction paradoxale . Lordonnance du 2 novembre 1945 sanctionne lourdement laide au sjour irrgulier sagissant la fois des personnes physiques et des personnes morales. A linverse, le code de laction sociale et les diffrentes circulaires du ministre charg des affaires sociales imposent aux responsables des structures dhbergement laccueil des personnes en difficult, sans considration de rgularit vis-vis du sjour. Il existe ainsi un quasi-statut de ltranger en situation irrgulire.
* En matire de protection sociale :

Certes, la loi du 24 aot 1993 a introduit un article L. 115-6 dans le code de la scurit sociale qui prvoit que les trangers ne peuvent tre affilis un rgime de scurit sociale que sils sont en situation rgulire. Pour autant, en matire daide sociale, les trangers en situation irrgulire bnficient des prestations daide sociale lenfance et de laide sociale en cas dadmission dans un centre dhbergement et de rinsertion sociale. Dans un souci prophylactique, donc dans lintrt mme de la socit daccueil, et pour ne pas laisser certaines populations trangres dans le plus grand dnuement, laide mdicale de lEtat subsiste par ailleurs pour les trangers en situation irrgulire dont les ressources sont infrieures un plafond (elle couvre les soins hospitaliers, y compris les consultations externes et les soins de ville).
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* En matire de droit la scolarisation des enfants :

Une circulaire de mars 2002 prcise quil nappartient pas lducation nationale de contrler la rgularit de la situation des lves trangers et de leurs parents. En consquence, linscription dans un tablissement scolaire dun lve de nationalit trangre ne peut pas tre subordonne la possession dun titre de sjour.
* En matire demploi :
On considre que ltranger employ irrgulirement est une victime plus quun dlinquant. La loi du 17 octobre 1981 assure donc sa protection juridique. Larticle L. 341-6-1 du code du travail dispose : Ltranger employ en violation des dispositions de lalina premier de larticle L. 341-6 est assimil, compter de la date de son embauchage, un travailleur rgulirement engag en ce qui concerne les obligations de lemployeur relatives la rglementation du travail dfinie au livre II du prsent code et pour les professions agricoles, aux articles 992 et suivants du code rural ainsi qu la prise en compte de lanciennet dans lentreprise. . Ainsi lintress a-t-il droit, au titre de la priode demploi illicite, au paiement du salaire et de ses accessoires et, en cas de rupture de la relation de travail, une indemnit forfaitaire gale un mois de salaire, moins que lapplication dautres dispositions lgales ou de stipulations contractuelles ne conduise une solution plus favorable. La jurisprudence a prcis que lemployeur du travailleur tranger ne peut se prvaloir du refus de rgularisation oppos par lautorit administrative pour ne pas verser lindemnit forfaitaire prvue par larticle L. 341-6-1.
* En matire daides au retour :

Ltranger en situation irrgulire peut actuellement bnficier de trois sortes daides au retour, gres par lOMI, pour regagner volontairement son pays dorigine : La rinsertion aide (circulaire daot 1991) concerne tous les trangers qui ont fait lobjet dune invitation quitter la France (IQF) la suite dun refus ou dun non-renouvellement de titre de sjour ou dune dcision dfinitive de refus du statut de rfugi. Cette aide doit tre demande dans le mois suivant la rception de lIQF. Elle consiste en une prise en charge des frais de voyage pour ltranger et sa famille, de quarante kilos de bagage ainsi quen lattribution dun pcule de 153 par adulte et 46 par enfant. Une aide humanitaire peut galement tre
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assure larrive dans les pays o lOMI a une dlgation (repas, logement, transfert). Cependant cette aide ne peut tre donne un tranger en situation irrgulire faisant lobjet dune expulsion ou dun refoulement ; Le rapatriement humanitaire (circulaire de septembre 1992) permet tout tranger et sa famille se trouvant dans une situation manifeste de dtresse et de dnuement de regagner volontairement son pays dorigine ou, aprs autorisation, un pays tiers. Cette aide est identique laide IQF (transport, pcule et accueil). Pour les ressortissants de certains pays ayant fait lobjet dune convention particulire, une aide la rinsertion est possible. Le Programme dveloppement local migrations (PDLM) concerne le Mali, le Sngal et la Mauritanie. Il permet, depuis 1996, daccorder une assistance aux bnficiaires dune des procdures de retour gres par lOMI ainsi quaux ressortissants des trois pays retourns volontairement dans leur pays dorigine depuis moins de six mois aprs un sjour dau moins deux ans en France. Cette aide la rinsertion, complmentaire des autres aides au retour, consiste en un appui financier de 4 000 pour le dmarrage de micro-projets conomiques dans la rgion de rinstallation et en un accompagnement dune anne par une structure locale. Un doublement de cette prime est possible au Mali depuis 2003 pour une trentaine de projets particulirement performants. De la mme faon, un Programme de codveloppement migrations (PCDM) a t mis en uvre depuis 1999 en Roumanie. Il accorde une aide financire au dmarrage de micro-projets conomiques dans les mmes conditions que le PDLM. Il est noter que lADRI, dans ses brochures, fait une publicit active sur les lments constitutifs de ce quasi-statut que paraissent officialiser a posteriori les conditions de linstruction des dossiers de rgularisation, celles-ci impliquant souvent une prsence de dix annes sur le territoire national. Ce groupement dintrt public financ par la DPM et par le FASILD, lui-mme subventionn par la DPM, prsente en outre sur son site Altrits qui ne peut tre considr par le public que comme un site officiel le nouveau site coopratif sur les sans papiers et limmigration et organise des liens avec le site des Africains sans papiers de Saint-Antoine . Pour autant, ce quasi-statut ne saurait apparatre comme garantissant aux intresss des conditions de vie dune simple dcence.
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d) Dans les pratiques des personnes publiques en tant quemployeurs

Le comble de la contradiction est videmment atteint lorsque les administrations ont elles-mmes recours, en toute connaissance de cause, aux services dtrangers en situation prcaire au regard de leurs liens avec le service public, et parfois mme en situation illgale vis--vis du sjour. Cest le cas dans lhospitalisation publique qui a eu recours du personnel tranger pour maintenir un effectif mdical suffisant. Les difficults ont t telles que le lgislateur a d intervenir. La loi du 4 fvrier 1995 portant diverses mesures dordre social a autoris les mdecins titulaires dun diplme obtenu hors de la CEE ayant exerc des fonctions mdicales lhpital se prsenter des preuves nationales daptitude aprs trois ans danciennet. La russite nouvrait droit lexercice de la mdecine qu lhpital public. Ils devaient tre inscrits lOrdre et produire le projet de contrat avec lhpital, pour devenir praticiens adjoints contractuels (PAC). La loi du 27 juillet 1999 portant cration dune couverture maladie universelle interdit explicitement aux tablissements de sant de recruter de nouveaux mdecins diplme tranger (hors Union europenne et Andorre) et prvoit que les personnes ayant russi le concours et justifiant de six ans de fonctions hospitalires peuvent dsormais demander le plein exercice de la mdecine en France. Ainsi la grande majorit des PAC ont obtenu de pouvoir dexercer tant en milieu hospitalier quen secteur libral. Tous les cas nauront cependant pas reu de rponse claire. Il y a dabord ceux dont les demandes nauront finalement pas abouti. Sy ajoutent ceux qui sont arrivs en France aprs 1999 et qui avaient travaill dans les tablissements malgr linterdiction des nouveaux recrutements. Enfin se pose la question des tudiants trangers qui viennent en France pour obtenir une attestation de formation spcialise et qui peuvent tre nomms faisant fonction dinterne (FFI) sur des postes demeurs vacants aprs les choix dinternes. De nombreux tudiants enchanent les prparations dattestations et demeurent ainsi dans les hpitaux. Deux autres possibilits de recours du personnel mdical tranger (hors Union europenne) existent : - cest le cas pour les mdecins qui, soit exercent dans leur pays dorigine ou dans un pays tiers des fonctions quivalentes un mdecin de CHU senior et viennent en France afin
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denseigner et dy faire de la recherche, ou qui souhaitent acqurir en France un complment de formation ; - mais il sagit aussi des tudiants trangers qui peuvent bnficier dune autorisation provisoire de travail (APT), dans la limite de la dure des tudes suivies et pour les stages qui correspondent leur cursus universitaire ou des vacations rmunres. - Malgr la mise en place de ces procdures, des situations irrgulires peuvent persister sans quil y ait de statistiques pour les valuer. Dans un rapport sur la dmographie des professions de sant demand en juin 2002 par le ministre de la sant au doyen de la facult de mdecine de Marseille, le Professeur Yvon Berland, ce dernier estime, dans le chapitre consacr aux praticiens diplme hors UEque 2 000 3 000 autres praticiens se trouvent sur des statuts prcaires dans les hpitaux, certains y exerant des responsabilits depuis plus de dix ans sans reconnaissance .
3 Des contraintes europennes croissantes

La difficult se fixer des objectifs clairs tait dautant plus grande que la marge de manuvre nationale se rtrcissait. Trs logiquement, en effet, limmigration est entre progressivement dans le cadre institutionnel europen. Elle est dsormais considre comme un sujet dintrt commun et sest communautarise : il est vrai que les Etats membres (les Quinze) sont devenus, les uns aprs les autres, des pays dimmigration, la France un sicle avant ses voisins, lAllemagne et le Benelux aprs 1950, lItalie vers 1980-88, et lEspagne et le Portugal vers 1985-90. La construction europenne a cr un espace de libre circulation de plus en plus vaste qui a concern dabord les ressortissants des pays membres, stendra progressivement aux citoyens des pays nouveaux adhrents et pose, par ailleurs, en termes diffrents les conditions de limmigration en Europe (voir annexe I). Aprs que la ncessit dun traitement en commun des problmes de limmigration en provenance des pays tiers se soit progressivement impose, les instances europennes ont commenc sintresser aux sujets de laccueil et de laccs, puis ont adopt une approche plus ambitieuse et globale. Une vritable politique europenne a ainsi pris forme, bien que les Etats soient rests trs attachs ces sujets en raison des liens privilgis
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COUR DES COMPTES
quils continuent dentretenir avec des pays tiers, et dapproches divergentes sur certaines questions-cls : il en va ainsi, par exemple, pour la conception mme quils se font de lintgration (de lassimilation la socit pluri-communautaire) ou des modes dacquisition de la nationalit. La ncessit de modifications constitutionnelles atteste de limportance de leffort dajustement qui leur a t et leur reste demand effort dautant plus ressenti que participent la dcision des Etats peu ou pas concerns par les phnomnes migratoires.
III De nouvelles orientations constates plus que choisies

A partir de 1974, les pouvoirs publics ont mis la priorit sur les questions dentre et de sjour, maniant et remaniant les ressources de lordonnance du 2 novembre 1945 59, qui devient, pendant trente annes, lobjet du dbat politique et parlementaire. LEtat nest plus mme, dans ce contexte, de mettre en place une organisation administrative forte lui permettant de disposer dlments de connaissance, daction, dintervention, de suivi et dvaluation dune politique daccueil et dintgration. Il se limite superposer des dispositifs, avec des allers-retours en matire daccs et de sjour, en laissant lintgration simposer delle-mme. Ds lors, faute de directives politiques, tout le dispositif de 1945 qui avait pourtant su sadapter, va se retrouver livr lui-mme. Les organismes (FAS, OMI, SONACOTRA) vont connatre des volutions statutaires et prendre en charge des missions nouvelles. En fait, cest dans un certain dsordre que tout se transforme et survit, sadaptant, se situant sur des nouveaux crneaux, obscurcissant le paysage, au moment o les donnes de limmigration elles-mmes se compliquent. Progressivement et empiriquement, depuis quelques annes, surmontant les alternances politiques, il semble que les principes dune politique daccueil et dintgration commencent se dgager.
59) Les dispositions sur lasile, qui ont fait lobjet de diffrentes circulaires dans les annes 80, ont t insres dans lordonnance de 1945 par la loi du 30 dcembre 1993 avant dtre transfres par la loi du 11 mai 1998 (RESEDA) dans la loi du 25 juillet 1952 crant lOFPRA dont le libell est devenu loi relative au droit dasile et qui a t modifie en dernier lieu par la loi du 10 dcembre 2003.
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A Des institutions en situation frquente de dcalage et dautonomie

Les institutions spcialises nont pas t conues pour conduire, dans leur domaine dintervention, une action globale et cohrente en direction de lensemble des populations issues de limmigration et plus particulirement des primo-arrivants. Compte tenu de leur vocation initiale, elles nont cess de se retrouver en dcalage par rapport aux transformations progressives des ralits de limmigration et du comportement des immigrants. La survie des institutions aura t facilite par le fait quelles offraient lEtat en cas durgence ou de situation inopine les structures, les procdures et les moyens humains ou financiers susceptibles de faire face aux ncessits. La simple relecture des rapports publics de la Cour permet de comprendre pourquoi et comment, faute dobjectifs clairs tracs par la puissance publique devant une ralit migratoire en mutation, les tablissements publics mis en place pour traiter des problmes des immigrants et des populations issues de limmigration se sont souvent retrouvs en porte--faux. Mais, engags dans leur logique assurer leur prennit et forts pour certains dentre eux du moins de leur autonomie financire, ils ont continu fonctionner sur leur lance en ne procdant que sur le tard certaines des adaptations ncessaires.
1 LONI puis lOMI

Cr pour assumer lessentiel de la procdure dentre des travailleurs trangers en France sous lempire du code du travail, lOffice va progressivement voir se diluer le contenu et la cohrence de cette mission. Le contexte dans lequel lONI exerce sa mission va profondment voluer.
a) Les raisons du dcalage

Ce dcalage peut trouver trois explications : * La part du flux migratoire dont loffice assume la responsabilit va se rduire ds les annes 50 sous linfluence du dveloppement de limmigration irrgulire. LONI va tre rgulirement dbord et contourn dans les priodes deuphorie conomique qui se traduisent par un regain du besoin
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de main-duvre trangre : il est impuissant empcher le dveloppement des entres illgales. Ce sera le cas lors de la relance de 1956 ou dans le courant des annes 1960. Dans la premire occurrence, lONI se trouvera contraint rgulariser aprs coup quelque 100 000 travailleurs. Au cours de la deuxime priode, les drapages seront encore plus spectaculaires : tandis qu la faveur des accords passs avec lEspagne (1961), le Portugal (1963), puis la Yougoslavie et la Turquie, limmigration rgulire ou, tout le moins, contrle se dveloppe, et que les ressortissants des anciennes colonies tirent tout le parti possible dune libert de circulation maintenue, dautres trangers en particulier les Portugais immigrent massivement sans papiers. Du coup, le taux de rgularisation qui tait de 50 % en 1957 va atteindre 82 % en 1968. La Cour a voqu ce phnomne ds son rapport public annuel pour 1966 : En marge de celle qutait charg dorganiser loffice, une autre migration, spontane, sest dveloppe, plus rapidement que la premire. Ainsi, le pourcentage, par rapport lensemble des travailleurs immigrants, de ceux qui sont entrs en France irrgulirement au regard de la lgislation sur lemploi est pass, entre 1956 et 1965, de 34 % 68 % dans le secteur agricole, de 49 % 73 % dans la sidrurgie et de 52 % 77 % pour lindustrie du btiment. De fait, la France connat de 1956 1974 la plus grande vague dimmigration de son histoire et, au sein de ce mouvement, la prsence dimmigrants irrguliers devient massive, battant largement en brche le monopole de lONI (sur 93 165 travailleurs permanents entrs en France en 1968, seuls 16 813 ont t introduits par l'office). Le rle de celui-ci se rduit donc peu peu, pour se limiter parfois une simple contribution aux procdures de rgularisation. * Larrt de lappel une immigration de main-duvre va rduire de faon drastique lactivit centrale de loffice : Appliquant les termes du dcret du 3 juillet 1974, lONI contribue ds lanne 1975 freiner trs significativement le recours limmigration de main-duvre. Loffice, qui avait introduit prs de 130 000 travailleurs en France en 1974, ne va en admettre que 30 000 ds lanne suivante. Cette volution pose rapidement la question de son positionnement. Cette interrogation persiste au cours des annes 90 pour deux raisons. Dabord, le flux de travailleurs accueillis par la procdure officielle OMI reste constant un niveau relativement faible (lanne 2002 a ainsi conduit laccueil de 7 469 travailleurs permanents, pour 9 822 autorisations provisoires de travail et 13 543 travailleurs
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saisonniers). Ensuite, laccs au travail ne passe plus ncessairement par les procdures contrles par lOMI : dsormais, laccs au territoire (par regroupement familial, mariage avec un Franais, octroi de la qualit de rfugi, ou encore rgularisation) emporte de manire presque automatique le droit au travail. La majeure partie des immigrants accdant au travail nutilise donc plus la procdure dautorisation mise en uvre par lOMI mais bnficie dun droit au sjour qui induit le droit au travail et contourne la procdure classique conduite par loffice. Lactivit de lOMI en tant quintroducteur de main-duvre est par consquent devenue mineure, au sein dun flux lui-mme infrieur celui des annes 60. * Une volution progressive mais significative a remplac limmigration de main-duvre par une immigration de peuplement : Les autres voies empruntes par limmigration ont t peu peu organises et partiellement confies lOMI. Ainsi le dcret du 29 avril 1976 confre-t-il loffice un rle central dans linstruction de la demande de regroupement familial. Cette place va tre conforte par la loi du 17 juillet 1984 qui impose de dposer les demandes de regroupement depuis le pays dorigine, faisant des antennes de lOMI ltranger des passages obligs pour les demandeurs. Plus ambitieuse encore est la mission daccueil dvolue lOMI en plusieurs phases partir de 1993 : laccueil des bnficiaires du regroupement familial confi loffice en 1994 sera enrichi par laccueil des conjoints de Franais et membres de familles de rfugis statutaires partir de la circulaire du 1er juin 1999 (soit 30 000 personnes environ reues sur les plates-formes daccueil). En 2004, lOMI poursuivra cette volution en assurant laccueil de nouvelles catgories dimmigrants (titulaires de cartes vie prive et familiale notamment) sur un nombre croissant de plates-formes : laccueil assur par lOMI va changer de dimension, et concerner moyen terme prs de 80 000 personnes chaque anne. Progressivement, lactivit de lONI, puis de lOMI60, va donc passer de ladministratif et du monde du travail au social. LOMI note ainsi en 2003 que 75 % des flux entrant en 2003 sont lis un motif familial, loin devant le travail (7 %) et lasile
60) Un dcret du 27 janvier 1988 transforme lOffice national de limmigration en Office des migrations internationales.
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b) Lillustration du dcalage
Un dcalage croissant sest ds lors creus entre le mode de fonctionnement et de financement de lOMI et les tches que ltablissement doit assumer.
- des structures figes

Les transformations vcues par ltablissement dans le type dactivit dploye et de public pris en charge sont videntes : elles ne donneront pourtant pas lieu une rorientation de son organisation et de son mode de financement. Ainsi le financement de lOMI nest-il pas assis sur des crdits budgtaires mais sur des redevances qui demeurent lies aux anciennes fonctions de lorganisme. Dans cette situation, le Parlement ne peut avoir aucune visibilit sur lactivit de ltablissement. Prs de 45 % des recettes de lOMI provenaient en 2002 de la redevance verse par les employeurs au titre de lintroduction des salaris, alors que cette activit ne reprsentait plus quune part rduite de lactivit de loffice. Le bien fond de cette redevance, indiscutable lorsque lONI tait un intermdiaire rendant un service dordre priv aux acteurs du monde du travail, est fragilis ds lors que cette procdure dintroduction nest plus ni un passage oblig, ni mme dominant dans laccs au travail. La redevance pour les visites mdicales, perue sur les accueils raliss au titre du regroupement familial, a t supprime en 200061 et remplace en 2003 par une redevance que le primo-arrivant acquitte lors de la dlivrance dun premier titre de sjour dune dure suprieure trois mois. Cette nouvelle redevance change de forme, mais pas desprit : elle reprsente le paiement par limmigrant des frais supports par lOMI au titre de son accueil. Compte tenu de la cration du service public de laccueil et du contrat daccueil et dintgration en faveur des primoarrivants, le maintien de la redevance parat scarter de lesprit renouvel de laccueil et de sa symbolique. Dautres lments fondamentaux de lorganisation de loffice paraissent ne pas avoir davantage volu. Il en est ainsi, titre dexemple, du comit consultatif prvu larticle R. 341-11-1 du code du travail, comit constitu de reprsentants des administrations et des partenaires sociaux, charg dmettre avis et vux sur toute question relevant des attributions du conseil dadministration. Le dphasage entre la
61) Conseil dEtat, 20 mars 2000, GISTI.
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composition de ce comit et la ralit du cur de mtier de lOMI, dsormais dcoupl du monde du travail, est patent. Il explique en grande partie linertie entourant les travaux du comit.
- des tches supplmentaires

Par del le caractre archaque de ces modes de financement ou dorganisation, la cohrence du fonctionnement de ltablissement est par ailleurs altre par les diverses missions priphriques qui lui ont successivement t confies. Parmi ces tches supplmentaires , il faut notamment citer : - une aide lexpatriation de Franais recherchant un emploi ltranger. Cette mission a entran la cration de reprsentations dans plusieurs pays. Elle est remplie avec des rsultats ingaux, alors mme que dautres structures, publiques et prives, offrent dsormais le mme type de service ; - une mission daccompagnement social des trangers retenus dans les centres de rtention administrative, regroupant des actions daccueil, dinformation, de soutien psychologique et moral et une aide pour surmonter les difficults matrielles et organiser le dpart (dcret du 19 mars 2001) ; - une participation, depuis 1977, la lutte contre lemploi irrgulier dtrangers, par lintermdiaire du recouvrement de la contribution spciale, amende administrative applique aux employeurs dtrangers non autoriss travailler (article L. 341-7 du code du travail). Dans cette fonction, lOMI intervient sur saisine des DDTEFP, avec des rsultats en dclin constant (3 250 procs-verbaux transmis loffice en 1991, 1 472 en 1994 et 800 en 2000, pour 447 contributions spciales notifies au titre de cette dernire anne) ; - une contribution, depuis leur cration, la mise en uvre des divers dispositifs daide au retour volontaire en direction dtrangers qui souhaitent regagner leur pays dorigine ; - des responsabilits croissantes dans le cadre des rformes visant renforcer lattractivit du territoire pour les cadres impatris. Ces missions ont pour dnominateur commun dtre lies, directement ou indirectement, lide dexpatriation et la pratique migratoire, que celle-ci soit provisoire ou durable. Mais elles conduisent diversifier laction de lOMI et le dtourner de ses missions centrales, tout en affaiblissant la lisibilit et la cohrence de son action. Le dcalage
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COUR DES COMPTES
constat entre le mode de fonctionnement de loffice et le cur de son activit na pu, au gr de la sdimentation de ces missions priphriques, que samplifier. La mission dtude sur lorganisation et le fonctionnement des services de lEtat et des organismes chargs des trangers notait ainsi ds 1997 : La juxtaposition dattributions successives correspond parfois davantage la commodit de financer diffrentes actions en dehors du budget de lEtat qu une stratgie densemble dclinant les missions de lorganisme. Cette impression est confirme par des ponctions opres sur le fonds de roulement de lOMI (). La Cour avait relev ds 1993 que lorganisation, le financement et lactivit dun tablissement public cr depuis prs dun demi-sicle, qui, au fil des annes, ont t modifis au gr des circonstances, devraient aujourdhui faire lobjet dun rexamen densemble .
2 La SONACOTRA
Lvolution de significative. la SONACOTRA naura pas t moins
Pendant les Trente Glorieuses , la SONACOTRA aura t loutil central dune politique daccueil des migrants aux objectifs clairs et affichs. Il sagissait de fournir des logements spcifiques et bas cot une main-duvre, originaire dAlgrie dabord, trangre ensuite, laquelle lconomie franaise, pour amliorer sa comptitivit, devait faire largement appel, et qui navait pas forcment vocation demeurer sur le territoire national. Aussi, pour la SONACOTRA, larrt de limmigration conomique partir de 1974 a-t-il eu des consquences importantes et constitue-t-il un premier grand tournant. Au plan financier dabord, car la SONACOTRA se trouva brutalement prive dune clientle essentielle, celle des primoimmigrants, do une chute rapide du taux doccupation de ses foyers conjugue une monte du chmage frappant en priorit les immigrs et rduisant ainsi le revenu de ses rsidents. Paralllement, choc ptrolier et inflation se conjugurent pour entraner une forte hausse des charges (nergie, cot de la construction) do un effet de ciseau qui allait placer la SONACOTRA dans une situation de dficit structurel dexploitation qui perdure aujourdhui. La raction des rsidents laugmentation des loyers sera mme trs vive : entre janvier 1975 et octobre 1979, une grve des paiements a lieu, dans un climat de forte tension. Mais outre son impact financier, le tournant de 1974 aura surtout eu pour la SONACOTRA des consquences stratgiques majeures lies
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au changement de politique des pouvoirs publics. Affichant dsormais un objectif dimmigration zro , ceux-ci vont en effet progressivement substituer une politique de flux la gestion dun stock peru comme rsiduel et quil sagit dornavant dintgrer la socit daccueil. En consquence, lobjectif en matire dhabitat sera dsormais de favoriser laccs des immigrs des logements de droit commun en renonant dailleurs trs rapidement user pour ce faire de dispositifs spcifiques mme transitoires. Ce contexte nouveau de banalisation des politiques de logement des immigrs reprsenta donc pour la SONACOTRA un dfi majeur. Elle se trouva du jour au lendemain en porte--faux avec les orientations des pouvoirs publics puisquelle avait t conue pour mener une politique de logements spcifiques, et quelle se trouvait ce titre engage sur lensemble des segments de cette activit particulire (foyers pour travailleurs isols, cits de transit pour les familles, logements HLM grs par ses filiales, cits pour rapatris musulmans dAlgrie). Il lui revenait donc de trouver par elle-mme les rponses cette nouvelle donne stratgique. Mais dans les vingt annes qui suivirent, les tentatives de la SONACOTRA de diversifier son activit en recherchant de nouvelles clientles ou en lanant de nouveaux produits se rvlrent peu fructueuses et finirent par avorter. Aussi, partir de la dcennie quatrevingt-dix, la SONACOTRA choisit-elle de sinscrire rsolument dans lapproche dsormais privilgie par les pouvoirs publics, savoir la disparition programme des foyers de travailleurs migrants (FTM) et leur reconversion en rsidences voues non au logement des immigrs mais lhbergement, au demeurant conu comme transitoire, des exclus de toutes origines. Conforme lide que les difficults de logement des immigrs ne leur taient pas propres mais relevaient dun phnomne plus large, celui de la monte de lexclusion lie la persistance de la crise conomique, cette approche reposait en lespce sur deux fondements essentiels. En premier lieu, un outil juridique avec la cration, fin 1994, des rsidences sociales conues comme des foyers de type nouveau, conventionns lAPL et accessibles tous les mnages prouvant des difficults se loger dcemment. En second lieu, un dispositif financier ad hoc, dans le cadre dun plan quinquennal visant la rhabilitation puis la reconversion des FTM, adoss sur le 1 % logement hauteur de 54,9 M (360 MF) par an. Cest dans ce cadre que la SONACOTRA, dune part, procda, en 1993, la modification de ses statuts pour sadresser dsormais aux personnes ou familles, trangres ou franaises, disposant de ressources modestes en lieu et place des travailleurs franais ou trangers venant en France et, dautre part, sengagea rsolument dans la rnovation de ses foyers, mutation
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formalise en 1999 par un contrat dobjectifs sign avec lEtat. Justifi officiellement par lvolution annonce de sa clientle, vieillissement, prcarisation et proportion croissante de nationaux, ce contrat dobjectifs pour la priode 1999-2004 officialisa le virage stratgique qui lui tait demand par lEtat et qui visait en faire un des instruments essentiels pour laccueil des plus dmunis . Plusieurs raisons allaient expliquer les difficults et retards dans la ralisation de ce contrat qui aboutirent son talement jusquen 2006 et la rvision la baisse de ses objectifs. Elles ne sont pas toutes propres la SONACOTRA comme en tmoigne la prorogation parallle du plan quinquennal. Ainsi en est-il de la sous-estimation des cots dinvestissement ou des fortes rticences des collectivits territoriales sinscrire dans des partenariats concernant limplantation de foyers mme en voie de reconversion sagissant des populations accueillies. Mais si cette mutation contrarie de la SONACOTRA, du champ de limmigration celui de lexclusion, apparat rvlatrice de questions non rsolues concernant limmigration en France (rticences des lus locaux, freins psychologiques, matriels et juridiques au retour des vieux travailleurs immigrs, discrimination lencontre des immigrs en matire de logement de droit commun), ses causes rsident aussi dans une gestion par dfaut de lEtat de flux migratoires bien rels et labsence qui en drive de solutions alternatives. Ainsi est-il significatif que les ralisations les plus notables constates dans la premire phase du contrat dobjectifs aient concern des publics fortement lis limmigration alors que cette mission traditionnelle de la SONACOTRA tait appele disparatre progressivement au profit de lhbergement des exclus. Deux exemples lillustrent : celui des demandeurs dasile et celui des migrants originaires dAfrique subsaharienne. Concernant les demandeurs dasile, sans doute en liaison avec lentre en vigueur de la loi RESEDA et de ses dispositions crant lasile territorial, la SONACOTRA na cess dtre fortement sollicite par les pouvoirs publics, de laccueil des vacus du Kosovo, en 1999, la fermeture du centre de Sangatte, en dcembre 2002. En consquence, la SONACOTRA gre aujourdhui 15 % des 12 000 places en CADA62, qui seront portes 17 000 dici 2005, auxquelles sajoutent prs de 3 000 places en AUDA63 quelle gre galement. Si jusquici la SONACOTRA a rpondu la demande croissante de lEtat en utilisant pour lessentiel ses capacits disponibles et si les pouvoirs publics ont choisi de rformer dans un sens restrictif les procdures dasile, la socit nen envisage pas moins aujourdhui daccrotre son potentiel doffre.
62) Centre daccueil des demandeurs dasile. 63) Accueil durgence des demandeurs dasile.
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La situation des foyers de migrants dorigine subsaharienne a depuis longtemps fait lobjet de constats alarmistes. Un rapport parlementaire de 1975 voquait ainsi des conditions inacceptables et des zones de non-droit . Prs de trois dcennies plus tard, la CILPI pouvait noter que les FTM sur-occups condensent jusqu la caricature les caractristiques du secteur (tat du bti, conditions de logement, vie lcart de la socit franaise) . De fait, concentrs pour lessentiel en Ile-de-France, ces foyers nont cess de voir leur situation se dtriorer et connaissent souvent des taux doccupation pouvant atteindre 200 %, avec au total environ 40 000 personnes pour 27 000 rsidents officiels. Surtout, leurs gestionnaires, rarement propritaires des btiments au demeurant, sont dans une situation financire qui exclut quils puissent faire face aux charges de remise en tat des lieux, la sur-occupation rendant qui plus est alatoire lquilibre conomique de tels investissements. Consquence, l encore, cest vers la SONACOTRA que sest tourn lEtat pour lui demander de reprendre en proprit et en gestion plusieurs de ces foyers, sollicitations qui, outre un impact financier lourd pour la SONACOTRA, ont abouti ce que cette dernire ait vu le nombre officiel de ses rsidents originaires dAfrique subsaharienne passer de 6500 en 1998 prs de 10 000 en 2002. Cest encore vers la SONACOTRA que sest tourn lEtat lorsquil sest agi de faire face aux problmes (ports la connaissance du public par laffaire des familles maliennes de Vincennes, en 1992) rencontrs pour le logement de familles dites forte spcificit culturelle, ne seraitce que par leur taille ou la pratique, dsormais prohibe, de la polygamie64. Ainsi, la priode 1993-2004 qui aurait d tre pour la SONACOTRA celle dune mutation profonde aboutissant ce quelle tourne le dos son histoire, son vcu, son image, en cessant dtre le logeur des immigrs , mission qui aurait perdu sa raison dtre, pour devenir un acteur central de la lutte contre lexclusion, de tous, par le logement, aura t celle dun double paradoxe. Paradoxe pour la SONACOTRA elle-mme qui, au contraire, aura vu, surtout partir de 1998, limmigration au sens large la rattraper. Mais paradoxe aussi pour la socit daccueil dans son ensemble car cette ralit aura aussi montr que le fait docculter dans les politiques et les discours publics des flux migratoires persistants et bien rels non seulement ne pouvait videmment les faire disparatre mais surtout tait contre-productif pour lobjectif par ailleurs affich dintgration. De ce point de vue, la SONACOTRA, une nouvelle fois en porte--faux, aura bien t le miroir de ces contradictions.
64) Voir le bilan de deux oprations de relogement durgence de familles mal loges ou sans abri au rapport public de 1999 (p. 207).
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3 Le FAS
Les constats que lon peut effectuer au sujet de laction du FAS depuis le milieu des annes 1970 montrent galement un double dcalage : lautonomie de ltablissement est paradoxalement assure par labsence dvolution de son financement pendant quarante ans, et lvolution significative de ses missions malgr la persistance de ce financement accentue lambigut de son positionnement administratif. La philosophie qui a entour la cration du FAS et le choix de ses modes de financement et de gestion tait simple : les prestations servies en Algrie aux familles des Franais musulmans travaillant en mtropole tant infrieures celles qui leur auraient t verses en France, la diffrence tait affecte un fonds charg de conduire une action sociale des deux cts de la Mditerrane. Le Fonds pouvait tre ainsi assimil un organe de scurit sociale ce qui justifia les remarques de la Cour rapportes ci-dessus (I-C-2). Lindpendance de lAlgrie conduisit tendre progressivement le bnfice des actions du Fonds lensemble des populations issues de limmigration et limiter, logiquement, son champ dintervention au territoire national. Pour autant, le mode de financement du FAS nen fut pas affect. Ds lors que la philosophie initiale ntait pas modifie et quelle ntait pas sans consquence sur son mode de gestion et la nature de ses rapports avec sa tutelle, il allait en rsulter pour le FAS une position originale dans le paysage administratif. Le paradoxe de la situation tenait au fait que le FAS simposait progressivement, du fait de lampleur de ses ressources, comme le principal intervenant en matire daccueil et dintgration, mais que les pouvoirs publics ne faisaient que participer la dfinition de ses priorits. Le pouvoir de nomination du prsident du FAS reconnu au Gouvernement ne saurait, en effet, faire illusion, quelle qu'ait t l'autorit des personnalits qui se sont succd dans cette fonction. En ralit, le vritable pouvoir revenait au conseil dadministration organe auquel participaient, de manire trs active, les associations prsumes reprsentatives des immigrs et celles qui se sont investies dans la promotion et de la dfense de leurs droits. La conjonction des proccupations des associations et de la culture des personnels aura ainsi pes sur les choix du FAS. Et si les reprsentants de lEtat ont pu souvent exprimer dautres approches, les rsultats en auront t une dfinition incertaine des objectifs de ltablissement. Lautonomie de fait du FAS na mme pas eu pour effets la clart et la cohrence. Lexercice de la tutelle na pas suffi apporter les corrections ncessaires. Il est vrai que celle-ci avait peine, dans un tel contexte juridico-financier, fonder
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sa lgitimit face ltablissement et quelle-mme, pour des raisons dj voques, ntait pas en situation de lui donner plus et mieux que des orientations trop gnrales. La DPM aura du moins obtenu au fil du temps certains compromis que pouvait complter, ses yeux, la latitude que lui laissait la direction du FAS de faire appel ses disponibilits financires pour faire face de frquentes et urgentes dpenses imprvues. A dfaut de peser lintrieur du FAS, les pouvoirs publics cherchrent, du moins, modifier son organisation. La Cour, dans son rapport public pour 1993, avait considr quau cours de la dcennie 1980, de profondes modifications ont t apportes lorganisation du FAS en vue de lui permettre de faire face la croissance de son activit (), mais quen dpit des rformes engages, le FAS nest pas parvenu matriser cette volution de faon satisfaisante, en raison, notamment, dune slection insuffisante des actions subventionnes et de graves lacunes dans le contrle de lemploi des concours allous . Une situation analogue sest longtemps vrifie localement, malgr les efforts des prfets de rgion. Ainsi que la Cour la galement relev en 1993, les programmes adopts par les instances dlibrantes du FAS (taient) des plus imprcis et () les enveloppes budgtaires rgionales () (taient) surtout fonction du degr de mobilisation des acteurs locaux (rseaux associatifs, lus et administrations) . Cette situation tait dautant plus proccupante que lvolution des diverses formes dinterventions de ltablissement et le souci de dcloisonner son action dans une perspective dintgration lont amen financer de plus en plus frquemment des actions qui touchent un public beaucoup plus large que les populations immigres ou issues de limmigration, notion au demeurant des plus floues. Cest ainsi que le FAS est intervenu depuis 1990 dans le financement de la politique de la ville dans le cadre des aides accordes au titre du dveloppement social des quartiers et des sites pilotes. De mme, il supporte lintgralit des cots affrents aux cycles danimation priscolaires organiss au profit des lves en difficult . (rapport public pour 1993) Devant la diversit des domaines dintervention et des publics du FAS ainsi que le foisonnement des organismes, notamment associatifs, qui font appel aux concours de ltablissement, le risque ne pouvait qutre difficilement conjur de voir les subventions accordes sous forme dun saupoudrage prjudiciable leur efficacit. On constate, de fait, sur la priode une inflation des dossiers de subventions dont la gestion se rvle trs lourde. Le nombre des bnficiaires, le plus souvent des associations, a cr jusqu 6 167 en 2000, puis a dclin ensuite pour stablir 5 151 en 2003. Jusquen 2002, environ 90 % des dcisions prises concernaient des subventions infrieures 150 000 F (22 867 ) :
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la grande majorit des associations (60 %) a reu jusquen 2001 des subventions infrieures 50 000 F (7 622 ). Le financement du FAS par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et la Mutualit sociale agricole (MSA) est pourtant devenu problmatique lorsque ces deux organismes ont souhait se dfaire dune charge dont la justification leur apparaissait de moins en moins vidente au fil des annes ; en consquence, les dcrets portant attribution de crdits au FAS taient pris de plus en plus tardivement dans lanne. De son ct, le FAS ne voulait plus se satisfaire de budgets tablis au plus tt en mars ou en avril, ce qui dcalait dautant tous ses programmes et plaait en situation dlicate les associations qui attendaient ses subventions. Il demandait donc une budgtisation de ses crdits. Par ailleurs, le FAS tait devenu partir de 1983 le Fonds daction sociale pour les travailleurs immigrs et leurs familles (FASTIF). Cette volution na fait que traduire, aprs quelques annes, la suspension de limmigration de travail en 1974 et le retour la dimension familiale des migrations aprs la dcision du Conseil dEtat de 1978. Le conseil dadministration du FASTIF a alors intgr des personnalits appartenant aux communauts immigres parmi les plus importantes en France tandis quont t mises en place des commissions rgionales dinsertion des populations immigres (CRIPI) consultes sur les programmes rgionaux (PRIPI). Alors que lon pouvait considrer que cet largissement des missions vers lintgration des familles venait justifier a posteriori le financement par la CNAF et la MSA, ltablissement a pu intervenir dans des domaines nouveaux, tels laccueil, laction ducative, la formation et lemploi, le logement, les familles et les personnes isoles, le dveloppement social, les actions dinsertion sociale et mme dans la lutte contre toutes les formes de discrimination, en utilisant comme depuis sa cration le canal des subventions aux organismes concerns. La Cour a cependant relev dans son rapport public 1993 quen dpit de la dconcentration des prises de dcision et de la rforme des procdures engages au cours des dix prcdentes annes, le FAS ntait pas parvenu faire face limportant accroissement de ses activits avec la rigueur et lefficacit que lon tait en droit dattendre dun tablissement public. Sa gestion administrative prsentait de nombreuses infractions aux rgles applicables la passation des marchs publics, la gestion du personnel et lengagement des dpenses. La Cour avait galement critiqu linsuffisante slection des actions subventionnes, la pratique de contournement des rgles de comptence pour loctroi des
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subventions, le manque de rigueur dans la gestion des dossiers, de graves carences dans la vrification de lemploi des fonds et la faiblesse des suites donnes aux contrles intervenus. Dans son rapport public pour 1997, la Cour a prsent de nouvelles observations sur le fonctionnement des instances de dcision tant au niveau central quau niveau rgional (rle des CRIPI), sur la gestion des agents, sur la politique de subventions aux associations et la consommation des crdits dintervention ainsi que sur les outils de gestion interne (contrle interne, outils informatiques), que le FASTIF a cherch amliorer entre 1995 et 2002. Le rcent contrle de la Cour sur les exercices 1995 2002 a au demeurant confirm que la gestion de l'tablissement a t adapte et amliore de faon significative. Malgr plusieurs dnominations successives et de nombreuses rformes de structure (1986, puis 1990 et 1996 notamment), son positionnement administratif ne la en dfinitive conduit qu jouer le rle damortisseur des tensions nes du traitement social de limmigration, la fois en raison de son mode de financement et de la diversit des sollicitations dont il est lobjet lies son rle de banquier social . Ltablissement stait prpar dventuelles rformes en commandant une tude stratgique rendue en septembre 2001 par un cabinet conseil. Plusieurs rflexions internes relatives sa vritable cible le poussaient, depuis le plan stratgique 1997-1999, demander une redfinition de ses missions en les orientant vers la lutte contre les discriminations. La premire rforme a t introduite par la loi de finances pour 2001 qui a substitu au financement de la CNAF et de la MSA celui du budget de lEtat, resserr autour dune base denviron 170 M (dont 163 M destins aux interventions sociales du FASTIF), soit en diminution de 30 % par rapport au financement du dbut des annes 1990. Cette base a t largement construite avec le fonds de roulement de ltablissement, certes trs important au dbut de la dcennie 1990, car ce dernier a subi plusieurs ponctions brutales provoques par sa budgtisation sur un chapitre consacr galement la lutte contre lexclusion. Lexamen de lexcution budgtaire de ltablissement montre des volutions heurtes chaque anne depuis 2001, en fonction des priorits de la double tutelle technique et budgtaire. Le budget du FASILD a, en fait, servi chaque anne depuis 2001 de variable dajustement en faveur des actions durgence de la DPM. En revanche, le FASILD n'est toujours pas dot d'un contrat d'objectifs et de moyens, bien qu'un tel document ait fait l'objet de travaux du FASILD et de son conseil d'administration.
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La seconde rforme rsulte de la loi du 16 novembre 2001 relative la lutte contre les discriminations, trs attendue et mme largement anticipe par le FASTIF, que larticle 10 transforme en Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations (FASILD). Le rsultat le plus significatif de cette modification est que les mots action sociale disparaissent totalement de cet intitul, rompant ainsi dfinitivement avec la logique qui avait prsid la cration du FAS.
B Les lments dune nouvelle politique

Les principes dune politique qui se veut globale et cohrente sont aujourdhui clairement dgags. La ncessit dune politique dintgration a, en fait, commenc merger trs progressivement partir des annes 80, mme si les illusions du retour et les explications tenant au caractre particulirement difficile des nouvelles catgories accueillies vont faire illusion. Comme le relve le Conseil conomique et social : A partir du moment o lintgration ne se fait plus, pour ainsi dire, toute seule, il faut une volont politique pour quelle puisse se faire . En fait, jusque-l, aucun gouvernement na rellement explicit une politique dintgration (). Le rle du pouvoir politique, dans ce processus, sest limit faire respecter les principes dmocratiques sur lesquels tait construite la nation de manire faire bnficier les trangers de droits sociaux proches de ceux des citoyens et offrir leurs enfants des possibilits daccs des droits civiques, proches ou identiques ceux des nationaux () . Les pouvoirs publics font valoir quils viennent rcemment de dfinir les grands axes dune politique cohrente de laccueil et de lintgration des immigrants et des populations issues de limmigration. Cette politique constitue donc moins une rupture par rapport aux pratiques prcdentes quune tape, incontestablement importante, dune lente volution progressivement thorise par le HCI. A maints gards, elle constitue au moins autant un constat des volutions opres quun vritable choix.
1 Une lente volution

De fait, les choix oprs viennent de loin. Ils semblent tenir, selon les cas, dun choix dlibr il peut apparatre illgitime et inefficace de rserver un traitement exorbitant du droit commun certaines populations
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issues de limmigration ou dune sorte de rsignation devant les difficults rencontres et les checs enregistrs. Sagissant du logement, par exemple, on ne saurait discerner de csure nette entre un temps qui aurait t consacr des politiques spcifiques et un autre des politiques de droit commun. Lvolution des unes aux autres na aucun caractre de continuit ni, a fortiori, de linarit. On observe plutt des allers et retours frquents qui traduisent des hsitations ou, tout le moins, les influences successives de ministres qui sont opposs sur le fond. Dans ce domaine, comme dans dautres, le recours au droit commun nest pas une pratique entirement nouvelle : ds le dbut des annes 1980, on a lanc de nouvelles politiques sectorielles visant non pas les populations issues de limmigration titre exclusif, mais les territoires en difficult dont il ne sont pas les seuls occupants. Les procdures de dveloppement social des quartiers (DSQ) mises en place en 1982 sur la base des recommandations de la Commission Dubedout ou la politique ducative lance la mme anne par le ministre de lducation nationale au travers, notamment, des zones dducation prioritaire (ZEP) traduisent dj une approche territorialise du phnomne des ingalits sociales. Quant la coexistence, au sein des pouvoirs publics, de conceptions contradictoires sur le sujet, elle est encore perceptible aujourdhui. La prennit dune structure comme la Commission interministrielle pour le logement des populations immigres tmoigne de la ncessit qui demeure ressentie chez certains dactions cibles mme si dautres tentent de la contenir la gestion des squelles des politiques passes, comme les foyers. Or on ne peut que constater la distance que prend, avec cette manire de voir, la DGUHC, pourtant membre de la commission interministrielle, quand elle affirme quil nexiste pas, en France, de politique spcifique des publics immigrs, mais une politique construite autour de trois axes : le droit au logement pour tous, le droit au logement dcent et le principe de nondiscrimination. Elle sinscrit dans une dmarche partenariale et territoriale visant mobiliser largement les dpartements, collectivits locales et associations. Elle se dcline travers outils et dispositifs mis en place notamment dans le cadre de la politique de la ville mene depuis plusieurs annes. La problmatique du logement des personnes immigres sinscrit dans ces trois axes .
2 Une mise en place progressive

Une certitude, au moins, mergeait : la phase dentre sur le territoire est le seul moment o le public traiter peut tre aisment dsign sans que se pose un problme de lgitimit de laction publique. En tout tat de cause, une bauche de politique fut la consquence du
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constat ainsi opr. La communication en conseil des ministres du ministre de lemploi et de la solidarit, en date du 21 octobre 1998, insista sur la nouvelle priorit reconnatre laccueil, cest--dire tout ce qui vise organiser concrtement larrive de celui qui a t autoris rsider en France () ; () se proccuper des besoins du nouvel arrivant de faon faciliter son installation . Les objectifs de cette politique daccueil furent prciss et les moyens en furent renforcs dans le cadre de la circulaire DPM du 1er juin 1999 du ministre de lemploi et de la solidarit : le principe de plans dpartementaux daccueil tait pos et des plates-formes daccueil supplmentaires taient prvues. Paralllement, le nombre des bnficiaires potentiels de laccueil tait tendu. Si, dans un premier temps, la politique daccueil na concern que les familles arrivant dans le cadre du regroupement familial, elle sadresse galement, depuis 1999, aux membres trangers des familles de rfugis et conjoints de Franais, catgorie qui regroupe les trangers dont les difficults sont les plus grandes dans la mesure o, la diffrence des bnficiaires du regroupement familial, leur arrive nest pas soumise des conditions de ressources et de logement. Des premires investigations de la Cour conduites en 2002, il est ressorti que la nouvelle formule connaissait de srieuses difficults de monte en charge. Le cumul des trois catgories ne reprsentait en effet, au titre de lanne 2000, que 56 % des entres rgulires - tant prcis que lOMI ne touche en moyenne que 50 % des primo-arrivants appartenant cette catgorie et que 17 % des personnes concernes ne rpondent pas aux convocations. Ce constat ramne sa juste proportion la porte des interventions actuelles de lOMI. En outre, lors du passage sur la plate-forme daccueil, les migrants qui ont satisfait lobligation de la visite mdicale ne sont quun tiers environ demander bnficier des services (facultatifs) qui leur sont ouverts. Il nen demeure pas moins quune orientation tait prise qui ne serait plus dmentie. Elle sera seulement prcise. Aprs le temps des mesures spcifiques destines sur le tard rpondre aux besoins dune immigration quon estime provisoire, on soriente progressivement vers la concentration dans la phase daccueil des dispositifs spciaux avant de sefforcer de faire bnficier les immigrants des procdures de droit commun. Cest le temps o lon peroit dabord limmigration comme un problme dinsertion conomique et sociale dans le cadre plus global dune crise conomique durable crant pour tout un pan de la socit, quelle que soit son origine, phnomnes dexclusion et nouvelle pauvret . Dans un contexte de crise structurelle, lintgration des immigrants se heurte des
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phnomnes dexclusion conomique qui, certes, les frappent de plein fouet, mais touchent aussi les couches les plus dfavorises de la socit daccueil. Les immigrants, une fois la phase daccueil acheve, sont donc des exclus comme les autres et ne doivent pas faire lobjet dun traitement diffrenci.
3 Le rle jou par le Haut conseil lintgration

Cest au HCI quest revenu le mrite, par ses rapports successifs, de dfinir et poser les principes de cette politique. Son premier apport consistera en une dfinition de lintgration, livre en 1991 et qui est le rsultat dune large rflexion : Lintgration nest pas une voie moyenne entre lassimilation et linsertion, mais un processus spcifique, par lequel il sagit de susciter la participation active la socit nationale dlments varis et diffrents Sans nier les diffrences, en sachant les prendre en compte sans les exalter, cest sur les ressemblances et les convergences quune politique dintgration met laccent afin, dans lgalit des droits et des obligations, de rendre solidaires les diffrentes composantes ethniques et culturelles de notre socit et de donner chacun, quelle que soit son origine, la possibilit de vivre dans cette socit dont il a accept les rgles et dont il devient un lment constituant. La dfinition na pas fait spontanment lunanimit. Fidle la tradition franaise fonde sur lassimilation juridique, seule garante de lgalit, elle refuse toute position diffrentialiste , mais elle prend nanmoins des distances avec une conception classique de la nation en insistant sur la cohsion qui est le propre dune socit intgre, ellemme produit dchanges entre les groupes et forcment en constante volution. Dans son rapport du 2 juillet 2003 au Premier ministre, comportant notamment un avis sur la promotion sociale des jeunes dans les quartiers en difficult, le Haut Conseil, dont la composition avait pourtant considrablement volu, a gnralis la notion d'intgration toute participation citoyenne. A l'adresse de ceux qui pouvaient encore considrer cette notion comme, indirectement au moins, discriminatoire, il sest voulu rassurant : il a ainsi indiqu que, selon lui, lintgration sadresse tous ; elle constitue un engagement individuel dpasser les particularits dues aux origines et aux appartenances pour contribuer la construction dun espace public commun. () Lintgration nest pas une notion rserve aux seules personnes trangres ou dorigine trangre, elle concerne chacune des personnes vivant en France et constitue llment fondateur du pacte social et du vivre ensemble .
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Le deuxime apport du HCI sera intervenu entre-temps. Il consistait en un recueil de propositions concrtes sur lorganisation souhaitable de laccueil et du dbut du sjour des immigrants. Ceux-ci devraient ensuite bnficier du droit commun sous rserve dtre protgs contre les discriminations.
4 Le comit interministriel davril 2003 entre avances et hsitations

Le comit interministriel davril 2003 a repris de manire presque intgrale les suggestions formules par le HCI. Il est vrai que celles-ci ne constituaient pas un bouleversement pour des services acquis lide quune bonne organisation du premier accueil tait la condition ncessaire sinon suffisante de la russite de lintgration. Lextension du dispositif des plates-formes daccueil, porte par la DPM depuis 1999, avait la fois engag et dynamis cette volution dans les dpartements les plus concerns par des arrives dimmigrants. Le comit interministriel a donc rapproch les initiatives du HCI des enseignements apports par le fonctionnement de ces plates-formes, avec un ensemble de 55 mesures destines rformer tant les outils que les dispositifs. Conformment aux prconisations du HCI et en continuit avec les politiques publiques conduites jusqualors, ces mesures vont raffirmer le recours au droit commun. Mais paradoxalement, elles exprimeront une rticence sen remettre au seul droit commun, une fois la phase daccueil termine, compltant ainsi une politique de principe par des initiatives spcifiques complmentaires . En cela, le comit interministriel illustre les ambiguts de choix qui ne peuvent tre radicaux. Certains publics en difficult issus de limmigration ont des handicaps particuliers et sont exposs des risques spcifiques. Une part au moins de ces publics est, de surcrot, tente de rejeter les rgles dune socit dont ils peuvent estimer quelle ne les reoit pas dignement, avec des implications possibles en termes de cohsion sociale et dordre public. La mission commune Conseil dEtat / IGAS / IGA / Inspection gnrale des affaires trangres, charge dtudier lorganisation et le fonctionnement des services de lEtat et des organismes chargs des 65 trangers a, dans son rapport de mai 1997 , bien expliqu le dilemme : La finalit de lintgration, cest de traiter les populations immigres
65) Cahier n 3 : laccueil et lintgration.
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comme les autres composantes du corps social : ainsi, par exemple, ltranger en situation rgulire, demandeur demploi de longue dure, doit bnficier des mesures gnrales de lutte contre le chmage de plus dun an, au mme titre quun chmeur dorigine nationale, sans quil y ait lieu de faire rfrence son origine trangre. La ralit ne correspond pas toujours cette perspective. Tous les immigrs ne sont certes pas en situation de prcarit ou de marginalisation, mais ceux qui le sont rencontrent des difficults supplmentaires lies leur origine trangre, voire la couleur de leur peau. La mission tirait de ce constat des conclusions selon lesquelles : si nombre de handicaps sociaux peuvent tre communs des Franais de souche et des rsidents dorigine trangre, certains dentre eux conservent un caractre spcifique qui justifie aux yeux de la mission le maintien dun traitement particulier assur par des institutions possdant un savoir-faire et des comptences spcialises. Par ailleurs, sur un plan plus politique, on peut craindre quune banalisation excessive de cette action sociale particulire dans laction sociale gnrale ne seffectue brve chance au dtriment des populations immigres () .
C Les consquences de la monte en puissance du cadre europen

Ces nouvelles orientations ont sintgrer dans un contexte europen de plus en plus directif, qui limite les possibilits dintervention au plan national mais qui apporte dsormais un nouveau cadre institutionnel et une politique commune entre les Etats membres66.
1 Les grandes tapes

Le principe de la libre circulation des travailleurs pos par le trait de Rome a t mis en uvre progressivement. Les migrations des ressortissants communautaires sont pratiquement libres dans lespace communautaire et dans lespace conomique europen. En France, la loi du 26 novembre 2003 a supprim pour ceux-ci lobligation dun titre de sjour.
66) Le cadre institutionnel europen est expos dans lannexe 1 du prsent rapport Europe et immigration.
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COUR DES COMPTES
LActe unique en 1985 a fix lobjectif de la libre circulation des personnes dans un espace communautaire sans frontires. La suppression des contrles de police sest dabord faite dans le cadre des accords de Schengen. Depuis le 26 mars 1995, les contrles aux frontires communes entre les pays participants sont reports aux frontires extrieures et lespace Schengen est devenu une ralit. La clause de sauvegarde est utilise par les pays participants lorsque lordre public ou latteinte la scurit nationale lexige. Paralllement, les ralisations communautaires se sont multiplies. Europol a t cr par le trait de Maastricht. En 1995, le Conseil a instaur une politique commune de visas avec une liste unique de pays soumis visa et une reconnaissance mutuelle des visas nationaux. Lentre en vigueur en 1997 de la convention de Dublin sur lasile signe le 15 juin 1990 garantit pour chaque demandeur dasile la dsignation dun Etat membre responsable de linstruction de son dossier. La reconnaissance du libre franchissement des frontires intrieures a t confirme par le trait dAmsterdam qui a fait de la cration dun espace de libert, de scurit et de justice un des objectifs de lUnion. LUnion europenne a acquis une comptence en matire dimmigration et dasile. En sappuyant sur cette comptence et sur larticle 21 de la Charte des droits fondamentaux adopte lors du Conseil europen de Nice en dcembre 2000, qui confre aux ressortissants des pays tiers autoriss sinstaller les mmes droits et obligations que les ressortissants de lUnion, la Commission europenne a saisi le Conseil dun certain nombre de propositions tendant rapprocher les lgislations nationales relatives aux conditions dadmission et de sjour de ces ressortissants. Lors du Conseil europen de Tampere en octobre 1999, une politique commune en matire dasile et dimmigration a t esquisse, avec quatre volets : le partenariat avec les pays dorigine, un rgime dasile commun, un traitement quitable des ressortissants des pays tiers et une gestion plus efficace des flux migratoires. Larticle 63 ( 3) du trait instituant la Communaut europenne, nouvelle base juridique pour laction concernant limmigration clandestine et le sjour irrgulier, devrait conduire le Conseil adopter une politique commune de rapatriement, tout en laissant aux Etats membres la responsabilit des mesures individuelles dloignement et des sanctions. La coopration avec les pays tiers passe dsormais par la conclusion daccords de radmission. Les proccupations de lUnion souvrent de plus en plus aux questions dintgration et daccs lemploi. Le Conseil europen de Tampere, puis celui de Lisbonne (mars 2000) ont invit les Etats
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membres dvelopper une politique nergique dans cette voie. Le Conseil europen de Nice y ajout des objectifs communs en matire de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale. Une communication de la Commission de juin 2003 constitue ce jour le document le plus labor sur limmigration, lintgration et lemploi. La cration dun espace europen de plus en plus vaste pose en termes renouvels les conditions de limmigration en Europe. Les questions dimmigration, sur lesquelles nombre dEtats dont la France staient engags avec prudence, deviennent des sujets majeurs de politique commune.
2 Les orientations actuelles a) Les principes

Il existe bien dsormais une politique migratoire europenne, portant notamment sur ladmission et le retour. Elle regroupe les mesures relatives aux ressortissants des pays tiers qui stablissent durablement (au-del de trois mois) dans lUE, quil sagisse dimmigration lgale ou illgale. Lobjectif affich est de trouver un quilibre entre lintgration des trangers lgalement installs et la matrise des flux dimmigration clandestine par le renforcement des contrles aux frontires et lloignement (les reconduites la frontire). LUE estime sur les annes 1990-1998 2,2 % le taux de migration nette. 680 000 personnes sont entres en 2000. De ce fait, une harmonisation du statut des rsidents de longue dure sest impose. Lacclration de llargissement de lUnion europenne donne une dimension nouvelle ces questions, qui, du reste, ont t un des points difficiles avec certains des nouveaux Etats-membres dans les discussions de pr-adhsion.
b) Le statut de longue dure

Le principe de ladmission tant devenu progressivement la rgle, le statut de longue dure constitue le volet intgrationniste de la politique europenne, initi pralablement au dispositif du Trait dAmsterdam dans dautres enceintes, avant de figurer dans la Charte des droits fondamentaux. Les textes europens sattachent donc fixer les conditions dadmission pour laccs cette galit de traitement, malgr les tentatives de certains Etats de contrecarrer cette assimilation, par exemple en jouant sur la dure de sjour. La libre circulation, avec un
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COUR DES COMPTES
visa de long sjour, est reconnue depuis 2001. Un modle uniforme de permis de sjour est actuellement en cours dlaboration. Un dispositif souple est galement prvu dans un projet de directive pour les dplacements des trangers sur le territoire de lUnion pendant une priode maximale de six mois au cours de la priode de douze mois, sans rester plus de trois mois dans le mme Etat (touristes, artistes). Un vritable statut de rsident de longue dure, pour les ressortissants des pays tiers, apparat dans le projet de directive de la Commission de 2001, valable pour les ressortissants lgalement installs et les rfugis reconnus. Ce texte ambitieux a t accept sur certains points, comme celui de la dure de sjour, avec lide dun critre unique de sjour de cinq ans, mais des divergences apparaissent, notamment en matire de regroupement familial et de droit de sjour dans un autre Etat membre.
c) Les autres initiatives

Plus modestes mais complmentaires sont dautres textes comme ceux relatifs lextension aux ressortissants des pays tiers des rgimes de scurit sociale et lamlioration du statut lgal des membres de la famille des ressortissants des pays tiers travaillant dans lUnion. En matire de lutte contre les discriminations, le conseil a adopt un programme daction de six ans (2001-2007) pour prs de 100 M. De plus, il est saisi dun projet de dcision-cadre relatif la lutte contre le racisme et la xnophobie. Alors quen matire dimmigration de travail, les initiatives des Etats sont diverses (octroi dautorisations certaines catgories, voire quotas par profession ou linverse rgularisations plus gnrales), la Commission travaille un projet dharmonisation sur lactivit du ressortissant dun pays tiers. Un projet de directive sur les conditions dentre et de sjour des ressortissants des pays tiers aux fins demploi a t transmis en septembre 2001 au Conseil. La Commission prpare galement des textes sur les conditions dadmission pour certaines activits : tudes, formation professionnelle. Lide de favoriser un statut ventuellement temporaire qui ne dbouche pas ncessairement sur lintgration par la naturalisation se traduit galement par lencouragement participer aux lections locales : laccs la citoyennet est une alternative la voie de la nationalit. Le travail est encore immense et des divergences importantes apparaissent sur certains sujets majeurs, comme par exemple le regroupement familial, alors quil sagit l dun fort vecteur de limmigration. Les ambitions de la proposition de directive de la Commission ont d tre revues la baisse.
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d) Le traitement de limmigration illgale

Le traitement de limmigration illgale est men de front : selon les travaux de lOrganisation internationale pour les migrations, jusqu trois millions dimmigrs clandestins vivraient sur le territoire des Quinze, dont 500 000 en France, et 500 000 personnes pntreraient illgalement chaque anne sur le territoire de lUnion. Les changes dinformations et de statistiques en matire de flux migratoires et de filires avec le 67 CIREFI sont institutionnaliss. La Commission sest engage publier un rapport annuel et a engag une rflexion sur la possibilit de fdrer 68 69 les outils dj disposition comme le CIREFI, le SIS , EURODAC , le systme europen didentification des visas, en une agence technique. Mais cest surtout lloignement des irrguliers qui est prn au plan europen pour lutter contre les illgaux, mme si le corpus de textes, encore faible, se limite un dispositif dencadrement de ces expulsions ou reconduites. Lenchevtrement de conventions (ONU droits de lHomme Conseil de lEurope Convention de Genve) a conduit en fait tablir une srie de rgles de droit pour les refouls et expulss potentiels, tout en facilitant lloignement. Le Conseil europen Sville a demand la Commission aprs son Livre vert davril 2002 de travailler sur un programme de rapatriements. Par ailleurs se sont dvelopps des accords de radmission, politique difficile mettre en uvre notamment du fait que les irrguliers ont des papiers souvent douteux, voire sont dpourvus de titre : dune part, un accord multilatral entre pays europens a t sign le 29 mars 1991, dautre part, lUE a sign directement des accords avec toute une srie de pays. Ds lors, la rflexion sest porte sur lintrt de fixer dans leur pays les candidats lmigration. LUnion a lanc des campagnes dinformation sur la ralit de limmigration, ainsi que des politiques de dveloppement : leffet en est difficilement mesurable. Certains pays dorigine ont accept des plans globaux traitant la fois de la politique commerciale, de laide au dveloppement et du retour des clandestins. Un rapport annuel est prsent sur les plans daction adopts. Une ligne budgtaire de 10 M en 2001 et de 15 M en 2002 finance principalement des projets prsents par les organisations internationales. Par ailleurs, plus gnralement, cette question est
67) Centre dinformation, de rflexion et dchange en matire de franchissement des frontires et dimmigration. 68) Systme dinformation Schengen. 69) Systme europen didentification des demandeurs dasile (Rglements des 11 dcembre 2000 et 28 fvrier 2002).
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COUR DES COMPTES
comprise dans les ngociations tarifaires avec les pays ACP70. Lutilisation de sanctions lencontre des pays dfaillants na pas t retenue mais les accords dassociation avec des pays tiers comportent tous une clause sur la gestion conjointe des flux migratoires et sur la radmission obligatoire pour les illgaux. La France, dans la priode transitoire, pendant sa dernire prsidence en 2000, avait pris une double initiative en matire dentre et de sjour des irrguliers : ladoption dune directive pour une dfinition de laide limmigration clandestine et la mise en place dun cadre pnal harmonisant la rpression.
3 Les principales dispositions

La France est concerne aujourdhui : - pour lasile et les rfugis, par lensemble form par la Convention de Genve et la Convention de Dublin, avec la directive du 20 juillet 2001 relative aux normes minimales pour loctroi dune protection temporaire en cas dafflux massif de personnes dplaces, la cration le 28 septembre 2000 du fonds europen pour les rfugis, le rglement du 18 fvrier 2003, dit Dublin II, tablissant les critres et mcanismes de dtermination de lEtat membre responsable de lexamen dune demande dasile prsente dans lun des Etats membres par un ressortissant dun pays tiers, la directive du 27 janvier 2003 relative aux normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les Etats membres, qui ncessitera des modifications du dispositif national ; enfin, par lapprobation le 29 avril 2004, de deux directives sur le droit dasile : la premire sur les conditions de reconnaissance du statut de rfugi et les droits qui y sont attachs (avec deux catgories, lune pour le bnfice du statut selon la Convention de Genve, lautre pour ceux qui peuvent prtendre une protection subsidiaire), la seconde sur les procdures doctroi du statut de rfugi avec la notion de pays sr ; - pour les visas, par le rglement du 12 mars 1999 qui a dtermin les pays dont les ressortissants doivent tre munis de visas lors du franchissement des frontires extrieures ; - en matire dentre galement, par des dispositions sur ladmission aux fins dtudes ou de volontariat, objet dun accord politique au 30 mars 2004, avant un nouveau texte en prparation sur ladmission des chercheurs ;
70) Afrique Carabes Pacifique.
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- pour le droit au regroupement familial des ressortissants des pays tiers rsidant lgalement dans lUE depuis plus dun an, par une directive adopte le 22 fvrier 2003 gure plus contraignante que les dispositions nationales en vigueur ; - pour lintgration et les luttes contre les discriminations, par les deux directives du 29 juin 200071 sur la mise en uvre du principe de lgalit de traitement entre les personnes sans distinction de race ou dorigine ethnique, et du 27 novembre 2000 portant cration du cadre gnral en faveur de lgalit de traitement en matire demploi et de travail, directives transposes par la loi du 16 novembre 2001 relative la lutte contre les discriminations. Un Observatoire europen des phnomnes racistes et xnophobes est mis en place ; - pour faire bnficier les ressortissants des pays tiers sjournant lgalement dans lUnion de la mme protection que les ressortissants communautaires, notamment lorsquils se dplacent, par un dispositif datant de 2003. Cette liste, non exhaustive, traduit le dveloppement du traitement au niveau europen de pratiquement tous les sujets se rapportant laccueil et lintgration. De ce fait, laction des Etats est dsormais de plus en plus encadre : leurs administrations ont mettre en uvre les transpositions ncessaires et doivent galement consacrer une part de plus en plus significative de leurs activits des travaux, notamment statistiques, pour le compte de lUnion. ! Restent valuer les rsultats des actions qui avaient t conduites jusquici au niveau national. On pourra ainsi dautant mieux apprcier ultrieurement si les nouveaux dispositifs rpondent bien la ralit de la situation.
71) Outre la convention n 111 de lOIT de 1958 ratifie par la France le 28 mai 1981.
Chapitre II Le bilan de laccueil et de lintgration
LE BILAN DE LACCUEIL ET DE LINTGRATION
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Les avis convergent pour estimer que la situation dune partie des populations issues de limmigration la plus rcente nest pas satisfaisante. Le processus dintgration connat des difficults particulires, dont lorigine fait dbat. Sans doute les explications avances mritent-elles toutes dtre, au moins partiellement, prises en considration. Il est ainsi peu douteux que les difficults conomiques et sociales, et en particulier lexistence dun chmage endmique depuis une trentaine dannes, aggravent la situation des immigrs au regard de lemploi ; les caractristiques nouvelles des populations immigrantes peuvent galement expliquer des rythmes dinsertion plus lents dans le parc immobilier locatif et dans le cursus ducatif. Il nen demeure pas moins : - que lintgration a toujours t un processus impliquant un double effort des intresss et de la collectivit ; - que la constitution dun contexte dfavorable appelle un renforcement de ce double effort. Il est donc utile dinventorier des insuffisances et des hypothques qui sont dues, pour une bonne part, aux squelles des politiques daccueil et dintgration ou de labsence de politique au cours des dernires dcennies. Les apprciations qui suivent, dont lensemble peut valoir la fois comme descriptif de la situation traiter et comme bilan des actions engages jusquici en faveur de laccueil et de lintgration des immigrants, doivent nanmoins tre lues la lumire dune double rserve qui peut en attnuer ou en corriger la porte : - le caractre souvent peu oprationnel des donnes statistiques qui sont un rel obstacle une juste valuation de la ralit des situations ; - le fait que la situation des immigrants est en ralit trs diverse : mme si lon sen tient aux catgories qui font face aux difficults les plus grandes, limmigration a aussi ses russites. Comme la soulign le HCI dans un avis du 2 juillet 200372, il convient dviter de senfermer dans des strotypes dprciatifs . Ainsi, des jeunes issus des quartiers en difficult et notamment des enfants de limmigration, russissent dans les domaines les plus
72) Avis remis au Premier ministre sur la promotion sociale des jeunes dans les quartiers en difficult.
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performants, les plus innovants et les plus "nobles" . Et le Haut conseil rappelle, cette occasion, son souhait de promouvoir la valorisation de toutes les russites, pas uniquement les russites lies au diplme, mais galement celles des artisans, des crateurs dentreprise, des artistes, des sportifs de haut niveau .
I Les obstacles lvaluation

Lvaluation rencontre vite ses limites compte tenu des incertitudes relatives aux critres retenir et eu gard aux insuffisances de lobservation statistique.
A La mesure de lintgration
Lvaluation des actions conduites en faveur des populations trangres na jamais paru constituer un objectif prioritaire. En sefforant de sy livrer, la Cour a pu constater quil nexiste pas de dfinition prcise dindicateurs et de critres reconnus et utilisables en lespce et susceptibles dtre incontests. Deux catgories de raisons peuvent expliquer cette situation : - la rticence rendre public le dtail des efforts consentis en faveur des populations concernes et instaurer un dbat sur leur efficacit peut sexpliquer par lextrme sensibilit de la matire ; - labsence frquente de donnes chiffres sappliquant aux trangers a galement pour origine les protections lgales et rglementaires dont ils bnficient, interdisant, sur nombre de pices et documents, la mention de leur origine afin de limiter les risques de discrimination.
1 Lapproche par les indicateurs dintgration

Certains pays, dont le Canada, ont utilis des approches visant quantifier lintgration en dveloppant des indicateurs . Le HCI, aprs avoir envisag denrichir la connaissance de la situation des immigrs au moyen d indicateurs dintgration , a abandonn cette dmarche. Les critres et indicateurs dvelopps dans un premier temps portaient sur la nationalit (rapport avec le pays dorigine, dont les indicateurs peuvent tre la dure de sjour en France, lacquisition de la nationalit franaise, lusage de la langue franaise), sur la famille (mariages mixtes, natalit), sur la promotion sociale (russite scolaire, qualification professionnelle,
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revenus) et sur la vie en socit (consommation, logement, sant, dlinquance).
2 La dmarche adopte
Dcrire les rsultats scolaires, laccs lemploi, au logement, la sant des trangers ou immigrs, cest examiner, au travers des dispositifs statistiques de droit commun, comment les populations issues de limmigration se comparent la population gnrale. Les politiques publiques ont en effet besoin doutils dapprciation et de connaissance de ces populations pour en cerner les besoins, et ajuster les actions. Pour autant, lapproche de lintgration nest pas rsolue par un tel examen, mme si cette approche peut contribuer nourrir lanalyse : lintgration est en effet un processus complexe et volutif avant dtre un phnomne mesurable. Ainsi, aucune rponse ne peut tre apporte la question initiale du caractre mesurable ou non de lintgration. On peut considrer simplement que la connaissance de la condition des trangers, immigrs, de deuxime gnration , est la fois un lment limit de lanalyse de lintgration et un pralable ncessaire pour la dfinition des politiques publiques. Cest pourquoi la Cour sest attache tudier si les statistiques des dispositifs de droit commun apportent cette connaissance, ce qui devrait se traduire, dans la pratique, par ltude de la nationalit ou des critres diffrenciant les immigrs comme variables explicatives au mme titre que le sexe, lge, le diplme ou les revenus, au travers danalyses paramtres multiples.
B Problmes lis aux statistiques et aux tudes

1 Les enjeux
Les dbats sur limmigration suscitent des prises de position qui reposent frquemment sur des a priori idologiques plus que sur des donnes quantifies. Le premier des enjeux des politiques publiques en matire de statistiques et dtudes sur limmigration est donc de faire porter les dbats sur des objectifs rels et non supposs des actions conduites en la matire. Le deuxime enjeu est de mettre lEtat en situation de dfinir, conduire et valuer ses choix politiques sur la base dlments pertinents. Reste alors dterminer quelles sont les questions sur lesquelles il serait souhaitable de disposer dinformations fiables,
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COUR DES COMPTES
compte tenu des spcificits franaises en matire daccueil des immigrants et dintgration des immigrs. De faon schmatique, le modle franais dintgration est cens organiser loubli des origines : dans une telle logique, seule la politique daccueil est spcifique aux immigrants, qui ont ensuite vocation sintgrer et relvent alors des politiques de droit commun. Cette conception implique nanmoins de dvelopper lobservation dans quatre directions : a) Elaborer une statistique fiable et des tudes sur lentre et laccueil des immigrants. b) Dcrire la condition des personnes concernes, une fois installes en France, voire de la gnration de leurs enfants, et son volution cest--dire contribuer apprhender leur intgration et cerner les problmes. Ceci ne prjuge pas de la ncessit de politiques spcifiques, mais seulement du fait que cette connaissance est un lment essentiel de lanalyse. c) Quantifier les discriminations, afin de mesurer si des obstacles dsavantagent les immigrs voire la gnration de leurs enfants, freinant leur intgration et leur accs lgalit des droits. d) Intgrer la dimension europenne des dnombrements et reprer les volutions rapides des dynamiques migratoires lchelle europenne et internationale. Llargissement de lEurope aux pays dEurope centrale et orientale en 2004, la libert de circulation qui en dcoulera terme, et la possibilit dentrer lgalement ou non - dans lUnion par ces pays tendront, en effet, diversifier encore les flux migratoires, dont les volutions ne cessent de devenir plus complexes. ces enjeux propres la thmatique de limmigration sajoutent ceux usuels de la statistique : indpendance, transparence, impartialit, fiabilit, pertinence et cot-efficacit. Mais la production de statistiques en la matire et, de faon plus gnrale, de connaissances est doublement complexe : elle se heurte la fois aux difficults lies au sujet (thiques et juridiques par exemple) et aux difficults techniques frquentes en matire de statistique, les unes servant parfois dalibi pour viter de se concentrer sur les autres.
2 Les constats
La demande politique de dnombrements a t et demeure dans une large mesure - limite aux flux dentre des trangers en France.
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Lors de la cration du HCI en 1990, la constitution en son sein dun groupe permanent charg des statistiques marquait une volont de dvelopper une statistique plus fiable et plus transparente. Lobligation dinformer les parlementaires au moyen dun rapport annuel, inscrite pour la premire fois dans la loi en 199873, tait nanmoins limite puisquelle portait uniquement sur le nombre de titres de sjour dlivrs par le ministre de lintrieur. La loi du 26 novembre 200374 a tendu le champ de cette obligation, notamment aux chiffres relatifs lasile et lestimation du nombre des trangers en situation irrgulire, mais ce contenu confirme la priorit accorde aux statistiques sur lentre des trangers en France. Une volution trs rcente vers une demande plus diversifie est perceptible : le Premier ministre a annonc, le 3 dcembre 2003, le besoin dune grande enqute statistique et sociologique sur la question de lintgration et des ingalits parce quil ny a rien de complet aujourdhui . Depuis, le HCI a mis en place, en son sein, l'Observatoire des statistiques de l'immigration et de l'intgration, install le 2 juillet 2004.
3 Une mise en cohrence inaboutie des statistiques sur lentre lgale des trangers en France
En matire de statistiques sur lentre des trangers en France, les acteurs sont multiples : certains produisent des statistiques (ministre de lintrieur, OMI, OFPRA), dautres les synthtisent partir des donnes produites par les premiers (DPM, HCI, INED, INSEE). Si les statistiques du ministre de lintrieur sur les titres de sjour dlivrs chaque anne ont acquis une fiabilit croissante, le dcompte des refus de sjour pourtant prvu par la loi du 26 novembre 2003 - ou la collecte dinformations utiles la connaissance des publics, sinon la dlivrance du titre, demeurent trs incomplets. Les raisons en sont lutilisation dune application informatique ancienne et les pratiques htrognes des prfectures. Lapplication est en cours de refonte depuis 1999 et le chantier aboutira au mieux en 2006. En outre, linsuffisante priodicit des apurements de fichiers, que le ministre de lintrieur dclare assurer une fois par an en moyenne, obre la comptabilisation du nombre des trangers disposant dun titre en cours de validit, puisque
73) Loi n 98-349 du 11 mai 1998 relative lentre et au sjour des trangers en France et au droit dasile (dite Rsda). 74) Loi n 2003-1119 relative la matrise de l'immigration, au sjour des trangers en France et la nationalit.
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sont provisoirement maintenues dans cette population les personnes ayant acquis la nationalit franaise ainsi que les personnes dcdes. Le flux dentre des trangers en France est une notion complexe car elle correspond laddition dlments multiples : immigration lie au regroupement familial, lemploi ou aux tudes, obtention du statut de rfugi. Cette totalisation sans doubles comptes ni omissions repose ncessairement sur des conventions. La mise en cohrence des modalits du calcul demeure inaboutie : - La distinction entre sjours temporaires et sjours vocation permanente nest pas prise en compte par le ministre de lintrieur, qui, dans son rapport au Parlement, comptabilise lensemble des premiers titres de sjour dlivrs, quelle quen soit la dure de validit, tandis que la DPM, lINED et le HCI, appliquant les recommandations internationales75, distinguent les sjours de moins dun an ( vocation temporaire) des sjours dun an et plus ( vocation permanente)76 ; - Le caractre permanent de certains sjours a longtemps fait lobjet dinterprtations divergentes : lINED et le groupe statistiques du HCI ont t en dsaccord sur lopportunit de comptabiliser les tudiants dans les sjours vocation permanente77. Ces divergences sont maintenant rgles. En 2001 par exemple, le ministre de lintrieur indiquait que 197 337 premiers titres de sjour avaient t accords (dont certains au bnfice de personnes se trouvant en France depuis plusieurs annes). Les flux dentre pour des sjours vocation permanente taient de 137 432 pour le HCI, 140 953 pour la DPM et 183 000 pour lINED. LINSEE, qui a produit des donnes encore diffrentes, a indiqu lors de lenqute que la construction dun bilan dtaill des flux migratoires annuels nentre pas dans ses missions , missions qui se limiteront dsormais en la matire lvaluation du solde migratoire ncessaire pour estimer chaque anne la population franaise.
75) Depuis 1976, lOrganisation des nations unies (ONU) recommande de distinguer limmigrant long terme, dfini comme une personne ayant lintention de demeurer plus dun an dans le pays darrive , de limmigrant court terme. Un rglement communautaire relatif aux statistiques de lUnion sur la migration, la nationalit, les contrles aux frontires et lasile est en cours dlaboration. 76) La diffrence de mthode porte sur 30 728 cartes de sjour en 2001. 77) En 2001, 41 423 tudiants ont reu un premier titre de sjour.
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Lestimation du solde migratoire par lINSEE LINSEE publie un bilan dmographique annuel comportant une estimation de la population au 1er janvier et une analyse de tendances rcentes. Lestimation de la population est obtenue en ajoutant la population de lanne prcdente : - le solde du mouvement naturel (naissances moins dcs) - le solde migratoire (entres et sorties dtrangers et de Franais). Faute de source adapte, le solde migratoire fait lobjet destimations. Les mouvements de Franais ne font pas lobjet denregistrement, si ce nest dans les consulats franais ltranger o ils sont loin dtre exhaustifs. Pour les trangers, les entres sont partiellement connues, mais aucune statistique rgulire nexiste sur les sorties. Les recensements de population constituent une source indirecte pour calculer le solde migratoire (estimation des dparts par comparaison entre les donnes de deux recensements successifs, moyennant des hypothses de comportement). Raliss tous les sept neuf ans jusquen 1999, les recensements ne pouvaient tre utiliss que pour recouper les estimations annuelles et connatre les tendances long terme. Les modalits du recensement sont profondment modifies partir de 200478 : chaque anne, il fournira leffectif de la population immigre, et celui des personnes arrives lanne prcdente. Par comparaison avec leffectif mesur un an avant, il sera donc possible destimer un nombre de sorties. Dans lattente de cette refonte, la mthode de calcul du solde migratoire utilise par lINSEE est reste inchange durant de nombreuses annes, et na pas intgr les modifications rglementaires qui ont pu, en crant des catgories nouvelles de titres (loi du 11 mai 1998 par exemple), modifier les donnes de lOMI et de lOFPRA prises en compte dans le calcul du solde migratoire. Ainsi, le solde a pu tre sous-estim. partir de 2004, linformation annuelle permettra de recouper et complter les informations issues des sources administratives (OMI, OFPRA, ministre de lintrieur), et aprs lexploitation de deux collectes successives donc dbut 2006 destimer un solde migratoire (pour 2004) selon une mthode modifie et sensiblement amliore.
78) En application de la loi n2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit.
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Dans les documents internationaux publis par lOCDE, lONU ou Eurostat79, les divergences du calcul des flux par les diffrents acteurs du systme statistique franais se traduisent par des donnes sur la France qui varient suivant lentit qui a fourni la rponse. Sous lgide du HCI, des progrs notables ont t effectus pour harmoniser les modalits des dcomptes de lentre des trangers en France. Le HCI a galement bauch le recueil et la publication dinformations sur les retours dtrangers ou dimmigrs dans leur pays dorigine. Cette instance, dont les activits ont volu en privilgiant son rle de rflexion et de conseil auprs du Gouvernement, a pu certaines priodes tre peu prsente sur le terrain des statistiques. Ce regard externe aux oprateurs demeure une ncessit, notamment pour porter son terme le processus inabouti de mise en cohrence tant sur les entres que sur les retours des trangers.
4 La faiblesse des statistiques sur la condition des trangers tablis en France, sur les immigrs ou la gnration de leurs enfants
En matire de statistiques sur les immigrs, la ncessit de connatre pour mieux fonder les politiques publiques dune part, et dautre part la crainte de stigmatiser des populations, de compromettre la cohsion sociale ou de prter une utilisation abusive des chiffres, dans un domaine o les polmiques rejaillissent encore frquemment, sont deux pendants dune problmatique dont la complexit doit tre garde lesprit. Ni le critre de ltranger ni celui de limmigr utilis par la statistique publique ne permettent dapprhender dans sa totalit, sa complexit et sa diversit la population dont les responsables publics ont connatre et grer les problmes. Or il apparat actuellement impossible - et, pour lavenir, difficile envisager - de circonscrire les populations issues de limmigration et connaissant des difficults particulires dintgration en raison de certaines caractristiques des pays dorigine, des conditions initiales daccueil et de discriminations. Ce sont pourtant les publics quil serait pertinent de mieux connatre pour conduire des politiques publiques plus adaptes. Mais, si linformation est dune pauvret proccupante sur la condition des populations concernes, cest aussi que les dispositifs statistiques de droit commun sy intressent peu : les critres qui
79) Office statistique des communauts europennes.
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permettraient dtudier les trangers, les immigrs ou les personnes dorigine immigre sont soit absents lors de la conception de nombreuses enqutes, soit prsents mais inexploits. Si le recensement de 1999 a fait lobjet dexploitations et de publications nombreuses sur les trangers demeurant en France comme sur les immigrs, nombre denqutes sectorielles de lINSEE nont pas t exploites sur ces critres : en matire de logement par exemple, alors que lenqute de 1996 permettait pour la premire fois disoler les mnages immigrs, son utilisation sur ces critres na t publie quen 2000, et lenqute de 2002 na t exploite par la DGUHC80 que rcemment et de faon trs partielle, du fait de labsence de demande selon lINSEE. Diverses enqutes de cet organisme prennent en compte lorigine immigre (par les critres de lieu et de nationalit de naissance des parents) et permettent donc dtudier la deuxime gnration, mais deux enqutes majeures sur lemploi et sur le logement le feront seulement partir de 2004 et 2006. Les services statistiques ministriels ne sont pas plus ouverts la prise en compte de ces publics dans leurs analyses. Ainsi, lemploi, lducation, le logement, demeurent largement mconnus pour ce qui les concerne. Aucune enqute de la DARES81 (secteur emploi) ne porte spcifiquement sur lemploi des trangers ou des immigrs. Les enqutes gnrales ne comportent pas systmatiquement les critres de nationalit, ou ne sont pas exploites sur ces critres (intrim, trajectoires des demandeurs demploi, mouvements de main-doeuvre). La DARES a toutefois amorc en 2003 une mise en commun des diffrents projets et travaux au sein du ministre sur lemploi des immigrs (DGEFP, DILTI82, DPM). Les statistiques de la DEP (ministre de lducation nationale) sont pauvres sur lducation des enfants trangers, et encore trs limites sur les enfants nouveaux arrivants et leurs parcours scolaires, bien quune enqute spcifique porte depuis 2001 sur les lves non francophones arrivant en France. Alors que les dispositifs spcifiques de prise en charge datent des annes 70, il est dailleurs surprenant quil ait fallu attendre 2001 pour concevoir une telle enqute, qui au demeurant est centre sur les effectifs et napporte que peu dinformations sur les caractristiques des enfants accueillis, leurs besoins et leurs parcours postrieurs,
80) Direction gnrale de lurbanisme, de lhabitat et de la construction. 81) Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques. 82) Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle ; dlgation interministrielle la lutte contre le travail illgal.
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lments pourtant essentiels pour lintgration de ces enfants, mais aussi de leurs familles. Le secteur du logement ne produit aucune information chiffre sur loccupation du parc social par ces publics : la CNIL attache ce que lenregistrement de cette donne dans les fichiers de gestion ne puisse tre source de discrimination - na pas autoris le recueil de la nationalit dans l'enqute sur l'occupation du parc social83, relevant qu aucune disposition lgislative ou rglementaire rgissant les enqutes des logements sociaux () ne mentionnait la nationalit au titre des informations pouvant tre collectes . Aucune solution alternative (enqute en population par exemple) na t mise en place. Lenqute mobilit gographique et insertion sociale (MGIS) constitue ce jour la seule enqute dune certaine envergure qui ait abord directement la question de la gnration des enfants dimmigrs. Elle a t ralise en 1992 par lINED avec le concours de lINSEE et a apport de nombreuses informations sur lintgration des immigrs et de leurs enfants, pointant le problme majeur de laccs lemploi des jeunes dorigine algrienne. Les rticences ont longtemps t fortes sur une rptition de cette tude lidentique, car la comparaison de courants migratoires danciennets trs diverses (dune plusieurs dcennies) ne se justifiait pas intervalles rapprochs. LINSEE prvoit cependant de renouveler lenqute lhorizon 2007 ou 2008 ; il serait dans cette hypothse intressant de lui intgrer un volet de comparaisons internationales, conformment aux suggestions de la DREES. Sagissant de la quantification des discriminations, la perception des discriminations ressenties (discriminations subjectives) est lun des thmes dune enqute de lINSEE en cours dexploitation, Histoire de vie construction des identits . Mais la quantification des discriminations objectives en utilisant les mthodes labores aux EtatsUnis, dont lexprience ancienne en la matire pourrait utilement tre mise profit - est absente des statistiques de droit commun. Un frmissement est toutefois perceptible la DARES, qui a indiqu lors de lenqute envisager lvaluation des discriminations dans laccs lemploi.
5 Les tudes
Au travers des administrations et organismes spcialiss placs sous leur tutelle (DPM, FASILD, INED, voire GELD), les pouvoirs
83) Instaure par la loi n 96-162 du 4 mars 1996 relative au supplment de loyer de solidarit, elle repose sur les fichiers de gestion des bailleurs sociaux.
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publics disposent dun potentiel dtudes important. Lobservation des ralisations montre toutefois une ralit inverse de ce qui a t constat pour les statistiques, avec peu dtudes sur les nouveaux arrivants, mais de plus en plus sur les discriminations. Les administrations gnralistes demeurent trop souvent lcart de la thmatique, quasiment absente des secteurs de lducation en dpit dune importante tude conduite en 1996 sur une cohorte denfants suivis depuis 1989 - et du logement, mergente la DREES, la DARES et la DIV. La DREES joue son rle de tuteur de lINED et inscrit ses travaux dans la complmentarit de ceux de linstitut, mais elle na que peu de prise sur les tudes finances par le FASILD, dont elle assure aussi la cotutelle. Dans le secteur de la politique de la ville, la dlgation interministrielle la ville souhaite que lObservatoire national des zones urbaines sensibles prvu par la loi du 1er aot 2003 prenne en compte les populations trangres, immigres ou issues de limmigration comme champ dinterrogation spcifique . Ainsi, face un potentiel dtudes dispers et dont laccroissement est souhait, se profile le risque de redondances : la coordination est ncessaire dans la dfinition des missions des intervenants, mais aussi au niveau plus oprationnel de llaboration des programmes dtudes, et en aval dans la diffusion des travaux. Elle na t que peu organise jusqu prsent, mme si les interfaces existent par le biais de divers conseils scientifiques. La ncessit simpose donc de repenser la cohrence densemble et le partage des rles.
C Des moyens budgtaires difficiles identifier

La Cour na pas cherch tablir un cot de limmigration , dmarche qui aurait eu peu de sens et aurait d tre mise en perspective avec limpossible valuation des ressources et autres avantages quelle procure. En revanche, toute politique publique doit disposer dindicateurs prcis quant aux actions finances afin de chercher le meilleur rapport entre cot et efficacit ; cette exigence est renforce par la mise en uvre de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF). La situation des dpenses consacres laccueil et lintgration des immigrants est pourtant loin de correspondre cette exigence. Il est, de fait, trs difficile dapprcier lampleur relle des crdits affects laccueil et lintgration. Force est de constater que le souci de donner des chiffres na jamais t prioritaire. Mme le Parlement naura pu disposer dlments dvaluation crdibles : les ressources de
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lOMI et du FASILD ne figurant pas au budget de lEtat jusquen 2001 pour le FASILD- le Parlement ne dbattait pas des problmes daccueil et de sjour et devait se limiter lgifrer sur les flux et les autres aspects de lordonnance de 1945. La multiplication des financements croiss complique dailleurs encore la lisibilit des crdits affects laccueil et lintgration. Ainsi, la DPM subventionne directement sur le chapitre 4684 81 des associations finances par ailleurs par le FASILD grce aux crdits que lui apporte ce mme chapitre budgtaire. Dautres ministres financent parfois ces mmes associations (Ville notamment). Il en rsulte une grande confusion ; surtout labsence de suivi comptable rend impossible une lecture densemble, qui sattacherait par exemple aux montants globaux perus par une mme association aux niveaux central et dconcentr.
1 Les dpenses totales de lEtat ne sont pas chiffres a) Labsence de budget de limmigration au sein du budget de lEtat.
Seul le ministre des affaires sociales identifie des lignes budgtaires explicitement consacres aux migrants trangers , aux rfugis et aux demandeurs dasile. Sous ces dnominations sont rassembls des crdits dintervention grs par la direction de la population et des migrations (DPM). Il sagit essentiellement de subventions, parfois en cascade par lintermdiaire du FASILD. Ces crdits seront repris, dans le cadre de la mise en uvre de la LOLF, dans un programme accueil des trangers et intgration85 . Les crdits de fonctionnement correspondants nont t que tardivement et partiellement inclus dans ce programme, au motif de leur faiblesse relative par rapport aux crdits du titre IV pour interventions publiques, ce qui paraissait peu recevable dans la mesure o ils pouvaient tre identifis. Le programme devrait, ce qui ntait pas envisag au dpart, inclure les dotations consacres laide mdicale dEtat (AME) et au financement de lallocation dinsertion des demandeurs dasile. Au total, il atteindrait 741,24 M sur la base de la loi de finances initiale pour 2004.
84) Chapitre 46-81, action sociale dintgration et de lutte contre lexclusion du budget de la sant, de la famille, des personnes handicapes et de la cohsion sociale, dont certains articles sont grs par la DPM. 85) Lintitul initialement envisag tait personnes immigres ; le changement smantique nest pas neutre.
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Cette volution va dans le bon sens car les programmes doivent sefforcer de prsenter tous les moyens dune politique. Pour autant, le programme ainsi conu sera trs htrogne dans sa composition alors quil devra faire lobjet dun pilotage unique par son responsable, ce qui ncessitera de dfinir des modalits de gestion et de compte rendu de la performance entre les diverses administrations concernes. Ce programme ne sera pas cependant le rceptacle exhaustif de lensemble des dpenses que lEtat consacre la politique daccueil et dintgration des immigrants.
b) Des origines techniques et politiques

Aucun autre ministre que celui qui est en charge des affaires sociales nidentifie prcisment les dpenses quil effectue en faveur de laccueil et de lintgration des immigrants, alors que pas moins de 55 mesures, dcides par le comit interministriel lintgration, ont t mises la charge de presque tous les ministres : - les dpenses effectues au profit des immigrants dans le cadre de dispositifs de droit commun dont ils peuvent bnficier au mme titre et sous les mmes conditions que les nationaux ne sont pas rpertories ; - les actions spcifiques prvues sont peu ou ne sont pas chiffres et supposes finances par redploiement de crdits, ce qui, dans le contexte budgtaire que connat lEtat, ne garantit pas des chiffrages transparents ni un suivi effectif de la ralisation des mesures. Dun point de vue technique, lidentification par les diffrents ministres des actions dont bnficient ou sont susceptibles de bnficier les immigrants est impossible en labsence de comptabilit danalyse des cots. Ceci est particulirement vrai pour deux dpartements concerns au premier chef par laccueil des immigrants : celui des affaires trangres, responsable de la dlivrance des visas, et celui de l'intrieur, en charge de la dlivrance des titres de sjour lors de laccueil et de la rpression de limmigration clandestine. Ces ministres nidentifient quune part ngligeable des dpenses quils exposent dans le champ de limmigration86 ; en matire de droit dasile, seule la subvention lOFPRA et sa juridiction dappel, la CRR, est identifie (et en
86) Selon le ministre de lintrieur toutefois, dans le cadre du dveloppement du contrle de gestion, le dploiement de systmes dinformations devrait permettre terme de disposer dinformations financires prcises concernant notamment les cots ddis cette politique .
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progression constante puisque cette dotation est passe de 22,8 M en 2002 34,5 M en 2003 puis 38,2 M en 2004). Au rang des causes politiques, le constat doit tre fait de labsence de volont didentification de telles dpenses. Ceci peut rsulter de la dfinition mme de politiques cibles non sur des publics mais sur un territoire, comme la politique de la ville, alors mme quune part importante de la population prsente sur les sites concerns est dorigine trangre et quil nest pas contestable que cette origine est source de discriminations et de freins lintgration. Parmi les ministres et directions dadministration centrale du secteur social, seul le service en charge des politiques de lemploi et de la formation professionnelle et le service statistique du ministre semblent considrer que la connaissance de lorigine des populations (suivant une distinction ternaire : Franais, ressortissant dun autre pays membre de lUE, ressortissant dun pays tiers) recle une certaine pertinence pour lorientation des politiques publiques. Dans les domaines qui constituent une proccupation majeure des immigrants, comme la formation professionnelle et lemploi ou encore le logement, ainsi que les actions menes par lEtat en matire de culture ou dducation, il nest pas davantage possible didentifier avec fiabilit les dpenses publiques consacres cette population. Labsence de rel pilotage interministriel de la politique daccueil et dintgration des immigrants ne facilite pas la production dlments de chiffrage, ni ltablissement de statistiques ; mme les interventions aisment identifiables, comme lattribution de subventions des organismes uvrant dans ce domaine, ne font pas lobjet dune coordination suffisante entre les diffrents services, ce qui nuit la transparence, lvaluation et au contrle des actions de lEtat. La mise en uvre de la LOLF doit tre loccasion dune clarification de la politique daccueil et dintgration un triple niveau : transparence financire avec un regroupement plus exhaustif de moyens enfin identifis, dfinition plus nette des objectifs poursuivis et justification au premier euro des crdits inscrits, capacit de mesure des rsultats obtenus ; la lisibilit mme dune politique dintgration est au prix de ces efforts.
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2 Les dpenses budgtaires identifies a) Des crdits en progression rapide et en sous-dotation chronique
En ne considrant que les seuls crdits dintervention grs par la DPM, les dotations budgtaires inscrites en lois de finances initiales se sont accrues de plus du tiers entre 2001, anne de la budgtisation du financement du FASILD, et 2004, passant de 258 354 M. La progression des dpenses a t encore plus rapide, puisquelles sont passes, entre la gestion 2001 et la gestion 2003, de 304 prs de 450 M, ce qui reprsente un cumul dabondements de crdits en gestion, au-del des lois de finances initiales, de 207 M. La gestion budgtaire de ces lignes a t extrmement tendue, rvlant des sous-dotations manifestes. Ainsi, en 2002 et nouveau en 2003, les dpenses affrentes laccueil des demandeurs dasile nont pu tre assures que par des prlvements significatifs sur la trsorerie de lOMI (prs de 20 M en 2002) et surtout du FASILD (25 M titre dfinitif en 2002, puis un prlvement de 40 M en cours de gestion 2003 qui a d tre compens par une ouverture quivalente, au mois doctobre, par dcret davance). Le dcret davance pris cette occasion, dun montant de 145 M dont 99 M sur les lignes gres par la DPM, a reprsent une majoration de ces dernires de 30 % par rapport la loi de finances initiale. En juin 2004, sur le mme chapitre, est intervenu un dcret davance de 186,5 M, dont 121,5 M sur les lignes DPM reprsentant 34 % de la loi de finances initiale. Les dpenses entranes par le flux en rapide progression des demandeurs dasile, dj releves par la Cour et le Parlement, ont ainsi ncessit des abondements en gestion de 73 M en 2002, 101 M en 2003 et 108 M par dcret davance en 2004, pour ne considrer que les lignes budgtaires qui leur sont explicitement consacres. Les difficults rencontres en matire dhbergement des personnes sont telles que les dispositifs de droit commun, notamment les centres dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS) sont largement sollicits un niveau qui ne peut tre prcis faute, ici encore, dindicateurs. Cette situation, sans prjuger de leffet des rformes en cours en matire de dispositif daccueil des demandeurs dasile, conduit sinterroger sur la sincrit des dotations correspondantes de la loi de finances initiale pour 2004, qui a reconduit trs largement celle de 2003 avec seulement 14 M de mesures nouvelles. Le projet de loi de finances pour 2005 prvoit une majoration de 28,6 M de la ligne budgtaire consacre aux CHRS pour les rfugis.
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Le mme constat vaut pour laide mdicale dEtat : la dpense constate en 2003 a t de 441,5 M et la prvision inscrite en LFI 2004 est de 233 M.
b) Une importante rforme dont le financement prenne ne semble pas assur

Lune des principales mesures dcides par le comit interministriel lintgration davril 2003 est la cration du contrat daccueil et dintgration (CAI). Il peut tre not ici que cette rforme de laccueil va entraner pour lOMI gestionnaire de plates-formes dont le nombre et lactivit sont appels progresser et pour le FASILD qui finance laspect le plus coteux de la rforme, louverture de droits la formation, notamment linguistique, des charges encore mal estimes et donc mal prises en compte dans le budget de lEtat.
3 Les autres financements

Le constat peut ici tre trs bref : ni les organismes de scurit sociale, ni les collectivits territoriales, ni les divers dispositifs financs par des versements de fonds privs libratoires dune obligation lgale de faire (collecte de la participation des employeurs leffort de construction ou au financement de la formation professionnelle) ne sont en mesure davancer une estimation fiable de leffort financier en faveur des immigrants ; les recettes issues des cotisations sociales ne sont pas davantage identifies. Les causes directes de cette situation sont les mmes que pour les crdits dEtat : les dispositifs en cause relvent du droit commun. Identifier, comme cest le cas en matire de scurit sociale (de manire dailleurs variable suivant les rgimes et les branches) des dpenses effectues au profit dallocataires trangers ou rsidant ltranger ne traduirait dailleurs pas lexistence de politiques spcifiques et aurait, de ce fait, peu dutilit. Sagissant des interventions des collectivits territoriales, au facteur technique relevant des nomenclatures comptables (qui distinguent certains publics, comme les personnes handicapes, mais pas les trangers), aux facteurs administratifs tenant au manque de coordination des actions territoriales entre elles et avec celles de lEtat et la complexit des actions menes dans le cadre notamment de la politique de la ville sajoute lvidence labsence dune volont politique de mettre en vidence leffort consenti en faveur des immigrants et des populations issues de limmigration.
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Agrger des lments de chiffrage disparates, comprenant des dpenses effectues sur des lignes budgtaires prcises, des estimations et des donnes parcellaires naurait pas de sens. Il nexiste pas, mme en se restreignant lEtat, de budget de laccueil et de lintgration des immigrants. A lavenir, le programme accueil des trangers et intgration devrait retracer lessentiel des crdits budgtaires identifis, mais ne couvrira pas la majeure partie des dpenses qui participent cette politique. En comptant les dpenses de fonctionnement correspondantes, cet ensemble reprsente 761,04 M sur la base de la LFI 200487, sachant que ladquation de ce montant aux besoins rels nest pas dmontre. Les autres dpenses identifiables comprennent essentiellement les budgets de lOMI (celui du FASILD tant pratiquement compris dans la subvention de lEtat) et de lOFPRA pour les rfugis, auxquels on peut ajouter la rmunration des immigrants stagiaires de la formation professionnelle et quelques crdits pars. Cet ensemble a reprsent environ 80 M en 2002. Les autres actions finances par divers dpartements ministriels, les oprateurs publics non spcialiss dans cette matire ou les collectivits territoriales ne peuvent faire lobjet dune estimation financire globale, compte tenu du grand nombre de sources de ces crdits et de la varit des oprateurs. Il ne peut qutre relev une absence certaine de volont daffichage des dpenses consacres cette politique. Cette opacit risque dtre prjudiciable la russite de la politique dintgration, en labsence des outils, indicateurs et mthodes qui permettraient den mesurer les actions et, surtout, den valuer les rsultats.
II Une double hypothque

Lintgration des populations issues de limmigration souffre dune double hypothque : la concentration dune partie dentre elles ; le poids de limmigration irrgulire. Les deux phnomnes nont pas seulement des effets ngatifs directs sur les personnes concernes ; ils compromettent de surcrot lensemble de leffort de la collectivit.
87) 741,24 M du programme 2 (voir supra) et 19,80 M de laction 2 (soutien du programme Accueil des trangers et intgration) du programme 7 (conception, pilotage, gestion et valuation des politiques).
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A La concentration des populations issues de limmigration

De nombreuses analyses, de diverses origines, sont venues exprimer une relle angoisse devant la situation cre par la concentration de populations issues de limmigration dans des quartiers priphriques cumulant les difficults et noffrant pas les moyens de la mixit sociale. Certes, comme lcrit lADRI88, on associe souvent mnages immigrs et cits en crise alors que la ralit est plus complexe . On peut mme considrer, sa suite, que les situations les plus critiques concernent moins les grands ensembles HLM priphriques quun certain nombre de proprits dgrades dans les quartiers centraux des villes . La remarque ne manque pas de pertinence si lon sen tient la qualit du logement et, plus gnralement, celle de lhabitat ; elle est corrobore par les observations qui peuvent tre formules sur certains foyers ou sur les conditions dhbergement de nombreux demandeurs dasile. Pour autant, la concentration des populations issues de limmigration mrite une attention particulire, au-del mme du problme de la qualit de lhabitat concern : elle produit, en effet, des consquences notables sur les comportements des publics concerns et plus particulirement sur leur capacit dintgration. Cest bien lopinion mise par le HCI dans son rapport de novembre 2000 sur LIslam dans la Rpublique , dans lequel il insiste sur la ncessit de lutter contre les phnomnes insidieux dexclusion que constituent () les effets des politiques de logement des annes 1960 et 1970 qui ont dbouch sur des concentrations de populations immigres ou dorigine immigre dans des proportions telles quelles sopposent toute vritable intgration . Et de livrer un exemple de consquence de cette situation : Les deux tablissements scolaires du centre-ville de Marseille visits par le HCI accueillent ainsi chacun 100 % dlves musulmans. Que recouvre, concrtement, la mission intgratrice de lcole dans de telles conditions qui sont de nature favoriser la monte de phnomnes de sgrgation scolaire ? Les concentrations ont deux effets directs : - dans les quartiers considrs, le processus dintgration sen trouve hypothqu ; se dveloppent, en revanche, des processus qui rendent tant la volont que la perspective dintgration particulirement alatoires ;
88) Lhabitat des immigrs et de leurs familles . Collection Point sur . Auteur : Jacques Barou. La Documentation Franaise, Paris 2002.
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- limage vhicule par les quartiers considrs constitue un handicap pour lensemble des populations issues de limmigration, en accrditant lide de la vanit des efforts consentis en leur faveur. Le rapport du Conseil conomique et social de novembre 2003 constatait, cet gard, une dgradation de la situation : La sgrgation rsidentielle persiste mme si elle est condamne par la majorit de la classe politique. Il suffirait pour sen persuader de comparer la population des logements sociaux des villes dites nouvelles lors de leur construction et la population actuellement accueillie dans ces mmes logements. Il y a mme dans certains territoires une vidente rgression de la mixit sociale illustre, par exemple, par la situation de certains grands ensembles construits par la Caisse des dpts et consignations (SCIC) Sarcelles et dans dautres sites comparables . Lobjectif initial des dispersions des immigrs dans le parc immobilier a t dmenti par les faits ds les annes 1980. Dans de nombreuses grandes agglomrations et notamment dans la rgion parisienne, une fraction du parc sest dj spcialise 89 () . Or, souvent, ce phnomne de concentration prend un caractre cumulatif. Comme lcrit lADRI90, on observe une progression de la proportion des occupants immigrs dans ces quartiers. Ainsi, dans la ZAC de la No Chanteloup-les-Vignes, dans le dpartement des Yvelines, on observe que la population immigre reprsentait moins dun tiers des habitants en 1976, 38 % en 1982, 42 % en 1990 et prs de 50 % aujourdhui. Pour bien comprendre ces chiffres, il faut tenir compte du fait que les enfants dtrangers ns en France, devenus Franais leur majorit ne sont plus compts parmi les immigrs. Cela signifie que la progression de la population des immigrs dans de tels quartiers est lie la venue de nouvelles familles trangres, darrive plus rcente. Ces quartiers prennent donc parfois une fonction daccueil pour les nouveaux immigrs. A Chanteloup-les-Vignes, comme Vnissieux, dans la banlieue lyonnaise, on constate lemmnagement dimmigrs entrs rcemment en France : rfugis africains, est-europens ou kurdes. La rputation de ces quartiers est telle que seules les familles les plus mal
89) Conseil conomique et social : Le dfis de limmigration (rapport prsent par M. Michel Gevrey, octobre 2003), citant Mme Soraya Mehiri, Revue trimestrielle de lUnion nationale des fdrations dorganismes dHLM, septembre 1996. 90) Lhabitat des immigrs et de leurs familles op. cit.
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COUR DES COMPTES
informes et les plus dpourvues de possibilits de choix acceptent les appartements qui y sont disponibles .
1 Un phnomne apparemment ancien

Le phnomne de concentration a deux origines qui produisent des effets convergents : - la contrainte conomique et sociale ; - la recherche, par les populations issues de limmigration, des conditions les plus propices lexercice de leur solidarit, plus aise mettre en uvre dans le cadre de regroupements. cet gard, la tendance est ancienne. Le Conseil conomique et social a ainsi rappel dans son rapport prcit que la pauvret et la prcarit menaient les Belges se regrouper ds la fin du XIXme sicle : A Roubaix, les Belges reprsentent alors 55 % de la population totale de la ville avec de fortes concentrations dans des quartiers dgrads qui constituent des abcs de fixation pour la population et les autorits locales . A Lille, cest le quart de la population qui se trouvait concentr dans le quartier de Wazemmes, appel la petite Flandre . On constatait des phnomnes analogues concernant les Italiens, notamment en Lorraine. Au cours du XXme sicle, et plus particulirement aprs 1945, toutes les nationalits de limmigration ont t affectes, un moment ou un autre, par le phnomne de concentration. Le phnomne a parfois t prsent comme un point de passage oblig mais aussi comme un phnomne transitoire car historiquement, il ny a gure de type dhabitat occup majoritairement un moment donn par les populations immigres qui nait pas t au pralable utilis par des populations franaises appartenant certaines franges des milieux populaires 91. Selon ces thses, ni la concentration des immigrs ni le fait quelle sopre dans les segments les moins attractifs du parc de logement ne seraient alors par eux-mmes des indices proccupants de faible intgration. Ils traduiraient simplement un dcalage dans le temps dans les comportements, li au dcalage des revenus, qui verrait les trangers occuper un certain type de logement au moment o les Franais le quittent, dcalage qui se rsorberait au fur et mesure de lintgration des trangers. Pourtant, mme sil tait avr, ce double constat sur la concentration des immigrs, anciennet et caractre transitoire, laisserait subsister une interrogation, sous-jacente aujourdhui, savoir son
91) J. Barou, op. cit.
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ventuelle non rcurrence. Sous cet angle, cela reviendrait suspecter que limmigration daujourdhui qui concerne en priorit certaines populations dorigine maghrbine ou subsaharienne serait diffrente, par nature, et ds lors devrait tre apprhende diffremment par la socit daccueil.
2 Les ralits de la sgrgation urbaine a) Chiffrer le phnomne

Force est de constater nouveau combien il est difficile dapprhender par la statistique le phnomne de concentration, dans la mesure o les populations que lon compte diffrent selon que lon utilise les critres de nationalit, la notion dimmigr au sens du HCI ou lorigine immigre des personnes.
Immigrs en Ile-de-France, par dpartement (1982, 1990, 1999)
Dpartement Proportion dans la population totale rsidant en France 1982 1990 1999
Paris Hauts-de-Seine Seine-Saint-Denis Val-de-Marne Total Proche couronne Seine-et-Marne Yvelines Essonne Val-d'Oise Total Grande couronne Ile-de-France Province France mtropolitaine
18,4 % 13,5 % 15,6 % 12,9 % 14,0 % 8,6 % 10,1 % 9,1 % 11,0 % 9,7 % 13,3 % 6,1 % 7,4 %
18,6 % 14,0 % 18,6 % 14,1 % 15,7 % 9,1 % 10,2 % 9,7 % 12,2 % 10,3 % 14,0 % 5,8 % 7,4 %
18,2 % 14,4 % 21,8 % 15,3 % 17,2 % 9,7 % 10,4 % 10,7 % 13,7 % 11,1 % 14,7 % 5,6 % 7,3 %
Source : INSEE IAURIF Atlas des franciliens Tome 3 : Population et modes de vie
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COUR DES COMPTES
Enfants de familles immigres (principaux dpartements concerns)92

% dcroissants parmi les jeunes 0-24 ans Effectif (0-24 ans) France mtropolitaine Seine-Saint-Denis Paris Val-de-Marne Val-d'Oise Hauts-de-Seine Yvelines Essonne Rhne Corse-du-Sud Seine-et-Marne Vaucluse Alpes-Maritimes Haute-Corse Haut-Rhin 2 312 035 199 497 142 340 105 832 108 253 102 980 91 786 74 588 95 015 6 332 78 046 27 481 45 818 6 577 37 047 % parmi les jeunes (0-24 ans) 14,4 % 45,4 % 33,3 % 30,6 % 29,6 % 27,2 % 21,4 % 21,3 % 21,2 % 21,1 % 20,0 % 19,7 % 19,3 % 19,2 % 18,6 %
Source : INSEE Recensement 1999
92) Lannexe 6 du prsent rapport retrace ces donnes pour lensemble des dpartements.
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Le graphique suivant illustre le fait que plus le nombre de jeunes gs de 0 24 ans est grand dans un dpartement, plus le pourcentage parmi ceux-ci de jeunes immigrs93 est lev : 45 % des jeunes de Seine Saint-Denis, 30 % des jeunes de Paris et de la plupart des dpartements de la rgion Ile-de-France sont dorigine immigre. La proportion est de prs de 20 % dans une dizaine de dpartements (cf. annexe 6).
50 45
% de jeunes immigrs
40 35 30 25 20 15 10 5 0
25000
50000
75000 100000 125000 150000 175000 200000 225000
Nombre de jeunes gs de 0 24 ans par dpartement

Source : Cour des comptes partir des donnes INSEE du recensement 1999
Reste que la concentration des populations issues de limmigration est une caractristique majeure de la situation franaise. Le recensement de 1999 met en vidence, pour les seuls immigrs (au sens statistique du terme), des dsquilibres considrables dans la rpartition des populations concernes : - 37 % sont installes en rgion parisienne, 11 % en Rhne-Alpes et 10 % en PACA, soit 58 % des immigrs rpartis sur trois rgions (cf. annexe 6) ;
93) Enfants et jeunes gens pour lesquels la personne de rfrence est immigre.
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- un habitant sur six Paris et un sur cinq en Seine Saint-Denis sont immigrs94. La concentration est encore plus marque dans certaines communes : ainsi 50 % des habitants de Bobigny, Montreuil et Aubervilliers sont trangers. Le phnomne saccrot encore dans certains quartiers. Mme si les statistiques sont souvent incertaines, il semble quaux Mureaux, au Val-Fourr, Trappes ou aux Minguettes, les troisquarts des rsidents, voire davantage, sont dorigine maghrbine ou africaine. Sagissant spcifiquement des secteurs pris en compte par la politique de la ville, le HCI a relev, dans son rapport du 2 juillet 2003, que la population trangre ou dorigine trangre tait sur-reprsente dans les quartiers en difficult95. Ces indications sont corrobores par les repres statistiques fournis par les recensements de 1990 et 1999. Daprs les rsultats de 1999, la part des trangers dans la population, qui est en moyenne nationale de 5,6 %, est nettement plus forte dans les ZUS (16,5 %). Entre 1990 et 1999 : - la population totale des ZUS a lgrement diminu (4,5 au lieu de 4,7 millions, soit une baisse de 5,7 %) alors que celle des agglomrations dont elles font partie augmente de 2,6 % ; - la population dtrangers dans les ZUS a baiss (16,5 % au lieu de 18,6 %), ce qui est aussi le cas dans leurs agglomrations (7,9 % au lieu de 9 %). Mais ces chiffres ignorent les immigrs ayant acquis la nationalit franaise et leurs enfants ; - la population active a sensiblement diminu dans les ZUS (- 8,6 %) alors quelle a augment dans leurs agglomrations (+2,6 %) ; - la part des chmeurs dans la population a augment dans les ZUS (15,4 % au lieu de 8,9 %), plus fortement que dans leurs agglomrations (14,3 % au lieu de 11,5 %) ; - ce phnomne est accentu pour les jeunes actifs de 15-24 ans, dont le taux de chmage a atteint 39,5 % dans les ZUS (au lieu de 28,5 %) et dans leurs agglomrations (27 % au lieu de 20,7 %) ;
94) Ns trangers ltranger. 95) Assimils, dans le cas despce, aux quartiers concerns par la politique de la ville, soit : les quartiers en zones urbaines sensibles (ZUS), en zones de redynamisation urbaine (ZRU) et en zones franches urbaines (ZFU).
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- le taux de chmage des trangers est pass dans les ZUS 35,3 % au lieu de 28,2 % et 25,8 % au lieu de 19,8 % dans leurs agglomrations.
b) Manifestations de la sgrgation urbaine

Comme le note le rapport Sgrgation urbaine et intgration sociale du Conseil danalyse conomique96, les individus acceptent les normes induites par la situation de secteurs considrs : taux de chmage lev, dcouragement face linactivit, basse qualit du logement, faible niveau de scolarit, voire constitution dun sentiment commun de rejet. Ces situations sociales produisent des comportements individuels qui, leur tour, favorisent la discrimination sur le march du travail, accentuant ainsi lisolement et la ghettosation de ces populations. Le cercle vicieux est boucl : mauvais accs aux coles et au logement ; formation de rseaux socioculturels peu porteurs pour lobtention demplois ; et participation croissante lconomie souterraine. On retrouve un phnomne cumulatif o les forces en action se renforcent mutuellement ds quun certain seuil est franchi. Le rapport souligne : Il convient dabord de reconnatre que les ingalits sociales se sont durablement inscrites dans lespace de nos villes : cette inscription a trouv une traduction particulirement brutale avec la formation des zones urbaines sensibles. Il faut ensuite comprendre que cette polarisation socio-spatiale procde dun chmage de masse persistant qui atteste la disparition dune garantie collective dactivit, fige les positions et enferme les populations des zones dfavorises dans une situation o labsence de perspectives de mobilit obstrue le devenir social. Le Conseil conomique et social, dans son rapport doctobre 2003, constate de mme que trop souvent des quartiers voluent en espaces de sgrgation urbaine et de relgation sociale . Un chercheur complte cette description : une forme de vie nouvelle se dessine parfois dans et autour de ces immeubles, une vritable culture de cit avec ses formes dexpression particulires, son argot ou sa musique, ses refus et ses oppositions internes, oppositions entre gnrations plus quentre groupes dorigine diffrente. Avec ses violences aussi, qui sexpriment parfois sous forme dexplosions difficilement contrlables 97.
96) Rapport prcit ; La Documentation franaise, 2004. 97) Emile Temime, France, terre dimmigration , Gallimard 1999.
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3 Le mode dhabitat et la concentration

Bien des causes, relevant des contraintes conomiques et sociales, peuvent tre voques pour expliquer ces phnomnes et aucune ne peut tre a priori carte. La premire, ds lors quon parle dimmigration caractre conomique, est videmment, mme sans le mode de gestion des annes soixante, la localisation des bassins demploi. Une deuxime, qui relve de la nature de limmigration, est lie la localisation des centres de gestion administrative des demandes. Ainsi en est-il des demandeurs dasile puis des rfugis, mme si la pnurie de places daccueil et le recours aux logements vacants de la SONACOTRA peuvent contribuer une dispersion plus grande sur le territoire. Une troisime cause possible est lie aux activits conomiques des immigrants : Les choix de regroupement sont souvent lis une forte prsence dans des activits commerciales et indpendantes. La dispersion correspond plus une prsence dans le salariat qualifi. Enfin, la prsence en HLM est le signe dune situation conomique et sociale plus prcaire98. Dernier lment prendre en compte : les stratgies individuelles et collectives. Pour cerner le phnomne de concentration et vrifier lhypothse de son caractre transitoire ou, linverse, de sa spcificit contemporaine, il est utile dexaminer les conditions de logement des populations issues de limmigration, qui dterminent leur localisation. Le recensement gnral de 1999, recoup par les rsultats de lenqute logement de lINSEE de 1996, procure cet gard de prcieuses informations. Le premier constat est que mme si les standards tendent converger, lvolution est lente et que des carts trs significatifs subsistent. Chez les mnages immigrs domine ainsi le statut locatif (prs de 54 %) alors que globalement en France 38 % des mnages sont locataires. Cela tant, lenqute logement fait apparatre de sensibles diffrences dans la situation des mnages immigrs selon leurs origines et sous langle du statut doccupation : 65 % des mnages italiens, 60 % des Espagnols et 50 % des Portugais seraient propritaires de leur rsidence principale. Mais la proportion tombe 26 % pour les Algriens, 23 % pour les Marocains, 25 % pour les ressortissants des pays dAfrique subsaharienne et 16 % pour les Turcs. Occupent une situation intermdiaire les mnages en provenance du sud-est asiatique, dont 36 % sont propritaires.
98) J. Barou, Lhabitat des immigrs et de leurs familles , op. cit.
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Ces diffrences entre les groupes se retrouvent lintrieur du statut locatif car les immigrs ne sadressent pas dans les mmes proportions au parc social pour se loger. Si plus de 31 % des immigrs occupent un logement HLM soit une proportion presque deux fois plus importante que la moyenne franaise (16 %), les carts sont l encore considrables si on raisonne par origine : plus de la moiti des mnages originaires dAlgrie, 47 % de ceux du Maroc, 42 % de Tunisie et 40 % des originaires dAfrique subsaharienne y sont locataires ; linverse, les autres immigrs ont beaucoup moins recours ce type de logements : de lordre de 20 % pour les mnages originaires dEspagne et du Portugal, un peu plus du quart pour les mnages originaires dAsie. Ces chiffres ninfirment pas lide dune trajectoire rsidentielle des immigrs calque sur celle des Franais, mais avec un dcalage, qui verrait le passage en logement social prcder le stade de laccession la proprit. Cette dernire est un facteur trs probable de dispersion gographique. En effet, mme si localisation gographique et prix dacquisition au m sont lis, lachat dun logement ouvre lvidence un ventail de choix bien plus large, qui dpend pour beaucoup de choix individuels dont celui de quitter les quartiers dimmigrs . Tel nest pas le cas du logement locatif, y compris social, qui obissant dautres impratifs, impose limplantation gographique. Le fait quune immigration rcente comme celle du sud-est asiatique semble enjamber des groupes plus anciens notamment venus du continent africain nest pas forcment non plus un indice de rupture ou de dcrochage par rapport au modle traditionnel de parcours rsidentiel de certaines catgories dimmigrs. De ce point de vue, lorganisation sur une base communautaire de limmigration dAsie du sud-est peut la fois contribuer rapprocher les normes dhabitat des standards franais, soit une plus grande accession la proprit et un plus grand recours au locatif priv (majoritaire pour les nationaux non propritaires puisquils sont plus de 42 % y avoir recours contre moins de 16 % pour le logement social), et laisser subsister la concentration. La raison rsiderait dans lexistence de marchs du logement intra-communautaires particulirement actifs et quasiment ferms. Sagissant de limmigration non europenne et non asiatique, la question est de savoir si le logement social relve dune phase transitoire comme pour les groupes prcdents, nationaux et immigrs dEurope du sud, indice dune dispersion venir par laccession la proprit, ou dun blocage des trajectoires rsidentielles, facteur invitable de concentration. Or la plupart des donnes disponibles accrditent la thse que les quartiers de concentration dimmigrs dans les centres anciens et
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dgrads, mme si ceux-ci subsistent dans nombre dagglomrations, notamment dans le sud de la France, se sont reconstitus dans lhabitat social, ou plus exactement dans les segments dlaisss de ce parc. Lenqute logement de 1996 distinguait les immeubles selon leur priode de construction pour constater que ceux construits avant 1975 accueillaient moins des deux tiers de lensemble des locataires dHLM mais plus des trois quarts des immigrs. linverse, 10 % seulement des mnages immigrs vivent dans des immeubles construits aprs 1975. Or, pour lessentiel, ces logements, construits rapidement entre 1950 et 1975, dans un contexte de pnurie, sont larchtype des cits HLM regroupant un grand nombre de logements (parfois plus de 1 000), et correspondant un type durbanisme, les barres , dsormais remis en cause. Cest donc la sur-reprsentation des immigrs dans ces segments du parc social qui serait aujourdhui le facteur principal de leur concentration gographique. Lentre dans ces segments du parc social sest effectue pour lessentiel partir du milieu des annes 70. Elle a correspondu, et correspond encore, une amlioration de leurs conditions de logement dans une trajectoire rsidentielle qui, pour la plupart, a commenc dans des logements pour immigrs (foyers, cits de transit, etc.) ou dans un habitat priv trs dgrad voire insalubre. Une raison objective peut expliquer cette concentration des immigrs dans le parc social ancien ; lenqute logement de 1996 fait, en effet, apparatre que les mnages immigrs habitant en HLM sont, avant tout, des mnages pauvres : leur revenu annuel moyen ntait que de 7 196 , soit 2 744 de moins que celui de lensemble des mnages logs dans ce parc. Mais alors que la part brute de leur loyer slve 21 % de leurs revenus, les aides au logement la rduisent un effort net de 6,7 % infrieur la moyenne de lensemble des locataires HLM (10,3 %) et surtout sensiblement plus faible que celui des mnages immigrs dpendant du secteur locatif priv pour qui il est plus du triple (22 %) pour un niveau de confort souvent bien moindre. Lentre des immigrs dans le parc HLM, la demande ne se dmentant pas, correspond donc un choix parfaitement rationnel puisque lattribution des aides au logement leur procure alors un surcrot de ressources tout fait significatif et que lentre dans le parc social correspond gnralement une amlioration qualitative. Lenqute de 1996 montre galement un net dsquilibre entre loffre et la demande de logements HLM sagissant des immigrs. Selon ces donnes, en 1996, les mnages immigrs reprsentaient 23 % des demandes de logement HLM, manant de personnes dj loges dans le parc social ou non. Or, incontestablement, les immigrs connaissent des dlais dattente et des chances dobtention de logements bien moins
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favorables que les autres mnages. Parmi les emmnags rcents en HLM, en moyenne, 75 % des demandes ont t satisfaites dans les six mois suivant leur dpt mais ce chiffre ne slve qu 58 % pour les immigrs. lautre bout de la file, alors que seuls 8 % des mnages ont attendu au moins trois ans pour se voir accorder un logement social, la proportion atteint 19 % pour les immigrs. De plus, contrairement une ide reue, ces dlais dattente supplmentaires ne dcoulent pas de diffrences de structure familiale entre Franais et immigrs, qui rduiraient pour ces derniers loffre disponible : taille gale, les carts demeurent au dtriment des immigrs. Enfin, difficult dobtention et situation conomique sans doute plus prcaire se conjuguent pour expliquer que, parmi les mnages immigrs vivant en HLM, prs de la moiti des jeunes adultes de 20 34 ans vivent encore chez leurs parents, soit deux fois plus que la moyenne. Ces divers constats attestent lexistence dune double ralit. En premier lieu, lentre dans le logement social a reprsent et reprsente encore dans beaucoup de cas un progrs et donc une aspiration pour beaucoup dimmigrs99. Cependant, en second lieu, il est incontestable que le logement social ne fonctionne plus aujourdhui comme un sas pour les populations issues de limmigration et quil contribue lui aussi favoriser leur concentration, en gnral dans les segments les plus dgrads du parc.
4 Le risque de ghettosation
Dans son rapport prcit, le Conseil danalyse conomique a soulign la ncessit de dpasser la tension entre risque de ghettosation et droit un logement dcent en sefforant de rassembler des lments susceptibles de fonder une thorie conomique. Les ghettos sont ainsi dfinis par deux attributs : Dune part, ce sont des zones ou quartiers pauvres qui cumulent des taux de chmage levs, un
99) Comme le rappelle lADRI, nombre dentre eux vivent encore dans des immeubles anciens dgrads, habitat insalubre entranant des pathologies que lon croirait ressurgies du XIXme sicle et, surtout, dans des coproprits dgrades, grands ensembles collectifs dont le plus clbre reste la cit des Bosquets, Montfermeil, en Seine-Saint-Denis qui a souvent dfray la chronique et o on compterait aujourdhui 65 % de mnages immigrs reprsentant trente nationalits diffrentes. Or ces ensembles sont des lieux de relgation o les situations de concentration sont plus proccupantes que dans les cits HLM .
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faible niveau de capital humain et peu dopportunits conomiques, mais qui appartiennent des agglomrations urbaines ou des rgions plus prospres. Dautre part, ces zones sont souvent caractrises par une certaine homognit ethnique, culturelle ou religieuse. Le rapport 1999 de la CILPI contestait par avance cette approche en considrant le terme de ghetto comme impropre : Sans reprendre la thmatique du ghetto, qui ne correspond pas au modle franais et qui, sauf de trs rares exceptions, ne se rencontre pas dans les quartiers dfavoriss qui connaissent une diversit ethnique relle, le constat doit tre fait que certains territoires sont, de fait, devenus des lieux de concentration de populations cumulant des difficults mais aussi de vritables impasses rsidentielles. Le Conseil conomique et social, dans son rapport dj cit, a luimme rcus le concept de ghetto en y dcelant des intentions ambigus. Il sagit rarement dun repli voulu ou subi dune communaut, mais plutt dune concentration de fait de populations dorigine trangre parmi lesquelles on constate une certaine htrognit ethnique.
5 Politique de la ville, sgrgation urbaine et mixit sociale

Lvolution quantitative des cibles des politiques successivement conduites sous diverses appellations en direction des quartiers rputs difficiles permet dvaluer laggravation progressive du problme. En 1982, on recensait 22 lots sensibles . En 1992, 320 cits sont ligibles la politique de la ville. Elles reprsentent quelque trois millions dhabitants. En 2002, on recense 750 zones urbaines sensibles, avec environ cinq millions dhabitants ; paralllement, on dsigne 1 500 quartiers prioritaires100. Bien que les acteurs de la politique de la ville101 considrent quelle nest pas une politique destination des populations issues de limmigration (mme si ces dernires constituent un vritable marqueur social des quartiers concerns), la question se pose immanquablement de ses rapports entre elle et lintgration ; sous-tendant cette interrogation se trouve lobjectif affich de mixit sociale et son modus operandi. Sagissant de ce dernier, le mouvement propos est double : dans les quartiers difficiles, on freine larrive de nouvelles populations considres comme problmes , notamment immigres, tout en
100) La direction centrale des renseignements gnraux dnombre, pour sa part, 630 quartiers sensibles en 2004, contre 400 dix ans auparavant. 101) La Cour a consacr un rapport public particulier, en fvrier 2002, la politique de la ville. On sy rfrera utilement pour apprcier son bilan.
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cherchant traiter les autres facteurs de dvalorisation (transports, commerces, services publics, cole, scurit, espaces publics, etc.) ; dans les autres quartiers de lagglomration, on sefforce de favoriser laccroissement dune offre sociale de logements. On sinscrit ainsi dans des temps daction diffrents, par nature plus lents sagissant de la revitalisation des quartiers qui passe par des oprations lourdes de rnovation urbaine. Autrement dit, lobjectif de mixit sociale, qui est au cur de la politique de la ville, est ncessairement un objectif de long terme. Surtout, elle nest pas un objectif en soi. La mixit est un moyen dune politique qui serait celle dune meilleure rpartition (ou diffusion) des populations issues de limmigration sur le territoire national. Les quartiers en difficult attirent des populations en difficult. Le processus est cumulatif. Lcole y participe son tour par la carte scolaire en regroupant les lves en difficult. Les populations les plus exposes au chmage et les moins intgres se retrouvent ainsi concentres, au-del de la diversit de leurs origines, sans repres ni rfrences, et crent une sous-culture commune, o un sentiment de rbellion permanente et larve constitue le seul ciment rel, notamment chez les jeunes. Se dveloppe ainsi sinon un phnomne, du moins un sentiment de ghettosation des populations issues de limmigration qui lui-mme favorise le dveloppement de situations danarchie et de non-droit dans de vritables cits interdites . Or les conditions dinstallation puis de vie de limmigr sont frquemment lorigine dune dgradation de son rapport avec le pays daccueil et dune baisse dintensit de sa volont et de sa capacit dinsertion. On a critiqu en France la politique britannique qui organise la sgrgation par quartiers ethniques qui, du moins, assurent linsertion dans un certain type de tissu conomique et social. En France, le problme ne vient pas de la persistance de cultures dorigine mais de phnomnes danomie, de destruction des valeurs, de nihilisme qui svissent dans une bonne partie de la population () des cits interdites 102. Il va de soi que, dans ces conditions, lobjectif dintgration perd tout son sens. On observe mme, linverse, un processus de dsintgration et de rejet du modle du pays daccueil. Cest en 1974 que se situe le tournant dcisif lorsque les populations issues de limmigration sont les premires victimes de la rcession et basculent dans le chmage. Les cits, dont lquilibre paraissait assur, entrent alors en crise. La pauprisation, le climat de
102) Maxime Tandonnet, Le grand bazar de lEurope face limmigration (2001) et Migrations la nouvelle vague (2003) Ed. LHarmattan.
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dsuvrement sont lorigine de premires difficults de cohabitation et de premiers incidents qui vont dterminer la fuite progressive dun grand nombre de familles franaises et enclencher le processus que lon sait. Telle quelle est actuellement conue, la politique de la ville risque de navoir que peu deffet sur les raisons profondes de lvolution constate.
B Limmigration irrgulire
Limmigration irrgulire constitue la deuxime hypothque sur le chemin de lintgration. Si, la diffrence de la concentration, elle est au cur du dbat public, elle est peine mieux connue dans ses donnes de base. En revanche, comme la concentration, elle est lorigine dune attitude des oprateurs faite dune certaine rsignation en forme daccommodement.
1 Tentative dvaluation
Par dfinition, ni les entres illgales (ou migrations illgales, clandestines, irrgulires) ni les sjours irrguliers - qui concernent la fois des personnes entres de faon illgale et des personnes entres rgulirement ayant perdu leur droit au sjour (touristes, tudiants, travailleurs temporaires, etc.) - ne peuvent faire lobjet de dcomptes directs car ils chappent tout enregistrement administratif. La difficult des estimations des sjours irrguliers est dailleurs aggrave par le caractre fluctuant des statuts : les transformations de sjours rguliers en sjours irrguliers ou les mouvements inverses (rgularisations ou naturalisations) sont chose frquente. La dimension europenne cre par lespace Schengen est une source complmentaire de complexit, le pays dinstallation ntant pas ncessairement le pays de premire entre. La grande diversit des mthodes utilises dans lUE pour quantifier limmigration clandestine reflte leur caractre exploratoire et leur manque de fiabilit. En France, les tentatives destimation savrent peu nombreuses et sont rarement le fait de statisticiens. Un rapport dEUROSTAT de 1998 indique : La plus manifeste et dcevante constatation qui merge de cette rcapitulation des mesures de la population trangre clandestine est que nous nen disposons daucune qui soit fonde. A notre connaissance, les principaux pays dimmigration (lAngleterre, lAllemagne probablement, la France) nen ont tent aucune . Certains chiffres ont toutefois t noncs. Les paragraphes qui suivent tentent dexpliciter les bases sur lesquels ils ont repos, ainsi que leurs limites.
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Limmigration irrgulire dans lUnion europenne Daprs lOrganisation internationale pour les migrations (OIM), le nombre de personnes qui pntrent illgalement sur le territoire de lUnion Europenne varie dune anne lautre entre 120 000 et 500 000 personnes 103.
a) A partir des rgularisations

Les estimations qui reposent sur les rgularisations sont relativement anciennes : la suite de lopration de rgularisation de 1997, le ministre de lintrieur avait tabli le nombre des demandeurs 143 948 et celui des trangers rgulariss 79 459 (55 %), tandis quune tude de lINED fonde sur le fichier AGDREF104 du ministre de lintrieur chiffrait respectivement les mmes publics 135 000 et 87 000. Lors de la rgularisation, le ministre de lintrieur avait mis en place une procdure de suivi informatique qui permettait dlaborer des statistiques, mais sans rfrence la nationalit. Pour remdier cette carence, des estimations ont alors t effectues partir de 72 prfectures, les dnombrements reposant sur les demandes de rgularisation fixent en fait un effectif-plancher de 135 000 trangers en situation irrgulire en France. Pour estimer leffectif total dtrangers en situation irrgulire, il est ncessaire de prendre pour hypothse quune part des intresss na pas demand de rgularisation, pour des motifs divers (non satisfaction des conditions prvues, mfiance lencontre de ladministration). La prise en compte de ce fait a conduit estimer que les trangers en situation irrgulire prsents sur le territoire taient en fait prs de 300 000. La commission denqute snatoriale sur les rgularisations dtrangers de 1998, se fondant sur les rgularisations ralises en 1997 et des travaux du BIT datant de 1992, concluait quune estimation du nombre des clandestins entre 350 000 et 400 000 ne parat pas loigne de la ralit . Pour estimer le flux annuel partir du nombre des demandes de rgularisation, il faut ajouter une hypothse complmentaire sur la dure moyenne de sjour. Les tudes portant sur les rgularisations de 1982 et 1998 permettent destimer cette dure moyenne une dizaine dannes.
103) Dclaration de M. Abye Makonneu, reprsentant de lOIM, le 19 janvier 2004 au Snat (Deuxime journe europenne sur les migrations). 104) Application de gestion des dossiers des ressortissants trangers en France.
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Ainsi, en rpartissant leffectif cumul de 300 000 sur dix ans, le flux annuel est estim 30 000. Mais le nombre des hypothses sur lesquelles toute estimation repose en indique les limites.
b) A partir des interpellations

La DLPAJ nest pas en mesure dvaluer le nombre dtrangers en situation irrgulire, mais souligne que certains indicateurs permettent dapprhender des tendances, notamment : - le nombre darrts de reconduite la frontire ; - les statistiques sur les interpellations dtrangers en situation irrgulire. Ainsi, selon la DCPAF, 42 943 trangers ont t non admis, ou radmis vers ltranger, en 2002 depuis la mtropole contre 38 563 en 2001, soit une progression de 11,4 %. Ces mesures ont t essentiellement prises aux frontires ariennes o la recrudescence des refus d'entre sur le territoire a t considrable :
Etrangers non admis ou radmis
2001 Frontires ariennes Frontires terrestres Frontires maritimes A lintrieur du territoire Total 14 982 21 252 1 924 405 38 563 2002 21 270 20 477 948 248 42 943 % 2002 49,5 47,7 2,2 0,6 2002/2001 42,0 % -3,6 % -50,7 % -38,8 % 11,4 %
Source : DCPAF
La pression migratoire irrgulire chinoise est lune de celles dont la croissance est la plus vive :
Nationalit Chinoise Sngalaise Algrienne Marocaine Irakienne (kurde) 2001 2 619 1 377 1 582 2 759 3 419 2002 4 534 2 032 2 154 3 483 3 467 2002/2001 73 % 47,6 % 36 % 26 % 1,4 %
Source : DCPAF
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En longue priode toutefois, ces volutions doivent tre relativises, car le total des refus dentre aux frontires extrieures ne dpassait pas en 2002 son niveau de 1997. En particulier, la reprise des non-admissions, qui semble stre confirme en 2003, a fait suite la forte baisse constate de 1998 2001. Le nombre dtrangers maintenus en zone dattente a baiss en 2002 de 11,2 % mais a fortement augment au dbut de 2003, la moyenne mensuelle atteignant 405 personnes en mars 105, avant de dcrotre au second semestre, sans que lon puisse en dterminer la cause : le ralentissement du trafic arien li aux attentats de 2001 et surtout la force de dissuasion prte aux dispositifs de contrle et de reconduite, ainsi que ltablissement du visa de transit aroportuaire et les efforts de formation des quipages par les compagnies ariennes, sont autant dhypothses recevables. Sagissant des interpellations dtrangers en situation irrgulire, laugmentation de 55,4 % constate en 1997 a t suivie dune acclration brutale en 2000 ; elles ont donc atteint un niveau 3,5 fois suprieur celui de 1996. Aprs une interruption en 2001, les interpellations ont de nouveau progress : les chiffres de 2002 sont ainsi nettement suprieurs ceux de 2001 (+ 31,6 %), et confirment la monte en puissance de nouveaux flux migratoires :
Interpellations dtrangers en situation irrgulire
Mtropole 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 12 596 19 568 22 322 27 293 43 508 37 586 49 470 45 500 DOM-TOM 7 581 8 471 5 904 6 585 7 245 5 563 8 076 9 435 Total 20 177 28 039 28 226 33 878 50 753 43 149 57 546 54 935
Source : DCPAF
Les chiffres qui prcdent se rapportent aux procdures compltes conduites au titre de larticle 19 de lordonnance de 1945. Or nombre des personnes interpelles dans le Calaisis lpoque o le centre de Sangatte
105) 529 personnes le 16 mars 2003 pour une capacit daccueil de 280 places.
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tait ouvert ne faisaient lobjet que dune procdure simplifie (identification et injonction de quitter le territoire). Ce fut le cas en 2002 pour 88 809 trangers en situation irrgulire, qui ne sont donc pas compris dans leffectif de 49 470 indiqu sur le tableau. Aprs la fermeture du centre de Sangatte en dcembre 2002, les interpellations dtrangers en situation irrgulire dans le Calaisis nont plus t que de 11 799 en 2003106. En termes de statistiques sur la constatation des infractions aux conditions dentre et de sjour en France, ces interpellations donnent lieu au dcompte suivant :
2000 Police nationale Dont PAF En % Gendarmerie Total 37 156 26 988 77,3 1 646 38 802 2001 39 472 27 874 68,2 1 415 40 887 2002 48 917 32 450 63,8 1 964 50 881 38,8 % 24,4 % 2002/2001 23,9 % 16,4 %
Source : DCPAF
De faon gnrale, ces statistiques sont considres comme refltant lactivit des services plus que le nombre des personnes en situation irrgulire ; elles sont notamment entaches de doubles comptes lorsque plusieurs arrestations de la mme personne ont lieu successivement. A activit et modes de dnombrement constants (absence de changement des consignes et du nombre des arrestations recenses), la collecte de ces donnes peut toutefois indiquer des tendances, dailleurs souvent erratiques.
c) A partir des rejets de demandes dasile

Une autre indication peut galement tre apporte par le dnombrement des refus de titres de sjour dans le cadre de limmigration pour regroupement familial ou pour tudes, que le ministre de lintrieur devra dsormais transmettre au Parlement dans un rapport annuel107. De manire globale, il faut enfin constater quau cours des dernires annes, les estimations du flux des migrants clandestins ont repos sur les phnomnes de refus des demandes dasile. L'immigration
106) Ces interpellations sont comprises dans le total de 45 500 indiqu sur le tableau. 107) Prvu larticle prliminaire insr par la loi n 2003-1119 du 26 novembre 2003 dans lordonnance du 2 novembre 1945.
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lgale tant limite des publics particuliers (tudiants, stagiaires, personnes dotes d'une qualification professionnelle exceptionnelle, et membres de la famille d'un tranger rgulirement install), la procdure d'asile est en effet devenue la dernire voie lgale d'accs aux pays europens, pour ceux qui ne peuvent obtenir ces types de visas : logiquement, les demandes dasile ont augment rgulirement dans lUE depuis le dbut des annes 90, mais tendent dsormais se stabiliser ou mme diminuer dans certains Etats-membres (Belgique, Danemark, Pays Bas)108. Sur ces demandes dasile, le taux de rponse favorable est faible (le taux global dadmission, mesur aprs prise en compte des annulations prononces par la commission des recours des rfugis, est pass de 16,9 % en 2002 14,8 % en 2003). Les demandeurs dasile dbouts sont donc nombreux, et beaucoup dentre eux demeurent alors sur le territoire, en situation irrgulire. Deux flux diffrents, entre autres, viennent donc alimenter le sjour irrgulier en France : les demandeurs dasile dbouts et les trangers qui sont entrs sur le territoire franais avec un titre rgulier. Pour estimer le flux annuel des trangers en situation irrgulire partir du nombre de demandeurs dasile dbouts, il faut, l encore, faire des hypothses complmentaires : - estimer la proportion de demandeurs dasiles dbouts dans les nouveaux sjours illgaux. Ceux-ci sont en effet dorigines diverses (outre le refus de lasile, les trangers peuvent se maintenir sur le territoire lexpiration dun visa de tourisme ou dun visa dtudiant) ; - valuer la proportion des dbouts qui restent prsents sur le territoire. ces difficults sajoutaient jusquen 2003 les incertitudes portant sur le nombre total des demandeurs dasile, le recouvrement entre demandes dasile territorial (27 741 demandes enregistres en 2003) et dasile conventionnel (52 204 en 2003) nayant jamais t valu avec prcision. Quelques exemples tirs du dbat public rcent permettront dapprcier la varit des estimations avances : - partir du nombre de demandeurs dasile dbouts, certains tablissent que limmigration clandestine explose sans toutefois expliciter jusqu son terme le calcul sur lequel cette affirmation repose :
108) 52 204 demandes dasile ont t dposes en France en 2003, soit une progression de 2,2 %.
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Non seulement l'immigration lgale augmente, de 12 % en 2000, de 15 % en 2001, mais surtout l'immigration clandestine explose. Le chiffre habituellement cit de 30 000 clandestins par an, valu dans les annes 1996-1997, n'a plus aucune signification. Nous avons reu 80 000 demandeurs d'asile en 2002, pour un taux de rejet de 85 %, ce qui fait 68 000 dbouts109. Nous avons dans le mme temps raccompagn 7 500 clandestins. Le calcul est vite fait () . - En faisant lhypothse que les demandeurs dasile reprsentent la moiti de ce flux, et - implicitement - que tous les dbouts demeurent sur le territoire, le flux annuel des trangers en situation illgale peut tre chiffr 140 000 : Les chiffres les plus optimistes parlent de 300 000 trangers. En fait, leur nombre est sans aucun doute beaucoup plus lev. En 2001, 80 000 personnes sont entres sur le territoire franais pour dposer une demande dasile politique. Moins de 10 000 ont obtenu le statut de rfugi ()110. Les autres, 70 000, deviennent tous ou presque des sans papiers . Or, des observations empiriques laissent penser que la moiti seulement des trangers en situation irrgulire prsentent une demande dasile. Donc, le nombre de clandestins augmenterait denviron 140 000 personnes, chaque anne, au rythme actuel . - Le mme raisonnement, moins explicite sur la mthodologie, et retenant les seuls chiffres de lasile conventionnel conduit une conclusion moins alarmiste dans la terminologie : Les demandes dasile sont en forte hausse dans la plupart des Etats-membres de lUnion europenne. Ainsi, elles sont passes en France de 22 000 en 1998 30 000 en 1999 et sont en 2000 sur la pente de 50 000 (). Cette tendance reflte la hausse des entres irrgulires . - Le directeur de lINED, pour lequel indnombrable nest pas ncessairement innombrable , a estim rcemment le flux annuel 13 000, soit dix fois moins que lestimation ci-dessus, partir du nombre des demandeurs dasile dbouts. Cette estimation est obtenue partir du nombre des rgularisations de 1998 (130 000), rparties sur les dix annes prcdentes (ce qui correspond la dure de sjour des migrants non dclars jusqu leur rgularisation). Cette estimation ne tient toutefois pas compte du fait que les demandes ne reprsentent pas lensemble des personnes en situation irrgulire. Mais lauteur objecte que les
109) Selon le ministre des affaires trangres, la France a reu, hors demande de rexamen, 73 875 demandes dasile en 2002 (asile conventionnel et territorial) pour un taux de rejet de 93,7 %, soit 69 250 dbouts. 110) Selon le ministre des affaires trangres, hors demande de rexamen, 64 563 personnes ont en 2001 sollicit lasile (conventionnel ou territorial) et 7 504 se sont vu accorder le bnfice de lune ou de lautre de deux formes de protection.
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rgularisations font revenir sur le territoire des personnes qui lavaient quitt : les demandes constitueraient ainsi une bonne estimation du stock, lors des rgularisations dont les critres ne sont pas restrictifs. Comparer les chiffres relevs portant sur les flux les plus rcents conduirait par consquent rapprocher 13 000 (INED) de 30 000 et 140 000. Un rapport rcent du ministre de lintrieur voquerait des chiffres de flux annuel compris entre 150 000 et 200 000. Impossible quantifier de faon certaine, limmigration clandestine fait donc lobjet destimations qui refltent les convictions et la volont dinquiter ou de rassurer de leurs auteurs. Les seules certitudes sont, dune part, laugmentation puis le tassement, un niveau prs de trois fois plus lev quen 1996111 des demandes dasile et, dautre part, le fait que les demandeurs dasile dbouts alimentent pour une part leffectif total dtrangers en situation illgale. La loi du 26 novembre 2003 prvoit nanmoins que le rapport annuel du Gouvernement au Parlement proposera des indicateurs permettant destimer le nombre des trangers en situation irrgulire. Les estimations seront ncessairement imparfaites, donc critiquables. Seule une totale transparence sur les sources utilises, les hypothses retenues et les mthodes destimation (modalits de calcul, champ couvert, hypothses retenues, biais statistique et limites des indicateurs) pourra par consquent lgitimer cette dmarche.
d) Par laide mdicale dtat

Laide mdicale dEtat (AME) a t modifie par la loi du 25 juillet 1999 portant cration de la couverture maladie universelle. Depuis le 1er janvier 2000, date dentre en vigueur de la loi, lAME concerne les trangers ne remplissant pas les conditions de rsidence de la couverture maladie universelle, cest--dire la stabilit et la rgularit. Il sagit dtrangers rsidant en France ne pouvant pas tre assurs sociaux, soit parce quils nont pas acquis une dure de rsidence suffisante, soit parce quils ne sont pas, ou plus, en situation rgulire. Ainsi, le nombre des bnficiaires fournit une approche du nombre des personnes sjournant en France de faon irrgulire et ayant eu recours des soins. Au 31 mars 2004, ils taient 163 760 bnficiaires (121 842 assurs et 41 918 ayants droit ).
111) Point le plus bas atteint depuis 1989, prcdent point haut de la demande dasile (61 422 premires demandes), cf. le rapport public de la Cour 2000 (p. 364) et ciaprs point d).
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Toutefois, cette approche comporte de nombreuses limites : dune part on ignore quelle proportion des personnes en situation irrgulire a recours des soins, dautre part le nombre des bnficiaires de lAME une date donne peut comprendre des personnes qui ne sont plus prsentes sur le territoire franais, ou dont la situation a t rgularise : les droits lAME tant ouverts pour un an, les conditions de rgularit de rsidence peuvent tre modifies durant la priode, donnant accs soit la CMU, soit laffiliation lassurance maladie sur les critres habituels. En dautres termes, si les entres dans le dispositif sont connues, les sorties ne le sont pas. Ainsi, si le nombre des bnficiaires de lAME complte les informations rapportes ci-dessus pour approcher limmigration irrgulire, il partage le caractre fragile et parcellaire de ces informations.
2 Les origines de limmigration irrgulire

La situation irrgulire peut avoir diverses origines : lentre clandestine, avec ou sans le soutien de filires spcialises, ou le maintien sur le territoire aprs lexpiration de la validit du titre autorisant un sjour rgulier mais provisoire. Ce titre peut tre un visa de tourisme, un rcpiss de demande dasile, un titre de sjour. Il a sembl utile la Cour de sinterroger tant sur la capacit du systme dattribution des visas limiter les risques de dtournement de leur utilisation que sur les effets attendre, dans les mmes perspectives, de la rforme du droit dasile. Les tudes par dfinition parcellaires qui ont pu tre faites sur le sujet tendent dmontrer quun grand nombre dtrangers en situation irrgulire ont pntr sur le territoire avec un visa de tourisme. Lutilisation de lasile (conventionnel ou territorial) a par ailleurs connu ces dernires annes une progression trs sensible.
a) Les filires
Limmigration illgale peut prsenter simultanment plusieurs aspects : phnomne de masse du type franchissement de lAdriatique au moment de la guerre en ex-Yougoslavie et en Albanie, immigration illgale quasi permanente par le passage du Maroc en Europe et du continent vers le Royaume-Uni, migrations de volontaires dans une dmarche rflchie et organise. Il y a, en fait, une grande diversit dillgaux : le prix demand par les passeurs au Mali est de lordre de 5 000 , soit cinq fois le PNB local par tte. Lge, la connaissance
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dlments de la langue du pays de destination et le sens de linitiative sont des critres dterminants. Une part non ngligeable de limmigration clandestine est dun autre type, rejoignant lensemble des boat people , o la famille abandonne tout et migre pour le bnfice de la gnration suivante. Cette migration ncessite le concours dorganisations criminelles transnationales, avec des prix estims du voyage de lordre de 7 000 10 000 par personne. Ce trafic, paradoxalement, se fait pour les demandeurs dasile qui ont les meilleures chances daboutir : vol rgulier, passeport et visa de tourisme, et utilisation de toutes les ressources du droit humanitaire. En France, il semble que peu dimmigrants entrent clandestinement sans aucun papier ou en djouant les contrles, la diffrence de ce qui est constat en Italie et en lEspagne. Lentre se ralise frquemment avec de faux papiers obtenus de passeurs, souvent dans le pays dorigine. Ce cas est privilgi par certaines communauts qui mettent profit la multiplicit des formulaires et documents de voyage ainsi que lampleur du flux grer dans les grands aroports. La Cour a pu recueillir auprs des consulats des informations lui permettant de vrifier que lorganisation et la vocation de ces filires taient dune extrme diversit. Certaines interviennent sur une seule phase du processus dentre irrgulire ; dautres ont une approche intgre , depuis la fourniture de faux papiers dans le pays de dpart jusqu linsertion dans une activit clandestine larrive en passant par lorganisation ventuelle de lentre frauduleuse. Le consulat dIstanbul a ainsi signal que les filires par camion via lItalie permettant lentre sans visa dans lespace Schengen sont rodes. Des filires chinoises et dEurope de lEst (notamment albanaises), lies aux pgres locales, sont une source de proccupation grandissante pour les services de police. En Bilorussie, note le consulat de Minsk, elles passent le plus souvent par des agences de voyage, des htels, des groupes de sportifs, des particuliers qui dlivrent des attestations daccueil de complaisance. Dans plusieurs pays africains, les consulats ont acquis la conviction que des filires fonctionnent au sein mme des administrations locales. linverse, en Colombie, la collaboration du consulat avec la police locale a permis larrestation des organisateurs dune filire dmigration clandestine spcialise dans la prsentation de demandes de visas pour de faux marins. Lorganisation de ces filires, souvent de type mafieux, a conduit doter la direction centrale de la police aux frontires (DCPAF) dun
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service, lOCRIEST112, qui anime et coordonne lactivit de brigades mobiles de recherche (BMR). Cet office a contribu en ce domaine mieux identifier des filires notamment irako-kurdes (ce flux a provoqu la sur-occupation du centre de Sangatte), chinoises et sri lankaises, ce qui a permis le dmantlement de filires qui assuraient annuellement chacune le passage de plusieurs dizaines ou centaines de clandestins.
b) Les visas
Une enqute conduite auprs de consulats et services consulaires des ambassades conduit la Cour prsenter un constat. La situation actuelle est illogique et mme, parfois, malsaine. On ne peut, en effet, la fois affirmer ou donner entendre que le contrle de limmigration est possible par une politique des visas approprie et ne pas dfinir cette politique, ni lui donner les moyens ncessaires pour sexercer. Dans ces conditions, lchec est invitable. Pourtant, les visas ont t, comme dj indiqu, autant dans le processus de construction de lUE que dans le dispositif de Schengen, lun des domaines privilgis pour la mise au point dune politique commune. Les Etats restent comptents pour arrter une politique globale dimmigration et daccueil des migrants et dlivrent, ce titre, les visas de long sjour. En revanche, ils ne gardent quune comptence dexcution pour la dlivrance des visas de court sjour, en application des principes dfinis par le droit communautaire : depuis le 1er mai 2004, la politique des visas est communautarise et seule son excution relve de la responsabilit des Etats. La politique des visas est mise en uvre par le service des trangers en France (SEF) de la direction des Franais ltranger et des trangers en France (DFAE) du ministre des affaires trangres. Dans ce service, la sous-direction de la circulation des trangers (SDCE) participe llaboration et la diffusion de la rglementation en matire de visas ; en relation avec le ministre de lintrieur, elle met des avis sur loctroi 113 des visas dentre, de sjour et par les 210 postes consulaires dtablissement en France aux titulaires de passeports ordinaires.
112) Office central pour la rpression de limmigration irrgulire et lemploi dtrangers sans titre. 113) Chiffre de 2002. Il y a aujourdhui 87 consulats gnraux et 4 chancelleries annexes, ainsi que 127 sections consulaires au sein des ambassades.
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Sagissant du volume de visas dlivrs, la Cour a relev un manque de cohrence entre les statistiques produites par le systme central (RMV2) et celles qui proviennent des postes consulaires. En sen tenant aux chiffres disponibles dbut 2004, le total des visas dlivrs en 2002 stablit 2 036 282 pour un total demand de 3 044 004, soit un taux dacceptation de 66,8 %.
Nombre des visas dlivrs (toutes catgories114)
1998 Europe Asie-Pacifique Amriques Afrique du Nord Moyen Orient Afrique subsaharienne Total 731 060 430 536 199 482 430 987 270 343 2 062 408 1999 601 447 366 626 156 115 538 948 272 540 1 935 676 2000 672 398 362 173 166 980 606 047 306 038 2 113 636 2001 618 442 333 783 154 413 719 640 298 777 2 125 055 2002 634 788 350 053 148 927 620 221 272 364 2 028 353
Source : Ministre des affaires trangres Rseau mondial visas (RMV)
Un tableau dtaillant ces statistiques par consulat est prsent en annexe 7. Le visa de court sjour (qui reprsente plus de 85 % des visas dlivrs) autorise une ou plusieurs entres en France et permet son titulaire de circuler dans lensemble de lespace Schengen pour une dure totale cumule de 90 jours au maximum ; sa dure de validit est de six mois au plus. Il peut tre dlivr par les autorits de lun des Etats signataires de la convention de Schengen. Sen rapprochent le visa de circulation, qui peut avoir une validit de un cinq ans, et le visa de transit, qui permet un sjour de cinq jours maximum dans lespace Schengen. Ces diverses formes de visas sont distinguer du visa de long sjour, dont lobtention est ncessaire pour bnficier dune carte de sjour temporaire (mention visiteur , tudiant , vie prive et familiale ou salari )115.
114) Ces catgories comportent : les visas de transit aroportuaire (VTA), les visas de court sjour et les visas de long sjour, ainsi que les visas DOM-TOM, officiels, et pays tiers. 115) Les ressortissants de lUnion Europenne, du Saint-Sige, de Saint-Marin, du Liechtenstein, les Andorrans, les Mongasques, les Suisses et les Polonais en sont dispenss.
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Si la politique gnrale des visas nest plus de la comptence nationale, il reste aux pouvoirs publics dcider des moyens de sa mise en uvre. Il y a lieu de rappeler les principes, inchangs, qui inspirent ces dcisions : depuis 1998, la politique franaise des visas (toutes catgories confondues) sefforce de dvelopper les relations bilatrales (venue facilite des acteurs fort potentiel et des tudiants) tout en participant la lutte contre limmigration irrgulire. De fait, sagissant des visas de court sjour, les autorits charges de leur dlivrance ont, au-del de tout critre dopportunit, sassurer de la rgularit des demandes et des pices justificatives et du respect des conditions imposes pour le sjour en France. Hors le problme particulier des tudiants, les dtournements qui peuvent se produire passent soit par la cration des conditions dune obtention frauduleuse - ou tout le moins irrgulire - du visa, soit par lutilisation abusive du titre de sjour.
1- La cration des conditions de lobtention irrgulire des visas

Les conditions de travail et la difficult de sassurer de lauthenticit de certaines pices justificatives sont lorigine derrements regrettables.
* Les questions deffectifs : Des ratios thoriques agent / nombre de visas traits ont t dtermins partir du risque migratoire reprsent par la zone territoriale de comptence de chaque consulat. La Cour a constat que ces ratios ne sont pas respects : leffectif des agents des services des visas prsente un dficit global de 114 emplois116. Cette situation est proccupante : elle peut compromettre durablement le niveau qualitatif du traitement. * Les difficults dutilisation des fichiers dattention locale : Le fichier dattention locale est thoriquement cr et aliment par chaque poste consulaire et sa composition est variable dun service lautre. Parmi les critres retenus par le consulat de Casablanca sont, par exemple, nots la corruption passive, les dpassements de dure du sjour, les menaces et insultes, le dtournement de fonds, la fraude documentaire, etc. Ce fichier peut tre extrmement utile. Or la Cour a constat que la consultation rciproque de fichiers dattention locale des
116) Chiffre dtermin hors la prise en compte du passage aux 35 heures effectif constant, qui sest traduite par une baisse de 9 % de la capacit de traitement du rseau.
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consulats prsents dans un mme pays nest pas possible ; pour obtenir ces renseignements, les consulats doivent passer par lintermdiaire de la sous-direction de la circulation des trangers Nantes.
* Le problme des vacataires : La Cour a relev que, pour faire face la demande pendant les pics saisonniers, la plupart des consulats font appel des vacataires, souvent ressortissants du pays, davantage exposs sans doute des pressions extrieures que ne le seraient des agents franais. Plusieurs consulats font ainsi tat de la prsence, dans leurs effectifs, de recruts locaux ou de vacataires non-Franais (Kiev, Lagos, Le Caire, New Delhi, Shanghai, Wuhan) ; de telles situations ne sont pas ncessairement source de difficults mais comportent des risques. * Les pressions et interventions locales : Nombre de consulats signalent des pressions et des interventions. Elles varient selon les pays. Elles manent souvent dautorits locales mais aussi de sources franaises : elles sont juges par les consulats dautant plus inadmissibles quelles concernent le plus souvent des demandes infondes. Il peut galement sagir de pressions organises par des groupes de familles ou des communauts de soutien rsidant en France.
La participation de binationaux nombreux et actifs augmente souvent la quantit et la force des interventions, qui proviennent alors de personnes connaissant bien la France, o elles ont gnralement des relais familiaux. Si les menaces diriges contre les services des visas sont rarement trs graves, elles sont cependant nombreuses et dnotent un climat latent de tension et dagressivit. Il serait certainement possible den diminuer lintensit en recherchant une meilleure organisation des conditions daccueil des demandeurs, par une action conjugue des consulats et des autorits locales, encore souvent insuffisante.
2 - Lutilisation abusive du titre de sjour

Le risque migratoire est videmment trs variable dun pays lautre. Il est parfois considr comme trs faible (consulats de Londres, San Francisco et Tripoli) ou en baisse (consulat de Riyad), mais il est en gnral mentionn comme fort, voire particulirement lev (consulats dAnnaba et Brazzaville) ou de plus en plus fort (consulats de Conakry, du Caire et de Tanger) ou mme norme (consulat de Moroni). Il est
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plus ou moins dvelopp selon le lieu (il est ainsi plus fort Ankara qu Istanbul) ou le type de demandeur (il concerne surtout les tudiants chinois et indiens Genve et Zurich). Linfraction se produit soit avant le dpart, avec lobtention dun visa par des voies frauduleuses, soit aprs larrive, avec la prolongation irrgulire du sjour.
* Les fraudes sur les visas : Lingniosit des fraudes rencontres laisse souvent les autorits dsarmes. Les vignettes-visas peuvent tre falsifies, ou encore changer de bnficiaire : un consulat signale par exemple des incidents sur les passeports diplomatiques et de service dont les vignettes sont vendues et sont utilises sur des passeports ordinaires. * Les fraudes ltat civil : Elles peuvent, dans certains pays, concerner 50 90 % des actes de ltat civil auprs des consulats. Elles concernent notamment les demandes de transcription des actes de ltat civil faits dans les pays trangers (qui font foi dans les conditions prvues par larticle 47 du Code civil). Le caractre dissuasif de la loi du 24 aot 1993 (qui permet dexiger leur lgalisation ou leur vrification) est largement attnu par la lenteur des vrifications (plus de six mois dans 50 % des cas) et la faiblesse (ou labsence) de collaboration des autorits locales. Dans lOcan Indien, la Cour a relev lhabilet renouvele des fraudeurs et la difficult de la tche incombant aux autorits franaises qui ne peuvent toujours compter sur lintgrit des autorits locales ayant certifier les documents et sont, par consquent, obliges de mener une enqute longue, qui provoque le mcontentement des autorits et de la population locale et ne semble recevoir quun soutien mesur du ministre.
Souvent, un acte authentique est produit qui dcrit une fausse situation. titre dexemple, aux Comores, comme dans dautres pays africains, lorsquune naissance na pas t dclare dans les dlais lgaux, un jugement suppltif peut tre demand aux tribunaux ou aux juges coutumiers. Il nest pas toujours difficile, moyennant finances, de convaincre ces institutions de doter lenfant de la filiation permettant de bnficier de la nationalit franaise. Par ailleurs, nombreux sont ceux qui acceptent de faire des dclarations de paternit rmunratrices. Actes apocryphes, manifestations tardives didentit, visas sollicits pour des enfants qui sont en fait des adultes, les modalits de la fraude sont innombrables. Larticle 73 de la loi du 26 novembre 2003 a eu notamment pour objectif de juguler certains de ces agissements.
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Il existe par ailleurs des dtournements de procdure de diverses nature :
. Mariages blancs :
- par les rseaux uvrant sur Internet (signal par les postes de Lagos et Kiev) ; - par les relations touristiques : une filire turque a ainsi t signale ; une rencontre de vacances (un homme Turc qui divorce ce moment dune compatriote) se conclut par un mariage ; le Turc devient Franais, puis divorce de son pouse franaise pour se remarier avec son ex-pouse turque quil peut alors faire venir en France.
. Destination relle occulte :

- la France tant la destination finale relle, un visa est obtenu dans un autre consulat Schengen (connu comme plus indulgent, ou plus rapide) ; - a contrario, la France peut elle-mme servir de pays tremplin . On y constate ainsi une recrudescence des demandes dasile politique par des Nigrians qui dsirent, en ralit, sinstaller aux Etats-Unis, au Royaume-Uni, en Allemagne ou aux Pays-Bas.
. Attestations daccueil :
- invitations douteuses : le poste du Caire signale ainsi les invitations de touristes se proposant daccueillir des jeunes gens oprant dans le milieu du tourisme et brivement rencontrs loccasion dune croisire ; - fausses rservations dhtel, attestations de complaisance (manuvres facilites par laccs Internet). Lensemble de ces comportements dlictueux - dtention de faux documents, utilisation de fausses identits et de fausses adresses, obtention indue de certificats de nationalit franaise, recours au mariage de complaisance - porte atteinte la confiance publique et pnalise les ressortissants trangers de bonne foi, respectueux de la lgislation franaise, qui risquent dtre souponns tort denfreindre les rgles nationales. En cas de doute, ladministration, saisie dune demande dtablissement de transcription ou de dlivrance dun acte ou dun titre, surseoit la demande et informe lintress quil peut, dans un dlai de deux mois, saisir le procureur de la Rpublique de Nantes pour quil soit
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procd la vrification de lauthenticit de lacte. Mais encore faudraitil que ce magistrat ait les moyens suffisants pour pouvoir mener en temps utile ses investigations, faute de quoi, une fois les dlais expirs, la lgalit des dcisions attaques sera acquise de plein droit.
* La prolongation irrgulire du sjour : La prolongation illgale du sjour transforme le touriste en un immigrant en situation irrgulire. Il existe peu de moyens dempcher un tel dtournement. Certains postes ont tent de mettre en place une procdure de prsentation au retour lorsque, la suite dun refus initial, une intervention a amen le poste reconsidrer sa position. Cette procdure consiste demander au bnficiaire du visa de se prsenter au poste son retour au pays, de faon montrer que ses intentions ntaient pas de sinstaller illgalement en France ou dans lespace Schengen.
Cette procdure choue 60 % dans les pays dAfrique. Certes, la prsentation ntant pas obligatoire, la non-prsentation peut parfois tre due une simple ngligence mais, dans la majorit des cas, le touriste est rest illgalement en France ou en Europe. Le taux dchec nest pas surprenant concernant une procdure qui ne prvoit aucune sanction et qui, telle quelle est prsente, ne peut russir que dans les pays o la loi est stricte et fermement applique. Ainsi Duba, o les entreprises se portent souvent garantes, la procdure est parfaitement respecte (et mme anticipe : une entreprise ayant demand un visa prvient le consulat si lemploy concern na plus de raison de voyager). Dans les pays plus laxistes, les postes sont dmunis. Cette obligation ne reposant sur aucun fondement juridique, ils ne peuvent infliger une amende la personne garante dont le protg est dfaillant, pas plus quils ne peuvent exiger de caution financire ou documentaire comme la rtention du passeport du protecteur . Dans ce contexte, lexprience daccord de destination touristique (DTA) mene en Chine par lUE mrite dtre examine. Paraph dbut fvrier 2004, ce projet est entr en vigueur le 1er mai : il sagit de slectionner des agences touristiques qui sengagent prsenter leurs clients au retour (ou les pices justifiant leur retour, telles que les cartes dembarquement ou le passeport vis). Lagence ne respectant pas laccord (ou garant frquemment les pices justificatives) se verra retirer son agrment et perdra le bnfice de lorganisation de voyages touristiques en Europe.
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* Le problme particulier des tudiants :
Les tudiants posent un problme particulier : les autorits franaises sont partages entre le souci de dvelopper leur accueil et celui dempcher que des fraudeurs ne dtournent le recours au statut dtudiant. Ainsi, depuis quen fvrier 2003 lArabie Saoudite a dcid la saoudisation des emplois, le poste de Riyad a constat une augmentation sensible des demandes de visas long sjour pour tudes manant de ressortissants syriens, libanais, jordaniens ou palestiniens dont le contrat de travail nest pas renouvel sur place et qui ont vraisemblablement lintention de stablir pour travailler en France.
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Une exprience digne dintrt La Cour a relev avec intrt laction conduite par le Centre dvaluation linguistique et acadmique (CELA), qui appartient aux services culturels de lAmbassade de France Pkin, pour assainir une situation devenue extrmement proccupante. En effet, nombre de candidats au visa tudiant taient des candidats limmigration. Par ailleurs, le niveau trs insuffisant de ressources (425 euro par mois) exig des candidats pour loctroi dun visa obligerait dassez nombreux tudiants, une fois sur le territoire franais, trouver des ressources complmentaires au travers dactivits parfois illgales. Devant lampleur du phnomne, et compte tenu des problmes ainsi crs, les prfets ont alert la DFAE et une solution a t recherche pour viter ces drapages. Laction du CELA a vis, dune part, rpondre la croissance exponentielle des demandes de visas dtudes pour la France des tudiants chinois (troisime population tudiante trangre en France) et soulager le travail des services consulaires, dautre part mieux connatre la demande manant des tudiants chinois. Afin dclairer le service qui instruit la demande de visa, le CELA vrifie le niveau de formation et de langue, ainsi que la cohrence du projet de formation de ltudiant, et sassure de la validit des titres et diplmes produits, ainsi que de linscription dans une universit franaise. Avec 1700 dossiers traits entre janvier et dcembre 2003, ce dispositif a mis en lumire un taux de fraude sur les diplmes prsents de 10 15 %, une inadaptation certaine entre cursus initial du candidat et projet dtudes en France, un taux important de pr-inscription dans des formations non diplmantes et un faible niveau en franais117. Ce filtrage a suscit une diminution du taux de dlivrance des visas (- 15 % par rapport 2002). Il reste inciter lensemble des universits franaises une vigilance accrue lors des procdures de pr-inscription, en sassurant notamment des capacits de ltudiant suivre une vritable formation diplmante. Le programme du CELA doit stendre de nouvelles villes chinoises en 2004 et cette exprience fera lobjet dune valuation avant une extension dautres pays.
117) Selon lambassadeur, trop de pr-inscriptions dissimulent mal le fait que la seule raison du recrutement des tudiants chinois est dalimenter un centre de FLE (franais langue trangre) en autofinancement .
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3 - Le problme des mineurs trangers isols

Selon une enqute ralise en 2001 par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) auprs des parquets et de ses directions dpartementales, dont les rsultats ne sont toutefois que partiels en raison de labsence de mise en uvre dun outil statistique adapt et du manque de concertation entre ces deux institutions, les mineurs trangers isols sont 80 % de sexe masculin, gs, pour 95 % dentre eux, de 13 18 ans (dont 60 % de plus de 16 ans), originaires dEurope de lEst (Roumanie et ex-Yougoslavie), dAfrique et du Maghreb, principalement du Maroc. Plus de 2 700 mineurs seraient connus des autorits judiciaires sur une anne (dont plus de 1000 pour la seule Cour dappel de Paris) et plus de 1 800 dentre eux ont t recenss par la PJJ comme ayant bnfici dune prise en charge des titres divers. Parmi eux, plus de 75 % sont accueillis par les services de laide sociale lenfance (ASE) ; environ 20 % auraient un rfrent familial en France et 10 % auraient dpos une demande dasile. Afin de mieux apprhender lampleur du phnomne, le secrtaire dEtat la lutte contre la prcarit et lexclusion a confi au prfet de la rgion Ile-de-France une mission sur les mineurs trangers. Ce rapport, remis le 16 juin 2003, relve que plus de la moiti arrive en Ile-de-France (998 Roissy sur 1 703 en 2002) et que 1 207 mineurs placs en zone dattente ont pntr sur le sol franais, soit 71 % du nombre total en 2002. Par ailleurs, 1 400 mineurs ont t prsents au parquet de Paris la mme anne pour actes dlictueux. Sur le plan de la procdure, le Parquet ou le juge des enfants doit tre saisi sur le fondement de larticle 375 du code civil en vue dune mesure de protection qui dbouche sur la prise en charge par lASE, la PJJ ou une association agre, le motif juridique de la mesure tant la carence manifeste de lautorit parentale. Enfin, le lieu daccueil et dorientation (LAO) de Taverny, centre dhbergement et de rinsertion sociale rcemment ouvert et gr par la Croix-Rouge, accueille des mineurs pour une dure de quelques mois, le temps dvaluer leur situation et de prparer soit un projet de retour dans le pays dorigine, soit un projet dintgration en France. Le Conseil conomique et social a dnonc dans son rapport sur les dfis de limmigration future le phnomne croissant et proccupant de limmigration au sein de lUnion europenne, mais en particulier sur le territoire franais, de mineurs non accompagns que lOCDE estime 100 000 et qui ne peuvent tre expulss. Le Conseil estime que dans tous les cas, ils doivent tre protgs par la convention
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internationale des droits de lenfant, en raison de leur vulnrabilit et de leur incapacit juridique se dfendre . Certains sont, en fait, soumis des filires organises qui monnaient leurs actions pour les introduire auprs des familles dadmission sur le territoire franais et lASE. Dautres dpendent de filires de prostitution. Une minorit enfin fuit des zones de troubles ou de guerre. Quoi quil en soit, si lhypothse de travail premire est la prparation du retour au pays avec prise en charge sur place, le sort des mineurs isols est dautant plus imprvisible quun certain nombre dentre eux ont t vendus ou dlibrment envoys en France par leur famille. cet gard, le rapport remis au Garde des Sceaux le 18 juin 2003 par le Premier prsident et le Procureur gnral de la Cour dappel de Paris dnonce le risque dinstrumentalisation de ladministration et de linstitution judiciaire franaises ds lors que le dispositif daide sociale lenfance tout comme les juges des tutelles sont utiliss des fins conomiques, dintgration, dinsertion et dacquisition de la nationalit franaise. La venue de certains mineurs, en particulier chinois, fait ainsi partie dune stratgie familiale destine accder la nationalit franaise . Le rapport reconnat toutefois que ces mineurs ne posent pas de difficults particulires une fois devenus majeurs, mais les auteurs craignent quils ne viennent, en dfinitive, alimenter les circuits de mainduvre dateliers clandestins afin de rembourser leur passage en France. La France a modifi son dispositif lgislatif sur lautorit parentale, sur les recommandations du Conseil conomique et social demandant que soient appliqus aux mineurs trangers isols, jusqu leur majorit, les principes de la protection de lenfance en danger ds lors que le retour dans le pays dorigine nest pas envisageable. Le mineur tranger isol tant par dfinition dpourvu de reprsentants lgaux sur le territoire franais, la loi du 4 mars 2002118 et son dcret dapplication du 2 septembre 2003 prvoient que le procureur de la Rpublique dsigne un administrateur ad hoc pour lassister et le reprsenter dans les procdures judiciaires et administratives relatives son maintien en zone dattente et sa demande de la qualit de rfugi. Cette dernire disposition a aussi modifi la loi du 25 juillet 1952 relative au droit dasile. La loi du 26 novembre 2003 a modifi larticle 21-12, alina 3, du code civil. Avant cette modification, lenfant confi aux services de laide sociale lenfance pouvait, jusqu sa majorit, acqurir la nationalit franaise par dclaration faite devant le juge dinstance sans que ft exig un dlai de prise en charge minimal. La loi rintroduit un dlai de trois
118) Loi n 2002-305 du 4 mars 2002 relative lautorit parentale.
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ans de prise en charge lASE ; il convient de noter que les mineurs arrivs en France avant lge de 15 ans reprsentent moins de 25 % de lensemble des enfants accueillis. La loi souhaite faire barrage aux stratgies familiales voques plus haut. Il nen reste pas moins que les mineurs trangers qui seront pris en charge par laide sociale lenfance aprs lge de 15 ans risquent, une fois quils auront atteint leur majorit et si la naturalisation est refuse, dtre renvoys la clandestinit.
c) Les demandes dasile

Au cours des dernires annes, la demande dasile est devenue trop souvent un moyen de sassurer un accs au territoire franais que les autres procdures nauraient pas forcment autoris. Compte tenu des dlais dinstruction habituels, elle prsente, pour le candidat linstallation en France, un avantage sur le visa touristique traditionnel : elle permet un sjour rgulier initial plus long et ouvre le droit certaines prestations119 ; par ailleurs, compte tenu de la dure et de la diversit des voies de recours contre une dcision ngative, elle permet une insertion dans le tissu social qui peut rendre difficilement envisageables surtout sagissant de familles les dcisions de retour forc. Lexistence, depuis la loi RESEDA de 1998, de deux catgories dasile lasile conventionnel et lasile territorial120 avait encore aggrav la situation : outre le fait quune demande rejete est toujours susceptible dun rexamen sur la base de faits nouveaux , la pratique stait rpandue aprs lchec dune demande prsente au titre de lune des deux formes dasile, den prsenter une autre sur la base de lautre forme. Il est dans ces conditions rare quune personne puisse tre considre comme dfinitivement dboute.
119) Autorisation provisoire de sjour, allocation dinsertion, couverture maladie universelle, accs au dispositif daccueil. 120 ) Le droit dasile conventionnel offre une protection aux personnes craignant avec raison de subir dans leur pays des perscutions du fait de leur appartenance une ethnie ou un groupe social, de leurs opinions politiques ou religieuses (convention de Genve du 28 juillet 1951 et protocole de New York du 31 janvier 1967). Le droit dasile territorial concerne ltranger qui tablit que sa vie ou sa libert est menace dans son pays ou quil y est expos des traitements contraires larticle 3 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales (loi du 11 mai 1998). Voir le rapport public annuel 2000 de la Cour des comptes, p. 359.
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Avant mme lintervention de la nouvelle lgislation qui a unifi le dispositif de lasile fin 2003121, un effort incontestable a t consenti pour rduire les dlais de traitement des demandes, tant par lOFPRA en charge de lasile conventionnel, que par le ministre de lIntrieur qui participe linstruction de celui-ci et qui a la responsabilit de lasile territorial. Mais si les dlais dinstruction de lOFPRA ont t ramens, entre 2002 et 2003, de dix mois deux mois et demi, lengorgement de la CRR a eu pour consquence un allongement des dlais en appel. Ainsi, le dlai total tait, encore fin 2003 avant lentre en vigueur de la rforme de dix-neuf mois environ. En revanche, le dlai moyen de traitement des dossiers relevant de lasile territorial a t ramen six mois. La situation demeurait dautant plus proccupante que le nombre des demandeurs dasile na cess daugmenter au cours des dernires annes : ainsi quon peut le constater sur le graphique ci-aprs, il a plus que tripl entre 1998 et 2002. Ces chiffres sont en ralit incomplets, la prise en compte des mineurs accompagnants ntant effective que depuis 2003. Si lon retient le taux denfants mineurs bnficiaires dune allocation verse par le SSAE rapport aux adultes, le total des demandeurs dasile doit tre augment de 16 % environ.
121) La loi du 10 dcembre 2003 a mis fin la procdure dasile territorial, instruite par le ministre des affaires trangres qui mettait un avis, la dcision finale relevant du ministre de lintrieur. Cette procdure a t remplace, compter du 1ier janvier 2004, par la protection subsidiaire. Toutes les formes de protection au titre de lasile sont dsormais traites par lOFPRA.
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Evolution de lasile conventionnel () et territorial ()

65 000 60 000 55 000 50 000 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0
97 81 83 85 87 89 91 93 95 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19
8151 1414
61 422
54 813 47 380
51 087 52 204 47 291 38 747
28 925 22 350 26 290 22 505 19 863 21 714
34 352
28 872 25 964
30 907
31190
31800
27 672
27 564 20 415
22 463
22789
21 416 17 405
13843
01 20
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Sources : OFPRA pour les demandes dasile conventionnel et ministre de lIntrieur pour les demandes dasile territorial.
Les dparts spontans la suite dune dcision de rejet de lOFPRA et de la notification dune invitation quitter le territoire (IQF) sont impossibles quantifier. Il est gnralement suppos que les mouvements vers dautres pays europens sont vraisemblablement plus nombreux que les retours dans le pays dorigine : en labsence de fichier centralis, certains dbouts peuvent souhaiter tenter leur chance dans un autre pays de lUnion Europenne. En tout cas, un faible nombre de demandeurs dasile dbouts demandent bnficier des aides au retour. Le ministre de lintrieur estime 50 % seulement le pourcentage des demandeurs dasile dfinitivement dbouts faisant effectivement lobjet dune mesure dloignement. En retenant lhypothse de 25 % de dparts spontans et de rgularisations, lInspection gnrale de ladministration estime quil y aurait, fin 2003, environ 250 000 demandeurs dasile dbouts encore en France, dont 18 000 familles (soit 62 000 ayants droit). Au-del des effets de la lgislation du droit dasile qui a fait rcemment lobjet dune modification profonde, cest un problme plus
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gnral qui se trouve pos : les difficults de lEtat procder lloignement des immigrants en situation illgale.
Irrguliers, clandestins, sans papiers122 (essai de dfinition) Rgularit : le caractre rgulier du sjour dun tranger et/ou sa situation par rapport la lgislation du travail et de lemploi. Le caractre irrgulier du sjour peut trouver son origine : - dans une entre irrgulire : immigrant irrgulier ; - dans une entre rgulire, suivie dun sjour irrgulier lexpiration du titre de sjour rgulier. Sans papiers : personne trangre sjournant sur le territoire national et dpourvue de titres de sjour ou de travail rgulirement tablis et en cours de validit. Cette expression est apparue la fin des annes 80 pour dsigner ple-mle les demandeurs dasile dbouts et les trangers non-admis un sjour rgulier en France. Souvent aussi nomms clandestins , les sans papiers sont susceptibles dtre reconduits la frontire. Dans certaines conditions, des rgularisations peuvent tre dcides par la puissance publique. Clandestin : personne trangre sjournant sur le territoire national, dpourvue de titres de sjour ou de travail rgulirement tablis et en cours de validit, et dont la prsence sur le territoire na pas t repre par les autorits du pays daccueil. Titre de sjour : le titre de sjour est le document administratif que doit possder tout tranger (hors Union europenne) qui entend sjourner en France au-del dun dlai de trois mois suivant son entre sur le territoire. Les principaux titres de sjour actuellement en vigueur sont (ordonnance du 2 novembre 1945 et loi du 11 mai 1998) : - des cartes de sjour temporaire dune dure dun an (renouvelable) portant diffrentes mentions selon lobjet du sjour en France : salari , commerant , visiteur , scientifique , profession artistique et culturelle , vie prive et familiale ; - des cartes de rsidents dune dure de 10 ans ; - des cartes de retraits, galement dune dure de 10 ans.
122) Daprs Les mots de limmigration et de lintgration , commission de terminologie et de nologie du domaine social.
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3 Les effets de lexistence dune population en situation irrgulire

Les trangers prsents sur le territoire national pour quelque motif que ce soit mais dont la situation nest pas rgulire posent la collectivit un problme dune relle gravit. Les tudes et les analyses font malheureusement dfaut. Non seulement la matire est difficile apprhender, mais sauf occasion ponctuelle aucun des protagonistes du dbat sur limmigration clandestine ne semble prouver pour des raisons contradictoires le besoin dune meilleure connaissance de la situation par lopinion. La prsence sur le territoire national dun fort contingent dtrangers en situation irrgulire a trois principales consquences lies : - la prcarit de la situation des intresss eux-mmes (a) ; - aux dysfonctionnements qui peuvent en rsulter pour lensemble de la collectivit nationale (b) ; - aux risques damalgame avec les trangers en situation rgulire et de dtrioration de limage de ces derniers (c). a) Privs de certains droits essentiels et en particulier de celui de travailler rgulirement, les trangers en situation irrgulire sont exposs, selon les cas, lexploitation par des employeurs clandestins dpourvus de scrupules, lobligation de sadonner des activits lucratives mais illgales (souvent dlictuelles, parfois criminelles), ou la plus dsesprante prcarit dautant plus proccupante que limmigration est irrgulire. Cet tat de fait nest pas seulement inacceptable et indigne des principes que la France prne, il est galement lorigine de perturbations sur le march de lemploi, de dfaut de recettes pour les institutions sociales et, plus gnralement, de troubles graves pour lordre public. Certes, comme on la vu, les pouvoirs publics, au risque dencourir le reproche de pratiques contradictoires, se sont attachs prendre en compte cet tat de fait. Mais ils taient dpourvus des moyens den prendre la vraie mesure. b) Limmigration irrgulire est une source de main-duvre bon march en France comme dans lensemble de lEurope de lOuest. Dune enqute de lIGA, conduite de novembre 1999 aot 2000, il ressort que, dans leur immense majorit, les trangers en situation irrgulire sont employs comme travailleurs clandestins, pour des salaires qui sont toujours trs infrieurs au minimum lgal. Il a ainsi t observ que lobtention de papiers par les intresss sest toujours traduite par une hausse immdiate de leurs rmunrations, souvent dans les mmes
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COUR DES COMPTES
ateliers ou tablissements, gnralement dans la confection-maroquinerie, la restauration, les emplois domestiques, le btiment, le nettoyage, etc. Comme dans le reste de lEurope, certaines PME ont dlibrment opt pour une politique de recrutement de travailleurs clandestins. Lemployeur nest pas seulement intress par ce statut pour des raisons financires mais aussi parce que ce statut place le travailleur dans une situation de totale dpendance. Ces pratiques ont pour effet de perturber gravement, dans certaines zones, le fonctionnement du march du travail. La moindre des consquences nest pas le frein mis lvolution de certaines professions dsormais dlaisses par les nationaux. Le dveloppement de lconomie souterraine est dautant plus ressenti quand celle-ci est alimente par des profits illicites tirs de pratiques dlinquantes. Ainsi peuvent sexpliquer la tendance la constitution de zones de non-droit, facteur de dveloppement de linscurit. c) En termes dimage, les immigrants en situation rgulire sont les premires victimes de cette situation. Ils le sont doublement : dabord parce que la frontire entre immigration rgulire et irrgulire est tnue et que certains immigrants en situation rgulire pourront tre tents ou forcs de participer aux agissements dcrits ci-dessus. Ensuite, parce quune partie de lopinion sera tente de faire lamalgame, limmigration en gnral tant alors assimile linscurit et la dlinquance alors que leur rapprochement ne peut tre partiellement lgitime quavec une certaine forme dimmigration irrgulire.
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Les condamnations prononces sur la base de lordonnance du 2 novembre 1945 font lobjet du tableau ci-aprs :
Condamnations prononces sur la base de lordonnance du 2 novembre 1945

1997 Entre ou sjour irrgulier dun tranger en France (dont condamnation pour infraction unique) Aide lentre la circulation ou au sjour irrgulier dun tranger en France Aide lentre ou au sjour irrgulier dtrangers Pntration non autorise dtrangers sur le territoire national aprs interdiction Pntration non autorise dtrangers sur le territoire national aprs expulsion Soustraction lexcution dune mesure de reconduite la frontire Soustraction lexcution dun arrt dexpulsion Non-prsentation de document de voyage permettant lexcution dune reconduite la frontire Communication de renseignements inexacts sur son identit par tranger faisant lobjet dune mesure de reconduite la frontire Soustraction lexcution dune mesure de refus dentre en France Non-respect de lassignation rsidence Pntration non autorise sur le territoire national par tranger non communautaire ayant t remis un Etat membre de lunion europenne Total 5 811 1999 3 307 2001 3 381 2002 4 240
548 0 1 081 53 1 632 148 295
674 2 442 29 1 100 73 234
538 66 251 24 802 91 238
568 76 246 26 1 054 78 272
33
70
0 19 0
0 19 0
4 13 0
12 10 1
9 587
5 880
5 441
6 653
Source : Direction des affaires criminelles et des grces
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4 Lloignement des trangers en situation illgale

Les mesures dinterdiction du territoire franais prononces de 1995 2002 tous types de contentieux confondus figurent dans le tableau suivant :
1995 ITF prononces dans une condamnation comportant au moins une infraction lordonnance de 1945 Mesures titre principal Mesures titre complmentaire 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
13 516
13 199
10 761
6 838
6 111
5 884
5 847
7 496
2 164 11 352
2 119 11 080
2 227 8 534
1 137 5 701
1 066 5 045
1 182 4 702
1 091 4 756
1 419 6 077
Source : Direction des affaires criminelles et des grces
Lvolution dcrite montre une baisse continue de ces mesures de 1995 2001, dans un contexte de pression pourtant accrue de limmigration, avec toutefois une reprise en 2002. Lanne 2002 a t marque par une acclration de la progression du nombre de mesures dloignement prononces qui ne sest pas prolonge en 2003, laugmentation tant principalement due aux arrts prfectoraux de reconduite la frontire (APRF) sur interpellation :
Mesures dloignement
1996 APRF Expulsions Interdictions du territoire franais Sous-total Radmissions Total 41 627 32 796 44 513 29 633 1 166 10 828 41 627 1997 21 918 906 9 972 32 796 1998 37 621 636 6 256 44 513 1999 33 378 599 5 878 39 855 14 825 54 680 2000 36 614 544 5 859 43 017 10 587 53 604 2001 37 301 521 5 320 43 142 10 364 53 506 49 124 37 544 2002 42 485 441 6 198 49 124 2003 32 650 206 4 688 37 544
Sur trois trimestres Source : DLPAJ
Il convient de relativiser ces volutions, car moins dune interpellation sur deux donne lieu un arrt prfectoral de reconduite
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la frontire (APRF). Le pourcentage sest mme dtrior dans la priode rcente, puisquil est pass de 46 % en 2001 43,7 % en 2002. En 2002, 10 067 loignements effectifs ont t raliss en mtropole (sans compter les 9 303 effectus depuis un dpartement ou un territoire doutre-mer) sur les 49 124 mesures prononces, soit un taux de 20,5 %. Globalement, malgr sa progression sensible par rapport 2001, ce total na pas retrouv son niveau de 1996. Au regard du nombre dtrangers placs en centre de rtention administrative (24 501), on parvient un taux de 38,3 %. Par rapport au nombre de mesures transmises pour excution la PAF, il est de 62,1 %. Le meilleur rsultat est obtenu pour les arrts ministriels et prfectoraux dexpulsion, mme sil est encore considr comme insuffisant (68,4 %). La premire cause dchec identifie (35,5 % de lensemble des mesures en 2002) est celle de ltranger introuvable , qui concerne essentiellement les APRF notifis par voie postale. En deuxime position vient le dfaut de documents qui empche la reconduite (37,2 % pour linterdiction du territoire pour sjour irrgulier et 31,4 % pour lAPRF sur interpellation), enfin les refus dembarquer ou labsence de moyens de transport. Les autres cas qui reprsentent en 2002 43,3 % des mesures non excutes concernent les annulations par la juridiction administrative ou la non-dlivrance de laissez-passer consulaires. Outre le cas particulier des APRF notifis par voie postale (20 619 en 2002) dont aucun napparat excut dans les statistiques de la DLPAJ, les causes de la non-excution des arrts prfectoraux sont numres dans le tableau ci-aprs.
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COUR DES COMPTES
Evolution du nombre d'loignements effectus et de mesures non excutes en mtropole

Causes de non excution 2001 2002 2003 1 702 16 863 18 565 1 395 1 077 318 2 241 885 164 16 716 362 98 1 820 341 439 148 141 103 33 41 99 475 5 456 531 1 070 32 20 1 653 7 109 1 391 10 301 (7 917) (2 384) 11 692 Saisines prfectorales transmises la DCPAF - pour loignement par la voie maritime 1 763 1 645 - pour loignement par la voie arienne 12 066 14 555 Total des saisines (I) 13 829 16 200 Annulations des saisines prfectorales Lies une dcision consulaire ngative : 1 079 - Laissez passer consulaire non dlivr 723 - Laissez passer consulaire refus 356 Lies une dcision d'une juridiction : 1 313 - Libr par le juge judiciaire 482 - Refus rtention de 5 jours 76 - Refus rtention de 10 jours 21 - Assignation rsidence 390 - Annulation par juge administratif 236 - Divers (sortie de prison annule, diffre, 108 individu crou, etc) Autres motifs 1 138 Dont : - Etranger non prsent sa convocation 244 - Demande dasile politique (dpt OFPRA) 191 - Etranger non trouv son domicile 118 - Malade ou hospitalis 108 - Recours dpos 44 - Libr par la prfecture 35 - Demande dasile territorial 25 - Erreur prfecture 30 - Divers (rgularisation, dpart volontaire, 345 refus du pays de transit, etc.) Total des dcisions annules (II) 3 530 Echec de la DCPAF - Absence de moyen de transport - Refus d'embarquer - Refus de la compagnie - Refus d'accueil du pays d'origine Total des loignements non mens bien (III) Total des mesures non excutes (IV = II + III) - Maritime - Arien (sans escorte) (avec escorte) Total des loignements effectifs 398 783 42 9 1 232 4 762 685 1 034 24 6 1 749 6 339 1 271 8 796 (6 953) (1 843) 10 067 1 282 936 346) 1 714 865 142 25 476 279 94 1 594 360 332 136 130 95 71 60 62 348 4 590
Eloignements effectifs 1 360 7 867 (6 190) (1 677) 9 227
(Source : DCPAF - Burel)
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Lune des constatations les plus marquantes est le dcalage considrable entre le nombre des mesures prononces et le nombre de celles qui sont transmises par les prfectures la DCPAF, soit 33 % seulement. Dduction faite des APRF notifis par voie postale, auxquels les statistiques de la DLPAJ nassocient aucun loignement effectif, le taux de transmission reste aux environs de 55 %. La diffrence entre les mesures dloignement prononces par les prfectures et les mesures traites par la DCPAF est particulirement sensible pour les arrts de reconduite la frontire avec interpellation : alors que 21 621 ont t signs par les prfets en 2002, seulement 11 621 soit 53,7 % ont fait lobjet dune saisine du BUREL123, dont 6 967 ont pu tre excuts finalement (32,2 %). Il nexiste pas dexplication aise ce phnomne. Il semblerait toutefois que, devant la difficult de reconduire les ressortissants de certaines nationalits du fait de la rare dlivrance des laissez-passer consulaires ou de labsence de desserte, et plus gnralement face lincertitude sur la possibilit de mener des procdures dloignement jusqu leur terme, certaines prfectures aient renonc instruire tous les dossiers. Une sorte dautocensure se serait ainsi installe dans les pratiques administratives. Au cours des dernires annes, la situation na fait que se dgrader pour trois raisons principales :
a) Les difficults de mise en uvre des dcisions aprs interpellation

Ladministration ne parvient quimparfaitement mettre en uvre les mesures dloignement aprs interpellation policire : le taux dexcution sest dtrior entre 1996 (46 %) et 2002 (34 %). Les checs concernent des trangers interpells et placs en rtention administrative dont lloignement est rendu impossible par dfaut de documents (1 % des checs). La personne concerne peut en effet avoir dtruit ses papiers et refuser de dcliner son identit et sa nationalit124. La mesure dloignement est alors subordonne lobtention du consulat dont est cens relever ltranger dun laissez-passer consulaire identifiant celui-ci et permettant son retour dans son pays dorigine. Or le taux global de dlivrance des laissez-passer consulaires est en baisse continue depuis huit ans : il na t en 2003 que de 28,8 %, moyenne
123) Bureau de lloignement de la direction centrale de la police aux frontires. 124) Or, sagissant par exemple des demandeurs dasile dbouts, la rglementation en vigueur ne permet pas une transmission des donnes personnelles et dactyloscopiques de lOFPRA ladministration.
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correspondant des taux qui peuvent varier de plus de 65 % moins de 3 %. Les efforts diplomatiques engags en dcembre 2001 envers six Etats particulirement peu coopratifs ont donn des rsultats contrasts.
b) Le contrle des magistrats sur la rgularit des dcisions

En 2002, les tribunaux administratifs ont annul 1 058 arrts de reconduite la frontire sur les 6 211 qui avaient fait lobjet dun recours. Les dcisions du juge judiciaire dinterrompre la rtention administrative reprsentent, pour leur part, 3,9 % des raisons de linterruption de la mesure dloignement. Un certain nombre de difficults peuvent par ailleurs se poser lorsquun contentieux relve la fois du juge administratif et du juge judiciaire : - lorsquil existe une question srieuse en matire de dtermination de la nationalit dun requrant, le juge administratif est tenu de renvoyer cette question prjudicielle au juge judiciaire, garant de ltat des personnes, et de surseoir statuer dans lattente de sa rponse. Les dlais, qui peuvent tre longs, ne permettent pas de clturer rapidement le dossier. Il en est de mme lorsque le juge administratif nest pas inform de la suite donne la question quil avait renvoye au juge judiciaire ; - en matire de rtention administrative, une difficult majeure intervient lorsque le juge des liberts et de la dtention a refus la prolongation du maintien en rtention administrative de ltranger (article 35 bis de lordonnance du 2 novembre 1945), qui est aussitt remis en libert et que le juge administratif rejette la demande dannulation de larrt de reconduite la frontire : il devient impossible de procder lexcution de cet arrt, faute pour lautorit administrative de pouvoir localiser ltranger en cause.
c) Autres obstacles
Le principal obstacle est dune tout autre nature. Comme le souligne le rapport commun de lIGA et de lIGAS de janvier 2004 : Lobstacle principal nest pas de nature juridique. Le droit franais permet sous certaines conditions lloignement des familles en situation irrgulire (). Dailleurs, le HCR ne soppose pas au principe du rapatriement des familles, sil seffectue dans le respect de la dignit des personnes. Il est avant tout dordre psychologique ou culturel, li
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limpact ngatif de limage de la famille avec enfants, embarque de force dans un avion ou un bateau. Il tient aussi aux considrations matrielles : labsence, pour linstant, de centres de rtention enfin adapts la rtention des familles, cest--dire prvoyant une sparation entre les clibataires et les familles, lexception des centres de Coquelles et du Mesnil-Amelot. Les procdures dloignement lencontre des familles sont dautant plus difficilement admissibles aux yeux de lopinion publique que la dure de rsidence en France sest prolonge, et que les familles ont des enfants scolariss, parfois depuis plusieurs annes. Saisie des conditions dans lesquelles la police aux frontires a excut des mesures dloignement, la Commission nationale de la dontologie de la scurit a par ailleurs dnonc en 2003 une prparation insuffisante de certaines oprations et des cas de dcs la suite de gestes de contrainte excessivement prolongs125 .
5 Les rgularisations
Dans un contexte de pression constante des flux migratoires, les pouvoirs publics sont rgulirement conduits procder alternativement ou cumulativement, dune part des actions de contrle, de nonadmission et dloignement - dont on a soulign les limites -, dautre part et linverse des rgularisations. Ces oprations de rgularisation interviennent soit de faon groupe, soit au cas par cas. Les deux procdures donnent lieu un traitement individuel des dossiers. Les rgularisations ont toujours exist, par exemple au moment de la forte croissance des annes cinquante et soixante. Depuis, les principales oprations ont t celles du 29 juillet 1968, celle du 13 juin 1973 (plus de 40 000 personnes concernes), celle du 11 aot 1981 (131 000 rgulariss sur 149 000 demandes). Dautres textes plus spcifiques sont intervenus, comme la circulaire du 23 juillet 1991 relative aux demandeurs dasile dbouts pouvant justifier dune insertion en France (14 456 rgulariss sur 49 123 dossiers) et deux dispositifs de 1995 et 1996, qui ont permis la rgularisation exceptionnelle de quelques milliers de parents denfants franais. Cest surtout la circulaire du 24 juin 1997 anticipant la loi RESEDA de 1998 qui a organis la dernire vague de rgularisation collective, soit 79 459 personnes sur 143 958 demandes, selon le ministre de lintrieur.
125) Rapport au Prsident de la Rpublique et au Parlement, Commission nationale de dontologie de la scurit, 2003, Documentation franaise.
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Il existe paralllement un traitement continu de dossiers qui aboutissent parfois par usure ou par suite de difficults mdiatises, des rgularisations dans des situations aussi diffrentes que celles des tudiants prolongs, des sans papiers ou des demandeurs dasile dbouts aprs un maintien sur le territoire jusqu puisement des dlais de procdures. Plusieurs phnomnes rgularisations individuelles. expliquent laugmentation de ces
Dabord, la pratique de la rgularisation humanitaire est dsormais reconnue, dans le prolongement de lavis du Conseil dEtat du 22 aot 1996 : tout moment un ressortissant tranger peut demander lexamen de son dossier. Mais il ny a pas de droit la rgularisation et les dcisions sont prises en opportunit sous rserve quaucun texte ne linterdise expressment. Ensuite, le traitement de cas difficiles avec bon sens, humanit et ralisme , formule retenue en septembre 2002 par le ministre de lintrieur aprs un nouveau conflit avec des sans papiers , permet aux prfets dutiliser la rgularisation comme soupape de sret dans des crises locales. Ces oprations dbouchent le plus souvent sur un rexamen des situations, dossier par dossier, puis sur des dcisions de rgularisation. La circulaire du 19 dcembre 2002 demandait en effet aux prfets de ne pas opposer une fin de non-recevoir sans examen aux trangers en situation irrgulire dont la demande avait t rejete lors dun premier examen, ou aux demandes prsentes de faon groupe par des associations ou collectifs. Elle indiquait en revanche que linsuffisance des informations communiques, les demandes ritres ou manifestement non fondes, ne devaient pas retarder les mesures ventuelles dloignement pendantes. Dans la mesure o la moiti des trangers figuraient dj dans le fichier AGDREF, ils avaient donc dj fait auparavant lobjet dune demande de titre de sjour. Plus de 20 % avaient fait lobjet dun arrt prfectoral de reconduite la frontire. Le taux moyen de dcisions favorables tait alors de 15 %, par rapport aux demandes juges exploitables par les prfectures. Par rapport aux demandes initiales, ce taux est actuellement de 6,4 % (2 175 sur 33 974). Le nombre de rgulariss en 2001 tait de 2 995. Les pratiques des prfectures sont htrognes, le taux de dcisions favorables variant de 11 % Paris, dans les Hauts-de-Seine et la SeineSaint-Denis, 54 % dans lEssonne, et le taux de dossiers inexploitables de 10 % environ dans le Rhne et les Bouches-du-Rhne 93 % dans le Nord, pour une moyenne de 51 %. Cette variabilit reflte des ralits trs
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diverses dans les dpartements, sagissant de la nature des demandes et de leur prsentation. Pour expliquer la part importante des dossiers inexploitables, le ministre a indiqu que regroupant notamment les dossiers inconnus et ne pouvant faire lobjet dun traitement, les dossiers illisibles ou insuffisamment prcis (simple nom sur une liste) elle est particulirement leve (plus de 40 % des demandes), seule la moiti des dossiers savrant ce stade connue du fichier national des trangers (). Dans le Nord, cette part a atteint plus de 80 % des dossiers reus. Ces chiffres rvlent la faible qualit des dossiers dposs mais aussi la part importante que peuvent reprsenter dans certains dpartements les demandes manant dtrangers primo-demandeurs, entrs rcemment et/ou nayant jamais effectu aucune dmarche en prfecture . Cest pourquoi on ne peut en tirer trop vite des conclusions : si le flux parat se tarir, la DLPAJ indique : La part des dossiers restant traiter ne devrait plus beaucoup voluer () ; les chiffres ici fournis ne sont pas figs dans le temps : de nombreuses personnes initialement inscrites sur des listes et nayant pu voir leur cas examin dans un premier temps, faute dlments suffisants, continuent de solliciter leur rgularisation et voient finalement leur situation examine au regard dlments dinformation plus complets. Tel est le cas ainsi de la prfecture du Nord, qui aprs le dpt dune liste de plus de 3 000 noms, en majorit inexploitable, sest vue saisie de nouvelles demandes de rgularisation avec lappui de celles-ci des dossiers plus complets. Enfin, ce mode de rgularisation est galement utilis pour les cas juridiquement impossibles rsoudre que sont les trangers frapps dexpulsion et dont lloignement est devenu impossible par dcision de justice : les ni rgularisables ni expulsables . Toutes ces demandes individuelles, peu nombreuses au dpart, dans la mesure o la loi RESEDA avait largi les possibilits daccs, se sont ds lors dveloppes, sous la pression des associations qui ont critiqu lattitude de certaines prfectures, tant pour leur parcimonie que pour le fait que ces procdures ntaient pas utilises de faon identique. A cet gard, le ministre de lintrieur a indiqu en 2002 avoir envoy des instructions aux prfets afin de tenir compte du caractre particulier de certaines situations et dcid une mission dinspection pour identifier les problmes litigieux. Il a annonc une concertation rgulire avec les organisations humanitaires. Il convient par ailleurs de souligner les interfrences entre les diverses situations : par exemple, la longueur de la procdure de dcision en matire dasile peut tre utilise par les demandeurs pour rechercher
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un degr suffisant dintgration qui pourra appuyer, en cas de refus, une demande de rgularisation. La rgularisation, mme si on ne peut connatre de faon prcise le taux dacceptation apparat bien comme un mode dentre sur le territoire, mme sil nen reprsente pas une part majeure. Lors du dbat sur la loi du 26 novembre 2003, un dput a dailleurs demand que la politique de rgularisation soit intgre la politique dimmigration . On relvera enfin que les rgularisations collectives posent aujourdhui aux Etats par exemple, pour les dernires annes, lEspagne, lItalie et les Pays-Bas - des difficults, compte tenu des consquences de telles dcisions, comme du reste des changements dans les lgislations sur les mouvements de populations dans un espace de libre circulation.
III Des rsultats peu probants

Pour apprcier la situation des publics issus de limmigration, on doit passer en revue un certain nombre de domaines touchant la situation sociale - le logement, lemploi, lcole, lintgration des jeunes -, la ralit des droits - droitss des femmes, lutte contre les discriminations - et lefficacit des dispositifs spcifiques apprentissage du franais, aide au retour. Limpression gnrale est que les rsultats des efforts qui ont t consentis sont peu probants.
A Le logement
Les donnes disponibles semblent indiquer, sur le long terme, une certaine amlioration des conditions de logement des immigrs ; celles-ci restent nanmoins marques, outre le phnomne de concentration dj voqu, par la persistance dingalits par rapport aux autres mnages. Il est vrai que la politique du logement a t et demeure largement hsitante. Les politiques spcifiques paraissent aujourdhui se limiter la gestion des foyers, hritage des annes 60, et lhbergement des demandeurs dasile, mme si ceux-ci ne sont, juridiquement, que des aspirants limmigration.
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1 Les hsitations de la politique du logement a) Le recours au dispositif spcifique du 1/9e prioritaire

Au milieu des annes soixante-dix, la ncessit daccueillir les familles des immigrants a conduit les pouvoirs publics mettre en place un dispositif spcifique appel 1/9e prioritaire . Instaur par la loi de finances pour 1975 mais abandonn en 1997 (voir ci-aprs b), il prvoyait quune fraction des sommes collectes auprs des entrepreneurs dans le cadre du 1 % logement 126 serait consacre, principalement sous forme daide la construction, au logement des travailleurs immigrs et de leurs familles. En dpit dune volont politique initiale forte, les moyens financiers allous ce dispositif se sont, au fil du temps, considrablement rduits. Son fonctionnement a fait apparatre des carences, lchelon national comme lchelon local. Dans son insertion au rapport public de 1997127, la Cour relevait notamment labsence dorientations donnes par les pouvoirs publics aux autorits dconcentres, alors quelles graient la part la plus importante du 1/9e prioritaire , ainsi qu lANPEEC128, qui tait charge, depuis 1987, dtablir le programme demploi annuel de ces fonds. A lchelon local, la principale critique du dispositif tenait linsuffisance des contreparties apportes aux financements sur 1/9e prioritaire . En principe, ceux-ci garantissaient lEtat un droit rservation sur les logements construits en faveur des immigrs et de leurs familles, proportionnel leffort financier consenti. Dans la pratique, si ces droits avaient gnralement t exercs lgard de premiers locataires dorigine immigre, ils lavaient t de manire moins systmatique loccasion de leur remplacement dans les lieux en raison de carences dans le suivi assur par les prfectures. Les rservations avaient parfois bnfici des personnes originaires des DOM-TOM et non des immigrants. La Cour relevait en conclusion la drive du systme qui tait au dpart destin financer des constructions neuves au profit principal des familles immigres et qui, au fil de la pratique ou de textes rglementaires de porte limite, tait en fait devenu un complment de financement doprations de rhabilitation
126) Participation des employeurs leffort de construction, prleve sur la masse salariale des entreprises de plus de 10 salaris ; son taux est de 0,45 % depuis 1992. 127) Consacre divers aspects de la politique dintgration des populations immigres . 128) Agence nationale pour la participation des employeurs leffort de construction.
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sans que lon pt dterminer dans quelle mesure elles profitaient effectivement ces familles.
b) Le recours progressif aux politiques de droit commun * Une politique par dfaut ?
Le dispositif du 1/9e prioritaire a t finalement abandonn en 1997 au profit du financement dun plan quinquennal de traitement des foyers de travailleurs migrants (cf. infra). Mais, ds le dbut des annes quatre-vingt-dix, lamlioration des conditions de logement des immigrs parat reposer principalement sur plusieurs politiques de droit commun : la politique de lutte contre les exclusions, la politique de la ville ainsi que les dispositifs tendant favoriser la solidarit urbaine. Ces politiques ne visent plus les populations immigres en tant que telles mais sont censes leur profiter dans la mesure o elles traitent de difficults qui les concernent majoritairement. Ainsi, la politique de lutte contre les exclusions et laffirmation dun droit au logement doivent constituer une rponse aux difficults conomiques et sociales qui touchent souvent les mnages immigrs ; de mme, la politique de la ville devrait apporter des solutions aux phnomnes de concentration et de mal vivre dans les quartiers qui concernent une part significative de la population immigre. En outre, divers dispositifs de droit commun destins en principe toute personne rsidant en France concernent, dans les faits, surtout les populations immigres, quil sagisse de mesures applicables aux squats ou lhabitat indigne, de la lutte contre le saturnisme, qui touche essentiellement les enfants originaires dAfrique subsaharienne, ou des dispositifs en faveur des coproprits dgrades o vivent de nombreux immigrs. Au-del des difficults prcdemment voques de mise en uvre dun dispositif tel que le 1/9e prioritaire , le recours au droit commun plutt qu des dispositifs spcifiques peut sexpliquer par labsence dhomognit de la population immigre. Les statistiques montrent en effet que la situation des immigrs venus dEurope ou du Sud-Est asiatique est souvent plus proche de celle des Franais que de celle des personnes originaires dAfrique maghrbine ou subsaharienne. Dans ces conditions, des dispositifs spcifiques risqueraient dtre inutiles pour certains immigrs et, au contraire, insuffisants pour les autres. Si le recours des politiques de droit commun napparat pas infond, il reste difficile de dterminer sil a rsult au dpart dun vritable choix politique ou dune absence de solution alternative au
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1/9e prioritaire et sil na donc constitu quune politique par dfaut . Ce nest qu la fin des annes quatre-vingt-dix que cette politique sera plus clairement assume comme semble le suggrer la prsentation faite en 1998129 de la politique de logement des immigrs : Elle sappuie sur la politique de logement social, en particulier sur les dispositions relatives au logement de la politique de lutte contre les exclusions. Elle doit tre un lment de construction de la politique de la ville.
* Une lacune majeure : linsuffisance de loffre de logements cot modr

Ds lors que la politique de logement des immigrs repose principalement sur la politique de la ville ou la politique de lutte contre les exclusions, lapprciation de ses rsultats passe par lexamen pralable des russites et des checs de ces dernires. Il convient de relever le problme majeur qua constitu linsuffisance de loffre de logements loyer modr la fin de la dernire dcennie, compte tenu de ses rpercussions directes : la non-satisfaction de la demande exprime par les personnes les plus dmunies, mais surtout indirectes : lexacerbation des comportements lgard des populations immigres dans un contexte de tension sur le march du logement. Ce constat est dailleurs partag par les administrations interroges dans le cadre de lenqute. Diverses tudes ont montr une progression de la demande de logements faible cot, consquence de la pauprisation dune fraction de la population. Une note de synthse sur la demande de logements locatifs sociaux en Ile-de-France en 2000 relve que lcart entre le revenu moyen des demandeurs et celui de lensemble des mnages franciliens, qui tait denviron 15 % en 1978, stait creus prs de 30 % en 1992 et dpassait 40 % en 2000. Le dfaut de ressources a fragilis laccs au parc social des populations les plus pauvres qui maintiennent par consquent plus longtemps leur demande, ce qui concerne particulirement les mnages trangers et les familles monoparentales . Une autre tude130 montre que les bnficiaires trangers de laide personnalise au logement (APL) en Ile-de-France ont augment de 24 % entre 1995 et 1999, soit une progression plus forte que pour les bnficiaires franais, et que la plus forte hausse concerne les
129) Communication au conseil des ministres du 21 octobre 1998. 130) Etude publie en 2002 par lobservatoire du logement social en Ile-de-France et lIAURIF sur les bnficiaires de lAPL dans le parc social en Ile-de-France en 1999.
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trangers figurant dans la tranche des plus bas revenus : + 111 % sur la mme priode. Face cette forte demande manant de personnes faibles revenus, loffre de logements est reste trs insuffisante, surtout la fin des annes quatre-vingt-dix. Le tableau suivant rsume lvolution du parc HLM et de loffre locative sociale entre 1995 et 2001 au niveau national. On constate que la croissance du parc (logements neufs moins ventes et dmolitions) na cess de chuter entre 1995 et 2001, de 66 800 28 700, le taux de mobilit des logements tant rest stable.
Evolution du parc HLM et de loffre locative sociale entre 1995 et 2001
En milliers de logements
Anne 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Parc 3 462,2 3 522,4 3 575,2 3 620,2 3 657,6 3 692,7 3 721,4 Mise en location 74,7 67,6 61,0 53,4 49,1 43,9 40,6 Vente HLM 3,4 4,3 5,2 4,5 6,1 4,4 5,4 Dmo-lition 4,6 3,1 3,0 4,0 5,6 4,4 6,5 Croissance du parc 66,8 60,2 52,8 45,0 37,4 35,1 28,7 Taux de mobilit 11,0 11,9 12,2 12,4 12,5 12,0 11,6 Offre due la mobilit 380,8 419,2 436,2 448,9 457,2 443,1 431,7 Offre totale 447,6 479,4 489,0 493,9 494,6 478,2 460,4
Source : T. Debrand Le parc de logement HLM face la demande - Union sociale pour lhabitat (fvrier 2003)
Les problmes rencontrs dans le secteur du logement social concernent aussi le secteur priv. Le rcent rapport du snateur M. Clach sur le parc locatif priv131 relve que les tensions locatives sont concentres en grande partie dans les zones priurbaines et les grandes agglomrations o elles rsultent en premier lieu de linadquation de loffre locative par rapport au niveau de solvabilit des candidats locataires, qui nest pas compense par une progression suffisante de loffre de logements vocation sociale. Par ailleurs, le parc locatif priv est parfois inadapt du fait dun niveau de vtust et dentretien ne rpondant pas une demande de logements de qualit [] .
131) Rapport Logement : pour un retour lquilibre prsent le 15 octobre 2003.
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* Les tentatives rcentes de prise en compte des problmes spcifiques de logement des immigrs
Si le recours aux dispositifs de droit commun a pu rpondre au souhait des pouvoirs publics de ne pas stigmatiser des quartiers ou des populations, il a aussi conduit, dans une certaine mesure, luder les problmes spcifiques de logement des immigrs. Les textes fondateurs de la politique de la ville ou de la politique de lutte contre les exclusions ont rarement mentionn la question de lintgration, lui prfrant des thmatiques telles que la sgrgation ou lexclusion spatiale et sociale ; des notions telles que la mixit sociale sont restes floues dans leur dfinition comme dans leurs implications. Plusieurs acteurs ont galement relev au cours des dernires annes les effets ngatifs dune politique renvoyant exclusivement au droit commun et ont recommand aux pouvoirs publics, sans renoncer ce principe, de mieux tenir compte de certaines spcificits des populations immigres. Dans son rapport intitul Lutte contre les discriminations : faire respecter le principe dgalit paru en 1998, le Haut conseil lintgration observait ainsi : Prs de vingt ans aprs la mise en uvre dun rgime de discrimination positive, la spcificit des travailleurs immigrs a disparu des politiques du logement ; progressivement ils sont devenus invisibles. [] Sans sattacher au maintien du rgime antrieur dont les limites ont t analyses, le Haut conseil souhaite que la question du logement des familles immigres reste une priorit de laction du gouvernement [] . Des organismes de terrain ont galement mis en vidence les limites des politiques de droit commun pour rsoudre toutes les difficults de logement des immigrs. En 2001, un rapport du GIP Habitat et interventions sociales portant sur les squats de la rgion parisienne observait : Les publics prsents dans les squats sur lesquels [le GIP] a t missionn par lEtat en 1999 sont presque tous trangers, [] ils sont tous issus dune immigration rcente en provenance des pays qui composent lAfrique noire, et [] ce sont, pour lessentiel, des familles. Au risque de paratre politiquement incorrects, nous avons estim que lon ne pouvait ignorer cette donne. Ne pas la prendre en compte, faire comme si lexclusion dont sont victimes ces populations tait uniquement due leurs ressources, serait sinterdire de formuler des analyses pertinentes . Tout en restant dans le cadre des dispositifs de droit commun, les pouvoirs publics ont donc cherch, depuis la fin des annes quatre-vingtdix, mieux prendre en compte certaines spcificits des populations immigres, notamment lexistence de grandes familles dans des
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proportions suprieures la moyenne nationale, la situation conomique et sociale spcifique des jeunes et la survivance de cas de polygamie. Plusieurs mesures ont t prises mais elles restent limites dans leur ampleur comme dans leur efficacit. Concernant la production de grands logements, avant mme que le comit interministriel l'intgration du 10 avril 2003 lui consacre une mesure, le protocole du 25 juillet 2001 entre lEtat et la SONACOTRA prvoyait le logement de familles nombreuses en maisons individuelles. Mais le nombre limit de logements concerns (une centaine) ne permet pas de considrer cette mesure comme une vritable politique destine rsoudre ce problme gnral mais plutt comme une action porte symbolique. De mme, les rsultats de la politique daccompagnement dpouses issues de mnages polygames entres dans une dmarche de dcohabitation , mise en 132 uvre depuis une circulaire du 10 juin 2001 , restent trs limits en matire de logement comme dans dautres domaines et lon imagine mal, compte tenu des moyens ncessaires pour traiter chaque cas, comment cette politique pourrait tre mise en uvre une plus grande chelle.
2 Les foyers de travailleurs migrants : la survivance dune politique spcifique pour traiter un problme rcurrent
Les foyers de travailleurs migrants (FTM) constituent un aspect particulier du logement des immigrs en raison du nombre de personnes quils abritent (130 000 au milieu des annes 90133) mais plus encore de la concentration de difficults lies leur dgradation continue et de limportance symbolique que revt cette forme de logement. Le traitement de ces foyers est en outre, en matire de logement, la dernire politique denvergure spcifiquement destine aux populations immigres. Dun point de vue historique, la construction des FTM sest situe principalement entre 1968 et 1975, priode pendant laquelle le nombre de lits est pass de 45 000 180 000. Les foyers ont t conus pour rpondre des besoins temporaires de travailleurs venus en France sans famille et qui taient supposs regagner terme leur pays dorigine ou accder dautres formes de logement plus durables. Il tait prvu que, lorsque le nombre doccupants viendrait diminuer, les foyers volueraient, aprs travaux, vers du logement social normal. Mais ces
132) Circulaire DPM/2001/358 du 10 juin 2001 relative au logement des femmes dcohabitant de mnages polygames et engages dans un processus dautonomie (DGAS, DPM, DGUHC, CILPI). 133) Dont une fraction nest du reste pas dorigine trangre.
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hypothses ne se sont pas vrifies et les caractristiques des foyers ont volu du fait du vieillissement des occupants (principalement ceux dorigine maghrbine) et de larrive de nouvelles catgories doccupants, surtout en province dans les zones o les restructurations industrielles ont provoqu le dpart de la plupart des travailleurs immigrs. La situation de ces foyers na cess de se dgrader, en chappant lattention des pouvoirs publics et des mdias, et ce nest quau milieu des annes quatre-vingt dix, la suite des rapports de MM. Pascal (1994) et Cuq (1996)134, que le traitement des foyers de travailleurs migrants va devenir une priorit.
a) Des objectifs ambitieux qui prennisent nanmoins cette forme obsolte de logement
Cette priorit sest traduite par labandon du dispositif du 1/9e prioritaire et laffectation dune partie des ressources du 1 % logement ainsi dgages un plan quinquennal de traitement des FTM. Deux conventions ont concrtis ces nouvelles orientations : une convention dobjectifs signe le 17 septembre 1996 entre lEtat et le mouvement du 1 % , qui a dfini le principe de leffort en faveur des populations ayant des difficults particulires, puis une convention du 14 mai 1997 entre lUESL135 et lEtat, qui en a prcis les modalits pratiques. Le plan est ambitieux par son objet puisquil prvoit la remise niveau qualitative des foyers par une intervention sur les btis dlabrs et inadapts qui peut prendre des formes diverses, de la simple rhabilitation la dmolition-reconstruction. Il lest galement par le nombre doprations prvues et les montants concerns. Aprs consultation des prfectures, 326 foyers, sur environ 700 foyers recenss, ont t retenus en vue dun traitement au cours de la priode 1997-2001. Lengagement financier du mouvement 1 % est galement important : 274,4 M pour 5 ans verss par lintermdiaire de lANPEEC sous forme de prts (les subventions sont rares) reprsentant une participation maximum de 50 %, voire exceptionnellement 60 %, du cot dune opration. Ces financements sont complts par ceux de lEtat au moyen des dispositifs de droit commun (notamment PALULOS et PLA-I136) et de divers autres
134) Rapports de M. Pierre Pascal sur le logement des immigrs (avril 1994) et de M. Henri Cuq, dput, sur la situation et le devenir des foyers de travailleurs migrants (avril 1996). 135) Union dconomie sociale pour le logement. 136) Prime lamlioration de logements usage locatif et occupation sociale ; prt locatif aid dinsertion.
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partenaires (collectivits territoriales, propritaires des foyers), qui nont cependant pas fait lobjet dengagements prcis. Mais les pouvoirs publics ne sont pas alls jusqu supprimer cette forme particulire de logement, bien des gards obsolte. Certes, la formule des FTM est modernise puisquelle doit voluer, aprs traitement, vers la formule de droit commun des rsidences sociales, ce qui implique une ouverture dautres catgories de populations et le conventionnement laide personnalise au logement (APL) en remplacement des autres formes daides particulires existantes137. Mais le maintien dans les foyers des actuels occupants qui ont vieilli, faute que dautres solutions soient proposes, limite demble les possibilits dvolution de mme que les situations de sur-occupations, surtout dans la rgion parisienne, qui ramnent rapidement les foyers rnovs dans une situation proche de celle observe avant traitement. Le FASILD, pourtant impliqu dans la mise en uvre de ce plan, portait du reste en 2000 un jugement svre sur la formule des foyers138 : Destin dans sa conception initiale des travailleurs trangers, jeunes, clibataires, issus dune immigration de travail employe dans les industries de main-duvre c'est--dire une catgorie qui nest plus dominante dans les flux actuels le foyer [] en est donc venu loger dautres catgories de personnes ou hberger des populations vieillissantes et de plus en plus inactives. Il ne constitue plus aujourdhui une tape sur le chemin de lintgration, dans un parcours rsidentiel et professionnel. Cest donc un instrument largement inadapt, parfois sgrgatif, qui absorbe encore prs du sixime du budget de ltablissement. . Les pouvoirs publics se sont visiblement rsigns assumer financirement les consquences de la faiblesse durant plusieurs dcennies des mesures de modernisation des foyers et de labsence de solutions de logement durables proposes leurs occupants, comme semble le reconnatre la communication dj cite en conseil des ministres du 21 octobre 1998 sur la politique de logement social : Le ralisme impose daccepter que ce type de logements ne pourra tre abandonn rapidement. Le mouvement de transformation de ces foyers doit se faire un rythme qui corresponde aux ralits sociales et humaines des occupants.
137) Notamment lallocation de logement social (ALS) et laide transitoire au logement (ATL) verse par le FASILD. 138) Plan stratgique 2000-2002 du FASILD.
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b) Des rsultats trs infrieurs aux prvisions, qui ont conduit une prorogation du plan
Le premier dlgu gnral de la CILPI139 faisait preuve en 1999 dun optimisme certain quant aux dlais de ralisation du plan140 : cinq ans correspond au rythme de mise en place des crdits et des projets et parat un horizon raisonnable pour traiter la totalit des 250 foyers concerns par le plan . Ces objectifs nont pas t tenus. Une circulaire du 13 mars 2000, qui tablissait un bilan miparcours de lexcution du plan, constatait ainsi : Le bilan de la mise en uvre du plan quinquennal nest pas la hauteur des moyens qui peuvent tre mobiliss et justifie quun effort particulier soit men en 2000 et 2001 pour acclrer son rythme de ralisation, prioritairement pour traiter les situations proccupantes au regard des conditions dhabitat indigne touchant lhygine et la scurit des personnes . Le redressement attendu pour 2000 et 2001 nest pas intervenu et lexercice 2002 sest seulement situ dans la moyenne, ce qui a conduit lEtat et lUESL, par un avenant du 11 octobre 2001, proroger le plan quinquennal jusqu la fin de 2006. Fin 2002, 120 foyers avaient fait lobjet dune programmation financire, 87 seulement dune convention traduisant lengagement effectif des parties prenantes. Ce bilan nest pas ngligeable mais trs infrieur aux prvisions. Sur le plan financier, la programmation totale des fonds tablie aprs examen des dossiers par la commission des foyers de lANPEEC slevait 112,3 M, ce qui ne reprsentait que 41 % des sommes prvue pour la premire priode quinquennale. Si lon sen tient aux conventions signes (montants engags), les rsultats sont moiti moindres : 67 M, soit 24,4 % de lenveloppe pluriannuelle initiale. Sur le plan social, lobjectif du plan quinquennal de proposer danciens occupants dun foyer laccs un logement social na t que rarement atteint.
139) Commission interministrielle pour le logement des populations immigres. 140) Entretien la revue de la SONACOTRA Horizon , n 30, septembre 1999.
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c) Les principaux obstacles la ralisation des projets - Limplication souvent insuffisante des collectivits territoriales dans le plan de traitement des foyers :
Le processus par lequel la CILPI et, lchelon dconcentr, les prfectures parviennent convaincre les collectivits territoriales de sengager dans le traitement des foyers reste particulirement long et susceptible tout moment dtre remis en question. Les pouvoirs publics ont tent de les y encourager dans le cadre des contrats de ville141 mais le bilan financier tabli par la CILPI fin 2003 reste dcevant avec une contribution de 18,5 M, soit 6,3 % du montant des oprations programmes. La mise en uvre du plan de traitement des foyers met particulirement en vidence la faiblesse de la solidarit territoriale. A lexception de lagglomration lyonnaise o un systme de solidarit semble, selon le dlgu gnral de la CILPI, organis et accept, la commune sur laquelle est implant un foyer est gnralement tenue de trouver elle-mme sur son territoire des solutions, quil sagisse de sites de desserrement temporaires (pendant les travaux) ou dfinitifs (construction de btiments nouveaux dans le cas de foyers suroccups). Le constat nest pas nouveau ; en 1994, le rapport Pascal relevait dj : Les communes nacceptent gure de dvelopper sur leur territoire ces capacits, mme pour amliorer les conditions de logement des immigrs isols qui y sont dj. La crainte est souvent de ne pouvoir faire face au flux continu de suroccupants : en particulier celui li aux traditions dhospitalit .
- La fragilit financire des gestionnaires de rsidences :

Cette situation, connue depuis longtemps puisque les rapports de MM. Pascal et Cuq en faisaient dj tat, constitue un autre frein la ralisation du plan quinquennal. Malgr les initiatives de la CILPI pour rsoudre les problmes financiers de plusieurs associations et la reprise par la SONACOTRA, la demande des pouvoirs publics, de plusieurs foyers en situation financire prcaire, les difficults ont persist. En mai 2003, la CILPI constatait que certaines rsidences sociales, issues de foyers traits dans le cadre du plan quinquennal et finances en vue dune gestion ultrieure quilibre, taient dores et dj en dficit. Elle relevait
141) Circulaire DIV-CILPI du 15 juillet 1999.
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les difficults srieuses de quatre associations : lASSOTRAF, la SOUNDIATA Nouvelle, lADEF et le CASVP.
- Lhypothque des foyers en situation de sur-occupation :

Si le phnomne de sur-occupation ne concerne quune minorit de foyers, lincapacit des pouvoirs publics le traiter jette une ombre sur la mise en uvre du plan quinquennal. Il concerne surtout des foyers franciliens, de lordre dune centaine sur les 242 recenss dans cette rgion, accueillant principalement des immigrs originaires de lAfrique subsaharienne. Ils logent environ 27 000 rsidents officiels, dont approximativement 18 000 20 000 africains, mais le nombre total de rsidents Africains serait en fait de lordre de 35 000 40 000, soit un taux de sur-occupation global de 100 %. En 1996, le rapport Cuq recommandait den finir avec les zones de non droit en dmantelant les foyers dafricains noirs comme systme dconomie parallle ax sur les villages dorigine des rsidents, comme organisation communautaire non soumise aux lois de la Rpublique 142. Ces solutions nont pas t mises en uvre mais les difficults demeurent, comme le constatait le dlgu gnral de la CILPI en mai 2003 : Le traitement des foyers sur-occups fait face de telles particularits quil est ncessaire dapporter des solutions et des moyens spcifiques pour viter un blocage du plan de traitement et une aggravation de la situation de ces foyers. Dautant que lensemble des indicateurs disponibles montre une forte croissance de la sur-occupation depuis quelques annes . Non seulement le phnomne de sur-occupation na pas t rsorb, mais encore il serait en augmentation, en probable corrlation avec la forte augmentation du nombre de demandeurs dasile dbouts. Il rapparat mme dans les foyers qui viennent dtre traits comme le constate la CILPI qui reconnat en mme temps certaines erreurs dans la conception des oprations : Le traitement [des foyers] a t men en faisant abstraction de la sur-occupation et sans que lon se donne les moyens de faire face son renouvellement et sa croissance. Dans les nouvelles rsidences sociales issues du traitement, la sur-occupation a donc recommenc comme auparavant dans les FTM, voire sest
142) Il proposait notamment de complter systmatiquement le contrle des rsidents en surnombre par celui de la rgularit de leur titre de sjour, dexpulser les rsidents en situation irrgulire et dexprimenter et renforcer les systmes de contrle humain (gardiennage) et technique. Il recommandait galement linterdiction des activits dites informelles (restauration collective, picerie, artisanat, coiffure), gnralement non encadres et non formalises, qui prsentent des risques en matire de scurit et dhygine et sinscrivent en dehors du cadre de la lgislation du travail.
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accentue, et les quilibres annuels de gestion (fonds gnralement sur le nombre officiel de rsidents et non pas le nombre rel doccupants) sont tangents pour les gestionnaires. En outre, le bti nouveau na pas toujours t suffisamment conu pour durer en rsistant aux effets moyen et long terme de la sur-occupation et les dures damortissement des emprunts sont parfois peu ralistes par rapport ces consquences de la suroccupation . On ne saurait mieux dcrire lchec actuel des tentatives de normalisation de la situation de ces foyers, qui sapplique aussi aux activits informelles, qui ont souvent repris hors de tout cadre lgal, mme si des installations ont t amliores (cuisine collective par exemple) pour limiter les risques daccidents et les problmes sanitaires.
3 La question non rsolue de lhbergement des demandeurs dasile

Au cours des dernires annes, la question de lhbergement des demandeurs dasile a pris une importance croissante, au point quelle est souvent devenue aux yeux des pouvoirs publics, lchelon central comme lchelon dconcentr, une priorit par rapport aux problmes, certes plus anciens mais nanmoins toujours importants, de logement des populations immigres.
a) Une capacit daccueil insuffisante

Pendant la phase dinstruction de leur demande, les demandeurs dasile, sous rserve quils laient sollicit, peuvent tre hbergs dans un centre o ils sont pris en charge au titre de laide sociale de lEtat. En effet, bien que la Convention de Genve ne mentionne pas expressment un droit lhbergement pour les demandeurs dasile, ladministration considre que lhbergement des demandeurs dasile est fond sur larticle L. 111-1 du Code de laction sociale et des familles qui dispose que les personnes de nationalit trangre bnficient de laide sociale en cas dadmission dans un centre dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS), sans condition de rgularit de sjour. Mais les capacits dhbergement du dispositif national daccueil (DNA) sont trs largement dpasses. Ce dispositif, qui repose sur un maillage de centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA) rpartis sur lensemble du territoire national et de centres de transit, ne sest pas dvelopp de faon homothtique la hausse du nombre des demandeurs dasile. Entre 1999 et 2002, le nombre de CADA a plus que doubl, passant de 63 151, et leur capacit totale dhbergement a t porte de 3 781 10 317 places. En revanche, les
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centres de transit sont rests au nombre de deux dune capacit totale daccueil de 126 places. Le cot total de fonctionnement de ce dispositif a atteint 92 M en 2002 et mobilise une part importante des crdits de la DPM. Face une demande dhbergement qui est passe de 5 502 lits en 1999 13 170 en 2002, la capacit globale dhbergement est largement insuffisante, dautant que la dure moyenne de sjour dans ces structures a augment paralllement lallongement des dlais dinstruction des demandes dasile ; elle sest tablie en 2002 570 jours contre 541 en 2001. La pnurie dhbergement a rendu ncessaire le recours des expdients tels que la rservation et la location de chambres en htel meubl ou lutilisation de logements vacants du parc HLM aux fins dhbergement temporaire, au dtriment parfois de laccueil dautres catgories de population. En 2002 les demandeurs dasile occupaient ainsi 5 670 places dans 178 foyers pour travailleurs migrants.
b) Les difficults particulires daccueil des demandeurs dasile en rgion Ile-de-France

La rgion Ile-de-France, elle seule, enregistre plus de 52 % des demandes dasile, 25,5 % des demandes dasile tant dposes Paris. Cette concentration sexplique principalement par la proximit de laroport de Roissy, point darrive de nombreux immigrants. Au cours de lanne 2002, le nombre dautorisations provisoires de sjour dlivres en rgion Ile-de-France a reprsent 55 % du total national. Cet afflux massif de populations en dtresse a ncessit la cration dune commission rgionale dattribution dhbergements et la centralisation lchelon de la prfecture de rgion de la gestion des capacits dhbergement. Le dispositif daccueil en rgion Ile-de-France offre une capacit de 7 039 places dont 4 899 sont situes Paris intramuros, 4 472 rsultant de rservations de chambres en htel. De plus, en raison de linsuffisante capacit daccueil, de nombreux demandeurs dasile sont hbergs en urgence dans les centres dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS) au dtriment des personnes en difficult auxquelles les centres sont principalement destins. Lhbergement des demandeurs dasile est confi des associations, lies ladministration par des conventions, moyennant une subvention devant couvrir les frais dhbergement sur la base dun prix forfaitaire de 20 par personne loge. Les principales associations intervenant dans ce domaine sont lAssociation pour laccompagnement social et administratif des migrants et de leur famille (APTM), France terre dasile (FTDA), les uvres hospitalires franaises de lordre de
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Malte et Emmas. En outre, le SAMU Social de Paris a t amen prter son concours pour lhbergement durgence.
B Lemploi
Alors que lemploi est reconnu comme un facteur majeur de lintgration, les immigrs sont plus affects par le chmage que les autres actifs. En 1999, leur taux de chmage, selon le recensement de lINSEE, est suprieur de 9 points la moyenne nationale. Ils reprsentaient alors 15 % des chmeurs et 22 % du total de la population immigre. En 2002, le taux de chmage des trangers hors Union europenne stablissait 25,1 % (23 % pour les hommes, 28,7 % pour les femmes, jusqu 35,2 % pour les femmes originaires du Maghreb), soit plus de 16 points au-dessus de la moyenne nationale de 8,9 % (7,9 % pour les hommes, 10,1 % pour les femmes). Pour lensemble des trangers, le taux de chmage tait de 18,47 % (17,3 % pour les hommes, 20,1 % pour les femmes)143. LINSEE relve aussi que de 1990 1999, le nombre de chmeurs immigrs a augment dun tiers alors que la population active immigre sest accrue de moins de 8 % et le nombre total de chmeurs de 18 %. Les immigrs ont contribu laugmentation arithmtique du nombre de chmeurs entre 1990 et 1999 sans que lon sache quelle est la part des immigrants dans cette volution. Dans les zones urbaines sensibles, le taux de chmage des trangers qui tait de 26,2 % en 1990 atteignait 35,3 % en 1999, ce chiffre tant presque trois fois plus lev que le taux de chmage de lensemble de la population dans ces zones (12,4 %). Cette forte exposition au risque de chmage parat dabord lie la concentration des immigrs dans les catgories socioprofessionnelles, connaissant les taux de chmage les plus levs (ouvriers, employs), dans les secteurs les plus sensibles aux alas conjoncturels (BTP) et dans des emplois prcaires. Ainsi, le taux de chmage des ouvriers immigrs non qualifis, qui reprsentent 21 % du total des actifs immigrs, atteint 24 % contre 16 % pour lensemble de ces ouvriers. LINSEE observe en outre que le diplme et le niveau dtudes protgent peu les immigrs du chmage : le taux de chmage des immigrs ayant suivi des tudes suprieures est en moyenne de 16 % contre 8 % pour lensemble des actifs du mme niveau. Le diffrentiel de taux de chmage entre Franais et trangers est mme plus lev pour les
143) Source : INSEE (enqute emploi, mars 2002) - exploitation DARES et DPM.
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personnes qualifies. LINSEE value en novembre 2002 22 % le taux de dclassement li au lieu dhabitat et la nationalit, avec une surreprsentation des femmes. De plus, les immigrs restent plus longtemps au chmage que lensemble de la population active. La population active immigre nest pas homogne toutefois au regard de ce risque. Les immigrs ns dans un Etat de lUE y sont beaucoup moins exposs : le taux de chmage des immigrs ns en Espagne, en Italie et au Portugal est mme infrieur la moyenne nationale, mais il est proche de 30 % pour les ressortissants du Maroc et dAlgrie daprs lenqute sur lemploi de lINSEE de 1999. Les rsultats de lenqute INSEE de mars 2002 confirment ces rsultats : le taux de chmage des trangers non issus de lUE (21,5 %) est proche du triple du taux de ses ressortissants (7,4 %). Le dispositif organisant limmigration de travail rd depuis plus de cinquante ans, modernis au milieu des annes 1970, permet lintroduction de salaris disposant dun contrat de travail avant leur arrive en France. Mais cette procdure est devenue marginale dans laccs des immigrants au march du travail (cf. annexe n 2). La grande majorit y accde aujourdhui par dautres voies, qui se sont diversifies : le regroupement familial, les conjoints de Franais, les rfugis et apatrides, enfin les accs diffrs au march du travail par changement de statut. A leur arrive en France, les immigrants ne sont pas placs dans une situation diffrente de celle des autres demandeurs demploi : ils peuvent faire appel la quasi-totalit des mesures mises en place pour les publics en difficult mais ils ne bnficient daucun traitement spcifique pour accder lemploi. En ralit le dispositif lgislatif et rglementaire est rest fig, sans prendre en compte les consquences des deux phnomnes quasi concomitants des deux dernires dcennies : la crise de lemploi, qui touchait tout particulirement les personnes issues de limmigration, et la monte de limmigration de peuplement, qui, en ouvrant le droit lemploi, limitait les effets de la suspension de limmigration de travail.
1 Labsence de dispositifs spcifiques pour les immigrants en matire daccs lemploi

Le plan national daction pour lemploi (PNAE) doctobre 2003 ne comporte pratiquement aucune mention relative limmigration. Traitant du dfi de lamlioration de la dynamique du march du travail et de la cration demploi, le plan retient au mme titre que les jeunes et les femmes sans qualification particulire, les travailleurs de plus de 50 ans,
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les bnficiaires de minima sociaux, les ressortissants trangers en situation rgulire . De mme, dans la stratgie pour lemploi en France et lanalyse de la situation du march du travail en 2003, lemploi des immigrs ne figure que sous laspect de la lutte contre les exclusions et les discriminations. La lutte contre le travail illgal, qui ne concerne les trangers que sous langle de la lutte contre lemploi de salaris sans autorisation de travail, et la rsorption des situations discriminatoires et excluantes, dont les immigrs nont pas le monopole, sont cites, entre autres, parmi les axes prioritaires. Les mesures prises ne comprennent pratiquement aucune aide directe, en application du principe de lgal accs des Franais et des trangers lensemble des dispositifs publics dinsertion, de formation et de reconversion professionnelle financs par lEtat. De plus, la DGEFP souligne que dans les publics ayant des difficults pour accder aux aides lemploi et la formation professionnelle quelle gre, la nationalit trangre nest pas un critre suffisant pour prjuger dune difficult daccs lemploi. La DPM, pour sa part, estime que cela permet dviter la stigmatisation de ces populations.
2 La difficult didentifier la part des immigrants dans les dispositifs de droit commun
Il a dj t expos (voir supra I-C) que les dpenses concourant tant lintgration par lemploi qu la politique daccueil en matire demploi ne peuvent pas tre isoles. La future prsentation du budget de lEtat devrait nanmoins permettre de progresser. Certains documents apportent des premiers lments dinformation, mais avec de srieuses limites : cest ainsi que dans le projet de mission solidarit et intgration , le programme n2 Accueil des trangers et intgration comporte, pour 741,24 M sur la base de la loi de finances initiale pour 2004, quatre actions directes et une action de moyens144. A laction 2, il est possible de considrer quune trs faible - partie des crdits des plates-formes daccueil de demandeurs dasile (1,8 M) et de lallocation dinsertion (152 M) peut concourir la prise en compte de laspect emploi pour les demandeurs dasile ; de
144) - action 1 : participation la rgulation des migrations, pour 5,75 M, - action 2 : prise en charge sociale des demandeurs dasile, pour 293,47 M, - action 3 : intgration, pour 200,12 M, - action 4 : aide mdicale de lEtat pour 233,48 M, - action 5 : moyens du programme, pour 8,42 M.
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mme, laction 3 comporte la prvention des discriminations sur le march du travail (1,8 M ), la mise en place dagents de dveloppement local dintgration (0,4 M), les rmunrations de stagiaires de la formation professionnelle rfugis et immigrs (10,3 M), la formation des rfugis (4,2 M) et le parrainage des jeunes vers lemploi (0,2 M). Il peut galement tre considr quune partie du financement des actions du programme 5 galit entre les hommes et les femmes (pour un total de 29,2 M) concerne lemploi des immigrants. En dfinitive, la dmarche pour tenter disoler les crdits destins faciliter laccs des immigrants lemploi se rvle le plus souvent dlicate sauf pour quelques cas qui touchent notamment aux demandeurs dasile et aux rfugis. Dans les dpenses de rmunration au titre du programme national de la formation professionnelle (chapitre 43-70, article 61, du budget du travail), il est possible didentifier la rmunration des stagiaires rfugis et celle des immigrs recevant une formation linguistique (10,3 M en 2002 verss par le CNASEA). A linverse, le parrainage concerne certes linsertion professionnelle des personnes immigres ou issues de limmigration : lorigine trangre est prsente comme une difficult relle ou suppose, mais au mme titre que le lieu dhabitat (quartier sensible), le faible niveau de formation, lisolement et dautres discriminations. 25 000 actions de parrainage constituent lobjectif de 2004. Une partie sera finance sur le chapitre 44-70, article 14 dispositifs dinsertion des publics en difficult, programme de lutte contre le chmage de longue dure : mesures daccompagnement de la globalisation (budget du travail), qui est le programme territorialis de lutte contre le chmage de longue dure. Mais la DPM (chapitre 46-81, article 50 sur des crdits dlgus aux DRASS jusquen 2003) et le FASILD en financent galement et il peut tre fait appel en outre aux crdits de la politique de la ville ainsi quaux collectivits territoriales. En fait, les donnes les plus certaines sont les dpenses prcites du CNASEA145, qui distingue la nationalit pour la rmunration des stagiaires, et celles de lUNEDIC pour le versement de lallocation dinsertion par les ASSEDIC aux demandeurs dasile. Les dpenses du FASILD dans le domaine de lemploi et de la formation professionnelle se sont leves 35,9 M en 2001 et 38 M en 2002, y compris laccs lemploi et la formation des acteurs, et la lutte contre les discriminations qui devient la mission prioritaire.
145) En matire de formation professionnelle, aucune statistique nexiste du fait de labsence dorganismes collecteurs agrs spcialiss dans le domaine de la formation professionnelle des migrants.
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Lapprentissage de la langue a reprsent 35,2 M en 2002 par rapport 30 M en 2001, soit 24 % du budget du FASILD, 10,1 M allant la formation des demandeurs demploi. Le FASILD consacre laccs lemploi un budget quil estime 2,6 M en 2002, poursuivant une baisse rgulire (2,8 M en 2001), rpartis entre laccs direct (notamment le parrainage) pour 2 M, linsertion par lconomique pour 0,6 M et la formation professionnelle des salaris pour 0,02 M. Quant aux collectivits territoriales, leur appui aux diffrents rseaux de dveloppement local et du service public de lemploi, notamment les missions locales et les permanences daccueil, dinformation et dorientation (PAIO), facilite de facto laccs ces structures du public, dont les immigrs. Il en est de mme des aides aux associations. Enfin, les programmes plus spcifiques susceptibles dtre mis en place par les collectivits dans lexercice de leurs comptences propres (les rgions notamment pour la formation professionnelle) ne peuvent tre ainsi flchs car se pose aussi le problme de la superposition des deux publics (les immigrants et les populations dfavorises). En tout tat de cause, les lus locaux quasi unanimes, et notamment les maires, estiment que la question de limmigration relve essentiellement de lEtat. Il reste difficile didentifier les actions relatives lemploi pour lintgration des immigrants : nombre dautres mesures peuvent y contribuer (formation linguistique, habitat) ; dautre part, de rares exceptions, les immigrants nen sont pas les seuls bnficiaires.
3 Des lments statistiques encore pars pourraient permettre de prciser la part des trangers bnficiaires
Le dispositif statistique nest pas orient vers la recherche dlments de mesure en la matire (voir supra I-A) : il est cependant possible pour les mesures daides lemploi de connatre laccs des trangers aux dispositifs, par une double distinction de nationalit entre Franais et trangers et, pour ces derniers, entre ressortissants de lUE (communautaires ou assimils) et de pays tiers. La qualit de Franais ou dtranger pourrait apparatre dans la quasi-totalit des statistiques en la matire, mais du fait de lgal accs aux dispositifs sans distinction de nationalit, celles-ci sont rarement tablies ou exploites sur ce point. Il existe mme une rpartition par nationalit, notamment dans les donnes de lANPE, mais elle est peu utilise. Une tude interne de lAFPA sur les trangers accueillis dans ses
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structures en 2002 relve quils reprsentent 6,4 % des stagiaires (soit 9 139 personnes) et que parmi ceux-ci les ressortissants de lUE reprsentent 11,7 % des trangers et les femmes 27 %. Plus dun tiers ralisent une pr-formation et pour 80 % dentre eux, les formations relvent des niveaux CAP-BEP. Ds lors, les politiques demploi, nationales ou dconcentres, en faveur des immigrants sont de moins en moins identifiables. Il est vrai que le calcul du cot reprsentant la part des trangers dans certaines des actions en matire demploi et de formation professionnelle finances par la DGEFP naurait de sens que si cette dmarche pouvait tre envisage pour dautres secteurs, notamment celui de laction sociale. Or, il nen est rien. Les principales mesures dintgration par lemploi dpassent largement les seules mesures propres lemploi et la formation professionnelle. Ce sont tout autant, sinon davantage, les actions en matire de logement, dapprentissage de la langue, dinsertion sociale, de lutte contre lillettrisme, de lutte contre les discriminations, qui contribuent indirectement faciliter laccs lemploi. A cet gard, limmigrant est galement trait comme relevant du droit commun et considr comme faisant partie des publics dfavoriss. Il est dans la logique du systme de limmigration de travail, dont la rglementation tend assurer ladquation de limmigrant au contrat de travail qui lui est propos, quil ny ait pas de politique spcifique demploi pour les immigrants. De ce fait, les autres catgories dimmigrants, aujourdhui les plus nombreuses, et notamment les jeunes, accderont aux multiples mesures daides linsertion professionnelle et lemploi de droit commun, au mme titre que les autres publics en difficult, notamment les jeunes. Ce nest pas pour autant quils y russissent.
4 Les rsultats ne sont pas probants, notamment pour les jeunes

La part de limmigration ne peut tre minimise : pour le directeur de lInstitut national dtudes dmographiques (INED), nombreux sont les secteurs dactivit qui ne pourraient fonctionner sans la contribution des immigrs . Les immigrs sont particulirement prsents dans lindustrie (en particulier la construction automobile), le secteur du BTP, lhtellerie et la restauration et les autres services , notamment laide la personne.
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On a aussi relev que le fonctionnement de certains services hospitaliers reposait en partie sur les mdecins trangers. Sur la priode 1990-1999, marque en France par un recul de lemploi total jusquen 1994 puis une hausse partir de 1995, lOCDE constate une baisse plus rapide de lemploi tranger par rapport lemploi total pendant la premire priode, puis une stagnation pendant la seconde priode. Lemploi tranger aurait donc jou un rle damortisseur des fluctuations du march du travail, ce que lOCDE a observ galement pour dautres pays europens. Ce rle ne doit cependant pas tre surestim car lemploi tranger lui seul ne peut permettre de rsorber lensemble des dsquilibres conjoncturels observs sur le march du travail . Le problme des jeunes mrite une attention particulire. En effet, plusieurs tudes portant sur les zones urbaines sensibles (ZUS), partir des rsultats du recensement de 1999, ont cherch cerner les difficults des jeunes en matire dinsertion professionnelle. Ces quartiers prioritaires avaient fait lobjet dans le Pacte de relance de la ville en 1996, dans la suite de la politique de dveloppement social des quartiers, de mesures de discrimination positive (dispositif scolaire type ZEP, amlioration de lhabitat, dveloppement dactivits sur les lieux de rsidence, zones franches) ; de ce fait, lemploi aurait d tre favoris. Si ces rsultats doivent tre interprts avec prudence, les difficults des jeunes et, parmi eux des immigrants, dans certaines de ces ZUS, paraissent nanmoins bien relles. Ils y connaissent des taux de chmage trs levs (voir supra), particulirement lorsquils sont dune nationalit hors UE, cas o pratiquement un jeune sur deux vivant en ZUS est au chmage. Autant que la nationalit, cest le lieu de rsidence qui semble le plus discriminant habiter en ZUS augmente le risque de chmage pour les jeunes ; en matire danciennet de recherche demploi, le seul contraste en ZUS entre les chmeurs selon le critre de nationalit concerne les trangers provenant de lUE qui sont moins touchs par le chmage de longue dure (34 %) alors que les trois autres catgories sont concernes 41 %. De mme, limportance du travail temps partiel est un autre indicateur de difficult dinsertion des jeunes (femmes) en ZUS, sans quil y ait de contraste marqu de situations selon la nationalit.
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Etrangers hors UE ZUS Activit Emploi Chmage Etudiants Autres inactifs 33,1 % 17,1 % 48,4 % 56,7 % 10,1 % Hors ZUS 31,0 % 19,2 % 37,4 % 58,7 % 10,7 %
Etrangers de lUE ZUS 44,9 % 34,7 % 22,6 % 50,1 % 5,0 % Hors ZUS 37,9 % 32,4 % 14,7 % 58,7 % 5,7 %
Franais par acquisition ZUS 33,8 % 20,3 % 39,9 % 61,8 % 3,9 % Hors ZUS 35,8 % 25,8 % 27,8 % 60,2 % 4,0 %
Franais ZUS 37,3 % 23,5 % 37,0 % 57,4 % 4,9 % Hors ZUS 33,3 % 25,7 % 22,9 % 63,0 % 3,8 %
Sources : DARES partir du recensement gnral INSEE de 1999 NB : les taux sont exprims par rapport au nombre total de jeunes dans les ZUS
Ce sont les jeunes trangers provenant de pays hors Union europenne et dans une moindre mesure les Franais par acquisition qui sont les plus confronts linstabilit et la prcarit de lemploi. Les contrats aids de la politique de lemploi (CES, emplois-jeunes), lapprentissage ou les stages de formation rmunrs, reprsentent le quart de lemploi des jeunes, davantage en ZUS (26,2 %) que hors ZUS (23,9 %). Lapprentissage est moins utilis en ZUS, alors qu linverse, les stages de formation et les CES dans le secteur non marchand, qui dpendent des acteurs institutionnels, le sont davantage. Les trangers sont peu prsents dans les formations en alternance, ce qui pose rellement question et ncessiterait des mesures correctrices. La rpartition des jeunes par nationalit et lieu de rsidence est la suivante :
ZUS Etrangers hors U.E. Etrangers de lUE Franais par acquisition Franais Effectifs 12 % 1% 11 % 76 % 799 750 Hors ZUS 3% 1% 3% 93 % 7 638 000
La rpartition de lemploi salari des jeunes par statut, par sexe, par nationalit et par lieu de rsidence est significative des difficults des jeunes primo-arrivants ou issus de limmigration au regard de lemploi et
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de la formation, que la concentration gographique des immigrants dans certaines zones accentue. Le protocole daccord sign le 26 novembre 2003 entre lEtat et les missions locales, rsume parfaitement cette approche globale dune situation proccupante des jeunes au regard de lemploi : Plusieurs tudes et rapports ont mis en vidence les plus grandes difficults rencontres par les jeunes des quartiers et notamment ceux issus de limmigration dans leur parcours dinsertion professionnelle. Ils connaissent plus frquemment des parcours marqus par le chmage ou linactivit (23 % dentre eux, contre 15 % pour les jeunes non issus de limmigration). En particulier dans les zones urbaines sensibles, ce sont les jeunes qui ont vu leur taux de chmage progresser plus rapidement au cours de la dcennie pour atteindre 40 %, soit prs de 15 points suprieur celui de lensemble du territoire. En effet, les jeunes des quartiers prioritaires cumulent les difficults pour accder lemploi : insuffisance de qualification, faible confiance en soi, manque de mobilit, origine socioculturelle, mauvaise reprsentation du monde du travail et des mtiers, carence de rseau professionnel, effet ngatif du quartier de rsidence (). Par ailleurs, ils bnficient moins souvent, notamment les jeunes filles, des dispositifs dinsertion du secteur marchand qui conduisent plus srement lemploi. Enfin, les jeunes diplms euxmmes sont confronts des pratiques discriminatoires sur le march de lemploi. Plusieurs tudes, dont celles rcentes du FASILD et de lAssociation pour faciliter linsertion professionnelle des jeunes diplms (AFIJ), ont soulign les difficults dinsertion des jeunes diplms issus de limmigration dont notamment un sur deux se trouve dclass sur un poste dexcution, contre un diplm sur cinq. Il en rsulte que le chmage des jeunes diplms issus de limmigration est le double de celui des jeunes ns de parents franais.
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Comme rponse cette problmatique, le FASILD prsente dans ses derniers rapports annuels des exemples dactions menes dans les rgions.
Deux exemples de dmarches des pouvoirs publics portes ou soutenues par le FASILD Dans le Nord, le groupe de travail emploi-formation du plan dpartemental daccueil a mont une opration pilote dune formation longue (six mois) en alternance, dont les frais de formation et de rmunration des stagiaires sont pris en charge par la DDTEFP. Sagissant dun stage dinsertion formation, lobligation dinscription depuis plus dun an lANPE est leve. Pour les primo-arrivants, le parcours sallonge sur une dure de 875 heures temps plein. La plupart sont issus de la plate-forme daccueil. Ils ont t slectionns aprs un test, une valuation et un entretien. Sur le contenu, laccompagnement doit conduire connatre et comprendre les contextes de travail en France, dgager les comptences professionnelles utiles et apprhender les systmes organisationnels . Ensuite, les stagiaires intgrent les entreprises volontaires pour trois jours par semaine. Le suivi est assur par un comit de pilotage. Ce programme exprimental, dont on peroit la difficult de montage, porte sur 15 personnes dont 2 femmes. En Auvergne, un atelier dinsertion professionnelle a t install Monistrol-sur-Loire (Haute-Loire) avec une premire partie, latelier dynamo , permettant un accueil individualis et une valuation personnalise de lindividu et de son projet, puis un atelier russir avec des cours collectifs de langue. L encore, ce projet, conu par le GRETA du Velay, portait sur un petit groupe de 12 adultes des deux sexes dont 10 Turcs, dont aucun ne savait parler le franais. Le comit de pilotage a pu constater que tous, en moins dun an, pouvaient sexprimer en franais loral, que la moiti avaient trouv un emploi mais que lautre moiti des stagiaires (essentiellement des femmes) taient indisponibles en raison denfants charge et/ou de labsence de vhicules pour gagner le bassin demploi urbain relativement clat de lagglomration de Saint-Etienne.
Dans ces dispositifs qui relvent largement du dveloppement local, les initiatives de terrain (associations, collectivits territoriales, rseaux des services anims par lEtat) sont dterminantes. Des actions propres aux immigrants peuvent tre constates, mme si elles ne sont pas ncessairement affiches comme telles : un stage dalphabtisation destin des femmes kabyles organis par un centre dpartemental dinformation des droits des femmes a une couverture de presse locale plus aise quun stage dinsertion professionnelle dimmigrs.
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C Lcole
Ltude de la contribution de lcole lintgration conduit voquer, outre les problmes lis la scolarisation de lensemble des lves, les questions poses par les actions daccompagnement et le traitement particulier rserv aux lves nouvellement arrivs en France (ENAF).
1 Les lves nouvellement arrivs en France (ENAF) sont accueillis selon des principes inchangs depuis 1970 a) Les principes et modalits rgissant laccueil lcole
Les lves arrivs en France depuis moins dun an ont, pour la premire fois, t pris en compte par des circulaires des 13 janvier 1970 et 25 septembre 1973 : leur objectif affich tait dassurer une intgration rapide dans le systme scolaire ordinaire, aprs un ventuel passage provisoire dans une classe spcifique (classes dinitiation et cours de rattrapage intgrs dans le 1er degr et classes daccueil dans le second degr). Les circulaires du 13 mars 1986 et du 25 avril 2002 vont conforter cette ide de transfert rapide vers les classes ordinaires tout en insistant sur les objectifs de lutte contre lillettrisme et de matrise de la langue franaise, priorits imposes comme des obligations fondamentales du systme ducatif par le code de lducation (articles L.121-2 et L.121-3). Ces objectifs sont particulirement pris en compte pour la scolarisation des ENAF puisquils sont les conditions premires de leur accs ultrieur une scolarit de droit commun, puis une pleine intgration par lcole. Schmatiquement, llve nouvellement arriv doit bnficier dune valuation qui mettra en vidence son niveau en langue franaise, ses comptences scolaires acquises dans sa scolarisation antrieure, ainsi que ses savoirs dexprience et ses centres dintrt. Lvaluation, mene avec laide des centres acadmiques pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage (CASNAV) pour le premier degr et des centres dinformation et dorientation (CIO) pour le second degr, permet notamment de mettre en vidence le besoin dune scolarisation spcifique. Si tel est le cas, celle-ci passera par une double inscription de llve dans une classe particulire effectif limit et dans une classe ordinaire, le transfert de llve vers cette dernire seffectuant au fur et mesure de sa mise niveau linguistique. A partir de 16 ans, llve sera plutt accueilli dans une optique de qualification et
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dinsertion professionnelle par les structures locales dpendant de la mission gnrale dinsertion de lducation nationale ou parfois dans les groupements dtablissements pour la formation continue (GRETA).
b) La mise en uvre du dispositif daccueil

Concrtement, les ENAF savrent fort htrognes : Franais ou trangers, francophones ou non, ils prsentent des situations diverses au regard du sjour (les parents pouvant tre admis au titre dune demande dasile, du regroupement familial, dune autorisation de travail permanente, etc.) et peuvent dailleurs tre en situation irrgulire. La circulaire du 20 mars 2002 prcise en effet que lducation nationale na pas connatre la rgularit du sjour des lves jusqu lge de la majorit lgale. Leffectif total des lves nouvellement arrivs en France est mieux connu depuis quelques annes. Au cours de lanne scolaire 2002/2003, ces lves taient au nombre de 37 967. Durant lanne scolaire 2003-2004, plus de 39 100 nouveaux arrivants non francophones ont t accueillis (18 400 dans le 1er degr, 18 200 dans un collge et environ 2 500 au lyce, 61 % dentre eux dans un lyce professionnel, le solde tant accueilli dans les dispositifs daccueil et de formation de la mission gnrale dinsertion de lEducation nationale (MGI) qui ont accueilli prs de 2 000 jeunes, ou par les GRETA. Des outils ont t labors pour permettre un accompagnement spcifique la scolarisation des ENAF : des brochures Le franais langue seconde ont ainsi t diffuses par le CNDP lintention des enseignants, tandis que des modules denseignements optionnels, en cours de refonte, viennent par exemple apporter un clairage complmentaire sur les langues et cultures dorigine ; dvelopp dsormais ds le premier degr, lenseignement des langues vivantes vient nourrir une rflexion locale sur lidentit des jeunes immigrants. Ces dispositifs sont complts par des initiatives de droit commun qui bnficient largement, mais de manire non exclusive, aux lves nouvellement arrivs en France : des initiatives dappui llve ou sa famille prennent ainsi forme avec les adultes-relais, les rseaux dcoute, dappui et daccompagnement des parents, ou encore les actions de lutte contre lchec scolaire y compris hors du temps scolaire : le dispositif Ecole ouverte assure une permanence de laction ducative pendant les congs et offre 3 019 semaines rparties en 2003 entre 573 tablissements. Les acadmies recevant le plus dlves issus de limmigration ont cr les CASNAV dont le rle est multiple : centres de ressources pour
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les tablissements scolaires, ils apportent galement une expertise aux responsables locaux du systme ducatif et mnent les actions de coopration et de mdiation avec les partenaires locaux institutionnels et associatifs.
c) Des discontinuits
Lorganisation de laccueil des primo-arrivants doit, dans le cadre des plans dpartementaux daccueil, associer lducation nationale au praccueil des primo-arrivants, puis lanimation et au pilotage du plan. Cette participation un dispositif interministriel demeure pourtant souvent embryonnaire, lducation nationale paraissant par trop privilgier une conception cloisonne de laccueil des lves, distincte de laccueil rserv leurs parents par les autres acteurs publics. Sagissant de la scolarisation des lves, il faut noter que la proportion dENAF accueillis en classe ordinaire (avec ou sans soutien) augmente, mais selon un rythme lent (56,6 % des lves du secondaire taient dans des classes spcifiques en 2002-2003, contre 58,5 % en 2000-2001) et difficile suivre, les donnes disponibles paraissant quelquefois incompltes. Il semble toutefois que les dlais de passage en classe ordinaire soient suprieurs aux objectifs assigns par le ministre (31,5 % des lves prsents en classe spcifique y taient dj lanne prcdente et ce pourcentage est en augmentation). Ces lments rvlent aussi des disparits entre acadmies en termes de mthodes de prise en charge des lves, favorises par lautonomie laisse aux rectorats dans le pilotage de la scolarisation, et compliques par lhtrognit des lves. La circulaire de 2002 uniformise le dispositif de prise en charge et donne instruction de prciser chaque rentre, dans les acadmies et dpartements concerns, les modalits dintervention concerte avec les diffrents acteurs des dispositifs daccueil et de scolarisation. Lvaluation du niveau des lves, tant lors de leur accueil quau terme de leur anne scolaire, ncessite une harmonisation : au terme dinitiatives locales nombreuses et souvent disperses, les outils dvaluation dvelopps ne permettent pas dacqurir une vision globale et homogne du niveau des lves et de son volution. Plus fondamentalement, le suivi historique de cohortes dlves, de leur accueil au terme de leur scolarit, permettrait dapprcier de manire concrte les effets des politiques daccueil et de scolarisation sur lintgration des jeunes immigrants mais il est rendu particulirement difficile par la mobilit des lves et des familles. Les services comptents du ministre de lducation nationale suivent des chantillons dlves trangers rsidant en France ; ils suivent par ailleurs
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les nouveaux arrivants non francophones qui ne sont pas tous de nationalit trangre (ainsi, en 2001, ces derniers nen reprsentaient que 70 %). Les informations tant recueillies selon des points de vue diffrents, leur analyse ne permet pas dapprcier prcisment les conditions dintgration de tous ces lves. Enfin, les lves arrivant en France paraissent, comme une majorit de jeunes issus de limmigration, souffrir de certains effets pervers de la carte scolaire : leur intgration est sensiblement contrarie lorsque leur scolarisation intervient dans un tablissement qui concentre de nombreux enfants issus de familles dfavorises sur le plan socioconomique.
2 La scolarisation de lensemble des lves issus de limmigration

Les lves issus de limmigration (ayant au moins un parent immigr) reprsentent 16,5 % des lves dans le panel dlves entrs en sixime en 1995 : leurs rsultats sont considrs comme un test pour laction en faveur de la russite de tous les lves , que la direction de lenseignement scolaire (DESCO) amplifie en 2004146. Lcole de la Rpublique est tout naturellement en premire ligne affirme le communiqu du comit interministriel lintgration du 10 avril 2003 : une majorit des mesures alors dcides visent la jeunesse et lducation et sont aujourdhui mises en uvre, dans un contexte o les difficults sont nombreuses et le plus souvent lourdes. Variables avec le temps et les processus dintgration, les handicaps scolaires sont marqus ; en outre, les effectifs des lves concerns ne sont, pour partie, quindirectement dnombrs ; enfin, lurbanisation a fig des secteurs et dispositifs o lchec scolaire se concentre, rduisant ainsi les marges de progrs de lducation nationale.
a) Des handicaps scolaires marqus

Lenqute PISA147 mene par lOCDE intgrait la nationalit parmi les critres du handicap scolaire ; cette enqute lourde rvlait en 2002 que les carts entre lves dans la comprhension de lcrit en fin de
146) Circulaire n 2004-015 du 27 janvier 2004 : Prparation de la rentre dans les coles, les collges et les lyces . 147) Programme international pour le suivi des acquis des lves : enqute par test multicritre sur lapprentissage de la lecture en fin de scolarit obligatoire - 15 ans , voir rapport OCDE : Analyse des politiques dducation , 2002.
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scolarit obligatoire (15 ans en moyenne) proviennent 12 % de lorigine socio-conomique et culturelle (catgorie dfavorise et origine trangre) ; celle-ci explique aussi 66 % des carts entre tablissements et 34 % des carts entre pays : lingalit des rsultats est pour partie lie lingalit des chances . Tout en diminuant gnralement en France avec le temps dadaptation lcole, les handicaps scolaires sont persistants ; ils sont particulirement sensibles pour les jeunes immigrants rcents, dont le parcours vers linsertion est sensiblement ralenti. La direction de lvaluation et de la prospective (DEP) ne fournit que priodiquement des rsultats sur les handicaps scolaires des enfants issus de limmigration ayant acquis la nationalit franaise : ils sont le plus souvent prsums connatre les handicaps lis la catgorie socioprofessionnelle de leurs parents, majoritairement une des catgories les plus dfavorises. Des enqutes priodiques auprs des familles sont ralises par la DEP sur les lves trangers et dorigine trangre : en 2001, au collge, ces lves sont fils douvriers ou dinactifs pour 71 % dentre eux, ce qui nest le cas que de 39 % des lves franais. Les lves trangers ns en France ont une trajectoire scolaire qui ressemble fort celle des Franais de mme milieu social ; cette trajectoire est donc marque par la mme relgation vers les filires les plus dvalues et une aussi forte orientation vers lenseignement professionnel court . Les lves trangers ns hors de France ont une scolarit beaucoup plus perturbe que les autres lves dorigine ouvrire ; ils voient leur scolarit frquemment marque par un chec souvent prcoce et irrversible ; ils rencontrent avec acuit tous les problmes dadaptation lis leur distance la langue et la culture de lcole et appartiennent, de surcrot, pour les deux tiers des familles de quatre enfants et plus, contre 16 % des lves de parents franais . Pris dans leur ensemble, les lves trangers cumulent donc bien souvent lensemble des caractristiques sociales et culturelles associes lchec scolaire 148. Laction dintgration mene par lducation nationale est mesurable ; les diffrences de parcours scolaires se rduisent avec le temps entre lves trangers et franais dans les filires du premier et du second degr : plus limmigration est ancienne, plus la rpartition par cycle se rapproche de celle des lves franais , constate la DEP.
148) Rapport n 45 du Conseil danalyse conomique Sgrgation urbaine et intgration sociale , p.193.
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La diffrenciation des parcours nen demeure pas moins visible tous les stades du cursus scolaire. Pour lge daccs la 6e, les donnes denqute de la DEP (panel 1995) permettent de constater que 59,3 % seulement des enfants trangers ns hors de France arrivent lheure au collge, mais que ce pourcentage nest que de 34,3 % pour ces mmes enfants fils douvriers, soit deux fois moins que les enfants franais appartenant au mme groupe social (70,8 %). Les handicaps moyens en 6e opposent avant tout les publics scolaires selon la composition de la famille ; les rsultats des lves dont les deux parents sont immigrs sont identiques ceux des lves trangers et prs de dix points au-dessous de la moyenne nationale.
Score sur 100 aux valuations nationale de 6e
Franais Elves de nationalit franaise Elves de nationalit trangre Ensemble Elves de parents franais de naissance Elves dont la mre seule est immigre Elves dont le pre seul est immigr Elves dont les deux parents sont immigrs 67,9 57,6 67,3 68,3 68,1 65,9 58,6 Maths 65,3 54,6 64,5 65,8 65,5 62,4 54,9
e
Sources : MEN-DPD panel 1995 et valuations nationales lentre en 6 .
Une diffrenciation sopre en fin de collge selon la nationalit, corrle pour partie la vague dimmigration : ainsi, 20,7 % des lves de nationalit marocaine sont affects au second cycle gnral et technologique la rentre 2000, mais seulement 12,6 % des lves dorigine turque, lesquels sont nettement plus prsents dans lenseignement adapt et dans la voie professionnelle ; linverse, la proportion dlves algriens et portugais en second cycle gnral et technologique est nettement plus leve que celle de leurs camarades dimmigration plus rcente. Si 63,7 % des lves de nationalit franaise obtiennent leur baccalaurat, la proportion tombe 46,9 % pour les lves trangers. Ce diffrentiel est encore accru pour les seules sries gnrales, les taux de russite tant respectivement de 38 % et 19,7 %.
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Obtention du baccalaurat
Sur 100 lves entrs en 6e en 1989 (public + priv) Obtiennent le bac Elves de nationalit franaise Elves de nationalit trangre Ensemble 63,7 46,9 62,3 Dont le bac gnral 38,0 19,7 36,4
Lecture : Sur 100 lves entrs en 6e en 1989, 62,3 ont obtenu un baccalaurat la fin des annes quatre-vingt-dix (quel que soit le temps mis pour lobtenir), 63,7 % des lves franais et 46,9 % des lves trangers. Source : MEN-DPD panel 1989 public + priv
Pour ceux des lves qui poursuivent alors leurs tudes, la mobilit sociale et de qualification risque dtre compromise : les recherches ayant analys les effets de lextension de la scolarisation sur la rduction des carts entre groupes sociaux montrent que les ingalits de cursus se sont dans une large mesure substitues aux ingalits daccs et que les diffrentes filires du bac149 jouent le rle diffrenciateur exerc antrieurement par laccs au bac 150. Enfin, les sorties sans qualification du systme ducatif divergent de faon spectaculaire : elles constituent laspect le plus directement proccupant des handicaps scolaires. Les chiffres dtaills publis en 2000 montraient que les sorties sans qualification atteignaient le quart des lves trangers et 28,3 % des jeunes ns au Maghreb. En revanche, laction dintgration tait visible : la deuxime gnration (enfants de parents migrants) les sorties sans qualification diminuent fortement et se rapprochent des taux moyens nationaux (respectivement, alors, 15 % et 12,6 %) ; toutefois, cette seconde gnration, ctait encore prs dun jeune originaire du Maghreb sur cinq (18,4 %) qui sortait du systme ducatif sans qualification151. Les chiffres les plus rcents, issus du panel 1989, montrent une diminution sensible des sorties sans qualification, sans remettre en cause leffet dintgration : lorsque les deux parents sont originaires du Maghreb, le taux de sortie sans qualification est en effet de 10,6 % (le
149) 80 sries aujourdhui, dont 70 sries professionnelles noffrant que des chances limites de poursuite dtudes dans lenseignement suprieur. 150) Rapport prcit du Conseil danalyse conomique Sgrgation urbaine et intgration sociale . 151) Ministre de lducation nationale revue Education et formation n 57 septembre 2000.
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taux pour les lves nayant aucun parent immigr est de 6 %, de 9 % pour la catgorie des ouvriers). En revanche, les chiffres tmoignent aussi probablement des effets de la modification de la structure de limmigration : lorsque lenfant lui-mme est n au Maghreb, ce taux de sorties sans qualification est de 8,4 %. Calcule par la DEP, la probabilit pour un lve de 6e de sortir sans qualification du systme ducatif varie du simple prs du double entre un lve tranger (15,1 %) et un Franais (8,7 %) et cette probabilit va partiellement se cumuler avec celle, beaucoup plus forte encore, qui rsulte de lorigine socio-conomique, pour laquelle la probabilit prcite atteint 30,8 % pour un enfant dinactif et 1,9 % pour un enfant de cadre.
b) Les effectifs dlves scolariss : une estimation seulement approche et indirecte

Les populations scolaires globalement concernes, lves trangers et lves franais dont les deux parents ou lun des deux sont issus de limmigration, forment des flux peu homognes, variant selon les trajectoires familiales et personnelles. Les fichiers des tablissements de lducation nationale ne retiennent quune seule donne de gestion qui est la nationalit de llve. Lensemble form par les lves issus de limmigration ne recouvre donc pas une ralit statistique permanente et homogne : plusieurs catgories dlves, ingalement dnombres, sont recenses ce titre par les services dtudes de lducation nationale. Leffectif des lves trangers est en diminution rgulire depuis dix ans, 5 % des lves des premier et second degrs (647 618 lves au total en 2000 selon la DEP), dont prs de la moiti provient du Maghreb. Compte tenu de confusions longtemps maintenues entre la nationalit de llve et celle du pre ou [du] responsable de lenfant , les volutions de cet indicateur sur une longue priode sont donc considrer avec prudence prcise la DEP152. En labsence de dcompte national annuel exhaustif153, les enqutes complmentaires ralises priodiquement par la direction de
152) Etude DEP : les ingalits de scolarisation : disparits sociales et/ou territoriales , 2003. 153) La grve administrative des directeurs des coles ne permet plus, depuis 1999, quune estimation indirecte des lves trangers dans le premier degr ; celle-ci est ralise par les inspecteurs de lducation nationale aprs la rentre.
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lvaluation et de la prospective permettent lestimation approche dun ensemble intermdiaire : celui des lves trangers et dorigine trangre , qui identifie le parcours des gnrations par lindication de la nationalit et du pays de naissance des parents. Publies en 2003, les donnes denqute sur les cohortes dentrants en 6e de 1995 conduisent la DEP estimer que 10 % des lves ont deux parents immigrs, pour 3,4 % seul le pre est immigr et 3,1 % seule la mre est immigre . Sur ces bases qui demeurent fragmentaires, ce sont donc plus de 20 % des effectifs totaux de lenseignement scolaire, qui sont constitus dlves issus de limmigration, estime la DESCO. Cet ordre de grandeur global recouvre en ralit de fortes concentrations locales et les moyennes acadmiques ne peuvent alors tre exploites ; linverse, comme le constate le Conseil conomique et social154, lexploitation mcanique de donnes locales peut aboutir la multiplication de politiques de quotas implicites sur base territoriale . Pour amliorer lvaluation, la DESCO entend dvelopper court terme un partenariat plus troit avec lINSEE.
c) La correction des handicaps : des marges de manuvre territoriales troites

Plusieurs tudes nationales ont montr que la diffrenciation sociale des tablissements et des classes sest accrue durant les annes 1990. La DEP notait en 2003 : les disparits mesures par la proportion dlves trangers sont plus fortes quen utilisant dautres variables scolaires ou sociales 155. La correction des handicaps suppose lemploi de moyens identifis dont le choix est justifi par des critres objectifs de nature garantir le respect de lexigence constitutionnelle dgal accs linstruction (Conseil constitutionnel : dcision du 11 juillet 2001). Cette obligation sapplique donc ladaptation de loffre ducative aux donnes territoriales, tant dans la mise en uvre de la carte scolaire du premier degr que dans la carte des formations du second degr, sur les zones dducation prioritaire, ainsi que dans les actions interministrielles.
154) Rapport du Conseil conomique et social du 13 novembre 2001 sur Linsertion des jeunes dorigine trangre . 155) CAE Rapport n 45, op. cit., p.201, et la revue de la DEP : Education et formations n 66, juillet-dcembre 2003.
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Or les donnes territoriales hrites de lurbanisation se traduisent localement par des concentrations fortes dlves dfavoriss, trangers et franais. Face ces contraintes, lducation nationale doit livrer un combat ingal pour corriger les handicaps et lIGAENR considre que la correction des ingalits territoriales demeure des plus incertaines156 : sur des territoires o svissent diverses formes de lenfermement social, les effets dune dconcentration pousse, de stratgies dvitement des familles associes lassouplissement depuis vingt ans de la sectorisation, ont conduit lamplification des difficults et des formes de lchec scolaire157. Le Dbat national sur lavenir de lEcole sen est fait lcho : la dcentralisation et la dsectorisation sont vivement condamnes comme facteurs aggravant lingalit . Il sensuit donc quaujourdhui la sectorisation introduit un lien mcanique entre sgrgation urbaine et sgrgation scolaire 158. Ce mouvement gnral et cumulatif de concentration urbaine des familles dfavorises ne laisse que peu de marge dans le court terme la reconqute indispensable dune mixit socio-conomique. Dans le premier degr, les 6,2 % dlves trangers du premier degr se rpartissent de faon trs ingale entre les tablissements : les trois quarts des tablissements accueillent moins de 5 % des lves trangers, 7 % des tablissements accueillent 54 % des lves trangers, les lves du Maghreb y reprsentent 54 % de leffectif total et les Turcs 14 %. La concentration des lves trangers est galement massive au collge : 15,1 % des tablissements accueillent 48,5 % des lves trangers, tandis que les deux tiers des tablissements en accueillent moins de 5 %. Les rsultats enregistrs par la DEP sur la concentration de la difficult scolaire des lves trangers dans le second degr font
156) Inspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAENR), Rapport gnral pour 2001 : La carte scolaire dans lenseignement primaire : une laboration complexe, un rsultat contest et La carte des formations : une carte subie ou matrise ? . 157) Limportance de ce facteur de russite est mise en vidence par un rapport pour le Commissariat gnral du Plan intitul : Les effets de la composition scolaire et sociale des publics dlves sur leur russite et leurs attitudes , qui conclut qu il existe une relation entre la concentration dlves en difficult et limportance des incivilits et violences ; de faon plus inattendue, le rapport montre que les effets de la concentration de la difficult socio-conomique sur les rsultats scolaires se cumulent et tendent ainsi expliquer une part croissante de lchec de la progression dans le cursus scolaire (CNRS/IREDU, janvier 2004). 158) Quel est limpact des politiques ducatives ? Les apports de la recherche , avril 2004. Etude tablie par Mme M. Duru-Bellat, professeur des universits, la demande de la Commission du Dbat national.
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apparatre que les collges trs dfavoriss forment des ensembles fortement localiss159 : en particulier, la valle du Rhne (Lyon, Avignon, Marseille) et la rgion parisienne (Seine Saint-Denis) ; les effectifs des collges trs dfavoriss sont corrls avec limmigration : dune part, les lves trangers y forment en moyenne plus du quart de leffectif (de 24,1 % en 6e 27,9 % en 3e) ; dautre part, les retards scolaires sont marqus la fois en 6e et en 3e. Leffet ngatif de la concentration est net puisque, taux quivalent de catgories socioprofessionnelles fragiles, les collges dfavoriss ont la fois des taux dlves trangers beaucoup plus faibles (moins de 5 %) et des retards scolaires voisins des moyennes nationales. Limplantation des collges trs dfavoriss prsente des similitudes avec la carte des zones urbaines sensibles (ZUS) ; dans cellesci, la quasi-totalit des lves de collge (95 %) sont rassembls en zone dducation prioritaire, 39,3 % des jeunes ayant achev leurs tudes nont pas de diplme et le taux dactivit des 15-24 ans, en nette baisse sur dix ans, atteint seulement 32,8 %160 ; 22 % des jeunes trangers de moins de 15 ans vivent dans les quartiers prioritaires au sens de la politique de la Ville161. Les lves trangers dans la carte des zones dducation prioritaire (ZEP) font lobjet dune ingale prise en compte acadmique et dune forte et croissante concentration spatiale. Les lves trangers sont trs nombreux en ZEP dans le second degr, o sont affects en moyenne 40,5 % dentre eux (DOM inclus, 2000-2001) ; ils sont plus reprsents encore au collge quau lyce : les lves trangers reprsentent 43,6 % de leffectif, alors que les ZEP accueillent au total 16 % des collgiens de nationalit franaise. Mais ne sont inclus dans les ZEP que 80,9 % des collges trs dfavoriss o les lves trangers forment plus du quart de leffectif total, cette dernire catgorie concentrant tous les handicaps (plus de deux tiers denfants de chmeurs dorigine ouvrire, forte proportion dtrangers et dlves en grand retard scolaire). Cette catgorie des tablissements trs dfavoriss est particulirement prsente en Guadeloupe et en Guyane, dans le Nord et lIle-de-France, dans les concentrations urbaines de Lyon et Marseille, et les villes du Vaucluse, avec notamment les trs grandes ZEP dAvignon et de sa rgion.
159) Enqute sur les disparits entre collges , 2003. 160) Rapport prcit n 45 du CAE. 161) INSEE, Les trangers en France , 1996.
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d) Les mesures rcentes : la correction des handicaps dans ltablissement

Il est patent que le retour une sectorisation stricte en milieu de forte concentration de la difficult scolaire ne pourrait que maintenir le statu quo et aurait donc pour effet dalimenter encore la spirale de lchec scolaire : () quand les coles sont immerges dans un quartier o la mixit sociale nexiste plus, un redcoupage des secteurs ne la recrera certainement pas au sein des tablissements , observe ce titre un rapport remis en avril 2002 au ministre de la Ville162. Les solutions de court terme rsident donc davantage dans les tablissements eux-mmes, dans les comptences quils ont dveloppes ces dernires annes pour faire face plus efficacement la grande difficult scolaire, ainsi que dans leur mise en rseau qui est gnralement considre comme le facteur de russite le plus probant, notamment pour lducation prioritaire. La DESCO a continment fourni aux recteurs des directives relatives la correction des handicaps des lves les plus dfavoriss163. En application des dcisions du comit interministriel lintgration du 10 avril 2003, elle est directement responsable de 13 mesures sur laide la russite des lves issus de limmigration. En 2004, les contrats ducatifs locaux (CEL) doivent devenir le cadre fdrateur des actions ducatives partenariales complmentaires lcole et le support des dispositifs et oprations que le ministre met en uvre localement, seul ou avec les services dconcentrs des autres ministres, les collectivits locales et les associations 164. Par laffichage dun cadre daction unificateur, la DESCO entend rendre plus efficace et lisible lensemble des actions complmentaires indispensables la russite dans lcole, en particulier les actions associatives menes en partenariat avec le FASILD. Sur le moyen terme, une correction des ingalits territoriales est engage : la carte scolaire doit sappuyer sur lamnagement urbain, rform par la loi du 1er aot 2003 dorientation et de programmation pour la ville et la rnovation urbaine ; lun des objectifs retenus par la
162) Pour de grands projets dducation dans les grands projets de ville , Mmes J. Leydier et H. Mouchard-Zay, et M. E. Mourlet. 163) Les plus rcentes sont, en zone dducation prioritaire, la circulaire n 2003-133 du 1er septembre 2003, relative aux objectifs et mthodes pour lutter contre la fracture scolaire et laborer les contrats de russite , et la circulaire n 2004-015 du 27 janvier 2004, relative la rentre 2004. 164) Circulaire de rentre 2004 prcite.
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politique de la ville est d amliorer la russite scolaire en contribuant, dans lamnagement urbain et la construction, la qualit de loffre scolaire et ducative , vecteur essentiel de requalification des territoires urbains .
Une autre forme daction ducative en direction des zones en difficult : Les Education Action Zones au Royaume Uni165 Le Royaume Uni met en uvre depuis 1998 une politique scolaire dont lun des volets, les Education Action Zones (EAZ), peut sapparenter aux zones dducation prioritaires (ZEP) franaises. Il sagit en effet dans les deux cas dune politique territorialise concernant des zones socioconomiques en difficult dimportance comparable. Les EAZ poursuivent deux objectifs principaux : lutter contre la dgradation des comportements lcole ou lgard de lcole, en particulier contre labsentisme qui apparat beaucoup plus fort quen France, et amliorer les rsultats des tablissements scolaires. Elles visent principalement amliorer la qualit de lenseignement et de lapprentissage ainsi que le soutien aux lves et aux familles, et favoriser le partenariat avec les entreprises et les autres services publics. Les EAZ prsentent cependant plusieurs particularits par rapport aux ZEP : - le choix des zones intervient lissue dun appel doffres lanc par le ministre et tient principalement compte de la capacit dune quipe locale proposer et conduire un projet. Cette slection rigoureuse conduit limiter le nombre dEAZ (environ 80 EAZ fin 2001) et exclure de fait les zones en difficult o aucun projet cohrent nest dpos. En France, la cartographie des ZEP retenue par le ministre a, au contraire, pour objet de couvrir lessentiel des zones juges en difficult, ce qui explique un nombre de ZEP trs suprieur (environ 800). Le resserrement du dispositif au Royaume-Uni se traduit par une concentration suprieure des moyens financiers allous chaque zone ; - les EAZ font lobjet dune contractualisation autour dobjectifs de russite. La recherche de partenariats est aussi une composante essentielle du projet : outre laccroissement des moyens financiers consacrs au projet (en principe, les financements privs reprsentent un quart du financement), elle se traduit gnralement par une assistance en matire de gestion ou dorganisation apporte par des cadres dentreprises, le parrainage dlves et un dveloppement des moyens des tablissements scolaires en matire de techniques dinformation et de communication ;
165) Daprs un article de M. Emin : Une autre politique de discrimination positive : la politique anglaise des Education Action Zones Education et formations n 61 (octobre-dcembre 2001).
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- le pilotage des EAZ par le ministre est centralis et chappe aux chelons de gestion dcentralise, ce qui nest pas le cas en France o la politique des ZEP est dconcentre au niveau acadmique ; le pilotage local est assur par un conseil (Action forum) regroupant des reprsentants de chaque cole de la zone mais aussi des services publics (sant, services sociaux, police) et de la socit civile (glise, entreprises) ; - les moyens supplmentaires allous ces zones sont moins consacrs embaucher des enseignants supplmentaires ou mieux rmunrer les enseignants en poste qu renforcer les moyens humains consacrs au pilotage de laction ducative, la mise en uvre dactions nouvelles et au soutien des enseignants et des lves.
3 Les actions daccompagnement

La compensation des ingalits sociales et culturelles qui affectent souvent les lves appartenant des familles issues de limmigration peut sorganiser ds laccueil de leurs enfants dans le systme scolaire. Des dispositifs ont ainsi t mis en place qui visent runir les conditions de la russite scolaire par un soutien appropri. La charte de laccompagnement scolaire, signe le 7 octobre 1992 et laquelle ont adhr de nombreuses associations, a essay de donner un cadre de multiples actions qui se dveloppaient sur le terrain, le plus souvent dans un environnement associatif. Elle a t ractualise en 2001, et fait de laccompagnement la scolarit le complment et le partenaire de lcole. Les actions lies la vie scolaire et laccompagnement la scolarit sont inscrites le plus souvent dans des dispositifs partenariaux qui cherchent favoriser la coopration entre cole, parents et associations ; le FASILD est lorigine de leur cration depuis 19811982 o il a instaur des tudes assistes pour enfants de limmigration. Les actions ducatives priscolaires (AEPS) mises en place par circulaire en 1990 ont t largies aux lves du second degr en 1994, anne o les rseaux solidarit cole (RSE) ont t tendus quatre rgions ; quant aux contrats locaux daccompagnement scolaire (CLAS), ils ont t crs en 1996 lintention des lves des ZUS et des ZEP. Ces trois dispositifs ont t fusionns en 2000 en un seul, qui a gard le nom de CLAS, et sajoutent aux contrats ducatifs locaux (CEL) mis en place en juillet 1998. Dautres actions sattachent modifier le rapport au savoir et lcole, notamment certains programmes spcifiques au second degr de lenseignement tels que le programme Ecole ouverte cr en 1991 et qui connat un fort dveloppement depuis 1997. Ce dispositif permet
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douvrir les tablissements pendant les vacances scolaires, le mercredi et le samedi afin daccueillir des enfants qui ne partent pas ou peu en vacances, qui ne frquentent pas les structures locales daccueil et de loisirs, afin de renforcer le soutien scolaire et de dvelopper des activits ducatives, culturelles et sportives en leur direction. Le FASILD a consacr en 2002 2,39 M aux actions lies la vie scolaire, dont 308 000 Ecole ouverte , et 6,88 M aux actions daccompagnement la scolarit. Laccompagnement scolaire est un domaine o il a t le plus clairement un exprimentateur et un prcurseur. Les inspections gnrales166 ont ainsi pu, au dbut de 2003, constater limpact significatif de ces actions et leurs effets positifs , tout en critiquant le trop frquent empilement des dispositifs ; le ministre de la ville critiquait en avril 2002 linsuffisance voire labsence de relais face des difficults majeures affectant la vie des tablissements167 ; un rapport parlementaire recommandait dj en 2001 leur mise en cohrence168. En 2004, les actions daccompagnement des enseignements scolaires ont t restructures autour des contrats ducatifs locaux (voir supra). Les instructions de la DESCO pourront ainsi donner une meilleure visibilit au rle des associations, qui est particulirement dvelopp en matire de jeunesse et dducation dans la politique de la ville : 61 % des crdits (plus de 0,2 M), sont allous ces actions. Cette mise en cohrence devrait profiter en particulier aux complmentarits entre les tablissements et les contrats locaux daccompagnement scolaire (CLAS), ports par le FASILD. Ds la rentre 2004 est galement prvue la multiplication des dispositifs Ecole ouverte : lobjectif est de passer des 3 500 semaines offertes en 2003 5 000 semaines en 2005-2006. Enfin, laction en faveur de lintgration par lducation et linsertion professionnelle des jeunes fait lobjet dune nouvelle convention largissant le partenariat entre le FASILD, lOffice national dinformation sur les enseignements et les professions (ONISEP) et la DESCO.
166) IGEN et IGAENR, fvrier 2003 : Les politiques ducatives locales caractre interministriel . 167) Rapport prcit remis au ministre dlgu la Ville le 11 avril 2002. 168) Rapport au Premier ministre de M. J.-P. Sandrier, dput : Associations et politique de la ville , juin 2001.
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D Lapprentissage du franais
Dun point de vue linguistique, les immigrants prsentent logiquement dimportants besoins de formation. Une tude mene par lINED en 1995 tablissait ainsi que 34 % des personnes immigres prsentes en France matrisaient mal lcrit et loral. Cette proportion ne peut qutre suprieure pour les primo-arrivants : dans le cadre de llaboration du contrat daccueil et dintgration, le besoin de formation linguistique a t valu 70 % des nouveaux immigrants. Les difficults linguistiques ont des consquences dommageables pour limmigrant, car elles hypothquent ses capacits dintgration. Ainsi prs de 14 % des ajournements de demandes de naturalisation sontils fonds sur le dfaut dassimilation de la langue. Plus fondamentalement, la matrise de la langue est un enjeu fondamental, tant pour lenfant qui doit suivre une scolarisation ordinaire que pour ladulte qui ne pourra parvenir une vritable intgration professionnelle, sociale et culturelle sans apprentissage de la langue. Ces enjeux vont bien au-del dune simple pratique minimale du franais limite aux phases essentielles de la vie quotidienne : il sagit pour limmigrant de matriser lcrit autant que loral et dacqurir une aisance suffisante pour profiter pleinement de sa scolarit ou accder lemploi.
1 La rponse ces enjeux distingue divers publics

a) Les enfants de moins de 16 ans sont intgrs dans une scolarisation qui peut tre spcifique si leur matrise de la langue nest pas suffisante pour suivre une scolarit normale. Ces classes spcifiques (CLIN dans le primaire et CLA dans le secondaire) doivent permettre llve dacqurir le niveau de franais requis pour intgrer dans les meilleurs dlais une classe ordinaire. En classe spcifique, llve suit une formation dirige principalement vers lapprentissage de la langue, dans ses diverses dimensions (usages fondamentaux, crit, oral). En classe ordinaire, il peut bnficier de modules de soutien en langue franaise. b) Les immigrants ayant plus de 16 ans pouvaient, jusqu la cration du contrat daccueil et dintgration, bnficier de formations linguistiques dcoulant de deux voies. La premire action spcifique est mene principalement par le FASILD sous la tutelle de la DPM dans le domaine de lapprentissage linguistique.
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Cette action fait lobjet dinterventions finances par ltablissement public auprs dintervenants locaux, gnralement de type associatif ; les prestations finances sont dune diversit extrme, couvrant des actions dployes des fins dorientation et daccompagnement des personnes, mais aussi dinsertion sociale ou professionnelle. Ces dernires interviennent dailleurs parfois en complment des financements mis en place par des acteurs de droit commun. Le FASILD a financ en 2002 des actions pour un total de 60 M, dont 35 millions environ (soit 24 % du budget de ltablissement) au titre de lapprentissage de la langue franaise, le solde tant destin des formations linguistiques dlivres dans le cadre de laction sociale et familiale, et de lintgration de lenfance et de la jeunesse. La seconde voie de laction publique est celle du droit commun. Des formations linguistiques sont ainsi destines aux immigrs, quils soient nouvellement arrivs sur le territoire ou pas, mais ne leur sont pas rserves : il sagit notamment dinitiatives du service public de lemploi (stages dinsertion et de formation lemploi, prestations dcoulant du contrat emploi solidarit, etc.), de dispositifs de la politique de la ville ou encore dinitiatives daction sociale. Les administrations dEtat coordonnent ces politiques : tel est ainsi le cas de la DGEFP pour les formations linguistiques lies lemploi. Dans ce cas, lobjectif global poursuivi par la DGEFP est lacquisition par les publics cibles (et notamment les immigrs) des savoirs linguistiques de base dans un but dinsertion professionnelle. Laction de la DGEFP se dveloppe essentiellement par lintermdiaire du volet Illettrisme du programme Insertion, rinsertion et lutte contre lillettrisme (IRILL) ; son objectif est la matrise des usages fondamentaux de la langue pour accompagner les bnficiaires dans une dmarche dinsertion durable. Ce programme reoit une traduction concrte avec laction des centres de ressources illettrisme et un recensement des offres de formation adaptes. Les crdits consacrs par le programme ces actions se montaient 10,5 M en 2002, pour environ 23 000 personnes, ces divers chiffres tant en forte progression. Sagissant des dispositifs de droit commun, il nest pas possible de dterminer la part des actions bnficiant effectivement aux personnes immigres.
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2 Ces axes dintervention voluent dsormais sous une double influence

La cration de lAgence nationale de lutte contre lillettrisme (ANLCI) a, en 2000, contribu structurer davantage les actions publiques de lutte contre lillettrisme, l encore dans une optique de droit commun, puisque sont concerns tant les Franais scolariss en France mais ne matrisant pas assez lcrit que les personnes trangres prouvant des difficults utiliser la langue franaise lcrit169. LANLCI nest pas gestionnaire de crdits : elle oriente et met en cohrence laction publique, elle dfinit des priorits, cre des outils pdagogiques, recense loffre de formation disponible et coordonne laction des pouvoirs publics avec les initiatives des autres acteurs (collectivits territoriales, entreprises, associations). Souhaitant le dcloisonnement des dispositifs dapprentissage de la langue franaise, elle a arrt un plan national daction concert convergences et divergences de formations linguistiques dclin en actions auxquelles la dlgation gnrale la langue franaise et aux langues de France (ministre de la culture) a t associe. Il est noter que cette dlgation a t sollicite par la DPM pour laborer un dispositif global dvaluation et de validation des comptences linguistiques pour les niveaux lmentaires de la matrise du franais ainsi que la certification qui en dcoule ; le groupe dexperts a conduit ses travaux en troite collaboration avec le Centre international dtudes pdagogiques de Svres (CIEP ; ministre de lducation nationale), dans le cadre europen commun de rfrence pour les langues . Concrtement, la porte de la cration de lAgence a souffert de la dcision du FASILD de ne pas sassocier son action, cet tablissement souhaitant limiter son action des dispositifs spcifiques dinsertion des personnes immigres. La seconde volution a t lance par le comit interministriel lintgration du 10 avril 2003. En crant le contrat daccueil et dintgration, en le dotant de prestations de formations linguistiques et en dcidant que le FASILD prendrait la dpense correspondante sa charge, les pouvoirs publics ont concrtement rorient laction du FASILD vers ce nouvel outil et rduit ses actions traditionnelles . Parmi celles-ci, les actions de formation ne trouveront pas ncessairement une contrepartie dans le cadre des prestations du contrat daccueil et dintgration.
169) Arrt du 17 octobre 2000 crant lANLCI, sous la forme dun groupement dintrt public, circulaire du Premier ministre aux prfets du 20 juin 2001.
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Le choix fait par le comit interministriel consiste apparemment, au contraire, renforcer les actions de droit commun dapprentissage de la langue dans une optique de formation professionnelle et daide laccs lemploi. Cette monte en puissance est destine compenser partiellement la nouvelle orientation du FASILD et prendre en compte la forte progression des besoins au regard de disponibilits budgtaires limites. Elle supposera lorganisation de partenariats avec les collectivits territoriales mais galement avec le monde des entreprises et la dfinition de financements partags.
E Les femmes issues de limmigration

Selon le recensement de 1990, 12 % des couples vivant en France taient composs dau moins un immigr et 51 % de ces couples taient mixtes ; ces unions sont en moyenne composes de 60 % dhommes trangers maris des Franaises, cette proportion sexpliquant par une sur-reprsentation masculine dans la population trangre. En 1994, plus de 10 % des mres taient trangres, leur contribution la natalit tant la plus importante dans les dpartements franciliens (29 % Paris et 32 % en Seine-Saint-Denis). La fcondit des femmes dorigine trangre est suprieure celle des Franaises mais sen rapproche quand linstallation en France est ancienne : en dix ans, elle a baiss de 11 % et ces femmes ont maintenant en moyenne moins de trois enfants. Les femmes trangres sont par ailleurs davantage touches que les autres par lingalit dans laccs lemploi par rapport aux hommes, car la reprsentation des femmes immigres sur le march du travail recouvre des caractristiques particulires rvlant une insertion professionnelle segmente et hirarchise, au regard non seulement des secteurs dactivit mais aussi des statuts demploi, des rmunrations, des horaires et galement des droulements de carrire. Leur taux de chmage stablit 25 % en 1999 alors que celui des hommes immigrs est de 20 % ; celui des femmes trangres hors Union Europenne est trois fois suprieur celui des Franaises et des ressortissantes de lUnion, le taux de chmage moyen des immigrs tant, avec 22 %, suprieur de 9 points au taux de chmage moyen.
a) La place des femmes immigres dans la politique en faveur des droits des femmes
Depuis la cration, en 1974, dun secrtariat dEtat la condition fminine et plus de trente ans aprs la mise en place, en 1972 des premiers centres dinformation sur les droits des femmes (CIDF), la
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question des femmes immigres ou issues de limmigration na jamais fait lobjet dune intervention particulire ni mme dune recherche dinformation spcifique. Le rapport de 170 pages sur les ralisations franaises menes de 1995 2000 prsent par la secrtaire dEtat aux droits des femmes et la formation professionnelle, en vue de faire le bilan devant lassemble gnrale des Nations Unies de la mise en uvre des orientations adoptes lors de la confrence mondiale de Pkin de 1995, a ainsi mentionn trente oprations considres comme les chapitres les plus significatifs de lvolution de la politique gouvernementale en faveur des femmes mais aucune ne concernait les femmes immigres ou issues de limmigration. Il est vrai que, sur la soixantaine dindicateurs dvelopps depuis la confrence de Pkin pour reconnatre les droits des femmes dans le monde, aucun ne mentionne cette question spcifique. De la mme faon, lexamen ralis le 8 mars 2001 des rsultats des axes daction prioritaires dfinis un an auparavant par le comit interministriel charg des droits des femmes, na fait mention des femmes immigres qu loccasion de brefs dveloppements relatifs la matrise de leur fcondit, au mme titre que celle des femmes pauvres ou handicapes. Dans le chapitre relatif la contraception et linterruption de grossesse est, en effet, voque lide quil faut dvelopper les actions de terrain afin de dvelopper linformation sur les moyens contraceptifs, notamment auprs des jeunes et des populations fragilises : femmes en difficult sociale, handicapes sensorielles, femmes immigres (). Ce diagnostic gnral est confirm par le caractre trs marginal des interventions cibles sur ce public que fait apparatre lexamen des subventions verses en 2001 et 2002 par le service central des droits des femmes et de lgalit (SDFE) et trois de ses plus importants services dconcentrs170 aux associations et aux CIDF. Dailleurs, ni dans les missions actuellement assignes au SFDE ni dans son contrat dobjectifs du 13 dcembre 2001 ne figure expressment mention des questions poses par les femmes immigres. Le seul angle sous lequel la situation de ces femmes y tait jusqu prsent aborde est langle juridique : les trois bureaux de ressources juridiques rattachs des structures associatives ont cependant trait moins de 1 300 cas en 2002. Depuis trente ans, le double rseau dconcentr du SDFE et des CIDF na pas fait remonter les informations dont il disposait ni dvelopp les politiques publiques en la matire.
170) Charges de mission dpartementales des Bouches-du-Rhne, du Nord et du Rhne.
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Cette situation devrait toutefois voluer aprs la signature de laccord-cadre SDFE-DPM-FASILD la fin de 2003. Afin de favoriser lintgration des femmes en luttant contre les discriminations, quelles soient dordre sexiste ou racial, les signataires se proposent denvisager la promotion sociale, professionnelle et individuelle des femmes immigres ou issues de limmigration selon une double approche : lune transversale et intgre lensemble des politiques publiques, lautre spcifique consistant mettre en uvre des mesures positives conues dans une optique de rtablissement de lgalit. Laccord-cadre se dcline en cinq volets : amliorer la connaissance, faire voluer positivement les reprsentations des femmes immigres et issues de limmigration, promouvoir une politique active daccs aux droits personnels, favoriser lintgration sociale, enfin favoriser lintgration conomique. Le SDFE a identifi quatre obstacles ou freins surmonter pour favoriser lintgration des femmes immigres : la matrise de la langue, linformation, lexercice et la dfense des droits, la reprsentation dans la socit. Il convient dy ajouter la prcarit et le rapport lemploi ainsi que les difficults daccs aux soins partir de la seule affiliation de leur conjoint, sans exclure certaines violences faites aux femmes (violence publique, conjugale et intra-familiale, esclavage domestique). Le second plan national daction pour linclusion (2003-2005) mentionne notamment lamlioration de laccs aux droits et la promotion sociale et professionnelle des femmes de limmigration et la ncessit de trouver des solutions dhbergement pour les jeunes filles victimes de violences, notamment menaces de mariage forc . La Charte de lgalit, remise au Premier ministre le 8 mars 2004, et dont la ralisation a t confie au SDFE, comporte un axe intitul Le respect de la dignit de la personne , qui traite notamment du thme Femmes et immigration .
b) Les statuts personnels

Le Haut conseil lintgration qui sest pench, fin 2002, sur les questions des rgles relatives aux personnes (personnalit, tat, capacit), aux biens (patrimoine, droit de proprit et transmission des biens) et la famille (filiation, mariage) a dress quelques constats. La situation des femmes issues de limmigration nest pas la mme selon les gnrations, le pays dorigine ou lanciennet de limmigration. Elle soulve de plus des questions de droit qui concernent lapplication du statut personnel et de conventions internationales bilatrales, notamment pour les femmes qui disposent de la double nationalit, et les effets en France de situations juridiques nes ltranger. Mme si la pratique judiciaire franaise favorise le choix de la loi franaise au dtriment de la loi nationale, un
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certain nombre de difficults subsistent. Par exemple, les conventions bilatrales signes par la France en matire de reconnaissance et dexcution des jugements avec le Maroc et lEgypte conduisent reconnatre la rpudiation en France et sont donc en conflit avec la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales. De mme, la loi franaise ne sapplique pas en matire dexcision si les parents ou la victime sont trangers, bien que les faits aient t commis en France, ou sils ont t commis ltranger. Une jeune fille binationale peut se trouver contrainte un mariage forc lors dun sjour dans son pays dorigine, selon la loi de son pays. Enfin, si lordre public franais interdit quun mariage polygamique soit clbr en France, il reconnat certains effets sur le plan de lobligation alimentaire et du droit successoral aux unions conclues ltranger lorsque lpouse nest pas franaise. La situation des femmes issues de mnages polygames, tenues en application des dispositifs lgislatifs, ou la suite dune dmarche volontaire, dengager une dmarche de dcohabitation vis--vis de leur mari constitue un autre problme spcifique. cot de mesures coercitives, les pouvoirs publics ont conu, la fin des annes quatrevingt-dix, une politique daccompagnement de ces femmes afin de leur permettre dassumer un rle de chef de famille monoparentale (ducation des enfants, gestion du budget, rapport avec les institutions). Cette politique, qui comporte un important volet logement , a donn lieu ltablissement de la circulaire du 10 juin 2001 prcite, sur la base de propositions formules par la CILPI. Mais les structures prvues par la circulaire ne sont pas encore gnralises dans les dpartements et les prfectures ne rendent pas systmatiquement compte de leurs actions, de sorte que la CILPI na pas t en mesure de prsenter un bilan complet de la mise en uvre de cette politique. Au-del de la mise en place des structures administratives prvues par la circulaire, il apparat que laccompagnement des pouses entres dans une dmarche de dcohabitation est dune particulire complexit, chaque cas mobilisant une nergie importante, ce qui limite de fait lampleur de cette politique. Le dlgu gnral de la CILPI reconnat galement que les pouvoirs publics ne sont pas rellement en mesure didentifier tous les cas de polygamie, mme lorsquil existe de fortes prsomptions. Il faut ajouter que les femmes qui sont venues irrgulirement en France rejoindre une union polygame nont, dans les faits, aucun droit. Dans les dpartements et les territoires doutre-mer, il faut galement relever le cas de Mayotte o la polygamie navait pas t interdite. Le Parlement a vot sa mise en extinction ainsi que celle de la rpudiation unilatrale de lpouse dorigine mahoraise partir de 2005,
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ce qui permettra de faire cesser cette situation sur tous les territoires de la Rpublique171.
F Lintgration des jeunes

Lintgration des jeunes, en dehors de lcole ou de lemploi, ne semble pas avoir t spcifiquement prise en compte ou ne relve que dinitiatives limites. En tmoignent les champs dintervention couverts dans ce domaine, notamment laccs au droit ou lintgration de lislam dans la socit franaise, par les deux partenaires principaux que sont le FASILD et les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). En matire daccs au droit, des actions de sensibilisation et dducation la loi permettent aux jeunes daccder des repres sociaux structurants, dispenss par des supports ducatifs172, des permanences dinformation juridique gnralistes, un rseau national des lieux daccs au droit des enfants et des jeunes et les maisons de la justice et du droit. Sur le second sujet, le dispositif islam et action sociale initi par la direction de la PJJ et le FASILD se heurte aux difficults dont lactualit se fait maintenant lcho. Au sein des associations musulmanes uvrant pour lintgration et la participation des jeunes dans les quartiers, on ne peut viter que certaines proposent en ralit des logiques daffrontement ou des modles de vie diffrents de celui de la socit franaise, en laissant de ct lacquisition de la citoyennet et lintgration. La connaissance de ce phnomne devient en tout tat de cause indispensable aux services chargs dune action ducative pour pouvoir assurer leurs missions auprs des populations jeunes et trangres. De ce point de vue, le protocole daccord sign le 30 avril 1989 entre le FASILD et la PJJ, leur permettant de dvelopper des actions conjointes en matire daccs des jeunes la scolarit et la matrise de la langue, la formation professionnelle, lemploi ou au logement, aux soins et lducation la sant, au droit ou encore aux actions culturelles, constituait un point de dpart non ngligeable, mais il reste dterminer quelles ont t les consquences relles de son application. La question se
171) Art. 68 de la loi de programme pour loutre-mer du 21 juillet 2003, modifiant la loi du 16 juillet 2001 relative Mayotte : Nul ne peut contracter un nouveau mariage avant la dissolution du ou des prcdents. Le prsent article nest applicable quaux personnes accdant lge requis pour se marier au 1er janvier 2005. 172) Diffuss au niveau national ( 13-18 questions de justice , ou moi, jeune citoyen prsent pour la premire fois le 18 mars 2000 aux Assises de la citoyennet).
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pose notamment de savoir si des mesures spcifiques aux jeunes sont ncessaires ou si les politiques prvues dans les diffrents domaines de lintgration de lensemble de la population immigre peuvent tre considres comme suffisantes leur gard.
G Les limites des possibilits de retour

1 Le faible nombre de retours spontans
Le contour de la population des trangers en France varie en permanence : pour apprcier les variations, il faut connatre les flux dentres, voqus supra, et les flux de sortie, cest--dire les dcs, les acquisitions de la nationalit franaise et les dparts contraints (mesures dloignement) ou volontaires vers le pays dorigine. Les dparts contraints font lobjet dune comptabilisation directe par la direction centrale de la police aux frontires (DCPAF). Les retours contraints excuts ont concern 8 604 personnes en 2001. Seuls les pays qui disposent de registres de population sont mme dtablir avec une certaine fiabilit le nombre des dparts volontaires des trangers vers leur pays dorigine. LINED a toutefois indiqu lors de lenqute que les estimations demeurent imparfaites dans tous les pays occidentaux. La France ne dispose pas de tels registres, et ne peut donc comptabiliser directement les dparts spontans, pour lesquels le systme statistique est rduit oprer des estimations. Elle dispose toutefois doutils statistiques pour estimer les dparts des trangers :
a) Lchantillon dmographique permanent (EDP) de lINSEE.

Celui-ci contient les informations des recensements et de ltat civil des personnes nes quatre jours dtermins de lanne : les personnes entrent dans lchantillon ds quapparat un bulletin dtat civil ou de recensement les concernant, elles en sortent par dcs ou migration. Les immigrs de lEDP recenss en 1990 sont en principe galement recenss en 1999 : sil ny a pas eu enregistrement du dcs en France, leur absence dans lchantillon signifie leur dpart. On peut ainsi, de faon rtrospective, estimer le nombre des retours entre deux recensements, ou obtenir des informations sur le devenir des immigrs et de leurs enfants. Mais dune part, les statisticiens jugent cet outil peu fiable, dautre part, le dcalage temporel est important. Les nouvelles modalits du recensement offrent, de ce point de vue, des perspectives intressantes.
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b) Les versements de pension de retraite ltranger

Le groupe permanent des statistiques du HCI sest livr une estimation des dparts, partir du nombre des pensions de retraite verses en 2001 ltranger par le Centre de scurit sociale des travailleurs migrants173. Selon cette estimation, le nombre total minimal des dparts (poux et enfants exclus) aurait approch 24 200 personnes pour les ressortissants de lUnion europenne et 12 516 personnes pour les 38 pays ayant conclu avec la France des conventions bilatrales en matire de scurit sociale.
c) Le dnombrement des titres de sjour non renouvels au bout dun an.

Une tude ralise par lINED a montr que la premire anne est marque par un taux de non-renouvellement important : prs de 30 % des titres bnficiant des trangers en provenance des pays tiers ne sont pas renouvels au bout dun an.
d) Lenqute dEurostat
Lenqute dEurostat sur les forces de travail (Labor Force Survey) est exploite depuis peu dans cette optique la suite dun appel doffres de la DREES. Lenqute interroge les rsidents sur le pays dans lequel ils rsidaient lanne davant : il en ressort que la circulation des ressortissants de pays tiers entre pays de lUnion, et vers dautres pays tiers est importante. Au total, les sources de donnes sur les sorties et la circulation des migrants existent, mais nont jamais t croises et mises en cohrence. Une tude densemble utilisant ces diverses sources parat indispensable pour mieux connatre limportance des retours.
2 Lchec des aides au retour

On relvera le caractre contradictoire de certains des dispositifs prvus dans la perspective de lventuel retour des trangers dans leur pays dorigine.
173) Devenu le Centre de liaisons europennes et internationales de scurit sociale (CLEISS).
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Si laide au retour peut sinterprter comme une incitation financire au dpart, les abattements qui affectent les pensions dues aux retraits qui dcident de les percevoir ailleurs que sur le territoire franais174 produisent des effets radicalement contraires. Ainsi, des milliers de travailleurs maghrbins gs recruts par les entreprises franaises continuent-ils doccuper des foyers en France afin de pouvoir disposer de moyens rellement significatifs pour aider leur famille. Outre que cet tat de fait est lorigine de situations disolement regrettables, il ne semble pas quil se traduise par un rel bnfice pour la collectivit : en effet, au versement en France de la retraite taux plein sajoutent diverses dpenses engages au titre des droits sociaux et du logement. Indpendamment des mesures contraignantes classiques (expulsions, reconduites aux frontires, interdictions du territoire, radmissions) qui portent sur 40 000 45 000 retours par an, un certain nombre dtrangers quittent, sans aide financire et spontanment , la France pour retourner dans le pays dorigine. Depuis 1974, pour amplifier ces mouvements et favoriser un retour volontaire, ont t mises en uvre des mesures dincitation au dpart. Certaines ont disparu comme la prime au dpart , cre en 1977, qui accordait 10 000 F en contrepartie de lengagement dun retour effectif dans le pays dorigine, matrialis par la restitution dfinitive de la carte de sjour. Cette formule a surtout bnfici aux espagnols, aux portugais et aux ressortissants des Etats du Maghreb (environ 100 000 personnes). Dautres mesures continuent leurs effets, mme si leurs modalits ont t souvent revues.
a) Laide publique la rinsertion (APR)

Cre en 1984 au moment des grandes restructurations industrielles, lAPR demeure rgie par le dcret du 16 octobre 1987, complt par larrt du 7 dcembre 1989. Il existe trois catgories de bnficiaires potentiels : - depuis 1984, les travailleurs menacs de licenciement conomique dont lemployeur a conclu une convention avec lOMI peuvent bnficier dune aide publique dEtat de 3 049 pour leur projet individuel de rinsertion et dindemnits forfaitaires de voyage et de dmnagement. Sy ajoutent une aide conventionnelle de lassurance chmage, correspondant aux deux tiers des droits acquis, et une aide de lentreprise prvue dans la convention de rinsertion, dont le minimum est fix 2 300 ;
174) Plus prcisment, qui sabsentent plus de six mois conscutifs du territoire.
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- depuis 1987, les demandeurs demploi indemniss par le rgime dassurance chmage depuis au moins trois mois peuvent recevoir la mme aide dEtat de 3 049 , les indemnits forfaitaires de voyage et de dmnagement, ainsi que laide conventionnelle de lassurance chmage correspondant aux deux tiers des droits acquis ; - enfin, en 1989, a t ajoute une aide particulire pour les travailleurs gs de plus de 45 ans dont lemployeur a conclu une convention spcifique prvoyant lallocation dune rente trimestrielle jusqu leur soixantime anniversaire. Elle comprend laide dEtat classique ainsi que le montant de la rente, calcul en fonction des participations de lEtat, de lentreprise et de lassurance chmage. La moiti de laide de lEtat est paye en France, lors de la restitution des titres de sjour et de travail, et le reste est vers dans le pays dorigine. Cest lOMI qui met en uvre lensemble des mesures. Cette aide a eu un certain succs dans les annes 80 mais connat depuis un dclin manifeste. Elle a permis, de 1984 1999, daccompagner le dpart de prs de 33 000 travailleurs, soit, avec les familles, environ 74 000 personnes. Ce flux a sensiblement baiss depuis 1990 pour ne concerner quune cinquantaine de dparts en 2000. Aucune rflexion nest pourtant mene pour actualiser cette procdure. Dans le contexte juridique actuel, de nombreux trangers, quelle que soit la rgularit de leur situation, ne peuvent bnficier daucune procdure daide au retour : - Ce sont les trangers susceptibles dtre radmis automatiquement en France, notamment au titre des rgles de libre circulation de lUnion Europenne, les trangers prsents sur le territoire franais depuis moins de trois mois, entrs en France sous couvert dun visa de court sjour (tourisme) et qui ont dj leur billet de retour et les moyens de subsistance ncessaires, les trangers qui ont manifestement les moyens financiers de regagner leur pays dorigine, les trangers faisant lobjet dune dcision judiciaire dinterdiction du territoire, les trangers faisant lobjet dun arrt de reconduite la frontire et les mineurs (sauf dcision de justice particulire) ; - Les salaris trangers en situation rgulire peuvent bnficier de lAPR depuis 1987 en qualit de chmeurs, mme si leur entreprise na pas sign ou ne veut pas signer de convention OMI, en cas de dnuement manifeste et de dtresse au titre de la procdure humanitaire. Sont en consquence exclus des aides APR les trangers ayant un emploi et qui ne peuvent bnficier de laide humanitaire, lensemble des trangers non
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salaris, mme en situation rgulire, ainsi que les trangers dmissionnaires de leur travail, les commerants, les dtenteurs dautorisation provisoire de travail, les retraits, les artisans et les saisonniers.
b) La rinsertion des personnes invites quitter la France (IQF)

Cette deuxime forme daide concerne essentiellement les trangers qui se trouvent en situation irrgulire la suite dun refus de titre de sjour ou dune dcision dfinitive de rejet de leur demande de statut de rfugi. Ils sont alors invits par la prfecture comptente quitter le territoire franais dans un dlai dun mois, accompagns de leur conjoint et des enfants mineurs sils sont en sjour irrgulier. loccasion de cette notification, ces trangers sont informs quils ont la possibilit dun dpart volontaire aid. Ce dlai dun mois semble trop court pour beaucoup, face au dlai de recours de deux mois qui figure dans le courrier dinvitation quitter la France envoy par les prfectures. Les organisations de solidarit internationale issues de limmigration (OSIM) ont suggr que ce dlai prolonge celui du recours et que celui de la demande daide au retour soit donc de trois mois. Cette difficult, souvent releve, na jamais t prise en compte et continue freiner les effets de cette mesure. LOMI assure la diffusion de linformation ainsi que laccueil des personnes intresses et apporte un appui pour les oprations de dpart. Mis en place par une circulaire interministrielle du 14 aot 1991, le programme IQF prvoit, par lintermdiaire de lOMI, une aide administrative avant le dpart, la prise en charge des frais de voyage et dun excdent de bagages, ainsi que le versement dun modeste pcule (152,45 par adulte et 45,75 par enfant). Il est galement prvu un appui leur arrive dans le pays dorigine ou dans un pays tiers lorsquil existe une antenne OMI ou un partenariat local, afin de les aider dans la recherche dun logement et dun emploi ou dans la mise en uvre dun projet individuel de rinsertion. Depuis le dbut de ce programme, en 1991, environ 10 000 personnes en ont bnfici dont 895 en 1997, 555 en 2000 et 579 en 2001. On constate, l encore, une lente diminution chaque anne du nombre des personnes aides. Pour 2001, les retours IQF se sont rpartis gographiquement de la faon suivante : 274 vers lEurope de lEst (Moldavie, Roumanie et Ukraine), 169 vers lAfrique (dont 116 vers lAlgrie), 119 vers lAsie (dont 75 pour la Chine) et 17 vers lAmrique (dont 6 vers Hati).
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c) Le rapatriement humanitaire (RH)

Mis en place par la circulaire du 14 septembre 1992, le rapatriement humanitaire permet tout tranger en situation rgulire comme irrgulire, prsentant une situation manifeste de dnuement et de dtresse, dtre pris en charge pour regagner soit son pays dorigine, soit, en cas dautorisation, un pays tiers daccueil. Cette aide stend au conjoint et aux enfants mineurs du partant. En revanche, en sont exclus les personnes dont les capacits financires sont suffisantes, les trangers faisant lobjet dune mesure dexpulsion ou dinterdiction du territoire et les ressortissants de lUnion Europenne. Depuis sa cration, laide RH a bnfici environ 1 800 trangers, dont 465 en 2000 et 642 en 2001 (562 aides et 80 accompagnants). Ces chiffres varient dune anne sur lautre car les facteurs humains y sont plus sensibles comme les situations internes des pays de retour (ex : rapatriement en 2001 de lquipage dun bateau abandonn Ste). En 2001, la rpartition gographique des aides tait la suivante : 399 vers les pays de lEst (dont 118 en Ukraine et 83 en Russie), 101 vers lAfrique (dont 26 vers lAlgrie et 17 vers le Mali), 35 vers lAsie et 27 vers lAmrique (dont 14 vers la Colombie).
d) Le contrat de rinsertion dans le pays dorigine (CRPO)

Par circulaire du 4 novembre 1998, les dispositifs daide au retour ont t complts par un dispositif particulier, le CRPO, pour les trangers de certains pays qui ne satisfaisaient pas aux conditions de rgularisation prvues par la circulaire du 24 juin 1997. Sur linitiative du ministre des affaires sociales et de la MICOMI, ce nouveau dispositif avait pour ambition de permettre un retour dans la dignit, dans le respect des personnes et des Etats qui en sont les partenaires, pour une rinsertion relle et durable . Il contribue donner les moyens aux trangers volontaires de participer au dveloppement de leur pays, tout en permettant de prserver les liens nous avec la France indiquait une communication en conseil des ministres de novembre 1998. Selon la mme communication, les objectifs taient den faire bnficier 20 000 25 000 personnes et dobtenir le retour en 1999 de 1000 3 000 personnes. Le CRPO tait original par rapport la rinsertion IQF car il prvoyait la possibilit dune formation (rmunre) en France dun maximum de douze semaines afin de prparer ltranger sa reconversion, assortie dune autorisation de sjour de trois mois pour suivre cette formation. Outre un appui financier identique celui de la
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procdure IQF, ltranger volontaire pouvait bnficier dune formation complmentaire aprs le retour dans le pays dorigine et de lappui dune association locale pour suivre son projet personnel. Enfin, une possibilit de circulation entre la France et le pays dorigine pouvait tre accorde par lambassade, par le biais dun visa entres multiples, ds lors que la rinsertion tait effectivement constate par lOMI dans le pays dorigine et que le projet personnel avait t accept. Ce dispositif ne sadressait toutefois quaux ressortissants des trois pays inscrits dans la politique de co-dveloppement (Mali, Sngal et Maroc). Le bilan final est trs modeste. Malgr les avantages accords, le CRPO, qui na dur que jusqu la fin 1999, na bnfici qu 29 personnes : 18 Maliens, 11 Sngalais. Il convient de reconnatre que les formations offertes en France taient trop courtes pour tre bien adaptes aux besoins locaux lors du retour, que les bilans personnels prvus taient sommaires, les visas de circulation rarement accords (deux en 1999) et les conditions du CRPO (hormis les formations) peu diffrentes de celles du Programme Dveloppement Local Migrations (PDLM) dj en place dans deux des pays concerns (Mali et Sngal).
e) Les aides exceptionnelles et temporaires

Priodiquement, lOMI est sollicit en cas de situation exceptionnelle afin de permettre le retour de ressortissants particuliers, comme cela avait dj t fait dans le pass, notamment pour lexYougoslavie en 1996 ; Une circulaire interministrielle du 21 juillet 1999, complte le 3 aot 2001, a mis en place un dispositif spcifique daide au retour pour les familles vacues du Kosovo accueillies en France en 1999. Ce dispositif exceptionnel a fonctionn jusquen dcembre 2001. Il tait calqu sur la procdure du rapatriement humanitaire et concernait les groupes familiaux en situation rgulire. Les volontaires percevaient galement une prime spcifique de 7 622 (soit 50 000 F) afin de leur permettre de se reloger dcemment dans un pays ravag par la guerre. Un voyage exploratoire tait galement possible pour un membre de la famille afin de prparer larrive sur place. LOMI organisait le dpart en France et le HCR et lOMI assuraient laccueil et le suivi au pays du retour. Cette prime forfaitaire reprsentait un effort exceptionnel et notable par rapport aux aides traditionnelles au retour. La DPM et le ministre des Finances ont considr que lurgence, la situation locale, la courte dure dapplication ncessitaient un tel effort financier, moins coteux, en dfinitive, pour lEtat que le maintien en France de familles dont le cot minimum tait estim environ 8 700 par an et par
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personne. Ce programme a connu un succs certain puisque 3 057 Kosovars, hbergs rgulirement en France, en ont bnfici entre 1999 et 2001 et sont repartis dans leur pays. Une circulaire du 22 octobre 2002 a organis le retour volontaire en Afghanistan des ressortissants de ce pays. Ce dispositif spcial a t cr la suite de laccord du 28 septembre entre la France, le Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) et le Gouvernement de lAfghanistan, et son effet a t limit au 30 avril 2003. Les aides matrielles et financires concernaient les personnes et non les familles et comprenaient une assistance assure par lOMI pour prparer le dpart, les frais de voyage, une dotation vestimentaire de premire ncessit de 150 maximum et le paiement dun forfait bagages, une allocation de 2 000 pour les adultes et de 500 pour les enfants mineurs paye au dpart ou en deux parties en France et dans le pays darrive. LOMI assurait le suivi jusquau dpart de France ; le HCR et lOrganisation Internationale des Migrations (OIM) taient chargs de laccueil local. Seuls 36 adultes ont bnfici de cette procdure exceptionnelle.
H La lutte contre les discriminations

La thmatique de la non-discrimination nest devenue prioritaire pour les pouvoirs publics qu la fin des annes 1990. Les rapports dactivit de la DPM en font mention pour 1999 et 2000. Le rapport 2001 indique clairement que la lutte contre le racisme et les discriminations constitue une des priorits de la politique gouvernementale mise en uvre par la DPM . La DPM se donne alors deux priorits : - la relance du dispositif dun numro dappel tlphonique gratuit, le 114 , la disposition des personnes ayant fait lobjet ou ayant t tmoins de discriminations caractre racial ; - la mise en uvre dun plan de lutte contre les discriminations dans le domaine de lemploi. La lutte contre les discriminations a souffert et souffre encore de linsuffisance des moyens statistiques.
1 Linsuffisance des moyens statistiques

Le site Internet du ministre charg de lemploi indiquait lors de lenqute : les seules statistiques dont nous disposons en ce domaine portent sur la situation des Franais et celle des trangers, notamment
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ceux issus des pays extrieurs lUE, vis--vis du chmage et dans les dispositifs publics de formation ou daccs lemploi. Les donnes, largement transposables aux jeunes Franais issus des familles immigres, confirment les difficults dinsertion professionnelle des trangers et permettent de mesurer lcart avec les Franais. Il est difficile de distinguer ce qui est li des discriminations fondes notamment sur lorigine de ce qui est li des facteurs socioconomiques. Si la preuve irrfutable de discriminations est difficile apporter, la dmonstration ou plutt lindication de la possibilit de discrimination peut tre assure par diffrents moyens : - de faon indirecte, par les analyses statistiques dites multivaries qui cherchent tablir si toutes choses gales par ailleurs un groupe de personnes se distingue dun groupe de rfrence ; - de faon directe, par la technique lance il y a une vingtaine dannes par les Etats Unis et dite technique du test de situation . Dans un tel test, deux personnes (les testeurs ) sont choisies, similaires pour toutes leurs caractristiques importantes (ge, sexe, diplme, revenus etc.) except pour celle dont on suspecte quelle fonde une discrimination. Le traitement dont font lobjet les testeurs dans divers actes de la vie sociale est enregistr et compar dans les deux groupes. En Europe mme, les Pays-Bas ont conduit, en 1994, une tude de ce type sur le march du travail175.
2 La mission du GELD a) Origine du GELD

Le groupement dintrt public Groupe dtudes contre les discriminations (GED) a t cr en 1999 pour tudier, puis, partir de 2001, lutter contre les discriminations en devenant le GELD176. Ce groupement a t constitu entre lEtat, reprsent par les principaux ministres, les partenaires sociaux et les grandes associations de lutte contre le racisme et pour la dfense des droits de lHomme. Il est prvu que son conseil dadministration sappuie sur un conseil dorientation compos de chercheurs et de spcialistes.
175) Cette tude a dmontr limportance des pratiques discriminatoires, vis--vis des Marocains, lorsque lemploi ncessitait davoir fait des tudes secondaires. 176) Groupe dtudes et de lutte contre les discriminations.
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Le GIP avait lorigine pour mission de capitaliser, valoriser et rendre disponibles les connaissances sur le thme des discriminations raciales. ce titre, il a publi ses propres notes (deux en 2000 sur les emplois ferms aux trangers et la question de la preuve des discriminations, une en 2001 sur la discrimination ethnique et raciale dans laccs au logement social) et particip aux Assises nationales de la citoyennet. Il mne ses travaux en partenariat avec dautres institutions concernes par le thme des discriminations (DPM, DARES, INSEE, INED, FASILD, DIV). A compter de 2001, toutefois, son activit a t domine par lengagement qui lui a t demand dans la partie oprationnelle de la gestion du numro tlphonique gratuit, le 114, devant permettre de faciliter et dorganiser la poursuite des cas signals de discriminations. Il a eu aussi pallier limprparation du rseau des secrtaires permanents et des rfrents des CODAC (voir ci-aprs).
b) Les tribulations du 114

Ce service gratuit a souffert dun manque de notorit, puisque selon une tude mene par le CREDOC, il na jamais dpass la douzime place sur les quinze services de tlphonie caractre social examins ; il ntait connu en dcembre 2001 que de 13 % des personnes interroges. Par ailleurs, les secrtaires permanents des CODAC, souvent des fonctionnaires de prfecture, nont pas t prpars leur nouvelle mission. Enfin, ce manque de professionnalisme a t aggrav par le refus de simpliquer de la part dun certain nombre dacteurs publics ou privs. Ces diffrents constats ont donn lieu la diffusion de la circulaire interministrielle du 30 octobre 2001 relative la relance et la consolidation du dispositif 114 et la mise en place dune cellule dappui technique au sein du GELD, qui sa gestion avait t confie ds le 2 janvier 2001. Malgr cet effort, le nombre dappels contenu et de signalements na cess de chuter : de janvier 2001 fin juin 2003 le nombre des appels utiles na reprsent que 1,2 % du total des appels reus, et le nombre moyen de fiches transmises aux CODAC sest stabilis environ huit par jour. Les raisons peuvent tre labsence de campagnes dinformation rgulires, lchec de la campagne nationale davril 2002, le manque de suites donnes aux plaintes. En rapprochant le cot du dispositif du nombre de fiches transmises, le prix dun signalement ressort 128 en 2001, 285 en 2002 et 728 en 2003. Cette hausse, imputable pour lessentiel lvolution du nombre des appels reus, a incit le GELD remplacer la
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plate-forme par un serveur vocal, mais la question peut se poser de lutilit du maintien dun tel dispositif, mme rduit.
c) Laction des CODAC

Les commissions dpartementales daccs la citoyennet ont t mises en place par une circulaire du ministre de lintrieur du 18 janvier 1999. Elles runissent des reprsentants de lEtat, des services publics, des lus, des employeurs et des partenaires de la vie conomique et sociale afin daider les jeunes issus de limmigration trouver un emploi et une place dans la socit, et faire reculer les discriminations en matire dembauche, de logement et de loisirs. Le traitement des signalements de situations discriminatoires leur a t confi en mai 2000, ce qui les a contraintes dlaisser leurs missions premires pour se consacrer des tches de nature quasi-juridictionnelle. Une valuation de leur action a t effectue par une mission conjointe IGA-IGAS qui a remis un rapport en dcembre 2000. Le bilan des CODAC est pour le moins contrast, car si elles ont permis daffirmer au plan local une politique de lutte contre les discriminations et de sensibiliser les diffrents partenaires, peu de diagnostics, de programmes dpartementaux et dactions concrtes ont t mis en uvre par les CODAC. [] La mise en place du 114 a donn un second souffle certaines CODAC en leur apportant des exemples concrets de discriminations. [] Sans la relance du 114, ces commissions auraient pu connatre le mme sort que les cellules dpartementales de lutte contre le racisme, la xnophobie et lantismitisme, gnralises en 1993, et qui, de rares exceptions prs, ont disparu progressivement partir de 1995 . La mission na cependant pas prconis quil soit mis un terme lexprience, de faon disposer dactions dans la dure, mais elle a formul diverses propositions visant renforcer limplication des administrations centrales.
3 Le bilan
Il est difficile aujourdhui dvaluer lampleur des discriminations et par consquent limpact des dispositifs anti-discriminatoires. On ne peut que se borner les dcrire.
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a) En matire de logement * Les dispositifs existants :

Ce nest quavec la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 quun volet logement a t sinon concrtis, du moins rig au rang de principe. Le chapitre III (luttes contre les discriminations en matire de logement) affirme ainsi : Aucune personne ne peut se voir refuser la location dun logement en raison de son origine, son patronyme, son apparence physique, son sexe, sa situation de famille, son tat de sant, son handicap, ses murs, ses orientations sexuelles, ses opinions publiques, ses activits syndicales ou son appartenance ou sa non-appartenance vraie ou suppose une ethnie, une nation, une race ou une religion dtermine. Plusieurs dispositifs de lutte contre les discriminations sont mis en uvre dans le domaine du logement, certains applicables dautres secteurs comme le numro tlphonique gratuit 114, dautres plus spcifiques au secteur du logement : la motivation obligatoire des refus dattribution, le renversement de la charge de la preuve ou le numro denregistrement unique des demandes de logement social, qui offre au demandeur divers moyens de connatre les motifs de labsence de traitement de sa demande.
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Principaux dispositifs spcifiques au domaine du logement - Le numro denregistrement unique des demandeurs de logement social : Il a t institu par la loi dorientation du 29 juillet 1998 contre les exclusions et mis en place le 1er juin 2001. Dans un dlai dun mois, tout demandeur reoit une attestation prcisant le numro de sa demande. Aucune demande ne peut tre examine sans ce numro denregistrement. Le dispositif vise dceler les dlais dattente anormalement longs. Le demandeur, sil sestime victime de discrimination, peut solliciter des explications crites. Il peut saisir une commission de mdiation. Le dispositif prvoit galement lintervention ventuelle du prfet en sa qualit de prsident de la CODAC. - La motivation obligatoire des refus dattribution et le renversement de la charge de la preuve : Il sagit dune disposition de la loi de modernisation sociale : La personne stant vu refuser la location dun logement prsente des lments de fait laissant supposer lexistence dune discrimination directe ou indirecte. Au vu de ces lments, il incombe la partie dfenderesse de prouver que sa dcision est justifie. Le juge forme sa conviction aprs avoir ordonn, en cas de besoin, toutes mesures dinstruction quil estime utiles.
Les premiers rsultats des dispositifs actuels paraissent limits. La procdure des listes uniques souffre de quelques dfauts de conception qui sont nanmoins en cours de rsolution. Par ailleurs, si lon sen tient 177 aux statistiques existant sur lutilisation du numro 114 , on est conduit observer que le phnomne de discriminations est inexistant, ou que le dispositif est inefficace. De surcrot, ces dispositifs concernent principalement les discriminations exerces par des individus ; or, du moins dans le secteur du logement social, cette forme de discrimination apparat marginale au regard dautres formes de discrimination.
177) Au 30 septembre 2003, sur les 11 152 signalements par le numro 114, les discriminations en matire de logement (9,7 %) venaient loin derrire celles en matire demploi (35,2 %) et daccs aux services et aux biens (19,6 %).
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* Les discriminations dans le secteur du logement social : des discriminations plus collectives quindividuelles
La nature des discriminations dans le logement social est reste assez mconnue jusqu ce que le HCI et surtout le GELD Leur consacrent des tudes plus approfondies. Il apparat que les refus dattribution de logements sociaux rsultent principalement dun contexte dfavorable aux immigrs comme le constate ce dernier organisme dans un rapport de 2001 consacr aux discriminations raciales et ethniques dans laccs au logement social : On aurait tort de sattacher aux expressions dun racisme ordinaire de certains agents, relativement minoritaires pour autant quon puisse en juger, et en tout cas en contradiction avec les valeurs des organismes HLM, des services municipaux et prfectoraux. Le problme ne provient pas des drapages individuels quun ferme rappel du rglement permettrait de corriger. Nous assistons plutt une logique impulse par un systme de gestion financier, administratif et politique qui chappe toute intention directement discriminatoire mais rclame, par lnonc de ses objectifs, des slections prenant en compte lorigine ethnique et raciale des mnages. Les traitements observs se fondent sur une interprtation largement partage : lattribution aux mnages immigrs est rendue risque par laccumulation de handicaps socio-conomiques, et par les objectifs prioritaires de redistribution contenus dans linstauration de la mixit sociale . Les ingalits qui frappent les immigrs en matire de logement tiennent pour une large part aux intrts divergents, et souvent loigns de lobjectif dintgration des populations immigres, des diffrentes parties prenantes aux commissions dattribution de logements sociaux : les communes adoptent parfois des rgles tendant privilgier leurs habitants au dtriment de nouveaux venus, parmi lesquels se trouvent souvent des immigrs, ou se prvalent de manire plus ou moins justifie du principe de mixit sociale pour refuser dans certaines zones lattribution de logements sociaux des immigrs ; les entreprises, qui disposent souvent de rservations dans le cadre du systme du 1 % logement , cherchent avant tout procurer un logement leurs salaris ; enfin, le comportement des organismes HLM, qui raisonnent en gestionnaires, est souvent li la crainte dune dvalorisation de fait de leur patrimoine qui serait lie une trop forte prsence dtrangers.
b) En matire demploi
Lanalyse des actions qui ont t conduites dans le domaine de lemploi montre que celles-ci ont t dune efficacit directe toute
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relative. Du moins peut-on esprer quelles auront contribu sensibiliser les partenaires du service public de lemploi sur limportance et la nature des objectifs. Un nombre limit dentreprises et dorganismes professionnels ont eu le mrite de se mobiliser sur lobjectif de nondiscrimination en signant des conventions avec le ministre charg de lemploi : - Eiffage construction (recherche actions sur les pratiques de recrutement, daccueil et de promotion) ; - ADECCO (ple interne de lutte contre les discriminations) ; - Groupe Casino (diversification des embauches et des modes de gestion en Rhne-Alpes) ; - Fondation MACIF (emploi de jeunes issus de limmigration pour contribuer la rdaction dun livre blanc europen sur lconomie sociale et lintgration) ; - APCM178 (sensibilisation des lus, dition dun guide, aide et conseil aux chefs dentreprise trangers et immigrs). Enfin, on relvera que comme la loi de modernisation sociale en 179 matire de logement, la loi du 16 novembre 2001 introduit, sagissant des discriminations lembauche, des dispositions renversant la charge de la preuve (article L. 122-45 du code du travail). ! Un double dfi est donc relever : mettre en place un dispositif performant daccueil et dintgration pour les nouveaux arrivants, amliorer la situation des populations dj installes. Les deux objectifs sont en ralit indissociables. Cest la lumire de ce constat que la nouvelle dmarche, dtaille par le comit interministriel du 10 avril 2003, doit tre conduite.
178) Assemble permanente des chambres de mtiers. 179) Loi n2001-1066 du 16 novembre 2001 relative la lutte contre les discriminations.
Chapitre III Une dmarche ncessaire qui reste conforter
UNE DEMARCHE NECESSAIRE QUI RESTE A CONFORTER
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Limmigration commence connatre de nouvelles volutions qui vont en modifier bien des donnes. Pour rpondre aux exigences qui se font jour et se confirmeront, la rforme du dispositif daccueil et dintgration intervenue en 2003 gagnera tre prcise dans certains de ses principes et de ses modalits. Son efficacit dpendra largement de leffort consenti pour lapprofondir et la complter.
I De nouvelles perspectives pour limmigration

Lefficacit de la mise en uvre dune politique de limmigration sera dautant plus grande quelle pourra bnficier dun plus large consensus. Celui-ci ne peut se raliser que ds lors que la clart est faite sur les perspectives dvolution prvisible des besoins en main -duvre et de leurs consquences en termes de flux. Il faut en effet sortir du malentendu actuel entre les pouvoirs publics et une partie au moins de lopinion trop souvent persuade quil existe une volont de lui cacher la ralit de limmigration ou tel ou tel de ses aspects. Les consquences en termes dimmigration de lvolution dmographique europenne doivent tre ainsi apprcies dans le contexte cr par la mondialisation, la communautarisation de la gestion des flux migratoires et la libert de circulation dans lUE. Elles doivent tre connues et expliques. De la mme manire, il est clair que lobjectif de matrise des mouvements de population prvisibles et celui dune mondialisation quitable sont convergents180. La France peut contribuer leur ralisation en se donnant les moyens de sortir de la contradiction immigration aide au dveloppement : les nouveaux comportements des immigrants, au lieu dinquiter, pourraient y aider.
180) La Cour avait estim que pour que les pays concerns par (les) flux commerciaux ou de migrants ne subissent pas dhmorragie, une politique active de coopration, essentiellement bilatrale, a t mise en uvre, ds la dcolonisation, avec les principaux pays concerns afin de les aider sur le long terme . Il lui a t rpondu que [selon le ministre des affaires trangres] la politique de coopration na pas t conue pour viter lhmorragie dmigrs dans les pays bnficiaires .
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A Une demande quantitative et qualitative la hausse

Les nouvelles volutions de limmigration ne sont pas venir : elles sont dj en cours et appeles, selon toute vraisemblance, se confirmer et samplifier.
1 Une volution dj perceptible

Migrations familiales et demandes dasile ont constitu depuis le milieu des annes 70 les principaux motifs dimmigration lgale vers les pays de lOCDE, mais on assiste aujourdhui une redistribution progressive de la part respective des diffrentes formes de migrations, avec un accroissement des migrations des fins demploi. La plupart des pays de lOCDE ont, en effet, adopt la fin de la dcennie 90 des mesures visant faciliter le recrutement de travailleurs trangers qualifis (nouvelles technologies, sant, ducation) ou de main duvre non qualifie dans des secteurs dficitaires (services domestiques et secteur agricole notamment). Leffet de ces mesures sur les flux est nettement perceptible en 2001 aux Etats-Unis, au Japon, en Suisse, au Royaume-Uni et en Irlande pour les trangers qualifis. Dans les autres pays de lOCDE, en Allemagne et Australie notamment, la mme volution se dessine. La mobilit au sein de firmes multinationales constitue une autre forme de mobilit en expansion. Ainsi, alors que la France, les Etats-Unis, le Canada, la Sude, restent caractriss sans doute provisoirement par la prpondrance du regroupement familial, les travailleurs fournissent aujourdhui la majorit des flux dentre en Australie, en Suisse, au Royaume-Uni et au Portugal. Il y a, en tout cas, dsormais partout superposition de deux catgories dimmigrants : - ceux qui sinscrivent dans la tradition de limmigration de masse (populations du Maghreb, Africains, Europens de lEst), y compris les demandeurs dasile ; - ceux qui relvent de limmigration de travail, devenue dsormais trs slective et faisant appel des personnels qualifis dans les hautes technologies ou dans les secteurs demploi trs tendus, comme en attestent par exemple certains dficits dans les mtiers sociaux et mdicaux. Les besoins en la matire sont dailleurs plutt mal ressentis dans des pays qui, comme la France et
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lAllemagne, ont un taux de chmage lev et o pse la part dimmigrants non forms de la premire catgorie. La part des diplms dans lensemble des flux migratoires toutes origines confondues tend, selon lOCDE, slever : 58 % des trangers dans le flux migratoire au Danemark, 44 % en France, 38 % en Irlande, 32 % aux Pays-Bas, sont diplms. Il reste que lattitude vis--vis de ces catgories est trs variable selon les pays. Elle peut galement sinverser selon les priodes. A cet gard, il est significatif que lharmonisation europenne soit plus lente pour les migrations fin demploi quen matire de rfugis ou de normes pour lasile : chaque pays europen agit relativement seul et observe la situation des autres. Il convient de relever aussi le dveloppement de lintermittence, li lutilisation de plus en plus frquente de prestataires de services pour un temps limit, comme cela se faisait traditionnellement avec les saisonniers. Les grands travaux imposent, galement pour une priode plus longue, des appels une main-duvre qui nest pas uniquement compose de manuvres, comme dans les chantiers de construction du Berlin runifi ou ceux des installations des Jeux Olympiques dAthnes. Il est dailleurs possible que certains pays, notamment ceux de llargissement, dveloppent des apports temporaires, ce qui a t not par la Commission pour des pays comme la Pologne ou la Roumanie avec des phnomnes dallers-retours. En France mme, une volution semble perceptible du fait des difficults de recrutement dans lconomie franaise, mal supportes au moment de la reprise depuis 2001 de la croissance du chmage : plus que lobjectif de rduction annuelle de 100 000 emplois non pourvus (le tiers des offres) fix au service public de lemploi, cest la cartographie des mtiers considrs comme prsentant une pnurie de main-duvre , tablie par rgion ( partir de consultations locales faites en dcembre 2003), qui constitue un intressant catalogue. Mme si les mtiers de cuisinier, daide domicile ou de maon se retrouvent presque partout, les listes sont relativement fines. Elles sont trop rcentes pour pouvoir tre valides mais les organisations professionnelles leur ont fait bon accueil, tout en sachant quelles ont elles-mmes une part de responsabilit dans la dsaffection de certains mtiers : conditions de salaire, pnibilit et rythme de travail, reconnaissance et attractivit. En tout tat de cause, limmigration de travail se renouvelle par la circulation dune main duvre qualifie.
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Les migrations dans le monde : des rgimes migratoires de plus en plus complexes, des enjeux mondiaux Les migrations ont t longtemps caractrises par lattrait des pays neufs (Amrique du Nord et du Sud, Australie, Nouvelle-Zlande) et limportance des liens historiques et culturels entre pays de dpart et pays daccueil : Maghreb et Afrique francophone vers la France, Commonwealth vers le Royaume-Uni. Laccroissement des dsquilibres conomiques et dmographiques entre les rgions du monde, la violence des conflits politiques dans de nombreux pays du Tiers-monde et lexpansion simultane des moyens de transport rapide et de communication ont modifi les caractristiques du phnomne migratoire au cours des dernires dcennies, conduisant la mondialisation des flux migratoires. - Extension et diversification des rgions de dpart des migrations : alors que lEurope constituait le principal ple dmigration dans la premire moiti du 20me sicle (Royaume-Uni, Irlande, Italie, Espagne), les migrations ont chang de nature partir des annes 50. Les pays du Sud alimentent aujourdhui majoritairement ce flux, avec lAsie au premier rang (Chine, Inde, Pakistan), lAfrique ensuite (du Maroc lEgypte). Les conflits continuent dalimenter les migrations forces, en provenance dAfrique mais aussi des Balkans et du Moyen-Orient. - Diversification des pays et des zones daccueil : aux pays daccueil traditionnels dAmrique du Nord (Etats-Unis, Canada), puis dEurope (Allemagne, France, Royaume-Uni), qui ont constitu les principales destinations des migrations de laprs Seconde guerre mondiale, sajoutent de nouveaux pays en Europe (Espagne, Italie et Irlande, plus rcemment pays dEurope centrale) et de nouveaux ples dattraction autour des puissances conomiques mergentes dAsie du Sud-Est. - Cheminements plus complexes : les pays situs aux franges des zones daccueil deviennent pays de transit (Maroc par exemple) ; en Europe notamment, le premier pays daccueil est parfois diffrent du pays dinstallation dfinitive, phnomne accentu dans les migrations clandestines. Les migrations dites pendulaires, caractrises par des allersretours entre pays dorigine et daccueil, sajoutent aux schmas plus classiques, notamment entre pays dEurope centrale et orientale et dEurope occidentale. - Diversification des caractristiques des migrants : les migrants ne sont pas seulement des rfugis ou les plus dmunis, les migrations des personnes qualifies et trs qualifies saccroissent. Les femmes prennent dans les migrations une part qui tend quilibrer celle des hommes, historiquement plus nombreux quitter le pays. Ainsi, les flux bilatraux, hrits parfois dune histoire coloniale et rguls par des politiques dont chaque Etat pouvait rester matre, ont t remplacs par des flux plus complexes et divers dans la mesure o parat merger, aux cts des traditionnels facteurs conomique et politique, une aspiration lexercice dun vritable droit la mobilit (chez les mieux forms).
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2 Les prvisions convergent largement

La plupart des organismes internationaux font le constat de laccroissement des migrations internationales, et soulignent pour certains lintensification conjointe de la traite des tres humains ou de lexploitation des travailleurs immigrs181. Les positions demeurent cependant divergentes sur la place accorder aux migrations de remplacement ou aux migrations aux fins dajustement du march du travail. En tout cas, les problmes lis aux migrations prennent une place croissante dans les proccupations et les activits du systme international multilatral. Plusieurs organisations estiment que tout ou partie du dossier entre dans leur champ de comptences au point que les chefs de secrtariat des institutions des Nations unies charges des questions de migrations et de rfugis (BIT, HCR, HCADH, ONUDC et CNUCED182) de mme que le directeur gnral de lOrganisation Internationale pour les Migrations (OIM), ont dcid de se rencontrer rgulirement . Le principal objectif de ce groupe, appel groupe de Genve sur la question migratoire (GGM), consiste trouver le moyen pratique de faciliter les changes dinformations cls au plus haut niveau et damliorer leur comprhension des liens qui existent entre les divers paramtres de la migration 183. Deux nouvelles conventions des Nations unies sur les migrations sont dailleurs entres en vigueur au cours de lanne 2003 : la Convention sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leurs familles (1er juillet) ; la Convention contre le crime organis transnational (29 septembre). Cette dernire est complte par deux protocoles qui traitent de lintroduction clandestine et du trafic dtres humains. Au cours de la mme anne, les Nations unies ont consacr leur Forum international pour le dveloppement social au thme : Les migrants internationaux et le dveloppement . Il est intressant de noter que non seulement la Confrence internationale du travail devait tre consacre en juin 2004 aux droits de migration des non-nationaux mais que, de surcrot, en 2006, le dialogue
181) Une mondialisation juste. Crer des opportunits pour tous. Organisation internationale du travail Fvrier 2004. 182) Bureau international du travail, Haut commissariat des Nations unies pour les rfugis, Haut commissaire des Nations unies aux droits de lhomme, Office des Nations unies contre la drogue et le crime, Confrence des Nations Unies sur le commerce et le dveloppement. 183) B.I.T. Conseil dadministration. GB 289/6. Genve. Mars 2004.
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de haut niveau de lAssemble gnrale de lONU portera lui-mme sur les migrations internationales et le dveloppement. Le Secrtaire gnral de lONU encourageait dailleurs lEurope, en janvier 2004, ouvrir de plus grands avenues pour les migrations lgales 184.
a) Lavenir des migrations

Les migrations se prtent difficilement aux raisonnements thoriques et aux modles prvisionnels, notamment en raison de la diversit de leurs causes, de celle de leurs acteurs et de leurs motivations, et du caractre volutif des contextes culturels, socio-conomiques et politiques dans lesquels elles se dveloppent. Divers travaux ont toutefois tent dtablir des typologies pour mieux rendre compte de la complexit des migrations, en les tudiant de faon rtrospective. Peu de travaux se risquent des prdictions. En dpit de ces difficults, les organismes internationaux considrent que la pression dmographique continuera dexercer une influence majeure sur les migrations aux fins de travail, notamment pour les emplois non qualifis : la population mondiale saccrot actuellement de 83 millions de personnes par an, dont 82 naissent dans les pays en dveloppement185.
b) Migrations et vieillissement des populations des pays dvelopps

La plupart des pays occidentaux lexception des Etats-Unis connatront, partir de 2010, une diminution et un vieillissement de leur population186, en raison de la baisse de la fcondit et de laccroissement de la longvit. En 2000, la division des populations de lONU a pos de faon brutale une question importante pour la dfinition des politiques dimmigration, face au constat des volutions dmographiques mondiales : Migrations de remplacement : sagit-il dune solution au dclin et au vieillissement des populations ? . La situation dmographique nouvelle des pays dvelopps impose, en effet, des adaptations qui peuvent porter sur divers lments (notamment lge de la retraite, les niveaux de prestations et de
184) Discours de M. Kofi Annan lors de la remise du Prix Sakharov par le Parlement europen (29 janvier 2004). 185) World development indicators 2002. Banque mondiale, Washington DC. 186) LOCDE a publi en 1998 un rapport sur les enjeux du vieillissement dmographique.
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participation de la population active), parmi lesquels lONU valuait dans quelle mesure les migrations peuvent constituer une variable dajustement, selon quon leur assigne diffrents objectifs : empcher une diminution de la population totale, maintenir leffectif de la population dge actif, ou maintenir le rapport entre population dge actif et personnes ges de 65 ans et plus. Le rapport conclut que si les migrations ne seront pas mme dempcher le vieillissement des populations, elles peuvent contribuer sans modification majeure de leur volume actuel, notamment en France et dans la plupart des pays europens-, maintenir constante la taille de la population, voire freiner la diminution des populations en ge de travailler, ce qui demanderait des ajustements plus importants. Le rapport de lONU a t critiqu, ses scnarios prenant en compte uniquement les changements dmographiques pour rpondre aux enjeux lis au vieillissement des populations. Nanmoins, les migrations sont dj une composante majeure de laccroissement de la population dans la plupart des pays de la zone euro, bien que la France, les Pays-Bas et lIrlande fassent encore exception, et la question de la contribution des migrations aux ajustements du march du travail dans les pays dvelopps demeure pertinente.
c) Les migrations et les besoins du march du travail

Si la plupart des organismes internationaux saccordent considrer que les volutions dmographiques et la globalisation conomique faonneront lavenir dans une large mesure les migrations lies lemploi, des nuances importantes, voire des divergences, portent sur la place accorder aux migrations pour attnuer les pnuries de mainduvre, notamment au regard des autres enjeux lis limmigration : questions ethiques telles que la fuite des cerveaux, capacit dintgration des pays daccueil et problmes ventuels de scurit, notamment. LOCDE, qui observe dans son dernier rapport le regain dintrt des pays membres pour les politiques migratoires aux fins demploi destines attnuer les pnuries de main-duvre qualifie, mais aussi non-qualifie187, souligne les limites des politiques migratoires slectives des fins demploi : difficults techniques dune vritable matrise des caractristiques des migrants, faible impact des politiques publiques sur les sorties, ncessit de prendre en compte la libre circulation et le droit au regroupement familial, mais aussi problmes dappauvrissement des pays de dpart. LOCDE conclut que
187) Tendances des migrations internationales OCDE SOPEMI 2003.
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limmigration elle seule ne permettra ni de rsoudre les dysfonctionnements du march du travail ni de rgler les problmes poss par le vieillissement des populations . Certes, on peut opportunment se souvenir que la France pourrait chapper au dclin dmographique qui affectera la plupart des pays dvelopps. LINED estime ainsi que la France est le seul grand pays dEurope qui pourra maintenir les effectifs de sa population dge actif sur le demi-sicle qui vient. Elle atteindra cet objectif si sa fcondit reste voisine du seuil de remplacement et si elle continue daccueillir des immigrants au rythme de cent vingt mille par an en migration nette . Il nen demeure pas moins que limmigration qui se produira chez ses partenaires la concernera directement. Et il est clair que, au-del de leur volution qualitative escompte ou espre, les flux de limmigration vont tre considrables dans les prochaines dcennies pour rpondre aux besoins de main-duvre de lUE. Cest bien lavis exprim dans le rapport du Conseil conomique et social sur Les dfis de limmigration future : Une relance cible de la politique dimmigration pourrait () simposer. Aprs 2005, de nombreux mtiers connatront des difficults de recrutement, aggraves par la dsaffection des jeunes gnrations pour certains dentre eux. Comme cette tendance se refltera dans la plupart des pays dvelopps, on peut sattendre une concurrence de plus en plus vive pour attirer une main-duvre complmentaire, jeune et productive, issue des pays dmigration : les pays qui auront le moins anticip seront dautant plus pnaliss que les flux migratoires sinscrivent dans la dure et dans des traditions ; ils ne peuvent tre crs ex nihilo sans inconvnient. La Cour estime, cet gard, quil serait opportun que le Commissariat gnral du plan, avec le soutien de la DPM, de lINSEE et de lINED, soit expressment charg dune tude, rendre publique, sur les consquences pour la France des flux migratoires qui doivent concerner lEurope au cours des prochaines annes.
B Sortir des contradictions

On conoit lampleur des problmes qui se trouvent ainsi poss. LOrganisation internationale des migrations (OIM) souligne les dilemmes auxquels doivent faire face les politiques publiques en matire de migrations : contrle des frontires ou libre change, libert de mouvement (drivant du droit priv et international) ou libert
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dtablissement (qui drive des lois nationales et de lexercice de la souverainet pour assurer la scurit interne et le succs de lintgration)188. LOIM considre que la dimension internationale de la gestion des migrations est lun des dfis majeurs auxquels doivent faire face les nations, dans un contexte de mondialisation. Plus prcisment encore, lOrganisation Internationale du Travail (OIT), constatant aussi laccroissement de la migration des personnes hautement qualifies vers les pays dvelopps, a consacr depuis 2001, sous limpulsion du Royaume-Uni, une srie de travaux limpact de lexode des comptences sur les pays en dveloppement189. Selon ces travaux, limpact direct de lexode des comptences (potentiel de croissance des pays de dpart diminu par la perte de capital humain) peut tre compens par des effets en retour plus positifs (renvois de capitaux, effets des retours et des diasporas sur les transferts de technologies), sous rserve que les pays daccueil veillent maximiser ces avantages en favorisant notamment les migrations temporaires et les retours. Le rapport de synthse estime en tout tat de cause que si lon croit que toutes les parties gagnent avoir un rgime ouvert, les dcideurs politiques seront plus susceptibles que par le pass dcouter ceux qui demandent instamment des rgimes plus libraux de mobilit internationale .
1 La nature des contradictions

Les perspectives donnent, en effet, penser quil existe un risque spontan de pillage des ressources intellectuelles et professionnelles des pays pauvres. On se rfrera utilement, pour en prendre la mesure, la communication de la Commission au conseil des ministres et au Parlement europen en date du 22 novembre 2000 : Lmigration peut avoir des effets ngatifs sur lconomie locale lorsque ce sont les personnes qualifies et ayant lesprit dentreprise le plus dvelopp qui quittent le pays. Le problme de la fuite des cerveaux est particulirement proccupant dans les pays en dveloppement qui ne peuvent nullement se permettre de perdre le bnfice des investissements quils ont raliss dans les domaines de lducation et de la formation, en particulier dans lenseignement suprieur. Lampleur de ce problme
188) Managing migration. Challenges and responses for people in move. World Migration 2003. International Organization for Migration. 189) Lmigration des personnes hautement qualifies de pays en dveloppement : impact et rponses politiques. Rapport de synthse. Bureau international du travail, Programme migrations internationales. 2003.
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saccrot actuellement dans un certain nombre de pays, notamment sur le continent africain et en Inde, et devrait encore augmenter tant que la pnurie de main-duvre hautement qualifie dans certains secteurs, qui touche lEurope et dautres parties du monde dvelopp, et les gros carts de salaires inciteront les personnes qualifies des pays en dveloppement migrer. On nchappe pas la question si souvent pose : le dpart de personnes souvent qualifies des pays pauvres vers les pays riches va-t-il contribuer affaiblir encore davantage les pays pauvres ou est-il porteur dopportunits srieuses de dveloppement ? La question mrite dautant plus dtre pose quon se trouve aujourdhui dans un contexte gnral de baisse de laide au dveloppement. Par ailleurs, il se trouve que la France est tout particulirement interpelle. Daprs lINED, en effet, au regard de lamlioration du profil scolaire des arrivants, un point peut inquiter : les travaux en cours montrent que la France puise ses immigrs dans un ensemble de pays de plus en plus dfavoriss. Compar aux autres pays europens, le profil socio-conomique des pays dimmigration vers la France apparat aussi plus faible. Finalement, laugmentation des niveaux individuels qui seffectue dans un contexte relativement appauvri conforte lhypothse de lexode des cerveaux des pays en dveloppement. 190 Et le problme mrite dautant plus attention que, sil ntait pas rgl, on obtiendrait fatalement une hausse de la pression migratoire, y compris en provenance de catgories sociales ventuellement non dsires.
2 La solution du co-dveloppement
A ces questions, il existe une rponse : celle du co-dveloppement. Le concept, aussi arbitraire que difficile mettre en uvre, souffre dun handicap au dpart : linterprtation restrictive, en forme de contresens, qui en a t donne. La Cour na pu que constater lambigut mme de la notion de co-dveloppement, motive lorigine par le souci de favoriser, au moyen dincitations conomiques et financires, le retour de salaris issus de limmigration pour rpondre aux volutions conomiques du pays daccueil, puis par la volont de matriser plus globalement les flux migratoires. Au demeurant, la contradiction tait et demeure flagrante entre laffirmation rpte, par les gouvernements successifs, du caractre de
190) Dclaration de M. Xavier Thierry, reprsentant de lINED, le 19 janvier 2004 au Snat (deuxime journe sur les migrations).
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politique prioritaire du co-dveloppement et lextraordinaire modestie, quon a dj releve, des moyens administratifs et financiers mis en place son profit. Il nest que temps de donner sa pleine signification et ses chances de succs au co-dveloppement. Ce fut probablement une erreur de lassocier quasi exclusivement lide de retour. Le co-dveloppement peut et doit tre conu comme le moyen privilgi de sortir de la contradiction qui existe entre le recours une immigration de main-duvre, dont le niveau de recrutement semble devoir augmenter, et les ncessits du dveloppement des pays dorigine. Cest ainsi quil est officiellement prsent depuis peu, aprs quon ait progressivement rompu avec une approche dlibrment centre sur les flux migratoires. Le rapporteur au Conseil conomique et social191 rappelle ainsi que : Les pays en voie de dveloppement forment plus de cadres quils ne peuvent en employer. Lmigration est, pour ces pays, une perte plus potentielle que relle, alors que la non-migration est, pour les cadres concerns, la certitude dune dqualification. Lexode des comptences est ainsi davantage la consquence du sous-dveloppement que sa cause ; le remde est bien le dveloppement, cest--dire la cration de richesses et dactivits qui permette de conserver sur place les cadres nationaux. Il faut rappeler galement que les transferts financiers des migrants vers lAfrique subsaharienne sont suprieurs laide publique au dveloppement (APD) reue par ces pays. Pour ne pas tre assimile un pillage, la mobilit des comptences doit sinscrire dans le cadre dun partenariat, tre accompagne de mesures de compensation. Il appartient aux Etats darbitrer face des intrts contradictoires et dorganiser les changes de manire durable. Cest ce quoi sont parvenus le Canada et le Maroc : le premier fait appel aux comptences qualifies du second et, en compensation, assure sur place la formation des mtiers correspondant des emplois solvables. Cette action de dveloppement est de nature rduire lmigration. Quatre dfinitions largement concordantes permettent aujourdhui de cerner la notion de co-dveloppement dans son acception nouvelle :
191) De lexode la mobilisation des comptences dans le cadre dun vritable codveloppement . Mme Mireille Raunet, rapporteur. Avis et rapports du Conseil conomique et social, n 15, septembre 2001.
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a) celle que donne le Haut conseil de la coopration internationale, en janvier 2002, la faveur de sept recommandations dont six concernent le co-dveloppement dans son approche actuelle : - changer le regard du public sur les migrations par la valorisation du travail des associations issues de limmigration ; - aider les associations de personnes issues de limmigration devenir des partenaires institutionnels afin quelles prennent la place qui leur revient dans le dispositif franais de coopration : lEtat et les collectivits locales devraient poursuivre ce but dans le cadre de leurs projets de coopration dcentralise ; - consolider la comptence technique des organisations de solidarit internationale issues de limmigration (OSIM) par des programmes de formation ; - permettre que les flux dpargne des migrants vers leurs pays dorigine participent davantage au financement du dveloppement ; - mobiliser les comptences sur un mode partenarial, ici et l-bas, partir des besoins locaux en comptences, expertise et savoirfaire ; - garantir la libert de circulation pour les acteurs de la coopration, les initiatives des personnes issues de limmigration ne pouvant tre efficaces sans un lien intime et rgulier avec leur communaut dorigine ; b) celle qua donne le comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement (CICID), le 11 dcembre 2002, rappelant lintrt du co-dveloppement qui valorise le rle des migrants et qui doit tre mieux intgr dans notre politique daide au dveloppement : Le nouvel ambassadeur au co-dveloppement devra promouvoir des approches nouvelles impliquant associations de migrants, pouvoirs publics et collectivits locales, et se fondant sur un partenariat avec les autorits des pays concerns. Une rflexion sur la cration dinstruments nouveaux doit, de mme, tre conduite sagissant en particulier de la formation professionnelle, de la cration dactivits conomiques et de la mobilisation de lpargne des travailleurs migrants au profit dinvestissements dans les pays dorigine ; c) celle qui a t donne en octobre 2003 lors dune communication en conseil des ministres par le ministre charg de la coopration : le co-dveloppement vise reconnatre et promouvoir le
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rle que les migrants peuvent jouer dans le dveloppement de leur pays dorigine. Le gouvernement a dcid de donner une plus grande ambition sa politique de co-dveloppement et douvrir cet effet deux programmes nouveaux concernant la canalisation de lpargne des migrants vers linvestissement et la mobilisation des lites des communauts trangres en faveur du dveloppement de leur pays dorigine ; d) celle qui a t donne par le rapporteur du Conseil conomique et social et qui rsume ces volutions du concept dans la formule concise suivante : le co-dveloppement est une approche nouvelle qui tend valoriser le rle des migrants dans le dveloppement de leurs pays, fluidifier les mouvements migratoires dans un cadre lgal concert et favoriser la coopration active des pays concerns . Son rapport indique par ailleurs que le co-dveloppement doit tre imprativement dissoci de laide au retour, sinon il choue car il est ressenti comme un instrument de retour forc . Cette approche qui fonde les thses franaises nest gure reprise que dans lenceinte internationale du dialogue 5+5 qui runit les pays du pourtour mditerranen (Algrie, Espagne, France, Italie, Libye, Malte, Maroc, Mauritanie, Portugal et Tunisie). Ainsi, dans le cadre de la Dclaration de Tunis doctobre 2002 sur la migration en Mditerrane occidentale, un des trois thmes de rflexion tait consacr au codveloppement. Il sagissait daborder : - la poursuite des changes dinformation sur les actions entreprises dans le cadre de la lutte contre la pauvret et pour le dveloppement local dans les rgions fort potentiel migratoire ; - le renforcement des efforts entrepris par les pays des deux rives pour faciliter la participation des migrants au dveloppement conomique de leurs rgions dorigine (aide linvestissement, au transfert du savoir-faire, appui la rintgration des migrants) ; - le renforcement des efforts mens par les pays dorigine en matire de formation professionnelle pour rapprocher loffre de la demande demploi et consolider les capacits de formation dans ces pays en liaison avec les besoins en ressources humaines sur les deux rives de la Mditerrane ; - la poursuite de la coopration en matire de co-dveloppement et lexamen des opportunits de mise en place des programmes de cration demplois visant garantir la fixation des migrants potentiels dans leur pays dorigine.
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Il faut noter que certains principes du co-dveloppement ont dj t mis en uvre alors mme quil navait pas t dfini. Ce fut le cas pour limmigration originaire dItalie, dans les annes 50, et plus encore, quelques annes plus tard, dEspagne et du Portugal. Il a fallu pour cela que les gouvernements sattachent maintenir des liens troits avec leur diaspora et que les banques nationales parviennent attirer les fonds des immigrants pour en faire bnficier ceux des secteurs de lconomie qui taient susceptibles de favoriser la croissance globale. Ainsi, le boom immobilier de lEspagne des annes 60 qui a permis de drainer vers ce pays des flux touristiques importants a-t-il t, pour une bonne part, financ par largent des immigrants espagnols qui souhaitaient possder un bien dans leur pays dorigine et taient souvent eux-mmes les clients des investissements quils avaient permis de raliser. Les Portugais nont pas procd diffremment. Il est vrai que, plus et mieux encore que dautres gouvernements qui disposent galement dadministrations en charge des relations avec leurs migrs, les gouvernements portugais se sont impliqus dans le rapport avec leurs nationaux installs ltranger et, en particulier, en France. Il existe ainsi au Portugal un secrtariat dEtat qui est spcialement en charge de lmigration et des communauts portugaises ltranger. Plus pratiquement encore, les gouvernements portugais successifs, plutt que dinciter aux retours dfinitifs, ont cherch favoriser les retours temporaires rguliers susceptibles de crer une forte demande en infrastructures touristiques. En Afrique mme, on sest longtemps content, dans certains pays, de ponctionner les flux financiers par les mthodes les plus diverses. Mais un pays comme la Tunisie a su sinspirer des exemples espagnol et portugais. Rcemment, lOffice des Tunisiens ltranger a su monter, avec lappui du BIT, une opration exemplaire mobilisant temporairement les comptences duniversitaires expatris pour la cration de trois nouvelles universits. La Cour estime que la France, comme dautres pays daccueil, pourrait utilement appuyer les initiatives des groupes concerns issus de limmigration, tablir un partenariat avec les pays dorigine et dfinir des actions ayant des effets sur la croissance des pays de dpart. A cet gard, les propositions de la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation mritent de retenir lattention.
Mettre les migrations au service des pays dorigine : les propositions de la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation La Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation a t constitue sous lgide de lOrganisation
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internationale du travail. Prside par les prsidents de la Rpublique de la Finlande et de la Rpublique unie de Tanzanie, elle a prsent pour la premire fois son rapport en mars 2004 devant le conseil dadministration du Bureau international du travail. Ce rapport comporte notamment des propositions visant mettre les migrations au service des pays dorigine : () Nous pensons que le projet dun cadre multilatral pour les mouvements internationaux de personnes est ralisable en raison des avantages vidents quil peut procurer. Quelques ides intressantes ont dj t exprimes. Un certain nombre de ces ides sont lies au problme de la fuite des cerveaux. Les migrations de travailleurs qualifis vers les pays industrialiss entranent la fois des cots et des avantages pour les pays en dveloppement exportant leur main-duvre. Les travailleurs ont manifestement beaucoup gagner, tandis que les comptences, le savoirfaire technologique et les connaissances en gestion dentreprise quils acquirent ltranger profitent galement leur pays dorigine travers les contacts quils entretiennent avec lui et au moment de leur retour ventuel au pays. Toutefois, ces effets positifs ne se produisent pas toujours spontanment ni pleinement. Il est possible daccrotre les avantages pour les pays en dveloppement en adoptant des mesures facilitant le retour, mme provisoire, de ces travailleurs dans leur pays dorigine. Les mesures visant stimuler cette circulation des comptences incluent lacceptation de la double citoyennet la fois par les pays htes et les pays dmigration, des conditions de radmission plus faciles pour les migrants non permanents et des mesures dincitation fiscale et autres pour encourager le retour des migrants qualifis dans leur pays dorigine. Un dveloppement de cette circulation des comptences profiterait la fois aux pays industrialiss et aux pays en dveloppement. Les pays industrialiss pourraient continuer embaucher de la mainduvre qualifie en provenance des pays en dveloppement. En mme temps, elle rduirait les ingalits actuelles rsultant dune fuite des cerveaux permanente des pays pauvres vers les pays riches. Lopration prsente aussi des cots pour les pays en dveloppement, notamment pour ceux dentre eux qui sont confronts une pnurie de main-duvre qualifie, au profit des pays industrialiss. Les migrations aggravent le dficit de main-duvre qualifie. Le problme est particulirement aigu dans le domaine des services sociaux essentiels, comme lducation et la sant. Si les politiques nationales visant renforcer les mesures incitatives et les possibilits offertes la main-duvre qualifie de rester au pays constituent un lment central de la solution, il a galement t suggr que les pays industrialiss coordonnent leurs politiques dembauche avec les pays en dveloppement qui sont confronts des pnuries de main-duvre dans le domaine des services essentiels. Une autre ide envisager concerne les mesures que lon pourrait adopter pour accrotre les avantages procurs par les migrations internationales en matire de dveloppement. Pour cela, il faudrait
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stimuler les envois de fonds des migrants en baissant le cot et les risques des transactions, en adoptant des mesures fiscales visant encourager les migrants rinvestir dans leur pays dorigine et en faisant adopter par les pays htes des mesures visant permettre aux migrants de retour au pays de rapatrier leurs cotisations de scurit sociale. Diverses autres ides ont t avances pour faire bnficier les pays qui ont investi dans les comptences et lducation des migrants de certains des avantages de lopration. Lune delles, fort simple, consisterait allouer une partie des sommes payes par les migrants au titre de l'impt sur le revenu un fonds de dveloppement ().
3 Les effets escompter des nouveaux comportements des populations issues de limmigration
Paradoxalement, les nouveaux comportements quon observe dans les populations issues de limmigration comportements qui sont parfois lorigine dinquitudes peuvent renforcer les chances datteindre lobjectif de co-dveloppement. Le relev de dcisions du comit interministriel du 10 avril 2003 affirme que nous ne sommes plus () confronts une immigration de transit mais une immigration durable appele se fondre dans la communaut nationale . Cette apprciation, si elle a le mrite de rompre avec le mythe du retour, doit tre srieusement nuance sagissant des ressortissants des pays francophones et, plus particulirement, de ceux des pays maghrbins dont la proximit affective se double dune proximit gographique. Le volume des retours en cong , mesurable dans les ports et aroports, donne une premire illustration de la prennit dun lien avec les pays dorigine qui ne laisse pas prsager une simple fusion dans la socit daccueil. La position affiche par les gouvernements des pays concerns constitue un autre indice marquant. Elle traduit une volont de fidlisation la mre patrie des intresss. Elle se double, au demeurant, dune volont dorganisation (et de direction) de la communaut concerne. Selon cette approche, les expatris restent au service de leur pays, appels servir outre mer en permettant, par leur force de travail, des rentres financires au bnfice de la communaut nationale et en y acqurant des comptences qui pourront tre ultrieurement utiles. Normalement, donc, ils sont, au moins thoriquement, considrs comme ayant vocation rentrer au pays selon un calendrier, un rythme et des modalits non dfinies. Bien des indices donnent penser que si lon est bien pass dune immigration de transit une immigration durable, assimilable une
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immigration de peuplement , lalternative nest plus entre perspective du retour et choix exclusif de lintgration dans le pays daccueil. En ralit, les choses sont beaucoup moins tranches. La Cour ne saurait trop insister sur la ncessit de conduire des tudes sur les nouveaux comportements des immigrants pour qui intgration ne saurait signifier rupture avec le pays dorigine comportements quillustre et consacre la monte du phnomne de la binationalit.
a) Les indications fournies par les tudes dj engages

Ltude dj cite pour le Commissariat gnral du Plan192 considre que, grce au dveloppement des moyens de communication et de circulation performants dsormais la porte de tous, il ny a plus de bipolarit conceptuelle et idologique entre centres et diasporas (). La notion dexil (est) relativise, lide du retour dsabsolutise et dsutopise . Ds lors se pose une question fondamentale : comment intgrer ce type de fonctionnement pluri-rfrentiel et plusieurs niveaux dans le cadre europen, cest--dire dans un espace qui, bien des gards, continue se penser et se reprsenter comme stable et homogne et considrer les rfrences identitaires des hommes et des femmes qui y vivent et y circulent comme fixes et exclusives ?
b) Le dveloppement de la bi-nationalit
Laugmentation du nombre des personnes qui possdent une double nationalit mrite galement de retenir lattention et ses implications en termes dappartenance plurielle gagneraient tre correctement apprcies. Comme la not le HCI, cest en effet lun des principes du droit franais de la nationalit quun postulant la nationalit franaise nest en aucune manire oblig de renoncer sa nationalit dorigine. Inversement, nombre de pays dont sont originaires les immigrants en France tiennent conserver des liens juridiques avec leurs ressortissants, mme lorsquils sinstallent durablement dans un autre pays et en acquirent la nationalit. (). Le maintien dune certaine "allgeance" est ressenti comme une question de souverainet. Et mme la ratification par la France de la Convention de Strasbourg du 6 mai 1963, par laquelle les pays signataires (tous
192) Voir Premire partie, II, A.
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europens) sengageraient rduire les cas de double nationalit, na pas produit les rsultats escompts. () On estime ainsi plus dun million de personnes le nombre des franco-algriens et environ un million et demi celui des franco-maghrbins. La qualit de double national est loin de ne comporter que des dsavantages mais le dveloppement de ce type de situations partir de systmes juridiques profondment diffrents, prcisment en ce qui concerne le statut personnel peut tre galement source dincertitudes et de complications . La monte du phnomne des doubles nationaux est effectivement une des principales caractristiques de la priode la plus rcente. A la demande de la Cour, la sous-direction des naturalisations de la DPM sest efforce de procder une estimation du stock de ces doubles nationaux partir du total des Franais par acquisition. Elle a accept de la complter par une valuation du nombre des francoalgriens ns Franais pour la France mais considrs comme Algriens par lAlgrie. Les chiffres fournis doivent tre apprcis la lumire de deux prcisions : - il y a de trs nombreuses erreurs de dclaration de nationalit (et de nationalits dorigine). Nombreux sont en effet les trangers qui se dclarent ou dclarent leurs enfants comme tant Franais, dautres faisant une dclaration inverse ;
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- les rsultats obtenus minimisent probablement le phnomne193 ; on obtient ainsi : 209 000 222 000 107 000 236 000 41 500 64 000 22 500 369 000 14 000 9 000 1 294 000 sur un total de 2 350 000 Franais par acquisition. Plus de 55 % des Franais par acquisition ont donc une double nationalit. A ces personnes, il convient encore dajouter les enfants ns en France dau moins un parent n en Algrie avant lindpendance de ce pays. En application du double jus soli, ces enfants sont Franais de naissance (par attribution et non par acquisition) alors que lun de leurs parents ou les deux sont trangers. Il est vraisemblable que lAlgrie les considre comme ses nationaux. La DPM value leur nombre, pour la priode 1963-1999, un minimum de 360 000 personnes. La question qui se pose ensuite est de savoir comment lAlgrie considre les descendants de ces Franco-Algriens. En fonction de la rponse, le nombre de 360 000 peut augmenter sensiblement. Compte tenu de lampleur des dbats qua pu provoquer par le pass ce quon appelait la double allgeance , on pourra utilement vrifier si le sentiment dun pass commun et de lappartenance une mme communaut francophone nest pas de nature attnuer largement les risques que pourrait prsenter cette situation. On observera en tout tat de cause, que la bi-nationalit pourrait tre du moins propice lexistence de certaines retombes positives de limmigration pour les pays dorigine. Cest l tout lenjeu pour demain. Les potentialits positives de la bi-nationalit prvaudront dautant plus aisment que le pays daccueil et le pays dorigine se retrouveront
193) On sen est tenu dix nationalits. De plus le chiffre des Franco-Algriens pourrait tre sous-estim, car lanne retenue est celle du recensement de 1999. Or les chiffres ont d augmenter de manire significative.
Algrie Maroc Tunisie Portugal Ex-Yougoslavie Vietnam Liban Italie Roumanie Iran
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dans un ensemble multinational organis voire intgr ou, tout le moins, dans un regroupement international de type affinitaire. LUE est le meilleur exemple de la premire formule. LOrganisation internationale de la francophonie peut tre une illustration de la seconde. Or, une part non ngligeable des populations issues de limmigration non-europenne est originaire de pays membres de cette organisation. La Cour recommande donc que les pouvoirs publics portent lagenda des instances de la francophonie le thme dun codveloppement fond, en particulier, sur les ressources de la binationalit.
II Un dispositif prciser et concrtiser

Quon la considre comme la conscration dune volution continue ou comme un tournant, la politique daccueil et dintgration arrte en 2003 constitue un fait majeur.
A Des principes qui gagneraient tre prciss

1 Les principes de la rforme
Mme si la notion de contrat dintgration nest pas nouvelle194, mme si les ides quil avance ne sont pas toutes neuves, cest le mrite du HCI davoir prsent une analyse globale du dfi relever et davoir nonc des propositions cohrentes.
a) Lapport du HCI
Les principales propositions formules par le HCI en 2001 ont t reprises par les pouvoirs publics et, dabord, par le Prsident de la Rpublique, dans son discours de Troyes du 14 octobre 2002 : Derrire ce mot dintgration, les ralits sont multiples. Il y a la ncessit
194) Dans la communication du ministre dlgu la ville et lintgration au conseil des ministres du 26 mars 1997, il est dj question dun contrat dintgration . Il ne sagit encore que dun guide bilingue des droits et devoirs et des rgles de vie en France, remettre systmatiquement aux nouveaux arrivants, mais la prsentation dtaille du programme de onze chapitres est intitule : Agir pour lintgration : le contrat rpublicain .
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daccueillir dans de bonnes conditions les nouveaux arrivants, ceux qui rejoignent notre pays lgalement et quil faut aider mieux sinsrer dans notre socit. Je souhaite ainsi, qu linstar de ce qui existe chez certains de nos voisins, chaque nouvel arrivant sengage dans un vritable contrat dintgration comprenant notamment la possibilit daccder des formations et un apprentissage rapide de notre langue. La cration dune agence de laccueil et la mise en uvre du contrat daccueil et dintgration figureront bientt en bonne place dans le relev de dcisions du comit interministriel lintgration du 10 avril 2003. Quatre et cinq mesures leur sont respectivement ddies. Aide trop ponctuelle, service morcel, absence de suivi : telles sont les critiques que le HCI a adresses au systme alors en vigueur. Ces travers, crit-il, qui peuvent rester supportables lorsquils concernent les usagers mme de connatre leurs droits et de faire appel aux services qui les intressent, ne sont pas acceptables lorsquils pnalisent les individus en recherche dintgration et sans repres dans la socit daccueil. Le HCI estime quil existe un espace propre pour une politique dintgration qui ne saurait se rduire ni la dfinition, en amont, dune politique migratoire, ni la mise en place, en aval, dune politique efficace de lutte contre les discriminations . Le HCI demande donc la transformation de lOMI en une agence nationale de laccueil disposant avec des maisons daccueil de prolongements systmatiques sur le plan local. Les maisons daccueil rassembleraient en un lieu unique des professionnels salaris de lAgence et, en tant que de besoin, des reprsentants du secteur associatif susceptibles () doffrir chaque tranger les prestations de service auxquelles il peut prtendre (). Elles seraient enfin le point dappui visible auquel les primo-arrivants (pourraient) avoir recours tout au long de leur intgration. Cest lors de son passage dans la maison daccueil que chaque primo-arrivant doit se voir systmatiquement proposer la signature dun contrat individuel dintgration avec lAgence nationale de laccueil. Un tel contrat qui symbolisera la premire tape du processus dintgration rpond un triple objectif. Il doit dabord permettre dindividualiser le service rendu grce une identification des besoins concrets des primo-arrivants. Il sera ensuite loccasion de formaliser lensemble des services et des prestations offerts dans le domaine de laccueil, notamment en matire linguistique par lAgence et ses
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partenaires. Il doit enfin marquer la volont du migrant de sinsrer dans la socit daccueil. Le HCI dfinit ainsi ce quil dnomme lui-mme une fuse trois tages : - Au sommet, ladministration du contrle la DPM qui dfinit les grandes orientations de la politique daccueil et en assure le pilotage et la cohrence globale en qualit dautorit de tutelle ; - au cur du dispositif, un acteur institutionnel unique, charg de lexcution de cette politique, lAgence nationale de laccueil et ses antennes locales, les maisons daccueil ; - en aval, associs en tant que de besoin par la conclusion de conventions de partenariat avec lAgence nationale, un certain nombre de partenaires indispensables la bonne marche du service public de laccueil, administrations, collectivits territoriales et associations. Le public concern constitue ce que le Haut conseil regroupe sous le vocable de primo-arrivants , savoir les trangers qui pntrent pour la premire fois sur le territoire franais . On notera que cette acception diffre de celle qui est retenue par le dispositif daccueil et au terme de laquelle le terme de primo-arrivant dsigne aujourdhui une personne trangre arrive rgulirement en France depuis deux ans , alors mme quil est dlicat de borner a priori dans le temps la qualit de primo-arrivant. Aucune de ces dfinitions ne parat totalement satisfaisante. En effet, si celle du Haut conseil entrane moins dinconvnients que la dfinition gnralement pratique, elle inclut inopportunment dans la catgorie considre limmigrant clandestin au premier jour de prsence et lexclut dfinitivement de toute aide bnficiant au premier arrivant ds lors quil viendrait tre rgularis. On voit mal, pourtant, comment on pourra viter de considrer comme un primo-arrivant tout tranger entamant en France, pour la premire fois, un sjour rgulier. Le problme du caractre obligatoire ou facultatif du contrat na t ni discut ni mme pos par le Haut conseil qui na pas t plus prolixe sur lexistence ou non dune sanction en cas de non-respect de son contenu.
b) Le comit interministriel davril 2003

La runion, le 10 avril 2003, du comit interministriel lintgration, sous la prsidence du Premier ministre, a t prsente
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comme un tournant en matire de politique publique dintgration . Recr par un dcret du 30 janvier 2003, le comit doit se runir au moins une fois par an. La DPM se voit confier un rle de pilotage de la prparation et du suivi de la politique daccueil et dintgration. Charg du secrtariat de ce comit interministriel, le directeur de la population et des migrations a t conduit organiser les runions, consulter les ministres, susciter des propositions de mesures, proposer des mthodes de travail, centraliser et coordonner les travaux dlaboration des mesures jusqu leur adoption par le comit en troite collaboration avec les cabinets du Premier ministre et du ministre des affaires sociales. Lobjectif vis est dlaborer un programme cohrent et lisible dactions publiques concrtes, valuables loccasion du comit interministriel lintgration de 2004. Les publics viss sont les trangers en situation rgulire et les personnes issues de limmigration. Sept runions thmatiques se sont tenues sous lautorit du directeur de la population et des migrations concernant la sant, lducation et la formation, laccs lemploi et la formation professionnelle, le logement, les sports, la culture et la communication, les femmes, la nationalit et la citoyennet. Pour chacun de ces domaines, un fonctionnaire de la DPM a t identifi comme point de contact. Les mesures dcides en avril 2003 ont t trs nombreuses (55), dveloppant de faon ingale les diffrents sujets (24 concernent directement ou indirectement le renforcement de la scolarisation des lves nouveaux arrivants), et de porte trs diverse (regroupement de lOMI et des services sociaux missionns par lEtat pour crer la future Agence de laccueil, amnagement des plates-formes daccueil, mise en place dun lieu de mmoire , principes dun parcours dintgration). Une nouvelle runion du comit interministriel a eu lieu le 2 juin 2004 ; elle avait t annonce par le Premier ministre, la fin de lanne, aux associations dimmigrs. Elle a t consacre la formation et lemploi, ce qui peut tre interprt soit comme une volont dapprofondir et de passer en revue successivement tous les aspects de la politique, soit, au contraire, comme une limitation, dj, de ses ambitions.
2 Des points qui restent prciser

La politique de laccueil et de lintgration pourrait tre dsormais ainsi caractrise :
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- Il revient la collectivit nationale dorganiser laccueil des trangers qui doivent entamer un sjour de moyenne ou de longue dure, ou de caractre dfinitif, sur son sol. - loccasion de leur entre sur le territoire national, elle doit leur offrir, ainsi qu leur famille, dans des conditions conformes leurs besoins, les moyens de sadapter la vie franaise, en dautres termes davoir une existence dcente et de connatre leurs droits et devoirs. Cet objectif implique des prestations qui, pour les unes, sont collectives, pour les autres, individualises. - Une fois cette opration dinsertion mene, mais dans des dlais qui ne sauraient raisonnablement excder une priode fixe contractuellement deux ans, les trangers concerns ressortissent de lensemble des dispositifs de droit commun. - Afin de leur garantir un accs analogue celui des nationaux, un dispositif est mis en place pour veiller la non-discrimination leur endroit. Par ailleurs, des mesures spcifiques daccompagnement peuvent, en tant que de besoin, tre mises en uvre au bnfice de personnes ou de groupes dment identifis. Cependant, il ne suffit pas de clarifier les principes. Encore faut-il effectivement les mettre en uvre. A cet gard, la Cour estime que de relles difficults pourraient natre dapproches diffrentes, par les diverses institutions concernes, de laccueil et de lintgration. Des clarifications paraissent ncessaires dans quatre secteurs au moins.
a) Clarifier les rapports entre accueil et intgration

Les diverses actions de soutien conduites dans le cadre de la politique dimmigration sarticulaient jusquici autour de deux objectifs successifs et distincts : - laccueil proprement dit, cest--dire selon les termes de la communication en conseil des ministres du ministre de lemploi et de la solidarit du 21 octobre 1998, tout ce qui vise organiser concrtement larrive de celui qui a t autoris rsider en France et se proccuper des besoins du nouvel arrivant de faon faciliter son installation ; - lintgration, cest--dire lensemble des actions organises, une fois le sjour entam. Les publics concerns ntaient pas les mmes. Lensemble des populations issues de limmigration peut bnficier des actions dintgration, y compris des Franais de souche vivant dans leur
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proximit. En revanche, seuls les primo-arrivants sont susceptibles de bnficier des oprations daccueil. Cette dualit se retrouvait dans celle des organismes chargs dassumer chacune des missions en cause. Les oprations daccueil taient conduites par un organisme unique : lOMI. Quant aux actions dintgration, elles relevaient titre principal du FASILD. Le mode mme de financement des actions traduisait leur diffrence : pour lessentiel, les actions conduites par lOMI taient finances par leurs bnficiaires et, le cas chant, leur employeur195. Les actions du FASILD taient, en revanche, gratuites et relevaient du service public. Les plus rcentes initiatives des pouvoirs publics devraient aller logiquement dans le sens dun rapprochement, voire dun fusionnement, des notions daccueil et dintgration. Certaines institutions souhaitent pourtant que des frontires nettes soient tablies ou maintenues entre accueil et intgration. Si lon peut discerner les enjeux qui sont en arrireplan de cette volont de sparation, il faut prendre conscience de ses dangers : cest une bonne part du dispositif prvu qui serait voue linexistence ou linefficacit, comme on sefforcera de lillustrer ciaprs avec lexemple du parcours dintgration . Il serait opportun que les pouvoirs publics fassent connatre clairement que laccueil et les prestations prvues cette occasion ne sont quun temps, un temps fort, du processus dintgration.
b) Nexclure aucune acception de la notion de discrimination

La loi franaise voque depuis 1989, pour les interdire, les agissements discriminatoires () au motif de lappartenance une ethnie, une nation, une race, une religion . Depuis 2001, les agissements discriminatoires en matire demploi sont explicitement condamns : aucune personne ne peut tre carte dune procdure de recrutement ou de laccs un stage ou une priode de formation en entreprise, aucun salari ne peut tre sanctionn, licenci ou faire lobjet dune mesure discriminatoire directe ou indirecte . En 2002, le terme a fait son entre dans la loi pour ce qui concerne la sant et le logement. Il est clair nanmoins que ce sont principalement des discriminations de caractre individuel qui sont vises. Or il existe, lvidence, dautres types de discriminations ayant une porte collective. Elles ne constituent pas, le plus souvent, un manquement la loi et ne procdent mme pas toujours dune intention dlibre ; elles sont le
195) Sil ne sagissait pas, en droit, de redevances pour service rendu, elles en avaient, de fait, nombre de caractristiques.
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rsultat de processus qui produisent le mme effet et touchent globalement une catgorie particulire. En dpit de leur distance par rapport aux ralits sociologiques, les statistiques mettent en vidence une situation moyenne des trangers (ou des immigrs) lgard, par exemple, du chmage ou du logement, qui est trs en retrait par rapport la moyenne de lensemble de la population. On peut, dans de telles situations, dj parler de discrimination. On peut en parler coup sr lorsque les critres de niveau de formation, dans un cas, les critres de revenus, dans lautre, sont analogues et que les tudes traduisent nanmoins des carts rels. Il apparat alors que des processus complexes sont lorigine de telles situations. La Cour estime quil importe dabord didentifier les processus gnrateurs de discrimination collective et, dfaut de pouvoir directement les contrecarrer, de prendre les mesures adaptes pour attnuer leurs effets. On dira bientt que la ncessit parat exister de structures charges de reprer ces phnomnes, tant au plan national quau plan local, et de faire toutes propositions utiles pour y rpondre. Dans limmdiat, la Cour souligne que les mesures de nature rpondre, pour un individu ou un groupe, au risque de discrimination lui paraissent galement ncessaires.
c) Lincertitude sur la notion de mixit sociale

La mixit sociale est un concept dont lusage, complexe, est souvent galvaud. Frquemment annonce comme objectif, sa mise en uvre rvle dinfinies difficults. Lobjectif de mixit sociale a t affirm ds 1991 par la loi dorientation pour la ville, puis repris dans le pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996 et la loi du 29 juillet 1998 relative la lutte contre les exclusions. Le comit interministriel des villes du 30 juin 1998 prcisait que lenjeu tait de dpasser la simple rparation des quartiers les plus en difficult, pour traiter les causes de lexclusion spatiale et sociale, au niveau des villes et des agglomrations . La loi relative la solidarit et au renouvellement urbains du 13 dcembre 2000 concrtise cet objectif en crant un prlvement d par les agglomrations de plus de 50 000 habitants dont le parc compterait moins de 20 % de logements sociaux. Pourtant, aucun des textes cits ne fait dallusion explicite aux populations issues de limmigration, alors que lune des questions sousjacentes est celle de leur concentration. Certes, et cela est relev par le GIP Habitat et interventions sociales, en parler clairement supposerait
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daccepter le principe de statistiques sur lorigine ethnique des locataires en place et celle des candidats. En tout cas, labsence de dfinition (de la notion de mixit sociale) interdit toute quantification objective et toute comparaison entre organismes HLM et villes . Paradoxalement, cet objectif se retourne au final contre les familles originaires de limmigration qui, selon le GELD, prouvent des difficults se loger dans certains quartiers : les immigrs () deviennent des indsirables renvoys de quartiers en quartiers jusqu lobtention du dosage acceptable , tandis que pour le GIP Habitat et interventions sociales lobjectif de mixit sociale () joue en dfaveur des familles africaines, quil sagisse dun objectif curatif, rtablir la mixit, ou prventif, la prserver . La mixit sociale est par consquent frquemment vue par les professionnels de lintgration, dans son application actuelle, comme une arme redoutable qui dfavorise et stigmatise paradoxalement les populations immigres et complique leur installation196. Si la mixit sociale nest que rarement formule en termes raciaux ou ethniques, sa dfinition implicite, tout autant que son objectif induit, est bien la lutte contre le regroupement rsidentiel de minorits ethniques. Autrement dit, en termes de politique publique, mixit sociale et mixit ethnique sont synonymes, la premire expression tant leuphmisme de la seconde. Mais, thoriquement, cette assimilation na rien dinvitable ou dvident comme le montre lexemple de certains quartiers de Paris o
196) Il parat urgent de rsoudre ces contradictions entre mixit sociale et droit au logement. Au cours des dernires annes, certains ont recommand dans ce cas de privilgier le droit au logement, en attribuant par exemple un logement social une famille immigre alors mme que les conditions de peuplement dans le quartier ou limmeuble imposeraient, au nom de la mixit sociale, de les loger dans un autre quartier. Les administrations interroges dans le cadre de lenqute (DPM, CILPI, DGUHC) se refusent arbitrer en dfaveur de lobjectif de mixit sociale. Elles considrent dabord que le dilemme prcdemment dcrit est pour une part non ngligeable le fruit de linsuffisance actuelle de logements sociaux. Mais elles jugent aussi urgent, et la Cour ne peut que confirmer cette ncessit, dengager une rflexion sur cette question encore peu dbattue. A ce titre, le dlgu gnral de la CILPI envisageait dans une rponse adresse la Cour quelques voies explorer : dfinir et valider localement les objectifs de mixit (et non seulement la seule initiative dune commission dattribution ou dun bailleur social), ouvrir aux mnages immigrs qui ont vu leurs demandes refuses au nom du principe de mixit sociale dans une partie du parc social lautre partie du parc social, limiter la possibilit dutiliser un tel motif de refus plusieurs reprises lencontre dun mme mnage sans lui apporter de solution, faire suivre par une instance extrieure les refus dattribution fonds sur le motif de mixit.
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ces deux ralits divergent, la concentration de minorits visibles saccompagnant sans problme, lintrieur de ces groupes, dune mixit sociale relle, au sens propre du terme : Paris, la mixit sociale nest pas ncessairement plus faible dans le quartier chinois du 13me arrondissement que dans le 6me arrondissement. En ce domaine, les politiques publiques gagneraient clarifier leur smantique et donc leurs objectifs. Car agir en considrant que la concentration des minorits est, en soi, un critre dcart la norme relve du choix dune politique qui renvoie une forte volont dintgrer les immigrs. Ds lors, rendre explicite ce choix serait sans doute de nature faciliter ladhsion cet objectif tant au sein de la socit daccueil que pour les migrants eux-mmes.
d) Bien distinguer mesures et organes spcifiques

Mme si lon suppose rgl le problme de la lgitimit dactions ou de mesures spcifiques en direction de populations issues de limmigration, il demeure un malentendu dissiper : nombre de partenaires de la politique dintgration estiment que des mesures spcifiques ne peuvent et ne doivent tre mises en uvre que par des organismes spcifiques. Il est vrai que chacun peut considrer y trouver son compte : les organismes spcifiques veillent entretenir une exclusivit qui leur parat prenniser leur utilit ; les autres instances et en particulier certains dpartements ministriels peuvent ainsi se considrer dcharges de dossiers dont le traitement est complexe, astreignant ou coteux. La Cour estime donc souhaitable que chaque dpartement ministriel soit rappel en permanence ses responsabilits sagissant des publics concerns.
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B La priorit donne laccueil, premire tape du parcours dintgration

1 Le projet de contrat daccueil et dintgration et son exprimentation a) La formule du contrat
Il a dj t rappel que le programme dtaill publi la suite de la prsentation au conseil des ministres du 26 mars 1997 dune communication sur la politique de lintgration sintitule : Agir pour lintgration : le contrat rpublicain . Le projet de contrat daccueil et dintgration (CAI) tel quil a t lanc officiellement en 2003 dcoule directement des prconisations prsentes par le HCI dans son rapport pour 2001 Parcours dintgration ; il a t concrtis par la relance des dispositifs daccueil des immigrants engage par le comit interministriel lintgration du 10 avril 2003 : il parat dailleurs tre lun des principaux outils, si ce nest le principal, de cette initiative. Lobjectif est de proposer au primoarrivant de sinscrire dans une dmarche volontaire dintgration par la voie contractuelle. Cette dmarche marque lattachement que limmigrant tmoigne son intgration et lui donne le bnfice de prestations qui la faciliteront.
b) Les objectifs du contrat

Les termes du contrat sont par nature dsquilibrs, car ils marquent leffort ralis par la collectivit pour faire de laccueil le dbut dun parcours dintgration. Si la conclusion du contrat ouvre droit pour limmigrant des prestations concrtes (essentiellement des formations), elle lui impose en contrepartie le respect de principes et valeurs fondamentales de la Rpublique et une obligation dassiduit ces formations. Le primo-arrivant acceptant de conclure un CAI lors de son passage sur la plate-forme daccueil locale bnficiera ainsi automatiquement dune journe de formation civique et, selon son niveau de matrise de la langue franaise, de sessions de formation linguistique qui pourront atteindre 500 heures. A titre complmentaire et facultatif, il pourra suivre les modules Vivre en France , consacrs la prsentation des services publics, des institutions et de la vie courante en France. Son
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inscription ces diverses sessions et la prise de rendez-vous seront par ailleurs directement effectues sur la plate-forme, en sa prsence, par un auditeur de lOMI. De manire plus fondamentale, la signature du contrat peut avoir deux autres intrts pour le primo-arrivant sans que cela, dans un cas comme dans lautre, apparaisse encore certain : la lettre daccompagnement du contrat du 1er juillet 2003, signe du ministre des affaires sociales, prcise en premier lieu quil sera tenu compte du respect par vous-mme du contrat que vous venez de signer lors de lattribution de la carte de rsident, voire, terme, de votre demande dacquisition de la nationalit franaise . Il sagit visiblement de donner toute leur porte certaines des novations apportes par la loi du 26 novembre 2003 relative la matrise de limmigration, au sjour des trangers en France et la nationalit. La volont de mettre en uvre cet objectif a provoqu la publication dune circulaire du ministre du 24 janvier 2004. Le texte du CAI dispose, en second lieu, en son article 6, quun suivi de la ralisation du contrat est assur par lOMI, qui fera ensuite le point avec limmigrant sur les questions lies son intgration. En labsence de dispositifs spcifiques susceptibles dapporter une rponse concrte aux besoins de limmigrant, il est difficile dapprcier dans quelle mesure le suivi effectu par lOMI pourra apporter de telles rponses aux difficults releves. Les possibilits offertes par le lancement du contrat sont par consquent nombreuses, mais galement ambitieuses : il sagit de donner un contenu symbolique fort laccueil, tout en assurant des prestations concrtes et en garantissant une galit de traitement des usagers du nouveau service public de laccueil. Il sagit aussi et surtout denclencher une dynamique de lien entre laccueil et lintgration, dynamique que plusieurs rformes avaient jusqualors tent de provoquer, en vain. Le Haut conseil l'intgration a soulign l'importance de la formation civique que comporte le CAI. Elle fait connatre les lois communes que l'Etat entend faire respecter. Elle affirme le droit des personnes, et notamment des femmes et des jeunes.
c) La mise en uvre du contrat

Le CAI a t lanc au cours de lt 2003 par une procdure dexprimentation mene dans douze dpartements, la plupart accueillant dimportants flux de primo-arrivants. Cette procdure a t formalise par une circulaire du directeur de cabinet du ministre des affaires sociales qui
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cre le contrat, arrte les lments essentiels de son contenu et ses modalits de conclusion et dfinit les termes de son exprimentation. La gnralisation du CAI est dores et dj engage, mais sera progressive. Quatorze nouveaux dpartements doivent proposer cette prestation aux immigrants dans le courant de lanne 2004, les autres dpartements devant mettre en uvre la rforme dici 2006, selon un rythme dtermin par la DPM. Certains constats ont t progressivement tirs de la mise en uvre de lexprimentation. Ainsi peut tre not un taux lev de signature du CAI, prs de 87 % des primo-arrivants acceptant de sengager, avec toutefois de fortes disparits selon les plates-formes daccueil (les taux de signature se situent dans une fourchette allant de 75 % 98,5 %). Ces disparits tendent se maintenir dans la dure sans que leurs justifications aient pu tre mises en vidence. Le niveau de matrise par les immigrants de la langue franaise sest rvl meilleur quattendu. Le besoin de formation, qui tait anticip hauteur de 50 % de leffectif accueilli, nest apparu loccasion des bilans linguistiques que pour 34 % des immigrants signataires du contrat. Certaines difficults sont cependant rvles par cette exprimentation : les taux de prsence aux formations sont dcevants ; ils oscillent entre 50 % (formations linguistiques) et 61 % (formation civique). Cette assiduit limite est dautant plus proccupante pour les formations linguistiques quelle concerne lentre dans des cycles de formation longs ; elle devrait par consquent logiquement se diluer encore au cours de lanne ou des deux annes prvue. Dcevant est galement le rythme selon lequel les collectivits territoriales - au premier chef, les conseils gnraux - sont associes la dmarche contractuelle du PDA : la fin de lanne 2003, seul un dpartement avait accept dadhrer ce plan et de lui prter un concours actif. De mme, le lien prvu entre le service public de laccueil et le service public de lemploi parat encore balbutiant, lessentiel des implications concrtes de lANPE dans laccueil des primo-arrivants ne portant encore que sur des actions dinformation sensibilisant des auditeurs de lOMI au mtier complexe de lANPE.
d) Les implications financires de la rforme

Le cot du CAI est estim 46,1 M pour les annes 2003 et 2004, le financement tant obtenu par redploiement de crdits existants :
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Cot estim du CAI

(en M)
Imputation Prestation Prestations linguistiques FASILD197 Formation civique Formation Vivre en France 2003 10,4 1,2 nd 2004 27,2 3,0 1 2005 50,4 5,2 1,9 2006 70,5 7,3 2,7
Total
Dont financer 198 Personnel OMI199 Fonctionnement Interprtariat200
11,6
1,1 0,1 0,1
31,2
1,7 0,1 0,2
57,5
20,3 3,0 0,3 2,0
80,5
43,3 4,3 0,4 3,0
Total
Services sociaux conventionns sur dpartements sans plate forme - Accueil et suivi du CAI - Suivi social
1,3
2,0
Non chiffr
5,3
7,7
Total gnral Source : DPM
12,9
33,2
62,8
88,2
A moins dun complment de financement de lordre de 20 M en 2005 et 40 M en 2006, la monte en puissance du CAI risque donc dobrer une grande part des capacits de financement du FASILD, les conditions selon lesquelles le cot de laccueil doit tre pris en charge par les divers intervenants ntant cependant pas totalement claires. Une clarification de ce financement moyen terme serait opportune deux titres : dune part pour donner une visibilit lorganisation de laccueil (nombre de plates-formes crer, cot estim
197) Sur la base du budget primitif 2004 du FASILD. Les dpenses des services sociaux spcialiss ne sont pas prises en compte, ces services percevant des subventions du FASILD. 198) Ecart entre le cot prvisionnel et le montant disponible au budget primitif 2004 du FASILD. 199) Sur la base destimations fournies par lOMI en mars 2003. LOMI ne sestime pas en mesure de ractualiser ces chiffres. 200) En 2003, financement sur 11 plates-formes daccueil par le FASILD. En 2004 : somme affecte par lOMI au financement de linterprtariat. Pour 2005 et 2006 : estimations DPM.
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des formations au vu des exprimentations, rpartition des responsabilits), dautre part, pour tirer toutes les conclusions des victions que cette rorientation provoque sur les autres oprations du FASILD. Par ailleurs, le projet annuel de performance (PAP) de la DPM prend pour indicateur central le taux de CAI signs, en affichant un objectif de 90 %. Plutt quentrer dans une logique qui serait surtout quantitative, il serait intressant dintgrer dans le projet de performance dfinitif des indicateurs dimpact plus rvlateurs de la qualit de laction finance, tels des indicateurs dintgration dfinis pour quelques domaines sensibles, ou un indicateur synthtisant la situation de limmigrant deux ans aprs son installation et dcoulant du suivi assur par lOMI.
2 La cration de la nouvelle agence

Dans son rapport pour 2001, le HCI avait not quil doit tre mis fin lclatement () entre les structures qui sont charges des primoarrivants, qui est source de difficults inutiles pour les trangers comme pour les acteurs de la politique daccueil . Le mme rapport recommande, dans ce but, de crer une agence nationale de laccueil, oprateur institutionnel unique charg de la mise en uvre dune politique globale daccueil partir de lOMI. Il note par ailleurs que la cration dun acteur unique () conduit ncessairement sinterroger sur la prennit du partenariat institutionnalis qui existe entre les grandes associations, le SSAE et lASSFAM, qui interviennent dans ce domaine . Cest pour mettre en uvre ces recommandations et contribuer la refondation de la politique daccueil que le comit interministriel lintgration davril 2003 a dcid de crer lAgence franaise de laccueil et des migrations internationales et mettre en place un vritable service public de laccueil . Cette mesure suppose de regrouper les moyens consacrs la politique daccueil autour dun oprateur unique charg de coordonner les interventions des diffrents acteurs. (Lagence) sera cre dbut 2004 par lintgration des moyens de lOMI et du Service social daide aux migrants (SSAE) .
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a) La mise en uvre de la rforme

La concrtisation de lobjectif fix sest heurt aux difficults concrtes de la fusion dun tablissement public et dune association, groupant des collaborateurs de statuts trs divers. La Cour relve en effet que : - la dfinition pralable des objectifs atteindre et des missions assumer na pas t complte ; certaines options relatives aux missions de la future agence ne sont toujours pas leves ce jour ; - la dcision sur le mode de structuration et dagencement entre eux de certains des divers organismes uvrant dans le secteur de limmigration a prcd cette rflexion sur la dtermination des objectifs et des missions relevant de lEtat, laquelle est encore loin dtre aboutie ; - une fois le principe de la fusion retenu, il ny a pas eu daudit pralable de chacune des structures pour raliser un tat des lieux prcis de leur situation respective et tre en mesure de mieux dterminer les difficults ventuelles engendres par ce rapprochement. Labsence daudit lexception dun rapport de lIGAS sur les consquences de la fusion pour le personnel conduit dcouvrir les difficults en chemin et hypothque les chances de russite rapide dune telle fusion ; - dans ce contexte, il y a dautant plus ncessit pour lOMI de se doter au plus vite doutils informatiques performants et fiables, notamment de mtier et de comptabilit, de rtablir sa comptabilit (notamment en passant en crances irrcouvrables ce qui ne peut plus tre recouvr) et dadopter les procdures garantissant lavenir la transparence de ses comptes. Un dcret constitutif de lAgence nationale de laccueil et des migrations (ANAM) nouvelle dnomination retenue vient consacrer cette volution aprs une trs longue gestation. La voie rglementaire avait thoriquement les avantages de la rapidit ; elle gardera linconvnient, dans un milieu et un domaine o les symboles psent, de donner limpression quon ne procde qu une transformation de lOMI et que celui-ci se contente dabsorber le SSAE. Les personnels pourront y voir la priorit donne la continuit sur le changement. Or la rforme ne saurait tre considre comme une confirmation et un simple largissement des vocations de lOMI. Ce sont des rgles et un tat desprit qui devraient dsormais prvaloir.
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Il conviendra, en particulier, que lAgence sache saffranchir des deux handicaps qui affectent lOffice et quavait dj soulign, en mai 1997, la mission dtude sur lorganisation et le fonctionnement des services de lEtat et des organismes chargs des trangers : une certaine culture dexcution () qui freine son dynamisme et sa capacit dinitiative ; une certaine dispersion de ses centres dintrt, qui donne limpression que linstitution na pas de stratgie clairement affiche . La Cour na constat en 2003, dans le cadre du contrle de lOMI, quune volution insuffisante de cette ralit ; la ncessit damliorer la situation, alors que lagence est en voie de cration, est imprative.
b) Une rforme accompagner

Pour donner la cration de lANAM tous les effets, notamment symboliques, qui en sont attendus, une double volution parat ncessaire en ce qui concerne le mode de financement et les missions de lagence : En matire de financement, lOMI bnficie de ressources non budgtaires, qui prennent notamment la forme de redevances perues en change dun service rendu (aux entreprises et aux primo-arrivants). Dsormais charge dun service public, lANAM ne peut symboliquement reposer sur les mmes fondements : la logique du service public nest en effet pas celle de la vente de prestations mais celle de droits positifs et de prestations offertes que le contrat daccueil et dintgration rassemble et consacre. Le paiement dun service rendu, qui serait acquitt par le primo-arrivant, se trouve ds lors en dcalage par rapport cette volution densemble. La Cour considre donc quune rflexion sur la rforme du mode de financement de lANAM serait opportune : elle pourrait mener une budgtisation des ressources de lANAM et une rorganisation de prestations donnant lieu paiement qui ne pourraient que devenir marginales. Sagissant des missions, pour des raisons essentiellement historiques qui ont t voques dans la premire partie, lOMI exerce, outre laccueil des primo-arrivants, des missions diverses. Ces missions complmentaires sont souvent accessoires, priphriques au regard du cur dactivit de ltablissement, mais elles contribuent brouiller son image et diluer ses priorits et ses moyens. La cration de lANAM serait une occasion pour recentrer laction de loprateur sur les priorits dgages en 2003. Dans cette perspective, lide de dlester lOMI puis lANAM de certaines attributions semble simposer.
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Tel est le cas au premier chef de laide lexpatriation des Franais recherchant un emploi ltranger, aide qui avait lorigine pour premier but de soutenir lactivit de lOffice aprs la suspension de limmigration de main-duvre et dont la reprise par le rseau consulaire du ministre des affaires trangres pourrait tre envisage. A tout le moins, la Cour recommande que les structures grant cette mission puissent tre rapproches du rseau consulaire du ministre des affaires trangres ; une telle opration serait lorigine dconomies et de gains defficacit. La participation de lOMI aux programmes daide au retour pourrait tre galement rexamine dans la mesure o rien nimpose que lAgence en charge de laccueil soit charge des retours au pays et de la mise en uvre des actions de co-dveloppement. Lengagement de lOffice pour laccueil des impatris dans le cadre de la promotion de lattractivit du territoire franais dcoule dune logique diffrente. Cette mission peut tre considre comme relevant de laccueil. Mais les objectifs poursuivis et le public concern sont si diffrents de laccueil des primo-arrivants que lopportunit de la gestion par le mme organisme de ces deux missions mrite dtre rexamine. La prsence de lOffice dans les centres de rtention administrative (CRA) doit enfin tre voque. La mission exerce est une assistance aux trangers placs en rtention, dans lattente de leur reconduite. L encore, aucun lien vident nest tabli avec la mission principale de la nouvelle Agence. La Cour estime donc souhaitable de sinterroger sur les attributions futures de lANAM.
c) La situation de lASSFAM
Ds que la dcision de principe de cration de lAgence de laccueil a t prise, les pouvoirs publics ont envisag dy intgrer lAssociation Service Social Familial Migrants, au mme titre que le SSAE. Cette perspective valait reconnaissance de limportance du rle jou par cette association ancienne et exprimente201, de la qualit de ses prestations et de la ncessit de sa contribution la mise en place et au fonctionnement du nouveau dispositif. Lors de la promulgation de la loi de 1984 sur le statut des trangers, de premires interrogations taient apparues sur le rle et
201) Voir la brochure Venues dailleurs . Laccueil et lintgration des familles en France. Cinquante annes dhistoire de lASSFAM 1951-2001
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lavenir de lASSFAM. Un accord-cadre sera conclu avec le FAS en 1991, chargeant lASSFAM de concourir linsertion sociale des populations dorigine trangre en tant que service social spcialis dontologie de service social . En 1995, deux ans aprs la cration des plans dpartementaux daccueil, une convention tripartie est signe avec la DPM et le FAS, qui sinscrit dans le cadre de la politique dintgration dfinie par le gouvernement . Renouvele en 1999, elle donne lASSFAM une mission de service public dlgue par lEtat. La circulaire du 1er juin 1999 du ministre de lemploi et de la solidarit relative aux plates-formes daccueil dsigne lassociation comme un acteur de laccueil . Lexprience du travail en commun a fait ressortir toutefois que les approches de lOMI et de lassociation avaient beaucoup de difficults converger. Lassociation tait dautant plus encline cultiver ses particularismes quelle avait dautres activits que laccueil et dautres financeurs, notamment des dpartements (au titre du RMI) et des communes (politique de la ville). Sagissant du projet engag dbut 2003, le prsident de lASSFAM a fait connatre en juin 2003 par lettre adresse au ministre charg du travail le refus de lassociation de rejoindre la nouvelle agence. Lassociation, prcise son prsident, sest toujours attache ne pas tablir de frontire entre cette mission daccueil laquelle elle participe et une action sociale continue, mene en profondeur, sur le long terme. Elle ne spare pas les actions qui relvent dune politique daccueil et celles qui sont au cur dune politique daccompagnement social sans laquelle une intgration vritable, cest--dire une adhsion progressive des valeurs communes, ne peut se raliser durablement. Simultanment, lassociation a sollicit le maintien du partenariat financier du FASILD et de la future Agence afin de pouvoir poursuivre sa propre mthode dintgration.
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Le refus de lASSFAM peut inciter les pouvoirs publics sinterroger sur deux points concernant lintervention de lAgence : - Les modalits de laction des assistantes sociales dun service social spcialis sur les plates-formes pourraient tre mieux amnages pour que les migrants puissent tirer le meilleur bnfice de leur prsence en vitant de reproduire lintervention des auditeurs sociaux dont le champ de comptences est plus large. Actuellement, un migrant dsirant soumettre un problme rgler doit prsenter au minimum trois reprises ses difficults avant quelles puissent tre rellement prises en charge par un service social spcialis. Le recentrage de lactivit des assistantes sociales sur laccompagnement est dautant plus ncessaire que, comme le souligne lOMI, la future Agence ne pourra consacrer, sauf de faon ponctuelle, deffectifs supplmentaire de travailleurs sociaux aux missions daccueil sur les plates-formes ; - Il est plus que souhaitable que la phase daccueil soit incluse dans le parcours dintgration. Les missions de lANAM ainsi redfinies, lintgration de lASSFAM pourrait paratre moins inopportune cette dernire. Or sa participation peut contribuer au succs de la rforme.
3 Lorganisation de laccueil
Sur ce sujet, comme sur ceux qui suivent, les recommandations de la Cour impliquent des redploiements des moyens et enveloppes budgtaires actuels ; ces redploiements ncessaires sont rendus malaiss par ltat lacunaire - dj dcrit - de la connaissance des crdits affects laccueil et lintgration des immigrants.
a) Adapter le primtre de laccueil

Leffort raliser en direction des immigrs dj prsents sur le territoire, mais qui nont pu bnficier du nouveau dispositif a dj t mentionn. Une seconde question se pose qui concerne les mineurs. Dans lactuel dispositif daccueil, les carences les plus nettes sont releves pour les jeunes gens gs de 16 18 ans, qui ont dpass lge de la scolarisation lgale et ne sont pris en charge que de manire marginale par les services publics de droit commun (notamment les missions dinsertion). Cet tat de fait justifierait que le CAI prt en compte leurs difficults spcifiques pour lier, dans ce cas prcis, accueil
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et intgration. Il ressort pourtant du cadre pos en 2003 quun CAI ne peut tre conclu par un mineur de moins de 18 ans. La Cour recommande douvrir la signature du CAI aux mineurs gs de plus de 16 ans (pour aligner cet ge sur la condition remplir pour signer un contrat de travail). Cette mesure permettrait de prendre en compte plus efficacement la situation des intresss. Pour autant le refus du mineur de signer le CAI ne devrait pas contrarier sur le moyen terme sa capacit bnficier de la naturalisation.
b) Donner au CAI des effets juridiques

Le CAI ouvre deux types de droits : le premier, clair, est le bnfice de formations ; le second, plus flou, est la possibilit, dj voque, dun cheminement vers lacquisition de la carte de rsident puis celle de la nationalit franaise. La seule obligation du signataire - outre le respect des valeur de la Rpublique - est lassiduit aux formations. Pour donner au CAI tous ses effets juridiques et lui confrer un rle substantiel, la Cour suggre : - de sassurer que les textes dapplication de la loi du 26 novembre 2003 sont susceptibles de fonder les conditions dans lesquelles le signataire du contrat pourra juridiquement bnficier du respect des termes de son contrat dans les procdures dattribution de la carte de rsident et de naturalisation ; - de mieux asseoir juridiquement le CAI car la lettre du directeur de cabinet du ministre des affaires sociales organisant lexprimentation du CAI en 2003 parat, ce titre, insuffisante si le contrat lie rellement, lidal tant dutiliser un texte lgislatif pour donner force et valeur symbolique au document ; - dassurer un suivi minutieux du respect des contrats, cest--dire de lassiduit aux formations, ce suivi qui doit, en principe, tre assur par lOMI tant pris en compte pour lattribution du titre de rsident ou lors de la demande de naturalisation ; - dorganiser la vie du contrat , en le renouvelant et en le rorientant si cela est ncessaire puisque laccueil et les formations peuvent durer deux ans, tandis que le CAI est conclu pour un an seulement ; - de sanctionner le non-respect du CAI en organisant une procdure de rsiliation (qui nexiste pas actuellement) en cas dabsence aux formations, ou de non-respect des valeurs de la Rpublique.
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c) Donner un contenu substantiel laccueil du primo-arrivant

Lobjectif affich est dorganiser la prestation daccueil en vue de lintgration des immigrants dans la socit franaise. Pour ce faire, il est ncessaire, au-del dune prestation ponctuelle, dapporter une rponse aux besoins essentiels que sont par exemple le logement et lemploi. Sapprocher de cet objectif ncessite, selon la Cour, de remplir trois conditions pralables : - Rechercher une meilleure articulation sur le fond entre laccueil et les dispositifs de droit commun, ce qui suppose de crer des liens effectifs avec les services comptents et dorganiser des procdures locales ( travers le plan dpartemental daccueil) :la transmission de la demande aux bailleurs sociaux avec lidentification du caractre signal de la demande sur la plate-forme daccueil, un bilan professionnel effectu au dmarrage de la formation linguistique pour mieux lorienter, seraient par exemple des voies suivre. Outre certaines initiatives dont les effets sont encore limits (dsignation de correspondants locaux ANPE, diffusion de brochures dinformation), un projet plus ambitieux prsente de lintrt, qui consisterait assurer un double suivi informatis, dune part des signataires du CAI dans le logiciel de gestion des demandeurs demploi et, dautre part, de la situation au regard de lemploi des signataires du CAI sur loutil informatique de lOMI. - Assurer la participation effective des services de lEtat ou placs sous sa tutelle la prestation daccueil. Sil est difficile de contraindre une commune ou un conseil gnral participer une plate-forme, tel ne devrait pas tre le cas de la DDTEFP, de linspection acadmique ou de lagence locale pour lemploi. La circulaire de novembre 2003 va dans ce sens qui voque un vritable service public de laccueil en liaison avec les autres services publics et notamment celui de lemploi ; mais cette proccupation, qui tait dj prsente en 1999, ne sest gure traduite, jusqu prsent, par une participation active de ces services. - Garantir la mise en place dun vritable suivi et dune valuation des actions entreprises, sur le plan tant collectif (valuation des formations par exemple) quindividuel (le bilan de lintgration lissue de la premire anne du CAI, puis aprs deux ans quand sachve la possibilit de prise en charge par les services spcialiss). Le suivi individuel du parcours des signataires du CAI nest actuellement pas assur de manire uniforme. LOMI
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est charg par le protocole daccord du 4 juillet 2003 et par larticle 5 du contrat du suivi administratif de lexcution du CAI et de son valuation, mais selon des modalits non prcises. A cet gard, on pourrait utilement rechercher la remonte de lapprciation des migrants eux-mmes sur la qualit du service qui leur est rendu.
d) Assurer la prise en compte concrte des besoins diffrencis daccueil des immigrants
La circulaire du 24 novembre 2003 prvoit un accueil uniforme, tendu toutes les catgories juridiques dimmigrants (y compris les travailleurs permanents), avec un tronc commun de prestations minimales , ventuellement compltes en cas de besoin par quelques services personnaliss. De la mme manire, le contrat sera systmatiquement propos chaque nouvel arrivant (circulaire du 23 avril 2003). Cette conception galitaire de laccueil, sous-tendue par laffirmation dune mission de service public, considre les primoarrivants de manire uniforme, sans tenir compte de leurs diffrences de situations et de besoins. Il est nanmoins permis de sinterroger sur lobligation faite aux travailleurs permanents envoys en France par leur entreprise de dfrer la convocation sur la plate-forme et de bnficier des prestations de laccueil. La Cour prconise, pour viter des situations aberrantes conduisant imposer laccueil complet des personnes qui ne sinstalleront manifestement pas en France de manire durable, de prvoir une possibilit de diffrenciation : les personnes qui ne souhaitent pas sinstaller dfinitivement en France (cas des impatris) pourraient alors recevoir un accueil minimum dont les contours resteraient dfinir. La DPM sest dclare dsireuse dorganiser un mode daccueil diffrenci pour ce type de public, mais nen a pas, ce jour, dfini les principes. La cration dun service public, prestataire de services pour lusager de laccueil, conduit sortir dune logique administrative obligatoire pour aller vers une meilleure prise en compte des contraintes et besoins de limmigrant. La Cour, dans cette perspective, et pour assurer une prsence maximale tant lors de laccueil qu loccasion des formations prescrites, estime que plusieurs mesures sont ncessaires :
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- organiser des plates-formes en soire ou en fin de semaine, pour prendre en considration les horaires de travail des personnes accueillies ; - faciliter la prsence en formation en dcalant les sessions de formation vers les soires et le samedi, en ngociant des solutions de gardes denfant avec le conseil gnral et les CAF (par convention ou dans le cadre du comit de pilotage du PDA) ; en revoyant la carte des lieux de formation pour assurer une plus grande proximit gographique avec la rsidence, les lieux de formation ne devant pas tre ncessairement au chef-lieu de dpartement ; - organiser la formation civique trois six mois aprs laccueil. Le choix actuel dun dlai de quinze jours aprs laccueil provient du souhait de lier ces deux phases. Mais les inconvnients qui en rsultent sont nombreux (difficult se rendre de nouveau disponible malgr son emploi ; sentiment de prcipitation ; problme de matrise de la langue) et induisent des taux de prsence en formation faibles ; - rorienter les formations linguistiques vers lapprentissage de la langue crite, mme si cela ncessite daccrotre le plafond horaire total (jusqu 800 heures202). Cette volution, qui rpondrait aux besoins professionnels, serait videmment articule avec leffort de formation ralis par ailleurs par le FASILD dans le cadre de lintgration des populations dorigine trangre.
e) Organiser administrativement laccueil

La rforme en cours laisse subsister deux modes daccueil, lessentiel des immigrants tant accueillis sur une plate-forme offrant des prestations compltes, les autres (soit plus de 20 %) tant accueillis par des structures locales qui devront tre conventionnes par les DDASS (collectivits, associations). Le risque de rupture dgalit entre immigrants, selon quils pourront ou non bnficier dun accueil sur une plate-forme daccueil, est donc rel. Pour contourner ce risque et organiser un vritable service public de laccueil respectueux du principe dgalit, la Cour recommande dexplorer deux solutions envisageables pour les dpartements ruraux :
202) Le CAI prvoit un maximum de 500 heures, alors que les rfugis statutaires peuvent bnficier de 800 heures.
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- La premire solution consiste ne pas forcment accueillir dans le dpartement de rsidence, mais plutt conduire laccueil sur la plate-forme daccueil la plus proche, o quelle se trouve. Cette solution, administrativement aise mettre en uvre, ne serait viable qu la condition daccrotre lgrement le nombre de PFA pour assurer une relative proximit de tout point du territoire avec ce type de structure (la proximit physique tant un lment de la qualit du service rendu). La question du transport des personnes jusqu la plate-forme devrait tre pralablement rsolue. - La seconde revient assurer un accueil dans chaque dpartement au moyen de plates-formes provisoires ou itinrantes, qui seraient organises avec des moyens mobiles au gr des besoins. Les moyens seraient ceux, groups, de lOMI et du SSAE : la fusion est, en effet, une occasion de dcloisonner les effectifs du SSAE et les dployer de manire plus souple sur plusieurs dpartements. Le principal obstacle la seconde solution est lorganisation de lexamen mdical, qui ncessite sur place des installations spciales (salle dexamen et quipement radiologique). La raison dtre de la visite mdicale mrite cependant dtre examine : compte tenu des objectifs quelle comporte actuellement (il sagit essentiellement dun bref examen et dune information sur laccs aux soins), sa transformation peut tre envisage. La DPM a indiqu ce sujet la Cour que des rflexions sont engages entre lOMI, la DPM et la direction gnrale de la sant, pour rorienter son contenu sur un volet de prvention renforce et dincitation au dpistage du VIH . La visite mdicale peut donc tre disjointe de laccueil lui-mme pour devenir une consultation organise dans lhpital le plus proche, la DDASS organisant localement cette volution. Sans doute le certificat mdical est-il actuellement le document qui permet dobtenir la dlivrance du titre de sjour et, de ce fait, qui contraint limmigrant assister laccueil. Toutefois, laccueil sur la plate-forme, quelle soit fixe ou itinrante, pourrait donner lieu la dlivrance dun certificat administratif (et non mdical) qui dbloquerait la dlivrance du titre de sjour. La visite mdicale, qui pourrait intervenir plus tard, jouerait son vritable rle : rendre un service dordre mdical aux personnes. Enfin, il parat intressant dtudier la possibilit de gnraliser lexprience engage localement dans plusieurs dpartements, consistant dlivrer le titre de sjour loccasion du passage sur la plate-forme, en
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ne contraignant plus limmigrant effectuer pour cela un dplacement spcifique auprs des services prfectoraux. Cette mesure irait dans le sens dune simplification des prestations dlivres, tant pour lusager que pour ladministration considre globalement.
4 Le lien entre laccueil et le parcours dintgration

La rcente rforme de laccueil des primo-arrivants devrait normalement instaurer un lien entre accueil et intgration. Cette ide nest dailleurs pas nouvelle. Elle inspirait les prcdents dispositifs daccueil des immigrants, lorsque la circulaire du ministre des affaires sociales du 1er juin 1999 prcisait : laccueil nest pas une action ponctuelle (). Laccueil ne se limite pas au moment de larrive de la famille parce que le parcours dintgration doit se drouler son rythme. Cependant, ce parcours sera dautant plus rapide quil aura t mieux anticip . La mme circulaire rappelait que les orientations retenues (sinscrivaient) dans la continuit de celles qui inspiraient la politique daccueil jusqu prsent . Lorsque la circulaire du ministre des affaires sociales du 24 novembre 2003 relance le dispositif daccueil en crant le service public de laccueil , elle sinscrit dans la mme perspective : laccueil est dcrit comme une prestation globale associant plusieurs domaines dintervention (), qui constituera systmatiquement la premire tape dun vritable parcours dintgration. Laccueil ne se limite pas en effet la sance de pr-accueil et daccueil, mais constitue la premire phase dun cheminement plus long qui justifie la contribution coordonne des services publics et dautres partenaires pendant plusieurs mois, voire plusieurs annes . De cette succession de textes, deux constats peuvent tre tirs : - une grande continuit existe sur les objectifs affichs et recherchs ; - depuis 1993 au moins, laccueil nest pas considr stricto sensu, mais comme un acte continu qui intgre lamont (la prparation de larrive) et laval (les actions dintgration). Distinguer strictement les efforts daccueil et dintgration serait ds lors erron, puisque les deux notions sont troitement imbriques. Il faut pourtant constater quau-del des termes des circulaires et des relances successives du dispositif daccueil, celui-ci rend au primoarrivant un service qui demeure essentiellement ponctuel (visite mdicale, formalits diverses, bilan linguistique), peu de rponses pouvant tre
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apportes au cours de laccueil ses besoins plus fondamentaux (logement, formation professionnelle, emploi). Or, il sagit l dun problme crucial.
a) Le problme pos
Le HCI a t sensible au risque de voir les insuffisances actuelles se prenniser au sein du nouveau dispositif. Au-del des prestations incluses dans le contrat dintgration et conformment lune des vocations quil lui prte ( individualiser le service rendu grce une identification des besoins concrets des nouveaux arrivants ), il a souhait la mise en place dun parcours individuel, dnomm parcours dintgration. Compte tenu de ses difficults se reprer dans la socit daccueil et des multiples problmes quil rencontre (logement, scolarisation des enfants, emploi), le primo-arrivant devrait pouvoir, en aval des prestations offertes par la structure daccueil, faire appel un interlocuteur susceptible de laider dans ses dmarches et qui pourrait en retour faire rgulirement le point sur lvolution de sa situation.
Les carrefours dintgration au Qubec Le HCI sest dclar impressionn par les services rendus au Qubec par les carrefours dintgration. Subdivisions des directions rgionales du ministre charg de limmigration, ces carrefours proposent une offre de service varie, accessible toute personne prsente sur le territoire depuis moins de cinq ans. Ces structures ont pour partenaires les quivalents locaux des ANPE, CAF, CPAM et chambres de commerce. Tous les services sont offerts. 90 % des clients viennent au cours de la premire anne. Le programme propos dans les carrefours inclut des sessions de groupe sur les premires dmarches ncessaires ltablissement au Qubec. Nombre de prestations sont par ailleurs individualises : tablissement dun profil pour le march du travail, aide la recherche demploi, accompagnement pour le logement, etc.
On ne retrouve pas de relle mise en uvre de ce qui constitue, pour le moins, le dbut dun parcours dintgration dans le relev de dcisions arrt par le comit interministriel lintgration du 10 avril 2003. Certes, lexpression est reprise, mais au pluriel, cartant donc lide dun dispositif unique, aux format et modalits dtermins. Et de fait, les huit mesures annonces sous cette rubrique ( 1. Construire des parcours dintgration puis, paradoxalement : 1-3. Consolider les parcours
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dintgration ) ont la double caractristique dtre htroclites et de ne pas avoir toujours de caractre rellement oprationnel : 10. Favoriser laccs aux droits particulirement les trangers ; concernant plus
11. Conforter et cibler les missions des adultes-relais ; 12. Faciliter laccs des migrants la prvention et lducation la sant ; 13. Crer des centres dapprentissage dans les quartiers ; 14. Dvelopper loffre de formation au franais pour les candidats la naturalisation ; 15. Encourager lapprentissage de la langue franaise par la diffusion de programmes radiophoniques ; 16. Adapter loffre de logements aux besoins identifis localement ; 17. Rduire les dlais de naturalisation . Une ambigut subsiste sur le sens donner au parcours dintgration, deux interprtations tant indiffremment avances : - ce parcours serait celui de limmigrant en France, durant la priode sparant son arrive sur le territoire et sa complte intgration. Dans ce sens, qui na pas de contenu juridique, le parcours ne peut avoir de dure prdtermine ; - le parcours dintgration peut avoir un sens plus administratif, voisin de celui suggr par la circulaire du 23 novembre 2003, qui prcise que laccueil est la premire tape dans un parcours dintgration, et stipule que laccueil est un acte durable qui peut staler sur deux ans au plus, au gr des besoins de la personne. Dans ce sens, le parcours peut tre compris comme les deux annes durant lesquelles limmigrant bnficie de prestations daccueil et dintgration sans que celles-ci soient distingues : la seule importance est quelles contribuent au mme but.
b) Les solutions
La Cour ne peut que recommander que soient rapidement mis en place les moyens susceptibles de permettre la dfinition et lapplication de parcours dintgration individualiss, quitte en restreindre le bnfice ceux des migrants dont il est prvisible quils connatront des difficults particulires.
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Organiser un parcours dintgration dont laccueil serait la premire tape pourrait conduire, selon la Cour : - en dfinir le sens : la Cour propose cet gard de considrer que le parcours dintgration est la priode de deux ans qui suit larrive en France. Cette dfinition permet de lier accueil et intgration sans figer entre ces deux concepts une distinction qui ne pourrait qutre artificielle ; - prciser lambition du dispositif : assurer lintgration du primo-arrivant, cest laider surmonter les difficults spcifiques lies sa qualit dimmigrant; cest aussi lui permettre de mener moyen terme une vie normale, ce qui suppose que soient rsolues les difficults matrielles de la vie courante, et notamment les questions demploi et de logement (difficults qui ne sont pas propres aux immigrs) ; - mettre en place un dispositif administratif intgrant laccueil et les politiques sectorielles dintgration qui, par des actions spcifiques ou de droit commun, soit susceptible de satisfaire les besoins identifis. Mettre en place un parcours dintgration consisterait ainsi construire un dispositif dont pourrait bnficier limmigrant qui en mettrait le souhait (il ne sagirait pas de rendre lensemble du circuit obligatoire pour tous), pendant la priode de deux ans fixe par les circulaires de 1999 et 2003. Ses principales tapes pourraient tre : - la prparation laccueil (dj organise par les textes pour les procdures de regroupement familial et les conjoints de Franais) ; - laccueil, qui doit permettre, dune part, de raliser un diagnostic prcis mettant en vidence, quelle que soit la procdure qui a conduit au sjour en France, les difficults et besoins fondamentaux de la personne ; dautre part, dassurer un lien formel avec les services ou prestations qui, aprs laccueil, permettront au primo-arrivant de construire son intgration. La premire condition est satisfaite ds lors que limmigrant est accueilli sur une plate-forme OMI (dont lutilisation dans laccueil se gnralise). La seconde demeure par contre problmatique en dpit des objectifs affichs : la conclusion dun contrat daccueil et dintgration permet, en effet, de satisfaire aux besoins de formation linguistique, mais ne comporte pas de lien organis avec le service public de lemploi, les bailleurs sociaux ou mme les services sociaux de droit commun ; - des prestations, articules avec laccueil. Limmigrant devrait pouvoir recevoir des prestations personnalises sil en exprime le
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besoin : tablissement dun bilan professionnel, proposition dune formation ou remise niveau. Lorganisation de ces liens articuls est un des dfis de la mise en uvre de la circulaire du 24 novembre 2003 : elle est imprative, ds lors que les services susceptibles de rpondre ces besoins sont des services de droit commun et que lon souhaite donner un sens vritable aux ambitions affiches ; - des rendez-vous avec un service rfrent. Ils doivent conduire dresser un bilan chance rgulire sur le parcours de la personne. Ltablissement de ce bilan doit, surtout, permettre de relancer et de rorienter leffort ralis par les services partenaires afin de compenser les checs ou les insuffisances observs. Le contrat daccueil et dintgration prvoit, dans son article 5, un suivi administratif et une valuation par lOMI et prcise que cette valuation permet dinflchir en tant que de besoin les formations suivies et de faire le point sur les autres problmes dintgration . Lessentiel parat donc dit : le souci du suivi de limmigrant dans son parcours est prsent, mais la marge de manuvre du service qui sera charg de ce suivi parat des plus troites, la vritable ralisation dun parcours dintgration abouti (cest dire entranant lintgration de la personne) imposant de rpondre aux problmes identifis.
C Les initiatives du comit interministriel sur les dterminants de lintgration devraient tre renforces
Le relev de dcisions du comit interministriel davril 2003 avait pour objectif et a le mrite de ne ngliger aucun des grands dossiers de limmigration et de lintgration. Cette ambition louable explique probablement la porte ingale des initiatives, elle-mme lie la diversit des capacits de raction et dimplication des ministres concerns. Il en rsulte la ncessit dun renforcement du dispositif dans certains secteurs. Le souci de ralisme impose de bien dfinir les objectifs, leur prcision semblant de nature assurer aux yeux de tous leur lgitimit et leur caractre quitable. Il sagit : - de commencer par amliorer la place des demandeurs demploi trangers dans la file dattente, ds lors quils sont aujourdhui anormalement pnaliss ; - de favoriser laccs un logement et un type dhabitat ne constituant pas, pour les familles issues de limmigration, un handicap supplmentaire ;
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- de crer pour leurs enfants les conditions dune relle galit des chances lcole.
1 Le logement
On peut stonner que la question du logement nait pas fait lobjet dans le cadre du comit interministriel lintgration du 10 avril 2003 de mesures la hauteur des enjeux. Ceux-ci avaient pourtant t clairement dfinis par le HCI en 1998203 : Parmi les droits conomiques et sociaux dont lexercice effectif conditionne lapplication du principe dgalit, le droit au logement est lun des plus fondamentaux au regard de lintgration. Sans un logement dcent, en effet, il sera impossible la famille de trouver son quilibre, les enfants ne pourront pas effectuer un parcours scolaire normal et les parents ne trouveront pas demploi . Or, sur cinquante-cinq mesures, deux seulement se rattachent directement la question du logement : la mesure n 16 adapter loffre de logement aux besoins identifis localement , qui vise augmenter le nombre de trs petits et surtout de trs grands logements gnralement adapts la composition familiale des mnages immigrs, et la mesure n 46 simplifier laccs aux droits et prestations de droit commun offertes aux travailleurs immigrs , qui traite du problme du vieillissement des occupants de foyers. Une troisime mesure concernant le traitement des foyers de travailleurs migrants semble avoir t ajoute aprs coup. On peut regretter la modestie des suites rserves ces dcisions . Les deux dernires ne sont lorigine daucun progrs rellement significatif : les mesures concernant les foyers ne sont que la reprise dobjectifs dj dfinis dans le plan de traitement pour 2002-2006 ; les initiatives visant mieux prendre en compte le problme du vieillissement se bornent pour linstant des tudes ou des projets dexprimentation. Quant la premire mesure, sans doute trop ambitieuse, elle a surtout donn lieu deux circulaires (un seul paragraphe sur le sujet des besoins spcifiques des immigrs) et la cration, au sein du Conseil national de lhabitat, dun groupe de travail sur la discrimination dans laccs au logement, ldition dune brochure grand public sur lgalit des chances dans le logement , dont il apparat, vu sa date de diffusion et eu gard aux dlais de commande et dimpression, que son
203) Rapport publi en 1998 Lutte contre les discriminations : faire respecter le principe dgalit .
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principe tait bien antrieur la tenue du comit interministriel. Sans doute la premire fiche de bilan tablie en janvier 2004 donne-t-elle la cl de ce manque de rsultats concrets : La dfinition des politiques locales du logement et des actions en faveur du logement des personnes rencontrant des difficults particulires devrait dsormais relever principalement des collectivits locales (structures intercommunales et dpartements) . Cest l, au demeurant, un problme majeur qui se trouve pos. La Cour, considrant que le cadre de la politique du logement va se trouver profondment transform par la loi sur les liberts et responsabilits locales, recommande que lEtat trouve un positionnement, les moyens et les procdures nouvelles susceptibles de faire prendre en compte les problmatiques de limmigration sans empiter sur lautonomie des collectivits. Une attention toute particulire devra tre porte aux aides la pierre . Par ailleurs, lEtat, responsable de la politique dintgration, devra, lchelon national ou local, dans le cadre des conventions de dlgation ou celui des programmes locaux de lhabitat (PLH), tre particulirement attentif la prise en compte dobjectifs se rapportant lintgration et la mixit. Cest cette condition que laction dtermine et quantifie qui est ncessaire sera possible. Celle-ci va sorganiser titre principal selon quatre orientations gnrales, le traitement des foyers de travailleurs migrants et lhbergement des demandeurs dasile appelant par ailleurs des solutions spcifiques : - loffre globale de logements sociaux doit tre relance ; - des mesures daccompagnement en direction des populations issues de limmigration doivent tre dfinies et mises en uvre ; - une impulsion plus grande doit tre donne par les pouvoirs publics aux actions en faveur du logement des immigrs ; - la lutte contre les discriminations dans le domaine du logement doit mieux se concrtiser.
a) Loffre de logements doit tre relance

Nombre de rapports ont tabli le constat dune insuffisance globale de loffre de logements, insuffisance particulirement marque dans les secteurs forte densit de personnes issues de limmigration ; cet cart entre offre et demande concerne tant le logement considr globalement que le logement social. La Cour prend notamment acte du rcent
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rapport Pommellet 204, qui met en vidence linsuffisance de loffre de logements en Ile-de-France, rgion dans laquelle la prsence de personnes issues de limmigration est particulirement forte. Le ministre de lquipement prsentant ce rapport, soulignait dailleurs que tous les indicateurs illustrent le dsquilibre entre loffre et la demande et prsentait une srie de dispositifs destins remdier cette situation. La Cour rappelle quaucune amlioration des conditions de logement des personnes issues de limmigration, aucune mesure daccompagnement ou de lutte contre les discriminations, ne pourra tre efficace aussi longtemps que persistera le dsquilibre actuel entre loffre et la demande.
b) Laction des structures administratives doit tre conforte

Le pilotage des actions consacres au logement des immigrs relve de plusieurs autorits qui parviennent difficilement exercer pleinement leur rle dans ce domaine. La DPM a d traiter en priorit, depuis le dbut des annes 2000, la question de lhbergement des demandeurs dasile et nexerce pas en matire de logement le rle dimpulsion que lon pourrait attendre delle. La DGUHC205 occupe une place centrale dans la mesure o lessentiel de la politique consacre au logement des immigrs repose aujourdhui sur des dispositifs de droit commun mais cette question ne constitue quune thmatique parmi dautres dont elle a la charge : personnes ges dpendantes, personnes handicapes, jeunes, familles monoparentales, grandes familles, accdants en difficult, saisonniers et gens du voyage. Enfin, cre en 1998, la commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI), qui constitue la fois une structure de coordination entre ministres runie priodiquement et une structure administrative permanente, est cense formuler toutes propositions et coordonner lensemble des actions relatives au logement des populations immigres et de leurs familles. Malgr la participation ponctuelle de son dlgu gnral llaboration de textes, cette structure, principalement occupe par le plan de traitement des foyers de travailleurs migrants, na quimparfaitement exerc cette mission. De surcrot, conue comme une commission de ministres garantissant une pleine responsabilit politique selon les termes employs en 1998 par le ministre des affaires
204) Relancer lhabitat en Ile-de-France par la mobilisation des actifs fonciers publics , rapport au ministre de lquipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, tabli par M. Pierre Pommellet, octobre 2003. 205) Direction gnrale de lurbanisme, de lhabitat et de la construction.
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sociales, elle apparat en fait comme une commission de responsables administratifs. La Cour relve que le rattachement du secrtariat dEtat au logement au ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale pourrait avoir, en la matire, des effets positifs. Si les administrations concernes par la question du logement des immigrs (DPM, DGUHC, CILPI, DIV) taient dj habitues dialoguer, ne serait- ce que dans le cadre de la CILPI, cette rorganisation gouvernementale devrait donner une impulsion politique nouvelle dans la mesure o toutes ces structures administratives sont dsormais places sous la responsabilit dune mme autorit politique. Il parat galement souhaitable que la CILPI devienne le cadre dorientation des actions en faveur du logement des immigrs, et comme prvu lorigine.
c) Les conditions de mise en uvre de mesures daccompagnement

Il est inutile, en matire de mesures daccompagnement, de dfinir nouveau des objectifs. Ils ont t dj clairement noncs, notamment dans le rapport 1999 de la CILPI : Il ne sagit pas de survaloriser cette spcificit et de revenir un logement adapt ou pour immigrs mais le nier ne permettrait pas de rattraper le retard constat dans les conditions de logement de ces populations et conduirait se contenter le plus souvent dexpdients. Il faut clairement affirmer que le choix de la banalisation doit saccompagner dune attention constante porte la manire dont les dispositifs dits de droit commun rpondent ces besoins, ne pas hsiter sabriter derrire un principe de nonstigmatisation pour refuser tout ajustement de ces politiques. La Cour estime que ces prconisations restent dactualit et que le recours des politiques de droit commun en matire de logement ne doit pas conduire les pouvoirs publics ngliger les difficults spcifiques rencontres par certaines populations issues de limmigration. La prise en compte dans les politiques de droit commun dobjectifs prcis en matire de logement des immigrs a connu une premire traduction loccasion de la prparation des contrats de ville pour la priode 2000-2006 : des directives du Premier ministre puis du ministre de la ville ont demand aux prfets de sassurer que la thmatique de lintgration serait traite dans les contrats de ville. La Cour estime quil convient de sassurer que les intentions ainsi affiches ont donn lieu des mesures concrtes.
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Mais il importe aussi de veiller ce que la mise en uvre de telles mesures soit entoure de prcautions garantissant leur acceptation par la communaut des locataires. La plus grande prudence devrait tre observe lgard de la mdiatisation doprations de relogement doccupants de squats ou des expdients consistant en lattribution de villas des mnages en difficults, oprations qui, dans la mesure o elles ne peuvent se reproduire grande chelle, sont de nature faire natre un sentiment dinjustice auprs de demandeurs plus anciens quelle que soit leur origine.
d) Une lutte contre les discriminations prenant mieux en compte le phnomne des discriminations collectives
Ce nest quavec la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002206 que sest concrtis le volet logement de la politique de lutte contre les discriminations. Elle amnage notamment la charge de la preuve en cas de litige207. Aprs la CNIL qui, dans son 22me rapport dactivit portant sur lanne 2001, avait mentionn certaines pratiques de nature susciter linquitude des demandeurs de logements, en alimentant des suspicions de discriminations leur gard , la mission interministrielle dinspection du logement social MIILOS, dans son rapport 2002, a not quil existe un dcalage significatif entre des rgles juridiques exigeantes () et une pratique non conforme aux textes (). Plus rcemment, un groupe de travail du Conseil national de lhabitat (CNH) a rendu des conclusions sur la question des discriminations dans laccs au logement. La Cour relve que les dispositifs actuels sintressent essentiellement aux discriminations de caractre individuel et ngligent, tort, une forme de discrimination dans laccs au logement social que lon peut qualifier de discrimination collective ou, selon la formule retenue par le CNH, de processus discriminatoire collectif et cumulatif . Sur la base des analyses et des orientations prsentes par le CNH, qui prennent en compte cette dimension du problme, il convient maintenant que les pouvoirs publics dfinissent les mesures concrtes permettant de sassurer que les refus dattribution de logements sociaux
206) Loi n 2002-73 du 17 janvier relative la modernisation sociale, chapitre III, article 157 et suivants. 207) Voir supra chapitre II - III H.
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des demandeurs issus de limmigration ne le sont que pour des raisons objectives. Dans cette perspective, la Cour juge indispensable que les priorits retenues par les parties prenantes aux commissions dattribution (prfecture, communes, mouvement 1 %, bailleurs sociaux) ou par les commissions elles-mmes soient plus clairement dfinies quelles ne le sont actuellement, si ncessaire aprs dbat public local, afin que les choix puissent tre apprcis au regard de critres connus de tous. Il conviendra, dans un deuxime temps, de dsigner lautorit qui sera charge lchelon national ou local de vrifier que les choix de la commission dattribution, au regard des priorits dfinies localement mais aussi dune analyse statistique des attributions faisant appel si ncessaire des comparaisons avec les rsultats observs sur dautres sites, ne sont pas discriminatoires.
e) La leve des obstacles la ralisation du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants
On a pu dj constater que le bilan du plan de traitement des foyers des travailleurs migrants, sans tre ngligeable, nest pas la hauteur des ambitions initiales, ce qui a justifi sa prorogation jusquen 2007. La stratgie retenue dans le cadre du plan quinquennal na pas empch, par exemple, les difficults actuelles de traitement des foyers sur-occups. On peut considrer quil aurait t prfrable de se concentrer sur les foyers posant le plus de problmes, pour la plupart des foyers sur-occups accueillant des personnes originaires dAfrique subsaharienne. Les services et organismes publics interrogs sur ce point dans le cadre de lenqute maintiennent que lobjectif prioritaire est damliorer, partout o cela est ncessaire, les conditions de vie dans les foyers en adoptant des mesures dhabitat moderne, les foyers sur-occups constituant des cas proccupants mais malgr tout minoritaires. Ce plan mrite cependant dtre poursuivi compte tenu dacquis indniables. Les pouvoirs publics possdent dsormais, grce laction de la CILPI, une connaissance de la situation de chaque foyer, ce qui mrite dautant plus dtre soulign quelle tranche avec la faiblesse des informations disponibles sur la situation du logement des immigrs hors foyers. Il apparat ensuite que les dmarches pour faire accepter aux diffrents intervenants lchelon local (en particulier aux communes) le principe du traitement dun foyer et pour constituer un projet impliquent un travail de longue haleine quil convient de poursuivre. Enfin, les efforts entrepris sous lgide de la CILPI pour porter remde la situation
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financire proccupante de plusieurs gestionnaires de foyers doivent tre relevs. Toutefois, la Cour recommande quune attention particulire soit accorde certains problmes :
- la sur-occupation des foyers :

Le problme de la sur-occupation de foyers a t fort bien analys par la CILPI en 2003. Il nen demeure pas moins que les solutions manquent et que les parties prenantes sont dmunies dans la mesure o le phnomne rapparat mme dans des foyers rnovs dont certains faisaient pourtant figure, juste titre, de russites. La dgradation de la situation est contraire lobjectif premier du plan qui est damliorer les conditions de vie des occupants ; la crdibilit du plan serait galement gravement remise en cause si les infrastructures devaient revenir rapidement ltat antrieur malgr les lourds investissements financiers consentis. La Cour estime donc indispensable que les pouvoirs publics, quelle que soit la complexit de la tche, mnent une action rsolue, et au besoin rpressive, pour lutter contre le phnomne de sur-occupation, a fortiori dans les foyers rcemment traits. Ceci implique que les projets aient t accompagns de solutions de relogement ; mais ceci implique aussi que les dcisions de justice soient excutes, que des contrles soient raliss pour limiter la prsence dirrguliers et que les activits illicites ou prsentant des risques pour la scurit ou lhygine soient interdites lorsque les tentatives de normalisation de leur cadre dexercice ont chou.
- le financement :
Le financement du plan de traitement par lEtat a suscit quelques inquitudes au cours des dernires annes et retard la ralisation de plusieurs oprations. Il apparaissait en effet que les plus gros projets (surtout en Ile-de-France) grevaient une part souvent trs importante des crdits allous aux directions dpartementales de lquipement et ncessitaient des arbitrages difficiles avec des oprations ne concernant pas les foyers. Ce problme a cependant trouv une solution en 2004 dans plusieurs rgions avec la constitution de rserves rgionales permettant de faire face au financement des projets les plus coteux. La Cour note que ce problme risque de rapparatre dans lavenir, sous une autre forme, ds lors que les responsabilits de lEtat en matire daides la pierre sont transfres par dlgation aux collectivits territoriales. Il sagira alors de veiller ce que des moyens financiers exceptionnels soient attribus aux communes ayant financer
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un projet de traitement de foyer afin que les enveloppes courantes nen soient pas durablement affectes.
- le vieillissement des occupants :

Le vieillissement des occupants, tout particulirement des personnes dorigine maghrbine, constitue un dfi pour lavenir. Si des tudes de la SONACOTRA et un rapport de lIGAS remis en novembre 2002 ont permis de clarifier le dbat, les foyers rnovs, et a fortiori non encore rnovs, devront se prparer faire face ce problme. La Cour juge indispensable que les recommandations faites par lIGAS soient mises en uvre non seulement en matire de logement mais encore en matire daccompagnement social o les avances paraissent pour linstant trs limites. Par ailleurs, les tudes sociologiques menes auprs des occupants de foyers parvenus lge de la retraite montrent que lide intuitive selon laquelle les immigrs, une fois accomplie leur vie active en France, aspireraient retourner dans leur pays dorigine et rejoindre leur famille reste sur place, nest pas totalement fonde. Il apparat en revanche que pour diverses raisons psychologiques (perte de contact progressive avec les enfants, risque de faire ressortir un relatif chec du sjour en France) mais aussi matrielles (crainte de ne pouvoir bnficier dans leur pays dorigine dun systme de soins comparable), une majorit dimmigrs ne souhaite pas quitter les foyers ou, du moins, souhaite conserver un lien avec ceux-ci. Cet tat de fait ne doit cependant pas conduire carter toute initiative en la matire. Il apparat en particulier que la pratique des allers-retours entre la France et les pays dorigine perturbe la gestion de certains foyers : une absence suprieure six mois entrane en principe la perte du droit allocation (par exemple lAPL), ce qui a pour effet daggraver la situation financire des gestionnaires de foyers qui la peroivent. Mais il nest pas certain que ces dispositions soient toujours appliques et que des allocations ne soient pas indment verses. En tout tat de cause, la Cour se doit de relever que cette situation est dautant moins satisfaisante que les problmes risquent de saccrotre avec le vieillissement des occupants. Lexamen de cette question sous lgide de la CILPI, qui figure parmi les actions retenues par le comit interministriel du 10 avril 2003, devra rapidement aboutir des solutions concrtes. De manire plus gnrale, les pouvoirs publics eux-mmes semblent considrer que la situation sociale des travailleurs immigrs
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gs, aujourdhui retraits, qui continuent de vivre en France, garde tout son intrt et son actualit. En tmoigne la demande davis adresse sur ce sujet le 16 fvrier 2004 par le Premier ministre au HCI. La Cour estime ncessaire que, pour la fraction doccupants actuels de foyers qui seraient disposs quitter leur foyer pour regagner leur pays dorigine mais qui hsitent pour des raisons matrielles rompre le lien avec la France, des solutions soient tudies. Le rapport Cuq 208 avait, en son temps, recommand de favoriser le retour des personnes concernes dans leur pays dorigine en mettant en uvre deux mesures : - le rglement des pensions et retraites par les consulats de France dans les pays dorigine ; cette proposition tait inspire par le constat que leurs bnficiaires ne font pas confiance aux administrations de leur pays quant au versement effectif des sommes dues ; - la cration de rsidences mdicalises spcialises dans les pays dorigine au profit de ceux des immigrants qui souhaitaient rentrer chez eux. Il est dommage que ces propositions naient jamais t exprimentes quand bien mme elles ne concerneraient quune fraction des occupants actuels des foyers.
f) Le problme particulier des demandeurs dasile

Sagissant du problme particulier pos par les demandeurs dasile et les dbouts, la Cour a pris connaissance avec intrt des propositions formules par le rapport de la mission commune IGA-IGAS de janvier 2004 relatives : - lamlioration du dispositif CADA, tenant tant la couverture de la demande dhbergement des publics prioritaires actuels et des personnes isoles qu la poursuite de la rpartition des places de CADA par le rapprochement des taux dquipement des rgions ; - laccueil par les CHRS des seuls publics en voie dinsertion (en limitant le recours lALT aux sorties de rfugis)209;
208) Mission dtudes sur la situation et le devenir des foyers des travailleurs immigrs, rapport remis au Premier ministre par M. Henri Cuq, dput, avril 1996. 209) Centres dhbergement et de rinsertion sociale ; allocation de logement temporaire.
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- la transformation des htels, ds lors quils sont devenus un mode dhbergement massif et durable, en CADA ou en htels sociaux, en assurant un suivi des personnes se rfrant au standard du CADA ; - la cration dun systme dinformation unique pour connatre en temps rel les disponibilits. Elle relve galement que la loi du 10 dcembre 2003 relative la rforme du droit dasile et ses textes dapplication paratre devrait avoir des effets non ngligeables mais aussi contradictoires sur le dispositif dhbergement des demandeurs dasile210.
2 Lcole
Si la relance du comit interministriel lintgration a eu des effets positifs sur la prise en considration par divers dpartements ministriels de leurs responsabilits particulires en matire dintgration, cela se vrifie tout particulirement dans le cas du ministre de lducation nationale et, plus prcisment, de la direction de lenseignement scolaire (DESCO). Il est vrai quil sagissait du cas o la prise de distance avec le dossier posait le plus de problmes : laffirmation dune obligation doffre de formation savrait primordiale. Ce ne sont pas tant les mesures annonces au comit interministriel davril 2003 ou leur mise en uvre qui retiennent lattention quun vritable changement dtat desprit dont les effets sont dj perceptibles dans le mode de gestion des enfants nouvellement arrivs en France (ENAF). En ralit, la plupart des mesures figurant au relev des conclusions du 10 avril 2003 sapparentaient des ptitions de principe.
210) Certaines dispositions devraient se traduire par une augmentation du besoin en hbergement. Ainsi, depuis le 1er janvier 2004, tous les demandeurs dasile dpourvus de revenus suffisants ont accs aux prestations rserves auparavant aux seuls demandeurs dasile conventionnel : lhbergement accompagn ou le versement de lallocation dinsertion. En outre, la DPM a indiqu la Cour que le choix entre ces deux possibilits sera terme supprim lorsque les capacits daccueil spcialis le permettront, lhbergement accompagn devenant la seule solution propose. En revanche, le raccourcissement espr des dlais dinstruction des demandes dasile et des recours pourrait fluidifier le dispositif national daccueil et desserrer la contrainte pesant actuellement sur les capacits dhbergement. La DPM estime cet gard quun raccourcissement des dlais de traitement des dossiers, toutes procdures confondues, six mois (au lieu des dix-huit mois constats en 2003) permettrait dhberger en CADA trois fois plus de demandeurs dasile.
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La DESCO a fait savoir que ces mesures avaient t inities ds la rentre 2003-2004 et devraient tre reconduites en 2004-2005 sous rserve que les financements le permettent . . Mesure n 3/11.3 : . Mesure n 4/11.4 : Renforcer les formes adaptes de scolarisation au profit des lves primo-arrivants Prparer linsertion sociale et professionnelle des jeunes trangers de 16 ans nouvellement arrivs en France Soutenir les enseignants dans leur mission daccueil des lves dans leur diversit Refondre les outils dorientation scolaire dinformation et
. Mesure n 18/21.1 : . Mesure n 19/21.2 : . Mesure n 26/21.9 : . Mesure n 28/21.11 : . Mesure n 34/22.6 : . Mesure n 37/22.7 :
Crer lmulation en liant des tablissements scolaires des quartiers des partenaires Encourager laccs aux arts et la culture Gnraliser le parrainage des jeunes sous statut scolaire / Renforcer le lien Ecole-Entreprise Prparer aux concours et informer les candidats aux mtiers de la fonction publique (cette mesure devait tre initialement porte par la DGAFP)211 Dynamiser les missions civiques de lcole Reconnatre les apports des musiques trangres dans la constitution du patrimoine de la musique franaise (cette mesure relve des comptences du ministre de la culture) Promouvoir lcole ds le plus jeune ge le respect mutuel filles/garons
. Mesure n 42/31.5 : . Mesure n 44/31.7 :
. Mesure n 51/33.1 :
Quant aux deux mesures les plus significatives, les rsultats enregistrs un peu plus dun an plus tard dnotent un niveau ingal de progrs. Pour ce qui concerne la mesure n 20/21.3 Cibler les dispositifs des bourses au mrite , le ministre dclare avoir resserr son dispositif ; lobjectif poursuivi davoir 10 000 bnficiaires en deux ans aurait t
211) Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique.
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atteint 50 % ds la rentre 2003 : 4 954 lves des tablissements des territoires de la politique de la ville auraient reu une bourse au mrite. Au sujet de la mesure n 25/21.8 Etendre le dispositif cole ouverte toutes les acadmies, laugmentation du nombre de semaines offertes (3 688 dans 663 tablissements en 2004 contre 3 019 dans 573 tablissements en 2003) se traduit par une hausse de 17 % de la participation budgtaire de lducation nationale ; la circulaire aux tablissements pour la rentre 2004-2005 incite lintensification du dispositif notamment sur les territoires de lducation prioritaire. En revanche, les indices dune prise de conscience peuvent tre trouvs sur dautres terrains. Pour la premire fois, la connaissance de la Cour, la spcificit des difficults que peuvent rencontrer nombre dlves issus de limmigration a t expressment reconnue. Sept catgories de handicaps ont pu ainsi tre identifies. Lorigine socio-conomique dfavorise, voire trs dfavorise des familles est un premier constat gnral, dont tmoigne en particulier la situation de bon nombre des enfants originaires dAfrique subsaharienne. Langue de scolarisation, le franais est ingalement matris et ncessite un effort gnral de mise niveau de dispositifs spcifiques en fonction des besoins. Labsence de scolarit antrieure ou encore une scolarit antrieure trs chaotique constituent un autre handicap qui se rpand dans la priode la plus rcente de limmigration, avec des consquences plus dommageables encore chez les jeunes adultes. Un quatrime handicap tient la concentration spatiale qui, aprs avoir conduit nombre de familles sur les sites les plus difficiles du territoire, les rassemble ensuite dans les mmes tablissements au risque de faire dboucher le ghetto social sur un ghetto scolaire. Un autre handicap, consquence directe du prcdent, est lethnicisation rampante dans lallocation de loffre de formation : ce risque est loin dtre toujours conjur, comme en tmoigne la monte des manifestations de racisme ou encore la discrimination, que lon retrouve en particulier dans les difficults daccs aux stages en entreprise, ou dans les modes de regroupement des lves qui peuvent tre retenus dans certaines filires de formation professionnelle. Un sixime handicap frquemment rencontr est une baisse de lestime de soi qui atteint llve, sur fond dune famille qui sort de lpreuve et dont le dfaut dinformation tout autant que le fatalisme peut inhiber les initiatives ducatives. Un dernier obstacle lgalit des chances rsulte de lingale capacit des enseignants rpondre positivement et efficacement aux dfis didactiques et pdagogiques que peuvent reprsenter des besoins spcifiques ncessitant frquemment une part de prise en charge individuelle des lves.
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En se combinant des degrs divers selon le parcours et lhistoire personnelle, ces handicaps se cumulent ; ils font ainsi peser sur les lves de lourds risques dchec, tout en diminuant trs sensiblement lexpression des potentialits initiales de ces jeunes et de la diversit culturelle apporte par limmigration.
a) La scolarisation des lves nouvellement arrivs en France (ENAF)

Sagissant des ENAF, les rsolutions paraissent claires. En cho aux mesures 3/11.3 et 4/11.4 du comit interministriel davril 2003, la circulaire de rentre 2004 entend ainsi rpondre au besoin de pilotage de la scolarisation des ENAF par un ensemble de nouvelles mesures qui parat cohrent. Elle prvoit pour les ENAF une adaptation du rseau des dispositifs particuliers qui repose sur lanalyse des flux et de la dure des sjours dans les CLIN et les CLA au cours de ces dernires annes 212. Si les lves, en particulier les adolescents, ont t antrieurement scolariss, on doit viser au plus vite lintgration dans une classe ordinaire . Sagissant plus prcisment de lintgration scolaire et professionnelle des jeunes issus de limmigration, une attention spcifique doit tre apporte aux parcours des ENAF jeunes peu scolariss antrieurement, ainsi quaux adolescents qui arrivent en France lge limite de lobligation scolaire, voire au-del de 16 ans . Linsertion est vise par les moyens de droit commun (mission gnrale dinsertion) mais aussi par des mesures spcifiques daccueil et de formation pour les jeunes de plus de 16 ans, dveloppes en 2004 dans 10 dpartements, dans le cadre des contrats daccueil et dintgration. La Cour prend acte des orientations retenues. Elle recommande quon veille ce que les ENAF puissent toujours bnficier des mesures de droit commun prioritairement rserves aux lves en grande difficult : parrainage par le milieu professionnel, alternance collge / entreprise, diversification horaire de la classe de troisime, mise en place dun projet pluridisciplinaire caractre professionnel en BEP , ouverture de sections exprimentales prparant en trois ans au baccalaurat professionnel .
212) Classes dinitiation (CLIN) et classes daccueil (CLA)
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b) La scolarisation de lensemble des lves issus de limmigration

Sagissant de lensemble des lves issus de limmigration, la Cour estime que la situation quelle a dcrite appelle cinq types dactions : une meilleure implication du ministre de lducation nationale dans des actions menes aujourdhui par dautres instances : lidentification des publics ; laccueil des lves dans les tablissements ; limplantation et linsertion des actions ducatives sur le territoire ; lorientation des jeunes en fin de scolarit.
- Une meilleure implication du ministre :

Le ministre de lducation nationale doit apporter sa collaboration des actions conduites, en lespce, par dautres instances quand elles servent lintrt gnral ; il doit assumer ses responsabilits quand lintervention de ces instances rsultait de sa propre inaction. De ce point de vue, la Cour recommande : - que le ministre intgre explicitement le traitement des difficults des divers publics issus de limmigration dans la hirarchie de ses priorits et en affiche la traduction financire ; - que le ministre, par lintermdiaire des autorits acadmiques concernes, simplique systmatiquement dans laccueil des familles de primo-arrivants, ce qui permettra de lier linformation des parents, lvaluation-orientation des enfants, ainsi que la dtection des effectifs prvisibles, notamment dENAF. Il est anormal et dommageable que le ministre ne soit prsent que de manire intermittente sur les platesformes daccueil ; - que le ministre, dans un souci pdagogique et afin de bien coordonner lapplication des programmes et les actions de soutien, prenne la matrise de lorganisation des actions dites daccompagnement. Un redploiement en sa faveur des crdits affects par le FASILD pourrait tre paralllement envisag.
- Le suivi des lves concerns :

Si lon souhaite que les lves issus de limmigration soient intgrs dans lengagement en faveur de la russite de tous les lves , une information claire et jour sur les parcours des lves, lidentification des handicaps lorsquils sont spcifiques ou lorsquils affectent aussi dautres catgories dlves, une bonne connaissance des liens entre les handicaps scolaires et les handicaps familiaux, sont absolument indispensables. Un tableau de bord dtaill est dautant plus
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ncessaire que les handicaps spcifiques des lves issus de limmigration, qui sont gnralement lourds, se diffrencient nettement selon les parcours scolaires dintgration. La Cour recommande en consquence quun dispositif national denregistrement priodique des cursus et des rsultats permette de connatre et de distinguer les handicaps spcifiques des fins daction pdagogique territoriale et locale. Il sagit en particulier dadapter les modalits de traitement des difficults scolaires aux donnes des principaux parcours visant la russite scolaire, et dabord dans les zones de forte concentration urbaine, quelles relvent ou non de lducation prioritaire.
- Laccueil dans les tablissements :

La Cour a pris acte de lengagement de la DESCO pour un net resserrement des partenariats notamment avec les collectivits territoriales, qui conditionne la continuit de laction ducative pendant les cours et hors de lcole dans le temps scolaire et ceci sur les deux degrs de lenseignement scolaire. La Cour recommande quun suivi prcis et territorialis soit assur pour tous les lments de cette politique daccueil, qui est la clef de ladhsion des familles sans laquelle cette politique ne peut russir ; elle recommande quune valuation annuelle des actions entreprises soit coordonne par la DESCO et quelle fonde lajustement des mesures en fonction des rsultats enregistrs. La Cour recommande galement que les ZEP soient des terrains privilgis pour la mise en uvre des innovations pdagogiques les plus susceptibles de rduire les handicaps des lves concerns. Elle souhaite que lEtat, en tant que garant de lgalit des chances, apporte aux collectivits territoriales les moyens daccompagner un amnagement du temps scolaire qui permette un rythme dacquisition des connaissances sur la journe, la semaine et lanne compatible avec les possibilits des lves, et qui offre, paralllement, une gamme dactivits sportives et culturelles de nature renforcer chez ces derniers le dveloppement de leur confiance en leurs capacits. La Cour a relev par ailleurs lintention du ministre de lducation nationale de favoriser laccs aux grandes coles et lexploration, dans cette perspective, de deux pistes : - la cration de ples dexcellence dans les ZEP (une exprience est mene dans lacadmie de Toulouse avec le soutien dcoles dingnieurs et de luniversit) ;
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- la mise en place dun soutien scolaire aux lves des ZEP pour les aider accder aux classes prparatoires aux grandes coles. La Cour recommande que les sections dites originales, ou dexcellence, ou les classes prparatoires qui pourraient tre crees en ZEP, soient dotes des moyens en personnel enseignant et en crdits pdagogiques pour prvenir leur dvalorisation.
- Limplantation et linsertion des actions ducatives sur le territoire :

La dconcentration de la carte scolaire et de la carte des formations est un acquis de la dcennie coule, qui vise lajustement de loffre scolaire aux donnes territoriales, et ainsi lgalisation des chances de russite. Linspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche a souhait une rgulation forte par les autorits acadmiques pour faire de la carte des formations un instrument dynamique et non le fruit dun constat . Cette rgulation doit dabord tout naturellement profiter au rquilibrage de loffre de formation sur les territoires o lgal traitement des lves est le plus menac. La Cour recommande en consquence de clarifier la prise en compte des populations issues de limmigration dans lenseignement scolaire du second degr, en particulier dans les collges des zones dducation prioritaire, ainsi que dans tous les contextes o ces lves prsentent des handicaps spcifiques que la carte des formations devra localement corriger. Cependant, cette correction ne saurait se mener sans une rflexion sur les modalits actuelles de la prise en charge des lves : cet gard, la faible proportion des places dinternat au collge (7 % contre 22 % au lyce) est un incontestable dsavantage pour ces lves. La Cour recommande donc la relance de la construction dinternats, notamment dinternats de semaine. Un objectif national pourra tre fix avec une carte des priorits pour les tablissements les plus concerns. La Cour recommande, dans le mme esprit, la prise en compte des besoins daccompagnement de llve la faveur dun rexamen des conditions doctroi des divers types daides individuelles.
- Lorientation des jeunes en fin de scolarit :

Lducation lorientation est une priorit de la direction de lenseignement scolaire ; elle porte aussi bien sur lamlioration des
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dispositifs scolaires que sur les conditions dun choix rflchi des lves. La proportion des lves orients vers les diverses filires dbouchant du collge appelle une rflexion nationale sur ladquation entre les dcisions daffectation des lves, linformation des familles et les dbouchs professionnels. La Cour souhaite que la mise en uvre de la rduction forte des sorties sans qualifications, vise explicitement par la DESCO, prenne en compte la forte proportion quy occupent les jeunes issus de limmigration, et plus particulirement ceux de limmigration rcente.
c) Le problme pos par lenseignement des langues et cultures dorigine

Le HCI a estim, dans son rapport de novembre 2000 sur LIslam dans la Rpublique , que devait tre substitue aux pratiques actuelles une nouvelle approche de lenseignement des langues et cultures dorigine. Il avait dj soulign, dans son rapport de 1995 consacr aux liens culturels entre intgration et culture dorigine , que lintgration suppose une connaissance de soi, de ses origines, et cest cette connaissance qui permet une intgration rflchie, assume et donc russie. La connaissance permet aussi de se dtourner des travestissements de la culture dorigine. Le retour une identit sans recherche de connaissance peut se traduire par la seule adoption de signes extrieurs dappartenance, par un rigorisme supplant la comprhension . Le HCI recommandait ce qui suit : Si la connaissance de la culture dorigine est un lment dautant plus indispensable que sa mconnaissance fait bien souvent de lIslam lunique rfrent identitaire, elle doit tre dispense de manire ouverte et sadresser lensemble de la communaut scolaire afin de faciliter le vivre ensemble. Aux gnrations issues de limmigration, elle permettra de mettre en perspective, sur des plans historique, politique et artistique, leur culture ; aux autres, elle aidera lever un certain nombre de prjugs . La Cour a constat lexistence dapprciations contradictoires sur le sujet. Le ministre de lducation nationale est lui-mme trs circonspect, compte tenu du bilan mitig des enseignements dj mis en place. La Cour a pu noter que dans le cadre de la prparation du comit interministriel lintgration 2004, le cabinet du Premier ministre avait demand quun bilan ft fait sur lapprentissage des langues dorigine et quune rflexion ft engage sur une volution du dispositif existant.
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La Cour souhaite que la rflexion soit tendue aux cultures dorigine. Elle recommande quun arbitrage soit rendu le plus rapidement possible pour sortir des incertitudes actuelles.
3 Lapprentissage du franais
Raffirmer limportance de lapprentissage de la langue au cur dun processus global dintgration doit conduire une logique de parcours de formation sappuyant sur une valorisation des premiers apprentissages : le volet linguistique du CAI nest quun lment dun dispositif linguistique plus large, qui doit permettre un accs effectif au droit commun de la formation et de lemploi. Sil revient lEtat et aux collectivits publiques de veiller la mise en place de cette formation, force est de constater que lclatement des dispositifs et des structures comptentes pose la question de lefficacit des actions conduites, en tout cas de leur articulation. Lagence nationale de lutte contre lillettrisme a expos, en rponse la Cour, que toutes les proccupations daccs aux savoirs de base, aux comptences de base, que sont la lecture et lcriture pour les personnes en situation dillettrisme, rejoignent la problmatique de lalphabtisation et de lacquisition du franais comme langue seconde ou trangre pour les migrants faiblement scolariss dans leur pays de rsidence , avant de constater lexistence, au niveau national de sparations administratives, de cloisons relativement tanches () entre les diffrentes catgories dactions de formations linguistiques illettrisme, alphabtisation, franais langue seconde ou franais langue trangre destines aux adultes et jeunes adultes . Pourtant, si les publics viss diffrent, ils ont en commun des besoins voisins ; les rponses et les moyens sont bien souvent les mmes, alors que, frquemment, laction publique distingue les groupes concerns sur un mme territoire (et, partant, les financements), sans que cela rsulte dun partage rflchi et lisible des responsabilits, mais plutt dune situation de fait hrite, strate par strate, de politiques parallles voluant sans tenir compte lune de lautre, ou seulement par dfaut . Selon lANLCI, si le choix franais de politiques spares intgration dun ct, illettrisme de lautre a son histoire et sa logique, il est impratif de les relier en matire de formation, ce qui appelle des dcisions de type politique plus que technique . La mutualisation des moyens institutionnels, fonde sur les besoins rels de lensemble des personnes dun mme territoire, offrirait une plus grande souplesse pour ladaptation des rponses sur les lieux de vie ou de travail et une plus grande rationalit pour la gestion des organismes de formation contraints
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de jongler entre les financements flchs par publics , et permettrait dconomiser des moyens affects des politiques voisines comme le montre, par exemple, le partenariat entre le DRTEFP, le FASILD et le Conseil rgional de Lorraine, qui est inscrit au contrat de plan Etatrgion. La DIV cre, pour sa part, des centres dapprentissage du franais dans les quartiers, qui regroupent dans un mme lieu, ouvert tous, les services de reprage, de bilan de comptences linguistiques et formations. La DGEFP, quant elle, constate que les actions de lutte contre lillettrisme et lapprentissage de la langue franaise font partie de la formation professionnelle tout au long de la vie (article 5 de la loi du 4 mai 2004)213 et donne consigne ses services dconcentrs de viser laccueil de tous les groupes concerns car la finalit de la matrise des savoirs de base doit primer sur le statut de la personne, sans que cela se fasse cependant au dtriment des publics pris en charge sur le programme IRILL214 . Selon elle, le passage du FASILD une culture de la commande publique (usage des appels doffres et interdiction des co-financements) peut entraner en fait des difficults pour lensemble des organismes qui interviendront dans le champ des formations linguistiques , voire un effet dviction des petits organismes de formation qui travaillaient conjointement la lutte contre lillettrisme et lalphabtisation et permettaient dassurer une couverture territoriale des besoins de formation dans des zones o la mixit des publics est ncessaire la ralisation des formations . La convergence de ces analyses sur la ncessit dune meilleure articulation des actions conduites sur le terrain, au regard des objectifs fixs, implique quil soit mis fin lclatement des dispositifs et des structures comptents en matire dapprentissage du franais. Une clarification des rles simpose, celui du FASILD particulirement, eu gard lvolution de ses missions. Il faudrait en effet apprcier si les marchs de prestations linguistiques, denviron 59 M en 2004, doivent continuer tre ports par le FASILD. Dans la ngative, il faudrait quun nouvel tablissement support reprenne la mission dapprentissage de la langue franaise et les financements correspondants, qui pourraient tre alors ddis, non plus
213) Loi n 2004-391 du 4 mai 2004 relative la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. 214) IRILL : programme dinsertion, de rinsertion et de lutte contre lillettrisme (chapitre 43-70 financement de la formation professionnelle du budget du travail)
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aux populations immigres, mais lensemble de la population franaise, en souhaitant toutefois que ce transfert saccompagne galement dune rorganisation et dune clarification de cette activit, par regroupement avec des structures existantes et de comptences voisines, lANLCI notamment. Enfin, cette ncessaire volution doit prendre en compte le rle accru qui revient au ministre de lducation nationale. La Cour recommande cet effet que ce ministre, directement ou en encourageant ses personnels intervenir dans ce champ, prenne toute sa part dans des actions de soutien aux adultes dans le cadre de lcole, en liaison avec les collectivits territoriales pour ce qui concerne lutilisation des locaux en dehors du temps scolaire. En tout tat de cause, laffirmation de la priorit accorde lapprentissage du franais dans le processus daccueil et dintgration doit conduire la prise en charge de lensemble des publics concerns, nouveaux arrivants et immigrs installs, la monte des besoins financiers dans le cadre du CAI ne devant pas priver ces derniers de laccs ces enseignements.
4 Lemploi
Le comit interministriel lintgration du 10 avril 2003 avait retenu une quinzaine de mesures directement lies lemploi. Le comit du 2 juin 2004 a centr galement ses actions sur lducation, lemploi et la formation. Ces mesures sont : Mesure n 4/11.4 : Prparer linsertion sociale et professionnelle des jeunes trangers de plus de 16 ans nouvellement arrivs en France le CAI : lier service public de laccueil et service public de lemploi Favoriser lintgration, par la formation et lemploi, en zone rurale Construire un cadre dexpertise et prospective des besoins de main duvre de
Mesure n 8/12.4 : Mesure n 21/21.4 : Mesure n 29/22.1 : Mesure n 30/22.2 : Mesure n 31/22.3 :
Donner lapprentissage de la langue franaise le statut de comptence professionnelle Mobiliser les grands rseaux conomiques pour la promotion sociale et professionnelle
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Mesure n 32/22.4 : Mesure n33/22.5 : Mesure n 34/22.6 : Mesure n 35/22.8 :
Favoriser laccs lemploi des jeunes diplms de lenseignement suprieur Doubler le nombre de parrainage vers lemploi bnficiaires de
Gnraliser le parrainage des jeunes sous statut scolaire renforcer le lien cole-entreprise Consolider la cration dactivits ou dentreprises par des personnes dorigine trangre Encourager linitiative conomique Prparer aux concours et informer les candidats aux mtiers de la fonction publique Combattre localement les discriminations lemploi
Mesure n 36/22.8 : Mesure n37/22.7 : Mesure n 50/32.4 :
Pour autant, le premier bilan parat peu probant. Les dcisions rcentes constituent des oprations ponctuelles plus quune relle politique : certaines sont exprimentales, la plupart ne sont que des incitations, reposant sur des chartes et recourant la mobilisation de rseaux. Les proccupations avances concernent lemploi, mais aussi lgalit des chances, la fin des pratiques discriminatoires au sein du service public de lemploi, les parcours au mrite et la russite des jeunes issus de limmigration. Certaines mesures restent ltat de projet (mesure 29/22.1), tandis que dautres sont peine bauches. Ainsi la mesure 50/32.4 se rduit certaines actions pilotes, dun primtre limit. La mesure 35/22.8 prvoit un diagnostic, qui ne parat pas encore commenc, trois annes tant prvues pour raliser laction. Dautres sont en cours dexcution, sans quil soit encore possible dvaluer les effets concrets des actions entreprises. Cest notamment le cas des mesures 34/22.6 et 37/22.7 ou 21/21.4. Certaines sont dailleurs, par nature, dune valuation complexe, car elles tiennent des actions de sensibilisation et de mobilisation (la mesure 32/22.4 semble ainsi applique, mais aucune valuation ne peut tre tablie sur son efficacit), ou visent un changement de mentalit (mesure 31/22.3). Parfois enfin, la mise en uvre de la mesure rvle la modestie des rsultats atteints. Le parrainage des jeunes et le lien cole-entreprise (mesure 34/22.6) ont ainsi rencontr des difficults diverses, les administrations engages dans cet effort relevant la faiblesse des rsultats . Les parrainages vers lemploi prsentent un rsultat qui
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parat intressant (8 432 parrains en 2003), mais qui ne progresse pas rellement par rapport lanne prcdente. En matire demploi des immigrants, la Cour souligne avant tout limportance dune application complte et rapide de lensemble des mesures dcides par le comit interministriel lintgration en 2003 et de leur valuation, celles-ci pouvant tre compltes sur les points suivants :
a) Lemploi et le parcours dintgration

Laccueil sur les plates-formes et le dispositif des contrats daccueil et dintgration peuvent offrir aux immigrants un premier contact avec lemploi, le rapprochement entre les deux services publics de lemploi et de laccueil tant dailleurs lune des mesures prcites (mesure 8/12.4). Cependant, lANPE a t jusqu prsent cantonne la dsignation de correspondants et les modalits selon lesquelles elle pourrait assurer un suivi informatique des intresss ne sont quune perspective. Malgr un renforcement de la mobilisation de lANPE, et llaboration de brochures et documents pdagogiques, la place consacre lapproche des questions demploi est encore insuffisante et doit tre conforte. Dans le cadre des perspectives dfinies dans la mesure 8/12.4 du comit interministriel sur le lien entre les services publics de laccueil et de lemploi, la Cour recommande : - de dsigner clairement loutil institutionnel le mieux adapt pour assurer un suivi du parcours individuel, travers des rencontres rgulires avec limmigrant, quil sagisse de lOMI, en thorie responsable de ce suivi, de lANPE, des DDTEFP, ou pour les jeunes, des missions locales dinsertion/PAIO (en complment des termes de la mesure 4/11, exclusivement confie aux Inspections acadmiques) ; - de dvelopper des actions dorientation et de bilans-valuations en matire linguistique qui peuvent aider les immigrants dans la recherche demploi et leur permettre de contrecarrer dventuelles pratiques discriminatoires.
b) Les formations professionnelles

Une relance des filires de formation professionnelle, notamment en alternance, mrite dtre explore afin de favoriser laccs lemploi. Cette volution ncessite quil soit mis fin des pratiques discriminatoires dj releves.
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La Cour recommande de conforter les initiatives du comit interministriel de 2003 : - en dveloppant les oprations de parrainage et le recours aux rseaux locaux favorisant la dcouverte des mtiers ; - en facilitant laccs, sous condition, la fonction publique, et en favorisant la cration de structures locales daide la prparation des concours (linitiative de lIEP de Paris parat cet gard intressante) ; - en attribuant effectivement les diverses bourses prvues, dont seul un petit nombre avait t mis en uvre fin 2003.
c) Laccs lemploi
Compte tenu des constats tablis par la Cour sagissant de laccs lemploi des populations issues de limmigration, plusieurs voies de rforme pourraient tre examines : - Lide dune extension du rgime des quotas pour certaines professions dficitaires, retenue par ladministration en liaison avec les branches professionnelles concernes, pourrait tre opportunment explore. Les inconvnients tenant une telle volution (risque de retournement rapide du march de lemploi ; difficult chiffrer les besoins) devraient toutefois tre pris en compte avant dutiliser des formules du type de celles qui ont t parfois employes ailleurs avec succs (au Canada et dans une moindre mesure en Allemagne) ; - Des mesures conventionnelles lances pour des mtiers ou des branches pourraient lier contrat de travail de longue dure et accompagnement social et culturel (en prenant en compte la situation des familles) ; - Des initiatives plus lgres pourraient, linstar de lautorisation donne 100 jeunes Sngalais de venir travailler 18 mois en France sans visa, tre prises dans le cadre de la promotion professionnelle ; - En matire hospitalire, des assouplissements des quotas et des pratiques administratives pourraient conduire favoriser laccs des immigrants, notamment aux professions dinfirmier et daide soignant, afin de satisfaire tant les intresss que les besoins du secteur hospitalier. La relance de limmigration de main-duvre qualifie ne peut avoir pour effet de marginaliser les immigrants non qualifis dj prsents sur le territoire. En consquence, la Cour recommande :
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- de lier dans certains cas loctroi dautorisations pralables lembauche de nouveaux immigrants des engagements sur le recrutement dimmigrants dj entrs et slectionns durant laccompagnement du parcours dintgration. Cela imposerait au sein des DDTEFP un changement de pratiques, et la fin de lisolement habituel du service de la main-duvre trangre par rapport aux autres activits du service public de lemploi ; - de privilgier des outils qui permettraient de rpondre aux besoins des immigrants qui nont pu trouver un emploi au cours de la phase daccueil, ces outils pouvant appuyer tant les dispositifs que les candidats : les zones franches sont une solution qui peut apparatre ce titre intressante condition de ne pas tre exclusive.
d) Une prise en compte diffrente de laccs lemploi par les administrations

La question de lassouplissement de laccs des immigrants lemploi doit tre pose, sans quil soit forcment propos de mettre fin au rgime de lautorisation pralable, compte tenu de lincertitude concernant lampleur des effets dune telle mesure. Certaines rglementations, comme celle qui impose la carte de commerant tranger, nont plus de justification. Procdure trop longue et inadapte la vie des affaires, elle sapplique de faon insuffisamment diffrencie une population htrogne au regard de limportance conomique de limplantation. Les modes dapprciation de la viabilit et de la prennit de lentreprise par les compagnies consulaires sont parfois contestables. Enfin, alors que les salaris bnficient depuis 1984 dun titre unique de sjour et de travail, les commerants, industriels et artisans restent soumis un double titre. Malgr la rnovation en 1998 dune rglementation, institue en 1938 et rpondant dautres objectifs, celleci se rvle aujourdhui obsolte et, de surcrot, dpourvue dintrt puisque le nombre de cartes de commerants trangers et dtrangers qui accdent chaque anne aux professions vises reste inconnu des administrations centrales. Lordonnance du 25 mars 2004 substitue cette carte un rgime dautorisation pralable dont les conditions seront dfinies par dcret215.
215) Art. L. 121.1 du code du commerce modifi par lordonnance 2004-279 du 25 mars 2004 portant simplification et adaptation des conditions dexercice de certaines activits professionnelles. Les ressortissants des pays de lEspace conomique europen et de lOCDE sont dispenss dautorisation pralable de commercer.
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A linstar de la procdure rapide envisage pour les cadres salaris de haut niveau, il y aurait lieu de rformer le traitement des demandes prsentes par des dirigeants dentreprises signals par nos ambassades. Enfin, ladaptation et la ractivit globales des administrations intervenant sur le lien entre accueil et emploi ne sont pas suffisantes et pourraient tre sensiblement dynamises. La Cour prconise donc : - dacclrer et de simplifier les procdures de dlivrance de titres aux dirigeants dentreprises, tout le moins par une fusion des titres existants ; - de sefforcer de mieux connatre la situation de lemploi en temps rel, avec une typologie de lemploi par secteur et par rgion. Le projet dinformatisation du lien DPM-DDTEFP, ainsi que les tudes engages sur ces thmes, devraient tre mens leur terme ; - de prendre davantage en compte les formes nouvelles du travail et du sjour, notamment de lemploi saisonnier, qui non seulement ne se rduit pas, mais dont la dure tend sallonger ; - de dvelopper la prise en compte spcifique de phnomnes nouveaux, tels que la prestation de services de main-duvre trangre dans lindustrie et les services, ou le dveloppement de grands chantiers dinfrastructure sinscrivant dans des dures de 5 8 ans.
e) Linformation diffuse ltranger

Sujet abord avec prcaution dans le discours officiel, limmigration en France est un thme rarement abord ltranger, laction du rseau diplomatique et consulaire se limitant diffuser une information administrative sur les demandes de visa. La Cour recommande : - de mener des actions de communication utilisant les rseaux dinfluence franais ltranger pour focaliser lattention sur certains mtiers (personnel mdical et paramdical, scientifiques). Cette initiative pourrait tre un volet de la campagne de communication lance par le gouvernement en 2004 sur lattractivit de la France. - de mettre en garde, linverse, les trangers candidats limmigration sur les conditions et difficults relles de la vie en France. Des indications concrtes portant sur certains mtiers devraient pouvoir tre fournies. La volont de lutter contre le travail irrgulier devrait aussi tre davantage affirme.
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COUR DES COMPTES
f) Une intensification de la lutte contre le travail irrgulier

Bien que, comme dj indiqu, il concerne autant des nationaux que des immigrants rguliers ou clandestins, le travail irrgulier fausse largement le dbat sur limmigration. Or la lutte contre le travail irrgulier nest plus une priorit mise en avant par les pouvoirs publics comme en tmoigne labsence de runion du comit interministriel de 1997 juin 2004216 et de la commission nationale depuis 1998. Quant la dlgation interministrielle la lutte contre le travail illgal (DILTI), elle na pas t en mesure de remplir pleinement sa mission mme si des progrs rcents peuvent tre nots. Le Gouvernement a notamment prsent, lors dune runion de la commission nationale le 18 juin 2004, un plan de relance de la lutte contre le travail illgal, sans toutefois retenir de dispositions particulires pour les immigrants et notamment ceux en situation irrgulire. Dans lensemble, les services se mobilisent peu ; seules les URSSAF sont rellement actives dans leurs recherches, mais nont pas de pouvoir de verbalisation. Linspection du travail est des plus discrtes, la police et la gendarmerie interviennent principalement pour dmanteler des filires ou combattre la grande criminalit. Si quelques oprations spectaculaires peuvent tre cites, limpression densemble reste celle dune grande passivit sur une situation qui parat accepte ou tolre. Le bilan des infractions et des condamnations pour lemploi de travailleurs sans titre est drisoire, la priorit de la matire pour les autorits judiciaires restant toute relative. La Cour considre que les initiatives rcemment prises sur ce sujet (ractivation des commissions dpartementales prsides par les prfets et des comits oprationnels prsids par les procureurs de la Rpublique ; implication des groupements dintervention rgionaux ; activit soutenue de lOCRIEST217) ne suffisent pas faire de laction mene contre le travail irrgulier une priorit. Elle estime que des efforts nettement plus ambitieux seraient ncessaires pour aboutir des rsultats tangibles.
216) Il a fallu attendre la nomination dun ministre dlgu aux relations du travail en mars 2004 pour que le comit soit nouveau runi. 217) Office central pour la rpression de limmigration irrgulire et de lemploi dtrangers sans titre (direction centrale de la police aux frontires).
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5 Les femmes de limmigration

La mconnaissance de la situation des femmes issues de limmigration est un premier obstacle lever. La Cour recommande que soit tabli rapidement et mis jour priodiquement un recueil de statistiques et dinformations sur les femmes de limmigration. Sagissant de laccueil des femmes primo-arrivantes, les termes du contrat daccueil et dintgration ne sont pas ambigus : Le principe de lgalit entre les hommes et les femmes est un principe fondamental de la socit franaise (). Les femmes ont les mmes droits et les mmes devoirs que les hommes. Ce principe sapplique tous, Franais et trangers. () Les femmes ne sont soumises ni lautorit du mari, ni celle du pre ou du frre pour, par exemple, travailler ou ouvrir un compte bancaire . Pourtant, la mise en uvre de laccueil sur les plates-formes daccueil rvle des difficults frquentes : lorsque les conjointes viennent accompagnes, il est difficile de tenir des entretiens individuels et daborder sans intermdiaire les questions lies lemploi et au logement, la situation sociale et aux conditions concrtes dintgration dans la socit franaise. La Cour recommande que laccueil des migrantes soit personnalis, au moins pour la partie relative lexplication des droits de la femme concerne et pour le recueil de ses propres apprciations sur la conception que sen fait son conjoint. Cet objectif impose de tenir un discours clair lors du pr-accueil et loccasion des convocations, et de disposer de ressources dinterprtariat (le mari justifiant souvent sa prsence par le besoin dinterprte). La signature par les primo-arrivantes de leur contrat daccueil et dintgration doit tre loccasion de leur proposer un accs lapprentissage de la langue franaise qui doit tre facilit par lindication des possibilits de garde des enfants en bas ge. Le comit interministriel lintgration du 10 avril 2003 a consacr ses dernires fiches-actions aux problmes spcifiques des femmes : par exemple, promouvoir ds le plus jeune ge le respect mutuel filles-garons, renforcer les actions de formation professionnelle dans les secteurs o les femmes sont peu reprsentes, prvenir les mariages forcs, et relancer un programme de prvention et de lutte contre les mutilations sexuelles fminines.
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Il ne semble pas toutefois que les thmes retenus aient t suivis dinitiatives concrtes, car le programme 2004 du comit interministriel reprend comme axes prioritaires dans sa rubrique Amliorer linsertion des femmes immigres ou issues de limmigration la vie sociale les questions les plus lourdes voques par le HCI un an auparavant, savoir : le statut personnel des femmes, leur autonomie lorsquelles viennent dans le cadre du regroupement familial, la formation des professionnels la spcificit de leur situation et de leurs droits (policiers, magistrats, enseignants, travailleurs sociaux), la lutte contre la traite et la prostitution, la prvention des mariages forcs et des mutilations sexuelles, enfin lapplication de conventions bilatrales en contradiction avec certains principes gnraux du droit franais. La Cour estime quil y a urgence dnoncer les conventions qui mconnaissent le principe constitutionnel dgalit entre hommes et femmes ou les engagements internationaux de la France, en particulier la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Dans le mme esprit, il faudra ds lors envisager de privilgier en France la loi du pays de domicile pour viter lapplication aux femmes de limmigration dun statut ingalitaire. Plus gnralement la Cour recommande que les services chargs des droits des femmes sattachent mettre en uvre les mesures contenues dans lavis mis le 2 juillet 2003 par le Haut conseil lintgration. Les propositions ci-aprs mritent tout particulirement de retenir lattention : - prvenir et lutter contre les mutilations sexuelles en pnalisant les faits commis mme ltranger sur une personne rsidant habituellement sur le territoire franais, en renforant la connaissance sur ces pratiques, plus particulirement partir des signalements qui seraient obligatoirement effectus par les mdecins de ville, les mdecins scolaires et les enseignants, et en sensibilisant les magistrats et les agents de police forms laccueil des victimes ; - prvenir et faire annuler les mariages forcs en modifiant le code civil sur ce point, en sensibilisant les agents diplomatiques et consulaires susceptibles de suspendre la transcription dun acte de mariage clbr ltranger, et en crant un groupe dtude et
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de rflexion sur le cas de mineures de plus de 16 ans retires de lcole pour contracter un mariage prcoce ltranger218 ; - lutter contre les rseaux de traite et de prostitution des femmes en renforant la protection des victimes et en accordant, linstar de la Belgique ou de lItalie, un titre de sjour assorti dun programme daccompagnement social, mdical et psychologique aux femmes acceptant de dnoncer ces rseaux219 ; - faire des femmes un public privilgi des politiques dintgration en assurant les moyens financiers des associations de dfense des femmes et des centres daccueil de droit commun.
6 Les problmes sociaux

Enfin, dans le domaine social lato sensu, la Cour estime que des initiatives sont souhaitables dans trois domaines : celui de laide mdicale dEtat ; celui des droits des anciens assurs ; celui de la prise en charge des demandeurs dasile.
a) Laide mdicale dEtat

Sagissant de la cration rcente dun ticket modrateur que devront dsormais acquitter les bnficiaires de laide mdicale dEtat, la Cour note tout lintrt que reclera un prochain bilan de cette rforme. Ce bilan devrait prendre en compte les conomies engendres par ce nouveau dispositif, mais galement lensemble de ses effets lis, notamment en ce qui concerne laccs aux soins ; il pourrait permettre dclairer toute future volution structurelle de laide mdicale dEtat.
b) Les droits des anciens assurs

La Cour recommande de mettre jour les rgles et pratiques concernant la rglementation du maintien des droits des anciens assurs trangers devenus irrguliers et de leurs ayants droit afin de clarifier le rgime et la gestion de ces affilis particuliers, source de nombreux litiges et de difficults de gestion.
218) Un groupe interministriel a t constitu par le ministre de la parit et de lgalit professionnelle. 219) La loi n 2003-239 du 18 mars 2003 pour la scurit intrieure prvoit la dlivrance dun titre de sjour aux victimes qui acceptent de cooprer avec les pouvoirs publics.
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c) La prise en charge des demandeurs dasile

La Cour exprime son intrt pour les propositions mises par la mission commune IGA-IGAS tendant amliorer la prise en charge des demandeurs dasile, mme si certaines dentre elles pourraient rendre moins comprhensibles des mesures dloignement qui interviendraient aprs lchec dune procdure de demande dasile lencontre de personnes ayant bnfici de premires mesures dintgration. La mission ne sest pas contente de souhaiter un alignement de la dure de versement de lallocation sur la dure de la procdure ou une meilleure prise en compte des charges de famille. Dans le respect du principe dopposabilit de la situation du march de lemploi, elle a galement demand le retour un examen des demandes au cas par cas. Surtout, elle a estim souhaitable de dvelopper les possibilits dactivit, rmunres ou non, afin de lutter contre le dsuvrement et favoriser ainsi, sur le plan psychologique, soit lintgration en France, soit la rinsertion dans le pays dorigine : louverture aux demandeurs dasile de la formation au franais langue trangre, laccs des emplois saisonniers ou un contrat emploi solidarit lui paratraient rpondre ses proccupations. Enfin, la mission a recommand, une fois les dlais dinstruction ramens des proportions raisonnables, louverture du droit au travail sans conditions, aprs douze mois dune procdure considre comme anormalement longue.
III Une approche complter et approfondir

Il reste se demander si la dmarche entreprise par le CII davril 2003, ainsi renforce, est de nature faire voluer la situation des populations issues de limmigration telle que la Cour sest efforce de la dcrire. A cet gard, une vidence simpose : on ne peut se contenter dagir sur les flux quil sagisse de les matriser ou dorganiser laccueil ; il faut prendre galement en compte lexistant, faute de quoi les efforts consentis verront leur efficacit compromise. Il revient aux pouvoirs publics de dcider quel est le degr dimplication envisageable en termes de moyens financiers. La Cour, pour sa part, souligne qu effort constant, des innovations dans les mthodes et lorganisation institutionnelle peuvent dj tre facteurs defficacit accrue.
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A Intgrer les populations dj prsentes en France

On a vu que la rforme de laccueil visait prendre en compte un flux annuel de 100 000 110 000 personnes. Les textes qui lorganisent ne citent pourtant pas le cas des personnes issues de limmigration installes sur le territoire. Au-del de toute considration juridique (une telle rforme ne pouvant par principe avoir des effets rtroactifs) ou financire (le financement de formations pour lensemble des immigrants prsents en France se heurterait dvidentes difficults), il semble que lexclusion de lensemble des intresss du bnfice de ces nouvelles prestations pose un double problme :
1 En termes defficacit
Ds lors quon hrite dune situation nourrie par plusieurs dcennies derrements divers, leffort dsormais prvu en faveur des noarrivants, quand bien mme il savrerait spontanment efficace, naurait gre de porte prenne si on ne rduisait pas progressivement les squelles du pass. Or une grande partie des rsultats des oprations daccueil risque dtre attnue, voire rduite nant, du fait de la situation dans laquelle se trouveraient maintenues les populations dans lesquelles les primo-arrivants seraient appels se fondre.
2 En termes dquit
En crant le CAI, on amliore le parcours dintgration de limmigration et, dans une bonne mesure, on constate les carences du pass. Ds lors, aucune raison ne semble pouvoir exclure, par principe, les anciens primo-arrivants du bnfice des prestations prvues. Une telle perspective parat dautant moins envisageable que les populations concernes ne souffrent pas seulement de leurs handicaps de dpart ; elles sont galement victimes des orientations qui avaient t anciennement retenues, qui se sont rvles inadaptes du fait de lvolution qualitative et quantitative de limmigration, cependant quun chmage endmique les a touches tout particulirement. Le risque de rupture dgalit existe, mme trs formellement, quant on sait que les anciens primo-arrivants entrs de manire rgulire ne pourront bnficier du CAI et de ses prestations, tandis que limmigrant venu de manire clandestine la mme poque et dont la
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situation serait rgularise sera considr administrativement comme un primo-arrivant et pourra conclure un CAI. Dans ces conditions, deux voies doivent tre imprativement explores : - La Cour estime dabord que leffort consenti en faveur des populations issues de limmigration ne saurait tre attnu. Or le risque dune telle ventualit nest pas ngligeable, eu gard aux besoins de financement prvisible du CAI. Les services de droit commun pourraient tre opportunment invits prendre le relais chaque fois que ncessaire. Des mesures daccompagnement resteront en effet ncessaires, tant pour aider laccs aux mesures de droit commun que pour faciliter leurs effets, eu gard aux divers handicaps que peuvent subir les populations concernes. Les services de droit commun pourraient tre chargs de les conduire et de les financer, en rservant lintervention dorganes spcifiques la phase daccueil et au parcours dintgration, auquel les services de droit commun auront aussi prendre toute leur part. - La Cour estime par ailleurs souhaitable que soit envisage paralllement, au bnfice des personnes se trouvant dans des difficults de plus en plus lourdes, la cration dun contrat reprenant tout ou partie des prestations du CAI, qui constituerait une formule de rattrapage ou de consolidation . Il conviendra de dfinir les conditions et les limites dans lesquelles, dpartement par dpartement, les services sociaux signaleraient au service public de laccueil les cas les plus dignes dintrt auxquels serait ouvert le nouveau contrat.
B La rsolution ncessaire de deux pralables

Les deux hypothques identifies par la Cour doivent tre considres comme autant de pralables appelant des solutions fortes.
1 Le phnomne de la concentration
La concentration dune partie des populations issues de limmigration sur certains sites est une des principales squelles du pass. Lutter contre ces phnomnes en prvenant leur survenance et, lorsquils se manifestent, en tentant dy mettre fin, est un choix que tous les Etats nont pas fait. Certaines thses anglo-saxonnes prtendent ainsi que la recration de la socit de dpart est en soi un mode dintgration dans la socit darrive.
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Telle nest pas lanalyse du Haut conseil lintgration : la concentration est, pour lui, lorigine de processus de dsintgration qui sont extrmement dangereux et durables, dautant que le phnomne est subi et nest pas le rsultat dun souhait explicitement exprim. Lutter contre les phnomnes de concentration est ds lors un choix cohrent qui participe leffort dintgration des immigrants dans la socit daccueil. Les actions menes jusquici ont montr leurs limites, quil sagt de rhabilitation conomique ou danimation socioculturelle ou sportive des quartiers concerns, elles avaient en commun de traiter les effets plutt que les causes. Sortir de limpasse suppose que les pouvoirs publics dfinissent des solutions susceptibles dattnuer la ralit de la concentration dans le domaine de lhabitat. Il nappartient pas la Cour de formuler une politique globale ; certaines pistes lui paratraient pourtant susceptibles de remdier, partiellement, aux phnomnes observs ; dautres, linverse, parfois voques semblent carter :
a) Une discrimination positive ?

Comme on la vu, dans certaines zones urbaines, notamment dIlede-France, un fort dsquilibre existe entre offre et demande de logement. Tout arrivant sur le march du logement est confront cette ralit mais, lvidence, cette pnurie affecte prioritairement les populations issues de limmigration. Aussi a-t-on parfois envisag des mesures de discrimination positive permettant daccueillir lensemble des nouveaux migrants dans un habitat leur permettant dchapper aux travers de la concentration. Sans nier que les immigrs soient parmi les premiers frapps par linsuffisance de loffre de logements sociaux dans certaines zones du territoire, il apparat la Cour que la solution de la discrimination positive, outre son caractre matriellement problmatique, pourrait souffrir aux yeux de lopinion publique dun manque certain de lgitimit : aucune justification ne permettrait, en effet, de rserver aux immigrants un traitement plus favorable que celui dont peuvent bnficier, par exemple, les populations places en situation de pauvret ou dexclusion220. En revanche, la lutte contre les discriminations collectives, dont il est souligner quelles concernent largement des
220 Il est souligner que le Haut conseil l'intgration a pris position contre la politique de discrimination positive drogeant aux lois communes et mettant en uvre des quotas.
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personnes qui sont de nationalit franaise, doit tre une priorit de la politique dintgration (voir infra D).
b) Des logements affects aux primo-arrivants ?

Construire des logements qui seraient spcifiquement destins des primo-arrivants pour une dure limite est une deuxime option qui a parfois t voque au motif que les lieux de construction de ces habitats seraient choisis par les pouvoirs publics. Prsent comme provisoire, ce type de solution utilis ds les annes 50 avec les foyers de travailleurs migrants a tendance, bien au contraire, se prenniser et aboutit leffet inverse, en crant de nouvelles poches de concentration dont il nest pas facile de sortir. La Cour considre donc que cette piste est dans son principe carter. Elle pourrait toutefois tre explore, la marge, pour des populations juridiquement transitoires qui sont en qute de solutions durgence, cest--dire les demandeurs dasile, linstar des solutions retenues par les pouvoirs publics avec la SONACOTRA consistant mobiliser les places vacantes en foyers.
c) Lintervention des employeurs

Une part certainement croissante des flux migratoires venir sera lie des besoins de nature conomique : lintrt du monde des entreprises est de susciter ce flux et donc de laccompagner. Nombre dimmigrants se heurtent des pratiques qui, chiffres ou non, pourraient en matire daccs au logement tre assimiles des discriminations. Lintrt des employeurs est par consquent de favoriser un habitat choisi par leurs salaris immigrants afin dviter ceux-ci une installation force dans une zone forte densit de populations issues de limmigration qui contrarierait leur pleine intgration. Aux yeux de la Cour, le dveloppement de pratiques telles que le cautionnement ou le tiers payant par lemployeur apparat de nature favoriser ce libre choix, notamment auprs des bailleurs du secteur priv.
d) Laction locale
Le rglement des phnomnes de concentration passe ncessairement par une action locale, voire infra communale. Mais la rticence frquente des lus locaux sengager dans des politiques quils jugent de la responsabilit de lEtat lorsquil sagit dimmigration,
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contrarie cette action. La prise en compte croissante de limmigration sous son aspect conomique la rapproche de lchelon rgional qui devient pertinent pour lensemble des actions demploi et de dveloppement conomique. Pour la Cour, il paratrait raisonnable de lier la gestion prospective des besoins de main-duvre aux conditions matrielles daccueil de celle-ci. Ce niveau daction serait dailleurs cohrent avec lchelon choisi par les pouvoirs publics en 2003 pour laborer et conduire les programmes rgionaux pour lintgration des populations immigres (PRIPI), qui devraient tenir une place centrale dans le politique damnagement du territoire.
e) La collaboration des consulats trangers

Dans une approche consistant encourager une meilleure rpartition des migrants sur lensemble du territoire, un troisime acteur mobilisable est enfin lensemble des pays dorigine, des socits sources de limmigration. Cest partir dun maillage de consulats trangers en France et aussi franais ltranger que pourrait se concevoir un nouveau mode de rgulation de limmigration. Pour la Cour, cette volution serait notamment efficace dans le cas des rgions frontalires, qui pourraient grer des phnomnes communs avec les collectivits territoriales voisines. Mais lobjectif peut tre plus ambitieux encore : les consulats trangers en France peuvent servir de catalyseurs autour desquels laccueil pourrait sorganiser. De cette collaboration, noue au niveau rgional, natrait un mode dinstallation et dimplantation des immigrants sans doute plus harmonieux.
f) Le passage sur les plates-formes

Laccueil, enfin, peut tre loccasion de dissuader le migrant de sorienter vers des zones dhabitation qui ne faciliteront pas son intgration. Pour cela, ses besoins doivent tre convenablement identifis lors de son passage sur la plate-forme et faire lobjet dun signalement aux bailleurs sociaux qui, par ailleurs, auront pu tre associs au pilotage du dispositif du plan dpartemental daccueil gestionnaire de la plateforme. Ce chanage , dune mise en uvre complexe, est lun des principaux objectifs de la circulaire du 23 novembre 2003 relanant laccueil et encadrant le lancement du CAI : la Cour relve que son organisation effective parat au cur des proccupations des services
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dconcentrs de lEtat, qui souhaitent y associer les collectivits pour donner au schma sa pleine efficacit.
g) Le pralable de la sectorisation
La Cour a eu loccasion, au point II de ce troisime chapitre, de dvelopper plusieurs recommandations relatives la scolarisation des lves issus de limmigration. Elle estime nanmoins ncessaire, ce stade, de revenir sur le sujet et de formuler une recommandation de caractre synthtique inspire par ses constats sur les consquences, dans le domaine de lducation, de la concentration des populations concernes. La Cour a pris acte des critiques mises par linspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAENR) sur les contraintes et modalits de mise en uvre de la carte scolaire du premier degr et de la carte des formations des collges. Elle observe notamment ltroitesse des marges de manuvre actuelles des chelons dconcentrs de lducation nationale pour restaurer lgalit des chances de russite scolaire. Il apparat la Cour que cette situation, aussi longtemps quelle durera, aura pour effet de favoriser la reproduction, voire lapprofondissement des ingalits. La concentration a, en effet, pour premire implication laccumulation des handicaps scolaires sur les principales zones urbaines o rsident les familles et les lves issus de limmigration. A rgles daffectation dans les tablissements constantes, le dveloppement des phnomnes de sgrgation urbaine est incompatible avec lobjectif dgalit des chances. Cette situation produit des effets contraires aux objectifs des pouvoirs publics. La Cour est donc davis quune rflexion urgente simpose sur les effets et donc les modalits de la sectorisation telle quelle est actuellement pratique dans les zones considres. Cette rflexion simpose dautant plus que la loi du 13 aot 2004, en mme temps quelle substitue le conseil municipal au maire pour la dtermination du primtre des coles primaires de la commune, transfre au conseil gnral la dtermination du secteur de recrutement des collges. Les diverses instances appeles intervenir au cours du processus de dcision en ces matires en seraient utilement claires.
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h) Les suggestions du Conseil danalyse conomique

La Cour relve enfin lintrt des orientations suggres par le Conseil danalyse conomique dans son rapport dj cit au Premier ministre, autour de trois ides directrices : mettre en uvre des plans de cohsion sociale (accs facilit aux bassins demploi par le dsenclavement des quartiers, mesures en faveur de lemploi local), dvelopper les stratgies de la cohsion urbaine (encouragement de parcours rsidentiels ) et lutter contre les discriminations.
2 Le problme des trangers en situation irrgulire

Il convient, titre pralable, on la vu, dtudier et de tirer les consquences en termes dimmigration des perspectives dmographiques. Il sagit ensuite de rduire le flux de limmigration irrgulire et de traiter celui qui demeure. Un certain nombre dinitiative concrtes peuvent amliorer la situation : rien ne sert en effet de multiplier les dispositions lgislatives si elles ne sont pas fermement appliques. Le sentiment prvaut quon saccommode de lexistence dune population non ngligeable dirrguliers, les solutions mettre en uvre pour la rduire ayant un cot politique trop lev. Il faut donc, la fois, prvenir limmigration irrgulire et traiter le problme des clandestins qui ont russi sinstaller sur le sol franais.
a) Prvenir limmigration irrgulire

La prvention de limmigration irrgulire passe par une gestion rigoureuse des visas et le regroupement des contrles.
- Une gestion rigoureuse des visas :

Rguler limmigration par la dlivrance des visas est un choix que les pouvoirs publics nont jamais clairement affich. Si tel devait dsormais tre le cas, il faudrait que les objectifs de cette politique soient clairement dfinis (dlivrance de visas avec ou sans quotas, numriques ou par pays ; volont ou non de privilgier certains types de demandeurs, tels que les tudiants, les ingnieurs, les mdecins ou les hommes daffaires) et soient admis par lopinion publique. Une telle volution pourrait aller de pair avec une implication croissante du Parlement : celuici pourrait ainsi consacrer une dlibration annuelle au nombre de visas et de titres de sjour accords. Il faut ensuite que ces objectifs soient
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respects, ce qui impose que les moyens ncessaires leur ralisation soient disponibles et que leur remise en cause soit sanctionne. La Cour estime ainsi quil serait utile que soit cr un comit mixte ministre de lintrieur / ministre des affaires trangres, charg de dfinir une politique de visas, pays par pays. Pourront tre galement examins le remodelage du rseau consulaire franais et une meilleure interconnexion des diffrents fichiers des administrations concernes. De la mme manire, la question rcurrente du passage du service des visas sous le contrle du ministre de lintrieur devra tre traite, la lumire de lobjectif dune plus grande cohrence dans la lutte contre limmigration irrgulire. La Cour appelle galement lattention sur la situation des mineurs confis au service de laide sociale lenfance (ASE) aprs leur quatorzime anne dans la mesure o ils ne pourront dsormais plus acqurir la nationalit franaise par dclaration. Des mesures de porte plus immdiate sont galement possibles. La Cour recommande ainsi de rexaminer dores et dj les procdures de dlivrance des visas de courte dure, en accord avec les traits internationaux et europens, de faon connatre rapidement lidentit des trangers demeurant sur le territoire national lissue de la validit du visa et mettre en place des procdures dalerte, de sanctions et dinterdictions du territoire pour les contrevenants de mauvaise foi. Les exprimentations en cours auprs de certaines ambassades pour contrler les retours sur place pourraient, aprs examen, tre gnralises et mises en rseau.
- Le contrle et laction aux frontires :

Les travaux de la commission permanente dvaluation et dapplication Schengen place auprs du Conseil europen, ont mis en vidence de multiples insuffisances des dispositifs de contrle aux frontires en France. A ainsi t constat un dficit des contrles au regard des normes de Schengen li notamment une insuffisance de ressources humaines et techniques (vtust des locaux du port de Marseille, insuffisance de la signalisation des passagers de lUE et des autres pays ou de la sparation des flux). La Cour suggre que celles des recommandations de la commission dvaluation qui nont pas t suivies deffets soient rapidement tudies, sagissant notamment de la mise en uvre des contrles, des quipements, de la formation, du recueil des statistiques indispensables la connaissance puis au traitement du phnomne, et de
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lamlioration du taux de recouvrement des amendes infliges aux transporteurs de passagers dpourvus de titres rguliers.
- La collaboration entre les services :

La Cour a constat la faiblesse de la coopration entre les diffrentes administrations franaises. Linformation circule mal entre le ministre des affaires trangres et celui de lintrieur, entre les prfectures et les consulats. Les postes utilisent ainsi par souci dconomie les services de la valise diplomatique : le circuit de linformation est trs lourd et les dlais de transmission anormalement lents. Ainsi, dans une zone o les flux migratoires sont levs, les changes prennent plus dune semaine entre lambassade de France Moroni et la prfecture de la Runion. Certains postes dplorent linverse le manque dinformation en provenance des prfectures sur la dlivrance des titres de sjour : quand ils ont rpondu aux enqutes des prfectures, pralables loctroi dune carte de sjour, ils sont rarement informs de la dcision finale, ou ne le sont quavec retard. Les instructions communiques par les administrations centrales peuvent mme tre parfois divergentes. La prfecture de la Runion, sappuyant sur une instruction de novembre 2000 du ministre de lintrieur, exige ainsi du consulat de France Moroni dtre consulte avant loctroi de visas des ressortissants comoriens. Mais le consul, se fondant sur les instructions de son dpartement, estime devoir seulement informer les services prfectoraux. Enfin, la coopration avec la police aux frontires nest pas systmatique, et les postes ne sont pas toujours aviss des arrestations dimmigrants illgaux (cest l une consquence de linterdiction lgale de croiser les fichiers de traitement des visas du MAE avec les informations dentre et de sortie de la PAF). Cette absence de coopration peut avoir des consquences curieuses : ainsi, en Arabie Saoudite, mal informs, les fonctionnaires franais accompagnant les personnes reconduites arrivent parfois sans visa : ils sexposent une non-admission sur le territoire saoudien, et la compagnie qui les a transports (Air France) se voit infliger une amende, dcuple lors des priodes de plerinage (atteignant alors 6 720 par passager). La Cour note que la prvention de limmigration irrgulire gagnerait en efficacit sil tait remdi un certain nombre de dysfonctionnements des services franais. Les compromis auxquels on est parvenu au niveau europen lui paraissent montrer la voie suivre. Cest le Conseil justice-affaires intrieures (JAI) qui traite les questions de
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visas. Le MAE ny participe donc pas, sauf par lintermdiaire du reprsentant permanent de la France. A titre exceptionnel, et pour tenir compte du fait que lactivit de dlivrance des visas dentre en France relve du ministre des Affaires trangres, celui-ci est chef de dlgation du groupe technique Visas .
b) Accrotre lefficacit des procdures dloignement - Laction des services :

La collaboration qui semblerait aller de soi entre la DCPAF et la direction centrale de la scurit publique (DCSP) dans le domaine de la lutte contre limmigration irrgulire a d tre formalise dans un protocole cadre du 18 octobre 1999. Celui-ci a organis une plus grande complmentarit entre les services, avec de larges responsabilits pour la DCPAF dans la police des trangers, afin que les services de scurit publique se recentrent sur les questions de dlinquance. Mais cette complmentarit a tard se traduire dans les faits. Ainsi, il nest pas rare quune opration de police se traduisant par linterpellation de nombreuses personnes en situation irrgulire place les services prfectoraux en difficult dans leurs missions lies aux reconduites la frontire (prise darrts, placement en CRA). Certaines exprimentations menes autour de ples de comptence loignement pourraient conduire dfinir de meilleurs moyens dchanger les informations entre ces services. Ils permettraient ainsi dintgrer plus troitement laction des services judiciaires (notamment sur la question dun engagement plus frquent par les parquets de procdures sanctionnant les infractions au sjour, ou encore sur la motivation juridique des actes pris par les autorits prfectorales). Sagissant de lexcution de la mesure dloignement, lincarcration de lintress peut tre source de difficults en raison du refus de certains Etats dadmettre sur leur territoire ces nationaux, pourtant dtenteurs de documents didentit attestant leur nationalit ou leur qualit de rsident. Une demande de laissez-passer consulaire doit alors tre effectue auprs du consulat concern, ce qui ncessite la coordination des services prfectoraux et des tablissements pnitentiaires. Mais en dpit dune circulaire de 1994, la mise en uvre de ce type dloignement nest toujours pas aise, au dtriment de plusieurs centaines dloignements possibles chaque anne. Plus concrtement encore, la mise en uvre de lloignement pourrait savrer plus efficace avec un recours accru au bureau de
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lloignement (BUREL) de la DCPAF. Ce service, destinataire plus rapidement des dcisions prfectorales dloignement, pourrait optimiser la recherche de moyens de transport utiles lloignement, grce une gestion centralise des relations avec les compagnies ariennes. Cette solution trouve dailleurs un cho avec un autre moyen de transport, la cellule maritime de Marseille pouvant dgager des solutions dloignement plus sres dans leur ralisation et moins coteuses que lavion. Sagissant enfin de lutilisation des escortes, force est de constater que les services de la DCPAF ont ralis, en 2002, 82 % des loignements sous escorte, dont la moiti grce lunit nationale descorte, de soutien et dintervention (UNESI), cre par arrt du 23 fvrier 1999. Cette unit ne comptait toutefois que 110 agents, ce qui tait une contrainte forte pour lorganisation des reconduites221. La Cour recommande donc que toutes mesures soient prises pour assurer une relle complmentarit de la DCPAF et de la DCSP. Cet effort pourrait utilement concerner les arrts prfectoraux.
- Les centres et les locaux de rtention administrative (CRA et LRA) :

Limplantation actuelle des CRA, dans lesquels sont hbergs les trangers faisant lobjet dune reconduite la frontire, dune expulsion ou dune radmission, souffre dun grave dsquilibre au regard des grands bassins de population. Ils sont par ailleurs souvent loigns tant des aroports internationaux que des siges des juridictions dappel, ce qui rend difficile le respect des dlais impartis en matire de rtention administrative et contraint fortement les moyens de la DCPAF. Les dlais ncessaires lextension ou la construction des CRA ne semblent pas compatibles avec lobjectif de doublement du nombre des loignements prvu pour 2004. Dans ces conditions, la probabilit serait grande dun recours accru lexpdient que constituent les locaux de rtention administrative (LRA) pour lesquels il nexiste aucune synthse dinformations : il est constat que les services de police utilisent des LRA en labsence darrt prfectoral douverture ou en violation des dispositions de lordonnance de 1945 sur le dlai maximal de rtention autoris dans ces lieux. La Cour recommande que les projets immobiliers de moyen terme intgrent ces donnes afin de faciliter lloignement rapide des trangers
221 Son effectif a t port 160 fonctionnaires en 2004.
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en situation irrgulire pour lesquels une dcision dexpulsion a t prise. La Cour recommande dores et dj un recensement exhaustif et rigoureux de ces locaux de rtention administrative ouverts sur le territoire national et un vritable contrle par le ministre de lintrieur des conditions de recours ces dispositifs.
- Le traitement contentieux de lloignement :

Le traitement du contentieux de lloignement des personnes en situation irrgulire ne devrait plus souffrir des dfauts qui sont actuellement les siens. Dabord, le refus du juge judiciaire de reconduire le placement en zone dattente est souvent motiv par une irrgularit dans la procdure administrative. Or ce type de dcision aboutit renforcer le nombre de ces personnes prsentes sur le territoire. Par ailleurs, loin dtre homogne, le traitement administratif, judiciaire et social des mineurs trangers isols prsente des rponses divergentes faute de cohrence des parquets des diverses juridictions. Les mesures de placement peuvent se rvler inefficaces et renvoyer des mineurs la clandestinit. Une amlioration des procdures tant administratives que juridictionnelles semble donc ncessaire. Ensuite, les dlais actuellement imposs lorsque le contentieux relve la fois du juge administratif et du juge judiciaire sont trop longs. La Cour note, cet gard, lintrt des propositions qui tendent enserrer ce contentieux et les ventuelles questions prjudicielles quil soulve dans des dlais courts, dont le respect devrait tre strict. Elle prend acte galement du souci souvent exprim de voir deux ordres de juridiction, en matire de rtention administrative, veiller ce que leurs dcisions ne produisent pas deffets contraires (cas du refus dannulation dun arrt de reconduite la frontire par le juge administratif alors que le juge des liberts et de la dtention a refus la prolongation du maintien en rtention administrative de ltranger). La mise en uvre de telles solutions mettrait probablement un terme au sentiment dinefficacit auquel semblent actuellement confrontes les juridictions administratives du fait du dcalage entre le nombre darrts de reconduite la frontire dont elles constatent la lgalit et celui de leur mise excution effective222. A linverse, la confirmation de la situation actuelle ne manquerait pas de relancer les spculations sur lintrt de lunification du contentieux de lentre et du
222) Conseil dEtat, Rapport public 2004, p. 21.
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sjour en France dans la perspective dune harmonisation de la jurisprudence et dune plus grande rapidit des jugements. Enfin, la complexit du droit des trangers sajoute la difficult conscutive dune part la constante mutation des textes lgislatifs et rglementaires, dautre part llaboration dune lgislation europenne dans le domaine de limmigration. Ce constat incline suggrer quune structure ministrielle ou interministrielle (intrieur justice affaires trangres) prenne en compte lvolution du contentieux des trangers pour anticiper, analyser et traiter les consquences dune politique de limmigration volutive, respectueuse des droits publics fondamentaux et des liberts individuelles, mais raliste et adapte la comprhension par les candidats limmigration de la panoplie juridique labore par la France et les instances europennes. La Cour estime que des instruments de communication auprs des pays concerns mriteraient dtre mis en place, afin de faire connatre ltat de la lgislation applicable, les modalits de son application par les pouvoirs publics et ltat de la jurisprudence au regard de linterprtation donne aux textes par les tribunaux.
- La ncessaire collaboration avec les pays dorigine :

Lapplication des mesures dloignement prises lencontre des personnes sjournant de manire irrgulire en France ne peut trouver de pleine efficacit sans une collaboration renouvele avec les pays dorigine des migrants. La dlivrance, notamment, des laissez-passer consulaires est un pralable indispensable la mise en uvre de certaines de ces mesures. Une coopration globale pourrait tre utilement propose aux Etats concerns, qui lierait une participation active aux mesures dloignement des engagements franais en matire dattribution de visas. Ce type de partenariat pourrait galement intgrer une part de laide publique au dveloppement et des initiatives de co-dveloppement, dont les insuffisances ont t voques prcdemment.
c) Lalternative rgularisation reconduite la frontire :

Longtemps rcurrent, le problme des personnes en situation irrgulire est devenu permanent. Les contraintes sont connues : les rgularisations peuvent paratre constituer un signal dencouragement aux candidats au sjour irrgulier ; linverse, la politique du renvoi dans le pays dorigine trouve rapidement ses limites et son renforcement ne sera jamais quantitativement la mesure de lenjeu.
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Devant loption rgularisation expulsion, il revient aux pouvoirs publics de faire les choix politiques qui leur reviennent : privilgier lune ou lautre voie et en tout tat de cause raliser le dosage adquat des deux moyens daction possible, en mettant en uvre les moyens qui permettent de raliser les objectifs dtermins. Laddition des deux procdures devra permettre dattnuer puis de supprimer le phnomne. La Cour estime que lobjectif doit tre, par le jeu combin des dparts du territoire national et des rgularisations, de tendre vers une situation quon pourra caractriser par le concept de zro tranger en situation irrgulire . Il y a ncessit, en tout tat de cause, dune politique active, organise et soutenue qui doit surtout viter dintervenir par -coups en traitant le problme tous les cinq ans au moment des crises. La Cour rappelle, cet gard, la dimension europenne du problme. Tous les pays europens sont, en effet, confronts au mme problme. Deux illustrations des mthodes possibles sont intervenues ces derniers mois avec lannonce dimportantes rgularisations en Italie dune part, et des dcisions dexpulsions dcides aux Pays-Bas, dautre part. Une action coordonne entre Etats constitue une obligation minimale afin dviter les transferts de population. Compte tenu de la libre circulation dans lEspace europen et du traitement en commun des questions dimmigration, il serait logique et opportun daller au-del. Cest lquilibre mme entre expulsions et rgularisations qui devrait tre dfini lchelle europenne.
C Laffinement des mthodes

Il convient de se donner les moyens de laction. Cela passe par un affinement des mthodes et une rationalisation de lorganisation institutionnelle
1 Le problme statistique
Tout en reconnaissant les difficults lies lextrme complexit de la matire, la Cour ne peut que prendre acte de ce que la volont politique affiche, lors de la cration du HCI, de dvelopper une information plus fiable et moins subjective sur les phnomnes de limmigration, de lintgration et des discriminations est loin davoir produit tous les effets escompts. Laction des multiples organismes et services de lEtat intresss apparat toujours dpourvue de cohrence et
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lacunaire. Il est urgent de remdier cette situation qui constitue un handicap majeur pour la conduite dune politique publique efficace. Le Premier ministre lui-mme a eu loccasion de confirmer par lettre du 16 fvrier 2004 la prsidente du HCI lurgence de solutions : () ainsi que je lai publiquement voqu, je souhaite que me soit trs rapidement propose une mthode qui permette dengager une ou plusieurs tudes dampleur permettant de dresser le bilan de la ralit de lintgration des populations dorigine trangre dans notre pays. 223 Il convient donc, selon la Cour :
* de dfinir une politique de lobservation de limmigration, de lintgration et des discriminations :

- de prciser le rle et les moyens du Haut conseil lintgration (HCI) dans ce contexte, en veillant maintenir un oprateur externe aux producteurs de donnes pour assurer une information fiable et objective, notamment sur les entres dimmigrants ; - au minimum, de dvelopper les instruments de coordination, afin dassurer la cohrence de laction des multiples organismes et services de lEtat produisant ou finanant des tudes, tant au niveau de llaboration des programmes que pour la centralisation des informations produites ; - de mieux afficher une prsence franaise dans la politique europenne en cours dlaboration en matire de statistiques des migrations ;
* damliorer la connaissance de limmigration :

- de mettre fin lhtrognit des concepts utiliss par les diffrentes structures administratives pour comptabiliser les flux dentre des trangers ; - damliorer la fiabilit des donnes du ministre de lintrieur notamment sur les refus de titres de sjour, de veiller lapurement rgulier des fichiers et de prendre en compte les besoins des utilisateurs lors de la conception de la nouvelle application informatique ;
223) Le Premier ministre prcisait : des runions prparatoires avec les directions administratives et les organismes concerns seront organises sous lgide de mon cabinet .
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- denrichir linformation sur les nouveaux arrivants, notamment partir des deux sources mal exploites de ce point de vue que sont le ministre de lintrieur et lOMI ; - de prendre en compte la dimension europenne des statistiques sur les migrations ;
* damliorer la connaissance de lintgration et des discriminations :

- de faire figurer, pour mieux connatre la condition des trangers et immigrs, les critres pertinents dans les enqutes priodiques des administrations, et dexploiter de faon plus systmatique les grandes enqutes de lINSEE sur la base de ces critres ; - damliorer spcifiquement la connaissance sur la scolarit des enfants et des jeunes gens ayant connu la migration, et sur le logement et lemploi des trangers et immigrs ; - dharmoniser les critres utiliss dans la statistique publique pour tudier la gnration des enfants dimmigrs, et dassurer une diffusion plus large de la doctrine labore par lINSEE, lINED, la DREES et la DARES en 1999 sur la pertinence de telles analyses ; - de renouveler lenqute conduite par lINED en 1992 sur les immigrs et la gnration de leurs enfants, en lui ajoutant une dimension comparative europenne ; - de tirer parti des expriences nord-amricaines pour quantifier les discriminations objectives qui sopposent lgalit des droits. Sagissant des mthodes, la DREES a soulign, lors de lenqute, que les approches indirectes ne sont pas adaptes quand les communauts ne sont pas constitues, et que lon ne souhaite pas quelles le soient. A quoi lon peut rpondre que la mesure des discriminations peut reposer sur un critre de nationalit, qui nentrine pas plus lexistence de communauts quil ne les encourage. La Cour observe, cet gard, que la DPM en accord semble-t-il, avec la DREES na pas donn suite la proposition de la Direction gnrale Emploi et Affaires sociales de la Commission europenne, de participer la ralisation dune enqute sur la perception des discriminations dans lUE. Tout en prenant acte des arguments dordre mthodologique avancs par la DPM, la Cour craint dy voir une illustration de la difficult des acteurs du dispositif statistique franais intgrer la dimension europenne de lanalyse : la France semble subir la demande europenne en la matire plus quelle ne constitue un moteur de la rflexion.
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* damliorer la connaissance de limmigration clandestine et des sjours irrguliers :

- de sappuyer sur les mthodologies dveloppes dans dautres pays pour mieux connatre les mcanismes de production de la clandestinit, et les consquences de celle-ci sur le comportement social.
2 Lidentification des dpenses

Compte tenu, la fois, de la raret des moyens disponibles et de la ncessit de renforcer certaines actions, des choix budgtaires simposent. Or les arbitrages ne sont pas rendus (CAI, FASILD) parce quils ne peuvent pas ltre dans la confusion qui rgne actuellement. Lidentification plus prcise des crdits et des dpenses consacrs laccueil et lintgration des immigrants, et plus gnralement aux problmatiques de limmigration, ne prsente dintrt que si elle permet : - de mieux orienter les politiques correspondantes en fonction des besoins de ce public ; - de participer la ncessaire clarification des missions de lEtat et des moyens qui leur sont consacrs. Le premier point sinscrit dans la perspective du parcours dintgration cens bnficier tout nouvel arrivant sur le territoire. Cette intgration nest actuellement pas mesure au-del dune dure de deux ans. Les services de droit commun de lEtat et des collectivits territoriales, quil sagisse daction sociale ou daccs lemploi et au logement, nidentifient pas la part de leur action qui concourt cette intgration. Or une telle identification des actions menes et des moyens correspondants ne semble poser de difficults majeures ni sur le plan technique ni sur le plan juridique, et permettrait de disposer dindicateurs dactivit et de rsultat en matire dintgration. Tout en maintenant laccs des immigrants aux dispositifs de droit commun, il parat ncessaire de mesurer au niveau des services oprationnels la part quils reprsentent dans ces dispositifs et son volution afin, le cas chant, de remdier par des mesures adaptes aux difficults que ces personnes peuvent rencontrer du fait de leur origine. La Cour est donc conduite formuler plusieurs recommandations : - dans un premier temps, mettre en place, pour les dispositifs daide sociale (comme lappui social individualis), daccs lemploi et la formation professionnelle (emplois aids, parcours de formation) et daccs au logement, un suivi analytique des dpenses bnficiant
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directement aux immigrants, en distinguant, pour chaque dispositif trois catgories de bnficiaires : Franais, ressortissants dun autre pays membre de lUnion europenne, ressortissants dun pays tiers. Effectu au niveau rgional sous la responsabilit des prfets, ce suivi ferait lobjet dune centralisation par la DPM et donnerait lieu un bilan annuel prsent au Parlement. Les outils statistiques ncessaires feraient lobjet dune saisine pralable de la CNIL ; - dans un second temps, sil apparaissait que des dispositifs spcifiques sont ncessaires pour assurer une meilleure intgration des immigrants dans ces trois domaines, les moyens correspondants pourraient tre budgtairement identifis ds le stade de la prvision et rattachs au programme correspondant. Le second point ne se rattache pas la problmatique de lintgration des immigrants mais celle de la clarification des missions de lEtat. Il concerne, en particulier, les ministres des affaires trangres et de lintrieur dont une part importante, mais non mesure de lactivit peut se rattacher aux problmatiques de limmigration. Dans le cadre plus gnral du suivi de ces services, il serait ncessaire didentifier la part que reprsentent la dlivrance des visas et le co-dveloppement pour le premier, laccueil en prfecture et la lutte contre limmigration clandestine pour le second. - Assurer un suivi analytique des actions menes par ces deux dpartements ministriels en distinguant la part de leur action consacre ces problmatiques. La mise en uvre de la LOLF doit tre loccasion de mieux identifier lensemble des politiques de lEtat et de mesurer lefficacit des actions menes. Cela suppose dans un premier temps que la prsentation budgtaire fasse effectivement apparatre lensemble des moyens consacrs une politique ; ce nest pas actuellement pleinement le cas du programme accueil des trangers et intgration , des crdits centraux et dconcentrs tant maintenus dans le programme gestion et valuation ; si cette option peut se justifier en premire analyse sagissant des services dconcentrs polyvalents, elle ne peut ltre sagissant de la DPM, qui nest gestionnaire que de ce seul programme. - Intgrer dans le programme accueil des trangers et intgration de la mission solidarit et intgration lensemble des crdits concourant la politique daccueil et dintgration des immigrants, et en particulier lensemble des moyens de la DPM, cette direction dadministration centrale ntant charge que de ce seul programme.
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La cration dun service public de laccueil suppose que les actions de ce service soient dfinies et mesures avec prcision. Sans ncessairement conduire la cration dune structure spcifique, les moyens mis en uvre localement doivent tre mieux identifis. - Identifier, au sein des services dconcentrs de lEtat, les moyens consacrs au service public de laccueil. Les moyens correspondants devraient tre rattachs au programme accueil des trangers et intgration , sauf sil est dmontr que ces actions relvent de services effectivement polyvalents. Enfin, le succs de la mise en uvre de la LOLF dpendra de la qualit des indicateurs de performance qui permettront de mesurer lefficacit des politiques. Il est indispensable que ces indicateurs ne se limitent pas la mesure de lactivit des services mais puissent tre utiliss pour valuer limpact des politiques conduites, cest--dire le succs de la dmarche dintgration et, en particulier, limpact du contrat daccueil et dintgration. - La Cour recommande donc de mettre en uvre, en liaison avec la premire proposition nonce ci-dessus, un dispositif dinformation sur la performance susceptible de mesurer lintgration des immigrants ayant bnfici du dispositif daccueil et permettant, notamment, dvaluer les effets du CAI.
D La rationalisation de lorganisation institutionnelle

La question des structures politiques et administratives en charge des problmes lis limmigration nest pas nouvelle. Les rformes qui seront proposes ci-dessous tendent mettre un terme linsuffisance de convergence des approches de la question de limmigration, voire leurs contradictions : il sagit de rtablir une unit de conception et daction de ladministration tous ses niveaux. Comme la indiqu le ministre nerlandais de la justice, lors de la deuxime journe europenne sur les migrations, les rfugis et lasile, organise par lAssemble du Conseil de lEurope Paris, le 19 janvier 2004, lobjectif dune politique dintgration nest pas lhomognit mais le partage de la citoyennet. Raison pour laquelle les autorits nerlandaises traitent limmigration et lintgration comme deux matires connexes, sous la responsabilit dun ministre unique . La mission commune Conseil dEtat inspections gnrales de 1997 stait dj interroge sur lopportunit de crer un ministre qui serait en charge de lintgration des populations immigres. La mission a en effet considr que lEtat a particulirement besoin, dans
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la priode actuelle, davoir dans son organisation gouvernementale, un ministre de plein exercice, animateur et coordonnateur du volet social complmentaire du volet rgalien de laction destination des trangers . Pour elle, le vritable enjeu (tenait) dans la capacit de lEtat mieux organiser ses moyens pour : - dfinir et expliciter clairement une stratgie gouvernementale de laccueil et de lintgration conforme aux objectifs de cohsion sociale et non contradictoire avec les ncessits dune matrise des flux migratoires ; - garder la matrise de lexcution de sa politique, en particulier grce un exercice rnov de la tutelle sur les principaux oprateurs nationaux ; - russir la dconcentration de cette action interministrielle et partenariale . La mission a voqu ce sujet deux options : un ministre simple animateur du travail interministriel ou un ministre de plein exercice intervenant dans le champ du social . Tout en observant que la premire formule parat mieux rpondre la nature des problmes qui se posent de manire rcurrente dans le domaine du pilotage de la politique de limmigration, mais prenant acte du fait quil navait pas t donn suite aux suggestions de la mission, la Cour a estim plus expdient de formuler des prconisations structure ministrielle constante. Il lui a sembl que, dans le contexte actuel, sa dmarche tait lgitime et pouvait tre utile. La priorit reconnue la rforme de lEtat implique que des initiatives soient prises. De premiers amnagements ont dj eu lieu dans le domaine de limmigration avec la cration de lANAM, la disparition du GELD et la cration du Centre de ressources et de mmoire. Ils se sont rcemment approfondis avec le rattachement au seul ministre du travail, de lemploi et de la cohsion sociale des attributions en matire de logement, de politique de la ville et d'intgration et avec la dcision de placer sous son autorit les structures correspondantes. Le Premier ministre a fait savoir que le changement pourrait se poursuivre ; il a ainsi invit la prsidente du HCI, par lettre dj cite du 16 fvrier 2004, (s) intresser lorganisation des divers outils administratifs chargs de la mise en uvre de la politique publique dintgration et, le cas chant, ( lui) faire part de (ses) suggestions
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quant leur ventuelle rorganisation, dans un souci de cohrence, de simplification et donc, defficacit . Les structures en charge de limmigration sont indniablement un hritage du pass. Il ne semble pas quelles correspondent aux priorits dsormais affiches par les pouvoirs publics et leur volont de dfinir et mettre en uvre directement une politique.
1 Renforcer les structures interministrielles

Poursuivre une telle ambition commande de sen donner pralablement les moyens, en organisant les rapports entre des oprateurs qui restent nombreux ressortir de ministres diffrents. En toute logique, une telle coordination interministrielle ne peut relever que du Premier ministre.
a) Le HCI et le CII
Seules deux structures sont pourtant, ce jour, places auprs du Premier ministre avec des comptences sur les questions dimmigration : - le Haut conseil lintgration, instance consultative dpourvue de moyens mais qui, au fil des annes, a su asseoir son autorit. Le HCI est dsormais un lieu o se confrontent en permanence les ides, les principes et les propositions qui constituent gnralement, aprs validation, lessentiel des choix publics. Cette instance a pris depuis une dizaine danne une hauteur de vue remarque sur les questions dimmigration et, de ce fait, contribu de manire significative la rcente relance des dispositifs daccueil et dintgration ; - le comit interministriel lintgration, structure de dcision place sous la prsidence du Premier ministre, sest runi de manire pisodique, avant que le principe dun rythme de runion au moins annuel soit acquis en 2003.
La Cour est davis que limportance des questions quil traite justifierait que les moyens du HCI soient adapts, notamment par un renforcement de son secrtariat gnral, qui pourrait tre opportunment pris en charge par la DPM paralllement celui du comit interministriel. Une instance de coordination, prenant par exemple la forme dun comit permanent de hauts fonctionnaires (affaires sociales,
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intrieur, affaires trangres), pourrait faciliter une approche intgre des problmes daccueil et dintgration, en faisant le lien entre la politique des visas, la politique de lentre et du sjour, la politique de lasile et de la prise en charge sociale des demandeurs et la politique dintgration, afin de prparer ou de provoquer des runions des ministres sur ces sujets. b) La question des discriminations collectives
La Cour prend acte de la dcision des pouvoirs publics de crer une Haute autorit charge de lutter contre les diverses formes de discrimination (y compris celles qui sont spcifiques aux populations issues de limmigration) sur la base des conclusions de la mission de prfiguration confie M. Bernard Stasi (16 fvrier 2004). Elle souhaite que la mise en place de ce nouvel organe soit prpare et ralise la lumire de lexprience du GELD. Au-del des problmes de gestion interne poss au GELD par la prise en charge du dispositif 114 qui a fini par constituer lessentiel de son activit et la dtourn de ses vocations premires, les difficults qua pu connatre cet organisme illustrent les problmes auxquels doit faire face un organisme spcialis dans la lutte contre les discriminations. La remarque vaut notamment sagissant des relations entretenir avec lappareil judiciaire auquel il revient normalement de sanctionner les agissements divers fonds, en particulier, sur les distinctions de race ou dorigine ethnique. En tout tat de cause, compte tenu des perspectives qui ont t dcrites, le GIP est entr, fin 2002, dans une priode de transition. Il faut noter, cet gard, que le rapport de M. Stasi ne semble pas lui faire de place. Il est vrai que de toute faon, lexistence du GELD est dj concurrente de celle du FASILD depuis que celui-ci a t investi dune mission de lutte contre les discriminations par la loi du 16 novembre 2001. La pire des solutions serait dajouter une nouvelle structure un dispositif existant qui demeurerait inchang. Il est impratif quune clarification intervienne entre tous les organismes concerns. Cependant, la Cour appelle lattention sur le fait que la discrimination peut et doit, selon elle, tre entendue de manire plus large et se rapporter aux effets des politiques ou situations conduisant des ingalits de traitement. Or la dtection, la prvention
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et la rpression de ce type de discrimination collective224 ne paraissent pas entrer dans les comptences de la future Haute Autorit. Lors du Comit interministriel du 10 avril 2003, le HCI stait vu confier la mission de constituer un observatoire de limmigration . Install le 2 juillet 2004 par le ministre de la cohsion sociale, cet Observatoire des statistiques de limmigration devra, sous lgide du HCI : mesurer les chiffres rels des flux migratoires ; alimenter la rflexion sur les indicateurs de lintgration ; laborer des outils pour mieux valuer lapplication des politiques ; favoriser ltat statistique des situations de performance ou dexclusion afin damliorer les processus dintgration.
Dirig par Mme Costa-Lascoux, directrice de recherche au CNRS et membre du HCI, il sera compos de 30 membres issus de lINSEE, de lINED, de lOMI et comportera un conseil scientifique. Toutes ses donnes seront systmatiquement publies. Lintrt dobservatoires ddis est rel : un observatoire runit des intervenants disperss et permet lidentification et la dfinition des thmatiques qui doivent faire lobjet dinvestigations prioritaires. La cration dobservatoires correspond frquemment aussi un besoin de visibilit. Leurs risques doivent rester en mmoire : prennes, ils finissent souvent par sessouffler ; coups des administrations traditionnelles, ils risquent de perdre de vue les volutions et les nouveaux enjeux. Lobservatoire devra disposer de moyens propres et ne plus se concentrer exclusivement sur les flux. Aussi parat-il intressant de rapprocher la rflexion sur la cration de cet observatoire dune interrogation plus large sur les rles des divers observatoires publics intervenant sur des domaines trs proches, qui se recouvrent parfois assez largement. Tel pourrait tre le cas de lobservatoire de limmigration vis--vis, notamment, de lobservatoire national des zones urbaines sensibles225 cr par la loi dorientation et de programmation pour la ville et la rnovation urbaine
224) La notion de discrimination collective est prcise au chapitre III, point II-A-2 du prsent rapport. 225) Lobservatoire national des zones urbaines sensibles est charg de mesurer lvolution des ingalits sociales et des carts de dveloppement dans chacune des zones urbaines sensibles, de suivre la mise en uvre des politiques publiques conduites en leur faveur, de mesurer les moyens spcifiques mis en oeuvre et den valuer les effets.
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du 1er aot 2003 : les thmes dintrt des deux structures ne paraissent en effet pas vritablement diffrents. Sous ces rserves, le HCI, appuy sur cet observatoire, pourrait voir sa comptence tendue aux actions se rapportant aux discriminations collectives. Il faut en effet se souvenir qu lorigine de lide de cration dune haute autorit indpendante se trouve une directive du Conseil europen en date du 29 juin 2000. Or ce texte stipule, dans son article 13 : Les Etats membres dsignent un ou plusieurs organismes chargs de promouvoir lgalit de traitement entre toutes les personnes sans discrimination fonde sur la race ou lorigine ethnique. Ils peuvent faire partie dorganes chargs de dfendre lchelon national les droits de lhomme ou de protger les droits des personnes. La Cour constate que le HCI rpond ces caractristiques. Compte tenu de sa connaissance de la matire et du fait que la lutte contre les discriminations constitue un lment majeur de la politique dintgration quil contribue dfinir et au suivi de laquelle il est charg de veiller, la Cour estime donc quune solution approprie pourrait consister confier au HCI la responsabilit de la dtection des discriminations collectives, charge pour les pouvoirs publics dadapter ses moyens cette mission supplmentaire et charge pour lui den tirer les consquences adquates en termes dorganisation. Il pourrait sappuyer sur un rseau de CODAC rnov auquel il reviendrait de prendre en charge toutes les dimensions des discriminations : individuelles et collectives.
2 La direction de la population et des migrations

Ces transformations auraient peu de pertinence si elles ignoraient la situation de la DPM. Demeurer au sein d'un ministre responsabilit sectorielle, tout en se reconnaissant au moins implicitement une vocation gnrale en termes d'immigration, de par son intgration un ministre, affaiblit la capacit de la DPM mobiliser les autres ministres concerns. Certes, loccasion de la mise en uvre des initiatives lances par le comit interministriel de 2003, la DPM a assum spontanment des travaux danimation interministrielle ; il nen demeure pas moins quelle est handicape par son omniprsence sur la quasi-totalit des sujets qui la conduit assurer partout une participation avec un poids relatif. Par exemple, elle est souvent dans une position de raction aux textes europens ou aux projets des ministres de lintrieur ou des affaires trangres. Elle subit les volutions plus quelle ne les pilote et
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participe aux actions des multiples organismes de sa constellation plus quelle nen assure la tutelle et le contrle. voquant la relation entre l'tat et les grands oprateurs intervenant dans le domaine de l'intgration, la mission Conseil d'tat / Inspections gnrales de 1997 avait dailleurs estim qu'au total, le dispositif (souffrait) d'une insuffisance de transparence et d'un dfaut de vision stratgique. Trop souvent, la tutelle porte plus volontiers sur la forme que sur le fond : l'administration s'attache au respect de rgles et de procdures, sans que le contrle, au demeurant indispensable, s'inscrive dans une conception claire des finalits sociales de l'institution . Dautres rapports ont, par le pass, mis le vu que la DPM trouve lautorit qui lui a trop souvent fait dfaut en tant place auprs du Premier ministre. Lide dune telle rforme, ambitieuse, mrite dtre explore. La rflexion que la Cour appelle de ses vux serait d'autant plus utile qu'elle prendrait en considration le fait que n'est pas seulement en cause la capacit de la DPM disposer de l'autorit ncessaire en termes d'impulsion, d'animation et de coordination. L'enjeu concerne galement la capacit de chaque dpartement ministriel se mobiliser dans le domaine de sa comptence pour les problmes lis l'immigration. Animer, coordonner, susciter des actions dintgration concerne en effet essentiellement les ministres techniques (outre lemploi et laction sociale, les ministres chargs de la sant, de lducation, de la culture seraient ainsi concerns au premier chef). Mais la mise en cohrence des diverses politiques sectorielles, larticulation entre laccueil et son aval, ainsi que le pilotage des initiatives lances, justifient incontestablement une approche globale qui serait gage dune plus grande efficacit. Concrtement, une telle volution induirait des choix : certaines structures de la DPM pourraient tre intgres aux directions centrales du ministre des affaires sociales (notamment les fonctions de gestion relevant de la sous-direction de la dmographie, des mouvements de population et des questions internationales, qui trouveraient leur place partiellement au sein de la DGAS et, pour ce qui concerne la rglementation du travail des trangers, aux services du ministre du travail). Conformment aux prconisations de prcdents rapports, la sous-direction des naturalisations pourrait tre rattache au ministre de la justice. Il ne resterait quune cinquantaine dagents de lactuelle DPM qui, sous la responsabilit du Premier ministre, pourraient mener une double tche de coordination interministrielle et dappui au HCI et au comit interministriel en assurant leur secrtariat gnral conjoint, ces diverses
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fonctions tant dailleurs troitement imbriques. Le pouvoir de proposition de la DPM y trouverait un renfort important. Seuls la tutelle des entits publiques ou para-publiques et le contrle des structures prives actuellement assurs par la DPM poseraient alors problme : ils pourraient tre galement confis la DGAS. Une telle mesure serait dailleurs de nature rationaliser et simplifier leffort public consenti lgard dassociations qui bnficient de financements verss par plusieurs directions dun mme ministre (cela est par exemple le cas avec la DPM et la DGAS, sans parler du FASILD). En tout tat de cause, si lon devait conserver les structures actuelles (ce qui pourrait se justifier dans le contexte de la constitution dun ministre charg de lessentiel des dossiers lis la cohsion sociale), il faudrait renforcer la dimension interministrielle de la DPM en lui confiant formellement la double fonction de secrtariat gnral du comit interministriel et du HCI et en la rorganisant dans cette perspective. Lexamen de la situation de la DPM pourrait accessoirement soulever la question des actuelles difficults de positionnement de la dlgation interministrielle la ville. Cette dlgation a rcemment perdu la responsabilit de la gestion des problmes durbanisme, confie lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) ; il lui revient essentiellement de conduire des actions sociales et dintgration destination de populations qui sont trs largement issues de limmigration. On est dsormais fond se demander si la politique de lintgration et la politique de la ville ainsi nouvellement dfinies ne constituent pas une seule et unique mission, ds lors que laction daccueil des immigrants et les initiatives de lutte contre les discriminations sont pour lessentiel territorialises. La mission commune Conseil dEtat - inspections gnrales avait, sur ce sujet aussi, recommand en 1997 un rapprochement entre la sousdirection actuellement dnomme sous-direction de laccueil et de lintgration et la dlgation interministrielle dont les attributions se recouvrent partiellement. La premire regroupe trois bureaux et une mission logement, qui sont notamment chargs des actions du ministre en ce qui concerne la lutte contre les discriminations, laccueil et lhbergement des demandeurs dasile, des rfugis et des personnes accueillies titre humanitaire en France, mais aussi lintgration des populations dorigine trangre et le suivi des questions relatives au logement des populations immigres.
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La Cour estime que si le rapprochement entre ces objectifs qui paraissent se recouper est vrifi, la fusion DIV-DPM donnerait plus de force, de simplicit et defficacit la coordination interministrielle et laction publique, dautant que le rcent rattachement du logement au ministre du travail, de lemploi et de la cohsion sociale ne peut laisser deux structures voisines y coexister sans risques de redondance des moyens ou de contradiction des actions Cette fusion ne devrait pas conduire faire disparatre la spcificit de la politique de la ville, qui concerne des territoires particuliers.
3 Le sort du FASILD dans le nouveau contexte

Le rapport de M. Jean-Michel Belorgey "Lutter contre les discriminations raciales" davril 1999 prconisait la cration dune grande agence en charge des problmes de limmigration. Cette agence aurait t constitue partir dune scission de la DPM. Une partie de celle-ci aurait rejoint le ministre de la justice (naturalisations) et lautre aurait fusionn avec le FASILD, lOMI, le SSAE, lADRI et les diffrents GIP pour donner naissance la nouvelle entit. Paradoxalement, la rforme actuelle, qui donne le jour lANAM, risque dtre victime de sa longue gestation. Quand les pouvoirs publics dcident de la cration de lAgence, ils ne peuvent que constater que lOMI est dj solidement install sur les lieux, dans les structures et les procdures o laccueil se pratique dj. Cette prminence de fait sexplique : laccueil est depuis sa cration une activit incontournable de lOMI, ne serait-ce quen raison des contraintes du contrle mdical. Ce nest dailleurs pas par hasard que le nouvel accueil se prsente initialement comme lorganisation de prestations ayant en commun leur caractre subsidiaire ou accessoire par rapport la visite mdicale. Du coup, allant la solution la plus simple, car apparemment la plus logique, certainement la moins susceptible de susciter des oppositions et probablement la plus apte tre applique rapidement, les pouvoirs publics vont tre dautant plus enclins reconnatre un rle pivot lOMI dans lorganisation charge de mettre en uvre le nouveau dispositif daccueil et dintgration. Ce choix a des consquences : la rticence des pouvoirs publics eux-mmes inviter le FASILD sintgrer dans le mouvement de rorganisation, compte tenu des diffrences de culture des deux organismes, et on la dj vu le refus de lASSFAM de participer lopration de fusion en raison des diffrences entre son approche tendue de la problmatique de laccueil et la conception plus restreinte de la mission daccueil prte lOMI.
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Les consquences de cette situation sont particulirement dommageables. Plutt que de paratre choisir lun des partenaires, sembler valider ses seules conceptions et approches, et susciter les rticences de tous les autres, il et sans doute fallu ne privilgier personne et crer les conditions dune fusion de toutes les parties prenantes : OMI, ASSFAM, SSAE et tout ou partie du FASILD. Ds lors, les diffrences de culture pouvaient, dans le cas du FASILD, se rvler une richesse mise au service commun du nouvel tablissement, notamment pour le dialogue nou avec les milieux de l'immigration. La Cour estime quil nest pas trop tard, tout en soulignant quil y a urgence. Car non seulement la prennit des organismes ne paratrait pas assure dans le nouveau contexte mais, de surcrot, le maintien de tout ou partie de leurs comptences et leur exercice autonome compromettraient lefficacit du nouveau dispositif souhait par les pouvoirs publics. A linverse, leur intgration renforcerait les chances de russite de la rforme.
a) Les fonctions du FASILD

Lexistence mme du FASILD et la nature des fonctions qui lui ont t traditionnellement dvolues sont en contradiction avec lobjectif dsormais affich dinsrer les immigrants dans les dispositifs daide sociale de droit commun. En revanche, il est ncessaire de poser la question de larticulation de son rle par rapport celui dautres organismes publics ou parapublics. En effet, conformment la loi du 16 novembre 2001, le FASILD a abandonn le terrain des aides sociales au profit de celui de laccueil, de lintgration des immigrants et de la lutte contre les discriminations. Le dcret du 28 fvrier 2002 applique ces dispositions en prcisant les types de discriminations envers lesquels il doit tre particulirement vigilant, tenant en particulier [la] race, [la] religion ou [aux] croyances ; la circulaire du 28 aot 2002 complte le dispositif, en distinguant clairement les trois nouvelles missions du FASILD : - laccueil des personnes nouvellement arrives en France, qui conduit riger lapprentissage rapide du franais comme une priorit ; - linsertion sociale et professionnelle des personnes immigres ou descendantes de migrants (ainsi que les conjoints de Franais), qui a pour but de favoriser lautonomie et la promotion sociales, de garantir laccs effectif de tous aux droits , puis de faciliter linscription dans la vie collective ;
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- et enfin lintervention auprs de la socit daccueil afin de participer aux actions de prvention et de lutte contre les discriminations. Le programme 2003 de ltablissement dcline ces trois missions en huit objectifs constituant autant daxes stratgiques, qui recouvrent les domaines traditionnels dintervention constitus par lhabitat et le logement, laide aux rsidents de foyers de travailleurs migrants, linsertion professionnelle, laide sociale et familiale, lintgration de lenfance et de la jeunesse, lintgration par laction culturelle, lintgration par linformation, et enfin le soutien aux actions et aux acteurs, et qui fondent sa nouvelle nomenclature prpare par laudit stratgique ralis en septembre 2001. Ltablissement a ainsi progressivement investi, alors que ses marges de manuvre financires se rduisaient, les domaines dintervention qui sont maintenant ceux de lAgence dune part, et ceux des groupements dintrt public en cours de transformation, Groupe dtude et de lutte contre les discriminations (GELD) et Agence pour le dveloppement des relations interculturelles (ADRI), dautre part. A lvidence, la question de la cohrence de cette agrgation dinstruments administratifs, dont le positionnement est souvent incertain, mrite dtre pose, et il faut bien constater que lensemble des vocations du FASILD est dj remis en cause.
b) Le FASILD face la lutte contre les discriminations

La mission de lutte contre les discriminations na t concrtement assume par ltablissement qu partir de 2003, en raison dune part de ses difficults trouver des projets de cette nature financer, dautre part des choix de la tutelle de privilgier laccueil, et notamment la prise en charge par ltablissement des prestations linguistiques du contrat daccueil et dintgration expriment partir de cette anne-l. Cette priorit sest traduite par un redploiement des crdits du FASILD de la lutte contre les discriminations vers le CAI, sur prescription de lOMI. La vocation reconnue en 2001 au FASILD prendre en charge la gestion des problmes de discrimination, leur observation et les actions tendant leur prvention doit tre apprcie dsormais dans la perspective de la cration dune Haute Autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit. Or le rapport remis, le 16 fvrier 2004, au Premier ministre par M. Bernard Stasi ne prvoit pas de rle particulier en la matire pour le FASILD. Par ailleurs, tant les comptences annonces pour cette autorit que lampleur des moyens quil est propos de mettre sa disposition posent demble un problme de concurrence
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entre les deux organismes. Le rapport note que les interlocuteurs de la mission se sont, pour la plupart, exprims en faveur dune structure unique et dun champ de comptences le plus tendu possible () . Ainsi le rapport recommande-t-il que la nouvelle autorit soit investie de quatre missions : - une mission de traitement des rclamations individuelles et de soutien aux victimes de discrimination ; - une mission de promotion de lgalit ; - une mission consultative et de proposition auprs des Pouvoirs publics ; - une mission dobservation, dtude et danimation de la recherche . Pour sen tenir la seule mission de promotion de lgalit, on notera, la lecture du rapport, quelle devrait comprendre des actions de communication, de sensibilisation et dinformation, des mesures de formation notamment auprs des associations, des syndicats, des fonctionnaires, des magistrats et des cadres dentreprise, la mise en uvre de programmes de promotion de lgalit et de procdures dvaluation priodique de leur application . Sagissant des moyens mettre en uvre, le rapport prconise la mise en place dun rseau de dlgus territoriaux de lautorit, implants dans chaque rgion et disposant de moyens de secrtariat. Les dlgus auraient exercer leurs attributions en relation troite avec les dispositifs de justice de proximit, les collectivits territoriales, les barreaux, les administrations, les associations, les syndicats et les organismes professionnels, Ils assureraient les missions daccueil et dinformation, de promotion de lgalit (communication, formation), dorientation et de soutien laction judiciaire, grce au dveloppement de relations avec les parquets. Ils seraient notamment chargs de faire remonter linformation . Ils seraient appuys par des conseils rgionaux pour lgalit principalement composs de reprsentants de la socit civile. Le rapport prcise encore que, hors dlgus locaux, leffectif de lautorit serait port environ 80 agents dont une trentaine profil juridique, dans un dlai de lordre de deux ans. La majorit des agents de lautorit, quil sagisse de fonctionnaires dtachs ou de contractuels devrait tre recrute sur des emplois propres inscrits son budget. Quant aux moyens financiers inscrits au budget de lEtat, ils seraient dtermins selon les mmes principes que les moyens humains, c'est--dire par rfrence aux autres autorits indpendantes du mme champ et aux organismes trangers homologues.
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Sur ce point, le rapport va encore plus loin : Certains interlocuteurs, y est-il prcis, ont prconis, pour garantir lautonomie de lautorit, quelle dispose de ressources propres, comme une taxe ou une redevance. Cette possibilit mrite examen () Par ailleurs, il serait souhaitable que les rgles de gestion et de contrle des dpenses soient assouplies en sinspirant de celles retenues pour le Mdiateur de la Rpublique . Dans la mesure o il va tre donn suite lensemble de ces propositions, la Cour est conduite sinterroger sur la pertinence de la confirmation de la mission confie au FASILD en matire de lutte contre les discriminations au moins en ce qui concerne les discriminations de nature individuelle, les discriminations collectives ou dorigine systmique ntant pas aujourdhui traites en dehors des programmes EQUAL / ESPERE et LATITUDE initis par le FASILD en matire de discriminations lemploi.
c) Le FASILD face lintgration

Tout indique quon ne saurait, au terme de la phase daccueil, se satisfaire dun simple traitement des problmes de tous les immigrants et de toutes les populations issues de limmigration dans le cadre des procdures de droit commun. Sagissant du moins de certains publics dont les handicaps sont lourds, il ne peut sagir que dun objectif atteindre aussi rapidement que possible. En revanche, il semble bien que lexistence de dispositifs daides spcifiques ne saurait automatiquement entraner lexistence dorganismes spcifiques chargs de les grer. La Cour a pu relever les inconvnients de ce type de solutions, sagissant en particulier du FASILD. Il va de soi que certains subventionnements ne sauraient tre interrompus on pense tout particulirement au financement de lassociation service social familial migrants (ASSFAM). Pour autant, dautres que le FASILD peuvent parfaitement les assurer sous rserve de disposer des moyens correspondants. Quel que soit le type dactions subventionnes dont le FASILD estime quelles gardent leur actualit et leur ncessit, elles seraient susceptibles dtre prises en charge par ladministration dEtat centrale ou dconcentre comptente, sous rserve que des objectifs soient fixs cette dernire et que les crdits correspondants soient clairement individualiss : ltablissement soutient en effet que la fongibilit dans les actions de droit commun des actions dintgration dont il est le support risque de faire perdre de vue la ncessit de les poursuivre, les arbitrages financiers se faisant toujours en faveur des actions les plus urgentes, comme laccueil ou la lutte contre les exclusions, et au dtriment de
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lintgration, beaucoup plus inscrite dans la dure. Il oppose dailleurs cette ventualit deux de ses atouts : dune part, le savoir-faire de ses quipes et lexpertise quelles dploient pour faire prendre en compte les problmatiques de lutte contre les discriminations et dintgration par les services administratifs classiques et, dautre part, la matrise des rseaux, notamment associatifs, qui permettent de garder le dialogue avec les populations concernes. La DPM reconnat dailleurs que le risque, en cas de fongibilit des crdits, dune dilution des financements de la politique dintgration dans un champ de comptences plus englobant et de leur affectation au financement de lurgence sociale [] mrite dtre pris en considration . Le FASILD a cependant dclar lui-mme souhaiter saisir lopportunit de la rforme de la politique de la ville opre par la loi du 1er aot 2003 pour transfrer les foyers dans le droit commun en utilisant tous les ressorts de la politique urbaine, notamment pour mettre fin leur financement par les diverses aides quil leur verse (ATL, soutien conomique lhbergement). Une position analogue pourrait tre prise dans le domaine de la formation et de lemploi, et dans celui de laction ducative et sociale. Toutefois, cette rorganisation laisserait entire la question des interventions, passes de la subvention la prestation sous forme de conclusion de marchs publics, notamment pour les formations linguistiques. Une partie croissante des actions du FASILD en matire dintgration la fait voluer depuis 2001 vers la commande publique de prestations de formation la langue franaise en faveur de populations issues de limmigration. Il ne semble pas que ce champ de comptence puisse tre transfr aux services de lEtat de la mme faon que les subventions.
d) Le FASILD face lagence charge de laccueil

Restent les fonctions lies laccueil puisque, paradoxalement, en dpit de la cration dune Agence de laccueil, le FASILD en reste thoriquement charg. En fait, le FASILD finance des actions dcides et conduites par lOMI en direction des primo-arrivants : en dautres termes, aprs avoir t oprateur, il est aujourdhui simple banquier. Le problme pos nest pas nouveau, mme sil a longtemps t lud. Sur le fondement dune dcision du comit de dcentralisation du 24 mars 1993, le CIADT du 20 septembre 1994 runi Troyes, avait pos le principe dune dlocalisation de ltablissement sur un site en voie
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damnagement concert (La Plaine Saint-Denis, la ZAC de la rive gauche Paris, 13me, ou Marne-la-Valle). Le ministre de tutelle a approuv, le 29 juillet 2000, le regroupement sur le site de la Plaine Saint-Denis avec dautres tablissements (dont lOMI et la SONACOTRA) autour dun projet d Agence de lintgration . Le dmnagement pouvait paratre offrir lopportunit de rapprochements dont la ncessit se faisait sentir. A linverse, le biais choisi explique probablement que plus de dix ans aprs, le projet nait toujours pas abouti. Il nest pas exclu en effet que les rticences mises par une part des personnels contre le site choisi aient surtout t lexpression dun rejet des perspectives de fusion quil paraissait ouvrir. La question retrouve aujourdhui une pleine actualit. Dautant que le financement du CAI obre les projets rgionaux dune faon telle qu budget constant, soit la question du financement du FASILD pour faire face aux prestations linguistiques, soit lattribution mme de cette mission ltablissement, devront tre reconsidres terme relativement bref. A ce dfi majeur pour le FASILD, qui montre que les perspectives de cration de la future agence de laccueil se sont tort abstenues denvisager quil y soit intgr, sajoutent les regrets de la direction de lOMI de ne pas matriser lensemble des financements lis laccueil : ceux-ci relvent dsormais de deux financeurs, ce qui multiplie les difficults de coordination. Des rponses qui seront apportes aux chevauchements de comptences qui viennent dtre dcrits dpendent les perspectives de rorganisation concernant le FASILD : - dans le domaine de la lutte contre les discriminations, il faut trancher de manire ne laisser quun seul oprateur la fois de la promotion de lgalit et de la lutte contre les discriminations individuelles, qui sera invitablement amen dtenir certains pouvoirs dintervention et notamment celui de subventionner le secteur associatif ; si le choix, comme cela parat maintenant probable, se porte sur la future autorit indpendante en ce qui concerne la lutte contre les discriminations individuelles, la mission dvolue au FASILD ne pourra qutre abandonne ; - dans le domaine de laccueil, il est clair que le FASILD doit tre dcharg des missions relevant du CAI, ne serait-ce que pour assurer la cohrence de la responsabilit de lOMI sur toutes les actions daccueil en relevant ;
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- dans le domaine de lintgration en revanche, la question est de savoir si cette problmatique peut tre porte par les services de lEtat aussi bien centraux que dconcentrs, qui devront lassumer en accordant des subventions aux acteurs de terrain. En cas de rponse positive, le rseau des directions rgionales du FASILD pourrait tre fusionn avec les services dconcentrs, ce qui peut tre facilit par les possibilits de dtachement de ses agents non titulaires. - il resterait alors redployer les subventions actuellement verses par le FASILD aux associations entre la DPM qui deviendrait le dispensateur de subventions de droit commun, les autres ministres amens prendre leurs responsabilits dans les domaines de leur comptence, et lautorit indpendante qui traiterait directement avec les associations prestataires de service dans le domaine de la lutte contre les discriminations, en veillant naturellement labsence de cofinancements et la cohrence de lensemble. La Cour est consciente que les initiatives de rorganisation dj prises et le fait que le FASILD en ait t tenu lcart paraissent aujourdhui faire de ltablissement la cible principale de ses observations. Elle regrette dautant plus que les problmes de structure naient pas fait lobjet dune relle remise plat incluant, logiquement, le FASILD, qui avait procd lui-mme une rforme de ses objectifs et de ses modalits d'intervention. On peut dailleurs se demander si ce nest pas lui qui aurait d tre le pivot des regroupements ncessaires. La Cour noublie pas, en effet, quelle avait estim, dans son rapport public de 1993, que limportance de la population trangre en France, sa rpartition par nationalit et sur le territoire, (justifient) que ne soit pas mis en cause le maintien dun tablissement charg dintroduire dans la politique globale les proccupations spcifiques linsertion de cette catgorie de bnficiaires . Mais elle doit bien aujourdhui constater, eu gard aux changements intervenus dans la nature de limmigration, aux nouvelles priorits assignes laction publique et au nouveau paysage institutionnel qui se dessine, que le problme se pose en termes radicalement nouveaux : les pouvoirs publics ont pris linitiative dune modification profonde de lappareil administratif et paraadministratif en charge des problmes de limmigration ; il importe den tirer toutes les consquences.
4 Laction territoriale
Lamnagement des structures locales dans une organisation institutionnelle plus cohrente simpose pour appuyer une politique plus ambitieuse daccueil et dintgration.
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a) Les administrations territoriales de lEtat

Dans les administrations territoriales de lEtat, plusieurs rseaux coexistent qui interviennent toujours partiellement dans le traitement de limmigration et de lintgration. - Service des trangers des prfectures, dans la fonction titre de sjour et naturalisation ; - DDTEFP, services de la main-duvre trangre (MOE) pour limmigration de travail, dans la filire gre par la DPM ; - Autres services des DDTEFP, en liaison avec la DGEFP, pour lanimation du service public de lemploi ; - DRASS et DDASS, charges pleinement de laspect social lorsquil sagit des demandeurs dasile et des rfugis (financement par la DPM) et plus secondairement pour les autres aspects traits par les services sociaux des collectivits ; - Sous-prfets la ville (31 postes) dans le contexte nouveau de rattachement de la DIV au ministre charg de la cohsion sociale ; - SGAR (au niveau rgional) chargs de lanimation de la Commission rgionale pour lintgration et la lutte contre les discriminations (CRILD) et de la prparation des plans rgionaux (PRIPI)
b) Les services locaux des partenaires de lEtat

Lexamen de lorganisation territoriale actuelle des partenaires de lEtat fait apparatre une relle diversit : une correspondance presque parfaite avec la carte des rgions pour le FASILD, une dconcentration plus limite de lOMI sappuyant sur ses centres dans les dpartements les plus concerns, une couverture trs partielle, en fonction souvent de lhistoire, pour les grandes associations. La Cour estime ncessaire que lEtat dispose localement dune organisation territoriale adapte, ne serait-ce que pour suivre, au-del de lexprimentation, le dispositif du contrat daccueil et dintgration. Elle note que la DPM en ressent le besoin puisquelle effectue de nombreux dplacements sur place et dans les prfectures. Avec la priorit donne au niveau rgional de lEtat depuis le dcret du 29 avril 2004, et notamment la constitution de ples dont un
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ple social226, parat galement devoir tre prise en compte la ncessaire proximit des actions daccueil et dintgration, ce qui impose ds lors de ne pas renoncer au concours des services de lEtat dans les dpartements. Enfin la diversit des situations, telle quelle a t souligne, impose, plus quailleurs, de recourir un traitement diffrenci entre les dpartements. La Cour estime donc devoir recommander, dans un souci de rationalisation, de recourir un dispositif qui traiterait les dpartements en deux groupes : - dans ceux qui connatraient des situations de forte concentration dimmigrants, les sous-prfets la ville, qui pourraient cette occasion devenir des sous-prfets la ville et lintgration auraient une responsabilit majeure en la matire par dlgation du prfet ; - dans les dpartements moins concerns o il ny aurait pas de sous-prfet ville, le prfet dsignerait soit un de ses sous-prfets, soit un directeur de service dconcentr ou de sa prfecture pour en tenir lieu. La liste des sous-prfets la ville serait ventuellement modifie pour prendre en compte le nombre dimmigrants, lexistence de platesformes daccueil (actuelles et en projet) et les phnomnes de concentration. La DPM trouverait avec les sous-prfets la ville et lintgration le relais local qui lui manque. La Cour recommande que le niveau rgional de lEtat, qui conserverait lanimation de la CRILD et devrait pouvoir utiliser un outil comme le PRIPI rnov, assure par lintermdiaire du SGAR, et ventuellement avec le relais dun charg de mission spcialis (par exemple dans les trois rgions les plus concernes), la coordination des sous-prfets la ville ou des fonctionnaires assimils pour les dpartements directement concerns et des responsables dans les autres dpartements. Les nouvelles dispositions du dcret prcit davril 2004 sur les relations entre les prfets et les tablissements publics seraient utilises pour les relations des prfets avec la nouvelle Agence de laccueil. Il en serait de mme pour le FASILD, pour les attributions qui pourraient lui rester : il ne semble pas possible de maintenir comme actuellement des chanes parallles, comme cela tait le cas avec les directions rgionales du FASILD et la fausse dconcentration ainsi cre. Les missions de lchelon territorial devraient tre dabord le suivi et lvaluation du contrat daccueil et dintgration, tant au plan quantitatif (les entres dans les diffrentes composantes des flux et
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lassiduit une fois le processus engag) que qualitatif (notamment lquilibre entre les sujets traiter dans le contrat). Ensuite, la mobilisation des partenaires des deux services publics, de laccueil (en cours de cration) et de lemploi (dans ses actions pour les immigrants), devrait tre rgulirement value en liaison avec la DPM et la DGEFP. Les activits de la lutte contre le travail irrgulier (commissions dpartementales et COLTI) dans les dpartements forte concentration dimmigrs ne devraient pas tre traites sparment. Les sous-prfets la ville seront par ailleurs les mieux placs pour veiller au problme du logement en llargissant aux questions de concentration. A cet gard, lobligation pour les prfets de rendre compte des situations ainsi cres et de leurs volutions devrait sinscrire dans un processus systmatique, afin de briser une autocensure naturelle, sinon comprhensible, sur ces sujets. La Cour estime, en effet, quil importe dinviter les prfets reprendre la main sur le sujet de limmigration quils abordent aujourdhui principalement par les questions dentre et de sjour. Le temps quils consacrent leur traitement, notamment la situation des irrguliers, et de ce fait les difficults quils peuvent rencontrer avec certains associations, voire avec le FASILD, ont pour effet de les carter de leurs missions daccueil et dintgration des immigrants, et - ce qui est paradoxal - des immigrants rguliers. Ds lors, ils ne se consacrent que partiellement ces sujets, sans toujours veiller valuer la bonne coordination des services quils dirigent. La sparation des rles entre les fonctions internes la prfecture, relatives au sjour, confies au prfet dlgu, au secrtaire gnral ou au secrtaire gnral adjoint, et celles de la politique daccueil et intgration confies au sous-prfet la ville parat prioritaire. La Cour note enfin que la question de la territorialisation des services de la future Haute Autorit indpendante charge de la lutte contre toutes les discriminations reste cependant ouverte. Au niveau dpartemental, la reprise des secrtariats des CODAC, le plus souvent tenus par un fonctionnaire de la prfecture lassurant temps partiel, parat thorique, dautant que ce nest pas le meilleur positionnement pour le reprsentant dune autorit indpendante. La transformation des CRILD parat donc simposer dans cette nouvelle organisation. ! Au mme titre que llargissement du champ des objectifs et que laffinement des mthodes, la rationalisation de lorganisation institutionnelle semble en effet un passage oblig.
Conclusion
Le problme de limmigration nest pas un problme rsiduel. Et les difficults de le mesurer par la statistique ne sauraient avoir plus longtemps des effets anesthsiants. Il est dautant plus souhaitable de ne plus le limiter au problme de la gestion des flux migratoires que celle-ci tend chapper progressivement au niveau national. A linverse, mme si elle doit tre encadre par des principes gnraux dfinis lchelle europenne, la politique daccueil et dintgration reste de la responsabilit de lEtat. Or, de tous les pays de lUnion, la France est probablement celui pour qui la question est la plus cruciale. Elle se rfre aux principes les plus exigeants. Encore convient-il quils soient rellement mis en uvre. La situation dune bonne partie des populations issues de limmigration la plus rcente est, en effet, plus que proccupante. Outre quelle se traduit par des situations souvent indignes, elle est lorigine directe ou indirecte de tensions sociales ou raciales graves, lourdes de menaces pour lavenir. Le dossier de limmigration se circonscrit aujourdhui trois difficults majeures dont le traitement a jusquici dbouch sur un triple chec aussi pnalisant il faut le rpter pour les intresss que pour la collectivit nationale : - la concentration dune part importante des immigrants dans des zones dont les difficults connaissent un dveloppement quasi exponentiel ; - la situation conomique, sociale et personnelle dun grand nombre dimmigrants et de leurs enfants dont certains ont faire face en outre des pratiques discriminatoires ;
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- le nombre et les conditions de vie des trangers en situation irrgulire. Les deux premiers checs sont lourds dimplications. Le regroupement spontan, tolr ou encourag de la population dans des secteurs gographiques difficiles (mais o les loyers sont accessibles, le cot de la vie moins lev que la moyenne et des comportements alternatifs possibles) a des effets ngatifs qui se cumulent. Non seulement les efforts dintgration nont plus aucune porte mais, qui plus est, tous ceux qui auraient pu tre consentis antrieurement verraient leurs effets progressivement attnus, voire anantis. Le dernier chec na pas simplement pour consquence de contraindre les intresss une existence prcaire. Il entrane de surcrot toute une srie de dsordres coteux en termes moraux et financiers pour la collectivit (travail clandestin, dlinquance, dpenses de scurit). Il a enfin pour effet dentretenir, dans une partie de lopinion, une suspicion permanente autour des immigrants, diaboliss par certains, et de compromettre les chances de lindispensable mobilisation en faveur de lintgration. Cette situation de crise nest pas le produit de limmigration. Elle est le rsultat de la manire dont limmigration a t traite. Une nouvelle politique a t dfinie qui a le mrite de la clart. Encore faut-il quelle soit conduite avec volontarisme et fermet alors quen cette matire, la tentation de sen tenir aux effets daffichage est toujours forte quelle bnficie de mesures daccompagnement qui pour spcifiques quelles soient nen sont pas moins indispensables et que la dfinition de la lutte contre les discriminations dont peuvent tre victimes les populations issues de limmigration ne fasse pas lobjet de contresens. Cela implique qu tous les chelons de lEtat, une relle unit de conception et dapproche se substitue aux divergences actuelles. La dfinition dune nouvelle politique na pas pour effet de remettre les compteurs zro . Les pouvoirs publics sont confronts une situation qui sest cre progressivement au cours des rcentes dcennies. Sen tenir au traitement des nouveaux arrivants serait donc insuffisant. Pire, les efforts seraient vous lchec si les nouveaux arrivants devaient se retrouver ensuite dans un contexte dgrad o les mmes causes ne manqueraient pas de produire les mmes effets. Trop souvent, langage, comportements et mthodes ont pu donner le sentiment dune volont de dissimulation qui non seulement nest pas avre mais qui serait, de plus, totalement contre-productive.
CONCLUSION
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Il faut donc trouver un nouvel quilibre entre le lgitime souci de ne pas stigmatiser les populations concernes et la ncessit de rpondre aux problmes bien rels quelles posent. Privilgier lintgration nest aucunement contradictoire avec le constat du caractre spcifique de difficults de certaines des populations issues de limmigration. Dautant que le dbat public continuera tourner autour de cette dernire et que les pouvoirs publics ne gagneront rien paratre lesquiver. Il ny aurait que des avantages publier tous les chiffres susceptibles dtre rassembls, qui confirmeront la lgitimit de limmigration actuelle lie, dans des proportions au demeurant modestes, la satisfaction de besoins rels exprims par lconomie franaise et centre, titre principal, sur le regroupement familial et lasile, conformment aux principes constitutionnels de la France et ses engagements internationaux. Ce serait, en tout cas, la meilleure manire de prparer les citoyens la ncessit de limmigration future qui, nen pas douter, redeviendra largement, demain, dans le cadre europen, une immigration de travail. Ce serait galement le meilleur moyen de prparer les initiatives quappelle laspiration grandissante des populations issues de limmigration des rfrences plurielles qui peut mnager le meilleur ou le pire, selon la rponse quon lui apportera.
Annexe 1 Europe et immigration

Trs logiquement limmigration est entre progressivement dans cadre institutionnel europen. Elle est dsormais considre comme un sujet dintrt commun et donc traite selon les procdures communautaires : il est vrai que les Etats membres (les Quinze) sont devenus les uns aprs les autres des pays dimmigration, la France un sicle avant ses voisins, lAllemagne et le Benelux aprs 1950, lItalie vers 1980-85, lEspagne et le Portugal vers 1985-90.
A - La libre circulation des ressortissants europens est pratiquement ralise, au point quil nest plus gure possible de les qualifier dimmigrants.
1 - La gnralisation de la libre circulation et de la libre installation
Les objectifs du Trait de Rome qui prvoyait la libert de circulation des travailleurs ont t globalement atteints. Les instances europennes se sont dabord proccupes de la migration des ressortissants de lUnion europenne et ressortissants assimils de lespace conomique europen (EEE). La libre circulation des travailleurs a t progressivement assure, permettant louverture des emplois de lensemble des activits conomiques. Ds lorigine tait prvue la possibilit doccuper un emploi sur le territoire dun autre Etat membre ou dy fournir une prestation de service, quelles que soient lampleur et la forme de cette activit. Les migrations des ressortissants communautaires sont pratiquement libres dans lespace europen, si bien qu lexception des immigrants potentiels en provenance des nouveaux pays de llargissement, il est difficile de considrer aujourdhui quil sagit dimmigrants.
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2 - Les problmes mineurs qui demeurent

Plusieurs obstacles ne sont pas encore levs, par exemple pour les activits sportives dont la Cour de justice des communauts europennes (CJCE) a toutefois rduit le caractre dexception quelles prsentaient. On relve surtout des difficults persistantes en matire dquivalences de diplmes et de connaissance des langues, domaines o les volutions sont lentes mais progressives, les directives en matire de diplmes alternant avec de fortes volutions jurisprudentielles relativement pragmatiques. Il y a l aujourdhui le principal obstacle la libre circulation des travailleurs communautaires. Ladministration publique reste un cas particulier, les emplois dans les administrations tant exclus du domaine de la libre circulation. Le caractre du lien juridique entre le travailleur et ladministration est indiffrent. Une dfinition de lemploi public a t progressivement prcise par la jurisprudence qui retient les pouvoirs que comporte lemploi public et son objet. La Commission reconnat toutefois quil ny a pas de liste de ces emplois spcifiquement administratifs Lapplication nest pas simple pour les Etats : la France, qui a modifi le statut gnral des fonctionnaires, en reste une conception restrictive des emplois publics ainsi considrs comme rservs ses nationaux. Les instances communautaires, et notamment la CJCE, ont une position diffrente et des problmes se sont poss avec la plupart des Etats pour des emplois touchant la quasi-totalit des secteurs publics. Laccs aux emplois tant assur quelques exceptions prs, se posait la question du droit au sjour tabli par larticle 48 du Trait, organis par la directive du 15 octobre 1998 relative la suppression des restrictions au dplacement et au sjour des travailleurs des Etats membres et de leur famille, et prcis notamment par la jurisprudence de la CJCE. Il simpose aux Etats. Pour autant, la comptence de police des Etats ne disparat pas, mme si la CJCE veille ce que les mesures rglementaires ne soient pas trop contraignantes. Un rcent arrt, Burbaud, du 9 septembre 2003, portant sur les concours de la fonction publique hospitalire, va acclrer une ouverture encore timide, louverture effective de laccs aux emplois de titulaires pour les ressortissants de lUnion tant en dcalage avec ladaptation du cadre juridique qui sest ralise en droit interne Aujourdhui, aprs la suppression par la loi du 26 novembre 2003 du titre de sjour dlivr aux ressortissants communautaires, ces derniers se trouvent pratiquement dans une situation identique celle des nationaux.
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La libert de dplacement, sur la seule base dun titre didentit ou dun passeport, est la rgle, et saccompagne du droit dexercer une activit salarie ou de sjourner afin dy exercer une activit conomique . Mais il ne suffit pas davoir accs lemploi et au sjour : encore faut-il quil y ait effectivement des rgles dgalit de traitement et dinterdiction des entraves. Les instances europennes, y compris la CJCE, sy sont employes, en prohibant les discriminations fondes sur la nationalit entre travailleurs des Etats membres en ce qui concerne lemploi, la rmunration et les autres conditions de travail. Le droit communautaire ne tend pas condamner seulement les discriminations fondes sur les nationalits, mais galement les entraves non discriminatoires la libre circulation tant des nationaux que des ressortissants communautaires. Le domaine concern sest lui-mme tendu puisquil sagit non seulement des conditions de travail mais aussi des conditions de vie, et donc des droits et avantages lis au contrat de travail. Le cadre du travail est dailleurs dpass lorsquil est question dgalit de traitement pour la famille et quil sagit de logement ou dtudes. Le protectionnisme, qui restreint laccs certaines professions rglementes par des dispositifs au caractre parfois obsolte, constitue, avec laccs la fonction publique, une des dernires limites : ces restrictions ne semblent pas toujours indiscutables et constituent parfois une forme de discrimination.
3 - Les consquences de llargissement

Les consquences dans le domaine de limmigration de llargissement du 1er mai 2004 paraissent actuellement incertaines. En effet, la circulation, dj favorise par la suppression anticipe de la procdure de visa, peut se transformer en relle immigration des ressortissants de ces nouveaux pays. Les problmes dintgration ne seront ceux ni des ressortissants des Quinze ni des ressortissants des pays tiers, alors que la libre circulation favorisera de nouvelles entres de travailleurs salaris des Dix sur le march du travail des Quinze. Le rgime transitoire, pendant lequel les Etats ont la possibilit de maintenir leurs dispositions nationales, est autant fait pour les pays candidats, qui peuvent craindre dtre privs de leur main-duvre au moment o ils en auront le plus besoin, que pour les pays daccueil dont le march de lemploi pourrait tre perturb par des travailleurs qui pourraient se satisfaire de moins bonnes et moins coteuses conditions de travail.
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Llargissement a du reste contribu au renforcement de la politique europenne des migrations avec un programme personnes immigres 2003/2006 qui correspond la premire phase. Pendant cette priode devraient intervenir non seulement le dveloppement de laccs communautaire, mais galement le renforcement des nouvelles frontires extrieures. Au recensement de 1999, lINSEE relevait sur les 3 263 186 trangers (5,6 % de la population totale), 1 334 412 Europens soit 40,9 %. A lheure actuelle, on peut estimer autour de 42 % la part des ressortissants des Vingt-cinq dans la population trangre en France. Mme si la part des migrants venus dEurope diminue (60,7 % en 1975 et 79,5 % en 1964), limpact de lmigration des ressortissants des nouveaux adhrents se pose. Les facilits de circulation ouvertes dans lespace europen nont pas entran pour autant une augmentation des installations dans les pays membres qui reprsentent 0,2 % de la population totale de lUE, mme si les pourcentages de ressortissants de lUnion dans la population trangre varient considrablement (89 % au Luxembourg, 62,2 % en Belgique, 42,7 % en Espagne et 36,6 % pour la France), de mme que la part des ressortissants des Etats membres dans les flux dentre (6 % en France et 47,7 au Royaume-Uni)227. La Commission, soulignant que de son point de vue les transferts ont dj eu lieu pour beaucoup, chiffre 285 000 en 2005 limmigration des Dix vers les Quinze. Les pays les plus pauvres ne sont du reste pas dans ce premier groupe. Ces lments pourraient faire douter de lacuit de la question des arrives des ressortissants des pays de llargissement, dautant quen principe, le libre accs au travail ne sera total que dans sept ans. Le rgime temporaire de deux ans pendant lequel les Etats membres qui le souhaitent pourront continuer dappliquer leurs dispositions nationales, pourra tre, aprs analyse des phnomnes constats par la Commission, prolong pour trois ans, lissue desquels, soit en 2009, les plus rticents pourront encore utiliser un dlai de deux ans sils peuvent prouver lexistence ou le risque de perturbations sur leur march. En 2011, aucun permis de travail ne pourra tre exig. Plusieurs nouveaux membres nont pas cach pas leur intention de demander un raccourcissement de ce calendrier. Larrive des ressortissants des pays dEurope centrale et orientale et des Etats Baltes ne peut donc pas tre considre comme une rponse mme partielle limmigration de travail, dont ont besoin les vieux
227) Source : Conseil conomique et social partir de travaux de lOCDE, dEurostat et de les migrations internationales dans Populations et socits septembre 2002.
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pays europens , mme si le pourcentage de 2 % de la population de lUE qui, selon la Commission, vit et travaille dans un pays autre que son pays dorigine pourrait augmenter cette occasion. En tout tat de cause, chacun des Quinze a annonc, pour la premire phase, des mesures restrictives, allant jusqu des quotas par nationalit, pour laccs lemploi des ressortissants des pays de llargissement. Des pays qui avaient dclar ne pas vouloir mettre de barrires ont spectaculairement pris des positions inverses. Ds avant llargissement officiel, les dplacements pour des emplois intermittents ou saisonniers ont t nombreux et pour des priodes de plus en plus longues. En 2002, 8 369 travailleurs polonais taient prsents en France avant mme llargissement, essentiellement dans lagriculture. Il sagit dune main-duvre particulirement mobile, la recherche de travaux temporaires, et de ce fait adapte aux besoins dune conomie flux tendus. Le nombre de ressortissants de ces pays en situation irrgulire devrait galement crotre, source nouvelle daccs indirects et diffrs au march du travail.
B - La cration dun espace europen de libre circulation de plus en plus vaste pose en termes renouvels les conditions de limmigration en Europe
1 - Llargissement progressif de lespace Schengen
La construction europenne a fait merger un espace de libre circulation qui sest tendu : le dispositif de Schengen mis en application le 26 mars 1995 Dix, largi depuis, le concrtise en supprimant les frontires intrieures et en transfrant les contrles, en principe renforcs, aux frontires extrieures et aux points de passage obligatoires. Les consquences premires sont la cration des visas uniformes et le report de la charge de dlivrance de ces documents sur les postes consulaires, notamment ceux des pays disposant de rseaux dvelopps comme la France. Pour les frontires, la France a utilis la clause de sauvegarde (article 2) permettant le maintien, sous certaines conditions, de contrles aux frontires internes, mais elle a d modifier profondment ses services de police aux frontires pour faire face aux transits sur les grands aroports, notamment ceux de Paris et Lyon, et sur le port de Marseille pour les liaisons avec lAlgrie et la Tunisie. La difficult des contrles tant la frontire que sur le territoire des Etats est vidente, dautant que les migrations se font vers les pays
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aux conditions daccueil les plus favorables et que se dveloppe une relle mobilit sur un espace de plus en plus vaste aux frontires permables. Sy ajoutent les mouvements de migrants irrguliers ou clandestins en fonction des situations locales (faiblesse des contrles, rgularisations). Le report sur des frontires externes, de plus en plus loignes, de la pression migratoire et des contrles associs conduit au recours des dispositifs techniques dont le premier fut le Systme dinformation Schengen (SIS) assurant aux Etats une base de donnes pour rpondre aux proccupations de scurit. Lutilisation encore ses dbuts - de procds techniques permettant notamment lidentification, qui vont progresser rapidement avec le dveloppement de la lutte contre le terrorisme, simposera dsormais en matire de contrles. Le premier primtre considr fut donc celui de Schengen pour les dbuts dune politique europenne de limmigration construite dans un cadre intergouvernemental. Le Trait de Maastricht de 1992 a apport la nouvelle dimension de la coopration en matire de justice et daffaires intrieures (JAI), en laccompagnant de procdures spcifiques qui assuraient aux dcisions prises leur caractre intergouvernemental. Il a fait de la libert de circulation, dinstallation et de travail un des lments de la citoyennet europenne, consacrant la distinction entre les Europens communautaires et les ressortissants des pays tiers. Ce cadre plus restreint des Etats signataires des accords de Schengen a constitu un socle minimal mais solide de rgles pralables la libre circulation, qui affirment le lien entre libre circulation et scurit, savoir les mesures appropries en matire de contrle des frontires extrieures, dasile, dimmigration, ainsi que de prvention de la criminalit et de lutte contre ce phnomne . Ces rgles se rvleront utiles. Elles seront reprises dans lacquis communautaire impos aux candidats et applicables immdiatement aux Etats membres, de mme que le Conseil de lUnion europenne se substitue au Comit excutif Schengen. La cration de cet espace, qualifi en 1999 Amsterdam despace de libert, de scurit et de justice dans lUnion europenne (art 5 du Trait), a conduit traiter diffremment les problmes de limmigration : la mise en place de dispositifs coordonns puis intgrs se situe dsormais dans cette logique, facilite par la fusion du dispositif Schengen dans celui de lUnion, qui prvoit un dbut de traitement de ces questions dans le cadre communautaire et leur quasi-gnralisation, cinq ans aprs la mise en vigueur, soit au 1er mai 2004.
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- La ncessit dun traitement en commun des problmes de limmigration
Tant la pression migratoire que le besoin dune immigration en Europe ont conduit les Etats passer, malgr des rticences au dpart, dune politique de coopration intergouvernementale prservant leur souverainet la mise en place progressive dune politique commune qui sest rapidement dveloppe, alors que jusque-l, la trs large part des dcisions en la matire tait prise lunanimit. Au dpart, des cooprations partielles staient instaures en dehors des instances de la Communaut. Dans les annes 1970, le Conseil de lEurope avait permis le dveloppement de premiers travaux auxquels, de manire moins formelle, sajoutrent, au dbut des annes 1980, des cooprations policires et douanires. Le processus de dpart, dit de Trevi, a correspondu des rencontres informelles organises diffrents niveaux : spcialistes, puis hauts fonctionnaires (les coordonnateurs), enfin ministres. Ce fut surtout le dispositif de Schengen, dont le caractre global des dispositions prfigurait ce que pouvait tre une politique de matrise des flux migratoires, qui eut se dployer pendant la priode maastrichtienne. Entre la logique intergouvernementale impliquant lunanimit et la procdure communautaire (initiative de la Commission, majorit qualifie au Conseil, codcision du Parlement), les contraintes nes du dveloppement des flux migratoires mais aussi de la criminalit transfrontires ont conduit une volution rapide du secteur JAI qui constituait le 3me pilier228, mme si elle peut paratre avoir pris la forme dun compromis : une partie seulement des comptences JAI sera communautarise, celles qui se rapportent aux visas, lasile, limmigration, et au franchissement des frontires extrieures ; cette communautarisation sera progressive et partielle ; un rgime particulier sera rserv au Danemark, au Royaume-Uni et lIrlande et un dispositif spcial sera mis en place pour la Norvge et lIslande. Le titre VI du Trait de Maastricht avait numr les matires dintrt commun du secteur JAI pour lesquelles les Etats membres devaient cooprer, comme lasile. La coopration gouvernementale na dbouch cependant que sur des instruments non contraignants, comme des rsolutions, et surtout peu innovants en matire dharmonisation, tant
er 228) Le Trait de Maastricht crait, ct du pilier communautaire (le 1 pilier reprenant lensemble des dispositions des traits qui prcdaient), un 2me pilier consacr la politique europenne de scurit commune (PESC) et un 3me pilier pour les affaires intrieures et de justice (le titre VI).
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par les drogations quils prvoient que par leur silence sur les sujets de divergence. Lintgration dans la politique commune de lUnion europenne dune partie des matires du titre VI a permis de former un nouveau titre IV traitant des visas, de lasile, de limmigration, du franchissement des frontires extrieures et de la coopration judiciaire civile touchant le droit des personnes. La coopration policire et judiciaire en matire pnale continuent de relever de la coopration gouvernementale dans un dispositif amlior. Des procdures plus adaptes permettent dsormais de pallier les deux faiblesses constates depuis 1994, qui taient le caractre juridique non contraignant des instruments utiliss et labsence de suivi de lapplication. Le quasi-monopole dinitiative de la Commission va devenir la rgle, mettant fin lexclusivit des Etats puis une comptence partage. Le Trait de Nice a confirm le vote la majorit qualifie partir de 2004 pour les dcisions en matire dasile et dimmigration. La liste des matires du secteur JAI dsormais traites dans le cadre communautaire traduit lintrt des Etats pour ces questions. Les domaines de la libre circulation des personnes et du contrle aux frontires extrieures seront les plus communautariss puisque le Trait prvoit, dans un dlai de cinq ans, la suppression de tout contrle aux frontires intrieures pour les citoyens de lUnion et pour les ressortissants des pays tiers, ltablissement de rgles communes pour les contrles aux frontires extrieures, un dispositif commun en matire de visas pour les sjours de moins de trois mois, la dfinition des conditions de circulation des ressortissants de pays tiers dans lespace europen dans ce mme temps. En matire dasile, de rfugis et dimmigration, lensemble de rgles communes mettre au point dans le dlai de cinq ans concerne les critres de dtermination de lEtat responsable de lexamen de la demande, les normes minimales pour laccueil et les conditions dobtention du statut, le droit dasile pour les ressortissants des Etats membres, la mise en place de rgles communes sur limmigration clandestine et la protection temporaire des personnes dplaces. Le Trait na pas fix de dlais pour ce qui concerne lquilibre entre les efforts des Etats pour la prise en charge des rfugis, les conditions dentre et de sjour des trangers pour les longs sjours, et les droits au sjour dans les autres Etats membres des ressortissants des pays tiers en situation rgulire. En matire dimmigration, les Etats peuvent maintenir ou introduire des dispositions compatibles avec le Trait. Cest dans le
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domaine des visas que le Trait se voulait le plus volontaire, puisque le vote la majorit qualifie intervient ds son entre en vigueur pour la liste commune des pays tiers soumis lobligation de visa et pour la dfinition dun modle de visa. De mme, au terme du dlai de cinq ans, la procdure de la majorit qualifie et de la codcision sappliquera automatiquement pour la mise en uvre des procdures de dlivrance de visa et des rgles sur les visas uniformes. Enfin, les comptences de la CJCE ne sappliqueront que partiellement. Durant cette priode, les pressions migratoires, de travailleurs et de leurs familles, des demandeurs dasile, enfin dtrangers en situation irrgulire, ont continu de se manifester, notamment au Sud et lEst de lEurope.
C - Aprs des dbuts sur des sujets qui simposaient en priorit en matire daccueil et daccs se dploie une approche plus ambitieuse et plus globale de limmigration
1 - Une volution progressive
Loriginalit du Conseil europen de Tampere doctobre 1999 a tenu la spcialit de lordre du jour, consacr exclusivement aux affaires intrieures et de justice, au lendemain de lentre en vigueur du Trait dAmsterdam. Le Conseil donne son accord sur un certain nombre dorientations et de priorits politiques concernant, en particulier, le droit dasile (pour un rgime dasile europen commun), limmigration ( la fois laccs et la lutte contre la criminalit, avec une gestion des flux migratoires plus efficace), le partenariat avec les pays dorigine, une politique plus nergique en matire dintgration des trangers rsidant rgulirement et un traitement plus quitable leur gard. Seront galement arrtes les modalits dlaboration du projet de Charte des droits fondamentaux de lUnion qui aboutira en 2000 sous la prsidence franaise. Le Conseil europen de Sville de juin 2002, mi-parcours de la phase transitoire, a soulign la ncessit dacclrer la mise en uvre de tous les aspects du programme approuv Tampere, en particulier les questions lies llaboration dune politique commune en matire dasile et dimmigration. Toutefois, ce sont les sujets de la lutte contre limmigration clandestine et de labus de demandes dasile qui ont encore prvalu.
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La priode des cinq annes sachevant, la communautarisation de limmigration va prendre son plein effet, si lon considre que ces dix annes ont permis de traiter des sujets comme les visas, lopposabilit de lemploi national lemploi tranger, la lutte contre les clandestins et les dures de sjour. Ds le Conseil de Tampere, la question de la dmographie et des besoins conomiques ainsi que la prise en compte de la situation des pays de dpart avaient conduit les Etats vouloir sengager davantage. Pourtant, ils ne lont fait en pratique que sur des principes qui ne les contraignaient pas modifier les lgislations nationales et qui ne favorisaient pas la mise en place dorganismes communautaires. Les seules exceptions faites sous la pression de laugmentation du nombre croissant de rfugis, et compte tenu de la situation dans les Balkans, ont port en 2000 sur la mise en place du Fonds europen pour les rfugis, et la signature de la Convention EURODAC sur lasile. Malgr le faible nombre de dcisions les traduisant en rgles, plusieurs sujets donnent lieu consensus : la ncessaire action sur le contrle des frontires extrieures, sur la base dune confiance rciproque, moyennant ventuellement un appui, lventuel maillon faible ; le traitement solidaire des clandestins et des demandeurs dasile dbouts ; la prise en compte de la question de limmigration dans les pays de llargissement par une anticipation pour certains sur les visas Schengen, mais aussi de celle des pays mditerranens dont la pression migratoire peut conduire un traitement particulier ; lacclration pour les ressortissants tiers admis du rapprochement de leur situation avec celle des nationaux, en matire non seulement de travail mais aussi de sjour individuel et familial, voire de citoyennet (droit de vote aux lections locales). Malgr cette volution, le traitement des questions de limmigration dans le secteur JAI explique largement le fait que, dans lopinion comme pour les pays tiers, la politique de lUnion se prsente dabord sous un aspect scuritaire et dfensif, quillustre parfaitement Schengen , connu autant par le caractre contraignant des visas communs et le renforcement des contrles aux frontires extrieures (SIS) que par la suppression des contrles aux frontires intrieures, intervenue ds la mise en vigueur de laccord, et lharmonisation de dispositifs qui se poursuit et donne dailleurs lieu valuation rgulire de la part de lUnion. Le fait que les questions touchant la citoyennet, par exemple lexercice du vote local, soient traites au Conseil Affaires gnrales, et non au Conseil JAI, confirme bien la coloration donne aux travaux de cette instance qui aborde peu les aspects dmographiques, conomiques
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et sociaux de limmigration, sauf le cas particulier des rfugis. Leur traitement au niveau europen est trop rcent : les questions comme celles des quotas de main-duvre, des besoins de certaines professions ou du rapprochement des statuts des ressortissants des pays tiers ne sont abordes que progressivement. A cet gard, lapproche globale et active du Conseil europen de Tampere ne sest pas renouvele, en tout cas pas une aussi grande chelle. Ds lors, le plus souvent, la politique europenne de limmigration a paru se consacrer essentiellement lasile et aux rfugis ainsi quau contrle, qualifi dsormais de gestion, des frontires extrieures, sujets lourds il est vrai. Lorsque le Conseil sattache laborer un plan global, cest sous langle de la lutte contre limmigration clandestine. Lanalyse des dcisions prises lors des Conseils europens, notamment ceux de Sville et de Thessalonique, le confirme, mme si chaque fois des avances sont releves, par exemple la notion de pays tiers sr en matire dasile. Lasile, depuis la Convention de Dublin du 15 juin 1990 relative la dtermination de lEtat responsable de lexamen de la demande dasile, est en effet le domaine o lUnion a mis en place des procdures et des dfinitions communes ; et il peut tre considr comme le plus avanc, mme si les textes caractre contraignant sont encore en nombre limit. Il est vrai que les difficults communes aux Etats membres et la diversit des rponses nationales, voire leurs divergences (Sangatte229), rendaient urgentes des actions que lvolution du cadre institutionnel autorise dsormais. Le Conseil JAI tait invit ds 1998 accorder en particulier la priorit la lutte contre limmigration illgale, tout en assurant lintgration et le respect des droits des ressortissants des pays tiers sjournant lgalement dans lUnion, ainsi que la protection de ceux qui en ont besoin, mme sils ne remplissent pas pleinement les critres de la Convention de Genve . Ce texte, qui rsume les orientations de la politique conduite au plan europen, comporte aussi les lments dune volution quon peut constater.
2 - Un largissement des proccupations jusquaux questions de lintgration

Les instances europennes se sont attaches un quilibre entre le processus visant combattre limmigration illgale et la recherche des voies de migration lgale.
229) La coopration franco-britannique dans la zone transmanche a t renforce par la signature du trait du Touquet le 4 fvrier 2003.
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Les conclusions en matire dintgration des ressortissants des pays tiers se trouvant en sjour rgulier sur le territoire de lUnion et de dveloppement dune politique au niveau europen sont significatives : la politique dintgration recherche devrait englober des facteurs tels que lemploi, la participation la vie conomique, lenseignement et la formation linguistique, les services de sant et les services sociaux, le logement et les problmes urbains, ainsi que la culture et la participation la vie sociale. Les directives relatives au regroupement familial et au statut des rsidents de longue dure sont des lments de cette politique, tout comme les moyens juridiques permettant limmigration lgale, en tenant compte de la capacit daccueil des Etats dans le cadre dune coopration renforce avec les pays dorigine. La complexit de ce processus dintgration justifie le dveloppement de la coopration et de lchange dinformations dans le cadre du nouveau groupe des points de contacts nationaux sur lintgration. Un rapport annuel sur limmigration et lintgration sera prsent avec les donnes, les politiques et les pratiques. Aprs la cration dun rseau europen sur les migrations est envisage la possibilit dtablir terme une structure permanente. La participation effective du plus grand nombre possible dacteurs (autorits nationales et locales, syndicats, patronat, ONG, associations, notamment dimmigrs, mais aussi vocation sociale, culturelle, ou sportive, tant au niveau de lUnion quau plan national) est considre ncessaire au succs de cette politique dintgration. Le Conseil de Tampere (octobre 1999) avait dj invit une politique plus nergique en matire dintgration ; celui de Lisbonne (mars 2000) peut tre considr comme le point de dpart pour le domaine de lemploi, en mettant en avant laspect positif que limmigration lgale peut apporter la ralisation des objectifs de lUnion, dans un contexte de vieillissement de la population : devenir lconomie la plus comptitive et la plus dynamique du monde, capable dune croissance conomique durable, accompagne dune amlioration quantitative et qualitative de lemploi et dune plus grande cohsion sociale . Il sagit donc de privilgier laccs des immigrants au march de lemploi en examinant galement en amont ce qui est lorigine des flux et en renforant les liens avec les pays de dpart. A ce titre, le lancement de la stratgie europenne pour lemploi (SEE) visait lintgration des catgories dfavorises, dont les travailleurs migrants et les minorits ethniques, ainsi qu la lutte contre les discriminations. Comme la Commission la constat cinq ans aprs, lobjectif portait sur la recherche dun rapprochement entre le taux demploi entre les ressortissants de lUnion et ceux des pays tiers,
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lencouragement lemploi des migrants de la deuxime gnration , la situation des femmes immigres, la lutte contre limmigration clandestine, la transformation du travail irrgulier en emploi dclar. Le Conseil europen de Nice (dcembre 2000) y a ajout des objectifs communs en matire de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale, les plans nationaux devant comporter des dispositions pour les immigrants et les minorits ethniques, puisquils sont plus exposs aux risques. La prsidence belge a fait admettre Laeken (dcembre 2001) le renforcement des changes dinformations sur les migrations dans lUnion, notamment celles des chercheurs. Le Conseil JAI doctobre 2002 a demand la mise en place dun rseau de cellules nationales de contact sur les questions dintgration. Enfin, dassez nombreux instruments financiers, outre le fonds spcifique pour les rfugis (FER), participent lintgration des immigrants sans quil soit possible de dterminer la part quils y consacrent (fonds structurels, notamment le FSE, programme EQUAL, initiative URBAN II, programmes de lutte pour lgalit entre hommes/ femmes ou contre lexclusion et les discriminations). Dautres dispositifs existent comme le fonds en faveur des entreprises et notamment celui qui permet dattribuer des micro-crdits aux chefs dentreprise issus de limmigration. De mme, en matire dducation, de nombreux programmes comportent des initiatives pour lintgration des immigrants. La communication de la Commission (juin 2003) intitule limmigration, lintgration et lemploi constitue actuellement le document le plus labor, en ce domaine, des institutions europennes. Cette politique migratoire europenne, centre au dpart sur les problmes de flux, prend ainsi aujourdhui un caractre de plus en plus global, mme si elle est plus avance sur les conditions daccueil des immigrants que sur les questions dintgration qui restent principalement de la responsabilit des Etats. Les travaux rcents engags par les diffrentes instances de lUnion confirment lactualit de ces sujets et la prise en compte dsormais affiche des questions dintgration dans les proccupations communes.
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Limmigration en Europe : des chiffres Sur les 175 millions de personnes qui rsident en 2001 dans un pays diffrent de celui o elles sont nes, 56 millions vivent principalement en Europe contre 50 en Asie et 41 en Amrique du Nord. Si les Etats Unis demeurent le premier pays mondial daccueil avec 32 millions de personnes nes ltranger en 2001, soit 11 % de la population amricaine, lAllemagne (7,3 millions), la France (3,3 millions) et le Royaume Uni (2,6 millions) soutiennent la comparaison avec lInde (6,3 millions), lArabie Saoudite (5,2 millions), lAustralie (4,4 millions), le Canada (4,2 millions) et le Pakistan (4,2 millions). En Europe occidentale, le solde migratoire net aura t denviron 8 millions de personnes entre 1950 et 1989. Laccroissement annuel global du volume des populations trangres a t de 1,4 % pour la priode 19811988, de 8,3 % pour 1988-1993 ; il a dcru 1,5 % pour 1993-1999. Lensemble des pays de lespace conomique europen (EEE) comptait 20,3 millions dtrangers en 2001 dont 13 millions dEuropens (64 %), 3,15 millions dAfricains (15,6 %) et 2 millions dAsiatiques (11,1%). Trois pays (Allemagne, France et Royaume-Uni) accueillaient plus de 60 % des trangers recenss dans lEEE. Les annes 1995 2000 ont t marques par lintgration croissante de lEurope centrale et orientale au systme migratoire europen. Lexprience passe et les tudes ne laissent pas prsager de mouvements de grande ampleur lis llargissement de 2004, mme si une nouvelle rpartition des populations accompagnera vraisemblablement la tendance lunification des conomies. Ces mouvements devraient concerner surtout lAllemagne et lAutriche.
Source : Cour des comptes partir de documents OCDE et Eurostat
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Annexe 2 Les voies daccs lemploi

Le dispositif traditionnel qui assure laccs direct de limmigrant lemploi, la procdure dautorisation tant pralable lentre en France, reste imparfait, et surtout ne permet de traiter laccs lemploi que de 10 20 % des immigrants.
A Laccs direct : lautorisation pralable

1 Un systme imparfait
Bien que mode daccs normal, le travail tant la justification premire de lappel aux immigrants, la double procdure de lemploi et du sjour qui lorganise pche sur plusieurs points. Pour dcider laccs dun salari immigrant un contrat, le DDTEFP sappuie sur les critres de larticle R. 341-4 du code du travail. La prise en compte de la situation de lemploi reste le critre central, retenu pour motiver les refus230. Il sagit de la situation prsente et venir, ce qui conduit recourir une srie de critres qui sajoutent, mais qui sont variables selon les professions. Les rfrences se font par bassin demploi, par dpartement, ou France entire (exemple des joueurs de football), au cas par cas, le plus souvent, en fonction de la branche professionnelle ou du niveau de qualification. La question de la connaissance du march de lemploi est donc essentielle. Imprcise, elle est paradoxalement lobjet au plan local de multiples analyses qui croisent toujours les mmes lments statistiques, manant du service public de lemploi (SPE), partir des nombreux organismes qui se superposent, voire se concurrencent. Parfois, notamment dans des bassins demploi en crise ou linverse en expansion, des structures spcifiques (observatoires locaux) apportent des lments utiles pour la dcision. Mais, gnralement, sauf pour les professions agricoles faisant appel des saisonniers, labondance de
230) A Paris, la situation de lemploi est invoque dans les deux-tiers des dcisions de refus concernant les demandes dintroduction et dans 78 % des refus concernant les demandes de changement de statut.
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chiffres nuit leur lisibilit. Les instances organises, comme les comits rgionaux de lemploi et de la formation professionnelle ou les comits rgionaux de lANPE, sengagent peu sur ces sujets. Le lien est, de plus, rarement fait avec les travaux conduits sous la responsabilit de la DDTEFP, ou en tout cas avec son concours, en matire de formation professionnelle ou de mesures daide lemploi et de lutte contre le chmage. Il nexiste donc pas de dispositif dobservation de la demande et des besoins, hormis la liste des offres et demandes demplois de lANPE, ce qui ne facilite pas lanticipation des volutions du march du travail moyen terme. Labsence de rfrences ne permet pas dailleurs de mettre fin au dbat portant sur le laxisme ou la svrit en matire de dlivrance des autorisations. De plus, sagissant dentreprises et danticipation de besoins de main duvre, dans un contexte de donnes fluctuantes, la rponse doit tre rapide. Le temps dlaboration des circulaires, qui devront tre signes par le DPM et le plus souvent par le DLPAJ, tant pour permettre des mesures dassouplissement quau besoin pour revenir sur elles, est un handicap cet gard. Encore faudrait-il pour tablir des directives nationales que les donnes soient connues de ladministration centrale : pour des raisons matrielles (absence doutil informatique), elles ne remontent pas. Ds lors, les circulaires en question concernent des secteurs que la situation de lemploi ne prdispose pas ncessairement accueillir limmigration de travail. Des dispositions favorables lembauche dinformaticiens ont ainsi t demandes pour prparer aux passages lan 2000 et leuro. En sens inverse, des pnuries ponctuelles ou plus structurelles de main-duvre dans des secteurs de plus en plus nombreux auraient rendu souhaitables des assouplissements. Lopposabilit de la situation de lemploi prsente et venir semble donc contestable et peut dailleurs tre conteste mais lest peudevant le juge administratif. Si lentreprise souhaite recourir un salari tranger, cest parfois parce que celui-ci dispose dune comptence particulire, comme des connaissances sur son pays dorigine. Il est ainsi demand depuis 2002 aux DDTEFP de tenir compte de lintrt technologique et commercial de certains candidats, en dehors des cadres de haut niveau pour lesquels la situation de lemploi nest pas opposable.
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2 Un systme inoprant pour la plupart des immigrants

Alors que limmigration de travail a t suspendue en droit mais aussi en fait compte tenu du retournement brutal de la conjoncture en 1974 et du dveloppement du chmage elle se poursuit sous dautres formes. Si le principe de lautorisation administrative pralable demeure, plusieurs catgories dtrangers chappent la procdure, soit en raison de leur origine (ressortissants communautaires et assimils, et aussi ressortissants de certains pays : Algriens, Andorrans, Mongasques), soit en raison de la nature de lemploi. De plus, des rgimes temporaires peuvent tre mis en place. Outre le cas historique qui vient seulement de cesser des Togolais (2001) et Gabonais (2003) dispenss dune autorisation de travail, les ressortissants de lex-Yougoslavie pouvaient bnficier dune autorisation provisoire, valable auprs dun employeur dtermin, pour la dure du contrat et au plus dune dure de six mois renouvelable (en lien avec la dure de lautorisation provisoire de sjour). Leur inscription au dispositif ASSEDIC/ANPE ntait cependant pas possible au seul vu de cette autorisation, pas plus que sur prsentation de lAPT. Trois rgimes particuliers compltent ce dispositif : - les matres auxiliaires trangers peuvent travailler et tre inscrits au dispositif ASSEDIC/ANPE avec une carte de rsident ou une carte de sjour temporaire mention salari ; avec une APT tudiant lve , ils peuvent travailler auprs des seules structures de lducation nationale et pour une dure limite neuf mois ; - les tudiants sont dans la seconde position prcite pour les matres auxiliaires, cette diffrence prs quils sont autoriss travailler auprs dun employeur dtermin, temps partiel et dans la limite dun mi-temps annuel ; - les tudiants algriens disposant dun certificat de rsidence tudiant lve sont dispenss de lautorisation de travail et peuvent travailler temps partiel dans la limite dun mi-temps annuel et tre inscrits lANPE dans les mmes conditions que les tudiants franais (2me ou 3me catgorie). Les dfis venir proviennent du fait quil nest plus possible de limiter lapproche du sujet la seule immigration de travail, dont la procdure a dailleurs t assouplie, car la situation de lemploi nest plus dans certaines conditions rellement opposable. Un titre de sjour peut dispenser de lautorisation de travail : la loi du 17 juillet 1984 a cr le
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titre unique , fusionnant autorisation de travail et de sjour peut dispenser de lautorisation de travail : en possession de ce titre, le ressortissant tranger a accs lemploi et toute activit professionnelle de son choix, sous rserve du respect de la rglementation de la profession. A ce jour, les titres dlivrs sont fonction de la dure du sjour, soit dun an au plus (carte de sjour temporaire), soit de dix ans et renouvelable de plein droit (carte de rsident). La carte dun an, qui porte lobjet du sjour, est dlivre aux visiteurs, tudiants, artistes ou personnes venues pour une activit professionnelle. Elle est de plein droit pour les personnes prsentes en France en raison de lintensit des liens personnels et familiaux quelles ont nous. La carte vie prive et familiale , introduite par la loi du 11 mai 1998, permet de travailler, de mme que les cartes de rsident, de sjour temporaire profession artistique et culturelle, et de sjour temporaire scientifique. A linverse, les titres visiteur et tudiant ne sont pas des titres uniques : le premier nest pas compatible avec une activit salarie et le second doit tre accompagn dune autorisation provisoire de travail. Non seulement lexamen des situations confirme que la plupart des trangers autoriss sjourner un autre titre que le travail peuvent travailler, mais surtout ils reprsentent quantitativement des masses plus importantes que la stricte immigration de travail. Mal prpars laccs au march du travail, ils contribuent augmenter les rangs des demandeurs demploi, alors que les besoins dans certains mtiers pourraient conduire proposer des assouplissements de limmigration de travail. Cette situation complique le dbat sur lopportunit dune relance de ce type dimmigration. Les deux ministres de lemploi/solidarit et de lintrieur ont rappel en janvier 2002 les rgles de traitement des autorisations de travail des trangers, quelles proviennent de la dlivrance des autorisations de sjour et de travail ou du changement de statut dtrangers dj admis au sjour pour un autre motif. Le code du travail prvoit cette hypothse : titre drogatoire, ltranger qui sjourne rgulirement peut tre autoris travailler. Il doit joindre sa demande un contrat de travail et tre reconnu mdicalement apte par lOMI . Le Conseil dEtat, en effet, avait affirm, contre lavis de ladministration, que celle-ci ne pouvait dnier ltranger dj sur place en situation rgulire de solliciter une autorisation de travail231. Les
231) Conseil dEtat, Da Silva et CFDT, 13 janvier 1975.
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conditions dapprciation de la situation ne sont pas pour autant les mmes lorsque ltranger est sur place. Ces nouveaux modes daccs indirects au march du travail (changements de statut) sont devenus des procdures communes et gnralises, malgr le caractre apparemment restrictif dune rglementation qui figure dans le code du travail. Ils concernent la moiti des travailleurs permanents (2002 fait exception avec 52 % dintroductions) et 40 % des travailleurs titulaires dune APT. Mais dautres consquences apparaissent dans la sociologie et la cartographie de ces populations ; la proportion hommesfemmes devient dsormais quilibre, ce qui fait apparatre un problme nouveau demploi des femmes, et la diversification des pays dorigine reste extrmement fluctuante pour les demandeurs de rgimes de protection.
B Les nouveaux bnficiaires de laccs indirect ou diffr au march de lemploi

Les bnficiaires du regroupement familial, les conjoints de Franais, les demandeurs dasile, rfugis et apatrides, les nouveaux admis aprs un changement de statut, dont les rgulariss, se prsentent, alors quen fait laccs au travail sera acquis dans la plupart des cas sans aucune rfrence tant aux capacits daccs de ltranger un emploi qu lexistence mme dune offre. Par dfinition, tant la situation personnelle de limmigrant entr en France (formation, qualification, exprience professionnelle, connaissance de la langue) que la ralit des besoins de lemploi et de la situation conomique du moment ne peuvent tre prises en compte : aucun mcanisme nassure cette corrlation, la diffrence de celui de limmigration de travail.
1 Le regroupement familial
La France a toujours eu une politique librale en matire de regroupement familial. Prvue par lordonnance de 1945, sa mise en uvre constitue une des tches majeures de lOMI, sauf en ce qui concerne les ressortissants communautaires. La priode 1974-1978 a pourtant donn lieu plusieurs revirements. Si le regroupement familial a t suspendu de juillet dcembre 1974, il a t repris par le dcret du 29 avril 1976. Un dcret du 10 novembre 1977 avait suspendu pour trois ans lapplication du texte
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prcdent. Le Conseil dEtat a reconnu aux bnficiaires ds 1978 le droit au travail, consacrant ainsi le regroupement familial232. Leurs titres de sjour confrent aux bnficiaires du regroupement familial le droit dexercer lactivit professionnelle de leur choix et de sinscrire comme demandeur demploi.
2 Les conjoints de Franais

Leur situation peut tre compare celle des bnficiaires du regroupement familial, avec une diffrence majeure : il ny a dans ce cas aucune considration de ressources et de logement. Les conjoints trangers reprsentent actuellement le plus grand nombre dentres en France. Laugmentation des mariages mixtes se confirme : 30 000 en 1999, 35 000 en 2000 et prs de 40 000 en 2001 pour ceux qui ont t enregistrs en France, des chiffres similaires pouvant tre retenus pour les enregistrements dans les consulats. Ils peuvent obtenir une carte de rsident au terme dune anne de mariage, sous rserve de la communaut de vie entre poux. Entre temps, ils obtiennent la dlivrance dune carte de sjour temporaire, mention vie prive et familiale , condition que leur entre sur le territoire national ait t rgulire : ils peuvent ainsi se faire inscrire comme demandeurs demploi.
3 Les rfugis et apatrides

Le flux de demandeurs dasile a toujours vari mais sa progression est devenue constante (52 204 en 2003). La progression du nombre de demandeurs de lasile territorial (30 000 en 2002) qui sy ajoute, souligne lacuit du sujet. De plus, lorigine des populations demandant une protection, notamment africaine ou asiatique, contribue modifier les caractristiques des candidats un emploi. Aujourdhui, cette catgorie, qui se prsente sur le march du travail sans prparation, constitue galement une voie majeure de limmigration. Dans la phase dinstruction de leur dossier, lvolution du droit au travail des demandeurs dasile a t trs ambigu : si le droit au travail nest plus automatique, les demandeurs dasile peuvent solliciter une
232) Il rsulte des principes gnraux du droit, et notamment du prambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel se rfre la Constitution du 4 octobre 1958, que les trangers rsidant rgulirement en France ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale (dcision du 8 dcembre 1978 dj cite).
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autorisation de travail pendant la dure de validit de leur rcpiss (dure de trois mois renouvelable). Cest une circulaire du Premier ministre en date du 26 septembre 1991 qui a modifi les dispositions relatives aux conditions daccs au travail des demandeurs dasile, lexception de ceux dAsie du Sud-Est venus dans le cadre de procdures organises. Le rcpiss ne valant plus quautorisation de sjour, le demandeur dasile se trouve dans la mme situation que ltranger dj en France qui doit solliciter une autorisation de travail. Pendant la priode dattente, il sera inscrit lASSEDIC en quatrime catgorie, afin quil puisse bnficier de lallocation dinsertion. Cette disposition, logique dans la perspective dune demande dasile fonde, devient pernicieuse si le dbout lutilise pour appuyer sa demande de maintien sur le territoire national, surtout si, ayant puis toutes les voies de recours233, il est en France depuis plusieurs annes. Or la corrlation nest pas faite entre la ralit des dlais dinstruction par lOFPRA et la CRR et les instructions relatives au travail des demandeurs dasile. Une fois intervenue lattribution de la carte et dans lattente de la carte de rsident qui lui permettra dexercer la profession de son choix, lintress bnficie dun rcpiss de six mois qui portera la mention reconnu rfugi . Cest partir de ce moment que la situation de lemploi ne lui est plus opposable. Enfin, la carte de sjour temporaire dlivre ltranger qui a obtenu lasile territorial donne droit son bnficiaire lexercice dune activit professionnelle.
4 Laccs diffr lemploi lors du changement de statut

Il concerne, pour lessentiel, trois possibilits qui soffrent des trangers dj prsents sur le territoire et devenant actifs, et qui sont pour eux loccasion daccder lemploi en utilisant ventuellement pour appuyer leur demande des certificats de travail (et prouvant ainsi leur capacit dintgration et daccs au march du travail) : - les tudiants qui demandent poursuivre leur sjour la fin de leurs tudes ; - les demandeurs dasile dbouts bnficiaires dune carte de sjour ; - les rgulariss .
233) Pendant les dlais de recours, ltranger reste inscrit en quatrime catgorie.
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Pour les premiers, une circulaire de janvier 2002, qui concerne la dlivrance et le renouvellement des autorisations de travail aux tudiants, a complt le dispositif mis en place en juillet 1998 pour les trangers qui, ayant achev leur cursus universitaire, prsentent une proposition dembauche ou un contrat de travail manant dune entreprise franaise. Cette disposition, sajoutant celles qui facilitent laccs au march du travail dtudiants trangers (guichets uniques, amnagement de la procdure, possibilit de travailler mi-temps ds la premire anne), prsente des risques du fait de labsence de contrle de leur prsence dans certaines universits. Dune part, certains tudiants sont inscrits luniversit mais ne poursuivent pas vraiment dtudes ; dautre part, le travail rgulier, mme partiel, leur permet de rechercher un emploi dfinitif, sans pour autant que leur cursus universitaire soit rellement achev. Les deux autres catgories regroupent des cas - souvent dlicats qui mobilisent le temps et les moyens des services et aussi des juridictions, la question particulire des sans-papiers sy ajoutant. Les demandeurs dasile sont, plus encore que les autres catgories dimmigrants, la recherche dune installation durable234, ou en tout cas dun sjour dune longue priode, do les difficults rencontres lorsque le nombre de dbouts est lev ou lorsque les procdures durent plusieurs annes. Sagissant des oprations ponctuelles ou groupes de rgularisation, si les phases de travail intervenues antrieurement sont gnralement un point positif pour la rgularisation, les critres de celleci sont cependant trs loigns de la capacit de lintress occuper un emploi et de lexistence doffres demploi susceptibles de lui tre proposes. En cela, les accs diffrs sont largement en contradiction avec le dispositif de limmigration de travail. Au total, les nouveaux accdants potentiels au march de lemploi qui correspondent ces nouveaux statuts dpassent dsormais 100 000 (de 141 000 en 1998 137 500 en 2003), sans tenir compte de limmigration irrgulire dont une partie seulement est rduite par les rgularisations.
234) A lexception de ceux qui entrent uniquement pour tenter de gagner un pays daccueil jug plus ouvert (Royaume-Uni par exemple).
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Annexe 3 Comit interministriel du 10 avril 2003 235 Relev de dcisions

A - CONSTRUIRE DES PARCOURS DINTEGRATION POUR LES NOUVEAUX ARRIVANTS 11. Mettre en place un service public de laccueil 1 Crer lAgence franaise pour laccueil et les migrations internationales (AFAMI) et mettre en place un vritable service public de laccueil 2 Renforcer laction sanitaire dans le cadre de la politique daccueil 3 Renforcer les formes adaptes de scolarisation au profit des lves primoarrivants 4 Prparer linsertion sociale et professionnelle des jeunes trangers de 16 ans nouvellement arrivs en France 12. Crer le contrat daccueil et dintgration 5 Le contrat daccueil et dintgration (CAI) * Le contrat dintgration : livret bilingue indiquant les droits et devoirs 6 Le CAI : la formation linguistique des nouveaux arrivants, une ncessit * Amlioration du dispositif dapprentissage du franais 7 Le CAI : la formation civique, une priorit 8 Le CAI : lier service public de laccueil et service public de lemploi, une finalit 9 Initier une Journe dinformation (Vivre en France) pour les nouveaux arrivants * Connatre les rgles de vie en France 13. Consolider les parcours dintgration 10 Favoriser laccs aux droits concernant plus particulirement les trangers 11 Conforter et cibler les missions des adultes-relais * Etendre les interventions conduites par les femmes-relais 12 Faciliter laccs des migrants la prvention et lducation la sant 13 Crer des centres dapprentissage du franais dans les quartiers * Dveloppement dune formation linguistique de qualit par le FASILD
235) Les caractres italiques correspondent aux intituls des mesures
parallles prises en Conseil des ministres le 26 mars 1997.
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14 Dvelopper loffre de formation au franais pour les candidats la naturalisation 15 Encourager lapprentissage de la langue franaise par la diffusion de programmes radiophoniques 16 Adapter loffre de logements aux besoins identifis localement * Favoriser la mixit sociale dans lhabitat 17 Rduire les dlais de naturalisation * Rduire les dlais de naturalisation B - ASSURER LA PROMOTION SOCIALE, PROFESSIONNELLE ET INDIVIDUELLE 21. Privilgier laccs lducation 18 Soutenir les enseignants dans leur mission daccueil des lves dans leur diversit 19 Refondre les outils dinformation et dorientation scolaire 20 Cibler le dispositif des bourses de mrite 21 Favoriser lintgration, par la formation et lemploi, en zone rurale 22 Prvenir les ruptures scolaires * Cration dinternat de semaine 23 Promouvoir laccompagnement la scolarit * Enseignement des langues et cultures dorigine 24 Soutenir la fonction parentale, notamment dans laccompagnement scolaire * tendre les actions daccompagnement 25 Etendre le dispositif cole ouverte toutes les acadmies 26 Crer lmulation en liant des tablissements scolaires des quartiers des partenaires prestigieux 27 Valoriser la fonction intgratrice du sport 28 Favoriser laccs des jeunes aux arts et la culture
22. Privilgier laccs lemploi 29 Construire un cadre dexpertise et de prospective des besoins de mainduvre 30 Donner lapprentissage de la langue franaise le statut de comptence professionnelle 31 Mobiliser les grands rseaux conomiques pour la promotion sociale et professionnelle 32 Favoriser laccs lemploi des jeunes diplms de lenseignement suprieur
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33 Doubler le nombre de bnficiaires de parrainage vers lemploi * Parrainage vers lemploi, porter le nombre de jeunes concerns 30 000 en 1989 34 Gnraliser le parrainage des jeunes sous contrat scolaire / renforcer le lien EcoleEntreprise 35 Consolider la cration dactivits ou dentreprises par des personnes dorigine trangre 36 Encourager linitiative conomique 37 Prparer aux concours et informer les candidats aux mtiers de la fonction publique * Cycles prparatoires aux concours du secteur public C - AGIR CONTRE LES INTOLERANCES 31. Agir sur les reprsentations 38 Crer un centre de ressources et de mmoire de limmigration 39 Dvelopper des actions pdagogiques travers la transmission de la mmoire combattante 40 Inviter la tlvision publique tmoigner de la diversit des composantes constitutives de la socit franaise * Encourager la visibilit des russites de lintgration dans les mdias 41 Valoriser les actions de citoyennet en direction de la jeunesse travers la rserve citoyenne 42 Dynamiser les missions civiques de lcole * Cration dune mdaille de la citoyennet 43 Amliorer laccueil du public en prfecture 44 Reconnatre les apports des musiques trangres dans la constitution du patrimoine de la musique franaise 45 Mobiliser des sportifs, entraneurs ou ducateurs de haut niveau dont limage et le parcours favorisent lintgration 46 Simplifier laccs aux droits et aux prestations de droit commun offertes aux travailleurs immigrs gs 32. Agir contre les discriminations 47 Centrer les missions des CODAC sur des actions de prvention * Lutter contre les discriminations, le 114 48 Renforcer la prsence de dlgus du Mdiateur de la Rpublique dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville * Organiser et dynamiser des actions de mdiation 49 Former les acteurs publics et privs de lemploi la prvention des discriminations raciales 50 Combattre localement les discriminations lemploi
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33. Agir pour lgalit hommes / femmes 51 Promouvoir lcole ds le plus jeune ge le respect mutuel filles-garons 52 Renforcer les actions de formation professionnelle dans les secteurs o les femmes sont peu reprsentes 53 Promouvoir lgalit hommes-femmes par le dveloppement de la pratique sportive 54 Prvenir les mariages forcs 55 Relancer un programme de lutte contre les mutilations sexuelles
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Annexe 4
Les centres et les locaux de rtention administrative

Lefficacit de la fonction dloignement des trangers en situation irrgulire est en partie conditionne par les modes dorganisation et de gestion des centres locaux de rtention administrative. Les centres de rtention administrative (CRA) ont t crs le 5 avril 1984 par dcision du Premier ministre et mis en place par le biais de simples circulaires, sur le fondement de lordonnance du 2 novembre 1945. Aucun texte rglementaire ne fixait les lieux dimplantation ni mme le nombre des CRA. Aucune condition particulire ntait requise pour ouvrir un tel centre. Les trangers soumis une mesure dloignement pouvaient tre hbergs dans nimporte quel local, condition toutefois que celui-ci ne dpende pas de ladministration pnitentiaire afin dviter le recours la prison. Les services de police et de gendarmerie bnficiaient donc dune grande souplesse de gestion qui leur permettait de limiter les transferts coteux en personnels. En revanche, les garanties minimales du respect de la dignit et des droits des personnes ntaient pas runies. Un rapport de linspection gnrale de ladministration, publi en 1998236, a propos quil soit procd lofficialisation des centres de rtention administrative par un dcret dapplication de lordonnance de 1945, en vue de dfinir les conditions de cration des CRA, den fixer les modalits dorganisation et le mode de fonctionnement, et de dterminer, de manire gnrale, les conditions dhbergement quil convient de respecter pour les retenus . La ncessit tait souligne que les CRA soient les seuls lieux o peut seffectuer la rtention administrative, lexception, le cas chant, des premires 24 heures afin dorganiser le transfert de ltranger interpell.
236) Rapport de lIGA sur les centres de rtention administrative.
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Il a fallu attendre trois ans pour quun dcret du 19 mars 2001 fixe les conditions dans lesquelles les trangers qui font lobjet des mesures dfinies larticle 35 bis de lordonnance 1945 peuvent tre maintenus sur le territoire national dans des centres de rtention administrative ou, le cas chant, dans des locaux de rtention administrative. Deux arrts interministriels du 24 avril 2001 sont venus fixer la liste des CRA et dfinir les amnagements dont ceux-ci devaient tre dots dans un dlai de trois ans. La procdure de placement et de maintien en rtention des trangers en instance dloignement na pas t modifie par la loi du 26 novembre 2003, sauf en ce qui concerne la dure maximale autorise. Sous le rgime juridique en vigueur en 2002, les demandes de prolongation de la rtention (de cinq jours au-del du dlai administratif de 48 heures) et de prorogation (de cinq jours supplmentaires) taient quasi systmatiques (86,9 % des trangers), les refus du juge des liberts et de la dtention relativement rares (11,8 % des demandes). De fait, prs des trois quarts des trangers faisaient lobjet de lune ou des deux mesures de maintien. Dans le cadre de la nouvelle rdaction de larticle 35 bis, un premier dlai habituel de 17 jours se substitue dsormais au dlai antrieur de 7 jours. Au-del, les justifications exiges de ladministration tant inchanges, on peut prvoir que les demandes de prorogation de 15 jours supplmentaires seront satisfaites dans les mmes proportions que prcdemment pour le second dlai de cinq jours. En outre, la frquence du recours la nouvelle prorogation de 5 jours, en cas dabsence de document de voyage ou de moyen de transport, va dpendre de la jurisprudence des tribunaux qui pourront vrifier la ralit des diligences de ladministration . Sans augmenter autant que la dure maximale autorise, la dure moyenne de la rtention devrait sallonger fortement, ladministration utilisant les dlais plus longs impartis par la loi pour tenter damliorer le taux de dlivrance des laisser passer consulaires dont les demandes se heurtaient en 2002 des refus dans 48 % des cas et restaient sans rponse dans 23 % des cas. Cet accroissement de la dure moyenne de rtention va se conjuguer avec laugmentation du nombre des interpellations des trangers en situation irrgulire et, par suite, des placements en CRA, visant atteindre lobjectif affich par le ministre de lintrieur de doubler en 2004 le nombre dloignements effectivement raliss. Lvolution observe sur les quatre premiers mois de lanne en cours laisse apparatre dores et dj un doublement de la dure moyenne
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de rtention par rapport la mme priode de 2003, induit par le passage de 12 32 jours du dlai maximum autoris, qui se conjugue laugmentation de plus de 40 % du nombre dtrangers effectivement loigns du territoire national. A terme, par consquent, lobjectif de doublement du nombre des reconduites la frontire devrait se traduire en moyenne par un quadruplement du nombre dtrangers retenus quotidiennement dans les CRA. Ladministration se trouve donc confronte un problme majeur de capacits daccueil, auquel il lui appartient dapporter des solutions qui ne mettent pas en pril davantage les conditions de rtention actuellement rserves aux trangers.
A Le cadre rglementaire de la rtention

Un dcret du 19 mars 2001 dtermine les conditions dans lesquelles les trangers qui font lobjet des mesures dfinies larticle 35 bis de lordonnance du 21 novembre 1945 sont maintenus sur le territoire dans des centres de rtention administrative (CRA). Les CRA doivent disposer de locaux et despaces amnags ainsi que dquipements adapts de faon assurer lhbergement, la restauration et la dtente des trangers qui y sont maintenus, leur permettre de recevoir des soins ncessaires et dexercer effectivement leurs droits. Les personnes retenues doivent bnficier dactions daccueil, dinformation, de soutien moral et psychologique et daide pour prparer les conditions matrielles de leur dpart, pour lesquelles lEtat dispose de lOMI. Comme limpose aussi larticle 5 du dcret, lEtat a pass une convention avec une association caractre national (la Cimade) ayant pour objet la dfense des droits des trangers. Dans chaque centre, un local doit tre mis, de faon permanente, la disposition des membres de lassociation habilits intervenir. Il est not qu ct de ce dispositif relativement protecteur, larticle 9 du dcret du 19 mars 2001 prvoit la possibilit, lorsque les circonstances de temps ou de lieu font obstacle au placement immdiat dans un CRA, de placer ltranger dans des locaux de rtention administrative (LRA), ouverts par arrt prfectoral, qui ne prsentent pas les mmes garanties. Les exigences damnagement des LRA sont beaucoup plus sommaires que celles des CRA. Le placement dans ces locaux doit prsenter un caractre provisoire. Sa dure ne peut excder 48 heures sauf en cas de recours, sil nexiste pas de centre de rtention dans le ressort du tribunal administratif ou de la cour dappel. En vertu de larticle 17 du dcret du 19 mars 2001, un arrt du 24 avril 2001 fixe, respectivement pour les centres et pour les locaux de
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rtention administrative, la liste des quipements ncessaires lhbergement dans des conditions satisfaisantes des trangers qui y sont maintenus. Par consquent, la rglementation en vigueur tolre, sans prvoir de vritable dispositif de contrle par ladministration centrale, une drogation importante au rgime de droit commun applicable aux trangers maintenus en rtention administrative. Alors que la liste des CRA est fixe par arrt interministriel, il nexiste pas dobligation pour ladministration de dresser et de tenir jour linventaire des LRA ouverts sur le territoire national. Pourtant en application du dcret du 19 avril 2001, les locaux de rtention ne prsentent pas les mmes conditions matrielles daccueil et dexercice des droits des trangers que les centres de rtention. En priode de saturation des capacits daccueil des centres de rtention, cette rglementation ambigu encourage la multiplication des locaux de rtention administrative caractre permanent.
B Labsence de contrle exhaustif et rigoureux

La Cour observe une tendance lextension des rseaux des LRA. Dans son rapport du 15 juillet 2003, la direction centrale de la police et des frontires en a recens 19 en mtropole et 3 dans les DOMTOM, placs sous la gestion de la PAF ou de la scurit publique. Un tableau dress par la DLPAJ la demande de la Cour tablit 102 le nombre de LRA utilis en 2002, dont 80 permanents et 22 qualifis de temporaires, implants dans 54 dpartements. De nombreux dpartements en comptent plusieurs, souvent de petite capacit, dissmins dans les principales villes. On en dnombre trois dans les Deux-Svres, le Doubs, lEure-et-Loir, lIndre-et-Loire, la Meuse, le Morbihan ; quatre dans le Cher, la Manche ; cinq dans la Meurthe-etmoselle ; sept dans le Loir-et-Cher ; et mme onze dans lOise. Les informations transmises par la DLPAJ sur la dure de sjour dans les LRA, qui confirment les donnes de la DCPAF, montrent que, dans certains dentre eux, le dlai maximal de 48 heures prvu par lordonnance de 1945 est dpass pour une importante proportion des trangers retenus.
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LRA Ajaccio Dijon Pontarlier Nmes Bastia Tours Orlans Cherbourg Le Havre Cergy Choisy
Nombre dtrangers retenus Total 69 62 49 273 120 50 55 216 74 866 1.514 Plus de 48 heures 63 30 23 86 108 43 55 100 41 298 NC 91,3 % 48,4 % 46,9 % 31,5 % 90,0 % 86,0 % 100 % 46,3 % 55,4 % 34,4 % NC
Dure moyenne de sjour (jours) 5,29 2,69 2,10 2,35 5,60 3,10 9,00 2,50 3,00 NC 2,98
Exemples de LRA en infraction avec les textes sur la dure de sjour en 2002
(Source : statistiques de la DLPAJ)
En rsum, alors quun vritable rseau de locaux de rtention a t tiss sur plus de la moiti du territoire national, leur recensement exhaustif et rigoureux ne parat pas assur. Les informations disponibles mettent en vidence labsence de vritable contrle exerc par ladministration centrale du ministre de lintrieur sur les conditions de recours ce dispositif, moins encadr par le dcret de 2001 que les centres de rtention en ce qui concerne le respect de la dignit et des droits des personnes. Il est constat, en particulier, que les services de police utilisent de tels locaux de rtention en labsence dautorisation prfectorale douverture ou, plus frquemment, en violation des dispositions de lordonnance de 1945 sur la dure maximale de rtention.
C Lanalyse des conditions effectives de la rtention

Lefficacit de la puissance publique ne doit pas sapprcier seulement en termes quantitatifs, par la mesure du nombre dtrangers loigns du territoire national, mais aussi au regard de la qualit des conditions de rtention, deux niveaux : les conditions matrielles de vie dans les centres et les conditions dexercice des droits, dfinies lune ou lautre par les textes rglementaires.
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COUR DES COMPTES
1 Dans les centres de rtention administrative (CRA)

En premier lieu, les conditions de la rtention constates ne respectent pas, dans un nombre significatif de cas, les obligations imposes ladministration par larrt du 24 avril 2001 pris en application de larticle 17 du dcret du 19 mars de la mme anne, qui prcise en une douzaine de points les quipement dont doivent imprativement disposer les centres de rtention administrative, quil sagisse des espaces rservs aux femmes, des locaux de visite, de la libre circulation et des promenades extrieures. Lanalyse des conditions dhbergement des trangers dans les centres de rtention administrative fait apparatre une grande ingalit de situation. Des manquements graves ont t relevs en matire dadaptation des locaux aux rgles damnagement minimum fixes par larrt prcit. A lexpiration du dlai de trois ans laiss ladministration par le dcret du 19 mars 2001 pour mettre aux normes la configuration des centres, cette conformit nest pas effective dans de nombreux cas.
2 Dans des locaux de rtention administrative (LRA)

Quoique partielles, les donnes disponibles montrent que lamnagement des locaux de rtention, pourtant ouverts par arrts prfectoraux, est souvent non conforme aux dispositions davril 2001 qui ont prescrit un niveau damnagement nettement plus succinct que pour les CRA. Selon le rapport prcit de la DCPAF, dat du 15 juillet 2003, seulement un des 19 LRA oprationnels recenss, celui de Forbach, respectait les normes minimales dhbergement. Ce rapport insistait sur la gravit de situation, prvoyant quil tait craindre qu lexpiration du dlai octroy par le dcret, la nonconformit des tablissements recevant des retenus, quil sagisse des CRA ou des LRA, constitue un motif de non prolongation du maintien des trangers linstar de ce qui sest pass en matire de zone dattente Roissy .
D Les conditions sanitaires et dhygine

Ltat gnral des locaux : plusieurs CRA sont particulirement vtustes. Les conditions dhygine dans lesquelles les trangers sont
ANNEXES
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maintenus, souvent douteuses, constituent, parfois une vritable atteinte la dignit humaine. Le bilan sanitaire et social dress en juillet 2002 par la DDASS des Bouches-du-Rhne est trs svre : malgr des amnagements rcents, la structure architecturale pose des problmes de scurit des personnes dus un dfaut de stabilit du btiment, de scurit incendie (...). Les locaux ne sont ni conformes aux normes en vigueur ni adapts laccueil de ce public . Lentretien rgulier des locaux (peinture, rparations) nest pas assum selon la mme frquence dans tous les lieux. La grande propret de certains centres (Ste) contraste avec ltat de salet permanent dautres (Paris, Bobigny), dgradant pour leurs occupants. Lhygine des retenus : Le respect des rgles applicables en matire dhbergement laisse dsirer dans certains centres. Au total, la grande diversit des conditions dhygine observes dans les CRA conduit mettre en cause labsence de vritables normes en la matire.
E La gestion administrative et financire des centres

Cette diversit de situation est en partie le reflet de lhtrognit des modes de gestion, depuis que le ministre de la justice, qui exerait une responsabilit globale jusquen 2001, sest retir de la gestion des centres, les agents de ladministration pnitentiaire nintervenant plus que dans certains CRA pour lentretien ou la restauration. Un arrt du 10 juin 2003 a tabli la liste des 23 CRA (19 en mtropole et 4 outre-mer) et en a attribu la tutelle au ministre de lintrieur (20 CRA) et au ministre de la dfense (3 CRA), cest--dire la gendarmerie nationale. Le ministre de la justice a gard la responsabilit de la gestion htelire de 13 des 19 CRA de mtropole. Les services chargs de la gestion237 exercent la responsabilit du fonctionnement gnral des centres, la tenue des greffes et la garde des trangers. L encore, il y a lieu de relever une grande disparit de situations : reflet de lhtrognit des modes de gestion, la multiplicit des intervenants est source dmiettement des responsabilits et de dispersion des moyens.
237) Scurit publique, PAF, prfecture de police de Paris.
424
COUR DES COMPTES
En ltat actuel, la DGPN ne connat pas le montant rel des dpenses engages partir des crdits dlgus au niveau dconcentr, pour assurer la gestion des centres dont ses services ont reu la responsabilit ; nul nest en mesure de calculer le cot consolid de la rtention administrative. ! Globalement, les conditions dexercice des droits des trangers dans les centres de rtention administrative ne sont pas conformes aux textes en vigueur. Par ailleurs, il nexiste aucune synthse des informations relatives aux locaux de rtention, alors que les conditions dexercice des droits des trangers ny sont pas garanties, en labsence dinterprtes ou davocats notamment.
ANNEXES
425
Annexe 5 Rpartition des immigrs sur le territoire mtropolitain (1999)

Rgion de rsidence le-de-France Rhne-Alpes Provence-Alpes-Cte d'Azur Languedoc-Roussillon Nord-Pas-de-Calais Lorraine Alsace Aquitaine Midi-Pyrnes Centre Bourgogne Picardie Franche-Comt Champagne-Ardenne Haute-Normandie Auvergne Pays de la Loire Bretagne Corse Poitou-Charentes Basse-Normandie Limousin Ensemble Immigrs 1 611 008 471 585 430 254 205 445 172 584 170 888 147 871 158 514 173 606 121 214 82 887 81 156 65 717 65 248 63 239 56 784 62 415 46 267 26 018 39 032 28 146 26 216 4 306 094 Part du total des immigrs 37,41 % 10,95 % 9,99 % 4,77 % 4,01 % 3,97 % 3,43 % 3,68 % 4,03 % 2,82 % 1,93 % 1,88 % 1,53 % 1,52 % 1,47 % 1,32 % 1,45 % 1,07 % 0,60 % 0,91 % 0,65 % 0,61 % 100,00 %
Source : INSEE
ANNEXES
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Annexe 6 Enfants dimmigrs (0-24 ans) par dpartement

Enfants dimmigrs Effectif 0-24 ans France entire 2 312 035 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 2A 2B 21 22 23 Ain Aisne Allier Alpes-de-Haute-Provence Hautes-Alpes Alpes-Maritimes Ardche Ardennes Arige Aube Aude Aveyron Bouches-du-Rhne Calvados Cantal Charente Charente-Maritime Cher Corrze Corse-du-Sud Haute-Corse Cte-d'Or Ctes-d'Armor Creuse 27 416 10 680 5 901 3 665 2 592 45 818 6 133 7 917 4 224 10 420 9 781 4 409 84 959 7 312 981 4 746 4 989 8 391 5 084 6 332 6 577 14 416 3 583 1 117 % des jeunes 0-24 ans 14,4 17,9 6,7 7,6 10,5 8,4 19,3 8,4 9,3 13,4 13,1 13,3 7,4 17,2 3,9 2,9 5,8 3,7 10,8 10,2 21,1 19,2 10,7 2,6 4,5 Population totale
58 496 613 514 331 536 181 345 072 139 515 121 338 1 010 644 285 889 290 452 137 201 292 317 309 463 264 048 1 833 982 647 951 150 977 339 828 556 419 314 603 232 819 118 466 141 686 506 699 542 398 124 597
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COUR DES COMPTES
24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56
Dordogne Doubs Drme Eure Eure-et-Loir Finistre Gard Haute-Garonne Gers Gironde Hrault Ille-et-Vilaine Indre Indre-et-Loire Isre Jura Landes Loir-et-Cher Loire Haute-Loire Loire-Atlantique Loiret Lot Lot-et-Garonne Lozre Maine-et-Loire Manche Marne Haute-Marne Mayenne Meurthe-et-Moselle Meuse Morbihan
5 924 20 836 17 209 14 057 16 462 6 253 26 798 35 564 2 478 33 707 36 498 9 077 3 346 12 031 53 465 7 758 5 672 8 589 29 990 3 626 15 127 29 144 2 835 9 960 1 552 9 594 2 578 14 987 3 922 2 347 21 936 3 188 3 771
6,9 14,6 14,1 8,6 13,7 2,8 16,2 13,5 6,7 10,2 16,0 3,8 6,4 8,3 16,9 11,5 7,3 10,7 14,8 6,7 4,7 16,7 8,1 13,5 9,3 4,5 1,9 9,5 7,3 2,9 11,2 6,0 2,2
388 407 499 223 437 654 540 918 407 707 852 273 622 509 1 044 208 172 484 1 286 072 894 537 866 111 231 365 553 690 1 092 778 250 905 327 240 314 995 729 081 209 086 1 133 247 617 935 160 230 305 482 73 513 732 624 481 466 565 366 195 131 285 218 714 295 192 443 643 293
ANNEXES
429
57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89
Moselle Nivre Nord Oise Orne Pas-de-Calais Puy-de-Dme Pyrnes-Atlantiques Hautes-Pyrnes Pyrnes-Orientales Bas-Rhin Haut-Rhin Rhne Haute-Sane Sane-et-Loire Sarthe Savoie Haute-Savoie Paris Seine-Maritime Seine-et-Marne Yvelines Deux-Svres Somme Tarn Tarn-et-Garonne Var Vaucluse Vende Vienne Haute-Vienne Vosges Yonne
44 914 3 764 91 386 31 753 4 596 16 154 18 748 14 563 4 275 16 022 45 824 37 047 95 015 5 904 16 510 5 964 12 446 28 697 142 340 31 044 78 046 91 786 3 181 9 435 9 214 6 290 29 952 27 481 2 686 4 831 6 696 9 442 10 880
15,4 7,2 11,2 13,3 5,8 3,6 12,7 9,9 8,6 16,7 16,4 18,6 21,2 9,3 12,0 4,1 12,5 16,0 33,3 8,5 20,0 21,4 3,6 6,0 11,1 12,1 13,2 19,7 1,8 4,9 8,4 8,9 12,4
1 023 763 225 485 2 555 471 766 253 292 530 1 441 996 604 239 599 547 222 631 392 383 1 025 033 707 555 1 577 095 229 728 545 443 529 782 372 752 630 654 2 123 686 1 239 584 1 191 775 1 353 945 344 486 555 547 343 444 206 029 897 585 499 321 539 089 399 002 354 055 381 154 333 206
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COUR DES COMPTES
90 91 92 93 94 95
Territoire de Belfort Essonne Hauts-de-Seine Seine-Saint-Denis Val-de-Marne Val-d'Oise
6 275 74 588 102 980 199 497 105 832 108 253
16,4 21,3 27,2 45,4 30,6 29,6
137 397 1 133 836 1 427 888 1 383 319 1 227 030 1 104 533
Source : INSEE - Recensement 1999
ANNEXES
431
Annexe 7 Visas pour les consulats les plus importants (environ les trois quarts)
Consulat Moscou Alger Londres Casablanca Genve Tunis Tapeh Istanbul Saint Petersbourg Kiev Annaba Bombay Beyrouth Bangkok Le Caire Rabat Minsk Shangha Canton Djeddah Belgrade Dakar Johannesburg Nb accords 204551 141149 82595 70018 65447 62028 61083 59016 35789 35392 34485 33094 32046 31285 30994 28601 27404 26074 23055 22453 22398 21916 21284 Rang 1 2 3 4 5 6 7 8 10 11 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Nb demands 213240 622500 105623 85902 72456 71316 61807 60663 36942 39840 207500 33943 37109 33590 33583 36355 28159 28340 23769 26384 65963 36912 21377 Rang 2 1 4 5 6 7 9 10 14 12 3 18 13 19 20 16 22 21 28 26 8 15 31 % accords sur demandes 95,93 % 22,67 % 78,20 % 81,51 % 90,33 % 86,98 % 98,83 % 97,29 % 96,88 % 88,84 % 16,62 % 97,50 % 86,36 % 93,14 % 92,29 % 78,67 % 97,32 % 92,00 % 97,00 % 85,10 % 33,96 % 59,37 % 99,56 % Rang 11 54 40 37 21 28 2 8 10 25 55 6 29 14 18 39 7 19 9 31 53 49 1
432
COUR DES COMPTES
Abidjan Riyad Lagos Bogota Tanger Fes Agadir Tananarive Bamako Washington New-York Sfax Thran Port-Louis Almaty Manille Koweit Libreville Ankara Conakry Dubai Douala Wuhan Marrakech Castries Djakarta Cotonou Abou-Dabi San Francisco Brazzaville Moyenne tous postes
20287 19993 19360 18538 18326 18004 16222 15258 14277 14117 13883 13783 12735 12535 12242 12036 11743 11559 10996 10847 10423 10320 10296 10152 9872 9788 9643 9476 7892 6092
26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 62 74
27294 25120 27846 20855 21662 27165 19624 17070 22539 14395 16894 18243 15552 14709 14832 12824 12343 12901 12587 14836 11240 13710 11154 14460 10046 10516 21181 10369 18122 14610
24 27 23 33 30 25 34 37 29 45 38 35 39 42 41 48 50 47 49 40 55 46 56 44 61 59 32 60 36 43
74,33 % 79,59 % 69,53 % 88,89 % 84,60 % 66,28 % 82,66 % 89,38 % 63,34 % 98,07 % 82,18 % 75,55 % 81,89 % 85,22 % 82,54 % 93,86 % 95,14 % 89,60 % 87,36 % 73,11 % 92,73 % 75,27 % 92,31 % 70,21 % 98,27 % 93,08 % 45,53 % 91,39 % 43,55 % 41,70 % 66,89 %
43 38 46 24 32 47 33 23 48 5 35 41 36 30 34 13 12 22 27 44 16 42 17 45 3 15 50 20 51 52
Source : ministre des affaires trangres
ANNEXES
433
Statistiques des visas dlivrs en 2002 dans les postes visits par les rapporteurs
TOTAL demands Dlivrs refuss taux de refus SCHENGEN court sjour VTA transit circulation diplomatique service NATIONAUX long sjour temporaire mineur scolaris tudiant OMI autres Dom-Tom Dom Tom PAYS TIERS Alger 622500 141149 481351 77,33 % 127232 106347 0 590 18233 1642 420 13917 13912 162 23 5670 2768 5289 5 5 0 0 Bamako 22539 14277 8262 36,66 % 13349 9834 6 591 2020 570 328 928 927 0 19 487 284 137 1 1 0 0 Casablanca 85902 70018 15884 18,49 % 51685 36759 0 148 14778 0 0 18332 18305 0 112 2762 15307 124 27 22 5 1 Dakar 36912 21916 14996 40,63 % 18831 13912 242 854 2421 349 1053 3085 3082 0 60 2247 542 233 3 2 1 0 Fs 27165 18004 9161 33,72 % 17319 13483 0 31 3805 0 0 685 683 0 32 594 0 57 2 1 1 0 Londres 102664 79679 22985 22,39 % 78879 69865 395 4084 4457 60 18 796 685 57 1 180 373 180 5 2 3 4 Moroni 3620 2139 1481 40,91 % 1673 439 0 91 106 454 583 466 93 0 5 85 0 3 373 160 213 0
Source : Cour des comptes
Rpertoire des principaux sigles

ADRI AEPS AFPA AFPE AGDREF ALS AME ANAFE ANAM ANLCI ANPE ANPEEC APD APL APR APRF APS APT ASE ASSFAM ATL AUDA BIT BMR BUREL CADA CAE CAF CAI CASNAV CCI CCPD Agence pour le dveloppement des relations interculturelles (GIP) Action ducative pri-scolaire Association pour la formation professionnelle des adultes Aide la formation pralable lembauche Application de gestion des dossiers des ressortissants trangers en France (prfectures) Allocation de logement caractre social Aide mdicale dEtat Association nationale dassistance aux frontires pour les trangers Agence nationale pour laccueil et les migrations internationales Agence nationale de lutte contre lillettrisme Agence nationale pour lemploi Agence nationale pour la participation des employeurs leffort de construction Aide publique au dveloppement Aide personnalise au logement Aide publique la rinsertion Arrt prfectoral de reconduite la frontire Autorisation provisoire de sjour Autorisation provisoire de travail Aide sociale lenfance Association Service familial social migrants Aide transitoire au logement Dispositif daccueil durgence des demandeurs dasile Bureau international du travail Brigade mobile de recherche Bureau de lloignement (DCPAF) Centre daccueil des demandeurs dasile Conseil danalyse conomique Caisse dallocations familiales Contrat daccueil et dintgration Centre acadmique pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage Chambre de commerce et dindustrie Centre de coopration policire et douanire
436
COUR DES COMPTES
CEL CELA CERC CES CHRS CICID CIDF CIE CII CILPI CIO CIREA CIREFI CIVIS CJCE CLA / CLIN CLAS CMU CNAF CNASEA CNCDH CNDP CNH CNIL CNIS CNLI CODAC COLTI COREF COREPER CPAM CRA
Contrats ducatifs locaux Centre dvaluation linguistique et acadmique Conseil de lemploi, des revenus et de la cohsion sociale Contrat emploi solidarit Centre dhbergement et de rinsertion sociale Comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement Centre dinformation sur les droits des femmes Contrat initiative emploi Comit interministriel lintgration Commission interministrielle pour le logement des populations immigres Centre dinformation et dorientation Centre dinformation, de rflexion et dchanges en matire dasile (secteur JAI de lUE) Centre dinformation, de rflexion et dchanges en matire de franchissement des frontires et dimmigration (secteur JAI de lUE) Contrat dinsertion dans la vie sociale Cour de justice des Communauts europennes Classes spcifiques dans le primaire (classes dinitiation) et le secondaire (classe daccueil) Contrats locaux daccompagnement scolaire Couverture maladie universelle Caisse nationale des allocations familiales Centre national pour lamlioration des structures et des exploitations agricoles Commission nationale consultative des droits de lHomme (Premier ministre) Centre national de documentation pdagogique Conseil national de lhabitat Commission nationale de linformatique et des liberts Conseil national de linformation statistique Commission nationale pour le logement des immigrs Commission dpartementale daccs la citoyennet Comit oprationnel dpartemental de lutte contre le travail illgal Comit rgional de lemploi et de la formation professionnelle Comit des reprsentants permanents (des Etats auprs de lUnion europenne) Caisse primaire dassurance maladie Centre de rtention administrative
REPERTOIRE DES PRINCIPAUX SIGLES
437
CREDOC CRILD CRIPI CRPO CRR CST DARES DCPAF DCPJ DDASS DDAT DDE DDSP DDTEPF DECAS DEP DESCO DFAE DGAFP DGAS DGCID DGDDI DGEFP DGPN DGS DGUHC DHOS
Centre de recherche pour ltude et lobservation des conditions de vie Commission rgionale pour lintgration et la lutte contre les discriminations Commission rgionale pour linsertion des populations immigres Contrat de rinsertion dans le pays dorigine Commission des recours des rfugis (ministre des affaires trangres) Carte de sjour temporaire Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques (ministre de lemploi) Direction centrale de la police aux frontires (DGPN) Direction centrale de la police judiciaire (DGPN) Direction dpartementale des affaires sanitaires et sociales Dlgation au dveloppement et laction territoriale (ministre de la Culture) Direction dpartementale de lquipement Direction dpartementale de la scurit publique Direction dpartementale du travail, de lemploi et de la formation professionnelle Direction des entreprises commerciales, artisanales et de services (MINEFI) Direction de lvaluation et de la prospective (ministre de lducation) Direction de lenseignement scolaire (ministre de lducation) Direction des Franais ltranger et des trangers en France (ministre des Affaires trangres) Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique Direction gnrale de laction sociale Direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement (ministre des affaires trangres) Direction gnrale des douanes et des droits indirects Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle Direction gnrale de la police nationale Direction gnrale de la sant (ministre de la sant) Direction gnrale de lurbanisme, de lhabitat et de la construction Direction des hpitaux et de lorganisation des soins
438
COUR DES COMPTES
DILTI DIV DLPAJ DNA DNO DOCUP DPM DRAC DRASS DRCE DREES DRTEFP DTA EDP EEE EEI EHESS ELCO ENAF EPRA ERE ESPERE EURASIL EURES EURODAC EUROPOL EUROSTAT FASILD FASTIF FER FLE FNE FTDA
Dlgation interministrielle la lutte contre le travail illgal Dlgation interministrielle la ville Direction des liberts publiques et des affaires juridiques Dispositif national daccueil (asile) Directive nationale dorientation Document unique de programmation Direction de la population et des migrations Direction rgionale des affaires culturelles Direction rgionale des affaires sanitaires et sociales (DRASSIF : Ile-de-France) Direction rgionale du commerce extrieur Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (ministre de la cohsion sociale) Direction rgionale du travail, de lemploi et de la formation professionnelle Accord dit de destination touristique agre Echantillon dmographique permanent Espace conomique europen Espace emploi international (ANPE OMI) Ecole des hautes tudes en sciences sociales Enseignement des langues et cultures dorigine Elves nouvellement arrivs en France Echanges et productions radiophoniques (GIP) Espace ressource emploi (ANPE AFPA) Engagement du service public de lemploi pour restaurer lgalit Rseau europen de praticiens de lasile European Employment Services (portail europen de lemploi) Systme europen de comparaison dempreintes digitales des demandeurs dasile et des personnes ayant franchi irrgulirement une frontire Organisme europen de coopration policire Office statistique des Communauts europennes Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations Fonds daction sociale pour les travailleurs immigrs et leurs familles (jusquen 2001) Fonds europen pour les rfugis Franais Langue trangre Fonds national pour lemploi Association France terre dasile
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FTM GELD GGM GIP GIR GISTI GRETA HCI HCR IAURIF IGA IGAE IGAENR IGAS IGEN IGF INED INSEE INSERM IQF IRILL ITF JAI LAO LDH LOLF LRA MICOMI MOE MRAP MSA OCDE OCRIEST
Foyer de travailleurs migrants Groupe dtude et de lutte contre les discriminations (GIP) Groupe de Genve sur les questions migratoires Groupement dintrt public Groupes dintervention rgionaux Groupe dinformation et de soutien aux immigrs Groupement dtablissements (de lenseignement public) pour la formation continue. Haut conseil lintgration Haut commissariat des Nations unies pour les rfugis Institut damnagement et durbanisme de la rgion Ile-de-France Inspection gnrale de ladministration Inspection gnrale des affaires trangres Inspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche Inspection gnrale des affaires sociales Inspection gnrale de lEducation nationale Inspection gnrale des finances Institut national dtudes dmographiques Institut national de la statistique et des tudes conomiques Institut national de la sant et de la recherche mdicale Invitation quitter la France Programme insertion, rinsertion et lutte contre lillettrisme Interdiction du territoire franais Justice et affaires intrieures (Union europenne) Lieu daccueil et dorientation Ligue des droits de lHomme Loi organique relative aux lois de finances, du 1er aot 2001 Locaux de rtention administrative Mission interministrielle au codveloppement et aux migrations internationales Service de la main-duvre trangre (dans les DDTEFP) Mouvement contre le racisme, lantismitisme et pour la paix Mutualit sociale agricole Organisation de coopration et de dveloppement conomique Office central pour la rpression de limmigration irrgulire et de lemploi dtrangers sans titre (DGPN)
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OFPRA OIM OIT OMI ONI OSIM PAIO PALULOS PAP PARE/PAP/ND PCRD PDA PDALPD PDLM PFA PIC PJJ PLA PNAE PNAIS PRIPI PUCA RESEDA RSE SAEI SCTIP SDCE SDFE SEE SEF SGAR
Office franais de protection des rfugis et apatrides (ministre des affaires trangres) Organisation internationale pour les migrations Organisation internationale du travail Office des migrations internationales Office national dimmigration Organisation de solidarit internationale issue de limmigration Permanence daccueil, dinformation et dorientation Prime lamlioration de logements usage locatif et occupation sociale Programme annuel de performance Plan daide au retour lemploi/ Plan daction personnalis /Nouveau dpart Programme cadre de recherche et dveloppement Plan dpartemental daccueil Plan dpartemental dactions pour le logement des personnes dfavorises Programme dveloppement local migrations Plate-forme daccueil Programme dinitiative communautaire Protection judiciaire de la jeunesse (ministre de la justice) Prt locatif aid (PLA-I : prt locatif aid dinsertion) Plan national daction pour lemploi Programme national daction pour linclusion sociale Programme rgional dinsertion des populations immigres Plan urbanisme construction et amnagement Loi relative lentre et au sjour des trangers en France et au droit dasile 11/5/98 Rseau solidarit cole Service des affaires internationales et europennes (ministre de la Justice) Service de coopration technique internationale de police (DGPN ministre de lintrieur) Sous-direction de la circulation des trangers en France (affaires trangres) Service des droits des femmes et de lgalit Stratgie europenne pour lemploi Service des trangers en France (affaires trangres) Secrtariat gnral aux affaires rgionales (prfectures de rgion)
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SGCI SIFE SIS SONACOTRA SOPEMI SPE SSAE TEF TRACE UCLAT UESL VPF VTA ZEP ZFU ZRR ZRU ZUS
Secrtariat gnral du comit interministriel pour les questions de coopration conomique europenne (Services du Premier ministre) Stage dinsertion et de formation lemploi Systme dinformation Schengen Socit nationale de construction de logements pour les travailleurs Systme dobservation permanente des migrations (OCDE) Service public de lemploi Association Service social daide aux migrants Test dvaluation en franais Trajet daccs lemploi Unit centrale de lutte anti-terrorisme (DGPN) Union dconomie sociale pour le logement Vie prive et familiale Visa de transit aroportuaire Zone dducation prioritaire Zone franche urbaine Zone de revitalisation rurale Zone de redynamisation urbaine Zone urbaine sensible
LISTE DES REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES INTRESSS
Pages Rponse du Premier ministre..................................................... 445 Rponse de la Prsidente du Haut conseil lintgration.......... Rponse du Ministre de lintrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales ..................................................................... Rponse du Ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale ........................................................................................ Rponse du Ministre des affaires trangres ............................. Rponse du Ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche ......................... Rponse du Ministre de la culture et de la communication ....... Rponse du Directeur gnral du Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations (FASILD)................................................................................... Rponse du Prsident du conseil dadministration de lOffice des migrations internationales (OMI) ........................................ Rponse du Prsident de lAssociation Service Social Familial Migrants (ASSFAM)................................................... 449 453
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REPONSES DES ADMINISTRATIONS
ET DES ORGANISMES INTERESSES
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REPONSE DU PREMIER MINISTRE
Jai lhonneur de vous transmettre lensemble des rponses des ministres et administrations concerns aux observations formules dans le rapport public particulier de la Cour consacr laccueil des immigrants et lintgration des populations issues de limmigration . Au-del de ces contributions, et compte tenu de lampleur de la priode couverte par le rapport, il mapparat opportun de revenir sur la signification des orientations que jai souhait mettre en uvre depuis le printemps de 2002. Le Gouvernement a en effet dcid de faire de la question de lintgration, trop souvent traite comme un simple sujet dtudes sociologiques ou juridiques, un vritable enjeu politique : il sagit de redonner un sens la notion dintgration rpublicaine, en rtablissant les conditions du vivre ensemble . Cest dans cet esprit que jai souhait, ds la fin de lanne 2002, relancer les travaux du Haut Conseil lIntgration (H.C.I.) qui, dans le pass, avait dmontr la pertinence de sa rflexion, notamment sur la dfinition du modle franais dintgration. La composition du HCI, runissant des talents individuels, des engagements professionnels, artistiques, intellectuels ou politiques, illustre la diversit des composantes de la communaut nationale et incarne, le visage de la France du XXIme sicle. Les travaux rcents du Haut Conseil ont permis de nourrir utilement la rflexion du Gouvernement. Au printemps de 2003, pour traduire cette volont de relance de la politique publique dintgration, jai runi le comit interministriel lintgration, mis en sommeil depuis 1990, afin de mobiliser le Gouvernement tout entier autour dun triple objectif dont les lments sont indissociables: crer de vritables parcours dintgration pour les nouveaux immigrants, favoriser lintgration civique et sociale des Franais issus de limmigration et lutter contre les discriminations dont ceux-ci sont lobjet. La cration de parcours dintgration sinscrit dans une dmarche de responsabilit, reposant sur le choix dune politique migratoire clairement assume. Cette politique reconnat quil est tout simplement impossible daccueillir tous ceux qui le dsireraient mais considre, en revanche, quil est indispensable dorganiser enfin laccueil et linsertion dans notre socit des immigrs lgalement arrivs sur notre sol. Lobjectif de matrise de limmigration sest traduit par une rforme de la lgislation relative lentre et au sjour des trangers et de la procdure rgissant loctroi du droit dasile, afin que celle-ci ne soit plus
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dtourne de son objet. Il a galement conduit organiser plus efficacement la reconduite la frontire, sans ngliger par ailleurs les perspectives offertes par la politique de co-dveloppement. Les outils statistiques ncessaires une apprciation prcise de la situation ont enfin t raliss. La matrise des flux migratoires ne saurait toutefois relever de la seule comptence nationale. A cet gard, des progrs rcents, auxquels la France a activement contribu, ont t accomplis dans la dfinition dinstruments juridiques communs lensemble des pays de lUnion europenne. En revanche, laccueil des immigrs lgaux relve directement de la politique nationale. Il sagit doffrir ceux-ci des parcours dintgration adapts dans une logique dintrts rciproques : tel est lobjet du contrat daccueil et dintgration, expriment depuis juillet 2003, qui sera prochainement dot dune base lgislative, lorsque la loi de programmation pour la cohsion sociale aura t adopte. Cette dmarche novatrice pour la France se fonde sur lexprience dun pass rcent : une immigration assume, accueillie son arrive, devrait nous pargner de futurs problmes dintgration. Elle prend galement en considration les enjeux de lavenir : la gographie des flux migratoires a chang ; les nouveaux arrivants, les rfugis en particulier, proviennent de tous les horizons et non plus seulement de territoires jadis franais ou francophones. En outre, nous ne sommes plus seulement confronts une immigration de transit mais, depuis dj longtemps, une immigration durable, appele se fondre dans la communaut nationale. Cette perspective rejoint le second objectif poursuivi par le Gouvernement, visant proposer un projet dintgration renouvel. Fond sur une exigence dgalit des chances, ce projet doit, jen ai la conviction, tre li la question de la cohsion sociale, ainsi qu laffirmation dune identit nationale. La politique de lintgration se comprend en effet comme la dfinition et la ralisation dun projet civique partag, commun lensemble des habitants de notre pays, permettant chacun deux de se considrer comme membre dune communaut de citoyens. Dans cette perspective, deux voies ont t dlibrment privilgies : le soutien la promotion individuelle et laction sur les reprsentations collectives. Sagissant des instruments publics dintervention, lducation constitue un levier privilgi, de mme que la politique de la ville et les politiques sociales. Tout en prenant en compte le caractre prioritaire de lducation et de lemploi, les travaux du comit interministriel lintgration ont dailleurs soulign la ncessit dune approche transversale afin dassurer une promotion sociale et professionnelle garante de lautonomie individuelle.
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Au-del des aspects divers que peut prendre laccompagnement individuel, jai galement souhait que lvolution ncessaire des reprsentations collectives, souvent rductrices, ne soit pas omise. Cette volution repose sur la valorisation des parcours et des russites ainsi que sur le rappel de la contribution de limmigration notre histoire. Cest dans cet esprit que jai invit les responsables des principaux mdias assumer leurs responsabilits en matire de promotion de la diversit culturelle. Sur ce point, je me rjouis que les chanes publiques de tlvision, en particulier, aient souscrit des engagements concrets. Cette proccupation ma galement conduit dcider la cration dune Cit nationale de lhistoire de limmigration qui sera hberge dans un lieu emblmatique et prestigieux de la capitale. Cette cit sera tout la fois un muse, un lieu de dcouverte et dexposition. Les ambitions de ce projet sont multiples : tirer les leons de lhistoire, sortir des clichs, reconnatre lapport des immigrs la construction de la France afin de renforcer le lien entre les gnrations et la cohsion nationale. Enfin, on ne saurait bien sr ngliger la dimension religieuse. Le principe de lacit ne vise pas occulter le fait religieux mais permettre celui-ci de spanouir dans le respect des lois de la Rpublique et, notamment, de la libert de conscience. Le Gouvernement a engag un processus dterminant en faveur de la naissance dun Islam de France tandis que, lissue dun dbat national, il a raffirm par la loi le caractre intangible du principe de lacit, particulirement au sein de lcole publique. Lexigence de respect intangible, dans lespace public, de certains principes fondamentaux est en effet indissociable des notions daccueil, dintgration et dgalit des chances. Mon ambition est de conforter la volont dadhsion la Rpublique en assurant lgalit des droits et en rtablissant lgalit des chances. Ces principes doivent tre valables pour tous. Le refus des communautarismes doit tre intimement li, dans lesprit public, la lutte contre le racisme, lantismitisme et les discriminations. La cration dun comit interministriel de lutte contre le racisme et lantismitisme constitue de ce point de vue une premire en Europe. Si le premier combat poursuivre sans relche est en effet celui de la lutte contre le racisme et lantismitisme, nous avons galement le souci de veiller avec une attention particulire la question de lgalit entre les hommes et les femmes pour lutter contre la persistance ou la rsurgence de comportements absolument incompatibles avec lide que nous nous faisons de la dignit de la femme et du respect de ses droits fondamentaux.
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Mais dautres proccupations concernent les discriminations de la vie quotidienne, notamment dans laccs lemploi, au logement, aux loisirs Comme la souhait le Prsident de la Rpublique et conformment aux engagements de mon Gouvernement, une autorit administrative indpendante, la Haute autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit, traitera, ds le 1er janvier 2005, les rclamations des victimes de discriminations de toutes natures, notamment raison de lorigine, du sexe, dun handicap ou de lorientation sexuelle. Ces initiatives dmontrent que lEtat peut agir sur les comportements en mettant en uvre de nouveaux instruments ou en agissant comme employeur. La socit civile conserve cependant un rle essentiel. Au-del des consquences sociales des discriminations raciales (chmage, repli sur soi, dfiance), la situation actuelle est critiquable un double point de vue : celui des entreprises qui ngligent un potentiel de ressources humaines considrables, celui de candidats, souvent diplms, exclus de notre projet collectif. Il sagit donc dsormais de mobiliser les acteurs privs en faveur de la gestion de la diversit et de lgalit de traitement dans lentreprise. Tel est le sens de la mission de rflexion que jai confie un chef dentreprise reconnu par ses pairs qui remettra prochainement ses conclusions. Celles-ci viendront alimenter la confrence nationale sur lgalit des chances, consacre ces questions, que jentends runir la fin de lanne 2004. Le Gouvernement a la volont de conduire la politique dintgration en prenant en compte toutes les dimensions de celle-ci. Les leons de lexprience nous ramnent en effet toujours au mme constat : la ralisation des promesses du pacte rpublicain passe en particulier par lducation et lemploi. Telle est lambition poursuivie notamment par le futur projet de loi dorientation sur lcole et par le projet de loi de programmation pour la cohsion sociale que le Parlement examinera dici peu. A des attentes lgitimes et pressantes de nos concitoyens, doivent rpondre de relles perspectives de promotion sociale et professionnelle. Aux reprsentations collectives simplificatrices, il faut opposer la ralit des nombreuses russites individuelles. Il appartient aux pouvoirs publics dassurer le suivi des mesures dores et dj engages et de procder leur ncessaire valuation. En outre, ds lors que les objectifs politiques ont t clairement fixs, il nous revient de poursuivre la rforme des outils de mise en uvre de la politique dintgration, dans un souci permanent de cohrence, de simplification et defficacit. Sur ce point, vos travaux, comme lavis demand au HCI sur cette question, claireront les propositions que seront amens madresser le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale et la secrtaire dtat lintgration et lgalit des chances.
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REPONSE DE LA PRESIDENTE DU HAUT CONSEIL A LINTEGRATION Je tiens dabord saluer la qualit exceptionnelle de linvestigation et de la rflexion que vous avez engages. Exceptionnelle la fois par ltendue de lenqute qui sefforce un bilan trs complet et minutieux des aspects digitaliss des problmes, mais aussi par la profondeur de la rflexion et loriginalit des solutions envisages. Cela videmment mengage dautant plus aisment vous faire connatre quelques unes des informations non encore prises en compte dans leffort engag par le HCI et qui pourraient permettre de mieux apprcier son activit et les problmes voqus. Je ne peux avoir lintention devant un rapport dune telle ampleur daborder toutes les questions que vous traitez. Je men tiendrai ce qui concerne lactivit du Haut Conseil lIntgration en suivant les commentaires du rapport. 1 - Sur la place et le rle du HCI. La premire mention faite sur le HCI apparat dans un commentaire portant sur le rle des instances caractre spcialis. Le HCI est mis sur le mme plan quune institution qui a cess dexister, le Conseil national pour lintgration des populations immigres, et une institution dont la vocation est beaucoup plus vaste, et pour tout dire diffrente, la Commission Consultative Nationale des Droits de lHomme. 2 - Sur le traitement des statistiques. Lactivit statistique a t renforce et rorganise. Trois rapports ont t remis par le groupe statistiques qui a beaucoup travaill : le rapport prpar par lancien HCI en 2003 la France, par lintermdiaire du groupe statistiques, a rpondu pour la premire fois au questionnaire de la Commission europenne sur les flux migratoires. le rapport 2004 portant sur les flux migratoires de 2002 et 2003 a t rendu au Ministre Jean-Louis Borloo le 13 juillet 2004.
Par ailleurs, outre ce travail statistique trs important, le HCI a conduit la cration de lObservatoire des statistiques de limmigration et de lintgration, dot dun conseil scientifique, prsid par Madame Hlne Carrre dEncausse, et de membres composant le groupe statistiques. LObservatoire est dirig par Madame Jacqueline Costa-Lascoux.
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La cration de cette nouvelle institution prvue par le comit interministriel et que vous avez vous-mme appele de vos vux a ncessit un engagement trs important du HCI : pour unifier les diffrentes administrations collectrices de statistiques toutes reprsentes pour coordonner le travail des grandes institutions de recherches toutes reprsentes pour doter cet Observatoire de moyens (bureaux, secrtariat et dbut de budget)
Cette ralisation est une des grandes russites du HCI compte tenu des divisions et des divergences qui sparaient nagure chercheurs et institutions. Il ny a, aujourdhui, aucune divergence entre lINED, reprsent par son Directeur lObservatoire, et le HCI. LObservatoire des statistiques, avec le concours des institutions de lINSEE, de lINED, et de tous les ministres et administrations concerns par la question de limmigration (Cohsion sociale, Intrieur, Justice, Education Nationale, Affaires trangres, Secrtariat dEtat au logement, DARES, DREES, OMI, OFPRA), met dj en oeuvre les recommandations de la Cour : dfinir une politique dobservation de limmigration et de lintgration et de lutte contre les discriminations amliorer la connaissance de limmigration amliorer la connaissance de lintgration amliorer la connaissance de limmigration clandestine
3 - Sur le rle jou par le Haut Conseil lIntgration. Le HCI se rjouit et remercie la Cour davoir soulign son activit soutenue et sa mthode de travail. Elle est mettre en relation avec le renouvellement de sa fonction qui sest vu ajouter au rapport annuel, le 23 octobre 2002, par une saisine du Premier Ministre, la remise davis. Ces avis, remis semestriellement, permettent une coordination plus serre et une action plus rapide des pouvoirs publics lorsquils souhaitent les mettre en uvre. Cest ainsi que des mesures ont t prises par le Ministre des Affaires trangres et le Ministre du Droit des femmes aprs lavis rendu sur les droits civils des femmes. De mme, le Ministre des Affaires sociales a inscrit rapidement dans son projet de loi sur la cohsion sociale les propositions du HCI concernant lapprentissage. Davantage, le HCI a ouvert de nouveaux chantiers de rflexion sur la question de lintgration : outre llargissement des statistiques dj voqu, il a inaugur, par un colloque consacr aux Ecrans ples, une collaboration avec le CSA pour tablir une meilleure reprsentativit de la diversit culturelle dans les mdias. Il a tabli une coopration en
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Mditerrane Sud avec le Maroc (sminaire de Rabat). Il prpare un Forum sur la russite des Franais venus de loin qui se tiendra lAssemble nationale en dcembre. Cest pourquoi le HCI se flicite de ce que, encore une fois avec gnrosit, la Cour ait demand une augmentation de son budget. 4- Sur les dfinitions donnes par le HCI de lintgration. Bien que sur de nombreux points, le nouveau HCI se veut lhritier des rflexions menes par ses prcdentes compositions, il na pas confirm la dfinition de 1991 de lintgration mais la inflchie et problmatise diffremment : en repensant la notion dintgration conteste par certains et en la gnralisant toute participation citoyenne. en la diffrenciant de lassimilation pour rcuser son quivalence et faire ainsi droit, non seulement la diversit, mais au pouvoir dinnovation des nouvelles gnrations. mais surtout, en liant la notion dintgration la notion rpublicaine classique du contrat. Du coup, le HCI a estim quil fallait aller beaucoup plus loin dans la reconnaissance de la diversit, mais aussi et dans le mme mouvement contre la segmentation communautariste, aller beaucoup plus loin dans laffirmation dune culture commune.
5- Sur la question des discriminations. Le HCI a estim quil tait ncessaire de lutter contre toutes les formes de discriminations, notamment ethniques, et a approuv la cration de la Haute Autorit de Lutte contre les Discriminations. Pour autant, il a estim que la question de lintgration ne pouvait pas sapprhender seulement en termes de discriminations, cest dire dans une pure logique de culpabilit, mais quelle ncessitait des actions positives de promotion beaucoup plus nombreuses et largies tous les secteurs sociaux. Il a pris position contre la politique de discrimination positive drogeant aux lois communes et mettant en uvre des quotas.
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6- Sur la question du contrat daccueil et dintgration. Le HCI considre quoutre la formation linguistique et le suivi social, la formation civique est un lment essentiel du contrat daccueil et dintgration, parce que : elle marque que si lEtat sengage, les contractants sengagent galement respecter ses lois communes elle oblige lEtat faire connatre les lois quil entend faire respecter elle permet daffirmer le droit des personnes et notamment des femmes par la signature individuelle du contrat et du suivi de la formation civique, elle montre que la Rpublique contracte avec des citoyens individuellement, et ceci a toute son importance quand il sagit des femmes et des jeunes.
7- Sur la question du droit des femmes, le HCI remercie la Cour de sappuyer sur ses avis. En conclusion, le rapport de la Cour a limmense mrite aux yeux du HCI dinaugurer une rflexion de premier ordre sur le phnomne de limmigration de peuplement qui est en effet le grand phnomne nouveau sur lequel lEurope a commenc mais seulement commenc de sinterroger. Il estime que les rflexions de la Cour cernent pour la premire fois dans son tendue et en profondeur les donnes multiples, sociales, conomiques, administratives et politiques de ce problme. Le HCI, qui est saisi par le Premier Ministre dun avis sur la rorganisation administrative des outils de la politique publique dintgration, tiendra le plus grand compte des avis de la Cour. Il la remercie de lintrt bienveillant quelle lui a manifest et ne peut videmment que lui exprimer toute sa gratitude pour le renforcement de ses moyens budgtaires et pour lextension de son domaine de rflexion quelle a suggrs.
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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES
Les nouvelles volutions de limmigration ne sont pas venir, elles sont dj en cours, et appeles selon toute vraisemblance se confirmer et samplifier . Ce constat pertinent dress par la Cour est partag par le ministre de lintrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales qui, dans son champ de comptence et dans le cadre dun dialogue soutenu avec les dpartements ministriels concerns, a pris trs largement part aux efforts dploys depuis deux ans en vue de la refonte des outils et objectifs de la politique dimmigration du Gouvernement. Un important travail normatif a dores et dj t accompli. Ce travail, non compltement achev ce jour, a dj donn lieu la prparation et ladoption de plusieurs textes lgislatifs et rglementaires ainsi qu llaboration dimportantes circulaires dapplication. Mais le chantier ouvert, au-del de lentre en vigueur de nouveaux textes, vise aussi lamlioration de lefficacit de laction de lensemble des services du ministre de lintrieur en charge de la gestion de limmigration, aux premiers rangs desquels figurent ceux des prfectures et de la police aux frontires. Dores et dj, des premiers rsultats trs significatifs de ces actions, quil sagisse par exemple de la mise en uvre des dcisions dloignement ou du contrle aux frontires, ont t enregistrs au cours du premier semestre de lanne en cours. Il convient de souligner sur ce point que le rapport public particulier de la Cour intervient une tape charnire de la mise en uvre de laction du ministre. Alors mme que le ministre de lintrieur a pu sappuyer depuis deux ans, pour conduire sa rflexion et dgager des solutions normatives, procdurales ou organisationnelles, sur des constats proches de ceux figurant dans le rapport public particulier, les rponses les plus rcemment labores ou mises en uvre par ce dpartement nont pas toujours pu tre prises en compte par la Cour, soit parce que les nouvelles orientations ou les premiers rsultats ont t dfinies ou obtenus postrieurement la priode de rfrence de son enqute, soit parce que les rflexions en cours ne sont pas compltement abouties. Ainsi et par exemple, lorganisation de la rtention administrative fait-elle actuellement lobjet dune important travail interministriel devant notamment aboutir prochainement la publication de nouveaux dcrets, pris pour lapplication de la loi 26 novembre 2003 relative la matrise de limmigration, au sjour des trangers en France et la nationalit (MISEFEN) et visant remdier, dans une large mesure, aux insuffisances releves par la Cour. Garant de la cohsion nationale sur lensemble du territoire rpublicain, en appui sur le rseau des prfectures, le ministre de lintrieur
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est naturellement partie prenante aux enjeux dune politique dintgration renouvele. A ce titre, la rforme des commissions daccs la citoyennet en relation avec le ministre de la cohsion sociale et le ministre de la justice, participe de cette volont. Les conditions du pilotage de laction du ministre de lintrieur dans le domaine de la matrise de limmigration et du sjour des trangers en France appellent, au vu des constatations de la Cour, quatre sries de remarques de porte gnrale, avant que ne soient abords plus particulirement les principaux thmes et enjeux de cette action. Les volutions du phnomne migratoire Les adaptations rcentes de la politique dimmigration ont t en premier lieu le fruit dune observation de lvolution du phnomne migratoire. A cet gard, le constat simpose dune immigration caractre certes conomique, aux fins demploi, mais qui demeure culturellement axe sur le lien personnel et familial et souvent stratgiquement fonde sur la demande dasile. Il faut aussi prendre en compte, comme le relve justement la Cour, le dveloppement inquitant des pratiques frauduleuses de toute nature ainsi que des activits des filires dimmigration clandestine qui, de plus en plus souvent, sont assimilables de vritables trafics dtres humains. La position de la France dans lensemble communautaire doit aussi tre prise en compte au moment o se construit danne en anne un vritable droit europen de lasile et de limmigration. Pays dimmigration ancien, la France na pas les mmes caractristiques que des pays comme lItalie et lEspagne qui recourent, de faon diffrente, aux quotas dimmigration. En effet, le regroupement familial constitue le moyen privilgi dadmission sur le territoire franais ce qui, en termes de main duvre, est loin dtre neutre, les personnes concernes ayant automatiquement accs au march du travail. Ceci explique, tout au moins en partie, le fait que la France contrairement certains de ses voisins nait pas besoin de recourir une immigration de travailleurs non qualifis. Avec un taux de chmage de lordre de 9,4 % en moyenne, les pouvoirs publics nont pas souhait faire appel une main duvre venant de lextrieur. Une telle politique serait en effet difficilement acceptable par ceux qui rencontrent des difficults dintgration sur le march du travail. Ceci concerne galement les travailleurs immigrs et leurs enfants qui connaissent trs frquemment des taux de chmage trs suprieurs la moyenne nationale. La France a en revanche fait appel des travailleurs hautement qualifis tout particulirement dans le domaine des technologies de pointe. Ce type de recrutement se fait au cas par cas en fonction des difficults de
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recrutement rencontres par les entreprises et grce un assouplissement des rgles relatives lintroduction des travailleurs en France. Contrairement la majorit des Etats membres de lUnion europenne, la France ne connat pas une situation aussi inquitante sur le plan dmographique. Elle est en effet devenue le pays o la croissance dmographique dpend le moins de limmigration : 20 % contre 50 % pour lIrlande, 70 % pour le Royaume Uni, 82 % pour lEspagne, 97 % pour lItalie et 150 % pour lAllemagne dont le taux daccroissement naturel est devenu ngatif (source : rapport INED janvier 2004). Lexigence de lisibilit des politiques publiques En second lieu, une grande attention a t accorde la lisibilit de la politique nouvelle, en particulier par les secteurs de la socit les plus exposs aux dsquilibres dmographiques et aux phnomnes de concentration exhaustivement dcrits par le rapport. Les populations concernes peroivent difficilement en effet la convergence entre lobjectif de matrise des mouvements de populations prvisibles et celui dune mondialisation quitable telle qunonce par le rapport, mais aspirent ltablissement dune priorit du premier objectif sur le deuxime, et attendent dans ce sens lmission de signaux fort. Lexigence de lisibilit doit aussi conduire sinterroger, comme le fait trs lgitimement la Cour, sur la qualit des statistiques disponibles. Le ministre de lintrieur ne peut sur ce point important que faire connatre son accord sur les principaux lments du constat dress dans le rapport de la Cour et qui soulignent toute limportance de la qualit et de la fiabilit des dispositifs de recueil dinformations statistiques pour la dfinition, la conduite et lvaluation de la politique de gestion des flux migratoires. Plus particulirement, on ne peut que partager lapprciation porte, de faon gnrale, sur les insuffisances des systmes actuels de collecte des Dune part, les moyens actuels ne permettent pas de couvrir de faon satisfaisante lensemble du champ des informations utiles au pilotage des politiques publiques. En particulier, le phnomne de limmigration irrgulire demeure difficile quantifier et le cot de ces politiques nest pas ce jour clairement identifi. En ce qui concerne limmigration irrgulire, les chiffres ne peuvent rsulter en effet que destimations fondes sur diffrents indicateurs prenant en compte, notamment et par exemple, le nombre de personnes admises sur le territoire titre exceptionnel au sortir de la zone dattente de Roissy, ou dfinitivement dboutes de leur demande dasile, ou encore la diffrence entre le nombre de personnes effectivement reconduites la frontire et celui des mesures dloignement prononces, pour une priode donne. Mme si des efforts restent dployer, pour mieux valuer le phnomne de limmigration irrgulire, linsuffisance de la connaissance statistique en la matire ne peut tre entirement comble, en tout tat de
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cause, quel que soit linvestissement qualitatif et quantitatif de ladministration en ce domaine. On rappellera en particulier que la question de la mesure des flux dentre et de sortie ne serait susceptible dtre pose de manire pertinente quaux frontires extrieures de lespace Schengen, et non au plan national, sans prjudice de la disponibilit des moyens humains et techniques ncessaires. Par ailleurs, la notion dimmigration irrgulire appelle elle-mme quelques prcisions, auxquelles sattache dailleurs la Cour, dans la mesure o elle peut recouvrir des ralits diffrentes, entre la situation de personnes entres clandestinement sur le territoire sans tre pourvues des visas, titres de voyage et autres documents requis, et celle de personnes qui, entres rgulirement sur le territoire, sy sont maintenues irrgulirement au-del du dlai de 3 mois imparti pour quitter le territoire ou obtenir un titre de sjour. Dautre part, il est utile de progresser dans le sens dune meilleure mise en cohrence des informations statistiques produites par les ministres ou organismes concerns. Une telle dmarche sinscrit dailleurs ncessairement dans un objectif essentiel de transparence et de fiabilit des informations, sur un sujet hautement sensible. Il convient de mentionner la pleine disponibilit du ministre de lintrieur pour partager les informations quil produit dans le cadre de lexercice de ses comptences relatives lentre et au sjour des trangers, dans le respect des textes relatifs la protection des donnes et, bien sr, dans la limite des moyens techniques et, notamment, informatiques dont il dispose. Cet effort de transparence est dautant plus ncessaire que de la juxtaposition de statistiques produites par diffrents organismes ou administrations, peut natre une impression gnrale dincomprhension, dincohrence sinon de confusion. Souvent produites partir dapplications informatiques de gestion, destines rendre compte de catgories juridiques dans le cadre de procdures administratives, les statistiques ne peuvent pas tre lexact reflet de phnomnes sociologiques quil importe par ailleurs de saisir et danalyser. Tel est en particulier le cas des donnes issues de lapplication informatique de gestion du droit au sjour des trangers du ministre de lintrieur (AGDREF), partir de laquelle il est certes possible de mesurer le nombre des droits nouveaux au sjour ouverts sur une anne, sans que ce nombre soit toutefois ncessairement et prcisment reprsentatif de flux annuels dentres rgulires sur le territoire aux fins dinstallation. On notera que cette application, assez largement obsolte, est en cours de refonte. Si lon considre en outre que les diffrentes statistiques produites ne saisissent pas les mmes ralits, au mme moment, on en arrive assez logiquement la ncessit dassortir les statistiques existantes des commentaires ou explications ncessaires, propres dissiper dventuels malentendus sur la signification des chiffres, et permettant tout la fois dtablir des relations de transposition cohrentes entre les diffrentes
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sources statistiques et dextraire de celles-ci les indications pertinentes sur les phnomnes sociologiques que lon entend observer. Telle est la vocation de lobservatoire statistique du Haut Conseil lIntgration (HCI), rcemment install, avec le concours de son conseil scientifique. Le lgislateur, larticle 1er de la loi MISEFEN du 26 novembre 2003, a souhait sinscrire dans cette dmarche, en manifestant lexigence dune plus complte information de la reprsentation nationale sur les phnomnes migratoires et en dfinissant de faon trs complte le contenu du rapport annuel au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique dimmigration (article 1er de la loi MISEFEN du 26 novembre 2003). Le ministre de lintrieur souhaite que lobservatoire statistique du HCI puisse tre associ aux travaux interministriels en vue de llaboration du rapport annuel au Parlement, rapport auquel le Haut Conseil lIntgration lui-mme est par ailleurs appel joindre ses observations. Lexigence de lisibilit de la politique dimmigration simpose enfin lgard des praticiens du droit des trangers. La politique relative lentre et au sjour des trangers en France est incontestablement caractrise par une complexit croissante et, sur le long terme, par un nombre trs important de modifications. Il reste que les changements qui affectent les orientations politiques en la matire sont aussi la consquence dvolutions rapides : lmergence forte du droit europen depuis le trait dAmsterdam, la criminalisation des filires dimmigration clandestine, le dveloppement des fraudes et des dtournements de procdure, laffaiblissement proccupant de la capacit des services poursuivre effectivement la mise en uvre des loignements dcids, lexplosion de la demande dasile en Europe et, en particulier, en France, au cours des 5 dernires annes, constituent autant dvnements que le Gouvernement et le Lgislateur se devaient de prendre en considration. Il est permis desprer que le futur code de lentre et du sjour des trangers en France, dont la partie lgislative sera adopte par ordonnance avant la fin de lanne 2004, contribuera une meilleure lisibilit du droit. Il faut enfin retenir que le ministre de lintrieur a port une attention soutenue la bonne information et la formation des personnels des prfectures responsables au premier chef de lapplication des textes. Des sessions ont t organises la suite de la publication des nouveaux textes. Par ailleurs, depuis 2002, les personnels de prfectures bnficient dune action pilote de e formation au droit des trangers via intranet. La ralit du dialogue interministriel Indispensable toute approche des phnomnes migratoires, le dialogue interministriel est vcu par le ministre de lintrieur, non comme une tentative de rapprochement dans le cadre de divergences stratgiques qui pourraient exister entre libre change et matrise des flux migratoires,
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mais plutt comme lorganisation de la complmentarit de ces concepts. Aussi ny a t-il pas ses yeux de logique propre tel ou tel dpartement ministriel, mais rpartition des tches dans le cadre de la politique mene par le Gouvernement. A titre dexemple, la politique daccueil des tudiants trangers ne peut tre traite quen liaison troite avec le ministre de lducation nationale, mais galement avec le ministre des affaires trangres qui met en place dans certains pays de nouveaux dispositifs de contrle auxquels le rapport fait dailleurs utilement rfrence. De mme, la question de ladmission sur le march du travail des ressortissants des 8 nouveaux Etats membres soumis la priode transitoire a gnr un important travail en amont avec le ministre de lemploi afin de dterminer la dure des titres dlivrs ces ressortissants et aux membres de leur famille. De mme encore ne peut-il y avoir de dialogue avec les autorits des Etats sources dimmigration, sur la question difficile de la dlivrance des laissez passer consulaires et de la radmission, que dans le cadre de relations diplomatiques et donc en trs troite concertation avec les services du ministre des affaires trangres. On pourra mentionner galement la mise en place en 2003, au ministre de lintrieur, dune plate-forme regroupant des agents des ministres des affaires trangres et de lintrieur et destine permettre un traitement plus diligent, dans le respect des comptences respectives de chacun des dpartements, des dossiers de demande dasile territorial, ou encore le copilotage en cours, par les deux dpartements, dune mission dexprimentation de lintroduction de la biomtrie dans les visas, en application de larticle 8-4 nouveau de lordonnance du 2 novembre 1945 modifie par la loi MISEFEN du 26 novembre 2003. Dans ces conditions, le ministre de lintrieur ne peut souscrire laffirmation de la Cour selon laquelle linformation circule mal entre le ministre des affaires trangres et celui de lintrieur , alors que les contacts entre les services sont, au contraire, quotidiens. Quant aux relations entre consulats et prfectures, elles sont sans doute intensifier, tant entendu que leur actuelle insuffisance est imputable une charge de travail importante pesant tant sur les services des prfectures que sur ceux des consulats. Une politique dimmigration crdible et quilibre Les annes 2003 et 2004 ont t marques, pour le ministre de lintrieur, par une intense activit normative, avec ladoption de la loi du 26 novembre 2003 relative la matrise de limmigration, au sjour des trangers en France et la nationalit mais galement de la loi du 18 mars 2003 relative la scurit intrieure et notamment ses articles 75 et 76 pour ce qui concerne les trangers victimes de la criminalit organise. Le ministre de lintrieur a par ailleurs t troitement associ aux travaux de
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prparation de la loi du 10 dcembre 2003 modifiant la loi du 25 juillet 1952 relative au droit dasile. Poursuivant cette action normative sur le plan rglementaire, une dizaine de chantiers ont t lancs portant notamment rformes de dcrets concernant les conditions dentre et de sjour des trangers en France, le sjour des demandeurs dasile, la rtention administrative, la situation des commerants trangers, la libre circulation des ressortissants des Etats membres de lUnion et, en partenariat avec le ministre charg des affaires sociales, le regroupement familial et le sjour des trangers malades. Dans le mme temps, le ministre de lintrieur a activement particip laboutissement ou la mise en chantier dune douzaine de textes communautaires constituant le socle du droit europen de lasile et de limmigration. Parmi les instructions galement produites durant cette priode, on peut citer la circulaire du 19 dcembre 2002 relative aux conditions dapplication de la loi du 11 mai 1998 relative l'entre et au sjour des trangers en France et au droit d'asile (RESEDA) dont lobjectif est dunifier la gestion administrative et linstruction des dossiers de demandes de titres de sjour au regard des critres fixs par la loi, la circulaire relative aux modalits dadmission au sjour et au travail des ressortissants suisses, la circulaire relative aux modalits dacquittement des taxes et droits exigibles lors de ladmission au sjour et au travail des trangers, les circulaires relatives aux conditions dadmission au sjour et au travail des cadres de haut niveau et aux modalits dexercice dune activit professionnelle pour les membres de leurs famille dans le cadre de la politique dattractivit du territoire, la circulaire du 22 octobre 2003 relative la mise en uvre des dcisions dloignement des trangers en situation irrgulire. Lensemble et la diversit de ces textes illustrent les efforts du ministre de lintrieur pour llaboration de normes communautaires et nationales adaptes en temps rel aux volutions dcrites dans le rapport de la Cour. Ces efforts se dploient dans le souci de lapplication uniforme dun droit situ au plus prs possible des aspirations des trangers formant un projet de vie dans notre pays ou au sein de lUnion, mais prenant galement en compte les intrts fondamentaux de la France comme les attentes de nos concitoyens. Par cet ensemble de textes, le Gouvernement a entendu promouvoir une politique dimmigration quilibre, fonde tant sur lacceptation du maintien dun flux significatif dentres rgulires, que sur la ncessit dun renforcement des moyens de lutte contre limmigration irrgulire via, notamment, une remobilisation des services comptents et une modification de diverses dispositions de droit pnal et de droit civil, ainsi que des rgimes juridiques de lattestation daccueil et du regroupement familial dans lesquels sont introduits des pouvoirs de contrle au profit des maires. Ces dispositions tirent, en particulier, les consquences dun dveloppement inquitant des pratiques frauduleuses de toute nature
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(mariages blancs, mariages forcs, reconnaissances de paternit de complaisance, fraudes documentaires etc.) ainsi que des activits des filires dimmigration clandestine. Le constat dune insuffisante excution des mesures dloignement des trangers en situation irrgulire et du caractre stratgique du contrle aux frontires a conduit le lgislateur adopter des mesures tendant lallongement de la dure maximale de rtention administrative ou la constitution de fichiers de donnes biomtriques des trangers en situation irrgulire ou des demandeurs de visas. Dans le mme temps, une meilleure efficacit de laction des services en matire dloignement a t recherche dans le cadre dune politique de gestion par objectifs. Ces dispositifs illustrent clairement la volont du Gouvernement et du Lgislateur de rtablir pleinement une vritable capacit de matrise des flux migratoires et, plus gnralement, la crdibilit du concept mme de politique dimmigration. La russite dune politique dimmigration pleinement accepte par nos concitoyens est conditionne par une relle matrise des flux migratoires. Il sagit de reconqurir le terrain occup par limmigration clandestine. La lutte contre les dtournements de procdures de toute nature doit, dans le mme temps, permettre de restaurer dans leurs fondements limmigration lie la demande dasile ou limmigration lie la vie prive et familiale, immigrations sans doute non suscites mais, pour autant, non subies car lentre en France des trangers seffectue, dans de telles hypothses, en application dengagements internationaux (convention de Genve, convention europenne des droits de lhomme et des liberts fondamentales en particulier) qui sont, ncessairement, lexpression de politiques publiques. Le principe de large ouverture du pays limmigration rgulire trouve un prolongement naturel dans la notion dintgration qui, de faon explicite, figure dsormais parmi les conditions devant tre satisfaites pour permettre une installation durable sur notre territoire. La prise en compte, de faon trs pragmatique, de la ralit et de lintensit de liens personnels et familiaux tisss par certains trangers sur notre territoire a conduit aussi la rforme dite de la double peine , qui ouvre ces derniers le bnfice dune protection quasi absolue contre le prononc leur encontre de mesures administratives dloignement ou dinterdictions judiciaires du territoire, sous rserve de la prservation des intrts les plus fondamentaux de lEtat. Sans ngliger la rflexion de fond sur lvolution du phnomne migratoire et sur les mutations de la doctrine juridique affrente, le ministre de lintrieur concentre son action en matire de droit du sjour des trangers en France sur les questions les plus concrtes qui aujourdhui prennent du sens par leur impact sur les grands quilibres de ce pays ou le quotidien des personnes qui y vivent.
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Au nombre de ces questions se trouvent : le concept dattractivit du territoire, la dynamique dintgration, la problmatique des sans papiers, le douloureux problme des mineurs isols en situation irrgulire, le traitement de la demande dasile, lefficacit des contrles aux frontires, lexcution des dcisions dloignement. Ces thmatiques concrtes, derrire lesquelles se profilent souvent de grandes dtresses humaines, et dont lun des points communs rside dans les contradictions que chacune recle, constituent de vrais sujets de socit que le ministre de lintrieur aborde dans le contexte dlicat de leur ingale dclinaison sur le territoire.
QUESTIONS RELATIVES AU SEJOUR DES ETRANGERS EN FRANCE Le concept dattractivit du territoire Conformment au programme lanc par le Premier ministre La Baule le 27 juin 2003, lors de la premire confrence mondiale pour les investissements internationaux, le ministre de lintrieur a activement particip la ralisation dun certain nombre de mesures tendant favoriser lattractivit du territoire franais. A titre dexemple, la suppression de lobligation de dtenir un titre de sjour pour les ressortissants communautaires, ainsi que la suppression de la carte de commerant tranger pour les ressortissants des pays membres de lOCDE, rpondent ce souci de simplification administrative au profit des investisseurs trangers. De mme, la mesure introduite par la loi du 26 novembre 2003, tendant permettre la dlivrance dune carte de sjour temporaire portant la mention scientifique ou salari pour une dure suprieure un an, rduit les contraintes gnres par les multiples dplacements en prfecture de ces catgories dtrangers. Dans le mme esprit, afin de simplifier les procdures pour ladmission au sjour et au travail des cadres trangers de haut niveau et de leurs familles, le ministre de lintrieur a t amen laborer des propositions en troite collaboration avec le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale, au sein dun groupe de travail auquel taient galement associs le ministre des affaires trangres et les services de lOMI et qui a dbouch sur la publication de deux circulaires. La circulaire du 26 mars 2004 positionne lOMI comme guichet unique pour lintroduction dun cadre tranger permettant une rduction des dmarches administratives effectuer et une remise dans les 48 heures du titre de sjour aprs larrive sur le territoire franais. La circulaire du 7 mai 2004 relative aux conjoints de ces cadres prvoit par ailleurs de ne pas opposer la situation de lemploi cette catgorie dtranger. Le ministre a veill, lors de llaboration de ces textes, ce que lobjectif de simplification et dattractivit saccompagne dun maintien de lensemble des contrles relatif lordre public.
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Il importe galement de revenir sur les efforts importants faits par le ministre de lintrieur pour favoriser laccueil des tudiants trangers. Ainsi, dans un mme souci defficacit des dispositifs dinstruction des demandes, une circulaire commune avec le ministre de lducation nationale du 12 mai 2000 a institu la pratique des dpts groups de demandes de titre de sjour au sein des tablissements denseignement suprieur. Cette procdure vise permettre aux tudiants trangers de raliser leurs dmarches administratives directement au sein des tablissements ayant souscrit une convention en ce sens avec la prfecture et de se dplacer aux guichets de la prfecture uniquement pour la remise du titre. Il sest avr en pratique que cette procdure rpond pleinement aux attentes des services comptents des ministres de lducation nationale et de lintrieur. Le conseil dEtat ayant toutefois annul cette circulaire, la procdure quelle instituait fera lobjet dune inscription dans le dcret du 30 juin 1946 rglementant les conditions dentre et de sjour. Il nen demeure pas moins que des difficults demeurent quant la gestion dun tel afflux de populations, en particulier sur le plan social. Cest pourquoi, conscientes de la ncessit de mieux contrler les ventuels dtournements de procdure, les prfectures sont particulirement attentives lors de linstruction des demandes de titres de sjour prsentes sur ce fondement et ce, mme si les services consulaires ont dj procd aux vrifications de lobjet et de la nature du sjour au moment de la dlivrance du visa. Ladmission au sjour aux fins dtude fait ainsi lobjet dune double vrification. Il parat important de souligner que ds lors quun doute apparat quant aux modalits de fonctionnement dun tablissement, la prfecture concerne informe les services centraux du ministre qui procdent ensuite une diffusion auprs de lensemble des prfectures. Afin de renforcer lattractivit du territoire franais, le lgislateur a galement procd une modification de larticle 12 alina 2 de lordonnance du 2 novembre 1945, en reconnaissant dsormais explicitement aux prfets, sous rserve de la rgularit de lentre sur le territoire, la possibilit de droger lobligation de prsenter un visa de long sjour pour les tudiants trangers dans deux situations : en cas de ncessit lie au droulement des tudes et lorsque ltranger a suivi une scolarit en France depuis au moins lge de 16 ans . La dynamique dintgration Le Gouvernement a dcid de mettre en place une politique publique de laccueil des trangers qui souhaitent sjourner durablement en France. La relance de laction en faveur de lintgration sest notamment concrtise par la runion du comit interministriel lintgration en avril 2003, alimente notamment par les travaux du Haut Conseil lIntgration.
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Le ministre de lintrieur, dans le cadre de ses attributions, est extrmement attentif aux enjeux de la cohsion sociale, en particulier pour ce qui concerne laccueil des trangers en France, puis lintgration de ceux auxquels ce ministre est amen dlivrer des titres de sjour de longue dure. Dans ce cadre, le ministre de lintrieur a propos dintroduire pour la premire fois, de manire explicite, une condition dintgration dans lordonnance du 2 novembre 1945 qui rgit les conditions dentre et de sjour des trangers en France. La loi MISEFEN du 26 novembre 2003 subordonne dsormais laccs au statut de rsident tel que prvu par larticle 14 de ladite ordonnance, une condition dintgration. Il est en effet apparu ncessaire de considrer que laccs la carte de rsident valable dix ans et ouvrant de nombreux droits traduise une reconnaissance des efforts dintgration de ltranger dans la socit franaise. A cet effet et sur la base dun faisceau dindices, les prfets disposent dun pouvoir dapprciation indispensable. Il peut sagir en particulier de lapprentissage de la langue franaise, de la connaissance et du respect des principes rgissant la Rpublique franaise, de la scolarisation des enfants et du suivi dune formation professionnelle. Dans un souci de proximit et pour tenir compte de la connaissance du terrain par les lus locaux, le prfet peut galement saisir le maire de la commune de rsidence de ltranger afin de se forger une opinion complte sur sa volont dintgration. Il convient en dernier lieu de noter que ce dispositif sinscrit galement dans la mise en uvre dune politique communautaire. La directive adopte en 2003 visant dfinir un statut pour les ressortissants de pays tiers rsidents de longue dure prvoit la possibilit pour les Etats membres de prendre en compte une condition dintgration pour laccs ce statut. Paralllement, le Gouvernement a cr un nouvel outil, le contrat daccueil et dintgration. Ce contrat, conclu pour une dure dun an, renouvelable une fois sur demande de lintress ou de son rfrent social, a pour but de contractualiser les engagements rciproques du nouvel arrivant et du pays daccueil dans un cadre individuel tenant compte de la situation particulire de chaque demandeur. Comme le prcise la Cour, ce contrat deviendra terme, ds lors quil aura t gnralis tous les dpartements, un lment important dapprciation du critre dintgration fix larticle 14 de lordonnance. Sur ce point, il importe toutefois de prciser que le ministre de lintrieur na pas souhait donner ce contrat un caractre obligatoire pour laccs au statut de rsident. Lexistence du contrat doit en effet tre regarde comme lun des indices laissant prsumer une relle volont dintgration mais ne peut tre considre comme un lment obligatoire pour satisfaire cette nouvelle condition. On ne peut rduire en effet le parcours personnel
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dintgration dun tranger, dans toute sa complexit, toute son histoire, la seule signature dun document attestant du suivi dune formation en langue franaise et dune information civique. Bien entendu, loutil que constitue le contrat pour le prfet dans lexercice de son pouvoir dapprciation est extrmement prcieux, dans le sens o il permet la mise disposition ordonne de certains des indices voqus. Dune manire gnrale, sagissant de lintgration des populations trangres, le ministre de lintrieur place son action dans une logique de lutte contre toute forme de repli identitaire en incitant les publics les plus vulnrables sinscrire dans une dmarche dinsertion sociale et professionnelle. Cest dans cet esprit quil a galement t dcid que la seule qualit de parent denfant franais ou de membre de famille entr par le biais du regroupement familial ne pouvait pas, elle seule, tre considre comme une condition unique et suffisante pour accder au statut de rsident de longue dure. Le ministre de lintrieur a souhait plus particulirement protger les femmes appartenant certaines communauts qui, jusqu prsent, ntaient pas encourages rejoindre des structures daccueil susceptibles de les aider dans leurs parcours d'insertion puisquelles se voyaient remettre une carte de rsident quasi automatiquement. Il peut tre utilement rappel que si cette condition ntait toutefois pas remplie par un demandeur, celui-ci verrait sa carte de sjour temporaire renouvele et son droit au sjour ne serait donc en aucun cas remis en cause. Ce dispositif rejoint par ailleurs les actions mises en place dans le cadre de la lutte contre la polygamie, indissociable de la problmatique de lintgration. Le contrat simplifie en outre la procdure de dlivrance des titres de sjour. En effet, comme le prvoit la circulaire du 24 janvier 2004 voque par le rapport, les prfectures charges de linstruction des demandes et ce titre de la vrification des conditions de fond, et les dlgations rgionales de lOMI charges du passage de la visite mdicale et dsormais de la prsentation du contrat daccueil et dintgration, sont amenes renforcer leur collaboration. Lobjectif consiste permettre la remise des titres de sjour au sein des services de lOMI ds lors que la demande a t instruite, que la visite mdicale a t passe et que le contrat a t prsent. Cette procdure vite au ressortissant tranger de revenir en prfecture pour la remise de son titre. Le ministre de lintrieur inscrit ainsi sa dmarche dans une logique quilibre consistant octroyer le statut le plus favorable possible aux ressortissants trangers qui ont fait preuve dune insertion effective dans la socit franaise dans le respect de ses principes et de ses valeurs. La problmatique des sans papiers Le rapport de la Cour voque la prgnance du problme des trangers en situation irrgulire, et prsente laction des pouvoirs publics
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sous le mode binaire de la rgularisation ou de la reconduite la frontire. Lutilit du recours la combinaison de ces deux types daction et la ncessit de ne pas sengager dans de grandes oprations ponctuelles de rgularisation sont mises en avant par le rapport. Le ministre de lintrieur partage les rserves mentionnes dans le rapport concernant les oprations ponctuelles de rgularisation et souligne que son action se situe prcisment dans la ligne des prconisations exprimes, cest dire dans un maniement dos des deux outils voqus. Toutefois, afin dviter limpact ngatif de la notion de rgularisation sur les mouvements secondaires, des dispositions lgales ont t introduites permettant le rglement dun trs grand nombre de situations personnelles dans la continuit et selon un dispositif de droit commun. Des oprations exceptionnelles ont toutefois pu tre conduites par le pass afin de rsorber en grand nombre et dans un dlai limit des situations de sjour irrgulier sur le territoire. De tels dispositifs trouvaient leur justification dans des considrations essentiellement sociales et ntaient en aucun cas assimilables des oprations de rgularisation gnralise. Elles visaient mieux prendre en compte la situation des trangers ayant des liens privs et familiaux avec la France, compte tenu des protections institues par la convention europenne des droits de lhomme. Cest pour rpondre cet objectif que la circulaire du 24 juin 1997 du ministre de lintrieur a dfini des critres prcis permettant de procder au rexamen de la situation de certaines catgories dtrangers en situation irrgulire et de leur dlivrer, sous certaines conditions, un titre de sjour. Le dispositif institu a entendu mettre fin des situations inextricables dans lesquelles taient placs certains trangers, qui ne remplissaient aucune des conditions dadmission au sjour fixes par les textes souvent en raison du fait quils taient entrs en France sans justifier du visa rglementaire pralable, mais ne pouvaient cependant tre loigns du territoire national. Ils taient ainsi ni rgularisables, ni loignables. En fait, les trangers qui ont ainsi pu tre rgulariss sur ces bases bnficiaient pour la plupart des protections juridiques institues par larticle 8 de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, qui prohibe latteinte la vie prive et familiale. En outre, certains dentre eux taient et demeurent protgs contre une mesure dloignement. Les personnes concernes taient les conjoints de Franais ou dtrangers en situation rgulire, les parents denfants franais ou ns sur notre sol et les enfants entrs en France en dehors de la procdure du regroupement familial dont les parents sont en situation rgulire. Ont galement bnfici de ces mesures, les familles trangres constitues de longue date en France ainsi que les trangers sans charges de famille ds lors quils taient tablis dans notre pays depuis plusieurs annes et justifiaient dune insertion sociale ou professionnelle.
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Enfin, il a t institu une procdure particulire pour les trangers atteints dune pathologie ncessitant un traitement mdical dans notre pays et pour les personnes qui, bien que nayant pas obtenu le statut de rfugi, pourraient courir des risques vitaux dans leur pays dorigine. Lapplication de la circulaire du 24 juin 1997 a conduit plus de 80 000 admissions au sjour titre de rgularisation sur 143 000 demandes de rexamen. Le dispositif institu en 1997 a constitu une opration temporaire et transitoire puisque la loi du 11 mai 1998 a ensuite modifi certaines dispositions de lordonnance du 2 novembre 1945 sur lentre et le sjour des trangers en France en incluant des possibilits de rgularisation dans le cadre de lapplication de rgles de droit commun au cas par cas. A ce titre, elle prvoit la dlivrance dune carte de sjour portant la mention vie prive et familiale valable un an et ouvrant droit lexercice dune activit professionnelle douze catgories dtrangers. Le Lgislateur, en 2003, na pas souhait remettre en cause ce dispositif. Depuis lentre en vigueur de cette lgislation, la France dispose donc dun mcanisme permettant la rgularisation long terme et au cas par cas, dtrangers possdant de fortes attaches personnelles et familiales sur le territoire. Sont dsormais admis au sjour sur ces bases, les ressortissants trangers qui justifient avoir leur rsidence habituelle en France depuis plus de dix ans (quinze ans pour les tudiants) en raison des nombreux liens que ces personnes ont pu acqurir sur le territoire (article 12 bis 3 de lordonnance) ainsi que ceux pour lesquels un refus de sjour porterait une atteinte disproportionne au regard de leur vie prive et familiale, au regard notamment de larticle 8 de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales CEDH - (article 12 bis 7 de lordonnance). Environ 15 000 trangers se voient annuellement dlivrer une carte de sjour temporaire en application de larticle 12 bis 3 et environ 45 000 au titre de larticle 12 bis 7. Lintroduction dun cadre lgislatif na cependant pas permis de rsorber dfinitivement le nombre dtrangers en situation irrgulire, celui ci tant en particulier aliment par les demandeurs dasile dbouts ne remplissant aucun des critres prvus par les textes. De mme, lexcution des mesures dloignement dtrangers dpourvus de droit au sjour continue de se heurter en pratique limpossibilit de renvoyer certains dentre eux dans leur pays dorigine, pour des raisons tant matrielles (trangers dpourvus de documents didentit, absence de laissez-passer consulaire) que juridiques ou politiques (trangers invoquant le bnfice de larticle 3 de la CEDH qui interdit lloignement de tout tranger vers son pays dorigine lorsquil risque dy subir des traitements inhumains ou dgradants).
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Il ressort de lensemble de ces pratiques que les mesures de rgularisation, quelles soient exceptionnelles ou prvues par la loi, peuvent permettre de traiter une situation un moment donn mais nempchent pas, en tout tat de cause, le maintien (ou les nouvelles arrives) dun nombre important dtrangers en situation irrgulire. Elles peuvent avoir en outre un effet perturbateur par rapport lapplication des critres habituels daccs au sjour. Cest pour rpondre ces difficults et, notamment, aux revendications de certaines associations de soutien aux sans papiers qui dnonaient le manque dhomognit dans lapplication par les prfectures des critres lgislatifs dadmission au sjour, que le ministre de lintrieur a adress une nouvelle circulaire aux prfets le 19 dcembre 2002. Cette circulaire vise unifier la gestion administrative et linstruction des dossiers de demandes de titres de sjour au regard des critres fixs par la loi. Il importe de rappeler ici quen aucun cas, lapplication de ces dispositions ne peut tre considre comme aboutissant la formalisation dun quasi statut de limmigrant en situation irrgulire tel quvoqu par le rapport. Une telle vision nest en tout cas pas celle du ministre de lintrieur, sauf penser que louverture dun dialogue avec les trangers en situation irrgulire en vue dexaminer au cas par cas leur situation constituerait en soi une forme de reconnaissance dun droit sjourner en France. Il est enfin certain que la rgularisation, quelle que soit la forme quelle revt, et singulirement si elle emprunte les voies du droit, ne peut sadresser qu des trangers prsents sur le territoire depuis un temps raisonnable, sauf crer un encouragement pour les filires dimmigration clandestine. Le ministre de lintrieur se doit de signaler que dans la grande majorit des situations conflictuelles mdiatiquement exposes ces dernires annes, les cas mis en exergue ne prsentaient pas ces garanties minimales de stabilit du sjour. Le problme des mineurs isols en situation irrgulire Laugmentation du nombre de mineurs trangers non accompagns en France est un phnomne observ depuis plusieurs annes, ayant ouvert le champ de nombreuses recherches et rflexions sur les motivations et l'organisation de leur venue en France ainsi que sur les modalits concrtes de leur prise en charge par les autorits publiques. Ces mineurs trangers arrivent sur notre territoire, pour certains du fait de troubles ou de guerre dans leurs pays d'origine et, pour d'autres, par l'intermdiaire de filires organises dont l'objectif est soit de les intgrer dans des rseaux de traite des tres humains (ateliers clandestins, prostitution, mendicit, etc.), soit de leur permettre de rejoindre des membres de famille rsidant en France ou encore d'tre admis l'aide sociale lenfance (ASE), dans le but d'obtenir la nationalit franaise, en vue de faciliter ultrieurement ladmission au sjour de leur parents.
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A leur majorit, s'ils n'ont pas sollicit lasile, ils pourront tre dans la plupart des cas invits quitter le territoire national, dans la mesure o ils ne remplissent pas les conditions prvues par la rglementation applicable en matire d'entre et de sjour des trangers. Afin de lutter contre les dtournements de procdure, la loi du 26 novembre 2003 a rendu plus rigoureuses les dispositions du code civil relatif l'acquisition de la nationalit franais. Ainsi, les dlais d'accs la nationalit franaise ont t allongs via une nouvelle rdaction de l'article 21-12 du code civil : "Peut, dans les mmes conditions, rclamer la nationalit franaise : 1 l'enfant qui, depuis au moins cinq annes, est recueilli en France et lev par une personne de nationalit franaise ou qui, depuis au moins trois annes, est confi au service de l'aide sociale l'enfance". Depuis lentre en vigueur de ces nouvelles dispositions, les prfectures sont rgulirement saisies de demandes d'admission au sjour de jeunes majeurs par les services sociaux (ASE, PJJ) ainsi que par des associations telle que la Fondation d'Auteuil. Les prfectures sont actuellement dmunies quant au traitement de ce type de dossier car, d'une part, ces mineurs trangers sont protgs contre toute mesure d'loignement mais ne font pas partie des catgories pouvant obtenir un titre de sjour de plein droit, sauf s'ils justifient des conditions poses par l'article 12 bis 2 de l'ordonnance (tre entrs en France avant l'ge de 13 ans et justifier y avoir tabli sa rsidence habituelle) et, d'autre part, aprs avoir bnfici d'une scolarisation ou d'une formation professionnelle entirement prise en charge par l'Etat, et ayant le plus souvent rompu tout lien avec leur pays d'origine, ils ne remplissent pas pour autant les conditions requises pour obtenir un titre de sjour. Afin dviter, comme le redoute la Cour, que les mineurs trangers risquent une fois quils ont atteint lge de 18 ans dtre renvoys la clandestinit, le ministre de lintrieur engagera prochainement des travaux dans un cadre interministriel, dont lobjectif sera de dfinir des critres permettant ladmission au sjour de certains de ces mineurs isols sous couvert d'un titre de sjour temporaire correspondant leurs projets en qualit dtudiant ou de salari. Le traitement de la demande dasile La loi n 2003-1176 du 10 dcembre 2003, modifiant la loi n 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit dasile, rforme en profondeur le droit dasile en France. Cette rforme vise restaurer la crdibilit du systme de protection offert par la France aux personnes victimes de perscutions, en vitant que la demande dasile ne soit dtourne de son objet en ne devenant quun moyen de se maintenir sur le territoire franais alors que les autres procdures ne lauraient pas ncessairement autoris. En charge du traitement des demandes dasile territorial, de la question du sjour des
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demandeurs dasile et de lanimation du rseau des prfectures, le ministre de lintrieur a activement particip llaboration des textes et procdures de mise en uvre du nouveau dispositif dasile. La loi du 10 dcembre 2003 consacre le nouveau rle confr l'Office franais de protection des rfugis et apatrides et la Commission des recours des rfugis, juridiction charge de traiter les recours forms contre les dcisions de loffice. Se fondant sur les dispositions de la proposition de directive relative la dfinition du statut de rfugi, proposition objet dun accord politique, la loi dfinit les deux formes de protection susceptibles dtre accordes par la France depuis le 1er janvier 2004 : lasile conventionnel et la protection subsidiaire. La procdure dasile territorial instaure par la loi du 11 mai 1998, dite loi RESEDA, a disparu au profit du nouveau rgime de protection subsidiaire. En outre, la loi organise une procdure unique de demande dasile gre par lOFPRA qui est dsormais seul comptent pour instruire lensemble des demandes dasile prsentes sur le territoire franais et pour qualifier la protection octroye, le cas chant. De mme, la loi unifie le contentieux de lasile, la Commission des recours des rfugis (CRR) tant comptente pour statuer sur tous les recours forms contre les dcisions de loffice. En vue dassurer la ralisation de lobjectif gouvernemental visant rduire de manire significative le dlai global de traitement des demandes dasile, la loi fixe des dlais intermdiaires, permettant dencadrer laction des diffrentes administrations en charge de lasile et dviter ainsi, dans la mesure du possible, lapparition de solutions de continuit dans la gestion des dossiers. En ce qui concerne la gestion du droit au sjour des demandeurs, depuis la modification du dcret n46-1574 du 30 juin 1946 rglementant les conditions dentre et de sjour en France des trangers, concomitamment celle du dcret n 53-377 du 2 mai 1953 relatif l'Office franais de protection des rfugis et apatrides et la Commission des recours des rfugis, les services des prfectures sont dsormais astreints au respect de dlais prcis, diffrents stades de la procdure, pour la dlivrance des titres provisoires de sjour aux demandeurs dasile. Il est apparu enfin ncessaire de crer les conditions dune plus grande fluidit et dune meilleure efficacit des changes entre lOFPRA et les prfectures, via la cration dune mission de liaison du ministre de lintrieur au sein de lOFPRA, place sous lautorit du directeur gnral de loffice. Cette mission sera, en particulier, consulte sur les lments de la comptence du ministre de lintrieur utiles linstruction de la demande dasile et aura, symtriquement, veiller la transmission aux prfectures, par loffice, des informations et documents limitativement mentionns par la loi, dans le strict respect des conditions de confidentialit qui sattachent au
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traitement au fond de la demande dasile par lOFPRA. On rappellera en particulier qu leur demande, les services du ministre de lintrieur peuvent dsormais obtenir de lOFPRA communication des documents de voyage des demandeurs dbouts quils pourraient dtenir, afin de permettre la mise en uvre dune dcision dloignement sans quil soit, ds lors, ncessaire pour les services prfectoraux dobtenir un laissez passer consulaire. Dans le rle qui est le sien, le ministre de lintrieur sinvestit pleinement dans lapplication de cette rforme. Prsent chaque tape de llaboration des textes, il a galement jou un rle dimpulsion et de coordination des groupes de travail mis en place avec lOFPRA au premier semestre 2004, associant par ailleurs troitement des reprsentants des prfectures cette concertation eu gard la place importante que celles-ci occupent dans la procdure. Deux circulaires sont actuellement en cours de prparation par ce dpartement lattention des services prfectoraux. Les efforts de ladministration portent donc sur la mise en uvre dune rforme qui devrait radicalement modifier la situation des demandeurs dasile assurant un traitement srieux, quitable, et juridiquement sr de la demande, dans des dlais trs encadrs, rduisant considrablement lattente des personnes concernes. La Cour fait tat de son intrt pour certaines des conclusions de la mission conjointe de linspection gnrale de ladministration et de linspection gnrale des affaires sociales, organise en 2003 et relative la situation des familles de dbouts du droit dasile. Elle retient plus spcialement la proposition visant, dans un contexte de dlais difficilement tolrables, autoriser laccs des demandeurs dasile des emplois saisonniers ou des contrats emploi solidarit, ainsi qu des actions de formation linguistique ou dintgration. Bien que comprenant la logique de cette proposition, le ministre de lintrieur ne peut que confirmer les plus expresses rserves quil avait dj fait valoir au moment de la transmission du rapport des inspections gnrales. Laccs au travail saisonnier des demandeurs dasile ne pourrait conduire qu la mise en pril des dispositifs dintroduction de la main duvre saisonnire en vigueur dans le cadre des procdures OMI. En outre, une telle mesure aurait, nen pas douter, un effet dappel considrable et ne pourrait quencourager les dtournements de procdure, dans la mesure o elle rendrait le march du travail accessible un grand nombre dtrangers qui ne remplissent pas, par ailleurs, les conditions de droit commun pour occuper un emploi en France. Il faut en effet rappeler que la rgularit du sjour des demandeurs dasile ne tient, dans la plupart des cas, qu la seule existence dune demande dasile pendante.
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Par ailleurs, le fait dentamer une action dintgration auprs de ces trangers en attente dune dcision sur leur demande dasile ne pourrait que compliquer la mise en uvre de dcisions dloignement dans le cas de rejet de la demande dasile et, en tout tat de cause, rendrait illisible la politique de la France leur gard sils devaient tre loigns. Il convient enfin de souligner que la proposition en cause a t formule par les inspections gnrales dans un contexte antrieur, tout la fois, ladoption de la loi du 10 dcembre 2003 relative lasile et la relance de la mise en uvre des dcisions dloignement. Le contexte nouveau rsultant de la rduction des dlais de traitement par lOFPRA de la demande dasile et de la progression trs significative du nombre darrts prfectoraux de reconduite la frontire effectivement excuts ne peut que faire davantage ressortir les inconvnients de la proposition de la mission et en rduire la pertinence.
QUESTIONS RELATIVES AUX CONTROLES AUX FRONTIERES ET A LA LUTTE CONTRE LIMMIGRATION CLANDESTINE Les apprciations portes sur les contrles aux frontires et sur le territoire doivent sans doute tre nuances pour tenir compte la fois des initiatives rcemment prises par le Gouvernement en ce domaine, notamment dans un cadre europen, et des progrs importants obtenus, en particulier au cours des derniers douze mois. Le cadre juridique des contrles aux frontires et son volution : la recherche dune plus grande efficacit La Convention d'application de l'Accord de SCHENGEN (CAAS) pose le principe de la suppression des contrles aux frontires dites "intrieures" (terrestres, maritimes et ariennes). Deux amnagements ce principe existent toutefois: - le droit national franais (article 8-2 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entre et de sjour en France) prvoit que "dans une zone comprise entre la frontire terrestre de la France avec les Etats parties la convention signe Schengen le 19 juin 1990 et une ligne trace 20 kilomtres en de, les officiers de police judiciaire, assists des agents de police judiciaire peuvent procder, avec l'accord du conducteur ou, dfaut, sur instructions du procureur de la Rpublique, la visite sommaire des vhicules circulant sur la voie publique, l'exclusion des voitures particulires, en vue de rechercher et constater les infractions relatives au sjour des trangers en France" ; la loi du 26 novembre 2003 a tendu la zone gographique ainsi couverte au premier page autoroutier si celui-ci se situe au-del de 20 kilomtres de la frontire ;
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- l'article 2-2 de la CAAS dispose que, "lorsque l'ordre public ou la scurit nationale l'exigent, une Partie contractante peut dcider, que, durant une priode limite, des contrles frontaliers nationaux adapts la situation seront effectus aux frontires intrieures", ces dispositions venant rcemment d'tre mises en uvre s'agissant de nos frontires intrieures terrestres dans le cadre des mesures prises pour assurer la scurit des crmonies du 60me anniversaire du dbarquement. En ce qui concerne les frontires extrieures, le dispositif juridique actuel est ainsi dfini. Les documents requis de tout tranger ressortissant d'un pays tiers l'espace "SCHENGEN" qui souhaite pntrer sur le territoire sont indiqus l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945: document de voyage (passeport) valable pour le franchissement de la frontire, document justifiant de ses ressources et document justifiant de ses garanties de rapatriement. Les ressortissants de certaines nationalits sont par ailleurs soumis l'obtention d'un visa dlivr par les autorits consulaires franaises. En outre, l'tranger ne doit pas tre signal dans le fichier des personnes recherches (FPR) ou le systme d'information Schengen (SIS) aux fin de non admission ou comme pouvant compromettre l'ordre public, la scurit nationale ou les relations internationales. Enfin, s'agissant de certaines nationalits dites "sensibles" au regard des risques migratoires ou lis au terrorisme, le visa n'est dlivr par le consulat qu'aprs avis du ministre de l'intrieur. L'tranger qui n'est pas en possession des documents requis fait l'objet, par les autorits de contrle aux frontires (police aux frontires ou douanes), d'une procdure de non admission conformment ce mme article 5. Il peut par ailleurs, aux termes de l'article 35-quater de l'ordonnance, tre plac en zone d'attente pendant le temps ncessaire son dpart et, s'il est demandeur d'asile, un examen tendant dterminer si sa demande n'est pas manifestement infonde, la dure maximale de ce maintien en zone d'attente tant, sous rserve de la reconduction de la mesure par le juge des liberts et de la dtention, de 20 jours, dure pouvant tre augmente de 4 jours supplmentaires si l'tranger dpose une demande d'asile tardive. A noter enfin l'obligation des entreprises de transport arien ou maritime de ramener sans dlai son point de dpart l'tranger dont l'entre en France est refuse (article 35 ter de l'ordonnance), ainsi que les sanctions pcuniaires prises l'gard de ces transporteurs (article 20 bis) et pnales l'gard des passeurs (article 21). Ce dispositif a t complt et amlior par la loi MISEFEN du 26 novembre 2003 : - les conditions de dlivrance du justificatif d'hbergement, ou attestation d'accueil, aujourd'hui requis sont dsormais fixes par la loi (article 5 3
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de l'ordonnance) : c'est dsormais au maire et lui seul qu'il appartient de dlivrer ou de refuser la dlivrance de l'attestation d'accueil dont doit se prvaloir l'tranger qui souhaite effectuer en France une visite caractre familial ou priv; le maire a galement dsormais la possibilit de faire diligenter, avant de dlivrer le document, une enqute domiciliaire par ses service ou ceux de l'Office des migrations internationales (OMI) aux fins de s'assurer des conditions d'hbergement, et ainsi viter les attestations d'accueil de complaisance ; - l'article 5 de l'ordonnance, dans sa rdaction issue de la loi MISEFEN du 26 novembre 2003, prvoit que l'tranger doit avoir souscrit une assurance couvrant les dpenses mdicales et hospitalires, y compris d'aide sociale, rsultant de soins qu'il pourrait engager en France. La mise en uvre des deux dispositifs ci-dessus est subordonne la publication, dans les prochaines semaines, d'un dcret en Conseil d'Etat. - les sanctions cites ci-dessus l'gard des transporteurs et des passeurs ont t alourdies (de 1500 5000 euros pour les transporteurs, peines complmentaires en sus des 5 ans de prison dont ils sont passibles pour les passeurs) ; - les autorits de contrle aux frontires auront prochainement la possibilit, ds lors que le dcret d'application des nouvelles dispositions de l'article 8-3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 aura t publi, de disposer d'un fichier des personnes faisant l'objet d'une dcision de non admission la frontire. Des volutions juridiques importantes sont galement engages lchelon europen, souvent linitiative de la France. - s'agissant des visas, le Conseil a d'ores et dj approuv les rglements europens introduisant des donnes biomtriques dans les titres de sjour europen et dans les visas; cette mesure deviendra effective ds lors que les spcificits techniques en auront t arrtes; par ailleurs, le principe de la cration d'un "systme d'information sur les visas" (VIS), consistant crer une base de donnes des demandeurs de visa, avec identifiants biomtriques, commune l'ensemble des pays de l'espace "SCHENGEN" a t dcide, la France engageant d'ores et dj, dans cette perspective et conformment aux dispositions prises en ce sens par l'article 8-4 de l'ordonnance de 1945 dans sa rdaction issue de la loi MISEFEN du 26 novembre 2003, une exprimentation d'un tel fichier dans plusieurs de ses consulats ; - est actuellement en discussion au Conseil une initiative franaise tendant harmoniser, au niveau europen, les conditions minimales de ressources exiges des trangers pendant leur sjour dans un Etat de l'Union, qui seraient ainsi fixes entre 40 et 60 euros ;
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- une directive d'initiative espagnole a fait l'objet d'un accord politique au conseil JAI du 30 avril 2004; ce texte consiste, dans le cadre de la lutte contre l'immigration clandestine et les formes les plus graves de criminalit et de dlinquance, exiger des transporteurs ariens pralablement l'embarquement des vols en provenance d'un pays tiers, la communication de donnes nominatives relatives aux passagers transports ; - enfin, linitiative de la France, le Conseil JAI du 19 dcembre 2002 a adopt des conclusions visant la mise en uvre du compostage systmatique des documents de voyage des trangers lors des contrles effectus aux points de passage des frontires extrieures en demandant la Commission dlaborer des propositions ; un projet de rglement europen sur le compostage systmatique des passeports l'entre de l'espace "SCHENGEN" est actuellement en discussion. L'amlioration de la gestion de la zone dattente de laroport de Roissy Le ressortissant tranger qui se prsente la frontire dpourvu des documents et visas exigs par les conventions internationales et les rglements en vigueur, se voit notifier une dcision de non admission pntrer sur le territoire franais en application de larticle 5 de lordonnance du 2 novembre 1945 modifie. En application de larticle 35 quater de cette ordonnance, cet tranger peut tre maintenu dans une zone dattente situe dans une gare ferroviaire ouverte au trafic international, un port ou proximit du lieu de dbarquement ou dans un aroport, pendant le temps strictement ncessaire son dpart et, sil est demandeur dasile, un examen tendant dterminer si sa demande dasile nest pas manifestement infonde. Le maintien en zone dattente est prononc par dcision administrative pour une priode de quarante-huit heures, qui peut tre renouvele pour la mme dure, dans les mmes conditions. Au-del, une premire prolongation de huit jours peut tre dcide par le juge des liberts et de la dtention, qui est galement comptent pour dcider, le cas chant, d'une seconde prolongation de huit jours au maximum. La possibilit dinterjeter appel devant la Cour dappel est garantie. La priode maximale de maintien est donc de vingt jours, moins qu'une demande d'asile ne soit formule entre le 16me et le 20me jour, auquel cas la dure de maintien est prolonge de quatre jours compter de la demande, le temps pour l'administration d'examiner celle-ci (disposition introduite par la loi MISEFEN du 26 novembre 2003). Ltranger non admis se voit notifier ses droits dans une langue quil comprend. Il peut ainsi demander lassistance dun interprte ou dun mdecin, communiquer avec toute personne de son choix ou un conseil. Il est prvu un espace permettant aux avocats de sentretenir confidentiellement avec ltranger, auquel ils ont accs en toutes circonstances, sauf en cas de
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force majeure, sur leur demande. Ltranger peut quitter la zone dattente pour toute destination situe hors de France o il dmontre tre lgalement admissible. La zone dattente situe sur larogare de Roissy est, de trs loin, la plus importante puisquelle accueille environ 95 % des trangers non admis pntrer sur le territoire. Elle a connu, au cours des dernires annes, des priodes de forte tension lies au nombre de personnes maintenues (jusqu prs de 500 personnes pour une capacit daccueil denviron 280 places). Depuis le dbut de lanne 2004, elle a t occupe en moyenne, par moins dune centaine dtrangers maintenus quotidiennement pour une capacit daccueil de 172 places. Ltablissement au cours de lanne 2003 du visa de transit aroportuaire lencontre des ressortissants de certains Etats a contribu sans nul doute cette dcrue, en empchant les pratiques dites de transit interrompu . A partir de 2002, linstallation Roissy dantennes de la direction des liberts publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministre de lintrieur et du ministre des affaires trangres, a permis en outre de traiter plus rapidement les demandes dasile la frontire (environ 5800 trangers non admis sur le territoire en 2003 ont sollicit lasile la frontire). Ltranger est auditionn sur place par les reprsentants de lOFPRA, qui transmettent leur avis sur le caractre manifestement infond ou non de la demande dasile aux reprsentants du ministre de lintrieur ; ceux-ci prennent alors la dcision dautoriser ou de refuser laccs au territoire de lintress au titre de lasile la frontire ; il appartient lintress admis sur le territoire ce titre de prsenter ensuite sa demande dasile auprs de lOFPRA. Lantenne avance de la DLPAJ laroport de Roissy est dsormais en mesure de traiter plus de 80 % des dossiers de demande dasile la frontire dans un dlai de quatre jours. En outre, la police aux frontires a renforc ses moyens Roissy afin deffectuer davantage de contrles en porte davion (destins faire chec aux pratiques consistant dtruire tout lment de preuve permettant dtablir lidentit et la provenance des trangers) et de racheminer plus efficacement les non-admis. Dans le mme temps, des dispositions ont t prises en vue de rendre plus transparente la gestion de la zone dattente et damliorer laccs aux droits et les conditions de vie des personnes qui y sont maintenues. Les associations habilites ont accs, leur demande, aux zones dattente. Les modalits dintervention des associations ont t revues au cours des derniers mois. Dune part, une mission dassistance humanitaire aux trangers maintenus a t confie la Croix rouge dans le cadre dune convention exprimentale signe en octobre 2003 et dont la prennisation a t dcide. Dautre part, une convention en cours de renouvellement - a galement t signe le 05 mars 2004 pour une priode de 6 mois avec
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lassociation ANAFE (regroupant plusieurs associations dont la CIMADE, Amnesty international, Forum rfugis), afin de faire bnficier ltranger maintenu en zone dattente de conseils juridiques, de lassister dans la connaissance et lexercice de ses droits. On peut ajouter que la couverture sanitaire de la zone dattente a t galement amliore et que les mineurs isols sont dsormais assists, en application dun dcret publi en septembre 2003, dun administrateur ad hoc dsign par le procureur de la Rpublique. Les points suivants peuvent galement tre mentionns : - Les dispositions de larticle 28 de la loi MISEFEN tablissent le rgime nouveau des sanctions qui seront prises lencontre de toute personne qui aura facilit ou tent de faciliter l'entre, la circulation ou le sjour irrguliers d'un tranger sur le territoire d'un Etat partie au protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel la convention des Nations unies contre la criminalit transnationale organise, signe Palerme le 12 dcembre 2000. - Un dcret en date du 21 juillet 2004 a substitu lavis de lOffice Franais de Protection des Rfugis et Apatrides celui du ministre des affaires trangres, pralablement la dcision du ministre de lintrieur dadmission ou de refus dadmission des demandeurs d'asile la frontire. Cette disposition, introduite la demande du ministre des affaires trangres, est cohrente avec la rforme de lasile issue de la loi du 10 dcembre 2003 en tant quelle confie lOFPRA le rle de guichet unique en matire dasile. Les amendes aux transporteurs : un dispositif important dont le caractre dissuasif doit tre soulign La Cour relve quaucune mesure damlioration ne parat avoir t envisage pour remdier la faiblesse du taux de recouvrement des amendes dont sont passibles les entreprises de transport qui ont achemin des trangers dans des conditions irrgulires en vertu de larticle 20 bis de lordonnance du 2 novembre 1945. Il convient de souligner que la faiblesse relative dun tel taux peut tre lie, non dinsuffisantes diligences de ladministration dans la poursuite du recouvrement, mais des facteurs extrieurs. Ainsi, 1151 amendes notifies Air Afrique pour un montant de 1 753 169,61 euros nont pas t recouvres en 2002, anne du dpt de bilan de cette compagnie (dont 768 notifies en 2000). Des difficults de recouvrement peuvent galement apparatre ponctuellement avec des compagnies trangres de taille modeste qui nont pas de bureau en France. La procdure damende aux transporteurs gnre un contentieux important port devant le juge administratif (Tribunal administratif et Cour administrative dappel) et dont le principal requrant est la compagnie Air
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France. Lorsque le recours demandant lannulation de lamende inflige au transporteur au titre de larticle 20 bis de lordonnance du 2 novembre 1945 donne raison ce dernier, la somme recouvre par le Trsor public doit lui tre rembourse totalement ou partiellement lorsque la compagnie a coopr avec les services de contrle aux frontires pour signaler, lors dun transit notamment, la prsence dun passager en situation irrgulire. On ajoutera enfin que le lgislateur a entendu amliorer les conditions de mise en uvre du dispositif des amendes aux transporteurs en introduisant, notamment, un systme de modulation de lamende tenant compte des efforts dploys par les compagnies ariennes en vue dune prvention plus efficace des transports de personnes en situation irrgulire. Une coopration particulirement troite avec les britanniques dans la lutte contre les filires dimmigration clandestine dans leCalaisis. La Grande-Bretagne exerce une forte attraction sur les candidats lmigration. En 2002, elle avait trait 110700 demandeurs dasile contre 71127 en Allemagne et 50795 pour la France (source HCR). De 1999 fin 2002, la pression migratoire irrgulire dans le Pas de Calais destination du Royaume-Uni a connu une pousse exponentielle avec 20 000 interpellations en 2000, plus de 82 000 en 2001 et prs de 98 000 en 2002 (plusieurs interpellations pouvant concerner successivement une mme personne), faisant sans contexte de cette rgion, vritable goulet dtranglement vers la Grande Bretagne, lun des points les plus importants de dcouverte dirrguliers ayant pntr dans lespace Schengen en provenance des Pays-Bas, de Belgique, dAllemagne, dItalie ou dEspagne. On soulignera la particulire sensibilit de laxe Vintimille Calais . Les services de la police aux frontires ont t conduits, tout en procdant des milliers dinterpellations avec le renfort de forces mobiles, concentrer leur action afin dempcher des clandestins en majorit kurdes et afghans dune part, de prendre place bord des navettes transmanche sur le site de Coquelles et en gare de Frethun et, dautre part, dembarquer clandestinement sur des camions bord des ferries partir du port de Calais. Cette situation mettait notre pays en position dlicate lgard de la Grande-Bretagne. Le centre daccueil durgence de Sangatte gr par la Croix Rouge franaise et install depuis le 24 septembre 1999 dans un ancien hangar appartenant Eurotunnel, abritait en effet selon les jours entre 1600 et 1800 trangers, 80 100 nouveaux arrivants sy faisant inscrire quotidiennement avant de tenter le passage vers le Royaume-Uni. Cette structure tait ainsi devenue le centre daction pour ne pas dire le principal fonds de commerce dun certain nombre de filires criminelles. Face ces difficults, la France a pris trois types de mesures : la fermeture du centre de Sangatte qui est intervenue le 14 dcembre 2002, le
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renforcement des contrles dimmigration et de sret dans les ports de la Manche et de la mer du Nord, le dveloppement de la coopration policire avec les Britanniques. Le renforcement des contrles dimmigration repose sur les dispositions du trait sign au Touquet le 4 fvrier 2003, partir duquel un arrangement administratif, relatif la mise disposition par le gouvernement du Royaume Uni de matriels de dtection humaine dans les ports de la Manche et de la mer du Nord, a t conclu. Ces deux textes sont entrs en vigueur le 1er fvrier 2004. En ce qui concerne les contrles transfrontaliers, le trait a pour objectif de permettre la ralisation, successivement, avant lembarquement, dun contrle de sortie du territoire franais par les agents de la police aux frontires et dun contrle dentre sur le territoire britannique par des agents des services de limmigration britanniques (UKIS). Ces contrles sont prvus dans les ports de Calais, Dunkerque et Douvres o ils sont en vigueur ainsi qu Boulogne o ils seront mis en uvre ultrieurement. A ce jour, des agents britanniques dimmigration sont en fonction sur le port de Calais et sur celui de Dunkerque. La lutte contre la fraude documentaire et les usurpations didentit : des ngociations en cours aux niveaux europen et supra europen, en vue de lintroduction de donnes biomtriques dans les documents et titres de voyage. Les donnes biomtriques permettent didentifier une personne sur la base de caractres biologiques qui lui sont propres. Les principales technologies utilisent lempreinte digitale, liris, la reconnaissance faciale. La dfinition des orientations de la politique franaise en matire de biomtrie sinscrit dans un contexte international et technique particulirement complexe. A lchelon international, plusieurs instances rflchissent activement ltablissement de normes ou de standards internationaux relatifs aux modalits dintroduction de donnes biomtriques dans les documents de voyage. Les normes internationales en la matire sont en effet indispensables pour garantir la compatibilit linteroprabilit des systmes nationaux, afin principalement de permettre la lecture des futurs passeports scuriss aux frontires des diffrents Etats. LOrganisation de lAviation Civile Internationale (OACI), comptente pour la dfinition de normes internationales en matire de passeports, recommande lutilisation obligatoire, de manire standardise, de limage numrise de la photo sur un support intgr au passeport, de prfrence une puce lectronique sans contact. La recommandation de lOACI laisse cependant la possibilit aux Etats dutiliser, en complment et de manire optionnelle, une autre donne biomtrique qui pourra tre
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lempreinte digitale galement stocke sous forme dimage et/ou limage de liris de lil. On rappellera que dans le cadre dun groupe de travail coprsid par la France et les Etats-Unis en 2003, le G8 a conduit galement une rflexion sur lutilisation de la biomtrie dans les documents de voyage pour amliorer la scurit internationale. A lchelon europen, fin septembre 2003, la Commission a transmis au Conseil deux propositions concernant la biomtrie qui devraient permettre la modification des rglements dfinissant actuellement les caractristiques, dune part dun modle uniforme de titre de sjour (TSE) et, dautre part, dun modle type de visa (cf. supra). La France adhre totalement aux impratifs de scurit prvus pour ces documents par les propositions de la Commission et se flicite que cette dernire ait port son choix, outre limage faciale, sur les empreintes digitales (et non liris de lil). Un accord politique a t exprim lors du Conseil JAI du 27 novembre 2003 sur linsertion de la photo numrise et des empreintes digitales dans les visas et les titres de sjour. En outre, la Commission a prsent un projet de rglement relatif aux passeports. Le but de cette proposition est de rendre les passeports des ressortissants de lUnion plus srs par le biais dun instrument juridique contraignant (le rglement qui simpose directement aux Etats membres) en rendant obligatoires des normes minimales de scurit et en insrant des lments didentifiants biomtriques. Dans un second temps, la Commission envisage la cration dun registre communautaire centralis des passeports qui rendra obligatoire linsertion des empreintes digitales et leur conservation afin deffectuer des contrles didentification. QUESTIONS RELATIVES AUX MESURES DELOIGNEMENT ET AUX CONDITIONS DE LEUR EXECUTION Linsuffisance des rsultats en matire dloignement, en raison en particulier de son impact sur la crdibilit de la politique dimmigration, a conduit le lgislateur modifier, via la loi MISEFEN du 26 novembre 2003, les dispositions de lordonnance du 2 novembre 1945 relatives la mise en uvre des mesures dloignement (allongement de la dure maximale de la rtention administrative notamment) ainsi qu prendre diverses initiatives visant amliorer lefficacit de la gestion de lloignement (fixation dobjectifs aux prfectures, mise en place en administration centrale dun centre national danimation et de ressources sur lloignement). On ne peut que constater que cette double dmarche normative et organisationnelle permet denregistrer de premiers rsultats significatifs puisque le nombre darrts prfectoraux de reconduite la frontire (APRF) excuts au cours des sept premiers mois de 2004, par rapport aux rsultats obtenus au cours de la mme priode en 2003, est en augmentation de 51 % (donnes de la seule mtropole). Pour lensemble des mesures de
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reconduite, lvolution est de + 43 % (outre les APRF, sont pris en compte les interdictions judiciaires du territoire, les arrts dexpulsion, les radmissions). Une ncessaire volution des textes Des modifications trs substantielles ont t apportes par la loi du 26 novembre 2003 aux dispositions de lordonnance de 1945 relatives lloignement. Ces modifications portent tout dabord sur les modalits du prononc des mesures faisant suite une dcision dloignement et concernent en particulier le rgime juridique de larrt prfectoral de reconduite la frontire, celui de lassignation rsidence, dont le champ dapplication est tendu et la transposition en droit interne de la directive 2001/40/CE du Conseil du 28 mai 2001 relative la reconnaissance mutuelle des dcisions dloignement des ressortissants des pays tiers. En outre, la loi MISEFEN rforme en profondeur, et de faon symtrique, les rgimes juridiques de lexpulsion et de la peine dinterdiction du territoire. Les conditions respectives de mise en uvre de ces mesures par lautorit administrative et par le juge sont dsormais plus restrictives. Le lgislateur a en effet souhait accorder le bnfice dune protection quasi absolue contre le prononc dune mesure dloignement certaines catgories dtrangers, ds lors que ces derniers sont mme dtablir, en satisfaisant aux conditions objectives poses par la loi, lintensit particulire et lanciennet des liens personnels et familiaux quils ont tisss sur notre territoire. Les modifications relatives lloignement concernent ensuite le rgime de la rtention, objet de larticle 35 bis de lordonnance de 1945. Le nouveau dispositif comprend, comme par le pass, une premire phase de rtention administrative dune dure de 48 heures, linitiative du prfet, qui peut tre suivie, le cas chant, de deux prolongations du maintien en rtention, sollicites dans les conditions strictement prvues par le texte par le prfet, et dcides par le juge des liberts et de la dtention. Toutefois, afin de faciliter la mise en uvre des mesures dloignement, la dure maximale du maintien en rtention est significativement augmente puisquelle passe de 5 jours 15 jours pour la premire prolongation et de 5 jours , selon les cas, 15 jours ou 5 jours pour la seconde. En ce qui concerne limpact de lallongement de la dure maximale de rtention administrative de 12 32 jours, il peut tre prcis que la dure moyenne du sjour en rtention, denviron 5 jours sous lempire de la prcdente lgislation, stablit dsormais environ 9 jours, tant entendu que lobjectif de ladministration sous le contrle du juge des liberts et de la dtention, comme la rappel le Conseil constitutionnel dans sa dcision n2003-484 du 20 novembre 2003, reste de poursuivre la mise en uvre de lloignement dans les dlais les plus brefs, sans donc utiliser la dure
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maximale de rtention juridiquement envisageable si cela nest pas ncessaire. Il napparat pas contestable que le dlai supplmentaire ainsi ouvert ladministration est de nature faciliter la mise en uvre de lloignement, en amliorant la scurit juridique des procdures et en permettant une gestion plus rationnelle des tapes procdurales de diffrente nature dont la Cour a relev la superposition. On doit en effet souligner la particulire complexit de telles oprations qui supposent tout la fois, dans un dlai contraint, la prise des dcisions et arrts (arrt prfectoral de reconduite la frontire, dcision de placement en rtention, dcision fixant le pays de renvoi), la gestion dchances juridictionnelles (le cas chant devant la juridiction administrative sur le fond ou en rfr ainsi que devant le juge des liberts et de la dtention), lorganisation matrielle et logistique de lloignement (saisine du bureau de lloignement de la direction centrale de la police aux frontires, constitution des escortes, placement en rtention, transfrement ventuel, rservation bord des moyens de transports) ou encore lobtention des laissez passer consulaires. On rappellera que le lgislateur a souhait, dans un souci dquilibre, assortir lallongement de la dure maximale de rtention de la reconnaissance, au profit de ltranger retenu, de nouvelles garanties en ce qui concerne, notamment, laccs aux droits et linterprtariat. Les dispositions nouvelles suivantes sont dsormais applicables : - la remise obligatoire ltranger dun double de la dcision de placement ; - linformation due ltranger, dans une langue quil comprend et dans les meilleurs dlais que, pendant toute la priode de la rtention, il peut demander lassistance dun interprte, dun conseil ainsi que dun mdecin, et communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix ; - lamnagement dans chaque lieu de rtention dun espace, accessible en toutes circonstances, permettant aux avocats de sentretenir confidentiellement avec les trangers retenus ; - lobligation pour le juge des liberts et de la dtention, saisi dune premire demande de prolongation de la rtention, de rappeler ltranger les droits qui lui sont reconnus pendant la rtention et de sassurer que celui-ci a t, au moment de la notification de la dcision de placement, pleinement inform de ses droits et plac en tat de les faire valoir ; - lobligation pour le responsable du lieu de rtention, sous rserve du cas de menace lordre public et de la capacit de la personne recevoir ces informations, dinformer ltranger de toutes les prvisions de dplacement le concernant ;
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- lobligation de demander ltranger au dbut de la procdure, sil ne parle pas franais, la langue quil comprend et sil sait la lire ; De nouvelles dispositions prcisent en outre les conditions dans lesquelles une demande dasile peut tre formule par un tranger faisant lobjet dun placement dans un centre de rtention. Jusqu lentre en vigueur de la loi MISEFEN, lexercice du droit dasile en rtention ne faisait lobjet daucune rglementation spcifique. Les trangers avaient donc la possibilit de demander lasile nimporte quel moment de la procdure dloignement, ce qui tait lorigine de lchec de nombreuses procdures dloignement. La loi MISEFEN prvoit que cette possibilit ne leur sera plus offerte que dans les cinq premiers jours de leur arrive au centre de rtention. En contrepartie, ds son arrive au centre de rtention, ltranger reoit notification des droits quil est susceptible dexercer en matire dasile, comportant lindication de ce que sa demande dasile ne sera plus recevable pendant la priode de rtention si elle est formule plus de cinq jours aprs cette notification. Enfin, un dcret en date du 29 juillet 2004 a introduit dans le code de justice administrative une disposition (applicable compter du 1er janvier 2005) prvoyant que le tribunal administratif territorialement comptent, dans le cadre des recours forms par les trangers placs en centre de rtention administrative (CRA), sera dsormais celui du lieu d'implantation du centre dans lequel se trouve le requrant lors de l'introduction de la requte. Une telle disposition vise, dans lintrt de ltranger comme dans celui des services de police en charge des escortes, limiter les dplacements durant le temps de la rtention. Un pilotage plus efficace de l'action des services Cette volution sappuie tout la fois sur la mise disposition de nouveaux outils mthodologiques et oprationnels et sur la dfinition dobjectifs. Dans le cadre du renforcement de la lutte contre l'immigration clandestine, le ministre de l'intrieur a, en premier lieu, mis en uvre plusieurs mesures afin d'aider les prfectures et les services interpellateurs traiter dans les meilleurs dlais les dossiers des trangers en situation irrgulire. Afin de rendre laction des prfectures plus efficace, a notamment t cr en 2003, au sein de ladministration centrale, un centre national danimation et de ressource (CNAR). Cet organisme, mis en uvre conjointement par la direction centrale de la police aux frontires et la direction des liberts publiques et des affaires juridiques, joue un rle dexpertise, de conseil et de soutien logistique et juridique auprs des services de police et des prfectures chargs de la prise et de la mise en uvre des dcisions dloignement.
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En outre, dans les dpartements les plus importants ont t crs des ples de comptence (37 ce jour) ayant pour objet, sous lautorit des prfets, danimer lactivit dloignement dans le dpartement et de coordonner laction de tous les intervenants. Ce dispositif a vocation tre tendu lensemble du territoire. La direction des liberts publiques et des affaires juridiques a labor, dans le cadre du centre national d'animation et de ressources, un mmento de l'loignement accessible via intranet, qui fournit des explications et des conseils sur les diffrentes phases des procdures en vigueur. Certaines fiches techniques insistent en particulier sur le ncessaire renforcement de la coordination entre les services de police ou de gendarmerie, les prfectures et l'administration pnitentiaire afin que les mesures d'loignement l'encontre des trangers dtenus (arrt prfectoral de reconduite la frontire, arrt d'expulsion, interdiction du territoire) puissent tre prises lors de la priode d'emprisonnement ou excutes ds leur largissement. Afin d'aider les prfectures placer les trangers faisant l'objet d'une mesure d'loignement en centre de rtention administrative, un logiciel de suivi des places en CRA, consultable par les services interpellateurs et les bureaux des trangers des prfectures a t labor. Renseign par chaque centre de rtention, il doit fournir en temps rel le nombre de places disponibles. En second lieu, par circulaire en date du 22 octobre 2003, le ministre de lintrieur a fix un objectif national de progression du nombre de mesures dloignement excutes et annonc, dans ce cadre, la dfinition dobjectifs pour chacun des dpartements. Prenant appui sur le centre national danimation et de ressources, une politique de pilotage de laction des services dconcentrs par ladministration centrale a donc t engage. Des objectifs chiffrs en matire dloignement ont t assigns chaque prfecture, par courrier personnel du directeur de cabinet du ministre. Un dispositif de suivi des rsultats obtenus, aux plans quantitatif et qualitatif, a t mis en place. La mthode dvaluation des rsultats des services en matire dexcution des dcisions dloignement, auparavant fonde sur lanalyse du taux dexcution des mesures, par rapport au nombre de mesures dcides, a t revue. En effet, l'amlioration du taux d'excution des mesures d'loignement ne signifie pas ncessairement que le nombre de mesures effectivement excutes a progress. Or, cest bien laugmentation de ce nombre quil sagit dobtenir, afin de restaurer la crdibilit de la politique de gestion des flux migratoires. La dfinition d'un objectif en nombre darrts prfectoraux de reconduite la frontire effectivement mis en uvre a donc, en particulier, t retenue.
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Compte tenu de la particulire complexit dune procdure dloignement, et de la diversit des vnements exognes ventuellement susceptibles de conduire son chec (dfaut de document didentit, dfaut dobtention de laissez-passer consulaire dans les dlais utiles, libration par le juge des liberts et de la dtention lors d'un placement en CRA, assignation rsidence par le juge lors des audiences de l'article 35bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifie, indisponibilit des moyens de transport ), la mthode des taux prsente en outre linconvnient de ne pas mesurer de faon satisfaisante lefficacit de laction des services. Si par exemple le ministre de lintrieur a t conduit rappeler par voie de circulaire aux prfectures la ncessit dune saisine rapide du bureau loignement de la direction centrale de la police aux frontire (PAF), il reste que le fait que la PAF nait t destinataire en 2002 que de 55% des mesures dloignement prises annuellement comme le relve la Cour - ne saurait tre rvlateur dun manquement gnralis des prfectures dans la mise en uvre de cette procdure. Diffrents facteurs peuvent en effet intervenir postrieurement la prise dune mesure dloignement et rendre inutile la saisine de la PAF. Il est en ainsi, en particulier, de la disparition de ltranger la suite dun refus de prolongation de rtention ou dune assignation rsidence dcids par le juge des liberts et de la dtention une fois passes les 48 premires heures de rtention, ou encore du refus persistant de ltranger de dcliner son identit et sa nationalit en vue de son loignement. Plus lvnement par rapport auquel lon entend valuer lexcution des mesures dloignement se situe en amont de la procdure, plus le biais statistique est important. Le calcul dun taux dexcution par rapport au nombre dinterpellations dtrangers en situation irrgulire ne peut, pour ce motif, quappeler dexpresses rserves. On notera en particulier que des mmes personnes peuvent tre interpelles plusieurs reprises, comme ce peut tre le cas dans le Calaisis o il a t procd de trs nombreuses interpellations plusieurs dizaines de milliers - partir de 2002. Lidentification des personnes sous le coup de mesures dloignement Limpossibilit didentifier une personne faisant lobjet dune mesure dloignement est une cause majeure dchec des procdures. De nouvelles dispositions de lordonnance du 2 novembre 1945, introduites par la loi MISEFEN du 26 novembre 2003, visent doter ladministration de nouveaux moyens en ce domaine. Outre les empreintes digitales (dont la prise tait dj prvue en application de la loi du 24 avril 1997), une photographie de ltranger pourra tre releve et mmorise en cas de demande de titre de sjour, de sjour irrgulier ou de prise dune mesure dloignement. Ce mme dispositif est tendu aux cas de franchissement irrgulier de la frontire en provenance de pays tiers. On rappellera pour mmoire, par ailleurs, la possibilit de
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recueillir et de mmoriser photographie et empreintes digitales des demandeurs de visas (cf. supra). Lallongement de la dure maximale de rtention de 12 32 jours permet aussi dtendre le dlai utile de rponse des consulats une demande de dlivrance de laissez passer (LPC), en particulier lorsque la consultation dune autorit nationale est requise pour vrification de ltat civil. On indiquera ce propos que la plupart des projets daccords de radmission actuellement ngocis par la Commission pour le compte des Etats membres de lUnion europenne fixent un mois le dlai imparti la partie requise pour rpondre une demande de radmission de ses ressortissants. Ces dispositions doivent donc terme permettre d'amliorer sensiblement les taux de dlivrance des LPC, notamment grce la diminution, non seulement du nombre de rponses hors dlai, mais aussi de celui des absences de rponse. Ce mouvement s'observe d'ores et dj au niveau global. En effet, pour le premier semestre 2004, le taux d'absence de rponse ou de rponse hors dlai atteint 18 % des demandes alors qu'il se situait 24.7 % sur l'ensemble de l'anne 2002. Corrlativement, on constate que le taux de dlivrance des LPC est pass de 26.9 % pour l'ensemble de l'anne 2002 35 % pour le premier trimestre 2004. Pour permettre l'amlioration de ces taux et renforcer l'efficacit de la politique de lutte contre l'immigration irrgulire, le ministre de l'intrieur, en troite collaboration avec le ministre des affaires trangres, a mis en uvre un certain nombre d'actions qui ont notamment pris la forme de rencontres bilatrales avec les reprsentants consulaires les plus rticents dans le domaine de la dlivrance des documents de voyage. En outre, des accords de radmission bilatraux ont t ngocis ou sont actuellement en cours de ngociation avec certains pays. La France a sign des accords de radmission, avec 34 pays, dont 28 pays extrieurs lUnion europenne, et en ngocie 8 nouveaux. De telles ngociations savrent toutefois longues et difficiles et se heurtent, parfois, des obstacles dans les domaines sensibles de la radmission des ressortissants de pays tiers ayant transit par le pays contractant et de lexigence de facilitation de la dlivrance des visas. Cest pourquoi se dveloppe une approche pragmatique, qui prend la forme de la ngociation, lorsque cela semble possible, darrangements administratifs en vue de la reconduite par voie arienne, ou encore de protocoles pour lorganisation conjointe de vols affrts, voire dengagements pris loccasion de visites officielles. Dans le mme esprit, la faveur de runions organises en commun avec les services du ministre des affaires trangres, des relations suivies ont t tablies avec les reprsentations consulaires, de faon amliorer la comprhension rciproque. Les prfets ont t invits faire de mme. Dans le cadre des runions des ministres de lintrieur des 5 plus grands pays de lUnion
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europenne (G5), une approche en commun de la problmatique de la radmission est privilgie, notamment sous les angles du partage des informations pertinentes, de la dsignation de pays partenaires et de la mise en place dune stratgie concerte. A linitiative de la France, un groupe dexperts de ces 5 pays sest runi Paris le 30 juin 2004. La ncessit damliorer les dispositifs de rtention administrative La Cour relve juste titre diverses insuffisances du dispositif actuel de rtention administrative. Sur ce sujet difficile, le ministre de lintrieur, tout en dployant ds lentre en vigueur de la loi MISEFEN du 26 novembre 2003 des efforts budgtaires non ngligeables, a souhait engager une rflexion approfondie sur lorganisation et les procdures de la rtention, compte tenu notamment des nouvelles dispositions lgislatives. Conjointement avec le ministre en charge des affaires sociales, une mission de linspection gnrale de ladministration et de linspection gnrale des affaires sociales a t dcide afin dclairer les futurs choix publics concernant, non seulement la dfinition des normes qualitatives applicables aux locaux, mais aussi la fourniture aux trangers retenus des prestations dont ils ont besoin, les conditions de la prsence associative, les modalits dun pilotage plus performant de la politique de rtention. Les conclusions de cette mission, dposes au cours de lt 2004, sont en cours danalyse. Une rflexion interministrielle est largement engage mais non encore aboutie ce jour. Elle se traduira, en particulier, au plan normatif, par la publication des dcrets relatifs la rtention et la commission nationale de contrle des centres et locaux de rtention et des zones dattente, et au plan budgtaire, par la dfinition de nouveaux objectifs, sans prjudice des investissements dores et dj dcids. L'organisation et le fonctionnement des centres de rtention administrative (CRA) sont rgis par des textes relativement rcents, notamment par le dcret n2001-236 du 19 mars 2001 relatif aux centres et locaux de rtention administrative. Avant la publication de ce texte et de ses arrts dapplication, des circulaires avaient t prises en vue dorganiser la rtention, dfaut de la rglementer. La plupart ont t abroges, mais une au moins est encore dactualit : la circulaire interministrielle du 7 dcembre 1999 relative au dispositif sanitaire mis en place dans les centres de rtention administrative. L'article 3 de ce dcret affirme la vocation nationale des centres de rtention. La rpartition gographique des CRA tient notamment compte des pressions migratoires qui s'exercent sur les 96 dpartements mtropolitains. Ainsi, les rgions Ile-de-France, Rhne-Alpes, Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Cte-d'Azur regroupent 10 des 19 centres de rtention et prs de 75 % des places disponibles.
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Toutefois, les zones qui connaissent une pression migratoire moins importante voient aussi leurs capacits d'accueil se dvelopper. Ainsi, depuis le dbut de l'anne 2004, le CRA de Rouen dispose d'un second site d'une capacit de 32 places, localis au sein de l'cole de police de Oissel. Par ailleurs, le CRA de Strasbourg-Geispolsheim offre dsormais une capacit de 28 places. D'une manire gnrale, les centres se situent proximit des grands axes de transport. Ainsi, 13 CRA (Bobigny, Paris, Nanterre, Versailles, Bordeaux, Nantes, Nice, Toulouse, Arenc, le Mesnil-Amelot, Geispolsheim, Lyon, Lesquin) reprsentant plus des quatre cinquime du nombre des trangers placs en centres en 2002, sont localiss proximit d'un aroport international (Orly, Roissy Charles de Gaulle, Strasbourg, Lyon, Marseille, Nantes, Nice, Lille). Au-del de la problmatique de la localisation des centres de rtention administrative, la Cour relve la saturation de certains centres de rtention administrative certaines priodes de l'anne alors mme que la dure moyenne de sjour tait infrieure en 2002 la dure maximale de rtention prvue par l'article 35bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945. Sil nest pas contestable que la question du taux doccupation des centres de rtention se pose avec une particulire acuit, il convient de rappeler que le placement dans de tels centres ne doit pas excder le temps strictement ncessaire au dpart de l'intress. Cette exigence a t raffirme par le Conseil constitutionnel dans sa dcision n2003-484 du 20 novembre 2003 (cf. supra). Il est vrai que le programme de dveloppement des CRA, tant par le ministre de lintrieur que par la gendarmerie nationale, a connu des alas qui ont fait obstacle sa mise en uvre et retard la ralisation de plusieurs projets comme la not la Cour. Mais, comme elle la relev aussi, un premier plan de cration de places de rtention a dores et dj permis daugmenter de manire significative la capacit des centres de rtention en mtropole qui est passe de 680 places en juillet 2003 1032 aujourdhui. Cet effort se poursuit, en vue de latteinte dun objectif de 1500 places la fin de lanne 2005. En ce qui concerne lamnagement des centres et locaux de rtention administrative et les conditions sanitaires et dhygine offerts, au regard des normes dictes par le dcret du 19 mars 2001 et larrt du 24 avril 2001, on ne peut que constater avec la Cour labsence de mise aux normes de lensemble des centres de rtention dans les dlais requis, lissue du dlai de trois ans prvu cet effet par larticle 18 du dcret prcit. Ce dlai a dailleurs t prolong dun an par un dcret modificatif du 18 mai 2004. On remarquera toutefois que depuis trois ans, des ralisations importantes ont t menes bien. Des CRA neufs ont t construits Coquelles, Bordeaux et Bobigny en remplacement des anciens. Le CRA de Geispolsheim a t
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entirement rnov. Et des travaux de rnovation ont t raliss dans tous les autres centres, et notamment Marseille-Arenc, o 760 000 ont t investis depuis 1996, et Nice, o 160 000 ont t rcemment investis dans des travaux de rhabilitation. La Cour semble dplorer que le dcret du 19 mars 2001 ait cr deux dispositifs de rtention qui noffrent pas aux trangers qui en font lobjet le mme degr de protection : dune part les centres de rtention administrative (CRA), au rgime relativement protecteur ; dautre part les locaux de rtention administrative (LRA) au rgime drogatoire noffrant pas les mmes garanties. On remarquera que les conditions dutilisation de lune ou lautre de ces catgories de lieux sont elles-mmes trs diffrentes. Les LRA tant des structures prvues pour des sjours trs courts (infrieurs 2 jours), souvent de faible capacit et utiliss de manire discontinue, le dcret a effectivement prvu pour eux un quipement plus sommaire. Mais, cette diffrence est normalement sans incidence sur lexercice des droits reconnus aux trangers en rtention par larticle 35bis de lordonnance du 2 novembre 1945. Des instructions ont dailleurs t donnes aux prfets en ce sens par la circulaire interministrielle du 13 juillet 2001 sur lorganisation de la rtention administrative des trangers en voie dloignement. Ces instructions rappellent notamment que, comme les CRA, les LRA sont placs sous le contrle du procureur de la Rpublique, et que les trangers peuvent y bnficier de lassistance de la CIMADE. La Cour sinquite galement de la tendance lextension du rseau des LRA. En aucun cas, un recours accru aux LRA ne peut constituer une rponse adapte aux besoins supplmentaires de places de rtention que rend ncessaire la conjonction de la mise en uvre des nouvelles dispositions de larticle 35 bis de lordonnance du 2 novembre 1945 modifie, et des objectifs dloignements assigns par le ministre aux prfets. Cest pourquoi laugmentation du nombre des places de rtention dans les CRA a t privilgie. Sil est exact quil nexiste pas ce jour dobligation pour ladministration de tenir jour un inventaire des LRA, la DLPAJ tient jour une liste des LRA existants. En principe, tous ont t crs par arrt prfectoral. Il a pu se produire, trs exceptionnellement, que de tels arrts naient pas t publis. Cest le cas pour quatre LRA identifis par la Cour. Il va de soi que de telles anomalies doivent tre rpares. Dans deux des cas signals, les situations ont t rgularises (Rennes par arrt prfectoral du 22/12/2003, Le Havre par arrt prfectoral du 15/04/2004) et dans les deux autres, des courriers de rappel ont t adresss aux prfets concerns. La Cour constate que la dure rglementaire de sjour dans les LRA nest pas toujours respecte et quun certain nombre de LRA sont utiliss en lieux et places de CRA. Il est clair que de tels agissements ne sauraient tre
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approuvs ni mme tolrs par ladministration. Toutes les instructions donnes aux prfectures, oralement ou par crit, vont dans le sens dune application stricte du dcret. Le Gouvernement est toutefois conscient de la ralit des difficults nonces par la Cour et a souhait que lallongement de la dure maximale de rtention dsormais port 32 jours par la loi MISEFEN du 26 novembre 2003 soit assorti dune rcriture complte de larticle 35 bis de lordonnance du 2 novembre 1945 modifie afin damliorer la situation des trangers retenus au regard de leur accs aux droits. Dans le mme temps, tait dcid le lancement dune mission conjointe dinspections gnrales, prcdemment voque, afin dtablir un diagnostic complet des conditions de rtention. On rappellera aussi que le lgislateur a cr une commission nationale de contrle des lieux de rtention et des zones dattente. Enfin, loccasion de la refonte des textes organisant la rtention administrative, il est bien prvu dapporter des modifications afin doffrir de meilleures garanties aux trangers placs en LRA.
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REPONSE DU MINISTRE DE L'EMPLOI, DU TRAVAIL ET DE LA COHESION SOCIALE
Le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale a pris connaissance du rapport de la Cour des Comptes sur laccueil des immigrants et lintgration des populations issues de limmigration, et voudrait tout dabord souligner que pour ce qui le concerne, il partage pour lessentiel les constats ports par la Cour sur le bilan de cette politique dans la perspective historique du rapport. Il appartiendra aux autres ministres plus particulirement concerns de rpondre sur les dveloppements consacrs la politique dimmigration sous laspect de lencadrement des flux migratoires Mais sagissant de lintgration proprement dite, les analyses du rapport, sous rserve a et l dapprciations qui mriteraient dtre nuances ou corriges, sont acceptables. Cest prcisment en raison de ces faiblesses, quil avait dailleurs largement identifies, que le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale a entendu depuis deux ans refonder cette politique, en la dotant de nouvelles orientations stratgiques, de nouveaux oprateurs et de nouvelles mthodes. La Cour a dailleurs salu cette nouvelle tape en consacrant des dveloppements substantiels au programme adopt lors du comit interministriel lintgration davril 2003, notamment en ce qui concerne laccueil des nouveaux immigrants. Elle formule ce sujet toute une srie de recommandations sur lesquelles le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale sattache rpondre ci-aprs au point II. De la mme manire, la refondation de cette politique saccompagne dune recomposition profonde du paysage institutionnel, bien dcrite par la Cour, mais qui nest pas acheve ce jour, et sur laquelle la Cour formule galement des recommandations. Ce mentend y rpondre galement au I. Pour le reste, et en complment des contributions qui ne manqueront pas dtre apportes par les autres ministres, le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale fournira ci-aprs en III des lments de rponse sur la connaissance de limmigration et de lintgration, sur le travail des trangers ressortissants de pays tiers et sur le logement. I - LE PILOTAGE ET LES INSTITUTIONS 1. Sur la ncessit de lapproche interministrielle La Cour fait valoir ce sujet quil est ncessaire de rtablir lunit de conception et daction de lEtat tous niveaux et que la coordination interministrielle ne peut relever que du Premier ministre. Le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale partage entirement cet objectif et cette position de principe mais nen tire pas tout
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fait les mmes consquences. La politique dintgration tant interministrielle par nature, la question de leffectivit de son impact est beaucoup plus une question de volont politique que dorganisation administrative. Lorsque, comme on la vu dans la priode prcdente, la notion dintgration disparat presque du discours politique il ny a pas stonner de la faiblesse et du caractre peu lisible de la politique dintgration. Et si la Cour a pu saluer la refondation de cette politique intervenue depuis deux ans et demi comme un fait majeur, cest bien parce que par la volont du Gouvernement sest nouveau runi un comit interministriel en sommeil depuis douze ans et que cet vnement a t le catalyseur dun vritable programme de politique publique. Cest donc ce comit interministriel lintgration (C2I), quil faut considrer comme linstrument majeur de cette politique. Dans ce processus, le travail interministriel sest organis sur un double plan : le cabinet du Premier ministre donne le calendrier, nonce les priorits, et le moment venu, procde aux arbitrages sur le programme soumettre lapprobation des ministres. Le secrtariat gnral du comit interministriel, dans lintervalle, runit les ministres, organise lexamen et la discussion de leurs propositions et les refond dans un projet de programme densemble, lequel est dfinitivement arrt par Matignon. Le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale considre ce schma dorganisation comme une bonne formule danimation interministrielle, la fois ncessaire et suffisante. Ncessaire dans tous ses lments : il ny a pas de travail utile voire de travail tout court effectu par les ministres contributeurs et exploitables par le secrtariat du C2I sans que le cabinet du Premier ministre ne procde, rgulirement, aux relances ncessaires. Il ny a pas non plus de vrai processus de construction de programme, sil nest pas ordonn autour de la perspective de la runion effective des ministres autour du Premier ministre. La contrainte du calendrier est essentielle pour la structuration des travaux, aussi bien en ce qui concerne ltablissement du bilan que llaboration du programme. Cest pourquoi lors de sa relance en 2002/2003, il a t annonc que le C2I serait amen se runir rgulirement, quil la dj fait deux fois, en 2003 et 2004, et quune nouvelle runion est envisage en 2005. La question pourra se poser, lavenir, du contenu du programme daction adopter par le comit : le programme de 2003, en effet, a clairement une porte pluriannuelle et il ne sera sans doute pas possible de renouveler, chaque anne, des mesures aussi fondamentales que la cration du Contrat dAccueil et dIntgration (CAI) et de lAgence appele le porter. Mais cest l que le principe du travail interministriel prend tout son sens : la thmatique de lintgration est suffisamment riche, et le dfi relever suffisamment urgent pour que les diffrents ministres fassent leffort, anne aprs anne, et suivant des axes de priorit qui peuvent varier, de dfinir des contributions substantielles la politique dintgration. Compte
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tenu des enjeux, la matire, en principe, devrait tre inpuisable... Il faut aussi pour cela que les diffrents ministres acceptent de jouer le jeu dun C2I destin, non pas les dpossder de leurs propositions au profit dune politique qui nest pas la leur, mais au contraire les mettre en valeur tout en leur en laissant la paternit. 1.1. Sur lorganisation du travail interministriel Ncessaire, lorganisation ci-dessus dcrite nous parat galement suffisante. Le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale ne reprend pas son compte, ce sujet, la proposition de la Cour de dtacher lquipe administrative animant le secrtariat du C2I, du service auquel elle est naturellement rattache la Direction de la population et des migrations (DPM) pour la placer directement auprs du Premier ministre. Il y a tout dabord quelque paradoxe vouloir renforcer la capacit globale du systme en matire danimation interministrielle tout en proposant de dmanteler lorgane administratif qui en a t jusquici le support. En effet, la prparation du C2I tant une mission centrale de la DPM, si lquipe en charge de cette mission devait sen dtacher, cest la direction tout entire qui serait voue lclatement. Cest dailleurs bien lanalyse de la Cour qui mentionne quelques structures possibles de rattachement. Si le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale rcuse ce scnario, ce nest pas quil refuse de voir voluer ses structures centrales, cest dabord parce quil est convaincu que ce scnario manquerait son but. Ce positionnement, en effet, couperait en ralit cette quipe de tout le systme dinformations qui remonte prcisment de la gestion mme sous une forme incomplte et la priverait par l mme dune capacit dinfluence, vis vis des autres administrations, indispensable au bon fonctionnement du travail interministriel. Ce travail nest pas pure coordination. Il sappuie ncessairement sur une connaissance profonde de laction administrative que seule procure la gestion dans ses diffrentes dimensions : tutelle des tablissements publics, relations avec les services dconcentrs, participation aux actions des autres ministres, et lanimation de la recherche. Du reste le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale ne connat pas dexemple de structure administrative vocation interministrielle, mme place lorigine directement auprs du Premier ministre, qui nait fini par tre rattache un ministre. Et dans la priode rcente, le SGG a procd au recensement mthodique de tous les organes ou commissions caractre interministriel pour vrifier leur positionnement auprs dun ministre, et non lchelon de Matignon. En revanche, les observations de la Cour sur le rapprochement naturel entre le secrtariat du C2I et celui du HCI paraissent plus pertinentes. Ds son installation, dailleurs, le HCI a identifi la DPM et les organismes placs sous sa tutelle comme ayant vocation entretenir une
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relation privilgie avec lui, en termes dchanges dinformations, de partage de rflexions, voire de collaboration la mise au point de certaines actions du programme du C2I. Plus fondamentalement, et sur ce point le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale partage entirement les apprciations de la Cour, le HCI a jou depuis sa cration, par son apport doctrinal et la force de ses analyses et propositions, un rle irremplaable dinspirateur des politiques publiques dintgration. Faut-il encore accentuer ce rapprochement en le dotant du mme secrtariat que celui du C2I, cest--dire en faisant assurer son secrtariat par la DPM ? Cest une volution possible mais elle nest pas absolument indispensable, compte tenu de lautorit acquise par le Haut Conseil, pour garantir la prennit des changes entre cet organisme et ladministration dont la mission est la plus proche de la sienne. La DPM est videmment la disposition du HCI pour tout appui dont il exprimerait le besoin dans le cadre de ses travaux. 1.2. Sur la cration de nouvelles instances Sagissant du travail interministriel, la Cour mentionne dans son rapport deux autres organismes dont le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale estime comme elle quils pourraient apporter une contribution utile. Lun serait ractiver, il sagit du Conseil national pour lintgration des populations immigres (CNIPI). Hritier de la Commission nationale de la main duvre trangre, rorient ensuite sur le champ de lintgration en gnral, ce conseil na plus jamais t runi depuis lachvement de son mandat intervenu en 1996, bien que le dernier dcret du 5 mars 1993 relatif sa composition et sa mission nait pas t abrog. Le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale estime quen ce qui concerne la reprsentation des diverses composantes de limmigration, le CNIPI, depuis cette date, na t vritablement suppl par aucune autre instance, et que limmigration stant diversifie dans la priode rcente, il y aurait utilit la rinstaller. Cette initiative, venant de ladministration, ferait cho aux efforts des associations dimmigrs pour se doter dune organisation fdrative, comme par exemple avec la cration du forum des organisations de solidarit issues des migrations internationales (FORIM). Si ncessaire le dcret relatif sa composition sera ractualis et une expertise est en cours sur ce point. Sa comptence pourrait tre largie, par exemple, aux questions de limmigration de travail. On peut attendre de ce Conseil, comme ses travaux lavaient montr dans le pass, des analyses et propositions sur tout le champ de lintgration, verser aux travaux prparatoires du C2I. De la mme manire, le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale partage lapprciation de la Cour sur lintrt quil y aurait crer un groupe permanent de hauts fonctionnaires sur le thme de limmigration. Alors que la politique de la France en la matire met en jeu en permanence, les comptences de trois ministres distincts - Affaires
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Etrangres, Intrieur, Affaires Sociales - il nexiste entre eux aucun cadre institutionnel dchanges et de travail en commun, l'exception des runions du SGCI sur les questions europennes. Certes les directions des administrations centrales les plus concernes relevant de ces trois ministres DFAE, DLPAJ et DPM onts, en fait, une longue habitude de travail en commun compte tenu de la multiplicit des adhrences de leurs missions. On songe videmment, pour la priode rcente, la question de lasile, qui fait ressortir de faon vidente la solidarit objective entre les ministres et ses rpercussions financires. Elles ont aussi loccasion de se retrouver rgulirement aux conseils dadministration des tablissements publics, comme ceux de lOFPRA et de lOMI. Mais il manque sans doute cette coopration oblige une forme dinstitutionnalisation qui renforcerait son efficacit, notamment par la production plus rgulire dinformations partages et replaces dans un cadre permettant, dans une situation mouvante, de suivre beaucoup mieux lvolution de limmigration en France. Les travaux de ce groupe pourraient alimenter des runions de ministres analogues celles du C2I. 2. Sur la refondation de la politique dintgration et ses instruments Cette refondation, dont le pivot est, comme on la dit, la restauration du C2I, apporte des rponses bien des insuffisances dnonces par la Cour dans ses constats. Elle se traduit dabord par une recomposition du paysage institutionnel dont la porte va bien au-del des premiers amnagements nots par la Cour. La cration de nouvelles institutions ou de nouveaux oprateurs comme lAgence Nationale de la rnovation urbaine, ANRU, (qui mrite dtre cite ici compte tenu des adhrences entre politiques dintgration et de la ville), la Haute Autorit de Lutte contre les Discriminations et pour lEgalit (HALDE), lAgence Nationale de lAccueil des Etrangers et des Migrations (ANAEM) ou la Cit Nationale de lHistoire de lImmigration saccompagne de la transformation profonde ou de la suppression des organismes prcdents. LANAEM, dote terme de prs de 1 000 collaborateurs, responsable de laccueil sur lensemble du territoire de plus de 110 000 personnes par an, aura lvidence un profil trs diffrent de lOMI qui avant 1998 participait certes ladministration de lentre des trangers, mais nassurait aucune vritable prestation daccueil. Sagissant de cet organisme, il est exact, comme le relve la Cour, qu la faveur de la cration de la nouvelle Agence nont pas t remises en cause certaines missions traditionnelles de lOMI sur lesquelles on peut sinterroger, comme par exemple laide lexpatriation des Franais, laide au retour volontaire des trangers, ou encore la prsence dans les centres de rtention administrative. Sur tous ces points le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale tient souligner quil partage les
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interrogations de la Cour et quil souhaite voir runies les conditions dune volution. Mais il estime quen tout tat de cause il importe avant tout qu sa cration, la mission centrale de lAgence soit trs clairement positionne sur laccueil des trangers dans la diversit de leurs statuts. On se rfrera utilement, sur ce point, la dfinition des missions de lAgence figurant dans le projet de loi de cohsion sociale. Quil y ait lieu par la suite de redfinir les actions de lAgence insusceptibles de se rattacher cette mission centrale, cela ne soulve dans le principe aucune difficult particulire de mthode. Il sera toutefois ncessaire, dans chaque cas, de trouver les solutions de remplacement lintervention de lOMI, ce qui sera beaucoup plus difficile. La Cour a mis en exergue comme un des exemples les plus achevs de la carence de la tutelle celui du GIP/ADRI. A cet gard, on peut relever que ds 2002, cet organisme a t invit concevoir son avenir dans une perspective diffrente de la continuation pure et simple de ses activits. Avec laide de sa tutelle, il sest immdiatement adapt la nouvelle mission dappui la rflexion conduite par M. Jacques TOUBON sur la cration dun centre de ressources et de mmoire de limmigration. A cet effet, il a mis fin son activit de formation, redfini sa convention constitutive et dune manire gnrale rorient toute son activit dans lappui la mission de M. TOUBON. Il ne sera pas renouvel lchance de sa convention constitutive. Il en a t de mme du GIP/GELD qui a servi de structure dappui la mission confie M. Bernard STASI sur la cration dune nouvelle autorit administrative indpendante en matire de lutte contre les discriminations. Ce GIP est appel disparatre en 2005, au moment o la Haute Autorit de Lutte contre les Discriminations et pour lEgalit (HALDE) sera mise en place. On voit que la recomposition institutionnelle est profonde : peu de secteurs de lintervention de lEtat auront t si fortement remanis en si peu de temps. 2.1. Sur les conditions dexercice de la tutelle Mais parmi les instruments de politique publique, il faut aussi mentionner les nouvelles conditions dexercice de la tutelle. Pour lessentiel, le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale souscrit aux apprciations critiques portes par la Cour sur les carences de cette tutelle dans le pass. Bien souvent, la cause en est rechercher dans labsence ou linsuffisance de cadrage politique en matire dintgration. Ainsi certains oprateurs ont-ils t dautant plus tents daffirmer leur autonomie quils se trouvaient dlgataires par dfaut dune mission que lEtat nassumait pas dune manire explicite. Cette conception nest pas saine. Lautonomie juridique des oprateurs, qui dcoule de leur statut dtablissement public, de groupement dintrt public voire de socit nationale, doit se combiner avec une tutelle
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qui tende en permanence replacer leur activit dans un cadre cohrent et intelligible de politique publique. Quil y ait encore du rattrapage faire sur ce point, le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale en convient, mais il estime que la refondation en cours doit en tre loccasion. Pour cela, les instruments de cette tutelle doivent tre rnovs. Il convenait, en premier lieu, de redfinir les missions des oprateurs du champ : ce sera fait avec ladoption des textes relatifs la cration ou la transformation de ces organismes. Il est ncessaire ensuite de dfinir de manire concerte avec les oprateurs, leurs objectifs et les indicateurs des rsultats de leur activit, avec les points deffort que lEtat entend mettre en vidence, dans le cadre de contrats dobjectifs et de moyens. Le seul qui existe ce jour dans le champ de cette politique a t pass en 1999 entre lEtat et la Sonacotra. Actualis en 2002, il vient cette anne expiration, et depuis plusieurs mois des travaux interministriels prparent la conclusion dun nouveau contrat qui dressera le cadre de lactivit de cette socit, dans tous ses compartiments, pour les cinq annes venir. Ce sera un document permanent de rfrence pour les dcisions du conseil dadministration. Des travaux avaient t engags en vue de la conclusion dun contrat de mme nature entre lEtat et lOMI : ils ont t suspendus au moment o, dans la prparation du C2I davril 2003, sengageait le processus conduisant la fusion de lOMI et du SSAE dans lANAEM. Ds lachvement de ce processus, en 2005, ces travaux seront repris pour la conclusion avec lAgence dun contrat dobjectifs et de moyens avant la fin 2005. De la mme manire seront mens leur fin les travaux prparatoires la conclusion dun tel contrat avec le FASILD. Dores et dj les priorits dintervention de ltablissement ont t prcises dans le cadre du plan stratgique triennal (2004/2006) adopt en janvier 2004. Il nest pas envisag den conclure avec la Haute Autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit en raison de son caractre indpendant ; pour autant des discussions avec lEtat auront pour objet, la faveur notamment de ltablissement chaque anne de son budget, de lui donner la visibilit ncessaire sur lvolution de ses moyens. Au cur de ces contrats dobjectifs et de moyens, il est prvu de faire figurer les questions dinformations : construction, ou consolidation, au sein de chaque oprateur, dun systme dinformations dot de la puissance suffisante pour faire face, la fois, aux contraintes de loprationnel et dune manire gnrale, lamlioration de la connaissance. Sagissant de lANAEM, par exemple, la mise en place gnralise du service public de laccueil doit permettre de gnrer, pour la connaissance des publics accueillis, une masse dinformations sans prcdent. Cela suppose videmment des moyens informatiques adquats, et le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale a bien not, cet gard, les observations de la Cour sur les faiblesses de lOMI. Cest pourquoi laccent sera mis sur
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ce point dans llaboration du contrat dobjectifs et de moyens conclure avec lAgence. 2.2. Les relations avec les services dconcentrs Mais les liens avec les oprateurs ne sont pas la seule dimension de la mise en uvre oprationnelle de la politique publique dintgration. Il faut ncessairement y impliquer les services dconcentrs de lEtat, trop peu prsents jusquici sur ce terrain, par leffet de causes multiples comme lempilement dsordonn, sous la priode prcdente, de leurs missions, la gestion de lurgence en situation de crise comme sur lasile et plus fondamentalement le manque de volont affiche de lEtat. Et pourtant, laction de ces services est essentielle la mise en uvre effective de cette politique. Le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale estime en effet quau del de la relance politique marque par ladoption dun programme gouvernemental en C2I, la politique dintgration naura de vritable impact que si la dmonstration est faite de sa capacit sinscrire dans les territoires. Cest pourquoi, ainsi que la not la Cour, aprs le C2I 2003, des instructions ont t diffuses aux prfets et aux services dconcentrs, en vue de la dclinaison territoriale du programme, notamment par la relance des plans dpartementaux daccueil (PDA) et des programmes rgionaux pour linsertion des populations immigres (PRIPI). Alors que les instructions donnes prcdemment en 1999 navaient t que trs partiellement suivies deffet, cette relance de novembre 2003 a t beaucoup plus fructueuse puisque la plus grande partie des dpartements ont adopt et transmis leur PDA et que les travaux en cours dans les rgions conduiront ladoption de PRIPI partout en France au plus tard dbut de lanne 2005. Et le projet de loi de cohsion sociale soumis au Parlement donnera pour la premire fois une base lgale, pour lavenir, la prise en compte, dans ces documents, des contributions des collectivits territoriales, qui y ont toute leur place compte tenu des comptences de ces collectivits. 3. Sur la poursuite de la recomposition institutionnelle Sur ce point, la Cour formule deux sries de recommandations. Concernant les administrations centrales, elle propose de fusionner la DIV et la DPM. Elle prconise la redistribution des moyens du FASILD entre les oprateurs nouvellement crs et lEtat. Sur le premier point, le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale, en charge des deux politiques de lintgration et de la ville, estime quelles ont effectivement dvelopp de fortes adhrences, qui appellent ncessairement leur mise en cohrence. Il est clair que dans les quartiers de la gographie prioritaire de la politique de la ville rsident en majorit des personnes issues de limmigration : elles sont mme au cur du phnomne de concentration et de sgrgation spatiale longuement analys par la Cour dans son rapport. Dun autre ct,
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comme il a t observ prcdemment, la politique dintgration naura de vritable impact sur le rel qu la mesure de sa capacit territorialiser ses actions pour la porter au bnfice de ceux qui elles sadressent. Il y a donc dvidence, des raisons profondes darticuler fortement les deux politiques. Pour autant, le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale estime quil ny a pas lieu de les confondre et que chacune dentre elles conserve sa lgitimit. Non seulement la situation des quartiers ne sest pas amliore au point de rendre moins urgente une politique de la ville fonde sur la ncessit de cibler sur ces quartiers un ensemble coordonn de moyens spcifiques, mais encore le principe mme de cette politique a t fortement raffirm par la loi sur la rnovation urbaine de juillet 2003. Par cette loi, le Gouvernement sest engag rendre visible, anne aprs anne, lvolution de ces quartiers, apprhende par une srie dindicateurs socioconomiques dfinis par le lgislateur lui-mme. Dun autre ct, toutes les populations issues de limmigration ne sont pas dans les quartiers de la ville et la politique dintgration comprend certains axes dintervention qui ne se prtent pas strictement la territorialisation, quil sagisse par exemple du statut de lIslam en France, du statut personnel des femmes immigres, du contenu des manuels scolaires ou encore de la certification de lapprentissage du franais langue trangre. En tout tat de cause, un rapprochement organique ne peut soprer que par tapes. Compte tenu du retard rattraper dans ce domaine, le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale entend, ce stade, privilgier deux initiatives. La premire consiste crer une passerelle dans la mise en uvre de la LOLF : ainsi le programme accueil des trangers et intgration comprend-il un indicateur dintgration tir directement de la politique de la ville puisquil concerne la situation socio-conomique de personnes rsidant en zone urbaine sensible. En second lieu, le prochain C2I en 2005 sera runi conjointement avec un CIV : ainsi le processus de prparation sera-t-il entirement conjoint. Concernant le FASILD, la Cour fait valoir quil aurait d tre inclus dans le primtre de la fusion donnant naissance lANAEM et quen tout tat de cause ses moyens dintervention devraient tre distribus entre les nouveaux oprateurs, tels la HALDE et la Cit Nationale de lHistoire de lImmigration et lEtat pour le solde. Sur le premier point le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale confirme quil na jamais t question denvisager de fusionner ltablissement public FASILD avec lOMI, non seulement en raison des difficults pratiques de lopration, dj complexe entre lOMI et le SSAE compte tenu des incertitudes du droit, mais encore pour des questions de cohrence de fond. Alors que les missions du SSAE se trouvaient dj trs fortement imbriques avec celles de lOMI depuis lexprimentation des plates-formes daccueil, ce qui spare lOMI et le FASILD, ce nest pas seulement une diffrence de culture, comme il a t not, mais une diffrence
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de mission. La Cour observe dj, avec une nuance de reproche, que la cration de lAgence na pas t loccasion de couper les branches secondaires du tronc central de la mission daccueil. Sur ce point, la rponse est trs simple et elle a t donne ci-dessus. Mais quen aurait-il t de cette observation sil avait t question de faire reprendre par lAgence les interventions du FASILD en matire de logement, de culture, de petite enfance, etc La mission centrale de lAgence la positionne en qualit de prestataire central de laccueil. Quelle cohrence avec des interventions prenant la forme de soutien financier aux associations dans des domaines parfaitement distincts de laccueil ? Il a t expressment confirm certes, que laccueil fait partie intgrante de la politique dintgration, mais pour autant cette dernire, dans nombre de ses orientations est loin de se rsumer laccueil. Il est vrai, et sur ce point le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale est prt rejoindre la Cour, quil serait logique dinclure dans le champ de comptence de lAgence la totalit des actions daccueil, notamment les actions de formation actuellement prises en charge par le FASILD. Une fois lAgence mise en place, il y aura sans doute une volution en ce sens, dont le calendrier reste prciser. Le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale observe seulement, sur ce point, que les difficults inhrentes lapplication dans ce domaine, et notamment pour ce qui concerne les formations linguistiques, des procdures de marchs publics, justifiaient dans un premier temps dorganiser et de financer dans le cadre des mmes procdures les formations linguistiques au bnfice des primo-arrivants et au bnfice des personnes immigres dj prsentes sur le territoire. Par leur contenu, leurs conditions de financement et leurs prestataires, ces actions de formation sont les mmes. Au surplus les incertitudes sur le rythme de monte en charge du dispositif daccueil pouvaient tre amorties dans le cadre dune organisation commune. Il en ira sans doute diffremment demain. En tout tat de cause, mme dtach de lenveloppe des formations lies au CAI, le budget dinterventions du FASILD reste substantiel. Il est vrai que ce budget sera appel contribuer, dans le cadre de leffort demand au ministre, au financement de la Haute Autorit de Lutte contre les Discriminations et pour lEgalit et de la Cit Nationale de lHistoire de lImmigration. Mais pour autant la premire naura pas ncessairement vocation, dans le cadre de sa mission de promotion de lgalit, reprendre toutes les actions de soutien et daccompagnement des associations menes par le FASILD sur la thmatique de la lutte contre les discriminations. De la mme manire, la Cit aura certes vocation reprendre lensemble des moyens publics consacrs lentretien de la mmoire de limmigration, y compris dans ses formes les plus vivantes, mais cela npuise pas non plus la totalit de lenveloppe consacre par le FASILD laction culturelle.
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Enfin, sagissant de la reprise ventuelle des interventions du FASILD par les services de lEtat, encore faudrait-il pouvoir dsigner clairement ces derniers. Compte tenu de lorientation de ces interventions, toutes tournes vers le soutien des associations de proximit, lenjeu ne situe pas lchelon central, mais celui de lEtat local. Cest ce niveau que le cas chant, les moyens du FASILD pourraient tre utilement repris. Mais cela suppose que soit clairement dfinie, au niveau dconcentr, une organisation de lEtat local qui fasse apparatre prcisment les conditions dans lesquelles celui-ci met en uvre la transversalit inhrente la notion de cohsion sociale. Ladaptation corrlative des modes dorganisation et de fonctionnement des services dconcentrs est engage, elle nest pas acheve. Il nest donc pas encore possible, ce jour, dinclure organiquement dans une nouvelle organisation les quipes rgionales du FASILD. En revanche, il est possible de modifier lorganisation interne de ltablissement pour replacer plus clairement ses chelons territoriaux sous lautorit du prfet, responsable de la dclinaison territoriale des politiques dintgration et de la ville. Paralllement font lobjet dun rexamen approfondi, les procdures de marchs actuellement trs centralises, les conditions au plan local de laction de lEtat passant par le FASILD et leur articulation avec celle des collectivits territoriales dans le soutien aux associations de proximit, et enfin les conditions dans lesquelles les actions spcifiques menes par ltablissement sharmonisent avec ladaptation des services de droit commun aux exigences de lintgration. II. LES POLITIQUES D'ACCUEIL ET LE CONTRAT D'ACCUEIL ET D'INTEGRATION Sur ce sujet, qui correspond aux programmes les plus rcents et les plus novateurs de la politique dintgration, le ministre de lemploi, du travail et la cohsion sociale na pu qutre sensible lintrt manifest par la Cour, lequel ressort de lampleur des dveloppements qui y sont consacrs, du nombre et du degr de dtail de ses prconisations. Il sest efforc de rpondre la plupart dentre elles, en tout tat de cause aux plus importantes, tant observ quelles refltent le plus souvent ses propres intentions concernant lvolution dun dispositif encore en construction, et dont les ajustements simposent deux-mmes en fonction des enseignements tirs du processus de monte en charge. 1. Politique et dispositif daccueil 1.1. La politique de laccueil Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale partage le souci de la Cour de clarifier les rapports entre accueil et intgration en faisant connatre clairement que laccueil et les prestations prvues cette occasion ne sont quun temps, un temps fort du processus dintgration . Lobjectif de dfinir et dorganiser, dans la priode de deux ans suivant linstallation en France, des parcours dintgration individualiss
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liant accueil et intgration, dont les tapes prcises sont voques par la Cour est donc pertinent. La DPM sattache en effet promouvoir auprs des acteurs et bnficiaires de cette politique la notion de parcours dintgration, illustrant un processus complexe qui comporte des phases susceptibles dtre clairement identifies. Dans cette perspective, les dispositifs et outils mobilisables pour organiser et accompagner les tapes de ce processus doivent lvidence tre adapts aux besoins et caractristiques des publics. Sils diffrent dans leurs modalits et leurs finalits intermdiaires, ils sinscrivent cependant dans un continuum dont la cohrence doit tre recherche et rpondent un objectif final unique : lintgration durable et russie des populations concernes. Cest pourquoi la construction dun dispositif administratif intgrant laccueil et les politiques sectorielles de lintgration , que la Cour appelle de ses vux, constitue de fait lobjectif central assign aux plans dpartementaux (PDA) et aux programmes rgionaux (PRIPI) dont la conception et la mise en uvre ont t confies aux reprsentants de lEtat. Pour autant, comme le souligne le rapport et en dpit dune relance vigoureuse de ces programmes dactions territorialiss (circulaire du 24 novembre 2003), la ncessaire mobilisation des services de droit commun nest pas encore la hauteur des enjeux de la cohsion sociale et nationale. Le projet de loi de programmation pour la cohsion sociale offre cet gard une relle opportunit dorganiser et de renforcer limplication des services de lEtat et de lensemble des partenaires associs la conduite des programmes du plan de cohsion sociale. Dores et dj les services chargs de lemploi, de la cohsion sociale, du logement et de lducation nationale sont conduits mutualiser leurs ressources et leurs comptences dans un cadre dintervention structur et renouvel. En revanche, laction de lEtat devra respecter les limites poses par le principe de libre administration des collectivits territoriales : leur contribution attendue et lgitime la mise en uvre dune politique de laccueil de proximit ne peut tre en effet que sollicite et encourage. 1.2. Le service public de laccueil (SPA) et lAgence nationale de laccueil des trangers et des migrations (ANAEM) 1.2.1. Le service public de laccueil Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale partage les conditions poses par la Cour pour concrtiser la mise en place dun vritable service public de laccueil sur lensemble du territoire, respectueux du principe dgalit. Lobjectif annonc dune offre de prestations de qualit comparable disponible en tous points du territoire national sera tenu lhorizon 2006 au bnfice de tous les trangers titulaires pour la premire fois dun titre les autorisant sjourner durablement en France (soit un potentiel de lordre de 110 000 personnes concernes chaque anne, hors ressortissants des pays de lUE 15 Etats membres). Dans cette
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perspective, lOMI dveloppe rapidement son maillage territorial avec le souci de privilgier un double objectif de proximit et de souplesse du service rendu. Aux onze dlgations existantes fin 2003, cinq nouvelles dlgations ont t ajoutes en 2004 (Paris, Montpellier, Nice, Grenoble, Nantes ) et sont prvues en 2005 des dlgations Bordeaux, Metz, Orlans, Dijon, Rennes. En outre loffre de prestations dans le cadre du SPA retiendra des modes dorganisation adapts aux besoins (notamment limportance des flux) et aux territoires : structures dpartementales vocation interdpartementale, plates formes daccueil hors site... Il convient galement de poursuivre lorganisation dune meilleure articulation entre le service public de laccueil et les dispositifs de droit commun, sous lgide du DDASS, pilote du plan dpartemental daccueil, et dans le cadre des PRIPI, la Cour ayant identifi ce point de faiblesse. A cet gard, le jugement exprim par le rapport sur la difficult de la DPM animer ces dispositifs et en assurer le suivi, faute dune capacit de pilotage suffisante, mrite dtre nuanc. La Cour dplore un manque darticulation entre les plates formes daccueil et les PDA et estime que le dispositif des PRIPI na gure prospr . De fait le rapport se rfre la premire gnration de ces outils de programmation (bilan DPM de juin 2000) qui a rvl dincontestables faiblesses (lobjectif de la gnralisation est loin davoir t atteint ; la mise en rseau des partenaires de laccueil reste limite) et justifi la relance des dispositifs dans un cadre daction profondment renouvel par la refondation de la politique daccueil et dintgration. Neuf mois aprs la diffusion de ces nouvelles instructions, qui replacent le reprsentant de lEtat au centre du pilotage local, 72 PDA formaliss sont aujourdhui recenss ; dans une vingtaine de dpartements les travaux prparatoires la rdaction du plan ont t engags ; seuls six dpartements nont pris aucune initiative en ce sens. Enfin 7 rgions disposent dun PRIPI actualis, alors que 11 rgions ont dores et dj tabli les documents prparatoires llaboration du programme et/ou mis en place le comit de pilotage prvu. Linscription des PRIPI dans le projet de loi de programmation pour la cohsion sociale constitue cet gard un atout dcisif susceptible de renforcer la lgitimit et la lisibilit de ces instruments de territorialisation des politiques daccueil et dintgration, dautant que les dispositions de la loi prvoient la contribution des collectivits territoriales. La Cour insiste particulirement et juste titre, sur la ncessit de renforcer le lien prvu entre le SPA et le SPE (service public de lemploi), lequel serait encore balbutiant . Ce lien doit effectivement tre amlior, notamment sagissant de la mise en place effective dun systme de veille destin faciliter laccs des primo-arrivants signataires du CAI et demandeurs demploi aux dispositifs de droit commun de laccs lemploi.
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La mise au point de ce systme, qui dans son principe fait lunanimit, se heurte dans limmdiat des contraintes techniques et organisationnelles qui impliquent une reconfiguration des systmes informatiques permettant une fusion des fichiers de donnes de lANPE et de lANAEM lhorizon 2007. Toutefois un reprage et un suivi statistique des signataires du CAI venant sinscrire aux ASSEDIC a dores et dj t organis : il sera techniquement oprationnel ds le 1er janvier 2005, grce un systme de codage qui permettra de suivre pendant 2 ans le parcours dinsertion professionnelle des intresss. En outre, pour complter ces lments dont le caractre dexhaustivit ne sera pas garanti ce stade (notamment sagissant des cas dinscription lANPE avant le passage sur la plate forme), une tude de suivi de cohorte sera prochainement lance par lANPE. Enfin, il convient de prciser que nombre dinitiatives ont dj t prises pour tablir les interactions souhaites entre SPA et SPE, dont certaines ont donn des rsultats tangibles : dsignation dun correspondant ANPE et dun animateur rgional des missions locales pour les auditeurs sociaux des plates formes daccueil ; organisation de runions priodiques dinformation de ces correspondants (dispositif CAI, enjeux, perspectives) ; laboration par lANPE de documents dinformation (en franais, anglais, arabe) remettre aux primo-arrivants sur la plate forme daccueil et de sances de sensibilisation des auditeurs sociaux de lOMI (prsentation des services de lANPE) ; mise au point de documents pdagogiques pour le module Vivre en France consacr lemploi et la formation ; mise en place (en Ile de France) de prestations spcifiques (ateliers accueil et suivi) avec traducteurs pour faciliter laccs aux services et lemploi des personnes matrisant mal le franais ; laboration par lAFPA dun document de rfrence pour les prestataires de bilan dorientation pr professionnelle ; conclusion le 26 novembre 2003 dun protocole daccord DPM/DGEFP/DIV/Conseil national des missions locales (CNML) organisant la participation des missions locales la mise en uvre de la politique daccueil des primo-arrivants 1.2.2. LOMI et lAgence nationale de laccueil des trangers et des migrations (ANAEM) " La Cour formule des critiques sur les conditions de cration de lagence (dfinition pralable incomplte des objectifs atteindre et des missions assumer ; rflexion inaboutie des pouvoirs publics sur la structuration et lagencement des divers organismes uvrant dans le champ de limmigration..) qui mritent dtre tempres. Il convient de rappeler que la dcision de cration de lANAEM sinscrit dans le droit fil des prconisations du rapport remis en novembre 2001 par le HCI, dont la Cour fait par ailleurs mention, qui recommande prcisment de mettre fin lclatement entre les structures qui sont charges des primo-arrivants, qui est source de difficults inutiles pour les trangers comme pour les acteurs de la politique de laccueil et de crer
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une agence nationale de laccueil, oprateur institutionnel unique charg de la mise en uvre dune politique globale daccueil partir de lOMI. Ds le dbut de lanne 2002, les analyses et prconisations du HCI ont t examines et dbattues, notamment dans le cadre du comit de pilotage de laccueil anim par la DPM, qui runit les principaux oprateurs de cette politique (OMI, FASILD, SSAE, ASSFAM), dans la perspective de dfinir collgialement les contours dun vritable service public de laccueil vocation duniversalit. Les travaux se sont rgulirement poursuivis au sein de cette instance pour prparer la cration et la mise en place du CAI. La dcision de cration de lANAEM constitue galement une rponse aux orientations prconises par lIGAS en fvrier 2003 sagissant de la simplification des procdures et de la suppression de structures au sein des ministres sociaux. Ainsi la fusion de lOMI et du SSAE figure-t-elle au nombre des oprations retenues en 2003 au titre de la stratgie ministrielle de rforme du ministre des affaires sociales. Enfin, avant mme lannonce de cette dcision par le Premier ministre dans le cadre du comit interministriel lintgration davril 2003, le ministre charg de lintgration missionnait lIGAS pour expertiser les conditions et modalits du rapprochement des personnels de lOMI et du SSAE au sein dune nouvelle structure ddie laccueil des trangers, dans la continuit des travaux dj conduits sur la refonte du statut des personnels de lOMI. Le rapport remis le 31 juillet 2003 permet dvaluer prcisment limpact de la cration de lagence sur le personnel du SSAE et danticiper les modifications statutaires conduire. On ne peut donc considrer que cette rforme ambitieuse a t conduite dans limprparation et sans dfinition des objectifs atteindre, mme sil est vrai qu ce jour, ainsi que le souligne la Cour, certaines options relatives aux missions de la future agence ne sont toujours pas leves . " Sagissant particulirement des missions de lOMI, la Cour considre que nombre dentre elles sont souvent accessoires, priphriques au regard du cur dactivit de ltablissement et quelles contribuent par l mme diluer ses priorits et ses moyens . Il faut d'abord rappeler que les missions sur les migrations du travail perdurent et que les actes lis certains types de sjour seront conforts voire renforcs dans le cadre de la mise en uvre de la loi du 26 novembre 2003 (regroupement familial, attestations d'accueil pour les sjours de moins de trois mois). Il convient en outre dindiquer que la cration de lANAEM constitue de fait pour les pouvoirs publics loccasion, comme le souhaite la Cour, de recentrer laction du nouvel oprateur sur des priorits daction clairement dfinies. Pour autant il na pas paru opportun de modifier le spectre des activits de lagence au regard des missions actuellement assures par
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lOMI, ltablissement ayant acquis dans les secteurs dintervention considrs un professionnalisme confirm : la forte implication de ses personnels, leur savoir-faire et leur ractivit ont ainsi souvent inspir le choix des pouvoirs publics de confier cet organisme la responsabilit de prendre en charge une mission nouvelle, parfois priphrique au regard du cur de mtier de lOMI. Dans ces conditions, le primtre des missions traditionnelles de lOMI est confirm dans les dispositions du projet de loi de programmation pour la cohsion sociale portant cration de lANAEM, lesquelles prcisent par ailleurs les missions de lagence concernant laccueil des nouveaux migrants. Toutefois, dans le souci de limiter le risque voqu par la Cour dune certaine dispersion de ses centres dintrts , lactivit de lAgence sera prioritairement oriente sur laccueil des trangers (nouveaux arrivants ou demandeurs dasile), ses axes stratgiques dintervention ayant vocation tre prciss en ce sens dans le contrat dobjectif et de moyens conclure avec lEtat dici la fin de lanne 2005. " La Cour considre par ailleurs quune rflexion sur la rforme du mode de financement de lANAEM serait opportune : elle pourrait mener une budgtisation des ressources de lAgence et une rorganisation de prestations donnant lieu paiement qui ne pourraient que devenir marginales . Cette suggestion doit tre considre avec prudence. On peut observer que dans ce secteur dactivit la France nest pas le seul pays europen faire financer par leurs bnficiaires les prestations effectues leur profit, sans que ce mode de financement soit ncessairement qualifi darchaque . Au cas particulier, les prestations offertes par la France dans le cadre du CAI sont aujourdhui fondes sur un principe de totale gratuit pour le nouvel arrivant alors que plusieurs Etats prvoient une contribution des migrants aux formations linguistiques qui leur sont destines (Allemagne, Pays-Bas, Autriche ..). Enfin, la politique daccueil des demandeurs dasile et la mise en uvre du service public de laccueil confies lANAEM seront ds 2005 partiellement finances par une subvention de lEtat. " La Cour invite fermement ltablissement saffranchir dune certaine culture dexcution, qui freine son dynamisme et sa capacit dinitiative ainsi qu se doter rapidement doutils fiables dinformatique et de comptabilit. Les critiques formules par la Cour sur linsuffisante rorganisation de ltablissement au regard de lvolution de ses missions ainsi que sur son mode de fonctionnement paraissent devoir tre nuances. LOMI a en effet t confront, au cours des dernires annes, une forte monte en puissance de missions nouvelles essentielles (accueil) ou priphriques (interventions sociales dans les CRA, participation aux programmes daide au retour ) alors que lactivit traditionnelle dintroduction de la main duvre trangre marquait le pas, sans pour autant disparatre. Il est vrai
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que lexercice de ces nouvelles missions ne sest pas immdiatement traduit par des volutions organisationnelles. Cette dcision rsultait toutefois dun choix tactique, dans la mesure o les travaux taient paralllement dores et dj engags pour prparer la cration de la future agence. La dfinition de son organisation a dailleurs fait lobjet, pendant plusieurs mois, dun travail partenarial soutenu entre lOMI et le SSAE, avec lappui dun cabinet spcialis. De mme, lamlioration du fonctionnement de ltablissement que la Cour appelle de ses vux est actuellement traite dans le cadre de la mise au point du dcret dapplication de larticle de la loi de programmation pour la cohsion sociale relatif lANAEM ; ainsi des modifications substantielles sont notamment apportes la composition du comit consultatif, dont la Cour souligne juste titre le dphasage avec la ralit du cur de mtier de lOMI, pour renforcer le rle de cette instance qui sera prochainement organise en deux sections (section du travail et section sociale) refltant les deux composantes de lactivit de ltablissement. En revanche, le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale ne peut que partager la proccupation exprime par la Cour damliorer rapidement les outils informatiques, mtiers et comptabilit de lOMI pour prparer la mise en place de lagence. Cet objectif a dj t partiellement concrtis. Ainsi, le progiciel mtier IMMI 2 est en cours de gnralisation au sein des diffrentes structures de ltablissement ; son adaptation au nouveau contexte rglementaire, particulirement mouvant depuis plusieurs mois, est prvue. Le nouveau progiciel comptable, successeur dADIX, actuellement en phase dadaptation ltablissement, sera oprationnel dbut 2005. Enfin il a t dcid dinscrire ds 2005 la refonte du systme dinformation de gestion de lANAEM dans le cadre dun schma directeur informatique rnov, compatible avec les systmes informatiques de partenaires externes de lAgence, et capable de produire des donnes de connaissance des populations prises en charge. Les crdits ncessaires seront inscrits de manire prioritaire au budget de l'tablissement pour 2005. 2. Le contrat daccueil et dintgration (CAI) 2.1. Le bilan de la mise en uvre du CAI Les lments de bilan prsents par le rapport peuvent dsormais tre apprcis sur une priode de rfrence plus significative, permettant den tirer des enseignements dune pertinence accrue. Outre les 12 dpartements concerns en 2003, la mise en ouvre du CAI a dbut le 9 mars 2004 dans la Loire, le 12 mai en Moselle, en juin sur Paris, lEssonne et la Seine Saint Denis. Ont galement dmarr leur activit depuis le premier juillet 2004 les dpartements de Loire Atlantique, de lAin, des Alpes Maritimes, de lIsre et du Pas de Calais ; sont enfin concerns depuis le 1er septembre lIlle-et-Vilaine, lAude, le Tarn et la Vende. Dbut
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2006 lensemble du territoire mtropolitain sera couvert, soit un effectif cible potentiel de 110 000 bnficiaires. Sur la priode janvier aot 2004, 18 339 contrats ont t signs, par une proportion quasi identique de femmes (50,5 %) et dhommes (49,5 %). Ces rsultats portent 26 366 le nombre de signataires depuis le dbut de lopration en juillet 2003. Le taux de signature pour la priode de janvier aot 2004 est de 88,4 % des personnes accueillies, en lgre augmentation par rapport 2003, ce qui dmontre lvidence que le contrat est bien accept par les migrants. Le rapport souligne toutefois de fortes disparits dans ce taux de signature, selon les plates-formes, et estime quelles tendent se maintenir dans la dure. En fait, les dernires statistiques disponibles en aot montrent que ces diffrences au demeurant relles (le taux moyen de signature du 1er semestre 2004 variant entre 77,1 % pour le plus bas Isre - prs de 98 % pour les plus lev Loire-Atlantique et Pas-de-Calais- ) semblent se rsorber progressivement pour 3 dpartements restant jusque l en dcalage notable par rapport aux autres : les Hauts-de-Seine (de 73 % 78,2 % en aot), les Bouches-du-Rhne (de 77,3 % 80,7 %) et lHrault (de 79,3 % 82,8 %). Cette volution la hausse du taux de signature dans tous les dpartements concerns mrite dtre souligne. Elle sexplique notamment par une plus grande exprience des auditeurs sociaux ainsi quun discours plus affirm aprs la publication de la loi du 26 novembre 2003 relative la matrise de limmigration et au sjour des trangers. En revanche le besoin de formation linguistique est effectivement confirm hauteur de 36 % des immigrants signataires du contrat. En outre, les difficults signales par le rapport, sagissant du taux de prsence effective en formation, restent pleinement dactualit, en dpit des initiatives dj prises pour limiter labsentisme constat : systme de relance mis en uvre par lOMI (relance crite systmatique et test dune relance tlphonique cible sur certaines plates-formes et certains publics) depuis janvier 2004 ; dispositions spcifiques introduites dans les marchs publics 2004 passs par le FASILD (rappel par lorganisme prestataire la personne des dates et lieu de formation une semaine avant lentre effective ; double relance, crite et tlphonique). Si les entres effectives en formation sont encore en de des prvisions (taux dentre en formation civique de 63 % en juillet ; taux dentre en formation linguistique de 75 % sur la toute dernire priode d'observation) les progrs raliss par rapport 2003 sont nanmoins significatifs sagissant des formations linguistiques (le taux dentre tait alors de 50 %). Il nen demeure pas moins que lamlioration du suivi du parcours du signataire du contrat par lOMI puis l'ANAEM constitue un objectif essentiel qui doit tre poursuivi conjointement avec la gnralisation du contrat.
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2.2. Les implications financires de la rforme La Cour estime quune clarification du financement moyen terme de la monte en puissance du CAI serait opportune pour donner une visibilit lorganisation de laccueil comme pour tirer toutes les conclusions des victions que cette rorientation provoque sur les autres oprations du FASILD. Les lments de clarification suivants peuvent tre apports : " Sagissant du cot estim du CAI pour lanne 2005 (anne de gnralisation progressive du contrat lensemble du territoire mtropolitain pour assurer une offre de services prs de 110 000 bnficiaires potentiels) les estimations figurant au rapport sont confirmes ce stade sagissant du FASILD (soit un cot additionnel prvisionnel de prs de 20 M par rapport au disponible 2004). Toutefois le montant de la dpense relle en excution reste naturellement subordonn aux dates de mise en service des nouvelles plates formes et aux flux de bnficiaires potentiels associs ces plates formes. " Une mesure nouvelle de 20 M a t obtenue dans le cadre de la LFI 2005 pour financer la monte en puissance du CAI pour les prestations relevant du FASILD. La subvention alloue par lEtat au FASILD sera donc augmente due concurrence. " En 2006, les moyens supplmentaires affects ce programme seront ports 32 M (en delta par rapport la LFI 2004). Cet effort sera maintenu pendant toute la dure dapplication du plan de cohsion sociale, soit jusquen 2009. " En 2005 dans le cadre de son budget prvisionnel, lOMI prvoit de consacrer des moyens accrus la gnralisation du CAI, dont le financement sera assur sur ses ressources propres : cration d'emplois supplmentaires chelonne sur lanne permettant de traiter 8 400 contrats par mois (soit une charge estime prs de 1,37 M sur 6 mois) ; cration de 5 nouvelles structures dpartementales et de 2 nouveaux sites parisiens (soit prs d1 M) ; volution des crdits dintervention lis la diffusion du CAI (estimation : 1 M). " Ces moyens seront complts le moment venu par le versement dune subvention de lEtat (DPM) correspondant au financement de lactivit de service social spcialis assure par lANAEM ds que la reprise des personnels du SSAE sera effective. La Cour suggre en outre la DPM dintgrer dans son projet annuel de performance (PAP) des indicateurs dimpact, plus rvlateurs de la qualit de laction finance, tels des indicateurs dintgration (..) ou un indicateur synthtisant la situation de limmigrant deux ans aprs son installation et dcoulant du suivi assur par lOMI . Elle dplore cette
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occasion que le PAP prenne pour indicateur central le taux de CAI sign, en affichant un objectif de 90 % . Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale partage pleinement le souci de la Cour de ne pas sen tenir une logique purement quantitative de la performance, qui privilgierait titre exclusif le taux de signature du contrat. Il sattache dailleurs, loccasion des restitutions rgulires relatives la mise en place du CAI et du service public de laccueil, prciser les caractristiques des personnes accueillies, la lumire notamment des prescriptions faites, ainsi qu apprcier leffectivit de la participation des signataires aux formations dcides. Ces lments de connaissance constituent en effet des donnes indispensables pour mesurer lefficacit globale du dispositif et y apporter les correctifs ncessaires. Cest la raison pour laquelle la DPM a fait le choix de retenir dans son projet de performance au titre de la sous action accueil des nouveaux migrants de laction intgration non pas un objectif unique de signature du contrat, mesur par un indicateur quantitatif (taux de signature du contrat) mais deux objectifs, assortis dindicateurs plus fins. Il sagit en effet daugmenter dune part, la proportion de primo arrivants bnficiaires des prestations du service public de laccueil qui suivent la formation civique (ce qui permettra dapprcier la fois le degr dacceptation du contrat par ceux qui il a t propos et le respect, par ceux qui le signent, de leur engagement suivre une formation considre comme fondamentale par les pouvoirs publics), dautre part le pourcentage de primo arrivants non francophones bnficiaires des prestations du service public de l'accueil qui obtiennent une certification lmentaire attestant un niveau satisfaisant de franais lissue de la formation. Pour autant, il est indispensable de construire et de renseigner des indicateurs dintgration, quelles que soient les difficults conceptuelles et mthodologiques rencontres. Des travaux en ce sens sont dores et dj conduits par le Comit europen des migrations internationales du Conseil de lEurope depuis plusieurs annes, ce qui permet une amorce de comparaison internationale. Surtout, linstallation rcente de lObservatoire des statistiques de limmigration et de lintgration, sous lgide du Haut conseil lintgration, doit permettre de rpondre cet objectif. En effet, cette instance a notamment pour vocation dalimenter la rflexion sur les indicateurs de lintgration, dlaborer des outils pour mieux valuer lapplication des politiques de lintgration et de favoriser ltat statistique des situations de performance ou dexclusion afin damliorer les processus dintgration. 2.3. Les formations linguistiques Le budget consacr par le FAS aux formations linguistiques connat de fait une volution significative depuis lanne 2003 qui prend en compte les effets de la rforme de la politique conduite par ltablissement dans ce domaine : il est port de 35,2 M en 2002 (en excution) 50,2 M en 2003.
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Il convient toutefois de prciser que sur ce montant, prs de 10 M ont bnfici au public spcifique des primo arrivants dans le cadre du CAI, pour 37 M consacrs aux autres publics, le solde restant affect au soutien de projets associatifs dominante linguistique et au renforcement de la qualit des formations. Laugmentation des moyens consacrs lapprentissage du franais sest poursuivie en 2004 avec linscription au budget du FASILD dun montant prvisionnel de 55,5 M dont 27,7 M consacrs aux primo-arrivants signataires du CAI et 22,6 M aux autres publics (candidats la naturalisation, personnes de plus de 26 ans salaries, en recherche demploi ou inactives prsentant de bas niveaux linguistiques et un faible niveau de scolarisation). Cet effort particulier, qui correspond une priorit de politique publique, est confirm dans les perspectives budgtaires 2005, grce lallocation ltablissement de moyens nouveaux spcifiquement ddis laccompagnement du CAI (cf. supra : + 19,9 M dont 16,9 consacrs au dveloppement des formations linguistiques et 3 aux formations civiques et Vivre en France). Laccueil des personnes primo arrivantes (illustr notamment par le financement des prestations susmentionnes) constitue dailleurs lune des principales priorits structurelles affiches par le FASILD dans le cadre de son plan stratgique 2004-2006 adopt en janvier dernier, sur lesquelles il fonde ses programmes dintervention territorialiss. La rorientation et labondement des moyens du FASILD en faveur de lacquisition ou de la meilleure matrise de la langue franaise rpondent un choix volontariste de politique publique. Pour autant, on ne peut considrer que ce choix aurait conduit pnaliser les immigrs installs en France depuis plus longtemps en crant des effets dviction leur dtriment sur les autres postes de dpenses du FASILD. Les lments chiffrs prciss supra indiquent quils ont continu de bnficier largement des actions de formation linguistique ou damlioration de la qualit des formations finances par le FASILD, et ce malgr le lancement puis la diffusion du CAI. Ainsi dans le budget 2004, les crdits destins au financement de ces interventions slvent-ils plus de 28 M, soit la moiti de la dotation affecte lapprentissage du franais. Ce montant devrait a minima tre reconduit dans le budget 2005. En outre les crdits consacrs par ltablissement au domaine connaissance et exercice des droits , qui constitue lun des axes privilgis d'intervention du FASILD en faveur de ces publics, connaissent une progression favorable : 26 M en BP 2003, 27,5 M en BP 2004 et 29,5 M en excution prvisionnelle (DM3). Ainsi que le rappelle la Cour, le premier niveau de matrise de la langue franaise reconnu et valoris dans le cadre du CAI par la dlivrance de lattestation ministrielle de comptences linguistiques (AMCL) pourra et devra ne constituer quune tape sinscrivant dans le cadre dun vritable parcours linguistique approfondi permettant un accs effectif au droit commun de lemploi et de la formation (formations pr-qualifiantes,
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formations qualifiantes, emploi). Cest pourquoi, en application des dcisions du comit interministriel lintgration davril 2003, le ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale a engag des travaux visant la conception et la mise au point dun dispositif global dvaluation et de validation des connaissances langagires, adapt lensemble des publics migrants, depuis les non-lecteurs / non-scripteurs jusquaux lecteurs / scripteurs, et conduisant une certification nationale. La conduite de ces travaux a t confie la Dlgation gnrale la langue franaise et aux langues de France du ministre de la culture et de la communication. La rflexion associe par ailleurs le ministre de lducation nationale et le centre international dtudes pdagogiques, le FASILD, ainsi quun certain nombre dexperts linguistes universitaires ou professionnels de la formation. Un rfrentiel pour la valorisation des niveaux lmentaires dores et dj t labor en juillet dernier et les travaux se poursuivent pour la mise en uvre de la chane de certification. Ce premier niveau de validation (appel A1.1) a t tabli en rfrence au premier niveau du diplme dtudes en langue franaise (DELF) et en conformit avec le Cadre europen commun de rfrence pour les langues. Il correspond, pour sa partie orale, lAMCL, et reprsentera donc la reconnaissance exige a minima dans le cadre du CAI. La Cour recommande de rorienter les formations linguistiques vers lapprentissage de la langue crite. Cette prconisation sinscrit prcisment dans le droit fil des travaux relatifs la conception dun nouveau rfrentiel et du dispositif de certification qui lui sera associ. Les rflexions dveloppes dans ce cadre conduisent en effet sinterroger sur lopportunit de relever le niveau dexigence aujourdhui retenu dans le cadre du CAI, notamment en introduisant un objectif de matrise de comptences crites en franais, au minimum au niveau retenu pour loral (soit le niveau A1.1). Dautant que lobservation des objectifs linguistiques adopts par les pays europens ayant mis en place des mesures daccueil comparables rvle la modestie de lambition de la France en termes dacquisition de langue franaise. Cest pourquoi les travaux se poursuivent pour runir lhorizon 2006 (anne de gnralisation du CAI) les conditions dune offre de formation certifie intgrant des comptences crites et orales un niveau lmentaire de matrise du franais. Une telle volution facilitera les passerelles avec les dispositifs daccs la formation professionnelle et lemploi. Ladoption de cette nouvelle norme de certification devra toutefois conduire mettre en cohrence le niveau des exigences imposes aux candidats lacquisition de la nationalit par voie de naturalisation. 2.4. Les autres prconisations relatives au contrat Les autres prconisations formules par la Cour sont, pour lessentiel, partages, lexception notable de celle qui invite envisager, au bnfice des immigrants dj installs en France, la cration dun contrat reprenant tout ou partie des prestations du CAI, qui constituerait, suivant la
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proposition de la Cour, une formule de rattrapage ou de consolation pour ceux qui n'auraient pu bnficier d'un vritable accueil. Cette suggestion parat en effet difficile mettre en uvre dans un dlai rapproch, principalement pour des raisons financires. A tout le moins, elle semble prmature. Le cadre budgtaire de laction publique en ce domaine a en effet conduit les pouvoirs publics au choix de faire porter leffort, de manire volontariste, sur la russite de la phase clef du processus dintgration : celle de laccueil, sur une priode de deux ans. Des moyens trs importants sont en consquence mobiliss dans la dure au service dun objectif ambitieux qui fera ncessairement sentir ses effets positifs sur la dmarche dintgration, laquelle se trouvera ainsi facilite. Lefficacit de cette politique devra naturellement tre mesure, avant denvisager lextension du contrat dautres publics. En outre, il parat particulirement dlicat de rserver le bnfice de ce contrat, ainsi que le propose la Cour, aux cas jugs les plus dignes dintrt , sans encourir un risque de rupture dgalit, tel quil est prcisment voqu par la Cour. Enfin, il semble que lintgration des personnes immigres dj prsentes en France relve de politiques et dinstruments complmentaires de ceux de la politique daccueil, gnralistes ou spcialiss, dont lexistence nest pas conteste, mme si leur efficacit peut tre amliore. La plupart de ces prconisations ont dailleurs dj reu une application, totale ou partielle. " Les adaptations dj ralises. La Cour suggre de donner au CAI des effets juridiques et de lui confrer un rle substantiel. Il suggre cet effet dutiliser un texte lgislatif lui donnant force et valeur symbolique et de sassurer que les textes dapplication de la loi du 26 novembre 2003 sont susceptibles de fonder les conditions dans lesquelles le signataire pourra juridiquement bnficier du respect des termes de son contrat dans la procdure dattribution de la carte de rsident et de naturalisation. Dores et dj, les conditions de dlivrance de la carte de rsident vise aux articles 14 et 15 de lordonnance de 1945 sont dapplication immdiate. Une circulaire du ministre de lintrieur du 20 janvier 2004 relative lapplication de ladite loi prcise toutefois les nouvelles conditions de dlivrance de cette carte. Elle prvoit notamment que la condition dintgration rpublicaine prvue par la loi relve de lapprciation du prfet, sur la base dun faisceau dindices parmi lesquels lapprentissage de la langue franaise, la connaissance et le respect des principes qui rgissent la Rpublique Franaise, la scolarisation des enfants, le suivi dune formation professionnelle ainsi que la participation la vie socialeLa signature du contrat daccueil et dintgration () sera galement terme un lment prendre en compte pour lapprciation de cette condition .
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Le gouvernement a cependant souhait aller plus loin dans le cadre du projet de loi de programmation pour la cohsion sociale, en officialisant la cration du service public de laccueil au bnfice de tous les trangers admis sjourner pour la premire fois dans notre pays en vue dune installation durable ainsi quen donnant une base lgislative au CAI. Les dispositions rglementaires prvues par le projet de loi prciseront les conditions dans lesquelles ltranger signataire bnficie dactions destines favoriser son intgration et les engagements quil prend en ce sens. Enfin, elles introduisent explicitement, parmi les critres permettant lapprciation de la condition dintgration rpublicaine pour laccs au statut de rsident dans les conditions prvues larticle 14 de lordonnance du 2 novembre 1945 (aprs cinq annes de rsidence ininterrompue en France) la signature et le respect du contrat. La mise en uvre de ces dispositions implique, ainsi que le souhaite la Cour, que soit assur par lOMI (puis lANAEM) un suivi minutieux du respect du contrat ; dans cette perspective, la loi prvoit quun dcret en Conseil d'Etat fixe notamment les conditions de suivi et de validation des actions prvues au contrat, dont la reconnaissance dun niveau satisfaisant de matrise du franais. Enfin le rapport suggre dorganiser la vie du contrat en le renouvelant si ncessaire et en sanctionnant son non-respect par une procdure de rsiliation. Une possibilit de renouvellement du contrat (dure dapplication : un an, renouvelable une fois) est dores et dj prvue, pour tenir compte notamment dentres en formation plus tardives ou de formations extensives dune dure excdant le cadre annuel. Les conditions de ce renouvellement automatique devront tre expressment prcises. Par ailleurs, le systme de double relance (par lorganisme de formation et par lOMI) voqu supra doit permettre dassurer un suivi individualis de lassiduit des personnes inscrites en formation et de limiter les risques dabandon. En revanche la question de la rsiliation du contrat na pas encore t traite ; elle fera lobjet dinstructions particulires qui sont en prparation. La Cour recommande douvrir la signature du contrat aux mineurs de plus de 16 ans pour prendre en compte plus efficacement leur situation. Les dispositions relatives au CAI ne sont en effet applicables quaux primo-arrivants majeurs, cette dcision rsultant dune rflexion partage avec les oprateurs de laccueil (OMI, FASILD, services sociaux spcialiss) qui a conclu la ncessit de distinguer signature du CAI et prestations spcifiques pour cette population, au demeurant minoritaire dans le dispositif. Compte tenu du lien entre laccs au titre de rsident et le contrat comme lment dapprciation de lintgration rpublicaine, il na en effet pas paru souhaitable de sengager sur la voie dune prise en compte, le moment venu, dun ventuel refus de signature qui aurait t oppos par le
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mineur. Pour autant, la prise en compte des besoins spcifiques des mineurs de plus de 16 ans constitue une relle proccupation. Cest pourquoi des modalits de prise en charge spcifique de ce public ont t mises au point avec le concours du ministre de lducation nationale, dans le souci de runir, pour la tranche dage des 16- 18 ans, les conditions dune intgration russie. Ainsi une exprimentation pilote est conduite depuis le 1er juin sur 6 dpartements (Bouches-du-Rhne, Nord, Hrault, Bas-Rhin, Hauts-de-Seine, Val dOise), qui vise faciliter laccs de ces mineurs une formation linguistique et civique ainsi qu rpondre leur demande de formation de type scolaire (dans le cadre de la mission gnrale dinsertion du ministre de l'ducation nationale) ou concrtiser un projet de formation professionnelle qualifiante. Les mineurs sont convoqus par lOMI sur la plate-forme o il leur est dlivr une information spcifique sur les modes de scolarisation. Pour amliorer la prise en charge de ces mineurs, chaque service dpartemental de lducation nationale a dsign lOMI un rfrent, charg notamment de recevoir le jeune et de lui prsenter les sites daccueil et de formation proposs. Cette exprimentation fera lobjet dune valuation la fin de lanne ; elle a vocation tre tendue aux autres dpartements partir de 2005. La Cour estime ncessaire dassurer la prise en compte concrte des besoins diffrencis daccueil des migrants, notamment en facilitant la prsence en formation. Cette proccupation est totalement partage par le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale qui, en se fondant sur les enseignements de la mise en uvre du contrat, en 2003, dans les 12 dpartements pilotes, a dj pris nombre dinitiatives en ce sens. Ainsi le cahier des charges des prestations linguistiques pour lanne 2004 a-t-il t adapt : il impose dsormais aux organismes de formation une importante flexibilit de loffre, notamment en termes de proximit gographique des prestataires, dadaptation de la pdagogie aux besoins dtects (alphabtisation, franais langue trangre, franais langue seconde ), de souplesse dans lintensit du parcours dapprentissage (possibilit de formation extensive, semi-intensive ou intensive) ou dans le choix des horaires (des cours du soir ou du samedi doivent tre proposs). Ces contraintes seront renouveles dans les marchs ultrieurs. En revanche, la suggestion de la Cour dorganiser la formation civique trois six mois aprs laccueil (et non dans les quinze jours comme actuellement) doit tre considre avec prudence. Cette perspective, si elle a en effet t voque, a en dfinitive t carte. Sa mise en uvre se heurte, lvidence, au problme dune perte de relation avec la personne, les effets de lloignement se renforant mesure que le temps passe. En outre, sur un plan symbolique, il parat souhaitable que lEtat franais affiche, ds le premier accueil, la priorit absolue quil accorde la connaissance et au respect, ds larrive du migrant, des principes et valeurs de la Rpublique.
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Enfin, il ne semble pas que la langue constitue un obstacle rel la bonne comprhension des personnes concernes (compte tenu, notamment, de lorigine de la majorit des populations accueillies) ; en tout tat de cause, le choix fait par les pouvoirs publics est de faire porter leffort sur linterprtariat (les moyens allous par lOMI ce poste de dpense seront significativement accrus en 2005) et la traduction des documents remis aux nouveaux arrivants. La mme prudence semble devoir sappliquer la proposition de la Cour dorganiser des plates formes en soire ou en fin de semaine : la mise en uvre concrte de cette proposition se heurte dimportantes difficults matrielles. Enfin, la prise en compte des besoins spcifiques des nouveaux arrivants a t sensiblement amliore en 2004 par la systmatisation de la prestation de bilan de prescription et dvaluation linguistique, dsormais propose toutes les personnes qui ne peuvent se voir dlivrer sur la plate forme une attestation ministrielle de comptence linguistique, compte tenu de leur insuffisante matrise du franais. Cette prestation individualise, assure par un organisme diffrent de ceux qui dispensent la formation linguistique sur un mme territoire, permet dvaluer le besoin de formation de chaque signataire concern, de prescrire un volume dheures de formation adapt, puis dvaluer les comptences acquises, mi-parcours et en fin de stage. " Les adaptations engages La Cour estime que des solutions de garde denfants doivent tre ngocies avec le conseil gnral et les caisses d'allocation familiales, par convention ou dans le cadre du comit de pilotage du plan dpartemental d'accueil. Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale partage ce point de vue, dautant plus que les femmes reprsentent prs de 55 % des publics accueillis sur les plates formes et quelles justifient compte tenu de leur situation particulire, une prise en compte spcifique de leurs besoins. Cest pourquoi les DDASS ont t invits, dans le cadre des plans dpartementaux daccueil, rechercher toutes solutions avec les partenaires locaux pour faciliter la garde des enfants. En outre les DDASS des 26 dpartements concerns par la mise en uvre du CAI en 2004 ont t rcemment sollicites pour produire un tat des lieux exhaustif de loffre disponible localement (notamment proximit de la plate forme daccueil et par bassin demploi ou de vie correspondant aux zones de formation linguistiques), sagissant de la garde temporaire de jeunes enfants (haltes garderies), lobjectif tant de trouver des solutions permettant aux mres de famille de participer sans entrave aux formations associes la signature du CAI.
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III.
SUR QUELQUES GRANDES QUESTIONS DES POLITIQUES D'IMMIGRATION ET D'INTEGRATION
1. La connaissance des migrations et de l'intgration Comme la justement relev la Cour dans son rapport, linsuffisante connaissance des publics immigrs a longtemps pes sur les conditions de la dfinition de la politique dintgration. Cette politique rencontre en effet depuis quelle existe une difficult qui lui est propre : il nest pas possible de circonscrire trs prcisment son public, ds lors quil ne se limite pas aux trangers en situation rgulire ou aux immigrs suivant la dfinition quen a donn le Haut Conseil lIntgration, cest--dire les personnes nes trangres ltranger et venues sinstaller en France de manire durable. Dune part, en effet, des personnes ayant acquis la nationalit franaise par voie de naturalisation ou la suite de leur mariage, peuvent continuer prouver des difficults spcifiques tenant leur origine trangre. Dautre part, les enfants des immigrs, ns en France et ayant vocation de ce fait acqurir la nationalit leur majorit, constituent ce quon appelle la seconde gnration , qui a toujours t considre comme incluse dans les publics ligibles la politique dintgration. Pour certains mme, le cercle des personnes issues de limmigration ayant vocation bnficier de cette politique est encore plus large. La difficult mthodologique procdant de cette incertitude sur les contenus exacts des publics prendre en compte est encore accrue par la configuration, voire la dontologie du systme statistique pour lequel, sagissant des personnes possdant la nationalit franaise, lorigine trangre nest pas une catgorie pertinente prendre en compte. Comme il a t maintes fois soulign, le systme franais, la diffrence de celui qui prvaut dans certains pays anglo-saxons, ne procde pas au recensement des minorits suivant des catgories ethniques et il noffre donc la possibilit ni de mesurer la situation desdites minorits ni, par-l mme, de concevoir leur intention des mesures spcifiques. Pour autant, ce ministre, tout en admettant quil ny a pas de politique publique efficace qui ne repose sur un socle de connaissances suffisamment large, considre quil est loin dtre dmuni. Les insuffisances traditionnellement releves peuvent tre combles de deux manires. En premier lieu, sagissant de la connaissance des publics, ce ministre estime, dans la ligne de la clarification conceptuelle intervenue sur la notion dimmigr et des premires exploitations statistiques auxquelles elle a ouvert la voie, notamment loccasion du recensement, que de nouvelles avances sont possibles concernant lapprhension statistique des enfants dimmigrs, notion qui fait intervenir le lieu de naissance et la nationalit des parents la naissance. Il rejoint donc entirement les prconisations de la Cour sur lintrt qui sattache, pour la politique dintgration, la connaissance de ce public. Dailleurs les grandes enqutes de lINSEE auprs des mnages se sont dores et dj engages dans cette direction puisque par exemple
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lenqute Formation qualification professionnelle ralise en 2003 apportera des informations dtailles sur le fonctionnement de lascenseur social pour les immigrs de la deuxime gnration. De la mme manire, partir de 2005/2006, lenqute Emploi doit permettre de suivre chaque anne linsertion professionnelle de cette mme population, ainsi dailleurs que de la gnration des entrants distingus selon leur date dentre sur le territoire franais. En second lieu, comme il ressort des analyses de la Cour concernant les phnomnes des sgrgations spatiales, il est clair que les populations issues de limmigration ne sont pas galement rparties sur le territoire, mais au contraire fortement concentres dans des zones dhabitat la priphrie des villes, elles-mmes en situation difficile et ligibles ce titre des actions spcifiques sur la base de la gographie prioritaire de la politique de la ville. Or cette politique, comme il a t rappel prcdemment a fait lobjet dun renouveau mthodologique marqu par ladoption de la loi relative la rnovation urbaine, consistant valuer et mesurer aussi prcisment que possible la situation socio-conomique des personnes rsidant dans les zones urbaines sensibles et poser lobjectif de rduction de ces carts en principe de politique publique. La mise en uvre systmatique de cette nouvelle approche devrait fournir, de manire indirecte, des informations renouveles, partir dun critre territorial, sur les populations issues de limmigration. Du reste, la connaissance des ingalits sociales et des carts de dveloppement, tout comme l'apprciation de l'effet des mesures correctrices mises en uvre par les politiques publiques devraient tre facilites par la mise en place rcente de deux autres dispositifs d'observation et d'analyse privilgiant une approche par territoires : l'Observatoire des zones urbaines sensibles et l'Observatoire des territoires. Le second a t cr par un dcret du 7 septembre 2004. Le premier est prvu par la loi du 1er aot 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rnovation urbaine. Concernant ce dernier observatoire, la Cour a soulign juste titre la ncessit d'articuler au plus prs ses travaux avec l'observatoire de l'immigration et de l'intgration. Cette harmonisation indispensable sera assure par un mode d'organisation et de fonctionnement des deux observatoires assurant la coordination permanente de leurs travaux. Cette coordination sera facilite par le fait que ces observatoires n'ont pas d'autonomie organique mais sont constitus d'quipes souples et lgres ayant vocation mobiliser les producteurs institutionnels de donnes et de travaux de recherche. Il faut rappeler, en effet, que la connaissance des populations issues de limmigration va bnficier dun nouveau dispositif dobservation, marqu principalement par la mise en place sous lgide du HCI dun vritable Observatoire de limmigration et de lintgration. Un tel observatoire na jamais vritablement exist jusquici puisque le HCI navait
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reu mandat, sa cration, que de runir les contributions des divers ministres producteurs de donnes sur les flux migratoires, et que les travaux esquisss par le Haut Conseil dans son premier rapport sur les critres de lintgration navaient, comme la Cour la not, pas connu de suite. Cet Observatoire, dans la ligne des travaux mens, sous la priode rcente, par le groupe permanent charg des statistiques du Haut Conseil, poursuivra sa mission consistant tablir les chiffres de limmigration et de la prsence trangre en France, en procdant, au besoin, aux ajustements mthodologiques quappelle la mise en cohrence dapports provenant de plusieurs sources. Sur ce point, le travail prcdemment effectu par le Haut Conseil constitue une base solide. Mais aussi, cet Observatoire reprendra le fil des travaux du HCI sur la connaissance de lintgration, en dfinissant une commande publique sadressant aux organismes producteurs de donnes, de statistiques ou de recherches. Comme la observ la Cour, les dispositifs statistiques de droit commun se sont relativement peu intresss dans le pass ces questions, mais le ministre estime que cest largement faute davoir t sollicits. Or il est clair quaujourdhui se manifeste lINED, lINSEE et dans les directions dtudes et de recherches des ministres un rel intrt pour la thmatique de limmigration et de lintgration. On peut rappeler ce sujet que la nouvelle formule du recensement de la population devrait fournir chaque anne, et non plus intervalle de 10 ans, une photographie prcise de la population trangre ou immigre. Cest la formalisation de cette commande quon attend de lObservatoire qui partir de ces contributions sattachera une mise en forme destination du plus large public. Pour officialiser ce nouveau rle attendu de lui, les missions de lObservatoire seront prcises par dcret. Le dcompte des immigrs irrguliers Pour dcompter les immigrs en situation irrgulire, la Cour voque, entre autres hypothses, et pour la rejeter, l'volution du nombre des bnficiaires de l'aide mdicale d'Etat (AME). Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale partage son avis sur la non-pertinence d'un tel indicateur. Il serait en effet trs difficile de corrler les bnficiaires de l'AME et les personnes en situation irrgulire parce que l'AME correspond des prises en charge sanitaires et que toutes les personnes en situation irrgulires ne demandent pas bnficier de soins, notamment hospitaliers (78 % des bnficiaires de l'AME). Il est prcis que le nombre de bnficiaires de l'AME tait au 30 juin 2004 de 155 719 bnficiaires. 2. Les migrations du travail 2.1. Les flux migratoires et les besoins du march du travail franais Abordant la perspective du vieillissement de la population et son impact sur les besoins du march du travail, la Cour recommande que le
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Commissariat gnral du Plan soit expressment charg dune tude sur les consquences pour la France des flux migratoires qui doivent concerner lEurope au cours des prochaines annes. En matire dimmigration de travail, la France a fait le choix dune politique caractrise par la recherche dune adaptation souple aux besoins des entreprises et la mise en uvre dune procdure dintroduction de la main duvre trangre qui est linitiative des entreprises et gre au plus prs du terrain, dans chaque dpartement. Ces procdures ont pu tre assouplies pour certaines branches professionnelles, telles que linformatique par exemple, ou simplifies pour faciliter lentre, en France, dtrangers appels occuper des emplois hautement qualifis. Ces choix rpondent en effet aux spcificits et aux caractristiques actuelles de la France en matire de dmographie, demploi et de flux migratoires : la diffrence de la plupart des autres pays europens, elle bnficie en effet la fois dun solde dmographique positif et de lentre, de droit, sur le march du travail dtrangers arrivs en France pour des motifs familiaux. Par ailleurs, un taux de chmage lev a conduit privilgier des politiques de retour lemploi, dinsertion professionnelle et des actions de revalorisation de certains mtiers, notamment dans lhtellerie, la restauration et les travaux public. Cependant, au cours des prochaines dcennies, la France devrait tre confronte, elle aussi, un flchissement de sa croissance dmographique et un vieillissement de sa population qui appellent de nouvelles rflexions. Le ministre de lEmploi, du Travail et de la cohsion sociale partage lanalyse de la Cour sur la ncessit danticiper sur les volutions dmographiques qui concerneront lensemble des pays europens et de trouver des rponses. Dans ce cadre, le thme des migrations internationales a connu un regain dactualit avec la publication, en mars 2000, du rapport de la division de la population de lONU prsentant le recours un surcrot dimmigration comme la solution ce vieillissement de la population active, rapport vivement critiqu tant par les dmographes franais que par leurs collgues europens. Lattention nouvelle porte ces questions a permis de constater que les tudes sur le lien immigration-volution conomique taient peu dveloppes en France. Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale a donc saisi le Commissariat gnral du Plan, qui a organis un sminaire de recherche tout au long de lanne 2001 sur ce sujet. Un rapport abondamment comment a t produit partir de ce sminaire. A la demande du ministre, le Commissariat gnral du Plan vient dentamer une seconde phase de cette rflexion : un groupe de travail, runi sous son gide, a pour mission de conduire une expertise sur les politiques mener pour rpondre au choc dmographique qui s'annonce. Il a
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commenc ses travaux en septembre et rendra ses conclusions en juin 2005. Si lhorizon prospectif du groupe de projet se situe en 2015, date laquelle le basculement dmographique aura certainement produit ses effets, les travaux du groupe devraient galement permettre de dgager des propositions dapplication plus rapproche et donc contribuer lorientation des politiques publiques concernes. Il sattachera, dans un premier temps, prciser quand et comment se produira le choc dmographique prvisible. Dans un second temps, il analysera les caractristiques la fois quantitatives et qualitatives mais aussi sectorielles et locales des ventuels besoins en main duvre gnrs par le processus de vieillissement dmographique. Le diagnostic tant pos, le groupe devra sattacher analyser dans quelles mesures des politiques publiques cibles sur lactivit des rsidants, ainsi quun recours limmigration de travail permettraient de faire face aux besoins de main duvre prcdemment mis en vidence. Les rflexions seront conduites en lien troit avec le groupe qui, au sein du commissariat gnral au Plan, traite de la prospective des mtiers et des qualifications. Au-del de la conduite de cette rflexion prospective, lenjeu consiste galement mettre en place un dispositif de veille et dobservation des besoins de lconomie, susceptible dclairer la question du recours limmigration, en y associant les partenaires sociaux. Dans ce cadre, linformatisation du traitement des autorisations de travail dans les directions dpartementales du travail, de lemploi et de la formation professionnelle, qui devrait tre effective la fin de lanne 2005, permettra de disposer dun outil de gestion des demandes dautorisation de travail mais surtout dun dispositif de remonte dinformations exhaustives sur le volume et les caractristiques de la demande et de l'offre de travail tranger en France. 2.2. La lutte contre le travail irrgulier Le dispositif institutionnel franais a pour objet la lutte contre le travail illgal et vise la lutte contre limmigration irrgulire, dsigne comme lune des composantes de la lutte contre le travail illgal. Laffirmation de la Cour selon laquelle le travail irrgulier l'expression de "travail illgal" conviendrait mieux des trangers fausse largement le dbat sur limmigration , et dans lensemble, les services se mobilisent peu contre ce phnomne, mrite dtre nuance. En effet, sil sagit du travail illgal dtrangers par ailleurs en situation rgulire, limplication de ces derniers, dimportance proportionnellement gale celle des nationaux, ne semble pas tre lie particulirement leur situation dtrangers et, ds lors, ne justifie pas une mobilisation et une action spcifique des services leur gard.
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Sil sagit, en revanche, demploi dtrangers sans titre dans les entreprises franaises, une action particulire se justifie effectivement dans son principe. - Durant la dernire dcennie et jusqu la fin des annes quatrevingt-dix, le phnomne semble avoir plutt rgress. Non seulement cette infraction ne reprsentait quune part trs faible (entre 4 et 6 %, contre 10 % environ aujourdhui) de lensemble des infractions de travail illgal, mais lanalyse des flux et de leurs caractristiques sociologiques permet de supposer que la cause en a t davantage la diminution de ce type dinfraction sur la priode que la baisse de la mobilisation des services. En effet, limmigration irrgulire cette poque a sembl plus concerner des inactifs ou des adultes faible vocation daccs au march du travail, dveloppant des stratgies de survie (recours la solidarit communautaire, des activits illicites ou des dispositifs daccueil provisoires), que des actifs cherchant sorienter directement, sans autorisation, vers un march du travail plutt satur. Or, le contrle de ce type dimmigration irrgulire relve moins du dispositif de lutte contre le travail illgal que dautres formes daction plus spcifiquement policires visant les filires dentre et de sjour irrgulier ou les activits illicites par nature (prostitution, transformation et vente dobjets vols, trafics de substances ou produits illicitesetc). - Ce nest que depuis 1998, avec lmergence de pnuries de main duvre qualifie dans certains secteurs et mtiers, que lon peut conjecturer une augmentation du recours illgal lemploi dtrangers sans titres, traduite par laccroissement de limmigration issue dEurope de lEst et dAsie, dont le projet est plus nettement orient vers laccs direct au march du travail, et de la verbalisation de lemploi dtrangers sans titre depuis 1999, mme en l'absence d'impulsion politique. La faiblesse du bilan et des condamnations pour lemploi de travailleurs trangers sans titre jusqu une date rcente ne semble donc pas due qu la passivit suppose des services de contrle et leur faible mobilisation, elle-mme lie une absence de priorit donne la lutte contre le travail illgal de 1997 2002. Elle peut aussi sexpliquer par une relle diminution, certes temporaire, de lemploi dtrangers sans titre. A cet gard, sil est juste de souligner la mobilisation relativement forte des URSSAF concernant la lutte contre le travail dissimul en ce qu'il porte un prjudice direct au financement de la protection sociale, on ne peut considrer que ces recherches soient spcifiquement orientes vers lemploi dtrangers sans titre, cette infraction ne relevant ni des missions ni des comptences des URSSAF et ne figurant donc pas dans leurs bilans.
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Comme le regain constat de lemploi dtrangers sans titre depuis quelques annes ncessite sans aucun doute une mobilisation des services de contrle, la priorit a bien t donne la lutte contre ce phnomne dans le plan de relance du 18 juin 2004. Elle figure explicitement dans les plans daction des quatre secteurs dactivit prioritaires du BTP, des htels-cafs restaurants, de lagriculture et du spectacle, que les analyses de la DILTI dsignent comme les plus concerns par ce type dinfraction. Enfin, il convient de souligner que lemploi irrgulier dtrangers sans titre emprunte de plus en plus le vecteur du dtachement illicite au titre de la prestation de service transnationale. Or, la DILTI de mme que le plan de relance de la lutte contre le travail illgal du 18 juin 2004 mettent fortement laccent sur ce sujet et programment des moyens daction sensiblement renforcs pour lutter contre ces nouvelles pratiques. 3. Les politiques de logement Au plan institutionnel, il convient de souligner que la cration dun ministre de lemploi, du travail et de la cohsion sociale, auquel est rattach le Secrtariat dEtat au logement, conduit placer, comme le relve ellemme la Cour, lensemble des structures concernes par le logement des immigrs sous la responsabilit dune mme autorit politique, et constitue une rponse la complexit de lorganisation administrative sur ce sujet regrette par ailleurs. Cette forme dorganisation gouvernementale doit permettre de mieux garantir la cohrence et lunit dapproche entre les diffrentes structures concernes par le thme du logement des immigrs Il partage largement les analyses et les constats de la Cour tant dans son rappel de lvolution des politiques publiques vis--vis de limmigration que dans sa description de la situation actuelle, caractrise notamment par une concentration des populations issues de limmigration et lvolution trop frquente de certains quartiers en espaces de sgrgation urbaine et de relgation sociale. Il lui apparat ncessaire nanmoins dapporter des prcisions ou de faire part dlments de rponse sur certains points. Sagissant de la mixit sociale, cest au niveau local, o rsident les tensions les plus importantes entre mixit sociale et droit au logement, comme le relve la Cour, quil parat souhaitable de dvelopper les instances permettant de clarifier les orientations en matire de peuplement, sur la base dune approche concerte. Les dispositions nouvelles relatives au Programme local de lhabitat devraient ainsi prvoir que figurent explicitement dans ce document les axes principaux devant guider les politiques dattribution des logements locatifs sociaux La Cour, ensuite, aprs avoir not que, en matire de logement, le recours des politiques de droit commun napparat pas infond , fait observer que celui-ci se heurte une lacune majeure, linsuffisance de loffre de logements cot modr, quil sagisse de logement locatif social, ou de logement priv.
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Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale partage le diagnostic selon lequel la production de logements locatifs cot accessible est, en la matire, une des cls de rsolution du problme. Cest lune des raisons pour lesquelles un effort de dveloppement massif de loffre de logement a t retenu comme un axe majeur du projet de loi de cohsion sociale prsent en Conseil des Ministres le 15 septembre ; celui-ci prvoit en effet la production de 500 000 nouveaux logements locatifs sociaux sur 5 ans de mme que, sur la mme priode, le dveloppement de logements loyers matriss dans le parc priv, hauteur de 200 000 logements. Sagissant enfin du thme de lintgration, il est tout dabord permis dobserver quil parat exagrment rducteur de mesurer lintrt port cette problmatique laune du nombre de mesures se rattachant la question du logement adoptes lors du comit interministriel de lintgration du 10 avril 2003. De mme lanalyse faite par la Cour de la porte de ces mesures parat mconnatre le fait que le dlai dun an est forcment trop court pour faire une juste valuation dans un domaine aussi complexe ; il nest pas non plus inintressant, mme si certaines mesures taient dj en projet, quelles trouvent cho et cohrence dans le cadre de lexpression publique forte laquelle donne lieu la runion dun comit interministriel. Sur le fond, la Cour fait sienne la distinction opre par le groupe de travail du Conseil national de lhabitat (CNH) auquel une rflexion sur le thme des discriminations a t confie par le Ministre charg du logement, entre discrimination individuelle et discrimination collective ou systmique. Elle invite les pouvoirs publics, sur la base de cette rflexion, dfinir les mesures concrtes permettant de sassurer que les refus dattribution de logements sociaux des demandeurs issus de limmigration ne le sont que pour des raisons objectives . Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale, qui rappelle que ce rapport na pas encore t remis officiellement, ni dbattu en assemble plnire du CNH, dposera devant le Parlement en fin danne ou au dbut de lanne prochaine un projet de loi Habitat pour tous qui comprendra un volet relatif aux attributions. La commission de mdiation verra son autorit renforce dans ce cadre et pourra saisir le Prfet ou lautorit dlgataire du contingent prfectoral afin quil dsigne un organisme de logement social le demandeur de logement dont la demande naura pas t satisfaite dans certaines conditions prcises au niveau local. Sur les foyers de travailleurs migrants (FTM) La forme particulire de logements que constituent les foyers de travailleurs migrants doit voluer aprs traitement vers le statut de rsidence sociale. Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale souscrit lanalyse des causes qui en ont retard le traitement. Dans la mesure o le non-traitement des FTM suroccups pourrait remettre en cause la crdibilit du plan de traitement, le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale partage les prconisations de la
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Cour, qui consistent se doter de positions claires et fermes pour traiter ces FTM en sortant durablement de la logique de "village", dans lequel le gestionnaire perd son autorit et les moyens d'exercer ses responsabilits, et en faisant participer les rsidents aux surcots issus de la suroccupation. Les recommandations de la Cour relatives la ncessit dun traitement rigoureux, au moyen dune action rsolue, et au besoin rpressive , constituent un encouragement aux travaux dj entrepris, linitiative et sous lgide de la CILPI, en vue de dfinir, pour les foyers concerns, un plan daction coordonn de rsorption de la suroccupation. Enfin, le ministre juge, comme la Cour, que, sur ce point, un positionnement ferme du prfet dans ses prrogatives au titre de l'ordre public sera dcisif. Concernant la question du vieillissement des personnes hberges en FTM, la Cour signale linsuffisance des progrs en matire daccompagnement social et de mise en uvre des prconisations du rapport de lIGAS. Le ministre de l'emploi, du travail et de la cohsion sociale partage ce constat : les transformations du bti avancent probablement plus vite que la mise en place de rponses sociales locales adaptes. Il faut donc organiser une relance de cet objectif auprs des services dconcentrs. Sur le rle des collectivits locales, la Cour signale plusieurs reprises les rticences des collectivits locales (communes surtout) apporter des solutions au mal logement de nombreux immigrs. Elle insiste notamment sur lenjeu que cela reprsentera dans la mise en uvre des dlgations conventionnelles des aides la pierre. Ce point est effectivement essentiel : lamlioration du logement des immigrs, et particulirement le traitement des FTM, se heurtera d'importantes difficults, voire des blocages, si ces objectifs ne sont pas clairement indiqus dans les conventions de dlgation (et dans les PLH et PDALPD qui leur serviront de rfrence). Aussi, conformment aux vux de la Cour, est-il prvu que des instructions soient donnes aux prfets en vue de veiller, dans llaboration des dlgations conventionnelles, ce que des moyens exceptionnels soient attribus aux collectivits ayant financer un projet de traitement de foyer "afin que les enveloppes courantes nen soient pas durablement affectes".
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REPONSE DU MINISTRE DES AFFAIRES ETRANGERES
Le ministre des affaires trangres (MAE) est en accord avec bon nombre de constats et de recommandations du rapport de la Cour, notamment la proposition de transfrer au rseau consulaire la fonction de placement actuellement assure par lOffice des migrations internationales (OMI) dans certains pays. Il souhaite cependant mettre les observations suivantes. Sur la politique des visas : Dune manire gnrale, le MAE ne partage pas lavis de la Cour selon lequel la politique des visas ne serait pas clairement dfinie, mme sil est entendu quune large part de cette politique relve dornavant de la comptence de lUnion europenne. Lutter contre limmigration irrgulire, tout en favorisant la venue des acteurs de nos relations bilatrales, constitue le principe fondamental de la politique des visas, auquel sajoute lobjectif de lutte contre le terrorisme qui bnficie dune priorit croissante depuis lautomne 2001. Comme le relve la Cour, les services des visas travaillent dans lensemble avec un grand professionnalisme et beaucoup de dvouement, dans un contexte international de plus en plus difficile : dveloppement spectaculaire de la fraude, risques scuritaires croissants Avec 20 % du total des visas dlivrs, la France est le deuxime partenaire Schengen, aprs lAllemagne. Elle est aussi le pays europen opposant, dassez loin, le taux de refus le plus lev aux demandes de visas, preuve de la vigilance quexercent nos postes diplomatiques et consulaires, ainsi que de lapport des visas la lutte contre limmigration irrgulire. Il convient, ce propos, de rfuter une affirmation trop souvent vhicule, qui tablit un lien entre les visas et les trangers en situation irrgulire. Un tel lien nest aucunement dmontr. Les arrives dtrangers munis dun visa en France seffectuent majoritairement par la voie arienne, voie aujourdhui bien matrise. Le nombre dtrangers en situation irrgulire arrivs sous couvert dun visa doit tre rapport, dans un contexte plus large, aux mouvements clandestins de populations, multiples et varis, qui se font naturellement par terre (route et voies ferres) par voie maritime. Les missions dvaluation des experts europens dans le cadre Schengen ont dailleurs mis en vidence le manque dtanchit de nos frontires terrestres et maritimes. Laffirmation selon laquelle 80% des sans papiers seraient venus en France sous couvert dun visa de tourisme nest taye par aucune preuve srieuse. La Cour souligne dailleurs avec raison, dans son rapport, les difficults statistiques pour estimer le nombre et lorigine des personnes en situation irrgulire sur le territoire.
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On ne saurait donc parler d chec , ni d errements de la politique des visas, mme sil est invitable que linstruction annuelle de quelque 3 millions de demandes se traduise par certaines erreurs. Mais larbre ne doit pas cacher la fort. Sur les moyens des services des visas La Cour souligne juste titre linsuffisance des moyens des services visas en termes de personnels, dquipement informatique et de conditions daccueil des demandeurs. Le dficit global et chronique dagents (de lordre de 114 agents, en appliquant les ratios actuels que lvolution des procdures va conduire modifier) rend invitable, lors des pics saisonniers, le recours des vacataires, lesquels ne se voient pas confier la signature des vignettes visas. Le MAE semploie depuis plusieurs annes, compte-tenu des moyens financiers dont il dispose, amliorer les conditions daccueil des demandeurs. De nombreux travaux de rnovation ont t effectus dans de gros postes consulaires, et cet effort immobilier (important pour limage de la France ltranger) sera poursuivi. Il va de soi que cet effort serait grandement facilit si le MAE bnficiait de la totalit du retour des recettes visas, comme la Cour la suggr. En effet sur plus de 70 M de recettes en 2003, seuls 22 millions sont revenus au MAE. Le ministre de lconomie et des finances tire argument de la nature suppose fiscale de ces recettes pour en refuser la pleine rtrocession au MAE, ce qui parat trs discutable. Compte tenu des contraintes budgtaires actuelles, le MAE explore un certain nombre de pistes susceptibles de gnrer des conomies de personnels et de permettre des redploiements au profit des postes trs forte pression migratoire : rationalisation du rseau diplomatique et consulaire ; possibilits de reprsentation par un partenaire Schengen (dans lattente de pouvoir crer de vritables bureaux europens des visas, dont la mise en place se heurte actuellement des difficults juridiques) ; externalisation de certaines tches non rgaliennes. Mais force est de reconnatre quil ny a pas de commune mesure entre les conomies budgtaires ralises du fait de la pnurie de personnel dans les services consulaires et les recettes supplmentaires que ltat recueillerait grce un meilleur fonctionnement des services visas. Sur le dveloppement des fraudes La Cour insiste, juste titre, sur les divers types de fraudes dont la responsabilit ne saurait sauf exception tre impute nos postes. Le phnomne nest pas nouveau, mais prend une ampleur considrable en raison de laccroissement de la pression migratoire dans de nombreux pays (dAfrique et dAsie notamment), des profits financiers quen tirent mafias et filires organises et de ce que permettent de plus en plus aisment les
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dveloppements de linformatique. La corruption est endmique dans certains pays dAfrique, o elle est galement le fait des administrations locales (voire de certaines autorits politiques). Les contrles rendus ncessaires par le dveloppement des fraudes exigent une trs forte mobilisation des services concerns. La loi sur la matrise de limmigration du 26 novembre 2003 a permis denregistrer un certain nombre davances (par exemple, le sursis la dlivrance dun visa en cas de doute sur lauthenticit dun acte dtat civil produit), qui se sont mme traduites, linstigation du MAE et malgr certaines pesanteurs, par la modification darticles du Code civil. Vu du MAE, une nouvelle modification de la lgislation parat simposer sagissant du lien entre mariage et nationalit, afin de prvenir lapparition de situations choquantes. Sur le dveloppement de la bi-nationalit Le dveloppement de la bi-nationalit est d, comme la indiqu le HCI, au fait quaucune disposition du droit franais ninterdit la binationalit ou la multi-nationalit. Mais il convient de prciser que lacquisition par un Franais dune nationalit trangre na pas non plus pour effet de lui faire perdre automatiquement sa nationalit franaise. Cette perte ne peut intervenir, en-dehors des cas relativement rares de dchance et de retrait de la nationalit franaise, qu la suite dune manifestation expresse de volont de lintress. La seule exception cette rgle rsulte de lapplication des dispositions de la Convention n43 du 6 mai 1963 du Conseil de lEurope sur la rduction des cas de pluralit de nationalits et sur les obligations militaires en cas de pluralit de nationalits, qui prvoit la perte automatique de la nationalit dorigine en cas dacquisition de la nationalit dun autre Etat signataire. A cet gard, la Cour regrette que cette Convention nait pas produit les effets escompts en matire de rduction des cas de bi-nationalit. Ce constat de relative inefficacit semble devoir tre tempr, puisque lapplication de ce texte a empch un nombre significatif de conjoints au sein de couples bi-nationaux dacqurir une seconde nationalit. On peut regretter, en revanche, que seuls huit pays (Autriche, Belgique, Danemark, France, Italie, Luxembourg, Norvge et Pays-Bas) laient ratifie ce stade. Sur les trangers en situation irrgulire Le problme des trangers en situation irrgulire sur le territoire conduit la Cour formuler des propositions, notamment la cration dun comit mixte ministre de lintrieur / ministre des affaires trangres, charg de dfinir une politique de visas pays par pays et lexamen dun remodelage du rseau consulaire franais . Ces propositions nemportent pas la conviction du MAE pour les raisons suivantes.
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En premier lieu, on ne saurait dfinir pays par pays une politique de visas, mais tout au plus des quotas de main duvre. Outre que ce type de dcision parat relever au premier chef du ministre en charge des affaires sociales, la dfinition de quotas ne correspond ni nos traditions nationales, ni la ligne adopte jusqu prsent par le Gouvernement. En second lieu, linstruction et la dlivrance des visas sont de la comptence des postes diplomatiques et consulaires, dont lactivit dpend du seul MAE. Il en va de mme pour le remodelage du rseau consulaire, processus permanent (cf. la stratgie ministrielle de rforme du MAE). La question, qualifie de rcurrente par la Cour, nest peut-tre pas de savoir si les services des visas doivent passer sous le contrle du ministre de lintrieur . La lutte contre limmigration irrgulire ny gagnerait dailleurs pas ncessairement en cohrence, tant prcis que la coopration locale est le plus souvent trs bonne entre les services consulaires et les attachs de scurit intrieure et quau niveau des Administrations centrales, les services comptents (DFAE, DLPAJ et DCPAF) travaillent en troite concertation.238 Le vrai problme qui na pas encore trouv de solution satisfaisante - touche plutt la volont des pouvoirs publics et la capacit dloigner les trangers en situation irrgulire, commencer par les dbouts du droit dasile. Le dveloppement de la biomtrie (cf. les dispositions de la loi du 26 novembre 2003 relatives la prise dempreintes digitales des demandeurs de visas) et celui de la future banque europenne de donnes sur les visas (VIS), qui devrait tre oprationnelle dici 2007, constitueront des avances majeures, au bnfice des services de police, pour lidentification des contrevenants et lobtention des laissez-passer consulaires. Encore faudra-til outre la volont politique que les moyens ncessaires lidentification et lloignement effectif des irrguliers soient mis la disposition de la police, si lon veut atteindre lobjectif de zro tranger en situation irrgulire voqu par la Cour. Sur le thme Europe et immigration (Annexe 1 du rapport ) A la suite des attentats de Madrid et de la Dclaration des Chefs dEtat et de Gouvernement du 25 mars 2004 sur la lutte contre le terrorisme, les contrles aux frontires sont devenus un chantier prioritaire, aussi bien pour lUnion que pour les Etats membres. La cration dun systme intgr de gestion des frontires extrieures a t inscrite dans le projet de Trait constitutionnel. Sa ralisation a dj
238 Linsuffisance de contacts entre postes consulaires et prfectures rsulte principalement de la charge de travail des prfectures, dont les services des trangers sont dbords.
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connu un dveloppement important aprs les Conseils europens de Sville et de Thessalonique. Llaboration de textes communautaires se poursuit en dpit des problmes soulevs par llargissement et les nouveaux voisins de lUnion. Ainsi, le contrle aux frontires extrieures de lUnion fait lobjet dune proposition de rglement du Conseil de lUnion tablissant lobligation pour les autorits comptentes des Etats membres de procder au compostage systmatique des documents de voyages des ressortissants de pays tiers au moment de franchissement des frontires. Au niveau oprationnel, deux centres de contrles des frontires maritimes ont t mis en place en Espagne et en Grce et ont dj engag des actions concrtes de contrle en mer, en coopration entre plusieurs Etats membres. La mise en place de lAgence pour les frontires extrieures sinscrit galement dans ce contexte. Sur limpact des aides au retour La Cour relve un chec des aides au retour . Sil est exact que limpact des aides au retour est jusqu prsent demeur limit, il nest pourtant pas sans intrt de noter que les premiers rsultats obtenus par la coopration, dans le cadre du premier programme mis en uvre au titre de la nouvelle politique de codveloppement (Fonds de solidarit prioritaire Codveloppement Mali), sont plus encourageants. Alors que le nombre des retours au Mali, au titre des programmes prcdents, navait jamais dpass 30 40 par an, ce chiffre sest tabli 92 en 2003, premire anne dapplication du programme (et ce malgr un gel des crdits pendant la moiti de lanne environ) et devrait approcher 200 cas en 2004. Ces rsultats sexpliquent, selon le MAE, la fois par un accompagnement beaucoup plus pouss des porteurs de projets (aide assure par des ONG spcialises, et qui porte la fois sur la conception du projet et sur sa mise en uvre) et par la confiance plus grande manifeste par les populations-cibles, grce la clarification du concept de codveloppement. La ralisation dun programme analogue au Sngal, compter du mois doctobre 2004, permettra de le vrifier. Sur la collaboration avec les pays dorigine et le codveloppement Le MAE saccorde avec la Cour sur le caractre ncessairement global de la collaboration quil convient dentretenir avec les pays dorigine. Toutefois, dventuels engagements franais en matire de visas ne sauraient porter que sur des quotas dintroduction de main duvre (telle nest pourtant pas la ligne actuelle du Gouvernement) et non sur la dlivrance de visas de court sjour (visites familiales ou touristiques). Dune manire gnrale, nous ne pouvons pas ne pas tablir de lien entre la dlivrance des visas et la collaboration du pays dorigine dans lloignement de ses ressortissants en situation irrgulire. Ainsi que le souligne la Cour, la solution ces problmes est souvent europenne, comme
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lillustre la volont rcente de lUnion europenne de conclure en dpit des rticences rencontres (exemples du Maroc, de lAlgrie, de la Chine) des accords de radmission avec plusieurs pays dorigine. La globalit, en revanche, pourrait se traduire (cest dj le cas dans notre dialogue avec certains pays dorigine) par des initiatives en matire de codveloppement. Ainsi, avec deux des principaux pays dmigration vers la France (le Mali et le Sngal) ont t mises en place des instances de concertation (le Comit franco-malien sur les migrations et le Comit mixte francosngalais pour le codveloppement et les migrations), qui permettent daborder, haut niveau, la fois lensemble des questions lies aux migrations (contrle des flux migratoires, intgration des migrants de ces deux pays en France, etc) et les projets de codveloppement labors conjointement. Il est dsormais permis de considrer quun consensus est en train de se former autour de la dfinition du codveloppement : 1. Au plan interne, ainsi quen tmoigne le constat de la Cour, quatre dfinitions largement concordantes permettent aujourdhui de cerner la notion de codveloppement dans une acception nouvelle . Les textes du HCCI et du CES cits par la Cour comportent en effet des dfinitions trs proches de celle qua arrte le Conseil des ministres. 2. Au plan international, outre le dialogue 5 + 5 et la dclaration de TUNIS voques par la Cour, il convient de mentionner que : - lOIM (Organisation internationale des migrations) attache une grande importance au codveloppement, dont elle a une conception en tous points concordante avec lapproche franaise ; - lUnion europenne, mme si elle utilise rarement le terme, a fait sienne la notion de codveloppement, notamment dans une rsolution du Conseil de juin 2003 mentionne par la Cour et concernant dune manire gnrale les rapports entre migrations, contrle de limmigration illgale et dveloppement. Cette rsolution, mme si elle nemploie pas explicitement le mot codveloppement , entrine la conception franaise en la matire. Par ailleurs, la Commission europenne a labor un programme, dnomm AENEAS et dot de 240 millions deuros sur quatre ans, dont le dmarrage est prvu avant la fin de lanne. Il aura vocation financer des actions de prvention de limmigration clandestine et de lutte contre celle-ci. Les actions ligibles au financement AENEAS seront, certes, surtout des mesures policires mais le rglement intrieur du programme a consacr une interprtation large de la notion de prvention, qui permettra le financement dactions de codveloppement au sens o lentend la France ;
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- le G8 a, pour la premire fois, voqu le codveloppement lors de sa dernire runion Sea Island. Le G8 ne sest, il est vrai, intress qu un volet du codveloppement (la canalisation vers linvestissement productif dans leur pays dorigine des transferts financiers des migrants), mais cette proccupation concorde pleinement avec lune des grandes priorits fixes par la Communication en Conseil des ministres du 8 octobre 2003, et les objectifs retenus par le G8 sont en pleine harmonie avec ceux de la France ; - la Banque mondiale commence sintresser la notion de codveloppement, dans une acception, l encore, pleinement concordante avec la conception franaise. Les moyens affects au codveloppement montent en outre progressivement en puissance, quil sagisse : - des moyens en personnel, puisque lAmbassadeur dlgu au codveloppement dispose dsormais dune petite quipe de collaborateurs appele stoffer ; - des moyens financiers, mme si le gel des crdits de coopration intervenu en 2003, au moment mme o tait cre la cellule codveloppement, a handicap le dmarrage de ses activits. Les programmes de codveloppement en cours (FSP Mali et Sngal) reprsentent un montant de 5 millions deuros (chacun de ces programmes stendant sur trois ans). Compte tenu des projets actuellement en cours dlaboration, lencours de programmes sur le budget de la coopration devrait se situer en 2005 entre 12 et 15 millions deuros (dans le cadre de programmes pour la plupart dentre eux triennaux soit un montant annuel de crdits denviron 4 5 millions deuros). A ce montant sajouteront les crdits OMI pour les aides au retour, secteur dans lequel il faut sattendre une monte en puissance, avec la progression du programme Mali et lentre en vigueur du programme Sngal. Enfin, la France partage pour lessentiel les analyses de la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation. Les initiatives prises par la France depuis la mise en place dun Ambassadeur dlgu au codveloppement sont en harmonie avec les objectifs proposs par cette Commission. Sur lasile Sagissant de lasile, le rapport de la Cour met en exergue lintrt dun lien entre lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA) et le ministre de lintrieur, qui permettrait de tirer les consquences dun refus du droit dasile. Cette ide, dj apparue au sein de
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ladministration, a t suivie deffet puisque les nouvelles dispositions lgislatives et rglementaires ont cr ce lien souhait par la Cour. En effet, la loi prvoit, lorsqu'une demande d'asile est rejete, la transmission par le directeur gnral de l'OFPRA ou le prsident de la commission des recours des rfugis de la dcision motive au Ministre de l'intrieur. A la demande de ce dernier, le Directeur gnral de l'OFPRA communique des agents habilits des documents d'tat civil ou de voyage permettant d'tablir la nationalit de la personne dont la demande d'asile a t rejete ou, dfaut, une copie de ces documents, la condition que cette communication s'avre ncessaire la mise en uvre d'une mesure d'loignement et qu'elle ne porte pas atteinte la scurit de cette personne ou de ses proches. Le dcret du 14 aot 2004 relatif lOFPRA et la commission des recours des rfugis prvoit la cration au sein de loffice dune mission de liaison avec le ministre de lintrieur. La mission est consulte en tant que de besoin sur les lments relevant de la comptence du ministre de lintrieur utiles linstruction de la demande dasile. Elle veille lapplication des dispositions concernant la transmission des dcisions de loffice ainsi que des documents mentionns cet alina. La rforme, avec le lien ainsi tabli entre le ministre de lintrieur et lOFPRA, vise tirer le bnfice dune synergie entre services. Dans le domaine de la rforme de lasile, la modification introduite par le dcret du 21 juillet 2004 mrite dtre signale. Ce texte donne comptence lOFPRA pour rendre un avis destin au ministre de lintrieur quant au caractre manifestement infond ou non des demandes dadmission sur le territoire franais au titre de lasile, formules par les trangers qui se prsentent aux frontires dmunis des documents requis. Cette responsabilit incombait jusqualors au ministre des affaires trangres. La dcision dadmettre ou non les personnes intresses reste une prrogative du ministre de lintrieur, conformment aux textes en vigueur. Ce transfert de comptence contribue rationaliser la gestion des demandes dasile. Il remdie la dconnexion qui existait entre la procdure dasile la frontire et les procdures dasile de droit commun. Les procdures y gagnent en cohrence et consacrent la spcificit de lOFPRA en matire dasile. Sur lvolution de la fonction de placement des Franais ltranger La Cour propose qu la faveur de la cration dune nouvelle structure, lAgence nationale de laccueil et des migrations (ANAM), la fonction de placement des Franais ltranger assure dans certains pays par lOMI, soit transfre notre rseau consulaire.
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Une telle suggestion nest pas totalement nouvelle. Aux termes dune convention signe le 9 dcembre 1999, le ministre des affaires trangres, lOMI et lANPE se dclaraient en effet convaincus de la ncessit de dvelopper un seul rseau public pour prendre en charge les questions demploi ltranger . Dans son annexe technique (Article 1.2), la convention prvoyait, en outre, que pour chacun des postes o une double structure existait (Casablanca, Bamako, Tunis, Dakar, Varsovie, Bucarest et Montral), le ministre des affaires trangres et lOMI conviennent de crer par convention une structure locale commune dans un dlai maximum de trois ans compter de la signature de la convention de rfrence . De fait, sur ces postes, seuls les bureaux de lOMI Montral, Tunis et Casablanca concourent aujourdhui lactivit placement et, pour les deux dernires, uniquement de faon marginale. Le MAE partage lavis de la Cour sur lopportunit dune reprise par le rseau consulaire de lactivit placement de lOMI Tunis et Casablanca. A Montral, le ministre des affaires trangres soutient lAgence montralaise pour lEmploi. Or celle-ci est essentiellement une structure daccueil des jeunes migrants auxquels elle prodigue du conseil lembauche, tandis que le bureau de lOMI fait du placement direct. Ces deux structures sont complmentaires et fonctionnent la satisfaction du public concern, comme des autorits qubcoises. Elles pourraient nanmoins se rapprocher. A Amsterdam, le Comit consulaire pour lemploi et la formation professionnelle et lOMI coiffent conjointement lassociation France emploi qui fonctionne bien. Le rseau consulaire pourrait reprendre aisment la part de soutien de lOMI.
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ANNEXE Donnes chiffres sur les questions relatives lasile Le nombre dtrangers maintenus en zone dattente qui ont demand leur admission au titre de lasile a baiss de prs de 30 % entre 2001 et 2002, passant de 10 364 7 786. La baisse sest poursuivie en 2003, avec 5 914 trangers en zone dattente ayant dpos une demande dadmission au titre de lasile. Les causes de cette dcrue sont les suivantes : - laffectation de moyens humains et matriels adquats en 2002 auprs du bureau de lasile la frontire : 15 agents, assists dinterprtes , auditionnent actuellement les demandeurs Roissy, 7 jours sur 7. Aujourdhui, les requrants sont entendus dans leur totalit, dont plus de 90 % dans les 96 heures et 80 % dans les 48 heures ; - la gnralisation des contrles lembarquement et des contrles aux portes des avions ; - linstauration de visas de transit aroportuaire pour les ressortissants de pays dorigine de flux dimmigration irrgulire. 4 % des demandeurs sont aujourdhui admis sur le territoire au titre de lasile, contre 19 % en 2002.
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REPONSE DU MINISTRE DE LEDUCATION NATIONALE, DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE
Quelques points appellent des remarques dordre qualitatif et quantitatif : Sur les chiffres qui sont cits - Le ministre ne dispose, dans ses systmes dinformation sur lenseignement scolaire, que dinformations sur la nationalit des lves et ne peut donc savoir si un lve est immigr ou non, issu de limmigration ou pas. Par contre elle dispose de ces dernires informations dans les chantillons dlves dont elle suit la scolarit panels 1989, 1995 et 1997). - Sur lenqute que mne la direction de lvaluation et de la prospective (DEP), sur les nouveaux arrivants non francophones , il convient de prciser ce que lon entend par ce terme : il sagit de tout lve nouvellement arriv en France (depuis moins dun an), pour lequel linsuffisance de sa matrise de la langue franaise ou des apprentissages scolaires ne lui permet pas dintgrer immdiatement une classe du cursus ordinaire. Ce sont ces lves qui sont recenss dans lenqute mene par la DEP avec trois vagues dobservation (octobre, fvrier, mai). - Globalement, 81 % des nouveaux arrivants recenss par lenqute bnficient dune scolarit dans des classes spcifiques ou dun soutien ponctuel. Dans le premier degr, les lves sont accueillis dans une classe dinitiation (CLIN) ou bnficient de quelques heures de soutien par le biais de cours de rattrapage intgr (CRI) tout en frquentant une classe ordinaire. Dans les collges et lyces, les dispositifs sont identiques : classes daccueil (CLA) ou modules daccueil temporaire (MAT). Enfin, pour des questions de gographie (milieu rural notamment) ou de faibles deffectifs, certains dpartements ont dvelopp des dispositifs supplmentaires plus souples, organiss en fonction des besoins : des enseignants spcialiss partagent leur service entre plusieurs tablissement et apportent un soutien de quelques heures par semaine aux lves non francophones qui y sont scolariss dans des classes ordinaires. Cependant, les dispositifs daccueil ont t mis en place de manire trs ingale par les acadmies : sept acadmies y scolarisent moins de deux tiers de leurs lves non francophones, et cinq acadmies plus de 90 %, voire 100 % dans lacadmie de Paris. Sur le fond des constatations - Sagissant des CASNAV, il faut insister sur leffort qui a t ralis. Aujourdhui, 18 acadmies ont un CASNAV, constitu en vritable centre de ressources acadmique, prolong dantennes dpartementales ou, le plus souvent, de correspondants dpartementaux ; 9 autres acadmies ont dsign
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des responsables chargs du suivi de ce dossier au sein des inspections acadmiques. Ces donnes sont publiques (sur le site Internet du CNDP). - Il est demand au ministre dintgrer explicitement les difficults des divers publics issus de limmigration dans la hirarchie de ses priorits et den afficher la traduction financire. Cette recommandation a dj t prise en compte dans le cadre de la LOLF. - Le rapport mentionne, sur la scolarisation de lensemble des lves issus de limmigration, quil est anormal et dommageable que le ministre ne soit prsent que de manire intermittente sur les plates-formes daccueil . La mise en uvre du contrat daccueil et dintgration est pilote par la direction de la population et des migrations (DPM) qui coordonne les interventions des oprateurs publics associs son dveloppement, notamment le FASILD et lOMI. Dans lorganisation telle quelle est arrte, le ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche nest pas directement appel intervenir sur lune quelconque des tapes du processus daccueil et dintgration. De plus, les oprateurs de formations linguistiques ou civiques sont slectionns par le FASILD, en lien avec la DPM, sur la base d'un cahier des charges pralablement dfini. A ce titre, les Greta, appartenant au rseau de formation continue du ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche, peuvent tre amens candidater. Dans ce cas, un Greta est un prestataire comme un autre. Il est toutefois satisfaisant de souligner laction exemplaire du Greta du Velay dans une action dalphabtisation en direction dadultes.. - Le ministre peut, certes, relancer et sensibiliser les partenaires, mais il ne peut intervenir directement auprs des collectivits pour construire des internats. Cette mission est dvolue depuis les lois de dcentralisation aux collectivits territoriales. Cependant le plan de cohsion sociale va dans le sens indiqu. - LInspection gnrale note que la carte des formations doit tre un instrument dynamique et non le fruit dun constat . La circulaire de prparation de la rentre 2004 voque explicitement Loptimisation de loffre de formation dans le second degr, afin dassurer la cohrence et la continuit des parcours scolaires, en prenant appui sur la complmentarit des tablissements et, pour lenseignement professionnel, le partenariat avec les collectivits locales et les milieux professionnels . Il est demand aux services du ministre dagir dans plusieurs directions. Ainsi, notamment : Une attention particulire sera porte aux dispositifs ou classes spcifiques destins aux lves besoins particuliers (cohrence densemble de loffre, choix des implantations, qualit des projets et des partenariats). Les enfants et les jeunes nouveaux arrivants en France et non francophones sont dfinis
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un peu plus loin dans le mme texte comme faisant partie de ces lves besoins particuliers. - La Cour exprime enfin le souhait que la rduction des sorties sans qualification prenne en compte la forte proportion quy occupent les jeunes issus de limmigration, et plus particulirement ceux de limmigration rcente. Les actions mises en place pour faire acqurir un socle de connaissances de base suffisamment solides pralablement lentre dans une voie qualifiante sont de nature contribuer raliser cet objectif de rduction des sorties prmatures. - En ce qui concerne lenseignement des langues et cultures d'origine (ELCO), il convient dindiquer que l'inspection gnrale de lducation nationale va conduire une observation et une analyse de la situation dans une acadmie, pralablement la tenue d'un sminaire d'tude portant sur l'volution de l'ELCO marocain, organis en accord avec le gouvernement marocain ; par ailleurs, elle va suivre une exprimentation de l'volution des ELCO sur trois sites dans trois dpartements diffrents, en partenariat avec l'ambassade d'Algrie. Plus gnralement, il convient de prciser que les ELCO procdent d'accords internationaux que la France ne peut modifier de manire unilatrale. - Sagissant de lapprentissage du franais, et plus particulirement de lintervention des personnels de lducation nationale dans les actions de soutien aux adultes dans le cadre de lcole , le ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche, au travers de son rseau de formation continue, mne des actions de formations linguistiques et civiques pour des personnes qui ont sign un contrat daccueil et dintgration. Les dispositifs de formation notamment linguistiques prennent en compte les ralits sociales dans lesquelles sont inscrites les personnes en proposant des formules diversifies et des parcours personnaliss. Des actions sont galement conduites en direction des parents dlves pour que ceux-ci sapproprient lcole dans le cadre du programme Ecole des parents . Lobjectif est, avec notamment des intervenants du champ social, de lutter contre lisolement des personnes et de leur permettre de mieux comprendre lenvironnement socio-conomique.
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REPONSE DU MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION
En matire dintgration des populations issues de limmigration, la politique du ministre a pour mission essentielle de permettre la culture dapporter une contribution spcifique aux politiques publiques interministrielles dans toutes leurs diversits. Les questions d'intgration sont donc au cur des actions de dveloppement culturel engages pour le ministre de la culture et de la communication. Le ministre a ainsi dvelopp ses actions suivant trois voies : " la voie "territoriale", par le biais, notamment, de la politique de la ville, des contrats Etat/Rgions, des contrats villes, de pays ( en particulier en faveur des quartiers difficiles). Donc, sur des territoires qui concentrent des populations immigres ou issues de l'immigration; " la voie de l'ducation artistique et culturelle, grce des dispositifs consacrs aux politiques de dmocratisation culturelle et de "diversit culturelle" concourant l'intgration ; " dans le cadre de l'application de la loi de lutte contre l'exclusion de 1998 pour appliquer des politiques plus actives pour l'intgration ; Le ministre de la culture a donc concrtement privilgi une action partir des quipements de proximit, notamment autour de la lecture publique et des technologies de l'information et de la communication : - cration des Ruches , bibliothques et mdiathques de proximit en relation directe avec les acteurs associatifs de quartiers. - dveloppement des conventions avec les dlgations rgionales du FASILD. Le Ministre collabore ainsi, depuis plusieurs annes, avec l'ADRI, et l'EPRA, regroupement de radios associatives favorisant l'intgration des personnes issues de l'immigration. - le ministre de la culture et de la communication a galement contribu la cration d'emplois aids (plus de 24.000 emplois) dans le secteur culturel auprs d'associations de regroupement des publics spcifiques, dont ceux nombreux issus de l'immigration. La priorit du ministre : faire de la culture un facteur de cohsion sociale et dintgration " Par ses relations internationales, le dveloppement de ses politiques de publics et de formation, ses recherches et tudes, le ministre de la culture et de la communication joue un rle essentiel dans le
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partenariat avec les organisations du monde du travail, les organisations caritatives et de solidarit, des publics spcifiques (hpital, administration pnitentiaire, personnes handicapes, ). " Le ministre de la Culture et de la communication dveloppe paralllement une politique de valorisation de langues de limmigration qui ne sont langue officielle daucun pays (berbre, arabe maghrbin, romani, notamment), pour les inscrire dans le corpus officiel des langues officielles. LObservatoire des pratiques linguistiques anime, en son sein, des actions de recherche scientifique sur ces langues. Il soutient par ailleurs, dans le cadre de la lutte contre lexclusion linguistique et pour leurs actions dapprentissage du franais, des organismes et des mouvements associatifs en charge de personnes immigres. Un dispositif dvaluation et de validation des comptences a t cre afin de conduire une certification nationale. Cette certification sera notamment mise en uvre dans le cadre du contrat daccueil et dintgration. " La politique du spectacle vivant en faveur des populations issues de limmigration est trs active, tant par les encouragements des DRAC que par les initiatives des tablissements relevant du Ministre de la culture concerns par l'accueil des cultures immigres. Ces actions ont mis un accent particulier en faveur des musiques et danses des pays d'origine afin de leur ouvrir plus largement leurs programmes aux populations immigres. " Les Muses de France dclinent une politique novatrice et structurante. Ainsi, de nombreuses expriences ont mis en lumire le rle de la culture dans la structuration des personnes et la lecture du monde environnant, facilitant ainsi linsertion dans le pays daccueil. Un partenariat avec la Bibliothque nationale de France (BNF) et lorganisation des deuximes rencontres de services des publics des Archives et des Bibliothques, "Interroger lhybride, nouveau visage de linter culturalit ont permis de mieux apprhender et surtout de mieux comprendre le dialogue entre les cultures. De manire plus gnrale, le Ministre a souhait donner une place toute particulire dans la politique quil a engage en faveur de la lutte contre toutes les formes dexclusion, mais aussi pour la promotion de la diversit culturelle et au dialogue entre les cultures et les peuples, en particulier pour les populations immigrantes et issues de limmigration. " la mission confie Jean-Franois Hbert, Prsident de la Cit des sciences et de lindustrie a pour but la Mobilisation des institutions
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culturelles en faveur de la tolrance, du respect des diffrences et du dsir de vivre ensemble. Question dont l'importance est souligne par la Cour, dans le constat gnral sur la "relgation" qui justifie une politique allant au del du dispositif d'accueil des primoarrivants. Cette mission mobilise les tablissements publics, les mdias publics, les DRAC et va dployer, dans la dure, diffrentes actions autour de ce thme pour lutter, dune faon pdagogique, pour le respect de lautre. " limplication active du ministre de la culture et de la communication dans la cration prochaine (ds 2005) de la Cit nationale de l'immigration au Palais de la Porte Dore fera de ce lieu un lieu de mmoire vivante vocation culturelle. Par cette action, le Ministre de la Culture a mobilis toutes ses directions et entend ainsi montrer que la culture est un vritable lien de cohsion sociale. Louverture prochaine de la Cit nationale de limmigration ne portera pas seulement sur la mmoire et l'histoire des immigrs ou encore sur leurs cultures d'origine, mais sur la valorisation de l'histoire de l'intgration dans le creuset de la Rpublique.
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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DU FONDS DACTION ET DE SOUTIEN POUR LINTEGRATION ET LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS (FASILD) Introduction La Cour des Comptes a dcid de dresser un ambitieux panorama des politiques publiques menes en matire dimmigration par les gouvernements franais. A/ Si la Cour constate que la politique dimmigration apparat comme mal dfinie , son rapport intervient une priode o les principes qui ont longtemps inspir les discours des gouvernants en Europe et plus particulirement au sein de lEspace Schengen, ont largement volu. Ce changement rcent des lgislations, quil sagisse du code de la nationalit, des conditions de sjour et daccs des immigrs au march du travail, qui rsulte de lintensification des changes de main duvre et des tendances dmographiques, a provoqu dans les pays europens un choc identitaire considrable, de nature branler les fondements mmes de lEtat-Nation et en France les grands principes hrits de la Rvolution. De ce point de vue, la France na pas chapp au dcalage entre laffirmation dune intangible fermet sagissant en particulier de lapplication des grands principes rpublicains et la ralit des pratiques conomiques et sociales. Comme ses partenaires europens, la France cherche laborer des rponses un choc identitaire dautant plus violent que la cohrence de lEtat-Nation est remise en cause la fois par les constructions supranationales et les engagements internationaux de la France et par la dimension multinationale des structures conomiques. Dans son discours prononc Troyes le 4 octobre 2002, le Prsident de la Rpublique a pos les fondements dune politique dintgration et de lutte contre les discriminations, qui pose les termes du modle franais. En installant le Haut Conseil lIntgration, le Premier Ministre a dfini le trpied Accueil - Intgration Lutte contre les discriminations . Les 55 mesures du comit interministriel pour lintgration davril 2003 ont donn le contenu de cette politique. Dans le contexte europen, lmergence du concept linguistique et lobligation de matriser la langue du pays daccueil, sont apparus comme une tentative de rponse aux exigences dadhsion la culture nationale, tout particulirement aux Pays-Bas, au Danemark, en Autriche et en
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Allemagne aprs lchec de la rforme lgislative tendant imposer ladhsion la Leitkultur239 . Cette obligation de matrise de la langue est prsente et utilise selon les cas, soit comme un lment de matrise des flux migratoires par le lien institu entre celle-ci et lobtention dun titre de sjour, soit comme un devoir pour limmigrant de marquer son adhsion la culture du pays de rsidence, soit comme un lment positif et quantifiable dintgration. La proccupation rcente de la matrise linguistique dans les pays europens dmontre cependant que lobjectif dintgration est souvent loin dapparatre comme primordial, ce dautant que les vecteurs plus puissants que constituent le travail, le logement et lducation et plus gnralement laccs au droit sont trs loin dtre articuls avec lobligation linguistique et notamment linstant o elle saccomplit. De ce point de vue, la survalorisation des politiques daccueil masque dans certains pays le caractre de simple accompagnement des oprations dadmission sur le territoire et en particulier de palliatif aux difficults des services des trangers des prfectures, largement sous-dots et sousvaloriss. B/ Laccent mis sur ces politiques daccueil, par le rapport de la Cour prsentes comme une remise en ordre de la politique dimmigration, appelle les observations suivantes : 1- Si nul ne conteste la ncessaire amlioration de laccueil des trangers et lharmonisation des moyens mis en uvre cet effet, thme sur lequel le FASILD avait dailleurs largement anticip en laborant notamment une cartographie de laccueil, encore sagit-il de dgager les moyens nouveaux cet effet. Il est donc essentiel dviter la rorientation des crdits de lintgration au profit de laccueil des primo-arrivants et sporadiquement de lhbergement durgence des demandeurs dasile. 2- Les politiques daccueil constituent la phase la plus aisment grable du processus dintgration, ds lors quelle est concentre sur des cycles de formation et dinformation quantifiables en heures, mais elle ne peut exonrer de ce que reprsente la principale difficult des politiques dintgration, savoir les rsistances de la socit daccueil laccs aux droits des immigrs en particulier en matire de logement, demploi et plus gnralement de citoyennet. De ce point de vue, le comit interministriel pour lintgration du 10 avril 2003 a introduit un quilibre entre les nombreuses mesures destines lintgration et celles rserves laccueil. 3- Leffort, notamment budgtaire, mobilis sur les derniers arrivants, dont lentre lgale sur le territoire franais rsulte davantage de lapplication daccords internationaux ou de jurisprudences en matire de
239) Culture de rfrence.
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regroupement familial, doit dsormais sinscrire dans un projet national dintgration citoyenne et conomique concernant les Franais issus de limmigration et en particulier de lancien empire colonial, leurs descendants particulirement stigmatiss et les immigrs installs de longue date sur le territoire franais largement victimes de la crise conomique, de la relgation sociale et culturelle et de la ghettosation, sauf induire un risque majeur de marginalisation des politiques dintgration. En consquence, sauf mconnatre une hirarchie des normes, la mise en place dune politique daccueil renforce, en particulier en matire de formation linguistique, ne saurait avoir une effet dviction sur les actions dintgration et de socialisation menes en faveur des autres publics. Elle doit viter dune part de dcourager les acteurs rpublicains et dautre part dintroduire une division implicite entre ce qui serait une nouvelle immigration digne dintrt et une immigration installe pense comme problmatique et peu rcuprable . 4- Si le rapport du Haut Conseil lIntgration de 2001 prconise de clarifier les trois blocs dune politique que constituent dune part laccueil, dautre part lintgration et enfin la lutte contre les discriminations et de crer un contrat dintgration, le glissement smantique vers le contrat daccueil et dintgration qui valorise la contractualisation de laccueil, lequel est pourtant rgalien et non synallagmatique, peut introduire un effet dviction sur le stock des immigrs, les plus prs davoir atteint ce quon pourrait considrer comme le stade suprme de lintgration . C/ Laffirmation de la Cour selon laquelle lintgration est une partie de la politique dimmigration pourrait tre admise si la France tait un pays dimmigration rcente, matresse de sa stratgie. Or la France se trouve comme le montre la Cour dans la situation dune puissance au pass colonial et limmigration anciens confronte davantage la question de lintgration de probablement 4 5 millions de Franais et dimmigrs, pour lessentiel originaires dAfrique et en particulier dAfrique du Nord, souvent issus de la civilisation arabo-musulmane, installs en gnral de longue date sur la territoire franais. A contrario, la politique dimmigration de la France dpend largement de ses engagements internationaux. En consquence, si lanalyse de la Cour peut tre admise pour certains pays europens dimmigration rcente, elle doit tre inverse sagissant de la France. En effet, la politique dintgration de plusieurs milliers de citoyens franais et dimmigrs durables doit avoir un caractre central. Laccueil des nouveaux immigrs doit sinscrire dans cette politique et les politiques dimmigration et tre articul avec cette politique centrale.
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Ainsi, la saturation de la capacit dabsorption de la socit franaise et de son conomie devrait tre un lment de rglage des politiques dimmigration et par voie de consquence de laccueil. De ce point de vue, la gestion de la cohsion nationale est aujourdhui plus directement lie la puissance des politiques dintgration concernant les quelques centaines de millions de personnes en difficult dintgration qu la capacit de rglage des politiques dimmigration sur les besoins prvisibles du march europen du travail . La subordination des premires la seconde ne peut quaggraver les tensions croissantes qui touchent les populations installes. La politique dintgration doit donc primer sur la politique daccueil qui nen constitue quune tape, celle de la primo-intgration. Quant la politique dimmigration, elle doit tre articule avec la politique dintgration. D/ La primaut des politiques dintgration doit conduire placer le FASILD au centre du dispositif institutionnel. La politique dintgration reste rcente en France, puisquelle rsulte de la cration en 1988 du Haut Conseil lIntgration prsid par M. Marceau LONG, de la mise en place dun Comit interministriel lIntgration et dune dlgation Interministrielle lIntgration confie au Prsident du FAS de lpoque par Monsieur ROCARD, M. Hubert PREVOT. Le corps de doctrine labor alors par le HCI, linstigation de M. LONG, a permis de dfinir un modle dintgration la franaise , dont lobjectif est dans lgalit des droits et des obligations, de rendre solidaires les diffrentes composantes ethniques et culturelles de notre socit et de donner chacun, quelle que soit son origine, la possibilit de vivre dans cette socit dont il a accept les rgles et dont il devient llment constituant . En se voyant doter dun budget qui a atteint 270 millions deuros en 1992, le FAS, en intervenant dans les domaines du logement, de la formation et de lemploi, de lducation, de la famille et de la jeunesse, de laccs au droit, de la culture et de laudiovisuel, a t le vecteur de la politique dintgration. Sa gestion paritaire a permis, grce la prsence des organisations syndicales et des grandes associations dimmigrs, de btir une politique partage. Apparue en 1998, la politique de lutte contre les discriminations raciales lance par Mme Martine AUBRY est plus rcente encore. Lextension officielle des missions du FASILD, pourtant financeur historique de toutes les associations antiracistes, la lutte contre les discriminations date de la loi du 16 novembre 2001. Dans les deux cas, le FASILD a jou le rle damortisseur des tensions politiques lies la gestion de limmigration.
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Son rle dinterpellation de la socit daccueil, quil sagisse des pouvoirs publics, des collectivits territoriales, des organismes et des entreprises publiques et prives, afin de lever les obstacles la reconnaissance de lexistence et de la place des immigrs a t essentiel et ne pouvait rsulter que dune dialectique particulire, dont lactualit na pas disparu. E/ La dfense dun modle dintgration prfr des mcanismes dimmigration conomique de court terme, exige la poursuite de la politique de gestion paritaire originale, qui a entre autres permis dviter le pillage budgtaire des crdits consacrs lintgration et dautre part de mobiliser le tissu associatif dans le rapprochement complexe entre les pouvoirs publics et les immigrs en voie dintgration. Si lon ne dispose pas aujourdhui, dvaluation des besoins dimmigration en France, en revanche les besoins dintgration apparaissent massivement concernant le stock historique de limmigration. Pour reprendre la terminologie choisie par la Cour, si limmigrant est tolr, limmigr est peu dsir et le Franais issus de limmigration maghrbine ou africaine tolr regret. Lun des paradoxes est que le centrage de la nouvelle politique daccueil sur la matrise linguistique met en position de satisfaire rapidement aux conditions du contrat daccueil et dintgration des populations issues des anciennes colonies franaises, qui sont celles qui rencontrent trs rapidement les plus grandes difficults dintgration. Chapitre I : les politiques publiques face aux ralits de limmigration I La dimension historique de limmigration Le rappel des conditions historiques de cration par une ordonnance du 29 dcembre 1958, du FAS, dnomm alors Fonds dAction Sociale pour les travailleurs musulmans dAlgrie et destin assister et contrler limmigration en provenance dAlgrie, donne loccasion la Cour dnoncer lune des constantes de la politique dimmigration. En effet, la rponse du ministre du travail aux suggestions exprimes par la Cour, dans son rapport public pour 1963, de confier la Caisse Nationale de Scurit Sociale laction sociale et familiale au profit des travailleurs trangers, est particulirement significative et reste dactualit : il estime que le gouvernement ne peut dgager, sur les ressources budgtaires normales, les crdits ncessaires une action denvergure en ce domaine. La constante de ce raisonnement et la vigilance des administrateurs du FAS ont permis a minima la sauvegarde des crdits dvolus aux immigrs, mais a contrario nont pu faire obstacle comme le souligne la Cour une mise la charge du FAS abusive de dpenses des administrations (dpenses
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dinterprtariat, action mdicale et sanitaire, accueil des demandeurs dasile, postes FONJEP, aires de stationnement des gens du voyage, personnes ressources lANPE, personnels des MOUS, production tlvisuelle, publications du CNDP,) par des pratiques de dbudgtisation parfois brutale comme en 1996. La terminologie concernant les ressources budgtaires normales , qui claire le malaise politique li cette question a perdur jusqu la budgtisation intervenue au 1er janvier 2001. La Cour rappelle galement bon escient que malgr limportance des flux migratoires en provenance des colonies et anciennes colonies, les phnomnes lis limmigration sont considrs comme temporaires, ce qui cre dailleurs un trange collapsus entre le discours citoyen produit lencontre des ressortissants des territoires coloniaux et lapproche strictement conomique de leur migration en mtropole. Elle met galement laccent sur limportance des accords gouvernementaux en particulier avec les pays du Maghreb devenus indpendants, notamment dans larrt de limmigration algrienne. Il convient dajouter cette remarque le dveloppement des associations dimmigrs largement gres ou tutellises par les pays dorigine et finances alors par le FAS. La Cour semble par ailleurs sous-estimer dans la priode 1964-1983 le financement des actions de logement et le poids des foyers de travailleurs migrants. II La difficult des choix publics La Cour souligne juste titre que la politique dintgration a donn lieu une subdlgation aux associations, y compris dans des domaines rgaliens. A cet gard le reproche fait au FAS de ne pas avoir cherch rationaliser le rseau associatif est paradoxal pour au moins deux raisons : 1- En premier lieu, la libert dassociation, de valeur constitutionnelle et la distinction entre subvention et commande publique de prestations nautorisent pas un tablissement public sarroger un droit dinjonction et dimmixtion dans la vie associative. 2- En second lieu, ltablissement a t maintes reprises sollicit par les pouvoirs publics pour financer des associations para-administratives, para-municipales ou plus gnralement para-publiques, dont la cration correspondait des pratiques dexternalisation de la question de lintgration. Le recours aux associations pour pallier le dsengagement des services publics des zones sensibles, linsuffisance des effectifs de fonctionnaires et agents publics et labsence de prise en compte par les pouvoirs publics et les collectivits territoriales des questions lies
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limmigration ne met pas ces dernires en position de force pour imposer des orientations des partenaires qui pallient cette carence. La multiplication des structures de mdiation est illustrative de cette mise distance des pouvoirs publics. De ce point de vue, le climat de dfiance et de relgation lgard des associations dimmigrs et les difficults en particulier financires qui les accablent ont eu clairement pour effet une substitution massive au profit des associations et organisations religieuses, qui tendent devenir les interlocuteurs privilgis des pouvoirs publics au dtriment des acteurs rpublicains. De mme, la Cour relve la multiplication des GIP, qui ont pris le relais des associations para administratives : le FASILD sassocie cette observation et a tent de lutter contre la drive dont elle est porteuse, en refusant dentrer dans ceux dvolus la politique de la ville et en mettant fin lactivit de 8 des 12 dans lesquels il tait impliqu. La sollicitation du FAS tait dailleurs historiquement assez lie sa capacit contributive. Lambigut des conditions de cration de ces GIP et le doublonnement de leur mission sont seuls lorigine des difficults de pilotage par la DPM. A cet gard, larrt des activits de formation de lADRI na nullement pour origine une divergence dapproche du FASILD mais la stricte obligation dappliquer le code des marchs publics et donc de mettre en concurrence lADRI dans le cadre des appels doffres. Enfin, sagissant de divergences et de polmiques entre les institutions, elles ne sont jamais alles au-del des dbats au sein des gouvernements successifs entre les ministres eux-mmes sur la rpartition des comptences, et sur la conception mme de lintgration et de la lutte contre les discriminations. Sagissant du FASILD, les administrateurs se sont limits contester la mobilisation des crdits du FASILD pour financer la nouvelle politique daccueil. La Cour ne trouvera pas trace dune quelconque polmique avec lOMI. III Sur les nouvelles orientations constates plus que choisies La Cour dplore lautonomie des acteurs de lintgration et en particulier du FAS. Concernant ltablissement, lanalyse de la Cour doit tre complte par trois observations : 1- Lautonomie de ltablissement sest toujours exerce dans le strict respect des tutelles : 1a- Le Prsident du FASILD et son directeur gnral sont nomms par dcret du Prsident de la Rpublique, tandis que les personnalits qualifies sont nommes par arrt du ministre de tutelle. Le conseil dadministration est paritaire avec voix prpondrante donne au Prsident. Les tutelles constituent la moiti du CA. Elles ont un pouvoir dapprobation des dcisions du CA. Le contrle dEtat a un pouvoir de visa pralable sur toutes les dcisions caractre financier du CA. Quant aux CRILD, elles sont prsides avec voix prpondrante par les Prfets de rgion ou leur
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reprsentant, lesquels en arrtent la composition, mais aussi choisissent les personnalits qualifies. Comme pour le CA, les dcisions financires des CRILD sont soumises au visa pralable du contrle dEtat, lavis pralable des services de lEtat, ainsi quau pouvoir dopposition des Prfets de rgion. Le FASILD est soumis une multiplicit de tutelles, convoqu de nombreuses runions institutionnelles et partenariales, la fois dans le cadre national, rgional, dpartemental et local et soumis une intensit sans quivalent dinspections. Son budget est depuis 2001 vot par le Parlement et fait lobjet darbitrages interministriels, dans le cadre du CII. Or, contrairement ce quaffirme la Cour, la DPM, qui est prsente comme la victime de cette organisation paritaire, nobtient pas, par commisration, une contribution financire supplmentaire du FASILD, lissue de certains compromis . En effet, ltablissement public administratif dispose dune autonomie juridique et financire qui le rend responsable de ses dcisions financires, mais dans le cadre dun budget approuv par les tutelles. 2a- Le montant des subventions verses aux acteurs de lintgration na, quant lui, cess de dcrotre, passant de 193 millions deuros en 1992 147 millions en 2004 et ceci aprs avoir subi plusieurs dbudgtisations, notamment celle de 20 millions deuros intervenue en 1996 (avec en particulier le financement du SSAE pour 16 M deuros) et plusieurs prlvements (dont les 25 M deuros en 2002 au profit de lhbergement des demandeurs dasile). Dans le mme temps, alors que laugmentation des populations immigres en difficult dintgration aurait justifi une mobilisation massive, leffort global des crdits de droit commun et des collectivits territoriales nest pas venu compenser cette baisse. Les difficults rencontres par la Cour pour obtenir une totalisation financire par dpartement ministriel illustrent cette situation. 1b- Sagissant de son organisation paritaire et de ses statuts, lesquels sont modifis en moyenne tous les quatre et cinq ans, les rformes conduites successivement en 1997, 1999 et 2002 ont confirm et renforc un certain nombre de principes. 2b- Des amliorations significatives ont t apportes dans la gestion interne, (procdures, restructurations, adaptation aux nouvelles rgles du code des marchs publics, LOLF). Enfin, si la Cour souligne le pourcentage lev de petites dcisions, tout en admettant sa rcente rduction, il convient de rappeler que celui-ci rsulte majoritairement de lapplication de circulaires ministrielles (en particulier celle concernant les CLAS), de lexigence de cofinancements multiples en particulier dans le
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cadre de la politique de la ville et de la dcentralisation accrue des structures nationales. 3b- Il convient de souligner que cette puissance financire est trs relative puisquelle a culmin en 1992 avec un budget de 270 millions deuros mais baiss depuis rgulirement jusqu atteindre le montant de 170 M deuros. Comme lcrit la Cour, les ponctions opres dans la plus grande opacit par la tutelle sur les crdits budgtaires rservs au FASILD lissue dune convention financire tripartite, hauteur de 25 M deuros en avril 2002 puis de 40 M deuros montrent bien la tentation de sexonrer dune gestion paritaire sans quivalent. La Cour reconnat par ailleurs que ds que la budgtisation a t acte le budget du FASILD a, en fait, servi chaque anne depuis 2001 de variable dajustement en faveur des actions durgence de la DPM , notamment au profit des demandeurs dasile et lors de la mise en place du contrat daccueil et dintgration. 1c- De ce point de vue, on peut regretter que le CA du FASILD, qui a longtemps t la seule instance au sein de laquelle sont reprsents les immigrs, soit rgulirement lobjet de mises en cause, dont la stratgie est clairement de sexonrer de cette cogestion, alors mme que les associations dimmigrs sont les vritables oprateurs des politiques dintgration, qui nont de chance de succs que si elles reposent sur des structures prsentes sur le terrain et en capacit dinterpellation sur les dysfonctionnements de la socit daccueil. La monte en puissance du Conseil franais du culte musulman et le dveloppement des associations religieuses ne peuvent avoir pour effet labandon dun partenariat actif avec les associations dimmigrs laques. Concevoir une politique dintgration sans les associations reprsentatives dimmigrs revient vouloir exclure les immigrs eux-mmes dune politique qui sexcuterait sans eux. Chapitre II : le bilan de laccueil et de lintgration La Cour rappelle que les avis convergent pour estimer que la situation dune partie des populations issue de limmigration la plus rcente nest pas satisfaisante . Malheureusement le mme constat simpose sagissant dune immigration plus ancienne, dorigine africaine et en particulier maghrbine, souvent devenue franaise et plus encore de ses descendants. Le phnomne de rethnicisation des jeunes originaires des DOM-TOM dmontre que la problmatique de lintgration et de la lutte contre les discriminations est dans la socit franaise dautant plus intense que lon sloigne de la date dentre sur le territoire. Limpasse sur le devenir social et citoyen de limmigr ayant puis son temps dutilit conomique au travail et sur les perspectives de ses
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enfants et petits enfants, dabord masque par lillusion entretenue du retour, puis par le renvoi la seule machine ducative des responsabilits en matire de promotion et dinsertion sociale, sest manifeste dans les annes 80 par la sortie de linvisibilit de la deuxime gnration sous la forme des violences urbaines et, pass la dsillusion de la revendication de nature politique et sociale, dans les annes 2000, par la monte en puissance du fait religieux. Le FAS est ainsi rest un lieu privilgi de dialogue et de confiance des associations dimmigrs qui ont trouv dans ses instances une structure dcoute, de comprhension et de tentative dlaboration collective qui contraste singulirement avec les mcanismes de relgation et de dngation qui ont longtemps caractris le droit commun. I - Les obstacles lvaluation Les difficults rencontres par la Cour dans lexercice dvaluation des moyens budgtaires consacrs aux politiques dimmigration clairent particulirement la situation. Lexigence des financements croiss et la dilution subsquente des responsabilits est lillustration de la trs faible mobilisation financire du droit commun. Dans le mme temps, le FASILD a port une part importante de la responsabilit du traitement des dossiers politiquement sensibles. Plus gnralement, les mesures nonces par le comit interministriel lintgration au 10 avril 2003, dont un bilan a t dress en juin 2004, impliquent financirement, pour une quarantaine dentre elles, le FASILD. Paralllement, le budget de ltablissement, comme le rappelle la Cour, a fait lobjet de ponctions rgulires lies dune part labsence de prennisation de crdits lis laccueil des demandeurs dasile et en particulier leur hbergement durgence, tandis que limplication des collectivits locales et en particulier des rgions dans leffort de formation linguistique des immigrs et notamment des 18-25 ans est reste trs timide. Plus globalement si, comme lindique la Cour, les pesanteurs politiques ne contribuent pas la clarification statistique et budgtaire permettant une valuation srieuse, il nen demeure pas moins que le ratio effort budgtaire ddi aux politiques dintgration / nombre total dimmigrs ou de personnes issues de limmigration en situation problmatique sest dgrad compte tenu de laugmentation trs forte du dnominateur. II - Sur les rsultats peu probants Comme lanalyse trs prcisment la Cour, lenvironnement politique a pes sur ce dossier de faon telle que leffort en faveur des politiques dintgration a t rarement assum. Les seuls rsultats tangibles, mme sils
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ne peuvent tre par essence que modestes, sont ceux des organismes rgis par le principe de spcialit, qui ont prserv leurs capacits dintervention. a) En matire de logement Ce domaine peut se caractriser par cinq particularits : un secteur libre trop souvent marqu par les pratiques de discrimination et parfois exploit par les marchands de sommeil. une offre de logement social trs insuffisante. une acclration de la ghettosation, lie la surconcentration des immigrs dans le logement social dgrad. une sur-occupation des foyers de travailleurs migrants, un vieillissement des occupants, une utilisation de la capacit des FTM au profit de lhbergement des demandeurs dasile. un chec du plan de transformation des FTM en rsidences sociales li en particulier aux rsistances des collectivits territoriales.
Si le dispositif spcifique du 1/9 prioritaire avait fait lobjet dun certain nombre de dtournements, le plan de transformation des FTM en rsidences sociales cumule les retards et difficults. Laccompagnement social dans les rsidences sociales est souvent dfaillant et la CILPI sollicite aujourdhui le FASILD pour soutenir les organismes gestionnaires. La situation des organismes gestionnaires des FTM les plus difficiles, en particulier ceux rservs lhbergement des africains, est particulirement dgrade. Les efforts du FASILD pour inclure les FTM dans le champ des contrats de ville sont rests vains. A cet gard, malgr la baisse continue des crdits consacrs au logement, lie la baisse du soutien conomique aux FTM et au processus de transformation en rsidences sociales, le FASILD reste le financeur principal des FTM. Son action porte actuellement sur la lutte contre les discriminations, en particulier dans le logement social. b) En matire demploi Le bilan du FASILD en cette matire est relier aux dveloppements consacrs par la Cour la lutte contre les discriminations, dont la paternit lui revient. En effet, outre les actions de formation, le FASILD a conduit une politique active de lutte contre les discriminations, dune part avec lANPE et lAFPA (programmes EQUAL, ESPERE, LATITUDE) dautre part avec les partenaires privs (ADECCO, EIFFAGE, trophes de la diversit avec MRH, ...) et consulaires.
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c) En matire scolaire Il convient dajouter aux dispositifs CLAS ou Ecole ouverte , limplication du FASILD dans la formation des acteurs (ex. : formation lIUFM de Lille), les conventions portant sur la scolarisation des primoarrivants, les conventions avec certains rectorats et les actions lies la lutte contre les pratiques de descolarisation ou dethnicisation, ainsi que le soutien la parentalit, le soutien aux jeunes et les actions au profit des tudiants. d) En matire dapprentissage du franais Le FASILD a valu en 2001 son effort de formation linguistique. Celui-ci concernait alors environ 45 000 personnes pour 30 millions deuros, dont 72 % de femmes, et 8 000 primo-arrivants. Paralllement les dispositifs dont bnficiaient les immigrs, tels que les SIFE, ont t en constante rgression et leffort des rgions faible. Quant lANLCI, cre sans moyen, elle a tent dempiter sur ceux du FASILD en assimilant immigrs et illettrs, alors mme que le FASILD sest prcisment vertu lutter contre les mcanismes de discriminations qui consistent carter les immigrs des formations qualifiantes en les renvoyant des insuffisances linguistiques thoriques. La mise en place des marchs publics en matire de formation linguistique par le FASILD compter de lanne 2002 a permis de mettre un terme la sollicitation abusive des crdits du FASILD vers des actions dillettrisme loignes de lintgration. e) Sagissant des femmes issues de limmigration La signature de la convention avec le SDFE de mme que la dclinaison des mesures prises dans le cadre du CII sappuient sur des moyens financiers apports par le FASILD. Le mme constat peut tre fait sagissant de lintgration des jeunes. f) Sur la lutte contre les discriminations Le constat que le dispositif GIP-GELD N 114 CODAC tait inachev est incontestable. Il devait logiquement dboucher sur la cration dune Autorit Administrative indpendante comptente en matire de lutte contre les discriminations. La cration dune telle autorit doit parachever le dispositif sous rserve que lextension de son champ dintervention lensemble des discriminations nait pas pour effet de diluer son efficacit. En effet, le renvoi aux CODAC, cest--dire au plan local, du traitement des signalements ne pouvait russir, ds lors que les mcanismes de discriminations systmiques et individuels y taient produits. Seule une quasi-juridiction nationale peut donner une suite oprationnelle ces signalements.
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Le FASILD a contribu au financement du GIP-GELD et aux actions des CODAC. Il finance surtout les associations rfrentes qui soutiennent les victimes. Il convient dajouter ce bilan les actions culturelles, audiovisuelles, les tudes et les colloques financs ou conduits par le FASILD. Chapitre IV : une dmarche ncessaire qui reste conforter I Sur la priorit donne laccueil, premire tape du parcours dintgration Comme il a t prcdemment indiqu, le rapport du HCI de 2001 prconisait la mise en place dun contrat dintgration et non dun contrat daccueil et dintgration. Si les conditions dadmission sur le territoire ne peuvent tre contractualises, en revanche le contrat daccueil et dintgration peut devenir un outil de rgulation des flux en dterminant les conditions de maintien sur le territoire et notamment la dlivrance dun titre de rsident de longue dure. Cette diffrence dapproche avec le HCI nest pas ngligeable, puisquelle peut avoir pour effet direct de privilgier laccueil par rapport lintgration et de cibler leffort de contractualisation sur les primo-arrivants et par consquent les derniers entrants. A ce stade, la nature des prestations offertes par le contrat (les stages de formation linguistique tant acquis prcdemment la mise en place du contrat) et labsence de visibilit entre lexcution des clauses du contrat et le droit au sjour conduisent des taux de respect des clauses, notamment en matire de frquentation des stages, qui restent insatisfaisants. Pour ce qui le concerne, le FASILD a lanc ds 2003, pour la phase dexprimentation, des appels doffre dans le cadre de larticle 30 du code des marchs publics, qui rservaient aux signataires du CAI le bnfice de trois prestations conscutives : prescription de formation linguistique formation linguistique en fonction du niveau - bilan dorientation professionnelle. Ce dispositif est articul en amont avec lOMI et en aval avec le service public de lemploi. Les marchs passs par le FASILD dans des conditions dadaptation, de ractivit et defficacit soulignes par la Cour concernent, pour le mme dispositif, lensemble des publics immigrs, primo-arrivants ou non, qui sont confronts une insuffisance linguistique, en coordination avec le service public de lemploi. Si la formation linguistique entre clairement dans le champ de lintgration, le FASILD doit faire face la double charge que reprsente la formation des signataires du CAI et le maintien a minima de leffort en faveur des immigrs dj installs (la Cour, comme la DPM, rappelle
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utilement quune tude de lINED de 1995 estime 1,4 million les publics immigrs concerns par une insuffisance de matrise de la langue). II Sur les initiatives du comit interministriel sur les dterminants de lintgration Comme lindique la Cour, le portage par le comit interministriel des 55 mesures dcides a permis de rehausser la problmatique de lintgration et de la lutte contre les discriminations. Il convient de rappeler que sur les 55 mesures, une quarantaine correspond des actions conduites et finances au moins pour partie par le FASILD. 1- Sagissant du logement Le FASILD ne peut quadhrer aux recommandations de la Cour auxquelles il convient dajouter : Pour les FTM (foyers de travailleurs migrants) : un effort financier significatif en faveur des FTM les plus dgrads et les plus en difficult et une inclusion de la problmatique des FTM dans les contrats de ville. Pour les rsidences sociales : une vigilance sur les conditions de maintien de laccompagnement social. Pour le logement social : le FASILD prend acte des engagements pris par le plan de cohsion sociale et souhaite une vigilance particulire sur les conditions daffectation des immigrs selon leurs origines dans le logement social le plus dgrad. Pour le secteur dit libre : un soutien des pouvoirs publics au FASILD, pour donner suite aux recommandations dcoulant des tudes quil a commandites sur le caractre massif des discriminations lgard des immigrs en matire daccs au logement du secteur libre, en dveloppant notamment des partenariats avec les fdrations et chambres professionnelles (FNAIM, ...). Pour le logement des demandeurs dasile : le FASILD prend acte de la stabilisation la hausse des moyens consacrs lhbergement des demandeurs dasile afin dviter la captation des disponibilits des FTM par ceux-ci. 2- Sagissant de lapprentissage du franais Longtemps confin dans une fonction de socialisation, lapprentissage du franais aux immigrs a t historiquement marqu par le poids des discriminations. Ainsi le renvoi massif des immigrs en demande de stages professionnels ou de formation qualifiante aux stages linguistiques a t amplement analys comme lun des processus permettant dcarter ceux-ci des formations plus nobles ou plus proches de lemploi. Aprs avoir lutt contre ces mcanismes, le FASILD a mis en place, en pleine collaboration avec la DPM et le service public de lemploi, une
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srie de prestations, qui tendent viter les effets pervers des dispositifs antrieurs : bilans de prescriptions linguistiques par des organismes distincts de ceux qui dispensent la formation, afin dviter les captations de publics ; formation linguistique de 100 500 heures permettant dobtenir une certification linguistique ; bilan dorientation professionnelle permettant, en lien avec le SPE, darticuler cette formation avec des formations plus qualifiantes ou avec des filires professionnelles. Paralllement il a maintenu un systme de subventions pour les associations qui uvrent dans le domaine de la socialisation, avec une sensibilisation la langue et qui sont seules en mesure didentifier les besoins (environ 5 millions deuros ont t budgts pour ces actions en 2004 pour un total de 55 millions deuros consacrs aux marchs de formation, qui devrait tre major de 20 millions deuros en 2005). Si la Cour, comme la DGEFP, semble sinquiter des effets des appels doffres en cette matire, il convient de rappeler : 1- Que le FASILD a respect ds 2002 une obligation lgale tout en anticipant la dcentralisation a) Le FASILD a respect les obligations imposes par le code des marchs publics 1a- La culture de la commande publique rsulte de lapplication de larticle 30 du nouveau code des marchs publics qui soumet la formation commande sous forme de prestations par un tablissement public administratif aux exigences de la concurrence. A cet gard, la Cour, comme lIGAS, sest trs srieusement intresse, dans les contrles auxquels elle a procd, lexacte application du CMP et na eu aucune critique formuler sur la priode du dernier contrle, alors mme que les masses en jeu ont fortement augment. b) Le FASILD a anticip sur la dcentralisation 1b- Les marchs passs lont t essentiellement au niveau rgional de faon anticiper la dcentralisation et concevoir dsormais, en partenariat avec les rgions, des marchs complmentaires, articuls avec le SPE. De ce point de vue, le FASILD a une longue pratique du partenariat avec les DRTEFP, les directions rgionales de lANPE et de lAFPA. Les recommandations justifies de la Cour dans le sens dune clarification des rles doivent tre claires par deux sortes de considration : 2- Les difficults recenses par la Cour des Comptes sont principalement dues une baisse globale des crdits alors mme que les demandes se diversifient.
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a) Des difficults dues une baisse globale des crdits 2a- Le premier bilan de ces march dmontre largement que la mutualisation est un leurre ds lors que les cofinancements sont souvent soit inexistants, soit en rgression, soit virtuels. De ce point de vue, le lancement des marchs publics a fait apparatre la baisse massive des crdits consacrs aux SIFE par les DDTEFP, labsence de moyen de lANLCI et lextrme rticence des rgions simpliquer dans la formation linguistique des immigrs (un sur trois pour les immigrs de 1825 ans). Lviction des petites associations conduisant des projets de socialisation ne tient pas aux effets des marchs publics, mais la rduction des budgets hors formation linguistique des primo-arrivants, qui ont lourdement frapp les rgions. b- Alors mme que les demandes se diversifient sans que le FASILD nait les moyens pour y rpondre : 2b- Les regrets de voir le FASILD concevoir ses propres marchs saccompagnent de demandes rcurrentes de financements dactions qui sont hors de son champ, y compris pour des raisons budgtaires (les demandes concernant le financement de la formation des immigrs ayant une formation suprieure au baccalaurat, des 18-25 ans, des 16-18 ans, de lillettrisme et des dbouts de la naturalisation exigeraient un quasi triplement du budget du FASILD). Il convient de ne pas oublier que le FASILD ne peut constituer le droit commun de la formation linguistique des immigrs et quil intervient en qualit de stimulateur et de vigie. Les recommandations justifies de la Cour dans le sens dune clarification des rles doivent tre claires par deux sortes de considrations : 1/ Prserver le traitement spcifique des publics : Placer la formation linguistique des immigrs sous la bannire gnrale de la lutte contre lillettrisme constitue une erreur dapprciation. En effet, lun des obstacles lintgration consiste prcisment dans les mcanismes dassimilation des immigrs la carence linguistique qui contribue leur stigmatisation. Lquation formation des immigrs = lutte contre lillettrisme est particulirement contre-productive, alors mme que le FASILD combat prcisment, avec le service public de lemploi, les discriminations systmiques, les captations de stagiaires et les mcanismes qui contribuent carter les immigrs des formations qualifiantes.
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La tutelle de lANCLI ne sexerant pas au ministre en charge de lintgration, le risque de captation des crdits destins la formation linguistique des immigrs est srieux.
2/ Sappuyer sur les savoir-faire existants LANCLI est une structure de coordination cre sans moyens et sans implantation. Lattention particulire quelle porte au FASILD est lie linsuffisance criante des crdits affects lillettrisme en gnral : Les liens structurels entre lANCLI et le SPE, en particulier lANPE, lAFPA, et les organismes rgionaux ou locaux quils soient consulaires ou professionnels tant faibles une telle rforme aurait des effets de dsorganisation massifs. Le mme raisonnement peut tre fait sagissant des relations avec les collectivits territoriales, et en particulier avec les conseils rgionaux qui vont tre les principaux partenaires en matire de formation lissue des lois de dcentralisation
Ceci conduit naturellement cibler le FASILD comme oprateur privilgi de ces pratiques. 3/ Sagissant de lemploi " le FASILD, dans le cadre des marchs publics prcdemment dcrits, a mis en place des bilans dorientation professionnels, qui concernent aussi bien les primo-arrivants que les immigrs durablement installs sur le territoire franais. Ceux-ci permettent, en articulation avec le SPE de diriger ces publics vers les formations plus qualifiantes et vers lemploi. En matire daccs lemploi, le FASILD attire lattention sur les dangers que comporte une analyse des besoins dficitaires des branches professionnelles, qui sexonrerait dune analyse concomitante des comptences existant sur le march de lemploi en France (de mme quen matire hospitalire, la rgularisation des praticiens hospitaliers parait prioritaire). III - Sur lorganisation institutionnelle Sur la rationalisation de lorganisation institutionnelle La Cour dcle une contradiction entre la nature et les fonctions du FASILD et lobjectif dinsrer les immigrants dans les dispositifs daide sociale de droit commun. Cette contradiction nest quapparente car : Il na pas davantage abandonn le terrain des aides sociales, mais sest, en cohrence avec la circulaire Veil en 1993, dploy
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COUR DES COMPTES
sur le terrain de laccs au droit, afin dviter les logiques denfermement dans la rparation sociale, et de validation implicite des discriminations systmiques. Contrairement ce quindique la Cour, le FASILD na pas tendu ses missions laccueil des nouveaux immigrs mais a tir les consquences juridiques de la mise sa charge financire du SSAE, de lASSFAM, des bureaux daccueil, des plates-formes daccueil et de nombreuses associations travaillant la demande des prfectures sur le primo-accueil. La loi du 16 novembre 2001, qui a tendu le champ dintervention du FASILD et modifi sa dnomination, na fait que mettre en cohrence le droit avec les faits. Ltablissement na donc pas investi les domaines de lagence, mais il a port le poids des dbudgtisations et largement financ des politiques daccueil, dont la charge financire devrait peser sur lANAM, dont la cration est prvue dbut 2005. Sauf considrer que les politiques dintgration devront tre mises en sourdine, faute de moyens, au profit des politiques daccueil, on voit mal en quoi les vocations du FASILD sont remises en cause.
La Cour sinquite galement du chevauchement institutionnel en matire de lutte contre les discriminations mais il est ncessaire de rappeler que : Sagissant de la lutte contre les discriminations, la future haute autorit, qui a dailleurs un champ plus large, na pas, pour vocation financer les associations de lutte contre le racisme, lantismitisme et les discriminations, en particulier les associations dites rfrentes . Le mme raisonnement peut tre fait concernant la future cit nationale de lhistoire de limmigration qui naura pas pour objet le financement des associations ayant des projets culturels. En matire dintgration, si la Cour rappelle lintrt qui sattacherait un financement par le droit commun de dispositifs pris en charge par le FASILD sous rserve de disposer de moyens correspondants , cette rserve constitue videmment le cur du problme, puisque le FASILD est mobilis en labsence doprateur assurant ses obligations juridiques et financires. Ainsi, si la Cour rappelle le souhait du FASILD de voir les FTM inclus dans les contrats de ville, la ralit est radicalement autre.
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Enfin dans le domaine de laccueil et de la primo-intgration, il convient de souligner larticulation FASILD-OMI dans la mise en uvre du CAI : Si lOMI regrette de ne pas matriser lensemble des financements lis laccueil, le FASILD ne saurait admettre que ce regret vienne empiter sur les financements rservs lintgration. Quant aux politiques daccueil, elles dpendent des politiques de flux qui sont dcides, non pas par lOMI, mais par le ministre de lintrieur et le ministre des affaires trangres. Si la question de la localisation gographique du FASILD na jamais t srieusement aborde, ceci ne peut lui tre imput, ds lors quaucun projet cohrent na jamais t propos et que le sien est bloqu depuis 3 ans, comme le reconnat juste titre le relev de constatations tabli en 2004 par la Cour concernant le FASILD. Sur laction territoriale Le FASILD prsente un intrt majeur au regard de son rseau et de son organisation paritaire : Les politiques dintgration sont actuellement portes par les prfets de rgion, qui prsident les CRILD, en fixent la composition, en nomment les membres et y disposent de la majorit, tandis que chaque dcision financire donne lieu un avis pralable des services dconcentrs ou une dlibration dans les comits de pilotage des contrats de ville. La vraie dimension des politiques dintgration se situe au niveau rgional. La question centrale est donc celle du renforcement des pouvoirs du prfet de rgion, du SGAR et de ses services, notamment vis--vis de lchelon dpartemental.
Le rapport de la Cour consistant confier la DPM et aux services dconcentrs de lEtat la gestion des subventions aux associations uvrant dans le domaine de lintgration a pour consquence de casser le paritarisme qui associe les organisations syndicales et les reprsentants du milieu associatif aux instances dcisionnaires du FASILD, alors mme quelles sont les principaux oprateurs des politiques dintgration. Ces instances constituent dailleurs aujourdhui le seul lieu o les immigrs disposent dune reprsentation significative. Linsuffisante implication des reprsentants des services de lEtat au plan dpartemental et des lus dans les CRILD, les difficults de mise en place des PRIPI depuis 1992 et des PDA, la faible activit des CODAC dmontrent lurgence de la remise en cohrence des politiques dintgration au niveau rgional, en
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COUR DES COMPTES
parfaite cohrence avec la nouvelle organisation dconcentre de lEtat. La proposition consistant rpondre la demande de la DPM de disposer de services dconcentrs assurant le suivi du CAI, et la proposition de confier aux sous-prfets la ville une comptence Accueil Intgration Ville , aurait pour effet un ajustement au dtriment des politiques dintgration et une rduction des politiques dintgration la politique des quartiers. Conclusion En centrant son analyse sur les nouvelles volutions de limmigration, la Cour semble sous-estimer le considrable problme pos la France, ancienne puissance coloniale limmigration ancienne, par lintgration inacheve de quelques millions de personnes, qui constituent le public privilgi du FASILD. Ce faisant, en sous-estimant lampleur des rponses apporter au traitement de ce que lon dnomme le stock dimmigrs en difficult dintgration, la Cour fait du FASILD la variable dajustement de son raisonnement et de ses propositions de rforme, en reconnaissant faire de ltablissement la cible principale de ses observations tout en se demandant si ce nest pas lui qui aurait d tre le pivot des regroupements ncessaires . Encourag par ce doute qui honore la Cour, concernant un sujet aussi grave et lourd de consquences pour lavenir, le FASILD estime avoir dmontr le caractre pertinent de cette remarque centrale de la Cour.
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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LOFFICE DES MIGRATIONS INTERNATIONALES (OMI)
Jai pris connaissance avec intrt de lensemble des constats et recommandations de la Cour. Il me semble toutefois ncessaire de relever, en remarque liminaire, que, pour certaines dentre elles, les observations formules par la Haute juridiction portent sur des lments dont ltablissement na pas la matrise, mais qui rsultent de dcisions prises par les gouvernements successifs ; en consquence, la mise en uvre des mesures correctrices prconises ne saurait relever dune dcision de lOffice seul mais dune dcision gouvernementale. Ainsi, la Cour, estimant le mode de financement de lOMI archaque car dconnect de la ralit de lactivit de ltablissement et peu conforme lesprit de laccueil, prconise une budgtisation de ses ressources et de celles de la future agence. Il nappartient pas lOMI de se prononcer sur la pertinence de son mode de financement. Il note toutefois que dans ce secteur dactivit, la France nest pas le seul pays europen faire financer par leurs bnficiaires les prestations effectues leur profit. Il relve galement que ce mode de financement lui a permis de prendre en charge le financement dun certain nombre de mesures gouvernementales urgentes, caractre social, sans tre soumis une procdure budgtaire complexe et alatoire. En tout tat de cause, une dcision de modifier en profondeur le mode de financement de lOffice ne pourrait relever que du seul niveau gouvernemental. La Cour fait par ailleurs le constat dune certaine dispersion des missions confies ltablissement par rapport son activit traditionnelle, dispersion qui donnerait le sentiment dune culture dexcution et dun manque de stratgie au sein de lOffice ; en consquence, elle prconise un recentrage de lOMI sur les missions qui constituent son cur de mtier. Certes, lOffice est un organisme en charge de lexcution des dcisions gouvernementales. Il nen demeure pas moins quil a acquis, dans son secteur, un professionnalisme et une connaissance des migrations qui le rendent mme dinfluer sur les modalits de mise en uvre de ces dcisions. La forte implication de ses personnels, leur savoir-faire et leur ractivit, ont conduit les autorits confier lOffice un certain nombre de missions, priphriques pour certaines dentre elles, mais dont ces autorits savaient quelles seraient rapidement menes bien. Un ventuel recentrage des missions confies lOffice, puis lAgence, ne pourrait relever que dune dcision des autorits gouvernementales.
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COUR DES COMPTES
Les observations et prconisations de la Cour sur le fonctionnement mme de ltablissement me conduisent lui apporter un certain nombre de prcisions. La ncessit pour lOMI de se doter doutils informatiques mtier et comptabilit, souligne par la Cour et rendue encore plus imprieuse par la cration de lagence, sest traduite dans les faits. Ainsi, le progiciel mtier IMMI 2 est en cours de gnralisation au sein des diffrentes structures de ltablissement ; son adaptation au nouveau contexte rglementaire, particulirement mouvant depuis plusieurs mois, est dores et dj prvue. Le nouveau progiciel comptable, successeur dADIX, actuellement en phase dadaptation ltablissement, sera oprationnel dbut 2005. Le regret formul par la Cour portant sur labsence de rorganisation de ltablissement et de son mode de fonctionnement pour tenir compte de lvolution de son activit me semble devoir tre nuanc. LOMI a connu une forte monte en puissance au cours des dernires annes, son activit traditionnelle dintroduction de main duvre trangre laissant le pas, peut tre provisoirement compte tenu de lvolution dmographique de notre pays, aux activits daccueil et des missions priphriques . Certes ces nouveaux enjeux ne se sont pas traduits en termes de rorganisation ; mais il convient davoir lesprit que cette volution sest en partie mene paralllement aux rflexions visant crer une agence nationale, vritable service public de laccueil, par regroupement de lOffice avec une structure associative. Le choix a t fait de ne pas bouleverser lorganisation dun tablissement qui allait connatre une profonde mutation mais dattendre la cration de lagence. Ainsi, sagissant de la composition du Comit consultatif dont la Cour souligne linadquation, le projet de dcret crant lagence apporte des modifications substantielles de nature renforcer le rle de cette instance, compose dsormais de vingt huit membres, dont vingt seront regroups en deux sections refltant les deux composantes de lactivit de ltablissement, une section du travail et une section sociale. La future organisation de lAgence, quant elle, a fait pendant plusieurs mois, lobjet dun travail partenarial, avec lappui dun cabinet spcialis, entre lOMI et le SSAE, travail qui a abouti un projet de structuration du futur tablissement en adquation avec ses missions. Enfin, lOMI a pris connaissance avec intrt des constats et prconisations formules par la Cour en matire daccueil et de mise en uvre du contrat daccueil et dintgration (CAI). Il tient raffirmer son sentiment que laccueil ne doit pas tre dissoci du processus dintgration dont il nest quun temps fort. Sur lexcution du contrat lui mme, lOffice ne peut que partager le constat dun insuffisant suivi du parcours du signataire ; mme si des dispositions ont t prises pour identifier et relancer les signataires dfaillants en matire de suivi des formations prescrites, il nen demeure pas moins que lamlioration du suivi, tant qualitatif que quantitatif, constitue un objectif important quil convient de mener
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conjointement avec la gnralisation du CAI. Dores et dj, un certain nombre des prconisations de la Cour sont mises en uvre : il en est ainsi de la prise en charge des jeunes de 16 18 ans, qui, certes, ne peuvent signer un CAI (dcision qui ne relve pas de lOMI), mais qui font lobjet, sur les plates-formes de six dpartements pilotes, dun traitement spcifique visant les diriger vers les structures dorientation de lducation nationale ; il en est ainsi, galement, de ladaptation des lieux, jours et horaires de formation pour mieux rpondre aux contraintes des primo arrivants signataires de contrats. Enfin, la dlivrance des titres de sjour lissue du passage sur la plate-forme a tendance se gnraliser ; dans les dpartements o cela nest pas encore possible, les services ont nanmoins t incits raccourcir les dlais entre ces deux oprations. Dune manire plus gnrale, lobjectif premier de lOMI est la gnralisation du CAI sur lensemble du territoire en fin 2005. A cette fin, il a commenc dvelopper son maillage territorial dans un souci de plus grande proximit avec les migrants. Aux cinq nouvelles dlgations ouvertes depuis fin 2003 (Paris, Montpellier, Nice, Grenoble, Nantes) devraient sajouter en 2005 des dlgations Bordeaux, Metz, Orlans, Dijon, Rennes. Ce mme souci de proximit conduira lOffice dvelopper le nombre de plates-formes soit dans des locaux mis disposition par les DDASS, avec du personnel OMI, soit par recours aux personnels et locaux du Service social daide aux migrants (SSAE), dans toute la mesure du possible, l o cette association dispose de bureaux. Ces modalits sont de nature rpondre aux prconisations de la Cour.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LASSOCIATION SERVICE SOCIAL FAMILIAL MIGRANTS (ASSFAM) Pour la partie intressant lAssociation Service Social Familial Migrants (ASSFAM), ce rapport nappelle pas dobservations majeures. Ses dveloppements retracent en effet fidlement les origines et la position actuelle dune structure associative cre il y a plus de cinquante ans et qui occupe une place particulire parmi les nombreux acteurs de la politique dintgration entreprise par les pouvoirs publics. Trois sries de remarques particulires, dimportance au demeurant ingale, peuvent nanmoins tre formules. Il apparat en premier lieu utile dindiquer la Cour que la position prise par lAssociation lgard dun ventuel regroupement de tout ou partie de ses activits au sein de la future Agence nationale de laccueil et des migrations, telle quelle est mentionne dans le rapport, nest que le reflet de la conception que ses responsables successifs ont, depuis 1951, dune politique dintgration des personnes trangres en France. Depuis sa cration, en effet, lAssociation sest attache ne jamais sparer les actions qui relvent dune politique daccueil proprement dite, laquelle elle a toujours activement particip, et celles qui, en aval, sont, ses yeux, tant la justification que le prolongement naturel de cette politique. Elle considre en effet quune intgration vritable, cest--dire durable, dans la collectivit nationale daccueil implique notamment une adhsion progressive des valeurs communes et suppose que puisse tre conduite une politique continue daccompagnement des personnes dans un parcours dintgration incluant, partir de laccueil mais en prolongement de ce dernier, des actions dinformation, dinsertion, de formation, de mdiation et de dveloppement culturel. Tous ces lments se tiennent et concourent la mme fin. Il ny a, dans cette conception, nul souci de la part de lAssociation de cultiver ses particularismes , comme certains passages du rapport pourraient le laisser croire, mais bien la certitude, nourrie par lexprience de plus de cinquante ans daction en ce domaine, que la russite dune politique daccueil ne se conoit que dans une dmarche englobant tous les aspects dune intgration dont le succs est un des points de passage oblig de toute politique de cohsion sociale. Cest dailleurs dans cette optique que lAssociation, ds que la dcision de prince de la cration de lAgence a t prise en juin 2003, a trs rapidement fait connatre aux autorits comptentes quelle souhaitait tre au nombre des organismes que cette Agence devrait, sans doute par voie de convention, associer au futur service public de laccueil et ses indispensables prolongements.
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Il va de soi en second lieu mais il importe de le souligner en rponse certains passages du rapport communiqu par la Cour que lAssociation na, aucun moment, entendu ni se transformer en bureau de rgularisation dune immigration clandestine ni davantage se comporter de faon revendicative lgard de ses bailleurs de fonds, quil sagisse de lEtat, de ses tablissements publics ou des collectivits territoriales. Le seul souci des ses responsables successifs a toujours t, sur ces deux points, dune part de rendre la plus claire possible pour les principaux intresss, cest--dire les personnes trangres accueillies, une lgislation particulirement complexe afin de faciliter et de guider si ncessaire leurs dmarches et dautre part dapporter sa contribution, lorsque celle-ci est souhaite, une politique de soutien social et culturel sans laquelle risqueraient de rester fragile les politiques dintgration et de lutte contre les discriminations, auxquelles les pouvoirs publics attachent, juste titre, le plus grand prix. Enfin, il convient plus accessoirement de souligner quil est difficile dtablir des comparaisons entre les approches respectives de lOMI et de lAssociation ; elles rpondent en effet des logiques diffrentes mme si, par des voies complmentaires, les deux organismes tendent, lun et lautre, satisfaire aux besoins des migrants.
COUR DES COMPTES 566 _____________________________________________________________
DLIBR _______..................................................................................... 5 CHAPITRE I LES POLITIQUES PUBLIQUES FACE AUX REALITES DE LIMMIGRATION ......................................................... 15 I La dimension historique de limmigration................................... 17
A Les origines........................................................................................ 18 B Le tournant de 1945 ........................................................................... 26 C Limmigration de 1945 1974........................................................... 30 D De la suspension de limmigration de main-duvre (1974) la situation aujourdhui.................................................................................... 40
II La difficult des choix publics .................................................... 50

A La mconnaissance des publics concerns......................................... 51 B La faiblesse des structures de pilotage ............................................... 66 C Linsuffisante dfinition des objectifs ................................................ 99
III De nouvelles orientations constates plus que choisies .... 110

A Des institutions en situation frquente de dcalage et dautonomie . 111 B Les lments dune nouvelle politique ............................................. 124 C Les consquences de la monte en puissance du cadre europen..... 129
CHAPITRE II LE BILAN DE LACCUEIL ET DE LINTEGRATION .................................................................................................................... 137 I Les obstacles lvaluation....................................................... 140
A La mesure de lintgration ............................................................... 140 B Problmes lis aux statistiques et aux tudes ................................... 141 C Des moyens budgtaires difficiles identifier.................................. 149
II Une double hypothque ............................................................ 155

A La concentration des populations issues de limmigration............... 156 B Limmigration irrgulire................................................................. 170
III Des rsultats peu probants ...................................................... 206

A B C D E F G H Le logement ..................................................................................... 206 Lemploi........................................................................................... 220 Lcole ............................................................................................. 230 Lapprentissage du franais ............................................................. 245 Les femmes issues de limmigration ................................................ 248 Lintgration des jeunes.................................................................... 252 Les limites des possibilits de retour................................................ 253 La lutte contre les discriminations ................................................... 260
CHAPITRE III UNE DEMARCHE NECESSAIRE QUI RESTE A CONFORTER........................................................................................... 269 I De nouvelles perspectives pour limmigration........................... 271
A Une demande quantitative et qualitative la hausse ........................ 272 B Sortir des contradictions................................................................... 278
II Un dispositif prciser et concrtiser...................................... 290

A Des principes qui gagneraient tre prciss................................... 290 B La priorit donne laccueil, premire tape du parcours dintgration ................................................................................................................... 299
TEXTE
567
C Les initiatives du comit interministriel sur les dterminants de lintgration devraient tre renforces ....................................................... 318
III Une approche complter et approfondir .............................. 348

A B C D Intgrer les populations dj prsentes en France ............................ 349 La rsolution ncessaire de deux pralables..................................... 350 Laffinement des mthodes .............................................................. 362 La rationalisation de lorganisation institutionnelle ......................... 367
CONCLUSION ......................................................................................... 387 Annexe 1 Europe et immigration....................................................... 391

A - La libre circulation des ressortissants europens est pratiquement ralise, au point quil nest plus gure possible de les qualifier dimmigrants.............................................................................................. 391 B - La cration dun espace europen de libre circulation de plus en plus vaste pose en termes renouvels les conditions de limmigration en Europe ................................................................................................................... 395 C - Aprs des dbuts sur des sujets qui simposaient en priorit en matire daccueil et daccs se dploie une approche plus ambitieuse et plus globale de limmigration ........................................................................................ 399
Annexe 2 Les voies daccs lemploi.............................................. 405

A Laccs direct : lautorisation pralable ........................................... 405 B Les nouveaux bnficiaires de laccs indirect ou diffr au march de lemploi ..................................................................................................... 409
Annexe 3 Comit interministriel du 10 avril 2003 .......................... 413 Annexe 4............................................................................................. 417
A B C D E Le cadre rglementaire de la rtention ............................................. 419 Labsence de contrle exhaustif et rigoureux................................... 420 Lanalyse des conditions effectives de la rtention .......................... 421 Les conditions sanitaires et dhygine ............................................. 422 La gestion administrative et financire des centres .......................... 423
Annexe 5 Rpartition des immigrs sur le territoire mtropolitain (1999)................................................................................................. 425 Annexe 6 Enfants dimmigrs (0-24 ans) par dpartement ............... 427 Annexe 7 Visas pour les consulats les plus importants (environ les trois quarts)........................................................................................ 431

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LACCUEIL DES IMMIGRANTS ET LINTEGRATION DES POPULATIONS ISSUES DE LIMMIGRATION

Rponses des administrations et des organismes intresss.

% de la population immigre dans la population totale (nombre de dpartements)

Source : INSEE recensement 1999

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Chapitre I Les politiques publiques face aux ralits de limmigration

LES POLITIQUES PUBLIQUES FACE AUX RALITS DE LIMMIGRATION

I La dimension historique de limmigration

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4) Cette cration a t dcide le 10 avril 2003 par le comit interministriel lintgration.

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2 Les effets de la rvolution industrielle : lapparition de limmigration stricto sensu

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3 Dune guerre lautre : la France, premier pays dimmigration

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b) Lordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions dentre et de sjour

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2 La cration de lOffice national dimmigration

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C Limmigration de 1945 1974

1 Le problme particulier des Franais musulmans dAlgrie

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2 La cration de la SONACOTRAL et du FAS

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3 Le virage des annes 60

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4 Lextension du champ de comptences de la SONACOTRAL et du FAS

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8) Rapport public de 1974, p. 120.

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D De la suspension de limmigration de mainduvre (1974) la situation aujourdhui

1 La suspension de limmigration de main-duvre et la monte du regroupement familial

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LES POLITIQUES PUBLIQUES FACE AUX RALITS DE LIMMIGRATION

a) Des politiques thoriquement contradictoires

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b) La fin du mythe du retour

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LES POLITIQUES PUBLIQUES FACE AUX RALITS DE LIMMIGRATION

c) La prise de conscience progressive des ralits de limmigration

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II La difficult des choix publics

LES POLITIQUES PUBLIQUES FACE AUX RALITS DE LIMMIGRATION

A La mconnaissance des publics concerns

1 La difficult des dfinitions