Guide

lusage des associations

Ce guide publi la premire fois en 2007 par le ministre charg de la vie associative avec le concours de la direction du budget du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie est ractualis priodiquement. Il sagit de la troisime actualisation. Auteur initial : Jean-Marie RAYNAUT Ractualisation : Aurlie AM-TUIL

a loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 (LOLF) mise en uvre en 2006, rnove larchitecture du budget de ltat et transforme les principes de la gestion publique en vue dune meilleure efficacit de la dpense et dune plus grande responsabilit des gestionnaires.

La LOLF rforme le budget grce des lois de finances plus lisibles et plus transparentes. Les outils de gestion associs cette rforme permettent damliorer la qualit de la dpense et dassurer une traabilit. La logique de moyens qui prvalait antrieurement est remplace par une logique de rsultats et de nouvelles responsabilits sont confies aux gestionnaires.

Lun des enjeux majeurs de la LOLF est dintroduire la performance au sein dun cadre budgtaire. Ainsi, chaque programme sont associs une stratgie, des objectifs et des indicateurs de performance figurant dans les projets annuels de performances, annexs au projet de loi de finances. Il ne sagit plus de dbattre uniquement sur les crdits mais galement sur les stratgies et les objectifs de politiques publiques. Cette logique rejoint la notion de projet associatif car elle se fonde galement sur la poursuite dobjectifs prcis. Ds lors, la LOLF ne constitue pas une menace pour la prennit des relations contractuelles entre ltat et les associations. La LOLF opre une profonde transformation de la gestion publique et elle ne peut rester sans effet pratique sur les relations contractuelles entre les pouvoirs publics et les associations. Il appartient aux associations de profiter de cette nouvelle organisation budgtaire pour affiner les termes des relations contractuelles avec les pouvoirs publics. Si elles parviennent faire valoir leurs projets auprs des administrations et des responsables de programmes, afin de les insrer dans les programmes et les actions, montrer quils peuvent contribuer atteindre les objectifs assigns aux politiques publiques dans le cadre de la LOLF, et quainsi elles constituent des oprateurs et des partenaires comptents de ces politiques, la situation des associations sen trouvera conforte. Ce guide a pour objet de rappeler des principes budgtaires au regard de cette nouvelle architecture du budget en explicitant les consquences pour les associations susceptibles de recevoir un concours financier. Il a galement pour ambition de dissiper sur ce sujet des malentendus ou des apprhensions, par une information dtaille et accessible sur les principes de gestion mis en place.

1 Rapport

du groupe

de travail prsid par M. Jean Franois COLLINET, la consolidation des relations contractuelles entre les pouvoirs publics et les associations , Pages 2 et 3.

Ministre de l'Education Nationale, de la Jeunesse et de la Vie associative Secrtariat d'tat la Jeunesse et la Vie associative www.jeunesse-vie-associative.gouv.fr Maquette : Colette VERNET Bureau de la communication

SECTION I

LES PRINCIPES BUDGTAIRES AU REGARD DE LA LOLF 1. DES PRINCIPES MARQUS PAR DES VOLUTIONS Le principe dannualit.................................................................................................... 6 Le principe dunit ........................................................................................................... 6 Le principe de spcialit................................................................................................. 7 Le principe duniversalit ............................................................................................... 8 Le principe de sincrit .................................................................................................. 8

2. LA MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUE Une prsentation axe sur les politiques publiques ................................................ 9 Les documents annexs aux lois de finances.......................................................... 10 Le rle renforc des acteurs qui participent llaboration du budget ........... 12

SECTION II LES IMPACTS DE LA LOLF SUR LA GESTION DES ASSOCIATIONS 1. LES ASSOCIATIONS SUBVENTIONNES PARTENAIRES DES POLITIQUES PUBLIQUES La mise en uvre des politiques publiques ..............................................................13 Un lien contractuel entre lassociation subventionne et ltat ..........................14

2. LES ASSOCIATIONS SUBVENTIONNES SOUMISES AUX RGLES DE GESTION PUBLIQUE La mise en place des indicateurs de performance................................................. 15 Le cas des conventions pluriannuelles ...................................................................... 16 GLOSSAIRE.............................................................................................................................. 19 ANNEXE .................................................................................................................................. 20

1- LES PRINCIPES BUDGTAIRES AU REGARD DE LA LOLF

1. Des principes marqus par des volutions contrastes
Le principe dannualit
Le principe dannualit signifie que le budget de ltat doit tre vot chaque anne (annualit du vote du budget et de lautorisation de percevoir les impts). Lexercice budgtaire concide ainsi avec lanne civile : lexcution des dpenses et des recettes doit seffectuer entre le 1er janvier et le 31 dcembre de chaque anne. Cependant, il est apparu depuis et lusage quune application trop stricte du principe dannualit nuirait la souplesse ncessaire au bon fonctionnement de ltat et la prise en compte de la dimension pluriannuelle des finances publiques. Cette dernire, dans la pratique, s'est progressivement impose dans le cadre d'une gestion matrise des finances publiques : programme d'investissement, soutenabilit budgtaire, etc. Ainsi depuis 2008, la construction du budget est pluriannuelle (2009-2011). Il sagit donc de programmer les dpenses de ltat sur trois ans avec lanne 2009 comme premire annuit. Cette construction rsulte des rformes engages depuis 2007 et intgre les recommandations adoptes dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques rformant laction de ltat. La Constitution franaise reconnat pour la premire fois la notion de loi de programmation des finances publiques qui dfinit les orientations pluriannuelles des finances publiques. La dimension pluriannuelle a aussi t mise en exergue avec la LOLF par la distinction entre les autorisations d'engagement et les crdits de paiement. Les autorisations d'engagement permettent d'engager juridiquement la dpense de ltat et sont valables sans limita6

tion de dure jusqu' ce qu'il soit procd leur annulation. Les crdits de paiement reprsentent le volume de trsorerie ncessaire pour couvrir les engagements pris. Le principe dannualit est donc soumis des amnagements, destins concilier continuit budgtaire et souplesse de fonctionnement de ltat. Afin de rpondre ces contraintes, des lois de finances rectificatives modifient la loi de finances en cours danne.

Le principe dunit
Le principe dunit est assur par lenregistrement de tous les crdits et de toutes les dpenses au sein dun document unique, la loi de finances, assurant aux parlementaires une lisibilit du budget de ltat. Le principe dunit recouvre deux rgles : Q la rgle de lunit, qui exige que le budget de ltat soit retrac dans un document unique (la loi de finances). Il sagit ainsi dassurer aux parlementaires une bonne lisibilit du budget, et donc, un contrle effectif sur les finances de ltat. Q la rgle de lexhaustivit, selon laquelle la loi de finances doit prvoir et autoriser lensemble des recettes et des charges de ltat. Le principe de lunit est renforc avec la LOLF notamment par une diminution du nombre de budgets annexes et de comptes spciaux. Toutefois, dune part, la loi de finances saccompagne dannexes qui en dveloppent la porte et, dautre part, la rgle de lexhaustivit est compromise par la cration de fonds spcifiques qui extraient des charges du primtre du budget de ltat.

Le principe de spcialit
Le principe de spcialit consiste dtailler chaque crdit afin quil ait une destination prcise par la loi de finances. Le respect de ce principe garantit que la destination des crdits ne sera pas modifie sans lautorisation du Parlement. La LOLF a profondment modifi ce principe en substituant une logique fonde sur la destination des crdits intangible pendant lexercice, une double logique fonde sur la nature et lobjet de la dpense dans un souci de visibilit de lutilisation des fonds publics. La loi de finances prvoit en effet un montant de crdits, la nature des dpenses qui seront spcialises pour chaque programme et lobjet spcifique des dpenses. La nature de la dpense correspond aux indications crdits de personnel, de fonctionnement, etc.. Lobjet de la dpense est dfini par laction, ou un groupe dactions, incluse dans un programme, laquelle sont rattachs des objectifs et des indicateurs (cf. infra). Au sein de chaque programme, laffectation des crdits par nature et par objet est dtermine de manire prvisionnelle. Ils sont fongibles. Toutefois, une restriction est prvue. Les crdits de personnels restent limitatifs par programme. Ils peuvent tre diminus par la fongibilit vers dautres natures de dpenses mais linverse est impossible (fongibilit dite asymtrique).

PROGRAMME Action 1

TITRE 2 Personnel

TITRE 3 Fonctionnement

TITRE 5 Investissement

TITRE 6 Intervention

Action 2

F
Action 3 ...

it l i b i ong

... Action 6

X
7

Le principe duniversalit
Le principe duniversalit, selon lequel lensemble des recettes couvre lensemble des dpenses, est confort. Il se dcompose en deux rgles : Q La rgle de non-compensation, qui interdit la compensation de dpenses individualises par des recettes spcifiques (par exemple, dduire les frais de recouvrement prlevs par ltat du montant des impositions) pour ne prsenter que le solde des oprations ainsi "compenses". En dehors de certaines drogations applicables, par exemple, aux comptes spciaux, cette rgle permet dassurer la lisibilit et la sincrit du budget "global" de ltat. Q La rgle de non-affectation, qui interdit laffectation dune recette une dpense dtermine. Elle implique de verser toutes les recettes dans une caisse unique o lorigine des fonds est indtermine. Elle permet lautorit budgtaire de conserver son pouvoir de dcision et de grer les fonds publics en respectant les notions de solidarit et dunit nationales. Elle connat toutefois quelques drogations comme les budgets annexes ou les comptes spciaux qui retracent des dpenses bnficiant dune affectation particulire de recettes.

Accompagne dannexes, des rapports annuels de performance (cf. infra), elle prcise pour chaque programme les rsultats atteints au regard des objectifs initialement prciss pour lexercice. Les lois de rglement garantissent une information de meilleure qualit aux parlementaires et imposent une justification de toutes les dpenses ds le premier euro (cf. infra). Les questionnaires parlementaires adresss chaque anne par les parlementaires aux responsables des programmes permettent de complter leur information sur les politiques conduites.

2. La modernisation de la gestion publique

Une prsentation axe sur les politiques publiques
Pour permettre au parlementaire et aux citoyens dapprcier la totalit des moyens dgags pour mettre en uvre chaque politique de ltat, le budget est construit sur la base des grandes politiques publiques (sport, jeunesse et vie associative, sant, justice, culture, dfense) appeles missions. Les missions ne suivent pas obligatoirement le dcoupage ministriel. Ainsi, une mission peut au contraire concerner plusieurs ministres qui participent une mme politique publique. Le vote de plafonds de crdits par exercice pour chaque mission permet de rpondre aux diffrents alas qui pourraient surgir en cours danne. Chaque mission regroupe plusieurs programmes qui permettent de dfinir le cadre de mise en uvre des politiques publiques. Le programme relve en principe dun seul ministre et regroupe un ensemble dactions prcises avec, pour chacune dentre elles, une enveloppe de crdits alloue. Le Parlement vote (dans le cadre des orientations gnrales des finances publiques) une stratgie de politique publique par programme. Ainsi, pour chaque programme sont associs la stratgie adopte, des

Le principe de sincrit
2- Article 32 de loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 : les lois de finance prsentent de faon sincre lensemble des ressources et des charges de ltat [] leur sincrit sapprcie compte tenu des informations disponibles et des prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler . 3- Projet de loi de Finances 2011. 8

La loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 consacre un nouveau principe budgtaire2. Ce principe de sincrit budgtaire implique lexhaustivit, la cohrence et lexactitude des informations financires fournies par ltat. Les lois de finances rectificatives et la loi de rglement permettent dassurer leffectivit de ce principe et de rduire les carts en cours dexcution compte tenu de la nature prvisionnelle de chaque loi de finances initiale. La LOLF donne une importance particulire la loi de rglement. Elle permet aux parlementaires de contrler chaque anne lexcution du budget notamment au moyen du compte de rsultat et du bilan de ltat.

objectifs et des indicateurs de performance. La dfinition et la pertinence des objectifs et indicateurs sont essentielles au bon suivi du budget. Dans la dfinition de ces objectifs plusieurs intrts doivent tre concilis, ceux

par exemple lis aux citoyens, aux usagers mais aussi au meilleur usage des crdits. Ces lments sont donc arrts dans le cadre des moyens allous.

Exemple de rpartition au sein dune mission par programme et action : mission Sports, Jeunesse et Vie associative .

Programme 219 SPORTS

Action 1 Promotion du sport pour le plus grand nombre

Action 2 Dveloppement du sport de haut niveau

Action 3 Prvention par le sport et protection des sportifs

Programme 163 JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

Action 1 Dveloppement de la vie associative

Action 2 Actions en faveur de la jeunese et de lducation populaire

Action 3 Actions particulires en direction de la jeunesse

Plus dinformations : se reporter en annexe la rpartition des missions, programmes et actions prvue par la loi de finances pour 20113 et qui intressent les associations.
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Les documents annexs aux lois de finances

Lensemble des lments prcits que sont la stratgie adopte, les objectifs et les indicateurs de performance figurent dans des documents annexs aux lois de finances. Les premiers dans les temps annexs au projet de loi de finances sont appels bleus budgtaires . Poursuivant l'effort de la lisibilit de la prsentation de l'utilisation des crdits, ils comprennent notamment les projets annuels de performance (PAP)4. Les derniers sont les fascicules annexs la loi de rglement qui incluent les rapports annuels de performance (RAP) rendant compte des rsultats obtenus.

Le second, la qualit de service rendu lusager pour un montant donn de moyens. Le troisime, lefficience de gestion qui permettant dnoncer loptimisation des moyens employs en rapportant lactivit ou les produits obtenus aux ressources mobilises. Les indicateurs de performance sont renseigns par les valeurs des prcdents objectifs mais galement les valeurs cibles pour lexercice en cours. Afin de rendre lisible la valeur des indicateurs, des prcisions sont apportes en termes de primtre, de sources des donnes et le contexte dans lequel lindicateur volue ; T l'valuation des dpenses fiscales rattaches au programme parce quelles participent la stratgie adopte ; T la justification au premier euro (JPE) des crdits et des effectifs tablit un emploi prvisionnel des crdits . Elle justifie l'volution des crdits par rapport aux dpenses effectives de l'anne antrieure (n-1), aux crdits ouverts par la loi de finances ventuellement majors des crdits reports de l'anne prcdente (n-1), en indiquant leurs perspectives d'volution ultrieure ; I l'chancier des crdits de paiement associs aux autorisations d'engagement.Tous les crdits sont vots, dans un premier temps, en autorisations dengagement. Ils ne permettent pas le paiement immdiat. Dans un second temps, les crdits de paiement sont vots une fois que le volume de trsorerie ncessaire pour honorer les engagements est connu ; T la rpartition prvisionnelle des emplois rmunrs par l'tat par catgorie, par corps ou par mtier, ou par type de contrat et la justification des variations par rapport la situation existante ; T des lments d'information relatifs aux oprateurs du programme, c'est--dire aux organismes bnficiant de subventions de l'tat pour charges de service public ; T l'analyse des cots des actions afin de montrer l'ensemble des moyens affects directement ou indirectement une politique publique.

Q Les bleus budgtaires avec leurs projets annuels de performance Le bleu budgtaire dveloppe lensemble des moyens regroups au sein dune mission et allous une politique publique. Il rcapitule pour chaque mission les crdits (y compris les fonds de concours attendus) et les emplois demands pour lanne venir. Ces lments sont dtaills par programme, action, titre et catgorie. Il prsente la programmation pluriannuelle des crdits de la mission, la stratgique adopte de la mission, un tableau rcapitulatif des plafonds de crdits de la mission et une prsentation des indicateurs principaux de la mission.

Chaque bleu budgtaire dune mission comprend en outre les projets annuels de performances des programmes de la mission. Ils prcisent par programme : I La prsentation du programme incluant sa stratgie, le dtail des actions, T les objectifs poursuivis, les rsultats obtenus prcdemment, attendus pour les annes venir et mesurs au moyen d'indicateurs prcis dont le choix est justifi. Les objectifs et les indicateurs prsents au sein dun projet annuel de performance sont de trois types. Le premier type mesure lefficacit socio-conomique, cest--dire le bnfice attendu de laction de ltat pour le citoyen ou la collectivit.

4- Guide de lecture des documents budgtaires par mission du budget de ltat, mission ministrielle 2010, octobre 2009. 10

Q Le rapport sur les prlvements obligatoires Il retrace lensemble des prlvements obligatoires et leurs volutions tablis avant lexamen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la Scurit sociale.

Parlement chaque anne avant le 1er novembre. Il comprend, par ministre, la liste des subventions verses aux associations. Il prcise notamment le programme budgtaire sur lequel la subvention est impute et son objet6.

Q Le rapport conomique, social et financier Il donne les perspectives dvolution sur quatre ans des recettes, des dpenses et du solde des administrations publiques au regard des engagements europens.

Q Les fascicules de la loi de rglement dont les rapports annuels de performance Avec la LOLF, la loi de rglement de lexercice N-1 (2010) doit tre imprativement examine en premire lecture avant lexamen du projet de loi de finances pour lanne N+1 (2012). La loi de rglement est accompagne en annexe de fascicules7 qui dveloppent, par mission, lensemble des moyens utiliss par une politique publique. Ces annexes rcapitulent par mission les crdits (y compris les fonds de concours) consomms et les emplois dun exercice en les dtaillant par programme, action, titre et catgorie. Ces annexes comprennent en outre les rapports annuels de performance des programmes qui permettent de comparer lexcution budgtaire et ses rsultats avec les prvisions figurant dans les projets annuels de performance annexs au projet de loi de finances de lanne. Ils prsentent les rsultats des administrations au regard des engagements pris dans les projets annuels de performance figurant dans la loi de finances initiale. Les parlementaires sont donc en mesure de comparer les carts entre, dune part, la prvision budgtaire et son excution effective et, dautre part, entre les objectifs de performance et les rsultats mesurs grce aux indicateurs. Cette comparaison devient un lment essentiel de construction du budget fond sur des lments tangibles des services de ladministration.

Q Les documents de politique transversale Une politique transversale5 est une politique publique interministrielle finance un niveau significatif par ltat, identifie par le Premier ministre, qui concerne plusieurs programmes relevant de diffrents ministres et nappartenant pas une mme mission. Le document de politique transversale est prsent sous forme dannexe gnrale au projet de loi de finances. Pour la politique concerne, il dveloppe la stratgie mise en uvre, les crdits dont les principales dpenses fiscales, les objectifs et indicateurs y concourant. Les objectifs inscrits doivent obligatoirement figurer dans les projets annuels de performance des programmes concerns. Il comporte galement une prsentation dtaille de leffort financier consacr par ltat ainsi que des dispositifs mis en place, pour l'anne venir, l'anne en cours et l'anne prcdente.

5 - Article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 n 2005-1720 du 30 dcembre 2005.

Q Les jaunes budgtaires Les jaunes budgtaires (couleur de la couverture du document) font partie de documents budgtaires rnovs destins informer et aider le Parlement dans sa tche de contrle du Gouvernement. Les jaunes budgtaires sont des annexes dinformation financire qui mettent en valeur des aspects particuliers des finances publiques. Il existe ainsi un jaune sur les associations transmis au

6 - Article 186 de la loi de finances pour 2009 n 200-1425 du 27 dcembre 2008. 7- Article 54-5 de la LOLF. 11

Le rle renforc des acteurs qui participent llaboration du budget

Le pilotage des finances publiques quimpose la LOLF sest accompagn dun renforcement du rle de chacun des organes participant llaboration du budget dans le cadre de la LOLF. 1/ Le Parlement, tout dabord, vote lintgralit des crdits et chacune des missions fait lobjet dun vote. Il a donc une totale visibilit sur lensemble des crdits. Les budgets annexes et les comptes daffectation spciale sont vots budget par budget et compte par compte. Les valuations de recettes et de charges de trsorerie, prsentes dans un tableau de financement, font lobjet dun vote unique, comme les plafonds demplois ventils par ministre et prsents sous la forme dun tableau synthtique. Enfin, le plafond demplois des oprateurs de ltat fait dsormais lobjet dun vote. Il dispose dun pouvoir damendement et de contrle. Il peut crer, modifier ou supprimer un programme la condition de ne pas modifier la somme totale des crdits de la mission. Le Parlement peut donc dsormais prendre linitiative de majorer les crdits dun programme, la condition de ne pas augmenter le total de ceux de la mission dont il relve. La LOLF facilite la mission de contrle dvolue au Parlement. Les programmes sont assortis pour chacun deux dun projet annuel de performance. A posteriori, le Parlement contrle au moment du vote de la loi de rglement grce au rapport annuel de performance. Cette mission de contrle est aussi ralise au moyen de diffrents leviers importants : T le contrle sur les mouvements de crdits en gestion8 ; T llargissement des pouvoirs dinvestigation des commissions des finances9 ; T une dfinition plus prcise de la mission dassistance du Parlement confie la Cour des comptes10.

2/ La Cour des comptes assiste le Parlement dans sa mission de contrle de lexcution de la loi de finances. La Cour des comptes certifie la rgularit, la sincrit et la fidlit des comptes de ltat chaque anne. Ce contrle se traduit par le dpt, dune part, dun rapport du gouvernement sur lorientation des finances publiques permettant de mieux apprhender les contraintes de la mise en uvre des politiques publiques et, dautre part, dun rapport sur lexcution des lois de finances comportant une analyse pour chaque programme. 3/ Les gestionnaires des crdits ont vu leur responsabilit accrue et des objectifs mesurables sont fixs. Ils sengagent sur ces objectifs et rendent compte des rsultats obtenus ainsi que des dpenses. Les lois de finances dterminent pour un exercice la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de ltat, ainsi que lquilibre budgtaire qui en rsulte. Le projet annuel de performances prcise la prsentation des actions, des cots associs, des objectifs poursuivis, des rsultats obtenus et attendus pour les annes venir mesurs au moyen dindicateurs prcis. Afin de vrifier la ralisation de ces objectifs, le rapport annuel de performance est fourni en corrlation avec les objectifs et les rsultats obtenus.

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2- LES IMPACTS DE LA LOLF SUR LA GESTION

DES ASSOCIATIONS
1. Les associations subventionnes partenaires des politiques publiques
La mise en uvre des politiques publiques
Chaque anne, la loi de finances et ses annexes dfinissent la stratgie, les objectifs prioritaires qui orientent les politiques publiques et prcise les programmes et leurs actions qui pourront tre menes avec diffrents organismes comme les associations (cf. la justification au premier euro de chaque programme indiqu supra). Il est primordial quun lien existe entre le projet associatif et les priorits politiques votes par le Parlement.
11 - Recensement loccasion du PLF 2011. 12 - Parmi ces organismes, on trouve des entits directement affilies ltat, le plus souvent constitues sous la forme dtablissements publics, mme si cette catgorie npuise pas le champ de la population des oprateurs de ltat. Ainsi, certains ressortissants de cette population peuvent tirer leurs statuts dautres catgories juridiques, associations paraadministratives la plupart du temps et GIP notamment.

peut sembler dintrt gnral. Elle adressera donc le dossier ladministration centrale ou territoriale qui lui semble la plus approprie.

Le cas particulier des oprateurs de ltat sous forme associative Les oprateurs de ltat sont les premiers acteurs de la mise en uvre des politiques publiques. Ces oprateurs de ltat concerns par les mesures issues de la LOLF sont aujourdhui 58411. Seuls 3 % de ces oprateurs sont constitus sous forme associative, les associations concernes relevant principalement du secteur de lenvironnement.
Une association dote de la personnalit morale et juridiquement distincte des services des ministres12, est prsume appartenir au primtre des oprateurs de ltat ds lors quelle rpond trois critres : Q une activit de service public, qui puisse explicitement se rattacher la mise en uvre dune politique dfinie par ltat et se prsenter selon la nomenclature par destination selon le dcoupage en mission programme action ; Q un financement assur majoritairement par ltat, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectes, notamment fiscales. Ceci nexclut pas la possibilit pour loprateur dexercer des activits marchandes titre subsidiaire ; Q un contrle direct par ltat, qui ne se limite pas un contrle conomique et financier mais doit relever de lexercice dune tutelle ayant la capacit orienter les dcisions stratgiques, que cette facult saccompagne ou non de la participation au conseil dadministration. Ainsi, le CNRS, le Muse du Louvre, les tablissements publics scientifiques, culturels
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Les associations dont les actions concordent avec les politiques publiques peuvent faire une demande de subvention. La fiche 3.1 du dossier de demande de subvention (Cerfa n12156*03) en ligne sur le site Internet http://vosdroits.servicepublic.fr/association s/R1271.xhtml mentionne en consquence cette concidence indispensable entre laction associative qui fait lobjet de la demande et la politique dintervention dlimite de ladministration sollicite. La participation de laction associative la mise en uvre dune politique publique signifie que les activits subventionnes de lassociation aide sinscrivent dans la ralisation dun programme et, plus prcisment, dune action dtermine telle que celles mentionnes supra contribuant ainsi lintrt gnral. A dfaut, ladministration sollicite ne peut justifier doctroyer une subvention pour un projet associatif qui ne rentre pas dans son champ daction circonscrit mme si le projet

et professionnels sont des exemples doprateurs de ltat. On peut y ajouter les associations agres de surveillance de la qualit de lair. La qualification doprateur de ltat oblige les personnes morales en charge de la mise en uvre dune politique publique de participer la mise en uvre des objectifs de puissance publique dfinis par les ministres de tutelle mais galement de sinscrire dans le cadre budgtaire et comptable impos par la LOLF et de rpondre de leur financement en termes dobjectifs et de performance. Les oprateurs dclinent leurs objectifs des projets annuels de performance et peuvent tre complts par des objectifs propres. Les oprateurs tablissent en concertation avec leur ministre de tutelle des indicateurs et des objectifs qui sont retracs au sein dun document spcifique.

Un lien contractuel entre lassociation subventionne et ltat

Lassociation qui nest pas un oprateur de ltat et qui souhaite que son projet soit subventionn va porter ce dernier auprs de ou des administration(s) concerne(s) et de leurs responsables de programme afin de dmontrer que le projet concourt aux objectifs assigns la politique publique dont ils ont la charge. Ds lors, lassociation dont le projet pouvant tre subventionne portera une attention particulire ladministration auquel le projet est soumis et plus particulirement la politique publique que cette dernire met en uvre. Des lments seront ncessairement explicits au sein dun dossier de demande de subvention. La fiche 3.1 du dossier de demande de subvention (Cerfa n12156*03) en ligne sur le site Internet http://vosdroits.servicepublic.fr/ associations/R1271.xhtml mentionne ce titre un certain nombre dlments indispensables complter. Dans le cadre dun partenariat entre ltat et une association, la contractualisation des relations est devenue ncessaire pour inscrire les activits dintrt gnral dans une politique publique et pour scuriser le partenariat entre les collectivits publiques et les associations. Certains des lments mentionns dans le dossier de demande de subvention seront inclus au sein dun acte administratif qui prendra parfois la forme dune convention annuelle ou pluriannuelle dobjectifs une fois que ladministration aura mis un avis favorable la demande de subvention. En clture de la confrence de la vie associative du 17 dcembre 2009, le Premier ministre a annonc la publication dune circulaire qui sert de nouvelle base au cycle de conventionnement triennal avec les associations et qui donne une analyse claire et partage des rgles juridiques sur les subventions des collectivits publiques aux associations. Cette circulaire date du 18 janvier 2010 compose notamment dun modle de convention met laccent sur les initiatives portes par les associations qui rencontrent

13 - La comptabilit nationale (SEC 95) retient quun organisme est non marchand lorsque plus de 50 % des cots de production lis son activit sont couverts directement ou non par des ressources publiques. Ce caractre non marchand dtermine lappartenance de lorganisme au secteur des administrations publiques (APU). 14 - La circulaire de la direction du budget 1BLF10-3061 du 1er juillet 2010. 15 - Une convention est obligatoire lorsque la subvention est suprieure 23 000 euros. Jusqu ce montant, ladministration peut tablir un arrt attributif de subvention tabli sur le fondement du dossier de demande de subvention (article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative au droit des citoyens dans leurs relations avec les administrations). 14

Ainsi au sein de chaque projet annuel de performance, est prcis : T lensemble des crdits destins aux oprateurs pour un mme programme distinguant les subventions pour charges pour service public, les dotations en fonds propres et les transferts ; T la prsentation de chaque oprateur ; T la prsentation des crdits verss pour chaque oprateur, par mission et par programme et des grandes orientations retenues dans le cadre de la contractualisation avec ltat ; T les budgets prvisionnels ; T les emplois des oprateurs ; T la contribution des oprateurs aux divers programmes. De mme, ils devront rendre compte, au moyen de la justification au premier euro de lutilisation des crdits reus pour mener bien la mission de service public dont ils ont la charge et des crdits dintervention reus. Il sagit de mettre en exergue lutilisation de la subvention au regard de la politique de performance finance.

et concourent des politiques publiques permettant la perception dun soutien financier pour la mise en uvre dune ou plusieurs actions relevant de linitiative associative. Ainsi, une convention qui traduit en termes juridiques les relations entre une collectivit publique et une association doit faire mention pour chaque action finance, dune part, de la politique de puissance publique laquelle elle se rattache et, dautre part, du calendrier et des modalits de versement des subventions qui rsultent dsormais de lexcution de la programmation des crdits en autorisation dengagement et en crdit de paiement. Il sagit ici dune consquence de la gestion modifie par la LOLF. Elle prcise galement les indicateurs permettant dvaluer la mise en uvre de laction tant qualitativement que quantitativement. En effet, chaque action ligible un financement de ltat doit galement contribuer justifier par une valuation de ses rsultats la lgitimit et la bonne utilisation des fonds publics.

laction associative avec les objectifs et les indicateurs du programme budgtaire. La dmarche consistant dfinir les indicateurs ncessite une relle collaboration entre les pouvoirs publics et lassociation subventionne pour construire des objectifs, fixer des indicateurs et dfinir les modalits dun dialogue au cours de lvaluation. Cela induit un partenariat exigeant et troit. A ce titre, lassociation souhaitant bnficier dun financement de ltat proposera celui-ci un ou plusieurs objectifs ralistes lis laction quelle ralise, des indicateurs simples et objectifs dans la fiche 3-2 du dossier de demande de subvention prvue cet effet. Les objectifs doivent traduire au moins lune des caractristiques de la performance, savoir : T lefficacit socio-conomique ; T la qualit du service lusager ; T lefficience de la gestion. Il convient de bien identifier le rle des indicateurs. Il faut pouvoir quantifier (nombre de personnes, par exemple). Les indicateurs quantitatifs doivent tre complts par des indicateurs qualitatifs permettant dapprhender la richesse des interventions des associations qui contribuent la mise en uvre des politiques publiques. Les indicateurs qualitatifs peuvent galement tre quantifis. Il est possible de calculer le nombre ou le pourcentage de personnes ou dorganismes qui considrent que laction subventionne est utile (par le moyen par exemple dun questionnaire). Cette dfinition au pralable des indicateurs permettra donc lassociation subventionne dvaluer a posteriori si les objectifs fixs ont t raliss. Cette valuation pourra tre un outil efficace, court terme, pour mesurer les carts ngatifs ou positifs et tenter de les expliquer. A long terme, lvaluation ralise permettra danalyser les effets directs ou indirects au regard des objectifs poursuivis dans lesquels laction sinscrit. Ces lments ne doivent pas tre ngligs car ils peuvent conditionner le renouvellement de la subvention notamment dans le cas de convention.
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2. Les associations subventionnes et les rgles de gestion publique

La mise en place des indicateurs de la performance La LOLF rend dsormais lvaluation des politiques publique obligatoire. Afin de pouvoir apprcier la performance dune action associative subventionne dans le cadre dune politique publique, des indicateurs doivent tre mis en place pour rendre compte de la manire dont les objectifs sont atteints.
En effet, lassociation bnficiant dun financement devra fournir ladministration en sus du compte rendu financier prvu par la loi du 10 avril 2000, une valuation de laction ou des actions subventionnes. Il faut en effet rpondre la double exigence du contrle de la conformit des dpenses effectues avec lobjet de la subvention et de lvaluation de lefficacit voire de lefficience de la dpense publique. La LOLF conduit donc ltat et les associations dterminer les modalits dvaluation de

16 - Circulaire du 1er dcembre 2000, Journal officiel du 2 dcembre 2000, circulaire du 24 dcembre 2002 relative aux subventions de ltat aux associations, Journal officiel du 27 dcembre 2002 et n 5193/SG du 16 janvier 2007 relative aux subventions de ltat aux associations et conventions pluriannuelles dobjectifs. 17 - Annexe 3 du modle de convention (pluri) annuelle dobjectifs, circulaire du 18 janvier 2010.

Le cas des conventions pluriannuelles

Le subventionnement des associations par ltat peut sappuyer sur une contractualisation pluriannuelle scurisante et exigeante. Q Une valuation renforce et continue Lvaluation des actions finances par ltat est obligatoire notamment quand ces dernires sinscrivent dans des conventions pluriannuelles dobjectifs16. Lvaluation est ralise pendant et au terme de la convention pour apprcier la faon dont lassociation a mis en uvre les objectifs fixs par le contrat. Lexemple de convention (pluri)annuelle dobjectifs annexe la circulaire du 18 janvier 2010 prvoit, titre indicatif, des indicateurs afin dvaluer laction subventionne17. Le tableau des objectifs et des indicateurs prsents lannexe 3 de ladite convention peut faire lobjet de modifications et seront tablies en collaboration avec ltat. Il peut, par exemple, prendre la forme suivante :

Q Objectifs et Indicateurs quantitatifs

VALEURS CIBLES

ACTION 1
(dans le cadre dun programme dactions prsentation des objectifs et des indicateurs par action)

OBJECTIFS

INDICATEURS

2010

2011

2012

2013

1. Information et accompagnement

Crer des outils

Fiches cres Documents mis jour

Diffuser des informations

Pages web Runions organises Participants prsents Nombre dacteurs contacts Runions de travail organises Nombres projets associatifs aids

2. Animation dun rseau

Fournir conseil et expertise

Former

Nombre de formations offertes Nombre de journes de formations suivies Diversit des stagiaires

16

Q Exemples dindicateurs qualitatifs : T Enqutes de satisfaction auprs de diffrents publics sur la qualit de linformation et/ou des formations selon lchelle de satisfaction suivante : - trs satisfaisant - satisfaisant - insatisfaisant trs insatisfaisant - sans opinion. T Amnagement des conditions daccueil (locaux, horaires, etc.) T Couverture dun territoire T Diversit des publics accueillis, des structures accompagnes T Commentaires dusagers ou de leurs reprsentants concerns par lefficacit de laction ralise, de son impact sur lenvironnement. Q Lannualit budgtaire dans le cadre pluriannuel du budget de ltat et la pluri-annualit contractuelle La pluri-annualit reconnue par la loi organique facilite la conclusion par ltat dengagements pluriannuels. La mise en uvre des conventions pluriannuelles dobjectifs dans ce cadre permet ainsi ltat de sengager pour soutenir durablement des actions associatives laide des autorisations dengagement institues par la LOLF. Lvaluation et la poursuite du projet sur plusieurs annes vite alors la suspension de financement dune ou des actions. Toutefois, la LOLF ne remet pas totalement en cause les grands principes du droit budgtaire ni larchitecture gnrale des lois de finances. Ltat demeure tenu par lannualit budgtaire matrialise par le vote de la loi de finances chaque anne. Dans le cadre des conventions pluriannuelles dobjectifs conclues par ltat avec ses partenaires associatifs, il sera donc tenu de prvoir une clause suspensive lie au vote du budget habituellement matrialise par les termes sous rserve de linscription des crdits en loi de finances . Mais par leffet des prvisions pluriannuelles du budget de ltat, il peut dcider de proposer un montant garanti pour tout ou partie de la dure de la convention. Cette dcision repose sur la distinction entre les autorisations d'engagement qui permettent d'engager juridiquement la dpense de

ltat et sont valables sans limitation de dure jusqu' leur annulation, et les crdits de paiement qui reprsentent le volume de trsorerie ncessaire pour couvrir les dpenses engages rellement. La maitrise budgtaire des subventions octroyes par ltat ncessite donc que les engagements fermes (le montant garanti) au bnfice dassociations soient couverts intgralement par des autorisations dengagement.

Pour les subventions aux associations dans un cadre conventionnel pluriannuel, ltat utilisera donc deux solutions en fonction de ses moyens budgtaires : T dune part, ltat peut proposer des engagements pluriannuels fermes. Les autorisations dengagement dont ltat dispose, doivent alors permettent de couvrir les engagements fermes pluriannuels. Ces autorisations dengagement sont alors consommes lors de la signature de la convention, hauteur du montant de cet engagement ferme. Celui-ci peut couvrir tout ou partie de la dure de la convention en fonction des stipulations contractuelles. T dautre part, ltat peut proposer des engagements prvisionnels susceptibles dtre affermis priodiquement (le plus couramment chaque anne). Les autorisations dengagement sont alors consommes lors de la notification hauteur du montant prvu pour la priode (lanne par exemple).

Exemple page suivante

17

Exemple : Pour une convention pluriannuelle dobjectifs sur 4 ans de 400 rpartis de faon linaire pour un montant de 100 par an, plusieurs solutions peuvent tre envisages :

2011

2012

2013

2014

1er cas : 75 % du total est garanti : ltat doit engager 300 en autorisations dengagement en 2011 et 100 en crdits de paiement chacune des trois premires annes. Cela ne dispense pas lassociation de ses obligations lgard du financeur public. Ltat doit aussi prvoir de verser 50 % de la somme prvue la quatrime anne au titre de lavance sur subvention. Engagement ferme de 100 Engagement ferme de 100 Engagement ferme de 100 Engagement prvisionnel de 100 susceptible dtre affermis mais avance de 50 %

2me cas : Ltat propose des montants prvisionnels susceptibles dtre affermis chaque anne. Ltat doit engager 100 en autorisations dengagement en 2011 et 100 en crdits de paiement chacune des quatre annes. Ltat doit aussi prvoir de verser 50 % de la somme prvue chaque anne au titre de lavance sur subvention. Engagement ferme de 100 Engagement prvisionnel de 100 susceptible dtre affermis mais avance de 50 % Engagement prvisionnel de 100 susceptible dtre affermis mais avance de 50 % Engagement prvisionnel de 100 susceptible dtre affermis mais avance de 50 %

18

Autorisations dengagement (AE) : support pour engager juridiquement une dpense. Leur montant constitue la limite suprieure des engagements autoriss dans lanne budgtaire. Crdits de paiement : ils reprsentent la limite suprieure des crdits pouvant tre pays dans lanne, couvrant les engagements pris dans le cadre des autorisations dengagement. Indicateur : donne une indication chiffre de la progression attendue et obtenue de la performance. Justification au premier euro (JPE) : justification de la totalit des crdits et des personnels demands (PAP) ou consomms (RAP) pour chaque programme. Loi de finances : elle dtermine la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de ltat, compte tenu dun quilibre conomique et financier quelles dfinissent. Loi organique relative aux lois de finances LOLF : promulgue le 1er aot 2001 pour entrer en application le 1er janvier 2006, la LOLF remplace lordonnance du 2 juin 1959 et fixe le cadre de la nouvelle constitution financire de ltat.

Loi de rglement des comptes : elle constate les rsultats financiers de chaque anne.

Mission : au sens de LOLF, elle regroupe les programmes concourant une politique publique. Programme : au sens de la LOLF, il regroupe tous les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions relevant dun mme ministre. Projet et rapport annuel de performances (PAP et RAP) : ils permettent aux parlementaires de comparer la prvision et lexcution budgtaire et lengagement sur les objectifs et les rsultats constats. Titre : charges budgtaires de ltat rparties sous sept titres en fonction de la nature des dpenses. Voir les mots cls de la LOFT dans le le Guide pratique de la LOLF sur httpp://www.performancepublique.gouv.fr

19

18 - Projet de loi de Finances 2011 19 - www.performancepublique.gouv.fr

ANNEXE

LA RPARTITION DES MISSIONS ET PROGRAMMES EN LFI POUR 201118

Les missions ainsi que le dtail des programmes ci-aprs sont disponibles sur internet19

Missions (Exemples)

N de programme

Titre du programme (Exemples)

N de laction

Intitul de laction

Action extrieure de ltat

185

Diplomatie culturelle et dinfluence

02

Coopration culturelle et promotion du franais

Administration gnrale et territoire de ltat

232

Vie politique, culturelle et associative

Vie associative et soutien 05

154 Agriculture, pche, fort et affaires rurales 149

conomie et dveloppement durable de l'agriculture, de la pche et des territoires

14

Gestion quilibre et durable des territoires

Fort

02

Rgime forestier et patrimoine forestier domanial Autres actions bilatrales de dveloppement solidaire Aides multilatrales de dveloppement solidaire Politique de la mmoire

03 Aide publique au dveloppement 301 Dveloppement solidaire et migrations 01

Anciens combattants, mmoire et liens avec la nation

167

Liens entre la nation et son arme Mmoire, reconnaissance et rparation en faveur du monde combattant

02

169

03

Solidarit

04 Culture 224 Transmission des savoirs et dmocratisation de la culture 02 06

20

Actions spcifiques en faveur de laccs la culture Soutien lducation artistique et culturelle Action culturelle internationale

Missions (Exemples)

N de programme

Titre du programme (Exemples)

N de laction

Intitul de laction

181

Prvention des risques

01

Prvention des risques technologiques et des pollutions Prvention des risques naturels et hydrauliques Gestion des milieux et biodiversit

cologie, dveloppement et amnagement durable

10

113

Urbanisme, paysages, eau et biodiversit

02

207

Scurit et circulation routires Tourisme 03

Education routire

Economie

223

Politique favorisant laccs aux vacances Vie scolaire et ducation la responsabilit Actions dintgration des trangers en situation rgulire

Enseignement scolaire Immigration, asile et intgration

230

Vie de llve

01

104

Intgration et accs la nationalit franaise

12

182

Protection judiciaire de la jeunesse

01

Mise en uvre des mesures judiciaires: mineurs dlinquants Aide aux victimes Mdiation familiale et espaces de rencontre Aides la presse

Justice 101

Accs au droit et la justice

03

04

180 Mdias, livre et industries

Presse, livres et industries culturelles Contribution laudiovisuel et la diversit radiophonique

02

313

01

Soutien l'expression radiophonique locale

138 Outre-mer 123

Emploi outre-mer

02

Aide linsertion et la qualification professionnelle Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports

Conditions de vie outre-mer

04

21

Missions (Exemples)

N de programme

Titre du programme (Exemples)

N de laction

Intitul de laction

Politique des territoires

112

Impulsion et coordination de la politique damnagement du territoire Recherche culturelle et culture scientifique

02

Dveloppement solidaire et quilibr des territoires

186 Recherche et enseignement suprieur 231

01

Recherche culturelle

Vie Etudiante

03

Sant des tudiants et activits associatives, culturelles et sportives Accs la sant et de lducation de la sant Prvention des maladies chroniques et qualit de vie des malades Scurit routire

204 Sant

Prvention et scurit sanitaire

12

14

Scurit

176 152

Police Nationale

12

Gendarmerie Nationale

03

Scurit routire

304

Lutte contre la pauvret : revenu de solidarit active et exprimentations sociales Actions en faveur des familles vulnrables

02

Exprimentation sociale et autres expriences en matire sociale et dconomie sociale Accompagnement des familles dans leur rle de parents Protection des enfants et des familles Accs des femmes aux responsabilits et la prise de dcision galit en droit et en dignit Soutien du programme galit entre les hommes et les femmes valuation et orientation personnalise des personnes handicapes Incitation lactivit professionnelle

01

106

03

01 Solidarit, insertion et galit des chances Egalit entre les hommes et les femmes 03 05

137

157

Handicap et dpendance

01

02

124
22

Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

03

Gestion des politiques sociales

Missions (Exemples)

N de programme

Titre du programme (Exemples)

N de laction

Intitul de laction

01 219 Sport 02

Promotion du sport pour le plus grand nombre Dveloppement du sport de haut niveau Prvention par le sport et protection des sportifs Dveloppement de la vie associative Actions en faveur de la jeunesse et de lducation populaire Actions particulires en faveur de la jeunesse

03 Sport, jeunesse et vie associative 163 Jeunesse et vie associative

01 02

03

232

Vie politique, cultuelle et associative

05

Travail et emploi 102 Accs et retour lemploi 01

Amlioration de linsertion dans lemploi par ladaptation des qualifications et la reconnaissance des comptences

Amlioration des dispositifs en faveur de lemploi des personnes les plus loignes du march du travail Prvention de lexclusion Hbergement et logement Aide alimentaire Conduite et animation des politiques dhbergement et de linclusion sociale Information relative au logement et accompagnement des publics en difficult

177

Prvention de l'exclusion et insertion des personnes vulnrables

11 12 13 14

Ville et logement 109 Aide laccs au logement 02

147

Politique de la ville

01

Actions territorialises et dispositifs spcifiques de la politique de la ville

23

24

Guide

lusage des associations

Ce guide publi la premire fois en 2007 par le ministre charg de la vie associative avec le concours de la direction du budget du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie est ractualis priodiquement. Il sagit de la troisime actualisation. Auteur initial : Jean-Marie RAYNAUT Ractualisation : Aurlie AM-TUIL