M A R O C " Ensemble pour un dveloppement humain "

Pour une Politique de Dveloppement Social Intgr

Mission dappui du PNUD au Ministre du Dveloppement Social de la Famille et de la Solidarit

Travail ralis par le Dr Abdeljalil GREFFT-ALAMI en collaboration avec Larabi JAIDI et Driss BENALI

Fvrier 2005

P R E F A C E

Le royaume du Maroc sest rsolument engag au cours des quelques dernires annes dans un processus de renforcement et dintgration de ses politiques sociales. La cration, lors du remaniement ministriel de juin 2004, dun nouveau Dpartement regroupant les institutions oeuvrant dans le dveloppement social un ple social en somme est une loquente illustration de cet engagement. Ds sa mise en place, le Ministre du dveloppement social, de la famille et de la solidarit, en troite concertation avec les autres dpartements et lensemble de ses partenaires sociaux, a procd une rflexion stratgique. Cest dans ce contexte que le PNUD fut sollicit pour apporter un appui, tout dabord lorganisation, en juillet 2004, dun sminaire runissant tous les acteurs impliqus dans le dveloppement social et ensuite, la ralisation, en guise de suivi, dun travail danalyse et de rflexion confi des experts nationaux. Le rapport que nous avons le privilge de prfacer aujourdhui constitue lun des rsultats dune coopration plus dun gard exemplaire entre le Ministre du dveloppement social et le PNUD. Ce travail reprsente un effort remarquable dinventaire et dvaluation des politiques publiques menes au Maroc dans le domaine du dveloppement social et dans la valorisation des ressources humaines du pays. Il apporte aussi une clarification conceptuelle qui permet denrichir, par une analyse thorique, les constats de lanalyse empirique. Enfin, il met en relief limportance cruciale de la bonne gouvernance, de la coordination et de linter-sectorialit dans la conduite des politiques publiques et des interventions publique et prive en matire de dveloppement social ainsi que celle du partenariat de la coresponsabilit sociale, et de la coopration dans le domaine du dveloppement.

Abderrahim HAROUCHI
Ministre du dveloppement Social, de la famille et de la Solidarit

Emmanuel Dierckx de Casterl

Reprsentant Rsident PNUD Maroc

S o m m a i r e
INTRODUCTION
....................................................................................................................................

5 5 5

1. Rappel du contenu et des termes de rfrence de la mission 2. La dmarche et la mthode retenues

.....................................

............................................................................

CHAPITRE I
Contexte et clarification des concepts
..............................................................................................

7 8

1. Le contexte politique conomique et social

.................................................................

2. Clarification conceptuelle du champ des politiques sociales

....................................

12 16 20 22

3. Revue critique des dfinitions et des typologies de la pauvret 4. Nouveaux paradigmes en matire de dveloppement 5. Conclusions de lanalyse prliminaire

..............................

..............................................

..........................................................................

CHAPITRE II
Etat des lieux et vluation
................................................................................................................

25 27 28 37

1. Dlimitation du champ de lvaluation

.......................................................................

2. Stratgie de dveloppement conomique et cycles de croissance 3. Evaluation des politiques publiques

.........................

............................................................................

4. Evaluation des programmes spcifiques de lutte contre la pauvret et lexclusion 5. Gouvernance actuelle du dveloppement social 6. Principaux constats de lvaluation
...................................................................

49 91 95

.....................................................................

............................................................................................

CHAPITRE III
La stratgie propose
...............................................................................................................................

97 98

1. Les bases thoriques et oprationnelles de la nouvelle stratgie nationale de dveloppement social

.................................................

2. Le programme national de lutte contre la pauvret et lexclusion 3. Modalits de mise en uvre de la stratgie et gouvernance

......................................

116 125

...............................................

I N T R O D U C T I O N
1. RAPPEL DU CONTENU DE LA MISSION ET DE SES TERMES DE RFRENCE Un remaniement ministriel intervenu au mois de juin 2004 sest traduit, entre autres changements, par la cration, au sein du gouvernement du Maroc, dun nouveau dpartement, le Ministre du dveloppement social, de la famille et de la solidarit. Ses missions consistent :

politiques sociales, sur les diffrents angles danalyse de ces politiques et sur la mthode de travail adopter pour les besoins de ltude. A lissue de ces runions, un consensus a permis de prciser :
la base documentaire runir

la liste des institutions et des acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux rencontrer

promouvoir la politique de dveloppement social et de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale rpondre aux besoins des catgories sociales fragiles ayant des besoins spcifiques en renforant les programmes destins la famille, lenfance, aux personnes ges et aux handicaps ; promouvoir la solidarit, la participation et le partenariat.

les visites sur le terrain programmer le plan et la consistance gnrale du document de

fin de mission produire

et, enfin, la rpartition des tches aprs quelles aient t au pralable dfinies.

Au mois daot 2004, le PNUD a dcid dappuyer laction du Ministre en confiant aux experts, auteurs du prsent document, la mission daider le nouveau dpartement dfinir une politique intgre et une stratgie de dveloppement social lhorizon 2010. Les termes de rfrence assigns cette mission comportaient globalement linventaire et lvaluation des politiques, des programmes, des institutions, des acteurs et des cots, actuellement impliqus dans le champ du dveloppement social. Pour parvenir, en fin de compte, formuler et proposer les grands axes dune stratgie comportant une meilleure intgration de tous ces lments. Le terme grands axes est utilis dessein sachant que les dlais impartis la mission sont extrmement courts (3 mois).

Ces runions ont aussi permis aux experts de faire le constat suivant : une trs grande ambigut rgne dans le domaine que lon a lhabitude de qualifier par le terme de social . En effet, des vocables tels que politique sociale, dveloppement social, secteurs sociaux, dpenses sociales, dpenses de solidarit, aide sociale, action sociale, protection sociale, scurit sociale, etc. sont couramment utiliss par les uns ou par les autres sans avoir le mme sens pour tout le monde. Constatant cette ambigut, les experts ont pens quelle tait en partie lorigine de la verticalit excessive des politiques et des programmes et probablement la cause de leur non intgration. Pour dire les choses autrement, le morcellement des diffrentes politiques sociales procde dune vision morcele des problmes sociaux. Lambigut rgne aussi dans les dfinitions et les , de la diffrentes typologies de la pauvret vulnrabilit et de la prcarit , ou mme dans des termes aussi courants que les ingalits sociales et lexclusion sociale . Dans ces conditions, tenter de proposer une politique sociale intgre et une stratgie de dveloppement social naurait aucun sens si on ne se proccupe pas de dfinir, au pralable, le contenu des politiques sociales et,par rapport, celles-ci,ce quest au juste le dveloppement social. Ce dernier constitue-t-il une politique spcifique centre sur les pauvres ? Ou bien se confond-il avec toutes les formes dintervention

2. LA DMARCHE ET LA MTHODE RETENUES Concevoir une politique sociale intgre et une stratgie de dveloppement social moyen terme ne consiste heureusement pas partir de zro, mais partir de ce qui existe ou plus prcisment du bilan de ce qui existe. Lampleur de la mission a nanmoins ncessit la tenue de plusieurs runions prliminaires au sige du Ministre. Ces runions ont t consacres une rflexion approfondie sur le champ des

fondes sur le principe de solidarit et sur lobjectif de cohsion sociale,pour finalement les englober toutes? Dans le mme ordre dides, vouloir proposer une stratgie de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale implique de commencer par dfinir la pauvret et lexclusion. Le bon sens consisterait alors rpondre des questions telles que : qui sont les pauvres, pourquoi sont-ils pauvres et o sont les pauvres ? Qui sont les exclus, de quoi sontils exclus et o sont les exclus ? Autrement dit, une politique de rduction de la pauvret et de lexclusion ne peut tre efficace que si elle dcoule dune bonne connaissance et dune meilleure comprhension de ces problmes sociaux. On peut donc sattendre ce que des politiques fondes sur une mcomprhension des causes de persistance de la pauvret, ou sur une vision rductrice, puissent tre remises en cause aujourdhui la lumire des concepts et des paradigmes rcents qui tendent en donner une dfinition plus extensive et plus exhaustive. Par exemple, on peut remdier certains aspects de la misre sans remdier tous, cest ce qui se produit lorsquon rduit la mortalit infantile par des campagnes de vaccination et de rhydratation orale alors que le revenu des pauvres reste inchang ; ou encore lorsquon construit une cole qui ne sera pas frquente en raison des cots dopportunit trop lourds pour y accder. Lobjectif de rduction de la pauvret et de lexclusion ne peut tre atteint que par une stratgie intgre dans le temps et dans lespace ; car dans la plupart des cas, il faut agir en mme temps sur les trois fronts suivants : dveloppement des opportunits, cration de dispositifs dinsertion politique, conomique et sociale, assurance dune scurit matrielle susceptible dattnuer la vulnrabilit (aux alas climatiques, aux catastrophes naturelles,aux chocs conomiques, la maladie,etc.). Faisant ce constat prliminaire,les experts ont estim quil tait ncessaire doprer une clarification conceptuelle avant tout travail dinventaire et dvaluation des politiques poursuivies dans le domaine social, car elle peut tre utile au dbat public et au processus mme dlaboration de ces

politiques. Cette clarification savre dautant plus ncessaire que :

dune part les ingalits sociales ne se rduisent pas aux carts de revenu entre les riches et les pauvres. La structure ingalitaire de la socit marocaine et son dficit dquit obissent dautres facteurs tels que des facteurs culturels ou dappartenance des rseaux, etc. dautre part la politique et les programmes de protection sociale non centrs sur les pauvres sont aussi gnrateurs dingalits sociales lorsquils laissent beaucoup trop de monde sur le bord du chemin.

Cest la raison pour laquelle le contexte et lenvironnement politique, social, sociologique et culturel du pays dans lequel slaborent un moment donn les principes et les moyens des politiques sociales, est dterminant pour comprendre les logiques en prsence. Tout autant que lenvironnement international et la manire et le rythme adopts par le pays pour sinsrer dans le processus de la mondialisation avec les contraintes conomiques et sociales qui en dcoulent pour lui. Ces rflexions ont permis aux experts dadopter la dmarche intellectuelle et la mthode suivantes :

examiner le contexte dans lequel les politiques, les programmes et les stratgies sont conues procder une clarification des concepts et faire une revue critique des diffrentes typologies de la pauvret et de lexclusion analyser les nouveaux paradigmes en matire de dveloppement et de gouvernance

tirer les principales leons de ces axes danalyse faire ltat des lieux et lvaluation des politiques et

des programmes en cours la lumire de la clarification conceptuelle des nouveaux paradigmes et des formes concrtes que revt laction publique au Maroc dans les domaines du dveloppement social et de la lutte contre la pauvret et lexclusion

proposer, lissue de cette valuation, les grands axes dune politique intgre et dune stratgie de dveloppement social moyen terme.

CHAPITRE I

Contexte et clarification des concepts

1. LE CONTEXTE POLITIQUE, CONOMIQUE ET SOCIAL Le Maroc est engag, depuis quelques annes, dans un processus de mutations rapides et de transformations profondes. Ce processus est dune telle ampleur quon peut qualifier le Maroc aujourdhui de pays de toutes les transitions : transition dmocratique, transition conomique, transition dmographique, transition sociologique et culturelle.
1.1 SUR LE PLAN POLITIQUE ET INSTITUTIONNEL

transparence, le souci de modernisation et defficacit, le respect des droits des citoyens, le souci de proximit et le nouveau concept dautorit. A cet gard, il faut noter quatre volutions majeures qui caractrisent le pays : - La remise en cause implicite et explicite du monopole gouvernemental dans la gestion des affaires publiques a favoris lmergence et le dynamisme de la socit civile dans un essor sans prcdent dans le pays. La vitalit du tissu associatif, quil soit local, communautaire, rgional et culturel, ou caractre gnral ou national, donne au Maroc un rle davant-garde dans les pays de la rgion. Les pouvoirs publics ont accompagn ce phnomne en multipliant les dispositifs rglementaires ainsi que les conventions de partenariat, conventions qui intgrent aussi le secteur priv en gnral et le monde de lentreprise. Ces dispositifs contractuels et conventionnels entre lEtat, le secteur priv et la socit civile, impulsant de nouvelles formes de rgulation, de responsabilisation, de prise dinitiatives et de dcisions dans le processus de dveloppement conomique et dans le champ de la solidarit. - La mise niveau du processus de dmocratie locale : la rforme de la charte communale par une nouvelle loi promulgue en octobre 2002 vise renforcer les comptences des collectivits locales et territoriales de manire obtenir une dcentralisation mieux russie que par le pass et une meilleure implication des lus locaux dans le processus de dveloppement. Cette loi est venue rtablir aussi une gestion municipale unifie pour les six plus grandes villes du pays. - Llargissement des comptences des services locaux de ladministration centrale et les nouvelles rgles de gestion budgtaire, vise une dconcentration mieux russie que par le pass et une vritable politique de proximit. - Enfin la mise niveau du champ politique est lobjectif vis par le projet de loi sur les partis politiques. Cette mise niveau a pour dessein de clarifier le champ politique, sortir de lmiettement actuel de la reprsentation nationale en

Lvolution du pays vers la dmocratie, lEtat de droit et la modernisation est un processus dont lirrversibilit est garantie au plus haut niveau de lEtat et dont la cadence sacclre depuis la fin des annes 90. La transition dmocratique est atteste par des rformes majeures visant approfondir et acclrer le processus dmocratique, affirmer la primaut du droit et la dfense des droits de lhomme en gnral, et particulirement les droits de la femme, de lenfant et des catgories sociales fragiles (handicaps, personnes ges, personnes pauvres ou exclues). Parmi ces rformes, trois dentre elles mritent dtre signales pour limportance quelles ont dans le cadre de cette tude. Il sagit :

du code des liberts publiques et de lharmonisation de la lgislation interne avec les dispositions des instruments internationaux relatifs aux droits de lhomme ratifis par le Maroc du code du travail et de lharmonisation des lgislations et des rglementations rgissant les relations professionnelles et lexercice des liberts syndicales du code de la famille rformant la Moudawana dans le sens dune galisation des rapports de genre (homme-femme) et visant lintgration de la femme dans la responsabilit politique et sociale et dans le processus de dveloppement.

Dautres rformes ont concern le secteur de la justice et celui de ladministration publique fondes globalement sur le souci dquit et de

favorisant lmergence de ples capables de constituer un gouvernement homogne, apporter de la transparence aux rgles de fonctionnement et de financement des partis tout en renforant leur dmocratie interne, et enfin dimmuniser le pays contre les tentatives dexploiter la religion des fins politiques extrmistes. Cette brve revue du contexte permet de constater que le pays est dot datouts institutionnels importants pour amliorer la qualit du processus de formulation et de conduite des politiques publiques et pour amliorer la qualit de la gouvernance. Cependant, et en anticipant sur lvaluation qui sera dveloppe au chapitre II, il est utile de noter ds maintenant une certaine dichotomie entre la qualit des institutions et des lois et la qualit des pratiques, tant que demeurent importantes des rsistances et des inerties aux changements voulus sur le plan politique. Cette dichotomie tant probablement la cause des pertes defficacit des politiques publiques.
1.2. SUR LE PLAN CONOMIQUE

celles de la libralisation et de la drglementation de la plupart des secteurs de lconomie ainsi que celles du rattrapage des dficits en matire dinfrastructures physiques et des dficits sociaux. Lensemble des prix ont t librs lexception dun petit nombre de denres de premire ncessit, faisant lobjet de subventions ou de compensations. Le dsengagement de lEtat des secteurs concurrentiels sest traduit par des transferts importants de capitaux au secteur priv national et tranger. Des conditions favorables ont ainsi t amnages pour faciliter la transition et le passage dune conomie protge dominante tatique une conomie librale de march ouverte sur lextrieur et en cours dinsertion progressive dans lconomie mondiale. Le partage des responsabilits entre lEtat et le secteur priv voqu au paragraphe prcdent sous langle politique est aussi luvre dans la reconfiguration du rle de lEtat dans le domaine de lconomie : lEtat incombent dsormais les rles darbitrage, de rglementation et de rgulation et la garantie de lquit par la redistribution des revenus. Au secteur priv et au march en gnral incombent les rles de la cration de richesse et de la relance de lactivit conomique par linvestissement, y compris dans les infrastructures et les secteurs sociaux. Les incitations linvestissement priv national et tranger sont trs fortes et font lobjet dune dynamique de rformes positives (malgr quelques points faibles persistants comme la corruption et le manque de confiance dans la justice des affaires conomiques). La dynamique macroconomique est globalement bonne en dpit de la tendance rcente la reprise du dficit budgtaire et en dpit du dficit de la balance commerciale. Mais elle ne saccompagne pas, pour autant, dun niveau de croissance suffisant. La croissance relle du PIB a t respectivement de 4,1% au cours de la priode 1986-1991, de 1,8% au cours de la priode 1991-1999 et de 4% au cours de la priode 1999-2003. Sur lensemble de ces deux

La transition est marque par louverture de lconomie nationale et son intgration progressive dans lconomie mondiale. Cette dynamique douverture a t jalonne par des tapes successives de libralisation des changes : accord OMC, accord dassociation avec lUnion europenne, accord de libre change avec les Etats-Unis, la Turquie, et plus rcemment avec la Tunisie, la Jordanie et lEgypte (et dautres accords en cours de ngociation). Cette phase dintgration de lconomie dans la mondialisation des changes a t prpare et rendue possible par des efforts importants consentis par le pays pour mener des rformes conomiques et financires majeures afin de surmonter les contraintes et de lever les distorsions qui inhibaient son potentiel de croissance. Ces efforts ont t constants au cours des deux dernires dcennies : les annes 80 tant celles de lajustement, de la stabilisation macroconomique et des rformes structurelles, les annes 90 tant

dcennies, la structure du PIB a peu vari : le secteur primaire reprsente 16%, le secteur secondaire 35% et le secteur tertiaire 53%. Le faible taux de croissance enregistr dans les annes 90 sexplique en grande partie par la faible performance de lagriculture qui a connu, au cours de cette priode, une moyenne annualise de rgression de -0,3%. La croissance globale dpend donc en grande partie de la croissance agricole. Sa variabilit et sa volatilit sont en rapport avec des fluctuations spectaculaires de la production cralire : 17 millions de quintaux en 1995 et 97 millions de quintaux en 1996. En raison de la svrit de la scheresse (3 annes sches sur 4), la valeur ajoute du secteur agricole a t stagnante sur plus dune dcennie, ce qui explique laggravation de la pauvret rurale enregistre sur la mme priode. Lagriculture nest pas seule en cause dans la faiblesse de la croissance, les annes 90 ayant aussi enregistr une perte de comptitivit du secteur manufacturier et une tendance au ralentissement de lactivit conomique. Lconomie marocaine, malgr les efforts consentis et les rformes accomplies, demeure trs vulnrable aux chocs intrieurs (alas climatiques), et aux chocs extrieurs (prix des hydrocarbures et fluctuations montaires). Beaucoup reste faire face aux dfis qui attendent le pays.
1.3. SUR LE PLAN SOCIAL

autres programmes de dveloppement rural, ce qui pose manifestement les problmes de lefficacit, du ciblage et de linertie des dpenses publiques en matire sociale. Pour ne prendre quun seul exemple et pour sexprimer franchement, les rsultats de la politique de sant en milieu rural sont nettement dcevants, les taux de mortalit infantile et maternelle qui y prvalent tant indignes dun pays du niveau de dveloppement du Maroc. On peut en dire autant de lanalphabtisme et des performances tant quantitatives que qualitatives de la politique dducation. Plus fondamentalement, malgr la reprise de la croissance conomique, le rythme de cette croissance apparat nettement insuffisant pour rsorber les dficits sociaux persistants, faire face la monte en puissance des nouveaux besoins sociaux et surtout affronter laugmentation de la population active. En effet, en ce dbut de millnaire, la question sociale au Maroc revt deux aspects fondamentaux :

la situation de plus en plus proccupante de lemploi et la monte en puissance du chmage de masse ; la persistance, voire la recrudescence de la pauvret et des ingalits sociales malgr les efforts des pouvoirs publics pour les rduire, la rpartition des revenus et des patrimoines au sein de la socit marocaine demeurant trs ingalitaire.

En 20 ans, des progrs notables ont t accomplis, attests par lvolution positive de la plupart des indicateurs sociaux et socioconomiques. Mais les progrs enregistrs sont constamment meilleurs en milieu urbain quen milieu rural o les dficits sociaux persistent saccompagnant dune recrudescence de la pauvret rurale observe dans la dcennie 90. Pourtant depuis le milieu de cette dcennie, les dpenses publiques dans les secteurs sociaux ont connu une forte progression, particulirement dans le milieu rural et les provinces dfavorises. Dambitieux programmes dinfrastructure orientation rurale comme le PERG, le PAGER, le PNCRR sont venus complter les dpenses publiques sociales sectorielles et les

Le taux de chmage national estim 12% masque mal les ralits suivantes : le chmage urbain est de 19,5% et dpasse les 30% pour les diplms de lenseignement suprieur. Le taux de chmage rural estim 4,5% est un niveau relativement bas en raison des critres retenus. Mais ce taux cache mal une ralit qui est tout autre : surplus de main-duvre, excdent de la force de travail et sous-emploi trs importants. Cette ralit tant le vritable moteur de lexode rural, les cycles de scheresse ne faisant que lamplifier. Du reste, des causes cumulatives ont t luvre dans la monte des tensions sur le march de

10

lemploi. Lapplication des programmes de stabilisation et dajustement structurel, les faibles performances de la croissance et de linvestissement, la relative stagnation du PIB industriel et le cycle rapproch des annes de scheresse ont aggrav la dtrioration de la situation sociale. Face ces besoins, les mesures et les programmes relatifs la politique de lemploi ont donn des rsultats peu probants, tant il est vrai que la rduction du chmage passe obligatoirement par un taux de croissance conomique plus lev, suprieur 5% et par des mesures actives plus favorables la cration demplois. Etant donn ces dterminants macroconomiques et macrosociaux ; lincidence de la pauvret sous ses diffrentes formes reste leve dans le pays ainsi que les ingalits de revenu. Au cours de la dcennie 90, les 20% les plus aiss de la population ont amlior leur part dans les dpenses totales de 1,5 point, celle des 20% les plus dfavoriss ayant rgress de 1,7 point. Dans le milieu rural, une personne sur 4 est pauvre, alors quon ne compte quun pauvre sur 10 en ville. La campagne concentre 67% de la pauvret totale, bien que la pauvret urbaine tend augmenter rapidement, un rythme suprieur celui de lexode rural, ce qui dmontre limpact social nfaste du chmage.
1.4. SUR LE PLAN DMOGRAPHIQUE

ans, cest--dire des personnes dge actif et une augmentation encore modre des plus de 60 ans. Au cours de cette priode, les charges qui psent sur les actifs vont tre transfres progressivement du bas vers le haut de la pyramide, ou, pour dire les choses en termes simples, les transferts vers les enfants vont diminuer alors que ceux en direction des personnes ges vont augmenter, le poids relatif des dpenses dducation ayant tendance sallger en volume alors que celui des dpenses de retraite aura tendance salourdir. Cet alourdissement deviendra considrable aprs 2025. Que retenir au juste, pour les besoins de cette tude, des volutions dmographiques ? Deux ou trois choses : - En labsence dune croissance conomique forte et soutenue, le Maroc ne pourra pas exploiter leffet daubaine et la fentre dmographique favorable des deux premires dcennies du millnaire. En effet, laugmentation considrable de la population active induira une trs forte demande demploi quil faudra bien satisfaire. Cest le dfi majeur pour le pays au cours des 15 prochaines annes. Si la tendance de croissance actuelle de lconomie se maintient, les tensions sur le march du travail risquent de devenir intolrables et de peser lourdement sur le climat social et la cohsion sociale en reproduisant la pauvret et en crant de nouvelles formes de pauvret. Car il faut bien comprendre que la faiblesse de la croissance conomique est doublement responsable de la persistance ou de lextension de la pauvret : non seulement elle cre directement de nouveaux pauvres, mais elle te simultanment la collectivit les moyens financiers pour lutter contre la pauvret. - Le Maroc, comme dautres pays en dveloppement, risque de devenir vieux avant dtre richealors que les pays industrialiss sont devenus riches avant dtre vieux . Cela est dautant plus proccupant que les gains desprance de vie ont t plus rapides dans les pays en dveloppement. Cest dire les besoins

La transition dmographique que connat le Maroc va sachever plus tt que prvu. Le dclin progressif de la fcondit se poursuit et le vieillissement progressif de la population va considrablement sacclrer partir de 2020, date laquelle les nombreuses cohortes du baby boom nes dans les annes 60 vont franchir le cap des 60 ans. Pour rsumer les choses, on peut dire que le Maroc connatra dans les deux dcennies 20002020 une priode daubaine dmographique que les spcialistes qualifient dge dor dmographique. Cet effet daubaine rside dans les caractristique suivantes : une diminution du pourcentage des moins de 15 ans, un largissement considrable du pourcentage des 15-59

11

normes de financement de la protection sociale en direction des personnes ges. Compte tenu du fait que le systme national de retraites mis en uvre ne couvre quune fraction des actifs salaris (en raison de la taille du secteur informel et donc de limportance de llusion et de lvasion sociofiscale) et quil exclut, pour le moment, la fraction la plus importante de la population active, cest--dire les travailleurs indpendants (artisans, commerants, exploitants agricoles, professions librales, etc.), il est craindre que lge devienne demain un facteur supplmentaire et prdominant de pauvret, les working poors devenant peu peu des vieux pauvres. - La transition dmographique se manifeste aussi dans lespace comme lvolution historique le prouve dans peu prs tous les pays ; en 2020, plus des deux tiers des Marocains seront citadins. Cumul avec le dclin de la fcondit, les gains relativement rapides en matire desprance de vie et le vieillissement progressif de la population, ce processus durbanisation acclre induit une transition pidmiologique qui alourdit la charge de morbidit. Le Maroc na pas encore matris ses maladies de pays pauvre alors quil connat une augmentation rapide des maladies dites des pays riches. Le systme de sant doit amliorer notablement ses performances tant du point de vue de lquit du financement de laccs aux soins que du point de vue de la qualit de loffre de soins. La lenteur des rformes dans ce domaine laisse persister des ingalits criardes dans ltat de sant des Marocains en fonction de leur statut socioconomique. Quen sera-t-il demain quand les nouveaux besoins de sant exigeront des technologies et des moyens de plus en plus coteux ?
1.5. SUR LE PLAN SOCIOLOGIQUE ET CULTUREL

de mcanismes dautorgulation sociale sous la pression des difficults conomiques que connaissent les mnages. Ainsi en va-t-il du phnomne de recohabitation ou de dcohabitation diffre que lon note chez nombre de jeunes : en cherchant auprs de leurs familles une protection contre les consquences matrielles et psychologiques des difficults dembauche quils rencontrent, ils font jouer des solidarits prives qui compltent ou se substituent un dispositif public qui leur est peu favorable. Ce faisant, ils limitent lextension de la pauvret, du moins de celle que lon pourrait calculer par mnage, cest--dire par cellule financirement autonome. On pourrait en dire autant pour lhbergement familial des parents gs, des filles divorces ou des parents sans ressources. Mais ces solidarits familiales et communautaires lies la tradition et aux valeurs socioculturelles propres au pays ont elles-mmes leurs limites. On peut mme dire que le dlitement et lpuisement de ces rseaux de solidarit traditionnels, la monte en charge des nouvelles formes de pauvret et la pression accrue sur lEtat quexerce une demande de protection sociale publique de plus en plus vive, ont un destin li. Nous verrons au paragraphe 3 comment lpuisement de ces rseaux et les transformations des modes de vie gnrent lexclusion sociale.

2. CLARIFICATION CONCEPTUELLE DU CHAMP DES POLITIQUES SOCIALES

2.1. LEVER LAMBIGUT QUI PSE SUR LE TERME "SOCIAL"

Des transformations en profondeur traversent la socit marocaine. Ces transformations dont certaines sont positives et dautres le sont moins, sont la ranon en quelque sorte de la modernit et de la modernisation des murs. Elles affectent les modes de vie, les modes de consommation, les structures familiales. Elles revtent parfois la forme

Quest-ce que le social ? Si lon pose une telle question au citoyen ordinaire, il ira probablement chercher la rponse dans les journaux quil lit dhabitude en essayant de se remmorer ce quils mettent dans leur "rubrique sociale", ou bien dans la composition du gouvernement en essayant de se rappeler la liste des ministres dits "sociaux". La rponse nest pas si facile quil ne parat et la plus simple serait encore la plus exhaustive : le social englobe tous les aspects des conditions dexistence des individus.

12

Ainsi entendue globalement, la politique sociale a un champ beaucoup plus vaste que celui habituellement retenu par les praticiens et les hommes politiques. En toute rigueur et en toute logique, toute la politique conomique dun gouvernement pourrait figurer comme un lment de la politique sociale : en effet, les efforts de relvement de lefficacit et de la croissance conomique, de plein emploi, de stabilit des prix, etc. nont de raison dtre ultime que damliorer les conditions de vie de lensemble de la population. Il est toutefois classique de faire une distinction entre la politique conomique stricto sensu, dont les effets sont globaux, et la politique sociale qui se proccupe, pour des individus ou des groupes dindividus, de la rpartition des revenus entre mnages, de la nature des biens et des services disponibles, de linsertion de lindividu dans le systme conomique, dans le systme dducation, dans le systme de sant, dans le systme de protection sociale et dans la socit en gnral.
2.2. DLIMITER PLUS NETTEMENT LE DOMAINE DES POLITIQUES SOCIALES

tives : dure du travail, rmunration du travail, salaire minimum, contrats de travail, statuts, exercice du droit syndical, contentieux du travail, etc. sont les lments rgis par ce domaine de la politique sociale anim par le triptyque classique Etat et "partenaires sociaux" (syndicats de travailleurs et organisations patronales). Lensemble de ces dispositions ont t rcemment harmonises dans le Code du travail dont les dcrets dapplication sont en cours dadoption. La politique de lemploi porte sur la nature et le volume des emplois et puise ses moyens dans la panoplie des instruments de la politique conomique. Ces interventions, relations professionnelles et politique de lemploi ont pour point de chute, en termes de comptabilit nationale, le revenu primaire des mnages quils tirent de leur contribution lactivit de production. Au Maroc, la conduite de cette politique est confie au Ministre de lEmploi et de la Formation professionnelle, qui assure aussi la tutelle administrative sur la CNSS et la mutualit, le Secrtariat dEtat la Famille, lEnfance et aux Personnes handicapes, lEntraide nationale, lAgence de Dveloppement social et la Direction de laction sociale ayant t transfrs au nouveau Ministre. B. Le domaine de la protection sociale Appel aussi domaine de la scurit sociale, il peut tre dfini par la nature des risques contre lesquels on cherche protger les individus ; ces risques dits "sociaux" font rfrence aux droits fondamentaux : droit au travail, droit la sant, droit la scurit matrielle. Face aux vnements prvus ou non (la vieillesse, par exemple, nest pas un risque) qui compromettent ces besoins sociaux (maladie, accidents, accidents de travail, invalidit, dcs, charges familiales, vieillesse, chmage), la rponse collective peut tre celle de lassurance sociale qui protge ceux qui participent aux mcanismes de financement, ou celle de lassistance qui, elle, exclut tout lien, au niveau individuel, entre protection et

En partant de cette dfinition extensive, on peut prciser le contenu du social en distinguant 4 domaines : A. les relations professionnelles et lemploi B. la protection sociale C. les politiques sociales sectorielles D. les politiques sociales transversales Les deux premiers domaines relvent de la conception traditionnelle du social et mettent en exergue le rle majeur du travail et de lemploi dans lorganisation conomique et sociale. Les deux autres largissent le champ des politiques sociales aux autres aspects des conditions dexistence des individus sans rfrence au travail ou lemploi. A. Les relations professionnelles et lemploi Les relations professionnelles font lobjet de politiques dont les instruments essentiels rsident dans la lgislation du travail, la rglementation, la politique contractuelle et les conventions collec-

13

financement pralable. Le financement de lassurance sociale se fait par des cotisations sociales obligatoires ; celui de lassistance a recours limpt et au budget de lEtat (bien que de nombreux systmes dassurance sociale et de scurit sociale distribuent des prestations dites "non contributives" telles que la pension minimum par exemple). Quels que soient les mcanismes retenus, la protection est ralise par la distribution de prestations sociales aux bnficiaires qui conduisent la formation du revenu disponible des mnages et donc la correction du revenu primaire. Cest pourquoi le domaine de la protection sociale remplit une triple fonction : solidarit, assurance et redistribution des revenus. Au Maroc, le domaine de lassurance sociale concerne les rgimes obligatoires de scurit sociale : CNSS, rgime obligatoire des accidents du travail, CMR et RCAR, AMO. Le domaine de lassistance concerne les filets de scurit : compensation et subventions alimentaires, Entraide nationale, Promotion nationale, cantines scolaires, programme scheresse, RAMED, etc. Lorsque la protection de certains groupes ou de certaines catgories observe un caractre volontaire et facultatif, on nutilise plus le terme dassurance sociale, mais celui de prvoyance sociale : cest le cas des mutuelles ou des caisses dentreprise dont le statut demeure cependant rgi par la loi. Cest aussi le cas des caisses de retraite complmentaire et de produits michemin entre lassurance-vie et la prvoyance sociale comme Damane El Hirafi, Damane El Bahri, etc. Les besoins de scurit et de protection ne se limitent pas aux risques sociaux, cest la raison pour laquelle lEtat dans son rle rgalien assume une fonction de protection contre la violence et les troubles, assure la scurit des personnes et des biens, et intervient en cas de catastrophe naturelle, industrielle ou cologique (scheresse, inondations, sismes, incendies, etc.) en faisant jouer la solidarit nationale en faveur des sinistrs.

C. Les politiques sectorielles Elles visent les conditions dexistence des individus indpendamment dune activit professionnelle et de la protection sociale lgard des risques collectifs. Lducation, la formation professionnelle, la sant, le logement, lquipement et lamnagement du territoire, les transports en commun, la jeunesse et les sports, la culture : toutes ces politiques consistent fournir des services collectifs ou agir sur la production de biens et de services marchands. En fait, chacune de ces politiques sectorielles apporte une contribution la politique sociale et la lutte contre la pauvret mme si ce nest pas leur objectif unique ou explicitement affich. La politique dducation, de formation et dalphabtisation constitue nen pas douter le volet essentiel dune action long terme de dveloppement social et de lutte contre la pauvret et lexclusion. Cest le mcanisme essentiel du processus que lon appelle communment l"ascenseur social", lorsquun systme ducatif efficace en termes de volume et de qualit permet aux individus dacqurir les qualifications ncessaires une insertion sociale russie (emploi et revenu). La politique de sant reprsente un autre volet essentiel de lutte contre la pauvret. Plus gnralement, couple avec lducation, elles constituent les deux politiques publiques majeures de redistribution. Les indicateurs de sant ruraux tant des stigmates vidents de la pauvret autant que lillettrisme et lanalphabtisme, lducation et la sant constituent donc deux axes prioritaires de lutte contre la pauvret. La politique de lhabitat contribue clairement au dveloppement social et la prvention de lexclusion. Parce que la qualit de lhabitat ou sa localisation sont des indices de la situation sociale de leurs occupants, la lutte contre lhabitat insalubre, la rsorption des bidonvilles, la rhabilitation des quartiers, les programmes de logements sociaux combinant le financement de loffre et de la demande afin de faciliter les procdures de relogement, constituent des

14

actions efficaces de rinsertion sociale et de prservation de la paix sociale. Couples avec lurbanisme et lamnagement du territoire, ces politiques visent le bien-tre de la population (pauvres et non pauvres), contribuent la production du lien social et lobjectif du "bien vivre ensemble" dans un cadre de vie apaisant les tensions urbaines qui rgnent entre les centres des villes et leurs priphries. Les politiques de la jeunesse et des sports, des loisirs et de la culture visent elles aussi lpanouissement des individus et la reproduction du lien social. La pratique de subventions dans les transports en commun dans les villes ne vise pas spcifiquement les pauvres urbains mais ses objectifs sociaux et socitaux sont assez vidents pour tre adopts dans la plupart des grandes villes du monde. Enfin, sans tre proprement parler sectorielle, la politique conomique elle-mme a une finalit sociale malgr la persistance du dilemme classique entre "efficacit conomique" et "quit sociale". Quant la politique de lemploi, le SMIG na-t-il pas en partie vocation prvenir la pauvret ouvrire ? Tout comme la rglementation visant rduire les formes prcaires du travail ? Et la pension minimale de vieillesse na-t-elle pas pour objectif de rduire la pauvret lie lge ? Cest dire comment se conjuguent toutes ces politiques et tous leurs effets, mme sils ne sont pas toujours spcifiquement recherchs, pour contribuer la politique sociale et la lutte contre la pauvret et lexclusion ; cest l que rside lexplication de lmergence dun quatrime domaine des politiques sociales. D. Les politiques sociales transversales Elles traversent les trois domaines prcdents. En raison de leur aspect intersectoriel ou multisectoriel, elles exigent une action concerte et coordonne, dans lespace et le temps, entre partenaires appartenant chacun des trois domaines prcdents. Cest typiquement le cas de la politique de lutte contre la pauvret et lexclusion qui, comme nous lexaminerons au paragraphe suivant, ncessite forcment une

action multidomaines concerte. Cest aussi le cas du dveloppement rural durable,de la politique de proximit, de la rhabilitation sociale des quartiers, etc. Au terme de cette dmarche de clarification des politiques sociales, on serait tent de dire que le dveloppement social englobe chacun des quatre domaines prcits, mais lusage qui en est retenu par les praticiens se limite au quatrime et concerne en gnral les interventions caractre transversal. Cest cet usage qui sera retenu dans ce document chaque fois que lon emploiera par la suite le terme de dveloppement social. Quant la solidarit, elle ne constitue pas une politique au sens propre du terme. La solidarit est une valeur. Au mme titre que lquit et la justice sociale, souvent confondues entre elles, ces trois valeurs fondent lthique collective dune socit. Ainsi une socit est dite plus ou moins solidaire selon les degrs de justice sociale, dquit et de protection sociale qui y rgnent. A titre dexemple, les rgimes dassurance sociale sont fonds la fois sur une valeur (la solidarit) et sur une technique (lassurance), mais la solidarit quils peuvent mettre en jeu peut tre catgorielle, uniquement rserve certains groupes sociaux, ou universelle et tendue toute la population. La solidarit est souvent confondue aussi avec laltruisme, la compassion, la gnrosit qui sont dautres valeurs morales. Ces dernires sont luvre dans les interventions de la socit civile en direction des pauvres, des dmunis, des exclus, des enfants abandonns, des handicaps, des femmes seules ou victimes de violence, etc. LEtat, quil intervienne directement en faveur de ces groupes fragiles et dfavoriss, ou quil se contente de verser des subventions aux actions de la socit civile, fait lui aussi preuve de compassion, daltruisme et de gnrosit sociale. La nuance rside dans le fait que laction civile est souvent perue comme de la bienfaisance et de lhumanitaire, alors que laction publique est rige en solidarit et figure de ce fait comme une attribution dun secrtariat dEtat ou dun dpartement ministriel. Il nen demeure pas moins que lEtat, qui est lmanation collective

15

dune communaut nationale, peut donner lexemple et lmulation approprie en matire de comportements solidaires de la socit. Les exemples les plus charismatiques et les plus emblmatiques tant la Fondation Mohamed V pour la solidarit, la Fondation Mohamed VI pour les uvres sociales et la Fondation Mohamed VI pour la rinsertion des dtenus. On ne saurait clore ce paragraphe consacr la clarification des concepts sociaux sans dire un mot de ce que lon entend en gnral par "action sociale", "aide sociale", "travailleurs sociaux", "ingnierie sociale". Dans la pratique, on prend souvent les deux mots action sociale et aide sociale lun pour lautre, car on a tendance les confondre ou les fusionner. Pourtant la diffrence thorique est assez claire : laide sociale, ayant un fondement lgal (comme lEntraide nationale par exemple) est rgie par des textes de loi qui en font un droit au bnfice duquel on est admis suite une procdure tendant vrifier ltat de besoin allgu par le demandeur. Sa confusion thorique et juridique avec lassistance est donc lgitime que lEtat distribue directement des prestations daide ou quil se contente de verser des subventions. Laction sociale se compose dactions non obligatoires menes par des organismes publics en direction de groupes spcifiques ou de larges fractions de la population : par exemple, laction sociale dune caisse de scurit sociale peut tre une prrogative de son Conseil dadministration, de mme que des mutuelles ou des comits dentreprise peuvent dployer une action sociale travers ce quils appellent leurs "uvres sociales".Laction sociale qualifie aussi les interventions des associations et de la socit civile dans le domaine social ou culturel tout autant que celles des collectivits locales. Les travailleurs sociaux sont des personnes professionnellement impliques dans le domaine du dveloppement social, de lassistance, de laide sociale et de laction sociale. Ils appartiennent soit la fonction publique (administration des institutions sociales et collectivits locales), soit au secteur priv au service des associations, fondations, etc.

Traduit du concept anglo-saxon engineering, lingnierie dsigne ltude de projets dont les aspects doivent tre soigneusement analyss avant de passer la ralisation. Applique au domaine social, la dfinition la plus moderne de lingnierie englobe lensemble des techniques et des savoir-faire qui permettent le diagnostic, la mise en uvre, la coordination et lvaluation de projets sociaux. Lingnierie sociale inclut :

lingnierie de laction sociale qui concerne la vie sociale, lanimation et le travail social (ex. animation sociale des quartiers) ; concevoir les mesures, prvoir leurs consquences, simuler leur mise en uvre, tester des variantes, prvoir les problmes que posera leur application court ou long terme et tudier les problmes de fonctionnement des institutions charges de les appliquer.

lingnierie du dveloppement social qui consiste

La prparation des mesures comporte des aspects juridiques lis lenvironnement institutionnel. Elle sappuie sur les donnes statistiques disponibles, des enqutes ventuelles pour les complter, des projections et des simulations, des prvisions court ou long terme, avec ou sans mesures nouvelles, la conception dinstruments pour mesurer les effets des mesures envisages ou programmes. A dfaut de ces approches mthodiques, on risque de sattaquer des problmes complexes avec des instruments inadquats. Les prvisions et les simulations peuvent revtir un aspect gnral, macroscopique, dans le cadre dun ensemble de mesures. Elles peuvent linverse se limiter un groupe cible et ltude des effets directs dune mesure catgorielle. Lingnierie sociale comporte fondamentalement une dmarche dvaluation : la prvision tant en quelque sorte une valuation ex ante ou a priori destine clairer les choix et prciser les effets (voulus, induits, diffrs). Lvaluation lui est symtrique et a pour but dassurer une surveillance permanente de laction, dviter les dviations, de constater les lacunes,

16

de prconiser les ajustements ventuels de trajectoire. Un projet bien construit doit ltre de manire rendre lvaluation efficace et peu coteuse. La dmarche valuative concerne la fois la condition de ralisation, les modalits de gestion par les services administratifs et les autres acteurs du projet ainsi que le degr de ralisation des objectifs. Lingnierie sociale doit tre dveloppe tous les niveaux dans le cadre dune formation approprie au service tant des acteurs sociaux locaux, des collectivits locales, des ONG que des acteurs administratifs locaux, intermdiaires et centraux. Cest lune des recommandations essentielles formules dans le cadre de la nouvelle stratgie. A lissue de ces prcisions, concernant le contexte du pays, ainsi que de la clarification des objectifs des politiques sociales en gnral, on est mieux arm pour analyser et comprendre lvolution de la politique sociale au Maroc travers ses diffrentes tapes. Ces tapes tant elles-mmes le reflet de lvolution politique et culturelle et de celle des enjeux conomiques et sociaux. Tant il est vrai que si le choix des objectifs est largement politique, le choix des instruments est trs fortement influenc par les traditions, la religion (zaqat, waqf et habous par exemple), les habitudes communautaires de la population et sa psychologie, ainsi que par la structure socioconomique du pays (part relative des ruraux et des citadins, rapport villes-campagnes, part relative des salaris et des non salaris, structures sectorielles dactivit, etc.) qui dterminent les donnes concrtes des problmes. Il en rsulte que les rponses aux proccupations "sociales" voluent dans le temps et quelles sont assez nettement diffrentes dun pays lautre quel que soit le niveau de dveloppement ou de revenu par ailleurs. Concevoir une politique sociale intgre et une stratgie de dveloppement social pour le Maroc lhorizon 2010 implique de bien garder lesprit les mcanismes et les causes qui animent les objectifs poursuivis, les effets escompts et les effets observs, des politiques sociales qui ont t menes dans le pays jusqu prsent.

3. REVUE CRITIQUE DES DFINITIONS ET DES TYPOLOGIES DE LA PAUVRET Cette section du document est consacre elle aussi un "toilettage conceptuel", mais cette fois-ci pour tenter de mettre de lordre dans la signification des diffrentes formes de pauvret et dexclusion sociale. Auparavant on fera un bref rappel quantitatif de la pauvret au Maroc selon les dfinitions et les chiffres officiels.
3.1. DONNES RCENTES SUR LA PAUVRET AU MAROC

Au Maroc, le niveau de la pauvret (encore appel taux de pauvret) est mesur au moyen de critres bass sur le revenu, ou plus prcisment, en labsence de mthodes fiables pour valuer celuici, sur le niveau de consommation des mnages. Selon les seuils de consommation retenus en 1999 (3922 DH en ville et 3037 DH en milieu rural), le taux de pauvret est estim 19% de la population. La pauvret mesure sur la base de ce critre conomique construit, cens reflter le niveau de revenu, obit une dfinition et une dimension montaire de la pauvret. Cette pauvret est dite relative : elle se compose de plusieurs sous-groupes allant dune chelle de bas en haut dont chaque barreau est dfini selon un panier de biens de consommation de base, pauvret avec moins de 1 dollar par jour, pauvret alimentaire et pauvret absolue. Plus prcisment, le seuil de pauvret relative est la somme de deux composantes :

La composante alimentaire est approche par le cot dun panier de biens et services alimentaires permettant le minimum requis en calories (2400 kilocalories par quivalent adulte), norme recommande par la FAO et lOMS. ralise conformment lapproche dallocation des dpenses non alimentaires recommande par la Banque mondiale.Elle consiste majorer la composante alimentaire par le cot des acquisitions non alimentaires ralises par les mnages qui atteignent effectivement le minimum requis.

Lestimation de la composante non alimentaire est

17

Ainsi dtermin, le seuil de pauvret relative en 2001 est de 1701 DH par mois pour un mnage moyen urbain (5,6 membres) et de 1735 DH par mois pour un mnage moyen rural (6,4 membres). En de de ce seuil, on est pauvre, au-del on ne lest pas. Au-del de ce seuil, un mnage est dit vulnrable lorsque sa dpense totale est infrieure 1,5 fois le seuil de pauvret, soit 2552 DH par mois en milieu urbain et 2603 DH par mois en milieu rural. On voit tout de suite les limites de cette approche strictement montaire puisqu quelques dirhams prs on est pauvre ou vulnrable ou on ne lest pas, do limportance de la corrlation des indicateurs de pauvret et de vulnrabilit montaire avec les autres indicateurs socio-conomiques, et notamment les indicateurs daccs effectif aux infrastructures de base et aux services sociaux (ducation et sant). Au cours des trente dernires annes, le taux de pauvret relative a volu de la faon suivante : 42,4% en 1970-71, 21% en 1984-85, 13,1% 1990-91, 19% en 1998-99. Le processus de rgression de la pauvret sest donc nettement estomp dans les annes 90 pour les raisons que lon a dj voques plus haut, scheresse et crise agricole, faible croissance de lconomie durant la dcennie. Cette pauvret est essentiellement rurale : 1 rural sur 4 est pauvre contre 1 urbain sur 10. Mais la pauvret urbaine crot un rythme trs rapide et reprsente aujourdhui un tiers de la pauvret totale. Des travaux rcents (Haut Commissariat au Plan, Banque mondiale) ont permis de prciser la distribution spatiale et didentifier les poches majeures de pauvret au niveau le plus fin possible, celui de la commune. Cette carte dtaille de la pauvret au Maroc, corrle avec des indicateurs socio-conomiques et des indicateurs relatifs aux dpenses publiques, met en vidence une distribution trs ingale du bien-tre entre rgions, provinces et communes et lintrieur de celles-ci. Cet instrument, dont les donnes peuvent tre en permanence actualises, constitue nen pas douter un moyen puissant de ciblage pour les diff-

rentes composantes de la politique de lutte contre la pauvret (ce ciblage tant naturellement plus difficile effectuer dans les villes). Ayant signal ces progrs rcents dans la connaissance et la comprhension de la pauvret, qui ont le mrite dattnuer la pauvret de linformation sur la pauvret et son corollaire, lindigence statistique, peut-on dire que lon sait tout et que lon comprend tout de la pauvret au Maroc aujourdhui ? Loin sen faut, dautant quau-dessus de la tranche des 19% de pauvres, 25% de la population sont considrs comme vulnrables, cest--dire disposant de ressources peine suprieures 50% de celles dont disposent les pauvres. Ces pauvres et ces vulnrables constituent prs de la moiti de la socit. Mais que sait-on au juste sur cet univers ? Sagit-il dun monde vraiment clos ? Ou, au contraire, y entre-t-on et en sort-on en permanence ? La pauvret et la vulnrabilit ontelles une existence conceptuelle claire et peuventelles revendiquer un statut thorique part ? A ct des critres bass sur le revenu, la pauvret se caractrise par un certain nombre de dterminants sociologiques et de privations non montaires. Les pauvres sont-ils tous affligs de ces dsavantages, ou au contraire le degr de cumul de ces dsavantages par les uns ou les autres ncessite-t-il une connaissance plus fine ? Si lon fait abstraction de la pauvret rurale structurelle persistante, il ny aurait pas plusieurs types de pauvret de nature diffrente, mais seulement des stades diffrents correspondant la contagion progressive, par la pauvret, de tous les domaines de lexistence. Bien des mnages vulnrables et mme des mnages de la classe moyenne peuvent connatre des situations dimpcuniosit qui en font des pauvres transitoires. Ou bien ils russiront chapper assez tt linsuffisance de leurs ressources propres, ou bien ils ne seront maintenus au-dessus dun certain revenu minimum que grce aux rseaux de solidarit traditionnels ou familiaux, ou bien, si la solidarit financire traditionnelle joue insuffisamment en leur faveur, ils sombreront petit petit dans la pauvret persistante, terme ultime de leur

18

dchance conomique devenue dsormais dchance sociale. Il ne sagit pas de familles juges initialement pauvres, mais de mnages normalement insrs dans la socit qui se trouvent pris dans un processus dexclusion progressive. Cest dire que les chiffres rcents et les progrs accomplis dans le recensement statistique ne renseignent pas suffisamment sur les diffrentes formes et sur les diffrents stades de la pauvret. En ralit, aucune mesure ni aucune approche nest parfaite, mais toutes les mesures et toutes les approches sont perfectibles. Dans cette optique, les deux paragraphes suivants seront consacrs une clarification conceptuelle de la pauvret, de la vulnrabilit, de la prcarit et des diffrentes formes dingalit sociale.
3.2. DFINITIONS CLASSIQUES DE LA PAUVRET ET DE LEXCLUSION SOCIALE

expliquent lengrenage, correspond la pauvret traditionnelle et rurale telle quon lobserve au Maroc et qui concerne 67% des pauvres. Elle est qualifie de traditionnelle parce quelle semble bien connue. Mais connat-on tout delle ? Quelles sont les caractristiques et les itinraires des personnes qui restent enracines dans cet enfermement social ? Et qui sont les individus qui parviennent durablement y chapper, malgr la lourdeur des dterminants sociaux, autrement que par lexode. A loppos de cette forme persistante de pauvret se trouve ce quon peut appeler la pauvret occasionnelle : il sagit de familles ou dindividus quun vnement imprvu (maladie, accident, dcs, perte demploi, etc.) plonge tout coup dans une situation dramatique. En fait, la multiplication de situations de ce type, et dfaut des moyens dy remdier de faon satisfaisante, leur permanence transforme la nature du problme et interdit encore de parler leur propos de pauvret simplement occasionnelle. Elle traduit simplement ltat de vulnrabilit sociale de beaucoup de mnages marocains. Les personnes vulnrables vivent dans une situation sociale prcaire. Mais quentend-on au juste par le terme de prcarit ? On veut qualifier par l la menace de pauvret qui pse sur beaucoup de non pauvres. Ces catgories en situation prcaire, bien plus nombreuses que les pauvres, et largement gnres par lextension du chmage, devraient amener reconsidrer les politiques traditionnelles, tant dans leurs fondements thoriques quau niveau des instruments daction et au niveau des modes de financement. En effet, si le point de dpart du glissement vers la pauvret ne diffre pas ncessairement dune forme de pauvret lautre, cest la dure dune situation de pauvret qui devient inquitante. Lorsque la pauvret se prolonge, ce sont tous les aspects de la vie qui sont progressivement atteints et tous les comportements qui risquent dtre modifis de faon irrversible. Autrement dit, quelle que soit la diversit des dlais et des formes que prend le passage du stade

On sait depuis longtemps que quels que soient les seuils conomiques nationaux retenus par les pays (riches ou pauvres) pour dfinir la pauvret, celle-ci ne se limite pas sa dimension montaire. En effet, par convention, on a coutume de dsigner sous le terme de pauvret persistante la situation des personnes qui connaissent la misre de gnration en gnration. Ces personnes cumulent de nombreux dsavantages :analphabtisme,absence de formation ou de qualification professionnelle, logement indcent, mauvaise sant, irrgularit ou incertitude des revenus montaires, dpendance par rapport lassistance, etc. Par consquent, rares sont les pauvres persistants qui parviennent chapper durablement cette forme de pauvret qui constitue la dimension extrme des ingalits sociales. Au-del de la simple observation du phnomne de cumul, cest--dire de la concentration des dsavantages sociaux sur certaines familles et certains groupes de la population, on a pu mettre en vidence des mcanismes par lesquels sinstaure linterdpendance entre ces dsavantages, gage de leur reproduction, cette interdpendance jouant lintrieur dune gnration, mais aussi dune gnration lautre. Ce modle de pauvret persistante, ainsi dfini par ses dterminants conomiques et sociaux qui en

19

essentiellement montaire de la pauvret aux stades multidimensionnels, il y a bel et bien des facteurs macroconomiques et sociaux lorigine dun phnomne progressif dexclusion sociale. Ce qui amne dfinir ce quon entend gnralement par le terme dexclusion sociale. Lexclusion sociale est une forme dingalit sociale qui, tout en tant lie au revenu ne sidentifie pas lui. En outre, le terme "populations exclues" ne doit pas tre considr comme synonyme de pauvres. La diffrence, en deux mots, est la suivante : les pauvres nont pas accs des biens et des services en raison de ressources matrielles ingales ou en raison de linexistence de ces biens et de ces services dans leur environnement de vie immdiat ou encore en raison des cots dusage de ces biens et de ces services. Alors que les exclus souffrent dune participation inapproprie ou ingale la vie sociale ou de lincapacit daccder une place au sein de la socit de consommation, souvent lie au rle social intgrateur de lemploi ou du travail. Cette distinction est importante dans le sens o elle dplace le centre dattention du lien entre pauvret et revenu vers le lien entre degr dappartenance sociale et revenu. Ainsi existerait-il une pente sociale ascendante (lascenseur social) qui produit lintgration et linsertion sociale et une pente descendante qui reflte les stades de lexclusion en prsentant des dures et des degrs diffrents dexposition aux conditions de privation. La privation demploi est le stigmate le plus vident de lexclusion sociale, laccs au travail tant linverse le mcanisme habituel de linclusion et linsertion sociale. Etant donn la dimension du chmage urbain, lexclusion sociale est un phnomne essentiellement urbain. Lexclusion sociale ne se limite pas lexclusion du march du travail ou la difficult daccs lemploi. Le march et la socit se rvlent incapables dincorporer certains groupes sociaux qui cumulent sous une forme ou sous une autre les caractristiques suivantes : lien faible ou inexistant avec le march du travail, faiblesse et incertitude du revenu, logement indcent ou insalubre, faible niveau dalphabtisation, de scolarisation ou de formation

professionnelle, sant prcaire, tendance au dsoeuvrement socital et la violence par rupture du lien social et par accumulation des frustrations. A ces facteurs dexclusion, il faut ajouter ceux qui affectent particulirement certains groupes risque comme les enfants, les femmes et les personnes ges ou en situation dabandon ou disolement, et les handicaps. Tant que les rseaux traditionnels reposant sur des liens familiaux et communautaires fonctionnent, ou tant quil existe des possibilits dinsertion dans lconomie informelle, le risque dexclusion est moins grand, mme lorsque lEtat ne fournit pas les prestations et les services adquats. Mais lorsque, comme cest de plus en plus le cas aujourdhui, ces rseaux spuisent ou se dlitent sous linfluence des nouveaux modes de vie ou des nouvelles structures familiales, la demande de protection sociale publique augmente et la pression sur lEtat saggrave. Les interventions de la socit civile, pour aussi lgitimes, salutaires et admirables quelles soient, ne pouvant tre que complmentaires des interventions publiques en rponse aux besoins et aux attentes sociales. Les situations qui viennent dtre dcrites constituent en quelque sorte les nouvelles formes de pauvret expression urbaine que connat le pays. Leur multiplication travers les diffrentes villes du royaume semble indiquer que lascenseur social est en panne et quil y a une certaine incapacit collective crer et maintenir un socle de classes moyennes suffisamment solide et suffisamment large. Ce socle tant indispensable pour alimenter la demande intrieure en biens et services divers, pour construire un systme solide de protection sociale et pour assurer la cohsion sociale. Or prcisment, lexclusion sociale est de plus en plus considre dans tous les pays du monde (riches ou pauvres) comme une menace pour la cohsion sociale. Cette prise de conscience lve le niveau de sensibilisation des citoyens et favorise lmergence du partenariat Etat-socit civileentreprises prives qui sexprime dans le concept de coresponsabilit sociale.

20

Ne pas prendre en compte la dimension de lexclusion dans ltude de la pauvret expose par consquent prenniser une dimension manquante de la politique sociale.
3.3. LAPPROCHE MODERNE DE LA PAUVRET

4. LES NOUVEAUX PARADIGMES EN MATIRE DE DVELOPPEMENT Un paradigme constitue une sorte de rvolution dans les modes de pense. A un moment donn, il y a dans la communaut internationale ou dans les communauts scientifiques un paradigme qui domine et permet aux penseurs et aux dcideurs de travailler avec des mthodes communes et selon une conception relativement unifie des recherches mener selon un protocole de rflexion prcis. Le paradigme est donc un modle qui permet une communaut scientifique ou politique de communiquer et dapprcier la qualit du travail de ses membres. Il y a rvolution scientifique ou conceptuelle lorsque lon change de paradigme. En matire de politique de dveloppement, le changement de paradigmes est luvre depuis environ deux dcennies.
4.1. LE PREMIER PARADIGME CONSIDRER EST DORDRE GOPOLITIQUE

Suite aux travaux de lconomiste indien Armataya Sen (prix Nobel dconomie qui a dvelopp la thorie des "capacits"), ceux de lconomiste amricain Joseph Stiglitz (lui aussi prix Nobel dconomie qui a dvelopp la thorie conomique des blocages du march et du blocage dans les "trappes de pauvret") et ceux de Robert Putnam (qui a forg le terme de "capital social") et aux concepts dvelopps par le systme des Nations unies depuis une vingtaine dannes en matire de dveloppement humain, lapproche moderne de la pauvret en donne une dfinition plus extensive. La vision simplement multidimensionnelle a t remplace par la perspective des capacits . La pauvret est ds lors conue comme un dficit de capacits qui empche les personnes concernes davoir accs une galit des "chances" (et non des situations) ; applique lanalyse de la pauvret et de lexclusion sociale, et des privations diverses qui leur sont souvent associes, cette perspective des capacits permet de mieux comprendre leur nature et leurs causes. Elle permet aussi de coupler le combat contre la pauvret laction de lEtat pour garantir les liberts civiques et publiques, les droits humains fondamentaux et lmancipation politique inhrente au processus dmocratique. Dune vision plus extensive de la pauvret doit dcouler aussi une politique plus extensive de lutte contre la pauvret largie la leve des obstacles socio institutionnels qui entravent laccs des pauvres au bien-tre et une participation pleine et entire lconomie et la socit. Cette approche moderne de la pauvret et partant de la politique de rduction de la pauvret et des ingalits sociales est parfaitement en phase avec les nouveaux paradigmes et les nouveaux concepts en matire de dveloppement que la communaut internationale partage.

En 1989, la chute du mur de Berlin consacrait la fin dun paradigme, celui de la guerre froide, qui divisait lespace politique et conomique en trois mondes dont deux, lEst et lOuest, taient engags dans une confrontation sans fin tandis quils cherchaient chacun attirer le Tiers monde en lui proposant un modle de dveloppement et daccession la modernit. Un an aprs, en 1990, selon les chiffres de la Banque mondiale, 16% de la population de la plante, soit 830 millions dhabitants sur 5,2 milliards, concentre dans ses mains 75% du revenu mondial, soit 15.000 milliards de dollars sur 20.000 milliards. Ce constat majeur, jusque l masqu par la confrontation entre les deux blocs, qui pourtant en avaient fait leur terrain daffrontement principal, doit tre rapproch avec un second fait capital induit par la fin des blocs, savoir que la plante est dsormais perue comme un monde fini, un "village plantaire", dont tous les pays sont solidaires de lvolution et coresponsables de lavenir. Cette phase historique est lorigine dun nouveau paradigme qui nous fait voir lavenir travers un

21

prisme o le monde apparat en train de sacheminer de manire parfois chaotique mais quasiment irrversible vers une configuration unifie ou apaise combinant les structures de lconomie de march, celles de la dmocratie reprsentative et des droits de lhomme et celles de la responsabilit cologique partage. Ce paradigme qui est celui de la mondialisation par le hautest illustr par le schma thorique du "vol doies sauvages" (Akamaisu) dans lequel un pays en tire deux ou trois autres, qui leur tour, etc. Mme sil est contest par des contre paradigmes concurrents (altermondialisation, tentation dun nouveau grand schisme Nord-Sud, choc des civilisations), ce modle rgit dsormais les 6 facteurs de transformation du monde : facteurs politiques institutionnels et scuritaires, facteurs conomiques, facteurs cologiques et environnementaux, facteurs dmographiques, facteurs culturels, facteurs spcifiques lis la coopration internationale et laide publique au dveloppement (lutte contre la faim et la pauvret dans le monde). Ce processus qui exprimente de nouveaux modes de rgulation du monde comporte des possibilits et des perspectives de progrs extraordinaires mais aussi des dfis normes pour les pays en dveloppement. 4.2. LE PARADIGME DU DVELOPPEMENT HUMAIN DURABLE (*) En parallle avec lvolution gopolitique dcrite ci-dessus et au cours de la mme priode un nouveau concept de dveloppement sest inscrit en rupture par rapport aux oppositions parfois caricaturales des thories classiques du dveloppement (capital physique versus capital humain). Fond sur une approche humaniste et holistique, il intgre des orientations, des objectifs, des politiques et des mesures visant lpanouissement global et durable de ltre humain. Les objectifs du dveloppement humain durable, progressivement dgags par un cycle de conf-

rences et de sommets organiss sous lgide des Nations unies (notamment le Sommet de Copenhague et le Sommet du Millnaire) sont dsormais centrs sur la mise en place dun cadre socital propice laccomplissement, lpanouissement et au dveloppement individuel et collectif. La cration dopportunits favorisant le bientre global et durable des individus en est le socle. Ce qui suppose lintgration de llment humain non seulement comme moyen essentiel, mais aussi comme finalit ultime de toute politique de dveloppement conomique. Ce qui suppose aussi une bonne gouvernance des affaires publiques et une meilleure intgration des initiatives de dveloppement socio-conomique opres par les diffrents partenaires : Etat, collectivits locales, secteur priv, socit civile. Ces orientations et ces objectifs ont permis de formuler, selon les contextes nationaux et rgionaux correspondants, des stratgies de dveloppement social, de lutte contre la pauvret et lexclusion, de promotion de lemploi et de satisfaction des besoins essentiels des populations. Le concept de dveloppement humain durable est devenu un lment-cl des politiques dinvestissement dans le capital humain ; il est plac dsormais au cur des politiques macroconomiques ellesmmes. La rduction de la pauvret et des ingalits et le renforcement du capital social tant dsormais considrs comme le vritable moteur du dveloppement et non plus seulement comme un accompagnement de la politique conomique. 4.3. LE PARADIGME DE LA BONNE GOUVERNANCE Le concept de gouvernance a dabord t dvelopp au niveau des entreprises pour mieux matriser la coordination interne et le partenariat avec les acteurs de leur environnement. Il a t tendu peu peu aux institutions locales, nationales et internationales.

(*) Le vocable durable comporte implicitement lquit intragnrationnelle mais aussi intergnrationnelle par la prservation de lenvironnement et des ressources naturelles.

22

Depuis, ce concept guide les diffrentes formes de transformation que revt laction publique. Partant de lanalyse des dysfonctionnements dus aux modes de gestion traditionnels et des pouvoirs coercitifs exercs par des institutions ou des structures administratives qui en ont le monopole, la gouvernance offre un cadre conceptuel pour dfinir les changements ncessaires une gestion plus efficace des politiques publiques. Ces changements concernent les champs suivants : - La remise en cause du monopole gouvernemental dans la gestion des affaires publiques et la prconisation de nouvelles rgles de responsabilisation et de prise de dcision et de nouvelles formes de rgulation, ce qui implique autant la modernisation des structures gouvernementales que le partage des responsabilits et des initiatives avec les autres acteurs et les autres institutions de lorganisation sociale et politique. - La coordination entre actions et acteurs multiples aux objectifs et aux intrts divers, voire contradictoires et conflictuels. - Les diffrentes formes interactives de partenariat et de participation la formulation des politiques et des programmes gouvernementaux, ce qui intgre la dmocratisation du fonctionnement tatique, la prise en compte de la mobilisation civique et des initiatives locales et citoyennes. - Lensemble de ces processus tant dsormais luvre dans ce quon appelle limplication et la participation communautaire, limplication et le partenariat avec la socit civile et le secteur priv, la dcentralisation, la dconcentration et la politique de proximit. Ces nouvelles rgles de gouvernance sont considres comme cruciales aujourdhui spcialement pour tout ce qui touche aux interventions intersectorielles ou multisectorielles ncessitant la fois une intgration horizontale et une intgration verticale. Cest bien le cas des politiques de dveloppement social en gnral et de la politique de lutte contre la pauvret en particulier. Toute valuation des politiques en cours doit tre effectue leur lumire.

5. LES PRINCIPALES LEONS RETENIR Les conclusions qui doivent tre tires de ce premier chapitre consacr lanalyse prliminaire peuvent tre rsumes dans les 3 points suivants : 5.1. Toute dmarche dvaluation des politiques, des stratgies et des programmes sociaux doit commencer par le rtablissement dun lien direct entre les structures politique, conomique et sociale du pays. A dfaut, on risque de ne pas mettre en vidence les relations dynamiques qui sont luvre entre ces trois facteurs pour rendre compte du bilan social du Maroc. Ce bilan qui, malgr des progrs notables et une acclration de la cadence des rformes et des efforts dans le domaine social, laisse persister un taux de pauvret proccupant et des ingalits sociales importantes, ntant somme toute que le rsultat des choix dorganisation conomique et sociale,des politiques et des programmes en cours et de leurs modalits de gouvernance. Plus concrtement, la situation sociale du pays reflte le degr de cohrence et defficacit des politiques publiques dans le domaine social, ainsi que le degr de synergie du partenariat publicpriv en la matire. Les constats sommaires de cette situation sont : - un classement IDH du pays moins bon que ne le voudrait son classement selon le PIB par habitant du fait des dficits sociaux persistants (notamment des indicateurs de mortalit infantile et maternelle indignes du niveau de dveloppement du pays) ; - le retard de dveloppement du monde rural qui est largement lorigine du constat prcdent ; un nombre trop lev de citoyens en situation de pauvret, de prcarit et de vulnrabilit ; - les difficults majeures dinclusion des exclus et en particulier de ceux qui le sont pour des raisons de discrimination lies au sexe ou au statut socioconomique, cest--dire les femmes et les jeunes issus de milieux dfavoriss ; - les menaces que font peser les situations dexclusion et le dveloppement incontrl des grandes villes sur la cohsion sociale. Ces constats amnent poser deux questions fondamentales qui ont un intrt vident pour llaboration dune nouvelle stratgie :

23

- En admettant que la formulation des politiques et des programmes de dveloppement social soit cohrente, cest--dire base sur une information pertinente et sur une bonne comprhension des problmes et des besoins sociaux, quels sont les facteurs et les obstacles qui expliquent les limites des rsultats obtenus jusqu prsent ? On tentera de rpondre cette question dans le chapitre consacr lvaluation en cherchant identifier les facteurs qui entravent la macroefficience et la microefficience de ces politiques et de ces programmes. - La carence du systme dinformation sociale sur les situations de vulnrabilit, de prcarit et dexclusion dans les villes (et pas seulement dans le priurbain) nest-elle pas lorigine de dimensions manquantes de la politique de dveloppement social ? Et ne prive-t-elle pas, de ce fait, les pouvoirs publics de la capacit de dvelopper des politiques de prvention de lexclusion et donc de lextension des nouvelles formes de pauvret ? En rponse cette question majeure et centrale sur le plan stratgique ou ne peut que recommander vivement la mise en place de structures de recueil de linformation et de donnes sociales varies sur les mnages concerns par ces situations de vulnrabilit et de prcarit. - La synthse de ces deux questions apporte un clairage intressant en matire de stratgie. En ce sens que, sous rserve quelles soient correctement inflchies la lumire des nouveaux concepts et des nouveaux paradigmes, les politiques de rduction de la pauvret en milieu rural sont bases sur des donnes quantitatives et qualitatives correctes, et leur chelon territorial dintervention est pertinent compte tenu des apports de la carte de pauvret communale. A linverse, cette carte est de peu dutilit pour la pauvret et lexclusion sociale en milieu urbain dans une perspective de ciblage des interventions, et de toutes faons les donnes concernant les dimensions non montaires ( lexception de lhabitat insalubre) sont indisponibles ou nettement insuffisantes.

Il apparat donc ds maintenant quil est ncessaire de mener de front deux stratgies de dveloppement social : lune spcifique du monde rural dont les composantes sont dj globalement cohrentes, lautre adapte la complexit et la grande varit des situations de pauvret, de prcarit et dexclusion sociale dans les villes - cette dernire devant combiner essentiellement les instruments de la politique de lemploi et ceux de la politique de lhabitat et de lurbanisme et devant bnficier dune information plus documente sur la situation sociale des mnages urbains. 5.2. En outre, si le bilan social peut donner une image plus ou moins fidle du <<stock>> actuel des problmes sociaux non rsolus, une dmarche stratgique ne saurait luder une approche prospective visant anticiper et identifier les nouveaux besoins sociaux qui ne manqueront pas de se manifester en raison des transformations rapides qui affectent la fois le pays et lenvironnement international. En effet, le paradigme de la mondialisation par le <<haut>> est fond sur de formidables perspectives dessor conomique par lintensification des changes et de progrs social par la diffusion des connaissances. Mais le processus de mondialisation des conomies, dans sa phase transitionnelle, est un jeu qui produit des gagnants et des perdants (dans tous les pays riches ou pauvres). Au Maroc, il est craindre que les perdants soient connus davance : cest--dire ceux qui nont ni savoir ni savoir faire, mais aussi ceux dont le savoir et le savoir faire sont menacs dobsolescence. Les accords de libre change et la concurrence accrue des pays bas salaires mais haut niveau de technologie font peser des menaces relles sur le secteur agricole (avec le risque daggravation de la pauvret rurale en labsence de mesures compensatoires et en labsence dune rforme agraire et agroindustrielle) et sur les secteurs conomiques qui utilisent de la main-duvre non qualifie (textiles, BIP, secteur manufacturier). Ces enjeux et ces dfis ninterpellent pas seulement la mise niveau des entreprises pour

24

plus de comptitivit et plus de productivit, ni la mise niveau des structures administratives judiciaires et fiscales pour les rendre plus incitatives linvestissement. Elles interpellent surtout la mise niveau des ressources humaines, cest--dire des hommes et des femmes du pays. Cette stratgie de mise niveau du capital humain et du capital social au moyen dune politique de dveloppement social intgre doit comporter deux volets : - un volet de protection sociale destin attnuer les impacts sociaux ngatifs des rformes transitionnelles lies louverture de lconomie. Ce qui constitue une dmarche classique daccompagnement social des effets indsirables de la politique conomique ou de dfaillances du march. Ce qui permet de poser du mme coup une question devenue cruciale aujourdhui : ces filets de scurit (Promotion nationale, Entraide nationale, compensation etc.) qui laissent passer trop de gens travers leurs mailles, nest-il pas temps de les racommoder ou faut-il carrment les changer et en inventer de nouveaux ? Cette question est dautant plus cruciale aujourdhui que la mondialisation induit de fortes pressions

la baisse du financement de la protection sociale alors que dans le mme temps elle cre de nouveaux besoins sociaux. - un volet plus global et plus long terme de dveloppement humain durable fond sur les nouveaux paradigmes et plac au cur de la politique de dveloppement conomique en tant la fois son principal moteur et sa finalit. 5.3. Enfin, la mondialisation nest pas seule en cause dans le processus de transformation sociale que connat le pays. Les dynamiques sociologiques qui sont luvre ainsi que lvolution des murs, des modes de vie, de la culture et des structures familiales induisent de nouvelles attentes exprimes par la population en direction de lEtat. Une analyse sociologique fine qui dpasse le cadre de cette tude savre ncessaire pour permettre aux pouvoirs publics de prendre en compte les grandes tendances qui traversent la socit marocaine contemporaine afin de mieux guider cette transformation sociale.

25

CHAPITRE II

Etat des lieux et valuation

26

Etat des lieux et valuation

1. DLIMITATION DU CHAMP DE LVALUATION

En 2004, le Maroc consacre un peu plus de 50% de son budget public aux secteurs sociaux. Par rapport aux pays comparables, les dpenses sociales consolides reprsentent une part de plus en plus importante du PIB alors que les indicateurs sociaux sont moins bons que dans ces pays. De trs nombreux programmes de dveloppement social et de lutte contre la pauvret sont mens par des institutions gouvernementales et non gouvernementales avec le soutien de la coopration internationale. Pour autant, malgr lampleur de ces politiques et de ces programmes, ainsi que des cots et des nergies quils mobilisent, leur impact social demeure modeste en particulier sur la rduction de la pauvret et de lexclusion sociale. Ce constat global impose, lvidence, une valuation de lefficacit des politiques et des programmes ainsi que celle des institutions qui les ont mens jusqu prsent. Cette valuation ncessite thoriquement la mesure des effets des politiques sociales sectorielles et des impacts des programmes spcifiques de lutte contre la pauvret et lexclusion. Evaluer et quantifier impliquent lexistence et lutilisation de bases de donnes ainsi que la construction dune analyse thorique pralable du phnomne tudi ; or, comme nous avons pu le constater au chapitre I, il nexiste pas de mesure univoque de la pauvret : revenu gal, plus pauvre encore est celui qui est priv de ses droits, ou qui est empch de participer dune faon pleine et entire la vie de sa communaut. Do la ncessit de recourir lemploi dinformations au statut diffrent :des enqutes sur les niveaux de vie des mnages, lutilisation dindicateurs sociaux, lusage des agrgats conomiques jusqu la description plus qualitative des situations de pauvret ou dingalits sociales. De trs nombreux travaux dvaluation ont dj t effectus au Maroc : impact des dpenses publiques, du systme ducatif, du systme de sant, du retard de dveloppement du monde rural sur la pauvret Plus rcemment, lvaluation thmatique en matire de capacits nationales

promouvoir un environnement propice la lutte contre la pauvret et la gnration de moyens de subsistance durables, ralise par le PNUD en 2000 a concern les 7 programmes dappui majeurs de cet organisme au Maroc. Le BAJ a lui aussi fait lobjet dune double valuation par la Banque mondiale et par le Haut Commissariat au Plan (2004). Au plan institutionnel, lAgence de Dveloppement social (ADS) a fait lobjet dune valuation par un bureau dtudes spcialis (GRET 2003), lEntraide nationale, la Promotion nationale et les autres filets de scurit ont eux aussi fait lobjet de rapports dvaluation. De plus en plus de programmes et de projets sont conus ds le dpart avec leurs propres critres dvaluation des objectifs et rsultats. Il nest donc pas question, ici, de dupliquer ces valuations ou dentrer en redondance avec elles. On se contentera de capitaliser leurs constats les plus pertinents pour enrichir notre propre dmarche dvaluation. Comme il est impossible dvaluer dans le dtail toute la panoplie des politiques, des interventions et des programmes, il a bien fallu circonscrire le champ de cette valuation en adoptant des priorits et en privilgiant des angles danalyse. A cette fin, on a tenu compte des clarifications conceptuelles dveloppes dans le chapitre I et des critres thiques retenus pour dfinir le dveloppement social. En toute logique, il nous faut procder sur cette base une valuation morale des objectifs des politiques conomiques et sociales menes jusqu prsent ainsi que des institutions qui ont gr ces processus. Cest pourquoi lanalyse doit aller audel des constats empiriques et des valuations quantitatives et stendre des considrations qui ont trait lthique du dveloppement. Sous cet angle danalyse, le premier constat qui, pour ainsi dire, saute aux yeux, est le suivant : le Maroc depuis son indpendance a russi une performance " conomique globale meilleure que sa performance sociale globale, do la persistance dune socit fortement duale, malgr les efforts continus pour attnuer cette dualit (entre riches et pauvres, entre hommes et femmes, entre provinces, rgions, etc.). Un des premiers efforts

27

dvaluation consisterait donc comprendre pourquoi il y a, dans ce pays, une telle dualit de performance entre la sphre conomique et la sphre sociale. Cet effort ncessite une analyse comparative des politiques conomiques et des politiques sociales menes jusqu prsent. De notre point de vue, outre que cette dmarche dvaluation constitue un aspect innovant, elle a le mrite de permettre une meilleure connaissance des causes vritables des dficits sociaux. En effet, continuer entretenir une mconnaissance de ces causes contribuerait maintenir lillusion que la rduction de la pauvret dpend exclusivement dun taux lev de croissance conomique ou dune simple amlioration des politiques sociales. En fait, la rduction de la pauvret et des causes dexclusion sociale dpendent imprativement dune stratgie de dveloppement social fortement imbrique en amont et en aval avec la garantie des droits humains fondamentaux, la politique conomique, le systme productif, la politique de lemploi et des politiques sectorielles prenant mieux en compte les intrts des groupes sociaux quelles ont tendance marginaliser (ces politiques conues pour les groupes normaux nont pas t en mesure datteindre les pauvres, do les rattrapages, les programmes spcifiques dassistance ou daccompagnement.). Ce premier volet de lvaluation sera donc consacr aux leons quil faut tirer de lexprience du pays en matire de dveloppement. Le deuxime volet sera consacr lvaluation des politiques publiques et des programmes spcifiques de lutte contre la pauvret ainsi qu celle des institutions et des acteurs de dveloppement social. Le troisime volet sera consacr la gouvernance actuelle des politiques et des programmes.

pement national dune part et les volutions de la pauvret et des ingalits sociales dautre part, ainsi que les liens entre les objectifs de la politique conomique et ceux des politiques sociales poursuivies, et cela au cours de la longue priode qui va de lindpendance du pays nos jours. Au cours de cette priode, lanalyse rtrospective des tendances macroconomiques permet de mettre en vidence quatre principales phases de croissance qui ont marqu lvolution de lconomie nationale : - une phase de croissance modre allant de lindpendance du pays jusqu 1972 - une phase de croissance leve entre 1973 et 1977 - une phase de stabilisation et dajustements structurels aprs 1977, o la croissance a t moyenne entre 1978 et 1984, puis assez forte entre 1986 et 1990 - et enfin une phase de post-ajustement o la croissance est retombe un niveau bas pendant toute la dcennie 90 avant damorcer nouveau un mouvement la hausse partir du dbut des annes 2000. La premire phase, qui stend de 1956 1972, a fait lobjet de trois plans de dveloppement conomique et social. La stratgie de croissance conomique reposant essentiellement sur lindustrialisation par la substitution des importations, la protection du march intrieur et lautosuffisance dans le secteur agricole. Si lindustrie bnficiait de gnreuses incitations linvestissement et si les prix de certains produits agricoles taient subventionns par lEtat, la politique conomique nencourageait gure laugmentation de la productivit, ni la comptitivit sur le march international et la substitution en amont tait limite. Lconomie restait tributaire de limportation des biens intermdiaires. Au cours de cette phase, la croissance du PIB a t lente (3,5% par an). Le pays a suivi une politique prudente et ses emprunts extrieurs sont rests relativement faibles. Linvestissement a pu tre financ grce aux recettes provenant de lexportation des

2. STRATGIE DE DVELOPPEMENT CONOMIQUE ET CYCLES DE CROISSANCE Cette section du document tentera de mettre en vidence les liens qui unissent les volutions de la politique conomique et de la stratgie de dvelop-

28

phosphates et des produits agricoles. Les dficits du Trsor et du compte courant ont gard des niveaux soutenables. La seconde phase qui a couvert la priode du plan quinquennal 1973-77 stait donn trois objectifs prioritaires : (i) la mobilisation des capacits productives du pays en vue dassurer un taux de croissance lev, (ii) la cration demplois et lamlioration des conditions de vie de la population et (iii) une rpartition plus quitable des fruits de la croissance.La hausse des prix des phosphates, principale ressource naturelle du pays, a dcid les pouvoirs publics acclrer la croissance de lconomie et engager un ambitieux programme dinvestissement financ initialement par les recettes provenant de lexportation des phosphates. Avec la fin du boom des phosphates en 1975-76, les termes de lchange se sont inverss. Le programme dinvestissement a cependant t poursuivi et, pour le financer, les pouvoirs publics ont d recourir de plus en plus lemprunt extrieur et au dficit du secteur public.Cette priode qui a enregistr une croissance annuelle moyenne de 7,3% du PIB sest solde nanmoins par des dsquilibres interne et externe trop levs. Confronts de srieux problmes de finances publiques et de balance des paiements, les pouvoirs publics ont opt, au dbut de la troisime phase, pour un programme de stabilisation transitoire (entre 1978 et 1983). Malgr leffort entrepris, lamplification des chocs extrieurs (effet ptrole, baisse des prix des phosphates, hausse du dollar majorant le service de la dette) a conduit une dtrioration des quilibres internes et externes. En 1982, le dficit budgtaire reprsentait 12,6% du PIB, le dficit courant avait atteint 12,7% du PIB. La dette extrieure moyen et long terme tait passe de 19,6% du PIB en 1975 85% en 1983. De 1983 1995, le Maroc a d mettre en uvre un programme de stabilisation et dajustement structurel. Le volet stabilisation comprenait une compression des effectifs de la fonction publique et un blocage de leurs traitements, une rduction importante du programme dinvestissement public et une compression des subventions la consommation, une augmentation des tarifs des entreprises

publiques, lencadrement du crdit, une dvaluation du Dirham. Le programme dajustement structurel portait surtout sur lamlioration de la productivit et de la comptitivit ; il comprenait des mesures pour la libralisation des changes, la promotion des exportations, des rformes dans divers secteurs de lconomie. Ces programmes ont permis un redressement sensible des dsquilibres majeurs, mais les progrs ont t lents et les mesures difficiles supporter par les populations les plus dfavorises. Au cours de lajustement, le pays na pu, dans certaines priodes, satisfaire aux critres draconiens du FMI en matire de dficits, mais il a obtenu des drogations et les accords ont t rengocis diverses reprises. Toutefois, leffort de stabilisation est rest ax sur la forte compression des dpenses publiques. Paralllement ces mesures, laccent a t mis sur la rforme de la politique industrielle et commerciale. Non seulement le Dirham a t dvalu denviron 18% , mais encore les tarifs douaniers ont t abaisss, la taxe lexportation a t supprime, les restrictions limportation ont t leves. La rforme a t tendue au secteur agricole o les subventions ont t rduites. Les dficits du budget et celui de la balance des paiements courants ont t ramens des niveaux de 3% et 4% du PIB. La phase de post-ajustement a t caractrise par un rythme de rformes structurelles plus soutenu, une intensification des privatisations et de la libralisation des changes. Les rsultats en matire de croissance tmoignent de leffet des dsquilibres de lconomie marocaine et rvlent certaines de ses faiblesses sousjacentes. En dehors dune priode de croissance rapide (7,3% en moyenne entre 1973 et 1977),poque o le financement tait facile, dabord grce la flambe du prix des phosphates, puis grce des emprunts auprs des banques commerciales, la croissance du PIB rel, reste modre et conditionne en grande partie par les conditions climatiques. De 1978 1984, la croissance relle du PIB a t de 2,9% par an en moyenne, elle sest acclre, atteignant 4,3% entre 1986 et 1990,puis elle est retombe 1,8% par an dans la dcennie 90.

29

Lacclration et le ralentissement de la croissance sont dus en grande partie la production du secteur agricole ; bien quil ne produise que 17% du PIB, il est lorigine des fortes fluctuations de la croissance relle pendant la priode considre. Avec une population en augmentation de 2% par an, le revenu rel par habitant a nettement stagn au cours de la dernire priode. La croissance des activits non agricoles na pas t suffisante pour rduire le niveau de chmage. La croissance de loffre manufacturire est non seulement entrave par la faiblesse de la demande interne, notamment dorigine rurale, mais aussi par le ralentissement de la demande externe provenant des principaux marchs europens.
2.1. LIENS ENTRE LA CROISSANCE ET LA RDUCTION DE LA PAUVRET ET DES INGALITS SOCIALES

ajoute agricole a augment un taux annuel de 3,7% prix constants. En dpit de ce rsultat, les bnfices de la croissance nont pas atteint les couches sociales les plus pauvres : seuls les salaris agricoles les mieux rmunrs et les exploitants agricoles les moins pauvres ont pu bnficier de la croissance agricole. En milieu urbain, lvolution gnrale du niveau de vie des mnages a t beaucoup plus satisfaisante car lensemble de la population urbaine a pu bnficier de la croissance conomique. Ce rsultat suggre que la croissance en milieu urbain a permis de rduire ltendue de la pauvret la diffrence de ce qui sest pass en milieu rural.Mais le pourcentage de mnages trs pauvres a nanmoins augment, cette volution est rapprocher des flux de personnes qui migraient chaque anne des zones rurales vers les zones urbaines. Le quatrime plan de dveloppement (1973-77) avait soulign laugmentation substantielle des carts de revenus qui sparaient les ruraux des urbains et les riches des pauvres. La stratgie retenue lpoque avait mis laccent sur des mesures gnrales de politique conomique, comme la fiscalit la cration demploi et la poursuite de politiques sociales plus ambitieuses, tout en reconnaissant que la situation particulire de certains groupes sociaux devait faire lobjet de mesures plus spcifiques, comme la distribution des terres ou le dveloppement de lagriculture en sec. Malgr une croissance forte, llvation du niveau de vie des mnages les plus pauvres ne sest pas ralise. Le lien reliant la cration des richesses llvation du niveau de vie des mnages les plus pauvres na pas t tabli. La participation des diffrentes catgories sociales au processus de dveloppement est demeure ingale.Limpact social de la forte augmentation des crdits budgtaires affects la ralisation des diffrentes politiques sociales na pas t la hauteur de leffort financier. Si le niveau des indicateurs sociaux sest amlior, lobjectif de rduction de la pauvret ne sest pas concrtis. La raison fondamentale la base dune telle inefficacit de la politique de lutte contre la pauvret parat tre linadaptation des moyens de lutte contre la pauvret.

Au cours de la dcennie soixante, les caractristiques essentielles du dveloppement social ont t les suivantes : - Au niveau national, lingalit relative dans la rpartition des dpenses sest aggrave sans toutefois atteindre un niveau alarmant : la part des dpenses totales effectues par les mnages les 40% les plus pauvres est passe de 18% en 195960 12% en 1970-71. - Le niveau de vie des mnages a connu une volution fort diffrente en milieu rural et en milieu urbain. En milieu rural, les mnages les 40% les plus pauvres nont connu aucune augmentation de niveau de vie, et les mnages les 20% les plus pauvres ont connu une diminution de niveau de vie. En milieu urbain par contre, le niveau de vie de pratiquement toutes les catgories sociales sest amlior. Le processus de croissance du milieu urbain a permis ainsi dlever le niveau de vie des mnages les plus pauvres la diffrence du milieu rural. - Le pourcentage des mnages pauvres est pass denviron 49% en 1960 38% de la population en 1977. En dpit de cette diminution, le nombre de personnes pauvres a augment de 1,3 million, dont un million en milieu rural. Durant la priode 1960-71, la croissance agricole tait relativement satisfaisante, puisque la valeur

30

La priode 1973-77 a t marque par la continuation des tendances passes, de sorte que le pourcentage de mnages pauvres en milieu rural na pas connu de diminution, alors que la forte croissance du secteur industriel aurait fait diminuer le nombre relatif de mnages pauvres en milieu urbain (28%). Durant cette priode, le secteur agricole na pas en effet connu de croissance. La valeur ajoute agricole en 1978 tait au mme niveau quen 1971 ( prix constants) ce qui, compte tenu de la croissance de la production agricole en irrigu, indique que le niveau de vie des exploitants agricoles en sec (bour) est rest constant ou a diminu. Comme la majorit des mnages dagriculteurs en dessous du seuil de pauvret se trouvent en zones bour, la rduction de la pauvret dans les zones irrigues na eu quun effet trs faible sur le pourcentage total des mnages pauvres, de sorte que le nombre relatif de mnages pauvres atteignait 45% de la population rurale en 1977. En milieu urbain, lvolution du niveau de vie des mnages a t fort diffrente. Durant la priode 1971-77, le taux de croissance de la production industrielle a connu une forte augmentation dont ont profit les mnages urbains, le revenu de ces mnages a augment au taux voisin de 5% prix constants. Le nombre de mnages pauvres en milieu urbain est tomb 28% en 1977. En dpit de la diminution de ce pourcentage, le nombre total de pauvres aurait cependant augment dapproximativement 1,3 million de 1960 1977 dont 1 million en zone rurale. Le progrs ralis en matire de rduction de la pauvret dans les annes 80 est intervenu dans la priode de mise en uvre du programme de stabilisation et dajustement structurel. Le redressement des quilibres interne et externe, la rduction de linflation et lamlioration relative des indicateurs de la dette nont pas t obtenus au prix dune rcession. La croissance du PIB (6,3% de 1983 1986 et 5,4% de 1987 1991) a contribu maintenir les niveaux des dpenses de lensemble de la population. Alors que la consommation relle par habitant avait baiss au dbut des annes 80, elle a enregistr en moyenne une hausse de 4,5% au cours des annes 1987-1991.

Cette croissance positive de la demande des mnages a t accompagne par un investissement accru (dune moyenne de 20% du PIB entre 1984 et 1987 23% entre 1989 et 1991). La politique dajustement sest droule en deux phases. Au cours de la premire phase (1983-86), laccent a t mis sur la stabilisation de lconomie grce des mesures de contraction fiscale et montaire et une importante dvaluation des taux de change effectifs rels (23% entre 1982 et 1986). Dans cette priode, les conditions de vie de la population urbaine ont vraisemblablement t affectes par la contraction des dpenses publiques, celles des populations rurales ont t adoucies par des conditions climatiques favorables. Au cours de la seconde phase (1987-91), tout en rduisant davantage les dsquilibres macro-conomiques, le rythme de lajustement a t intensifi par des rformes structurelles destines amliorer les conditions de loffre (libralisation des prix, des changes, modernisation de la fiscalit, privatisation, rforme du march financier, etc.). Dans la seconde moiti des annes 80, la vive expansion des exportations (11,5% par an en termes rels de 1987 1991) et la lgre relance des dpenses publiques ont t les principaux facteurs dajustement et damlioration des revenus des mnages. Au cours de la premire phase dajustement, en 1982-1986, la double contrainte du remboursement de la dette extrieure et de la rduction des recettes gouvernementales suite la contraction de lactivit conomique a conduit les pouvoirs publics assurer leffort de lajustement par une rduction des dpenses publiques. Celles-ci sont passes de 34,4% 22,2% du PIB ; en particulier, les dpenses dquipement ont t rduites moins de 4% du PIB. Au cours de la seconde moiti des annes 80, les dpenses et les recettes ont recommenc saccrotre, atteignant respectivement 25,9% et 22,9% du PIB en 1991. Les dpenses dquipement ont, elles aussi, augment environ 7%. Limpact sur les pauvres des changements intervenus dans les dpenses publiques et les recettes fiscales est complexe.

31

Premirement, les pouvoirs publics se sont abstenus de recourir des licenciements dans la fonction publique pour viter de grossir le nombre de chmeurs. Mais laustrit budgtaire, qui sest ralise par le gel des salaires nominaux et la rduction des dpenses dquipement, a pu avoir des impacts ngatifs indirects sur la situation des pauvres par le manque de ressources affectes linfrastructure de base (eau, lectricit, etc.). Deuximement, il est vraisemblable que les pauvres ont t touchs par la rduction des subventions la consommation, mme si cette rduction reflte principalement la baisse des prix mondiaux de ces biens et llimination de certains articles de la liste des produits subventionns sans grande influence dans le panier de consommation des pauvres. Troisimement, en dpit des efforts des pouvoirs publics de contenir les rductions nominales des dpenses sociales, le volume rel par habitant de ces dpenses a diminu. Enfin, la tendance des recettes fiscales a affect les pauvres puisque laugmentation des prlvements et lamlioration de recouvrement ont t induits essentiellement par le renforcement de limposition indirecte. Les rformes structurelles du commerce et de lindustrie, de lagriculture et des finances ont jou un rle dan la rgulation du march du travail et dans la dtermination du niveau de revenu des agents conomiques. Par consquent, elles ont eu un impact sur lvolution de la diminution et du profil de la pauvret. Ainsi de 1986 1991, le march de lemploi dans le monde rural sest accru de 1,77% par an, soit un taux lgrement au-dessus de laugmentation moyenne de la population active, le chmage sest donc maintenu aux environs de 5%. La situation en milieu urbain est diffrente : au cours de lensemble de la priode dajustement (1982-1991), la croissance moyenne de lemploi urbain (4,2%) a t moins moindre que celle de la population active (5,3%). Lexpansion des activits dexportation forte intensit de main duvre (textile, cuir) na pas totalement compens la perte des effectifs due la compression des investissements publics et au dclin du secteur de la construction. Elle nest pas parvenue non plus

absorber le flux de nouveaux arrivants sur le march du travail (jeunes et exode rural). Le secteur informel a constitu un espace dabsorption dune partie de lexcdent de main duvre urbaine. Le chmage urbain a fluctu aux environs de 15-20%. Lincidence du chmage parmi les pauvres est importante tant en milieu urbain quau milieu rural. Elle est de 30% pour les pauvres en milieu urbain et de prs de 7% en milieu rural, compare 20,6% et 5,6% respectivement pour lensemble des les deux zones au cours de ces deux priodes dajustement. La politique salariale conduite par les pouvoirs publics a t oriente de manire ne pas aggraver la situation sociale des salaris faible revenu, les rajustements des salaires minimums dans le secteur priv et dans lagriculture ont contribu sauvegarder ou mme amliorer le pouvoir dachat de ces catgories de salaris. Mais la tendance au dveloppement de la flexibilit du travail dans les secteurs modernes de lconomie et la prcarit de lemploi dans les activits informelles ont fait quune partie importante des salaris nont pas bnfici de leffet positif de ces rajustements. Dautre part, les salaires moyens rels de la fonction publique et des secteurs de lindustrie et des services ont t lamins par lcart dfavorable entre la hausse des prix et les niveaux de rajustement de ces salaires. En somme, dans le cadre dun environnement conomique plus assaini, divers facteurs cls ont contribus lallgement de la pauvret. Ainsi, les rformes du cadre incitatif ont encourag la croissance des secteurs dactivit plus intensifs en main duvre et plus orients vers lexportation : en fait lallgement de la pauvret a t ralis par le dveloppement demplois temporaires, non qualifis, rmunrs des salaires rels bas, localiss plus particulirement dans le secteur informel. Dun autre ct, la pluviomtrie favorable sur plusieurs annes a contribu accrotre la production agricole ainsi que les revenus ruraux, les ajustements des salaires minimums ont garanti le pouvoir dachat des ouvriers agricoles et les transferts des Marocains rsidant ltranger ont contribu

32

maintenir des mnages ruraux au-dessus du seuil de la pauvret. Enfin, dans le cadre de la rduction du dficit budgtaire, la diminution des dpenses sociales a t moins forte que celle des dpenses publiques globales, mais en termes rels par habitant elle a baiss de 2% par an. Vus sous un angle rtrospectif, le rythme et la composition de la croissance au Maroc ont conduit une distribution relativement neutre des revenus et de la consommation avec des progressions similaires pour les secteurs ruraux et urbains. Si ce schma stait poursuivi depuis 1991, et tenant compte de la progression dmographique (2% par an), des projections ont tabli quil fallait un taux de croissance du PIB de 6% 7% par an (et de la consommation relle par habitant de 2.5%) pour faire baisser lindice numrique de la pauvret de 7% par an, diminuer le nombre de pauvres de 5% par an, et rduire lincidence de la pauvret 9,1% et le nombre de pauvres aux environs 2,6 millions. La tendance de la croissance de lconomie marocaine a t beaucoup moins favorable que le suggrait ce scnario optimiste. Lvolution du PIB a t de 1,8% par an entre 1991 et 1999 (la consommation relle par habitant a rgress). Cette situation, due en partie aux effets dfavorables de la pluviomtrie, na certainement pas permis de consolider les progrs enregistrs dan la lutte contre la pauvret entre 1982 et 1991. Lincidence de la pauvret sest largie dans le milieu rural dautant plus quenviron 1,7 million de personnes taient considrs en 1991 comme tant presque pauvres et vulnrables la moindre dtrioration des condition conomiques.
2.2. LEONS DE LEXPRIENCE

aussi rapide que la croissance de la consommation moyenne. Dun autre cot, le net ralentissement de la croissance entre 1984 et 1991 sest accompagn dun dclin trs sensible de lincidence de la pauvret (13,1% en 1991) et du nombre des pauvres (3,3 millions). Lobservation de la configuration de la pauvret au Maroc montre quaux alentours du seuil de pauvret, se trouve une grande concentration de la population. Ainsi lestimation des pauvres est trs sensible la valeur du seuil de pauvret. Une simple augmentation du seuil de 50% par exemple, aura pour consquences de doubler lindice numrique de la pauvret. Lindice de la pauvret est donc trs sensible la croissance conomique (sans quil y ait changement dans la distribution des dpenses). Cet indicateur ainsi que dautres rendent compte de la persistance de la pauvret. Un noyau dur de pauvret rsiste leffet croissance. Lcart entre le groupe de personnes en situation de pauvret absolue et la classe moyenne saccentue.La part des 20% des mnages les plus riches dans la consommation nationale reprsente un multiple important de la part des 20% les plus pauvres. La pauvret a connu jusquau dbut des annes 90 une rgression remarquable, mais elle reste fondamentalement dpendante des alas climatiques. Ainsi la variabilit du PIB relle a beaucoup augment entre les annes 1971-83 et les annes 1984-91 et le profil structurel de lconomie ne sest pas sensiblement modifi (la part de lindustrie de transformation se maintient autour de 18%). Les grands quilibres se sont redresss mais demeurent toujours fragiliss par les fortes fluctuations de la croissance. Limprvisibilit de cours de lconomie marocaine et le mouvement instable des variables conomiques fondamentales ne garantissent pas un processus irrversible de rduction de la pauvret. La preuve en est la recrudescence de la pauvret constate en 1998-1999. La relation entre croissance et ingalits sociales est encore plus intressante examiner. De 1960 1998, les dpenses de consommation moyennes par habitant en Dirhams constants se sont apprcies au rythme annuel moyen de 2%

La relation entre croissance et pauvret au Maroc est paradoxale. Dun ct, la forte croissance du revenu moyen entre 1971 et 1983 navait pas conduit une rduction absolue de la pauvret : le nombre dindividus en situation de la pauvret est rest le mme (soit 6,6 millions de personnes). Il est vrai que durant la mme priode la part reprsente par les pauvres dans la population totale sest rduite de prs dun quart pour atteindre 30%. Cette rduction relative na cependant pas t

33

par an (1,9% dans les villes et 1,3% dans les campagnes). Mais ce taux moyen cache une volution contraste selon les priodes considres dans le tableau ci-dessous. Un rythme relativement lev dans les annes 60 (4%) a t suivi par un rythme plus faible (1,1%) et de nouveau par un rythme lev de 1985 1991.Le taux ngatif (- 1,9%) enregistr de 1991 1998 est llment le plus frappant de cette longue volution. Les disparits de revenu sont aujourdhui beaucoup plus larges quelles ne ltaient au lendemain de lindpendance. Lessentiel du creusement de ces ingalits sest fait dans les annes 60. Ainsi la part dans les dpenses globales des 10% des personnes les plus aises du pays, rapportes celles des personnes les moins aises est passe de 8 en 1960 29 en 1971 pour se stabiliser entre 11 et 12 depuis. Les disparits se sont galement creuses entre milieu urbain et rural tout au long de la priode considre. Pour clore ce chapitre consacr aux effets de la croissance conomique sur la pauvret, on peut tirer les leons suivantes : Globalement, la croissance a eu un effet positif sur la rduction de la pauvret, mais lamplitude de cet effort a t contrarie par :

- une augmentation trs sensible de la population : la progression dmographique a absorb une part significative de la croissance des revenus ; - une croissance conomique irrgulire et peu soutenue sur la longue priode : cette lenteur de la croissance sexplique par des facteurs, en partie exognes (pluviomtrie, demande externe, choc ptrolier). Les sources des revenus sont trs sensibles ces facteurs exognes qui chappent au contrle des dcideurs. - une croissance qui a t accompagne de srieux dsquilibres macroconomiques, plus particulirement dans les annes 80. Les dficits internes et externes ont perturb le cours de la croissance et ont conduit un ralentissement de son rythme ; - une faible mutation structurelle de lconomie : les secteurs productifs nont enregistr que de modestes performances ; les taux de croissance de lagriculture ont t fluctuants et en nette baisse ces dernires annes ; la croissance du secteur manufacturier ne compense pas suffisamment les mdiocres performances de lagriculture ; - la croissance na pas t suffisamment intensive en travail, la progression de lemploi a toujours t infrieure celle de la valeur ajoute de tous les secteurs dactivit ; la croissance ntait pas seulement fortement dpendante des investis-

Taux de variation moyen de la dpense annuelle moyenne par personne en DH constants (en % par an)*

Urbain Priode 1960-71 Priode 1971-85 Priode 1985-91 Priode 1991-98 5,2 0,4 5,0 - 2,5

Rural 2,4 0,9 4,1 - 2,0

Ensemble 4,0 1,1 5,1 - 1,9

Priode 1961-98
* Source : Direction de la Statistique

1,9

1,3

2,0

34

sements, lallocation de ces investissements a favoris les secteurs coefficient de capital lev. Incontestablement, la rduction de la pauvret requiert une croissance forte. La croissance conomique largit les opportunits de participation des pauvres aux bnfices de laccroissement des richesses produites. Mais la croissance elle seule ne suffit pas rduire la pauvret. Le Maroc reste toujours confront au double dfi de la croissance et de la redistribution. La rduction de la pauvret doit sappuyer sur des politiques conomiques sectorielles en mesure dacclrer les mutations structurelles des activits et zones o se localisent les pauvres. Le dveloppement rural ne peut se concevoir sans expansion de lagriculture, laquelle peut crer les conditions dune croissance largement rpartie et capable de faire reculer la pauvret. Les pauvres en bnficient directement sils sont agriculteurs et ils bnficient indirectement de la croissance de la demande de main-duvre agricole et de produits du secteur non agricole rural. Au Maroc, la relation est forte entre la croissance de lagriculture et celle du pouvoir dachat agricole et des salaires ruraux (indicateur du bien-tre significatif pour les pauvres des zones rurales). En outre, la croissance agricole favorise le reste de lconomie et a des effets induits qui dpassent son rle dans le PIB. Linsertion des pauvres et des exclus ne peut pas se faire uniquement par des politiques sociales, et encore moins par des politiques sociales daccompagnement (assistance) ; elle doit passer imprativement par leur inclusion dans lconomie pour leur permettre de prendre en main leur destin. Cette considration doit profondment influencer lavenir la politique conomique nationale et les politiques conomiques rgionales.
2.3. LIENS ENTRE POLITIQUE CONOMIQUE ET POLITIQUE SOCIALE

En quarante ans (de 1956 1995), les politiques sociales au Maroc nont pas bnfici des mmes efforts que ceux qui ont t consentis pour le dve-

loppement conomique. En effet, si lon reprend la squence des 4 phases de dveloppement, on peut mettre en exergue les constats suivants : - Au cours de la premire phase de dveloppement du pays (1956-1971), le Maroc, et il ntait pas le seul dans ce contexte historique, participait de la vision que la croissance conomique tait le seul moteur du progrs social. Par consquent, les proccupations sociales ntaient pas la priorit effective du gouvernement ; ni les groupes sociaux dfavoriss, ni encore moins la promotion socio-conomique des femmes ne retenaient lattention. Tout au plus le systme de protection sociale hrit du Protectorat a t maintenu et dvelopp la marge et des filets de scurit ont t mis en place. - Au cours de la deuxime phase (1973-1977), la dynamique dexpansion budgtaire a comport une politique sociale ambitieuse puisquil sagissait de mobiliser les capacits productives du pays non seulement dans le cadre de lessor conomique, mais aussi pour amliorer les conditions de vie de la population et pour rpartir plus quitablement les fruits de la croissance. Certes, lamlioration des conditions de vie de la population a t obtenue, mais pas pour tous, et pas pour toutes les rgions. Les dpenses publiques et les programmes sociaux ont constitu un ensemble disparate dactions sectorielles ayant un lien plutt lche avec le cadre macroconomique et grev de surcrot dun dfaut de ciblage. Linflation conjoncturelle des dpenses publiques caractre social a profit surtout aux classes aises et aux classes moyennes. - Au cours de la troisime phase, les proccupations sociales ont t focalises autour de la ncessit dattnuer les cots sociaux du programme dajustement structurel, et dune certaine manire, le pays a russi ce dfi, en mme temps quil prenait conscience du retard de dveloppement du monde rural et de lampleur des ingalits sociales. - Ce nest quau cours de la quatrime phase, cest-dire au dbut des annes 90, quune politique sociale volontariste et une planification long terme de la politique sociale ont vu le jour. Cette prise de conscience sest matrialise dans la

35

stratgie de dveloppement social du gouvernement et dans la dfinition de programmes de priorits sociales. Cette stratgie sarticule autour des orientations suivantes : largissement de laccs des populations dfavorises aux services sociaux de base, accroissement des opportunits demploi pour ces populations, renforcement des programmes dassistance et de protection sociale. Le premier volet dexcution de la stratgie de dveloppement sociale a t le BAJ (achev en 2003). La stratgie de dveloppement social a t galement concrtise par trois vastes programmes pluriannuels sectoriels dquipement rural : le PERG, le PAGER et le PNCRR. Ces programmes sont venus complter les autres programmes de dveloppement rural et les autres programmes spcifiques de lutte contre la pauvret. Tous ces lments feront lobjet dune valuation dans le paragraphe rserv aux politiques spcifiques de lutte contre la pauvret. Le constat le plus global de cette valuation rtrospective consiste dans une certaine dconnection entre les politiques macroconomiques poursuivies et les politiques sociales actives qui les accompagnaient. En ce qui concerne lobservation des dpenses publiques sur cette longue priode, ce nest pas tant leur volume qui rend compte de linsuffisante redistribution, mais plutt leur faible efficacit et leur dfaut de ciblage. Enfin, la stratgie de dveloppement conomique, dconnecte de la dimension sociale et spatiale du dveloppement, a gnr des disparits importantes entre milieu urbain et milieu rural, entre rgions et lintrieur des rgions. Selon ltude (la premire de son genre au Maroc) commande par la direction de lamnagement du territoire en 2003 sur la comptitivit territoriale, prs de 40% de la richesse nationale sont concentrs sur 1% du territoire, y compris les aires rurales ; et plus de 77% du territoire contribue seulement pour 10% de la valeur ajoute nationale. La zone du littoral concentre 61% de la population urbaine, 80% des effectifs permanents de lindustrie et 53% de la capacit touristique totale.

Sur la base de la comptitivit globale, le premier groupe est celui compos du Grand Casablanca, Rabat, Tanger, Fs, Marrakech, Mekns et Agadir. Il produit 48% du PIB sur une superficie de 2% du territoire et compte 10 millions dhabitants dont 90% durbains. Le deuxime groupe (ples urbains relais) compos de Ttouan,Kenitra,Oujda,El Jadida, Safi, Khouribga et Settat produit 24% du PIB sur 7% du territoire avec 7 millions dhabitants dont 50% durbains.Le troisime groupe engendre 17% du PIB sur 14% du territoire avec 7 millions dhabitants dont 30% sont des urbains. Cest le seul groupe htrogne avec Nador comme ple urbain dynamique et des villes en crise comme Jerrada. Le quatrime groupe de Laayoune Smara aux provinces arides et montagneuses, est considr par les experts auteurs de ltude comme faible potentiel de dveloppement conomique. Dans cette rpartition territoriale base sur la comptitivit, lexclusion des ruraux dans la cration et la distribution de richesses est manifeste, sinon caricaturale. A lheure de la rgionalisation institutionnelle et conomique, la comptitivit territoriale apparat terriblement dficitaire ; et si le traitement de la pauvret ncessite un lien troit avec la politique conomique nationale, ce type de constat milite encore plus pour un ramnagement quilibr du territoire et pour un plus grand lien entre le dveloppement social rgional et les politiques conomiques rgionales. En somme, les vritables causes des dficits sociaux accumuls peuvent tre rsumes de la faon suivante : (i) Jusquau milieu des annes 90, les politiques sociales menes au Maroc nont t la plupart du temps que des politiques daccompagnement de la politique conomique et sans liens rels avec elle. (ii) Le dveloppement rural a t victime dune vision techniciste du dveloppement. Le retard en quipements divers, qui fait depuis une dizaine dannes lobjet de programmes de rattrapage, est largement d une conception rigide et centralisatrice des administrations et des entreprises publiques responsables

36

des services de base. Des normes trop strictes, injustifies dans le contexte rural, ont longtemps paralys les investissements socio-conomiques ncessaires, les cots conomiques par personne tant jugs beaucoup plus levs quen milieu urbain. Cette conception a longtemps enferm le monde rural dans le cercle vicieux du sous-dveloppement. Ce nest heureusement plus le cas depuis le milieu des annes 90 : les rsultats positifs des grands programmes dquipement rural (PERG, PAGER, PNCRR) sexpliquent, outre une plus grande volont politique et de meilleurs montages financiers, par une remise en cause de ces normes arbitraires. Cette remise en cause a largement contribu faire baisser les cots dquipement par foyer, et donc augmenter la proportion de la population rurale pouvant tre desservie par ces services de base dans la limite du cot par foyer rural jug supportable par le pays. Depuis 1995, lexprience a montr que la conception et la ralisation au niveau local dun quipement donn, avec des normes adaptes, se fait un cot bien moindre que celui planifi partir de Rabat. Ceci est encore plus vrai quand la population locale participe la mise en uvre du projet. Dans plusieurs projets de dveloppement local, la preuve a t apporte quil tait possible aux populations, avec une assistance technique minime, de raliser des quipements moindre cot. Cest le cas aussi bien de llectrification rurale que de la construction dcoles, de classes ou de dispensaires plus adapts au climat, larchitecture locale et de surcrot mieux localiss et davantage intgrs au douar ou au village. (iii) La gestion de la dmographie na t prise en compte que tardivement vers la fin des annes 70. Le taux lev de croissance dmographique, cumul avec la vulnrabilit de lagriculture lala climatique et donc avec un exode rural intense, a exerc une trs forte pression sur les villes en matire de scolarisation, de sant, de logement et demploi.

La comparaison sur la longue priode considre entre le taux moyen de croissance conomique (3% 3,5%) et le taux moyen de croissance dmographique (2%) montre le peu de marge de manuvre dont a dispos le pays. Lexcdent en termes de revenus tant de surcrot trs mal rparti. La gestion de la population sera donc la premire politique publique value, mais auparavant, ont ne peut pas ne pas tre frapp par le fait quau cours de ce demi sicle dvaluation conomique et sociale du pays, le Maroc a t un lve relativement fidle des grandes tendances qui ont travers la communaut internationale du dveloppement. En effet, en matire de doctrine du dveloppement: (i) Au cours des annes 50 et 60, laccent a t mis sur les infrastructures et laccumulation du capital physique ; (ii) au cours des annes 70, laccent a t port sur linvestissement dans le capital humain, notamment en matire dducation et de sant ; (iii) au cours des annes 80, laccent a t de nouveau entirement concentr sur limportance de lconomie et de la cration de richesse pralable la redistribution ; (iv) et au cours des annes 90, laccent a t mis sur les institutions, la primaut du droit et la dmocratie, comme corollaires fondamentaux du progrs conomique et social. Le pays a donc profondment subi et travers les grandes mutations gopolitiques et les grandes tendances des thories du dveloppement en mme temps quil cherchait rgler ses conflits politiques et sociaux internes qui taient largement influencs par les enjeux gopolitiques externes. 3. EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
3.1. POLITIQUE DE POPULATION ET DVELOPPEMENT

En cette anne de recensement dcennal, il nest pas possible de faire limpasse sur la politique de population et ses rsultats en termes de dveloppement humain. Le rapport labor en 2004 par le Haut Commissariat au Plan et intitul Population et dveloppement au Maroc : dix ans aprs la

37

Evolution de la population du Maroc entre 1971 et 2004

15 379 259

1971

+ 5 millions

+ 6 millions

+ 3 millions

Source : donnes des 4 derniers recensements, Haut Commissariat au Plan.

Confrence internationale sur la population et le dveloppement, Le Caire, 1994 met en vidence les avances et les insuffisances suivantes : (i) Dmographie : selon les projections dmographiques ralises par le CERED, la population marocaine serait de lordre de 30 millions de personnes en 2003 (chiffre confirm par le recensement de 2004 100.000 personnes prs), dont 55% sont des citadins. Le taux daccroissement annuel moyen est pass de 2,8% entre 1960 et 1971 2,06% entre 1982 et 1994, avant damorcer une dclration trs rapide : en 2003, ce taux serait de 1,5% selon les estimations du CERED et de 1,4% selon le recensement de 2004. Nous tions 15 millions il y a trente trois ans. En trois dcennies, la population a doubl, mais le rythme daccroissement sest fait pour lessentiel entre les dcennies 70 et 90. Les annes 90 ont vu le plus faible accroissement de la population de toute lhistoire contemporaine du royaume. Ce phnomne est assez exceptionnel pour tre soulign. Il est en rapport avec un dclin brutal de la fcondit conjugu un taux de mortalit infantile qui reste relativement lev. La chute de lindice synthtique de fcondit a t beaucoup plus rapide au Maroc que dans les pays dAsie par exemple.

En 1980, une femme qui arrivait au terme de sa priode de fcondit avait eu en moyenne 6 enfants ns vivants ; en 2000, une femme au mme ge, a eu en moyenne 2,5 enfants ns vivants. En Asie, les femmes avaient 6 enfants dans les annes 50, mais elles ont mis cinquante ans pour tomber 2 aujourdhui. Le Maroc na mis que 20 ans pour parvenir au mme rsultat. La transition dmographique se fait donc un rythme beaucoup plus rapide que prvu. La gnration du baby-boom ne entre 1965 et 1985 alimente les cohortes qui arrivent aujourdhui sur le march du travail. Aujourdhui, 62,2% de la population est ge de 15-59 ans rvolus (65,9% en milieu urbain et 57,2% en milieu rural). Cest une aubaine dmographique historique. Larrive en masse de jeunes forms pour produire de la richesse avec relativement peu dinactifs charge (enfants et personnes ges) ne peut tre traduite en dividende dmographique que si la croissance conomique ( un niveau suprieur 5%) arrive crer suffisamment demplois pour produire cette richesse. Si ce nest pas le cas, nous vieillirons inluctablement un rythme plus rapide que notre capacit crer de la richesse. En effet, la population ge de 60 ans et plus, qui ne reprsentait que 7,1% en 1994 et seulement un peu moins de 8% en

38

2003, va considrablement augmenter partir de 2015-2020, alors mme que les jeunes actuels font de moins en moins denfants et quils rentrent de plus en plus tardivement sur le march du travail. En 2040 le profil dmographique du Maroc sera comparable celui de la France actuellement. Ces tendances lourdes couples aux gains rapides et continus desprance de vie rendent redoutables les problmes de financement des retraites au Maroc au cours des 15 prochaines annes et surtout au del de cet horizon. (ii) Education : le rapport fait tat dun taux net de scolarisation des enfants de 6-11 ans de 92% en 2002-2003 contre 68,6% en 1997-1998. Cette amlioration remarquable a t plus substantielle en milieu rural, notamment pour les filles dont le taux de scolarisation est pass de 44,6% 82,2% pour la mme priode. En revanche, le taux danalphabtisme, qui tait de 55% en 1994,est estim 45% en 2003.Ce flau social touche essentiellement les ruraux et encore plus les femmes rurales. Il constitue un vritable handicap pour le dveloppement et pour lintgration de la femme au dveloppement. La lenteur du rythme de rgression de lanalphabtisme constitue un chec patent de la politique sociale dans ce domaine. (iii) Sant : le taux de mortalit infantile est pass de 57/ pendant la priode 1988-1992 37/ pendant la priode 1992-1997. Le taux de maternit maternelle est pass de 332 dcs pour 100.000 naissances en 1985-1991 228 en 1992-1997. Ces deux taux relatifs la sant de la mre et de lenfant ont des valeurs beaucoup plus leves en milieu rural. Ils refltent eux aussi des checs indiscutables de la politique nationale de sant, dautant que la mortalit infantile semble saggraver. (iv) Condition fminine : le Code de la famille est prsent comme une avance considrable en matire de statut personnel. Cependant, ce progrs institutionnel ne peut occulter la ralit des dficits galitaires : ceux-ci sont reflts tous les niveaux des indicateurs spcifiques au genre, que ce soit en matire danalphabtisme, de chmage, demploi, de niveau de salaire, de niveau de res-

ponsabilit sociale et politique (mme si les lections de 2002 ont amen un lger progrs dans ce domaine). (v) Pauvret : le taux de pauvret a t estim 19% en 1998-1999.Depuis,ce taux a d reculer en raison de la reprise de la croissance conomique et surtout de son volet agricole. Il est estim 13,8% en 2003 par le Haut Commissariat au Plan. Ce taux est trs sensible aux critres de dfinition du seuil de pauvret : une variation de 50 DH par personne et par an en plus ou en moins peut entraner une variation considrable du nombre de personnes juges pauvres. Il sera trs important dvaluer au cours des prochaines annes lvolution de ce taux, sous linfluence des programmes orientation rurale (scheresse, dveloppement rural intgr, PAGER, PERG, PNCRR, lutte contre la pauvret en milieu rural), comme il sera important dvaluer lvolution du taux de vulnrabilit en fonction des perspectives de lemploi et des progrs de la protection sociale (AMO, RAMED, accidents du travail, retraites). (vi) Emploi et chmage : selon ce rapport, la population active (15 ans et plus) est estime 11 millions de personnes en 2003, dont 27% de femmes. Elle se rpartit en 5,9 millions en milieu urbain et 5 en milieu rural. Le nombre total des chmeurs est donc de lordre de 1,4 million de personnes pour un taux de chmage estim 12% en 2003, dont 19,3% pour le chmage urbain et seulement 4,5% (mais cest difficile croire) pour le chmage rural. Le chmage urbain touche essentiellement les jeunes et les jeunes diplms. Nous reviendrons sur ce problme majeur. Ce rapport du Haut Commissariat au Plan sur la politique de population constitue une sorte de clich photographique dun Maroc la croise des chemins. Dun ct le ralentissement de la croissance dmographique signifie une baisse, terme, de la pression des besoins sociaux ; cela serait une excellente nouvelle en soi sil ny avait pas tous les retards sociaux combler. Dun autre ct, la transformation de la structure par ge de la population signifie trs court terme des besoins immenses satisfaire en matire demplois pour des jeunes de

39

plus en plus instruits et de plus en plus exigeants. Il ny a pas de priorit plus grande aujourdhui que linclusion politique, conomique, sociale et socitale de cette jeunesse sur laquelle repose lavenir du pays.
3.2. LES POLITIQUES SOCIALES SECTORIELLES

Par politiques sociales sectorielles, on entend essentiellement lducation, la sant et le logement. On les regroupes par commodit car leur valuation dans le dtail justifierait elle seule plusieurs tudes ; on se souciera surtout de leur impact ou de leur contribution sur la rduction de la pauvret et des ingalits sociales. Or on sait que la vocation premire de ces politiques nest pas la lutte contre la pauvret. Elles sadressent globalement lensemble des catgories qui composent la socit. Pour autant, il importe de savoir quelle est la place que chacune dentre elles rserve aux pauvres ou si lune ou lautre dentre elles adopte des mesures de discrimination positive ou de ciblage en faveur des pauvres. 3.2.1. Politique dducation Au Maroc, 97% des effectifs scolariss frquentent lcole publique et plus des quatre cinquimes des dpenses dducation proviennent du budget de lEtat. Elles ont toujours reprsent au moins 20% du budget de lEtat et autour de 6% du PIB. Bien que cette proportion soit suprieure celle constate dans les pays similaires, le systme ducatif marocain obtient de moins bonnes performances, notamment en matire dducation de base et dalphabtisation. Par ailleurs, la qualit de lenseignement a longtemps souffert de supports pdagogiques et de programmes dpasss. La structure des dpenses selon le niveau denseignement a trs peu vari dans le temps : 40% pour le premier cycle du fondamental, 22% pour le second cycle du fondamental, 21% pour le secondaire et 17% pour le suprieur. Les dpenses par lve au secondaire sont 3 fois plus leves que celles au premier cycle du fondamental, alors que ce ratio est gal 1,4 seulement dans les pays de lOCDE. Dans quelle mesure les dpenses publiques dducation ont-elles t favorables aux pauvres

en termes daccessibilit ? Bien que les mnages les plus aiss reoivent proportionnellement une part plus leve des dpenses publiques dducation, il existe dimportantes diffrences selon les niveaux dducation. Les deux cycles du fondamental bnficient fortement aux pauvres, tandis que le secondaire et le suprieur bnficient fortement aux plus aiss. Cependant, globalement, ces dpenses publiques sont lavantage des pauvres car les caractristiques des subventions dans les deux cycles du fondamental compensent largement celles du secondaire et du suprieur. En fait, la pauvret elle-mme reste le plus grand obstacle la scolarisation, que ce soit dans les villes ou dans les campagnes. Bien que lcole publique soit gratuite, le cot des fournitures nest pas ngligeable, le cot daccessibilit physique non plus, sans compter les cots socioculturels, surtout pour les filles en milieu rural. Ces divers cots dopportunit " justifient largement les mesures incitatives la gnralisation de lenseignement prscolaire et scolaire contenues dans le plan 2000-2004. De faon synthtique, on peut rsumer les causes du faible rendement du systme ducatif de la manire suivante : (i) une mauvaise apprhension de la diversit gographique, culturelle et linguistique du Maroc ; (ii) un traitement uniforme et une normalisation excessive tant de larchitecture de lcole, du contenu pdagogique, que des horaires et congs ; (iii) une faible adaptation de lcole son contexte local ; titre dexemple, des milliers de classes vides dans le monde rural sont la consquence de normes et de principes arrts rabat sans concertation relle avec les partenaires locaux ; (iv) un autre facteur du bas rendement du systme ducatif est la mauvaise gestion de ses ressources humaines ; la gestion centralise des carrires des enseignants est un exemple difiant du malaise vcu par des milliers denseignants. Tous ces lments ont t pris en compte par la COSEF et par la Charte de lducation, comme en tmoignent les mesures de dconcentration, de partenariat avec les acteurs locaux et de responsabilisation de ces acteurs (collectivits locales, associations villageoises, directeurs dcole). Le systme

40

ducatif marocain, qui fait lobjet dune profonde rforme aujourdhui, est appel augmenter de faon significative ses performances quantitatives et qualitatives. La concrtisation des objectifs de la Charte nationale de lducation et de la formation est la condition sine qua non de la concrtisation de lgalit des chances daccs au savoir et au savoir faire. Les aspects relatifs la lutte contre lanalphabtisme et lducation non formelle seront traits dans le cadre des programmes spcifiques de lutte contre la pauvret ; ceux relatifs linadquation formation-emploi seront traits dans le cadre de la politique de lemploi. 3.2.2. Politique de sant La sant et le bien-tre de la population, sans dpendre exclusivement des performances du systme de sant, lui sont troitement lis. Le financement du systme de sant au Maroc est globalement insuffisant par rapport aux pays comparables et ne dpasse pas 4,5 5% du PIB. La moyenne annuelle des dpenses de sant par habitant ne dpasse pas 550 DH. Le budget du Ministre de la sant reprsente moins du tiers de la dpense globale et ne dpasse pas 1,2% du PIB et 5,3% du budget de lEtat (ou encore 172 DH par habitant). La charge financire qui pse directement sur les mnages est de 60%, le financement collectif de la sant ne couvrant que 40% des dpenses (budget public + assurance-maladie). Lentre en vigueur de lassurance-maladie obligatoire, puis bientt du RAMED et de lassurance-maladie pour les non salaris, va renforcer le financement collectif et solidaire de la sant, diminuer liniquit daccs conomique aux soins et injecter des ressources additionnelles dans le systme. Est-ce dire que les problmes du systme de sant en seront rsolus pour autant ? Loin sen faut, car de nombreux problmes qui affectent le secteur sont dordre structurel et non pas financier. Bien plus, la mdiocrit de certains rsultats sanitaires (sant de la mre et de lenfant) na rien voir avec des insuffisances de financement, mais beaucoup plus avec les performances du systme lui-mme.

Lamlioration du systme de financement collectif, politiquement et socialement justifie, ne peut pas elle seule garantir des prestations plus efficaces si elle ne saccompagne pas dune harmonisation territoriale et dune harmonisation de la qualit de loffre de soins (publique et prive). Pour linstant, en quoi les pauvres bnficient-ils des dpenses publiques de sant ? Sachant quils nont pas dautre choix que cette catgorie de dpenses. Le financement budgtaire, dj insuffisant en soi, est consomm 86% en cots rcurrents, ce qui laisse peu de manuvre pour les dpenses dquipement et dinvestissement. En outre, les quatre cinquimes des dpenses de fonctionnement sont allous aux hpitaux contre le cinquime seulement pour les soins de sant de base et les soins prventifs en milieu rural. Les questions relatives laccessibilit aux services publics de sant par les plus ncessiteux, aux cots que reprsentent pour eux les soins, la rpartition des subventions publiques dans ce domaine selon le niveau de dpenses des populations, ont t exposes dans une tude de la Banque mondiale base essentiellement sur les rsultats de lenqute sur les niveaux de vie de 1998-99 (Poverty update, Draft, Banque mondiale, 2000). Daprs cette enqute :

les populations pauvres sont totalement exclues de lassurance mdicale. Laccs aux soins de sant varie largement selon les niveaux de revenus : la plupart des pauvres utilisent les services publics tandis que les plus aiss optent pour le priv La distance moyenne que doivent parcourir les ruraux pour se rendre un centre public de sant est 21 km (31 km pour des soins privs), contre 5 km pour les citadins (11 km pour le priv). La moiti environ des populations urbaines peuvent se rendre pied un centre de soins, contre 14% seulement pour les populations rurales. En moyenne, la dpense annuelle en soins de sant est de 511 DH par mnage urbain contre 189 DH par mnage rural. Bien que les soins soient en principe gratuits pour les indigents ; les

41

pauvres (premier quintile) consacrent 2,4% de leurs dpenses totales pour se soigner contre 5,8% pour les moins ncessiteux (dernier quintile)
En milieu rural, pour se soigner, les pauvres optent

principalement pour les dispensaires (36%). Cependant, 21% dentre eux consultent des mdecins privs, compars 15% pour les hpitaux publics. Cela confirme, dune certaine manire, que le systme public de sant est encore peru par les populations ncessiteuses comme un systme inefficient et de faible qualit.

infantile rurale est encore aggrav par des disparits rgionales assez incroyables : 46/ dans la rgion de Mekns Tafilalet contre 105/ dans les rgions de Fs Boulmane et Taza, Al Hoceima Taounate (soit un taux proche de ce quil tait il y a 50 ans). Dans la mortalit des moins de 1 an, la moiti survient dans la priode nonatale, soit prs de 14.000 dcs chaque anne, ou encore prs de 40 dcs la naissance par jour. Mortalit maternelle : le taux national de 228 dcs pour 100.000 naissances vivantes qui est dj inadmissible en comparaison celui des pays similaires, est de 125 en milieu urbain et de 307 en milieu rural. Ces chiffres sont rapprocher de ceux qui concernent laccouchement en milieu surveill : 75% en urbain contre 27% en rural. Ces rsultats sanitaires consternants en matire de sant de la mre et de lenfant interpellent la communaut nationale ; ils mettent en cause lefficacit et lattractivit des services de sant publique. Ils nont rien voir avec des problmes financiers. Il sagit de lefficacit technique et dinterventions de sant faible cot relatif : sant reproductive et sant de lenfant. Les indicateurs de mortalit ne renseignent pas, du reste, sur la morbidit maternelle et infantile responsable vraisemblablement de trs nombreux handicaps physiques et mentaux. Les cots de prvention de ces handicaps sont sans commune mesure avec les cots de rparation quils occasionnent pour les familles et la socit. Si lon ajoute ces considrations les problmes simples et non encore rsolus de carence nutritionnelle (fer, vitamine A, vitamine D, iode, sousnutrition chronique), on peut douter de la capacit actuelle du systme national de sant affronter les nouveaux dfis relatifs la transition pidmiologique et aux politiques mener face au cancer, aux maladies cardio-vasculaires et en gnral aux affections cot lev. 3.2.3. Politique du logement La politique de lhabitat, de lurbanisme et du logement ne relve pas uniquement de proccupations sociales ou de mesures spcifiques destines favoriser laccs des mnages les plus dmunis au logement.

Les populations urbaines les plus riches (dernier quintile) bnficient des hpitaux publics sept fois plus que les populations urbaines les plus ncessiteuses (premier quintile). En milieu rural, les centres de sant sont surtout utiliss par les mnages bas et moyens revenus alors que dans les villes, les deux quintiles de mnages aux revenus les plus levs bnficient cinq fois plus que le quintile le plus pauvre. En milieu urbain, de tous ceux qui accdent aux dispensaires, 8,5% seulement sont pauvres (premier quintile) contre 26% pour les plus riches (dernier quintile). Cependant, dans les campagnes, lutilisation des dispensaires est le fait essentiellement des pauvres qui en bnficient cinq fois plus que les riches.

Les rsultats de cette enqute ont de nouveau montr que des ressources publiques limites combines un mauvais ciblage des programmes de sant publics et une faible gestion des hpitaux de lEtat nont permis ni de rduire de manire significative les grandes disparits entre milieux rural et urbain, ni de fournir des soins adquats aux pauvres, particulirement les femmes et les enfants en milieu rural. Ces constats qui mettent en relief les insuffisances des performances techniques du systme de sant peuvent tre tays par les indicateurs suivants : Mortalit infantile : le taux national de 37/ en progrs par rapport au taux de 132/ enregistr en 1960 ne doit pas faire occulter les grosses insuffisances relles :il est de 23,8/ en milieu urbain et de 46,1/ en milieu rural. Ce taux de surmortalit

42

Elle est dtermine par le contexte macroconomique, le profil des politiques conomiques (montaire, budgtaire) et des politiques structurelles et sectorielles (construction et BTP, quipement, infrastructures, amnagement du territoire, politique de la ville, etc.). En effet, le taux de croissance du PIB et des revenus individuels dtermine la fois le nombre de logements que les mnages sont en mesure dacqurir personnellement et les ressources que lEtat peut consacrer aux dpenses publiques dans ce secteur. Quel que soit le pays, le logement demeure linvestissement prioritaire des mnages et leur principal motif dpargne. Au Maroc, lEtat est intervenu principalement dans ce domaine par la ralisation de lotissements et de logements, par des politiques de subventions lhabitat et par des politiques de lutte contre lhabitat insalubre. Concernant ce dernier volet, il avait commenc par des mesures qui se sont rvles brutales et intempestives. La politique de rsorption des bidonvilles avait t initie par la destruction pure et simple dun certain nombre dentre eux, alors que les mesures de recasement et de relogement ne suivaient pas. Ces destructions avaient abouti une rduction de loffre de logements et au dlitement des liens sociaux qui se nouent mme et surtout dans les bidonvilles. Le programme villes sans bidonvilles 2004-2008 concerne 67 villes du pays et 201.550 mnages, comportant restructuration, recasement et relogement. Le programme des logements sociaux concerne la ralisation de 100.000 logements par an (le dficit est estim plus de 800.000 logements). LEtat a reconfigur son rle, passant de la production directe la stimulation de loffre et de la demande de logement en impliquant fortement le secteur priv dans la ralisation et dans le financement. La politique de lhabitat et de lurbanisme a devant elle un immense chantier, au sens propre du terme, de correction et de rattrapage dun dveloppement anarchique du tissu urbain, anarchie faite de prolifration des bidonvilles, de quartiers non rglementaires et insalubres, de suroccupation des logements existants en centre ville et surtout dans les

mdinas. Jusqu prsent, La politique de lurbanisme a surtout t conue dans latmosphre durgence qui suivait chaque crise urbaine violente (1965, 1973, 1981, 1984, 1990). Il est temps que la politique de la ville soit gre dans la dure pour que les villes marocaines soient plus productives et plus inclusives la fois pour les pauvres et pour les classes moyennes menaces de pauprisation en raison des cots de la vie en milieu urbain (logement, transport, cots des enfants, cots des soins, cots de leau, de llectricit, etc.). Au terme de cette section consacre aux politiques sociales sectorielles (ducation, sant, logement), on peut dire que ces politiques censes assurer linsertion sociale active ( ct de la politique de lemploi) se sont rvles peu inclusives, peu cohsives et politiquement peu responsables. La stratgie de survie de la population, la solidit des rseaux communautaires et familiaux de solidarit et la capacit de rponse et dadaptation du secteur informel ont suppl les insuffisances des prestations publiques dans les trois secteurs considrs et dans celui de lemploi.
3.3. POLITIQUE DES RELATIONS PROFESSIONNELLES ET DE LEMPLOI

Dans un contexte douverture de lconomie et de globalisation des changes, ce qui doit tre valu, cest le climat des relations de travail, le degr de rigidit ou de souplesse du march du travail, les mesures dincitation linvestissement et la cration demplois et les mesures actives de lutte contre le chmage. Le chmage constitue le problme numro 1 au Maroc. Il ny a pas dautre priorit plus urgente, car il est dj source de pauvret et de prcarit sociale et il le sera de plus en plus demain, mais il constitue aussi la cause majeure dexclusion sociale et donc la principale menace sur la cohsion sociale. Ainsi, il est important dvaluer, mme si cest ncessairement de faon trs rapide, le climat social des relations de travail et lefficacit des mesures actives pour lemploi.

43

Ladoption de la loi du 11 septembre 2003 formant Code du travail apporte une harmonisation lparpillement des textes prcdents. Elle apporte surtout de nombreuses innovations qui sont censes contribuer stimuler les investissements gnrateurs demploi, offrir une plus grande visibilit aux entreprises, amliorer leur gouvernance, consolider les droits fondamentaux au travail, mieux grer la conflictualit sociale et mettre en harmonie la lgislation avec les mesures internationales du travail. En fait, presque tout le droit du travail est un champ de concurrence entre les rgles lgales, statutaires et conventionnelles. Le Code est venu appliquer un minimum lgal tout en conservant le principe de lapplication de la rgle la plus favorable, ceci en ce qui concerne le contrat de travail. Pour temprer ce constat, il faut tenir compte du fait que les rgles statutaires concernent essentiellement la fonction publique et les tablissements publics et que les conventions collectives approuves depuis lindpendance du pays ne concernent que 5% de la masse des salaris du secteur priv. Il y a toute une culture et un savoir faire de ngociation sociale qui restent promouvoir entre les partenaires sociaux, branche par branche et fdration par fdration. Le Code a fini aussi par trancher sur les questions dlicates des modalits dexercice du droit syndical et de la barmisation des indemnits de licenciement. Ces deux domaines avaient tendance alourdir le climat social lintrieur de lentreprise, compromettre la paix sociale et engorger les tribunaux avec les contentieux du travail. Les dispositions du Code, sont cet gard, propices une flexibilit du travail et la mobilit de lemploi sans prcarisation excessive et sans paralysie de lactivit des entreprises. Les dispositions du Code sont venues renforcer aussi la sant au travail et linspection du travail, en parallle avec la loi instituant lobligation en matire daccidents du travail et de maladies professionnelles (adopte quelques mois dintervalle). Ces avances dans la gestion et la rgulation des relations professionnelles sont le fruit du dialogue

social entre lEtat, les syndicats des travailleurs et le patronat. Les ngociations autour du SMIG, de la dure du travail, des revendications salariales et des modalits dexercice des liberts syndicales commencent prendre une tournure plus apaise mettant progressivement fin aux occupations des usines ou leur fermeture. Il y a une quinzaine dannes, il faut le rappeler, une certaine conception anarcho-libertaire du syndicalisme tait parvenue dtruire des bassins entiers demplois industriels (comme Fs au dbut des annes 90). Toutes ces volutions sont positives, encore faut-il quelles soient consolides par une volution des mentalits, une culture du partenariat authentique et de responsabilit sociale partage et par une professionnalisation du savoir faire en matire de ngociation et de contractualisation. En ce qui concerne la politique de lemploi, il nest pas possible dvaluer ici toutes les mesures en faveur de lemploi, ne serait-ce quen raison de leur varit et de leur nombre. Celles-ci sont : - des mesures caractre gnral comme lamlioration de lenvironnement de lentreprise et du climat des affaires, la leve de lobstacle foncier linvestissement, la cration des centres rgionaux dinvestissement, lincitation des grandes entreprises recruter, le soutien la PME-PMI et la cration dune agence nationale charge de cette mission ; - des mesures actives en faveur de lemploi : le crdit jeunes promoteurs, les ppinires dentreprises, lappui lauto-emploi, les services de conseil et dassistance aux jeunes promoteurs, la mise en place dun observatoire de lemploi et des qualifications, la formation insertion des jeunes diplms pour le programme actionemploi, la formation professionnelle qualifiante, la formation en cours demploi, la formation alterne, la formation par apprentissage, la formation accs rgul Bac + 2 finalit professionnelle, le dispositif dappui la reconversion professionnelle, la promotion du secteur priv de formation professionnelle, la cration de centres sectoriels grs conjointement avec les professionnels, la restructuration des programmes de formation

44

selon lapproche par comptences, lallgement des charges sociales des entreprises qui recrutent des jeunes diplms ou des jeunes laurats de la formation professionnelle, la mise en place de lAgence nationale de promotion de lemploi et des comptences. La plupart de ces mesures visent renforcer lemployabilit des jeunes et corriger les mfaits de linadquation ducation-formation-emploi, cette inadquation tant un des autres checs majeurs du systme national dducation. Pourtant les laurats de la formation professionnelle sont eux aussi nombreux se retrouver au chmage. Lducation et la formation ne sont pas seules en cause, il y a une certaine incapacit du tissu productif national crer suffisamment demplois. Il y a aussi, il faut lavouer, une caractristique de linvestissement priv qui est aujourdhui beaucoup plus capitalistique que riche en emplois. Ce fait devrait interpeller les dcideurs en matire de politique conomique chargs de guider les mutations sectorielles ncessaires. A constater la profusion des mesures actives pour lemploi, on ralise quon est loin de lpoque des bureaux de placement, des CIOPE ou du CNJA. Pourtant la profusion de ces mesures et de ces instruments ne doit pas faire illusion. Seuls les instruments trs proches des entreprises et cogrs par elles ont une efficacit toute relative. La plupart des autres mesures et instruments ont constitu des effets daubaine sans lendemain pour des employeurs et de jeunes entrepreneurs peu scrupuleux. Le seul instrument efficace demeure linvestissement crateur demplois. Quelle est la capacit de lconomie nationale crer des emplois ? A cette question il y a deux types de rponses possibles. Une rponse prospective analysant le rythme de cration demploi au cours des dernires annes et une rponse projective analysant les scnarios de cration demplois en fonction de ceux de la croissance conomique. Selon LAABOUDI et TAHRAOUI (Centre Marocain de conjoncture), au cours des 20 dernires annes, la capacit de cration demplois par le systme productif sest tablie une moyenne de 206.00 postes par an. Les emplois crs annuellement au

cours de cette priode se sont rpartis en 98.000 postes pour les activits primaires, 67.000 pour les activits tertiaires et 29.000 pour les activits secondaires. Le reste, soit prs de 23.000 emplois, a t pourvu par les administrations publiques et accessoirement par les activits diverses dnommes dans les statistiques de lemploi activits mal dsignes. Le volume global de lemploi et son volution peuvent tre apprhends travers les trois recensements de 1971, 1982 et 1994 et travers les enqutes annuelles sur la population active. Il ressort de ces donnes couvrant les trois dernires dcennies que le volume global de lemploi est pass de 3,7 millions de personnes en 1971 9,6 millions en 2003, ralisant ainsi un accroissement moyen de 3,1%. On notera que, paralllement, lactivit conomique a enregistr une croissance moyenne de 3,9% au cours de la mme priode). Suivant les diffrentes phases de croissance de lactivit, lvolution de lemploi global a t relativement plus soutenue au cours de la dcennie 70, avec une progression moyenne de 3,4%, ainsi quau cours de la priode 19942002 o lemploi global sest accru au taux moyen de 3,9% par an. La phase de repli du rythme de lvolution de lemploi a t celle de 1982-1994 qui a concid avec la mise en uvre du programme dajustement structurel. Au cours de cette phase, la progression de lemploi na pas dpass le taux moyen de 2,2%, tandis que la population active progressait au rythme de 2,8% par an. La structure de lemploi par sexe fait apparatre une progression de lemploi fminin au cours de la dernire dcennie de 19,2% en 1994 25,9% en 2001. Cette volution a pratiquement concern tous les secteurs dactivit. La rpartition de lemploi par groupes dge reflte le caractre dominant de la jeunesse de la population active occupe : 75% des actifs occups en 2001 ont moins de 45 ans. Ce caractre dominant de la jeunesse se retrouve aussi dans les statistiques du chmage. Le chmage atteint surtout les jeunes de plus en plus diplms et de plus en plus qualifis. Le

45

chmage est aussi un phnomne essentiellement urbain (il touche 1 actif urbain sur 5). Quant la capacit de lconomie nationale crer de lemploi au cours des dix prochaines annes, elle est apprhende travers des projections comportant 3 scnarios. Le scnario fort implique la cration de 400.000 emplois en moyenne annuelle et ncessite un taux de croissance du PIB de 6,6% (chiffres comparer aux 207.000 emplois annuels crs en moyenne jusqu prsent et au trend historique de croissance du PIB). Le scnario intermdiaire impliquant un taux de chmage de 10% ncessite la cration de 300.000 emplois par an pour un taux de croissance de 5,1%. Le scnario faible, avec maintien du taux actuel de chmage, ncessite la cration de 250.000 emplois pour un taux de croissance de 4,2%. Ces projections dmontrent amplement les besoins de mutations structurelles de lconomie nationale ainsi que les besoins en investissement riche en emplois. Quelle que soit la validit de ces scnarios, la cration demplois en nombre suffisant et la protection des emplois crs ncessiteront une croissance conomique forte et des mutations de lconomie vers les secteurs industriels forte productivit. Nous reviendrons sur ce sujet dans le chapitre III, car la rsorption du chmage doit procder dune vision densemble de la politique conomique.
3.4. POLITIQUE DE PROTECTION SOCIALE

lagriculture bien que lgalement assujettis au rgime de la CNSS, ny adhrent pas en raison du fait quils sont exclus des prestations familiales, les seules qui les intressent vraiment tant donn leurs caractristiques demploi (saisonniers, occasionnels, aides familiaux, etc.) Lensemble des transferts sociaux raliss par ces dispositifs lgaux ou statutaires repose sur les salaires faibles et moyens. (ii) La politique des allocations familiales qui demeurent des prestations exclusivement montaires sans aucun lien avec les cots de lenfant mrite dtre revue de fond en comble. Cette politique de complment de salaire qui tait peut tre justifie dans les annes 50 et 60, sest considrablement loigne de ses objectifs initiaux (redistribution verticale et horizontale) pour donner lieu des stratgies opportunistes des pouvoirs publics, des syndicats et des employeurs. Les pouvoirs publics en imposant un taux de cotisation excessif aux employeurs (la cotisation est exclusivement patronale et est assise sur la masse salariale dplafonne) ont dgag pendant 50 ans des excdents techniquement injustifies qui ont contribu financer bas prix le trsor. Le syndicat longtemps majoritaire dans le secteur priv a dvelopp un sentiment de proprit sur ces rserves financires considrables et a obtenu des pouvoirs publics la latitude dutiliser une partie de ces excdents dans une stratgie daction sociale comportant la cration de polycliniques, de centres de soins, de crches, de logements sociaux, de centres de loisirs et de vacances, daide sanitaire familiale dont les bnficiaires finaux navaient souvent rien voir avec le systme. Les employeurs, enfin, dans une stratgie de paix sociale dans les entreprises, ont plus ou moins cautionn cette politique (malgr les dngations contraires). Ils se sont surtout adapts au systme en dclarant des revenus primaires insignifiants, selon les secteurs dactivit, les allocations familiales reprsentent parfois lessentiel du revenu disponible des mnages ( titre dexemple, pendant prs de trente ans, il suffisait de dclarer un salari pay 80 DH par mois pour que celui-ci obtienne de la CNSS plus de 500 DH par mois sil avait plus

En dehors des filets de scurit qui seront traits dans le cadre de la lutte contre la pauvret, le systme national de protection sociale appelle les valuations suivantes : (i) Lensemble des dispositifs lgaux ou statutaires sadresse exclusivement une fraction des salaris et leur famille charge : CNSS, CMR, RCAR, CNOPS, CIMR, AMO, accidents de travail et couvre environ 30% de la population. Cette population est compose des agents civils et militaires de lEtat, des agents des collectivits locales, des agents des tablissements publics et des employs du secteur priv moderne et structur. Ce systme est donc particulirement litiste et urbain. : les salaris de

46

de 3 enfants charge). Des secteurs entiers comme ceux de lagro-industrie, de la pche, du BTP, du textile, etc. ont dvelopp ces stratgies opportunistes sans que cela renseigne vraiment sur les salaires rellement verss aux salaris concerns (le SMIG tant fix sur des bases horaires de travail). Limpact social le plus ngatif de ces stratgies opportunistes tant la modicit des salaires dclars servant de base de calcul pour les retraites. Les rveils douloureux de ces catgories de salaris arrivs au soir de leur vie professionnelle ont t partiellement attnus par linstauration dune pension minimale partir du milieu des annes 90. Curieusement le montant de celle-ci avoisinait le plafond des allocations familiales. Malgr le transfert des excdents de la branche famille la branche retraites et malgr le transfert rcent dun point de cotisation des allocations familiales la branche maladie (AMO), le taux rsiduel de cotisation : plus de 6 points de la masse salariale dplafonne continue de poser un problme de philosophie de la politique de protection sociale dans un contexte ou la taxation du travail affecte la comptitivit internationale des entreprises marocaines. En effet, ou bien la politique de la branche familiale de la protection sociale est tendue au financement de la demande de logement social (y a-t-il une politique familiale plus intelligente que celle qui consiste amnager un accs un logement dcent pour des populations laborieuses qui participent la cration de richesses ?) ou bien il faudra encore diminuer le taux de cotisation de la branche famille pour affecter les ressources dgages des politiques sociales plus efficaces (maladie, accidents, dcs, invalidit, retraites). (iii) La politique des retraites telle quelle a t mene jusqu prsent laisse planer un certain nombre dinquitudes. Le retard apport au rglement de la question des rgimes spcifiques dont lextinction dmographique tait prvue de longue date (ONCF, ODEP, RAM, OCP, ONE, rgies, etc.) a rvl non seulement ltendue de la dette implicite contracte par ces rgimes, qui impacte le budget de lEtat, mais aussi les menaces que cette incorporation dans les rgimes dmographiquement plus viables (RCAR, CNSS) fait peser sur ces derniers.

De mme, la dette explicite du budget de lEtat vis--vis de la CMR qui a fait lobjet dun apurement brutal dans la Loi de finances 2005 (plus de 10 milliards de DH) nest que le reflet dune gestion comptable peu rigoureuse. La vraie dette implicite lie aux engagements du rgime ncessitera des ajustements paramtriques drastiques. En effet, avec un taux de rendement de 2,5% dans un secteur demploi protg, il suffit dune priode de 40 ans de cotisation pour obtenir 100% du dernier salaire dactivit. Un revenu de remplacement, dans un rgime de retraite de base, peut-il raisonnablement atteindre 100% du revenu dun actif. Cest vritablement la preuve dune hrsie conomique et sociale qui met en pril lquilibre des finances publiques. Dautant que par le jeu des rmunrations statutaires et des indemnits compltant ces rmunrations, par les promotions en fin de carrire, par le mlange de prestations contributives et non contributives par les distorsions existant entre les rgimes des pensions civiles et militaires, les ingalits entre pensionns de la fonction publique sont caricaturales : les petites traitements et moluments ayant la charge de financer des retraites de plusieurs dizaines de milliers de Dirhams mensuels. Il y a l une quasi mathmatique de impossibilit financement qui demande des amnagements appropris. Dans le secteur priv couvert par la CNSS pour les pensions de base et par la CIMR pour les pensions supplmentaires, la problmatique quoique lgrement diffrente est de mme nature. Le rgime de base couvert par la CNSS devrait tre dplafonn relativement lentre en cotisations et plafonn relativement la sortie en pensions, ce qui permettrait lexpression dune finalit redistributive (et pas seulement contributive), en relevant le niveau de la pension minimale et en ambitionnant un taux de remplacement moyen de lordre de 50 60%. Lessentiel du complment devant tre fourni par des cotisations des rgimes fonctionnant par capitalisation collective et individuelle.

47

Pour les deux rgimes CMR et CNSS, pourquoi cette folie des dparts en retraite 55 ans ? Elle est la marque dune confusion entre la politique de rgulation du march du travail et la politique des retraites proprement dite. La loi permettant la CNSS de servir des pensions partir de 55 ans pour peu que la neutralit actuarielle soit garantie par les versements des cotisations restant couvrir jusqu lge de 60 ans, ainsi que les dispositifs de dpart volontaire dans les tablissements publics et la fonction publique, constituent des dispositifs imprudents de fabrication de la dette publique qui ne tiennent pas compte des gains rapides et ininterrompus de gain desprance de vie (EVN) ; dictes par des considrations conomiques et comptables, ces mesures court terme, vont faire reporter sur les jeunes gnrations futures la charge de financement dune dette implicite cre par des engagements imprudents. Car il ne faut pas oublier quun fonctionnaire qui a acquis des droits la retraite est pay par lEtat jusqu sa mort, de mme quun cadre mis la retraite 55 ans (sous le prtexte fallacieux de crer un emploi pour un jeune, ou pour un cadre salaire moins lev) verra son revenu assur jusqu sa mort, de plus en plus tardive, par le travail des jeunes gnrations qui arrivent de plus en plus tardivement sur le march du travail et qui font de moins en moins denfants pour assurer leur propre retraite. (iv) En matire de dveloppement social au Maroc aujourdhui, il faut tre dautant plus attentif cette problmatique des retraites que le vieillissement de la population va considrablement sacclrer partir des 10 ou 15 prochaines annes. Or, lingnierie des systmes de retraite couvre des horizons qui vont au-del. Un grand nombre des travailleurs actifs marocains ont pour linstant des revenus proches du seuil de pauvret, beaucoup dentre eux risquent de devenir demain de vieux pauvres et il ne faudra pas continuer compter exclusivement sur les rseaux de solidarit familiaux et communautaires pour subvenir leurs besoins (en matire de revenus, de logement et surtout de sant). La presque totalit des travailleurs indpendants na pas de couverture en matire de retraite ; linci-

tation lauto-emploi, la cration dAGR, la vitalit du secteur informel et sa capacit gnrer des emplois dans le cadre de lconomie familiale ou affective sont tous autant de facteurs qui gnrent de lemploi indpendant. Il faut que les pouvoirs publics aujourdhui se penchent de faon beaucoup plus nergique et volontaire sur les mesures dencouragement lpargne retraite des travailleurs indpendants (artisans, commerants, petits entrepreneurs, exploitants agricoles, professions librales, etc.). Mme si ces mesures doivent revtir un aspect corporatiste, cens attnuer la myopie sociale, et mme si elles doivent tre dessence purement contractuelle et conventionnelle plutt que lgale (les gens ne sont pas toujours disposs toutes les formes de solidarit imposes par lEtat), les possibilits offertes aujourdhui par les produits dassurance-vie et dpargne retraite, de fonds communs de placement, dincitations fiscales lpargne longue sont trs nombreuses et offrent des ressources insouponnes. De mme que lextension de la micro-finance du domaine dj prometteur du micro-crdit au domaine encore inexplor de la micro-assurance peut se rvler un gisement extraordinaire de financement de la solidarit. Le ramnagement du systme national de retraites, fond sur des rgimes de base par rpartition mieux coordonns entre eux et censs fournir des revenus de remplacement finanables par la collectivit (ne dpassant pas 50 60% au maximum des revenus dactifs), complt par des rgimes complmentaires fonctionnant en capitalisation, et par des rgimes spcifiques aux travailleurs indpendants fonctionnant en capitalisation individuelle pure est une ncessit la fois au plan social et au plan conomique. Cest en effet un des rares cas o le ralisme conomique rejoint les proccupations dquit et de justice sociale : lpargne institutionnelle longue ainsi dgage pouvant tre investie dans les secteurs productifs gnrateurs demploi et donc tre source de prennit de financement du systme.

48

(v) En matire dindemnisation du chmage, le Gouvernement a t bien inspir de mettre en veilleuse le projet de loi sur lindemnisation pour perte demploi. En effet, dans un contexte de chmage de masse, et compte tenu de la taille du secteur informel, un traitement social passif du chmage d des licenciements conomiques, outre ses aspects trs restrictifs, entranerait des distorsions sur le march du travail sans bnfice rel et durable pour les victimes de ces licenciements collectifs caractre conomique (qui restent dailleurs trs difficiles cerner de faon prcise). Lampleur et la structure du chmage au Maroc militent pour un traitement essentiellement conomique du phnomne.

coordination et suivi des programmes), sest tale sur une priode de 6 7 ans. Il sest achev en 2003. Le volet ducation de base visait amliorer l'accs l'ducation de base et les taux de rtention scolaire notamment par: i) la construction, la rhabilitation et l'quipement d'coles dans les communauts de plus de 200 habitants qui n'ont pas d'cole primaire proximit; ii) le dveloppement de techniques pdagogiques nouvelles pour le prscolaire, l'enseignement niveaux multiples, l'enseignement de connaissances de base aux enfants gs de 10 16 ans qui n'ont jamais frquent l'cole; iii) l'encouragement de la scolarisation des filles dans les zones rurales par des campagnes de sensibilisation, l'installation de latrines, de puits... iv) la distribution de manuels et de fournitures scolaires gratuits pour les enfants dfavoriss, le soutien au programme des cantines scolaires; v) la promotion d'actions novatrices destines promouvoir la vie scolaire et intgrer l'cole la communaut. Le volet sant de base visait amliorer l'accs aux services sociaux de soins de sant prventifs et curatifs essentiels, notamment par: i) la rnovation, la rhabilitation et la construction de centres de sant, de dispensaires ruraux et d'hpitaux locaux; ii) la fourniture de matriel et d'quipement mdical et non mdical (mdicaments, vaccins, contraceptifs, ambulances, motocyclettes pour infirmiers ambulants..) ; iii) le renforcement du programme de maternit sans risque et des programmes prioritaires nationaux de sant publique. Le volet promotion nationale, en appui aux deux volets, comprenait notamment : i) le renforcement slectif de travaux complmentaires de nature valoriser les interventions en matire d'ducation et de sant de base ; ii) la participation aux campagnes d'alphabtisation pour des chantiers importants et de longue dure.

4. EVALUATION DES PROGRAMMES SPCIFIQUES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRET ET LEXCLUSION Cette section du document a pour objet de passer en revue et danalyser limpact des principaux programmes nationaux de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale mis en uvre par Le Maroc. Les actions et interventions examines donneront galement lieu une apprciation des capacits institutionnelles, des mesures et dcisions prises par le lgislateur, des ressources et moyens mobiliss pour leur mise en uvre, du rle de la socit civile et de la coopration internationale. Cette valuation concerne exclusivement les composantes de la stratgie de dveloppement social mise en uvre partir du milieu des annes 90.
4.1. LE BAJ

La stratgie de dveloppement social du gouvernement a dabord t concrtise par le premier programme des priorits sociales appel Barnamaj Allawiyat Alijtimaya ou BAJ. Le BAJ a cibl 14 provinces forte dominante rurale, considres comme les plus dmunies et dont la population vivant dans les campagnes reprsente 43% de la population rurale du pays. La ralisation de ce programme, compos de trois volets : ducation de base, sant de base et promotion nationale (avec

49

La dimension genre nest pas explicite dans le BAJ. Toutefois, elle apparat clairement dans deux axes majeurs : la scolarisation de la petite fille dans le monde rural et la sant reproductive. Cest laune de ces deux variables quil faudrait apprcier limpact du BAJ, daprs lvaluation conduite par la Banque mondiale et le Haut Commissariat au Plan, il se confirme que le BAJ a eu un impact positif sur les deux indicateurs sus voqus en ce sens que ceux-ci ont progress un rythme suprieur celui constat dans les provinces non BAJ.Ceci serait particulirement vrai pour la scolarisation des petites filles. Ceci a t rendu possible par lapproche intgre sur le terrain des diffrentes composantes du programme. Approche qui a valoris les travaux de la Promotion nationale dont limpact sur ces indicateurs a t nettement amlior.Il sagirait l de laspect le plus innovateur du BAJ, lequel a t appropri par la Promotion nationale qui la gnralis partout au Maroc. Cependant lintgration des divers volets du programme na pas t concrtise sur lensemble des provinces cibles.
4.2. LES PROGRAMMES SECTORIELS D'QUIPEMENT RURAL

commune mesure avec les besoins du monde rural. A ce rythme, le taux d'lectrification rurale (TER), dfini comme le rapport du nombre de foyers ruraux lectrifis au nombre total de foyers ruraux, aurait t d' peine 15% en 2006. Le PERG vise l'lectrification de 1,5 millions de foyers regroupant une population de 11 millions d'habitants l'horizon 2010. Il projette d'atteindre, cette anne l, 80% des foyers ruraux, ce qui correspond pratiquement au total des foyers lectrifiables, alors que ce taux tait de 10% en 1994. En 1996, anne du lancement du PERG, 557 localits, correspondant 70 000 foyers, ont t lectrifies. Le rythme des ralisations sest acclr depuis pour stablir 1044 localits en 1997 (113 905 foyers), 1650 en 1999 (154 000 foyers) et 3145 en 2003 (161 000 foyers) (cf. tableau ). Prs de 90% des localits sont lectrifies par extension du rseau, les 10% restants, pour la plupart des petits centres, utilisent des groupes lectrognes o l'nergie solaire. A ce rythme, les objectifs prciss cidessus devraient tre atteints fin 2007, soit trois ans avant l'chance initiale. Par ailleurs, un plan directeur est en cours d'laboration pour l'lectrification des zones priurbaines. Il doit prciser les priorits et les conditions de ralisation du programme. Les programmes prcdents d'lectrification rurale n'ont pas donn les rsultats escompts cause des modes de financement qui s'taient avrs inoprants. Outre la complexit de la gestion du circuit de

La stratgie de dveloppement social est galement concrtise par trois vastes et ambitieux programmes sectoriels d'quipement rural. 4.2.1 Le Programme d'lectrification rurale globale (PERG). Malgr les efforts dploys dans le domaine ds le dbut des annes 70, le rythme trs lent d'lectrification (50 localits en moyenne par an), tait sans

TABLEAU 1.13 : Ralisations du programme dlectrification rurale

1996 Taux dlectrification des villages Nouveaux villages lectrifis Nouveaux foyers pouvant tre lectrifis Investissements du PERG (milliard DH) 22% 557 70 000

2002 55% 2400 121 000 1,04

2003 62% 3145 161 000 1,1

2004 70% 3780 216 000 1,7

Source : calculs des auteurs sur la base du compte rendu du Conseil dAdministration de lONE " Le Matin du 29 janvier 2004 "

50

financement et la multiplicit des intervenants, la mobilisation des ressources restait tributaire, soit de la capacit financire des communes rurales, ellesmmes dpendantes des subventions de l'Etat, soit d'un "Fonds Spcial", lui-mme conditionn par la capacit de l'Office National de l'Electricit (ONE) dgager des bnfices. Le montage financier actuel prvoit, en proportion de l'investissement global (en moyenne, un milliard de dirhams par an), une participation des collectivits locales pour 20%, un apport des abonns pour 25% et une contribution de l'ONE pour 20%. Les 35% restants sont fournis par un prlvement obligatoire de 2,25% du chiffre d'affaires de l'ONE, indpendamment de sa situation financire. Cet apport correspond en fait une taxe de solidarit avec le monde rural que paient dj les abonns au rseau. En outre, l'ONE, le seul matre d'uvre du programme, a mis en place des mcanismes de prfinancement sur 5 7 ans pour les apports des collectivits locales et des usagers. Ceci a t rendu possible grce des emprunts concessionnels de l'ONE auprs de donateurs internationaux. Le rsultat pratique de ce montage en est que les alas financiers sont quasiment limins.

Limpact du PERG sur linstruction des filles et le vcu des femmes dans le monde rural a pu tre apprci grce une rcente tude commande par lONE qui a examin dautres impacts (cf. encadr).

Les quatre cinquimes des mnages lectrifis par le rseau estiment que llectrification a permis une amlioration des conditions de scolarisation de leurs enfants. Cest la mme proportion de mnages qui peroit une amlioration des rsultats scolaires de leurs enfants suite llectrification. Dans le cas de villages disposant dune cole, leffet positif de llectrification sur lge dabandon des filles concerne notamment les catgories les plus pauvres (ouvriers, fermiers, petits agriculteurs activits domestiques), pour lesquelles lamlioration de lge dabandon scolaire des filles est en moyenne denviron 1,3 ans. Pour les catgories les plus riches (grands propritaires terriens et de moyens et petits agriculteurs/leveurs), cette amlioration est en moyenne de 1,1 ans. Dans le cas de villages disposant dune cole, limpact positif de llectrification sur le taux de scolarisation des filles est clair, mais il est plus

ENCADR 1.1 :

Dautres impacts de llectrification rurale

Ltude a montr que llectrification rurale entrane des impacts plus ou moins prononcs sur les diffrents plans : conomique, social et environnemental. Ses effets sont mesurables la fois au niveau individuel, local et global. Sur le plan conomique, llectrification a globalement un impact sur le dveloppement des activits artisanales ncessitant lutilisation dappareils lectriques productifs. Llectrification a un impact significatif sur le dveloppement du commerce. Lautre aspect conomique est relatif aux dpenses nergtiques des mnages. La baisse des dpenses concerne notamment les classes les plus riches. Les classes moyennes et pauvres voient en revanche leurs dpenses augmenter en raison du brusque saut de confort apport par llectricit. Au niveau global, les effets de llectrification sur lemploi sont incontestablement positifs Cependant, cest sur le plan social que llectrification a eu les effets les plus importants Au niveau individuel, elle a permis une amlioration importante du niveau de confort des mnages, travers une diffusion impressionnante des quipements de confort (rfrigrateur, tlphone portable). Llectrification a incontestablement renforc le sentiment de scurit dans les villages et a permis une meilleure convivialit sociale grce lclairage public. Ltude a montr que les impacts de llectrification rurale sont souvent conditionns par dautres facteurs importants de dveloppement : existence dinfrastructures socio-culturelles, dsenclavement et infrastructures routires, accs aux financements

51

lev pour les agriculteurs riches et moyens, que pour les agriculteurs pauvres. Dans les villages ne disposant pas dcole, llectrification na pas dimpact significatif sur le taux de scolarisation des filles. Ce qui amne conclure que llectrification ne peut avoir quun effet dacclration de limpact dautres facteurs indispensables, comme laccs linfrastructure ducative.

mis en place le PNCRR, en tant que premier programme prioritaire. Le PNCRR a prvu la ralisation en une dizaine dannes (1995 2005) de 11200 km de routes rurales, dont 60% seront revtues, pour un cot global de 5,8 milliards de dirhams. Six millions d'habitants sont directement concerns par ce programme qui comporte la construction de 6200 km et l'amnagement de 5000 km. Ds la conception de ce programme, il tait vite apparu, compte tenu du cot global, estim 750 millions de dirhams (M DH) par an, que sa concrtisation tait pratiquement impossible avec le recours exclusif au budget gnral de l'Etat qui, sur la base d'emprunts long terme auprs de bailleurs de fonds, s'est engag, durant tout le programme, mobiliser un maximum de 170 M DH par an, soit 23% seulement de l'investissement. Le succs enregistr par le "Fonds Spcial Routier" (FSR) dans sa contribution la prise en charge des dpenses affrentes la maintenance du rseau routier, a donn lieu en 1995, anne du lancement de ce programme, la dcision d'augmenter les ressources du FSR par l'institution d'une taxe additionnelle de 4% sur le prix la pompe du carburant, ce qui correspond un montant annuel de 480 M DH, soit l'quivalent d'un peu moins des deux tiers du cot du programme. Les 100 M DH restants doivent tre apports par les collectivits locales et par des associations d'usagers. Ce montage financier a permis la ralisation effective, de 1995 septembre 2003, de 8702 km de routes rurales,correspondant au dsenclavement de plus de 4,5 millions d'habitants. A ce rythme, cinq fois plus lev que la moyenne ralise sur la priode 1990-94, les objectifs du programme devraient tre atteints dans les dlais prvus. Un deuxime programme national des routes rurales sera entam ds lachvement du premier programme, lhorizon 2005. Il vise la ralisation de 15.000 km de routes rurales en cinq ans. Ce qui devrait faire passer la proportion de la population rurale bnficiant du programme routier de 55% en 2005 63% en 2008, puis 75% en 2010. Cela suppose lacclration du rythme de ralisation afin de le porter de 1200 km 3000 km par an en 2006. Le

Pour ce qui concerne limpact de llectrification sur le temps de travail des femmes, les avis des mnages sont partags. Le quart estime que cela induit un rallongement du temps de travail et le cinquime dentre elles considre que cest le contraire. Ainsi, pour la collecte du bois, effectue dans 80% des cas par les femmes, llectrification allge la peine des femmes pour les catgories riches et moyennes, mais, au contraire, alourdit cette mme peine pour les catgories pauvres. Lexplication sociologique de ce phnomne est rechercher au niveau de la difficult des chefs de mnages rorganiser les temps de la vie familiale lorsque les chefs de mnages sont pauvres et illettrs. En particulier, la difficult grer le temps devant la tlvision peut-tre un facteur daccroissement du temps de travail des femmes, le chef de famille passant plus de temps devant la tlvision. Ce phnomne est observ dans tous les pays, dvelopps ou en dveloppement.

4.2.2 Le Programme national de construction de routes rurales (PNCRR). Ltude prparatoire du PNCRR, conduite en 1994, avait tabli quau Maroc :

80% du rseau des 38000 km de pistes rurales consistaient en pistes non entretenues et que 30% taient inutilisables pour des priodes suprieures un mois ; le niveau d'enclavement des populations rurales tait svre : 22% des localits taient inaccessibles par vhicules en tout temps et taient donc totalement enclaves, 35% souffraient d'un enclavement saisonnier et seules 43% avaient un accs facile en toutes saisons.

Cest pour dsenclaver les zones dont les accs sont inexistants ou en trs mauvais tat qua t

52

ENCADR 1.2 :

Impact des routes rurales sur les femmes et les filles

En 1995, une valuation rtrospective a examin limpact global des travaux damlioration et de revtement de quatre routes rurales raliss au milieu des annes 80 dans trois rgions (Nord, Centre et Centre-Sud) du Maroc. Une comparaison entre les zones dsenclaves et des zones tmoins a permis de mieux cerner limpact imputable lamlioration des routes. Ltude a fait tat de limpact positif dans les domaines de : linfrastructure et des services de transport; lconomie agricole ; les secteurs sociaux comme la sant et lducation ; et lenvironnement. Ltude a fait aussi tat dun impact imprvu et trs positif, au niveau des femmes et des jeunes filles dont voici les principales constations : scolarisation : Le taux de scolarisation primaire des filles a trs fortement augment, atteignant 54% en 1995, soit plus de trois fois le niveau de 1985. A titre de comparaison, le taux de scolarisation des filles dans lenseignement primaire dans lensemble des zones rurales du Maroc est rest peu prs constant durant la priode considre. Sant : Dans les zones du projet, la frquence des visites des femmes dans les tablissements de sant a nettement progress : elle a plus que doubl dans les hpitaux (2,4 en 1995, contre 1,1 en 1985) et elle a aussi augment dans les centres de soins de sant primaires (3,1 en 1995, contre 2,3 en 1985). La progression en pourcentage a t du mme ordre pour les hommes, mais le nombre de leurs visites lhpital a t sensiblement infrieur (0,8 par an en 1995) ; toutefois, il a t peu prs identique pour les visites aux centres de soins de sant primaires. Cuisine et chauffage : lun des progrs importants apports aux femmes par lamnagement des routes a t lemploi de gaz butane pour la cuisine et le chauffage, encourag par la baisse importante du prix butane qui est pass, dans la rgion de Chefchaouen, de 20 11 DH. Les opportunits de travail : les impacts sur les femmes ont vari selon les zones : dans la zone de Settat, suite la mcanisation des moissons, les femmes ne sont plus sollicites aider aux moissons. Dans la zone du Tensift, le bitumage des routes a conduit laugmentation du nombre de coopratives laitires qui ont eu besoin de main duvre. Les programmes municipaux ont encourag les femmes aller travailler dans ces coopratives en change dune partie des recettes de vente de lait. Approvisionnement en eau : le temps moyen daccs aux installations de distribution deau a lgrement diminu dans les trois zones desservies par les routes amnages (de 16 minutes en 1985 13 minutes en 1995). Dans les zones tmoins en revanche, aucune amlioration na t enregistre.

financement additionnel requis par ce nouveau rythme proviendra d'emprunts remboursables par le FSR partir de 2010. Cependant, ne disposant pas de statut de personne morale, le FSR ne pouvait contracter directement d'emprunts. Sa transformation en entit morale a t vote par le Parlement lors du vote de la Loi de Finances 2004. Cest ainsi quest ne la Caisse de financement routier qui se substitue au FSR. On sait que la construction des routes rurales a un impact positif sur la scolarisation des filles, sur la sant des femmes ainsi que lattestent les actes dun sminaire consacr lvaluation de limpact socio-conomique des routes rurales, tenu en 1996, anne du lancement du programme (cf. encadr). La dimension genre tait considre de manire implicite dans le programme en ce sens quelle

tait prsente dans le plaidoyer et largumentaire. Cependant, elle na pas t considre comme critre dhirarchisation des priorits. En dautres termes, les bnfices attendus pour la femme ne semblent pas avoir t pris en considration dans les analyses cots-avantages o on privilgie gnralement les gains conomiques. Lampleur inattendue de limpact explique que, parmi les recommandations du sminaire dvaluation suscit, figure une proposition relative la mise en place dindicateurs multicritres pouvant aider identifier et valuer les projets de pistes rurales dans des zones o les avantages conomiques sont difficiles mesurer. En effet, il est expliqu que les critres traditionnels pour allouer les fonds et valuer les projets routiers peuvent passer ct de facteurs sociaux importants, en particulier lorsque les

53

niveaux de trafic sont faibles. Par exemple, le taux de rentabilit conomique dune route que lon envisage damliorer peut ne pas paratre acceptable mais la route en question dessert peut tre une cole qui serait frquente par beaucoup plus denfants si la route tait amliore. Le gouvernement pourrait envisager dallouer une petite partie de son budget pour les pistes rurales (20% est un chiffre raisonnable) des cas de ce type, en se basant sur des indicateurs polyvalents ainsi que sur la ralisation de certains objectifs sociaux plutt que sur le taux de rentabilit conomique. Sur cette question des critres des choix prioritaires, qui fait partie des grandes proccupations des lus de la nation lors de linterpellation du gouvernement au cours des sances orales du Parlement, on peut penser que des critres bass sur les taux daccessibilit des femmes et filles aux services de base dans les poches de pauvret, puissent tre utiliss pour hirarchiser les interventions et tablir des priorits. 4.2.3. Le Programme d'approvisionnement group en eau potable des populations rurales (PAGER) Les femmes sont responsables de lapprovisionnement de leau, de son stockage, de son utilisation et rutilisation ainsi que de son vacuation. Ce sont elles qui font la lessive, la vaisselle, la cuisine et entretiennent la maison. Elles sont donc, logiquement, les principales bnficiaires du Pager. A la veille du lancement de ce programme, lapprovisionnement en eau des foyers ruraux tait assur dans 93% des cas par les femmes et les enfants. Les communes rurales, en majorit pauvres et mal structures, nont jamais pu assurer et organiser un accs convenable leau potable. La dispersion, caractristique majeure de lhabitat rural, par le surcot quelle engendre, a constitu une contrainte srieuse la mise en place de rseaux de distribution deau. Aucun dpartement nassurait un vrai rle de tutelle sur le secteur de leau potable rurale et lEtat naccordait quune aide insignifiante. Avec un cot global estim 10 milliards de dirhams et une ralisation tale sur 10 ans, le PAGER prvoyait, lors de son adoption en 1994, d'quiper 31 000 localits au bnfice de 11

millions d'habitants. Il s'agissait donc, moyennant un effort d'investissement d'un milliard Dh par an, d'atteindre la quasi-gnralisation de l'accs l'eau potable dans le monde rural l'horizon 2005 alors que ce taux tait de 14% seulement en 1994. L'augmentation du taux d'accs l'eau potable se traduit non seulement par l'amlioration de la qualit de l'eau qu'induit l'amnagement du point d'eau mais, par sa disponibilit, mme en priode de scheresse, et par la rduction de la distance entre le foyer et le point d'eau. Dans le montage financier du PAGER, lEtat, les communes rurales et les bnficiaires participent respectivement hauteur de 80%, 15%, et 5% du cot. Deux systmes dapprovisionnement en eau ont t adopts pour la mise en uvre du PAGER :

la ralisation par la Direction de l'Hydraulique (DH) des points deau amnags au profit de 26600 localits ; la ralisation par lOffice National de lEau Potable (ONEP) de piquages sur les adductions rgionales deau potable au profit de 4400 localits.

Les rsultats remarquables atteints en 1995, premire anne de concrtisation des objectifs du PAGER, n'ont pu tre poursuivis du fait du tarissement de ces sources exceptionnelles de financement. Conditionnant l'augmentation de sa dotation budgtaire par le respect du plan de financement du PAGER (la plupart des communes ne contribuaient pas comme prvu dans le montage financier), l'Etat n'a contribu que pour 100 MDH pour les trois annes fiscales suivantes. Par consquent, le taux d'accs l'eau potable tait de 38% fin 1999, soit un gain d'environ 2% par an depuis 1996. A ce rythme, le PAGER, contrairement aux programmes d'lectrification et de construction des routes rurales, n'aurait atteint ses objectifs initiaux qu' l'horizon 2024, soit avec deux dcennies de retard sur ses prvisions. Les consquences en taient la remise en cause non seulement des synergies avec les deux autres programmes, mais les objectifs globaux de recul de la pauvret dans les zones les plus dpourvues du

54

TABLEAU 1.14 : Evolution du taux daccs leau potable en milieu rural (en %)

1994 14%

1995 27%

1996 30%

1997 32%

1998 37%

1999 38%

2000 40%

2001 48%

2002 50%

2003 52%

*2007 90%

Source : Direction de lHydraulique ; * prvisions

monde rural. Conscient de ce risque, le Gouvernement a, depuis 1999, port sa dotation 250 millions DH par an et a autoris le prlvement de la surtaxe de solidarit nationale prleve sur les redevances deau. De mme, dans le cadre des Plans anti-scheresse 2000 et 2001, des fonds importants ont t affects aux zones souffrant du tarissement de leurs sources traditionnelles d'alimentation en eau potable (creusement de puits). Le rsultat en est quaujourdhui, le taux daccs a atteint 52% fin 2003 ainsi que lindique le tableau. Le PAGER est bti sur l'ide que la seule garantie de la durabilit des investissements consentis est que les populations bnficiaires assurent elles-mmes la gestion des quipements hydrauliques et la prise en charge des frais de fonctionnement, voire de renouvellement des systmes de distribution d'eau. Cependant, au vu des premires expriences qui ont montr que la prennit des systmes ntait pas garantie, le PAGER adopta en 1997 une approche reposant sur la participation des bnficiaires dans toutes les phases de sa mise en uvre. Do la cration des quipes mobiles provinciales (EMP) dont les membres, essentiellement des techniciens, ont reu des formations intensives sur lapproche participative. Par ailleurs, la ralisation du projet dAEP au profit du douar est tributaire de la cration dune association dusagers. Lapprciation de limpact du Pager sur la condition des femmes est facilite par les rsultats dune valuation faite par la Direction de lHydraulique. Cest ainsi que le gain de temps enregistr sur la corve de leau a permis la femme rurale de soccuper davantage des activits plus productives et a incit les parents envoyer leurs enfants

lcole. Cet impact sur le gain de temps a t ressenti dans 69% des localits, surtout dans celles des provinces du sud : Ouarzazate (100%), Tata (90%). Limpact des projets Pager a t galement ressenti de manire positive sur la sant dans 65% des localits ; lhygine corporelle (dans 75% des localits); lhygine du milieu (71%) ; la scolarit (40%), ce qui est relativement faible par rapport aux attentes ; Le renforcement de la solidarit et de la cohsion sociale a t peru dans la majorit des localits (69%), ce constat a t plus manifeste dans les provinces de Ouarzazate (100%), Tata (80%), El Jadida (79%). Les impacts sur les femmes sont en fait plus importants que ceux recueillis. Sils nont pas t voqus cest plutt par leur ignorance. Cest le cas en particulier des impacts du transport de leau sur la sant (scoliose, anmie, rpercussion sur le ftus et sur le lait en cas dallaitement). Par ailleurs, lapproche participative est devenue une culture largement partage et une relle dynamique associative a t imprime au monde rural. Lapproche participative du Pager a contribu, dans les sites o lapproche a t bien applique, outre la rsolution du problme de leau potable, : i) une large prise de conscience chez la population de la ncessit de participer au dveloppement local et communautaire ; ii) lencouragement de la recherche dautres projets communautaires : lAEP ayant servi comme porte dentre au dveloppement ; iii) une redynamisation et une recration de lesprit de solidarit ancr chez les populations rurales travers la cration des associations dusagers.

55

En effet, un des lments de russite du Pager est lmergence et le dveloppement du tissu associatif en charge de leau potable. Les associations cres, malgr toutes les insuffisances, constituent actuellement un phnomne de socit dans ces zones, de par le dynamisme dont font preuve plusieurs dentre elles, lesquelles tendent leurs activits au-del de leau potable et sinscrivent dj dans une optique de dveloppement local. Les femmes adhrentes aux associations restent toutefois minoritaires. Dans les projets appuys par la Jica, elles ne reprsentent que 3% de lensemble des adhrents. De grands efforts seront ncessaires pour les impliquer davantage. Il savre que les rares associations conduites par les femmes vivent, outre les problmes propres aux associations, dautre plus spcifiques dont le manque de stratgie pour sensibiliser les hommes sur les potentialits des femmes rurales. Le handicap, au dmarrage, est la formation dans la gestion et la promotion sociale, notamment la sensibilisation des hommes voire des femmes, elles mmes, sur leurs possibilits et leurs capacits entreprendre en matire de dveloppement communautaire. Ce manque de formation ne permet donc pas aux femmes leaders dacqurir une stature et une image leur permettant dagir librement. Le manque de libert dans laction limite les initiatives ncessaires au dveloppement local. Labsence danimatrices dans les EMP (quipes mobiles provinciales) na pas permis dimpliquer les femmes dans le processus de planification, de ralisation et de gestion des projets, ce qui risque de se rpercuter ngativement sur la russite du programme et la durabilit des projets. En matire de motivation, le taux des indemnits est considr comme injuste car il ne rcompense pas leffort fourni par ces quipes. Il apparat clairement que limpact du Pager sur les femmes aurait pu tre autrement plus important sil y avait davantage danimatrices et, de faon gnrale, suffisamment dquipes danimation. Ces insuffisances se sont traduites par des difficults dune part, appliquer comme il se doit lapproche

participative, dautre part, asseoir de manire convenable les associations de gestion des systmes dAEP. Cest ce que rvle lvaluation sus cite qui, lors de son examen des niveaux dimplication de la population, a montr que :

la ralisation des projets a gnralement eu lieu sans tenir compte de la participation de la population ; sur le plan associatif, beaucoup reste faire pour les renforcer.

Par ailleurs, la perception de lapproche participative par les populations est extrmement positive. Mais ces dernires demandent une information suffisante, un temps ncessaire avant les prises de dcisions et la ncessit dimpliquer les femmes. Do les recommandations de cette table ronde relatives, pour lessentiel, la durabilit des systmes dAEP. Elles tournent autour de la ncessit dinstitutionnaliser les organes dexcution du Pager et de gestion des systmes dAEP ; de renforcer les quipes danimation en moyens humains et de les doter des animatrices pour lintgration de la femme rurale dans la prise de dcision ; de renforcer lappui aux associations ; de prciser le rle de lEtat quant sa contribution aux grosses rparations et au renouvellement des ouvrages afin de garantir la prennisation des systmes. Ce souci de prenniser ces systmes est la base de la dcision de confier lONEP la gestion densemble du Pager. En effet, le transfert partir de 2004 du volet Pager conduit par la Direction de lHydraulique lONEP est motiv par deux facteurs essentiels et lis que qui sont : i) la garantie de la qualit de leau. Pour les points deau amnags, le contrle est fait par le Ministre de la Sant, mais il ny a pas un bon suivi. LONEP, dont lanalyse rgulire de la qualit fait partie de son mtier de base, en est aujourdhui responsable; ii) la durabilit, que la DH na pas les moyens dassurer. Confrontes aux grosses rparations, les associations ont du mal aussi assurer cette durabilit en ce sens quune trs faible part dentre elles constitue des provisions cet effet.

56

LONEP va, de facto, devenir responsable de la durabilit des systmes dAEP en milieu rural, au mme titre quil le fait pour les communauts urbaines. Quel sera alors le devenir des associations dusagers? La rflexion est en cours, mais il est certain que la durabilit et la qualit ne peuvent tre garanties quen contrepartie du paiement dune redevance alors que les populations rurales ont depuis toujours eu un accs quasi-gratuit leau (sauf pour les localits qui nont dautre choix que de la faire venir par camions citernes, un cot prohibitif ). Sur cette question de la prdisposition en payer le cot, une autre leon tire de cette valuation est que les projets dapprovisionnement en eau potable sont hautement rentables, bien que lon ait gnralement tendance les considrer autrement. Les populations de la rgion sont les premires le percevoir en confrant une grande valeur leau et, surtout, en acceptant den payer un prix, gnralement plus lev quen ville. Par ailleurs, lacceptabilit de la redevance eau se posera de moins en moins au fur et mesure quil y aura des branchements individuels, pour lesquels les populations rurales ont une prfrence manifeste. Cependant, la marchandisation dune denre comme leau pose des problmes daccessibilit pour les plus dmunis. Il arrive que, pour les localits pauvres, la part des 5% des bnficiaires soit paye sous forme de travaux, ou que les foyers qui narrivent pas payer bnficient de la solidarit villageoise. Cest le cas, souvent rapport, des veuves et divorces faibles revenus. Cependant, cela ne rsout pas le problme dune manire institutionnelle. Il doit probablement y avoir, dans la multitude des systmes de tarifications pratiqus par les associations dusagers, des tarifs prfrentiels ou exemptions pour ceux qui ne peuvent pas sen acquitter. Il serait utile de pousser un peu plus loin linvestigation pour voir comment joue cette solidarit, quel est son degr dextension, quelles sont les meilleures pratiques

Sur la question du devenir des associations dusagers, il est fort probable quon cherchera les consacrer en tant que partenaires des communes rurales en leur octroyant la capacit juridique qui leur permette dassurer une gestion lgalement efficace et durable du service de leau potable. Compte tenu de la diversit des situations, il y aura plusieurs modles et formules. Le plus important, de notre point de vue, est quil faut veiller quun niveau invitable de normalisation vite dentraver la dynamique associative ou lesprit dinitiative, ni ne cantonne les associations la seule gestion des systmes dAdduction dEau Potable (AEP). La normalisation peut jouer dans un autre sens, celui de fixer des seuils minimaux de reprsentativit fminine dans ces associations. Do la ncessit, de nouveau rappele, danimatrices afin de relever le dfi de lintgration de la femme dans toutes les phases des projets dAEP.
4.3. LES EFFORTS DE GNRALISATION DES ENSEIGNEMENTS TIRS DES EXPRIENCES PILOTES DE DVELOPPEMENT LOCAL

Mme si lon naborde dans cette analyse que limpact de quelques programmes caractre national, il faut souligner quune bonne partie des approches adoptes par ces programmes sont le rsultat des enseignements tirs dun grand nombre dexpriences pilotes (locales, rgionales) menes avec divers partenaires de la coopration. En effet, au cours de la dernire dcennie, le Maroc a men avec ses partenaires de la coopration dinnombrables actions de dveloppement local qui, malgr la modestie de lenveloppe financire dune grande partie, ont fortement contribu dgager des approches nouvelles en matire de traitement de lexclusion, ainsi que des modles d'intervention susceptibles d'tre tendus travers le pays(1). Ces dmarches s'organisaient autour de lignes d'action visant : i) la mise en place d'un

(1) Il s'agit, notamment, des programmes de lutte contre la pauvret appuys par : i) le PNUD en milieu rural (provinces d'Essaouira, de Chefchaouen, de Chichaoua et d'El Haouz) et en milieu urbain et pri-urbain (Casablanca, Marrakech et Tanger) ; ii) l'UNICEF (Ouarzazate, Essaouira, Zagora, Al Haouz, Chefchaouen); iii) l'USAID (ducation de base de la petite fille en milieu rural dans les provinces d'Errachidia, d'Al Hoceima, de Sidi Kacem et d'Essaouira); iv) l'UE (ducation de base et la sant de base en coordination avec le BAJ1)

57

espace permanent de dialogue et de concertation ; ii) l'laboration et la validation de programmes d'action locaux, iii) la contractualisation de partenariats techniques, institutionnels et financiers, iv) l'amlioration des capacits et des comptences des acteurs. Les principaux enseignements tirs de ces programmes sont relatifs notamment : i) leur efficacit atteste par une bonne adquation des rsultats aux objectifs de dpart; ii) au changement d'attitude envers la lutte contre la pauvret, perue aujourd'hui dans les rgions cibles comme une mise en synergie de partenaires autour de projets mobilisateurs plutt qu'en termes de constructions et d'infrastructures ncessitant de grandes enveloppes financires ; iii) l'mergence de nouvelles attitudes des administrations locales envers le dveloppement local : ouverture sur leur environnement, et largissement de la marge de manoeuvre des dlgations ministrielles vis-vis de Rabat et "travail en partenariat" devenu le credo des autorits locales ; iv) leur efficience que fournissent de beaux exemples de ce qu'on peut obtenir avec peu de moyens ; v) leur capacit "d'activer" ou de rentabiliser des ressources humaines et physiques mal ou insuffisamment employes ; vi) la mise en place l'chelle locale d'espaces de concertation, d'change et d'coute qui, malgr les difficults de toutes sortes, ont contribu la redfinition de la nature des relations entre les acteurs (ONG, administration, lus..) ; vii) la diversit des formules d'ancrage institutionnel. Une appropriation relative de ces enseignements a eu lieu dans certains domaines tels :

dtendre l'ensemble des coles rurales du pays des principes et initiatives exprimentes dans le cadre de ces programmes (intgration d'activits pratiques, adaptation des horaires et congs scolaires...) ;

lentraide nationale dont lextension de son rseau de centres repose en premier lieu sur le partenariat avec dautres organismes.

En recourant aux ONG pour dispenser les cours dalphabtisation, dducation non formelle, de sensibilisation ces nombreux projets, ont jou un rle instrumental lappui de lapproche partenariale avec la socit civile. Aujourd'hui, il est largement admis que la dmonstration faite de l'efficacit du partenariat, notamment son impact sur les dynamiques locales engendres, a t le principal apport de ces programmes. Les pouvoirs publics se proccupent de plus en plus dassocier les populations bnficiaires et les collectivits locales la ralisation d'actions pralablement dfinies en consultation avec elles. Cependant, de l'avis de tous les intervenants, agences de coopration internationale, administrations, associations de dveloppement local l'impact de ces expriences pilotes aurait pu tre bien plus grand sur la capacit du Maroc concevoir, mettre en oeuvre et, surtout, gnraliser ce genre d'approches si le processus de dconcentration de ladministration marocaine tait plus rapide. Par ailleurs, en l'absence d'une entit charge d'une telle mission, les dpartements ministriels impliqus dans ces actions ont encore du mal, jusqu' prsent, capitaliser sur ces expriences en vue de leur extension. Aujourd'hui, de plus en plus de responsables sont conscients du fait qu'une plus grande efficacit en matire de lutte contre lexclusion exige que les processus de rgionalisation et de dconcentration envisags par l'administration publique fassent rapidement des bonds qualitatifs. Fort des leons tires de ces expriences dcentralises, le Gouvernement ralise de plus en plus aujourd'hui qu'en matire de lutte contre la pauvret :

l'alimentation en eau potable ou le Pager a adopt l'approche participative teste dans ces programmes ; Ministre de l'Education Nationale essaie

l'enseignement fondamental en milieu rural o le

l'une des tches majeures est davoir une dmarche plus volontariste quant au dcloisonnement de l'administration publique ;

58

les difficults actuelles sont plus lies la persistance de pratiques centralisatrices et des problmes de communication, qu' de relles insuffisances juridiques; les difficults dans la mise en oeuvre des actions efficaces sont moins dues aux insuffisances quantitatives et qualitatives des ressources humaines locales qu' la faiblesse des capacits d'innovation et d'adaptation institutionnelle aux nouvelles approches de lutte contre la pauvret...

4.4. L'IMPLICATION DES MOUVEMENTS ASSOCIATIFS DANS LA LUTTE CONTRE LA PAUVRET

ont donn naissance une profusion d'organisations au Maroc qui ne sont pas toutes capables d'apporter une contribution positive la socit civile par leur participation au processus de la prise de dcision; cependant plusieurs d'entre elles apportent des contributions utiles la socit civile sans participer la prise de dcision en matire de politiques publiques. Le renforcement d'ONG slectionnes peut ainsi tre un facteur positif pour largir cette ouverture politique d'opportunit qui s'est offerte la socit civile pour dterminer les politiques publiques. Le contexte juridique de la vie associative constitue un obstacle l'mergence de vritables ONG qui soient efficaces, bien structures et autonomes. La nouvelle libralisation et la rforme des textes ont permis de consolider l'existence des associations. Les ONG elles-mmes accordent de plus en plus d'attention leur statut juridique et se frottent aux limites de la lgislation actuelle,plus particulirement en ce qui concerne les ressources matrielles. Malgr certaines rserves mises par quelques ONG, une tendance certaine a immerg parmi les acteurs de la socit civile en faveur d'une plus grande collaboration avec les agences publiques du dveloppement. L'Etat a ragi en accordant des rles consultatifs des ONG dans la prise de dcision en matire de politiques publiques. Des actions manant de donateurs internationaux pour le soutien du secteur ONG rejoignent ainsi, plusieurs niveaux, les progrs dj en cours. Trois considrations dans l'interaction actuelle entre les associations et leur environnement institutionnel favorisent les ONG en tant que forces positives dans la rforme dmocratique en cours: - les attitudes des associations, des ONG, du gouvernement,de partis politiques et des conseils consultatifs sont en train de changer.Elles voluent d'une tendance imprgne d'une mfiance mutuelle vers la recherche d'un terrain commun et la reconnaissance d'une synergie possible de coopration. - une importance croissante est accorde aux ralisations concrtes plutt qu' l'laboration de stratgies ou prises de positions abstraites.

Pour tre efficace l'action publique a besoin d'une part, des ressources rassembles par le mouvement associatif au sein de la socit civile et d'autre part, d'une coordination de l'ensemble du systme. Sur ces deux points, les problmes sont encore imparfaitement rgls. En effet, le nouveau dynamisme des associations semble tre de plus en plus frquemment sous dpendance de l'action et des dcisions publiques. Ensuite, pour rguler cet ensemble trs complexe, le mode institutionnel choisi est celui de la coordination et du partenariat entre institutions. Aprs un rel engouement pour ce mode d'implmentation (de mise en place) des dispositifs, les rserves mises l'encontre d'une telle dmarche sont de plus en plus frquentes. 4.4.1 Une volution favorable pour le secteur des ONG Au Maroc, la vie associative classique a vu l'mergence d'une nouvelle gnration d'acteurs non- gouvernementaux capables de contribuer de faon concrte la dmocratisation et au dveloppement durable. Une prise de conscience croissante des impratifs de dveloppement a vu le jour au sein de la socit civile au Maroc. En faisant le lien entre dveloppement et dmocratisation, celle-ci profite des opportunits accordes aux ONG pour la participation aux questions sociales, conomiques et politiques qui concernent une plus grande tranche de la population. Le secteur des ONG prsente aussi bien les avantages que les inconvnients d'un mouvement jeune. Les nouvelles possibilits dans ce secteur

59

- l'opinion publique devient de plus en plus intresse aussi bien par la consolidation de la socit civile que par les objectifs multiples poursuivis par les ONG individuellement. La tradition du multipartisme au Maroc et la tolrance de la diversit constituent les fondements culturels pour une dmocratie pluraliste et sont particulirement favorables une socit civile dynamique. Il y a une telle profusion d'organisations non gouvernementales au Maroc que les donateurs ne peuvent esprer de faon raliste renforcer la capacit institutionnelle de toutes ces organisations ni mme d'un nombre important d'entre elles. Ce cadre de partenariat est cens profiter pleinement des opportunits qui existent et qui sont offertes par le gouvernement pour une plus grande participation de la socit civile dans les affaires publiques et le dveloppement. Des initiatives conjointes ont impliqu l'Administration et les acteurs de la socit civile en vue de trouver des solutions aux problmes de la pauvret et aux besoins publics au niveau local. Les ONG ont aid l'administration rduire les dcalages de dveloppement sur le plan local et mobiliser la participation de la base. L'un des arguments forts de ces partenariats de dveloppement est celui de garantir la durabilit des initiatives associatives de dveloppement. Enfin, la participation des ONG et des groupements de base au dveloppement est de plus en plus favorise par les bailleurs de fonds internationaux. Afin d'assurer le succs des partenariats de dveloppement impliquant les ONG,il serait trs important de minimiser les contraintes de la participation de la socit civile. Parmi celles-ci on peut citer : i) le manque de confiance de la part du gouvernement l'gard des O NG et de leur capacit et leur volont de s'engager dans1e processus de dveloppement d'une faon qui complte les contributions du secteur public au lieu de les saper ; ii) la faiblesse des capacits institutionnelles des ONG, en particulier au niveau des groupes dfavoriss ;

iii) un environnement lourd d'hritages politiques et juridiques et des incertitudes qui empchent la maturit institutionnelle des ONG. Afin de minimiser ces contraintes, le nouveau cadre de dveloppement de partenariats cherche inclure les domaines suivants de soutien la socit civile: un programme de renforcement institutionnel pour le dveloppement des capacits des ONG marocaines, le soutien un environnement propice travers un dialogue politique avec le gouvernement, les acteurs de la socit civile et les bailleurs de fonds. Il existe, certes, des potentialits considrables pour la durabilit du cadre de partenariat de dveloppement, cependant toutes les parties ont besoin, comme catalyseur, d'une vision cohrente et partage du rle que les ONG pourraient jouer dans le processus de rduction de la pauvret et du dveloppement dmocratique et des relations qu'elles pourraient entretenir avec l'Etat. 4.4.2 Les relations Etat/socit civile : difficults de la recherche d'une synergie L'intervention du mouvement associatif dans le champ social ne constitue pas une nouveaut. L'associationnisme en effet, a souvent pris les devants sur le pouvoir politique national ou local pour tenter d'apporter des rponses aux problmes poss par les handicaps, l'exclusion et plus gnralement par les risques sociaux. Depuis longtemps, les individus ayant pris conscience de l'existence d'une communaut de problmes, d'une conjonction d'intrts ou encore de valeurs communes ont cherch mettre en oeuvre des institutions exploitant les vertus de la coopration, prenant appui sur l'entraide mutuelle et essayant de capter la synergie de volonts individuelles associes. Selon les poques, ces initiatives ont t encourages, simplement tolres parfois mme empches. Les institutions politiques et administratives nes aux lendemains de lindpendance refltent une inquitude gnrale quant au jeu des corps intermdiaires entre l'individu et l'Etat C'est pourquoi, elles ont eu plutt tendance, dans un premier temps du moins, museler ou

60

restreindre leurs actions. Ces corps intermdiaires taient alors considrs soit comme les germes de puissances rivales potentiellement dangereuses pour l'ordre tabli, soit comme des facteurs de trouble dans le champ conomique et social, soit enfin, comme des groupes de pression susceptibles de pervertir le sens de l'action de l'Etat. La reconnaissance du mouvement associatif aura pris des annes. Aujourd'hui encore, la relation du mouvement associatif avec les pouvoirs publics reste l'objet de nombreux dbats. Deux risques sont frquemment voqus : celui d'un appauvrissement de la collectivit en raison d'un enfermement du mouvement associatif dans des fonctions instrumentales d'oprateurs et celui d'une dmission des pouvoirs publics avec la dilution de leurs responsabilits dans la socit civile. Pourtant, l'exprience passe comme l'analyse de la situation sociale actuelle semblent suggrer que le mouvement associatif demeure un gisement d'innovations qui peut apporter une contribution irremplaable et complmentaire des missions qui doivent tre assumes plus clairement par les pouvoirs publics. Quelles que soient les associations, plusieurs traits les caractrisent aujourd'hui : un nouvel essor et renouveau, un sens du service public, un dbut d'interassociativit. Nanmoins, leur action ne se dveloppe pas sans rencontrer un certain nombre d'obstacles. Essor et renouveau des associations Les origines des associations sociales sont multiples. Aussi, le monde des associations est trs diversifi, et au moins deux groupes doivent tre distingus: les associations qui sont totalement autonomes, et les associations qui dpendent en partie financirement de l'Etat. Depuis le dbut des annes quatre-vingt, les associations du secteur social ont connu un nouvel essor, un renouveau par rapport aux dcennies antrieures. Aujourd'hui, les associations sont considres comme une ressource indispensable, dans le cadre de la lutte contre la pauvret, surtout dans le cadre de la lutte contre la grande pauvret.Ce sont souvent

les militants d'associations qui ont le contact auprs des populations les plus dfavorises. Cette reconnaissance a t facilite par l'extension de la pauvret et de l'imprparation des services administratifs et sociaux publics rpondre de faon satisfaisante aux nouvelles situations dsespres. De ce fait, les associations ont t de plus en plus impliques dans les dispositifs, dans les expriences qui ont t cres depuis plus de dix ans. Les associations, nouvelles institutions du service collectif la nation L'implication croissante des associations dans la politique de lutte contre la pauvret a cr une nouvelle situation, de nouvelles relations avec les pouvoirs publics et les bailleurs de fonds. Elles sont sollicites, pour "leur connaissance du terrain", pour leur savoir faire et pour la flexibilit de leur action. De ce fait, elles possdent une nouvelle lgitimit, le sentiment de participer un service public, collectif, d'agir pour la collectivit, de dpasser la simple lgitimit par rapport aux membres de l'association. La question pose est alors de savoir quelle est leur nouvelle position par rapport l'action publique ellemme. S'agit-il d'une substitution ou d'une complmentarit des missions et des actions ? Quelle est aussi leur position par rapport aux bailleurs de fonds internationaux? Les situations sont varis mais refltent, en gnral, l'tat de la dpendance vis vis des pouvoirs publics et des organismes internationaux et des stratgies qu'elle implique. Certaines associations possdent une relation de dpendance forte l'gard des pouvoirs publics ou des bailleurs de fonds internationaux, par l'intermdiaire des contrles et des financements. La dpendance financire des associations est souvent perue par les associations comme une condition de survie. Cette dpendance est aussi manifeste dans les critiques traditionnelles des lourdeurs administratives. La relation de dpendance des associations vis vis des pouvoirs publics ou des organismes internationaux ne leur garantit pas la prennit de leur action bien au contraire. Il faut naturellement

61

distinguer ici les domaines d'intervention. Dans les secteurs traditionnels de l'action sociale (charit), la longue histoire de l'action sociale a stabilis les relations entre pouvoirs publics et associations. Cependant, l'explosion des nouvelles rponses dstabilise ces relations et les rend de plus en plus instables. On pourrait dire que l'instabilit des associations et des institutions est l'image de celle des politiques sociales : En dfinitive, ou bien les associations sont perues comme des groupes d'opinion ou de pression de type syndical dont les pouvoirs publics ont tendance se mfier, ou bien elles sont utilises comme des organisations parallles des pouvoirs publics. Elles n'ont pas toujours le sentiment d'tre considres comme des acteurs sociaux part entire. L'Etat instrumentalise les associations. Il s'agit l d'une opinion largement partage par les responsables salaris ou bnvoles des associations malgr lamlioration rcente et tangible des relations Etat- associations. 4.4.3 Les relations entre les associations Dans le secteur social, la critique de multiplicit des institutions n'pargne pas les associations: le problme vient de la prolifration des associations avec des spcificits. Cette multiplicit s'explique par les facteurs qui ont dj t nots plusieurs reprises. La nouveaut vient d'un dbut d'interassociativit non seulement au niveau national mais galement l'chelon local. Une apprciation gnrale sur la capacit des associations dans la lutte contre la pauvret reste plutt mitige. La vie associative est caractrise par une force et par deux points de fragilit. Le point fort est la progressive reconnaissance d'une lgitimit au monde associatif pour intervenir dans des programmes et actions de la politique de lutte contre la pauvret. Le premier point faible rside dans l'extrme mfiance dans laquelle sont tenues la vie dmocratique et la participation au sein du secteur associatif. Enfin, le second point faible est l'absence d'autonomie financire. Cette situation pose un rel problme. Souvent, trop gestionnaires et trop dpendantes des collectivits publiques ou des bailleurs de fonds, les associations n'ont pas la

capacit de contester, n'exercent pas une pression suffisante - et restent trop faibles - en tant que porteur d'une parole. Cette situation commence a tre conteste par le mouvement associatif. Une action est entame au Maroc pour asseoir le partenariat sur un systme de conventions. L'ide est d'tablir une charte rassemblant les droits et les devoirs qui s'imposeraient aux pouvoirs publics comme aux associations. Cette charte a rcemment fait lobjet de propositions concrtes de la part des associations. Les associations doivent tre reconnues dans leur rle de lutte contre la pauvret, comme mode de mdiatisation entre les pauvres et la socit, comme " moyen de raliser un accompagnement personnalis et/ou durable si ncessaire des personnes et des groupes, dans leur " rle d'exprimentation et d'innovation et finalement dans leur fonction d'expression des usagers des institutions et des services publics. Sans doute le mouvement associatif a-t-il besoin que l'Etat respecte son gard une certaine dontologie mais cette meilleure disposition serait sans effet sans la mobilisation des citoyens au sein des associations. Les dfaillances de la coordination : D'une faon gnrale, la coordination se trouve face une contradiction interne. Les politiques de lutte contre la pauvret ont t dveloppes sur la base d'une sdimentation de programmes, d'actions et de prestations. Or, l'architecture d'ensemble a atteint aujourd'hui un tel degr de complexit qu'on voit mal comment la coordination compltive et non substitutive pour-rait la rduire. Les qualits de la coordination sont nombreuses. En premier lieu, la coordination d'institutions publiques ou associatives permet d'accrotre l'efficacit des politiques en limitant les cloisonnements des politiques, en organisant les relations institutionnelles. Elle permet galement de profiter des conomies d'chelle dans la gestion des politiques en vitant les doubles emplois, elle rduit l'incertitude, elle rduit galement les "individualismes", enfin elle rduit les asymtries d'information. Elle permet en outre, de rduire les comportements

62

d'anti-slection par une meilleure orientation des demandes de prestations. Fondement de la coordination : le partenariat La ralit du terrain rvle trs clairement la ncessit de l'approche partenariale de la coordination. Une forte demande de partenariat a t exprime surtout de la part des associations l'gard des collectivits territoriales, de l'administration de l'Etat ou des organismes de protection sociale. Le succs d'un partenariat, le bon fonctionnement d'une coordination entre institutions ne dpend pas seulement, dans le contexte actuel, de rgles juridiques ou de coutumes fortement ancres dans le milieu des institutions sociales, mais galement de la personnalit des dirigeants, de la qualit humaine des responsables. Il est vident que dans le cadre de la lutte contre la pauvret, l'importance des ngociations pour mettre en oeuvre des actions signifie que leur succs ou chec dpend en grande partie de la personnalit mme des dirigeants. Ceci est d'autant plus important que le cadre lgal demeure peu contraignant. La plthore des coordinations : La plupart des nouvelles institutions qui ont t cres dans le cadre de la mise en oeuvre de dispositifs de lutte contre la pauvret sont des coordinations d'institutions prexistantes. Paradoxalement, les politiques globales, cres sur la base des politiques par fonctions, n'ont pas supprim la sdimentation. Il existe pratiquement autant de coordinations qu'il existe de fonctions: coordination autour de la sant, de l'ducation, de l'exclusion, etc. Cette mal-coordination provient de l'closion incessante de nouvelles institutions sociales, sans rforme de l'ensemble du systme. Cette profusion de coordinations a de plus engendr un double problme de coordination entre les acteurs et entre les services au sein d'un mme secteur. - Absence d'un projet global : les difficults ou les limites que connat le partenariat tant rclam, la prolifration des dispositifs coordonns proviennent en partie d'une absence de globalit: la coordination est difficile parce qu'on a du mal laborer une conception commune. Pour autant, il

est peut-tre souhaitable de distinguer deux niveaux, celui de la conception d'ensemble, et celui de la traduction institutionnelle de cette globalit. - Maintien des cloisonnements : les cloisonnements sont diffrents selon les domaines d'intervention sociale. Ces cloisonnements ne sont pas nouveaux. Les interventions sociales sont peu ou pas coordonnes entre elles. De ce fait, ces politiques permettent difficilement de rendre compte des cumuls de handicaps sociaux.Peu ou pas articules entre elles, ces interventions engendrent des prestations qui s'accumulent, s'empilent ou se succdent les unes aux autres. Cette situation est particulirement inefficace dans le cadre de la politique de la lutte contre la pauvret. La solution qui est prne pour surmonter les consquences dommageables des cloisonnements entre fonctions de la politique de lutte contre la pauvret est la coordination horizontale comme mode local de rgulation de fonctions diffrentes. Les perspectives en matire d'organisation : dans le cadre de l'amlioration de la lutte contre la grande pauvret, deux pistes principales d'action peuvent tre retenues : - L'harmonisation de l'action des pouvoirs publics : en premier lieu, il apparat indispensable que les diffrents niveaux d'administration cessent de dvelopper entre eux des oppositions ou mme des conflits dont les populations les plus pauvres font souvent les frais. Il semble urgent de clarifier les responsabilits entre les acteurs pour dpasser les blocages institutionnels. Il est aussi ncessaire de reconnatre que, dans un tat de droit, les pouvoirs des acteurs locaux ne sont pas sans limite et qu'ils doivent s'inscrire dans le respect de la loi. - La mise en valeur des ressources associatives : pour engager la lutte contre la pauvret, l'exprience a montr qu'il tait utile et mme frquemment ncessaire de mobiliser les ressources rassembles par les associations. Toutefois, les associations souffrent de leur dpendance par rapport aux pouvoirs publics et

63

des organismes internationaux surtout lorsque cela les maintient exclusivement dans une fonction instrumentale d'oprateurs et dans une situation conomique particulirement prcaire. L'espoir de rapports plus quilibrs entre le mouvement associatif et les pouvoirs publics dcentraliss ou dconcentrs est sans doute l'une des variables-cls pour organiser une lutte efficace contre la grande pauvret. La clarification des choix politiques, l'articulation des acteurs entre eux, leur mode d'organisation interne, la volont des militants et des professionnels qui les animent sont des conditions indispensables la mise en place des politiques publiques pour lutter contre la grande pauvret Pourtant, elles ne suffisent pas. Il faut galement savoir comment agir pour tre efficace. 4.4.4. L'apport des organismes internationaux Les pays tudis prouvent des difficults dgager les ressources publiques ncessaires pour traduire dans les faits les objectifs des PPRP*. Face la prcarit des ressources publiques, plusieurs programmes ont pu tre inities grce l'assistance internationale. La contribution du PNUD la mise en uvre des plans d'action issus des grandes confrences des Nations Unies a confr cette organisme un rle de catalyseur, propice la mobilisation d'autres sources de financement ainsi quun rle de facilitateur pour la ralisation des programmes de lutte contre la pauvret. Le Systme des Nations Unies a jou un rle moteur en matire de mobilisation des ressources et, pour ce faire, associe les donateurs potentiels en amont des actions entreprises. Dans l'ensemble, les donateurs bilatraux ont exprim un grand intrt, lgard des objectifs et stratgies proposs dans les programmes des systmes des Nations unies (SNU). A la lumire des dfis de dveloppement identifis d'une part, et des priorits nationales retenues dans les Plans de dveloppement conomique et sociale d'autre part, le Systme des Nations Unies envisage a ax sa coopration sur deux principaux domaines :
* Politiques publiques de rduction de la pauvret

i) la contribution l'amlioration des conditions de vie des populations, en tenant compte des disparits gographiques et en intgrant la dimension "genre", et ii) la promotion de la gouvernance dans la perspective d'un dveloppement humain durable, dont les objectifs et les stratgies de coopration proposs sont dvelopps ci-aprs. Le systme des Nations unies appuie notamment les partenaires nationaux pour s'assurer de l'intgration des recommandations des confrences mondiales dans ces politiques, stratgies et programmes, tant au niveau national que local, et pour veiller la mise en uvre des engagements pris lors de ces importantes manifestations. La poursuite des interventions des diffrentes agences du SNU en appui aux priorits nationales en matire de population, de sant, d'ducation, de dveloppement rural, d'environnement, de droits et de gouvernance, ainsi que la coordination de ces interventions auprs des partenaires nationaux par une approche intgre. 4.4.5 Perceptions des mouvements de la socit civile sur les Politiques de lutte contre la pauvret Au Maroc, les ONG reconnaissent que nombre d'initiatives ont t dployes au Maroc ces dix dernires annes. Les pouvoirs publics ont de plus en plus intgr le fait qu'une stratgie de rduction de la pauvret n'est pas forcment celle qui est relgue un dpartement ministriel prcis mais plutt celle qui de manire transversale est reflte dans les diffrentes stratgies sectorielles. C'est ainsi que diffrents programmes aussi bien en milieu rural (Plan d'action national de lutte contre la dsertification, programme d'approvisionnement group en eau du milieu rural,) qu'en milieu urbain (Programme de rsorption de l'habitat insalubre, programme Agenda 21) intgrent de fait cette stratgie plurielle dont l'objectif est la rduction des disparits et de la pauvret au Maroc.

64

Il importe de dire qu'une stratgie de rduction de la pauvret tout comme celle du dveloppement durable ne peut forcement que s'inscrire dans les processus de long terme. Le recul n'est pas suffisant pour apprcier, de manire objective, l'amlioration des conditions de vie des communauts les plus dmunies et la rduction des disparits. La socit civile est de plus en plus sollicite pour la participation effective la formulation de certains volets des politiques de rduction de la pauvret, pour preuve,la consultation de celle-ci lors de la mise en place du fonds pour le dveloppement social, ou encore lors de l'laboration du plan d'action national de lutte contre la dsertification par exemple. Par contre, l'implication de cette mme socit civile dans la mise en oeuvre de ces politiques reste encore construire. Des efforts substantiels sont faits travers l'identification des projets soumis par les associations et leurs financements par des entits telles que l'agence de dveloppement social, mais le plus souvent , ces projets ont une approche sectorielle, ne s'inscrivent pas forcement dans des logiques d'intermdiation sociale de moyen et long terme. Il n'est pas ais de dire exactement sur quels critres les organisations de la socit civile sont choisies, mais ceux-ci sont priori bas sur les capacits de plaidoyers de celles-ci , leur ancrage l'chelle locale, ainsi que leur rayonnement en termes de mise en uvre de projets. Quelques associations ont t associes plusieurs reprises, ces processus de formulation de politiques sectorielles ayant pour objectif la rduction de la pauvret. Dans leur majorit, ces consultations ont t bases sur l'organisation de rencontres avec les diffrents acteurs; et dans nombre de cas,le recours des outils de base tels que les mthodes de programmation par objectif ont servi structurer la dmarche de consultation des acteurs pour dgager les lments de la stratgie. Les associations sont quelques fois appeles pour consultation concernant des politiques stratgiques

tel que le plan de dveloppement conomique et social ou encore pour donner un avis sur certains dossiers sectoriels tels que l'laboration de la loi sur le micro-crdit, de la stratgie nationale de la lutte contre le sida, de la stratgie de l'approche genre, de la stratgie de partenariat Etat/associations. Par ailleurs, les partenaires acadmiques constituent un acteur cl mme de valider la construction des politiques sur la base d'un processus d'investigation et d'analyse appropris
4.5. LES PROGRAMMES DE MICRO-CRDIT

Par limportance de son impact sur lexclusion, par le rythme de sa progression et, surtout, par les perspectives quelle offre, lactivit du micro-crdit (MC) au Maroc occupe,en tant quaxe de lutte contre lexclusion, une place de choix dans cette tude. Pratiqu une large chelle dans quelques pays dAsie ds les annes 80, lactivit du micro-crdit a fait son apparition au Maroc dans la seconde moiti de la dcennie 90. Les premiers pas dans ce domaine ont t faits par lAMSED. Cependant, le vritable dmarrage de lactivit du micro-crdit date de 1995 avec lassociation Zakoura. Marque par le volontarisme de ses promoteurs, elle a pu mobiliser les appuis locaux (banques, entreprises publiques et prives, administrations) et accumuler une exprience qui l'a amene notamment satisfaire des milliers de bnficiaires. Elle se concentre actuellement sur les femmes et le monde rural. A partir de 1997, une trs forte impulsion a t donne au secteur par lentre en lice de l'association Al Amana, fruit d'un projet financ par lUSAID(2). Globalement, fin 2003, le secteur du micro-crdit dtenait un portefeuille de 300 000 clients actifs dont 70% de femmes. Lencours total de prts tait de 500 millions Dh. Leffectif global employ tait de 1200 personnes dont (68 %) de sexe fminin. Le secteur compte aujourdhui une douzaine doprateurs. Cependant, elles seules, Zakoura et Al Amana ralisent aujourdhui prs des quatre cinquimes de lactivit. Si on y ajoute la Fondation

(2) Le dmarrage a t assur par une ONG amricaine spcialise : Volunteers In Technical Assistance

65

Evolution des principaux indicateurs de lactivit MC dAl Amana

Encours Nombre de clients actifs Encours (millions Dh) Encours moyen Prts dbourss Cumuls historiques dont Femmes % femmes Source : Al Amana

1997 1 495 3 2 098

1998 8 335 12 1 439

1999 20 310 30 1 480

2000 37 195 65 1 751

2001 61 260 108 1 765

2002

2003

78 114 101 565 154 1 979 248 2 440

1 880 306 16

11 985 44 820 104 795 197 850 313 760 460 788 5 273 44 22 858 51 55 514 107 358 175 842 263 334 53 54 56 57

Banque Populaire (FBP) et le FONDEP, respectivement troisime et quatrime en importance, on peut dire que ces quatre entits assurent la quasitotalit de lactivit (97%). Lactivit du secteur sest accrue un rythme extrmement rapide. A dfaut de donnes consolides pour lensemble des oprateurs, celles relatives Al Amana attestent de la vigueur de cette progression. Cest ainsi qu fin 2003, Al Amana avait octroy plus de 100.000 prts actifs (30% du secteur) pour un encours de 248 millions Dh (25% du secteur). Le cumul des prts dbourss, 460 000 prts pour un montant cumul de 1,47 milliard Dh, donne une ide du caractre " industriel " de lactivit du MC. Les donnes de ce tableau attestent galement de la part croissante prise par les femmes dans le MC : lobjectif initial de pas moins de 30% de femmes a vite t dpass. En dehors de la FBP dont la proportion des femmes reste infrieure la moiti, tous les autres oprateurs avaient privilgi et cibl les femmes. Cest particulirement le cas de Zakoura dont les femmes

reprsentent la quasi-totalit des bnficiaires. Dans toutes les autres associations de MC, la part des femmes dpasse 80%. Limpact du micro-crdit sur les bnficiaires Lapprciation de cet impact repose sur deux tudes dimpact rcemment conduites par Al Amana et Zakoura. Lun de leurs objectifs tait de comprendre limpact du programme sur lmancipation de la femme(3). Les principaux points tirs de ces tudes sont comme suit : Pour Zakoura :

63% des clientes ont enregistr une augmentation de revenu durant les douze derniers mois contre 39% pour les non clientes. Les clientes du programme semblent simpliquer plus significativement dans la gestion du budget familial, potentiellement en raison de leur apport financier croissant et plus significatif. diversification des activits, soit par les financements quil permet, soit par lmancipation (rseau) des femmes qui y participent.

La participation au programme favorise aussi une

(3) Cf. " Etudes de limpact du programme de Zakoura Micro-Crdit " : (Programme Micro-Start), par Fouzi Mourji ; dcembre 2000 ; et " Evaluation de la contribution dAl Amana au dveloppement de cses clients micro-entrepreneurs ", Association Al Amana, fvrier 2003.

66

 Face aux alas de la conjoncture, les clientes sem-

blent moins vulnrables que les non clientes. Quelle que soit la zone gographique considre, la proportion des clientes ayant accru leurs dpenses dducation demeure suprieure de 10 points en moyenne celle des non clientes. Les enfants en ge scolaire vont lcole dans 84% des mnages des clientes (73% chez les non clientes). A propos de lmancipation, les clientes sont, proportionnellement, plus nombreuses prendre seules, davantage de dcisions. Pour Al Amana : Lors des interviews, les clientes ont jug positif limpact du programme, aussi bien aux niveaux personnel, professionnel, familial, quau niveau de la vie sociale en gnral. Le terme " plus " revient trs souvent dans leurs discours. Avant daccder au programme, beaucoup de femmes se sentaient dpendantes tant au niveau dcisionnel que financier. Dautres encore se sentaient " humilies " et mises lcart du fait de cette dpendance tant morale que financire. En simpliquant dans le programme, elles agissent dune faon plus dtermine pour raliser leurs rves. au niveau professionnel, grce une plus grande confiance en elles, les clientes semblent tre plus lafft des opportunits et dune rentabilit meilleure de leur activit. aux niveaux personnel et familial, la plupart des femmes interroges se considrent estimes, respectes, et aimes au sein de leur mnage. Elles ont plus confiance en elles grce leur russite professionnelle et leur contribution aux dpenses familiales. Beaucoup plus de dcisions sont prises conjointement par le couple. Ltude dimpact sur lautonomie de la femme donne des rsultats positifs. Cependant, selon les auteurs de ltude, ces rsultats manquent de finesse pour comprendre avec prcision ce qui

dtermine lamlioration de la condition des femmes grce au MC. Quel impact du micro-crdit sur les pauvres ? La motivation premire de la plupart des promoteurs des associations marocaines de MC est de lutter contre la pauvret des personnes les plus dmunies des milieux urbain et rural, en priorit les femmes, qui ne bnficient d'aucun programme d'aide, ni d'aucun accs aux sources de financement traditionnelles. Il sagit daider les bnficiaires crer ou dvelopper un projet en relation avec leur savoir-faire. Ces oprateurs entendent galement apporter des changements significatifs dans la qualit de vie de leurs clients en combattant l'analphabtisme et en dveloppant et enracinant le civisme et la responsabilit(4). Quen est-il dans les faits ? Dans quelle mesure les femmes pauvres sont touches par le MC ? Dans quelle mesure le secteur est prsent dans les poches de pauvret ? La rponse ces interrogations appelle les observations suivantes : 1) le micro-crdit sert essentiellement en tant que fonds de roulement. A ce titre, et linstar des entreprises du secteur formel qui disposent de lignes de financement de court terme auprs de leur banque, les bnficiaires du micro-crdit peuvent avoir recours en permanence ce service. La logique du secteur est donc de prenniser les relations avec les clients et, bien videmment, den gagner dautres. 2) Les candidats au MC doivent avoir une activit ou un projet de progrs, une identit sociale. Ces caractristiques ne correspondent pas souvent celles des plus dmunies, lesquels nont pas toujours les comptences physiques et mentales requises. 3) De ce fait, le secteur ne vise pas particulirement les poches de pauvret. Cependant, sa stratgie est de dvelopper une machine performante pour aller vers des espaces difficiles. A titre

(4) Zakoura dit explicitement que son action s'inscrit dans un esprit emprunt de cinq valeurs : solidarit, respect, galit entre les femmes et les hommes, lutte contre la corruption, exigence de la qualit.

67

dexemple, Al Amana a commenc par les grandes villes, puis les villes moyennes, puis le rural fortement concentr. 4) Il n y a pas dindications prcises sur la sortie de la pauvret. Des oprateurs de MC font montre dune grande rserve ce sujet car ils nont pas une apprciation quantitative fine, du fait de la difficult disoler limpact du micro-crdit. 5) Daprs certains oprateurs, le slogan :le microcrdit sadresse aux plus pauvres est un non sens. Le secteur ne travaille pas avec les plus dmunis. 6) Le profil socio-dmographique de la femme bnficiaire du micro-crdit ne correspond pas celui de la femme pauvre. Dans lenqute dimpact de Zakoura, les veuves et divorces enqutes reprsentaient 17% de lensemble contre plus du quart de la population fminine pauvre. Par ailleurs, la proportion de bnficiaires de MC femmes sachant lire et crire tait de 34% alors, qu titre dillustration, ce taux chez les femmes chefs de mnage tait de 24% en milieu urbain et de 3% en milieu rural. 7) Pour pouvoir apprcier de manire plus fine limpact du micro-crdit sur les femmes pauvres, il faudrait pouvoir tablir, parmi les clientes actives du secteur, celles qui nont commenc exercer pour la premire fois une activit gnratrice de revenus que parce quelles ont eu accs au micro-crdit. Or, les donnes des tudes dimpact ne permettent pas den estimer limportance. Mme sil savre quil sagit dune proportion importante de femmes, il faudrait se garder den dduire quil semble plutt que les prts sont accords essentiellement aux femmes qui avaient dj une telle activit. 8) Lanalyse comparative des diffrents acteurs du micro crdit au Maroc (montants moyens des

prts, populations vises, zones dimplantation) fait ressortir lexistence de trois segments dans loffre : un segment suprieur occup par la Fondation Banque Populaire (FBP) pour les micro-entreprises structures : petits mtiers de rparation et dentretien Un segment moyen occup par Al Amana. Un segment infrieur occup par la Fondation Zakoura et les autres oprateurs. Il sagirait l pour lessentiel dune population fminine sadonnant des activits de subsistance et non des micro-entreprises que la FBP et Al Amana ciblent en premier lieu. Comme la dominante des activits des femmes est celle relative aux activits gnratrices de revenus, on peut globalement dduire de ce qui prcde que seule une partie du MC est susceptible datteindre les femmes les plus vulnrables. Il sagit essentiellement du segment infrieur dont la part des prts reprsente plus de la moiti du total des prts. Mme si le secteur na pas de politique spcifique pour sadresser aux plus pauvres, sa fonction principale est dviter que les femmes vulnrables ne tombent dans la pauvret lors de ces chocs adverses(5). Cest l le principal enseignement tire de cette discussion de limpact du MC sur la situation des femmes attest par le fait que :
plus du tiers des femmes bnficiaires de MC sont

chefs de mnages, soit le double de leur part dans la population totale du pays ;

70% des bnficiaires de MC sont des femmes alors que ces dernires ne reprsentent que 12% des Units de Production Informelle (UPI) recenses en 1999/2000(6). Ce contraste est encore plus saisissant quand on sait que la proportion de mnages ayant au moins une unit informelle est deux fois plus leve chez les mnages dirigs par un homme (24% en milieu urbain et 12% en

(5) La Fondation Zakoura vise aider les femmes pauvres mais ne sadresse pas aux plus pauvres parmi les personnes dfavorises. Le revenu maximum de la population cible est fix 1500 DH par mois et par mnage compos de 5 personnes, soit un montant infrieur au seuil de pauvret. (6) Cette proportion est trs variable selon les activits : commerce et rparation (5%), Industrie et Artisanat (37%). Cf. " Enqute nationale sur le secteur informel non agricole 1999/2000 " Rapport des premiers rsultats ; Direction de la Statistique

68

milieu rural) que dans ceux dirigs par une femme (12% en milieu urbain et 6% en milieu rural)(7). Il faut garder lesprit que, compte tenu de la concentration des dpenses autour du seuil de pauvret (cf. chapitre 1), une augmentation minime de quelques centaines de dirhams de revenus par an pour un mnage se traduit, statistiquement, par une baisse substantielle (en centaines de milliers de personnes) de la population pauvre vivant au dessous de ce seuil. De ce fait, il est certain que lexistence du secteur du micro-crdit aura un impact sur les taux de prvalence de la pauvret et de la vulnrabilit des femmes lors des prochaines enqutes de consommation. Celle de 1998/99 ne pouvait, du fait du dmarrage du secteur, prendre en considration le micro-crdit en tant que facteur contribuant laugmentation des revenus, linstar, par exemple, des analyses sur limpact des transferts. Il ne semble pas non plus que lenqute de consommation de 2002 ait intgr cette dimension dans sa dmarche. Les perspectives du secteur du micro-crdit

La mobilisation des ressources financires pour lexpansion du crdit ne semble pas poser de problme du fait des taux exceptionnels de remboursement des prts. Le cadre rglementaire permet de financer aujourdhui le logement. La LF 2004 a introduit des modifications sur la loi organisant le MC. Elle autorise le crdit au logement, lquipement Il nest pas exclu que, dans lavenir, il permette aux associations de micro-crdit de mobiliser lpargne auprs du public. Au Maroc, la microfinance est actuellement confine au fonds de roulement alors que la tendance gnrale est de rpondre tous les besoins caractre financier : prts pour linvestissement, logement, assurance En Inde, la micro-assurance a pris une grande envergure. En Afrique du Sud, la plus grande russite du micro-crdit est celle du logement. Au Maroc, des tudes en cours indiquent que le potentiel du logement serait suprieur celui de lactivit productrice(9). Par ailleurs, lUSAID vient de signer rcemment une convention de garantie ces prts au logement avec Al Amana et Zakoura pour respectivement 5 millions et 2 millions de $. Un plus grand dploiement consistant complter rapidement la couverture territoriale des rgions urbaines, investir rapidement le monde rural concentr (agglomrations ou zones de plus de 10.000 habitants), sadresser au monde rural faible concentration humaine(10); Le facteur limitant de cette trs forte expansion du secteur est celui relatif la comptence organisationnelle du secteur pour pouvoir rpondre aux besoins (prts plus importants, individualiss) Le principal dfi des associations de MC est celui de prenniser leur activit, par l'autonomisation de leur action par rapport aux bailleurs de fonds.

Avec prs de 400 000 clients actifs, le secteur du micro-crdit dans son ensemble sert environ 20 % de la population cible des villes. Il est quasiment absent du monde rural. La population potentielle du secteur du MC est estime 3 millions. Compte tenu dun coefficient de pntration de 25 30% du micro-crdit au sein de cette population (ce qui est dj trs fort), le secteur devrait servir, raisonnablement, un million de personnes. La part des femmes semble avoir atteint un palier quil est difficile de dpasser. 2007. Zakoura cible 300.000 clients moyen terme. Compte tenu des tendances passes, ces objectifs ne semblent pas tre hors de porte(8).

Al Amana projette davoir 240.000 clients actifs fin

(7) Cette proportion est trs variable selon les activits : commerce et rparation (5%), Industrie et Artisanat (37%). Cf. " Enqute nationale sur le secteur informel non agricole 1999/2000 " Rapport des premiers rsultats ; Direction de la Statistique (8) Pour Al Amana, le rythme projet fin 2003 fin 2004 est de 27% par an contre un rythme de 40% par an de fin 2000 fin 2003 (9) Ltude mene par Deloitte & Touche en 1999 a estim 720.000 le nombre des mnages qui auraient besoin de services de micro-financement pour le logement. Dans ce nombre, 195.000 mnages sont dans les bidonvilles et 300.000 dans les mdinas (10) Al Amana projette de passer, au cours de lanne 2004, de 125 antennes servies 200 antennes. Un tiers environ de ces 75 antennes nouvelles seront cres dans des zones rurales ; cf. " LEconomiste " du 24 fvrier 2004.

69

Pour arriver aux objectifs (un million clients actifs) il faudra, selon le SG de la FBP, mettre un systme de refinancement adquat en crant notamment un fonds de garantie. Il faudra galement rviser les contraintes de rentabilit prvues par la loi. Celle ci impose aux associations un dlai de 5 ans pour assurer la prennit de leur activit (autonomie financire et fonctionnelle), " cette contrainte constitue un vritable danger car elle pousse ces structures sloigner du champ socio-conomique dans lequel elles se positionnaient pour radiquer la pauvret et devenir des socits de financement part entire(11)".
4.6. LES PROGRAMMES DALPHABTISATION ET DDUCATION NON FORMELLE

pendant plus de quatre dcennies. Ce nest qu la fin des annes 90 que le Gouvernement dalternance avait inscrit cet axe parmi ses priorits. Lintrt grandissant port depuis par le Maroc cet axe sest traduit par :

la cration, en 1997, dune Direction de la Lutte Contre lAnalphabtisme au sein du Ministre de lEmploi et des Affaires Sociales et dune Direction de l'Education Non Formelle au sein du Ministre de l'Education Nationale(13) ; puis, en novembre 2002, du Secrtariat dEtat auprs du Ministre de lEducation Nationale et de la Jeunesse Charg de lAlphabtisation et de lEducation Non Formelle au sein du Gouvernement. sation des adultes (ngligeable au dbut des annes 90) qui tait pass 10 millions Dh en 1997, 34 millions en 1999, puis prs de 100 millions en 2003, montant auquel il faut ajouter une dotation spciale de 50 millions Dh accorde par la primature ;

La progression du budget public pour lalphabti-

4.6.1. Le programme dalphabtisation des adultes Au Maroc, la lutte contre lanalphabtisme des adultes a, pendant longtemps, figur parmi les grands absents de la politique socio-culturelle du Maroc. Passe leuphorie de laprs indpendance marque par les grandes campagnes nationales dalphabtisation des adultes de 1956 et 1957(12), laction de lEtat en la matire a t insignifiante

La progression rapide du nombre des participants

aux programmes dalphabtisation partir de 1998, ainsi quune seconde acclration en 2002 ;

Personnes ayant suivi des cours dalphabtisation

1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2003-04 Effectif (milliers) Tx dperdition Tx russite Rendement (%) Personnes alphabtises % femmes 107 111 119 181 234 301 390 720* 70% en moyenne 7% 2% en moyenne 2500 par an non disponible 20% en moyenne 80% 64% 116 000 150 000 193 000 55% en moyenne 70% 250 000 80% 461000 80%

Source : Donnes reconstitues et estimes avec lappui de la Direction de la lutte contre lanalphabtisme chiffres des inscrits en dbut de priode, alors que les effectifs relatifs aux annes prcdentes sont ceux des inscrits enregistrs la veille du test
((11) " LEconomiste " du 20 fvrier 2004 ; p. 5 (12) Ces campagnes avaient touch respectivement un et deux millions de personnes (13) Ce nest quen 1980, quun service dalphabtisation des adultes a t cre au sein du Dpartement charg des Affaires Sociales, rig en division en 1991

70

 La progression du taux de participation des femmes

aux programmes dalphabtisation. Il a t de 55% en moyenne durant la priode 1995-2000,alors que les femmes analphabtes reprsentaient les trois quarts de lensemble de la population analphabte au Maroc. Ce nest quen 2001 que ce taux sest lev 70% pour se stabiliser 80% durant les deux dernires annes. En milieu rural, ce taux a atteint 88% en 2002 contre 50% en moyenne durant les annes prcdentes. Ainsi que lindiquent les donnes du tableau, lanne 98 constitue un rel tournant non seulement dans la volont politique et les moyens dploys, mais aussi dans la conception et dans la mise en uvre des programmes dalphabtisation. Avant cette date, les campagnes nationales dalphabtisation touchaient annuellement environ 100 000 bnficiaires. Elles se caractrisaient par un taux de dperdition de 70% et un rendement ne dpassant gure les 2% (14). Lvaluation de ces actions a rvl ce qui suit :

quelles se trouvent fortement impliques en tant quoprateurs sur le terrain ;

dautre part, par une remise en cause des mthodes pdagogiques utilises jusque l, favorise par le coup de pouce donn par le FNUAP pour llaboration de manuels centrs sur la sant reproductive. Ce qui explique la forte progression du taux de participation des femmes ce programme.

Sur le plan pdagogique, les alphabtiseurs restaient prisonniers dune pdagogie des enfants, non adapte aux adultes, do un rejet de la situation dapprentissage. sation restait fortement li au rythme scolaire, sans tenir compte des spcificits du milieu, notamment rural, de la disponibilit des bnficiaires et de leurs occupations. La participation de lensemble des oprateurs demeurait inefficace, aussi bien sur le plan de lorganisation et de la coordination que sur le plan de la motivation et de la sensibilisation des bnficiaires.

Encourag par ce mouvement, le Gouvernement a, dans le cadre de la Charte Nationale dEducation et de Formation adopte en 2000, fix comme objectifs la rduction du taux global danalphabtisme des populations ges de 10 ans et plus moins de 20% lhorizon 2010 et lradication quasi totale de ce phnomne lhorizon 2015 (ainsi que la rduction du taux danalphabtisme de la population active moins de 10% lhorizon 2010). Aussi, le Plan 2000-2004, avait prvu un effectif de 600 000 bnficiaires en 2004. Cependant, une nouvelle acclration a t donne en 2002 par le Souverain marocain qui a fix un objectif dun million de bnficiaires ds fin 2003. Pour atteindre ces nouveaux objectifs, il a t procd une redynamisation des programmes dalphabtisation, avec la mise en place dune nouvelle stratgie dont les axes dintervention ont t progressivement affins. Cette stratgie sarticule autour des points suivants :

Sur le plan organisationnel, le rythme dalphabti-

la mobilisation des oprateurs (entreprises, socit civile, oprateurs publics) par ladoption dune approche partenariale ; programmes fonctionnels adapts aux populations cibles et la formation des formateurs;

une rforme pdagogique par la mise en place de

Le changement spectaculaire du taux de rendement qui a atteint 64% (80% * 80%) partir de 1998 sexplique :

dune part, par une nouvelle approche base sur une politique partenariale avec les ONG(15), les-

des actions daccompagnement : organisation de campagnes de sensibilisation et promotion dactivits gnratrices de revenus .

(14) Selon une valuation faite en 1994 qui a montr que le taux de russite ne dpassait pas 7% des candidats qui passaient lexamen. Comme le taux de dperdition tait de 70% (sur 100 personnes inscrites en dbut danne, 30 seulement passaient le test), on en dduit le taux de rendement gal 2% (7% * 30%). (15) Les premires conventions avec les ONG furent signes en dcembre 1998, loccasion du lancement du programme des cent mains

71

Objectifs et bnficiaires pour les annes 2002-03 et 2003-04

Nombre de bnficiaires Objectif initial Inscrits Programmes Programme gnral Associations Oprateurs publics Entreprises Total 2003 70 000 198 000 137 000 10 000 400 000 2004 570 000 269 000 146 000 15000 1 000 000 2003 62 000 217 000 105 000 6000 390 000 2004 413 000 222 000 93 000 2000 720 000

Taux de ralisation des objectifs (en %) 2003 89 110 77 60 98 2004 72 82 57 13 72

Source : MEN : Direction de lAlphabtisation

La concrtisation de lobjectif dun million de bnficiaires sest traduite par le lancement de la campagne nationale dalphabtisation Massirat Ennour qui a permis dinscrire 720 000 bnficiaires rpartis selon quatre programmes distincts conduits par : i) la socit civile : il sagit dun vaste programme de soutien financier, logistique et technique lanc par le Ministre depuis dcembre 1998, au profit des ONG oeuvrant dans le domaine dalphabtisation. Les actions sont ralises sur la base de conventions de partenariat comportant un programme dintervention ; ii) le Ministre de lEducation Nationale : ce programme gnral est destin lensemble des populations analphabtes ges de 15 45 ans, celles qui nont pas de statut socioprofessionnel bien dfini ; iii) des oprateurs publics (Ministres et Etablissements Publics) au profit de leurs

personnels ou des populations analphabtes bnficiant de leurs services (16); iv) les entreprises du secteur priv. La pratique a vite montr que le programme dalphabtisation est beaucoup plus attractif pour les femmes. Ces dernires seraient plus assidues et plus rceptives que les hommes(17). Les raisons invoques sont,dune part,la rupture pdagogique de 1998 qui a capitalis sur les proccupations des femmes (sant reproductive), dautre part, une plus grande disponibilit en temps et une bonne adquation entre temps libre et horaires des cours, gnralement laprs-midi ; alors que la plupart des hommes nont comme tranche horaire libre que celle sparant les prires dAl Moghreb et dAl Icha. En milieu rural (18), la principale difficult est lloignement. Les objectifs de lalphabtisation ne sont pas dclins selon le milieu, la catgorie socio-professionnelle ou le genre. La participation des femmes est encourage du fait de leur handicap de dpart,

(16) Jeunesse et Sports (maisons de jeunes et foyers fminins) ; Entraide Nationale (centres sociaux) ; Agriculture (Centres de vulgarisation agricole et Offices de mise en valeur); Pches Maritimes (Centres de formation maritime) ; Justice (tablissements pnitentiaires) ; Collectivits Locales ; Forces Armes Royales (places d'armes et foyers fminins des oeuvres sociales) ; Artisanat (17) Mais il na pas t possible davoir des chiffres pour tayer ces assertions, compte tenu de linexistence dune vritable base de donnes, en cours de constitution (cf.). (18) Il na pas t possible davoir des prcisions sur la rpartition des bnficiaires entre milieux, mais il semble que, jusqu prsent, lessentiel des efforts sest port sur les villes.

72

mais sans fixation dobjectifs explicites. Cela sexplique probablement par le fait que les taux de participation des femmes ont vite dpass toutes les esprances. Ces dernires reprsentent aujourdhui les quatre cinquimes des bnficiaires alors quelles constituent un peu plus des deux tiers des analphabtes au Maroc. Il sagit l, si la tendance se confirme, et compte tenu aussi du rattrapage en cours des filles en matire de scolarisation, de lamorce de la fin de la dtrioration du niveau dillettrisme de la femme rapport celui de lhomme. Dtrioration mesure par le ratio du taux danalphabtisme des femmes sur celui des hommes, ainsi que lindique le tableau suivant :
Ratios des taux danalphabtisme des femmes rapport celui des hommes

recul annuel de lanalphabtisme dix fois plus important que celui qui a prvalu depuis lindpendance, plus de la moiti dentre elles seront encore illettres cette chance. Il existe, selon la Direction de lalphabtisation, des diffrences importantes des performances entre les programmes. Celui du MEN a les rendements les plus faibles car les animateurs taient insuffisamment prpars de nouvelles approches pdagogiques et peu stimuls financirement. La situation devrait normalement changer du fait de lamlioration des indemnits qui sont passes dun forfait annuel de 1500 4000 Dh ( raison de 20 Dh lheure pour les 200 heures prvues).Lexprience a cependant montr que le principal dfi pour ces instituteurs est de pouvoir se dpartir de lattitude passive du fonctionnaire traditionnel, condition ncessaire pour se " remotiver " et sengager dune manire plus active. Cet engagement " militant " est important en ce sens quil faut parfois se dployer en dehors de lcole car cest cette dernire qui va vers les bnficiaires. Cest dire lampleur du travail de sensibilisation, de formation et de suivi de ces instituteurs car la campagne d" Massirat Ennour " repose avant tout sur le programme gnral auquel on a confi lalphabtisation additionnelle dun demi million dadultes (cf.tableau). Ltat dimprparation des alphabtiseurs du programme gnral est certainement lev du fait du passage brusque dun objectif de 70 000 570 000 bnficiaires. Une autre stratgie aurait peut tre consist sappuyer davantage sur le programme avec les associations en renforant les capacits de ces dernires et en faisant merger de grandes ONG professionnelles spcialises dans le domaine, pouvant jouer le rle de prestataire de services. Une analyse cots-bnfices aurait probablement plaid pour cette option(19). Aussi,il est important de renforcer le systme dvaluation et de suivre attentivement les rendements des programmes. La comparaison de leurs efficiences servira certainement inflchir les choix dans un sens ou dans un autre.

Urbain 1960 1994 2004* 1,46 1,96 2,10

Rural 1,15 1,46 1,6

Ensemble 1,23 1,63 1,80

Source : Recensements de la population * Estimations des auteurs

Ramener le taux danalphabtisme de son niveau actuel de 43% (estimation des auteurs pour 2004) 20% lhorizon 2010 signifie une baisse de ce taux denviron 4% par an pour les six annes venir. Cet effort doit tre apprci par rapport au rythme de baisse de 1% par an enregistr au Maroc durant les quarante dernires annes. Par ailleurs, si on applique cette hypothse optimiste de 4% par an de manire uniforme pour les femmes comme pour les hommes, pour les campagnes comme pour les villes, on se rend compte que lobjectif moyen de 20% danalphabtes recouvre en fait, lhorizon 2010, des taux danalphabtisme de 33% pour les femmes (56% pour les femmes rurales et 14% pour les femmes urbaines, cf. tableau). Ainsi, pour les femmes dans le monde rural, en dpit dun

(19) En moyenne sur les quatre dernires annes, le cot annuel de lalphabtisation dun bnficiaire est de 250 Dh. Il est de 210 Dh pour le Programme Gnral et de 260 Dh pour le programme avec les associations du fait que celles ci assurent un complment de formation. Mais il ne sagit l que de bnficiaires inscrits. Une tude cots-bnfices considre dautres paramtres, notamment, les personnes considres comme alphabtises, les effectifs moyens des classes (entre 20 et 30 en milieu urbain et autour de 15 en milieu rural)...

73

Il est largement admis quune plus grande dynamisation de la demande passe par une meilleure adquation entre les attentes et les besoins dune part et les contenus pdagogiques sautre part. Il sagit daller vers les gens pour voir ce que lalphabtisation peut leur apporter. Globalement, cest dans lamlioration des outils pdagogiques que les attentes des responsables du programme sont les plus fortes. Des efforts sont faire pour :i) la formation des animateurs; ii) la production des manuels et supports pdagogiques, ainsi que leur impression ; iii) lencouragement et lincitation des bnficiaires auxquels il faudrait accorder plus dimportance : initiation professionnelle pour amliorer leur mtier et comptences, fourniture dun petit quipement aux plus mritants, accompagnement des cours dalphabtisation par des rudiments de comptabilit ; offre de prix et de rcompenses de mrite. Des ONG ont dj expriment ces mesures dincitation au sud du Maroc. Il sagit de sen inspirer pour gnraliser la dmarche. Plusieurs partenaires ont t impliqus, des degrs divers, dans lamlioration des outils pdagogiques. A titre dexemple, la coopration franaise a appuy le suivi et la formation ; la B a n q u e M o n d i a l e a p p u i e u n p ro j e t q u i v i s e : i ) lamlioration des manuels existants et llaboration de nouveaux manuels adapts aux diffrents groupes cibles ; ii) la formation des formateurs danimateurs ; iii) le renforcement de la gestion du systme en mettant laccent sur lapproche participative et de proximit ; iv) le lancement de cinq tudes servant la concrtisation des objectifs prcdents(20). Ce que de nouveaux partenaires de la coopration peuvent apporter, cest lamlioration de la qualit et lacclration du rythme du programme.

Les programmes dalphabtisation sont financs en quasi- totalit par le budget de lEtat. Celui allou au programme est prsent six sept fois plus lev quil ne ltait en 1997, ainsi que lindique le tableau suivant : A loccasion du lancement de la campagne " Massirat Ennour ", la Primature a pris en charge une grande campagne de sensibilisation (dun cot de 3 millions Dh),en plus dune dotation hors budget de 50 millions Dh au titre de lexercice 2004. On ne sait pas si cet effort exceptionnel de la Primature va tre reconduit pour les exercices suivants car il conditionne latteinte des objectifs fixs. La question est dune grande importance car la dotation budgtaire ordinaire au titre de lanne 2004 a mme t rduite 88 millions Dh contre 98 millions Dh en 2003. Pour pallier ce manque, le dpartement de lalphabtisation essaie de mobiliser des ressources auprs des grands oprateurs conomiques. Cest ainsi que la Rgie des Tabacs et lONEP ont financ limpression de manuels; de mme que le groupe Banques Populaires prend en charge des clients de son rseau (entre 10 000 et 15000 bnficiaires) La circulaire du Premier Ministre Etat Associations donne un droit de regard sur lutilisation des subventions publiques accordes associations. De ce fait, il semble que rien nempche de prendre en charge une partie des frais de fonctionnement des ONG. Avant, des grilles taient utilises. Elles prvoyaient la prise en charge par le programme de coordinateurs locaux, dauditeurs selon le nombre de bnficiaires. Ce systme, dont la mise en uvre nest pas facile, a t remplac, partir de 2004, par un package forfaitaire de 250 Dh par bnficiaire, ce qui donnera assurment plus de souplesse aux ONG et crera plus dmulation.

Budget public (dinvestissement) du programme dalphabtisation des adultes

Anne Enveloppe budgtaire (millions Dh)

Source : MEN. Direction de lAlphabtisation

1997 13

1998 19

1999 2000 48 53

2001 73

2002 92,6

2003 98

2004 88,2

(20) Il sagit de : i) lanalyse des besoins en matire de manuels dalphabtisation ; ii) la formation des formateurs lalphabtisation ; iii) la formation danimateurs la rforme pdagogique ; iv) la gestion de la dconcentration ; v) la formation la gestion de projets dalphabtisation

74

Le principe du paiement forfaitaire par personne est intressant plusieurs gards car il montre quil sagit bien dune prestation de services. Il met fin, loccasion, aux supposs tabous que lEtat confie des missions dintrt public des ONG. Il inaugure le processus par lequel lEtat peut confier autrui, et moindre cot, des missions qui lui taient quasiexclusivement dvolues ; ce qui lui permet de fixer des objectifs multiples, de cibler des poches de pauvret et de solliciter des ONG et mme des organismes privs. Le cot par bnficiaire pourra tre facilement modul selon la densit de la zone Les difficults de mise en uvre du programme sont galement dues la lourdeur des procdures administratives et budgtaires. Les retards frquents dans le paiement des indemnits sont un puissant facteur de dmotivation des animateurs.Le retard accus dans la nomination des directeurs des acadmies rgionales de lEducation Nationale a fait que les responsables qui assuraient lintrimaire, mal prpars assurer cette mission dalphabtisation des adultes, nont pas pu ou voulu signer les conventions avec les associations, lesquelles taient signes Rabat. Il en a rsult un vide de sept mois au cours de lanne 2003 o le programme des associations a pratiquement cess (certaines associations ont continu travailler comme elles pouvaient). Cependant, la transition dun systme centralis un systme dconcentr, bien quil ait engendr ce vide momentan, constitue un important pas en avant dans lefficacit et ladaptation du programme aux ralits locales mme si ces certaines difficults ne sont pas encore aplanies(21). Par ailleurs,limpact de tout programme dalphabtisation se mesure par la cration dun environnement lettr ncessaire pour prolonger les effets et en assurer la durabilit. A ce sujet, plusieurs initiatives ont t prises comme la publication de brochures (la dernire en date tant celle relative la vulgarisation des droits de la femme rsultant de la nouvelle loi sur la famille).Lexprience de la publication rgulire dun journal pour nouveaux alphabtiss par la fondation Zakoura est intressante en ce sens quil est facile de capitaliser dessus pour en amliorer le contenu et assurer une plus large diffusion.

Le profil des bnficiaires nest pas bien connu. Il le sera avec beaucoup plus de prcision dans les mois venir avec la mise en place dune base de donnes, grce linstitution du " passeport la lumire ". Ce dernier est une initiative du Secrtariat dEtat entre en application en fvrier 2004. Chaque inscrit reoit un passeport numrot qui laccompagne durant toute la phase dalphabtisation-apprentissage. Il permet didentifier la personne, de connatre quelques caractristiques (ge, localit, profession..). Il permet linscription sur ce passeport des rsultats des valuations au test daptitude. Il permet galement, du fait de lidentification par la CIN, de juger des doubles inscriptions de candidats ou des inscriptions rptes. Ce passeport peut savrer un bon outil de gestion, de contrle et de suivi. Par ailleurs, sa possession peut tre un objet de fiert auprs des personnes en ce sens quil leur confre un nouveau statut. Des mesures dincitation lalphabtisation pourraient accorder ses dtenteurs certains avantages ou rcompenses (priorit pour certains services, bourses, plerinages pour les plus mritants). Comme signal plus haut, les objectifs annoncs nont pas t dclins par sexe et/ou par milieu. Il est certain cependant que leffort la marge va augmenter du fait non seulement de la dispersion des populations cibles, mais aussi du fait que plus de la moiti des femmes ne semblent pas disposes sortir de leur situation dillettre ainsi que lindiquent les donnes du tableau suivant. Il est intressant de souligner, au passage, que cette prdisposition est bien plus forte chez les femmes chefs de mnage. 4.6.2. Le Programme National de lEducation Non Formelle (ENF) LENF est un programme national initi par le Ministre de lEducation Nationale en mai 1997. Il est organis en dehors du cadre scolaire traditionnel. Il vise les enfants gs de 9 15 ans non scolariss ou dscolariss en vue de les insrer dans lenseignement formel ou dans le tissu productif travers une formation profes-

(21) Il sagit de difficults non totalement aplanies rsultant de linterprtation des prrogatives de la circulaire du Premier Ministre relative aux relations entre lEtat et les associations

75

sionnelle. Sachant que la non scolarisation est un phnomne plutt rural et fminin et la dscolarisation est un phnomne plutt urbain et masculin, ce programme accorde une attention particulire aux enfants du milieu rural et du priurbain, avec priorit aux filles. Il est fond sur le partenariat entre dune part, le ministre en charge de lENF et, dautre part, les ONG, les CL, les autres dpartements ministriels, les entreprises Les cours sont assurs par des animateurs recruts par les ONG parmi les licencis chmeurs. Ils sont dispenss dans des locaux fournis par les associations ou dans des coles publiques. Lencadrement et le suivi sont confis conjointement aux ONG et au ministre. On estime que le programme de lENF a bnfici, depuis son lancement, seulement 128 000 enfants dont les deux tiers sont des filles et dont 40% sont des ruraux (cf. tableau) ; En outre, prs de 35 000, dont 60% de filles sont en activit dans diffrents secteurs (artisanat, agriculture, travail domestique, services). Ceux insrs dans lenseignement formel reprsentent 17% de lensemble des bnficiaires. De mme que prs de 24 000 ont t insrs dans la vie active. On considre que le reste a reu une

certaine prparation la vie active (22). Ces chiffres sont mettre en perspective avec les 1,5 millions denfants non scolariss ou dscolariss, encore sous lobligation scolaire. Le programme dENF ntablit pas de manire explicite dobjectifs ou de seuils pour les filles, mais demande de respecter une proportion de deux tiers. Il ne fixe pas non plus dobjectifs selon le milieu (urbain rural) ou les catgories de bnficiaires. Il faut signaler que, sur les 800 animateurs en exercice en 2002/03 (de niveau bac + 4 et recruts par les ONG), 63% sont de sexe fminin. Le constat gnral de lvolution dcrite dans le tableau ci-dessus est celui dune stagnation, sinon dun recul des inscrits. La stagnation a concern aussi les ressources publiques alloues. Depuis son lancement, le budget annuel moyen de lEtat accord au programme dENF a t de 17 millions Dh, dont la quasi-totalit (96%) a consist en subventions verses aux ONG. Il est difficile, du fait de la faiblesse du systme dinformation du programme dENF, davoir des chiffres fiables sur le rendement du systme. On estime que le taux de dperdition tait de 43% (23). Cela sexplique aisment du fait que la Direction

Bnficiaires de lENF en partenariat avec les associations bnficiaires du programme

Total des inscrits 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 34550 35855 34859 29676 29136 27442

Nouveaux inscrits 34550 16642 20062 15976 13212 N.D.

Total filles inscrites 21993 24998 24207 19016 18890 17755

% des filles 64% 70% 69% 64% 65% 65%

Source : Programme de lEducation Non Formelle- Rapport gnral ; Secrtariat dEtat auprs du MEN charg de lAlphabtisation et de lEducation Non Formelle; Juin 2002 (sauf pour 2002-03)
(22) Le programme dENF a bnfici galement des enfants en situation prcaire (1136 dans les centres de sauvegarde de lenfance dont 27% de filles; et 1200 enfants de la rue dont 19% de filles). (23) Une valuation partielle pour lanne 2000-01 a fait ressortir que le tiers des bnficiaires inscrits ne terminent pas lanne scolaire (18% sabsentent et 14% abandonnent). Les raisons sont lies principalement aux conditions conomiques, la dislocation des familles et la migration.

76

de lENF navait pas de programme ducatif et que les deux tiers des animateurs nont jamais eu de formation initiale. A ce sujet, il faut souligner quaucune dotation budgtaire ntait rserve pour la formation pendant les premires annes du programme; les seules initiatives dans ce sens taient le fait dassociations par leurs moyens propres. Ce nest quen 2000 quavec lappui de certains partenaires de la coopration (Unicef, Belgique) un vritable travail damlioration des approches didactiques a commenc tre mis en uvre pour certaines catgories de bnficiaires. Le rythme de production de manuels pour dautres catgories est jug encore trs lent. Ainsi, contrairement au programme dalphabtisation, celui de lENF ne fournit toujours pas de manuels aux bnficiaires. Il faut signaler, parmi les nombreux partenariats en vigueur avec les associations (42) et les dpartements gouvernementaux (5), ceux conclus avec des partenaires trangers. Il sagit, notamment, de " lassociation des Maisons Familiales Rurales " pour les enfants non scolariss du monde rural ; de lassociation " Initiative Education " et le Ministre amricain du travail pour les petites filles bonnes ; la rgion de lHrault pour llargissement des programmes dENF et dalphabtisation dans la rgion Souss Massa Dra; " lcole de la deuxime chance" de Marseille pour la formation par alternance et linsertion des entreprises. En vue de llargissement de la base des bnficiaires du programme de lENF, et particulirement les enfants gs de 9 11 ans (du fait de la possibilit dinsertion directe de cette catgorie lcole), le MEN a instaur depuis janvier 2002 une autre formule dexcution du programme en ayant recours aux ressources humaines et matrielles disponibles du ministre. Cependant, lorganisation des tudes tient compte des spcificits de lENF (flexibilit, adaptabilit). Les 13000 bnfi-

ciaires de la premire anne de ce programme sont de sexe fminin (47%) et de milieu rural (86%). A noter que leffectif des enfants non scolariss et dscolariss gs de 9 11 ans slevait 350 000 en 2000/2001 Les responsables du programme sont conscients du fait que lENF connat un essoufflement qui risque, terme, de le fragiliser. Ce programme souffre dune faiblesse de lisibilit et de visibilit, due notamment la confusion et aux conflits de perception entre lENF et lalphabtisation, aux insuffisances pdagogiques, et aux contraintes et difficults qui handicapent sa mise en uvre. La conclusion principale tire dune enqute dvaluation du programme, commande par la Direction de lENF et appuye par la Banque Mondiale, est que le programme dENF " a besoin dune intervention urgente pour lasseoir sur des bases solides en termes stratgiques et le structurer tous les niveaux, que ce soit au niveau de lorganisation, de la gestion oprationnelle ou de la gestion pdagogique. Latteinte des objectifs qui lui sont assigns ne pourra pas se faire sans une injection de moyens consquents. " (24). Pour tre en conformit avec les objectifs de la charte de lducation qui prvoit la scolarisation, sous une forme ou une autre, de tous les enfants gs de 6 15 ans, il sagira de garantir laccueil ducatif de 200 000 enfants par an pour atteindre les objectifs en 2010. Les perspectives de lENF pour la priode 2005-2007 sont lducation denviron 500 000 enfants de 9 15 ans non scolariss ou dscolariss, selon le calendrier figurant dans le tableau ci-dessous. Il va sans dire que, pour atteindre ces objectifs, il faut des ressources beaucoup plus importantes que celles accordes jusqu prsent par le budget de lEtat. Cependant, cet effort budgtaire annuel additionnel est la porte du Maroc (cf. ). Il reprsente une fraction minime du budget des

(24) Cf. " Etude dvaluation des Ecoles Non Formelles au Maroc " par Abdelhak Moutawakkil, Direction de lEcole Non Formelle, juin 2003.

77

augmentations de salaires du MEN. Le dpartement en charge de lENF ne dsespre pas pour autant. Il sait que, en termes de priorits, aprs celle donne la scolarisation des enfants de 6 ans, cest lENF qui devait normalement suivre. Il se prpare mener une large campagne de sensibilisation pour que se manifeste une volont politique linstar de ce qui a t fait pour lalphabtisation des adultes. En mme temps, il poursuit ses efforts de recherche de ressources travers de nouveaux partenariats et de nouveaux projets de coopration. La Direction de lENF sait galement que le plaidoyer ne peut se contenter de vanter lutilit de sa mission, mais quil doit surtout convaincre les dcideurs diffrents niveaux de la pertinence de la dmarche et de lefficience du systme.A ce propos,la journe dtude consacre rcemment aux perspectives de renouvellement de la stratgie de lENF, en partant des nouvelles donnes(25) , est sortie avec des propositions dordre organisationnel, pdagogique,axes,notamment,sur : un concept novateur de lENF qui va vers lenfant ; le renforcement de lautonomisation des structures rgionales ;

la promotion dune approche partenariale plus performante ; un professionnalisme accru des ONG lappui des expriences russies par les dlgus du MENJ.

Les plus importants dfis, en plus de ceux des moyens et des approches didactiques, sont ceux de : lidentification des bnficiaires, de leur visibilit(26), complique par lparpillement de la population cible qui rend difficile davoir des classes avec un nombre suffisant dlves ; la capacit de les attirer et de les retenir. Sagissant denfants qui ont, pour une bonne partie, rejet lcole formelle, il est reconnu que les associations russissent mieux les mobiliser et les intresser que les instituteurs de lcole formelle(27). Lengagement " militant " de ces derniers ne dpend pas que des incitations financires, rcemment fixes 20 Dh lheure, mais, de lavis des praticiens, du degr de motivation des directeurs dcole, au demeurant trs variable selon les tablissements, ainsi que du leadership local et rgional en la matire

Perspectives de lENF pour la priode 2005 - 2007

2005 Enfants non scolariss (9-15 ans) Nouveaux bnficiaires (9-15 ans) Budget total ncessaire (millions Dh) Dont Augmentation du nombre de bnficiaires (subventions aux ONG) Mise en place de curricula adapts toutes les catgories denfants Amlioration des comptences des intervenants
Source : Direction de lENF

2006 406 000 162 000 118

2007 323 000 192 000 162

630 000 152 000 68,5

58,5 2,2 7,7

107,4 2,2 7,9

151,6 2,6 7,4

((25) Ces nouvelles donnes sont :i) la circulaire du Premier Ministre rgissant le partenariat entre lEtat et la socit civile ; ii) la circulaire stipulant lobligation dinsertion de tous les enfants gs de 8 ans lcole formelle ; iii) la promulgation de lois pour rendre lenseignement obligatoire de 6 15 ans ; iv) ladoption de mesures consacrant les droits de lenfant et le protgeant contre la non scolarisation ou la dscolarisation Cf. Rsultats de la journe dtude sur lENF, Rapport de synthse, Secrtariat dEtat charg de lalphabtisation et de lEducation Non Formelle, fvrier 2004. ((26) Il est fait tat, ce propos, de " problmes normes de statistiques " (27) Diverses expriences conduites avec des partenaires de la coopration ont donn de trs bons rsultats (cf.).

78

la capacit datteindre plus de 100 000 bnficiaires par an ; ce qui ne peut se raliser que sur la base de la diversification des populations cibles et, par consquent, des curricula spcifiques, dun travail de terrain, dune politique de proximit

de lapproche didactique et des curricula face la diversit des situations dapprentissage; de la faiblesse de la volont de mener dune manire rsolue la formation des enseignants; de la faiblesse de la recherche - valuation en ducation. Jusqu prsent, la pdagogie reste le parent pauvre des nombreuses mesures de rformes prises dans le domaine de lducation, particulirement pour les aspects relatifs au rapport de lenseignant llve, lanimation, au raisonnement, au dveloppement de lesprit de curiosit, du got de la lecture, de la capacit analytique Dans les systmes dvaluation des enseignants, les mthodes en vigueur sont non seulement trs faibles, mais intgrent trs peu ces critres pour juger du rendement, dun enseignant ou dun tablissement. On ne se rend pas suffisamment compte que le phnomne de la dscolarisation est du, en bonne partie, la dficience pdagogique de lcole formelle, ainsi quen tmoigne les rsultats dune tude de la Direction de lENF (cf. encadr suivant) qui visait, notamment, dterminer les facteurs de la dscolarisation, et apprcier les perceptions des enfants pour une cole alternative.

On estime que 17% des bnficiaires de lENF ont intgr lcole formelle (avec un taux de russite de 68% lexamen dinsertion), ce qui est considr comme un bon rsultat. Cependant, pour ces enfants insrs dans le circuit formel, les rsultats de leurs performances (annes 1999-00 et 2000-01) montrent que 30% des bnficiaires admis nont pas regagn leur classe ; et que prs de la moiti quitte lcole aprs une anne de scolarit. Ce qui pose une question plus large qui est de la pdagogie de lcole formelle. Il sagit l dun problme fondamental au Maroc, celui linefficience de son systme ducatif, due des facteurs dordre essentiellement pdagogique que le pays, pour des raisons multiples (idologique, conception dogmatique de lcole), a du mal voir en face et ne reconnat donc pas sa juste mesure. Il sagit notamment de la langue vhicule dapprentissage dans les petites classes (arabe dialectal, arabe classique, autres dialectes ou langues) (cf. encadr), de luniformit

ENCADR :

Les contraintes la scolarisation

Dans la perception par les enfants enquts des contraintes la scolarisation, les contraintes majeures sont celles lies lcole. Lcole est mise lindexe pour plus de 36% des contraintes cites, suivie des contraintes lies aux contextes familial et local pour respectivement 30 et 21%, et pour les contraintes lies la personne propre de lenfant pour 12%. Plus que les conditions institutionnelles et matrielles de lcole, le volet pdagogique constitue le bloc le plus important des contraintes en rapport avec : le comportement et les attitudes des enseignants envers les lves (attitude autoritaire base sur lhostilit et la rprimande) ; le contenu pdagogique des programmes ; les mthodes dvaluation ; les comportements du personnel de lcole.

(28) E. Azoui et M. Gherfane :Dune catgorisation une typologie des enfants en situation de non scolarisation et de dscolarisation ; rapport de synthse ; MEN - UNESCO ; novembre 1998. Cette enqute a t mene auprs de 638 enfants (moiti dscolariss et moiti non scolariss) de sites forte population dfavorise dans le pri-urbain et le rural, et de 100 acteurs pdagogiques et socio-ducatifs locaux.

79

ENCADR :

Les contraintes la scolarisation

Cependant, la majorit des enfants affirment que leur avenir est lcole avec un pourcentage de 37% pour la rponse " terminer ma scolarisation " ; mais pas nimporte quelle scolarisation puisque 30% recherchent une cole associant apprentissage et formation (17% seulement se voient en situation de travail et 13% en formation professionnelle). Leur perception de lcole alternative semble combiner les apprentissages fondamentaux (lire et compter) aux activits dveil, sportives et culturelles, en croire que ces enfants ont endur les horaires surchargs, des tches scolaires trop complexes et des rythmes de vie inadapts. Lcole souhaite est une cole diffrente car la solution ne saurait tre la reprise dune cole identique. Lexigence de formation professionnelle traduit, dj, une conception nouvelle de lcole qui devrait tre, semble-t-il, plus pertinente en oprant un recentrage sur les apprentissages fondamentaux, plus pragmatique en articulant apprentissages fondamentaux et formation professionnelle, plus ducative en intgrant plus dactivits socio-ducatives. Les acteurs pdagogiques et socio-ducatifs locaux ont une perception diffrente des contraintes la scolarisation en ce sens quils considrent les contraintes lies lenfant comme facteur premier. Cet cart de perception constitue aujourdhui un obstacle la situation des non et dscolariss. Les enfants non et dscolariss ont tendance former un groupe plutt homogne, par la similitude de leur profil socioculturel, caractris par un cumul de dficits en termes de pouvoir conomique familial, de capital culturel hrit et de cadre familial ducatif.

4.7. LE PROGRAMME SOCIAL DE PROXIMIT

Le Programme Social de Proximit 2004-2005 comprend un ensemble de projets de dveloppement social mis en oeuvre par le Ministre du Dveloppement social, de la Famille et de la Solidarit, le Secrtariat dEtat la Famille, lEnfance et aux Personnes handicapes, l'Agence de Dveloppement Social et l'Entraide Nationale. Il a pour objectifs : - d'amliorer le bien-tre des citoyens en facilitant leur accs aux infrastructures et aux services sociaux de base ; - de contribuer au dveloppement socio-conomique des zones dfavorises par le renforcement du capital humain (alphabtisation, ducation non formelle, formation) et la cration d'activits gnratrices de revenus ; - de favoriser linsertion des personnes en situation difficile ; - de promouvoir linclusion des jeunes. Ces projets couvrent l'ensemble du territoire national et sont raliss avec la participation de prs de 2 000 associations et coopratives, selon

une dmarche participative, partenariale et de proximit. Partenaires - associations locales et coopratives - ONG nationales - agences de coopration bilatrale et multilatrale - dpartements ministriels - collectivits territoriales - tablissements publics - entreprises prives Ce programme reflte un effort majeur de lEtat en faveur du soutien des initiatives locales et des initiatives de la socit civile. Il reflte aussi ladhsion de lEtat aux actions locales de dveloppement pilotes par les communauts et par les associations. Il reflte, enfin, son engagement concret dans les modalits oprationnelles nouvelles du dveloppement social , savoir : limplication communautaire, le partenariat et la coresponsabilit civile. Les 321 millions de Dirhams de subvention de lEtat, qui ne reprsentent quune fraction du cot total des projets soutenus, donnent une ide de leffort

80

Nombre de projets - Ministre du Dveloppement social, de la Famille et de la Solidarit - Secrtariat dEtat la Famille, lEnfance et aux Personnes handicapes - Agence de Dveloppement social - Entraide nationale Total 183 186 1044 402 1815

Budget 44 MDH 19 MDH 137 MDH 121 MDH 321 MDH*

* Cette enveloppe budgtaire ne reprsente que la part de lEtat dans le financement total de ces projets.

Rpartition des projets par rgion

Rgion Oued Ed-Dahab-Lagouira Laayoune-Boujdour Sakia Elhamra Guelmim-Smara Sous-Massa-Draa Gharb-Chrarda-Bni Hssen Chaouia-Ourdigha Marrakech-Tensift-El Haouz Oriental Grand Casablanca Rabat-Sal-Zemmour-Zars Doukkala-Abda Tadla-Azilal Mekns-Tafilalet Fs-Boulemane Al HoceimaTaza-Taounate Tanger-Ttouan TOTAL

Ministre Secrtariat dEtat 1 5 7 10 7 5 10 14 21 39 12 6 15 7 17 7 183 0 5 11 8 1 4 11 13 52 41 3 2 11 7 2 15 186

EN 0 6 9 18 11 7 22 5 9 8 2 15 28 4 31 27 202

ADS 9 50 57 195 99 22 142 121 3 23 13 92 95 33 70 20 1044

Total 10 66 84 231 118 38 185 153 85 111 30 115 149 51 120 69 1615*

Cot 4.375.153 10.016.847 14.701.227 38.636.131 14.542.183 5.031.585 20.175.998 20.624.669 13.820.445 21.549.150 6.097.800 13.364.462 27.278.117 6.208.230 14.091.939 12.640.887 248.493.143

* Ne sont pas incluses dans ce tableau les subventions de lEntraide nationale aux associations de bienfaisance.

collectif et solidaire des communauts, des associations, des entreprises et de la coopration. Cependant, la ventilation de ce programme fait apparatre une concentration excessive des crdits

de subvention dans les rgions du Souss et du Haouz. Ce qui prouve la vitalit de limplication communautaire et du tissu associatif dans ces deux zones. Ce qui prouve aussi en mme temps la

81

Rpartition des projets par domaine dintervention

Domaine Infrastructures sociales de base Insertion de la jeunesse Protection de lenfance Promotion de la condition de la femme Promotion de la famille Insertion des personnes handicapes Promotion de lemploi et aide linsertion professionnelle Auto-dveloppement et activits gnratrices de revenu Renforcement des capacits des acteurs du dveloppement social Amlioration de la qualit de vie Assistance sociale Projets intgrs Centres de bienfaisance TOTAL

Ministre 39 13 8 8 1 3 6 57 15 20 3 10

SE

ADS 682

EN 73

Total 794 13

21 35 65 65 38 201 33 87

12

41 43 66 68

116

160 258 48 107 3

1 200

14 200 1815

183

186

1044*

402

* 400 projets concernent la rfection et lquipement de salles de classe ainsi que la formation dans 400 communes rurales, en partenariat avec le Ministre de lEducation nationale.

ncessit de stimuler la vitalit communautaire et associative dans les autres rgions et provinces du pays. Le ministre du dveloppement social a bien analys ces constats et a entrepris plusieurs dmarches dans les directions suivantes : (i) clarification relationnelle avec le tissu associatif et les ONG de la socit civile : plusieurs runions ont t tenues avec les reprsentants des associations. Leurs dolances regroupes dans un document commun, sous forme de charte avec les pouvoirs publics, ont t prises en compte. Les dysfonctionnements induits par la circulaire du Premier ministre concernent les modalits de subvention des associations et des solutions sont en cours. Le Le ministre du dveloppement social a pris linitiative de constituer

une banque de donnes sur les associations et duniformiser les procdures de ses diffrentes structures en termes dligibilit des projets, de suivi, daudit et dvaluation ; (ii) constitution dune banque de projets et dun portefeuille de programmes ; cette dmarche vise la fois la cohrence thmatique et lefficacit suprieure des actions groupes, et la fois la correction des ingalits territoriales en fonction de la densit et de la concentration des projets et des programmes dj en cours ; (iii) mise en place dune ingnierie programmatique en vue de concevoir des dmarches descendantes dans lesquelles peuvent sinscrire les

82

initiatives locales de dveloppement social. Et ceci dans le but de ne pas cantonner le ministre du dveloppement social et les institutions qui en dpendent dans une attitude purement ractive aux initiatives ascendantes.
4.8. LES FILETS DE SCURIT

tratifs de lAgence, y compris les critres dligibilit, les domaines susceptibles de recevoir un financement ;

tester, partir dun nombre limit de projets pilotes, diffrentes modalits dapplication et approches.

Par commodit, on inclut dans cette rubrique lAgence de Dveloppement social (ADS), lEntraide nationale (EN), la Promotion nationale (PN) et la Caisse de Compensation dans sa composante de soutien aux denres de premire ncessit. On en a exclu les cantines scolaires et les distributions de denres sches par lEducation nationale. 4.8.1. LAgence de Dveloppement social LADS a t institue en 1999 en tant quinstrument tatique devant jouer un rle important, sinon prpondrant, dans la lutte contre la pauvret et la vulnrabilit par lappui, sous forme de dons, des projets de dveloppement durable selon une dmarche participative, partenariale et de proximit. Pour pouvoir mettre en pratique cette dmarche, le lgislateur la institue en tant qutablissement public avec des caractristiques spcifiques (contrle a posteriori de ses dpenses, composition tripartite du Conseil dAdministration qui, outre des reprsentants de ladministration, comprend ceux des ONG et du secteur priv). Appuye par la Banque mondiale sur la base de lexprience de cet organisme sur les fonds sociaux similaires dans plusieurs pays, lADS, dont lactivit effective na dmarr quen avril 2001, avait, ds le dpart, volontairement opt pour une stratgie consistant consacrer les deux premiers exercices 2001-2002 :

LADS a mis profit galement ces premires annes pour organiser : i) douze rencontres rgionales pour informer sur ses objectifs, approches et procdures. Rencontres auxquelles participrent des reprsentants de centaines dassociations (732), de collectivits locales (689), les services extrieurs de lEtat (307), les mdias (91), les coopratives (37); ii) cinq tables rondes avec des partenaires de parrainage oeuvrant dans les domaines de la femme, de lenfance, du micro-crdit ; tables rondes qui ont servi dgager les grandes lignes dune future coopration ;

iii) 24 ateliers de formation (de 2 3 jours) travers le pays qui ont bnfici 640 associations. Douze de ces ateliers comprenaient un module initiation lapproche genre. Ce vaste travail prparatif a facilit la tche lADS qui na pas trouv de difficults trouver la demande requise de projets, tant en quantit quen qualit :

Quand le coup de dpart a t rellement donn en 2003, lAgence a pu approuver prs de 400 projets. Sur les 1353 projets reus en 2004, 1260 ont t retenues pour examen, soit un taux de rejet de moins de 7%. 1044 projets ont t finalement soutenus la fin de lanne.

asseoir la structure organisationnelle de lAgence en identifiant larchitecture densemble atteindre en anne de croisire avec ses diffrents dpartements et coordinations rgionales et les responsabilits et les prrogatives qui leur sont dvolues ; laborer le manuel de procdures : le document devant expliciter les rgles et procdures des diffrents aspects organisationnels et adminis-

La situation du financement des projets approuvs par lADS ( la date du 1 dcembre 2004 figure dans le tableau du Programme social de proximit. Lapproche genre, au mme titre que lapproche participative et la prise en considration de la dimension environnementale, fait partie des

83

dmarches transversales devant tre dployes durant tout le cycle de vie du projet. Cette transversalit a conduit lADS llaboration dindicateurs genre essayant de voir dans quelle mesure le projet propos contribue :

la rduction tant de la charge de travail des femmes que des ingalits concernant la participation aux dcisions au sein des comits ou associations villageois ou, tout simplement, la prise de dcision pour la demande du projet prsent et son ventuelle implication dans sa mise en oeuvre; favoriser laccs des femmes aux ressources et leur contrle (terre, capital, information).

Parmi les critres spcifiques dligibilit relatifs au genre, le manuel des procdures de lADS tablit, dune manire assez systmatique, la distinction hommes femmes (nombre de bnficiaires, emplois crs). Par ailleurs, titre dexemple, les projets dans le domaine de renforcement des capacits susceptibles de recevoir un appui financier, portent principalement sur la formation des associations fminines oeuvrant pour les femmes marginalises On relve galement, parmi ces critres que :
les formateurs devraient tenir compte de la situa-

Le traitement des rponses relatives au genre dans les demandes de financement des projets aurait pu dgager, titre dexemple, la proportion de femmes bnficiaires, limpact du projet ou les changements induits quant la participation des femmes dans la prise de dcision, dans lautonomie financire Ce traitement ne semble pas avoir t fait jusqu prsent. Sa ralisation et la diffusion de ses rsultats constitueraient un exemple prcieux pour dautres organismes. Cest dailleurs sur ce terrain que lADS est attendue car elle est appele jouer le rle de pionnier dans linstitution et la diffusion de nombre de normes et de pratiques innovantes pour lensemble des intervenants. Il semble que limportant dans laction de lAgence nest pas tant la prise en compte de la question du genre (dans les projets quelle soutient) dont la philosophie est clairement exprime dans son manuel de procdures, que la concrtisation de cette approche. Laquelle concrtisation passe par sa systmatisation grce, notamment, la mise en place doutils danalyse de genre devant tre mis la disposition de ses agents (sige et coordinations rgionales) et des partenaires associatifs ou institutionnels. de lAgence La mission dappui Dveloppement social confie au cabinet dtudes (GRET ) en 2003 a abouti des recommandations suffisamment explicites pour ne pas tre reproduites ici. On rappellera seulement la ncessit de simplifier les procdures ainsi que celle de lvolution du rle de lAgence vers lingnierie de la programmation sociale. 4.8.2. Le Programme de lEntraide Nationale (EN) LEntraide Nationale (EN) est le premier filet de scurit cr par le Maroc juste aprs lindpendance pour dispenser laide et lassistance aux populations ncessiteuses, mais son budget est modeste (% du PIB ?). Cest la principale institution publique axe sur les femmes et filles

tion particulire des femmes et les encourager bnficier des formations ;

les cours dalphabtisation doivent contenir des modules ayant trait la situation sociale des femmes et mettant laccent sur lapprentissage des mtiers porteurs ; les partenaires relais, les formateurs(trices) et les consultants (es) doivent matriser lapproche genre

Dans quelle mesure cette dmarche a t rellement mise en uvre dans laction de lAgence ? Plus concrtement, comment est-elle pratique sur le terrain ? Dans quelle mesure les demandes de projets rpondent rellement aux indicateurs ? Dans quelle mesure le comit dligibilit intgre la composante genre ?

84

pauvres. Son action, consistant essentiellement en formation de base, alphabtisation, foyers, maternelle est aujourdhui dploye travers 1900 Centres comprenant les principaux types suivants :

Jardins denfants qui accueillent les enfants de moins de 6 ans issus de familles pauvres.

Centres dEducation et de formation : alphabtisation, ducation sanitaire, apprentissage (coupe, couture, broderie, coiffure). Ces centres, dont plus des trois quarts sont en milieu urbain, sont destins quasi-exclusivement la femme et aux jeunes filles non scolarises ou ayant quitt prmaturment lcole. Centres de formation par apprentissage (plomberie, menuiserie, lectricit) : ils ciblent principalement les jeunes garons dscolariss, mais ils accueillent de plus en plus de jeunes filles dans les filires telles que la coiffure et les arts mnagers. Associations musulmanes de bienfaisance : ils constituent des abris pour enfants en ge de scolarisation et pour orphelins (garons essentiellement). Elles sont subventionnes et encadres par lEN.

Du fait de la nature des prestations offertes et de la localisation de ses centres, le ciblage de lEN envers les populations dfavorises est implicite. Le ciblage selon le sexe des bnficiaires tait galement quasi-implicite du fait que les filles taient traditionnellement orientes vers la broderie, couture Mais, ainsi que le montrent les chiffres du tableau suivant, les filles sont de plus en plus prsentes dans les autres centres. Lintrt grandissant la dimension genre dans laction de lEN est encourag, notamment, par la trs forte demande des filles pour certaines formations dont le taux dinsertion est de 100%. Il sagit des filires de coupe, couture, coiffure et arts mnagers, assures aussi bien dans les Centres dEducation et de formation que dans les Centres de formation par apprentissage. Cet intrt se traduit aussi par la construction, grce lappui dune ONG espagnole, dun grand centre dcoute et de formation Tanger destin exclusivement aux femmes. Un second centre similaire est prvu Ttouan.

Bnficiaires des prestations de lEN

1999 Centres dducation et de formation Centres de formation par apprentissage Alphabtisation Programme de lutte contre la malnutrition Jardins denfants Centres des handicaps Associations des paralytiques et des aveugles Centres dinitiation professionnelle Associations de bienfaisance Total 4397 540 4101 1352 29304 28956 963 15600

2000 35798 1167 18263

2001 37869 2167 23972

2002 40106 2293 29257

2003 66000 4620 40000

2004 Centres 76000 5940 50000 3000 898 51 300 8 147 75 420 1899

2669 540 4101 1061 33500

4550 655 4101 1278 35000

4869 655 4101 801 37500

7000 840 4101 1960 60000

9000 1120 5000 2260 70000

85213 97117 109592 119583 186521 222320

Source : Donnes communiques aux consultants par lEN

85

Part des bnficiaires de sexe fminin dans les principaux centres de lEN (2003)

Urbain / pri-urbain Total Centres dducation et de formation Centres de Formation par apprentissage Pourcentage de filles 98% 12% 11% 63%

Rural

Total Total

Total Pourcentage Total Pourcentage de filles de filles 11388 19000 30388 97% 14% 45% 50202 3325 41000 94527 98% 12% 13% 58%

38313 3325

49200 400 5330 54800

Associations musulmanes de bienfaisance 22000 Total 63638

Source : Donnes communiques aux consultants par lEN

Ce nest que rcemment, la faveur du chantier de rforme en cours, que le nombre de bnficiaires des diverses activits de lEN, longtemps plafonn autour de 80 000 personnes, connat un accroissement important puisquil a atteint le chiffre de 186000 en 2003. Les prvisions pour 2004 sont de 222000, mais cela ne reprsente que 4% de la population pauvre au Maroc En effet, aprs une longue priode de stagnation, lEN a commenc mettre en uvre, partir de 2001, un plan daction visant(29): i) lextension de son rseau dinstitutions sociales ; ii) la gnralisation et ladaptation des services de lEN aux spcificits rgionales ; iii) la modernisation des mthodes de gestion ainsi que la souplesse organisationnelle ; iv) la dcentralisation et la dconcentration ; v) le renforcement du partenariat. Cest dans ce cadre que lEN a entam en 2002, avec lappui de la coopration franaise, la ralisation dun programme pilote najma dans quatre provinces (Azilal, Chefchaouen, Al Haouz, Safi) dont la finalit est, grce la redynamisation des structures oprationnelles de lEN, daider au

passage dun organisme dassistance en une institution de dveloppement social au niveau local. Cette approche a pour objectif dagir sur tous les programmes de lutte contre la pauvret locaux mens tant par des institutions publiques que par des ONG en vue dune meilleure cohrence et complmentarit ; ainsi que pour insuffler une synergie entre les diffrentes actions locales. Cest ainsi quun comit local, anim par lEN et comprenant tous les intervenants sur le terrain, labore, partir des rsultats des (30) recherchesactions, un projet de territoire . Ce dernier devrait permettre dintgrer lapproche genre, mais cette proccupation napparat pas de manire explicite dans la dmarche. Aussi, comme lune des principales orientations stratgiques de lEN est la gnralisation de la dmarche du programme nejma, il serait fortement utile de greffer au projet de territoire cette dimension. Ce qui intresse aujourdhui au premier chef lEN est la multiplication des centres. Do sa prvision, dans le cadre de lextension de son rseau dinstitutions sociales, de louverture dune centaine de

(29) Pendant longtemps, lEN a t perue comme une institution archaque, ferme sur elle mme, narrivant pas se dpartir dune image rductrice associe au rle quelle a jou dans la distribution des dons alimentaires amricains au lendemain de lIndpendance. LEN a continu bnficier de ces dons qui ont pris fin en 1992. (30) Llaboration du projet de territoire repose sur une dmarche recherche-action dont lobjet est : i) de mieux connatre les populations cibles (aspirations, besoins); ii) dlaborer des pistes dintervention.

86

Financement ncessaire la ralisation du Plan daction de lEN (milliers DH)

Type dinstitution Formation CEF CFP FE Total Nbre) Instit. (1) 108 (2) 54 54 216

Priurbain Cot unitaire 180 280 3000 (4) Cot global 18720 15120 162000 195840 Nbre Inst. (1) 216 54 54 324

Rural Cot unitaire 300 (3) 280 2200 Cot global 64800 15120 118800 198720

Total budget 200 83520 30240 280800 394560

Formation de 20 "formateurs de formateurs " en genre

Source : Donnes communiques aux consultants par lEN (1) : nombre moyen de centres par province x 54 dlgations de lEN (provinces) (2) : ce cot concerne uniquement lquipement car lEN procde par location de locaux dans le milieu urbain ou elle les obtient dans le cadre de partenariats avec les collectivits locales ; idem pour les CFP (3) : le cot des CEF et CFP dans le milieu rural est plus lev car il intgre le cot de construction du fait que les opportunits de location sont faibles. Les terrains de construction sont gnralement donns par les collectivits rurales dans le cadre du partenariat (4) : ce cot comprend la construction et lquipement des foyers pour jeunes filles

centres par an. LEN estime que cest un chiffre minimum pour faire un vritable travail de proximit et intgrer les vagues successives denfants dscolarises ou non scolariss. Il sagit, outre les centres traditionnels, de la cration de deux foyers dtudiantes (FE) par province pour permettre aux filles issues de familles pauvres de poursuivre leurs tudes.On estime que 15.000 filles vont bnficier de ces FE, dont la moiti en milieu rural. LEN estime prs de 400 millions DH lenveloppe budgtaire globale ncessaire la ralisation de son plan daction, rpartie comme suit : LEN compte atteindre ses objectifs grce lapprofondissement de sa dmarche partenariale (plus de 250 conventions de partenariat caractre tant national que local), principalement avec les CL, aide en cela par les walis et gouverneurs qui savrent tre les principaux appuis de son action sur le terrain. Lvolution du nombre de bnficiaires, ainsi que le nombre de conventions de partenariat signes avec les oprateurs publics et les ONG attestent que lEN, pour ceux qui lont connu auparavant,

vit une vritable mutation. Ces rsultats doivent tre capitaliss et renforcs par des actions en interne et par loctroi de moyens financiers adquats. LEN sait fort bien quelle ne pourra pas compter sur son seul budget, lequel stagne depuis plusieurs annes. Il est aujourdhui de 250 millions Dh(31) dont lessentiel (65%) est allou aux salaires des 5 450 agents dont plus des deux tiers peroivent une rmunration nette de 1 350 DH par mois, c'est-dire moins que le Smig. Cette situation, source de frustrations et de dmotivation durant de longues annes, a rcemment connu une nette amlioration grce la mise en place dun nouveau statut du personnel qui permet, notamment, de bnficier des allocations familiales, de souscrire une mutuelle, ainsi que de pouvoir recruter des cadres. Ce nouveau statut constituait, pour les responsables de lEN, un pralable toute action durable de (re) motivation du personnel. Les efforts de mise niveau de lEN se sont galement traduits, budget quasi-constant, par une meilleure efficience mesure par une augmen-

(31) Dont 75% en provenance du budget gnral de lEtat, et 25% de taxes

87

tation des bnficiaires et des centres (cf. tableau) concomitante une baisse des agents employs (6700 en 1994, 5600 en 2001). Ceci sest traduit par une baisse sensible du cot par bnficiaire, tabli aujourdhui 2200 Dh par an. Il semble difficile, aux yeux des responsables, daller au-del dans loptimisation des dpenses si on veut garder le niveau actuel de prestations. Cependant, il y a lieu de noter quil existe encore des disparits dans lutilisation des capacits avec un faible taux dans le cas des Centres socio-ducatifs, compars avec les autres centres. LEN est certainement lorganisme public dont la proportion de femmes employes est la plus leve au Maroc. Cest probablement aussi le seul tablissement qui a rserv la responsabilit de la gestion de ses centres sociaux exclusivement des femmes (monitrices et directrices). Pour les postes de haut niveau, si le tiers des chefs de service est de sexe fminin, on ne trouve cependant que 6 femmes parmi les 54 dlgus provinciaux. 4.8.3. Le programme de la Promotion Nationale (PN) Le programme de la PN est le plus ancien (institu en 1961), le plus important et, de lavis de tous les observateurs, lun des mieux cibls des programmes sociaux au Maroc. Il a pour objet dinjecter un minimum de revenus dans les communauts rurales pauvres. Sa mission premire est donc le financement de travaux dutilit publique axs sur les sous-employs ou sans emploi du milieu rural. Il sagit, notamment, de travaux de mise en valeur (petite hydraulique, reboisement, amnagement des sols) ; dinfrastructure (ouverture et amnagement de pistes...). Du fait de la pnibilit de ces travaux, les femmes taient naturellement exclues. Ce nest qu partir de la fin des annes 70 que ces dernires ont commenc bnficier de la PN lorsquil fut demand cet organisme daider les collectivits locales qui navaient pas de moyens de recruter du personnel, de mettre leur disposition des agents occasionnels pour des postes, dans le cas des femmes, de petits emplois de bureaux, femmes de mnage, aide-soignantes

Ceci a donn lieu au programme dopportunits occasionnelles dans le cadre duquel la PN compte aujourdhui prs de 7200 employs quasi-permanents dont 63% sont de sexe fminin. Il faut y ajouter les 19 000 emplois crs dans les provinces sahariennes (dont la moiti pour les femmes) dans le cadre dun programme spcifique confi la PN. Un volet important de lactivit de la PN durant ces 6 7 dernires annes a eu lieu dans le cadre du BAJ o la BM, grce un prt au gouvernement marocain, a rendu possible la ralisation par la PN dquipements complmentaires (routes, puits deau, latrines, murs de clture) pour les coles et les dispensaires construits dans le cadre du BAJ. Le volet du programme BAJ confi la PN a eu un impact " considrable " non seulement sur les bnficiaires de ce programme, mais, aux dires de ses responsables, sur la PN mme. En ce sens que cet organisme a amlior ses mthodes de travail et ses approches en matire de ciblage et a gagn en rigueur de gestion, laquelle rigueur a t gnralise lensemble des provinces. En moyenne annuelle sur la priode 2001-2003, la PN a offert environ 7 millions de journes de travail par an, lquivalent de la cration de 30 000 emplois (dont 4500 pour les femmes), les trois quarts en milieu rural. Dans les faits, le nombre de bnficiaires de la PN est bien plus important du fait que lemploi est offert pour une courte priode variable selon le projet, la saison, la localisation et, surtout, la demande demplois. En effet, cette priode peut varier, dans le cadre de ce quon appelle le roulement, qui permet de rpartir un volume donn de journes de travail entre les personnes la recherche dun emploi, entre six mois et deux semaines. Ce dernier cas est rencontr en priode de forte scheresse quand les opportunits demploi agricole se font rares. Du fait de ce roulement, de la dure variable des chantiers et dapproches didactiques adaptes, la greffe de certaines activits comme lalphabtisation na pas pris. La formation se fait seulement sur le tas pour des projets importants. En moyenne annuelle sur la priode 2001-2003, le budget de la PN a t de 560 millions DH, auquel il

88

faut ajouter une dotation annuelle de 160 millions Dh pour le programme des provinces du sud. Le budget de la PN, qui provient exclusivement de lEtat, est calcul et servi, depuis 2003, sur la base de 5,05% de la partie des 30% de la TVA destins aux collectivits locales. En dautres termes, le budget futur de la PN, fix un minimum de 1,5% des recettes de la TVA, voluera au rythme de cet impt. Quel que soit le soubassement de cette dcision, il y a lieu de noter quelle est favorable la PN du fait que les montants de la collecte TVA ont progress ces dernires annes un rythme suprieur celui du budget allou la PN ; elle la libre des contingences des arbitrages budgtaires mme si, il engendre momentanment des difficults : le complment vers pour arriver au seuil de 560 millions DH engendre des retards et des complications. Cette dcision constitue probablement le prlude un montage financier virtuellement dbudgtis similaire celui en vigueur pour les grands programmes nationaux dquipement rural. Lefficacit de la PN est atteste par le nombre relativement rduit de son personnel, 400 agents dont une centaine de cadres. Do le faible poids des frais de gestion, soit moins de 6% des cots dinvestissement, une proportion nettement infrieure aux cots moyens de ladministration publique. Lefficacit de la PN rsulte galement de la simplicit de sa mission ainsi que de la prsentation de son budget en une seule ligne ; ce qui confre une grande souplesse de gestion. La PN a ainsi appliqu la globalisation des crdits des dcennies avant que cette mesure de rforme ne soit institue pour lensemble de ladministration. Pour gagner en efficience, la PN pense quelle devrait se focaliser sur sa mission premire o elle a acquis une expertise et un savoir faire reconnus et apprcis. Cela suppose un dsengagement de lurbain et du priurbain que dautres organismes peuvent faire aussi bien. 4.8.4. Le programme des subventions alimentaires La Caisse de compensation, qui est lorganisme public charg de la prquation des prix et de la gestion du systme de subventions la consommation, existe depuis 1941.

A partir du dbut des annes 70, lEtat va en faire linstrument privilgi de la politique de soutien des prix des produits agricoles, puis de plus en plus linstrument de subventions la consommation des denres de base (farine de bl tendre, sucre, huile, gaz butane). Ces subventions ont engendr des cots excessifs pour le budget de lEtat, alors mme quelles taient mal cibles et quelles profiteraient surtout aux mnages aiss et aux intermdiaires (industriels, minotiers, stockeurs et spculateurs, etc.). Les premires tentatives de dcompensation et de libralisation des prix se sont heurtes aux meutes de la faim entre 1981 et 1984 dans diffrentes villes du pays. Ce qui traduisait lextrme sensibilit des populations pauvres au prix des denres de premire ncessit. Depuis, cette question de la dcompensation a t traite avec la plus grande prudence. La libralisation russie de la filire des olagineux qui a abouti la dcompensation de lhuile de table sans hausse des prix est un exemple de processus gagnant-gagnant (win-win) entre lEtat, les industriels et les consommateurs. La libralisation en cours de la filire sucrire sans hausse des prix et sans pnurie est elle aussi un processus qui semble matrisable terme. Par contre la dcompensation de la farine demeure un projet haut risque politique et semble beaucoup plus difficile conduire que celui qui a concern lhuile. Pourtant, la leve de cette distorsion la production agricole et de cette subvention irraliste aux mnages urbains et aux intermdiaires de la filire cralire est incontournable. La question est de savoir comment protger au mieux les mnages les plus pauvres qui seraient victimes de la dcompensation progressive. 4.8.5. Les programmes en faveur des groupes risque Le Ministre du Dveloppement social, de la Famille et de la Solidarit a fait leffort de recenser les populations risque afin damliorer les rformes leurs besoins spcifiques. Populations cibles

Enfants et jeunes orphelins ou ncessiteux scolariss : garons et filles ges de 6 ans et plus qui

89

poursuivent une scolarit ou une formation professionnelle.

Enfants et jeunes ncessiteux dscolariss ou au travail : garons et filles ges de 6 15 ans ne frquentant pas lcole ou se trouvant dans une situation de travail illgal. Enfants abandonns : enfants de moins de 6 ans de parents connus ou inconnus trouvs dans la rue, abandonns lhpital ou confis aux centres daccueil. Enfants et jeunes sans domicile fixe : garons et filles entre 6 et 18 ans ayant des dmls avec la justice. ans et plus errant dans la rue.

selon les cas. La mise en uvre du programme de lutte contre la prcarit extrme permettra damliorer les conditions de vie de ces populations et dviter les drives qui peuvent rsulter de la marginalisation et de lexclusion quelles vivent. (ii) Problmatique par catgorie Enfants et jeunes orphelins ou ncessiteux scolariss : existence de plus de structures daccueil pour les filles que pour les garons ; ncessit de renforcement quantitatif (gestion, encadrement et fonctionnement) des structures existantes, absence de couverture sociale et mdicale. Enfants et jeunes ncessiteux dscolariss ou au travail : situation de pauvret ou de dislocation des familles ; risque de drive ; exploitation par les tiers et non respect du code du travail, rmunration drisoire, particulirement en ce qui concerne les petites bonnes, absence de couverture sociale et mdicale, dscolarisation. Cette catgorie ncessite des programmes spcifiques et na pas besoin de se retrouver dans une structure daccueil. Enfants abandonns : manque daffection familiale, insuffisance des centres daccueil, dencadrement spcialis et de suivi et social, irrgularit de la Kafala, nombre denfants abandonns en croissance continue, insuffisance des programmes de sensibilisation et dinformation sur les moyens de planification familiale pour les jeunes issus des familles trs pauvres, non reconnaissance de lenfant par le pre, rejet par la famille de lenfant conu hors mariage. Enfants et jeunes sans domicile fixe : rejet familial, exploitation par des rseaux (drogue, prostitution ou vol), insuffisance des centres daccueil et du personnel spcialis ; indiffrence de lentourage ; dscolarisation ; nombre en croissance continue. Enfants et jeunes dlinquants : pauvret ; dscolarisation ; problmes psychologiques ; ncessit de la mise niveau des structures daccueil existantes ; difficults de la rinsertion familiale. Adultes sans domicile fixe : pauvret ; exploitation des enfants et des handicaps dans la majorit des cas ; influence ngative sur lenvironnement ;

Adultes sans domicile fixe : personnes ges de 18

Mendiants par ncessit : adultes pratiquant la mendicit pour survivre. enfants et adultes souffrant de handicaps mentaux lgers ou profonds ncessitant une prise en charge mdicale et sociale.

Personnes handicapes mentales sans ressources:

Personnes handicapes moteurs sans ressources :

enfants et adultes ncessitant une ducation spciale ou une formation adapte leur situation qui puissent assurer leur insertion socioconomique, auxquels il faut ajouter les personnes non voyantes sans ressources, et les personnes sourdes et muettes sans ressources.

Personnes ges sans ressources : personnes de plus de 60 ans sans familles ou rejetes par leurs familles, issues dun milieu trs pauvre plus payer leurs loyers en attente de trouver un autre logement aprs rcupration de celui quils occupaient par les propritaires.

Familles situation de prcarit : famille ne pouvant

(i) Problmatique gnrale Il sagit de catgories de population vivant dans une situation de prcarit qui ncessitent une intervention urgente de lEtat et de la socit civile, travers des structures daccueil et des programmes appropris, afin dassurer leur prise en charge ou leur rinsertion socio conomique

90

analphabtisme et manque de savoir faire ; inexistence des structures daccueil adaptes. Personnes handicapes mentales sans ressources: rejet familial ; insuffisance des centres et du personnel dencadrement spcialiss ; exploitation de certains dentre eux dans la mendicit ; spcificit des moyens de leur insertion socioconomique. Personnes ges sans ressources : rejet par la famille (de plus en plus frquent) ; indiffrence de lentourage ; manque de couverture sociale et mdicale ; sans abri ; insuffisance de centres pouvant rpondre leurs besoins. Femmes en situation de prcarit : analphabtisme ; pauvret extrme ; exploitation par lentourage ; insuffisance des centres dcoute et dorientation ; chmage ; insuffisance de la sensibilisation. Familles objet dexpulsion judiciaire : risque derrance ; instabilit des enfants et dscolarisation ; manque de moyens ; inexistence de structures daccueil adaptes. Ex dtenus sans ressources : rejet familial et social; risque de rcidive ; difficult de trouver un travail; inexistence de structures daccueil adaptes. Le ministre du dveloppement social, dont on a repris ici les constats, a fait un effort remarquable de recensement des diffrents groupes sociaux risque, ainsi que des rponses dj apportes leurs problmes spcifiques. Il en a tir les conclusions suivantes :

(i) des interventions dassistance dans des structures appropries, notamment par lextension de maisons de bienfaisance (actuellement au nombre de 435), dont lEntraide nationale est charge de la mise niveau, par la cration de centres daccueil et dorientation polyvalents ; (ii) par lextension des programmes dinsertion socio-professionnelle conduits par le Secrtariat dEtat charg de la Famille, de lEnfance et des Personnes handicapes ; (iii) par le dveloppement de la lgislation et de la rglementation en faveur des personnes handicapes ; (iv) par une action indispensable de prvention de linvalidit et du handicap (prvention des accidents lis la maternit et la morbidit nonatale, prvention des accidents de la route, du travail, de lenvironnement domestique, etc.) ; (v) par linclusion des mendiants par ncessit dans les programmes de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale (alphabtisation, ducation non formelle, apprentissage, activits gnratrices de revenus, microcrdit, etc.) 5-GOUVERNANCE ACTUELLE DU DVELOPPEMENT SOCIAL Les programmes pilotes de dveloppement social mens en partenariat avec les communauts, les ONG et la coopration sont caractriss par un excellent ancrage local, une bonne implication des populations bnficiaires et un partenariat efficace public-priv. On peut en dire autant des programmes de formation agricole, de dveloppement rural intgr, de tourisme rural, dartisanat rural, de villages de pche ctire, et dune faon gnrale, des programmes dactivits gnratrices de revenus initis par les communauts, les ONG ou les coopratives qui ne demandent aucun soutien financier de lEtat. Alors pourquoi est-il si difficile de gnraliser les expriences de ces success stories ? Plus globalement, lensemble de ces programmes et des interventions publiques mobilise des cots considrables, des institutions nombreuses, des acteurs publics et privs, des soutiens financiers cons-

les besoins de ces catgories fragiles dpassent les rponses qui leur sont dj apportes par le programme social de proximit et par les prestations de lEntraide nationale ainsi que par le Secrtariat dEtat la Famille, lEnfance et aux Personnes handicapes ; les besoins dpassent aussi les capacits de rponse des associations, des familles, des initiatives faites de compassion, daltruisme et de solidarit ; ces besoins ncessitent des rponses plus efficaces de lEtat dans cinq directions principales :

91

quents de la coopration internationale. Alors pourquoi tous ces efforts, toutes ces dpenses et toutes ces nergies ne sont-ils pas suffisamment efficaces ? Et pourquoi la pauvret ne recule pas vraiment ? Et pourquoi la socit marocaine demeure-t-elle aussi ingalitaire en terme de capacits, de chances, dopportunits, de revenus, de patrimoine, de genre et de disparits territoriales ? Une rponse de nature historique a dj t formule au dbut de ce chapitre par lensemble des politiques sociales menes jusquen 1995. Ces politiques, comme on a pu le constater, se sont rvles peu inclusives, peu cohsives et ont eu finalement peu de comptes rendre. Malgr cela, pourquoi depuis une dizaine dannes, alors que lenvironnement politique est plus favorable et que les programmes de dveloppement social sont plus cohrents et plus soutenus suscitant ainsi ladhsion de la socit civile et de la coopration internationale, la pauvret et lexclusion sociale ne rgressent pas plus rapidement ? Les politiques sectorielles majeures (ducation, sant, logement) ont fait lobjet de rformes substantielles mme sil faut regretter la lenteur de ces rformes. La politique de lemploi et la politique conomique font lobjet de toutes les attentions des pouvoirs publics. La dimension territoriale du dveloppement est lordre du jour du gouvernement et des agences spcialises. En dpit de tous ces efforts, les retards sociaux persistants ne sont pas rsorbs au rythme qui conviendrait afin de pouvoir affronter les nouveaux dfis sociaux qui se profilent rapidement lhorizon. Les disparits de genre et les disparits entre rgions sont toujours aussi profondes. La rponse apporter toutes ces questions tient en un seul mot : la gouvernance. Le rapport du PNUD sur le dveloppement humain au Maroc de 2003 intitul Gouvernance et acclration du dveloppement humain est, cet gard, un document absolument remarquable. Il met le doigt sur les causes relles qui entravent la dynamique du dveloppement social au Maroc. En effet, il ne sagit ni de changer de politiques, ni de changer de programmes, ni de changer dinstruments et encore moins de textes de loi ou de

dispositions institutionnelles. Car la finalit de ces politiques, de ces programmes, de ces instruments et de ces textes de loi est globalement bonne. Il ne sagit pas non plus dinsuffisances de financement, mme si les besoins sont immenses par rapport aux ressources mobilisables. Il sagit de constater avec lucidit que la cause majeure dinefficacit des politiques sociales rside dans leur dispersion institutionnelle, leur morcellement, leur verticalit excessive et leur cloisonnement, rendant leur intgration et leur coordination le plus souvent problmatique. Il sagit de constater aussi que beaucoup de projets et de programmes de dveloppement social ne sont ni intgrs ni coordonns entre eux et quun certain nombre dentre eux ne sont ni durables ni prennes. Cette situation est en grande partie responsable de dperditions dnergie et de bonnes volonts,de gaspillages,de redondances et de double emploi. Ces deux constats rendent compte de la faible efficience des interventions au macro niveau (au niveau du gouvernement) et au micro niveau (au niveau du terrain). Le troisime constat lucide consiste affirmer quil existe bien au Maroc un conflit authentique entre croissance conomique et redistribution ; pour attnuer ce conflit, il faut replacer la stratgie de dveloppement social au cur de la politique conomique afin de dfinir ex ante les modalits de redistribution de la croissance et non plus dfinir ex post la stratgie daccompagnement social des laisss pour compte de la croissance, et cela quel que soit le niveau de la croissance. Le dernier constat quil faut dresser aussi en toute lucidit et toute srnit, cest celui dune certaine dichotomie entre la qualit institutionnelle et la qualit du discours concernant la dmocratie et la primaut du droit et la qualit des comportements de ladministration vis--vis des citoyens quelle est cense servir. Ladministration marocaine, dans tous ces constats, apparat en premire ligne. Cest pourquoi on ne reprendra pas dans le dtail lexcellent travail ralis dans le rapport de PNUD (cit plus haut) concernant lenvironnement institutionnel, la dcentralisation et la dconcentration, mais on sera en

92

revanche plus critique sur le rle et les performance de ladministration en matire de dveloppement social. Ainsi, par gouvernance on entendra surtout la capacit du gouvernement, et de ladministration qui en dpend, de pratiquer linclusivit et la consolidation de la cohsion sociale en impliquant les individus et les citoyens dans les dcisions qui concernent leurs conditions dexistence. Ce qui a pour corollaire lobligation de ceux qui gouvernent et qui administrent de rendre des comptes sur leurs actions et leurs dcisions. Ce qui a aussi pour corollaire le respect, par ceux qui gouvernent et ceux qui administrent, des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Garantir des droits et des liberts, cest dabord garantir des capacits, des opportunits, des choix qui peuvent sexprimer dans la libert politique, la libert conomique de travailler, dpargner, dinvestir et de disposer de ses biens. Par gouvernance, on visera donc essentiellement la capacit du secteur de ladministration publique dvelopper une action transparente, responsable et efficace, au profit des citoyens quels que soient leurs conditions sociales ou leurs niveaux de revenu. Dans le pass, ladministration marocaine sest peu soucie des pauvres alors mme quelle tait le seul acteur du dveloppement. Elle a prouv son efficacit dans la ralisation de grands travaux dinfrastructures, mais elle sest rvle totalement inadapte aux missions du dveloppement social qui ncessitent une capacit dcoute, de dialogue, de proximit, de dlgation de responsabilits et dinitiatives. Ladministration publique au Maroc a longtemps t une bureaucratie prescriptive et donneuse dordres. Longtemps aussi, lEtat sest identifi son administration quil a charge de distribuer des situations de rentes politiques, conomiques et sociales. LEtat commence peu peu sidentifier sa population dont il nest, somme toute, que lmanation. Mais ladministration continue confondre ses propres intrts avec ceux de la population et de se comporter en fonction de ceux-ci et de la perception des intrts de lEtat et de limage quelle sen

fait. Le processus dmocratique est par consquent lui-mme tributaire dune administration qui doit jouer le jeu et changer de mentalit. A cet gard, des changements positifs sont en cours, ladministration a appris couter et accepter de ntre quun acteur parmi dautres dans le processus de dveloppement. Ces changements ont t dj suffisamment souligns dans le chapitre I pour ne pas tre repris ici. Mais ces changements apparents dans le discours, dans les mentalits et les comportements demeurent superficiels et ne compensent pas des rticences et des inerties profondes au changement. Ladministration publique marocaine demeure une citadelle bureaucratique, centralise et centralisatrice. En effet, il existe un paradoxe vident entre une politique dont le cadre gnral sarticule autour dune nouvelle conception et une reconfiguration de rle de lEtat : Etat stratge, Etat rgulateur, Etat incitateur, Etat garant de lquit et de la cohsion sociale, Etat privatiseur, Etat externalisateur et partenaire de lentreprise et de la socit civile ; et une forteresse administrative centrale qui ne veut rien lcher de ses prrogatives. Ainsi, des thmes comme ceux de la modernisation du secteur public, la mise niveau de ladministration, la dconcentration et la bonne gouvernance de la gestion de proximit sonnent creux lorsquon les confronte avec la praxis des grandes administrations centrales tous les jours que Dieu fait. La redfinition des missions de lEtat telle quelle est judicieusement prcise dans des textes de loi dune exceptionnelle qualit, notamment en ce qui concerne la gestion territoriale, est totalement contredite par une pratique administrative contraire qui fait valoir quelques dlgations de pouvoir aux rgions, aux agences spcialises mais qui nentend rien cder de ses prrogatives vis--vis de ses structures territoriales. Quant la modernisation du secteur public qui veut promouvoir une administration amaigrie, managriale et citoyenne, elle porte sur 3 thmes : la compression des effectifs, lintroduction de mcanismes managriaux de la fonction publique et

93

lamlioration des rapports administratifs-usagers, ainsi que lhumanisation des comportements administratifs. A ce projet de rforme, on peut opposer les constats empiriques suivants : les dysfonctionnements du management public sont caractriss par une gestion financire inefficace,une absence de culture des performances et des rsultats et une gestion inadapte des ressources humaines. Les nouvelles rgles de gestion budgtaire axes sur les contrats-programmes et lallocation des ressources en fonction dobjectifs avec contrle financier a posteriori ne doivent pas faire illusion. La dconcentration des effectifs et des moyens de ladministration centrale vers les niveaux o les citoyens ont le plus besoin de ces services doit tre impose ladministration. Cette dmarche doit lever les incertitudes qui psent encore sur le niveau de la dconcentration et qui sont lies lincohrence des dlgations prfectorales, provinciales, rgionales, etc. qui ne sont pas les mmes pour toutes les administrations. La dconcentration administrative est vraiment le problme majeur qui handicape les chances de russite de la bonne gouvernance locale et de la politique de proximit. Ce long dveloppement sur la ncessit dune dconcentration effective humaine et budgtaire, dcisionnelle et responsable, a t jug utile, car cest la condition indispensable une dcentralisation russie. Par dcentralisation, on veut bien entendu souligner le rle fondamental des lus locaux dans le dveloppement social. Sans les collectivits locales, on ne peut rien faire en matire de dveloppement social, que ce soit lchelle dune petite commune rurale ou lchelle de la gestion des grandes villes. La dcentralisation ne pose plus de problmes institutionnels, quelle que soit la collectivit territoriale concerne : communes, provinces, villes, rgions. Les deux problmes rsiduels sont : (i) la dconcentration des administrations publiques sans laquelle la dcentralisation restera inoprante ; (ii) les problmes de financement des collectivits locales. Concernant ce dernier point : le projet de loi sur la rforme de la fiscalit locale,

bien quil vise lamlioration des ressources propres travers une simplification des taxes et une meilleure performance de recouvrement ne rglera pas par lui-mme les problmes cruciaux des collectivits locales dfavorises. Un effort supplmentaire de solidarit et de prquation doit tre recherch pour une allocation plus quitable des produits de la TVA et pour un rle accru de compensation par le FEC. Ce dernier point est fondamental car, dune part, un certain nombre de dcoupages territoriaux (communaux, provinciaux, rgionaux) ont t bass plus sur des critres lectoraux que sur des critres de viabilit conomique, et dautre part, les gens sont pauvres parce quils vivent dans des territoires pauvres, notamment en milieu rural.Si lon veut dvelopper et multiplier les programmes de dveloppement local pilots par les communauts, encore faut-il tre capable dtre solidaire vis--vis de ces communauts et de leurs chances relles de dveloppement conomique durable. Cet argument interpelle la dimension territoriale du dveloppement et la ncessaire mise en harmonie du dveloppement conomique rgional et intrargional avec le dveloppement social des habitants de ces diffrentes rgions. Ce qui implique une certaine quit et mme une discrimination positive dans les projets damnagement du territoire, dimplantation dactivits industrielles, de renforcement des vocations agricoles, pastorales, touristiques etc., ce qui implique surtout un transfert de ressources la hauteur des prrogatives transfres aux collectivits locales. Dans le pass, le processus de dmocratie locale a t quelque peu discrdit parce que linterventionnisme de ladministration a coopt des lus nivels par le bas. Depuis la rforme lectorale de 2002 et les dernires lections, plus transparentes que les prcdentes, les choses se sont amliores. Il faut faire le pari quelles iront de mieux en mieux et que les pouvoirs publics garantiront lavenir des lections de plus en plus transparentes et lutteront de faon plus efficace contre la vnalit et lutilisation de largent pour acheter des suffrages.

94

Il faut faire aussi le pari daider les diles et les lus par des formations managriales appropries et leur permettre de recruter les nombreuses comptences ncessaires la gestion collective, surtout dans les villes. Lamlioration rcente du statut des personnels des collectivits territoriales est un dbut quil faut concrtiser par des efforts de modernisation supplmentaires. On ne soulignera jamais assez lintrt de ces mesures, car la fonction publique territoriale est destine devenir un des plus grands employeurs du pays, de mme que les travaux dutilit collective et lconomie sociale (coopratives et autres groupements dintrt mutuel) sont des gisement demplois dont limportance est aujourdhui insouponne. La russite de la dmocratie locale constitue le vritable test de la maturation et de lapprofondissement du processus dmocratique. La dcision rcente de crer un bulletin officiel spcifique qui rendra publics les actes et dcisions des collectivits territoriales est un pas important vers la transparence ; la garantie dlections transparentes est un gage plus prenne de la capacit des citoyens demander des comptes aux institutions quils ont dsignes pour les servir. Il en est de mme pour le gouvernement et ladministration quil a en charge, qui doivent rendre des comptes aux chances prvues par la loi. Ainsi dcentralisation, dconcentration, dmocratie, reddition des comptes sont autant de conditions institutionnelles ncessaires une meilleure efficacit des politiques de dveloppement social en gnral et au dveloppement de proximit en particulier. Pour autant, il ne faut pas perdre de vue que la tendance jacobine, hypercentralisatrice de ladministration ne ncessite pas seulement un traitement de dconcentration, mais aussi et surtout un traitement de dcloisonnement entre secteurs de ladministration. En effet, le risque de ne pas traiter les deux aspects en mme temps consiste prenniser sur les niveaux dconcentrs la verticalit excessive des politiques et des programmes. La mise en cohrence horizontale

des politiques et des programmes et leur synchronisation doit commencer au macro niveau, cest-dire au niveau du gouvernement, comme elle doit tre relaye au niveau intermdiaire (rgional ou provincial selon les politiques et les programmes) et au niveau le plus dcentralis (communes ou groupes de communes). Lintgration, la coordination, la mise en musique et en harmonie des actions concertes multidomaines de lutte contre la pauvret et lexclusion doivent tre opres sur une base territoriale prcise et dans un horizon de temps et de dure concordantes, leffet de ces interventions multidomaines groupes dans lespace et dans le temps tant suprieur la somme de chacune des interventions isoles.

6. PRINCIPAUX CONSTATS DE LVALUATION Le Maroc est aujourdhui un vaste chantier de rformes politiques, conomiques et sociales. La socit marocaine est traverse en profondeur par des mutations sociologiques, culturelles, socitales de grande ampleur. Le pays consent des efforts trs important aux domaines sociaux, ou il accuse des retards et des dficits dont on a essay de cerner les causes et dont les consquences reprsentent des menaces pour la cohsion sociale. Les vnements du 16 mai 2003 ne constituent pas seulement une pouss de fivre en rapport avec les turbulences gopolitiques actuelles, mais aussi une manifestation paroxystique du "mal tre" et de la "mal vie" d'une partie de la jeunesse marocaine. Ce mal tre et cette mal vie s'expriment aussi dans les tentatives dsespres d'migration clandestine (phnomne des "harragas"). Cette pathologie sociale rvle une crise civique dont l'origine est une crise sociale longtemps nglige. L'action sociale de l'Etat doit imprativement devenir plus lisible et plus visible et donner des signaux d'espoir la jeunesse ; cette jeunesse qui constitue l'essentiel de la population et sur laquelle repose l'avenir du pays est un formidable potentiel. La stratgie nouvelle de dveloppement social doit tre rsolument axe sur lincorporation politique,

95

conomique, sociale, culturelle et socitale de cette jeunesse. Le pays possde les atouts politiques pour russir ce pari sur l'avenir. La jeunesse marocaine possde des atouts ducatifs et culturels de plus en plus solides, elle est en bonne sant physique, elle est gnreuse et avide de connaissance et de savoir faire ; elle est curieuse de tout et ouverte la modernit, elle demande simplement tre guide et a soif de sens. Surtout, elle ne veut pas vivre les conditions de pauvret et d'exclusion de ses parents. Cette jeunesse a une "me" et vibre au moindre succs des athltes nationaux, de l'quipe nationale de football et aux accents du patrimoine folklorique et culturel. Mme expatrie, elle garde des attaches profondes avec le pays, le "derb", le "douar", etc. Elle veut emprunter lascenseur social par le travail, le revenu, l'accs la socit de consommation et reproduire le modle familial et social marocain. La stratgie future de dveloppement social doit rpondre ces aspirations : crer de l'emploi, du revenu, des chances de promotion sociale par les arts, la culture, le sport, la politique, la fabrication du lien social et le renforcement du sentiment d'appartenance une communaut nationale riche de ses traditions et ouverte la modernit. Les enjeux sont normes car il ne faut pas laisser cette jeunesse en proie au proslytisme obscurantiste et rtrograde qui exploite sa "mal vie" pour tenter de lenrler dans des attitudes de crispation identitaire et religieuse extrmiste et nihiliste. Ces menaces sur la cohsion sociale ne sont pas l'apanage du Maroc ou des pays de la rgion MENA, elles s'expriment aussi dans les pays les plus riches jusqu'au point de justifier la cration des ministres de la cohsion sociale (France et Qubec). En effet, le conflit entre dveloppement, puissance conomique et redistribution sociale est

ractiv un peu partout dans le monde. Ce conflit a pu conjoncturellement tre occult par les trente glorieuses o la croissance conomique a cr dans les pays riches un salariat nombreux qui a russi, par les arbitrages dmocratiques, imposer un partage des fruits de la croissance. Il revient aujourdhui sur le devant de la scne, avec la globalisation des changes, les nouvelles formes de partage du travail lchelle mondiale, les dlocalisations, le chmage de masse qui crent des crises conomiques engendrant des crises sociales qui dbouchent sur des crises civiques (populisme, monte des extrmismes, xnophobie). Ce conflit entre croissance et redistribution est largement responsable des dficits sociaux au Maroc; il impose (dans tous les pays riches ou pauvres) une interrogation sur la finalit de lconomie et sur lthique du dveloppement. Cette considration nous permet de renouer avec le fil de largumentation en faveur dune nouvelle conceptualisation de la stratgie de dveloppement social, celle-ci qui va faire lobjet de recommandations prcises dans le chapitre III, doit tre dfinie au confluent de trois thiques : une thique politique, une thique conomique et une thique sociale. Les amnagements institutionnels ncessaires une nouvelle gouvernance plus efficace sont directement lis ces proccupations thiques. Cest pourquoi la stratgie propose comporte la remise en cause de la politique macroconomique, ladoption de rformes conomiques structurelles et sectorielles favorables la lutte contre la pauvret et lexclusion et favorables la cration demploi et linclusion sociale active, ainsi que lintgration des politiques sociales sectorielles et des politiques spcifiques de dveloppement social la politique conomique nationale et rgionale.

96

CHAPITRE III

La stratgie propose

97

La stratgie propose

1. LES BASES THORIQUES ET OPRATIONNELLES DE LA NOUVELLE STRATGIE NATIONALE DE DVELOPPEMENT SOCIAL Au cours des deux premiers chapitres de ce document on a procd a lanalyse du contexte du pays, et des nouveaux concepts et paradigmes qui animent les politiques de dveloppement, on a procd aussi linventaire des ralisations remarquables du pays en matire sociale, des dficits sociaux persistant, de leurs cause et de leurs consquences. On a tent dvaluer les politiques publiques, les outils, les instruments et les acteurs. La finalit globale de ces analyses et de ces valuations tait de tenter didentifier les dysfonctionnements et les entraves qui sopposent une meilleure efficacit des politiques, des programmes et des projets de dveloppement social. Elle rside aussi dans lidentification des success stories telles que limpact du micro-crdit par exemple, ou par le expriences de dveloppement local gr par les communauts (rgions du Souss et du Haouz notamment), aussi que des causes qui empchent la gnralisation des expriences russies. Plus fondamentalement, lensemble de largumentation dveloppe dans les deux premiers chapitres a mis en exergue lthique du dveloppement et de la gouvernance. Ainsi la nouvelle stratgie nationale de dveloppement social, dont les experts se proposent de formuler les grands axes, est donc ncessairement multidimensionnelle, multi sectorielle, et multi partenariale. Par multidimensionnelle on entend la dimension politique, la dimension macroconomique, les dimensions territoriales, les dimensions transversales particulires la jeunesse, aux groupes sociaux risque. Par multi sectorielle on entend la ncessaire intgration et la mise en cohrence verticale, horizontale, et temporelle des diffrentes politiques sociales sectorielles et spcifiques. Par multi partenariale on entend la coresponsabilit sociale partage entre lEtat, les collectivits territoriales, les associations, les ONG de la socit civile, le secteur priv et la communaut internationale du dveloppement.

Lensemble : multidimensionalit, multi sectorialit et multi partenariat devant constituer une stratgie de dveloppement social globale, cohrente, de proximit et participative, garantissant linclusion sociale active, la cohsion sociale et la reddition des comptes.
1.1. LA DIMENSION POLITIQUE DE LA STRATGIE

La pauvret, comme nous avons pu le dfinir au chapitre I, rside essentiellement dans une privation de capacits lmentaires, de chances, de choix et dopportunits, plutt que dans une simple faiblesse des revenus comme la peroit sociologiquement le bon sens populaire. Cette prcision conceptuelle ne vise en aucune manire nier lvidence : un revenu faible constitue bien une des causes essentielles de la pauvret. Pour autant, la rduction de la pauvret par les revenus ne saurait servir de motivation dernire aux politiques publiques. Beaucoup de personnes au Maroc ont dfendu et dfendent encore la priorit des droits conomiques lis aux besoins sociaux et matriels essentiels et relguent les droits politiques et dmocratiques au social rang. Cette position dogmatique traduit des questions simples : faut-il accorder la priorit la lutte contre la pauvret et la misre ou garantir les liberts politiques et civiques dune utilit discutable pour les gens concerns et qui ne constituent pas, du reste, leurs revendications fondamentales compte tenu de leur situation matrielle et de leur problmes quotidiens ? Est-il fond daborder cette question sous la forme dune alternative entre conomie et politique ? Faut-il rester cette dichotomie simpliste qui rduit presqu nant la valeur des liberts politiques et des droits civiques en arguant du prtexte de lurgence des besoins conomiques et sociaux ? La nouvelle stratgie propose consiste reformuler cette question sur un autre terrain : Elle part du principe simple quil faut prendre en considration le rseau dinterdpendances qui associe les liberts politiques et civiques la dfinition des besoins conomiques et sociaux et

98

donc leur satisfaction. Ces interconnections ne sont pas seulement dordre instrumental. Elles sont aussi dordre structurel. Limportance de la libert politique comme constituant des capacits et des choix lmentaires est incontestable. Il est lgitime pour les tres humains, qui sont des cratures sociales, de souhaiter voir reconnues leur libre participation aux activits sociales et politiques ainsi que leur capacit faire rendre des comptes aux institutions qui sont senses les servir. En outre, la formation de nos valeurs collectives, dans un cadre critique et non doctrinaire, exige un processus de communication ouverte et de libre dbat, qui ne saurait exister sans reconnaissance des liberts politiques et des droits civiques. Les liberts politiques jouent un rle instrumental parce quelles constituent des aiguillons susceptibles dagir sur le gouvernement, les institutions, les individus ou groupes dindividus, les rseaux, responsables de la dfinition des orientations sont ainsi incits couter les revendications et les aspirations de leurs administrs. La dmocratie, au del de sa lgitimit intrinsque, joue donc un rle de protection des groupes sociaux les plus faibles et dispose ainsi dune fonction constructive dans linclusion sociale et la cohsion sociale, en mme temps quelle permet la transparence et la responsabilit de laction publique. Mettre fin la pauvret humaine, lutter contre les ingalits sociales, prvenir lexclusion sociale, ncessitent un Etat volontaire qui a compris les enjeux du dveloppement social et qui cre les conditions politiques ncessaire une stratgie plus efficace plus inclusive et plus cohsive de dveloppement social. Par dessus tout, cette stratgie ncessite un espace dmocratique dans lequel les individus puissent exprimer leurs revendications, agir collectivement, et lutter pour une distribution plus quitable du pouvoir politique. Cest seulement ainsi que les ressources appropries seront investies dans les priorits du dveloppement humain durable et que laccs aux moyens de production et dmancipation individuelle sera plus quitable. Cest ainsi que la

politique macroconomique pourra davantage tre axe sur les pauvres et les marginaux et que les marchs leur donneront de plus larges opportunits damliorer leurs conditions de vie et de se prendre en charge. Le Maroc, comme nous lavons soulign au Chapitre I, possde des atouts politiques et institutionnels favorables pour susciter llan et lenvironnement adquat cette nouvelle stratgie. Pour autant, lEtat peut aller encore plus loin et prendre des mesures dans plusieurs secteurs clefs pour donner une place aux pauvres sur lchiquier politique, soutenir une mobilisation du capital social et susciter des partenariats lchelle de lensemble de la socit en faveur des pauvres, des exclus et des groupes sociaux risque. Ces mesures consisteraient : (i) promouvoir linclusion politique de tous et rconcilier les jeunes avec la politique ; (ii) encourager toutes les formes de partenariat public/priv : Etat socit/civile, Etat /entreprises prives ; (iii) faciliter linitiative et la planification ascendante sans renoncer pour autant linitiative et la programmation descendante. (iv) garantir la transparence de laction publique, la responsabilisation des institution, lutte contre la corruption et la criminalisation de la politique. (v) protger la libert dopinion et la libert de la presse. (vi) garantir une justice quitable pour tous et les recours des citoyens vis--vis des administrations censes les servir. (vii) garantir la libert dassociation et lui amnager un cadre juridique, financier, et fiscal adquat (viii) revitaliser lducation civique, (ix) garantir lgalit de tous devant la loi et veiller lapplication effective de la loi. (x) rapprocher ladministration au plus prs des citoyens et de leurs lus locaux

99

1.2. LA DIMENSION MACROCONOMIQUE DE LA STRATGIE

On a pu mettre en vidence, dans la section prcdente, que lthique du dveloppement social dpendait au premier chef dune thique politique. Cette section du document a pour objet de dmontrer quelle est aussi tributaire dune thique conomique et plus gnralement de la finalit du dveloppement conomique lui-mme. Dans le cadre de la nouvelle stratgie propose, quelle devrait tre une politique macroconomique favorable la rduction de la pauvret et des ingalits sociales, la prvention de lexcution sociale et au renforcement de la cohsion sociale ? Pourquoi un cadre macroconomique appropri en relation troite avec les objectifs dinclusion, dinsertion sociale active et de cohsion sociale est-il ncessaire ? Quelle pourrait tre une bonne politique macroconomique du point de vue de la rduction de la pauvret ? 1.2.1. Une politique de croissance conomique favorable aux pauvres et la rduction des ingalits sociales devrait respecter les critres suivants : (i) Une croissance conomique quilibre et rgulire : pour cela il est ncessaire de consolider la tendance lassainissement des grands quilibres macroconomiques et en particulier matriser la tendance rcente la reprise du dficit budgtaire (masqu par les recettes des privatisations) et la tendance au dficit de la balance des paiements (masque par les transferts des RME et les recettes touristiques). Il est ncessaire aussi de matriser les fluctuations de la croissance de lconomie nationale qui reste trs volatile et trs sensible lala climatique intrieur et aux alas extrieurs (prix des hydrocarbures, fluctuations montaires, volution de la demande extrieure). Il est ncessaire enfin dacclrer les mutations structurelles de la croissance afin de crer les conditions dun sentier durable de cette croissance ; (ii) une croissance plus forte ayant comme objectif un taux de croissance moyen compatible avec les besoins de cration demplois et dinsertion sociale active. Ayant comme moyens de financement des

politiques dpargne et dinvestissement compatibles avec les niveaux requis de mobilisation des ressources ayant un environnement institutionnel favorable lintervention, linitiative et la participation de lensemble des acteurs conomiques et sociaux ; (iii) une croissance gnratrice demplois : cest vritablement la question prioritaire qui interpelle aujourdhui le gouvernement et la socit au Maroc. En effet, la qualit et le niveau actuels de la croissance ne sont pas susceptibles de crer le changement du rythme dexpansion et de cration demplois qui puisse garantir une adquation de loffre la demande demplois. Cette problmatique centrale, socitale, qui conditionne linclusivit et la cohsivit de la collectivit nationale ncessite la fois une politique volontariste de long terme et une allocation sectorielle optimale des investissements ; (iv) une croissance plus diffuse prenant en compte la dimension du dveloppement social et de ses complmentarits, posant les fondements dune stratgie de rduction des disparits rgionales et utilisant lamnagement du territoire comme outil dquit, de cohrence et de vision globale du dveloppement conomique et social. 1.2.2. Une politique conomique efficiente devrait respecter les critres suivants : (i) la matrise des changes extrieurs en optimisant lintgration de lconomie nationale dans le rseau des changes mondiaux et dans le cadre des accords de libre-change conclus avec les pays et les ensembles rgionaux partenaires, en contrlant et en attnuant aussi les chocs de louverture extrieure. Ce qui suppose deux sries de mesures : la premire concerne la mise niveau des entreprises et des ressources humaines, de lenvironnement administratif, juridique et fiscal. La deuxime concerne la protection sociale de groupes sociaux fragiliss par louverture de lconomie et des transitions quelle implique. En effet, la question de la distribution des avantages et des cots du changement pose elle aussi un dfi significatif la socit marocaine. La future cohsion sociale risque dtre difficile ou pratiquement impossible atteindre si

100

les sacrifices et les cots de transition exigs par une conomie de plus en plus ouverte et de plus en plus flexible sont perus comme reposant sur la partie, pauvre et la plus faible de la population plutt que sur la socit dans son ensemble. (ii) la matrise de la politique des prix suppose une bonne apprciation du rle des prix dans la politique sociale et une bonne apprciation des principaux marchs des produits consomms par les pauvres. Elle suppose, en tout tat de cause, une issue aux effets pervers des subventions, des prix, notamment dans le domaine agroalimentaire. (iii) une meilleure politique fiscale de lEtat qui favorise les objectifs gnraux du dveloppement social en amliorant la distribution des revenus et en ramnageant la charge sociale fiscale impose sur les dpenses des pauvres. (iv) une meilleure politique des dpenses publiques : les dpenses publiques ont une importance dterminante sur le niveau de vie des mnages pauvres. Il faut donc donner la priorit aux catgories de dpenses qui influencent la consommation des groupes sociaux pauvres. Il faut amliorer lutilisation effective par les pauvres des services fournis par lEtat. Il faut continuer lextension des services publics et leur renforcement dans les rgions pauvres. Soutien au revenu, ducation, sant, logement sont des politiques publiques qui constituent des instruments puissants de redistribution, encore faut-il les dvelopper l o les gens ont le plus besoin de ces interventions publiques, cest--dire dans les communes, les quartiers, les provinces et les rgions pauvres. (v) une meilleure politique du crdit : la fois pour amliorer les conditions de financement de lconomie et amnager de meilleures conditions daccs au crdit, et pour largir les opportunits et les institutions de micro et de mso financement, le but tant de couvrir toute la palette des besoins de financement : micro crdit pour les activits gnratrices de revenus et les fonds de roulement, micro et mso crdit pour lauto-emploi et laccs au logement, jusquau crdit pour la micro, la petite et la moyenne entreprise. Sans oublier les possibilits, insouponnes lheure actuelle, des autres

possibilits de la micro-finance, cest--dire essentiellement la micro assurance. 1.2.3. La dimension sectorielle dune croissance pro-pauvres (i) La ncessaire rforme de la politique agricole et du dveloppement rural en assurant une meilleure rpartition des ressources dans le secteur agricole (foncier, eau, mcanisation, mise en valeur, recherche agronomique, crdit, etc.) en levant les contraintes qui psent sur le dveloppement de lagriculture et qui prennisent la mdiocrit de la productivit agricole. En intgrant le fait quune production agricole excdentaire assure non seulement la scurit alimentaire, mais quelle constitue aussi une condition sine qua non du dveloppement industriel. En dsenclavant le monde rural et en rattrapant son retard dquipement. En crant des activits en amont, en aval et ct de l'agriculture. Le dveloppement du monde rural ne peut pas se concevoir sans une expansion de lagriculture, qui constitue la ressource essentielle de ses habitants, mais il ne peut pas se limiter elle seule. (ii) La ncessaire rforme de la politique industrielle : le PIB industriel ne reprsente que 17 18% de lconomie nationale. Il faudrait le porter au moins un niveau de 25% pour viter les mfaits de la dsinstrualisation au profit des services et les mfaits dune croissance pauvre en emplois. Selon le ministre de lindustrie et du commerce et le ministre de lconomie et des finances, 2005 sera lanne de la mise en place dune politique industrielle qui basera lessentiel de la croissance conomique sur les secteurs choisis pour leur capacit y contribuer. Cette politique industrielle sera la fois globale et diversifie. Globale, parce quelle touchera lensemble des secteurs industriels, avec comme objectif largumentation de la valeur ajoute de ces secteurs dans le PIB. Diversifie parce quelle sefforcera de mettre en place des stratgies par branches ou secteurs : ceux du textile, des industries lectriques et lectroniques, des composants automobiles, de lagroalimentaire, de la chimie et para chimie, etc. Cette politique sera dtermine en fonction, dune part de la demande

101

intrieure, mais surtout des risques et des dfis gnrs par la comptition internationale. Cette politique, pour tre efficace, devra tre accompagne dun traitement favorable des PMEPMI, dun encouragement la cration de micro entreprises et du renforcement des services dappui aux activits industrielles (veille technologique, transferts de technologie, intelligence conomique, etc.). 1.2.4. Une politique de lemploi plus efficace La rforme du march du travail enclenche par le Code du travail doit tre complte par la leve des obstacles la cration demplois et lattnuation de la prcarit de lemploi. Elle doit surtout tre accompagne par lencouragement des investissements riches en emploi (la plupart des investissements actuels ayant un contenu pauvre en emplois). Elle appelle une meilleure efficacit des mesures et des dispositifs actuels dincitation la cration demplois : formation professionnelle, reconversion professionnelle, employabilit, intermdiation, encouragement la cration demplois pour les jeunes. 1.2.5. Le soutien et la lgitimation de lconomie non conventionnelle. Beaucoup dactions et dinterventions en faveur des pauvres consistent crer des activits gnratrices de revenu, les rendre possibles en ayant recours lalphabtisation fonctionnelle, la formation professionnelle et lapprentissage, leur assurer un financement par le micro crdit et essayer de faciliter laccs la commercialisation des produits de ces activits. La plupart de ces interventions sociales ont pour rsultat une insertion plus ou moins russie par le biais de ce que lon a coutume dappeler lconomie informelle. Ces formes dactivit et dinsertion tant appeles se dvelopper, il est temps de dvelopper en consquence une rflexion sur la relation entre lconomie formelle et lconomie informelle. Une des tendances rductionnistes de la relation entre la sphre conomique et la sphre sociale est de focaliser la rflexion sur le champ des formes dactivits et dinsertion sociales dominantes ou se

prsentant comme telles (entreprises modernes, secteur structur, salariat, emplois publics, etc.). On tolre mal le pluralisme des formes dactivit conomique et leur hybridation, ou du moins on ne les peroit que comme de simples secteurs dinsertion marginale ou dinsertion de subsistance. Un effort conceptuel doit tre fait pour approfondir la connaissance des diffrents modes conomiques dinsertion et pour mieux identifier les diffrentes formes dinitiatives locales et les modes relationnels qui se nouent entre les divers acteurs de lconomie formelle et de lconomie informelle. La frontire entre lconomie de subsistance, lconomie affective, lconomie marchande locale, lconomie informelle et lconomie de dons est poreuse. Cependant, ce qui fait cruellement dfaut ces activits dites informelles, porteuses de formes primaires et souvent efficaces de solidarit, cest une sorte de lgitimit, alors que lconomie moderne bnficie dune hgmonie culturelle qui, non seulement touffe dautres approches, mais conduit prcisment la destruction des formes de solidarits traditionnelles. Cest donc un saut conceptuel plus fondamental qui est ncessaire, un largissement du paradigme. Il sagit de rintgrer lconomie dans la socit, cest-dire de ne plus rflchir sur le dveloppement conomique indpendamment du lien social, de la vie sur un territoire, du dveloppement humain. Alors, faut-il institutionnaliser lconomie informelle dans le but de la lgitimer ? Cette approche risquerait, compte tenu de lhtrognit des activits et des statuts en prsence, de faire percevoir le secteur informel comme un rceptacle dactivits pour exclus, ce qui le condamnerait devenir un ghetto occupationnel. Or, il ne peut y avoir de frontires tanches entre lconomie moderne et les autres formes dactivit, lessentiel tant prcisment dassurer un continuum entre ces formes dconomies dans le cadre dune dynamique territoriale de citoyennet. Plutt quune institutionnalisation dichotomique, il vaut mieux procder des soutiens spcifiques aux diffrentes activits (formation professionnelle, apprentissage, ducation non formelle, subventions relatives tel ou tel service dutilit collective, etc.).

102

En ralit, les formes de soutien sont diverses. Il sagit, en premier lieu, de lintgration de ces activits dans une dynamique de dveloppement territorial reliant toutes les actions de dveloppement lintrieur dun mme territoire, de faon constituer des rseaux solidaires qui permettent une utilisation optimale des ressources existantes. En dautres termes, parier sur une dynamique de solidarit installe dans la dure, qui va dgager des conomies dchelle, qui va mettre en place des outils communs de commercialisation, etc. Il sagit ensuite de mettre en place une nouvelle ingnierie, cest--dire des dispositifs dassistance technique aux projets et de formation des acteurs, mais qui soient trs souples en intervenant de manire continue et largement en amont de la cration dactivits ((AGR), pour aider la maturation du terreau local. Deux facteurs cls apparaissent essentiels la mise en place dune telle ingnierie : lexistence dacteurs jouant le rle de catalyseurs et une nouvelle philosophie de laction publique. Il sagit enfin dassurer la prennit de ces initiatives par lexistence de financements permanents en encourageant les structures intermdiaires qui ont pour rle de mobiliser les ressources marchandes, publiques et bnvoles au service dune dmarche de dveloppement local plurielle et solidaire.
1.3. LA DIMENSION TERRITORIALE MULTISECTORIELLE ET MULTIPARTENARIALE DE LA STRATGIE

espace et cet environnement ne recoupent pas ncessairement les dcoupages politico-administratifs. Nous avons dj eu loccasion de souligner (aux chapitres I et II) que le Maroc encourage positivement la dcentralisation. Cette politique qui consolide les comptences propres, les comptences transfres et les comptences transfrables lensemble des collectivits territoriales (communes rurales et urbaines, villes, provinces, rgions) est une dmarche irrversible. Elle ptit nanmoins dun rythme de dconcentration administratif beaucoup plus lent et beaucoup moins soutenu qui handicape les chances dmancipation de ces collectivits territoriales. Quoiquil en soit, ce mouvement irrversible va accentuer lancrage et lenracinement spatial des activits conomiques, sociales et culturelles. Les politiques sociales et les programmes de dveloppement social qui sont les vecteurs de la solidarit, ne peuvent pas chapper ce phnomne. La problmatique de lenvironnement territorial de la stratgie nationale de dveloppement social soulve, toutefois, deux questions majeures : la premire concerne la complexification des dcoupages, des chevauchements de prrogatives, des processus de dcision et des procdures. La deuxime concerne la ncessaire articulation des niveaux spatiaux des actions de dveloppement social. En fait, la stratgie propose se dcline tous les niveaux. Le niveau national impose un cadre rglementaire et lgislatif, dlaboration des politiques et des programmes caractre national et gnral. Le niveau rgional impose une corrlation trs troite entre le dveloppement conomique rgional et le dveloppement social rgional : il doit dfinir les orientations essentiellement organisationnelles pour grer les procdures et les budgets (la rgion constituant un Etat en miniature et un mini gouvernement local). Le niveau intermdiaire, provincial et prfectoral, constitue un relais et un maillon indispensable pour la mise en cohrence des services des collectivits locales avec les services dconcentrs des

Pour que la nouvelle stratgie nationale de dveloppement sociale soit le reflet dune politique sociale intgre, globale, cohrente, de proximit et participative, il faut quelle implique lensemble des acteurs agissant de concert les uns avec les autres. Il faut quelle implique des interventions simultanes et coordonnes sur tous les leviers du dveloppement social. Il faut que ces interventions sinscrivent dans la dure car la plupart du temps les efforts seront longs produire leurs effets, mme si un certain nombre de situations peuvent rclamer des mesures durgence. Il faut surtout que cette stratgie sadresse des personnes qui vivent au quotidien dans un espace dtermin et dans un environnement limit. Cet

103

administrations centrales. Ce niveau doit harmoniser et coordonner, dans lesprit de la nouvelle stratgie, la relation immdiate et rgulire des acteurs publics et privs du dveloppement social avec les bnficiaires des politiques et des programmes au niveau le plus proche possible (douar, village, commune rurale ou urbaine, quartier, etc.). Il est important, en effet, de capitaliser les expriences type BAJ ou celles qui ont concern dautres provinces, notamment les programmes du PNUD (MOR/96/002, MOR/97/001, MOR/96/005, MOR/97/006), MOR/97/003, MOR/97/005, MOR/97/006) qui ont, un gard ou un autre, un ancrage provincial. Ne serait-ce que pour viter didaliser outre mesure lchelon communal ou infra-communal et des micro projets clats initis au plan local. Nous reviendrons sur cet aspect, mais dores et dj, ces interrogations relatives lancrage territorial de la stratgie nationale de dveloppement social rvlent un certain nombre denjeux quil convient de clarifier. Si le principe dappliquer laction de solidarit institutionnelle un dcoupage territorial qui prend en compte lespace vcu des populations est indiscutable, la question de la dtermination de lespace pertinent pour laction reste pose. En effet, lespace territorial est construit par les acteurs, sa gomtrie est variable, elle fluctue en fonction des lieux, du temps et aussi de la dynamique sociale. Cest pourquoi lespace politicoadministratif doit, en quelque sorte, sadapter aux ralits concrtes afin de pouvoir grer souplement les situations. Les lieux dintervention du dveloppement social doivent, dune certaine manire, pouvoir tenir compte des reprsentations des acteurs (homognit ethnique et culturelle, solidarits traditionnelles, vocations agricoles et artisanales dominantes, etc.). Ladaptation ncessaire des instances de dcision la varit des situations exige en mme temps de prciser les prrogatives des diffrents niveaux spatiaux. Pour autant, la cohrence des choix et des priorits doit laisser la plus large place possible linitiative de proximit et au dveloppement local pilot par la communaut. Ceci

dit, cet engouement pour la demande des acteurs locaux du dveloppement social, pour la lgitimit des bnficiaires dfinir eux-mmes les priorits dactions et dinterventions mettre en uvre, ne trouve aujourdhui aucun contradicteur. Nous lavons nous-mmes justifie en tant que partisans dune stratgie de dveloppement social qui fait droit la libert dexprimer des choix, la participation et limplication communautaire des personnes censes en tre les destinataires finaux. La plupart des responsables politiques, les acteurs de la socit civile, les agences de coopration et les principaux bailleurs de fonds,ayant pris acte des limites de ladministration et des appareils dEtat, militent tous aujourdhui pour une transformation de laction publique en ce sens. Pourtant, la prise de conscience des dfaillances et des dysfonctionnements des stratgies descendantes ne doit pas servir de prtexte leur abandon pur et simple et leur substitution totale par des initiatives et des projets ascendants. En fait, il faut parvenir, dans le cadre de la nouvelle stratgie, un bon dosage des deux dmarches ascendante et descendante. Mieux encore, les experts proposent de privilgier laction par programmes plutt que laction par simple soutien de projets. Certes, des politiques et des programmes conus au niveau national ne sont plus censs sappliquer de faon uniforme et rigide en tous lieux. Ils doivent dornavant composer avec les particularits physiques, conomiques, sociales, institutionnelles et culturelles des espaces o ils sont dvelopps.Cependant, ils ne peuvent pas non plus tre clats en une kyrielle de microprogrammes et de micro-projets correspondant autant de micro territoires locaux. Le niveau intermdiaire (une ville, un ensemble de communes, une province) simpose, lvidence, de lui-mme. Car cest souvent ce niveau quon peut obtenir la meilleure cohrence possible entre les orientations programmatiques nationales et les particularits locales. Dans un contexte de contractualisation des politiques (contrats-programmes, nouvelles rgles de gestion budgtaire), les experts proposent une dmarche similaire dans le champ du dveloppement social, liant lEtat aux villes, aux

104

rgions, aux provinces, aux communes ou des regroupements de communes, aux acteurs de la socit civile et aux acteurs de la coopration. En somme, il sagirait de mettre en uvre des contrats-programmes de dveloppement social avec les collectivits territoriales concernes selon lampleur des politiques et des programmes. Ce qui suppose une clarification des responsabilits et des prrogatives entre les diffrents niveaux territoriaux et entre les rgions et les diffrentes agences spcialises. En effet, la gestion dcentralise, elle seule, nest pas source de responsabilit partage si elle nentre pas dans un processus de contractualisation et de ralisation dobjectifs dfinis en concertation avec les administrations centrales. Ainsi, la clarification des mcanismes de dcision, de mise disposition des budgets et des responsabilits entre ladministration centrale, les services dconcentrs des ministres et les collectivits territoriales est ncessaire pour que le lien entre autonomie et responsabilit soit tabli. Pour la mise en uvre de la nouvelle stratgie de dveloppement social, lEtat doit se rapprocher du terrain, les services dconcentrs de ladministration doivent imprativement tre mis en mesure de dvelopper une vritable gestion de proximit. Dans lorganisation de sa prsence sur le terrain, lEtat a dsormais pour interlocuteurs des collectivits locales dcentralises qui attendent beaucoup de lui. Dans le domaine trs sensible des politiques sociales sectorielles et des programmes de dveloppement social, o les besoins ne cessent de crotre et de changer de nature et o limbrication des comptences est particulirement complexe, les collectivits locales, les acteurs sociaux et les associations attendent des signaux forts de lEtat. Ces attentes sexpriment principalement sur deux plans : que lEtat sache mieux organiser ses services dconcentrs dans le sens dune interaction et dune coordination des politiques intersectorielles dfinies au plan national, et dautre part que lEtat apprenne ses services adapter leurs interventions au besoins spcifiques du territoire sur lequel ils agissent :

La nouvelle stratgie nationale propose va rsolument dans ce sens : lEtat doit la fois fixer le cadre gnral de la politique de dveloppement social et pratiquer une politique de proximit. Les raisons majeures qui justifient la politique de proximit sont : la capacit des services du gouvernements et des institutions de prendre les dcisions adaptes aux situations spcifiques et lenvironnement dans lequel elles se trouvent, dadapter les politiques publiques aux contextes locaux ou aux attentes diffrentes des bnficiaires, de permettre ceux qui sont plus prs du terrain de prendre eux-mmes les initiatives, de motiver les agents en leur accordant une certaine marge de manuvre au lieu de les enfermer dans un carcan de rgles et de procdures rigides. Sur un autre plan, ni lEtat, ni les institutions, ni les autres personnes politiques, ne peuvent rpondre seules limmense besoin de dveloppement solidaire de la socit marocaine. Sans un rseau dense, vivant et vigilant dassociations, dinitiatives locales dinsertion et dinclusion, les fractures traversant la socit ne peuvent que se creuser davantage. Sans une fonction sociale des entreprises, qui va au-del de leur rle de producteurs de richesses, pour participer leffort gnral de dveloppement social (notamment par la formation professionnelle, la cration demplois diversifis, la lutte contre la pauvret et lexclusion, linsertion socio-professionnelle des handicaps), les ressources vives de la socit ne peuvent pas tre correctement mobilises. Les actions et les initiatives dont lEtat est responsable ne sont acceptes comme telles que si elles expriment un intrt gnral qui ne corresponde pas seulement lide que les dcideurs politiques et administratifs sen font, mais qui soit le produit dune laboration concerte et dune mise en uvre partenariale avec lensemble des acteurs conomiques et sociaux concerns. Le nouvel environnement conomique et social du pays confre plus dautonomie aux acteurs privs dans la gestion de leurs dcisions. Il est donc normal que les organisations qui subissent les consquences des mesures politiques, lgislatives et rglementaires

105

soient entendues et expriment leurs opinions sur les mesures de politiques publiques. La nouvelle stratgie nationale de dveloppement social propose prne la cration et le maintien dun climat de confiance mutuelle en tant que pralable indispensable une concertation efficace entre les diffrents acteurs de la vie conomique et sociale. Cette confiance prendra tout son sens, si lon veille linscrire dans une culture de coresponsabilit. La gestion des dcisions publiques et prives ne peut tre amliore quen motivant, valorisant et responsabilisant les acteurs conomiques et sociaux. Lvaluation des engagements mutuels nen sera que plus aise. Pour que les relations entre lEtat et la socit ne soient plus de simple tutelle, pour que lintrt gnral puisse tre effectif et garanti, lessentiel dpend en dfinitive de la richesse du tissu social, de la vitalit des mdiations sociales, du dynamisme des acteurs sociaux. La nouvelle stratgie, formule lintention des pouvoirs publics, prconise que ces derniers veillent en permanence entretenir la vitalit et la richesse de ce capital social. En effet, lefficacit de laction publique nest possible que si lEtat a en face de lui des acteurs (partis politiques, syndicats, organismes professionnels, associations) suffisamment prsents, la fois pour tre les reprsentants lgitimes dintrts catgoriels ou particuliers, et pour concourir lexpression de lintrt gnral. La qualit des mdiations sociales est dterminante pour llaboration et la mise en uvre de politiques publiques efficaces. Elle ne lest pas moins pour prvenir les conflits quelles peuvent faire natre ou, tout le moins, pour les rgler autrement que dans lincomprhension et laffrontement. Cest pourquoi la nouvelle stratgie implique le renforcement de la dmarche participative, cette dmarche incluant implication communautaire, partenariat et participation, est un facteur cl de clart, de transparence et de responsabilit. Elle est fondamentalement inclusive, cohsive, et favorise la reddition des comptes parce quelle prcise les droits et obligations de chacun des acteurs. Cette dmarche participative pourra, bien entendu, prendre les formes diffrentes et varies selon la

nature des champs dinterventions, des institutions et des acteurs qui laniment. Mais dans tous les cas, elle doit reposer sur une identification prcise des acteurs et structures concerns, de leurs attributions respectives, et de la nature des engagements de chacune des parties. Dans tous les cas, elle doit reposer sur le principe de ngociation, et des rapports de concertation et de dialogue entre lEtat et les autres composantes de la socit. La dmarche participative, dans le cadre de la nouvelle stratgie, devra prciser les rgles du jeu concernant le champ des responsabilits, les objectifs atteindre et les modes dvaluation des actions entreprises. Ce nest quainsi quelle parviendra garantir lquilibre des engagements rciproques. En ce qui concerne la responsabilit plus spcifique du gouvernement dans la nouvelle stratgie, ce dernier, laube de ce millnaire, affronte un dfi particulier qui est celui de la modernisation de ladministration et de la rationalisation de la gestion publique. Pour rpondre ce dfi, le gouvernement, au-del des efforts quil dploie actuellement, doit repenser les modalits dintervention publique et revoir lefficacit des institutions qui ont en charge les politiques publiques. Compte tenu des ressources normes dj affectes aux secteurs sociaux, il doit redoubler defforts pour mieux utiliser les fonds publics et accomplir davantage avec le mme niveau de ressources, ou avec moins de ressources si celles-ci savrent de plus en plus difficiles mobiliser. Car il ne faut pas oublier, que quel que soit le gouvernement qui a la charge, un moment ou un autre, de conduire la politique conomique et sociale du pays, il sera toujours confront la conciliation entre deux logiques : celle de laffectation efficace des ressources lconomie, la productivit, la croissance et la production de richesses, qui impose de rechercher en permanence lallgement des contraintes et des charges. Et celle de lEtat garant de la solidarit nationale et de la cohsion sociale qui ne peut tre assume pleinement quen prlevant sur les producteurs de richesses. Il ny a pas dantagonisme fatal et rdhibitoire entre ces deux logiques. Cependant, la qualit des arbitrages et de rsolution des conflits apparents entre ces deux logiques

106

doit reflter les caractristiques propres notre situation, notre culture, nos valeurs et nos choix dmocratiques. Cest bien l que rside aujourdhui la problmatique universelle laquelle sont confronts tous les pays, quels que soient leurs niveau de dveloppement ou de richesses. Cette problmatique centrale rend, pour tous les dcideurs publics, extrmement difficile de raliser les objectifs dexpansion de la prosprit et les objectifs dinclusion et de cohsion sociale. Le gouvernement du Maroc,comme ses homologues des pays comparables ou des pays plus nantis, doit grer les dfis inhrents un contexte particulier, un contexte o lon attend beaucoup,sinon tout de lEtat : la matrise des quilibres macro-conomiques, la mise niveau comptitive du tissu productif, des rglementations incitatrices,une ouverture contrle, un Etat amaigri peu cher mais pourtant efficace, et de lautre ct un Etat garant de lquit et de la solidarit nationale, des citoyens exigeants qui souhaitent que leur besoins essentiels soient satisfaits rapidement,au fur et mesure de la monte de lindividualisme et du dlitement et de lpuisement des rseaux de solidarit traditionnels familiaux et communautaires. Les dfis sont tels quils obligent mobiliser toutes les ressources disponibles et potentielles, mais surtout arbitrer lallocation de ces ressources dans le but de trouver un bon quilibre entre lefficacit conomique et la cohsion sociale. Les difficults de mobilisation des ressources en faveur de leffort de dveloppement social doivent inciter le gouvernement rduire les gaspillages, les doubles emplois et les redondances, accrotre la macro efficience et la micro efficience de laction publique. Il doit faire mieux non seulement en grant mieux ses ressources, mais aussi et surtout en agissant diffremment. Lampleur et la lourdeur des rglementations affectent les structures et, du mme coup, la productivit des institutions charges des interventions sociales. Une institution, ou une administration, fortement centralise et rigide, qui privilgie les procdures au dtriment de linitiative et de laction, dresse implicitement des obstacles face ses performances. Le rendement et lefficacit du gouvernement dpendent aussi du

niveau de coordination et dintgration existant entre ses diffrents dpartements et entre ceux-ci et les autres institutions publiques. La nouvelle stratgie propose des moyens dy parvenir de faon approprie la logique des parties en prsence, notamment en dveloppant des relations horizontales et synchrones entre dpartements partageant des intrts communs ou impliqus et imbriqus dans des objectifs communs de dveloppement social exigeant une troite collaboration et coordination. Lensemble de largumentation dveloppe dans ce paragraphe navait dautre but que de dmontrer que la nouvelle stratgie nationale de dveloppement social devra forcement tre dploye sur une base territoriale, en faisant face de faon frontale, multisectorielle et multi partenariale aux problmes de la pauvret des ingalits sociales et de lexclusion sociale. 1.4. LES DIMENSIONS TRANSVERSALES DE LA STRATGIE Le terme transversal utilis ici est peut-tre quelque peu inappropri, car tout le dveloppement social en lui-mme constitue une politique sociale transversale (comme nous lavons prcis au chapitre I). En fait, les experts, auteurs du prsent document, ont intitul cette section Dimensions transversales de la stratgie par commodit pour pouvoir traiter des aspects particuliers de la stratgie relatifs la jeunesse, au genre et aux groupes sociaux fragiles (femmes et enfants en situation difficile, personnes ges, handicaps), la lutte contre la pauvret et lexclusion sociale faisant lobjet dun dveloppement spcifique. 1.4.1. La dimension relative la jeunesse Par jeunesse, on entend ici des jeunes gs de 15 34 ans : 15 ans, cest lge lgal du travail, 18 ans, cest dj au Maroc lge lgal de droit de vote et 34 ans en raison de lge de plus en plus tardif au mariage, et lentre dans la vie active (beaucoup de jeunes diplms chmeurs ont franchi le cap des 30 ans), et en raison des traditions patriarcales qui caractrisent la civilisation arabo-musulmane

107

et mditerranenne. Ces jeunes gs de 15 34 ans reprsentent un pourcentage trs important de la population qui ne va pas cesser de crotre jusquen 2015 environ. Au-del de cette date, cette aubaine dmographique va dcliner progressivement et ne se reproduira pas de sitt. Cest donc un potentiel formidable pour lavenir du pays quil sagit de faire fructifier et quil sagit de ne pas dilapider (dans lmigration, dans lexclusion, dans les crises civiques, etc.). Bien entendu, une stratgie nationale dinclusion de la jeunesse ne peut pas incomber au Ministre du Dveloppement social ni au Secrtariat dEtat la jeunesse ni lEtat seul. Elle concerne lensemble de la socit : les familles au premiers chef, mais aussi la socit civile, les collectivits locales, les entreprises publiques et prives. Elle incombe aussi la responsabilit de lEtat, mais tout lEtat et toutes ses structures : ducation, formation, emploi, conomie et finances, habitat, urbanisme, agriculture, tourisme, artisanat, jeunesse, sports, loisirs, culture, affaires religieuses, etc. La nouvelle stratgie nationale de dveloppement social met linclusion de la jeunesse au tout premier rang des priorits sociales du pays, car parmi les pauvres et les exclus, il y a beaucoup de jeunes dune part, et dautre part ne pas inclure les jeunes, au moyen de lensemble des politiques dinsertion sociale active,cest se rsigner alimenter la machine de lexclusion. Si, comme le dit ladage bien connu, linclusion progresse, lexclusion galope. (i) Cette stratgie commence par lappui et le soutien scolaire, la rtention scolaire, la prvention de la dperdition scolaire. Car lchec scolaire veut dire lchec professionnel, lchec social et lchec civique. (ii) Pour les jeunes dj dscolariss, la stratgie doit se poursuivre par le renforcement des programmes dducation non formelle et lalphabtisation des jeunes adultes, le renforcement de la formation professionnelle et par apprentissage, linsertion par lemploi non qualifi, par lauto emploi, par le micro crdit, par les activits gnratrices de revenus, par laccs aux activits socioducatives et culturelles et sportives. En effet, des

activits artistiques et sportives de haut niveau peuvent constituer des moyens de promotion sociale russie pour de trs nombreux jeunes dont lcole et les structures ducatives en gnral nexploitent pas tous les talents. La stratgie dinclusion de ces jeunes menacs dexclusion sociale doit mobiliser toutes les nergies : clubs de sport, acadmies de formation sportive, ppinires et recherche de talents, conservatoires, maisons de la culture, maisons de la jeunesse, maisons de citoyens, thtres et ateliers de formation aux diffrents arts, entreprises publiques et prives et tous les sponsors qui peuvent servir de soutien ou de mcnat en appui aux jeunes talents. La stratgie dinclusion de la jeunesse doit en particulier rhabiliter le sport scolaire et universitaire et revitaliser les comptitions sportives interscolaires et interuniversitaires. Elle doit sefforcer de multiplier les installations sportives, culturelles et de loisirs et harmoniser leur distribution sur les quartiers et les territoires o habitent ces jeunes. Ces dispositifs dinclusion et dinsertion sociale et socitale par les arts, la culture et le sport ne sont pas bien entendu rservs cette catgorie de jeunes ayant eu des difficults scolaires, ils doivent tre rendus aisment accessibles la totalit des jeunes. Seulement, il faut bien comprendre que ces dispositifs (qui doivent tre multiplis dans un pays qui a produit des Aouita, El Guerrouj, ou Nawal El Moutauakil) reprsentent des secondes chances et des moyens puissants de prendre lascenseur social grce ses propres capacits naturelles que lcole na pas su ou na pas pu dvelopper. Ces arguments plaident pour la mise en place dune vritable conomie du sport procurant des rmunrations professionnelles incitatives tous les jeunes talents qui sont actuellement en friche ou en jachre. Les objectifs de cette stratgie dinclusion sociale active de la jeunesse ne rsident par seulement dans linsertion russie par lemploi, la mise en valeur des diffrents dons et talents des jeunes, le revenu, ils visent plus globalement le renforcement de la cohsion faciale et du sentiment dappartenance une communaut solidaire et soucieuse de lavenir de ses enfants. Les jeunes nont pas

108

seulement besoin de travail et de revenu, ils demandent du sens et ils veulent accder la modernit et la socit de consommation sans renier pour autant les valeurs collectives dans lesquelles ils ont t duqus. (iii) Le problme majeur, central, et crucial que doit affronter la nouvelle stratgie dinclusion de la jeunesse reste et restera encore pendant plusieurs annes, lemploi des jeunes et notamment lemploi des diplms et des jeunes laurats de la formation professionnelle. Dans un pays qui affiche un taux de chmage urbain de 20%, qui compte prs de 1,5 million de chmeurs (officiellement, 1.296.000 mais les statistiques concernant le chmage rural sont difficiles croire) et qui compte plus de 30% de taux de chmage parmi les jeunes diplms, il faut tout faire pour augmenter lemploi des jeunes qui arrivent sur le march du travail de plus en plus instruits, de plus en plus forms et de plus en plus diplms.Cette crise sociale majeure risque de dgnrer en crise civique si les performances de lconomie et de la politique de lemploi ne sont pas singulirement amliores. En effet, en labsence de telles amliorations (un taux de croissance conomique moyen suprieur 5%, des investissements plus riches en emplois, des mutations conomiques sectorielles plus motrices et plus cratrices demplois et des mesures actives par lemploi plus efficaces),les choses ne peuvent quempirer. Les termes de lquation sont simples : au cours des dix prochaines annes, les nouveaux arrivants sur le march du travail vont voluer un rythme annuel moyen de 400.000 par an (surtout si lon tient compte du taux de fminisation accru de lactivit), ils vont dbouler dans un systme conomique et un tissu productif qui ne sest rvl capable (au cours des dix dernires annes) de crer quun peu plus de 200.000 emplois par an en moyenne. Il faut ajouter cette quation les risques accrus de destruction demploi lis louverture de lconomie et aux enjeux de comptitivit et de concurrence internationale et les risques accrus de prcarisation du travail (beaucoup demplois crs sont au SMIG ou sous le SMIG en raison de laspect intermittent, saisonnier ou temps partiel que revtent les nouvelles formes de travail).

Alors ? Que prconise la stratgie dinclusion des jeunes par lemploi dans de telles conditions dgrades du march du travail ? La premire proposition est aussi la plus fondamentale : face lampleur de ce problme, des menaces quil fait peser sur la cohsion sociale et la fracture quil occasionne entre les diffrents modes identitaires dappartenance sociale, il ne faut plus tout attendre de politiques publiques conomiques et sociales intelligentes de lEtat, mais essayer de crer et de mettre en uvre une vritable intelligence sociale collective qui puisse prendre bras le corps ce problme qui menace toutes les familles (que leurs enfants aient accs lemploi ou non). Certes ni linvestissement ni lemploi ne peuvent se dcrter, cest le climat de confiance psychologique dune part et les incitations positives dautre part, qui en fin de compte dcident les acteurs privs nationaux et trangers investir, entreprendre et donc crer des emplois. Certes, aussi, le premier objectif des entreprises nest pas lemploi, mais le profit et la dfense de leur position sur le march. La concurrence accrue les pousse rationaliser au maximum leur activit pour rduire leurs prix, ce qui les conduit le plus souvent, non pas recruter mais licencier. Car quelles que soient les incitations gouvernementales au recrutement et la cration demplois, une entreprise ne prend la dcision de recruter que par rapport un besoin de production conomique ou dorganisation vidents. Celle qui rpond favorablement aux incitations de baisse des charges sociales par exemple nest pas forcment une entreprise plus citoyenne que les autres : sa dcision de recruter, dans ce cadre, des jeunes diplms chmeurs ou des jeunes laurats de la formation professionnelle, si elle ne correspond pas explicitement ses besoins conomiquement rationnels, est srement dicte par un effet daubaine quelle compte rditer aussitt que les dlais prvus par la mesure sont chus. Au passage, on signalera quaucun effort dvaluation de ce type de mesures incitatives lemploi na encore t ralis ce jour, au passage on signalera aussi que par rapport lquation ttanisante du march du travail (cite ci-dessus), le bilan dactivit

109

prsente par lANAPEC pour lanne 2003 fait tat des chiffres suivants : 49 138 chercheurs demplois inscrits, dont 43% de femmes et dont 26% de diplms et 31,7% de techniciens diplms de la formation professionnelle ; 25.497 offres demplois formules par les entreprises (3471 entreprises) ; 17 085 personnes ont t insres dont 71% sont gs de moins de 30 ans (pour un ge moyen de 27 ans) et dont 51% sont des femmes. Dans ces insertions, seulement 59% ont bnfici de contrats de travail de droit commun, le reste a bnfici de contrats dinsertion. A lvidence, ce bilan est bien maigre compte tenu des moyens dploys ; ni les offres demploi ni les chercheurs demploi ne se bousculent au portillon des diffrents guichets de lANAPEC. La crise de confiance qui a branl cette institution, au lendemain de sa cration, y est certainement pour quelque chose et reprsente un des stigmates les plus apparents des dysfonctionnements de la gouvernance des institutions publiques. Ainsi cette premire proposition fondamentale fait reposer la bataille pour lemploi sur toutes les composantes de la socit : grandes entreprises publiques et prives et leurs ppinires et leurs essaimages travers la sous-traitance, entreprises prives citoyennes ou non, associations de la socit civile et leurs initiatives dactivits gnratrices de revenu et de micro crdit, secteur de lconomie informelle et ses capacits normes dincorporation sociale active des jeunes travailleurs non qualifis, emplois dutilit collective, emplois crs par lconomie sociale et les coopratives, emplois crs et crer par lextension considrable du rle des collectivits locales lavenir, etc. Pour autant, la deuxime proposition de la stratgie dinclusion de la jeunesse par lemploi ne ddouane pas lEtat de ses responsabilits en matire de politique macroconomique et de politique de lemploi. Cette deuxime proposition concernant la stratgie politique dinclusion de la jeunesse, par lemploi et le revenu, comporte des recommandations qui sont en phase avec la dimension macroconomique de la stratgie de dveloppement social dcrite la section 1.2. de ce chapitre. Ces recommandations sont les suivantes :

a) Un effort de plus en plus soutenu en faveur du jeune capital humain : ce qui inclut lamlioration des performances de lducation nationale, la correction des dsquilibres et des inadquations de la formation lemploi en dcentralisant aux niveaux rgional et provincial tous les dispositifs de formation professionnelle et de renforcement de lemployabilit, lintgration des jeunes femmes sur le march de lemploi en assurant de faon concrte leffectivit de lgalit des chances et des rmunrations comptence gale. b) Un effort soutenu pour assurer une croissance plus forte, plus rgulire, plus riche en emplois et affranchie de la contrainte climatique. Cet effort, qui devrait aboutir une croissance suprieure 5%, ne doit pas seulement tre dordre quantitatif mais aussi qualitatif et canaliser les investissements vers les secteurs appropris. c) Une vision densemble de la politique conomique ayant un lien trs troit avec lobjectif de rsorption du chmage de masse : malgr la profusion des mesures et des outils incitatifs lemploi, lefficacit globale de ces mesures et de ces outils reste modeste. Le phnomne du chmage ne peut tre vaincu par une conjugaison de mesures isoles ; les efforts pour le vaincre doivent tre dploys de faon cohrente. Cette cohrence doit runir le domaine lgislatif, institutionnel, procdural, financier, conomique et social. Llargissement des opportunits demplois ncessite une mobilisation de lpargne des fins dinvestissement productif demplois. Mais elle ncessite aussi, paralllement, un environnement serein et scurisant pour lentreprise, qui offre des garanties juridiques, des procdures simplifies, une fiscalit lisible et stable dans ses constituants et donc peu sensible aux sollicitations conjoncturelle des lois de finances annuelles et un climat social apais entre partenaires sociaux. d) La stratgie dinclusion de la jeunesse concerne aussi le champ politique. Labaissement de lge lgal de droit de vote 18 ans est une excellente initiative en soi, pourtant les jeunes ne se sont pas prcipits vers les urnes. La raison en est une profonde dpolitisation de la jeunesse marocaine

110

et lextrme mfiance quelle entretient avec les structures partisanes. A lexception dune minorit qui succombe au proslytisme politique utilisant lislam comme rfrent fondamental et dune proportion plus importante de jeunes qui privilgient les valeurs de lislam dans lorganisation de la vie sociale, la grande majorit des jeunes Marocains ne manifestent aucun intrt pour la sphre politique. Cette situation est dautant plus proccupante que les deux gnrations prcdentes de jeunes taient extrmement politiss. A lvidence, il ne faut pas passer dun abus lautre. Il est ncessaire de rconcilier, aujourdhui, les jeunes avec la politique. Cette mission incombe, en premier lieu, aux partis politiques dont lun des rles fondamentaux dintermdiation sociale consiste encadrer et mobiliser la jeunesse du pays dans des projets de socit. Le projet de loi sur les partis politiques peut tre en mesure de mettre fin cet autre type de fracture sociale (entre les gnrations). Linclusion politique de la jeunesse est un devoir civique pour les structures qui constituent lchiquier politique. A dfaut de cette inclusion, le pays peut se retrouver en panne de renouvellement de son personnel politique et de sa classe politique. Lun des objectifs fondamentaux de la nouvelle stratgie nationale de dveloppement social est clairement de nature politique. En rendant plus formelle, plus lisible et plus visible laction sociale publique de lEtat, on peut russir mettre labri une trs grande partie de la jeunesse des pratiques proslytiques intgristes extrmistes qui prosprent sur le terrain des dficits sociaux. e) Pour une inclusion sociale plus efficace de la jeunesse, il faut dvelopper un meilleur systme dinformation sociale sur ses problmes spcifiques. Le centre dorientation de linformation de la jeunesse en cours de cration, les maisons de jeunes, les maisons du citoyen, les enqutes sociologiques, peuvent participer au recueil de linformation sociale utile la programmation des actions en rponse aux problmes que vivent les jeunes. De mme, le partage de la matrise douvrage entre les associations de quartiers, le ministre de lhabitat et de lurbanisme, le secrtariat dEtat la jeunesse, le

ministre du dveloppement social,le ministre de la culture, le futur haut commissariat aux sports, le ministre des transports, et bien entendu au premier chef les collectivits locales concernes, apparat aujourdhui indispensable pour dessiner les contours dun environnement de vie plus favorable linclusion des jeunes. Cette problmatique nest pas seulement urbaine, elle interpelle aussi les responsables du dveloppement rural, de lagriculture et de lamnagement du territoire ainsi que les agences spcialises charges du dveloppement du Nord et du Sud du pays. En effet, les jeunes ont des problmes daccs lemploi, aux infrastructures sportives et socioducatives, aux loisirs, etc. Mais ils ont aussi des problmes de transport, de logement en cours dtudes et aprs les tudes, de fondation de couples stables pour reproduire le modle familial et socital. Daprs les enqutes rcentes ralises sur ces sujets, lune des premires causes du report de plus en plus tardif de lge au premier mariage (27-28 ans pour les femmes et plus de 30 ans pour les hommes) est la crise du logement et ensuite viennent la crise de lemploi et linsuffisance du revenu, les transformations des murs, la prfrence dunion avec un conjoint disposant lui aussi dun emploi ou dun salaire, etc., limpact de la Moudawana arrivant en dernire position, surtout pour les jeunes femmes enqutes. Ces problmes sociaux affectant les jeunes et peine effleurs par lune ou lautre de ces enqutes doivent attirer lattention des responsables du dveloppement social. Ces problmes naffectent pas que les jeunes pauvres. En milieu urbain, ils concernent dj les jeunes issus des classes moyennes. Les chiffres suivants doivent faire rflchir les responsables : Casablanca, le salaire moyen dun cadre Bac + 4 nexcde pas 5.000 DH 6.000 DH nets dimpts et de charges sociales. Ce niveau de rmunration est confronter avec le niveau du loyer dun appartement auquel peut aspirer ce cadre moyen et qui dpasse assez souvent son salaire. Alors que peut-il rester pour le transport, la nourriture, le mode vestimentaire et de consommation auquel il aspire, lentretien dune pouse, les cots dun enfant ? Bien sr, il y a toujours, pour

111

lui, la possibilit dpouser une jeune femme cadre ayant elle aussi un emploi ou un salaire, et cest ce qui se passe aujourdhui le plus souvent dans la ralit et pas seulement dans les sondages. Mais trs vite, la ncessit de faire face aux traites dune voiture, aux cots dune employe de maison, labsence ou la chert des crches, aux factures deau et dlectricit, du tlphone portable, de labonnement Internet rend ces ressources cumules insuffisantes ; ou bien lune ou lautre des deux familles dorigine arrive subventionner tant bien que mal ce jeune couple de la classe moyenne, ou bien au contraire, ce jeune couple a la charge supplmentaire de subvenir aux besoins de parents impcunieux. Ces situations vcues par les jeunes de la classe moyenne sont moins exceptionnelles quon ne limagine. Elles sont responsables des dcohabitations diffres avec les parents, ou des recohabitations forces soit par ncessit matrielle, soit comme rsultat de divorces de plus en plus frquents. Cest dire la ncessit de dvelopper une information et une vision plus exhaustive des problmes que vivent les jeunes et dintgrer dans la programmation du dveloppement social la participation de ressources humaines varies : associations de jeunes, chantillons varis de jeunes selon le niveau socioconomique ou la catgorie socioprofessionnelle, psychologues, sociologues, anthropologues, etc. 1.4.2. La dimension sociale relative au genre Le Code de la famille est, en soi, un progrs remarquable ; la modification du mode de scrutin lectoral et linstauration de quotas fminins dans la reprsentation politique aussi. Ces deux avances, pour positives quelles soient, ne suffisent pas amliorer significativement la position des femmes dans la socit et leur pleine participation au processus de dveloppement. La nouvelle stratgie nationale de dveloppement social propose une approche genre systmatique en matire dducation, demploi, de revenu, dinclusion politique, conomique et sociale galitaires. Les jeunes femmes, en effet, sont exposes un double risque dexclusion, dabord

en tant que femmes, ensuite en tant que jeunes. Les jeunes femmes sont aussi exposes une morbidit et des causes de mortalit spcifiques au sexe. Les femmes dans leur ensemble, jeunes et moins jeunes, sont exposes des discriminations nombreuses malgr les textes et les dispositions institutionnelles censes les protger et leur garantir une galit de traitement devant la loi. En dehors des risques sanitaires spcifiques, elles ptissent dun taux danalphabtisme extrmement lev qui est le reflet actuel de politiques sociales menes dans le pass et qui, en matire de genre, nont t ni inclusives, ni cohsives, ni politiquement responsables. En consquence, la nouvelle stratgie formule les recommandations suivantes : i. Intensification des programmes dalphabtisation fonctionnelle, dducation non formelle, dapprentissage, de formation professionnelle, dactivits gnratrices de revenus et de microcrdit pour les femmes. ii. Amlioration des conditions daccs aux postes de responsabilit dans la fonction publique, dans les fonctions politiques, dans lentreprise et, dune faon gnrale, recherche dune galisation des situations en matire de responsabilit sociale, conomique, familiale et juridique. En somme, il sagit daugmenter singulirement lindice de participation des femmes (IPF). iii. Amlioration de la sant reproductive en diminuant de faon drastique les taux inadmissibles de mortalit et de morbidit maternelles. iv. Vigilance dans lapplication des dispositions du nouveau Code de la famille en assurant un suivi rgulier des dcisions des tribunaux en la matire. v. Vigilance accrue en matire dIST-SIDA : certes les IST et linfection par le VIH ne sont pas lapanage des femmes ; elles constituent des menaces pour la sant des adolescents et des jeunes en gnral. Cest pourquoi cette section aurait pu aussi bien tre traite dans la partie relative la jeunesse. Mais les femmes constituent une proportion de plus en plus importante des cas dclars dIST et de SIDA. Les IST classiques (hors SIDA) sont souvent lexpression

112

symptomatique silencieuse chez les femmes (gonococcies, trichomonases, chlamydiase, herps, etc.), do probablement une norme proportion de sous-dclaration chez les femmes victimes dIST. La surexposition des femmes aux risques dIST-SIDA est lie trois facteurs : le mode culturel dominant attribuant une relative libert sexuelle lhomme. Lexpansion de la prostitution - sous la pression des difficults conomiques et du dlitement des murs. Le cosmopolitisme sexuel li la globalisation et au dveloppement du tourisme (ce dernier facteur affecte aussi les enfants et les adolescents tous sexes confondus). La vigilance accrue est justifie par les chiffres concernant le VIH-SIDA publis dernirement par le ministre de la sant. Selon ces chiffres, le SIDA touche de plus en plus les femmes et les femmes de plus en plus en jeunes.Sur les 1557 cas rpertoris et avrs en 2004 (en progression de 20% par rapport 2003), 600 cas sont des femmes, soit 38% du total. Ce sont les plus jeunes dentre elles qui sont le plus touches : 35% sont ges de 15 27 ans, 45% de 30 39 ans et 18,5% ont 40 ans et plus. La majorit de ces femmes atteintes du VIH sont urbaines et sont maries, ces dernires reprsentant 33% contre 19% pour les clibataires et 30% pour les divorces (ces deux derniers chiffres soulignent le rle manifeste de la prostitution). Sur les 1557 personnes malades du SIDA, tous sexes confondus, 65% des cas appartiennent la tranche dge comprise entre 15 et 39 ans,ce qui correspond la tendance mondiale ; mais dans 75% des cas, la transmission sest faite par voie htrosexuelle, ce qui correspond la tendance africaine. Des incertitudes demeurent quant au taux rel de prvalence du VIHSIDA au Maroc (nombre de sropositifs) ; on lestime en gnral un peu moins de 1% de la population. Cest une raison de plus daugmenter la vigilance et de renforcer la coopration des organismes impliquer dans cette vigilance (ALCS, Croissant rouge, OMS, ONU-SIDA, UNICEF et ministre de la sant). Le traitement par trithrapie est gratuit au Maroc et il est en cours de dcentralisation. Encore faut-il lutter contre les attitudes stigmatisantes et les pratiques discriminatoires vis--vis des femmes et des jeunes atteints de SIDA,surtout en matire daccs lemploi.

1.4.3. La dimension relative aux groupes risque La stratgie quil faut dployer en direction de ces groupes sociaux fragiles a dj t traite en grande partie dans le chapitre prcdent. On se contentera ici dinsister sur les volets suivants : la prvention, la rglementation et la lgislation. (i) La prvention : la prvention des handicaps et des causes dinvalidit de toute nature est socialement beaucoup moins coteuse et beaucoup plus rentable quune simple politique sociale de rparation. Ce constat, de bon sens, interpelle la politique de sant, la politique de scurit au travail, la politique de scurit routire, etc. Les morbidits maternelle et nonatale, tant donnes les conditions dans lesquelles se droule le suivi mdical de la grossesse et de laccouchement, gnrent un nombre trs important de handicaps, vitables par nature. Autant on ne peut rien contre les consquences de la loterie gntique qui produit des handicaps que la socit est bien oblige de prendre en charge. Autant on doit exiger beaucoup plus de rsultats de la politique de sant, de la sant et de la scurit sur les lieux de travail, de la scurit routire. Les rsultats de lenqute nationale sur le handicap, lance en 2004 par le Secrtariat dEtat charg des personnes handicapes seront vraisemblablement trs clairants, cet gard, sils parviennent chiffrer les handicaps et les invalidits par causes. Les dpartements concerns (ministre du dveloppement social, sant, emploi et travail, transports, intrieur, sret nationale et gendarmerie) devraient mettre en place une structure de concertation et de coordination permanente ddie au suivi des mesures de prvention du handicap et de linvalidit, ainsi qu lvaluation priodique des rsultats de ces mesures. (ii) La rglementation et la lgislation

En ce qui concerne les handicaps, il ny a rien inventer. Il ny a qu sinspirer des nombreuses mesures existantes dans les pays dvelopps ; en matire daccessibilit et damnagements urbains, en matire de transports, en matire de media (pour les mal voyants ou les mal

113

entendants), en matire dinsertion scolaire et socioprofessionnelle (quotas dans la fonction publique et les entreprises prives), en matire de normes dappareillage, de centres dhbergement, etc. Certes, beaucoup dactions ont dj t accomplies ou projetes au niveau du Secrtariat dEtat ; mais on ne fera jamais assez dans ce domaine dune part, et il faudra sans cesse communiquer, sensibiliser les citoyens, lever leur conscience civique vis--vis de ces problmes dautre part.
En ce qui concerne la protection de lenfance et de la

une trajectoire de clochardisation ou de SDF. LEtat marocain est dj confront cette problmatique que dautres pays un peu plus vieux ont exprimente avant lui. La solution ne peut pas rsider que dans la protection de lEtat, la consolidation des valeurs familiales et communautaires est aussi en jeu. Il appartient aux pouvoirs publics de ne pas laisser se dliter ces valeurs thiques et sociales qui sont la marque profonde de notre socit. 1.4.4. La dimension relative la protection sociale Au chapitre I on a dfini la protection sociale comme un domaine fondamental parmi les trois principaux domaines classiques des politiques sociales. Au chapitre II on la value au mme titre que les politiques publiques qui nont pas de caractre transversal. Alors, pourquoi lui attribuer, ici, une dimension transversale dans la stratgie ? A cette question, les experts apportent une double rponse : - dune part, une grande partie des recommandations stratgiques ont t formules en mme temps que lvaluation ; car dans ce domaine, plus que dans dautres, lvaluation comporte en ellemme les rponses qui en dcoulent ; - dautre part, par ce parti pris, les experts ont le dessein dtablir un lien troit entre la stratgie de dveloppement social et les mesures de protection sociale. Quelle en est au juste la raison ? La raison est simple : il faut absolument, dans lesprit de la nouvelle stratgie, passer dune logique de rparation des dficits sociaux une logique de prvention de la pauvret et de lexclusion. Cette dmarche nest possible que si lon dcide dincorporer la stratgie de dveloppement social les outils et les instruments de la protection sociale. On a, auparavant, abondamment voqu la dispersion institutionnelle et les cloisonnements qui handicapent et entravent lefficacit des politiques et des programmes de dveloppement social. Or le cloisonnement que lon est en train dvoquer est de taille. Comment serait-il possible

condition fminine, la lgislation marocaine est dj trs avance dans ces deux domaines. En outre, le Secrtariat dEtat a en chantier un projet de Code de lenfant destin rassembler et complter lensemble des dispositions juridiques existantes, comme il compte lancer en 2005 un SAMU social Casablanca.De trs nombreuses associations,ligues, observatoires, centres dinformation et de documentation constituent un systme de veille active. Pour autant, des pathologies sociales graves, sans tre spcifiques au pays, comme lexploitation des enfants au travail ou dans un but de mendicit, les abus sexuels sur les femmes et les enfants et la violence lgard des femmes (le plus souvent dans le cadre de couples maris) ncessitent des dispositions juridiques et rglementaires plus appropries. La nouvelle stratgie recommande des dispositions rglementaires et juridiques adaptes la lutte contre ces flaux sociaux : ces recommandations vont de lexigence dune efficacit accrue des services de linspection du travail lobligation de dclarer les gens de maison (bonnes, travailleurs domestiques, aides familiaux, etc.) la CNSS, jusqu des mesures juridiques plus dissuasives en ce qui concerne les contrevenants la lgislation du travail et les auteurs de violences sur les enfants et sur les femmes.

En ce qui concerne les personnes ges, la lgislation doit faire appel essentiellement lextension de la protection sociale par les systmes de retraite et dassurance-maladie, afin quau crpuscule de leurs jours les travailleurs pauvres ne soient privs ni de gte, ni de couvert, ni de soins, et que la socit solidaire leur vite

114

denrayer la machine de lexclusion sans des dispositifs de prvention et de protection adapts ? On ne veut pas entendre par l que les pouvoirs publics nont pas une politique de protection sociale, on veut simplement entendre que cette politique nest peut-tre pas adapte aux besoins du dveloppement social du pays ; on veut aussi entendre quune stratgie nationale ambitieuse de dveloppement social implique un ple social politiquement fort, dot dune vision prospective et dune dmarche globale cohrente. LEtat est le garant ultime de la cohsion sociale ; il doit donc se donner les moyens de remplir ce rle en se dotant dune organisation et des outils dexpertise et dvaluation qui lui soient appropris. Lapproche synthtique du champ social est rendue dautant plus ncessaire que ce champ est fractionn entre plusieurs ministres ou secrtariats dEtat et diverses institutions charges de piloter des dispositifs spcifiques, transversaux ou simplement catgoriels. Il est donc urgent de dfinir une approche globale et cohrente de la protection sociale en lappuyant sur les objectifs de dveloppement social et en larticulant sur un nombre trs limit de ministres aux prrogatives claires et fortement coordonns entre eux. Sans plaider pour un grand ministre des affaires sociales runissant plusieurs secrtariats dEtat ou par un ministre encore plus grand ddi la cohsion sociale (encore que !), la proccupation des experts, qui par dfinition sont entirement libres par rapport aux calculs politiques qui prsident la configuration des organigrammes des gouvernements, est entirement motive par un souci defficience de la stratgie nationale de dveloppement social ; dautant que notre systme de protection sociale est le rsultat de compromis institutionnaliss qui nont plus rien voir avec les besoins sociaux de la socit marocaine contemporaine. Ce systme est en effet le produit de briques empiles les unes ct des autres, de strates successives faites de mutualit corporatiste, dassurances sociales au profit de travailleurs occups dans des secteurs protgs et de filets sociaux de scurit au profit des pauvres non enrlables dans ces systmes. Depuis, la socit marocaine a profondment volu, des pans entiers

de la population active non salarie ne bnficient daucune protection lgale. Le salariat ntant pas encore devenu le mode prdominant dactivit,dans notre pays, ce gap de protection sociale pose un problme en soi ; surtout que de trs nombreuses initiatives de dveloppement social de lEtat et de la socit civile appuyes par la coopration internationale contribuent, en fin de compte, gnrer de lemploi non salari. La scurit matrielle de ces formes demploi et la protection des capacits de gain des chefs de mnages concerns (hommes ou femmes), leur capacit rsister aux chocs climatiques, conomiques et sociaux, interpelle dj le systme de protection sociale et linterpellera de plus en plus lavenir. Cest donc tout le systme national de protection sociale qui doit tre mis niveau : la fois pour dvelopper lingnierie de la protection sociale en direction des groupes sociaux non couverts et pour redfinir le mandat initial de filets de scurit qui laissent passer beaucoup de gens travers leurs mailles. A propos de ce dernier point, les gens qui ncessitent lintervention des filets de scurit sont la plupart du temps des gens qui mritent dtre aids par des interventions varies correspondant la multiplicit de leurs difficults quotidiennes. Ce simple constat plaide pour un regroupement des informations sociales concernant ces personnes et pour un regroupement des instruments censs leur venir en aide.Le gouvernement doit prendre en compte cette ide simple : les gens pauvres et dans le besoin requirent des aides et des interventions multiples et coordonnes. Il nest pas bon que les informations qui servent de support ces interventions et que les instruments chargs de ces interventions continuent tre disperss. Une simple intgration et une simple coordination des informations sociales et des instruments dintervention sociale ne sont peut-tre pas la bonne solution. Il faut peut-tre envisager un regroupement institutionnel de linformation caractre social et de la construction des rponses cette information. Par exemple, un dispositif comme le RAMED peut tre utilement complt par des dispositifs de micro-assurance, ce qui soulagerait dautant le fardeau des dpenses publiques.

115

2. LE PROGRAMME NATIONAL DE LUTTE CONTRE LA PAUVRET ET LEXCLUSION La dmarche stratgique adopte par les experts a rserv un traitement particulier ce volet. En fait, un grand nombre daspects relatifs la lutte contre la pauvret, les ingalits sociales, lexclusion sociale et la prcarit ont dj t abords lors du paragraphe prcdent. Ce choix de traiter la stratgie de lutte contre la pauvret et lexclusion dans une section part est dict par plusieurs raisons, dont la plupart sont dordre oprationnel. En effet, dans ce domaine prcis, la stratgie propose par les experts est fortement dichotomique ; elle se dcline en deux composantes trs distinctes : une stratgie spcifique en milieu rural et une stratgie spcifique en milieu urbain. Pourquoi cette dichotomie ? On pourrait dire quelle simpose delle-mme en raison de tous les arguments que lon a dvelopps au cours des deux chapitres prcdents ; mais ce serait une rponse trop simple, pour ne pas dire simpliste. Sans faire de distinguo intempestif entre les citoyens ruraux et urbains de ce pays (on a suffisamment insist sur les droits fondamentaux, les liberts civiques et politiques, le pralable dmocratique), il est cependant clair que les deux problmatiques sont trs diffrentes et trs ingales. Au pralable, du reste, il est peut-tre utile de faire une prcision dordre smantique et conceptuel : en milieu rural, il sagit surtout de lutter contre la pauvret ; en milieu urbain, il sagit de lutter aussi contre la pauvret, mais surtout contre lexclusion. On retrouve ici lintrt de la clarification conceptuelle laquelle on a procd dans le premier chapitre de ce document. Dun autre ct, les progrs apports par la carte communale de la pauvret sont trop considrables pour ne pas tre exploits sur le plan oprationnel. En effet, ce travail remarquable accompli en commun par la Banque mondiale et le Haut Commissariat au Plan offre dsormais une base de programmation inespre jusque l. Les donnes relatives la pauvret et la vulnrabilit conomique dsagrges au niveau le plus fin possible procurent des possibilits de ciblage local extr-

mement intressantes. En consquence, on va partir de cet acquis pour jeter les bases de la stratgie de rduction de la pauvret en milieu rural.
2.1. LA COMPOSANTE RURALE DU PROGRAMME

Encore une fois, nous insisterons sur le fait que les outils et les instruments dintervention ne doivent pas tre remis en cause. Ce qui importe, ce nest pas tant le nombre et la varit de ces instruments, mais leur finalit. Or, cette finalit, comme nous lavons dj affirm, est globalement bonne. Il ny a donc pas lieu de proposer des outils et des instruments nouveaux ou de contribuer leur inutile prolifration. Ce qui importe vraiment, cest la mise en cohrence spatiale et temporelle des interventions de dveloppement social en milieu rural sur la base territoriale la mieux cible possible. Le ministre du dveloppement social a pu constater, lors de llaboration de son programme social de proximit, que les initiatives, les interventions et mme les actions de soutien financier de lEtat font parfois lobjet de concentration excessive sur certaines communes ou provinces. Ce phnomne ne reflte pas vraiment un excs de ciblage, il reflte tout simplement deux choses : une vitalit particulire des associations communautaires et des ONG dans certaines zones et une stratgie dopportunit de ces associations et ONG en rponse une offre dassistance dploye par lEtat. Pour temprer ce phnomne, lEtat doit dvelopper des stratgies descendantes dune part et cibler ces stratgies descendantes sur les communes, les douars et les villages les plus pauvres dautre part. 2.1.1. Bases programmatiques et oprationnelles en milieu rural Quelle stratgie dployer pour le dveloppement social en milieu rural ? Depuis que le Maroc indpendant existe en tant quEtat souverain, cette question est rcurrente. On a pu cerner les causes du retard de dveloppement du monde rural dans le chapitre II, mais ce qui importe aujourdhui, cest de formuler des propositions concrtes fondes sur des bases programmatiques et oprationnelles. Dans cette dmarche, on ne reviendra pas sur les aspects gnraux qui doivent toujours tre

116

gards en ligne de mire : savoir, lexpansion de lagriculture, limplantation dactivits en rapport avec les vocations territoriales dominantes (pastorales, forestires, montagnardes, ctires, touristiques, artisanales, dsertiques), limplantation dactivits manufacturires dcentralises, lharmonisation des efforts nationaux en matire damnagement du territoire et surtout lquipement en infrastructures sociales et socio-conomiques de base. Nous avons suffisamment plaid pour cette orientation stratgique pour ne pas avoir rappeler limportance du lien entre dveloppement conomique rgional et dveloppement social et limportance de leffort de solidarit nationale en faveur des rgions pauvres dfavorises et sous-quipes. Ces prcisions tant faites, les propositions stratgiques concrtes des experts peuvent tre formules de la faon suivante : (i) utiliser les donnes de la carte communale de la pauvret pour prioriser les interventions ; dsormais les communes qui ont une incidence leve ou trs leve de pauvret sont trs bien connues en milieu rural (ce qui nest pas le cas du milieu urbain lexception de la ville de Fs, comme le souligne le rapport de la Banque mondiale sur la pauvret au Maroc, 2004). Les donnes vont pouvoir tre actualises la lumire de la dernire enqute sur le niveau de vie des mnages et du dernier recensement (2004). Ces donnes doivent tre confrontes dautres indicateurs : sanitaires, sociaux, socio-conomiques, infrastructures, dpenses publiques. La superposition des cartes communales combinant toutes ces donnes, ou dfaut la superposition des cartes synchrones de projets de ralisation dinfrastructures rurales. Tous ces lments complts par la concertation avec les associations communautaires (douars, villages, communes ou groupes de communes rurales), avec les responsables provinciaux et avec les ONG et la coopration internationale, devraient constituer dexcellentes bases de programmation et de ciblage des interventions. Le package des interventions tiendra compte des dficits constats, mais dans tous les cas, il devra respecter le principe dactions multi domaines groupes.

Cette base programmative et oprationnelle lchelon communal ou infra communal est extrmement fconde. Il faut cependant garder lesprit que le niveau provincial devra rester crucial pour la synergie des informations et des interventions (notamment en raison du niveau de dconcentration raliste des services de lEtat). Il faudra aussi ne pas pnaliser toutes les initiatives et toutes les bonnes volonts qui ne manqueront pas de se manifester dans des communes juges non prioritaires en termes de donnes statistiques. En effet, le souci de rationaliser la programmation descendante et le ciblage des interventions publiques ne devra en aucun cas dissuader ou dcourager les initiatives locales qui pourraient sestomper si elles sentaient quelles ne sont plus soutenues par les pouvoirs publics. (ii) capitaliser les enseignements tirs des expriences pilotes de dveloppement local et des success stories. Une section du chapitre II relatif lvaluation a dj mis laccent sur cette ncessit.Un travail rcent a mis en vidence le fait que des actions groupes et synchrones (alphabtisation, accs leau, accs llectricit, accs la route) avaient un impact significatif sur le taux de "pauvret. Ce travail du haut Commissariat au Plan insiste sur laccs effectif ces infrastructures et ces services (et non pas seulement sur les ralisations). Les initiatives de dveloppement local pilot par la communaut se sont aussi avr dun excellent rendement dont se sont inspirs les grands programmes nationaux dquipement rural (PERG, PAGER, PNCRR). En, dehors de lancrage local, territorial et institutionnel excellent de lensemble de ces programmes que les experts proposent de consolider dans la nouvelle stratgie, ce qui est rellement nouveau, cest la possibilit accrue de ciblage au niveau le plus fin possible en milieu rural. En somme, les problmes de pauvret rurale sont assez homognes et assez bien connus et documents. Ce qui manquait jusqu prsent, cest une meilleure connaissance de lhtrognit de la distribution spatiale de cette pauvret rurale entre provinces, entre rgions, bien sr, mais surtout lintrieur des provinces et des rgions, entre communes dune mme province et lintrieur

117

des communes rurales elles-mmes. Le fait que les problmes de pauvret rurale observent un caractre assez homogne et quils ne saccompagnent pas toujours dexclusion sociale (la pauvret la campagne fait, en quelque sorte, partie du paysage), le fait aussi que lon a accumul depuis une vingtaine dannes une meilleure connaissance des causes de la pauvret rurale ; le fait enfin quon connaisse de mieux en mieux les poches o elle se concentre : tous ces lments rendent les rponses plus faciles concevoir et programmer. Les problmes rsiduels concernent les cots et lintgration spatio-temporelle des interventions. La possibilit offerte au Maroc, aujourdhui, daborder de faon frontale, sur une base territoriale de plus en plus prcise et de plus en plus pertinente, la pauvret rurale constitue un progrs extraordinaire par rapport aux pratiques du pass. Le contenu programmatique a un ventail dj suffisamment large (gnralisation de lenseignement prscolaire et scolaire, alphabtisation, ducation non formelle, apprentissage, formation professionnelle, extension des services et des prestations de sant, activits gnratrices de revenu, micro crdit, infrastructures de base, viabilit conomique des territoires o vivent les pauvres, etc.). Cest lchelon territorial de plus en plus pertinent, communal et infra communal, qui ouvre des perspectives daction dune plus grande proximit et dune plus grande efficacit. (iii) ne pas cder la tentation didaliser outre mesure cette approche ; en effet, dans bien des cas, lapproche statistique sche, malgr tous les recoupements que lon pourra faire et tous les avis que lon pourra recueillir auprs des bnficiaires, de leurs lus ou des ONG, peut se rvler inapproprie. En effet, si lidentification de poches particulires de pauvret un chelon communal ou infra communal justifie le dclenchement de programmes prioritaires de dveloppement local de proximit pilots par les communauts concernes, avec tous les avantages lis limplication, la participation, lappropriation des programmes et des ressources. Cette dmarche, en elle-mme, ne garantit pas le lien quil est ncessaire dtablir entre dveloppement social,

dveloppement rural intgr et durable et dveloppement conomique des zones rurales. Autrement dit, le niveau le plus pertinent pour un dveloppement humain durable dans le monde rural dpend de la nature et de lampleur des programmes. Il dpend aussi de lintgration cohrente entre dveloppement conomique territorial et dveloppement social territorial. Autant le niveau communal ou infra communal peut servir de base de programmation et de soutien de projets locaux pour corriger des dficits sociaux ou socio-conomiques clairement identifis, autant le dveloppement rural ne peut pas tre assur par la simple juxtaposition de micro programmes et de micro projets locaux. Cest pourquoi les niveaux provincial et rgional doivent garder tout leur intrt. Cest pourquoi aussi la nature de certaines interventions pourra concerner les populations locales et les pouvoirs publics transcender les dcoupages politico-administratifs.Car si la pauvret rurale observe la plupart du temps un caractre relativement homogne par ses dterminants macro conomiques et macro sociaux, les particularits gophysiques et goconomiques des territoires sur lesquels vivent les pauvres observent, quant elles, une diversit et une htrognit considrables. ; do la ncessit dintgrer la stratgie de dveloppement social du milieu rural la stratgie du dveloppement rural et la stratgie de dveloppement rgional. Laction du ministre du dveloppement social ne peut pas tre dcouple de laction du ministre de lagriculture, du ministre de lquipement, du ministre de lamnagement du territoire, du ministre du tourisme et de lartisanat,du ministre de lintrieur et des collectivits locales, du dpartement charg de leau, du dpartement charg de lenvironnement et de la prservation des ressources naturelles, des agences rgionales spcialises, etc. Des vocations dominantes caractrisent assez souvent ces territoires : primtres irrigus, zones en bour favorable et zones en bour dfavorable, zones pastorales,zones steppiques,zones dsertiques et semi dsertiques, zones ctires tournes vers la pche, zones montagneuses et forestires,zones oasiennes et frontalires, etc. Tout ceci pour dire quun certain type dagriculture ou dlevage est possible ici et non

118

ailleurs ; quailleurs, un autre type dagriculture peut tre judicieusement dvelopp ; quailleurs encore, si aucun type dagriculture ne convient, cest le tourisme et lartisanat qui doivent prendre le relais et quenfin, compte tenu des ressources halieutiques et plagiques des ctes du Maroc, la pche et lindustrie de transformation qui va avec peuvent tre encore considrablement dveloppes. Il est donc possible didentifier des petites rgions rurales qui ont des vocations dominantes, qui ont une harmonie ethnique, linguistique, sociologique, anthropologique et un espace vcu commun. Le dialogue et la concertation avec les collectivits locales provinciales et rgionales, avec les gouverneurs et walis de rgions, et avec les agences spcialises, devraient permettre une programmation synergique conomique et sociale qui sinscrive dans la dure et qui garantisse la viabilit conomique prenne des espaces ainsi identifis.Cest pourquoi lapproche poverty mapping qui constitue en elle-mme un progrs considrable,parce quelle va permettre la nouvelle stratgie de se dcliner au niveau le plus fin possible, ne doit pas faire occulter, pour autant, les expriences capitalises par le BAJ et les programmes du PNUD au niveau provincial ; si lon retient le principe que cette approche de poverty mappingfournit des donnes sur les conditions de vie, la pauvret, la marginalit et la vulnrabilit conomique dans les communes les plus dfavorises, et que ces donnes et rsultats sont incontestablement utiles pour le gouvernement, les associations communautaires, les autorits locales, la socit civile et les acteurs de la coopration, il nen reste pas moins quun meilleur ciblage ne garantit pas, par lui-mme, une cohrence densemble de la stratgie de dveloppement social en milieu rural.Du reste,quel est au juste le risque dun excs de ciblage ? La concentration et la dperdition de ressources rares au profit de communes plus favorises que dautres ? Cest un fait ! Mais ce fait restera toujours un risque concret en raison des stratgies opportunistes des acteurs locaux et des pressions politiques qui, dans tous les pays du monde, sexpriment en faveur du terroir dorigine des hommes politiques, des parlementaires, etc. Ce risque est en quelque sorte la ranon politique de la dmocratie : les gens votent pour les individus censs dfendre prement leurs intrts locaux.

Il appartient bien sr au gouvernement et la socit civile de faire les arbitrages qui simposent, la faveur dune meilleure connaissance des disparits territoriales et des disparits de distribution spatiale de la pauvret, de la vulnrabilit et de la marginalit sociale. En ce sens, la dmarche de poverty mapping apporte une bonne rponse ces problmes. Mais cette rponse ne saurait tre la seule ; en outre, elle nest pas exclusive des autres dmarches possibles, notamment la dmarche rcemment adopte par le ministre du dveloppement social de conclure des contratsprogrammes de dveloppement social provincial. En effet, si linformation rendue disponible par lapproche poverty mapping est transmise aux responsables provinciaux (lus et autorits), rien ninterdit ces derniers, en concertation avec le gouvernement, les communes et la socit civile, de prioriser les interventions sur les communes les plus pauvres. Bien plus, si un groupe de provinces lintrieur dune rgion, observe les caractristiques dune petite rgion rurale dcrites ci-dessus, rien ninterdit de conclure un contrat-programme avec ce groupe de provinces. De toutes faons, lchelon rgional restera fortement sollicit dans toutes ces dmarches parce quil lui incombera toujours le rle dassurer lintgration entre dveloppement conomique et dveloppement social rgional.
2.2. LA COMPOSANTE URBAINE DU PROGRAMME

Autant la pauvret et la vulnrabilit conomique rurales sont des phnomnes dont les causes sont de mieux en mieux connues et dont les poches sexo-spatiales de distribution sont de plus en plus prcises, autant la pauvret, la vulnrabilit et lexclusion urbaine ncessitent encore une meilleure analyse des dynamiques luvre et une meilleure information sociale sur les situations de prcarit, de pauvret et dexclusion quexprimentent quotidiennement les mnages urbains en difficult. Ce ncessaire dveloppement de linformation caractre social dans les villes du pays est absolument crucial si lon veut tre en mesure de formuler des rponses stratgiques appropries.

119

La premire recommandation stratgique des experts consiste prcisment dans la mise en place rapide de moyens et de structures de recueil de linformation sociale en milieu urbain,car la pauvret, la vulnrabilit, la prcarit et lexclusion y sont beaucoup plus diffuses, beaucoup plus complexes et beaucoup plus difficiles cerner et cibler sur le plan gographique. Le Maroc, dont une grande partie de la population est encore rurale, a trs mal ses campagnes en raison de deux facteurs majeurs: le retard de dveloppement socio-conomique du monde rural et la mdiocre productivit agricole ; mais il aussi trs mal ses villes et risque davoir encore plus mal demain en raison du rythme dexpansion rapide de lurbanisation et en raison de deux facteurs majeurs : un environnement urbain peu productif et des villes peu inclusives. Il faut donc cesser de concevoir la pauvret et lexclusion urbaine comme une simple consquence de lexode rural ou comme un simple transfert de la pauvret rurale dans les villes. Des dynamiques spcifiques sont depuis longtemps luvre et dont les plus importantes sont le chmage de masse et lexclusion de lhabitat dcent. Dans ltude sur la comptitivit territoriale (commandite par la direction de lamnagement du territoire et cite plus haut), apparat limage dun Maroc rural trs la trane et contribuant peu la cration de la valeur ajoute nationale ; or, si au plan quantitatif, et au niveau macro, cette ralit est indiscutable, au plan de la rpartition de la richesse urbaine et du diffrentiel dopulence entre les diverses catgories de mnages urbains, cette ralit est trompeuse ; dautant que face lopulence apparente et aux signes parfois ostentatoires de la socit de consommation urbaine, la pauvret, la vulnrabilit et la prcarit gnrent lexclusion de certains groupes sociaux de cette socit de consommation et donc des frustrations sociales, civiques et politiques qui reprsentent de graves menaces sur la cohsion sociale et la stabilit politique du pays. Cest pourquoi il est urgent dagir et de dvelopper une stratgie nationale dinclusion en milieu urbain. A cet gard, les experts tiennent dissiper lavance ce qui pourrait constituer un malentendu.La ncessit de dvelopper un systme appropri dinformation

sociale en milieu urbain, propose comme initiative prioritaire, ne doit pas tre source de paralysie et empcher les pouvoirs publics de dployer une stratgie immdiate ; surtout que les cots, lopportunit politique et les risques de stigmatisation inhrents toute dmarche dinformation sociale de plus en plus complte et de plus en plus pousse sur les mnages peuvent se rvler prohibitifs. Le ministre du dveloppement social a bien intgr cette problmatique, en prenant linitiative de dvelopper le rseau de Maisons du Citoyens ; ces institutions sociales fondamentales (qui ne sont pas rserves au milieu urbain), permettront srement la faveur des services daccueil, de conseil et dorientation, de dvelopper des informations concrtes sur les difficults quotidiennes quexprimentent les mnages urbains. Ces informations viendront complter de faon utile et pragmatique les autres sources dinformation en provenance des communes urbaines, des services de ladministration, des dpartements sectoriels, des services conomiques, etc.On ne peut donc que conforter cette initiative intelligente et pleine de bon sens qui a intgr la dimension transversale du dveloppement social ainsi que sa dimension de proximit. Ces maisons du citoyen vont pouvoir amliorer les conditions et le cadre de vie des mnages urbains, contribuer puissamment retisser le lien social et lutter contre lexclusion urbaine et ses consquences. En un mot, elles vont pouvoir accomplir de faon holistique et polyvalente ce que ne pouvaient pas faire les structures sociales actuelles spcialises (maisons de jeunes, centres culturels, foyers fminins, centres dapprentissage et de formation, etc.). 2.2.1. Bases programmatiques et oprationnelles de la stratgie de lutte contre la pauvret et lexclusion en milieu urbain Cette composante de la stratgie nationale de dveloppement social propose par les experts est dune importance cruciale. En effet, le marasme social que vit le Maroc aujourdhui est paradoxalement plus urbain que rural. Dans la mesure o les dynamiques de pauvret, de

120

vulnrabilit, de prcarit et dexclusion sociale urbaines reprsentent de lourdes menaces sur la cohsion sociale et comportent des enjeux politiques particuliers, cette composante de la stratgie ne saurait, lvidence, concerner que le seul ministre du dveloppement social. Elle doit tre fortement structure au confluent de plusieurs politiques : politique de lhabitat et de lurbanisme, politique de lemploi, politique de la ville, politique de la jeunesse, des sports, de la culture, etc. Commenons par examiner le rle spcifique du ministre du dveloppement social dans cette composante. En dehors des interventions ddies aux groupes sociaux fragiles que nous avons dj traites, et en dehors du programme de lutte contre la mendicit urbaine dj mise en uvre par le ministre du dveloppement social et dont les deux volets nappellent pas de commentaire particulier, quels peuvent tre les grands axes et les principes de ciblage des interventions du ministre en milieu urbain ? Et par quoi commencer ?
Il faut commencer par capitaliser des expriences

vritables PC oprationnels du dveloppement social. En concevant les maisons du citoyen, le ministre a fait preuve dune dmarche pertinente en matire dingnierie de laction sociale. La pertinence de cette dmarche rside dans la polyvalence des prestations et des services offerts ; elle rside aussi dans lespace convivial ainsi cr qui va contribuer renouer et retisser le lien social ; elle rside enfin dans la possibilit quauront ces structures de recueillir en permanence linformation sociale utile. Les mdiations sociales nen seront que plus facilites. En termes de ciblage gographique en milieu urbain, malgr les difficults souleves par la Banque mondiale, les priorits spatiales dcoulent assez nettement du mode dhabitat et des sites rsidentiels qui concentrent la majorit des citadins pauvres et vulnrables . En effet, dans toutes les villes du monde, la qualit de lhabitat et sa localisation sont des indices de la situation sociale de leurs habitants. Mais dans les villes marocaines, les ralits concrtes concernant lhabitat non rglementaire, prcaire, insalubre et populaire, sont suffisamment documentes pour pouvoir servir de base un ciblage prioritaire des interventions de dveloppement social, de lutte contre la pauvret, la vulnrabilit, la prcarit et lexclusion sociale. En effet, les donnes fournies par le ministre de lhabitat et de lurbanisme sur les caractristiques actuelles de lhabitat prcaire, insalubre, non rglementaire et populaire en milieu urbain mettent en relief les constats suivants :

telles que celles du programme de lutte contre la pauvret urbaine et priurbaine men en coopration avec le PNUD, notamment en gnralisant la dmarche de ce programme : renforcement des capacits des acteurs impliqus, renforcement des processus consultatifs et participatifs, renforcement du partenariat et des engagements qui ont fait lobjet de chartes consensuelles.
Il faut passer lapplication du programme national

qui a dj fait lobjet dune conception stratgique par les services du ministre du dveloppement social. La thmatique des interventions est dj, assez complte : soutien scolaire et prvention de la dscolarisation, accessibilit aux services sociaux de base et aux infrastructures, apprentissage, formation professionnelle, activits gnratrices de revenu, aide la cration de micro entreprises, micro crdit, etc. Cette thmatique vient dtre complte rcemment par les services que vont offrir les maisons du citoyen. En effet, l o elles seront implantes, ces nouvelles structures daction sociale polyvalente vont constituer de

(i) Lhabitat prcaire : ces zones urbaines dhabitat prcaire non dcent ou insalubre comprennent 2 catgories : les quartiers non rglementaire et les bidonvilles. Les quartiers non rglementaires sont au nombre de 706 dont 455 dans les grandes villes et 251 dans les villes petites et moyennes. Ils abritent une population de 2.700.000 individus avec une taille moyenne des mnages de 5,2 pour les premiers et de 6,4 pour les seconds. Ils sont par dfinition construits sans autorisation, sur des terrains morcels sans plan densemble et sans ralisation pralable des rseaux de viabilisation. Ils sont donc dpourvus presque compltement

121

dinfrastructures de base et dinfrastructures sociales. 450.000 mnages vivent dans ces quartiers non rglementaires dans des conditions de salubrit que lon peut imaginer. Les bidonvilles sont au nombre de 933 et abritent une population de 1.300.000 personnes, soit 230.000 mnages. Constitus dabris et dhabitations sommaires raliss avec des matriaux de rcupration, sur des terrains compltement dpourvus dinfrastructures quelle quen soit la nature. Il en existe quatre types distincts qui ncessitent des actions de rsorption diffrencies : - les trs grands bidonvilles, au nombre de 9, soit une population moyenne par bidonville de plus de 10.000 habitants ; - les grands bidonvilles, au nombre de 37, soit une population comprise entre 5.000 et 10.000 habitants par unit ; - les bidonvilles moyens, au nombre de 157, soit une population par bidonville comprise entre 2.500 et 5.000 habitants ; - les petits bidonvilles, au nombre de 730 dissmins dans le tissu urbain et non la priphrie comme les 3 catgories prcdentes. Le nombre des mnages qui y vivent varie de quelques units quelques dizaines, et la population ne dpasse pas dans la majorit des cas les 500 1.000 personnes. (ii) Les quartiers priurbains : situs aux abords extrieurs des villes, ces quartiers sont des zones dhabitat gnralement rgulier ; bien intgrs dans larmature urbaine, on y trouve habituellement une infrastructure de base plus ou moins dveloppe, parfois vtuste ou dgrade, particulirement les voies daccs et de circulation intrieure. Les amnagements urbains et les espaces sociaux et rcratifs sont plus ou moins dvelopps. (iii) Les quartiers urbains dits populaires : ce sont des zones dhabitation bien ancres dans larmature et la vie sociale et conomique de la ville. Les quartiers populaires sont dune grande densit dmographique avec des poches de pauvret et de vulnrabilit o rsident des populations en

situation difficile,notamment des tudiants pauvres, des personnes ges, des retraits pauvres, des artisans, des petits commerants (iv) Les anciennes mdinas des centres-villes : elles sont dsertes par leurs habitants initiaux. Cette forme dhabitat traditionnel urbain au Maroc, autrefois riche dune vie sociale organise et civilise croule sous des problmes nombreux et complexes: suroccupation des logements par plusieurs mnages, squats, menaces permanentes deffondrement des habitations, insalubrit, danger de clochardisation et de disparition dun patrimoine architectural traditionnel trs spcifique au Maroc. La mdina de la ville de Fs, joyau de la civilisation urbaine du Maroc, est la plus menace. Le cas spcifique de Fs a t soulign dans le rapport de la Banque mondiale sur la pauvret au Maroc (2004), non seulement en ce qui concerne la mdina, mais plus gnralement en ce qui concerne les diffrences normes de concentration de la pauvret entre les communes urbaines de la ville ; diffrences qui justifient largement un ciblage gographique des actions de lutte contre la pauvret urbaine. Certes, il existe des poches de pauvret, de vulnrabilit et des lots dinsalubrit en plein centre ville (la ville de Casablanca est typique cet gard : quartiers Derb Ghallef, El Fida-nouvelle mdina, Bachko, etc.), mais lessentiel de la pauvret et des situations de vulnrabilit sociale se trouvent concentres dans les zones dhabitat urbain que lon vient de dcrire. Vivre dans ces lieux signifie avoir un accs trs limit aux services sociaux de base, avoir un accs trs difficile au centre ville et aux lieux de travail, et surtout souffrir de discriminations diverses lies la reprsentation sociale ngative que le reste de la population citadine a de ces quartiers mal fams, perus comme source dinscurit. Le Ministre du dveloppement social, de la famille et de la solidarit ne sy est pas tromp. Disposant des donnes fournies par le dpartement de lhabitat, il a dj rig ces zones en sites dactions prioritaires pour sa stratgie de dveloppement social en milieu urbain. Sans ngliger, pour autant,

122

les poches de pauvret et de vulnrabilit dissmines dans les autres communes, les autres quartiers et les autres arrondissements urbains. Par ailleurs, le ministre du dveloppement social a conclu un accord de partenariat avec le ministre de lhabitat pour le partage de la matrise douvrage dans les oprations de restructuration, de recasement, de relogement et dans les normes des logements sociaux. Ce partenariat judicieux permettra ainsi de complter la logique de rparation des dficits sociaux par une logique de prvention, planifiant, dans toutes ces oprations, les infrastructures sociales, les services socioducatifs les espaces collectifs, culturels, sportifs et, dune faon gnrale, tous les lments qui amliorent les conditions de vie des citoyens et qui contribuent produire le lien social, linclusion et la cohsion sociale. En termes de ciblage thmatique ou dinterventions prioritaires, le chmage urbain ayant t clairement identifie comme la grande cause de la pauvret, de la vulnrabilit et de lexclusion sociale ( ct de lexclusion du logement dcent qui comporte de faon implicite lexclusion des services scolaires de qualit, des services de sant et des infrastructures collectives), les efforts devront tre concentrs sur tous les moyens qui permettent linclusion sociale par lemploi (alphabtisation, formation professionnelle, activits gnratrices de revenu, micro crdit, etc.). Lexclusion de lemploi et du logement dcent ne sont pas seuls en cause, certaines formes de travail prcaire, discontinues et faiblement rmunres faisant peser lincertitude sur le revenu, sont elles aussi des facteurs majeurs de pauvret, de vulnrabilit conomique et dexclusion sociale. La multiplication de ces formes de travail en milieu urbain, que ce soit dans le secteur formel ou informel, accrot la prcarit des conditions de vie de nombreux mnages urbains et amoindrit considrablement leurs capacits de rsistance aux chocs conomiques et sociaux (maladie, accidents, perte de la capacit de gain et donc de revenu, etc.). Certes, la solution de ces problmes passe par la lutte contre le travail prcaire et par lextension de la protection sociale. En attendant, la composante urbaine du

programme national de lutte contre la pauvret et lexclusion doit multiplier toutes les formes de mdiation sociale pour viter que la dchance conomique transitoire ou durable ne se transforme en dchance sociale (dscolarisation, dislocation des familles, expulsion du logement, mendicit, etc.). De telles formes de mdiation sociale peuvent tre trs utilement dveloppes au niveau du rseau de Maisons du citoyen. Le rle spcifique du ministre du dveloppement social ayant t prcis, la stratgie de lutte contre la pauvret et lexclusion urbaines ayant des enjeux clairement politiques et scuritaires ne peut tre forcment que laffaire de tous. Globalement, les villes marocaines doivent tre lavenir plus productives, plus inclusives et leur gestion doit permettre la reddition des comptes. Lobjectif de villes plus productives consiste avant tout mettre fin au paradoxe suivant : les villes marocaines abritent de plus en plus de pauvres et dexclus alors que ce sont les lieux de cration de la prosprit et de la richesse du pays. Donc, en complment de la stratgie de lutte contre la pauvret, une stratgie de politique conomique de la ville doit permettre lintgration et lengagement des pauvres eux-mmes dans le changement de leurs conditions de vie. Le manque de mcanismes de coordination, de vision globale et de stratgie collective lchelle dune ville empchent souvent la croissance conomique urbaine de donner lieu une rpartition plus quitable et une hausse significative des revenus. On retrouve ici la dimension territoriale et rgionale du dveloppement. Dans la mesure o les villes sont des chefslieux de rgions, elles doivent mettre en place des mcanismes de promotion du dveloppement conomique mtropolitain dans le cadre de la formulation dune stratgie collective. La stratgie collective dune ville est cense runir le public et le priv de manire favoriser la cration demplois, la hausse des revenus et lamlioration de la qualit de la vie citadine par la coopration de tous les acteurs : conomiques, institutionnels, politiques et civils. Deux lments-cls peuvent tre apports par une telle stratgie :

123

(i) Investir dans des secteurs fondamentaux qui entraneront la productivit et linnovation, par exemple : lducation et la formation professionnelle, les infrastructures urbaines et les transports en commun, la veille technologique et lintelligence conomique, laccs des formes de financements diversifis, capital-risque, microcrdit, accs aux services, etc. (ii) Promouvoir des zones et des secteurs industriels qui acclreront par leur dynamisme le rythme de linnovation et de la croissance, favoriser limplantation des PME-PMI ct de grands groupes industriels qui sont les vecteurs des transferts de technologie. Dvelopper les NTIC et, dune manire gnrale, promouvoir les investissements et lemploi dans des secteurs forte valeur ajoute. La coopration au sein dune ville chef-lieu de rgion est la cl dun dveloppement harmonieux pour tous, autour de trois ensembles de politiques publiques. Le premier consiste lier les atouts conomiques qui existent aux diffrents niveaux de la ville-centre et de la rgion dans son ensemble. Il sagit en effet de faire rayonner les lments durbanits dans les banlieues et les quartiers priphriques et damliorer la fluidit des dplacements entre les deux. Le second concerne la rhabilitation des centres-villes surpeupls (mdinas) et lamlioration des quartiers centraux historiques dserts par les entreprises et les commerces laide de marketing urbain adquat. Le troisime vise organiser larticulation entre rsidence et emploi, par les divers services facilitant les dplacements, les crches, les garderies et tous les moyens favorisant un bon fonctionnement du march du travail urbain et laccs lemploi des femmes, et des populations peu qualifies et faible revenu, vivant dans le centre-ville ou la priphrie. En ce qui concerne les pauvres et les exclus urbains, le principal enjeu de la stratgie conomique de la ville est de convertir lconomie informelle en vritables sources de revenus durables. Cela passe par la rhabilitation des quartiers et lamnagement dun habitat dcent car pour les familles pauvres, la maison est aussi souvent le lieu de travail ; donc lamlioration des conditions de

logement et la scurisation foncire sont une contribution majeure leurs conditions de travail. Plus gnralement, la prosprit conomique dune ville et les conditions de vie et de sant de ses habitants ont un destin li, ce qui implique que son environnement soit prserv : assainissement, traitement des dchets, recyclage, qualit de leau et de lair, amnagements despaces verts et despaces publics conviviaux, etc. Enfin, la condition essentielle dune telle stratgie conomique de la ville reste une bonne gouvernance de la ville. Lobjectif de villes plus inclusives est le corollaire du premier ; parce que pour lutter contre la pauvret et lexclusion urbaine, il faut augmenter la production de richesses. Mais jusqu prsent, la croissance conomique des villes na empch ni lextension de la pauvret ni laggravation de lexclusion sociale. Force est donc de constater qu lheure actuelle, les stratgies dinclusion sattaquent un systme gnral dorganisation urbaine fond sur lingalit. Face ce constat, lenjeu est-il lradication de la pauvret urbaine, ou plus fondamentalement, la reconstruction de rapports sociaux et la possibilit daccs du plus grand nombre aux droits et au dbat sur les dcisions ? Partant du principe (largement argument plus haut) que cest la question des droits qui est fondamentale, alors lobjectif de villes inclusivesremet en cause le privilge de ceux qui en jouissent aux dpens des pauvres et des exclus.En ce sens, cet objectif peut tre requalifi de projet politique dinclusion urbaine. Ce projet politique est porteur dun changement social ngocier entre toutes les parties prenantes qui constituent la communaut urbaine.Cela passe encore une fois par une bonne gouvernance institutionnelle de la ville. Cela passe aussi par le combat contre tous les mcanismes dexclusion. Lexclusion sociale tant un fait global est dabord combattre sur le plan des structures et des valeurs sociales. Des dmarches ducatives et de sensibilisation doivent tre dveloppes en direction de lensemble des acteurs urbains pour faire largement comprendre les causes et les consquences de lexclusion et la ncessit dun changement social. Ensuite, les systmes conomiques urbains sont gnrateurs dexclusion du fait de la flexibilit et de la prcarit du travail, du

124

sous-dveloppement du capital humain, de la spculation foncire et immobilire, de discriminations diverses vis--vis des femmes et des catgories socio-conomiques vulnrables. Il faut donc renforcer les contre-tendances inclusives et remettre le respect des droits et des liberts au coeur des politiques urbaines ; ce qui implique la coopration et le partenariat entre des couches sociales et professionnelles diffrentes et entre tous les acteurs conomiques, politiques, institutionnels et civils qui constituent la socit urbaine, les trois enjeux fondamentaux dinclusion sociale, de cohsion sociale et de reddition des comptes devant toujours tre gards en ligne de mire.A dfaut,ce qui guette la socit urbaine marocaine, cest lextension de la pauvret et de lexclusion et la menace de pauprisation des classes moyennes citadines. Ces risques pour la cohsion sociale et pour la stabilit politique du pays constituent des enjeux trop importants pour retarder encore le changement social ncessaire.

rurale et urbaine, conue pour aborder de faon frontale et sur une base territoriale prcise, tous les dterminants de la pauvret et de lexclusion.

Une stratgie dveloppe en faveur des groupes sociaux risque ayant des besoins spcifiques (femmes, enfants, personnes ges, handicaps).

A la faveur de ces quatre axes dintervention, le ministre du dveloppement social se trouve, en quelque sorte, dpositaire de la politique sociale de proximit du gouvernement et de la politique de contractualisation du dveloppement social pilot par les communauts territoriales (communes, provinces, rgions, villes).

3. MODALITS DE MISE EN UVRE DE LA STRATGIE ET GOUVERNANCE Cette section constitue la partie finale du document. Dans tout ce qui la prcde, la dmarche des experts sest efforce de prciser les principes, les fondements et le contenu de ce qui pourrait tre retenu comme une nouvelle stratgie nationale intgre de dveloppement social. En mme temps, ces principes,ces fondements et ce contenu comportaient implicitement de nouvelles modalits de mise en uvre et de nouvelles modalits de gouvernance. Pour cette raison, bien que les enjeux relatifs la gouvernance demeurent cruciaux, cette partie du document sera volontairement relativement courte, en ce sens quelle se limitera faire un rappel synthtique des rgles de bonne pratique, des nouvelles rgles qui doivent guider laction publique et des nouvelles modalits de gouvernance ncessaires au succs de la stratgie propose.
3.1. MODALITS DE MISE EN UVRE

A lissue de ces propositions concernant la nouvelle stratgie nationale intgre de dveloppement social, les experts entrevoient laction spcifique du ministre du dveloppement social autour des quatre axes suivants :

Une stratgie de rponse aux projets et aux programmes ascendants qui est dj incarne dans le programme social de proximit. Une stratgie dingnierie et de conception de programmes descendants fonde sur les bases thoriques et oprationnelles suggres ; les institutions dpendant du ministre (Secrtariat dEtat, Entraide nationale, Agence de dveloppement social) et le rseau de maisons du citoyen sont appels y jouer un rle considrable, en bnficiant, bien entendu, de tous les contrats de partenariat conclus ou conclure, sur une base territoriale, avec les collectivits locales, les dpartements sectoriels, le secteur priv, la socit civile et la coopration internationale. Une stratgie de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale, avec ses deux composantes

Les modalits de mise en uvre proposes sont censes traduire concrtement, dans les faits et par laction, non seulement le contenu de la stratgie, mais aussi les principes et les nouvelles rgles sur lesquelles elle est fonde. Avant de formuler les modalits dexcution, il convient de rappeler trs brivement ces principes et ces rgles. Les experts en proposent la synthse suivante : la coresponsabilit sociale, le

125

renforcement du capital social, la transparence, lefficacit et la responsabilit de laction publique. - La coresponsabilit sociale, entendue dans le sens o le dveloppement social est devenu laffaire de tous. Il est bien entendu aussi laffaire de lEtat, mais aussi et surtout de toutes les politiques conomiques et sociale menes par lEtat. - Le capital social, entendu dans le sens o les organisations et les institutions politiques et prives, les relations quelles entretiennent, les comportements, les traditions et les valeurs qui les sous-tendent constituent un capital immatriel puissant qui doit complter de plus en plus le capital physique, financier, environnemental et humain du pays. - La transparence, lefficacit et la responsabilit de laction physique entendues dans le sens de lintgration et la coordination des politiques publiques et dans celui de la reddition des comptes. Dans ces conditions, et tant donn la nature interdpendante et holistique du dveloppement social, la mise en uvre de la nouvelle stratgie suppose, au pralable, deux engagements clairs des pouvoirs publics. Ces engagements concernent la politique conomique sous la responsabilit directe du gouvernement. Le premier engagement doit participer de la prise de conscience que les politiques macroconomique, commerciale et financire ont un impact majeur sur lemploi, la rpartition du revenu et la consommation. Il faut par consquent prendre la rsolution ferme daxer la croissance conomique sur la rduction de la pauvret et des ingalits sociales, en donnant la priorit lexpansion des perspectives demploi et laugmentation des revenus et des actifs productifs des pauvres. Cet engagement quivaut tablir en permanence un lien fort entre la politique conomique et la politique sociale. Le deuxime engagement, qui doit constituer un signal tout aussi ferme du gouvernement, concerne laccroissement de lefficacit et de la coordination des politiques sociales sectorielles et en particulier laccroissement de leur impact sur les pauvres. Ces pralables tant rappels, il convient maintenant

dexaminer les modalits de mise en uvre impliques par la synthse des principes et des rgles effectue ci-dessus. 3.1.1. La coresponsabilit sociale implique : (i) Le partenariat public-priv : La synergie des acteurs appartenant chacun des deux domaines doit tre en permanence recherche et renforce, non seulement en dveloppant les formules actuelles de contractualisation et de conventionnement, mais aussi en explorant de nouvelles formules de partenariat. En effet, la complexit des problmes de dveloppement social et des besoins en ressources matrielles et humaines sont tels que le partenariat est incontournable. Il doit lier lEtat et son administration, les institutions publiques, les collectivits territoriales, les associations de bnficiaires, les ONG de la socit civile, les entreprises publiques et prives. Lampleur des besoins est telle que lensemble des ressources nationales publiques et prives ny suffirait pas ; do un partenariat tout aussi incontournable avec la coopration et la communaut internationale du dveloppement et la ncessit dexplorer sans cesse de nouvelles formules de partenariat et dappui aux capacits nationales. (ii) La participation et limplication communautaire : linclusion sociale suppose la participation pleine et entire et limplication des communauts dans la prise en mains de leur propre destine. Le dveloppement local pilot par la communaut, dans la mesure o il permet une appropriation par les populations bnficiaires des dcisions et des ressources, garantit un bon ancrage institutionnel, la prennit du processus de dveloppement et la possibilit denvisager des stratgies de dsengagement. En ce sens, il se diffrencie des simples interventions dassistance. Le dveloppement local ne peut prendre toute sa mesure que sil est coupl une politique effective de proximit. (iii) Le couplage projets ascendants projets et programmes descendants : la nouvelle stratgie nationale comporte une dimension proactive qui doit venir judicieusement complter lattitude ractive actuelle des institutions qui composent le

126

ple social du gouvernement. Ces dernires devront dsormais dfinir de grandes orientations programmatiques dans lesquelles pourront sinscrire des demandes de soutien financier des projets ascendants. Dans la dmarche descendante la logique voudrait que lon opte pour des programmes plutt que pour de simples projets isols afin de traduire concrtement dans les faits de principe des actions multi domaines concertes qui est le propre des interventions transversales de dveloppement social. 3.1.2. Le renforcement du capital social implique : (i) des actions de sensibilisation-communication : Lobjectif de cohsion sociale ne peut pleinement tre ralis quautour de valeurs partages. Au premier rang de ces valeurs figure la solidarit dont il faudra sans cesse assurer la promotion. Cest ce que fait de faon remarquable la fondation Mohamed V pour la solidarit ; cest aussi lune des missions du ministre du dveloppement social. A ct de la solidarit, ce sont les valeurs citoyennes dont il faut assurer la promotion par lducation civique ; lducation civique doit tre rintroduite et son enseignement revitalis lcole. Elle doit faire aussi lobjet defforts permanents de sensibilisation - communication en direction des adultes. Linclusion sociale, la cohsion sociale, et dune manire gnrale, le dveloppement social harmonieux ne dpendent pas seulement de la garantie des droits et des liberts, de la cration de capacits, dopportunits et de chances, mais aussi de la solidit du lien social et de la qualit des relations sociales. Tout ce qui contribue crer du sens, tisser permanence le lien social, organiser des mdiations par la rsolution pacifique des diffrents conflits sociaux, a au moins autant dimportance, si non plus, que les interventions caractre matriel. (ii) des actions de formation et de renforcement des capacits : lensemble des acteurs et des institutions qui constituent le capital social doivent tre soutenus et consolids tous les niveaux, en particulier dans deux aspects prioritaires : la formation et le renforcement des

capacits institutionnelles. La formation aux principes, aux techniques et lingnierie de laction sociale et de dveloppement social. Ces actions devront concerner tous les acteurs : cadres des administrations sociales concernes, cadres des collectivits locales, associations communautaires et associations de quartiers, ONG de la socit civile. Une formation plus spcifique devra tre dveloppe en direction des travailleurs sociaux (assistants et assistantes sociales, personnels des crches, acteurs de terrain, ducateurs, psychologiques, etc.). Le renforcement institutionnel comporte deux composantes : lune au profit des collectivits locales qui entre dans le cadre de laccomplissement du processus de dcentralisation, lautre au profit du tissu associatif (associations communautaires et ONG de la socit civile). Cette deuxime composante comporte la clarification des relations Etat-ONG au moyen, ventuellement, dune charte consensuelle, la clarification du cadre juridique, financier et fiscal des associations, lassouplissement des procdures doctroi des autorisations et doctroi de la qualit dutilit publique, le renforcement des capacits financires des associations. Les actions de formation et damlioration des capacits des acteurs et des institutions qui constituent le capital social ne pourraient prendre toute leur mesure que si, paralllement, les pouvoirs publics assurent une large diffusion des informations sociales utiles : donnes quantitatives et qualitatives sur la pauvret et la vulnrabilit conomique, indicateurs sociaux et socioconomiques aux niveaux les plus dsagrgs possibles, prvisions des dpenses publiques sectorielles relatives aux diffrents chelons territoriaux, etc. 3.1.3. La transparence, lefficacit et la responsabilit de laction publique impliquent : (i) Lintgration et la coordination des politiques et programmes publics : On a dj soulev cette problmatique centrale qui conditionne lefficacit des politiques publiques, lorsque lon a suggr les deux engagements pralables ncessaires au succs de la nouvelle stratgie nationale de dveloppement social,

127

savoir : garantir un lien troit et permanent entre la politique de dveloppement social dune part, et garantir lintgration et la coordination des politiques sociales sectorielles et leur impact sur les pauvres, dautre part. On ne retiendra ici que le deuxime volet en tendant le souci dintgration et de coordination aux programmes spcifiques de dveloppement social et de lutte contre la pauvret et lexclusion. Des modalits de mise en uvre des politiques et des programmes publics plus efficaces supposent leur mise en cohrence sur 3 plans, horizontal, vertical et temporel. Pour garantir cette mise en cohrence, de nouveaux mcanismes et arrangements institutionnels sont ncessaires. Lharmonisation horizontale, tant donn la dimension fondamentalement transversale de toute stratgie de dveloppement social doit tre assure trois niveaux : au niveau central (celui du gouvernement) au niveau intermdiaire (celui de la rgion, de la province ou prfecture, ou encore de la ville) et au niveau local (celui de la commune, dun groupe de communes, dun quartier ou dun arrondissement). Au niveau du gouvernement, la ractivation dun comit interministriel prsid par le Premier ministre et dont le ministre du dveloppement social assurerait le secrtariat permanent savre indispensable, car tout le dveloppement social nest quaffaire dintersectorialit et de multisectorialit. Comme toute stratgie nationale de dveloppement social ne peut tre que le reflet dune politique sociale intgre, les experts insistent sur cette recommandation cruciale dun comit interministriel permanent qui, peut tre dans ce domaine plus quailleurs, trouve trs largement sa justification travers toute largumentation dveloppe dans cette tude. Cette mise en cohrence horizontale au macro niveau doit naturellement tre relaye au niveau intermdiaire et au micro niveau. On renoue ici avec la question du niveau territorial le plus pertinent pour le dploiement de la stratgie de dveloppement social. Comme nous avons dj eu loccasion de le souligner, cette question entretient des rapports troits avec deux questions dune autre nature : celle du niveau le plus pertinent pour

la dconcentration des services de ladministration centrale, dune part et celle qui a trait lenvergure des programmes et des interventions dautre part. En ralit chaque niveau (central, intermdiaire et local) comporte sa propre pertinence intrinsque selon lampleur et les enjeux des politiques et des programmes dploys et les objectifs poursuivis. Pour autant, le niveau intermdiaire retient notre attention dans la mesure o il savre dune importance stratgique dans la dimension territoriale du dveloppement social. Il sagit de concevoir et de penser ce niveau en termes de circonscription territoriale de laction sociale et de dploiement de la stratgie nationale de dveloppement social. Il sagira aussi lavenir de concevoir et de penser ce niveau en termes de pertinence des dcoupages territoriaux en fonction de leur viabilit conomique. Pour linstant, et dans un souci de pragmatisme, lchelon provincial et prfectoral nous semble tre le niveau idoine pour relayer lharmonisation centrale travers des divisions ou des comits provinciaux ou prfectoraux du dveloppement social. Le principe de ralisme milite aussi en faveur dune masse critique de moyens administratifs dlgus en termes humains, financiers et dcisionnels susceptibles de venir en appui et en soutien logistique des programmes et des initiatives lchelon communal ou infra communal. Cette masse critique ne saurait tre raisonnablement runie quau niveau provincial ou prfectoral. Cest pourquoi, sans remettre en cause la pertinence du dveloppement local initi et pilot par la communaut et lexcellent ancrage institutionnel qui le caractrise, il apparat ncessaire aujourdhui de reformuler en termes stratgiques la dimension territoriale du dveloppement social la plus apte garantir des modalits dinterventions publiques plus efficaces. Nous reviendrons, dans la conclusion, sur cet aspect qui nos yeux reprsente lune des contributions les plus utiles de cette tude lamlioration de cette efficacit. Ces prcisions concernant le niveau intermdiaire rejoignent le souci de mise en cohrence verticale des moyens humains, financiers

128

et dcisionnels des ministres sectoriels, et pour le dire en termes simples, lardente ncessite dune dconcentration effective et oprationnelle. Enfin, le souci crucial de la synchronisation des interventions, indispensable en vertu mme de la sommation de leurs effets respectifs, pourrait tre satisfait dans le cadre de leur programmation territoriale concerte et non plus simplement dans le cadre de leur planification nationale. (ii) La construction dun systme danalyse et dinformation sociales plus performant : les objectifs dinclusion sociale, de cohsion sociale et de reddition des comptes ne peuvent pas tre atteints par le seul traitement rparateur du stock des dficits sociaux et de la rduction des situations actuelles de pauvret, dingalits et dexclusion. Ces objectifs ncessitent en quelque sorte un saut qualitatif en matire de conceptualisation des politiques sociales. Cest pourquoi la nouvelle stratgie comporte une dimension prospective, dont la traduction dans les faits et par laction, doit permettre de passer dune politique de rparation des dficits sociaux une politique de prvention et danticipation des nouveaux risques sociaux. En particulier, les dynamiques, les facteurs et les trajectoires spcifiques de pauvret, de vulnrabilit conomique et dexclusion en milieu urbain ncessitent un systme danalyse et dinformation sociales plus dtaill et plus fin pour pouvoir construire les rponses adaptes aux besoins actuels et futurs. Dun autre ct les outils et les instruments de la protection sociale doivent tre mis profit pour renforcer la capacit des groupes sociaux vulnrables, ce qui milite pour la constitution dun ple social fort dot des moyens adquats ; ce qui milite aussi pour le rexamen du mandat initial des diffrents filets de scurit, compte tenu des transformations qui affectent la socit et de la complexit accrue des besoins sociaux. Analyse sociale, information caractre social, vont de pair avec lingnierie de la protection sociale et avec lvaluation de limpact des politiques sociales, notamment les politiques de soutien la consommation, la promotion nationale, lEntraide nationale et lAgence de dveloppement social.

Pour linstant, le ple social actuel a sous sa responsabilit directe deux de ces instruments institutionnels : lEntraide nationale et lAgence de dveloppement social. Il lui appartient donc de renforcer leurs capacits et leurs aptitudes dvelopper lanalyse et linformation sociales, matriser les diffrents volets (programmation et valuation) de lingnierie sociale, et de faon plus globale, apporter des rponses plus compltes aux besoins ainsi inventoris. Il en va de mme pour les outils nouvellement dploys comme les Maisons du Citoyen. En matire danalyse sociale et dinformations sociales utiles,il doit rgner aussi dsormais le mme souci de coordination et dintgration des donnes que celui que lon a fait prvaloir pour la coordination et lintgration des politiques entre les dpartements sectoriels. La communaut internationale du dveloppement et la coopration,notamment le systme des Nations unies et la Banque mondiale, peuvent contribuer de faon encore plus efficace renforcer les capacits nationales en matire de systmes dinformation, dingnierie, dvaluation, de mise en place dindicateurs de suivi et de ralisation des intervention, etc.
3.2. LA GOUVERNANCE

3.2.1. La dcentralisation et la dconcentration Les pouvoirs publics, dans le cadre de la nouvelle stratgie nationale de dveloppement social intgr, doivent adopter des modalits dintervention plus efficaces et mieux adaptes aux ralits concrtes des territoires o elles sexercent. Mais, comme nous en avons fait le constat, dans le couple dcentralisationdconcentration,il y en a un qui va plus vite que lautre. Ce rythme asynchrone compromet la crdibilit et la maturation du processus de dmocratie locale ainsi que leffectivit de la politique de proximit,do encore une fois,dans les modalits de mise en uvre et de gouvernance de la stratgie, linsistance des experts plaider pour une dconcentration plus rapide et mieux harmonise des services, des moyens et des responsabilits de ladministration centrale sur le territoire du royaume. Cette condition est dautant plus fondamentale quil apparat clairement, lissue des analyses dveloppes dans cette tude, que lensemble des problmes de

129

coordination et dintgration des politiques et des programmes peuvent tre rsolus dans le cadre dune dmarche de contractualisation territoriale du dveloppement social. Cette dmarche a le mrite de prendre en compte tous les dysfonctionnements et tous les facteurs qui entravent lefficacit des actions de dveloppement social tels quon a pu les valuer (miettement des projets et des programmes, doubles emplois et redondances, dispersion institutionnelle et dfaut de coordination, stratgies dacteurs multiples, plurielles et parfois concurrentielles, concentration excessive des interventions sur certains sites et dfaut de ciblage sur dautres, etc.). Au moment o lon achve ce rapport, le ministre du dveloppement social a dj adopt une dmarche similaire quil a dsigne sous le terme Le contratprogramme social. Cette politique de contractualisation devra tre dcline le plus souvent au niveau provincial ou prfectoral ; elle pourra ltre aussi au niveau dune ville ou dune rgion selon la nature et lenvergure des domaines sur lesquels porte la contractualisation. Sa mise en uvre suppose trois conditions ncessaires son succs : (i) lamlioration des ressources des collectivits locales et leffort de prquation entre les plus riches et les plus pauvres dentre elles ; (ii) lacclration et lharmonisation territoriale du processus de dconcentration ; (iii) lengagement ferme des diffrents dpartements sectoriels dans le processus de contractualisation territoriale. Cette dmarche reprsente une bonne faon de concilier les rgles de bonne gestion des politiques et programmes publics, de bonne gestion des affaires locales, de bonne gestion de la ville, etc. Elle permet aussi datteindre plus facilement les objectifs dinclusion sociale, de cohsion sociale et de reddition des comptes.

3.2.2. La gouvernance globale de la stratgie Au-del des rgles de bonne gestion et de bonne pratique, qui doivent sappliquer lensemble des institutions et des acteurs publics ou privs du dveloppement social, le cadre gnral de gouvernance doit garantir : (i) les liberts publiques et civiques et les droits humains fondamentaux ; (ii) lgalit de tous devant la loi, y compris ladministration publique linstar des citoyens ; (iii) lgalit de tous les citoyens, quel que soit leur niveau de revenu ou leur condition socioconomique, dans laccs aux institutions et aux services publics ; (iv) la transparence, la rationalisation et le souci defficacit des services publics ; (v) lamlioration des capacits des citoyens tenir pour responsables les institutions censes les servir ; (vi) llargissement du rle des collectivits locales et le renforcement de leurs capacits afin quelles soient en mesure de piloter le dveloppement social territorial ; (vii) la dconcentration effective de ladministration ncessaire une politique effective de proximit et une dcentralisation russies. Lensemble de ces garanties tant elles-mmes inhrentes lapprofondissement du processus de dmocratie.

130