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LA SCIENCE DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

EN FRANCE

GEORGES LAKGROD

,
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..!, __ ....’~ ., B.
t. i

~
~

INTRODUCTION

1. L’exclusivit6 de l’approche purement juridique aux phenomenes


de 1’Administration publique semble caract6riser depuis environ un siecle
la pensee scientifique franqaise.
L’essor in6gal6 du droit administratif en France a eu pour cons6-
quence 1’abandon des etudes non juridiques de 1’Administration publique.
On semble avoir otibli6 presque totalement que ces dernieres etudes ont
en France leurs parchemins 1. On s’est habitué de longue date a cette
orientation essentiellement tinilat6rale et fatalement incomplete de la
pensee administrative francaise. L’abandon franqais a agi sur le conti-
nent tout entier bien que ce fut ici qu’6tait ne au xviii’ siecle le « Cam6-
ralisme » (Science de la Police) et au xix* si~cle la doctrine du droit
administratif.
Les cons6quences, directes et indirectes, de cet etat de choses, 6taient
particuli6rement facheuses. D’une part les recherches du domaine de la
morphologie administrative, dans la mesure oii la vie meme les imposait
progressivement, 6taient entreprises isolement, independamment des etudes
juridiques et pratiquement a l’insu de ces dernieres. Ainsi le courant
«
Fayoliste 1) devenait creation et monopole de techniciens, ingenieurs
et praticiens ; il semble avoir d’ailleurs 6t6 mieux connu a 1’6tranger (et
avant tout outre-Oc6an) qu’en France meme. Une bifurcation de la pensee
administrative franqaise, ainsi 6tablie, devenait certainement une source

1. A noter par exemple : Georges Langrod : La Scienza della Pubblica Amministra-


zione in Francia (en italien : Milan, Giuffre, 1962) et le résumé en français dans La
Revue Administrative, Paris, n° 79 (p. 5 sq.) et n° 80 (p. 125 sq).

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de faiblesse : la me~connaissance mutuelle des « administrativistes » et des
juristes administratifs empêchait toute f6condation crois6e, pourtant indis-
pensable. L’isolement des recherches administratives, r6sultant de ce
compartimentage, devenait total.
D’autre part une double asymetrie 6tait a noter : au sein des recherches
non juridiques du domaine de 1’Administration publique, le facteur à propre-
ment parler technique (travail de bureau, circulatiun des documents, mani-
pulations techniques) 1’emportait d6cid6iiient sur les aspects sociologique,,
psycliologique, historique, culturel du « phenomene aclministratif » ; en
meme temps cette evolution devait mener a un etat de choses ou la gestion
des affaires (privees) prenait d6cid6meent le dessus sur la gestion de la
chose publique. Par cons6quent, le cote « social » du phenomene adminis-
tratif restait obstin6ment dans l’ombre, personne ne s’en occupant en
fait.

2. L’essor de 1’action de 1’Administration publique 6tant un des traits


caract6ristiques du xx’ si~cle, cette carence de la Science fran~aise 6tait des
plus re_~reitalles.
En effet, tout restait ici dans le domaine des initiatives purement indi-
viduclles, eparses et non coordonn6es. Si la vie elle-meme impusait certains
travaux monographiques d’ordre historique, analytique, hiblio~raphiclue,
comparatif, etc..., ils se caract6risaient par le manque d’unit6 de conception
et n’offraient fatalement aucune vue d’ensemble.
Et pourtant grace a pensee scientifique a 1’6tran ei-,
1’evolution de la
avant tout aux Etats-Unis d’ Amérique, on a pu constater clne le « phenomene
administratif» (sp6cifi(lue) existe, constitue une réalité sociale et exige
»

d’6tre etudie tel quel bien qu’on puisse l’aborder sous divers angles. Pour
creuser en profondeur afin de saisir 1’essence de ce phenomene social parti-
culier, on ne peut se contenter de curiosite sporadique ou de recherches
fragmentaires, mais il faut proceder « d’en haut », la « Science administra-
tive» etant une science de superposition, voire de synthese. Il ne suffit
donc pas qu’un sociologue, un historien, un g6ographe, un 6cononiiste,
un psychologue social, un ethnologue, un political scientist analyse ce phéno-
m6ne sous l’angle particulier à sa specialite. Pour arriver £ saisir I’ « admi-
nistrativisme» du phenomene, pour apercevoir les liens « 6cologiques »
qui l’unissent au milieu social defini dans 1’espace et dans le temps », il
faut -

tout en b6n6ficiant de l’apport de diverses branches de Sciences


sociales (ainsi que de Sciences naturelles et exactes) ne pas juxtaposer -

mais « coiffer» ces dernieres, grace au point de vue « global >>.


Le compartimentage traditionnel des enseignements classiques dans
les Facult6s a fait que - puisque ce phenomene ne se laissait pas inte~rer
dans un des enseignements pratiques il restait inexplor6. On ne le
-

voyait pas. La scl6rose et le conservatisme des idees aidant, ce probl~me


entier restait à 1’etat stationnaire depuis un si~cle. 11 est vrai que certains
phenomenes extra-juridiques (organisation administrative) se trouvaient
6tudi6s dans le cadre du « Droit administratif », bien qu’A titre accessoire.
Mais en theorie on se contentait de I’aspect juridique et en pratique r6,ftiait
la seule routine. On a eu beau d6plorer de temps £ autre cette carence

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dans la litt6rature 2, le d6sint6ressement se maintenait et les essais scienti-
fiques etrangers restaient pratiquement inconnus.
Rien d’6tonnant que - faute de la comprehension (meme parmi les
scientifiques) du ph6nom~ne administratif en tant que fait social - l’Admi-
nistration publique agisse et se developpe en fait en dehors de revolution
des rapports sociaux qu’elle essaie constamment de rattraper. L’incessante
evolution de la realite sociale va ainsi de pair avec la fr6quente inadaptation
des institutions administratives aux besoins reels. Les m6thodes d’admi-
nistrer se forgeaient de faqon plutot anarchique que d’apr~s un plan pr6-
6tabli. La formation des administrateurs s’en ressentait. L’opinion publique
reste d6sorient6e et se contente de critiques le plus souvent st6riles, fr6-
quemment injustes parce que resultant de la meconnaissance de vrais
probl6mes.
3. L’Administration publique joue dans le corps social un role compa-
rable a celui du syst~me nerveux dans le corps humain.
Quel que soit le regime 6conomique et politique adopt6, le role effectif
de l’Administration publique à 1’6poque contemporaine devient tel qu’il
s’av~re indispensable de sortir de 1’6poque « pre-scientifique» dans ce
domaine et de mettre à la disposition de la communaute - des gouvernants
et des gouvernes les r6sultats repens6s d’une recherche scientifique
-

appliqu6e concernant tous les aspects du « ph6nom6ne administratif » : Ie


ph6nom6ne humain (maniement des hommes, « convivencia» team -

work, relations humaines we feeling), le problème materiel (domanialité


=

publique, instruments d’action administrative, travail de bureau dans son


ensemlle>, les proceclurc~s et les moyens d’agir (fonctionneI1lent et techniques
de 1’Administration, les structures (organisation et institutions adminis-
tratives), les normes 6tablies (droit administratif, code d6ontologiqlie), les
K relations
publiques » (avec I’ « egtesrieur »). Ce n’est qu’ainsi qu’on peut
comprendre le mod6le et la psychologie de la « societe organisationnelle y,
les conditions de I’ « adaptation» (identification) psychologique des « parti-
cipants p, le role charismatique des « leaders» de fait (Informal organi-
sation), 1’ensemble de divers phenomenes d’organisation (hi6rarchic, auto-
rit6, unit6 de commandement, centralisme, coII6&dquo;ialit6, consultation, etc.).
Cela est une condition sine qua non d’une correction s6mantique,
actuellement laissant a d6sirer ; on 6vite aussi de cette faqon la rupture
entre le droit administratif et les probl6nies non juridiques de 1’Adminis-
tration publique, rupture dont les cons6quences illustr6es par l’exemple -

americain s’av6reiit particiili6rement facleuses et appauvrissantes pour


-

la connaissance; on 61argit sensiblement 1’6tendue des recherches non juri-


diques de 1’Administration, en d6passant de beaucoup la simple technique
de bureau et I’ « organisation de travail» (management approach) ; on
tend A assurer une communaut6 d’id6e, dans une certaine mesure, avec
la gestion des affaires privees (business administration) ; on rend possible

2. Cf. par exemple : Emile Giraud : « Ii faut enseigner l’Administration» (Reuue
de Droit public, Paris, n° 2, 1951, p. 357 sq.); Léo Hamon : « Les sciences adminis-
tratives et la diffusion de la pensée française à l’étranger » (dans La Revue adminis-
trative, Paris, n° 39, 1954, p. 243 sq.) ; G. Langrod : « Science et enseignement de
l’Administration publique, Observations préliminaires» (dans Revue internationale des
Sciences administratives, Bruxelles, n° 3, 1954, p. 543 sq).

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une cooperation fructueuse des psychologues, sociologues, 6conomistes,

anthropologues avec le juriste, le praticien de 1’Administration, le cyber-


n6ticien.

4. Jusqu’A maintenant la France restait g6n6ralement A 1’6cart du mou-


vement mondial des id6es et de l’action, anime par l’Organisation des
Nations Unies (Division de 1’Administration publique), avant tout dans le
cadre de 1’Assistance technique (dans 1’Administration publique) aux pays
en voie de developpement (programme 6]argi et « OPEX ). L’activit6 de
l’Institut international des Sciences administratives A Bruxelles n’avait
que des repercussions plutot modestes en France, en d6pit de nombreux
efforts de la Section nationale fran~aise de l’Institut, anim6e par le Conseiller
d’Etat Puget. En face du d6sint6ressement g6n6ralis6 des Facult6s de
Droit et des Sciences economiques, est A noter l’action de la Fondation
Nationale des Sciences politiques (Centre de recherches administratives)
et de I’ « Institut Technique des Administrations publiques» (ITAP) à
Paris, anim6 et dirig6 par les repr6sentants de la fonction publique. Ce
n’est que tout r6cemnient qu’au 3’ cycle d’6tudes politiqties, a Paris, des
etudes administratives, dirig6es par M. Gournay, ont acquis droit de cit6.
Il n’en r6sulte point que plusieurs chercheurs isol6s n’aient pas conçu
la certitude qu’une r6-orientation capitale est n6cessaire sur ce plan. Mais
des r6alisations concr~tes se faisaient attendre. Les limites impos6es A
1’optique par les habitudes s6culaires, l’aversion contre les innovations et
les difficult6s qui s’y rattacheraient, la force de l’inertie faisaient que
tout restait en 6tat. La creation en 1945 de l’Ecole Nationale d’Adminis-
tration ne s’y opposait pas : les programmes de I’E.N.A. n’embrassaient
rien qui permettrait aux 61~ves de saisir I’linit~, voire meme 1’existence
de la mati6re ; les enseignements restaient 6pars et disperses, la modeste
initiative d’un cours d’ensemble confie en son temps a M. Molitor, de
-

Bruxelles -

devait rester pratiquement sans lendemain, les stages bien -

que constituant une grande r6ussite orientaient les 61~ves vers la routine
-

en tant que force formatrice. Qui plus est : puisqu’aucune trace d’une
« Science administrative
» n’apparaissait dans les programmes, les 616ves
avaient droit d’arriver A la conclusion que cette derni~re 6tait un mythe.
C’6taient plutot les 6coles sp6cialis6es, comme celle des Douanes ou
d’Outre-Mer qui int6graient dans leurs programmes des amorces, encore
modestes, d’un enseignement « unitaire ~.
Mais pratiquement tout restait encore A faire.

5. Pr6cis6ment I’Ecole pratique des Hautes Etudes qui dès sa creation


en 1868 semblait constituer le centre ideal pour assurer le lancement en
France de la Science de 1’Administration publique prit une initiative en
ce sens.
Son cr6ateur, Victor Duruy, le pr6voyait explicitement. Dans sa lettre
a l’Empereur Napo]6on III du 28 septembre 1868 3, il se plaignait du
manque d’6cho qu’avait rencontrée à 1’6poque A la Facult6 de Droit de
Paris l’id6e de 1’61argissement de l’action de l’Ecole pratique des Hautes

3. Cf. Victor Duruy, Notes et souvenirs (Paris, 1902, 2


e édition, vol. I, pp. 317-318).

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Etudes sur la c Science cam£rale » ; mais il
ajoutait que Ie probleme
restait toujours actuel et qu’il ne s’agissait que de « partie remise ~. Il
ne pensait certainement pas qu’elle 6tait remise pour presque un siecle !I
Puisque l’Ecole pratique des Hautes Etudes 6tait con~ue comme
ensemble de « laboratoires de recherches1> destinés à assurer des moyens
ad6quats de travail dans plusieurs domaines de connaissances, avant tout
IA ou l’enseignement th6orique des Facult6s ne s’6tendait pas, il allait de
soi que la Science de 1’Administration publique, bannie pratiquement de
l’enseignement « officiel» de l’université, y trouvait tout naturellement
sa place. La souplesse des programmes et 1’61asticit6 de 1’action de l’Ecole
constituaient des atouts de la plus haute importance.
Ainsi, d6s que l’importance du probl6me en question fut comprise par
les dirigeants de la 6° Section, un centre de recherches et d’6tudes au -

d6but sciemment modeste et limit6 a pu etre cr66


-

au cours de
I’ann6e 1962-1963. Le souci dominant 6tait de favoriser la compr6hension
de l’unit6 de la discipline en groupant les divers sp6cialistes et en orientant
leurs efforts respectifs sur une base inter-disciplinaire, et en leur fournissant
des instruments de travail. 11 s’agit en meme temps de pr6parer pour
I’avenir le regroupement des disciplines « annexes », de creer un centre
d’attraction et de recherche pour les « administrativistesfrancais, voire
aussi etranger, d’assurer des liens permanents avec les centres analogues
a 1’6tranger et de cr6er des fondements d’une bibliotheque sp6cialis6e.
A partir de I’ann6e universitaire 1962-63, un s6minaire a commenc6
un travail r6gulier d’initiation A la recherche dans le domaine de la Science
de 1’Administration publique. Ce s6minaire groupant des participants hau-
tement qualifies, ayant une certaine formation ou experience administrai
tives et d6sirant se familiariser avec les concepts th6oriques de 1’Adminis-
tration moderne, consacre essentiellement ses travaux A 1’etude des pro-
bl6mes suivants : l’histoire de la pens6e administrative, l’objet de la
Science administrative, la place de la Science administrative parmi les
autres sciences sociales, ses m6thodes. Des recherches seront 6galement
consacr6es aux missions de 1’Administration, d son organisation, A son
fonctionnement, aux relations humaines dans 1’Administration.
Simultanément l’Ecole pratique a entrepris de constituer un groupe
de travail au sein de la 6’ section, en juin 1962, afin de preparer le premier
trait6 de Science de 1’Administration publique en langue francaise. Cet
ouvrage sera 61abor6 en commun par une vingtaine de th6o- sp6ciali~tes
riciens et praticiens de 1’Administration publique. Diverses r6unions du
Groupe de travail ont cu lieu au cours de I’ann6c 1962-63 et ont permis
à ses participants de prticiser les bases de ce travail collectif et de proc6der
à la r6partition des taches entre eux. 11 a notamment 6t6 decide que
l’ouvrage devait etre con~u comme un trait6 d’introduction à la Science
de 1’Administration publique, partant de 1’exemple franqais mais le d6pas-
sant et traitant de la r6alit6 administrative (structures et fonctionnement).
11 a 6galement 6t6 decide de ne pas se contenter d’un seul niveau ou
d’un seul type d’Administration, mais de tenir compte des aspects socio-
psychologiques en proc6dant A des analyses qui ne seraient pas purement
abstraites. L’orientation de 1’ensemble devra etre pratique mais non pure-
ment empirique, toujours sous I’angle de l’unité, les diff6rents sujets 6tant

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abordes non pas comme une s6rie de recettes, mais en proc6dant a des

g6n6ralisations th6oriqties de la réalité, en recherchant des pr6ceptes g6n6-


raux d’application universelle et en aboutissant A des d6veloppements
comparatifs.
Afin de faciliter la diffusion de l’enseignement de la Science adminis-
trative et de fournir aux sp6cialistes s’int6ressant A cette mati6re une
documentation appropri6e, la er6ation d’une bibliotheque sp6cialis6e est
pr6viie. Le Professeur Georges Vedel, Doyen de la Faculté de Droit et des
Sciences economiques de Paris a accept6 de contribuer a la fondation de
cette biblioth6qtie qui sera 6galenient accessible aux 6tudiants de la Facult6
s’int6ressant aux problemes de la Science administrative. La biblioth6que
en question fera partie de la
bibliotheque de la « Maison des Sciences
de 1’Homme ~.
Par ailleurs le groupe de travail sus-mentionn6 a 6tabli de nombreux
contacts avec des institutions analogues, tant en France qu’a 1’6tranger.
En France ces contacts ont notamment 6t6 6tablis avec la Fondation
Nationale des Sciences politiques (M. Gournay), avec 1’ITAP (MM. Gournay
et Fontaine), avec la Faculte de Droit et des Sciences economiques de
Paris ainsi qu’avec certaines Ecoles sp6cialis6es (Ecole des Douanes, Ecole
d’Outre-Mer, etc.).
Des contacts ont 6galement 6t6 6tablis avec diff6rentes institutions
et personnalit6s 6trang6res : en Allemagne avec la K Hochschule fiir
Verwaltungswissenschaften » de Spire par l’interm6diaire de son Recteur
le Professeur Ule, du Professeur Morstein Marx et du Professeur Roman
Schnur ; en Belgique le Professeur Henri Buch, Conseiller d’Etat,
avec
professeur d’Administration con-ipar6e a 1’Universite Libre de Bruxelles ;
aux Etats-Unis avec « 1’Institute of Public Administration à New York

(Luther Gulik) ; avec I’ « Illinois Institute of Technology, Department of


Political and Social Science» (Prof. Donald «~. Smithburg) ; avec la
~ Maxwell Graduate
School, Syracuse University(Prof. Roscoe C. I~Iartin) ;
avec le c~
Department of Political Science, University of Virginia»
(Prof Rowland Egger) ; avec le « Bureau of Public Administration,
University of Virginia » a Charlottesville (Directeur : Weldon Cooper) ;
avec le c~
Departement of Political Science, University of Chicago»
en particulier avec le Professeur Herbert J. Storing, charge dans
cette universite des cours d’Administration publique et qui a sp6-
cialement 6tudi6 les rapports de la Science de 1’Administration publique
avec la Science
politique et la Science du Droit ; en Pologne, avec la
Chaire de Droit administratif de l’université de Varsovie (Prof. J. Staros-
ciak), avec l’Universit6 de Szeged (Prof. J. Martonyi) ; en Grande-Bretagne
avec le «
Department of Government, University of Manchester (Prof.
Brian Chapman).
Des 6changes d’informations et de publications ont ete r6alis6s avec
la revue romaine La Scienza e In Tecnica della Organizzazione nella Puhhlica
Amministrazione (Prof. Giuseppe Cataldi) dont la direction a offert sa
collaboration, en particulier en faisant paraitre les r6sultats des travaux
entrepris par le Groupe de Travail fran~ais.
Des rapports ont 6t6 établis avec l’Institut international des Sciences
administratives a Bruxelles (Directeur g6n6ral P.A. Schillings) et plus

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avec le Vice-president de l’Institut et titulaire de la chaire
particuli~rei-nent
de Droit administratif a l’Universit6 de Belgrade en Yougoslavie, le Prof.
Nicola Stjepanovic.
L’6tablissement de contacts avec des centres sp6cialis6s dans d’autres
pays est pr6vu (Pays-Bas, Danemark, Portugal, Autriche, etc.).
I1 faut 6galement mentionner que des informations ont 6t6 publi6es à
deux reprises dans la Revue administrative à Paris et une fois dans la
Revue internationale des Sciences administratives à Bruxelles, relatives aur
travaux en cours dans ce domaine.
11 semble qu’ainsi grace A I’initiative de I’Ecole pratique la France
puisse reprendre la place qui lui est due dans ce domaine et que la pens6e
fran~aise, pendant trop longtemps scl6ros6e par l’approche purement juri-
dique du phenomene administratif, contribue au developpement mondial
de la Science administrative.

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