FIRST DRAFT

PREMIERE VERSION

Africa in the World Trading System: Prospects and Challenges

L’Afrique au sein du commerce international : perspectives et défis

par

Patrick Low, Zainab Mchumo et Vonai Muyambo1

Document préparé pour le Congrès sur

l’Accélération du développement en Afrique – 5ème année du 21ème siècle
Banque africaine de développement, Tunis, 22-24 novembre 2006

1
Ce document a été préparé pour le Congrès international BafD/AERC intitulé Accélération du
développement en Afrique – 5ème année du 21ème siècle. Les auteurs sont membres du Secrétariat de l’OMC. Les
opinions exprimées dans le présent document sont celles des auteurs et ne sauraient être attribuées aux membres
de l’OMC ni au Secrétariat de l’OMC
1
 Résumé

Le commerce joue un rôle essentiel dans le développement de l’Afrique, que ce soit entre les pays de
ce continent ou avec le reste du monde. Depuis des années, l’alliance des opportunités et des défis a
produit des résultats mitigés en Afrique ; en effet, l’environnement du commerce extérieur et le
contexte économique national n’ont pas toujours été propices. Ce document examine les principales
caractéristiques des modèles et tendances en matière d’échanges commerciaux africains, et observe
brièvement le lien entre les politiques commerciales et les conditions d’accès au marché. Il s’intéresse
ensuite aux implications pour les pays africains, dans ces circonstances, des négociations actuelles de
Doha, notamment dans les domaines de l’agriculture, l’accès au marché non agricole et les services, la
facilitation des échanges et le débat sur le traitement spécial et différencié. Les auteurs s’accordent
pour déclarer que si les coûts de l’ajustement à court terme des divers scénarios d’ouverture des
échanges seront sûrement abordés en cas de reprise du débat, cette question répresentera des gains
potentials immédiats et à long terme pour ce continent. La facilitation des échanges est un thème
important à l’ordre du jour de Doha car sa contribution a la baisse des coûts des échanges paraît
prometteuse. Quant aux discussions sur le traitement spécial et différencié, les auteurs estiment qu’il
est nécessaire de s’intéresser de plus près à ces thèmes du débat porteurs d’un réel dividende de
développement. Ce document examine ensuite un certain nombre de défis institutionnels et politiques
particuliers auxquels est confrontée l’Afrique alors qu’elle cherche à tirer profit des gains
commerciaux. Les auteurs exposent la dynamique et les réalités de la participation dans les processus
de négociation multilatéraux et soulignent les divers obstacles dans ce domaine ; les problématiques
nationales associées à ces processus de négociation sont également abordées. Ces problématiques
comprennent l’identification des positions nationales de négociation par le biais de divers processus
analytiques et consultatifs, ainsi que les défis posés par la mise en place des échanges. Ces obstacles
sont intimement liés aux restrictions de compétences, que ce soit en matière de capital humain ou en
infrastructure, qui rendent complexe la création d’environnements commerciaux concurrentiels. Ainsi,
ce document analyse les initiatives externes de soutien, notamment le Développement Intégré, le
JITAD et Aid for Trade : ce qu’elles promettent ou ce qu’elles ont déjà apporté et dans quelle mesure
leurs bénéficaires potentiels pourraient profiter de leurs actions. Enfin, ce document analyse les
questions du régionalisme dans le contexte africain, surtout la situation régionale/bilatérale par rapport
à la structure multilatérale, des implications de la croissance du régionalisme à l’échelle mondiale
pour les perspectives d’échange de l’Afrique, et des expériences de ce continent avec le régionalisme.
Un résumé des perspectives et des problématiques pour ce continent évoquées par l’analyse
précédente conclut ce document.

2
 TABLE DES MATIÈRES

I. Introduction 4

II. Les modèles d’exportation de l’Afrique 4

III. Quelques thèmes abordés dans les négociations de Doha 5

A. Commerce et agriculture 5
Subventions à l’exportation 6
Soutien national 7
Accès au marché 7
Quelques observations sur les opinions et priorités de l’Afrique en 8
matière d’agriculture
9
B. Commerce de produits non agricoles 10
Formule 10
Traitement des taux non limités 10
Flexibilités pour les pays en voie de développement 11
Approche sectorielle 11
Erosion des préférences 12
Obstacles non tarifaires
13
Options pour les pays africains dans les négociations sur l’agriculture et le
NAMA 14

16
C. Echanges de services 17
18
D. Facilitation des échanges
Réformes entreprises par les pays africains pour faire face aux défis 20
de facilitation des échanges 21

La facilitation des échanges et l’OMC 24

E. Traitement spécial et différentiel 25

Propositions du Groupe Africain lors de la Session Spéciale
26
Reprise et succès de la conclusion des négociations DDA
29
IV. La participation de l’Afrique au Système commercial multilatéral
30
Les défis d’une participation efficace 31
33
V. Régionalisme : quelles opportunités ? 33

L’expérience et les défis de l’Afrique 33

Accords de Partenariat Economique
Le régionalisme et l’OMC 36
Stratégie d’avenir 39

VI. Conclusions
3
Documents de référence
Tableaux

4
5
 L’Afrique au sein du commerce international : perspectives et défis

par

Patrick Low, Zainab Mchumo et Vonai Muyambo2

I. Introduction

Le commerce joue un rôle essentiel dans le développement de l’Afrique, que ce soit entre les
pays de ce continent ou avec le reste du monde. Depuis des années, l’alliance des opportunités et des
défis a produit des résultats mitigés en Afrique ; en effet, l’environnement du commerce extérieur et le
contexte économique national n’ont pas toujours été propices. Ce document examine les
problématiques des différentes politiques au sein des perspectives et opportunités d’échanges pour
l’Afrique. Ce document souligne les effets positifs d’une éventuelle reprise des négociations
commerciales de Doha, actuellement interrompues, surtout si les gouvernements africains prenaient
conscience de leurs intérêts nationaux et des opportunités que présenterait un dénouement favorable
de ces négociations au développement.
Ce document s’organise comme suit : la section II examine le mode d’exportation de l’Afrique dans
les marchés principaux et les produits de base. La section III étudie un certain nombre des thèmes des
négociations de Doha qui auraient probablement un impact significatif sur les perspectives
commerciales de l’Afrique, et évoque le fait de saisir ces opportunités nationales et régionales en
termes de gains pour les pays de cette région. Les thèmes abordés comprennent l’agriculture, l’accès
au marché non agricole, les échanges de services, la facilitation des échanges et le traitement spécial
et différencié. La section IV analyse ensuite les différentes problématiques de l’Afrique par rapport à
sa participation au système d’échanges multilatéraux, ainsi que les programmes visant à encourager la
participation efficace à ce système, notamment le Développement Intégré, le JITAD et Aid for Trade.
La section V est consacrée au régionalisme en Afrique et présente les différents défis et opportunités
que rencontre ce continent par rapport aux accords commerciaux des NPF (nations les plus
favorisées). La section VI représente la conclusion.

II. Les modèles d’exportation de l’Afrique

Cette section identifie brièvement les intérêts commerciaux de l’Afrique, comme le révèlent
les flux d’échanges, mais cela constitue une vision d’ensemble et ne tient pas compte des
innombrables différences entre les pays distincts. Toutefois, il convient de considérer les modèles
d’échanges commerciaux dans leur ensemble comme guide général en matière d’intérêts
commerciaux existants et (peut-être indirectement) futurs. Malheureusement, que le manque de
données empêchant de réaliser cette étude sur les échanges de services, les informations ci-dessous ne
concernent que les échanges de merchandises.

2
Ce document a été préparé pour le Congrès International BAfD/AERC intitulé L’accélération du
développement de l’Afrique les cinq premières années du 21ème siècle. Les auteurs sont membres du Secrétariat
de l’OMC. Les opinions exprimées dans ce document sont celles de leurs auteurs et ne sauraient être attribuées
aux membres de l’OMC ni au Secrétariat de l’OMC.
6
 Trois tableaux sont présentés : le Tableau 1 réunit des informations sur les importations et les
exportations de l’Afrique en 2005. Ce continent comporte 34 pays les moins développés (PMD), et
ces derniers représentent environ 19 % des exportations et 21 % des importations africaines. Les
quatre premiers pays africains en matière d’échanges commerciaux (Afrique du Sud, Algérie, Nigeria
et Libye) représentent plus de 57 % des exportations totales, dont la plupart sont pétrolières. Le
cinquième exportateur africain, l’Angola, n’apporte que 8 % de la totalité des exportations. Les quatre
importateurs principaux représentent 49 % des importations totales. L’ensemble du tableau est donc
très contrasté, et peu de pays exercent une influence importante sur les totaux.

Le Tableau 2 indique la composition des importations et exportations dans les catégories de

produits suivantes : exploitation minière, agriculture et fabrication, ainsi qu’une idée des destinations
que peuvent prendre les échanges africains. Du côté de l’exportation, les produits miniers (dont le
pétrole) représentaient 65 % des exportations de l’Afrique et 14 % de ses importations en 2005. Les
produits agricoles représentaient 11 % des exportations et 14 % des importations, et les produits
manufacturés 21 % des exportations et 20 % des importations. Ces chiffres démontrent clairement que
l’Afrique dépend de sa production de matières premières, surtout des matières brutes non agricoles. Il
est étonnant de relever que près de 21 % des exportations africaines en 2005 correspondaient à des
produits manufacturés, par rapport aux 11 % de l’agriculture. Ces chiffrent soulignent qu’il est
dangereux de combiner excessivement les résultats ; en effet, de nombreux pays africains dépendent
considérablement de l’exportation agricole et ne vendent pratiquement pas de produits manufacturés à
l’extérieur. Le chiffre élevé concernant les produits manufacturés ne concerne donc que peu de grands
pays, notamment l’Afrique du Sud et quelques pays nord-africains.

Turning to the question of where Africa's imports and exports go, Table 2 shows that Western
Europe is the dominant trading partner, accounting for about 43 per cent and 47 per cent of trade on
the export and import sides respectively. As far as exports are concerned, North America and Asia Si
l’on examine la question de la destination des importations et exportations africaines, le Tableau 2
indique que l’Europe occidentale est le principal partenaire commercial, avec environ 43 % et 47 %
des échanges (exportations et importations, respectivement). En matière d’exportation, l’Afrique du
Nord et l’Asie suivent, avec un peu moins de 20 % et 16 %, respectivement. Les importations
provenant d’Amérique du Nord sont négligeables, soit 7 % du total, tandis que ceux de l’Asie
représentaient plus de 22 % en 2005. Une autre caractéristique du modèle géographique des échanges
commerciaux africains est la part relativement faible du commerce intra-régional. Les échanges entre
pays africains représentent environ 10 % du total des exportations et des importations. Le commerce
intra-régional est considérablement plus important dans d’autres régions en voie de développement, et
ce modèle d’échanges représentera probablement un débouché prometteur pour l’expansion du
commerce de l’Afrique à l’avenir. Il est manifeste que l’absence d’infrastructures matérielles est une
contrainte majeure pour l’expansion du commerce intra-africain, réduisant ainsi les gains potentiels
qui auraient pu résulter de la récente diminution des barrières commerciales entre les pays sur ce
continent. Aussi sera-t-il intéressant de considérer, comme le présente la section V, dans quelle
mesure les accords commerciaux régionaux affecteront les échanges intra-africains.

Le Tableau 3 développe un peu les chiffres présentés au Tableau 2 : exportations africaines

vers différentes régions regroupées par catégories de produits, changements de 2000 à 2005. Comme
il était prévisible, la domination de l’Europe occidentale dans le commerce africain se reflète dans les
trois groupes de produits : exploitation minière, agriculture et produits manufacturés. La part de
l’Afrique du Nord dans les exportations de ce continent est bien plus importante pour les produits
miniers que pour les deux autres groupes. Cette catégorie de produits est davantage destinée vers
l’Asie que les produits agricoles ou manufacturés ; en revanche, les échanges intra-africains sont
relativement importants dans ces deux dernières catégories. Pour ce qui est des produits manufacturés,
ces échanges intra-régionaux semblent être prometteurs pour stimuler la diversification ainsi qu’une
meilleure activité économique à valeur ajoutée.

7
III. Quelques thèmes abordés dans les négociations de Doha

A. Commerce et agriculture

L’agriculture se trouve au cœur des négociations, et son importance pour l’Afrique est
indéniable ; elle répresente plus d’un tiers du produit national brut et près de 70 % de l’emploi,
toutefois les gains issus de l’exportation ne représentent que 11 %. La Décision d’août 2004 et le
Congrès ministériel de Hong Kong ont réalisé des progrès significatifs dans les négociations en cours
sur l’agriculture, comme le stipule le paragraphe 13 de la Déclaration ministérielle de Doha. Les pays
africains ont toujours participé activement aux négociations sur l’agriculture, que ce soit
individuellement, collectivement ou par l’intermédiaire d’autres coalitions. Ils font partie du G-90 qui
comprend aussi les pays les moins développés (PMD), les pays ACP (pays d’Afrique, Caraïbes et
Pacifique) et qui est associé à d’autres coalitions. Outre le groupe le plus connu dans le domaine
agricole (le groupe Cairns3, qui présente un grand intérêt dans l’avancement), il existe la coalition G-
204 qui regroupe des pays en voie de développement de diverses régions géographiques dans le
domaine agricole. De plus, le G-105 prône la flexibilité de l’accès aux marchés et s’intéresse
principalement aux problématiques non commerciales (multi-fonctionnalité), et le G-33 qui regroupe
des pays en voie de développement et se concentre en particulier sur les produits sensibles, les
produits spéciaux et la proposition du nouveau mécanisme spécial de sauvegarde pour les pays en
voie de développement. Avant le Congrès ministériel de Hong Kong, les objectifs des pays africains
avaient été énoncés dans la Déclaration du Caire6 des ministres du commerce de l’union africaine,
ainsi que dans les repères décidés à Arusha, adoptés juste avant le Congrès ministériel de Hong Kong.

Les objectifs principaux de l’Afrique dans le domaine de l’agriculture, comme ils ont été
énoncés dans les documents précités, peuvent se résumer ainsi : amélioration substantielle de l’accès
au marché pour les produits intéressants à l’exporation pour les pays africains ; gestion des restrictions
des importations sans tarifs et de l’accéleration des tarifs ; mécanismes et solutions spécifiques et
concrets pour résoudre l’érosion des préférences ; accès aux marchés hors taxe et hors franchise pour
tous les produits des PMD ; développement des modalités appropriées pour la désignation et le
traitement de produits spéciaux ; révision des critères de la boîte verte et raffermissement des critères
de la boîte bleue ; exemption des pays africains des engagements de minimis et de réduction du MGS
(mesure totale du soutien), et élimination de toutes formes de subventions à l’exportation. Les pays
africains demandent notamment l’élimination des subventions à l’exportation sur le coton avant le 31
décembre 2006. En outre, l’Afrique demande une réduction importante des mesures de soutien
national (80 % avant le 31 décembre 2006, 10 % avant le 1er janvier 2008 et 10 % avant le 1er janvier
2009) ainsi qu’un meilleur accès aux marchés grâce à des conditions d’accès sans franchise et sans
quotas pour le coton et ses produits dérivés pour les producteurs de coton issus des PMD et la balance
commerciale.7

Subventions à l’exportation

Un des progrès les plus notables dans la Déclaration de Hong Kong a été l’accord assurant
l’élimination en parallèle de toutes formes de subventions à l’exportation et de disciplines sur toutes

3
L’Afrique du Sud est le seul pays africain faisant partie du groupe Cairns.
4
L’Egypte, le Nigéria, l’Afrique du Sud, la Tanzanie et le Zimbabwe sont membres du G-20, qui est
principalement animé par le Brésil, avec le soutien des pays suivants, entre autres : Inde, Chine et
Afrique du Sud.
5
Le G-10 ne comporte qu’un membre africain (Maurice) ainsi que les pays suivants : Bulgarie,
Taïwan, Islande, Israël, Japon, Corée, Liechtenstein, Norvège et Suisse.
6
WT/L/612
7
Le paragraphe 15 des repères de développement décidés à Arusha figure dans WT/L/640

8
les mesures d’exportation ayant un effet équivalent, d’ici la fin 2013. Les ministres ont également
convenu de créer une « boîte de sécurité » pour les aides alimentaires sérieuses afin d’éliminer les
déviations commerciales. Les disciplines sur les crédits pour l’exportation, les garanties de crédits
pour l’exportation, les entreprises commerciales d’exportation et l’aide alimentaire devaient être
élaborées au 30 avril 2006 selon les modalités.

En ce qui concerne les mesures de traitement spécial et différentiel (S&D) dans le domaine
concurrentiel de l’exportation, les pays en voie de développement devaient bénéficier de périodes de
mise en œuvre plus longue pour l’élimination de toutes les formes de subventions à l’exportation. En
fait, en raison des termes de l’Uruguay Round, qui ont seulement autorisé les pays qui utilisaient déjà
ces subventions à poursuivre leur pratique, peu de pays en voie de développement s’en sont trouvés
affectés. En revanche, tous les pays en voie de développement seraient autorisés à utiliser des
subventions concernant le transport interne, le fret pour l’exportation et les coûts de marketing liés
aux exportations pendant une période à négocier. En outre, en fonction du S&D pour les pays en voie
de développement important de l’alimentation et pour les pays les moins développés, des mesures
allaient être négociées afin de permettre aux pays développés une certaine flexibilité en matière de
crédits pour l’exportation et la garantie de crédits pour l’exportation ou de programmes d’assurance.
Quant aux entreprises commerciales d’Etat, la Décision stipule que dans les pays en voie de
développement, celles qui reçoivent des privileges afin de préserver la stabilité des prix à la
consommation à l’échelle nationale et d’assurer l’alimentation bénéficieraient d’une considération
particulière pour conserver leur statut de monopole. Enfin, des arrangements financiers temporaires
ad hoc iés aux exportations vers les pays en voie de développement pourraient être convenus par les
membres si des circonstances exceptionnelles rendaient insuffisants l’aide alimentaire et les autres
arrangements financiers prévus.

Soutien national

La Décision du 1er août 2004 a engagé les membres à effectuer des réductions significatives
du soutien national faussant les échanges. La Déclaration de Hong Kong demande trois paliers de
réduction du MGS global et de l’ensemble du soutien national faussant les échanges. Ces
engagements de réduction sont mesurés par la Mesure Globale de Soutien (composant de la boîte
ambre) ajustés pour assurer des nouveaux de soutien de minimis et des nouveaux de soutien convenus
pour les paiements de la boîte bleue faussant moins les échanges. Une formule de réduction par
paliers serait appliquée afin de réduire les niveaux élevés de soutien dans une plus grande mesure que
les niveaux moins élevés (formule d’harmonisation). La première année de mise en œuvre de cet
accord, une réduction du MGS global d’au moins 20 % serait effectuée, ainsi que sur les niveaux de
soutien de minimis permis et les paiements de la boîte bleue. Afin d’empêcher que les membres ne
dévient le soutien entre les diverses catégories de soutien, les niveaux de MGS spécifiques aux
produits seraient plafonnés selon leurs moyennes respectives.

Les niveaux de soutien de minimis seraient soumis aux objectifs de réduction, en dessous des seuils
spécifique aux produits et non spécifique aux produits de 5 % et et 10 % convenus respectivement
pour les pays développés et les pays en voie de développement dans l’Uruguay Round. Le soutien à la
boîte bleue allait être plafonné à 5 % de la moyenne du taux de production total de chaque membre
pendant une période à déterminer. Une certaine flexibilité serait accordée aux membres qui
bénéficieraient d’un taux de soutien exceptionnellement élevé faussant les échanges, au sein de la
boîte bleue. Une révision de la boîte verte, qui contient des mesures de soutien exemptes de
réductions car elles ne comportent pas ou peu d’effets faussant les échanges ou d’effets sur la
production.

Les stipulations du S&D dans ce domaine se limitent au soutien national faussant les
échanges. Des périodes de mise en œuvre plus longues et des moindres coefficients de réduction ont
été prévus. Dans le cas des réductions du soutien de minimis, une exemption a été accordée aux pays

9
en voie de développement attribuant presque la totalité de leur soutien de minimis à la subsistance et
aux agriculteurs démunis de ressources.

Accès au marché

Une formule de réduction par paliers a été instaurée afin d’obtenir des améliorations
significatives dans l’accès au marché : elle consiste à réduire les tarifs les plus élevés de façon plus
significative par rapport aux plus bas. Comme l’indique la Décision d’août 2004, tous les membres
hormis les PMD devaient effectuer ces réductions. Une des réalisations de Hong Kong a été de
convenir de fournir un accès au marché hors taxe et hors franchise pour tous les produits des PMD et
à longue durée. La Déclaration de Hong Kong a fait remarquer que la désignation et le traitement des
produits spéciaux et les éléments du mécanisme spécial de sauvegarde avaient évolué ; en effet, ces
mesures devaient faire partie intégrante des modalités agricoles. Les stipulations concernant l’accès au
marché pour les S&D figurent dans la Décision d’août 2004. Le paragraphe 39 de l’Annexe A de la
Décision d’août 2004 stipule que les S&D des pays en voie de développement devaient faire partie
intégrante des négociations sur l’accès au marché en matière d’agriculture, notamment quant à la
formule de réduction des tarifs, au nombre et au traitement de produits sensibles, à l’expansion des
quotas des taux de tarifs et des périodes de mise en œuvre. Ce traitement spécial concernerait le
développement rural, la sécurité de l’alimentation et/ou les besoins pour assurer la sécurité vitale. Les
contributions relatives des pays développés et en voie de développement seraient rendues
proportionnelles par les engagements moindres en matière de réduction des tarifs, ou d’expansion des
quotas des tarifs pour les pays en en voie de développement. En effet, ces derniers désigneraient un
nombre adéquat de produits en tant que produits spéciaux en fonction de la sécurité de l’alimentation,
de l’assurance de la sécurité vitale et des besoins en développement rural. Cette catégorie S&D est
distincte de celle des produits sensibles, et le lien entre ces deux catégories devrait être précisé, ainsi
que ce qui concerne la flexibilité.

Les pays en voie de développement auraient également accès à un mécanisme spécial de

sauvegarde (MSS) distinct de la sauvegarde agricole spéciale (SAS) qui etait en cours de négociation
et ne s’adressait qu’aux pays membres de l’Uruguay Round (principalement des pays développés).
Les paramètres du MSS et de la SAS restent à negocier, ainsi que le rapport entre eux. Les membres
ont également entrepris d’aborder « efficacement » un engagement de longue haleine en matière de
libéralisation au sens le plus large des échanges de produits tropicaux et de produits particulièrements
importants pour la diversification de la production qui ne soient pas des cultures illicites de
narcotiques. Enfin, l’érosion des préférences devait être abordée ; il s’agissait d’examiner le rythme
de la libéralisation des NPF par rapport à ses effets sur les marges préférentielles, mais ce thème n’a
pas été pleinement débattu et a peut-etre rencontré une certaine résistance.

Depuis Hong Kong, le travail sur la résolution des problématiques agricoles restantes s’est
poursuivi, avec l’objectif du délai du 30 avril 2006 pour établir les modalités. Plusieurs propositions
ont été faites8. En outre, le responsable de la session spéciale sur l’agriculture a publié une liste non
exhaustive de questions9, ainsi qu’une bibliographie sur certaines de ces problématiques, dans la
Décision d’août 2004. Les principales divergences reposaient, entre autres, sur les seuils pour la
formule de réduction des tarifs, les critères pour la boîte bleue, la période de base pour le calcul de
réduction du soutien national ainsi que la définition des produits sensibles et le pourcentage de types
de tarifs correspondant à la définition des produits sensibles. Le groupe africain a été très actif dans
les négociations agricoles post-Hong Kong : il a soumis plusieurs propositions (dont une en
collaboration avec les PMD sur l’aide alimentaire) et commenté la bibliographie préparée par le
responsable. La première version des modalités potentielles a été analysée le 23 juin 2006 puis

8
Depuis Hong Kong, 12 séries de réunions ouvertes et informelles se sont tenues pour débattre des
problématiques agricoles. En outre, 62 propositions ont été rédigées (TN/AG/23)
9
Job (06)/26
10
révisée. Si de nombreuses problématiques se trouvaient à un stade avancé, il restait des différences
considérables entre les membres sur beaucoup d’entre elles.

Quelques observations sur les opinions et priorités de l’Afrique en matière d’agriculture

Au risque de trop simplifier, on peut faire trois observations sur les différences sous-jacentes
qu’il faut résoudre avant de considérer que les différentes parties sont arrivées à un accord équilibré.
Autrement dit, les compromis suggèrent un ensemble qui permet assez de flexibilité pour chaque
partie, ainsi que l’engagement requis de la part des autres.

D’abord, de nombreux pays développés et en voie de développement, surtout ceux ayant des
intérêts réels ou potentiels dans l’exportation, souhaiteraient voir une réduction ou une élimination de
la protection dans les pays développés. De plus, il existe un certain nombre de pays en voie de
développement qui ne croient pas forcément qu’ils auront la possibilité d’exporter dans des marchés
présentant moins de distorsions, mais qui considerent néanmoins comme bénéfique l’élimination des
subventions pour l’exportation et la réduction de soutien national pour leur capacité à produire et à
vendre au sein de leurs propres marchés. Toutefois, certains pays en voie de développement
importeurs d’alimentation et/ou bénéficiant d’un accès préférentiel aux marchés protégés des pays
développés (surtout en UE) a des prix élevés (pour des produits tels que les bananes, le riz et le sucre)
ne sont pas très en faveur de la libéralisation des pays développés. En effet, ils prévoient que des
pertes pour eux-mêmes en résulteront, même si ceux qui doutent le plus de cette libéralisation dans les
négociations de Doha reconnaissent qu’à terme, l’élimination des distortions protectionnistes dans le
domaine agricole sera généralement bénéfique.

En deuxième lieu, les pays développés qui maintiennent les taux de production agricole les
plus élevés et subissent une pression de libéralisation, exercent cette même pression sur les pays en
voie de développement pour la libéralisation de l’accès à leurs marchés. Ce phénomène nécessiterait
surtout des réductions des barrières d’importation (pilier de l’accès au marché dans les négociations
agricoles). Il existe certaines différences d’opinion entre les pays en voie de développement sur les
réactions positives à ce phénomène.

En troisième lieu, les pays en voie de développement en général, et surtout le G-90,

s’intéressent particulierement aux divers composants du traitement S&D ; ces derniers, datés du 1 er
août 2004, se trouvent dans le texte et les annexes, comme indiqué ci-dessus. Il faut constater,
toutefois, que les stipulations concernant l’agriculture de la Décision d’août 2004 font spécifiquement
référence aux PMD ; elles indiquent que les PMD auront non seulement accès à toutes les stipulations
S&D, mais seront en outre exempts de tout engagement de réduction. De plus, l’Annexe F de la
Déclaration ministérielle de Hong Kong demande que les pays en voie de développement membres, et
les pays développés en mesure de le faire, accordant l’accès au marché hors franchise et hors quotas
pour les produits issus des PMD. Cette décision a été adoptée sous réserve que le texte relatif à a(ii)
constitue un cadre, et que les pays membres participant à cette mesure précisent les moyens qu’ils
emploieront pour mertre en œuvre cette décision avant décembre 2006.

Lors des discussions sur les propositions spécifiques aux accords, les PMD ont continué à
souligner l’importance qu’ils attachent à une mise en œuvre rapide et efficace de la decision
concernant l’accès au marché hors franchise et hors quotas (HFHQ). Les PMD ont rédigé deux
propositions lors de la session spéciale, l’une sur les règles d’origine et l’autre sur l’accès au marché.10
Le document sur les règles d’origine explique que les PMD souhaiteraient voir la décision HFHQ
s’accompagner de regles simples et citent leurs critères préférentiels pour déterminer l’origine. Le
document sur l’accès au marché explique comment les PMD souhaiteraient voir mettre en œuvre la
décision sur le marché HFHQ. Il encourage les membres, y compris ceux qui sont des pays en voie de
développement déclarant y etre prêts, à faire connaître leur position sur l’application de la décision

10
TN/CTD/W/30 et TN/CTD/W31
11
aussitôt que possible. Lors des discussions, les membres, tout en réitérant leur engagement envers
l’application de la décision, ont exprimé l’avis que cette dernière devait désormais faire l’objet des
sessions régulières du comité sur le commerce et le développement, et non des sessions spéciales.
Toutefois, les PMD sont restés d’avis que les discussions futures sur les modes d’application de la
décision devaient avoir lieu lors des sessions spéciales du CCD. Tout comme le reste des éléments
visant à faire progresser les négociations de Doha, ces sujets sont en attente.

B. Commerce de produits non agricoles

Contrairement au domaine agricole, les coalitions entre parties négociantes sont moins bien
définies pour l’accès au marché des produits non agricoles (NAMA) ; la raison est que tous les pays
ont des structures tarifaires différentes et par conséquent, des engagements différents. Les PMD sont
une exception manifeste, car il ne leur est pas demandé de participer aux réductions tarifaires, même
si leur engagement consiste à « augmenter significativement leur niveau d’engagements fermes »11.
Malgré une activité de la coalition légèrement moindre par rapport au domaine agricole, les groupes
de pays partagent manifestement des positions communes sur les éléments clés des négociations,
comme ils l’ont exprimé dans plusieurs documents rédigés conjointement. Une coalition notable est le
NAMA 11 qui compte parmi ses membres l’Egypte, la Namibie, l’Afrique du Sud et la Tunisie.12

Comme dans le cas de l’agriculture, les objectifs des pays africains et leurs attentes des négociations
NAMA avant le Congrès ministériel de Hong Kong figurent dans la Déclaration du Caire et dans les
repères décidés à Arusha. Ces derniers ont souligné que les négociations NAMA doivent tenir compte
des besoins de développement, financiers et industriels de toutes les économies africaines diverses. En
effet, de nombreux pays africains considèrent les tarifs comme sources de revenus et souhaitent
protéger leurs industries naissantes jusqu’à ce qu’elles soient en mesure d’affronter la concurrence.
Ces pays recherchent essentiellement la réduction des tarifs sur les produits pouvant être exportés et la
prise en compte des pics de tarifs, de l’escalade des tarifs et des obstacles non tarifaires. Meme si de
nombreux pays africains ne seraient pas amenés à appliquer cette formule (soit parce qu’ils sont PMD
ou parce que moins de 35 % de leurs lignes tarifaires ont été limitées), ils s’inquiètent de l’impact
potentiel sur leurs préférences. Les huit pays concernés sont le Botswana, l’Egypte, le Gabon, le
Maroc, la Namibie, l’Afrique du Sud et la Tunisie. Les pays africains s’opposent aux initiatives
sectorielles « en raison de leurs effets néfastes potentiels sur les pays africains ».13

Le paragraphe 1 de l’Annexe B de la Décision d’août 2004 fait référence à la formule de

réduction des tarifs, au traitement des tarifs non limités, aux flexibilités accordées aux participants
issus de pays en voie de développement, au problème de la participation au composant du tarif
sectoriel et aux préférences. Ces sujet sont abordés individuellement ci-dessous. Il faut constater qu’à
Hong Kong, les ministres ont reaffirmé tous les éléments de la structure NAMA selon la Décision
d’août 2004.

Formule

Un des rares éléments sur lesquels les membres se sont accordés a été l’application d’une
formule dans les négociations tarifaires. Il faut distinguer cela d’une simple procédure de demande-
offre, par laquelle les membres conviennent d’effectuer des réductions tarifaires et les appliquent de
manière non discriminatoire. L’approche de demande-offre tend à exclure les petits fournisseurs de la
participation significative aux échanges car les pays veulent s’assurer la réciprocité de la part de leurs
partenaires commerciaux, tout en sachant que tout résultat des échanges bilatéraux s’appliquera à

11
Paragraphe 9 de l’Annexe B de la décision du 1er août 2004
12
L’objectif NAMA est de faire du développement le thème principal des négociations de la
NAMA.negotiations
13
Paragraphe 18(h) des repères de développement décidés à Arusha WT/L/640
12
toutes les parties. Ce rapport entre la réciprocité et les NPF est un obstacle aux négociations entre
petits et grands pays car les derniers ont tendance à réaliser des échanges entre eux. En effet, un grand
pays effectuant un échange réciproque avec un petit pays peut s’inquiéter du risque que d’autres
grands pays profitent de cet échange.
The request-offer approach tends to exclude small suppliers from meaningful participation in
exchanges because countries want to secure reciprocity from their trading partners and they know that
any results from bilateral exchanges will be applied to all parties. This relationship between
reciprocity and MFN is an obstacle to negotiations among small and large countries because the latter
will typically seek exchanges among themselves – a big country that makes a reciprocal exchange
with a small one will be concerned that other large countries might free-ride on such an exchange.

En revanche, une formule assure à tous les membres une participation réelle aux négociations.
A Hong Kong, les membres ont convenu d’adopter une formule suisse, avec des coefficients à des
taux permettant, entre autres choses, de réduire ou d’éliminer les tarifs, les pics et les escalades de
tarifs, surtout pour les produits pouvant être exportés par les pays en voie de développement.

Traitement des taux non limités

Il est nécessaire de prendre une décision quant à la base sur laquelle les tarifs seront réduits.
La distinction de réduire le taux non limité par opposition au taux appliqué est significative pour de
nombreux pays en voie de développement, étant donné que de nombreuses restrictions de tarifs de
l’OMC dans les pays en voie de développement sont sensiblement plus élevés que les taux appliqués.
Or comment déterminer le taux de base duquel déduire les tarifs si le tarif n’est pas déjà limité ? Il a
été suggéré, dans ce cas, de calculer le taux de base en doublant le taux appliqué. De nombreux pays
en voie de développement ayant des taux non limités prévus se sont opposés à ce calcul car ils
craignaient des restrictions sur des produits trop faibles pour permettre la flexibilité nécessaire
résultant de l’écart entre le taux limité et le taux appliqué. Cela pourrait se produire si les taux
appliqués étaient déjà faibles. Il faudra retravailler cette question, peut-être en utilisant un plancher
permettant de déterminer un taux de restriction minimal.

Flexibilités pour les pays en voie de développement

L’Annexe B souligne la nécessité de S&D pour les pays en voie de développement qui
n’auraient pas à exercer une réciprocité totale envers leurs partenaires commerciaux développés par
rapport à leurs engagements. Un facteur de ce phénomène est que les pays en voie de développement
bénéficieraient de périodes plus longues d’application des réductions tarifaires. De plus, il a été
demandé aux participants développés et aux autres qui en ont decidé ainsi d’accorder de manière
anonyme un accès HFHQ aux PMD pour tous les produits non agricoles, dans un délai à déterminer.

Certaines exceptions ont été envisagées pour les pays en voie de développement ; d’abord,
comme nous l’avons déjà exposé, les PMD n’auraient pas à réduire leurs tarifs, mais seulement à
augmenter substantiellement leurs restrictions. Ensuite, les participants ayant des restrictions de moins
de 35 % par rapport à leurs produits non agricoles n’auraient pas à appliquer cette formule, mais à
limiter tous leurs tarifs à un taux ne dépassant pas la moyenne des tarifs limités de tous les pays en
voie de développement. Ce dernier point semble avoir causé quelques malentendus ; certains ont
pensé que la moyenne des tarifs limités des pays en voie de développement, actuellement de 27,5 %,
représenterait un plafond pour les limites de ceux à qui s’appliquerait cette exemption. En fait, le texte
indique clairement que les réductions moyennes résultantes ne doivent pas dépasser le taux moyen de
limite des pays en voie de développement. Douze pays en voie de développement mais non PMD
rentrent actuellement dans cette catégorie d’exemption : Cameroun, Congo, Côte d’Ivoire, Cuba,
Ghana, Kenya, Maurice, Nigéria, Surinam, Zimbabwe, Macao et Sri Lanka. La raison historique pour
laquelle la plupart de ces pays (hormis Cuba, signataire original du GATT) ont des taux si faibles est
qu’ils sont d’anciennes colonies de pays contracteurs du GATT et qu’ils n’ont pas eu à négocier leur
13
droit d’accession. De nombreux pays dans cette catégorie s’opposent à ces arrangements, qu’ils
estiment trop restrictifs.

En troisième lieu, les pays en voie de développement n’appartenant pas aux deux catégories
precitées se sont vus proposer une autre forme de flexibilité via deux alternatives. Ils pouvaient
appliquer des réductions inférieures à celles de la formule sur un maximum de 10 % des lignes
tarifaires, sous réserve que les réductions ne fassent pas moins de la moitié des réductions de la
formule et que ces lignes tarifaires ne couvrent pas plus de 10 % du total des importations. L’autre
solution consistait à maintenir les lignes tarifaires non limitées ou ne pas appliquer les réductions de la
formule sur un maximum de 5 % des lignes tarifaires, sous réserve que ces lignes tarifaires ne
couvrent pas plus de 10 % du total des importations. Les pays africains pouvant bénéficier de cette
concession sont : Botswana, Egypte, Gabon, Maroc, Namibie, Afrique du Sud, Swaziland et Tunisie.
Encore une fois, toutes les parties concernées n’ont pas été satisfaites de l’ampleur de cette
concession.

Approche sectorielle

Conformément aux objectifs de réduction ou d’élimination des tarifs, surtout sur les produits
pouvant etre exportés par les pays en voie de développement, le texte de Derbez proposait une
approche sectorielle. Toutefois, l’énoncé de cette approche suggère que tous les participants, à
l’exception des NPF, auraient à participer aux négociations sectorielles indépendamment de la
formule. Cette idée a rencontré une vive opposition de la part de nombreux pays en voie de
développement. Une approche de « masse critique » a été suggerée comme alternative, de façon à que
ce l’approche sectorielle puisse être appliquée aux pays PMD une fois qu’un groupe de pays
représentant une part assez importante des échanges (encore non determinée) dans un secteur donné
se serait engagé.

Erosion des préférences

Comme pour l’agriculture, le problème de l’érosion des préférences a été soulevé par un
certain nombre de bénéficiaires de préférences non réciproques. La libéralisation non discriminatoire
érode les marges préférentielles et il se peut que les fournisseurs non préférentiels et plus compétitifs
doivent acquérir une plus grande part de marché au détriment des fournisseurs préférentiels. Il
n’existe pas de solution facile à ce problème ; en revanche, on peut se demander dans quelle mesure
les marges préférentielles ont vraiment servi les intérêts de leurs bénéficiaires en matière
d’exportations. Les données sur les taux d’exploitation ne sont pas toujours accessibles, mais il
semble que les préférences n’aient pas été pleinement exploitées par tous. De plus, on ne sait pas
encore dans quelle mesure les arrangements de préférences réciproques ou des accords régionaux
commerciaux (tels que les unions douanières ou les zones de libre échange entre des groupes de pays)
ont érodé les préférences. Néanmoins, la question de l’accès au marché relatif réduit par l’érosion des
préférences est un réel problème pour certains pays, et tous s’accordent pour penser qu’il doit être
étudié. Comme noté ci-dessus pour l’agriculture, si la libéralisation des NPF n’est pas modérée, cela
laisse la possibilité d’un mécanisme de compensation financière, tel que l’organisme de compensation
financière récemment fondé par le FMI.

Low, Piermartini et Richtering ont analysé l’effet de l’érosion des préférences non
réciproques (pour l’agriculture14 et le NAMA15)) sur les principaux marchés développés (Canada, UE,
Japon et Etats-Unis). Pour l’agriculture et le NAMA, les simulations démontrent que dans l’ensemble,

14
Low, Piermartini and Richtering: Non Reciprocal Preference Erosion Arising from MFN
Liberalisation in Agriculture: What are the Risks? WTO Working Paper, March 2006
15
Low, Piermartini et Richtering: Multilateral Solutions to the Erosion of Non-Reciprocal Preferences
in NAMA. WTO Working Paper, Octobre 2005
14
les pays en voie de développement courent un risque négligeable d’érosion des préférences et que les
gains issus de la libéralisation seraient relativement plus importants. Pour l’agriculture, seuls le
Botswana, Maurice, la Namibie et le Swaziland seraient gravement touchés sur le continent africain.
Les produits les plus atteints seraient les bananes et le sucre à destination du marché de l’UE. Pour le
NAMA, l’étude indique que les pays en voie de développement bénéficieraient d’un gain net de
2 milliards de dollars correspondant à la valeur des marges préférentielles ajustées si les cinq
exportateurs développés réduisaient les tarifs des NPF sur les produits non agricoles selon une
formule suisse avec un coefficient dix. Les pays africains qui en seraient le plus affectés sont le
Lesotho, le Kenya, Madagascar, Maurice, la Namibie et le Swaziland. Les secteurs les plus affectés
sont l’habillement, le textile, la pêche et ses produits dérivés, le cuir et ses produits dérivés, le bois et
ses produits dérivés et les machines électriques. Enfin, Low et al notent que les pays africains ayant
un accès hors franchise aux NPF, en particulier aux quatre marchés les plus développés, ne pâtiraient
pratiquement pas de l’érosion des préférences

Obstacles non tarifaires

Le mandat de Doha demande des négociations sur les obstacles non tarifaires (ONT) dans le
NAMA, et les participants devaient avoir fait part de leurs ONT avant le 31 octobre 2004 pour que le
travail puisse commencer : identification, examen, catégorisation et, pour finir, négociations. Certains
ONT se prêtent aux négociations comme celles qui concernent les tarifs, mais d’autres touchent
différents aspects des règles commerciales. Cette distinction n’est pas facile à faire, du moins en
marge, mais l’approche de base consisterait à distinguer les ONT non basées sur les politiques
publiques et ayant un effet protectionniste, de celles à examiner dans un contexte autre que celui de
l’accès au marché. Cependant, une autre complication vient s’ajouter du fait que les problèmes
d’accès aux marchés peuvent surgir avec n’importe quel ONT, quel que soit son but à l’origine, s’il
est administré de manière protectionniste ou s’il a un tel effet ; ainsi, la tâche consistant à demêler ces
problèmes ne sera guère aisée pour les négociateurs.

Les négociations NAMA se sont poursuivies avec l’objectif d’obtenir une première version
des modalités avant avril 2006, comme cela a été le cas pour l’agriculture. Ce paragraphe résume les
développements dans les divers domaines indiqués par le responsable dans son rapport d’activité à la
TNC. Depuis le Congrès ministériel de Hong Kong, la formule n’a pas évolué ; quant aux autres
éléments qui y sont liés, le travail sur la couverture des produits a avancé, mais les différences sont
négligeables. Pour les lignes tarifaires non limitées, la pratique consiste à utiliser une approche
constante à la hausse, mais sans chiffres précis. Quant aux flexibilités pour les pays en voie de
développement ayant une faible couverture limitée, des progrès ont été réalisés avec l’élimination des
crochets autour des 35 %, établissant ainsi le groupe de membres concerné par ce paragraphe. Pour les
préférences non réciproques, les positions demeurent opposées ; par exemple, les pays africains
continuent d’insister sur une solution commerciale.

Les liens établis entre l’agriculture et le NAMA ont nui aux progrès du travail sur le NAMA,
tandis que les problématiques clés sur l’agriculture demeuraient non résolues. De plus, le paragraphe
24 de la Déclaration ministérielle de Hong Kong a incité les membres à s’assurer que l’accès au
marché pour l’agriculture et le NAMA étaient traités avec la même ambition. Les pays africains sont
restés mitigés sur ce sujet. En juillet 2006, même si on constate des progrès significatifs pour réduire
les écarts, des divergences subsistent.

Options pour les pays africains dans les négociations sur l’agriculture et le NAMA

Nous spéculons brièvement sur certaines options pour les pays africains dans les négociations
sur l’agriculture et le NAMA, en supposant que les négociations aient repris. Cette section est liée aux
précédentes sur les négociations concernant l’agriculture et le NAMA. Les enjeux sont de taille. Les
gouvernements doivent peser le pour et le contre en termes de leurs apports aux changements de
politiques des autres pays. Cependant, les négociations ne se résument pas à un échange mercantile de
15
concessions, dans lequel les pays cherchent à donner le minimum tout en obtenant le maximum. Pour
que les pays sortent gagnants des négociations, ils doivent considérer les termes de leur participation
en analysant leurs intérêts économiques nationaux. Les engagements fermes pris sous l’OMC peuvent
servir ces intérêts, et si les pays obtiennent davantage de leurs partenaires commerciaux en termes
d’acces au marché, ce sera un bénéfice supplémentaire.

Lorsque l’on distingue ce que les participants demandent et ce qu’ils obtiennent lors des
négociations, il faut également distinguer les pays. Par exemple, si les PMD n’ont pas à s’engager
nouvellement quant à l’accès au marché agricole ou NAMA, cela est rarement le cas pour les autres
pays africains. En revanche, les PMD et les autres pays ont tous un rôle à jouer dans la recherche d’un
meilleur accès au marché. Le Tableau 5 présente un résumé des conditions d’accès au marché pour les
exportations africaines vers les quatres régions principales : Canada, UE, Japon et Etats-Unis. Il fait
une distinction entre les PMD et les autres pays, entre les conditions d’accès au marché agricole et
non agricole et entre les différents traitements tarifaires. Les chiffres sont éloquents. On voit, par
exemple, que plus de 8 % des exportations des PMD vers les quatre sont confrontés à des droits
d’enregistrement sans aucun accès préférentiel. Quelque 47 % des exportations reçoivent un
traitement préférentiel hors franchise sur les produits imposables, et 45 % sont issus des NPF hors
franchise. Les chiffres comparables pour les pays africains non PMD sont 8 %, 25 % et 57 %. De
plus, environ 10 % des exportations de ce groupe bénéficient de préférences non égales à zéro sur des
produits imposables.

En termes de priorités, les PMD souhaiteraient obtenir le traitement hors franchise sur les
importations qui sont toujours imposables. Les autres pays africains partagent ce souhait, mais
recherchent certainement un traitement avec des préférences non égales à zéro. Une question quelque
peu délicate est de savoir si ces améliorations de l’accès au marché doivent être recherchées sur une
base préférentielle ou non préférentielle. Pour les PMD, le contexte de la reprise des négociations de
Doha pourrait laisser envisager un accès au marché HFHQ, mais d’autres arrangements préférentiels
non réciproques sont moins probables. Il s’agit d’un problème stratégique et politique autant
qu’économique, que ce document ne saurait traiter dans son ensemble. Toutefois, il serait pertinent
d’estimer la probabilité d’obtention d’un meilleur accès préférentiel au marché hors des négociations,
conformément à ce que les gouvernements sont prêts à réaliser dans un contexte plus vaste NPF.
L’ouverture des marchés non discriminatoires est incontestablement à l’ordre du jour de Doha. En
outre, il faut tenir compte des tensions entre les membres aux positions opposées sur la question, et se
demander si l’accès préférentiel est une stratégie avisée à moyen terme, peut-être particulièrement
pour les pays non MDF recevant les préférences.

Il faut considérer deux points importants du Tableau 5 : d’abord, il représente des totaux
compilation de données, ne couvre qu’un certain nombre de marchés et n’inclut pas certaines des
données mentionnées dans les notes. Ces chiffres totaux peuvent cacher bien des subtilités. Ensuite, il
faudrait mieux connaître les conditions du commerce intra-africain, ou existent certainement de
nouvelles opportunités. Ce tableau des conditions d’accès au marché est basé sur les flux d’échanges,
et non directement sur les profils de tarifs. Les flux d’échanges ont certainement été affectés par la
structure tarifaire, ce qui rend impossible de discerner le potentiel réel des pays en termes d’accès au
marché dans les régions où les exportations sous soumises aux tarifs. Seule apparaît ici la
performance commerciale sous différents régimes d’accès au marché.

Si l’on étudie la question de savoir ce que les pays africains seraient en mesure d’apporter aux
négociations, le Tableau 6 montre les tarifs finaux limités, les taux appliqués des NPF et la couverture
limitée des produits agricoles et non agricoles pour 47 pays africains. Ces données permettent une
vision d’ensemble de ce la participation des pays africains aux négociations. Pour l’agriculture, les
négociations de Doha ne prévoient pas d’engagement car presque tous les tarifs ont été limités dans
l’Uruguay Round ; cela ne laisse que la possibilité de réduire les taux limités finaux. Les PMD sont
exemptés de ces engagements. Pour la plupart (mais pas tous) des pays africains, le tableau montre
que les moyennes permettraient de réduire l’écart entre taux limités et appliqués. Reste à considérer ce
16
qu’en penseraient les partenaires commerciaux ; ce document ne saurait porter de tels jugements.
Cependant, il faut rester prudent et ne pas s’appuyer trop lourdement sur les moyennes, car une
dispersion significative des taux pourrait les fausser.

Pour les NAMA, la situation est légèrement différente, car les prévisions de tarifs de nombreux pays
africains contiennent une partie importante de lignes tarifaires non limitées, ce qui permet la
négociation. En effet, c’est tout ce qui est demandé aux PMD. L’extension de la couverture des
limites peut s’effectuer sans affecter les conditions d’accès au marché. Les limites au dessus des taux
appliqués peuvent être considérées comme un paiement anticipé contre la libéralisation future ;
toutefois même à cette date, la libéralisation pourrait entraîner une réduction des taux limités à un
niveau tout de même supérieur aux taux appliqués. En effet, il est probable que de nombreux pays
autres que les PMD proposent des réductions de tarifs sur les taux limités supérieurs aux taux
appliqués. Dans ce cas, le revenu ne risque rien. Certains pays autres que les PMD (et les PMD)
semblent présenter un écart réduit entre les taux limités et les taux appliqués, du moins en termes de
moyennes, mais la plupart de ces pays ont aussi une couverture des limites faible.

C. Echanges de services

Une appréciation croissante du rôle essentiel des services dans toutes les économies entraîne
un plus grand intérêt dans les moyens de promotion des échanges de services via des engagements
internationaux. Du point de vue du développement, il a été reconnu qu’une bonne infrastructure de
services est essentielle pour la croissance de la productivité et la diversification. Cela est
particulièrement vrai pour ce qui est des services infrastructurels, notamment le transport, les
télécommunications, les services financiers et les services aux entreprises. De plus, au fur et à mesure
que les pays en voie de développement participent à l’économie internationale, il devient de plus en
plus évident que les bénéfices de l’ouverture des échanges peuvent être atténués si les agents
économiques nationaux ne sont pas en mesure de saisir les nouvelles opportunités en raison d’un
manque d’infrastructure. En outre, les économies doivent être assez flexibles et diversifiées pour
absorber les ressources qui doivent se déplacer vers les nouvelles activités pour faire face à la
concurrence d’importation. Ces réalités font en sorte qu’il faille trouver des moyens d’obtenir un
engagement multilatéral, notamment de la part de l’AGCS, pour élaborer de meilleures politiques
nationales et améliorer les opportunités commerciales à l’étranger.

Les pays africains ne se sont pas impliqués pleinement dans les négociations de services, ni
pris d’engagements significatifs dans ce secteur. Ving-six pays africains (surtout des PMD) ont
engagé moins de 20 sous-secteurs sur un total de 160 ; onze pays en ont engagé entre 21 et 60 (Côte
d’Ivoire, Ghana, Egypte, Kenya, Nigéria, Maroc, Sénégal) et seuls 4 pays (Afrique du Sud, Lesotho,
Sierra Leone et Gambie) ont pris des engagements sur plus de 60 sous-secteurs. Les secteurs les plus
fréquemment engagés sont : tourisme, services aux entreprises, télécommunications, services
financiers et construction.

Les négociations dans le domaine des services ont été lentes jusqu’à présent. La Décision
d’août 2004 a demandé que les offres de qualité soient présentées plus rapidement, révisions
comprises avant mai 2005. Elle a souligné l’aspect désirable des offres de qualité dans ce secteur et
des modes de prestation intéressants à exporter pour les pays en voie de développement, surtout pour
les PMD. Le Mode 4 (déplacement des personnes physiques) a été spécifié dans ce contexte. Dans le
but d’atteindre des niveaux de libéralisation toujours plus élevés, aucun secteur ou mode de prestation
ne doit être exclu a priori. Il faut redoubler d’efforts pour conclure les négociations sur l’élaboration
des règles dans le domaine des sauvegardes, des acquisitions gouvernementales et des subventions.

Lors du Congrès ministériel de Hong Kong, les ministres ont adopté les objectifs, approches
et plannings présentés dans l’Annexe C. Tout en reconnaissant que le processus bilatéral demande-
offre resterait la méthode principale de négociation, l’Annexe C y ajoute des négociations
17
plurilatérales, ce qui permet essentiellement aux groupes de pays partageant les mêmes objectifs dans
un secteur ou mode de prestation donné pour faire une demande conjointe dans ce secteur ou mode de
prestation.

L’Annexe C stipule la nécessité de prendre en compte la capacité limitée des pays en voie de
développement à participer aux négociations plurilatérales. En ce qui concerne les PMD, un texte
adopté en septembre 2003 précise les modalités de leur participation dans les négociations dans le
secteur des services. Dans ce texte, les membres se sont efforcés d’être modérés dans la recherche des
engagements de la part des PMD et d’accorder la priorité aux secteurs et aux modes d’exportation qui
leur sont favorables. Les PMD auront la flexibilité d’agir dans moins de secteurs, de libéraliser moins
de types de transactions et d’étendre progressivement leur accès au marché en fonction de leur
situation de développement. La Déclaration de Hong Kong a réaffirmé les objectifs stipulés dans le
document des modalités des PMD et demandé leur implémentation complète et efficace.

Les améliorations des offres des membres n’ont connu que peu de progrès. De plus, un
nombre significatif de membres n’ont même pas encore soumis leurs offres initiales. Entre le 31 mars
2003 et le 29 mars 2006, 69 membres (l’UE comptant comme un membre) avaient soumis leurs offres
initiales. Sur ce nombre, seuls 6 étaient issus d’Afrique : Egypte, Gabon, Kenya, Maurice, Maroc et
Afrique du Sud. Cela suggère que la grande majorité des pays africains ne se sont pas encore engagés
dans les négociations des services, même si cela n’exclut pas la possibilité que ces négociations
comprennent des sujets d’intérêt pour ces pays. L’Annexe C de la Déclaration de Hong Kong
comprend un certain nombre de délais dans le but d’activer les négociations des services.

Ces objectifs étaient : soumettre des demandes plurilatérales avant le 28 février 2006,
soumettre les offres initiales dès que possible, puis les offres révisées avant le 31 juillet 2006, le
planning des derniers versions des engagements spécifiques avant le 31 octobre 2006. Avant le
28 février, 22 demandes plurilatérales avaient été soumises. En mai, les PMD ont soumis leur
demande conjointe selon le Mode 4, demandant aux membres de s’engager dans quatre catégories de
personnes physiques, chacune concernant un nombre de secteurs donnés présentant un intérêt
d’exportation pour ce groupe.16

Force est de constater que les progrès dans les négociations des services dépendent en grande
partie de ceux réalisés dans les négociations agricoles et NAMA. Si certains membres ont souligné
que les négociations des services sont importantes en elles-mêmes, d’autres ont clairement déclaré
qu’ils ne s’engageraient dans les services qu’en fonction des progrès réalisés hors des négociations de
ce secteur.17 On ne peut que se demander si les membres auraient respecté le planning stipulé par
l’Annexe C si les négociations n’avaient pas été interrompues.

En ce qui concerne les négociations de l’établissement des règles, des efforts ont été réalisés
depuis presque dix ans pour obtenir un accord sur la question de la sauvegarde pour les services ; des
différences significatives persistent. En ce qui concerne les acquisitions gouvernementales, un grand
nombre de pays en voie de développement ne souhaitent pas de négociations sur l’accès au marché
dans ce domaine, ni forcément développer d’autres sortes d’obligations. Le travail sur les subventions
n’a pas avancé de manière significative. Les perspectives d’avancées dans ces secteurs semblent
limitées, à moins qu’une plus grande priorité ne soit accordée aux négociations et que les membres ne
soient determinés à trouver des compromis mutuellement acceptables. L’implication de l’Afrique
dans ces négociations concernant les règles a été infime.

Comme indiqué précédemment, les pays africains feraient bien de s’intéresser aux
négociations des services, surtout en ce qui concerne les engagements d’accès au marché qu’ils
pourraient prendre ou rechercher chez leurs partenaires. Un tel exercice leur permettrait non

16
JOB (06)/155
17
TN/S/28
18
seulement de se concentrer sur les flux commerciaux traditionnels, mais aussi d’établir des liens entre
pays en voie de développement.

D. Facilitation des échanges

Comme indiqué précédemment, l’augmentation des échanges mondiaux n’ont pas forcément
profité à l’Afrique. Une des raisons est le coût élevé des transactions en Afrique ; ces dernières
comprennent les coûts élevés de transport et de communication en raison du mauvais état des routes et
des systèmes de communication (les coûts de transport africains ont été classés comme les plus élevés
au monde), les retards liés à la douane aux ports et aux frontières en raison des procédures douanières
laborieuses, les faibles niveaux de compétences humaines, le manque de systèmes automatisés, les
installations portuaires vétustes, les coûts de péage et les nombreux barrages routiers et le manque de
transparence des structures réglementaires. Des réductions de ces coûts de transactions peuvent
entraîner une augmentation significative des échanges pour les pays riches comme pour les pays
pauvres. La situation des pays enclavés (15 en Afrique) pose un défi particulier en raison des grandes
distances des ports maritimes les plus proches, et parce que leur commerce dépend surtout de
l’existance de passages viables et faciles d’accès. Limão and Venables (2000) ont calculé que les
coûts de transport pour un pays enclavé moyen sont le double de ceux d’une économie littorale
moyenne, après avoir vérifié les autres determinants des coûts de transport. De plus, le Centre de
Politiques Commerciales d’Afrique (ATPC) a relevé, dans une étude de 2004, qu’à égale distance, les
coûts de transport des pays enclavés étaient plus élevés de 2000 dollars en moyenne par unité
commercialisée que pour les pays non enclavés.

Les mécanismes de facilitation des transports et des échanges comprennent la plus grande part
des obstacles non tarifaires en Afrique et malgré les efforts, la plupart des initiatives de facilitation des
échanges entreprises en Afrique n’ont pas abouti ; en effet, les échanges prennent du temps sur ce
continent. En moyenne, il faut 45 jours pour exporter et 59 jours pour importer. Les réglementations
types africaines nécessitent 18 signatures pour exporter et 28 pour importer, par rapport aux 3
signatures requises pour exporter au sein des pays de l’OCDE. La République centrafricaine est le
pays à partir duquel il est le plus difficile d’exporter : il requiert 116 jours et 45 signatures. La Zambie
requiert le plus grand nombre de documents pour exporter et importer, 16 et 19 respectivement. La
RDC requiert 80 signatures pour importer (Doing Business 2006). Malgré les efforts pour gérer ces
problèmes, les bénéfices ont été limités. Cela est dû à la mauvaise implémentation des programmes,
soit en raison de la non conformité, soit du manque de coordination entre pays. Par exemple, en
Afrique de nombreux accords internationaux, notamment des accords bilatéraux et régionaux, ont été
signés pour simplifier et harmoniser le commerce et le transport entre les pays. Toutefois, les accords
bilatéraux ont tendance à saboter les accords régionaux et sous-régionaux. On a estimé que dans
l’UEMOA, seuls 30 % des règles régissant le transport routier sont sous-régionales, les 70 % restants
étant bilatérales ou régionales.

Les systèmes et réseaux de transports africains sont mauvais en quantité comme en qualité.
Limão and Venables, 2001, ont estimé qu’une augmentation de 10 % du coût des transports peut
réduire le volume d’échanges de plus de 20 %. Ils ont aussi estimé que le transport terrestre était
environ sept fois plus cher que le transport maritime. Dix mille kilomètres supplémentaires par mer
correspondent à une augmentation de 190 dollars, alors que par terre l’augmentation moyenne n’est
que de 1 380 dollars ajoutés au prix du transport. La densité actuelle des routes en Afrique est estimée
à 6,84 km/100 km2, par rapport à l’Amérique du Sud (12 km/100 km2) et à l’Asie (8 km/100 km2)
(ATPC : 2004). Le réseau ferroviaire africain est actuellement estimé à 89 380 km de longueur avec
une densité de 2,96 km par 1 000 km2. Les données sur la disponibilité des routes revêtues montrent
qu’en moyenne, les pays riches en ont 13 fois autant de kilomètres par 100 km2 que les pays pauvres
(calculs de l’OMC d’après les données de la Banque mondiale, WDI, 2003). Seuls 29,7 % du réseau
routier total de la région (2 064 613 km) sont revêtus. De plus, la plupart des routes sont délabrées en
raison du manque de maintenance adéquate. Parmi les facteurs déterminant le coût de transport on
19
compte la distance des principaux marchés. On estime que le fait de doubler cette distance augmente
les coûts de fret globaux d’environ 10 à 30 % (OMC, 2004). La qualité de l’infrastructure routière
d’un pays ainsi que celle des pays de transit contribuent aussi à déterminer le coût de transport. Le
coût d’expédition de Durban à Lusaka (à 1 600 km) est de 2 500 dollars, alors que le coût
d’expédition de Durban à Maseru (à seulement 347 km) est de 7 500 dollars (Limão and Venables,
2001). Au Cameroun, en raison de la mauvaise qualité des routes, un trajet de 500 km peut prendre
jusqu’à 4 jours. Ainsi, la société Guinness Cameroon doit maintenir un inventaire de 40 jours dans
son usine, alors que certaines usines européennes ne gardent leurs stocks que quelques heures. Au
début de la saison des pluies, un grossiste peut nécessiter jusqu’à 5 mois de stock, étant donné que la
pluie rend les routes impraticables (Economist : Décembre 2002). Outre la mauvaise qualité et
quantité des routes, les routes existantes ont souvent de nombreux barrages, dont beaucoup sont
illégaux. En 1999, les pertes de revenus annuels dans huit pays membres de la CEDEAO dues aux
barrages routiers étaient estimées à 2 milliards de FCFA (ATPC 2004). En 2000, un total de 69 points
de contrôle officiels ont été signalés entre Lagos et Abidjan, sur une distance de 992 km, soit 7 points
de contrôle par 100 km (Secrétariat de la CEDEAO, 2001). The Economist (2002) a fait état de 47
barrages routiers entre Douala et Bertoua (Cameroun), sur une distance d’environ 500 km.

L’administration douanière en Afrique représente aussi une grande partie des coûts des
transactions sur ce continent. Elle se caractérise par des exigences excessives de documents, des
procédures démodées, un manque d’automatisation, un manque de transparence ainsi qu’un manque
de coopération avec d’autres agences gouvernementales. Le problème de la corruption est aussi très
étendu. Selon les estimations de la CNUCED, une transaction douanière moyenne en Afrique
implique 20 à 30 différentes parties, 40 documents, 200 éléments de données (dont une trentaine sont
répétés au moins 30 fois) et la re-saisie de 60 à 70 % de toutes les données au moins une fois.

De longues périodes d’attente à la douane sont la norme en Afrique. Les retards à la frontière
entre l’Afrique du Sud et le Zimbabwe à Beitbridge et à la frontière entre le Zimbabwe et la Zambie à
Victoria Falls sont estimés à 36 heures. Le dédouanement et le transport de produits commerciaux en
transit depuis le port de Djibouti vers Addis Ababa prend souvent plus de 20 jours (Banque mondiale :
2000) Clark et al (2001) a démontré que l’attente moyenne à la douane dans des pays sous-sahariens
était de 12 jours, par rapport à 7 jours en Amérique Latine et 5,5 jours en Asie centrale et orientale.
Ces chiffres peuvent s’élever jusqu’à 30 jours en Ethiopie (ECA 2004). Le passage d’un pays très
efficace en matière de procédures de dédouanement tel que l’Estonie ou la Lituanie, où le
dédouanement ne prend qu’un jour, à un pays tel que l’Ethiopie, où la moyenne est de 30 jours,
éliminerait presque ceteris paribus les opportunités commerciales (Nordås et Piermartini, 2004.)

Réformes entreprises par les pays africains pour faire face aux défis de facilitation des échanges

L’Afrique a beaucoup à gagner de la facilitation de ses échanges. Outre les gains potentiels de
croissance, la mise en place de procédures claires, transparentes et fiables permettrait aux pays
africains d’établir et de renforcer des relations commerciales. Les partenaires commerciaux ont besoin
d’avoir confiance dans le système d’échange qu’ils utilisent et de savoir à quoi s’attendre. Cette
meilleure confiance entraînera une augmentation des investissements ; en outre, la coopération entre
différentes autorités et agences douanières peut améliorer l’efficacité et réduire les coûts.

Les procédures douanières en Afrique peuvent être réglées en réduisant le nombre de

documents requis pour importer et exporter les produits et en harmonisant la nature des informations
requises dans ces documents. Pour l’instant, dans la plupart des pays africains, la réduction du temps
d’attente à la doune n’est possible qu’en payant les douaniers ou si l’on connaît une personne faisant
partie du système. Plusieurs pays ont pris des mesures pour gérer le problème de la corruption ;
notamment le Mozambique dont le gouvernement a sélectionné une société internationale prestataire
de services de création de compétences et de développement institutionnel dans le secteur public pour

20
gérer les opérations douanières et former le personnel douanier. Cette mesure a réduit la corruption de
manière significative (Nathan Associates, 2002).

Les études démontrent que pour de nombreux pays, les bénéfices résultant de procédures
douanières plus efficaces pourraient égaler ceux résultant de la réduction des tarifs (OCDE, 2005).
Selon la base de données de Doing Business 2007, en 2004 et en 2005 l’Afrique se trouvait derrière
toutes les autres régions de par son rythme de réforme. Toutefois, pendant la période 2005/2006, deux
tiers des pays africains ont effectue au moins une réforme, la Tanzanie et le Ghana se plaçant parmi les
10 premiers dans ce domaine. Dans le domaine douanier, la Tanzanie a introduit l’échange
électronique de données et les inspections spontanées aux douanes. Le temps nécessaire au
dédouanement a été réduit de 12 jours. La COMESA a fait d’importants efforts pour faciliter les
échanges, notamment par l’harmonisation des procédures douanières et l’automatisation des données
commerciales et douanieres. Un formulaire douanier standard COMESA a également été introduit. De
plus, la COMESA effectue la mise en place du « Système Automatisé pour les Données et la Gestion
Douanières » (ASYCUDA) développé par la CNUCED. D’autres pays africains ont également
introduit l’utilisation de ce système. A la moitié de son programme sur cinq ans de modernisation des
douanes, l’Angola a augmenté ses revenus de 150 % et réduit les procédures douanières à 24 heures
(OCDE, 2005). Le délai d’inversion d’un vaisseau à Tunis variait de 5 à 17 jours, avec une moyenne
de 8 jours, et les installations portuaires étaient souvent débordées. On attend que Tunisia TradeNet
(TTN)18 réduise le dédouanement des expéditions à 3 jours, et les gains de productivité escomptés
sont de 7 %.

Dans le domaine des transports, plusieurs pays ont entrepris des réformes considérables. Le
Road Sector Development Programme (RSDP) en Ethiopie a permis une augmentation de 40 % du
son réseau total national de routes classées sur une période de 5 ans, avec une augmentation de 107 %
des routes régionales, notamment les routes tertiaires. La proportion des routes en bon état a
également augmenté, passant de 18 % en 1995 à 30 % en 2002. Dans plusieurs pays, tels que le Mali
et le Mozambique, les entreprises privées participent désormais à l’identification des réformes les plus
urgentes. Cela représente un pas en avant vers l’implication du secteur privé, qui est largement touché
par les coût élevés des échanges. Dans le Couloir Nord reliant Mombasa (Kenya) à Bujumbura
(Burundi), les mesures de facilitation des transports ont déjà divisé par deux les temps de transit
moyens (ECA, 2004).

La gestion des défis posés par l’infrastructure, le capital humain et la gouvernance requiert
une assistance technique ciblée ainsi que la création de compétences. Dans ce contexte, les initiatives
Integrated Framework et Aid for Trade ont été identifiées comme ayant un rôle essentiel à jouer. De
plus, la difficulté de gérer tous ces défis indique que l’Afrique doit simplifier ses objectifs et
déterminer ses priorités afin de les résoudre de manière rationnelle.

La facilitation des échanges et l’OMC

Les pays africains ont toujours été parmi ceux qui sont méfiés de lancer des négociations sur
les thèmes de Singapour.19 Dans la Déclaration ministérielle d’Abuja sur le Congres ministériel de
Doha, les ministres africains ont déclaré que si les thèmes du commerce et de l’investissement, de la
concurrence, de la transparence dans les acquisistions gouvernementales, de la facilitation des
échanges, du commerce et de l’environnement, et du commerce électronique étaient importants, ils ne
représentaient pas une priorité à ce stade, et que des processus continus seraient nécessaires pour
préparer les réalisations futures potentielles dans ce domaine. L’Afrique reconnaît l’importance de la

18
TTN est un système automatisé qui permet le traitement en une seule étape de la documentation
commerciale via une plate-forme connectée aux acteurs principaux du commerce international.
19
Ces thèmes ont fait l’objet de quatre groupes de travail lors du Congrès ministeriel de Singapour en
1996 : facilitation des échanges, commerce et investissement, commerce et politique de concurrence et
transparence des acquisitions gouvernementales.
21
facilitation des échanges pour son commerce, et son hésitation à négocier cette facilitation n’a pas été
motivée par un manque de confiance dans les mérites des mécanismes et processus permettant de
faciliter le flux des produits et services, mais par la crainte des pays africains quant à la « possibilité
d’obligations et de contraintes supplémentaires potentielles issues d’une structure multilatérale sur la
facilitation des échanges20 ».

Néanmoins, la reconnaissance des gains potentiels issus de la facilitation des échanges a

permis d’arriver à un accord et de lancer les négociations sur ce sujet. Seul un des thèmes de
Singapour a émergé du document du 1er août 2004 avec un mandat de négociation21. En termes de
règles substantielles de l’OMC, le mandat se concentre sur trois stipulations du GATT, les Articles V,
VIII et X. L’objectif est d’activer le mouvement, la libération et le dédouanement des produits, y
compris ceux en transit. L’Article V porte sur la liberté de transit sur le territoire d’un autre membre.
L’Article VIII couvre les tarifs et les formalités liés à l’importation et à l’exportation. L’Article X
porte sur la publication et l’administration des règlementations commerciales. Les négociations ont
aussi pour but d’améliorer l’assistance technique et de soutenir la création de compétences dans le
cadre de la facilitation des échanges. L’objectif de l’accord est d’assurer une coopération efficace
entre les douanes et toutes les autres autorités appropriées en matière de facilitation des échanges et de
conformité douanière.

Les propositions faites au sein du groupe de négociation sur la facilitation des échanges
reflète les interets communs de nombreux pays dans ce domaine. Cela est manifeste dans les
propositions collectives rédigées non seulement par les pays développés avec les pays en voie de
développement, mais aussi par les pays développés avec les pays les moins développés. L’Ouganda et
le Rwanda ont rédigé des propositions collectives en collaboration avec des pays développés.22 Les
propositions du Groupe Africain portent surtout sur les domaines S&D, l’assistance technique et la
création de compétences, l’identification des besoins et la coopération pour le développement.23 Pour
le Groupe Africain, le S&D accordé par les négociations devrait fournir plus que des périodes de
transition plus longues pour l’implémentation de nouveaux engagements, et ce groupe a déclaré que
« le droit de choisir des options de politiques et d’exercer une flexibilité quant aux politiques en
faveur des pays en voie de développement et des pays les moins développés doit rester sacro-saint ».
En ce qui concerne l’implication des coûts de ces nouveaux engagements, le Groupe Africain a
proposé d’examiner ces implications puis de les « lier directement à l’assistance technique et
financière adéquate et au soutien pour la création de compétences ». Le soutien au processus de
formation, y compris celui des douaniers, a été suggéré.

Les stipulations S&D associées au mandat de négociation sont particulièrement intéressantes

car elles vont au-delà des stipulations traditionnelles ; en effet, elles suggèrent une nouvelle approche
plus viable dans certains domaines S&D. Selon cette formulation, le S&D doit être explicitement lié à
la compétence (et par conséquent aux besoins en développement) et ces critères doivent servir à
déterminer ce qui entraîne les obligations. L’adéquation de toute obligation varierait donc d’un pays à
un autre et à tout moment. Le risque selon lequel les membres considéreraient ces obligations issues
de critères généralisés comme trop restrictives et pesantes, ainsi que nuisibles au développement,
serait ainsi réduit. Etant donné que cette approche semble avoir été adoptée pour les négociations de
facilitation, le défi est maintenant d’identifier les critères et repères adéquats en fonction des
obligations proposées.

20
Remarques d’ouverture par le Dr. Cornelius T. Mwalwanda lors du groupe de travail Capacity
Building Workshop for the African Region on Trade Facilitation, 2005.
21
WT/L/579.
22
TN/TF/W/22 – soumis par l’Ouganda et les Etats-Unis, TN/TF/W/39 - soumis par le Paraguay, le
Rwanda et la Suisse.
23
TN/TF/W/33, TN/TF/W/56, TN/TF/W/73 (Submission by the ACP)
22
 A Hong Kong, les ministres ont réaffirmé le mandat et les modalités des négociations sur la
facilitation des échanges figurant dans l’Annexe D de la Décision du 1er août 2004 et intégré les
recommendations figurant aux paragraphes 3, 4, 5, 6 et 7 du rapport du Groupe Négociateur contenu
dans l’Annexe E de la Déclaration ministérielle de Hong Kong. Ces dernières comprennent, entre
autres, la nécessité que les membres soient « conscients du délai global de fin des négociations et, par
conséquent, de la nécessité de passer à la rédaction aussitôt après le sixième Congrès ministériel afin
de permettre une conclusion pertinente des négociations basées sur les documents dans tous les
aspects du mandat ».24

Le paragraphe 3 de l’Annexe D stipule que les PMD « ne seront tenus de s’engager qu’en
fonction de leurs besoins individuels de développement, financiers et commerciaux ou de leurs
compétences administratives et institutionnelles ». Cette formulation est curieuse car elle pourrait être
interprétvé comme stipulant que les pays autres que les PMD devraient s’engager même sans
correspondance avec leurs besoins et compétences. Il faut supposer que ce n’est pas le sens souhaité.
Une autre stipulation demande aux membres de répondre aux réserves des pays en voie de
développement quant aux implications de couts des mesures proposées. Les pays développés
s’engagent à assurer le soutien pour l’assistance technique et la création des compétences nécessaires
pour permettre aux pays en voie de développement de participer pleinement aux négociations et d’en
bénéficier. Dans les cas où les engagements supposeraient des besoins en infrastructure, les pays
développés se doivent d’assurer leur support selon la nature et les objectifs des engagements afin de
permettre leur mise en place. Si un tel support fait défaut, et que les compétences requises sont encore
insuffisantes, la mise en place n’est pas requise. Afin de rendre actives ces stipulations sur le support,
le FMI, l’OCDE, la CNUCED, l’OMC et la Banque mondiale sont invités à entreprendre un effort
collaboratif dans ce domaine.

Un dernier point important du mandat de négociation sur la facilitation des échanges se trouve
dans les notes en bas de page au début du document. Ce mandat est « sans préjudice pour le format
potential du résultat final des négociations et permettrait d’envisager plusieurs formes de résultats ».
Hormis l’engagement par paliers stipulé par le S&D dans ce texte, certains participants ne manqueront
pas de constater que cette note pourrait s’étendre à un accord de droit mou (par exemple, les
règlements de différends de l’OMC ne seraient pas applicables). D’autres ont exprimé des réserves
quant à la valeur d’un accord de l’OMC sans règlement de différends ; en termes pratiques cela
pourrait résumer la facilitation des échanges à un « vœu pieu ».

Le mandat de facilitation des échanges rappelle les accords sur les measures non tarifaires
négociées lors de l’Uruguay Round. Ces accords ou « codes » ont été élaborés principalement à partir
des stipulations du GATT, ce qui les rend plus explicites et parfois plus porteurs. Les accords
contenaient des stipulations S&D qui ont fait l’objet de fortes critiques et été jugées inadéquates pour
répondre aux besoins de développement des pays en voie de développement. Les stipulations S&D
dans ce mandat traduisent un effort intéressant pour gérer ce problème ; toutefois les pays en voie de
développement devront s’assurer que leur engagement a le soutien analytique approprié pour éviter le
risque d’accepter des obligations inappropriées. Mais cela ne veut pas dire pour autant que les pays en
voie de développement doivent ignorer les engagements stipulés ; en effet, on entend rarement les
pays s’opposer à la facilitation. Il est manifeste que les bénéfices économiques significatifs entraînent
une plus grande efficacité pour tous les services gouvernementaux ou non impliqués dans les
transactions commerciales, et qu’une infrastructure adéquate est essentielle pour assurer l’efficacité
des échanges. Les inefficacités associées au commerce ne sont que des pertes, et la coopération
internationale peut aider à les éliminer. De plus, le lien explicite entre un accord sur la facilitation des
échanges et la possibilité d’obtenir le soutien permettant de promouvoir les objectifs dudit accord sont
une incitation supplémentaire pour s’engager.

24
WT/MIN(05)/DEC

23
E. Traitement spécial et différentiel

Tout en reconnaissant que le S&D a longtemps fait partie des accords de l’OMC, les pays
africains estiment que la mise en place et l’application de ces stipulations n’ont jamais été totalement
satisfaisantes. Selon eux, le probleme réside principalement dans le fait que la plupart des stipulations
S&D sont en quelque sorte un « vœu pieu » et ne représentent pas un engagement juridique ;
autrement dit, elles ne sont pas fiables et il est impossible d’exiger leur application. Le fait de recevoir
les mêmes obligations que les autres membres les a empêchés de gérer les défis posés par le
développement. Selon une étude de l’IISD « même si tous les pays bénéficiaient de certaines
politiques, il pourrait etre déraisonnable d’exiger que les pays en voie de développement et les PMD
les adoptent si cela devait impliquer une déviation de leurs ressources par rapport à leurs besoins de
développement plus urgents, et si le coût de leur non adoption pour le système commercial
international était insignifiant ».

Le S&D transcende tous les accords, mais le travail visant à renforcer les stipulations S&D
existantes a été commandé à la Session Spéciale du Comité sur le Commerce et le Développement par
les ministres à Doha. Ces derniers ont également pris la Décision sur les Problématiques et réserves
liées à l’Implémentation, qui combinée à la décision sur le S&D, a représenté un progrès vers la
résolution des problèmes des pays en voie de développement. Le rythme de ce travail ainsi que les
progrès limités réalisés ont toutefois été une source de frustration pour les pays en voie de
développement en général, et pour les pays africains en particulier.

La Déclaration ministérielle de Hong Kong s’est fondée sur des décisions préalables prises à
Doha et sur la Décision d’août 2004 pour activer le travail sur le S&D et sur l’implémentation. Pour le
S&D, en plus d’adopter les cinq révisions pour les PMD contenues dans l’Annexe F de la Déclaration
ministérielle de Doha, y compris une décision sur l’accès au marché HFHQ, la Session Spéciale du
Comité sur le Commerce et le Développement ainsi que les entités citées dans les propositions en tant
que Catégorie II, ont été mandatées pour continuer leur révision de toutes les propositions en
souffrance et de faire un rapport au Conseil Général, avec des recommendations précises, avant
décembre 2006. Cette Session Spéciale devait aussi étudier tous les travaux en attente sous les
paramètres de Doha, y compris les problématiques systémiques, le mecanisme de surveillance et
l’incorporation du S&D aux règlements de l’OMC. Suite à l’interruption des négociations, ces
engagements sont en attente.

Sur l’implémentation, la Déclaration ministérielle de Hong Kong a réitéré la Décision d’août

2004 et demandé de redoubler d’efforts pour trouver les solutions aux problèmes en attente dans ce
domaine. Il a été demandé au Directeur Général de continuer ses consultations, en désignant si besoin
des responsables au sein de l’OMC. Il a été mandaté pour faire un rapport régulier au TNC et au
Conseil Général pour que ce dernier constate l’évolution et prenne les mesures appropriées avant le 31
juillet 2006 ; malheureusement cela ne s’est pas fait à cette date. Comme pour le mandat sur le S&D,
peu de progrès ont été réalisés depuis la deuxième Réunion Ministérielle de Genève en 1998, et suite
à l’interruption des négociations, ces engagements sont en attente.

Propositions du Groupe Africain lors de la Session Spéciale

Le Groupe Africain a longtemps estimé que pour mieux s’intègrer au système commercial
multilatèral, les stipulations S&D devaient être fondamentalement ameliorèes. Pour ces pays, les
stipulations offrant aux pays en voie de développement et aux PMD le droit de développer leurs
propres industries ne se sont avérées pertinentes que dans la mesure où le gouvernement a pu les
utiliser. Celles demandant aux pays développés d’accorder un traitement favorable aux pays en voie
de développement et aux PMD ont été largement ignorées et les délais inadaptés. Selon eux, ces délais
ont été détermines arbitrairement, d’où leur inefficacité. C’est pourquoi les périodes de transition
devraient refléter les besoins d’un pays en termes d’adaptation et de développement aux niveaux
24
socio-économiques assurant une participation équitable et bénéfique aux accords pertinents. Par
exemple, lorsque les TRIP ont adopté des délais d’implémentation plus longs pour développer les
PMD, ces derniers n’étaient pas basés sur leurs capacités d’implémentation (IISD, 2003).

Le fait que la plupart des propositions (73 sur 88) de la Session Spéciale aient été rédigées par
le Groupe Africain et les PMD (pour la plupart africains) reflete les difficultés de ce continent à
implémenter les termes des accords. Ces pays se sentent non seulement exclus du commerce
multilatéral, mais contraints par les accords de l’OMC qui les ont empêchés de poursuivre leurs
objectifs de développement. Les propositions expriment ces préoccupations et demandent une plus
grande flexibilité dans les domaines ou les pays en voie de développement ont du mal à implementer
leurs obligations, une plus grande flexibilité pour l’élaboration de politiques et une assistance
technique plus ciblée. Pour ce faire, les pays africains cherchent à rendre obligatoires les stipulations
S&D existantes, mais le manque de progrès vers un accord issu du Groupe Africain souligne le
caractère ouvert de leurs exigences.

Les travaux précédents sur le S&D ont produit 27 recommandations sur 28 propositions
d’accords spécifiques qui avaient été en principe agréés avant la réunion de Cancun. Toutefois, les
acteurs du groupe travaillant sur le S&D n’ont pas soutenu l’adoption de ces propositions car elles
n’avaient que peu de valeur économique pour eux. Avang Hong Kong, le Groupe Africain avait
rédigé un document intitulé Analyse des 28 propositions spécifiques aux accords25 qui examinait
chaque recommandation et donnait les raisons pour lesquelles elles n’étaient pas assez en adéquation
avec leurs préoccupations. 26 Plus récemment, le Groupe Africain s’est déclaré enclin à considérer
l’adoption des 28 propostions sous réserve que des progrès significatifs soient réalisés sur les
propositions restantes spécifiques aux accords.

Les propositions rédigées par le Groupe Africain sur le S&D refletent leurs preoccupations
réelles et étant donné que les membres les ont appuyés, pourquoi l’implémentation et les négociations
S&D n’avancent-elles pas plus rapidement ? cette question est complexe ; cependant, contrairement à
de nombreuses critiques, le GATT/OMC ont reconnu des le début que tous les pays ne devaient pas
être traités de la même manière, mais les stipulations ont tout de même été critiquées comme étant
excessives ou insuffisantes. De plus, le systeme a du mal a gérer la complexité croissante de
l’ancienne division nord-sud. La création de mesures appropriées aux divers pays en voie de
développement est aussi délicate que celle s’appliquant aux pays développés et en voie de
développement.

Le débat actuel sur le traitement S&D a été influencé par le résultat de l’Uruguay Round, avec
l’approfondissement et l’expansion des regles multilatérales. De nombreux pays en voie de
développement ont intégré l’OMC en janvier 1995 avec des niveaux d’engagement bien supérieurs à
ceux du GATT, et l’application de certains engagements impliquait des coûts considérables. Selon le
débat : d’abord, certains pays en voie de developpement prétendaient manquer de ressources et de
capital humain pour implémenter ces nouveaux engagements. Ensuite, ils estimaient que ces
engagement ne leur étaient pas forcement adaptés en termes de besoins de développement, financiers
et commerciaux. Doha a repris ce débat avec le programme S&D, et ils sont tous deux traités
actuellement en parallèle par l’OMC, malgré leur thème commun.

La réaction des pays développés a été relativement objective quant à la premiere

problématique ; les efforts de création de compétences et d’assistance technique ont considérablement
augmenté de la part des gouvernements et des agences internationales. Toutefois, c’est toujours un

25
TN/CTD/W/29.
26
In the analysis, 12 of the recommendations are considered as having possible economical value; for
six of the recommendations it is said that it is not clear whether there would be any economical value; and nine
of the recommendations are considered as not likely to result in any economic benefit.

25
processus d’apprentissage pour tous les participants, et les résultats restent incertains ; en effet, les
contributions n’identifient et ne défendant pas forcément les intérêts nationaux. De plus, dans
l’ensemble, l’aide extérieure de cette nature (pour ne rien dire des echanges commerciaux) n’est
qu’une partie des conditions nécessaires au développement et à la modernisation des économies.

Pour ce qui est du second aspect de la mise en application/traitement du S&D – traiter le

thème de longue haleine du développement des droits et des obligations des pays dans le système – on
peut déjà noter que les progrès ont été lents. Plusieurs facteurs l’expliquent. Premièrement, il est
discutable que les discussions aient manqué du soutien adéquate et analytique. De longues listes de
propositions ont été établies, dont certaines devraient être sans grande conséquence, et peu a été
entrepris au niveau de la définition des priorités. Une série de points d’inquiétudes établis par ordre de
priorité pourrait être traitée plus en profondeur au niveau analytique et justifiée plus clairement par
rapport aux causes du développement. Deuxièmement, conséquence du premier facteur, la nature
illimitée de la liste de propositions. Ceci rend difficile aux membres l’identification des problèmes
que le Groupe Africain tentent de régler actuellement, si bien que l’élaboration de solutions s’en est
ressenti. La tentative d’exemptions sans limite de certaines dispositions est considérée par certains
membres comme un facteur fragilisant le système de négoce multilatéral basé sur des règles. La
difficulté consiste à mettre en phase les attentes ressortant des certitudes liées au processus et la
prévisibilité de l’issue de la part des proposants, ainsi que les inquiétudes liées à l’automaticité et à la
prédétermination d’une décision finale. Si les certitudes liées au processus sont un thème auquel les
membres peuvent travailler, la prévisibilité de l’issue est beaucoup plus compliquée. Troisièmement,
certains membres ont rechigné à engager des discussions sur des dispositions particulières, ce qui se
traduirait par la modification des droits et des obligations existants de ces membres – en d’autres
termes, négocier le changement. Ceci tend à produire des résultats qui ne vont pas plus loin que les
ajustements ou les clarifications de procédure. Quatrièmement, les discussions ont été ternies par le
problème de la gradation. Le développement du statut27 des pays est une question d’auto-sélection et
une source de disputes – en particulier, quand il s’agit de designer les droits et obligations parmi les
pays en développement à des niveaux de développement très différents. Cette énigme a pour sûr
inhibé des approches plus créatives pour traiter les propositions spécifiques. Ceci a également conduit
les pays développés à rechigner à accepter l’amendement des dispositions qu’ils pensaient disponibles
pour les pays en développement à des niveaux de développement qui ne justifieraient pas une telle
spécificité de traitement. Il y a eu également de nombreuses discussions (et des écrits) sur la manière
d’établir la différentiation entre les pays en développement dans des circonstances où, à ce jour, la
gradation a été largement traitée comme un processus binaire.

Dans l’une des propositions du Groupe Africain de la Session Spéciale, il est noté que «le
traitement spécial et différentiel, tel qu’il est reconnu depuis longtemps par le GATT et l’OMC, est un
droit acquis aux pays membres en développement ou les moins avancés.» Si l’on ne peut pas nier que
les pays en développement devraient bénéficier d’une flexibilité qui leur permettrait de mettre en
place leurs obligations tout en relevant les défis du développement, la notion selon laquelle le S&D en
tant que droit acquis aux pays en développement aurait contribué en partie à une approche
relativement superficielle de celui-ci. Selon Keck et Low (2004), «il existe une hypothèse souvent
inavouée derrière le débat du S&D selon laquelle, comme le S&D a été érigé en droit, moins les pays
en développement assument d’obligations plus la contribution de l’OMC au développement est
importante.» D’après eux, cette situation a affaibli les pays en développement dans leur remise en
question les éléments du système sans doute déséquilibrés, indépendamment de toute considération du
S&D. Les pays africains considèrent que la solution réside en partie dans la transformation des
dispositions facultatives en dispositions obligatoires, alors que l’analyse montre que rendre obligatoire
une disposition facultative est contribue dans les faits au développement, car les pays en
développement gagneraient à poursuivre les propositions concernées. Cela dit, dans certains
exemples, ceci n’aboutirait pas nécessairement au développement. Keck et Low (2004) ont démontré

27
Contrairement au statut des pays les moins avancés, qui forment un groupe officiellement défini.
26
que rendre obligatoire la disposition sur l’assistance technique liée au commerce pourrait se traduire
par le transfert par la communauté des donateurs des ressources allouées à d’autres priorités de
développement. Le Groupe Africain a en fait proposé de rendre l’assistance technique et financière
obligatoire, mais il a été impossible pour plusieurs de ses membres de s’accorder sur de telles
propositions.

Comme la définition appropriée du traitement du S&D est la base d’une contribution positive
au développement de la part de l’OMC, une nouvelle approche s’impose. Réaliser une analyse
minutieuse des liens entre les droits et obligations de l’OMC et les besoins de développement serait
une façon d’aller de l’avant, du moins sur certains aspects de la problématique du S&D. La première
étape consisterait à identifier la contribution au développement des dispositions spécifiques de
l’OMC. La seconde, à établir des seuils, des références ou des éléments définissant les circonstances
appropriées dans lesquelles de telles dispositions s’appliqueraient. Ceci assurerait des seuils
d’éligibilité en relation avec le développement (Keck et Low, 2004: 32). Un tel exercice requerrait des
négociations intenses, parfois difficiles, dans un premier temps, mais une fois achevé, le système
tournerait de lui-même et serait peut-être doublé par un mécanisme de suivi multilatéral.28 L’avantage
manifeste d’un tel arrangement consisterait à assurer le rôle efficace de l’analyse dans la fusion des
obligations légales avec les besoins économiques. Autre avantage, les débats abstraits qui entraînent la
division politique sur la gradation et la différentiation se retrouveraient hors jeu. Pour finir, le système
se débarrasserait d’une approche «à taille unique» pour la définition de règles parmi les pays
fortement diversifiés. Il serait plus spécifique selon les pays en termes de résultat que l’approche
aujourd’hui partiellement graduée.

Il est intéressant de noter que le mandat de négociations sur la simplification du commerce

évolue dans cette direction. Selon le paragraphe 2 de l’annexe D de la Décision, les membres qui
reconnaissent le principe de traitement du S&D devraient aller au-delà de l’allocation des périodes de
transition traditionnelles pour l’application des engagements. Il va sans dire «qu’en particulier,
l’étendue et le calendrier de l’application des engagements seront mis en relation avec les capacités de
mise en œuvre des membres en développement ou les moins avancés.» Cette formulation fournit une
opportunité intéressante de test d’une approche nouvelle, plus personnalisée et plus sensible au
développement de la définition de règles de l’OMC.

Peu importe l’approche retenue, toute issue des négociations qui n’implique pas des résultats
substantiels sur le S&D n’aura pas répondu pour les pays africains à la promesse de développement
prise à Doha. L’absence d’une issue appréciable remettra aussi en question le rôle de l’OMC dans son
appui des efforts de développement des pays africains.

Reprise et succès de la conclusion des négociations DDA

Le 20 octobre 2006, le président de l’Union africaine a fait circuler une déclaration exprimant
le regret de l’Afrique quant à la suspension des négociations de DDA, appelant à la reprise et à la
conclusion du Cycle aussi rapidement que possible.29 Les inquiétudes de l’Afrique n’ont rien de
surprenant compte tenu du fait que le continent, qui regroupe la majorité des PMA, a le plus à gagner
de la réussite de la conclusion du DDA et le plus à perdre d’un échec. Une issue couronnée de succès
et pleine d’ambition aurait la capacité de régler réellement les difficultés de développement de
l’Afrique. Dans le domaine de l’accès au marché des biens et des services, l’Afrique a le potentiel
d’améliorer ses conditions d’accès du marché aux pays développés, particulièrement dans les
domaines de l’export qui les intéressent. L’échec ou le maintien de l’ajournement rendra difficile la
réalisation de nouveaux progrès dans des domaines qui concernent particulièrement l’Afrique, tels que
les négociations sur le coton et la mise en place d’une décision sur l’accès au marché sans tarifs

28
Les membres de la Session Spéciale ont accepté de considérer les éléments et la structure potentiels
d’un mécanisme de suivi, initialement propose par les pays africains.
29
WT/L/658
27
douaniers ni quotas pour les PMA. La Décision d’août 2004 et la Déclaration Ministérielle de Hong
Kong appelaient à une résolution exemplaire, expéditive et spécifique du cas du coton. En outre, à
Hong Kong, un accord a été signé sur l’élimination de toutes formes de subsides de l’exportation du
coton; sur l’accès sans tarifs douaniers aux exportations de coton des PMA ainsi que sur une réduction
plus décisive du support national de l’industrie du coton. L’accord de Hong Kong a suscité sans aucun
doute un dynamisme immédiatement après sa signature, les quatre producteurs de coton ouest-
africains proposant un aménagement des modalités concernant le coton. S’il est difficile d’estimer
dans quelle mesure les propositions auraient été acceptées par les autres partenaires de négociation ou
sur l’issue finale des négociations sur le coton, il est clair qu’en appliquant un traitement particulier au
coton, les membres lui reconnaissent une importance dans le développement des pays africains.

Au sein de la NAMA, la réussite de la conclusion du Cycle pourrait se traduire par la

réduction de l’inflation des tarifs douaniers ainsi que des barrières autres que les douanières. La
simplification du commerce et des services sont des secteurs supplémentaires dans les négociations
dans lesquels l’Afrique possède des gains potentiels significatifs. Une récente étude citée par la
Banque Mondiale dans son rapport Doing Business 2007 estime que chaque journée de retard du
transit d’un bien réduit le commerce d’au moins 1%. L’Afrique a beaucoup à gagner des réformes
destinées à simplifier les échanges commerciaux. L’amélioration du secteur des services
(particulièrement les transports) va non seulement accroître la participation de l’Afrique au commerce
mondial mais aussi soutenir les efforts du continent dans l’amélioration du commerce interafricain.
Dans le cadre du S&D, les progrès des dernières propositions sur l’accord seront improbables à moins
que les négociations ne reprennent. Ces propositions, si elles nécessitent une intégration plus
profonde, représentent de gros efforts de renforcement et de clarification du S&D existant. La
nécessité du progrès de ces propositions est raffermie par le lien qui a été réalisé par l’adoption
possible des 28 propositions sur le principe desquelles on s’est accordé.

IV. La participation de l’Afrique au Système commercial multilatéral

Pendant l’Uruguay Round, la participation des pays africains a été réduite à la portion
congrue en raison des limitations de capacités. Nombre de pays africains étaient confrontés au défi
d’articuler leurs positions tout en comprenant les implications des accords. Il existait également un
manque de coordination sur les sujets commerciaux au sein des institutions gouvernementales. En
outre, les pays d’Afrique étaient nombreux à ne pas posséder de représentation à Genève. Si ces défis
sont toujours d’actualité, il ne fait aucun doute que la participation de l’Afrique continue de
s’améliorer. On a noté une amélioration significative de la coordination non seulement pour ce qui est
des officiels africains à Genève mais aussi, fait plus important, au niveau des ministres. Depuis leur
première réunion d’Harare en 1998, les ministres du Commerce africains continuent de se rencontrer
afin de coordonner et d’établir une stratégie sur leurs objectifs de négociation communs.

Au niveau ministériel, les pays d’Afrique se sont réunis plus fréquemment et habituellement
pour préparer les Conférences des Ministres de l’OMC. Les Ministres du Commerce africains se sont
réunis pour la première fois à Harare en 1998 sous les auspices de l’Organisation de l’Unité
Africaine/Communauté Economique Africaine (OUA/CEA) pour préparer la seconde Conférence
Ministérielle de l’OMC à Genève. Cette réunion était un résultat de la reconnaissance par les
ministres de la nécessité pour l’Afrique de se montrer plus active dans les négociations commerciales
et de mieux se préparer en définissant ses intérêts. Il était nécessaire pour l’Afrique de prendre les
devants au lieu de se contenter de réagir aux propositions des autres. En 1999, les Ministres du
Commerce africains se sont rencontrés de nouveau, cette fois à Alger, pour élaborer une position de
négociation africaine pour la troisième Conférence Ministérielle de l’OMC à Seattle. De nombreux
articles ont été consacrés à la participation de l’Afrique à Seattle, dont nous ne ferons que peu de
citations ici. Il suffit de noter que la participation africaine aux Conférences Ministérielles de l’OMC
continue de s’améliorer.

28
 Au niveau des officiels à Genève, la participation africaine à l’OMC s’effectue
principalement par le biais du Groupe Africain de l’OMC. Ce groupe informel se réunit au moins une
fois par semaine pour discuter des thèmes de l’OMC, élaborer des propositions et échanger des
opinions sur la manière d’accroître la participation de leur continent aux négociations de l’OMC. Ce
forum a acquis de l’importance sur le plan de la discussion et du développement de la politique
commerciale africaine et a contribué au raffermissement des capacités techniques des pays africains
dans le but de participer aux négociations.

Compte tenu de la limitation des ressources humaines et financières de la plupart des

Missions africaines de Genève, le Groupe Africain a mis sur pied un système de points de
spécialisation si bien qu’un pays en particulier se charge d’un sujet qui lui est attribué. Le recours aux
points de spécialisation s’est montré des plus efficaces et permet une représentation de l’Afrique dans
toutes les réunions. Actuellement, les principaux points de spécialisation ont été attribués à l’Egypte
(agriculture), au Bénin (coton), au Maroc (facilitation des services et du commerce), au Kenya
(développement et NAMA) et au Nigeria (TRIPS). Les points de spécialisation transmettent des
rapports périodiques aux ambassadeurs africains et sont en général à l’origine des propositions, de
l’organisation des réunions avec les autres délégations ainsi que les sessions d’information et les
ateliers avec d’autres organisations telles que la CNUCED, la South Centre, etc. Le mandat du
Groupe Africain correspond à celui fixé par les Ministres du Commerce Africain lors de leurs
réunions annuelles ainsi que lors des sessions extraordinaires préparées pour les Conférences
Ministérielles de l’OMC. La Déclaration Ministérielle de Nairobi constitue l’actuel mandat du Groupe
bien qu’une Conférence des Ministres du Commerce extraordinaire AU sur la suspension du Cycle de
Doha, prévue pour le 31 octobre à Addis Ababa, ait été remise à une date ultérieure.

Les défis d’une participation efficace

Il ne fait aucun doute que depuis la fondation de l’OMC en 1995, la participation des pays
d’Afrique au programme de travail de l’OMC continue de s’améliorer. Cela mis à part, plusieurs défis
d’ordre institutionnel et politique doivent être relevés. Ces derniers regroupent les difficultés au
niveau intérieur associées à la participation efficace au système d’échange multilatéral (SEM); la
coordination et l’identification de positions de négociation au niveau national et du continent; les défis
de l’application des mesures politiques et de l’infrastructure nécessaires pour un système commercial
efficace.

Parmi les difficultés clé, la participation de l’Afrique au SEM représente sa capacité à

articuler sa position de négociation de manière analytique et consultative. Dans la négociation de
groupe, il est parfois difficile de défendre les opinions et les intérêts divergents des 41 membres
africains de l’OMC tout en maintenant l’unité. En cas de différences, le Groupe Africain tend à
reprendre le langage utilisé par les Ministres du Commerce AU dans leurs Déclarations ou à se
focaliser sur les points de convergence. Le Bureau de l’Union Africaine à Genève ainsi que le Bureau
de Liaison de Genève de la Commission Economique pour l’Afrique de l’ONU (CEA) participent
activement aux réunions du Groupe Africain de l’OMC et assurent une assistance et une orientation
technique et politique. L’ECA a fourni une importante expertise et une analyse au niveau technique
dans les négociations ainsi que leur incidence potentielle sur les économies africaines. Les pays
d’Afrique demeurent des acteurs actifs dans les négociations. Depuis son établissement en 1996, le
Groupe Africain est devenu un important forum de discussion parmi les délégués africains de l’OMC
ainsi que pour la coordination et la formulation de propositions de négociation conjointes.

Intégrer le commerce dans la politique, c.-à-d. dans les plans de développement national des
pays africains, demeure un autre enjeu crucial. Ce thème constituait le point de mire de la réunion
annuelle des Ministres des Finances africains en Ouganda en 2004. Comme on peut le lire dans la
déclaration adoptée en Ouganda, intégrer le commerce «se gère au mieux au niveau interministériel
29
pour assurer la promotion systématique de mesures politiques qui se renforcent mutuellement. Ceci
requiert une cohérence politique interministérielle concernant les domaines tels que le commerce,
l’emploi, l’éducation, l’agriculture, les transports et l’industrie. » Malgré l’importance du commerce
pour réduire la pauvreté et le fait que les répartitions budgétaires nationales ainsi que le soutien des
donateurs bilatéraux soient basés sur le PRSP (poverty reduction strategy paper, document stratégique
de réduction de la pauvreté), la couverture du commerce dans les PRSP africains reste limitée.
D’après une révision des PRSP30 de 2003, au Burkina Faso, en Guinée et en Tanzanie, il n’existait
aucune section spécifiquement identifiable liée au commerce. La plupart des références à la politique
commerciale étaient dispersées dans tout le document. En Ethiopie, au Malawi, au Mozambique et en
Zambie, il existe des sections spécifiques consacrées au commerce et quelques déclarations sur les
accords régionaux comprenant les expériences de l’AGOA et de l’EBA. L’intégration du commerce
dans les plans de développement nationaux et les stratégies de réduction de la pauvreté sont un
objectif clé du Cadre Intégré (CI) des PMA si bien que, en tant que tel, certains PMA africains ont
inclus un chapitre consacré au commerce dans la version révisée de leur PRSP.

L’intégration du commerce au niveau institutionnel est tout aussi importante. Les pays
africains ont besoin de garantir la coordination du commerce au sein des différents ministères des
Etats, principalement le Ministère du Commerce et celui des Affaires Etrangères ainsi que les
Ministères des Finances et de la Planification économique. Dans la plupart des cas, le officiels
africains impliqués dans les négociations commerciales de Genève sont issus du Ministère des
Affaires Etrangères et non pas de celui du Commerce. Il existe, toutefois, une tendance grandissante à
designer des thèmes officiels des ministères du Commerce. De plus, quelques Missions Africaines ont
chargé des officiels du Ministère du Commerce du traitement exclusif des points relatifs au
commerce. Afin que le commerce favorise la croissance en Afrique, il est impératif que les pays
africains mettent en place de solides structures institutionnelles au niveau national pour la définition,
l’analyse et l’application d’une politique commerciale. Qui plus est, les officiels africains nécessitent
les talents et les connaissances adéquats des points de négociation. A cet égard, l’Afrique doit tirer
entièrement parti des différentes activités d’assistance technique offertes par l’OMC et les autres
partenaires de développement. Le Programme Intégré Conjoint d’Assistance Technique et le Cadre
Intégré sont destinés à assister les pays africains et les PMA dans l’accroissement de leur participation
au système d’échanges multilatéral par le biais d’une solide coordination institutionnelle au niveau
national ainsi que l’intégration générale du commerce dans les stratégies de développement
nationales. De plus amples informations sur les deux programmes suivent ci-dessous.

Afin d’accroître la participation de l’Afrique au système d’échange multilatéral, la

constitution de capacités commerciales qui répondent tant à la capacité de négociation commerciale
qu’aux aspects de mise en application est indispensable. L’assistance technique liée au commerce et la
constitution de capacités sont vitales pour les pays d’Afrique pour non seulement assister
efficacement à la participation au SEM mais aussi, fait important, pour accroître la capacité de
l’approvisionnement lié au commerce africain. Si la réduction des barrières commerciales est la tâche
primordiale de l’OMC, pour que les pays africains bénéficient d’un commerce ouvert, il leur faut une
assistance pour répondre aux nombreuses limitations sur le plan de l’approvisionnement. De manière
générale, les contraintes au niveau de l’approvisionnement renvoient à des obstacles du
développement des capacités pour la production de biens et de services de manière concurrentielle et à
la capacité de les mettre sur le marché à un coût raisonnable. Une définition aussi large couvre une
riche palette de sujets allant de l’infrastructure physique, aux structures de politique
macroéconomique en passant par les douanes, les services de support du commerce, les capacités
humaines et institutionnelles, les nécessités technologiques, l’approvisionnement en services publics
et structures politiques.31 L’OMC étend ses partenariats stratégiques à d’autres agences, donateurs
bilatéraux et d’autres partenaires de développement pour assister la participation de l’Afrique au

30
Institut du Développement à l’Etranger: A Review of the Trade and Poverty Content in PRSPs and
Load-Related Documents, Adrian Hewitt et Ian Gillson, juin 2003
31
WT/COMTD/PMA/W/33
30
système de commerce multilatéral. De plus, de tels partenariats visent à garantir l’allocation de
ressources en quantité suffisante pour résoudre les contraintes sur le plan de l’approvisionnement
risquant d’empêcher les pays africains d’exploiter entièrement les opportunités d’accès au marché.
Les exemples de collaboration conjointe sont le Programme Intégré Conjoint d’Assistance Technique
(JITAP), le Cadre Intégré (CI) ainsi que l’initiative proposée d’Aide au commerce.

Le JITAP est un programme de constitution de capacités commerciales mis en place par

l’ITC, le CNUCED et l’OMC. Il s’agit d’un programme spécifiquement africain destiné à constituer
des capacités et à conforter la base de connaissances nationale du système d’échange multilatéral dans
le but de contribuer à: (i) une participation plus efficace aux négociations commerciales, la mise en
place des accords de l’OMC et la formulation de politiques commerciales qui y sont liées; et (ii)
l’amélioration de la capacité d’approvisionnement et la connaissance de marché des entreprises
d’exportation, à tirer des bénéfices des opportunités commerciales résultant d’un meilleur accès au
marché. A ce jour, le JITAP a profité à 16 pays africains, dont 10 sont des PMA. D’après la récente
Evaluation semi-trimestrielle du JITAP, s’il est possible de faire plus pour améliorer sa livraison, le
JITAP a remporté des succès dans plusieurs domaines. Premièrement, il existe une preuve tangible de
la participation accrue par les pays africains aux négociations sur le système commercial multilatéral,
indiquées par les positions communes bien articulées et bien formulées de l’Union africaine à l’OMC.
Deuxièmement, les mécanismes institutionnels de consultation des thèmes liés au commerce sont
opérationnels et actifs pour les pays bénéficiant du JITAP. Le rapport note, néanmoins, que les pays
africains sont toujours confrontés au défi de la mise en application au niveau national des
engagements de l’OMC. Troisièmement, les premières étapes vers la préparation à l’exportation, la
conscience de l’exportation et la formulation des stratégies ont été initiées dans tous les pays du
JITAP.32 D’après ses bénéficiaires, le JITAP a joué un rôle crucial dans l’accroissement de leurs
capacités liées au commerce. En conséquence, les pays africains et (certains pays non-africains) ont
été nombreux à manifester leur intérêt à adhérer. Il existe, cependant, plusieurs défis qui doivent être
relevés. Ceux-ci comprennent, entre autres, les contraintes de financement; les synergies avec le
Cadre Intégré renforcé; ainsi que le rôle du JITAP par rapport à l’architecture émergente de l’Aide au
commerce.

Contrairement au JITAP, qui est exclusivement réservé aux pays africains, le CI n’est pas
spécifique à une région du monde et ne concerne que les PMA. Ses objectifs consistent à intégrer le
commerce dans ses plans de développement des PMA et de coordonner une assistance technique liée
au commerce. Le CI a également été évalué depuis sa création en 1997. Les Ministres de l’OMC ont
appuyé le CI comme un «modèle viable du développement commercial des PMA». 33 A ce jour, plus
de 40 des 50 PMA se trouvent à différents stades du processus du CI. Le CI a assisté la coordination
nationale des PMA en favorisant le dialogue en rapport avec le commerce parmi les différentes
institutions gouvernementales et avec les partenaires de développement. Il a également apporté son
assistance en soulignant l’importance du commerce pour le développement et la réduction de la
pauvreté. Toutefois, un atelier de simulation organisé à Addis Ababa en septembre 2005 a mis en
évidence les défis auxquels le CI étant confronté, incluant l’appartenance du processus CI, la
coordination parmi les parties prenantes au CI, les facteurs opérationnels touchant le processus, les
contraintes de ressources et l’engagement du secteur privé. L’Atelier de Simulation a reconnu qu’il
existait un lien insuffisant entre les résultats des études diagnostiques du CI (DTIS et sa matrice
d’action) et les PRSP. L’objectif clé du CI consiste à intégrer le commerce et les découvertes du DTIS
dans les PRSP. Il assiste les PMA en repositionnant le commerce dans leur stratégie de
développement générale et pour répondre aux besoins en matière d’assistance technique liée au
commerce dans le dialogue général avec les partenaires de développement. Toutefois, dans la plupart
des PMA, un lien significatif entre le CI et le processus de PRSP reste encore à matérialiser
entièrement.

32
Rapport d’Evaluation semi-trimestrielle JITAP II
33
Paragraphe 43 de la Déclaration Ministérielle de Doha
31
 En juillet 2006, les recommandations pour un CI renforcé ont été adoptées par le Comité
directeur du CI. La focalisation du CI renforcé est triple i) des ressources financières accrues
supplémentaires et prévisibles; (ii) le renforcement des capacités des bénéficiaires du CI pour
appliquer, gérer et suivre le CI; et (iii) améliorer l’autorité du CI. La tâche de mise en application des
recommandations est actuellement en cours de traitement par l’équipe de transition du CI dans le but
d’assurer que le CI renforcé entre en vigueur au 31 décembre 2006 au plus tard, comme l’ont stipulé
les Ministres à Hong Kong. Il est, toutefois, fortement improbable que cette échéance soit respectée.
Si les recommandations destinées à améliorer le CI sont les bienvenues34, il est encore tôt pour
spéculer dans quelle mesure les défis, tout particulièrement l’application de la matrice d’action DTIS,
et le lien au processus PRSP, seront résolus.

L’Initiative de l’Aide au commerce, comme elle a été adoptée par les membres de l’OMC lors
de la Conférence Ministérielle de Hong Kong, est destinée à aider les pays en développement pour
«constituer les capacités sur le front de l’offre et une infrastructure liée au commerce donc ils ont
besoin pour les aider à appliquer les accords de l’OMC et à en bénéficier et, plus généralement, à
élargir leurs échanges commerciaux.» L’Aide au Commerce n’est pas un substitut, mais un
complément, de la réforme commerciale et de l’ouverture du marché. A cet égard, un paquet
important de l’Aide au Commerce sera essentiel pour traduire dans la réalité le potentiel de
développement du Cycle. Les recommandations de l’équipe spéciale sur l’Aide au commerce ont mis
en lumière la définition de l’Aide au Commerce en tant que projet et programme qui a été identifié en
tant que priorités au développement lié au commerce dans les stratégies de développement nationales
du pays d’accueil. La gamme de l’aide au commerce est large, recouvrant l’assistance de la politique
et réglementation commerciale; le développement du commerce; l’infrastructure liée au commerce; la
constitution de capacités de production; et un ajustement en relation avec les échanges
commerciaux.35 Les recommandations font état de l’importance de l’intégration du commerce et du
renforcement de la coordination. Le Cadre Intégré est considéré comme un fondement essentiel de
renforcement de la demande de l’Aide au commerce dans les PMA.

L’Afrique, plus grand bénéficiaire potentiel, a toujours affirmé que l’initiative de l’Aide au
commerce devrait se focaliser non seulement sur les capacités à négocier, ajuster, produire et
échanger mais devrait aussi se traduire par un meilleur accès au marché, l’amélioration de
l’infrastructure et résoudre les goulets d’étranglement au niveau de l’offre. Dans leur proposition sur
l’Aide au commerce,36 les pays africains ont suggéré une approche à plusieurs piliers sur ce que
l’Aide au commerce devrait inclure. Le premier pilier, constitution de capacités destinées à résoudre
les contraintes de l’offre, pourrait inclure la constitution de capacités et une infrastructure de
production. Le second pilier, coûts du système d’échange, devrait mettre l’accent sur les coûts
d’ajustement et d’application ainsi que sur les pertes des recettes fiscales. Le troisième pilier se
concentrerait sur le développement de la politique commerciale et la participation à l’élaboration des
règles. Lors d’une retraite de l’Aide au commerce des Ambassadeurs et des parties prenantes
africaines (avril 2006, Montreux), il a été noté que l’initiative, si elle était correctement structurée,
financée adéquatement, efficacement gérée et appliquée, pourrait constituer l’un des véhicules
importants pour assurer le développement des pays africains. Comme nous l’avons mentionné ci-
dessus, la facilitation du commerce est un domaine dans lequel toute l’Afrique a à gagner et où l’Aide
au commerce pourrait apporter la meilleure contribution. En relevant les défis tels que le domaine de
l’infrastructure et des transports, la dimension régionale devrait également être prise en compte. A cet
égard, les institutions régionales, telles que la Commission Economique de l’Afrique et la Banque
africaine de Développement ont un rôle important à jouer dans l’application de l’agenda de l’Aide au
commerce en Afrique. La Banque africaine de Développement a proposé des perspectives à

34
Le CI renforcé possède un objectif de financement de 400 mio. d’USD sur une période initiale de 5
ans
35
Recommandations de l’équipe spéciale sur l’Aide au commerce comme dans WT/AFT/1
36
Perspectives africaines sur l’Aide au commerce: Scope and Gaps as contained in WT/AFT/W/21
32
l’initiative de l’Aide au commerce comprenant la nécessité de résoudre les contraintes de
l’infrastructure régionale liée au commerce, les problèmes transfrontaliers, les réformes
institutionnelles au niveau commercial, les coûts d’ajustement associés à l’application des accords de
l’OMC et les réformes complémentaires au niveau national.37 Il est encourageant de noter que la
Banque africaine de Développement accordera la priorité à la promotion et au développement de
l’infrastructure régionale, secteur clé de l’amélioration du commerce interafricain et du commerce
extérieur.

L’initiative de l’Aide au commerce est des plus prometteuses. Mais son champ d’action est
large, et il sera difficile d’en suivre et d’en évaluer les progrès et réalisations. Afin que cette initiative
se montre efficace, les leçons apprises des autres initiatives (telles que le CI) devront être prises en
considération. Il y a donc encore fort à faire.

V. Régionalisme : quelles opportunités ?

La prolifération des ACR 38 devient un point de plus en plus inquiétant. Nombreux sont ceux
qui pensent qu’ils détournent l’attention des négociations multilatérales, tout particulièrement quand
la progression de ces négociations se fait lente. Par exemple, la prolifération des ACR dans les années
1990 était en partie considérée comme un résultat des incertitudes liées aux négociations de l’Uruguay
Round, lancé en 1986 et achevé en 1994. Plusieurs pays qui se sont appuyés traditionnellement sur la
libéralisation multilatérale du commerce placent de plus en plus les ACR au centre de leur politique
commerciale (Crawford et Fiorentino). Par contre, il existe aussi ceux qui considèrent les ACR
comme un important instrument de la politique commerciale qui peut se traduire par une stabilité
économique et politique tout en promouvant le développement. C’est dans ce cadre que les pays
africains ont poursuivi l’objectif d’une intégration économique totale.

Quand les dirigeants africains ont signé le Plan d’Action de Lagos en avril 1980,39 l’idée était
de créer des groupements économiques sub-régionaux qui déboucheraient éventuellement sur la
création d’une Communauté Economique Africaine (CEA). Ces derniers estimaient que le
développement de l’Afrique ne pouvait plus être un résultat passif du système économique mondial
ou de l’évolution des accords tels que l’Accord de Lomé, tant et si bien qu’ils ont «adopté une
approche régionale élargie basée en premier lieu sur l’autonomie collective», tournée avec la
promotion individuelle et collective du développement économico-social et de l’intégration de leurs
économies, dans le but d’une plus grande autosuffisance et autonomie.40 L’actuel paysage de
l’intégration africaine regroupe un grand nombre de communautés économiques régionales. Parmi
celles-ci, sept sont considérées comme des blocks constitutifs de la Communauté Economique
Africaine. Il s’agit de la Communauté Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), du
Marché Commun de l’Afrique de l’Est et du Sud (COMESA), de la Communauté Economique des
Etats d’Afrique Centrale (CEEAC), de l’Union du Maghreb Arabe (UMA), de la Communauté de
Développement d’Afrique du Sud (SADC), de la Communauté des Etats Sahélo-Sahariens (CEN-
SAD) et de l’Autorité Intergouvernementale pour le Développement (IGAD). Qui plus est, il existe
d’autres communautés économiques regionales qui forment des sous-groupes dans les communautés
mentionnées ci-dessus, à savoir l’Union Economique et Monétaire Ouest-africaine (UEMOA), la
Manu River Union (MRU) et la Commission de l’Océan Indien (COI) qui se rattachent à la région
CEDEAO; l’Union Economique et Monétaire d’Afrique Centrale (CEMAC) et la Communauté
Economique des Grands Lacs (CEPGL) au sein de la région proposée ECCAS. Au sein de la région
est et sud de l’Afrique, il existe l’Union douanière Sud-africaine (SACU) associée à une union

37
Les réponses de la Banque africaine de Développement à l’équipe spéciale de l’OMC sur l’Aide au
commerce comme dans le document WT/AFT/W/7
38
43 ont été déclarés à l’OMC entre janvier 2004 et février 2005. Voir Crawford et Fiorentino (2005).
39
Le Traité d’Abuja (1991) a fait suite au Plan d’Action de Lagos et reconduit l’attachement de
l’Afrique à une économie africaine intégrée.
40
Préambule - plan d’action de Lagos pour le développement économique de l’Afrique.
33
monétaire, la Zone Monétaire Commune (CMA) et la Communauté Est-africaine (EAC).41
L’établissement de la Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD) en 2001 qui
s’est fixé parmi ses priorités, la 'coopération et l’intégration régionale' et l’issue immédiate désirée
pour voir l’intégration régionale continuer d’accélérer et des niveaux supérieurs d’une croissance
économique durable réalisée en Afrique.

L’expérience et les défis de l’Afrique

Les accords commerciaux régionaux (ACR) concernant d’autres parties du monde ont
généralement connu un destin meilleur qu’en Afrique. D’après la Banque mondiale, les récents
accords commerciaux régionaux en Afrique ont eu une plus forte incidence sur le commerce extérieur
que sur le commerce interrégional. Toujours d’après l’établissement, à comparer les chiffres de 1990
et 2004, la part aux exportations du commerce mondial des communautés régionales africaines a soit
stagné soit régressé. Seul le COMESA a enregistré un léger mieux de 0,4% en 1990 à 0,5% en 2004.42
Un indicateur de succès d’un ACR serait sans conteste l’accroissement du commerce entre les
partenaires par rapport aux échanges avec le reste du monde. Il faut également considérer si les
objectifs des ACR ont été réalisés. En ce qui concerne l’UEMOA, par exemple, dont l’objectif est la
formation d’une union économique et monétaire, la libéralisation des tarifs douaniers s’est faite en
grande partie conformément au calendrier. Toutefois, le COMESA, dont l’objectif était d’éliminer
progressivement les tarifs douaniers d’ici à 2000, n’a vu que 9 de ses 20 membres mettre en place un
commerce hors taxe à l’intérieur du bloc régional en 2005.

Pourquoi les communautés régionales d’Afrique n’ont-elles pas récolté les mêmes bénéfices
qu’on a pu observer dans les autres régions du monde? Il existe plusieurs raisons de la progression
limitée de l’intégration régionale en Afrique. Plusieurs de ces problèmes proviennent du fait que
nombre de pays africains appartiennent à plusieurs communautés économiques. Sur les 53 pays que
compte le continent, seuls 7 pays font partie d’un seul groupement économique, les autres étant
rattachés à plusieurs. Vingt-sept pays sont membres de deux groupes économiques régionaux, 18 en
font partie de trois et un appartient à quatre groupes économiques.43 D’après la Banque mondiale, en
2005, il existait en moyenne 4 ACR par pays d’Afrique sub-saharienne.44 Cette juxtaposition des
appartenances a limité en grande partie le fonctionnement effectif des communautés régionales et
causé des problèmes de coordination. Les membres sont souvent pris entre des réglementations et des
engagements qui se font concurrence et se retrouvent à devoir consacrer plus de temps et de
ressources à la gestion de l’intégration régionale qu’à une participation active. Dans le cas où un pays
appartient à différents groupes économiques régionaux, se conformer à plusieurs séries de règles
d’origine peut être une tâche complexe. Si les coûts de l’application d’une série de règles d’origine
dépasse la marge préférentielle offerte, un pays préférera passer outre le traitement préférentiel et
conclure des échanges en dehors de son groupe. L’approfondissement de la communauté régionale
restera donc difficile tant que les pays trouveront plus efficace d’effectuer du commerce en dehors de
leur arrangement. Certains groupements régionaux, à savoir la CEDEAO et le COMESA ont tenté de
résoudre le problème des règles d’origine en se dotant d’une unique règle de valeur ajoutée applicable
à tous les produits. D’après un rapport sur les communautés économiques régionales réalisé par
l’ECA, l’un des plus grands problèmes résultant de la juxtaposition des appartenances est celui du
paiement des contributions. Plus un pays adhère à des communautés économiques, plus il a du mal à
payer ses contributions. En moyenne, un tiers des membres ne réussissent pas à s’acquitter de leurs
obligations de contribution et dans le cas du CEN-SAD, de l’ECCAS et de l’IGAD, plus de la moitié
des membres sont des mauvais payeurs. Cette situation à son tour affecte les capacités des

41
Voir Tableau 1 sur l’appartenance aux Communautés régionales africaines.
42
Indicateurs du Développement africain 2006.
43
Commission Economique pour l’Afrique, Defining priorities for regional integration, Addis Ababa,
Ethiopie, 3–8 mars 2002.
44
Perspectives de l’Economie mondiale 2005: Chapitre 2 – Regional Trade and Preferential Trading
Agreements.
34
communautés économiques régionales à mettre en place les politiques sur lesquelles elles se sont
entendues. Malgré le constat selon lequel la juxtaposition risque d’affaiblir et de retarder la
progression de l’intégration régionale en Afrique,45 certains pays continuent d’adhérer à différents
groupes. Et les raisons sont différentes. Certains pour des raisons politiques, stratégiques et
économiques, d’autres préfèrent optimiser les bénéfices de l’intégration tout en se prémunissant
contre les conséquences négatives de l’appartenance à une seule communauté.

La prochaine série de problèmes est liée à la composition et au fonctionnement des

communautés économiques. Premièrement, la composition des différentes communautés
économiques est inégale. Certaines sont dominées par un membre en particulier, par ex. l’Afrique du
Sud dans le SADC et le Kenya dans l’EAC. Il est donc difficile d’y assurer une distribution égale des
coûts. En 1998, Yeats estimait que la mise en place totale de l’ACR de l’EAC se traduirait par une
baisse de 8 à 10% des recettes douanières de l’Ouganda et de 5 à 6% pour la Tanzanie. Afin de
maintenir l’appui politique et s’assurer l’engagement total de tous les membres, il est important
d’avoir en place un mécanisme de compensation pour répondre à la distribution équitable des pertes et
profits. Par le passé, les pays ont rechigné à adhérer à des programmes d’intégration prévoyant
l’élimination des tarifs douaniers, car ils craignaient une inégalité au niveau des pertes et profits. Le
SACU fournit actuellement le transfert de fonds à des membres moins développés par le biais du
SACU Revenue Pool. Alors que d’autres ont mis des mécanismes en place, ces derniers ne se sont pas
toujours montrés efficaces. De plus, il existe un manque général de coordination des politiques
intérieures des membres appartenant aux mêmes groupes économiques.

Les conflits en Afrique ne sont pas un phénomène nouveau qui, en plus d’avoir anéanti les
ramifications du combat contre la pauvreté, ont troublé le processus d’intégration. A titre d’exemple,
l’ECCAS est resté inactif pendant plusieurs années à cause du conflit dans la région des Grands Lacs.
La guerre au sein du DRC a vu le Rwanda et l’Angola se combattre sur des fronts opposés. Outre la
réparation des relations politiques, les pays sont confrontés à la reconstruction des capacités de
production déjà faibles, ce qui non seulement gêne leur capacité à participer à leurs communautés
régionales mais aussi affecte leur capacité à s’intégrer davantage et à bénéficier plus d’un système
commercial multilatéral. Le problème des barrières non douanières, telles que l’inefficacité de
l’administration des douanes et autres – présentés dans la section ci-dessus consacrée à la
simplification du commerce – a également contribué à la faible performance des communautés
économiques régionales d’Afrique. Dans de nombreux cas, il est beaucoup plus simple d’importer
depuis des pays hors d’Afrique qu’entre pays africains.

Si les ACR qui remportent un succès sont sensées se traduire par la création d’échanges
commerciaux, elles peuvent induire au contraire une diversion de ceux-ci. La forte taxation de
certaines matières premières implique un risque de diversion des échanges commerciaux, aidant les
entreprises inefficaces au sein d’une communauté économique à vaincre la concurrence des sociétés
les plus efficaces des Etats non partenaires, ne fournissant que peu de motivation pour la protection
des producteurs au sein d’une région à se montrer plus efficaces. En outre, les similitudes de schéma
du commerce des biens homogènes limitent la gamme des échanges au sein d’un secteur et implique
d’importants coûts d’ajustement suite à la création d’un accord régional. Le manque de coopération
général entre les différentes communautés s’est traduit par la duplication des efforts et a empêché
différentes communautés de jouir des économies d’échelle, par exemple par la mise en œuvre de
projets conjoints.

Accords de Partenariat Economique

Les Etats Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP) sont en train de négocier des Accords de
Partenariat Economique (APE) avec l’UE. Ces accords, destinés à remplacer ceux de Cotonou,

45
Un appel pour la résolution du problème des appartenances multiples aux communautés
économiques régionales a été lancé par la réunion des Chefs de Gouvernement du SADC en août 2006.
35
devraient entrer en vigueur au 1er janvier 2008 et possèdent parmi leurs objectifs la consolidation des
initiatives régionales au sein des pays ACP. Les négociations s’articulent en deux phases. La première
prévoit des négociations entre l’UE et les pays ACP pour définir le format, la structure et les principes
des EPA, et la seconde recouvre la négociation des EPA individuels entre les différentes organisations
régionales.46 Ces régions qui ne sont «pas effectivement engagés dans un processus d’intégration
économique mais poursuivent des objectifs politiques ou économiques communs par le biais de la
coopération » ne sont pas qualifiées pour négocier des EPA. Les pays africains ont fait preuve de
prudence dans la négociation de ces accords et la société civile a exprimé des inquiétudes quant aux
contenus proposés des APE, lesquels à son opinion porteront préjudice aux pays ACP. Par exemple, le
point de «l’exclusivité des données» proposé par l’UE est considéré comme inacceptable.47 Certains
des problèmes auxquels les communautés économiques régionales sont déjà confrontées pourraient
aussi affecter les APE. Par exemple, le problème de la juxtaposition sera particulièrement épineux
spécialement parce que la négociation des APE est sensé se dérouler «d’un bloc et se traduire par un
seul accord.» Le thème des coûts d’ajustement potentiels des APE, ainsi que les mesures qui seront
mises en place pour aider ces pays à s’ajuster, ont également été des plus inquiétants pour les pays
africains. Dans ce contexte, il est important d’assurer une distribution équitable des gains. Lors de la
« la réunion ad-hoc du groupe d’experts sur les APE et l’adaptation possible des pays africains », on
en est venu à la conclusion selon laquelle les larges facilités d’ajustement étaient importantes pour
gérer les coûts d’ajustement des APE et que les facilités d’ajustement accompagnatrices devraient
recouvrir le développement social; les réformes économiques; et le soutien des institutions. Le
potentiel des règles d’origine d’approfondissement du commerce interafricain a été noté et dans ce
contexte, la nécessité de considérer la révision des règles d’origine dans les pays africains a été mise
en évidence. Il reste à voir si ces APE auront vu le jour et fonctionneront d’ici à 2008, mais que ce
soit le cas ou pas, il est important qu’ils ne sapent pas les efforts de l’Afrique dans
l’approfondissement et la consolidation de sa propre intégration régionale.

Malgré les difficultés connues dans le cadre de ses efforts d’intégration, il est important que
l’Afrique surmonte des difficultés afin de faire l’expérience des bénéfices potentiels dont le
régionalisme effectif est prometteur et la contribution particulière qu’il peut fournir dans le combat
contre la pauvreté et la promotion du développement. Un régionalisme géré avec prudence peut
transformer l’Afrique en un espace économique et commercial élargi qui attirera les investissements
et promouvra le développement. Les pays tels que l’Afrique du Sud, grande destination pour la
migration dans la région SADC, a assisté à certains des gains distribués aux petites sous-régions par le
biais des règlements. Parallèlement, les pays doivent continuer de collaborer, empêcher les conflits
sur le continent et aider à les résoudre. La CEDEAO a joué un rôle important dans les conflits du
Liberia et de la Sierra Leone. Le fait que les ACR tendent à inclure des dispositions non couvertes par
l’OMC peut être un avantage. Le COMESA comprend des dispositions sur l’investissement, la
politique de concurrence et l’emploi, tout ce qui peut potentiellement contribuer à la croissance et
«peut avoir une plus grande incidence sur les flux et les recettes du commerce».48 Ceci peut également
préparer ces pays si des points similaires font l’objet de négociation dans le contexte multilatéral.

Le Forum de Facilitation de l’Intégration Régionale (FFIR), anciennement l’Initiative

transfrontalière, fait suite à une approche ascendante de l’intégration et assiste les pays participant à
s’engager dans des réformes économiques accélérées et à libéraliser les échanges commerciaux. Il
renforce l’action nationale et, en incluant le secteur privé, garantit la participation des principales

46
Depuis 2004, l’ESA-EPA comprend 16 membres COMESA dont l’Ouganda et le Kenya et le
SADC-EPA comprenant un groupe 7 membres SADC dont la Tanzanie. L’Afrique du Sud est un
observateur. – TPR d’ECA – Discussant Faizel Ismail 2006.
47
Voir African Trade Agenda TWN - Africa: Volume 2 Numéro 2: 2005 – Focus on EPAs – Data
Exclusivity'
48
Global Economic Prospects 2005: Chapitre 3 – Regional Trade Agreements: Effects on Trade.
36
parties prenantes.49 Le FFIR regroupe 14 pays,50 qui font tous partie d’une ou de plusieurs
communautés économiques africaines. Le FFIR a été toutefois critiqué pour proposer un modèle de
régionalisme basé sur le marché plutôt qu’orienté sur le développement, s’opposant à la structure
régionale pour l’Afrique de l’ECA (Asante, 1997). La nature informelle du FFIR est également
considérée comme une faiblesse, tout particulièrement parce qu’il n’oblige pas un Etat à enclencher
des réformes.

Le régionalisme et l’OMC

En plus du rôle que les ACR peuvent jouer dans la promotion du commerce et du
développement, les membres de l’OMC ont souligné la nécessité d’une relation harmonieuse entre les
processus multilatéraux et régionaux.51 Les ACS sont considérés avoir le potentiel de marginaliser
ceux qui ne leur sont pas acquis si bien que pour régler ce type de problème, les membres de l’OMC
ont réalisé des négociations destinées à clarifier et à améliorer les disciplines et procédures régissant
les ACR. Le manque de transparence des ACR existant a été une zone d’inquiétude, si bien qu’en juin
2006, les membres ont réussi à adopter un mécanisme de transparence des ACR destiné à régler ce
problème.52 Actuellement, toutefois, il n’est pas clair si cette initiative aboutira, compte tenu de l’arrêt
des négociations de Doha.

Le principal argument contre les ACR souligne en général le fait qu’ils induisent une
diversion des échanges commerciaux et que la nature discriminatoire se traduit par des bénéfices
économiques et politique pour un petit nombre, alors que la libéralisation multilatérale induit des
bénéfices économiques pour tous. Les ACR bien gérés peuvent toutefois faire la promotion de la
libéralisation et alors que les coûts pour les autres sont minimisés, ils devraient pouvoir coexister avec
les règles multilatérales. La libéralisation multilatérale ne peut pas être simplement écartée du
mécanisme du régionalisme. Au cours d’un exercice de simulation comparative réalisé sur un FTA
parmi tous les partenaires SADC et la libéralisation du commerce multilatérale à l’échelle mondiale, il
en est ressorti que tous les pays sauf un avaient bénéficié d’effets accrus au niveau de l’aide publique
dans le contexte multilatéral. Dans l’ensemble, la croissance du PIB réel dans la plupart des pays
SADC a été stimulée principalement par la libéralisation multilatérale du commerce. 53 Selon une
analyse réalisée par la Banque Mondiale, le succès de l’expansion du commerce parmi les membres
d’un accord commercial régional a été positivement corrélé à l’augmentation des importations
extrarégionales en tant que part du PIB et avec la croissance du commerce mondial.54 D’après l’étude,
les «réductions de l’application des taxes MFN seront requises pour assurer que les ACR soient un
bénéfice pour ceux qui y participent et pour minimiser l’impact sur les pays qui n’y participent pas.»55
A en croire l’ECA pour l’Afrique «ce n’est plus une question de choix entre les arrangements
d’intégration interrégionaux et une participation active à l’économie internationale; ni une question de
l’un qui puisse compléter l’autre. Les deux impératifs sont interdépendants et doivent être poursuivis
en parallèle. Le redressement et le développement économique de l’Afrique, ainsi que sa capacité à
s’intégrer effectivement dans l’économie mondiale sont intrinsèquement liés à sa capacité à intégrer
son économie régionale.'56

49
The Regional Integration Facilitation Forum A Simple Answer to a Complicated Issue? - Henry
Mutai: 2003.
50
Burundi, Comores, Kenya, Madagascar, Malawi, Maurice, Namibie, Rwanda, Seychelles, Swaziland,
Tanzanie, Ouganda, Zambie, Zimbabwe.
51
The Changing Landscape of Regional Trade Agreements – J. Crawford et R. Fiorentino 2005.
52
JOB(06)/59/Rev.5
53
The Economic Impact of EPA's in SADC Countries – A. Keck et R. Piermartini 2005)
54
Global Economic Prospects 2005: Chapitre 3 – Regional Trade Agreements: Effects on Trade.
55
Global Economic Prospects 2005: Chapitre 3 – Regional Trade Agreements: Effects on Trade.
56
Globalisation Regionalism and Africa's Development Agenda – Rapport ECA préparé pour le
CNUCED X: 2000
37
 Depuis que les ACR tendent à marginaliser ceux qui n’en font pas partie, l’augmentation des
ACR pourrait se faire au détriment de l’Afrique, surtout dans le cas où ils induisent une diversion des
échanges commerciaux. D’autre part, là où ce type d’accords évitera la mise en place de barrières
commerciales, les échanges commerciaux augmenteront pour tous les membres, y compris ceux restés
en dehors de l’accord. Les points les plus importants pour l’Afrique, comprenant l’agriculture, ne font
habituellement pas partie des ACR. Voilà donc une raison de plus de ne pas abandonner l’approche
multilatérale.

Stratégie d’avenir

Des réformes considérables sont requises pour permettre le bon développement des
communautés régionales d’Afrique. Premièrement, le régionalisme en Afrique a été en majeure partie
le fait des gouvernements et des organisations régionales. Le régionalisme africain doit être tourné
vers l’extérieur et permettre au secteur privé de participer avantage aux décisions de politique des
communautés régionales. Après tout, le secteur privé est très impliqué dans le commerce d’un pays.
Deuxièmement, il est clair que l’Afrique a beaucoup à gagner du système commercial multilatéral. En
conséquence, ses efforts dans le domaine de l’intégration régionale devraient compléter ceux
impliquant une libéralisation multilatérale. Troisièmement, les ACR ne seront mis en place
efficacement que s’ils sont réalisés en conjonction avec des réformes intérieures globales
(Perspectives de l’Economie Mondiale: Banque Mondiale). Quatrièmement, les mécanismes de
compensation effective peuvent permettre de répartir les coûts et les bénéfices et persuader les
«perdants» potentiels de conserver le soutien politique pour faire avancer le régionalisme.
Cinquièmement, le nombre de groupes régionaux devrait être réduit à un nombre plus réaliste et plus
gérable.57 Le problème de la duplication et le manque de coordination doivent être résolus. En outre,
les regroupements s’orientant vers la création d’unions douanières, l’appartenance des membres doit
être rationalisée. Sixièmement, il y a des leçons à retenir de l’expérience propre de l’Afrique sur le
régionalisme et celles des autres. L’ECA a recommandé qu’en plus des domaines de coopération
traditionnels, l’avenir de l’intégration régionale de l’Afrique devrait inclure l’amélioration de la
qualité et la focalisation sur un meilleur système éducatif; de meilleures stratégies régionales et
technologies de communication de l’information pour faire avancer la concurrence; des mesures
effectives pour prévenir les conflits, la reconstruction après conflit et l’instauration de la paix; et le
renforcement des capacités humaines et institutionnelles.

VI. Conclusions

Le commerce est crucial pour le développement de l’Afrique, et les politiques commerciales

des pays africains et leurs partenaires commerciaux détermineront en partie avec quelle efficacité le
commerce peut répondre à ces besoins de développement. Mais ce ne sont pas uniquement les
mesures politiques liées directement au commerce qui importent dans ce contexte – une série d’autres
facteurs responsables de l’intervention du gouvernement aura aussi un rôle à jouer dans la
détermination de l’issue.

La suspension des négociations de Doha a suscité de vifs regrets, entre autres en Afrique. Le
président de l’Union Africaine a déploré cette interruption et demandé la reprise rapide et la
conclusion des négociations. Cette réaction prouve que les pays d’Afrique sont conscients qu’ils ont à
perdre de l’échec de l’aboutissement des négociations de Doha. Nous avons consacré une grande
partie de cet article à la liste des principaux problèmes des négociations en en examinant les
implications pour l’Afrique.

57
L’Afrique a institué plus de 200 schémas de coopération régionale ces 40 dernières années
(Asymmetric Regionalism in Sub-Saharan Africa: Where Do We Stand? – Cadot, de Melo et Olarreaga:
1991)
38
 L’agriculture, le thème le plus délicat des négociations, est d’une importance fondamentale
pour le continent. Le secteur primaire représente un tiers du PIB et 70% de l’emploi en Afrique
globalement, et on s’accorde à dire de manière générale qu’à long terme des distorsions dans le
commerce de produits agricoles nuiront à son développement. Néanmoins, il est vrai qu’à court terme,
certains pays sont appelés à pâtir de la libéralisation du commerce agricole, que ce soit par le
truchement de l’érosion des préférences ou l’adaptation à une nouvelle concurrence. Mais la
distorsion des marchés empêche les nations d’attribuer des ressources à de meilleures utilisations et
frustrent le développement d’économies diversifiées et modernisées. Le défi sur le plan politique
consiste à gérer la transition à partir de la situation actuelle de manière à tenir compte adéquatement
des coûts d’adaptation, tout en permettant les bénéfices du commerce moins en distorsion à contribuer
adéquatement au développement. Mais l’avortement des négociations de Doha va en partie priver les
pays de l’opportunité de se construire en s’appuyant sur leurs avantages économiques.

La même chose s’applique aux négociations sur les échanges commerciaux du secteur
manufacturier (NAMA) et des services. Au sein du NAMA, il existe des perspectives d’élimination
substantielle des pics au niveau des tarifs douaniers et de l’inflation de ceux-ci sur les grands marchés
des pays industriels. A l’instar de l’agriculture, certains pays seraient victimes de l’érosion de la
préférence, mais les bénéfices après adaptation ressortant de marchés plus libres à l’exportation ne
font aucun doute. Des gains ressortiraient également de l’ouverture du marché des pays en
développement dans différentes parties du monde. Certains pays d’Afrique ont été plus actifs que
d’autres dans les négociations sur les services, et là aussi certains gains significatifs sont probables, y
compris concernant le commerce interrégional.

L’un des principaux éléments des négociations de Doha est la simplification des échanges
commerciaux. Plusieurs pays africains ont progressé dans la simplification du commerce ces dernières
années, mais une part considérable reste à faire. Les négociations de Doha représentent une
opportunité pour s’appuyer sur le soutien des ressources dans le but d’opérer une simplification du
commerce qui supprimera les coûts inertes associés aux échanges commerciaux. Les négociations sur
le traitement spécial et différentiel (S&D) reflètent les véritables inquiétudes sur la désignation des
règles en faveur du commerce et du développement. Les aspects des négociations sur le S&D
n’étaient pas au beau fixe même avant la suspension du Cycle de Doha, si bien que nous défendons la
thèse d’une reformulation du concept pour avancer dans ce secteur. Un enjeu clé consiste à relier les
dispositions pour le S&D aussi directement que possible aux besoins de développement d’une
manière qui identifie clairement les priorités. Ceci implique l’abandon de longues listes de
propositions et une approche pour constituer des dispositions qui ne présument pas des besoins
identiques parmi les pays.

Les pays d’Afrique ont participé plus efficacement à l’OMC ces dernières années, entre autres
en faisant du Groupe Africain un forum effectif pour l’examen des problèmes et la formulation de
positions communes. Les difficultés perdurent à Genève et dans les capitales nationales, tout
particulièrement en raison de la faiblesse des ressources de négociation et du capital humain. Ces
points reçoivent une attention qui est la bienvenue. Il existe des opportunités pour profiter du Cadre
Intégré (dans le cas des PMA), du JITAP et de la nouvelle initiative de l’Aide au commerce, mais ceci
requiert une grande attention pour pouvoir rattacher ces schémas au service des besoins réels.
L’intégration de la politique commerciale dans une structure politique élargie est d’une prime
importance, et assurer la cohérence nécessaire pour y parvenir est une partie cruciale de ce défi.

Pour finir, nous avons examiné brièvement le thème du régionalisme, tout spécialement en
Afrique. Si les accords commerciaux régionaux (ACR) peuvent être des véhicules très utiles pour
intégrer les économies plus étroitement et bénéficier du commerce sur tout le continent, ces accords
peuvent aussi induire des charges superflues au niveau de la précarité des ressources, des coûts
commerciaux, de la spécialisation inappropriée et des risques d’exclusion. La juxtaposition de
nombreux ACR en Afrique aujourd’hui n’offre pas un environnement commercial optimal et les
solutions devront être trouvées pour rationaliser la structure existante des accords. Le système de
39
négoce multilatéral est assorti d’un manque de cohérence dans un contexte d’ACR multiples, et il
coûterait cher d’ignorer les bénéfices d’une approche multilatérale par une surdépendance des accords
régionaux. Afin de réaliser les bénéfices du multilatéralisme, toutefois, la première étape consiste à
faire reprendre le Cycle de Doha.

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