Politiques et pratiques d’aménagement

du territoire au Brésil
MONOGRAPHIE

Patrick Dubarle et Jean-Pierre Pellegrin

TRAVAUX
EN
LIGNE n°3
Cette publication de la collection Travaux en ligne s’inscrit dans une réflexion plus large menée par la DATAR en 2009-2010 sur « Les
politiques et pratiques d’aménagement du territoire dans 8 pays ».

Ce chantier a permis d’explorer les configurations territoriales et les stratégies de pays innovants ou performants dont la connaissance
fait sens par rapport aux enjeux d’évolution et d’adaptation du modèle français. La réflexion a été concentrée sur trois thèmes prioritaires
(attractivité et compétitivité, métropolisation et développement durable) considérés comme structurants pour l’aménagement du
territoire aujourd’hui, et ce, à des échelles ou dans des contextes extrêmement variables. Chacun de ces thèmes a été analysé à la
lumière des objectifs assignés par les politiques publiques nationales, de l’organisation territoriale et des outils d’aménagement et de
développement mis en œuvre. Pour chaque pays, ont été identifiées in fine des pratiques significatives pour l’aménagement du territoire
français.

Les études ont été réalisées avec l’appui :

• d’un comité de pilotage associant :
Michel Foucher, géographe et diplomate, professeur à l’ENS (Ulm) et directeur de la formation à l’IHEDN,
Florian Muzard, chargé de mission à la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale
Paul-Henri Schipper, chargé de mission au ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE)
Anne-Marie Zigmant, chargée de mission à la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale
Marc Guigon, chargé de mission à la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, a assuré la
coordination de la mission en Chine.

• et deux équipes de consultants :

□ DPT (association de trois experts de l’aménagement □ AEIDL (association européenne pour l’information sur le
du territoire) développement local) dont les experts ont tous travaillé pour
Peter Treuner (Allemagne) l’OCDE
Yves Paris (Espagne, Hongrie) Patrick Dubarle (Brésil, Corée)
Jean-François Drevet (Hongrie, Suède) Jean-Pierre Pellegrin (Brésil, Etats-Unis)
Frédéric Langer (Chine)
La coordination a été effectuée par Katalin Kolosy.

On trouvera dans la collection Travaux en ligne, sept des huit monographies réalisées. Celle relative aux « Pratiques d’aménagement du
territoire en Chine » a été publiée à la Documentation française, en février 2011, dans la collection Travaux de la DATAR (N°13).

On notera qu’un séminaire Prospective Info « L’aménagement du territoire à l’international » s’est tenu le 24 novembre 2010 pour
valoriser ces différentes études. Les actes sont disponibles sur le portail de l’aménagement du territoire : www.territoires.gouv.fr
rubrique Prospective Info.

Cette étude ne représente pas nécessairement les positions officielles de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire
et à l’attractivité régionale. Elle n’engage que son ou ses auteur(s).
Délégation interministérielle à l’aménagement
du territoire et à l’attractivité régionale

8, rue de Penthièvre - 75 800 Paris Cedex 08

prospective@datar.gouv.fr | 01 40 65 12 34

Responsable des publications scientifiques :

Stéphane Cordobes

Coordination éditoriale :
Karine Hurel, Florian Muzard, Camille Rognant

Création graphique : Matthieu Renard

Couverture : Camille Rognant, 2011
Réalisation maquette : Datar - Equipe Prospective & études
Sommaire

Résumé // 4

CHAPITRE 1 : CADRE GÉNÉRAL // 10

1.1 Le contenu des politiques d’aménagement du territoire et les objectifs affichés / 11
1.2 Problématiques et dynamiques, défis et enjeux / 17
1.3 Organisation du territoire / 19
1.4 Les politiques de développement territoriales / 19
1.5 Le rôle de la société civile / 20
1.6 Le Plan de relance / 22

Chapitre 2 : ATTRACTIVITé, COMPÉTITIVITÉ // 24

2.1 La promotion des investissements productifs / 25
2.2 Le soutien à la petite industrie / 26
2.3 Les actions fédérales pour la R&D et l’innovation / 28
2.4 La décentralisation de la politique d’innovation / 30
2.5 Parcs scientifiques, entrepreneuriat et jeunes pousses technologiques / 31
2.6 Enseignement supérieur et engagement dans l’économie régionale / 32
2.7 Conclusions / 32

CHAPITRE 3 : DÉVELOPPEMENT DURABLE // 34

3.1 Le cadre de la politique fédérale / 35
3.2 La déforestation / 36
3.3 Les zonages écologiques / 37
3.4 Les biocarburants / 39
3.5 La politique des États Fédérés et des villes / 40
3.6 Conclusions / 41
3.7 Annexes / 42
CHAPITRE 4 : POLITIQUES URBAINES ET QUESTIONS MÉTROPOLITAINES // 44
4.1 Les métropoles dans la hiérarchie urbaine / 45
4.2 Les politiques urbaines et le rôle du gouvernement fédéral /46
4.3 Le rôle clé des États et des gouverneurs et la « dépendance »
des municipalités / 47
4.4 Modalités de cette gouvernance métropolitaine et dysfonctionnements / 48
4.5 Vers un pouvoir polycentrique ? / 48
4.6 Conclusions / 50
4.7 Annexes / 51

CHAPITRE 5 : PRATIQUES SIGNIFICATIVES // 54

5.1 Les initiatives de SEBRAE, l’Agence des PME / 55
5.2 Politique d’innovation : le rôle de la FINEP / 56
5.3 La Stratégie de l’État de Sao Paulo et la planification spatiale en matière
d’environnement / 57
5.4 Le programme de reforestation à Rio de Janeiro / 58

CHAPITRE 6 : REMARQUES FINALES // 60

6.1 La politique d’aménagement du territoire / 61
6.2 Attractivité et compétitivité / 62
6.3 Développement durable / 62
6.4 Problèmes urbains et métropoles / 63

GLOSSAIRE // 64

LISTE DES ABRÉVIATIONS // 68

RESSOURCES DOCUMENTAIRES //70

Note= les mots marqués d’un astérisque renvoient au glossaire.
Résumé
//  7
Le Brésil est un pays aux dimensions continentales, dé-
mesuré, infini, immense. On distingue souvent plusieurs
Brésil et notamment 5 macro-régions : 2 régions « cœur »
(littoral sud/sud), très urbanisées et développées ; une ré-
gion « problème » (Nordeste), sous-développée, et les 3
régions Centre-ouest d’occupation récente avec Brasilia,
des espaces intérieurs pionniers et quasi-vides (cuvette
Amazonienne, centre ouest et Nord). La ‘sub-continenta-
lité’ génère des coûts liés à la distance et rend la maîtrise
de l’espace difficile. La population se concentre dans des
espaces urbains gigantesques et à la gestion immaîtrisable,
très fragmentés, avec une croissance périphérique généra-
trice de fortes disparités entre quartiers riches et protégés
(gated) et pauvres et dangereux (favelas).
Le pays est confronté à des défis globaux, notamment en
matière d’environnement, liés à la protection de milieux très
dégradés ou menacés (défrichages incontrôlés, écosys-
tèmes côtiers) et à la préservation de milieux à forte biodi-
versité (forêts amazoniennes). Il doit aussi affronter des pro-
blèmes socio-économiques considérables. Pays en partie
développé mais très fortement inégalitaire, il doit faire face
à des situations et conditions d’extrême pauvreté, de vio-
lence, d’analphabétisme et sous-scolarisation, espérance
de vie limitée, mortalité infantile élevée, et aussi à la plus
forte concentration de hauts revenus du monde1.
Les défis territoriaux ne sont pas des moindres. On peut
mentionner l’extrême concentration spatiale du dévelop-
pement sur l’axe sud-sud-est (l’État de Sao Paulo repré-
sente 1/3 du PIB et 58% de la production industrielle) et les
très fortes disparités régionales (le PIB par tête de la région
Sud-Est est 4,5 fois supérieur à celui du Nordeste, le taux
d’analphabétisme de 8% contre 27%). Il faut ajouter la mé-
tropolisation et la maîtrise difficile d’une urbanisation rapide
et très poussée (Sao Paulo 18 millions d’habitants ; Rio 12
millions avec 600 lotissements illégaux et 500 favelas), la
fragmentation importante de l’espace avec des zones péri-
phériques sans infrastructures, à taux élevés de chômage,
violence, etc. et des zones riches et bien équipées : la ville
reflète les injustices sociales et des tendances fortes à la
déruralisation marquée par l’exode, la pauvreté paysanne et
la malnutrition infantile. Enfin, le devenir de l’Amazonie est
une question majeure. Cette macro-région, la plus grande
réserve de biodiversité de la terre, est un enjeu planétaire.
La lutte contre les défrichements illégaux par le feu, source
d’émission à effets de serre est un problème difficile.
1 Source : Nations Unies
8   //
Les politiques d’aménagement du territoire
Au Brésil, on constate une multiplicité de niveaux de gou-
vernement mal coordonnés voire parfois contradictoires.
L’état fédéral garde un rôle central en matière de politique
territoriale. Dans le passé, cette politique était organisée au-
tour de grandes agences de développement et de grandes
banques régionales. Une priorité constante était donnée à
la région du Nordeste pour l’aider à rattraper son retard.
Après 1985 (retour de la démocratie), les gouvernements
démocratiques ont développé des programmes sociaux ou
« assistancialistes » et décentralisés, par opposition aux po-
litiques développementalistes des pouvoirs militaires précé-
dents. Avec l’administration Lula (depuis 2002), un plan plu-
riannuel est mis en place (2004-2007). Il affiche un objectif
transversal de réduction des inégalités à la fois régionales et
sociales (« Brésil de tous » et plan de lutte contre la faim du
1er mandat). Il s’approfondit dans le PNDR (Programme Na-
tional de Développement Régional) lancé en 2007. Il s’agit
de « substituer à un fédéralisme compétitif, un fédéralisme
coopératif » et d’orienter les actions fédérales et celles des
États et des autres acteurs sociaux, afin d’accroître les po-
tentialités de développement des régions en retard. Il s’agit
aussi de poursuivre l’amarrage de l’économie à la mondia-
lisation. Ce qui se traduit par d’importants investissements
d‘infrastructures et grands travaux conçus dans le cadre
du Plan d’Accélération de la Croissance (PAC) pour 2006-
2010, à hauteur de 200 milliards d’euros.
La politique nationale de développement régional (Décret
du 22 février 2007), mise en œuvre par le Ministère de l‘in-
tégration, est déclinée, outre le niveau national, sur trois ni-
veaux : a) macro-régional (Nord, Nordeste, Centre Ouest
étant prioritaires) doté chacune d’un plan stratégique ; b)
infrarégional : ciblant 13 « méso-régions différenciées » et
10 infra-régions déjà existantes, dont certaines sont prio-
ritaires (semi-arides) ; zones frontalières, régions ou pôles
intégrés de développement (RIDE) prédéfinies et à cheval
sur 2 États et c) micro-régional (558 microrégions sont
identifiées).
Les politiques d’aménagement du territoire se déclinent
aussi à l’échelon des 26 États, voire des 5 500 collectivités
locales, l’action à ce niveau étant toutefois limitée par la
faiblesse des fonds disponibles. Chaque niveau dispose en
effet de ressources propres : l’Union à laquelle sont affectés
les impôts sur le revenu et les droits de douane, les États
dont les fonds sont alimentés par la TVA, et les municipa-
lités qui perçoivent les impôts sur la propriété et certaines
redevances. L’Union transfère 13% de ses revenus via un
système de péréquation et les redistribue en majorité aux
régions Nord et Nord Est pour réduire les très forts écarts
de recettes entre collectivités.
Les efforts pour stimuler la compétitivité des ré-
gions
Jusqu’aux années 2000, le Brésil a surtout compté sur
les investissements étrangers (IDE) pour son dévelop-
pement technologique. Il a d’ailleurs continué à attirer de
forts contingents d’IDE depuis le début de la décennie et
a même accru nettement leur volume en 2008 (+30%) en
pleine crise financière.
Hors le fait que cette politique entraîne une forte polarisa-
tion du développement vers les États dynamiques du Sud
et du Sud-Est, elle ne correspond plus au degré de déve-
loppement du pays, accroît sa dépendance vis-à-vis des
pourvoyeurs de technologie et creuse les écarts avec les
pays et les régions les plus compétitives dans le monde.
Le gouvernement fédéral a fortement redéployé son sys-
tème d’aides et d’incitations depuis le début de la décen-
nie, pour encourager le développement endogène et stimu-
ler les capacités d’innovation régionales. Il veut notamment
tirer avantage des capacités entrepreneuriales du pays (qui
le classe au 7ème des grands pays pour la création d’entre-
prises) et de son potentiel en matière de clusters. Avec Le
Service Brésilien d’Appui aux petites et très petites entre-
prises (SEBRAE), il a mis au point un instrument efficace
d’accompagnement des PME et d’animation des systèmes
productifs locaux et des chaînes productives. Dans le do-
maine technologique, le financement de projets, l’aide à la
gestion et au marketing et à l’amélioration de la productivi-
té, SEBRAE coopère avec d’autres agences comme FINEP,
les banques, les fédérations industrielles et les administra-
tions des États fédérés pour fournir de meilleurs services
aux PME. L’agence, dont les services sont régionalisés, as-
siste aussi les collectivités locales et renforce leur aptitude à
développer des projets.
En matière d’aide à l’innovation, le retard est plus consé-
quent. Parmi les BRIC2, le Brésil est celui qui investit le
moins en R&D et sa part de publications scientifiques mon-
diales est encore limitée (1,6% contre 2,6 à l’Inde, 3% à la
Russie, 6,2% à la Chine par exemple). L’Union a voté une
loi sur l’innovation et autorisé les entreprises à bénéficier de
subventions non remboursables via le programme d’aides
économiques à l’innovation. Plusieurs États ont aussi adop-
2 Acronyme qui désigne le groupe de pays formé par le Brésil, la Russie,
l’Inde et la Chine, pays à forte croissance, dont, au début du XXIe siècle, le
poids dans l’économie mondiale augmente.
//  9
té - ou s’apprêtent à le faire - des lois pour réduire les obs-
tacles et réglementations qui inhibent l’innovation. Certains
États, comme celui de Sao Paulo, ont mis en place des
fondations* pour financer des projets de recherche, des
bourses pour les chercheurs et des incitations pour encou-
rager la R&D, en coopération avec les entreprises et les
institutions publiques de recherche.
Il n’y a que 163 universités au Brésil et 7,6% seulement des
18-22 ans parviennent à un niveau d’enseignement supé-
rieur. Le système est dominé par les établissements privés
à but lucratif et ceux-ci ont fortement contribué au déploie-
ment de l’offre éducative. Dans le pays, on compte plus de
1 500 institutions privées d’enseignement supérieur et 207
institutions publiques. Les structures privées sont souvent
spécialisées dans les études de gestion et de lettres, peu
coûteuses, ce qui ne facilite pas le rééquilibrage des qualifi-
cations au profit des disciplines scientifiques et de l’ingénie-
rie. Les universités, et surtout les établissements publics,
commencent néanmoins à participer à la création de parcs
scientifiques. Avec son programme PRIME, l’agence et
fond du Ministère fédéral de la Science et de la Technologie
– FINEP - a commencé à donner des impulsions salutaires
dans ce domaine, notamment en raison de l’importance
des fonds qui sont engagés sur le programme.
3. Le développement durable
Bien que confronté à des défis environnementaux majeurs,
le Brésil ne s’est doté d’un ministère de l’environnement
qu’en 1992. L’introduction de réglementations contrai-
gnantes pour lutter contre la pollution, imposer le respect
de la biodiversité ou lutter contre le changement climatique
est relativement récente dans le pays. Par exemple, son
code forestier ne remonte qu’à 2002. Par ailleurs, 45%
de la population n’a toujours pas accès à l’eau potable et
96 millions de personnes n’ont pas d’égouts. La politique
fédérale de l’environnement s’est néanmoins intensifiée
dans les dernières années. Elle a accentué les efforts pour
protéger la forêt. Elle a développé de nouvelles approches
dans le domaine de l’énergie. Environ 90% de l’électricité
produite dans le pays est propre, assurée pour une bonne
part par l’hydroélectricité. Les énergies renouvelables (hy-
draulique incluse) représentent 52% du total, notamment
grâce au bioéthanol.
Avec son potentiel forestier considérable et la richesse de
sa biodiversité, le Brésil a des responsabilités à l’échelle de
la planète. Le pays est aussi conscient qu’il doit préserver
ses aménités et son patrimoine car ils constituent des élé-
ments de sa compétitivité et de sa capacité d’attraction
des investissements, notamment dans les grandes villes.
Dans le sillage de la conférence de Rio3 et la mise en œuvre
des agendas 21 tant au niveau national que local, le pays
a pu apparaître dans une certaine mesure comme pionnier
en matière d’environnement. Le gouvernement a cherché
de manière classique à combiner développement écono-
mique et équilibres écologiques au travers des réglemen-
tations du marché, de l’internalisation des coûts environne-
mentaux et des études d’impacts. Il a eu recours aux outils
de planification et de gestion d’une part, et au principe de
droit de la participation des citoyens de l’autre. Les outils
de planification sont traditionnels : code forestier et code
d’urbanisme, plans sectoriels ou thématiques et plans
territoriaux, définition par un système national d’unités de
conservation (zones protégées) : parcs naturels, réserves
biologiques, stations écologiques, zones écologico-écono-
mique (ZEE) visant à intégrer des actions relevant des trois
composantes du développement durable (environnemen-
tales, économiques et sociales) et impliquant les acteurs
locaux, dans des plans de gestion de la zone.
Les collectivités déploient souvent des politiques de l’en-
vironnement plus restrictives que celles du gouvernement
fédéral en matière de qualité de l’air et de l’eau. Les États
sont des partenaires de plus en plus actifs dans les agences
de bassin créées depuis peu dans le Sud et le Sud-Est. Les
grandes villes se sont distinguées pour plusieurs d’entre
elles dans des opérations de reforestation particulièrement
réussies et des programmes de réhabilitation environne-
mentales des favelas ou de collecte de déchets.
Questions urbaines et métropoles
Le Brésil est l’un des pays les plus urbanisés du monde :
75% de la population vit dans des villes, dont 50% dans
des villes de plus de 100 000 habitants, fortement concen-
trées sur le littoral et dans le Sudeste.
Cette dynamique métropolitaine se caractérise par un éta-
lement des périphéries, une « verticalisation » des quar-
tiers péricentraux, une réoccupation et réhabilitation des
centres-villes. Elle est aussi marquée par un environnement
très dégradé du fait d’une croissance anarchique et dua-
liste entre quartiers riches et favelas.
Le Brésil compte 27 « régions métropolitaines», dont 9 exis-
taient avant 1988 et 18 créées depuis cette date par les
États ; leur définition varie selon ces derniers. Leur popula-
tion varie de 19,2 millions (Sao Paulo) à 436 000 habitants
(Macapa). Il existe en outre des intercommunalités, préco-
nisées par un courant politique « néo-localiste », mais qui
semblent peu efficaces et dont les rôles, purement consul-
3 « Sommet de la Terre » de 1992
10   //
tatifs, semblent très limités.
Le ministère des villes, de création récente (2003), assure
le Secrétariat National des Programmes Urbains (SNPU).
Ce service exerce des fonctions d’assistance juridique et
technique. Il fournit aux villes des « instruments de réforme
urbaine » visant en priorité à : (i) réduire les inégalités so-
ciales entre zones (très) pauvres et (très) riches et les dis-
parités de niveaux d’infrastructures et d’équipements ; (ii)
répondre aux défis environnementaux ; (iii) améliorer la ges-
tion et la maîtrise d’une croissance souvent désordonnée
des périphéries, en particulier en résorbant les favelas et en
légalisant les « installations irrégulières et clandestines », si-
tuées souvent en zones à risques ; (iv) mobiliser les acteurs,
renforcer leurs compétences et promouvoir la participation
et l’implication des citoyens.
Bien que la constitution ait transféré certaines de leurs at-
tributions aux municipalités, les États fédérés continuent
d’exercer des compétences considérables dans la gestion
des services communs des « régions métropolitaines ». La
gestion métropolitaine est, de fait, souvent impartie au gou-
verneur de l’État - notamment quand la métropole ou mé-
galopole (cas de Sao Paulo) recouvre une part importance
de celui-ci. Ce pouvoir est d’abord fiscal et financier, en
tant que contributeur principal de subventions, collecteur
des aides fédérales, gestionnaire des fonds de financement
des métropoles qui concentrent les ressources d’investis-
sements, et acteur dominant des régions métropolitaines.
Les compétences décentralisées et les revendications des
municipalités, portées par un fort courant décentralisateur,
qualifié de « municipaliste » d’une part, et, de l’autre, la vo-
lonté de nombreux gouverneurs d’accaparer ce pouvoir,
rendent impossible pour les très nombreux acteurs aux
pouvoirs – formels et réels – très inégaux, la création d’une
institution intercommunale spécifique et la conduite de stra-
tégies métropolitaines transparentes et concertées.
//  11
Cadre général
//  13
Le Brésil est l’une des dix premières économies du monde,
avec un PIB avoisinant 610 milliards d’euros. Il occupe la
deuxième place, non seulement sur le continent américain,
derrière les États-Unis mais également parmi les pays en
développement derrière la Chine. Avec plus de 185 millions
d’habitants et un PIB annuel d’environ 2 800 € par habi-
tant, ce pays dispose du plus vaste marché intérieur de
toute l’Amérique latine. Sa stabilité macro-économique et
la restructuration de son économie ont considérablement
progressé depuis le milieu des années 90. La croissance
de son PIB autour de 2,5% durant la première partie de la
décennie a commencé à s’accélérer et devrait lui permettre
de combler le différentiel avec la zone OCDE.
La population est disséminée sur un vaste territoire, d’une
superficie de 8,5 millions km² - 16 fois la France. Depuis
quelques années, un grand nombre de pouvoirs sont trans-
férés aux États et aux autorités locales. La Constitution fé-
dérale garantit une relative autonomie à tous les échelons
politiques et administratifs. La poursuite de la croissance
économique devra s’appuyer sur la libéralisation macro-
économique et sur un nouveau modèle de développement
économique et social, reposant lui même sur la création
d’un environnement concurrentiel, l’équité sociale et la via-
bilité à long terme.
Le Brésil comprend trois niveaux de gouvernement: une
administration fédérale (l’Union), des États et un échelon
local. Les 27 États disposent en théorie d’une relative auto-
nomie, limitée en pratique car c’est l’administration fédérale
qui continue de collecter l’impôt sur le revenu. Les deux
tiers des 5 562 administrations locales (communes) sont
de petite taille et tributaires des transferts des États et du
gouvernement fédéral.
1.1 Le contenu des poli-
tiques d’aménagement
du territoire et les ob-
jectifs affichés
Le contenu de ces politiques a varié, au niveau fédéral, en
fonction des orientations politiques du pays. Des ruptures
sont très nettes entre celles poursuivies par les gouverne-
ments militaires « développementalistes* » et hyper centrali-
sés et, depuis 1985, celles promues par les gouvernements
démocratiques, d’un développement économique à plus
fort contenu social, voire « assistancialiste* » et décentra-
14   //
lisé. Mais aussi quelques continuités affichées, telles que
les priorités constantes données au rattrapage des retards
structurels la région du Nordeste et à l’avenir incertain et
controversé de l’Amazonie.
Deux notions de référence assez spécifiques à ce pays
méritent d’être citées, car elles ont donné leur nom à des
administrations fédérales en charge de ces politiques terri-
toriales :
- celle d’intégration nationale des économies régionales.
Il s’agit d’une notion qui fait écho aux travaux des écono-
mistes des années 1930 et 1950-601 sur l’intégration régio-
nale ou territoriale2. Bien connue au niveau supra national et
notamment européen au sens de l’intégration d’économies
nationales, cette référence se réfère à l’intégration des éco-
nomies régionales au sein d’une Union, très vaste, et com-
posée de territoires peu ou mal intégrés et très diversifiés.
A chacun de ces deux niveaux ou types d’intégration, ces
travaux opposaient à une optique libérale et assez statique
d’une intégration des (et par les) marchés, une optique plus
dirigiste, volontariste et dynamique d’une intégration à la
fois économique, sociale et politique entre des régions dans
un cadre national constitué d’espaces interdépendants et
solidaires.
- celle d’ordonnancement du territoire –inscrit dans la
Constitution (art. 21), qui prescrit que « l’Union élaborera
et exécutera des plans nationaux et régionaux d’ordonnan-
cement du territoire et de développement économique et
social ». Elle est assez proche dans son contenu de celle
d’aménagement du territoire, bien que moins volontariste
et davantage prospective, et tend à projeter la vision d’un
développement équilibré et harmonieux entre des espaces
extrêmement diversifiés. Elle est définie comme la « régu-
lation des tendances de distribution/localisation des activi-
tés productives et des équipements collectifs sur le terri-
toire national, imputable aux interventions des acteurs, en
fonction d’une vision stratégique et articulant institutions et
concertation, en vue d’atteindre des objectifs désirés ». Elle
a donné lieu à la définition d’un cadre conceptuel d’une «
politique nationale d’ordonnancement territorial (PNOT), qui
présente des points communs avec l’exercice européen du
SDEC» 3.
D’autres notions plus courantes sont apparues plus ré-
cemment dans le contexte politique d‘un renouveau de la
planification du développement. Celle du développement
2 Par exemple Jean Weiller, Lucien Broccard, Jan Timbergen, Maurice Byé,
André Marchal, Gunnar Myrdal.
3 André Marchal, L’intégration territoriale - Que sais je ? N°1202 -1965
3 Source : PNOT, Direction de l’Ordonnancement du Territoire, cadre
conceptuel (août 2006)
régional, relancée par le décret présidentiel de février 2007,
se réfère aux processus et opportunités de développement
socio-économique à des niveaux macro et infrarégionaux
et notamment dans certaines régions ciblées et prioritaires.
Elle repose sur une volonté d’intégrer « des objectifs de
compétitivité, de productivité, d’inclusion sociale et de du-
rabilité environnementale », induisant une réduction des iné-
galités régionales et une amélioration du bien-être.
Le développement territorial est une thématique plus com-
plexe que la planification régionale avec des interventions à
plusieurs échelles et dans des espaces plus fonctionnels
ou « de projets » : intercommunalités, régions intégrées de
développement, entités à cheval sur plusieurs États, clus-
ters/SPL, régions métropolitaines, bassins d’emplois. Ces
interventions assorties de mécanismes de coordination et
de coopération (forum, pactes, partenariats) susceptibles
de générer, stimuler et appuyer des projets et d’impulser
les politiques et programmes fédéraux des macro-régions.
Le développement local ou communautaire est une pro-
blématique très vivace au Brésil. Il est défini comme un
processus de mobilisation et de participation « populaire »
d’acteurs ou de mouvements sociaux à des niveaux locaux
– 577 unités définies par l’IBGE ou quartiers - qui coopèrent
ou se coordonnent afin de susciter des initiatives créatrices
d’emplois, de revenus, de production de services de base
visant à améliorer les conditions de vie. Ces initiatives ou
entreprises sociales ont une forte dimension collective, so-
lidaire, voire alternative. Elles sont appuyées par le gouver-
nement fédéral (Programme développement solidaire), par
des agences paragouvernementales (programme de déve-
loppement intégré local et durable (DELIS) de l’agence des
PME SEBRAE (voir Chapitre 5) et par des ONG nationales
et internationales. Elles s’inscrivent dans le mouvement de
participation sociale.
Encadré 1 : Les politiques d’avant l’administra-
tion Lula
Au cours des années 60 à 80, (gouvernements militaires)
furent utilisées :
- des grandes agences de développement régional* (SU-
DEME, pour le Nordeste, SUDAM pour l’Amazonie), des
banques de développement, régionales (pour le Nor-
deste et l’Amazonie) et nationales (du Brésil, pour le dé-
veloppement économique et social, caisse économique
fédérale), ainsi que des programmes régionaux centrés
sur les régions à problèmes, largement inspirées des ex-
périences de la Tennessee Valley Authority et des pro-
grammes du Mezzogiorno italien, mais mis en sommeil
au cours des années 80 et 90 ;
//  15
- des incitations fiscales en faveur des IDE dans des
zones spécifiques ainsi que des avances de crédits aux
entreprises ;
- des investissements dans les industries de base en vue
de procéder à une substitution des importations.
Après 1985 ces actions s’estompent, la croissance
ralentit, la priorité est donnée aux programmes sociaux
« Tout pour le social » est la devise de la constitution
de 1988, dans un contexte de privatisations, de
restructuration et d’adaptation à la mondialisation.
La création du Mercosur en 1991 et le plan Real
d’éradication de l‘inflation en 1994, ont mis le pays
sur la voie d’une intégration régionale (cône sud latino
américain) et mondiale. Au cours des années 90, le souci
d’intégration territoriale fut induit par des préoccupations
à la fois géopolitiques et économiques, telles que :
- occuper et maîtriser l’espace intérieur (construction
de Brasilia et d’axes de communication, notamment
routiers) et l’espace Amazonien ;
- vaincre les distances et interconnecter les réseaux
(routiers, ferrés, fluviaux, électriques, oléoducs gaziers,
aériens, TV, télécom, etc.) ;
- surveiller les zones frontières avec le Pérou et la
Colombie.
De nouveaux dispositifs et instruments furent mis en
œuvre, tels que des « fonds constitutionnels de déve-
loppement » gérés par le Ministère de l’Intégration Na-
tionale ou par les banques régionales et le Trésor, qui
constituent des instruments clés de politiques d’inspi-
ration libérale. Simultanément les grandes agences (ou
superintendances) régionales du Nordeste (Sudene) et
d’Amazonie (Sudam) vont dépérir et disparaître. (L’une
des premières mesures du gouvernement Lula les a re-
créées autour des grandes banques de développement
de ces 2 macro- régions).
Le Programme Brésil en action (1996-99) vise toutefois
à réduire les disparités régionales en concentrant ses
moyens sur des aides à l’investissement de grandes
entreprises choisies pour leur forte capacité d‘investis-
sement (42, puis 35 et 58 de plus) dans les régions en
retard de développement. Il procède aussi à une sélec-
tion de projets de développement régional centrés sur
des « corridors nationaux d’intégration et de dévelop-
pement » priorisant les investissements d’infrastructure
(autoroutes, gazoducs, tourisme, etc.). Des programmes
de promotion des clusters et SPE dans la production
agricole, le tourisme et l’informatique furent lancés en
1997-99.
Les évaluations de ces programmes constatent des im-
pacts très limités dans ces régions les plus défavorisées.
Bien que le rôle de ces gouvernements fédéraux dans
la promotion du développement ait toujours été affiché
comme très actif, leur politique régionale –notamment
en faveur du Nordeste- est considérée comme peu ef-
ficace. Les évaluations constatent que les entreprises, à
quelques rares exceptions, ne sont pas parvenues à gé-
nérer un modèle entrepreneurial et restent dépendantes
de subventions publiques, de ressources naturelles et de
main-d’œuvre bon marché et non qualifiée. Le « pater-
nalisme public », l’absence de vision stratégique et de
coopération entre les firmes, leur faible capacité d‘inves-
tissement et intégration verticale, ainsi que les logiques
d’utilisation des incitations fiscales sont autant de fac-
teurs explicatifs de ces résultats limités. Pendant cette
phase qualifiée de néolibérale, les disparités régionales
se sont fortement aggravées.
Sources:
- Alfred Lopes Neto. Lessons from Brazil: regional development
programmes ; OECD-China conference, Oct 2001
- Gustavo Maria Gomes. Regional development strategies in Brazil.
OECD conference on Regional Development and foreign investment;
OECD and Ceara State. Dec. 2002.
- Rapport d’évaluation des programmes du Nordeste. Monitor-FGV, The
comparative area ; www.fgv.br
Les politiques en cours (gouvernements Lula de 2002 et de
2008) s’inscrivent dans un cadre et dans les programmes
macro économiques suivants :
- Le Plan pluriannuel (PPA) (2004-2007) - « Brésil de tous
» et plan de lutte contre la faim-, du premier mandat prési-
dentiel affichait un objectif transversal ambitieux de réduc-
tion des inégalités régionales «en exploitant les potentialités
locales du territoire national » et sociales. Il se déclinait en
de nombreux programmes gouvernementaux. Cet objectif
s’imposait pour des raisons politiques, mais aussi parce
que ces inégalités sont considérées comme un frein au dé-
veloppement.
Encadré 2 : Les principaux programmes du PPA
Le Ministère de l’Intégration a lancé depuis 2004 cinq
programmes qui caractérisent la nouvelle approche po-
litique régionale de l’administration Lula orientée vers la
réduction des disparités inter et intra-régionales du pays
:
- le Programme pour le développement durable des es-
paces infrarégionaux (PROMESO). C’est un programme
qui vise le développement local, le potentiel endogène
et le renforcement de la base productive à travers des
initiatives structurées. Il cible les clusters et les chaînes
productives. Il est donc repris plus loin (Chapitre 2. sec-
16   //
tion 2.2) ;
- le Programme intégré et durable pour le développement
des zones semi-arides (CONVIVER). Il s’agit de diminuer
les vulnérabilités socio-économiques des régions et sous-
régions exposées à de fortes sécheresses. Le programme
cherche à faire converger les politiques publiques sur ces
territoires, à articuler les investissements en infrastructure
avec les buts poursuivis et à intégrer ces territoires (Zone
Est) au reste du pays ;
- le Programme pour la promotion économique des zones
infra régionales (PROMOVER). L’objectif est de réduire
les inégalités régionales dans les zones à potentiel, en
favorisant le développement compétitif des activités
productives par la sélection de projets;
- le Programme pour le développement de la bande
frontière (PDFF). Il s’agit de stimuler des activités
transfrontières en mettant l’accent sur les potentiels
locaux et la coopération avec les pays limitrophes ;
- le Programme d’assistance aux zones de faible revenu
(PRODUZIR). Il s’agit de lutter contre le chômage et le
sous-emploi dans des communautés rurales et urbaines
pauvres situées dans des zones prioritaires. PRODUZIR
est un programme conjoint du Ministère de l’intégration,
des Nations-Unies et de la FAO.
Par ailleurs, le rapport d’élaboration du PPA 2008-2011
fait état des résultats de l’évaluation du PPA précédent
au regard des grands objectifs fixés. Pour l’objectif 6 de
« réduction des inégalités régionales », 3 indicateurs sont
renseignés :
- l’indice de développement social régional (moyenne
des 3 indicateurs de revenu, de santé et d’éducation) qui
montre une réduction des disparités entre les 5 macro-
régions, mais qui demeurent très fortes en 2006 (0,30
pour le Nordeste et 0,68 pour le Sud) ;
- l’indice de convergence compétitive en % de
participation au PNB, qui se réduit de 12,6 à 11,1 points
entre 2002 et 2006, mais la part des macro régions
« extrêmes » reste stable : 13,1% pour le Nordeste et
56,8% pour le Sud Est) ;
- l’Indice de Développement Humain du PNUD qui de
2005 à 2007 s’améliore partout, (de 0,794 à 0,816 pour
le pays), mais à un rythme voisin entre les régions qui
affecte peu les écarts.
Source : www.intergao.bov.br et rapport du PPA plurianual 2008-2011,
p 154
Le Plan d’Accélération de la Croissance (PAC) (2006-
2010) le prolonge et le complète, tout en poursuivant
l’amarrage de l’économie brésilienne à la mondialisation. Il
constitue une mise en œuvre « positive » de ce qui fait le
fond du projet politique du Parti des Travailleurs concernant
l’orientation économique générale de la société. Il combine
des réformes structurelles et d’importants investissements
d‘infrastructures, devant financer 300 grands projets-chan-
tiers, chiffrés et détaillés, visant à rééquilibrer et réorganiser
l‘Union tant géographiquement que socialement. Les pre-
miers projets, qui ont démarré en mars 2008, portent sur :
i) les infrastructures de production et de distribution éner-
gétique, « Si, dans le premier mandat, je me suis fixé pour
but que chaque Brésilien mange chaque jour, le deuxième
mandat doit apporter la lumière dans chaque foyer » a dit
Lula pour résumer ses objectifs. Et de fait les huit centrales
électriques géantes prévues d’ici 2010 sont toutes situées
dans les régions éloignées, l’Amazonie, le Nordeste, et le
centre-ouest.
ii) les équipements sanitaires et de logement, à financer
en priorité dans les régions de l’intérieur du pays fortement
sous-équipées.
iii) les équipements scolaires et universitaires. Un plan
d’éducation prévoit la création d’universités d’État dans les
régions et villes les plus reculées, la généralisation de l’école
de neuf ans, et surtout une réhabilitation générale du ré-
seau déficient des écoles publiques. La part des élèves de
la campagne qui a suivi l’enseignement fondamental, passé
en 4 ans de 31 à 43%, et de 24 à 36% pour les Noirs,
doit se poursuivre; mais la réforme universitaire, créant des
droits d’inscription proportionnels aux revenus et des quo-
tas pour l’accès aux Noirs et aux enfants des écoles pu-
bliques, a soulevé de fortes polémiques.
iv) les transports terrestres. Ces investissements consis-
tent en des travaux de réfection et de doublement des axes
routiers reliant les grandes régions de l’intérieur, et surtout
à réorienter le système des transports. Bien que pourvu de
8.000 km de côtes et d’un immense bassin fluvial, la quasi-
totalité des transports brésiliens se fait par la route. Peu de
voies ferrées, ni de recours au transport fluvial. Le cabotage
fut supprimé en 1996, et les chantiers navals fermés. Le
gouvernement a passé commande de 232 navires et prévu
la création de huit chantiers navals. 5 000 km de voies fer-
rées sont inscrits dans ce PAC, non seulement pour relier
les ports exportateurs (trois grands ports réaménagés) mais
aussi et surtout la « Transnordestine » et la « Ferronorte
» qui relieront le Nordeste, le Centre-ouest et l’Amazonie.
Des projets lancés en fin de premier mandat, tels que les
commandes de construction navale, le projet de gazoduc
Vénézuela-Brésil, ou le projet de 1,7 milliards d’euros - jugé
pharaonique et très controversé - de la vallée du Sao Fran-
cisco, qui consiste à dériver ce fleuve pour irriguer le Sertao
et produire des fruits pour l’exportation.
//  17
Au total, près de 500 milliards d’euros doivent être investis
d’ici 2011. L’État en assumera près d’un tiers, les entre-
prises publiques et semi-publiques à peu près autant, le
reste étant ouvert aux investisseurs et opérateurs privés.
Le but, en termes économiques, est de générer à partir de
2009 une croissance de 5% par an reposant sur un élargis-
sement à grande échelle du marché intérieur.
Ce programme du second mandat du gouvernement Lula
(2007/2010) inclut un volet rural composé de quatre sous-
programmes portant sur (i) le développement agricole, (ii) la
réforme agraire et la démocratisation de l’accès à la terre,
(iii) la citoyenneté et l’intégration sociale des populations et
(iv) le développement des zones rurales.
Cette priorité à la « réduction des inégalités de niveau de
vie entre les régions et à la promotion d’une égalité d’accès
aux opportunités de développement » a été réaffirmée avec
force au cours du second mandat. Les articles 23 et 41 de
la Constitution de 1988 obligent l’État fédéral à réorganiser
le territoire. Cette injonction constitutionnelle est un leitmo-
tiv des interventions dans ce domaine des divers gouver-
nements « démocratiques ». Celle du gouvernement actuel
a été définie par un décret (du 22 février 2007) de la Prési-
dence de la République qui instaure une Politique Nationale
de Développement Régional (PNDR) mise en œuvre par le
ministère de l’Intégration nationale. Cette politique est défi-
nie comme un « véritable processus de transformation so-
cio-économique des régions » dit « s’inspirer de démarches
supranationales novatrices telles que celles poursuivies par
l’UE ».
Ses objectifs sont « la réduction des inégalités de niveau de
vie entre les régions et la promotion d’une équité d’accès
aux opportunités de développement » ; elle doit orienter
les programmes et les actions du gouvernement fédéral au
sein du territoire national, en tenant compte des inégalités
de développement.
La réduction de ces disparités régionales doit résulter de
l‘adoption de stratégies visant à :
- stimuler et appuyer des processus et chances de déve-
loppement régional à des niveaux différents ;
- articuler des actions visant à promouvoir une meilleure
distribution des investissements publics en faveur de terri-
toires « sélectionnés » et faisant l’objet d’actions prioritaires.
- Faire converger des objectifs visant à promouvoir l’inclu-
sion sociale, la durabilité environnementale et la compétiti-
vité économique.
Cette politique, qui se veut ambitieuse et volontariste, re-
pose sur le constat suivant :
- la mondialisation, en concentrant la richesse dans certains
territoires, tend à accentuer et à exaspérer les inégalités
- on ne parle pas de disparités régionales- ; elle génère
des asymétries profondes dans les conditions d’accès au
financement, au crédit et aux biens et services, et donc aux
« opportunités d’une vie plus digne » et porte en elle des
risques de fragmentation de la société ;
- après des efforts notables de réduction des disparités au
cours des années 50 et 60, les politiques des décennies
80 et 90 ont délaissé cette priorité et généré une guerre
fiscale entre les États fédérés pour attirer les sièges et les
établissements des entreprises multinationales ;
- l’ampleur des inégalités est aujourd’hui telle, qu’elle
présente des risques sociaux ou de désintégration ; elle
constitue un obstacle au développement du pays et
compromet « la construction d’une fédération solidaire et
progressiste, objectif central poursuivi par le gouvernement
».
- il faut donc « substituer à un fédéralisme compétitif, un
fédéralisme coopératif » qui fait l’objet de cette politique
fédérale de développement régional ; il vise à orienter les
actions fédérales et celles des États et des autres acteurs
sociaux, afin d’accroître les potentialités de développement
des régions en retard, y favoriser des initiatives et des
solutions alternatives, de nouvelles institutions et de
nouveaux instruments et pratiques de gestion.
L’un des éléments original du PNDR est de définir trois ni-
veaux géographiques d’intervention :
- Un niveau macro régional, telles que les macro-régions
du Nord, du Nordeste et du Centre Ouest, qui regroupent
plusieurs États fédérés et qui font l’objet de plans
stratégiques à moyen/long terme.
- Un niveau méso régional de 3 catégories de zones définies
comme prioritaires: 13 méso-régions « différenciées », par
exemple certaines zones frontalières ; 10 infra-régions
aux problèmes spécifiques, existantes au sein de certains
États, ainsi que 4 régions intégrées de développement ou
RIDES, à cheval sur deux États ou autour du District fédéral
(voir carte ci-dessous);
- Un niveau micro régional, de type plus statistique, basées
sur les 558 microrégions définies par l’Institut Brésilien
de Géographie et de Statistiques (IBGE). La loi esquisse
une typologie de politiques régionales visant à établir un
cadre de référence des disparités régionales entre ces
microrégions. Ce cadre repose sur un indicateur de niveau
de vie (le revenu moyen par habitant) et un indicateur de
« dynamisme socio-productif » (le taux de variation du
PIB municipal par habitant), obtenus par « croisement
de données municipales agrégées par microrégion
géographique». Il conduit à regrouper ces microrégions
en 4 catégories : à revenu élevé, dynamiques, stagnantes
et à bas revenus (ces 3 dernières étant prioritaires dans
18   //
les programmes). Intégré dans le Système national
d’information pour le développement régional (SNIDR)
inclus dans la loi, ce nouvel instrument de mesure des
disparités doit en permettre le suivi et l’évaluation.
Le financement des plans, programmes et actions doit être
assurés par le budget de l’union - notamment dans le cadre
des programmes inscrits dans le PPA - et par des fonds de
développement existants des macro-régions (fonds consti-
tutionnels de financement du Nord, Nordeste et Centre
ouest qui ont vu leurs budget augmenter de 3 milliards de
Reis en 2003 à 6,6 milliards en 2008, et fonds de déve-
loppement du Nordeste et de l’Amazonie), ainsi que par
de nouveaux instruments financiers et fiscaux à créer, en
particulier un Fond National de développement régional qui
sera financé par l’affectation de 2% du montant de l’impôt
Méso et infra régions prioritaires
Source : IBGE
sur la propriété industrielle.
Encadré 3 : l’Institut Brésilien de Géographie et
de Statistiques (IBGE)
Avec l’IBGE ; le Brésil dispose d’un remarquable système
et instrument d’observation, de cartographie, et d’ana-
lyse des réalités du développement territorial. Il produit
des données à toutes les échelles des territoires adminis-
tratifs, fonctionnels - notamment les régions d’influence
et de polarisation des villes - ou définis comme cadre
de planification aux niveaux fédéral, des États et des
municipalités. Outre les microrégions homogènes dé-
finies comme « des intercommunalités pour intégrer et
organiser le développement au niveau local et exécuter
des fonctions publiques d’intérêt commun » combinant
//  19

un double déséquilibre et de forts écarts de développement

des données multiples, l’IBGE a contribué à définir des
zones physiographiques et économico-écologiques
préparatoires à l’identification des zones protégées ou
à coloniser. Il parvient à représenter et à combiner des
données naturelles, économiques, sociales, culturelles et
environnementales. Ses typologies permettent de repré-
senter les disparités et dynamiques de développement.
Il constitue un instrument remarquable d’aide à la planifi-
cation et de mesure, suivi et évaluation de ces nombreux
plans et programmes.
Source www.ibge.gov.br
1.2 Problématiques et
entre les zones littorales et l’intérieur d’une part, et entre un
Sud et un Nord de l’autre, avec un rattrapage très lent en
cours ;
- En terme de dynamiques de développement, le Brésil
constitue un « archipel » ou des « îles de développement
» s’élargissant avec la progression des « fronts pionniers »,
évoluant vers un espace plus structuré autour de grands
axes de communication et de corridors de développement
et d ‘un réseau urbain qui se consolide;
- Ces espaces et l’histoire de leur occupation entretiennent
une vision du développement basée sur le sentiment de
l’existence de ressources illimitées qu’il suffit d’exploiter (le
plus souvent en les pillant et en détruisant les écosystèmes)
au hasard des cycles économiques successifs (bois, or,
caoutchouc, coton, café, cacao, riz, soja, élevage extensif,
etc.) ;

dynamiques, défis et - Des métropoles gigantesques, à la gestion immaîtrisable,

très fragmentées, qui enregistrent une croissance
périphérique génératrice de fortes disparités entre quartiers
enjeux riches et protégés et quartiers pauvres et dangereux
(favelas) ;
Le Brésil est un pays démesuré, infini, immense, aux di- - L’existence de disparités géographiques et sociales
mensions continentales, dont les territoires présentent des parmi les plus fortes du monde5. En 1999, le Congrès
caractéristiques spécifiques et souvent inédites pour des distinguait un « Brésil 1 » riche (1/4 de la superficie ; 2/3 de
européens. la population, 3/4 du PIB) et un « Brésil 2 » pauvre (37% de
- L’ « infra-continentalité » génère des coûts élevés liés à la la population, 3/4 des terres).
distance et rend la maîtrise de l’espace difficile. Les grands
projets d’aménagements et d’infrastructures consistent à Les grands défis auxquels le pays est confronté sont de
vaincre les distances
nature :
- « Le Brésil = une Suisse + un Pakistan + un Far West »4; i) globale
plusieurs Brésils coexistent sur cinq macro territoires: deux - une forte croissance démographique d’une population de
régions-cœur – le littoral sud et le sud- très urbanisées
plus de 185 millions d’habitants dont 30% de moins de 20
et développées ; trois régions Centre ouest d’occupation
récente avec Brasilia, une vaste région-problème du ans, avec de forts écarts de mortalité infantile et d’espé-
Nordeste marquée par un sous développement chronique, rance de vie ;
enfin des espaces pionniers et quasi vides intérieures - la consolidation de sa place de grande puissance écono-
(cuvette Amazonienne, centre ouest et Nord), dont mique et l’adaptation stratégique à la mondialisation ;
l’exploitation est une préoccupation constante de la - en matière d’environnement, la gestion de milieux très dé-
géopolitique et de la maitrise de l’espace national. gradés ou menacés (défrichages incontrôlés) et la préser-
vation de milieux à forte biodiversité (forêts amazoniennes,
Région PIB 2005* Popula- PIB par Illetrisme écosystèmes côtiers) ;
tion 2005* tête 2005* 2006 - un pays très fortement inégalitaire, avec l’une des plus
Nord 4,6 7,9 62 15,6 fortes concentrations de hauts revenus du monde (selon
les Nations Unies) coexistant avec des situations et condi-
Nord-Est 13,1 28 47 24,6
tions d’extrême pauvreté, d’analphabétisme, de sous-sco-
Sud-Est 57,8 42,3 133 7,5
larisation et de violence ;
Sud 17,6 14,5 113 7 - une réforme agraire portée par le Mouvement des pay-
Centre- 7 7,2 125 9,7 sans sans terre, (MST), très radicalisé. Cette réforme est
Ouest perçue comme un facteur de lutte contre la pauvreté, de
* Brésil = 100% 5 Sur 180 millions d’habitants, on compte 40 millions de personnes dont la
consommation dépasse celle des 10% les plus riches en Europe et 140 mil-
lions de personnes à revenu modeste, d’habitants des favelas et de paysans
- Selon une autre perspective, cet espace se caractérise par pauvres. Selon l’Atlas de l’exclusion sociale, 50.000 familles détiendraient
4 Hervé Théry, Le Brésil Armand Colin (5ème édition) 2005 ; Martine Drou- 42% du revenu national qui en ferait le grand pays le plus inégalitaire de la
lers et Céline Broggio. Le Brésil - Que sais-je ? N°628, 2005. planète.
20   //
création d’emploi, de freinage des migrations internes et de
rééquilibrage régional, mais qui est difficile à réaliser du fait
des résistances des grands propriétaires.
ii) et territoriale
- une extrême concentration spatiale du développement
(sur l’axe Sud-Ouest/Sud ; l’État de Sao Paulo assurant un
tiers du PIB, 58% de la production industrielle et plus d’un
tiers des exportations) et de très fortes disparités de PIB
par tête de la région Sud est 4,5 fois supérieur à celui du
Nordeste, le taux d’analphabétisme de 8% contre 27% ;
- une métropolisation et la maîtrise difficile d’une urbani-
sation rapide et très poussée (82% de la population; Sao
Paulo 18 millions d’habitants ; Rio 12 millions avec 600
lotissements illégaux et 500 favelas) ; une forte fragmenta-
tion de l’espace avec des zones périphériques sans infras-
tructures, à taux de chômage élevés, violences, etc. et des
zones riches et bien équipés ;
- la « déruralisation » qui provoque l’exode de paysans
pauvres vers les villes ou les fronts pionniers, de zones mar-
quées par la malnutrition infantile, l’analphabétisme, la faible
espérance de vie, etc. ;
- l’avenir de l’Amazonie – la plus grande réserve mondiale
de biodiversité, qui constitue un enjeu planétaire - qui im-
plique à la fois la préservation de la forêt primaire, de la
biodiversité et la lutte contre les défrichements illégaux par
le feu, source d’émission à effets de serre.
Encadré 4 : Le problème de la double concen-
tration géographique et sociale des richesses.
Un enjeu des politiques de développement- que le PAC
et la PNDR cherchent à affronter- consiste à briser le pro-
cessus aux termes duquel toute croissance notamment
par l’exportation, se traduit au Brésil, par une concen-
tration des revenus et une accentuation des inégalités.
Cette « malédiction » est attribuée aux faits que cette
croissance se concentre sur les régions les mieux do-
tées et les plus riches et que l’accumulation du capital
ne repose pas tant sur la production industrielle que sur
l’agrobusiness d’exportation. L’investissement tend alors
à s’orienter vers la production de biens d’usage pour les
classes consommatrices les plus riches et les bénéfices
de l’intensification de l’exploitation agro-industrielle (82%
de la balance commerciale et 35% du PIB) reviennent
sous forme de rente foncière à ces mêmes catégories et
accroissent ainsi leur capacité de consommation.
Des doutes s’instaurent : « Qui va investir dans des zones
peuplées de personnes analphabètes, sans électricité,
sans eau potable ni égouts, et d’où on ne peut même
pas faire sortir la marchandise, si ce n’est en camion par
//  21
des fondrières ? Tout au plus y fera-t-on de l’élevage ou
du déboisement ». Comment « intérioriser le développe-
ment économique en l’appuyant sur une modernisation
de l’accès aux ressources, non plus seulement dans les
centres côtiers et les régions riches, mais dans tout le
pays et en faisant des classes populaires les sujets du
développement économique » ?
Source : www.autrebresil.com
1.3 Organisation du
territoire
Le Brésil est un pays fédéral doté depuis 1988 d’une
constitution très décentralisatrice, répondant à la forte re-
vendication d’autonomie des États et métropoles les plus
puissants. Elle définit 3 niveaux de gouvernement : l’Union,
les 26 États (plus le District Fédéral) et les 5 500 collectivités
locales (municipios) - dont 2 000 créées au cours des 3
dernières décennies.
Ces entités sont toutes dotées d’une constitution, d’un
exécutif et d’un parlement et d’une large autonomie po-
litique, administrative, financière et- avec quelques limites
- fiscale.
Chaque niveau dispose de ressources propres :
Union : impôts sur le revenu et les produits industrialisés ;
droits de douane ;
États : impôts sur la circulation des marchandises et sur
les services (TVA à très large base) et sur les véhicules
automoteurs ;
Municipalités : impôts sur la propriété et sur la transmission
des biens immobiliers et taxes sur les services, l’éclairage
public et la collecte des déchets.
Les très forts écarts entre recettes propres et dépenses,
accentués par les disparités de développement entre terri-
toires, ont conduit à concevoir un système de péréquation
et de transferts financiers qui s’opèrent de l’Union vers les
États et des États vers les municipalités. L’Union transfère
13% de ses revenus (4% du PIB en 2005) en majorité -
pour 93% - sous formes de transferts « redistributifs », sans
conditionnalité d’affectation pour les 2/3 des cas ; ils sont
calculés en fonction de coefficients basés sur des critères
de population, de revenu par habitant, de superficie et de
statut administratif ; d’autres transferts de type compensa-
toire et dévolutif (partages des impôts) sont possibles, ainsi
que des « transferts légaux » ou subventions ponctuelles
aux services publics et sociaux. Le Nord et le Nord Est ont
bénéficié d’à peu près la moitié des transferts. Ces régions
ont eu tendance à se spécialiser dans les industries forte-
ment intensives en ressources naturelles et générant moins
de valeur ajoutée.
La redistribution dissimule certains dysfonctionnements,
notamment :
- un défaut de coordination des politiques, notamment de
développement ;
- la crise financière des États et des municipalités.
Ces dysfonctionnements tendent à renforcer le rôle de
l’État fédéral et à opérer des formes de recentralisation.
Encadré 5 : Vers une recentralisation des fi-
nances publiques ?
Dans un pays aussi vaste et différencié, l’État fédéral doit
avoir un rôle de régulateur, de coordinateur et de résolu-
tion des conflits. Or la décentralisation, en accroissant
les prérogatives des unités périphériques, a déclenché
au cours des années 90 une vive concurrence fiscale
entre États. Elle a provoqué des déficits excessifs et un
endettement ; elle a développé une propension à capter
des aides fédérales plutôt qu’à mieux collecter l’impôt,
qui a affaibli la fonction régulatrice et la capacité de l’État
fédéral à réduire les inégalités et disparités régionales.
Une réaction s’est produite avec le plan Real ; l’État fé-
déral a limité la liberté d’emprunt des États, ainsi que les
systèmes de péréquations ; il leur a imposé des règles
plus contraignantes de renégociation et de rembourse-
ment de leurs dettes ; il leur a transféré des compétences
sans des ressources correspondantes, dans le cadre
de la loi de 2000 de responsabilité fiscale ; en consé-
quences, et avec l’ouverture économique, l’État fédéral
a capté les ¾ de l’accroissement des recettes fiscales.
Source : A Brami Celentano et JM Siroli, Mondialisation et politique fis-
cale, CERI Etudes N140, 2007
1.4 Les politiques de
développement
territoriales
Elles relèvent des administrations suivantes :
Le Ministère de l’Intégration nationale6 est en charge de
la PDNR : il formule des plans et programmes régionaux de
développement et définit des stratégies d’intégration des
économies régionales et « d’ordonnancement territorial ».
6 www.integracao.gov.br
22   //
Chargé de leur mise en œuvre, il doit s’assurer de la coordi-
nation entre ces programmes et de leurs interactions avec
les politiques sectorielles, menées par d’autres ministères
fédéraux. Il doit se concerter avec les partenaires nationaux
et régionaux et produire un rapport annuel d’évaluation.
Une Chambre des politiques d’intégration et de développe-
ment régional et un Comité de coordination fédérative au-
près de la Présidence composés de représentants des 23
ministères ont été créés pour suivre l’élaboration, le suivi et
l’adaptation de ces programmes. Cette chambre présente
au Congrès, les plans, programmes et actions à inscrire
dans les plans pluri annuels, le PAC et les budgets.
Ce ministère se compose de 5 secrétariats dont ceux des
politiques de développement régional et du développement
du Centre Ouest, ainsi que des unités de gestion des pro-
grammes régionaux et des agences dont SUDAM (Amazo-
nie) ; du Nordeste et de la Vallée du fleuve San Francisco. Il
exerce d’autres compétences en matière de défense civile,
d’irrigation et de lutte contre la sécheresse.
Le Secrétariat au Développement de la production7 du
Ministère du Développement, de l’industrie et du com-
merce extérieur8 concentre les actions – le plus souvent
sectorielles mais avec de fortes retombées territoriales - en
faveur de la compétitivité et développe une intelligence éco-
nomique en matière industrielle. Il anime et gère le PENAI,
réseau d’information sur les investissements, un Forum de
la compétitivité, incluant un programme sur la compétitivité
des chaines productives, ainsi qu’un programme sur les «
Arrangements (ou systèmes) Productifs Locaux » (voir cha-
pitre 2)
Le Ministère des villes9. Créé en 2003, il est doté de 3 se-
crétariats d’État (logement, assainissement et programmes
urbains). Ce dernier traite des questions de planification ur-
baine, d’appui à la gestion municipale et de légalisation fon-
cière. L’une de ses missions est de concevoir et promouvoir
un « statut des villes » définissant leurs actions directes, les
transferts de ressources, les actions de mobilisation et les
« capacités » et d’apporter une assistance technique aux
municipalités dans la préparation et mise en œuvre de plans
directeurs et de règlements fonciers (il a publié une série de
manuels et de plan de travail sur ces sujets). Ses priorités
sont l’appui à la gestion et à la planification urbaine et la
légalisation foncière (voir chapitre 4).
Le Ministère de la science et de la technologie (MCT)
7 www.desenvolvimento.gov.br
8 www.midic.gov.br tie, facilite la réalisation des objectifs définis, grâce au
9 www.ciddes.gov.br
exerce une tutelle sur les centres de recherche publique
et alloue les 2/3 des fonds publics pour la science et la
technologie. Même s’il n’est pas directement impliqué dans
l’aménagement du territoire, il participe par le truchement
de son agence de financement FINEP à des initiatives de
politique régionale pour créer ou renforcer les infrastruc-
tures de R&D et mener à bien la réforme de l’Enseignement
Supérieur Public. Via des mécanismes spécifiques il réserve
une part des fonds environ 30% pour les États du Nord,
du Nord-Est et du centre-Ouest. Il entre aussi dans des
cofinancements avec les États et contribuent à un grand
nombre de programmes de compétitivité et d’innovation
locaux et régionaux.
Le Ministère du Développement de l’Industrie et du Com-
merce International (MDIC) est quant à lui responsable de
la formalisation de la politique industrielle. A travers ses
priorités et objectifs stratégiques, le MDIC contribue à la
mise en œuvre de la politique d’innovation brésilienne et
à affirmer sa dimension régionale. Les coordinations avec
le MCT, par exemple au sein du Fonds National pour la
Science et la Technologie (FNDCT), créé en 2007, ne va
pas sans tensions.
1.5 Le rôle de la société
civile
Des formes de participation résultent de la re-démocrati-
sation politique et du renouveau associatif qui ont suivi la
dictature d’une part, et sont d’autre part favorisées par la
Constitution de 1988 qui reconnaît le droit à la participation
sociale, accorde une autonomie pleine aux municipalités et
crée des mécanismes de participation sociale à la gestion
publique. En brésilien, on parle souvent de délibération – à
la fois discussion et décision – comme peut le faire un tri-
bunal. L’article 14 reconnaît que la souveraineté populaire
peut être exercée, non seulement à travers le vote, mais
aussi par des initiatives populaires et l’art. 26 exige la parti-
cipation des représentants des associations à l’élaboration
des politiques locales, notamment en matière de politique
de santé (art. 204) et de sécurité (art. 227).
Encadré 6 : Innovations locales et initiatives de
la société civile
Des expériences locales brésiliennes, telles que le « bud-
get participatif » municipal, montrent que la participation
directe des citoyens dans les choix des priorités de dé-
veloppement socio-économique consolide la démocra-
//  23
contrôle social, dans de meilleures conditions, et oriente
les actions sur des objectifs qui prennent mieux en
compte les besoins essentiels et la population défavo-
risée.
D’autres exemples, pris dans le vécu brésilien, peuvent
être cités.
- Des milliers de groupes de paysans mettent en place
une agriculture durable, qui assure sécurité alimentaire et
nutritionnelle, rend des services à l’environnement (pré-
servation des sols, de la biodiversité, des eaux), évite la
concentration urbaine et décentralise le développement.
- L’économie solidaire rurale et urbaine invente de nou-
velles manières de produire, d’industrialiser et de com-
mercialiser. Elle privilégie le marché de proximité, ce qui
évite des coûts énergétiques, permet aux pauvres de ne
pas vivre comme des assistés et se concentre sur les
besoins fondamentaux.
- Devant le grave problème du manque d’habitations, des
initiatives décentralisées de construction d’immeubles,
s’appuyant sur le coopérativisme et sur les matériaux
locaux, ont été conduites qui tendent à s’étendre aux
quartiers, les résidents assumant leur quartier: construc-
tion de bâtiments publics pour les services de proximité,
pavement des rues, assainissement, espaces verts, ser-
vices sociaux, travaux de manutention et maintien de la
convivialité.
- De nombreuses expériences démontrent que la forêt
« debout » a plus de valeur que ce qu’on pourrait y faire
sur son sol, qu’on peut y pratiquer une gestion qui évite
son appauvrissement et au contraire l’enrichit d’espèces
exploitables, à condition d’investir sur le long terme et
sur les populations locales.
- Les élites et le gouvernement veulent détourner les
eaux du fleuve São Francisco à l’intérieur du Nordeste
qui manque d’eau. Mais ils portent peu d’attention à la
« Campagne pour un million de citernes domestiques »,
qui recueille l’eau de pluie des toits et d’aires construites
à cet effet. Les quelques dizaines de milliers déjà
construites à bas prix par les gens eux-mêmes montrent
que les familles qui en disposent n’ont plus besoin d’émi-
grer au moment de la sécheresse ou de dépendre des
faveurs des politiciens locaux pour leur ravitaillement.
Complétée par des politiques d’agriculture et d’irrigation
appropriées, les solutions existant déjà à l’échelle locale
ou micro-régionale, le problème de la misère et des mi-
grations serait en bonne partie résolu.
Source : www.autrebresil.com
Des milliers d’entreprises sociales (coopératives populaires,
associations, entreprises autogérées, collectifs divers, ac-
tivités autonomes) - dont beaucoup ont un caractère in-
formel- témoignent de la capacité d’initiative de la société
civile et des mouvements sociaux. Elles ont toutes un but
économique lié souvent à des stratégies de création de
revenu et de survie (artisanat, recyclage, services divers).
Selon le rapport d’évaluation leur nombre, estimé par le
nouveau « système national d’information de l’économie
solidaire » serait passé de 104 000 à 767 000 entre 2005
et 2007. Une étude portant sur 22 000 de ces entreprises
sociales atteste qu’elles offraient 1,7 millions d’emplois et
avaient un CA de 653 Ms de Reis (260 millions €). Elles
sont fortement appuyées par des institutions (municipalités,
universités, hôpitaux) qui leur sous-traitent des fonctions
de service (surveillance, entretien, jardinage, restauration,
etc.), ainsi que par des ONG. Elles sont aussi aidées par
des réseaux d’institutions financières et par quelque 46
banques communautaires.
Encadré 7 : un exemple de banque communau-
taire
La banque locale Palmas, qui a reçu le prix des objec-
tifs du Millénaire pour le Développement décerné par le
PNUD en est un exemple. Créée en 1998 avec 2 000
réals, (770 euros) dans une banlieue pauvre de Fortaleza,
une ancienne favela devenue quartier, mais sans aucun
établissement bancaire. Elle associe le microcrédit et
une monnaie locale. Elle a aujourd’hui un portefeuille
de 675.000 euros prêtés par la banque du Brésil - dont
elle est devenue correspondante locale - et par l’État du
Ceara. Elle a réalisé 800 emprunts à la production et 1
200 prêts à la consommation sans taux d’intérêt, tou-
chant 5 000 habitants. Son réseau distribue du microcré-
dit à 3 500 familles.
(voir www.banquepalmas.fr et Joaquim Melo Vive Favela - L’éveil d’une
économie populaire - Ed. Michel Lafon, 2009)
L’économie solidaire, dont se réclame ce tiers secteur, fait
l’objet d’une conférence nationale qui a contribué à éla-
borer en sa faveur une politique d’appui du gouvernement
fédéral et de financement par des prêts de la Banque du
Brésil. Un programme du ministère du travail (ciblé sur les
aides aux chômeurs) inscrit dans le PPA lui apporte divers
soutiens : centre de formation en économie solidaire et
ingénierie d’accompagnement de projets et formation de
510 agents de développement communautaire et de diri-
geants , aide à la création d’incubateurs de coopératives
populaires, (60 en 2007) en lien et avec l’appui technique
d’universités, organisation de foires et d’événements com-
24   //
merciaux, conseils pour créer des réseaux de production-
commercialisation- consommation et de chaînes produc-
tives. Selon un rapport d’évaluation de ce programme du
PPA 10, les ressources limitées ont été insuffisantes et vite
épuisées, pour répondre à la demande de ces entreprises,
qui restent confrontées à des obstacles juridiques et n’ont
pas accès aux marchés publics.
1.6 Le Plan de relance
Il a surtout consisté à renforcer les grands chantiers prévus
dans le plan de d’accélération de la croissance (PAC) lancé
en 2007. Un nouveau coup de fouet lui a en effet été donné
au début 2009. Le montant initial de 500 milliards de Réals
(BRL) est porté à près de 700 milliards (soit un supplément
10 Source : www.fbes.org
de près de 70 milliards €11) d’ici à 2010, soit, à un hori-
zon de 5 ans, environ 1 000 milliards de Réals. Dans ce «
paquet » sont inclus les investissements publics et privés,
par exemple les nouveaux projets de l’entreprise nationale
PETROBRAS ou le projet de TGV Rio/Sao Paulo. Il s’agit
d’écarter le spectre du sous-investissement qui limite la
croissance et réduit le potentiel d’exportation.
Il s’agit aussi de renforcer l’activité. L’industrie a perdu 650
000 emplois lors du seul mois de décembre 2008. Le ralen-
tissement affecte le secteur agro-alimentaire, le commerce,
l’industrie automobile mais aussi le BTP et les mines. La
crise du crédit et les taux élevés rendent la situation plus
difficile (inflation de 6% en 2008).
11 Taux de change de février 2009
//  25
at t r a c t i v i t é ,
compétitivité
//  27
Pour conforter son dynamisme économique, réduire le chô-
mage et diminuer la pauvreté, le Brésil doit impérativement
à la fois augmenter la croissance et mieux la diffuser à tra-
vers le pays. Le renforcement du potentiel de développe-
ment des territoires peut se réaliser en captant les inves-
tissements directs et le Brésil, depuis longtemps, compte
sur le capital étranger pour bénéficier des technologies qui
lui permettront d’élever la compétitivité des industries lo-
cale et régionales. Dans ce domaine, la politique vis-à-vis
des petites entreprises peut aussi apporter une contribution
importante. Les PME sont une force majeure de création
d’emplois. Elles recèlent par ailleurs des capacités d’inno-
vation souvent négligées qui peuvent plus facilement se
matérialiser lorsque les PME se regroupent en clusters.
Selon le BIT 1, entre 1980 et 2005, la productivité du sec-
teur agricole au Brésil a cru de 3,6% par an. En revanche,
elle a baissé de 17% dans l’industrie sur la même période.
Donc, si le pays veut tirer le parti maximum de ses impor-
tantes ressources et de son secteur primaire, il lui faut in-
vestir plus et fortement améliorer l’effort de R&D. Le gou-
vernement fédéral, mais aussi les États, ont récemment
diversifié leur panoplie d’intervention pour stimuler la mise
au point de produits et procédés nouveaux et accroître la
1 BIT : Bureau International du Travail
participation des entreprises aux industries du savoir. Les
autorités sont enfin conscientes que le manque de person-
nel qualifié est un obstacle majeur au développement de
technologies brésiliennes et à l’amélioration des produits.
Elles sont donc appelées à prendre des initiatives pour éle-
ver le niveau d’éducation de la population et renforcer la
formation initiale dans les territoires.
2.1 La promotion des in-
vestissements produc-
tifs
Le Brésil est l’un des principaux bénéficiaires - hors OCDE
- des Investissements Direct Etrangers. L’analyse des in-
vestissements des entreprises et des banques officielles
(BNDES*, BNB, BASA) révèle la nature spatialement sélec-
tive de ces investissements. Certains auteurs considèrent
qu’il existe une division du travail entre les régions brési-
liennes, une part importante de ces investissements se di-
rigeant vers le Sud Est, c’est-à-dire vers les territoires qui
assurent le dynamisme de l’économie, alors que les sec-
28   //
teurs les plus légers de l’industrie, moins intenses en capi-
tal, se concentrent sur les autres régions Nord, Nord-Est et
Moyen–Ouest, où les incitations sont plus substantielles et
les coûts de main d’œuvre moins élevés.
Les chiffres montrent que le Sud Est attire au début de
la décennie 87,5% des investissements des entreprises
à participation étrangère (4,2% pour le Nord-est et 4,7%
pour le Sud), les chiffres étant encore plus accusés pour
les entreprises à contrôle étranger. Au total, les investisse-
ments directs en 2000 représentaient 33 milliards US$ pour
s’établir ensuite un peu au-dessous de 20 milliards du fait
de la crise. On notait alors les difficultés du Brésil à mettre
à profit l’augmentation du stock de capital. Comme le pro-
cessus de privatisation touchait à sa fin, on pronostiquait
un déclin de la tendance. Cette stabilisation, autour de 20
milliards US$ au cours des années 2004-2006 - a toutefois
été de courte durée. L’IED est remonté à 33,7 milliards US$
en 2007 et a même atteint l’année dernière 45 milliards en
dépit de la crise financière 2. Cette consolidation doit beau-
coup aux investissements pétroliers, miniers et gaziers ainsi
qu’au secteur de l’agriculture et de l’élevage.
Le gouvernement reste néanmoins préoccupé par le déclin
relatif des investissements des entreprises, passé de 18,6%
du PIB en 2002 à 17,4% en 2007, malgré une contribution
à peu près stable de l’IED sur la même période (2 à 3%
du PIB). Les Autorités fédérales souhaitent éliminer cette
décote (investment gap) et se sont fixé un objectif de 21%
pour 2011.
Dans ce domaine, la BNDES* (Banque National pour le Dé-
veloppement économique et social) continue de jouer un
rôle majeur pour appuyer l’investissement public et privé 3.
Elle est une des principales sources de financement pour
les grands projets stratégiques notamment en matière hy-
droélectrique, pour les industries lourdes et l’automobile.
La BNDES a rendu viable de nombreux projets dans les
régions moins développées du Nord, Nord-Est et Centre-
Ouest grâce à des conditions de financement favorables,
des taux d’intérêt modérés et des périodes de rembour-
sement étendues. Longtemps concentrée sur la demande
des grandes entreprises la Banque dans la période récente
s’est de plus en plus tournée vers les PME, en créant un
département spécifique pour ces entreprises. Par ailleurs,
elle est venue étayer les efforts du Ministère de la Science et
de la Technologie (MCT) et de la FINEP en matière d’innova-
tion, en soutenant le capital risque et l’aide aux entreprises
2 La France a d’ailleurs pris pleinement sa place dans ce mouvement, réa-
lisant 3,6 % de l’IED en 2007 pour monter à 6,5% en 2008. Source : plano
plurianual 2008-2011 p 158.
3 La BNDES est une banque nationale créée en 1952
nouvelles (voir chapitre 5).
A noter également que le gouvernement s’efforce d’attirer
les investissements à travers des rabais fiscaux et d’autres
avantages dans les régions moins développées, via des
zones franches ou des zones déréglementées. C’est le cas
par exemple du Pôle industriel de Manaus (PIM) en Ama-
zonie 4. La SUFRAMA (l’Agence fédérale pour l’Amazonie)
accorde des exemptions fiscales 5 aux firmes installées sur
le PIM et contrôle le pourcentage de produits locaux dans la
fabrication des produits finaux. Les entreprises concernées
doivent lui remettre un rapport annuel. La SUFRAMA dis-
pose de ressources et finance des études, des formations
et un peu de recherche. Elle est parfois critiquée pour son
approche très traditionnelle du développement local.
2.2 Le soutien à la petite
industrie
Les très petites et petites entreprises représentent 98% des
4,1 millions d’entreprises brésiliennes. De plus, il y a entre
10 et 14 millions d’entreprises informelles, ces chiffres in-
tégrant les 4,1 millions d’exploitations agricoles familiales.
Plus de la moitié des 70 millions de personnes qui consti-
tuent la population active dépend ou a une liaison forte avec
ce tissu de petites et moyennes entreprises, qui génèrent
le plus d’emplois (28,7 millions) puisque les grandes entre-
prises à la recherche permanente de plus de productivité et
de compétitivité recrutent de moins en moins de personnel.
C’est le rôle du Service Brésilien d’Appui aux Très Petites et
Petites Entreprises (SEBRAE) d’accompagner le dévelop-
pement durable des petites entreprises. Il le fait à travers
une multitude de dispositifs de formation, d’accompagne-
ment et de conseil, de stimulation à la coopération entre en-
treprises, de création de réseaux et d’appui aux démarches
de développement local (voir Encadré 1). Le SEBRAE as-
sure aussi un appui aux collectivités locales (voir chapitre 5).
Le MIDIC, quant à lui, a mis sur pied le programme des
« arrangements productifs locaux » ou APL (similaires aux
SPL français) incluant un plan de développement des mi-
cro-PME et un plan de développement des APL ou clus-
ters (généralement de basses ou moyennes technologies),
supervisé par un Groupe de Travail permanent au sein du
4 Les activités mises en œuvre sur le PIM sont la construction de ‘2 roues’
(Honda), les produits électroniques pour le consommateur (TV, radio, CD,
vidéocassettes, DVD), la plasturgie et l’horlogerie.
5 Les exemptions fiscales ont été prorogées pour 10 ans en 2003, malgré
l’opposition des États du Sud.
//  29
Ministère du développement. Ce groupe a identifié parmi
les 950 SPL existants, 260 prioritaires. Une méthodologie
intégrée d’appui, apporté par 27 réseaux de services - pu-
blics et privés - s’articule à des mesures d’aide financière.
Chacun de ces SPL est incité à élaborer un plan straté-
gique centré sur l’intégration des entreprises dans le ter-
ritoire et la coopération entre les acteurs. Un programme
spécial d’appui à l’exportation (PESEX) propose aux SPL
des conseillers à l’exportation qui les aident à résoudre les
problèmes technologiques, commerciaux et de gestion, en
vue d’accroître la productivité et les exportations. Le MIDIC
a aussi créé un Forum de la Compétitivité et un programme
« compétitivité » des chaînes productives, très sectoriel.
Un bon nombre de ces clusters se sont développés dans
des régions rurales. On peut citer les clusters du meuble
à Espirito Santo, Uba City (Minas Gerais) et Serra Gaucha
(Rio Grande do Sul) ; de la chaussure à Franca (Sao Paulo)
et Nova Serrana (Minas Gerais) ; ceux du textile et de l’ha-
billement à Nova Friburgo (Rio) et à Campina Grande (Pa-
raiba), ceux du tourisme écologique à Bonito (Mato Grosso
do Sul) et du logiciel à Joinville (Santa Catarina) et à Bahia,
Pernambuco). On trouve aussi des clusters dans l’agro-ali-
mentaire, notamment pour la production de fruits à Petro-
lina (Pernambuco, Juazeiro (Bahia) et Mossoro/Assu (Rio
Grande do Norte) ou pour la production de soja fortement
concentrée autour de Barreiras (Bahia), Balsas (Maranhao)
et le sud de Piaui.
En matière de promotion de clusters, deux initiatives retien-
nent particulièrement l’attention.
Dans le Nordeste, Pro–Northeast Initiative (Iniciativa pelo
Nordeste) se concentre sur le développement des relations
commerciales et la coordination dans les grappes d’entre-
prises. Pro-North a été lancé par 3 États (Bahia, Ceara et
Pernambuco). Même si cette opération est maintenant ter-
minée, elle a été créditée de bons résultats en dépit de ses
faibles ressources et de son manque d’envergure. Elle a été
reprise par d’autres États comme le Rio Grande do Norte.
Lancée par la Banco do Nordeste, le programme « Phare
30   //
du développement » (Faro do Desenvolvimento ou Farol)
est plus ambitieux. Il vise à créer dans chaque localité de
la région un climat favorable au développement. Farol est
présent dans toutes les municipalités du Nord est, du nord
du Minas Gerais et du Nord d’Espirito santo. Il s’agit essen-
tiellement d’un forum permanent entre les représentants lo-
caux, les pouvoirs judiciaires, les syndicats, les entreprises
publiques, les leaders religieux et les ONG, se réunissant 6
fois par an sous la présidence du staff local de la Banque.
Les débats ont pour objectifs de promouvoir les opportuni-
tés de développement des producteurs locaux, de contri-
buer à l’intégration des réseaux locaux, de coordonner les
initiatives des municipalités contiguës, de mettre en œuvre
des partenariats et de construire une vision pour le futur.
En Amazonie, BASA poursuit aussi depuis le début de la
décennie une stratégie de promotion des clusters fondés
sur une cartographie de ces clusters, l’identification des
obstacles à leur développement et des propositions de re-
mèdes à leurs problèmes.
A l’échelon fédéral, le Programme pour le développement
durable des espaces infrarégionaux (PROMESO) vise à
améliorer la capacité d’intervention des parties prenantes
locales et encourager les efforts associatifs et coopératifs
pour renforcer les agents productifs locaux qui démontrent
un potentiel d’intégration dans les clusters et les chaînes
productives. La carte ci-dessus indique les différents ter-
ritoires d’application de PROMESO. Le Ministère de l’In-
tégration fournit aussi des aides aux clusters via son pro-
gramme PROMOVER et des appels à projet. Pour que ces
projets soient éligibles, il est nécessaire cependant, qu’ils
soient conduits par des clusters situés sur les zones priori-
taires du Ministère.
2.3 Les actions fédé-
rales pour la R&D et
l’innovation
Au Brésil, les entreprises en général et pas seulement les
PME semblent mal armées pour répondre aux défis de l’in-
novation et pour investir dans des activités de R&D. Dans
le pays d’ailleurs seulement 1/3 des firmes de plus de 10
employés se sont engagées dans des activités d’innova-
tion sur la période 2001-2003 et si on s’en tient à la seule
innovation de produits (qui dépend moins de l’absorption
de technologies extérieures et de l’achat d’équipements),
le chiffre est très faible et relativement stable autour de 6%
pour la fin des années 90 et le début des années 2000. Les
secteurs et subséquemment les régions où se concentrent
les grandes entreprises (Sud-Est) se taillent la part du lion
pour les dépenses de R&D.6
Encadré 8 : Les performances mitigées du Brésil
en matière de recherche et d’innovation
L’intensité de R&D est encore assez faible dans le pays,
environ 1,02% du PIB en 2006 (c’est-à-dire inférieur aux
scores des autres membres du BRIC mais supérieur tou-
tefois au Portugal, à la Pologne au Mexique ou à l’Argen-
tine). Ces dépenses sont réalisées à près de 60% par le
secteur public. Le secteur des entreprises ne représente
que 30% des dépenses de R&D et d’innovation. Il investit
0,64% de ses revenus en matière de produits et de pro-
cédé nouveaux définis dans un sens large pour inclure
les achats d’équipements.
Les ressources humaines sont un enjeu essentiel pour
la R&D. Les investissements sont en effet limités par le
faible nombre de chercheurs et par ailleurs peu d’entre
eux travaillent dans le secteur privé (11%). On ne compte
actuellement que 1,48 chercheur pour 1.000 emplois et
seulement 10,7% des diplômés de l’université ont un di-
plôme en science et ingénierie. Moins de 8% de la popu-
lation âgée de 25 à 64 ans étaient diplômés de l’ensei-
gnement supérieur en 2004 et les emplois en science et
technologie représentaient 18,4% de l’emploi total.
Des progrès ont été cependant enregistrés. Le Brésil
produit 0.31 brevet triadique (déposé simultanément aux
États-Unis, au Japon et auprès de l’Office européen de
brevets) par million d’habitant, ce qui le place au même
niveau que les autres BRIC. Les demandes à l’USPTO
(Office américain) sont cependant très inférieures à celles
de la Chine. Les dépôts de brevet par les universités se
sont néanmoins accélérés au cours des dernières an-
nées. La part du Brésil dans les articles scientifiques
mondiaux* a atteint 1,4%, soit une part aussi forte que
celle de la Suède, après avoir plus que doublée entre
1995 et 2005**. Cette progression est inférieure à celle
de la Chine et de la Corée mais similaire au Portugal et
à Singapour.
*En 2000, 50% des articles universitaires concernent les sciences
du vivant, 33% la physique et 13% l’ingénierie, la technologie et les
mathématiques.
**Le nombre de citations des publications brésiliennes est passé de 1.056
6 Le taux d’innovation a cependant cru plus rapidement dans les secteurs
avec une grande prévalence des plus petites entreprises. Ainsi le secteur des
équipements de transport et des véhicules à moteurs a vu sa part dans les
dépenses de R&D passer de 13 à 26 % entre 2000 et 2003. Pour le textile,
le taux d’innovation a progressé respectivement de 14 à 26 % entre 1998-
2000 et 2001-2003 (voir OCDE rapport Brésil - 2006).
//  31
par article publié en 1981 à 1.862 en 1998.
Le gouvernement a pris pleinement la mesure de l’enjeu et
l’innovation figure parmi les toutes premières priorités des
Autorités fédérales depuis le début du premier mandat du
Président Lula en 2002. Ainsi, la loi de 2004 sur l’innovation
(dessinée dans une certaine mesure d’après le modèle de la
loi Allègre de 1999) lève un certain nombre d’obstacles ré-
glementaires à la création d’entreprises par les chercheurs.
Quant à la loi de 2005, dite « loi positive », elle a autorisé
les firmes à bénéficier de subventions non remboursables
au travers du programme d’aides économiques à l’innova-
tion. Les subventions aux entreprises vont d’ailleurs croître
considérablement pour atteindre 286 millions d’euros en
2006. De nouvelles incitations fiscales à l’innovation 7 sont
votées en 2005 ainsi que de nouvelles dispositions pour
améliorer le partage des droits de propriété intellectuelle
entre les entreprises, les centres de recherches et les insti-
tuts universitaires.
Les priorités technologiques de l’État fédéral ont été en
outre clarifiées. Plusieurs secteurs sont devenus straté-
giques sous l’administration Lula, notamment l’énergie,
l’Espace, l’Aéronautique et la santé. En Novembre 2007, le
Ministère de la Science et de la Technologie (MCT) a lancé
un plan scientifique et technologique comprenant 21 lignes
d’action et 88 initiatives (PACTI). Le budget du MCT 2008
a quant à lui accordé une forte augmentation et presque
décuplé les programmes scientifiques pour l’inclusion nu-
mérique, le développement social et les communautés tra-
ditionnelles.
Encadré 9 : Infrastructures numériques et haut
débit
Le nombre d’accès au haut débit a plus que doublé de-
puis 2005 pour atteindre pour atteindre 13 millions en juin
2009, mais la pénétration reste limitée à 5,26% de la po-
pulation (France 23%). Par ailleurs 72% des connections
sont réalisées pour des vitesses inférieures à 1 Mbps.
Cette évolution a été favorisée par des programmes
gouvernementaux accordant des dégrèvements fiscaux
aux consommateurs achetant des PC bons marché. Le
secteur des entreprises et surtout des petites entreprises
est encore très peu raccordé. Il ne représente que 13%
des souscripteurs aux services internet. La répartition
géographique est très polarisée et demeure stable, l’État
de Sao Paulo concentrant 40,2% du marché pour une
pénétration de 7%.
7 Les revenus générés au travers des incitations fiscales sur la R&D sont
estimés en 2005 à environ 1,6 milliard de Reis ou approximativement 0,1%
du PIB. Des exemptions fiscales sont aussi accordées aux universités et
centres de recherche, les exonérant des droits d’importation sur l’achat
d’équipements scientifiques et de matériels.
Ce retard accusé en matière d’accès à l’internet haut dé-
bit s’explique par plusieurs freins, identifiés par le secré-
taire d’État : un prix élevé des connections (47 US$ pour
1Mb/sec), une absence d’infrastructure et des situations
de quasi monopoles ( 86% du marché pour 3 opérateurs)
avec dans certaines régions un opérateur dominant.
Ces opérateurs téléphoniques ont intérêt à maintenir
l’usage téléphonique. Des interruptions fréquentes de
connexions (de 3 jours récemment à Rio) génèrent des
coûts élevés.
Le gouvernement fédéral fait le constat de l’incapacité
du secteur privé à répondre à la demande : les barrières
ne sont pas réglementaires mais liées au marché et aux
infrastructures. Il ne veut pas intervenir sur un marché
déréglementé, mais le Secrétariat à la Logistique et la
Technologie de l’information du Ministère du Plan, du
Budget et de la Gestion – qui s’occupe du développent
des TIC dans l’administration, a annoncé le 1er octobre
2009 un vaste projet d’intranet entre toutes les adminis-
trations fédérales et des services publics (administra-
tions, mairies, postes de police, écoles, postes de santé,
hôpitaux, etc.) afin d’améliorer la gestion publique, de
créer de nouveaux services (éducation à distance et in-
formation technique) et à réduire le coût des usages du
téléphone.
Il consiste à utiliser un réseau de fibres optiques exis-
tant de grandes entreprises nationales et à l’étendre à
tout l’intérieur du pays. Ce plan sur 3 à 5 ans doit per-
mettre de créer un réseau public en plusieurs anneaux de
31.000 km avec 135.000 points d’accès.
Source : www. planejamento.gov.br ; conférence de presse du
Secrétaire d’État du 1er octobre 2009
Au Brésil, le mix des instruments utilisés au niveau fédéral
donne plutôt l’avantage (en volume) aux soutiens directs
à l’innovation qu’aux incitations fiscales aux dépenses de
R&D. Ces soutiens passent pour l’essentiel par un fonds, le
FNDCT 8 géré par la FINEP. Ce fonds a connu des change-
ments en 2000-2002 avec la création des fonds sectoriels,
lorsque l’aide gouvernementale a été dirigée en priorité vers
les coopérations industrie/recherche publique 9.
Les firmes qui ont reçu des aides directes ont augmenté
de 60% entre 2000 et 2005, mais peu de changements
8 Fundo Nacionalde Desinvolvimento Cientifico e Technologico.
9 On compte 16 fonds sectoriels: Gaz et pétrole, Energie, Ressources hy-
driques, Transport, mines, Activités spatiales, télécommunications, infor-
matique, Coopération Université/Industrie, Infrastructure, Agriculture, Bio-
technologies, Santé, Aéronautique, Région Amazone, Transport fluviaux et
constructions navales.
32   //
ont été enregistrés pendant la même période, s’agissant
du nombre relatif d’entreprises engagées dans des activi-
tés d’innovation. La part des revenus affectés à l’innovation
augmente légèrement de 2,5% à 2,7% entre 2003 et 2005.
Les performances sectorielles en 2005 sont très variables
(68,9% pour le secteur des services en R&D, 5,9% pour l’IT
et 3,3% pour les télécom).
Encadré 10 : Politique d’innovation et gouver-
nance institutionnelle
Les institutions centrales pour la politique de recherche
et d’innovation sont le Ministère de la Science et de la
Technologie (MCT) et son bras armé l’agence pour l’in-
novation (FINEP – voir chapitre 5). Le Conseil National
de Développement Scientifique et Technologique (CNPq)
supervise tous les instituts publics de recherche (PRO).
C’est aussi l’Agence de la recherche fondamentale.
Quant au financement de l’enseignement supérieur, il
est du ressort du CAPES, une agence du Ministère de
l’Education (MEC). Il faut aussi noter le rôle joué dans les
années récentes par le Ministère du Développement, de
l’Industrie et du Commerce (MDIC). Ce ministère est res-
ponsable de la formulation de la politique industrielle au
travers de la nouvellement créée Agence pour le Déve-
loppement Industrielle ABDI. C’est aussi le Ministère de
tutelle de INMETRO : l’Institut de Métrologie et de l’INPI :
l’Institut de la Propriété Intellectuelle.
FINEP opère en coordination avec le CNPq et applique
la politique du MCT. D’un côté, le CNPq distribue les
subventions aux chercheurs individuels et aux groupes
de recherche et a été plus récemment impliqué dans le
financement des bourses pour chercheurs participant
au programme d’innovation des entreprises. D’un autre
coté, FINEP soutient les activités STI dans les PRO pu-
bliques et privées et les entreprises.
La coordination de la politique d’innovation est res-
tée dans les mains du MCT jusqu’à l’établissement en
2005 du CNDI : le Conseil Interministériel public/privé
de politique industrielle et de l’ABDI. Les priorités et
programmes de ces instances sont maintenant couplés
avec ceux du MCT pour composer la politique nationale
d’innovation. Ce couplage ne va pas sans tension et les
pressions du MDIC pour exercer la coordination globale
n’ont pas été, pour l’heure, suivies d’effet.
Une coordination verticale existe aussi entre les agences
fédérales et des États fédérés. Les initiatives des États et
le soutien fédéral sont conçus et mis en œuvre de ma-
nière séparée, ce qui conduit souvent à des chevauche-
ments et à une fragmentation des financements et des
stratégies. Plusieurs structures poursuivent néanmoins
leurs efforts pour améliorer la coordination intergouver-
nementale. C’est le cas du Conseil des Secrétaires d’État
pour la Science, la Technologie et l’Innovation (CONSEC-
TI) et du Conseil national des Agences de Recherche de
États (CONFAP) dans de nombreux Forums et particuliè-
rement au sein du Conseil National de la Science et de la
Technologie (CCT), une instance de la Présidence jouant
un rôle de coordination.
Compte tenu de sa jeunesse, le système de gouvernance
de la politique d’innovation n’est pas encore stabilisé.
Plusieurs de ses composantes ne sont pas très actives
et le mandat de nombre de ces structures est encore
mal défini. Les liens entre elles sont aussi relativement
opaques. En outre, les responsabilités des différents par-
tenaires ne sont pas bien établies. De nouveaux change-
ments sont donc à prévoir tant dans la gestion de l’en-
semble que dans la carte institutionnelle.
Source OCDE, Economic Survey 2006
Les financements gouvernementaux sont pour une large
part (près des 2/3) dirigés vers les universités publiques et
les instituts publics plutôt que vers les entreprises. Ce qui
est en cohérence avec l’orientation relativement faible du
secteur des entreprises pour la R&D, le nombre de cher-
cheurs du privé (seulement 17% du total) étant en dessous
de la moyenne des pays de l’OCDE.
2.4 La décentralisation
de la politique d’innova-
tion
Dans une fédération comme le Brésil, les États jouent un
rôle important dans le financement de la recherche et déve-
loppement et dans la conception des politiques de science
et technologie, même si la plupart du soutien aux entre-
prises et aux institutions de R&D vient du gouvernement
central. Les programmes ayant pour objectif de stimuler
l’accumulation du capital humain et la recherche acadé-
mique comptent pour plus de 2/3 dans les dépenses fé-
dérales de R&D en 2002. Ils incluent le financement de 52
Institutions d’Enseignement Supérieur (IES) fédérales, le
CNPq et le CAPES (les deux agences fédérales de soutien
aux recherches post-doctorales) et les transferts à EMBRA-
PA*, l’Institut de Recherche Agricole brésilien. Les États
//  33
disposent d’une totale autonomie dans l’élaboration et la
conception de leur politique scientifique et plusieurs d’entre
eux ont créé des agences de financement, de même que
des IES et des Instituts de recherche. Le ministère de la
S&T estime que 35% des dépenses publiques de la R&D
était financé par les États en 2003.
L’État de Sao Paulo est celui qui consacre le plus d’argent
à la recherche. C’est aussi vers lui que se dirige la part la
plus importante des fonds fédéraux pour la R&D. Cepen-
dant dans cet état, 2/3 des budgets publics pour la R&D
viennent de l’État lui même, et notamment le financement
des Universités d’État et des 19 Institutions de recherche.
Ce soutien important de l’État fait de lui le deuxième in-
vestisseur en R&D d’Amérique latine, devant le Mexique
et l’Argentine. Dans ce domaine, d’autres États sont aussi
actifs notamment celui de Rio de Janeiro, du Minas Gérais
et du Rio Grande do Sul, même si leurs budgets sont beau-
coup moins importants.
Les États disposent en général de fondations de recherche
pour mettre en place leur politique : FAPESP (SP), FAPERG
(Rio) ou FAPEMIG (Minas Gerais). Ces fondations ne dispo-
sent souvent pas des fonds adéquats à l’exception de la
FAPESP dans l’État de Sao Paulo.
Plusieurs États ont l’intention de voter une loi sur l’innova-
tion afin d’être en mesure de lancer une version régionale
cofinancée (Fédéral/État) du programme de subventions
pour l’innovation. L’État d’Amazonie s’est déjà doté d’une
telle loi, de même que Santa Catarina et le Mato Grosso (7
au total). 8 États devraient suivre cette année.
Suivant le pacte fédéral (PACTI), la politique nationale de
STI réserve une part des dépenses (environ 30% pouvant
monter à 40% dans certains cas) aux régions moins dé-
veloppées au Nord, Nord-Est et Centre-Ouest. Ce méca-
nisme a été récemment étendu aux zones périphériques
des états les plus avancés. Il alloue une bonne part des fi-
nancements à l’économie, aux industries prioritaires et aux
secteurs stratégiques. Il devrait aussi bientôt concerner les
dépenses d’infrastructures de R&D et certains éléments
des dépenses pour l’enseignement supérieur.
Les Institutions de financement se conforment aux direc-
tives du MCT mais certaines comme la BNDES ajoute leurs
propres listes de priorités. Les orientations ne sont pas tou-
jours claires pour les secteurs de ressources (énergie élec-
trique et pétrole) et en particulier pour la plus grande firme
publique : Petrobras 10.
2.5 Parcs scientifiques,
entrepreneuriat et
jeunes pousses techno-
logiques
L’élévation du nombre de jeunes pousses et de petites
firmes à base technologique est un défi. Le nombre de ces
firmes est peu important et les sociétés de capital risque
se plaignent de la faiblesse des bonnes opportunités et du
manque de préparation des nouveaux entrepreneurs sur-
tout dans le domaine des hautes technologies.
Pour favoriser la création de ces entreprises, les gouverne-
ments créent souvent des parcs scientifiques ou des tech-
nopoles pour les attirer et conforter leur développement.
Au Brésil, l’Association pour la Promotion des Organisa-
tions Innovatrices (ANPROTEC) a identifié 42 de ces parcs
technologiques (14 en projets, 13 dans une phase d’im-
plémentation et 15 opérationnels). Ces parcs ont tendance
à s’agglomérer dans des régions particulières, puisque 34
d’entre eux sont situés dans le Sud et le Sud-Est, le Nord et
le Nord-Est ne comptant chacun qu’un seul parc. D’après
ANPROTEC, les parcs se spécialisent dans les activités
suivantes : électronique et TIC, biotechnologie, énergie,
agroalimentaire et environnement. Plus de 80% des parcs
ont des liens formels avec les universités et les institutions
de recherche (60% publiques et 40% privées).
Le gouvernement fédéral via la FINEP assure un soutien aux
parcs scientifiques et aux projets qu’ils conduisent. Plus de
70% des fonds sont destinés aux plans d’investissement
(études de faisabilité). Au total via des appels d’offre, le
portefeuille de FINEP comprend 25 parcs (voir chapitre 5).
Ces parcs sont géographiquement très concentrés, avec
18 d’entre eux implantés dans les régions Sud et Sud-Est.
A l’origine de ces parcs, il y a souvent des incubateurs lo-
caux. Ils sont toutefois beaucoup plus nombreux, puisqu’on
compte à travers le pays à peu près 400 incubateurs. Ces
parcs poursuivent d’abord des objectifs immobiliers. Ils ont
aussi été lancés dans les régions moins développées pour
fixer les diplômés localement et garder les ressources hu-
maines dans l’Université, les parcs étant dans beaucoup
10 Ces grandes entreprises publiques (Telebras, Petrobras) fournissent
15% du budget public de R&D. Le solde est assuré par les fonds sectoriels
FNDCT pour 27%, le BNDES pour 18% et le MCT pour 19%.
34   //
de cas des émanations des institutions d’enseignement su-
périeur. Ils ont aussi souvent pris avantage de la présence
de centres de recherche des grandes entreprises d’État :
Telebras à Unicamp ou Petrobras à Rio.
2.6 Enseignement Supé-
rieur et engagement
dans l’économie régio-
nale
Pour élargir la base des industries et des services innova-
teurs, les Autorités fédérales doivent repousser les limites
imposées par le système d’éducation et son déficit de per-
formance. Jusqu’à présent l’accès à l’éducation, à tous les
niveaux et particulièrement à l’enseignement supérieur, est
insuffisant. Seulement 7,6% des 18-22 ans parviennent
jusqu’à ce niveau.
Très diversifié, le système d’enseignement supérieur est
dominé par des établissements privés à but lucratif, qui
ont contribué à l’expansion récente de l’offre éducative. On
recense 1.859 établissements d’enseignement supérieur
(EES), dont 1.652 dans le secteur privé et 207 dans le sec-
teur public. Les établissements gérés par l’administration
fédérale représentent 40% du total, les établissements ad-
ministrés par les états 31% et les établissements relevant
de l’administration locale 28%. Il n’y a que 163 Universités,
qui constituent moins de 9% de l’ensemble des EES. Les
étudiants qui fréquentent un établissement privé obtiennent
en général de moins bons résultats aux épreuves standar-
disées. Les structures privées sont également spécialisées
dans les études de gestion et les lettres peu coûteuses, ce
qui empêche le rééquilibrage des qualifications au profit des
disciplines scientifiques et de l’ingénierie (OCDE 2006) 11.
Les coopérations entre les EES et le secteur privé sont
encore faibles. Seulement 5% des financements de la re-
cherche universitaire et de la R&D conduit dans les labo-
ratoires publics sont financés par le secteur privé (contre
7,5% aux États-Unis ou 11% en Allemagne). Le nombre
d’entreprises coopérant avec les Universités et les Instituts
de recherche publique a certes plus que doublé, passant de
420 à 994. La plupart des contrats de coopération viennent
11 On peut noter que les Universités fédérales sont en générales de niveau
supérieur aux universités des États sauf dans l’État de Sao Paulo. Cet État
était entré en dissidence dans les années 30. Cette révolution ayant échoué,
les autorités de l’État s’étaient lancées dans une politique de formation ambi-
tieuse pour accroître l’indépendance économique de la fédération.
cependant du secteur public et surtout de la Petrobras. A
noter que si 17% des firmes coopèrent avec d’autres firmes
et centres de recherche dans l’Union Européenne (données
2005), le chiffre n’est que de 11% au Brésil (données PIN-
TEC et EIS).
Les universités, surtout dans le Sud-Est, ont considérable-
ment accéléré leurs activités en matière de brevet. On peut
citer par exemple : l’Université de Campinas : Unicamp
(Sao Paulo) et l’Université fédérale du Minas Gerais (UFMG).
Unicamp est le premier détenteur de brevets au Brésil, de-
vançant la Petrobras. Elle a créé une agence Inova* dont
l’objectif est de générer des revenus des brevets déposés
par l’Université et des licences accordées. Ces licences
pour la plupart sont exclusives, car le licencié coopère en
général dans le cadre de contrat de R&D avec l’Université.
On constate un certain développement des CEFET : Col-
lège d’enseignement et de formation technique. Ils se
sont surtout développés dans le sud sur le modèle des «
fachhochschule » du fait de l’influence des immigrés alle-
mands.
2.7 Conclusions
Même si le Brésil a retrouvé une certaine stabilité macro-
économique, il n’a pas encore réussi à diffuser les revenus
de la croissance sur l’ensemble de son territoire. Il continue
aussi d’accuser des retards qui brident son rétablissement
économique : pénurie de personnel qualifié, baisse de la
productivité dans le secteur industriel, faible intensité d’in-
novation des firmes, capacité d’innovation souvent igno-
rées, coopérations entre les firmes et avec les acteurs lo-
caux peu développées, investissements en R&D modestes
notamment de la part des entreprises.
Le gouvernement fédéral s’est engagé depuis 2004/5 dans
une politique active de compétitivité et d‘innovation, qui
commence à lever certains obstacles ; basée sur un mix
d’instruments elle a des effets potentiels appréciables, mais
très différenciés selon les territoires, et fortement déstabili-
sateurs dans la mesure où les moyens se concentrent dans
les régions les plus développées :
a) Les IDE – à forte composition technologique - peu éro-
dés par la crise financière ont atteint un niveau record en
2008, mais restent fortement concentrés dans les régions
très développées du Sud Est (par ex la France, 4ème inves-
tisseur étranger réalise 70 % de ses investissements dans
le seul État de Sao Paulo).
//  35
b) Le système national d’innovation en gestation mais, dont
la gouvernance n’est pas encore stabilisée et dont les ef-
fets sur des entreprises ne sont pas encore mesurés, induit
aussi une forte concertation des moyens fédéraux vers les
entreprises des États les plus dynamiques. Ce mouvement
est accentué par la décentralisation en cours et l’adoption
par les gouvernements de ces États – notamment celui
de Sao Paulo - de lois sur l’innovation technologique. La
concentration de 80% des parcs scientifiques et de la plu-
part des incubateurs dans le Sud et le Sud-Est témoigne
de cet état de fait.
c) La réforme du système éducatif pour relever le niveau
d’éducation, renforcer les formations professionnelles et
inciter les universités à coopérer avec le secteur privé, pro-
mouvoir la R&D et déposer davantage de brevets semble
aussi participer au maintien et/ou au renforcement des dis-
parités géographiques de l’économie du savoir.
Un pays tel que la France, plus avancé dans ces domaines,
peut cependant porter son attention sur la dimension im-
portante des efforts en faveur des PME, un vaste secteur
composé de 15 millions d’entrepreneurs, générant 450.000
nouvelles compagnies chaque année et qui occupe une
place déterminante en matière de création d’emplois. Les
composantes de ces politiques d’appuis, fortement inté-
grées aux politiques de développement économique local,
sont les suivantes :
- la création d’une grande agence fédérale –SEBRAE- (sur
le modèle de la SBA) dotées d’agences régionales qui
ajustent leurs activités à la structure industrielle des États ;
- ces agences offrent une large gamme de services
(formation, accompagnement, conseil, financement) très
diversifiés selon les profils d’entreprises, mais aussi aux
collectivités locales partenaires ; ces dernières sont dotés
de guichets uniques, peuvent être aidées à stimuler le
développement de quartiers en difficultés ou les aptitudes
entrepreneuriales sont décelées et encouragées ;
- les agences de SEBRAE interviennent aussi en amont, dans
des domaines aussi divers que les diagnostics de clusters,
les analyses des chaînes de production, des opérations de
promotion à tous les niveaux y compris à l’exportation, la
formation de réponses aux appels d’offre, l’évaluation de
projets et de plans d’affaires et la formation des étudiants
à l’entrepreneuriat, la formation de conseillers municipaux
à la conception et à la gestion de projets ou à la gestion
de fonds de développement financés par les banques ou
associations commerciales locales. Certaines banques de
développement animent en outre des fora d’acteurs locaux
pour déceler des opportunités de développement des
producteurs locaux et contribuer à créer ou à améliorer un
« climat local » favorable aux affaires ;
- une priorité de cette politique porte sur l’appui à la création
de réseaux, de coopérations, de relations commerciales et
de grappes d’entreprises, notamment au sein de clusters
et du millier de SPL de basse ou moyenne technologie,
les SPL jugés prioritaires étant aidés à élaborer un plan
stratégique centré sur l’intégration des firmes dans le
territoire et la coopération entre acteurs.
développement
durable
//  37
La critique des effets destructeurs de l’environnement de
certains grands projets de développement, tels que les
grands projets minéralo-métallurgiques, source de vaste
pollution au mercure des rivières, et les craintes de la dé-
forestation de la forêt amazonienne remontent aux années
‘70. L’économiste Celso Furtado montre alors par exemple,
comment la culture extensive du soja détruit les sols fra-
giles des cerrados (savanes arborées du centre ouest). La
constitution de 1988 (art 21) inscrit l’objectif de la défense
et de la protection de l’environnement qui incombent à
tous les niveaux de pouvoir de l’Union, ainsi que le prin-
cipe du développement durable défini « comme facteur
d’un juste équilibre entre les exigences de l’économie et
celles de l’écologie ». Le droit à l’environnement sera aussi
inscrit dans le code du consommateur. Le débat juridique
a conclu que le développement durable était à la fois un
principe constitutionnel, un droit humain fondamental et un
objectif de politique.
La conférence de Rio de 1992 a agi à cet égard comme un
catalyseur. Un ministère de l’environnement est créé cette
même année. Le Brésil signe la Convention sur la protection
de la diversité biologique et s’engage dans le Programme
international pilote de protection de la forêt (PP97) promus
par le G7 et cofinancé par l’UE. De 1996 à 2002 40 000
personnes s’impliquent dans la préparation d’un agenda 21
national. Le 1er gouvernement Lula constitué au début de
sa mise en œuvre, a donné la priorité à la réalisation des
agendas locaux (554 à la fin de 2007).
3.1 Le cadre de la poli-
tique fédérale
Une « Commission de la Politique de développement du-
rable et de l’agenda 21 » présidée par le Ministre de l’en-
vironnement, fut créée pour définir une stratégie. Des ob-
jectifs environnementaux furent inscrits dans les mandats
des Conseils nationaux (organismes consultatifs mixtes) de
l’environnement, des villes et de la santé. Des projets de
défense de l’environnement sont fiancés par le PPA et des
programmes de développent durable élaborés pour cer-
tains espaces géographiques (infra régionaux, zones semi
arides - voir Chapitre 1 Encadré 2) et des macro-régions
(Amazonie, Nordeste, etc.).
Dans le sillage de la Conférence de Rio le gouvernement
a aussi mis en place des processus de consultation du ci-
38   //
toyen 1. Le dispositif central est la conférence nationale de
l’environnement qui lance des débats locaux, puis par État
et national par des instances dont la composition est fixe
(30% des entreprises, 5% des peuples indigènes, 5% des
communautés indigènes, 40% des ONG et mouvements
sociaux et 20% des gouvernements). Elle a une fonction
d’éducation à l’environnement et à la participation 2.
Dans la réalité cependant, les effets tardent à se matérialiser
et les milieux écologiques restent insatisfaits. Ils déplorent
en particulier l’absence d’un « projet national intégré de dé-
veloppement » et la tendance à considérer séparément les
facteurs environnementaux, sociaux et économiques lors
de l’élaboration des politiques, ainsi que la récurrence de
conflits de compétences, d’interprétation et d’intérêts, par-
fois violents. Dans le même temps, les conditions de vie de
la population ne s’améliorent que très lentement. 45% de
la population n’a toujours pas accès à l’eau potable et 96
millions personnes à un système d’égouts. A Sao Paulo,
selon certaines études, la pollution causerait plus de décès
que le Sida et les accidents de la route.
Il reste que dans la période récente, le gouvernement fé-
déral a fortement intensifié la politique de préservation de
l’environnement. Il a notamment accentué les efforts pour
protéger la forêt en étendant les zones de protection éco-
logique et deux fonds sectoriels viennent étayer les actions
de recherche dans le domaine de l’environnement3. Il a
aussi développé de nouvelles approches dans le domaine
de l’énergie. 90% de l’électricité produite dans le pays est
1 Au Brésil le citoyen a un droit constitutionnel à un développement durable,
mais aussi des devoirs et même l’obligation ou la responsabilité de préserver
les ressources nationales. Il est à la fois bénéficiaire et « contrôleur ». Ce droit
à participer aux « délibérations » - au sens ou nous l’entendons pour les tri-
bunaux- définies à la fois comme consultation et participation à l’élaboration
de décisions dont le gouvernent doit tenir compte. Ce droit est précédé de
droits à l’information et à la formation à l’éducation environnementale par
des Systèmes Nationaux d’information (à l’environnement -SISNAMA mis en
place en 2003- et sur la biodiversité).
2 Des Conseils nationaux ont aussi été mis en place. Ce sont des instances
permanentes de consultation et de délibération, inscrites dans l’organi-
gramme du ministère et qui bénéficient des services d’un département d’ap-
pui. Il en existe 7 dans ce domaine, mais le plus important est le Conseil
national de l’environnement qui se compose de 5 collèges (élus de divers ni-
veaux y compris du parlement, administrations fédérales, états et municipali-
tés, entreprises, et société civile). Les citoyens disposent de multiples formes
d’implication : participation aux audiences et débats publics, représentation
dans des conseils délibératifs, demande d’enquêtes publiques, interjection
de recours administratifs en vue d’une conciliation pour corriger un acte ad-
ministratif contesté, initiatives populaires (reconnue par la constitution) lors
de l’élaboration de projets de lois, actions publiques auprès de juges civils
pour défendre un patrimoine ou en cas de risques, par exemple d’exposition
à une pollution ; possibilité d’ester en justice, manifestations, etc.
3 Il s’agit a) du Fonde Verde Amarelo un fonds intersectoriel financé par 40%
des revenus d’une contribution spéciale (CIDE), en plus de 43% des revenus
additionnels provenant de la réduction des incitations fiscales accordées à
l’industrie des TIC et b) du Fondo da Amazonia qui tire ses ressources d’un
prélèvement de 0,5% au moins des revenus des entreprises implantées sur
la zone franche de Manaus.
propre, assurée pour une bonne part par l’hydroélectricité.
Les énergies renouvelables (hydraulique incluse) représen-
tent 52% du total, notamment grâce au bioéthanol. Il est
aussi prévu d’investir dans le photovoltaïque (le Brésil est
détenteur de très importantes réserves de Silicium). L’objec-
tif est d’atteindre 57% en 2020. Enfin, la structure fédérale
de gouvernement a permis une certaine émulation entre les
États et le fédéral, souvent au bénéfice du développement
durable. Des progrès ont aussi été accomplis par les exé-
cutifs urbains pour rendre les villes plus écologiques.
3.2 La déforestation
A la réunion internationale récente sur le climat de Poznan,
le Brésil a pris des engagements chiffrés, promettant de ré-
duire le rythme de déforestation de 70% d’ici à 2018. Il ad-
met qu’il a des responsabilités planétaires (l’Amazonie est
la première réserve mondiale de biodiversité et la première
réserve d’eau douce) 4. Ceci implique de rompre le schéma
classique de destruction de la forêt : les forestiers ouvrent
la route pour prélever les meilleures essences, souvent sans
autorisation de coupe. Les éleveurs suivent et brûlent les
terres pour nourrir leurs troupeaux 5. Quand les prairies
sont trop dégradées, ils se déplacent plus loin et laissent
les terres aux agriculteurs. L’Amazonie a ainsi perdu 17%
de sa surface depuis 1970 d’après une étude de l’ONU. Le
Brésil jusqu’à présent n’a pas beaucoup participé aux ef-
forts de reforestation (en dehors d’actions ponctuelles dans
certaines villes)6.
Le gouvernement a pris de nouvelles mesures face à la
dégradation récente de la situation. A la fin de 2007, les
contrôles satellitaires ont mis en évidence sur 5 mois une
accélération nette des brûlages dans plusieurs États7. L’in-
terdiction de la destruction des arbres dans les 36 localités
les plus touchées a alors été décrétée. Par ailleurs, les par-
celles devront désormais être cadastrées, les produits issus
des zones défrichées ne pourront plus être commercialisés
et les banques publiques seront tenues de suspendre leurs
financements à toute personne contrevenant à ces règles.
4 L’Amazonie représente à elle seule1/3 des réserves tropicales et 60% de la
surface totale de la forêt dans le monde. On considère que chaque hectare
de forêt amazonienne abrite plus de 235 espèces d’arbres de 43 familles,
soit deux fois plus que le nombre de toutes les espèces forestières euro-
péennes. Le Bassin amazonien draine en outre 20% des eaux douces de
la planète.
5 L’élevage a ainsi éliminé 10 millions d’hectares entre 1996 et 2006 selon
Greenpeace.
6 Il a planté 16 millions d’arbres en 2007 contre 700 millions en Ethiopie, 217
millions au Mexique et 43 millions en Corée.
7 Plus de 7000 km² auraient été détruits pendant cette période. 53% de
ces surfaces se situeraient dans le Mato Grosso, 17% dans le Para et 16%
dans le Rondonia.
//  39
La question est évidemment de savoir là aussi dans quelle
mesure l’application de ces réglementations est effective.
Le gouvernement a annoncé sa volonté de renforcer les
effectifs chargés de la surveillance des zones protégées.
Bien que tardif, un code forestier a été instauré en 2002.
En 2006, une loi de concession forestière a été en outre
adoptée pour mieux réglementer l’exploitation du bois.
Malheureusement les textes ne sont pas forcément respec-
tés sur le terrain, d’autant que la police environnementale
est inexistante. Un État comme le Para (1 million de km2) ne
disposait en 2006 que de 12 ingénieurs forestiers et abritait
80% du commerce illégal de bois.
Les zonages
écologiques
Les Autorités fédérales appliquent des zonages de nature
écologique et un cadre complexe d’unités de conservation
a été institué. Ainsi 2,61% du territoire national est occupé
par des zones de protection intégrale, et 5,52% par des
zones destinées à une utilisation durable, pour un total de
8,13% du territoire national 8. Les parcs nationaux (protec-
8 Il s’agit cependant d’une valeur légèrement surestimée, car nombreux es-
paces de protection environnementale (APA) renferment une ou plusieurs
unités de conservation d’usage indirect.
40   //
tion intégrale) visent à la conservation des écosystèmes na-
turels de grande beauté et d’importance écologique, tout
en favorisant la réalisation de recherches scientifiques ou
d’activités d’éducation et d’interprétation environnemen-
tale, d’activités récréatives en contact avec la nature, et en
encourageant le tourisme écologique. Dans une certaine
mesure on peut rapprocher certaines zones de deuxième
catégorie des PNR français. Mais ces zones sont beaucoup
moins formalisés, n’intègrent pas de charte locale et ne réa-
lisent pas une promotion cohérente de labels et de produits
du terroir.
Encadré 11 : Les Espaces Protégés au Brésil
Les unités de conservation gérées par l’Instituto Brasi-
leiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Reno-
vaveis (IBAMA) couvrent à peu près 45 millions d’hec-
tares et comprennent environ 256 unités de conservation
d’utilisation directe et indirecte, parmi lesquelles Espaces
de Protection Environnementale, Réserves Biologiques,
Stations Écologiques, Forêts Nationales, Espaces de
grand Intérêt Écologique, Parcs Nationaux, nombreuses
Réserves Privées du Patrimoine Naturel et Réserves Fau-
nistiques. Depuis 2002, 20 millions d’hectares se sont
ajoutés aux 30,7 millions déjà protégées 9. En Amazonie
ces zones protégées se juxtaposent aux parcelles accor-
dées dans le cadre de la réforme agraire aux petits pay-
sans qui colonisent ces régions, couvrant 40% du terri-
toire. Mais le statut du reste du territoire reste très flou 10.
De nombreuses autres unités de conservation sont gé-
rées par les différents états brésiliens. Elles couvrent 22
millions d’hectares environ, ainsi que des zones humides
protégées (sites Ramsar). Par exemple, le Parque Nacio-
nal da Lagoa do Peixe, Área de Proteção Ambiental das
Reentrâncias Maranhenses, le Parque Estadual Marinho
do Parcel de Manuel Luiz, le Parque Nacional do Ara-
guaia, le Parque Nacional do Pantanal Matogrossense
et la Reseva Particular do Patrimônio Natural do SESC
Pantanal. On compte aussi plusieurs réserves de la Bios-
phère par exemple Mata Atlântica, de Cerrado ou de
Pantanal.
Sources : www.ibama.gov.br
Les États prennent aussi des initiatives. Dans le cas de
l’État de Sao Paulo, le Secrétariat à l’Environnement (SMA)
de l’État concentre ses efforts sur un quadrilatère englobant
au sud la mégalopole de Sao Paulo. Une zone protégée a
9 Les aires déboisées auraient en conséquence diminué de 31 entre août
2004 et juillet 2005.
10 Voir Dernières Nouvelles d’Amazonie par A. Bauer, les Echos -19 février
2009.
été instaurée le long de la cote pour protéger la forêt atlan-
tique avec un parc de l’État (l’installation des entreprises est
réglementée), des stations écologiques et expérimentales
ont été installées. La ville de Santos est intégrée dans cet
espace. Son extension prévue par les plans de dévelop-
pement risque de poser des problèmes à l’avenir. L’Ouest
rural est dominé par la culture de la canne. Le SMA four-
nit des certifications par entreprises pas par territoire (sorte
de label pour les firmes respectueuses de l’environnement)
ainsi que des incitations. Il encourage aussi les investisse-
ments liés à l’utilisation des crédits de carbone.
Il reste qu’en Amazonie, (6,6 million de km² - soit 65% du
Brésil - et 25 millions d’habitants dont plus de 70% dans les
villes), l’antagonisme entre le développement économique
et la protection de la forêt tropicale n’est pas aisé à ré-
soudre, en raison notamment des méga-chantiers en cours
dans la partie nord et les zones frontières (voir Annexe à ce
chapitre) et de la politique de colonisation et d’installation
de paysans sans terres. Travailler avec les habitants de la
forêt et ces nouveaux ruraux pour créer une économie lo-
cale respectueuse du milieu et qui leur permette de sortir
de la pauvreté est une option difficile à mettre en œuvre.
Elle nécessite des procédures de dialogue et de médiation
permanents.
Encadré 12 : Exemples de délibérations ré-
centes concernant la protection écologique de
l’Amazonie
Le site web du Ministère de l’environnement présente ac-
tuellement 3 démarches délibératives en cours :
- un forum de discussion entre écologistes et petits
agriculteurs amazoniens qui souhaitent assouplir
les règles d’application du code forestier. Après une
vaste consultation et la collecte de tous les griefs et
propositions des organismes représentatifs de ces deux
catégories, un groupe de travail composé de juristes et
de techniciens de 4 ministères (maison civile– secrétariat
du gouvernement - auprès de la Présidence et ministères
de l’environnement, de l’agriculture et du développent
rural) a établi une liste des 10 questions en débats afin
de « consolider les bases socio-environnementales d’un
développement durable de ces zones ». Le groupe a
conclut que sur 8 d’entre elles un consensus pouvait
être établi, traduit en 5 projets de décrets et sur les 2
questions de désaccord, propose une position arbitrale
du gouvernement.
- deux consultations publiques sur le programme
du gouvernement des zones protégées d’Amazonie
(ARPE) phase II (2008-2011) plus grand programme
de conservation et de protection de la biodiversité
de la planète portant sur 60 millions d’hectares- ainsi
que du plan d’actions de prévention et contrôle de la
//  41
déforestation et des incendies dans le Cerrado. L’ARPE
est géré de façon décentralisée et participative. Il est
supervisé par un Comité composé par un collège de
12 membres (6 du public, 4 d’ONG, un du fond de
financement et un des principaux donateurs externes – la
banque allemande de développement). Il est assisté d’un
panel de conseillers scientifiques, d’une Commission
d’accompagnement et suivi, d’un forum permanent
technique, d’un comité de médiation des conflits et de
groupes de travail –tous paritaires. La mise en œuvre
du programme est confiée à une unité de coordination
composée de représentants de plusieurs administrations
fédérales. Tous les protagonistes sont invités – à partir
d’un formulaire d’envoi- d’adresser des commentaires à
l’unité de coordination sur ce projet de programme avant
que le gouvernement ne publie le document officiel final.
Ces procédures de concertation n’excluent pas les
controverses entre écologistes et « agro businessmen »,
qui se répercutent au sein des parlements et des gou-
vernements, y compris fédéral. Les grands propriétaires
terriens exercent de puissantes actions de lobby afin
d’assouplir- quand ils ne les ignorent pas- les lois en-
vironnementales et le code forestier afin d’exploiter de
nouvelles terres. Les ministres de l’agriculture et des
transports, ainsi que des parlementaires apportent par-
fois des réponses positives à leurs demandes de réduire
de 80 à 50% les zones de forêt que les propriétaires sont
obligés de préserver sur leurs terres. Le parlement fédé-
ral a récemment approuvé l’asphaltage de routes sans
licence écologique et la régularisation d’occupations il-
légales de terres. (Ces décisions ont provoqué en août
2009 la démission de Maura Silva, la ministre de l’envi-
ronnement, qui a annoncé sa candidature d’opposition à
l’élection présidentielle de 2010).
Sources : site du ministère et le Monde (source AFP) Août 2009.
3.3 Les biocarburants
Le Brésil est connu pour ses efforts continus et déjà an-
ciens sur le développement de technologies pour utiliser
l’éthanol pour remplacer les énergies fossiles. Trois quarts
des nouvelles automobiles vendues dans le pays fonction-
nent au carburant mixte (flex-fuel) et l’éthanol est rajouté
au pétrole (dans une proportion maximale de 25%) pour
réduire les pollutions. Le pays comprend 369 usines de
sucre/éthanol. Ces usines utilisent la bagasse de canne à
sucre comme source d’énergie, améliorant ainsi le bilan en-
vironnemental des biocarburants produits (cogénération).
Petrobras a effectué de nombreux investissements dans le
secteur, notamment dans le domaine du stockage ou pour
la construction « d’alcooloducs ». L’éthanol représentait en
2005 17% des carburants consommés dans le pays 11.
Cette réussite nationale s’appuie également sur une impor-
tante infrastructure de distribution avec 32.000 stations où
on peut s’approvisionner en éthanol.
Le Brésil a par ailleurs lancé en 2004 un programme natio-
nal en faveur du biodiesel. Ce plan présente des enjeux tant
énergétiques qu’environnementaux et sociaux. Le Diesel
représente la moitié des carburants vendus au Brésil. Bien
que l’utilisation par les véhicules légers soit interdite, 40
millions de tonnes sont consommés chaque année (75%
pour le transport routier). Pour réduire sa dépendance des
importations, et aussi diminuer les émissions de CO2, le
gouvernement a rendu obligatoire l’incorporation dans le
diesel de 2% de biodiesel en 2008 (5% en 2013) 12. Le bio-
diesel reste néanmoins plus coûteux que le diesel (la seule
plante offrant un coût compétitif étant le soja). La mise en
œuvre du programme poursuit une forte finalité sociale en
donnant du travail à 250.000 petits agriculteurs.
Globalement, le Brésil a des ambitions très importantes
dans le domaine des biocarburants. Il est pour l’heure le
deuxième producteur mondial derrière les États-Unis avec
18 milliards de litres en 2007 et ¾ de sa production est
fournie par l’État de Sao Paulo13. Il vise un objectif de 35
milliards en 2015. De nombreux programmes de recherche
sont conduits pour développer de meilleures variétés de
canne à sucre, améliorer les récoltes et réduire les coûts
de production. La filière de l’éthanol est déréglementée et
ne reçoit aucune aide publique 14. Les exportations dépen-
dent de la demande mondiale et celle-ci est d’autant plus
soutenue qu’elle est tirée par les décisions d’un nombre
croissant d’États d’instaurer des normes minimales d’in-
corporation du bioéthanol dans les carburants classiques.
Les biocarburants ne représentent cependant pour l’heure
que 1% de l’essence consommée dans le monde et on
peut se demander s’ils ont vraiment vocation à se subs-
tituer massivement au pétrole, compte tenu des tensions
sur les marchés agricoles et des incertitudes sur leur bilan
énergétique et environnemental (voir encadré 13).
11 Contre 26,2% pour l’essence et 53.9% pour le diesel.
12 Le parc productif brésilien compte 41 usines. Petrobras chargé de la
distribution compte 600 points de vente et prévoit de porter ses capacités
actuelles de 20 à 171 millions de litres. Le monopole de Petrobras a été
prolongé et les exportations sont interdites. Le biodiesel est obtenu à partir
de soja, de palme, de ricin, de jatropha, de tournesol et d’arachides, mais
aussi à partir d’huiles usagées et de graisses animales. Les rendements sont
moins bons que pour l’éthanol.
13 85% est destiné au marché intérieur.
14 On peut noter à ce propos que l’éthanol produit en Europe (coût du litre
365 Euros) ne pourrait soutenir la concurrence sans protection douanière, le
litre d’éthanol brésilien revenant à 220 Euros.
42   //
Encadré 13 : Les problèmes posés par le Bioé-
thanol
La production de bioéthanol repose sur la culture de la
canne à sucre, dont le rendement énergétique est consi-
dérablement supérieur à son concurrent : le maïs améri-
cain 15. Le gouvernement brésilien considère qu’avec le
développement des biocarburants, il avait évité de 2003
à 2007 l’émission de 120 millions de tonnes de CO2 et de
615 millions depuis 1970.
Des questions se posent toutefois sur l’impact écolo-
gique des techniques actuelles de récolte de la canne
à sucre. Les plantations font souvent l’objet de brûlage,
une technique répandue au brésil et particulièrement no-
cive pour l’environnement (émissions de CO2) et pour la
santé. Selon certaines sources, cette pratique serait en
voie de réduction.
Les inquiétudes portent aussi sur l’extension des sur-
faces cultivées qu’induirait le programme de développe-
ment du bioéthanol. Les autorités considèrent toutefois
que cette évolution ne pourrait avoir d’impact sur la défo-
restation en Amazonie, du fait de l’inadaptation du climat
et des sols de cette région pour accueillir les cannaies.
Entre 1990 et 2003, l’extension de la culture de la canne
dans l’État de Sao Paulo a cependant fait reculer d’au-
tant les surfaces consacrées au maïs, haricot noir, riz, blé
orangers, café et coton. Il est clair que la progression de
la canne un peu partout dans le Sud (15,7% en 2008)
repousse certaines cultures ou activités (soja, élevage)
vers le nord. Elles pourraient vouloir venir coloniser le
biome amazonien surtout dans une période de hausse
des cours mondiaux des matières premières agricoles.
3.4 La politique des États
Fédérés et des villes
Les démarches des États
Les États fédérés sont de plus en plus impliqués dans la
politique d’environnement et ils imposent des standards en
matière de pollution de l’air, de l’eau ou du traitement des
déchets qui sont souvent plus restrictifs que les normes
fédérales. Ils sont engagés dans des processus de plani-
fication environnementale via leurs départements spéciali-
sés et beaucoup d’entre eux ont mis en place une agence
environnementale chargée de réaliser les études d’impact,
d’effectuer les mesures de pollution et d’assurer le contrôle
15 7000 litres à l’hectare pour la canne contre 3000 litres pour le maïs.
de la qualité de l’environnement.
En matière de traitement de l’eau, les états sont parties pre-
nantes dans les Agences de bassin. Celles-ci ont été éla-
borées en se fondant sur le modèle français. La loi de 1997
votée au Brésil constitue d’ailleurs une amélioration de la loi
de 1992 votée en France (plus grande subsidiarité). Cette
approche fondée sur la notion de bien public diverge clai-
rement des systèmes ayant cours aux États-Unis (système
de droit d’eau qui avantage les plus riches). Les Comités
locaux de bassin définissent les redevances 16. Plusieurs
grandes régions hydrographiques sont distinguées. Deux
Agences fonctionnent très bien. Deux autres vont voir le
jour. L’agence Paraiba do Sul couvre trois états.
Les États fédérés commencent par ailleurs à définir des
politiques vis à vis du changement climatique. Ils accu-
mulent des informations sur l’émission des gaz à effet de
serre (L’État de Sao Paulo par exemple s’intéresse parti-
culièrement aux dégagements de méthane) et procèdent à
des inventaires. Certains mettent en place des forums sur
la biodiversité et le réchauffement climatique. D’autres ont
accéléré leurs discussions au niveau international sur ces
questions (Rio et Sao Paulo notamment).
L’approche des villes
Les métropoles et les grandes villes ont aussi une politique
de l’environnement, mai cela est plus rare pour les centres
urbains en-dessous de 100 000 habitants. Ces villes doi-
vent assurer, en particulier, la gestion des déchets et des
décharges et elles ont besoin de prestataires de services,
notamment pour intégrer les filières de déchets suivant leur
degré de traitement. Il faut aussi faire respecter les régle-
mentations. Celles-ci deviennent de plus en plus transpa-
rentes. Les ONG sont maintenant plus actives. Les contre-
venants sont beaucoup plus que par le passé contraints de
payer les amendes. Les maîtres d’œuvre sont amenés à
faire la police parmi les sous-traitants, sinon les contraven-
tions sont à leur charge (exemple de Thyssen Krupp à Rio).
Les villes sont concernées par les parcs nationaux car cer-
tains jouxtent leur territoire. L’interface avec les métropoles
est évidemment une zone difficile à gérer. Dans le cas de
Rio, la zone au dessus de 200m d’altitude est totalement
protégée. Il y a une zone intermédiaire de transition entre
100m et 200m mais pas véritablement de frontière basse.
16 L’agence recouvre la taxe sur l’utilisation de l’eau et est responsable
de la gestion financière avec un budget indépendant. Le comité de bassin
approuve le plan d’utilisation des ressources. Il regroupe le consortium de
bassin: un syndicat intercommunal de villes, les usagers, des institutions de
la région et le gouvernement de l’État. Dans le cas du Bassin Piracicaba/
Capivari, le consortium regroupe 32 villes de l’État de Sao Paulo.
//  43
Cette imprécision est source de nombreux problèmes et
en particulier d’empiétement par des constructions ou des
installations illégales. Ainsi la favela de Barra a-t-elle eu ten-
dance à s’étaler sur les zones vertes. Le sol appartient au
fédéral, mais beaucoup de terrains sont aussi possédés
par la municipalité et d’autres sont en partie privés, d’où de
plus faibles garanties de protection. Au total il n’y a pas de
ceinture verte à Rio mais des noyaux verts ou un archipel
vert. Le Parc national régule le climat et est à l’origine de
nombreux bénéfices pour la ville.
Dans l’État de Rio de Janeiro, la capitale a recommencé à
coopérer avec l’État dans le domaine de l’environnement
depuis 2007. L’État renégocie avec la ville qui assurait un
monitorage des pollutions de l’air depuis 8 ans. La Mairie
s’est lancée dans un nouvel inventaire des émissions de
gaz à effet de serre. Une nouvelle politique a été lancée
pour les transports (promotion de l’utilisation du vélo, exi-
gences sur les transports publics, pastille verte, taxis au
gaz naturel). De gros espoirs sont fondés sur des événe-
ments à venir - Coupe du monde de football, Jeux Olym-
piques 2016 - pour « verdir » la ville. Une politique de refo-
restation17 et de restauration de la flore a été menée avec
succès depuis 20 ans. Elle a obtenu des prix et contribué
à la création d’emplois. Elle a été couplée avec un pro-
gramme pour les toits verts à destination des favelas qui a
montré qu’il est souvent nécessaire de combiner politique
écologique et programmes sociaux et de formation. Il reste
des problèmes difficiles, comme l’accumulation des dé-
chets (saturation des décharges) ou le nettoyage de la baie
de Guanabara, menacée par la pollution des complexes
pétrochimiques et sidérurgiques voisins. Une division des
taches s’instaure : la mairie s’occupe de la qualité du sable,
l’État de la qualité de l’eau et le fédéral intervient pour le
dragage et le nettoyage de la lagune.
3.5 Conclusions
Dans le domaine environnemental, le Brésil est confronté
à des défis impressionnants liés à l’importance de sa po-
pulation, à sa géographie et à certains retards de déve-
loppement. Même si des progrès ont été accomplis, les
pressions du développement économique restent consi-
dérables dans de nombreux états. En Amazonie en parti-
culier, la sauvegarde de la forêt n’est pas assurée, malgré
les efforts du gouvernement et son programme ARPE de
conservation et de protection de la biodiversité. Par ailleurs
ses initiatives pour développer de nouveaux carburants
pourraient être victimes de leur succès et conduire au dé-
17 La forêt de Rio est une des plus grandes forêts urbaines du monde.
placement et au développement des cultures aux dépens
de la forêt. Ces évolutions posent des questions complexes
en matière de définition des réglementations, de leur mise
en œuvre effective et de promotion de solutions gagnant /
gagnant. Par ailleurs, la structure fédérale du pays, si elle
peut favoriser le dépassement local des normes fédérales
et la variété des expérimentations, conduit aussi à une frag-
mentation des actions entreprises.
La situation et les solutions apportées par le gouvernement
n’en sont pas moins riches d’enseignements. Il reste que
la nature et la portée des problèmes auxquels fait face le
Brésil sont en partie étrangers à ceux qu’un pays tel que
la France doit affronter: déforestation massive, accès et
qualité de l’air et de l’eau et assainissement, protection
d’une riche biodiversité, gestion de grandes décharges
urbaines et des urbanisations sauvages, dégradation des
littoraux, etc. En matière d’énergie renouvelables, si cer-
tains des choix controversés et ambitions confirmées et
bien connues sont suivis avec attention par les spécialistes
environnementaux ou alimentaires, ils ne sont pas toujours
dans l’agenda des politiques de développement des pays
européens. La France dispose cependant de territoires ul-
trapériphériques qui peuvent être intéressés par les initia-
tives déployées en matière de zones protégées et de déve-
loppement durable de la végétation tropicale 18.
A l’échelle de la France continentale, des domaines dans
lesquels le Brésil s’est fortement inspiré des modèles fran-
çais - mais les a développées et adaptés de façon souvent
originale - pourraient être l’objet de nouvelles coopérations.
Il s’agit par exemple : des espaces protégés et des zonages
écologiques, inspirés – entre autres - des Parcs Nationaux
et des Parcs Naturels Régionaux ; des agences de bassin.
Les pratiques novatrices conduisent enfin à souligner les
modes de participation des citoyens, détaillés plus haut,
et les pratiques d’évaluation. Dans ce domaine, les pro-
cessus de gradualisation et de capitalisation sur les leçons
apprises dans les programmes (cf. ARPE) en matière de
gouvernance, de mobilisation de ressources financières,
de communication, de participation sociale, de coordina-
tion administrative et de méthodes de gestion sont inté-
ressants, même si le respect des accords et les analyses
d’impact pour ces programmes laissent souvent à désirer.
18 Un protocole d’accord entre les ministères brésilien et français de l’envi-
ronnement a d’ailleurs été signé en 2004 sur un programme de coopération
entre les zones protégées et les PNR et une intégration est envisagée entre
le PNR de Guyane et le parc naturel voisin de la Montagne Tumacumac.
44   //
ANNEXE AU CHAPITRE 3 : Le
programme IIRSA - volet
Amazonie
les programmes IIRSA (initiatives
pour l’integration de l’infrastructure
regionale en amerique du sud) –
volet amazonie : un exemple de
cooperation transnationale
L’initiative IIRSA est coordonnée par les douze gouverne-
ments sud-américains, avec l’appui technique et financier
de banques multilatérales et nationales. La Banque Intera-
méricaine de Développement (BID), la Corporation Andine
de Développement (CAF), le Fonds financier pour le déve-
loppement du Río de la Plata (FONPLATA), la Banque Na-
tionale de Développement Economique et Social (BNDES)
et la Banque mondiale (BIRD), ainsi que de grandes entre-
prises y participent. Elle se compose de dix axes pour l’in-
tégration économique, qui traversent le continent et exigent
d’importants investissements en matière de transports,
d’énergie et de télécommunications, et de sept processus
sectoriels d’intégration conçus pour harmoniser les cadres
juridiques des pays
À ce jour, plus de 40 grands projets et des centaines de
projets mineurs d’amélioration des infrastructures ont été
définis, dont le coût est estimé à 37 millions US$.
L’Amazonie est incorporée à cette stratégie d’intégration
promue par l’IIRSA. L’axe Amazone s’étend de la côte
du Pacifique à celle de l’Atlantique. Il inclut des parties du
Brésil, de la Colombie, de l’Équateur et du Pérou, le fleuve
Amazone et la plupart de ses principaux affluents. La région
comprend 4 500 millions km² et près de 52 millions d’ha-
bitants. Elle contient presque la moitié de la diversité biolo-
gique du monde et de 15 à 20% des réserves d’eau douce.
L’axe amazonien inclut 54 projets IIRSA, partagés en sept
groupes, dont la plupart s’organisent autour des bassins
des affluents du fleuve Amazone. Dans l’Amazonie brési-
lienne, trois axes sont prévus : celui de l’Amazone (États
d’Amazonas, Pará et Amapá), celui du Massif guyanais
(États de Roraima et Amapá) et celui de Pérou-Brésil-Bo-
livie (États d’Acre, Rondônia, Amazonas et Mato Grosso).
Dans la liste de l’IIRSA concernant l’Amazonie brésilienne,
figure la construction de complexes hydroélectriques et de
lignes de transmission entre les usines hydroélectriques, la
construction ou le réaménagement de routes, la construc-
tion de ports, d’usines de pâte à papier, de traitement de
soja, de production de café instantané et de conditionne-
ment de viande, et des travaux routiers le long de plus de
6.000 km de voies fluviales navigables pour faciliter le mou-
vement de produits et la sortie de ressources naturelles.
Les nouvelles usines hydroélectriques à construire en Ama-
zonie alimenteront en énergie les centres économiques les
plus dynamiques et les industries qui requièrent un grand
volume d’énergie, comme la fabrique d’aluminium ALBRAS
- Alunorte, de Barcarena (PA). Elles rendront possible l’ex-
pansion des voies fluviales et des activités de production de
marchandises très demandées à l’extérieur, comme le soja.
L’IIRSA fait l’objet de critiques d’organisations écologiques
et de la société civile, qui estiment que ces grands projets
qui cherchent à insérer le territoire amazonien dans la dy-
namique de la mondialisation sont à haut risque et introdui-
ront des modifications profondes dans les paysages et les
modes de vie de la région. « Dans cette perspective axée
sur la croissance, les montagnes, les forêts et les maré-
cages sont considérés comme des obstacles au dévelop-
pement économique, et les fleuves comme des voies pour
l’extraction des ressources naturelles ». « La combinaison
des investissements pour la construction de routes, voies
fluviales et barrages proposées par l’IIRSA, et des investis-
sements considérables du secteur privé pour l’extraction
de ressources et l’agriculture industrielle (par exemple, celle
du soja) n’aura pas seulement des effets irréversibles sur la
diversité biologique, mais provoquera aussi des déplace-
ments de populations rurales et autochtones, la migration
massive et le déboisement ». Ils reprochent aussi que « ces
décisions concernant ce nouvel aménagement territorial
et les projets d’infrastructure pour la région ne sont pas
débattus avec les gouvernements des États et des muni-
cipalités, et encore moins avec les mouvements sociaux,
les organisations non gouvernementales ou les institutions
amazoniennes d’enseignement et de recherche » et pré-
tendent que « non seulement les leaders communautaires
locaux, mais les hommes d’affaires, les dirigeants des or-
ganismes fédéraux, les membres du pouvoir judiciaire, les
parlementaires et bien d’autres semblent ignorer tout à fait
son existence ». Ils considèrent que « la lutte pour l’accès
aux ressources naturelles de l’Amazonie et à leur contrôle
devient de plus en plus serrée et se propage dans toute
la région. La vision classique de l’expansion de la frontière
du Sud vers le Nord et de l’Est vers l’Ouest ne suffit plus
à expliquer la nature et la dynamique des conflits dans le
Nord du Brésil, car ces conflits ont aujourd’hui tendance à
se disséminer dans tout le territoire amazonien, à s’étendre
//  45

sur des zones qui ne sont pas forcément contiguës et à im-

pliquer des personnes et des institutions de pays différents.
Parallèlement, la création et la consolidation de réseaux et
de forums de mouvements sociaux, d’organisations pasto-
rales, d’organisations non gouvernementales et d’univer-
sitaires se sont accélérées elles aussi, face au besoin de
réagir de façon concertée à une menace d’ordre général.

Source : Bulletin mensuel du Mouvement mondial pour les forêts (WRM)19

- Article fondé sur des informations tirées de : “Amazon Hub”, Building
Informed Civic Engagement for Conservation in the Andes-Amazon
(BICECA) ; “Incorporação compulsória de territórios” et “IIRSA : os riscos da
integração”, Guilherme Carvalho, expert en planification du développement
(NAEA/UFPA) et technicien de FASE Amazônia - Núcleo Cidadania, paru
dans Orçamento y Política Socioambiental, Nº17, septembre 2006, Instituto
de Estudos Socioeconômicos - INESC.
19 http://www.wrm.org.uy
Politiques ur-
baines et ques-
tions métropo-
litaines
//  47
4.1 Les métropoles dans
la hiérarchie urbaine
Le Brésil est l’un des pays les plus urbanisés du monde :
75% de la population vit dans des villes, dont 50% dans
des villes de plus de 100 000 habitants, fortement concen-
trées sur le littoral et dans le Sudeste. La hiérarchie urbaine
se compose :
- au premier rang, des deux mégalopoles ou méga-cités
(plus de 8 millions d’habitants) : Sao Paulo et Rio de Janeiro,
avec leurs 19,2 et 11,6 millions d’habitants, soit 30 des 190
millions de Brésiliens ;
- au second rang, de 18 agglomérations dépassant le
million d’habitants, soit un total de 35 millions d’habitants ;
- au 3ème rang, 115 villes intermédiaires - dont 40 dans le
seul État de Sao Paulo - de 100 000 à 1 million d’habitants,
regroupant 29 millions de personnes et dont la population
augmente désormais plus vite que celle des métropoles ;
- enfin, un millier de petites et moyennes villes de 10 000 à
100 000 habitants, totalisant 25 millions en population; en
son sein, c’est la catégorie des villes de 20 000 à 50 000 –
dont le nombre a doublé depuis 1980 - qui a enregistré la
plus forte croissance, encouragée par les pouvoirs publics
comme villes d’accueil ou « filtres » des migrants ruraux.
Cette dynamique métropolitaine se caractérise par un éta-
lement des périphéries, une « verticalisation » des quar-
tiers péricentraux, une réoccupation et réhabilitation des
centres-villes -parfois historiques- dans le contexte d’un
marché foncier très évolutif et de prix de construction peu
élevés. Elle est aussi marquée par un environnement très
dégradé du fait d’une croissance anarchique et dualiste
entre quartiers riches et favelas.
Le Brésil compte 27 « régions métropolitaines» - dont 9 exis-
taient avant 1988 et 18 ont été créées depuis cette date -
par les États ; leur définition varie selon ces derniers. Il s’agit
« d’unités institutionnalisées et autonomes de coordination
et d’articulation intercommunales de fonctions urbaines » :
les services communs et notamment les transports urbains,
mais aussi les équipements sanitaires, l’eau et le logement
social sont le plus souvent mentionnés ; certaines de ces
régions mentionnent aussi les fonctions de planification ad-
ministrative et territoriale, de développement économique
et - mais de façon souvent symbolique - des « fonctions
politiques ».
Leur population varie de 19,2 millions (Sao Paulo) à 436.000
habitants (Macapa). L’indice de développement humain –
qui fait l’objet au Brésil d’un usage fréquent et de la publica-
48   //
tion d’un atlas du développement humain - varie de 0,660
(Maceio) à 0,835 (Campina).
Il existe en outre des intercommunalités, préconisées par
un courant politique « néo-localiste », mais qui semblent
peu efficaces et dont les rôles, purement consultatifs, sem-
blent très limités.
4.2 Les politiques ur-
baines et le rôle du
gouvernement fédéral
La notion de gouvernance urbaine, qui est l’objet d’un débat
académique, n’est pas utilisée par les décideurs fédéraux,
qui ne parlent que de gestion urbaine et n’évoquent jamais
la construction d’une entité inter ou supra municipale.
Les raisons en semblent être les suivantes :
- la constitution de 1988 qui régit l’ordre juridico-
institutionnel, - dont le gouvernement fédéral est le garant -
introduit une séparation qui se veut nette des compétences
entre les 3 niveaux de gouvernement ;
- dans son esprit elle promeut un « fédéralisme coopératif »
et promeut une décentralisation au profit des municipalités,
ou induit une « municipalisation métropolitaine des politiques
publiques ».
- elle reconnaît (art 25) au niveau fédéré une compétence
de gestion des métropoles, pour la création de « régions
métropolitaines» ;
- l’ampleur des problèmes socio économiques tendent
faire privilégier cet ordre et leur gestion à court terme et leur
donner une priorité sur la construction d’un nouvel ordre
institutionnel.
Le ministère des villes, de création récente (2003), assure
le Secrétariat National des Programmes Urbains (SNPU).
Ce service exerce des fonctions d’assistance juridique et
technique. Il fournit aux villes des « instruments de réforme
urbaine » visant en priorité à :
- réduire les inégalités sociales entre zones (très) pauvres et
(très) riches et les disparités de niveaux d’infrastructures et
d’équipements ;
- répondre aux défis environnementaux ;
- améliorer la gestion et la maîtrise d’une croissance souvent
désordonnée des périphéries, en particulier en résorbant
les favelas et en légalisant les « installations irrégulières et
clandestines », situées souvent en « zones à risques » ;
- mobiliser les acteurs, renforcer leurs compétences et
promouvoir la participation et l’implication des citoyens.
//  49
Les défaillances de gestion affectent les villes de toute taille,
mais en priorité les petites villes à très faible capacité de
gestion et de développement socio-économique, ainsi que
les métropoles où se concentrent un tiers de la population
du pays et où s’accumulent les carences et précarités so-
ciales.
Ces instruments sont de nature diverse, juridique (en aidant
les villes à implanter et faire fonctionner le nouveau statut
des villes, considéré comme une avancée et un outil décisif
de politique urbaine), foncière (en aidant les municipalités
à maîtriser et anticiper les usages des sols et des espaces
publics) et technique (en matière de planification, notam-
ment). Leur but est de promouvoir, à tous les nouveaux de
gouvernement, des démarches intégrées de planification
urbaine, des programmes de « régularisation » et de « lé-
galisation » ; il s’agit aussi d’aider les villes à rendre effectifs
et réels les droits sociaux et constitutionnels des citoyens,
des résidents et propriétaires et à lever les trop nombreux
obstacles créés par une législation fédérale foncière, ca-
dastrale, urbanistique et environnementale pesante.
Il dispose d’une Caisse économique fédérale qui finance
ces actions et les accompagne d’initiatives de mobilisation
et de « capacitation », afin d’impliquer les associations et
de donner aux actions de développement et à ces nou-
veaux modes de gestion, un caractère participatif et dé-
mocratique pour « trouver des solutions collectives à des
problèmes qui sont collectifs ».
Ces actions doivent en outre contribuer à mobiliser et impli-
quer les ONG et les entités professionnelles pour constituer
des réseaux d’appui à la gestion urbaine.
Un Conseil des Villes fonctionne depuis 2004 de 86
membres dont 47 de la société civile et 37 des pouvoirs
publics fédéraux, des États et municipaux qui a 4 champs
d’action : régularisation et intégration des implantations
précaires ; réhabilitation des centres villes ; revitalisation du
patrimoine urbain ; et renforcement de la gestion munici-
pale (assistance aux plans directeurs participatifs).
Une loi sur la gestion des villes – grande avancée législative
- est en début d’application ; elle oblige toutes les villes de
plus de 20 000 habitants à élaborer un plan directeur.
Elles sont regroupées en 4 programmes portant sur :
- le renforcement de la gestion municipale ;
- la régularisation des installations précaires (résorption des
favelas) ;
- la réhabilitation des centres villes ;
- la revitalisation des biens du patrimoine historique urbain.
Sur chacun de ces thèmes, le SNPU a publié une abondante
série de guides, manuels et plans de travail concernant la
planification urbaine, la gestion participative, l’élaboration
de plans directeurs participatifs, de plan de réhabilitation
des centres villes, de plans de « régularisation foncière » et
« d’éradication des risques », d’amélioration de l’environne-
ment et de requalification.
On ne dispose que de peu d’information sur les résultats de
ces programmes et sur leurs impacts au niveau municipal.
4.3 Le rôle clé des États
et des gouverneurs et
la « dépendance » des
municipalités
Bien que la constitution ait transféré certaines de leurs at-
tributions aux municipalités, les États continuent d’exercer
des compétences considérables dans la gestion des ser-
vices communs des « régions métropolitaines ». La gestion
métropolitaine est, de fait, souvent impartie au gouverneur
de l’État - notamment quand la métropole ou mégalopole
(cas de Sao Paulo) recouvre une part importance de celui-
ci. Ce pouvoir est d’abord fiscal et financier, en tant que
contributeur principal de subventions, collecteur des aides
fédérales, gestionnaire des fonds de financement des mé-
tropoles qui concentrent les ressources d’investissements,
et acteur dominant des régions métropolitaines. Il est aussi
accentué par la faible capacité financière, fiscale et opé-
rationnelle d’une majorité de municipalités, qui demeurent
pour les citoyens le lieu d’articulation entre l’État et la so-
ciété et le réceptacle des revendications des habitants ou
de leurs associations souvent très actives, voire radicales.
50   //
4.4 Modalités de cette
gouvernance métropo-
litaine et dysfonction-
nements
La séparation constitutionnelle des compétences tend à
produire un système parallèle où les compétences des ni-
veaux fédéré et municipal se chevauchent ; on dit parfois «
les villes ont deux maires : leur maire…. et le gouverneur de
l’État ». En outre, comme c’est souvent le cas dans les pays
du sud, les institutions de pilotage des réseaux techniques
jouent un rôle déterminant mais caché par suite du « retard
du politique » et de la faiblesse des institutions politiques.
Les analystes font le constat d’un déphasage entre l’ordre
juridico- institutionnel induit par la constitution, et les pro-
cessus politiques de gestion effective. « La carte du fé-
déralisme ne coïncide pas avec celle de l’urbanisation, ni
avec celle des processus politiques réels ». Ils identifient,
au cœur du dysfonctionnement de la gouvernance urbaine,
un conflit latent entre « légalité et légitimité » et relèvent des
cas « de gestion métropolitaine à base juridique solide mais
à faible légitimité politique et sociale, ou de cas caractérisés
par une légitimité politique ou sociale forte mais par une
base juridique précaire. Si certaines métropoles attestent
d’une compatibilité entre ces deux composantes, celle-ci
est rarement durable à long terme.
Les compétences décentralisées et les revendications des
municipalités, porté par un courant décentralisateur impor-
tant, qualifié de « municipaliste » d’une part, et de l’autre,
la volonté des (ou de certains ?) gouverneurs d’accapa-
rer ce pouvoir, rendent impossible pour ces très nombreux
acteurs aux pouvoirs – formels et réels – très inégaux, la
création d’une institution intercommunale spécifique et la
conduite de stratégies métropolitaines transparentes et
concertées.
Un autre facteur de dysfonctionnement pourrait résulter
d’une dynamique métropolitaine qui génère du dévelop-
pement technologique, tout en dégradant l’environnement
urbain, et de la richesse économique, tout en accroissant
les inégalités sociales, les exclusions, voire la ségrégation, «
y compris de l’auto-ségrégation de la part des classes so-
ciales privilégiées qui utilisent leur pouvoir politique et éco-
nomique comme espace d’isolement » (Queiroz Ribeiro).
4.5 Vers un pouvoir
polycentrique ?
La gestion des métropoles fait l’objet d’un débat ancien
animé depuis la fin de la dictature par un « mouvement pour
la Réforme Urbaine » composé d’urbanistes, architectes,
chercheurs et associations. Ses diagnostics des problèmes
urbains font le constat de « villes inégales » où l’appropria-
tion des sols et de la rente foncière par la spéculation im-
mobilière crée des formes de ségrégation et de cumuls des
inégalités génératrices de violences. Il préconise des règles
de contrôle des sols urbains et un « urbanisme redistributif
et démocratique » qui élargit l’accès aux services collectifs.
Ce « modèle municipal de bien-être » a inspiré des poli-
tiques municipales - tel le plan d’urbanisme de Rio- ainsi
que l’art 21 de la Constitution de 1988 qui confie aux gou-
vernements locaux la mission d’orientation du développe-
ment urbain ; il a inspiré aussi le débat sur la loi de politique
de réforme urbaine, les missions du nouveau Ministère des
villes et le statut des villes.
Face au pouvoir centralisé et à la forte dépendance des
gouvernements d’État, des évolutions sont perceptibles qui
annoncent de nouvelles formes de gouvernance urbaine,
telles que :
- déconcentrer l’action de la municipalité en créant des
arrondissements, dotés de mairies ;
- décentraliser en donnant une place plus grande aux
municipalités et à la société civile ;
- intégrer les politiques publiques intersectorielles, afin
d’améliorer les conditions de vie ;
- impliquer les acteurs de la société civile.
Ces formes d’implication des acteurs de la société civile
constituent une réponse aux dysfonctionnements urbains
et sont liées à la reconstruction des instances supra, inter et
infra municipales et à l’amélioration de la gouvernabilité ur-
baine. La participation sociale ou populaire est vue comme
un moyen de répondre aux problèmes sociaux et de dé-
veloppement et à la modernisation de la vie publique. La
coopération entre des entités publiques, le secteur privé et
les citoyens est considéré comme un outil de gestion des
problèmes de proximité.
Ces initiatives de participation au niveau municipal peuvent
prendre les formes suivantes :
• Les Budgets Participatifs : la société civile discute et dé-
cide la réalisation des travaux et des services prioritaires
//  51
pour la ville (il n’y a pas ici de modèle unique, la méthodolo-
gie varie selon la municipalité). Instaurés à Porto Alegre en
1988, puis à Belo Horizonte depuis 1992, ils ont été large-
ment diffusés dans quelque 120 villes depuis, mais parfois
le temps d’une mandature (de 2001 à 2004 à Sao Paulo).
Ils reposent sur 4 éléments : (i) une délégation de souve-
raineté des maires à des assemblées sectorielles et thé-
matiques ; (ii) une combinaison de formes de participation
directes ou par élection ; (iii) une auto régulation et définition
des règles par les intervenants ; (iv) un effort d’inverser les
priorités dans la distribution des services collectifs afin de
d’infléchir (ou rompre avec) et d’élargir la distribution et l’ac-
cès aux services collectifs et d’en débattre avec les techni-
ciens et les élus. Lancés par la plate forme des associations
de Porto Alegre en 1988, ils sont gérés par un conseil du
budget participatif délibératif, chargé de discuter, décider et
donner suite aux propositions des assemblées de citoyens
dans chacun des 16 secteurs locaux.
• Le Budget participatif de la jeunesse: les jeunes de 12
à 25 ans font des propositions sur le sport, la culture, les
loisirs. Par exemple à Belém, 5 000 jeunes y ont participé la
première année, plus de 10 000 l’année suivante.
• Les Congrès de la Ville : c’est un espace de discussions
et de décisions, en dehors des structures administratives,
où les élus et la société partagent la réflexion sur les poli-
tiques publiques et planifient l’avenir de la ville. Ce dialogue
prend des formes diverses : groupes de discussion, dé-
bats publics et de fora thématiques, par exemple entre les
maires arrondissement et les agents municipaux d’une part
et des associations et habitants de l’autre;
• Programmes d’aide à la construction de logements, ur-
banisation des « favelas » : ces programmes sont élabo-
rés et mis en place avec la population. L’entraide dans la
construction de logements est organisée par des coopéra-
tives d’accès à l’habitat.
• Les projets de développement qui sont élaborés dans dif-
férents domaines, sur la base d’un partenariat élargi (ONG,
Mouvements sociaux, syndicats, Centre de Recherches,
Université) et la Participation conjointe au Plan de dévelop-
pement local intégré.
• Les Commissions de gestion des équipements : elles vi-
sent à impliquer les usagers dans le contrôle des équipe-
ments des villes.
• Les Forums et conseils municipaux sectoriels (santé, édu-
cation, transports, etc.) Créés auprès des secrétariats de la
municipalité, ils ont pour but d’élaborer des plans d’orien-
tation et d’action, et de suivre la mise en place des projets.
Ces formes de participation sociale sont confrontées à de
nombreux obstacles: formes de participation alibi, idéolo-
gies anti-institutionnelles, dérives clientélistes, faible mobili-
sation des habitants, résistances ou opposition de certains
élus, etc. Prônées par les partis de gauche, elles sont sou-
vent restées en projet parce non votées faute d’un accord
local, ou remises en cause lors des changements de ma-
jorité municipale, mais elles peuvent fonctionner de façon
informelle.
Les évaluations des budgets participatifs dans les deux
villes pilotes 1 montrent qu’ils ont eu des impacts redistribu-
tifs certains et ont accru l’accès des pauvres aux services
publics. Ils ont aussi amélioré le fonctionnement démocra-
tique en instaurant des interactions avec les élus et de nou-
velles relations entre administrés et administrations.
Encadré 14 : La gouvernance de la macro-mé-
tropole pauliste : gestion des services et insta-
bilités :
La gestion des services collectifs a été assurée depuis
1974 par EMPLASA, l’Agence de Planification métro-
politaine de l’État de Sao Paulo, s’occupait initialement
de trois grands secteurs : les transports, l’énergie et les
aspects sanitaires, et l’environnement. En 1989, après
l’adoption d’une constitution décentralisatrice, EMPLA-
SA a perdu des compétences au profit des municipa-
lités2. Celles-ci disposent de compétences exclusives
(usage des sols par exemple) ou coopératives (collecte
des ordures). Le Secrétariat des transports métropoli-
tains supervise la compagnie d’autobus CPTM, mais
c’est l’État fédéré qui définit les réglementations en ma-
tière de transport.
EMPLASA dresse des plans pour le Grand Sao Paulo,
c’est à dire les 67 municipalités agrégeant Campinas (19
municipalités), la ville de Sao Paulo (39 municipalités) et
Santos (9 municipalités). L’ensemble forme la Région mé-
tropolitaine ou la macro-métropole pauliste. Un Conseil
de Développement a été créé pour piloter le développe-
ment économique de cette zone, formé pour moitié des
1 Leonardo Avrizer in Gestion de proximité et démocratie participative, in
MH Bacqué et al, La Découverte, 2005.
2 Les municipalités peuvent s’allier et appliquer un programme commun
ou s’adresser directement au fédéral et essayer d’obtenir des fonds de ce
niveau. Les fonds proviennent alors de la Maison Civile auprès de la prési-
dence. Le Ministère des villes ne semble pas très actif. Il peut toutefois agir
à travers la PAC. Les fonds propres des municipalités sont de toute façon
limités. Ils proviennent des taxes sur la propriété et sur les services. Un fonds
de participation des municipalités, alimenté en partie par les taxes import et
export et l’impôt sur le revenu, réalise certaines formes de péréquation.
52   //
représentants de l’État et pour l’autre moitié des munici-
palités. Il supervise l’agence technique et un fonds, mais
son importance est limitée. La ville de Sao Paulo (39 mu-
nicipalités) s’est par ailleurs refusé à joindre l’ensemble.
EMPLASA soutient donc les autres communes.
Sao Paulo est l’archétype des mégapoles, ville globale
et capitale économique et financière. Avec 2018 favelas
concentrées sur 4 arrondissements, souvent installées
sur des zones à risque ou des réserves naturelles et une
perte de maîtrise de la gestion urbaine, la ville est aussi
un concentré de problèmes économiques et sociaux sé-
vères. Sao Paulo réunit en outre tous les problèmes de
gouvernabilité et de gestion : forte dépendance du gou-
verneur qui exclut un gouvernement supra municipal mé-
tropolitain, déficience organisationnelle», corruption et en
plus une forte discontinuité politique et des alternances
politiques à chaque élection qui a retardé les change-
ments.
A défaut de pouvoir proposer un modèle de gouvernance
supra communal, les solutions retenues – mais souvent
remises en cause - tendent à promouvoir de façon bal-
butiante un modèle inter communal et un polycentrisme
du pouvoir dont les leitmotivs ont été: déconcentrer, dé-
centraliser, planifier et promouvoir une « démocratisation
sociale ». On peut en identifier plusieurs :
- Déconcentration de l’action de la municipalité en
procédant à un quadrillage territorial pour rapprocher les
citoyens des services. 31 puis 13 arrondissements dotés
de mairies et de maires nommés et 86 districts, furent
créés dotés d’un budget propre ;
- Création par l’État fédéré d’une entreprise
métropolitaine de transports urbains (EMTU) et d‘autres
instances de planification (EMPLASA) du Grand Sao
Paulo- et de consultation mais qui seront intégrés dans
l’administration de l’État ;
- Municipalisation de services sociaux et de santé,
mais non suivie de transferts de moyens financiers,
coordination accrue entre les 18 services de la ville et,
depuis 2006, élaboration d’un plan stratégique à 1O ans
par chaque mairie d’arrondissement ;
- Création de structures intercommunales (consortium
ABC de 7 municipalités de développement économique
et social et consortium de gestion des eaux et
d‘assainissement d’un bassin entre 34 communes) ;
- Tentatives de démocratisation et de promotion de la
participation sociale, par certains maires.
Ces changements se heurtent à de nombreux obstacles
et résistances : une fonction publique municipale plétho-
rique (130000 agents) recrutés selon un système clienté-
liste et dirigée par des cadres « politiques », faible mobi-
lisation des habitants et participation limitée aux divers
conseils.
Source : Ligia Villas Boas Gabbi - Gouverner une mégalopole.
L’expérience de Sao Paulo – Ed. L’harmattan - 2009.
4.6 Conclusions
Pays très urbanisé, le Brésil est confronté à des problèmes
de maîtrise d’une croissance dualiste et désordonnée :
grande pauvreté, services collectifs déficients, logements
précaires, environnement dégradé, violence, déqualification
des centres villes, etc. Les métropoles brésiliennes ne par-
viennent pas à échapper à un mode de croissance qui gé-
nère du développement technologique tout en dégradant
l’environnement et des revenus croissants tout en accen-
tuant la pauvreté et l’exclusion.
Dans ce contexte, il ne semble pas urgent d’aménager les
institutions et de créer de nouvelles structures de gouver-
nance métropolitaine. Celles-ci se caractérisent, dans un
contexte de décentralisation, par un chevauchement mar-
qué des compétences des niveaux fédérés et municipaux
et par une faiblesse des moyens financiers et fiscaux des
municipalités. Le mot d’ordre est de promouvoir un « fé-
déralisme coopératif ». Dans ce but, des « régions métro-
politaines » furent créées, qui sont des unités de coordina-
tion intercommunale et de gestion en commun de services
collectifs (transports, assainissement, eau, logement social)
et parfois de planification du développement économique.
Mais on constate une dissociation marquée entre l’ordre
institutionnel défini par la constitution et les processus de
gestion effective, par des conflits entre légalité et légitimité
politique et sociale.
La priorité consiste à renforcer les modes de gestion en
mettant à la disposition des villes des instruments et des
moyens. Ces instruments sont d’abord juridiques (statut
des villes, règles d’occupation des sols, de régularisation et
de légalisation des constructions non autorisées, définition
des droits et obligations des locataires et propriétaires) Ils
sont aussi techniques en élaborant et en diffusant des outils
(guides, manuels, plans directeurs) mais aussi en renforçant
les capacités des agents et l’implication des citoyens. Ils
sont enfin financiers en mobilisant les subventions de la
Caisse économique fédérale et les moyens des États.
Cette gestion se veut participative et démocratique et de fait
le Brésil offre de multiples exemples novateurs d’implication
et d‘initiatives des ONG et des associations de quartiers.
//  53
ANNEXES AU CHAPITRE 4
Annexe 4.1 : Développement et
Requalification urbaine à Sao Paulo
Une tendance s’affirme: la requalification urbaine au travers
d’un programme de ré-urbanisation de la ville de Sao Paulo,
notamment autour de la diagonale Sud-Est. Cela implique
la destruction de bâtiments d’habitation. Les programmes
ont commencé il y a 10 ans. La réhabilitation des habita-
tions est cependant moins difficile à mettre en œuvre que
la migration des commerces et des activités industrielles.
Des projets ont été réalisés (Herzog project), menés par
les municipalités en coopération avec le gouvernement de
l’État. Les développements sont lents. L’État accorde des
incitations aux collectivités qui appliquent l’Agenda 21. On
cherche à promouvoir des éco-quartiers (suivant le modèle
français) ou « éco-voisinage ».
Un programme de restauration des quartiers déshérités
(Slum upgrading) est aussi en cours (il y a 1 573 favelas
dans la métropole de Sao Paulo). Dans ces quartiers af-
fectés par le chômage (plus de 30 %), les bidonvilles ras-
semblent 40% de la population de la ville. Le problème ma-
jeur n’est pas seulement le manque de travail, l’absence
de formation et la génération de revenu, mais surtout le
logement. Le plan stratégique de réhabilitation des habi-
tations du secrétariat au logement a pour objectif de créer
des conditions décentes de logement, d’améliorer l’état
sanitaire des quartiers et de conduire à une régularisation
foncière. Le plan mobilise 1.840 millions de Réals. Celui
des eaux supérieures (Headwaters Plan), de 1.08O Millions
de Réals, a pour objectif de fournir des espaces publics
pour intégrer les quartiers à la ville et au fleuve, d’appor-
ter des solutions aux problèmes sanitaires et de drainage,
et construire des aménités et lieux collectifs. De nombreux
obstacles rendent difficile ce travail d’assainissement social
: le coût élevé de la terre nécessaire pour bâtir de nouveaux
logement, la faible capacité d’endettement des familles à
bas revenus, bloquant leur accès au marché bancaire, les
questions de sécurité, le développement du crime et la pro-
lifération des gangs organisés. Des progrès ont cependant
été obtenus dans les deux plus grandes favelas : Heliopolis
et Parisopolis. 3
Une autre tendance est le développement de la conurba-
tion dans trois directions.
a) Le Nord-Ouest, vers Campinas : un centre économique
exportateur de plus d’un million d’habitants doté d’un pôle
3 Le cadastre a été mis à jour et un système d’information élaboré que l’on
connecte maintenant avec les autres base de données municipales
agro-industriel, automobile, informatique et textiles, d’un
complexe aéroportuaire et d’une université performante
(Unicamp) (PIB /tête de la région : 10 710 $ en 2006) ;
b) L’Est vers Sao José dos Campos : une agglomération
industrielle (automobile, mécanique et aérospatiale avec
la présence d’Embraer (PIB /tête de la région 9 579 $ en
2006) ;
c) le long de l’autoroute de l’Ouest, vers Sorocaba, un
centre de services et d’activités industrielles spécialisées
dans l’alimentaire et la mécanique (PIB/tête en 2006 pour
la région : 9 499 $) 4.
A noter que le projet de TGV Rio/Sao Paulo, dont l’appel
d’offre devrait avoir lieu début 2010, se fonde sur une esti-
mation de trafic annuel de 30 millions de passagers, mais
de seulement 7 millions pour la liaison Rio/Sao Paulo, le
reste étant fourni par les liaisons internes à la macro-mé-
tropole, en particulier entre la capitale de l’État, Campinas
et Sao José dos Campos. L’investissement est évalué à 13
Milliards d’euros.
A Sao Paulo, la construction de nouvelles infrastructures de
contournement de la ville (Rodoanel ou périphérique) vise à
désengorger le centre. Pour l’heure, 50% de ce qui est pro-
duit dans la ville est consommé en son sein. Un quart vient
de l’ouest, et prend la direction de Santos en pénétrant
dans la vile. Un autre quart vient du nord et se dirige vers
le sud toujours via le centre-ville et vice-versa. Une autre
solution est d’utiliser les fleuves (hydroway). On pense aussi
à construire un pipe-line pour transporter l’éthanol vers le
sud. Le renforcement des voies ferroviaires est prévu.
Annexe 4.2 : Nouveaux projets
urbains et orientations stratégiques
à Rio de Janeiro
A Rio, troisième ville d’Amérique latine (6 millions d’habi-
tants), la rénovation a tardé et la période de début de siècle
a été marquée par un sous-investissement chronique dans
les infrastructures publiques. Les travaux de modernisation
urbaine ont été relancés depuis 2007 grâce au dynamisme
du nouveau gouverneur et aux efforts de la mairie. Ils s’ins-
crivent dans le nouveau plan urbain (modifié de manière
décennal) et intègrent un grand projet de rénovation de la
zone adjacente au port de marchandises.
4 Pour ces trois régions, les données 2006 sont les suivantes: Campinas :
19 municipalités – 2,6 millions d’habitants - PIB 28,8 milliards $; Sao José
dos Campos:10 municipalités – 1,5 million d’habitants - PIB 14,7 milliards
$; Sorocaba-Jundai: 13 municipalités – 1,75 million d’habitants, PIB 17,4
milliards $.
54   //
Ce projet vise à capter une part beaucoup plus importante
du tourisme de croisière de l’Atlantique (très actif d’octobre
à mai). Une progression de plus de 40% du trafic est espé-
rée. Dans ce contexte, la Mairie a commencé à ré-urbaniser
un quartier du front de mer, en déshérence. Il s’agit non
seulement de construire un nouveau terminal, mais aussi de
réaménager les quais, réhabiliter des immeubles non occu-
pés, bâtir des résidences pour 500 personnes et construire
un garage souterrain. Des investissements de rénovation
de la favela locale (Bairro) et l’ouverture de routes seront
entrepris tandis qu’un boulevard surélevé sera détruit. Ces
derniers travaux seront financés à 70% par la Banque Inte-
raméricaine et le reste par la municipalité. Pour l’ensemble,
un protocole a été signé avec la Présidence le 23 juin 2009.
Le programme est géré sous la forme d’une concession
fédérale.
Plus généralement, la ville veut approfondir ses spécialisa-
tions et apparaître comme la principale métropole scienti-
fique et technologique du pays. Elle veut capitaliser sur ses
avantages d’ancienne capitale fédérale et sur la présence
de 16 instituts de recherches et 3 universités (UFRJ, PUC et
Bio Rio). Dans cette optique, le gouverneur voudrait diversi-
fier les activités de services. Il évoque l’idée d’une « agence
de la créativité » et la constitution d’un « pôle des industries
créatives » organisées autour du multimédia, du design et
de la mode 5. La mairie voudrait, quant à elle, favoriser les
centres d’excellence en matière de technologies de l’in-
formation. Elle souhaite mettre en place une fondation qui
pourrait être financée par un prélèvement de 2% sur l’im-
pôt sur les services. Des rabais fiscaux pourraient être pro-
posés aux entreprises de TIC venant s’installer à Rio. Ces
options sont en débat à l’Assemblée législative de la ville.
La politique « d’inclusion numérique » (accès à l’internet)
est aussi en débat. Enfin, des projets de transports locaux
sont à l’étude, comme l’interrelation entre deux lignes de
chemin de fer et une ligne de métro 6. Une importante partie
de la population (souvent pauvre) dépense énormément de
temps pour ses déplacements domicile-travail dans Rio, à
des coûts non négligeables ou ont recours à des modes
informels. L’amélioration des transports collectifs urbains
est, de fait, un défi qui doit être relevé de manière urgente.
5 Les média et notamment TV Globo ont acquis un savoir-faire reconnu
dans toute l’Amérique latine en matière de séries télévisées, par exemple
les telenovelas.
6 Des projets plus ambitieux sont discutés, comme l’installation d’un train
à suspension magnétique (Maglev) entre les aéroports Tom Jobim, Santos
Dumont et Rodoviar. Les études ont été confiées au COPPE à l’UFRJ.
//  55
pratiques
significatives
//  57
5.1. Les initiatives de SE-
BRAE, l’Agence des PME
SEBRAE, qui se définit comme un agent de développe-
ment, a été crée en 1972 avec pour objectif de « stimuler
l’entrepreneuriat et le développement du pays » et « pro-
mouvoir la compétitivité et le développement durable des
PME ».
L’agence a un statut privé sans but lucratif et d’intérêt pu-
blic. Elle est financée par des crédits publics et dépend du
Ministère de l’Industrie et du commerce. Son budget était
de 1,2 milliard de dollars en 2008. Le conseil d’adminis-
tration de SEBRAE est composé de 13 membres dont le
MDIC, la BNDES, FINEP, la Banque du Brésil et ANPRO-
TEC. Son financement est assuré par une taxe parafiscale
fixée à 0,3% de la masse salariale et prélevée dans les en-
treprises.
SEBRAE comprend 788 centres de service dont 452 sont
gérés en partenariat avec d’autres institutions. L’agence est
présente dans plus de 2 000 municipalités. Elle soutient
200 clusters au travers de projets à long terme et 377 incu-
bateurs. Elle a assuré 11 millions de services d’assistance
et diffusé des programmes d’enseignement à distance
à 250 000 participants en 2007. Elle emploie 4 457 per-
sonnes et a eu recours aux services de 9 283 consultants
cette même année.
Son rôle a été redéfini en 2006 pour lui confier une mis-
sion plus ciblée, afin de mieux coordonner les dispositifs
d’incitation aux 3 niveaux - fédéral, des États et local -. et
d’améliorer le cadre d’intervention telles que la réduction
des contraintes réglementaires, des coûts administratifs et
de l’accès des PME aux marchés publics.
Ses missions sont d’appuyer les PME par le biais de parte-
nariats avec les acteurs publics et privés, et d’association
entre elles, de promouvoir la formation et l’accès au crédit
et de les aider à sortir du secteur informel.
Elle intervient à la fois au niveau territorial et sectoriel en 29
filières organisées en fonction des vocations exportatrices,
regroupées en 3 secteurs (commerce et services, industrie
et agro commerce).
Sa première fonction est l’information - via des cours, sémi-
naires, événements publics, causeries, vidéos - diffusés par
plusieurs média dont une agence de presse, une radio, une
58   //
chaîne TV et des blogs. De très nombreux événements pro-
motionnels sont organisés et des prix décernés à diverses
catégories ou groupes cibles – femmes, jeunes, etc.- de «
meilleurs entrepreneurs ». Un prix, le Top 100 de l’artisanat,
accorde des prix de gestion sur la base de 11 critères de
marché et d’innovation.
La seconde est la formation, combinée le plus souvent au
conseil. Elle est individuelle – centrée sur les techniques de
gestion en accompagnement de projets ou à partir de dia-
gnostics, - ou collective, - au niveau de SPE, de groupes ou
réseaux de firmes, de consortia, de chaines de production,
de noyaux sectoriels, de coopératives, en incitant les PME
isolées à coopérer, se regrouper, se concerter, se renforcer.
Elle est a pratiquée en sessions ou à distance via la radio
et la TV. Elle diffuse gratuitement des guides de l’entreprise
qui offrent des conseils et idées d’affaires et participe à la
diffusion d’ouvrages sur le sujet. Elle dispose d’un « sys-
tème d’information de gestion stratégique orientée sur les
résultats » SIGEOR, très performant.
SEBREA ne finance pas les PME mais assure des liens
entre elles et les financeurs et diffuse des outils et infor-
mations dans ce but. Elle appuie un réseau de sociétés de
garantie du crédit, des organismes de financement tels que
les coopératives de crédit et de micro crédit ou d’appui à
une économie « juste et solidaire ».
Ses 27 agences nationales et ses agences régionales ajus-
tent leurs activités à la structure industrielle des États et
des régions dans lesquels elles sont implantées. Elles dis-
posent de pépinières d’entreprises pour les start-up. Dans
60 régions, elles proposent des « programmes territoriaux
» par appels à projets de développement local qui aident à
la création d’entreprises et d’appels à projets culturels (46
opérations en cours).
L’agence de Rio, par exemple, a conduit des actions vi-
sant à déceler des aptitudes entrepreneuriales et des com-
pétences pour le textile et l’habillement dans les favelas.
Chaque favela a mis sur pied une association qui identifie
les personnes à même de réaliser des travaux de couture.
A Rio, 300 couturières des favelas fournissent maintenant
des services réguliers. SEBRAE met en contact ces asso-
ciations avec des entreprises locales ou étrangères de la
mode (par exemple, Lacroix ou Lacoste). Pour ces projets
dits de responsabilité sociale, des incitations fiscales sont
accordées aux firmes participantes.
SEBRAE s’occupe aussi de former les conseils municipaux
à la conception et au management de projets. Les com-
munes reçoivent des fonds des associations commerciales
et des caisses d’épargne, mais ont des difficultés à les gé-
rer. L’effort porte surtout sur les municipalités de l’intérieur
des provinces. Par exemple dans l’État de Santa Catarina,
un programme de développement des municipalités qui in-
clut des informations statistiques détaillées sur l’économie
régionale et notamment sur les SPE (Secteurs Productifs
d’État), un cours de 300 heures de formation à la gestion
stratégique des dirigeants municipaux sur une année et des
formations au leadership de citoyens.
En termes d’efficacité de la politique régionale en faveur
des PME, le modèle SEBRAE est à considérer notamment
en raison de l’étendue de son implantation territoriale et de
sa capacité d’intégration de nombreux services pour les
petites entreprises. Ses dispositifs d’intervention dans les
zones déshéritées, notamment des villes, , attirent particu-
lièrement l’attention. Sources : www.sebrae.com.br - www.sigeor.sae-
bra.com et visite de l’agence de Rio
5.2. Politique d’innova-
tion : le rôle de la FINEP
FINEP se définit comme « une entreprise publique de droit
privé de transformation du Brésil par l’innovation » et de «
promotion du développement économique et social par le
biais de la science, de la technologie et de l’innovation dans
les entreprises, les universités et les instituts technologiques
». Elle offre une large gamme d’activités : diffusion des infor-
mations scientifiques et techniques, enquêtes, recherches
sur les innovations de produits, services ou process, amé-
lioration de la qualité et compétitivité des produits, valorisa-
tion des capacités scientifiques du pays.
Créé en 1967, FINEP fut réorganisée en 1996 après une
période de déclin. Elle continua cependant d’être criti-
quée pour son faible impact sur l’industrie et le système
d’innovation du Brésil. L’Agence a connu ensuite d’autres
changements en 2000-2002 avec la création des fonds
sectoriels, lorsque l’aide gouvernementale a été dirigée en
priorité vers les coopérations industrie/recherche publique
1
. Son rôle s’est vu conforté en 2004 avec la loi sur l’inno-
vation qui autorise les subventions aux entreprises dans le
domaine de la R&D.
FINEP, qui dépend du Ministère de la Science et des Tech-
1 On compte 16 fonds sectoriels: Gaz et pétrole, Energie, Ressources hy-
driques, Transport, mines, Activités spatiales, télécommunications, infor-
matique, Coopération Université/Industrie, Infrastructure, Agriculture, Bio-
technologies, Santé, Aéronautique, Région Amazone, Transport fluviaux et
constructions navales.
//  59
nologies (MCT), est supervisée par un Conseil de dévelop-
pement de la science et des technologies. Son financement
est assuré par 16 fonds sectoriels (télécommunications,
pétrole et gaz, espace, etc.) dont 2 transversaux (liens uni-
versités-industrie et appui aux organismes publics).
L’Agence finance par des subventions (aux universités et
organismes publics) ou des prêts 2 (aux entreprises), des
milliers de projets de R&D sélectionnés par appels à pro-
jets. Son budget s’élevait à environ 1,3 milliards de dollar
en 2008, en augmentation de 20 % environ tous les ans.
Les fonds sont dirigés vers les entreprises et les institutions
d’enseignement supérieur et de recherche en masse à peu
près égale.
Parmi les programmes mis en œuvre, les plus intéressants
sont :
a) le Programme PRIME (Primeira Empresa). PRIME sou-
tient les ‘jeunes pousses’ sur toutes les étapes du pro-
cessus d’innovation, de la conceptualisation au dévelop-
pement sur le marché. FINEP s’appuie sur 18 incubateurs
pour sélectionner les projets et gérer ce programme. Dans
les 4 années à venir, elle devrait contribuer à créer 5.400
nouvelles sociétés. Ces nouvelles firmes reçoivent la pre-
mière année 70.000 US $, puis un crédit de la même quan-
tité l’année suivante ;
b) Le Programme Juro Zero : aussi connu comme le pro-
gramme à intérêt zéro. Juro propose des prêts sans intérêt
de 60,000 à 600.000 US $. Ces prêts sont très intéressants
dans un pays où les taux bancaires sont encore très élevés
;
c) Le Programme de capital risque. FINEP fournit des cré-
dits d’essaimage et du capital ‘patient’. Elle offre aussi des
incitations aux investisseurs individuels en garantissant un
taux nominal de retour pour les investissements réalisés
dans le fonds. FINEP a investi 150 millions de dollars dans
les 4 dernières années. De nouveaux instruments ont été
mis en place récemment dans le cadre du programme INO-
VAR soutenu par l’Inter American Development Bank ;
d) Le programme PAPPE (Programa de Apoio a Pesquisa
em Empresas). Il accorde des subventions de R&D aux
chercheurs travaillant dans les petites et moyennes entre-
prises. Le budget consacré à ces aides est conséquent :
de l’ordre de 85 millions de dollars sur la période 2006-
2008). Il faut noter la dimension régionale de PAPPE, qui
opère dans 20 États dans le cadre de sous-programmes
financés conjointement avec les Secrétariats à la Science
2 En matière de prêts, FINEP peut financer jusqu’à 20% de la valeur totale
du projet.
et à la Technologie des États et les fondations FAPS. 599
projets sont concernés, mobilisant 540 firmes pour un bud-
get de 11 millions de dollars (chiffres de 2006) ;
FINEP opère en coordination avec le CNPq (le Conseil Na-
tional du Développement Scientifique et Technologique) et
applique la politique du MCT. Une coordination verticale
existe aussi entre les agences fédérales et les États fédérés
et FINEP est amenée à collaborer de plus en plus avec eux.
Même s’il existe encore des chevauchements et une cer-
taine fragmentation des stratégies, le système de gouver-
nance de la politique d’innovation s’est amélioré au Brésil
et FINEP a tendu à accroître son rôle et affiner sa stratégie.
L’Agence, par la multiplicité de ses programmes, la cohé-
rence de ses interventions sur toutes les phases du pro-
cessus d’innovation, son implication spatiale (aide au parcs
scientifiques) et son effort de renforcement des systèmes
régionaux d’innovation en mettant l’accent sur l’innovation
dans les PME, peut être qualifiée à coup sûr de bonne pra-
tique. Son engagement financier conséquent et focalisé
conforte l’évaluation positive de l’institution. A noter égale-
ment que l’Agence s’est internationalisée dans la période
récente. FINEP gère d’ailleurs un important programme de
coopération avec le Programme cadre FP7 3 de l’UE.
Cet exemple présente certains aspects utiles pour les ré-
flexions françaises sur la politique régionale d’innovation
Sources: www.finep.gov.br ; www.cnpg.br et OCDE, Economic Survey 2006
5.3 La Stratégie de l’État
de Sao Paulo et la plani-
fication spatiale en ma-
tière d’environnement
En matière de qualité de l’eau et de l’air, la politique des
États est souvent plus restrictive que la politique fédérale.
C’est le cas de Sao Paulo pour le traitement des déchets.
Le Secrétariat à l’Environnement (SMA) dessine des scé-
narios 2020 pour anticiper les externalités négatives du
développement et prévoir les investissements écologiques.
L’extraction du pétrole au large va attirer une population
considérable sur la bande côtière et les zones urbaines. Le
SMA doit déterminer les moyens d’éviter les impacts néga-
tifs de ces changements. L’État de Sao Paulo donne des in-
citations aux collectivités qui investissent dans le traitement
des déchets et dans la bonne gestion des décharges. Il in-
3 www.bbice.ibid.br
60   //
tervient pour certifier la nature durable des investissements
publics. Le SMA met aussi en place une grande base de
données très complète des paramètres environnementaux
: une sorte de google environnemental régional.
La planification environnementale affecte en premier lieu les
investissements publics. Un exemple intéressant est celui
des constructions de maisons d’arrêt et de pénitenciers.
Ces investissements dépendent des demandes du Secré-
tariat à la justice des États. Le choix des emplacements des
constructions s’effectue sur la base de la situation crimi-
nelle des localités et en particulier de la concentration des
plaintes et déclaration des victimes. Des critères d’environ-
nement sont aussi pris en compte. Les nouvelles prisons
ne doivent pas être trop près des villes pour des questions
de sécurité, ni trop loin sinon des favelas s’établiront autour,
créées par les familles des visiteurs (c’est-à-dire entre 6 et
10 km des villes). Elles doivent être situées près d’un point
d’eau. L’obtention d’un agrément environnemental est né-
cessaire. En améliorant la planification, le SIA dans l’État de
Sao Paulo a réussi à diminuer la période d’examen de 1 à 2
ans, à 3 mois. Dans cet État, 35 prisons sont à construire.
Au niveau du privé, l’impact est indirect et l’interface est
assurée par le CESTEB (Compania de Technologia de Sa-
neamento Ambiantal) qui est le bras armé du SMA. Avec
37 Offices régionaux et 2 050 employés, le CESTEB a les
moyens de peser dans les débats et de conduire un vaste
programme d’analyses d’impact et même d’en réaliser dans
d’autres États. L’agence élabore en outre les standards de
qualité, assure le monitoring de l’environnement, réalise les
plans d’urgence, surveille la restauration de la végétation et
la protection de la forêt côtière, identifie les zones contami-
nées, accorde les licences, etc. Dans la dernière période,
elle a fait évoluer sa vision stratégique d’une approche «
control and command » vers une démarche mettant plus
l’accent sur les technologies propres, en conformité avec la
stratégie anticipatrice du SMA.
5.4 Le programme de
reforestation à Rio de
Janeiro
Dans beaucoup de villes notamment dans le tiers-monde,
la présence de collines escarpées rend difficile l’installation
d’infrastructures municipales et la construction de loge-
ments de bonne qualité. Ces zones deviennent rapidement
le lieu de squats et de logements insalubres. La déforesta-
tion s’ensuit et l’érosion s’accélère, augmentant les risques
de glissements de terrain et d’inondations. Elle conduit
souvent à une sédimentation excessive, à des problèmes
de drainage, au développement de zones humides perma-
nentes et d’espaces infestés de moustiques.
A Rio, la venue des migrants a contribué à la prolifération
des favelas et à leur installation à la lisière des zones fores-
tières. Les 25% de la population qui vivent dans ces favelas
sont confrontés à des conditions sanitaires déplorables, au
sous–emploi et à l’insécurité.
Le programme lancé il y a quelques années de reforestation
de la ville (Rio de Janeiro Community Reforestation Project
- RJCRP ou Projet Mutirao) avait pour but de restaurer la fo-
rêt atlantique non seulement pour des raisons esthétiques,
mais aussi parce que les zones forestières sont essentielles
en milieu urbain pour réduire les effets d’îles de chaleur,
améliorer la qualité de l’air et développer les espaces ré-
créatifs. Les forêts aident aussi à stabiliser les collines, di-
minuer l’érosion et les problèmes associés. Le programme
RJCRP avait aussi pour objectif de fournir des emplois aux
habitants des favelas, de leur procurer de nouvelles quali-
fications (en leur offrant des formations liées à l’environne-
ment) et d’améliorer leur vie quotidienne.
Les projets de reforestation sont conduits sur des espaces
relativement limités pouvant concerner des lots d’un hec-
tare jusqu’à des parcelles de18/30 hectares. Il s’agit de ne
pas effrayer les propriétaires et de prendre en compte le
maximum d’intérêts divers, même si cela rend le processus
plus lent. Les sites sont choisis en se référant à des indica-
teurs sociaux (existence d’associations, viabilité, potentiel
pour la favela) et environnementaux (escarpement, pré-
sence de sources, taille). Dès que la sélection est opérée,
les ingénieurs municipaux étudient l’hydrologie du terrain et
dressent des plans techniques et financiers. Ces plans sont
ensuite discutés avec les résidents. Un manager local est
désigné par la communauté. Il est responsable des salaires
de son équipe, du contrôle des matériaux et des tâches
administratives. Il est payé par la ville.
Lors de la phase de préparation du site (un an), la zone est
nettoyée, labourée, et enrichie au moyen d’engrais réalisés
avec du compost. Des terrasses peuvent être aménagées
si nécessaire. Les plants sont fournis par une ferme munici-
pale modèle (Viveiro Forestal da Fazenda Modelo) et sélec-
tionnés pour correspondre à la qualité du terrain. La ferme
modèle emploie des résidents. La phase suivante de plan-
tation et de maintenance (trois à quatre ans) vise à démarrer
//  61
le processus de développement auto-entretenu de la forêt.
Le projet Mutirao est considéré comme un succès, notam-
ment en raison de la participation de la population. Début
2009, il concernait 1 800 hectares et une centaine de com-
munautés. 800 emplois avaient été créés. Le coût de la
reforestation d’un hectare était estimé à 18 000 $ (5 500
pour la plantation et 12 500 pour la maintenance).
Ce programme a pris place dans une politique plus large
de restauration de la flore. Il a été couplé avec des projets
de toits verts dans les favelas. Cette politique a montré que
pour réussir, il est nécessaire de mobiliser les habitants et
de combiner initiatives écologiques et programmes sociaux
et de formation.
Avec des ajustements, une telle expérience semble trans-
posable à certaines zones urbaines à problème en France
: les ‘plans banlieues’ français, sauf exception, n’ont peut-
être pas suffisamment exploré cette voie pour « verdir »
les quartiers en difficulté. Des projets analogues à Mutirao
pourraient enclencher les prises de conscience néces-
saires.
remarques
finales
//  63
État fédéral et puissance économique émergente, aux di-
mensions exceptionnelles, le Brésil est confronté à des pro-
blèmes territoriaux qui sont à l’échelle d’un continent. En
matière de politique régionale, le pays dialogue avec l’UE
après avoir constaté « être confronté à de nombreux dé-
fis similaires, dans le processus d’intégration » 1. Ces deux
entités font face à « une compétition globale, aux change-
ments climatiques, à une dépendance énergétique crois-
sante, aux changements de structures démographiques et
aux flux migratoires », bien que pouvant prendre des formes
et avoir des impacts différents.
1 Cette coopération originale a été lancée lors d’un colloque international de
bonnes pratiques territoriales, tenu en novembre 2007 (la communication
française portait sur le dispositif des PNR ; le Brésil a présenté plusieurs cas
de SPL). La Commissaire Hübner et le ministre de l’intégration nationale ont
signé un Memorandum Of Understanding qui établit « un dialogue structuré
sur les politiques régionales dans le but de promouvoir une compréhension
mutuelle renforcée et une coopération bilatérale et d’ouvrir de nouveaux
canaux de communication pour renforcer les échanges d’information » Un
agenda pour la période 2009-2011 a été établi dans deux domaines : les
échanges d’expériences de connaissances et de bonnes pratiques d’une
part et de l’autre des appuis techniques aux politiques régionales, incluant
le financement de projets pilotes de coopération transfrontalière avec la
Guyane française. Voir Communication de la Commission « Towards en EU-
Brazil Strategic partnership » mai 2007) et rapports et débats lors des Open
days.
6.1 La politique d’aména-
gement du territoire
Suite à une phase de décollage et de forte croissance éco-
nomique (10% par an au cours des années 1967-74 du
miracle économique) et au retour de la démocratie, le Brésil
s’est engagé dans une période d’adaptation stratégique et
institutionnelle (privatisation, décentralisation et réforme de
l’État) qui atteste de remarquables capacités d’adaptation.
En matière d’aménagement et de développement de cet
immense territoire, l‘administration Lula a conçu des stra-
tégies de politique articulées entre un cadre global (« Brésil
de tous » par exemple), une politique nationale de dévelop-
pement régional et un plan d’ordonnancement du territoire
à plus long terme. Un dispositif complexe et multidimen-
sionnel de planification du développement a été mis en
œuvre. Il combine des dimensions territoriales à 3 niveaux
(national, macro régional et micro régional) avec 3 types de
plans temporels: les plans pluriannuels à 3 ans global –in-
cluant des objectifs sectoriels mais aussi de réduction des
disparités régionales, ainsi que des programmes ciblés sur
des régions à problèmes (Nordeste, Amazonie, centre est)
et des plans stratégiques à plus long terme (2007-2020)2
2 Si les plans pluriannuels font l’objet d’évaluations annuelles approfon-
64   //
. Il préconise des formes d’intégration à partir de réalités
régionales et locales en cherchant à combiner des objectifs
de développement économique (critères d’efficience et de
compétitivité) avec des objectifs de développement social,
environnemental et territorial (critères d’équité, de durabilité
et de cohésion). Par exemple, en matière de réduction des
inégalités, on cherche à combiner les dimensions secto-
rielles, régionales et sociales).
Le Brésil offre un exemple de « grand retour » d’une pla-
nification territoriale d’inspiration systémique –pas toujours
facile à décrire- qui tente de saisir les dimensions multiples
de ces réalités et de rendre compte de la complexité. Elle
semble constituer un laboratoire d’ingénierie et de gouver-
nance qui mériterait d’être exploré plus avant. L’une des
dimensions les plus originales de cette gouvernance multi
niveaux – qui fonctionne dans beaucoup d’autres domaines
parce qu’inscrite dans la Constitution, est l’implication ins-
titutionnalisée dans des dispositifs délibératifs des parties
prenantes et en particulier de la société civile aux éche-
lons locaux, des États et de l’Union. Elle peut être perçue
comme une volonté de co-construction de ces politiques.
Il s’agit là d’un domaine où le Brésil atteste d’une avance
marquée dont pourraient s’inspirer les pays de l’UE et par-
ticulièrement les États membres à tradition étatiste et cen-
tralisée comme la France, où le développement – en dépit
de progrès réalisés en matière de partenariat – relève d’une
légitimité et d’un quasi monopole des acteurs publics.
6.2 Attractivité et com-
pétitivité
Le Brésil a profondément changé sa politique de compétiti-
vité régionale depuis ce début de siècle. Le gouvernement a
en particulier clairement indiqué son objectif d’arrimer l’éco-
nomie nationale à la mondialisation. Il s’agit notamment de
se caler sur le nouveau modèle de compétition qui carac-
térise maintenant les principaux pays émergents. Moins
positionné que par le passé dans une posture d’imitation,
de rattrapage et d’absorption des techniques étrangères
via les IED, ces pays s’efforcent de conforter leur position
sur un certain nombre de niches technologiques qu’ils do-
minent. Le Brésil par exemple est bien installé sur des seg-
ments de l’aéronautique, de l’agro-alimentaire, des carbu-
rants à base d’alcool. Il commence à pénétrer les secteurs
d’activités liés aux sciences de la vie pour mettre à profit
ses capacités importantes en matière de biodiversité. Le
Brésil veut par ailleurs étendre ces champs technologiques
dies, les autres dispositifs sont trop récents pour que l’on en connaisse les
résultats.
en prenant avantage des transferts de technologie liés aux
grands contrats et considérablement augmenter ses capa-
cités d’innovation. Même s’il accuse encore de nombreux
retards, il construit dans ce cadre une politique d’innovation
intéressante articulée sur :
a) les fondations (FAP) destinées à appuyer la recherche
à l’échelon local et régional. Leur statut (constitution des
États) garantit leur autonomie et une certaine flexibilité pour
la recherche de partenariats financiers ;
b) l’engagement de la FINEP, l’agence de financement fé-
dérale, dont les interventions sont en grande partie coor-
données avec les FAP et/ou avec les gouvernements des
états via des conventions spécifiques. La FINEP met en
œuvre le programme de subventions économiques aux en-
treprises innovantes du gouvernement fédéral et remporte
des succès avec son programme PRIME. Elle rencontre
plus de difficultés cependant à faire émerger un secteur du
capital risque ;
c) la SEBRAE dont l’activité se décline régionalement et qui
mêle accompagnement des PME, des chaînes productives
et des clusters et encouragement à l’innovation locale éco-
nomique et sociale.
6.3 Développement du-
rable
Le Brésil offre des expériences très novatrices en matière de
développement durable urbain, (cf. exemple ancien et bien
connu de la ville de Curitiba). Ces démarches locales, celles
des zones protégées et les efforts qui visent à intégrer les
dimensions environnementales et sociales – en particulier
en faisant de l’environnement un domaine de concertation
et de codécision- sont assez exemplaires. Mais la rhéto-
rique du développement durable, ne doit pas occulter les
obstacles à sa promotion et son intégration dans les poli-
tiques de développement territorial ainsi que les contradic-
tions et conflits entre mesures – et acteurs- de conservation
et de développement qui se posent dans tous les pays,
mais qui prend au Brésil des dimensions considérables.
L’Amazonie en est un bon exemple. Les politiques y sont
soumises à une double contrainte et des choix de politique
qui sont antagonistes, voire schizophréniques. D’une part,
protéger –sous le regard de la communauté internationale-
la biodiversité et aménager et gérer des zones protégées.
D’autre part, poursuivre l’intégration de cette vaste région
//  65
dans le territoire de l’Union en ouvrant des grands axes
de communication, en poursuivant la colonisation et l’ex-
ploitation des ressources – en particulier l’élevage lié à des
politiques d’exportation de la viande bovine. Les conflits
souvent violents entre éleveurs et écologistes aux intérêts
divergents, entre zones - aux limites souvent floues - de
colonisation, d’activité et d’urbanisation d’une part et de
protection des écosystèmes de l’autre, révèlent la fragilité
de ces politiques, la nécessité d’en approfondir les bases
et d’en perfectionner les outils. La question des biocarbu-
rants est un autre exemple frappant de cette opposition à
dépasser. Ces contradictions flagrantes interrogent les mé-
canismes et outils visant à intégrer et rendre compatibles
les trois dimensions de la durabilité.
6.4 Problèmes urbains
et métropoles
Le Brésil est confronté à des problèmes de gestion d’une
croissance urbaine rapide et socialement très inéquitable,
qui ne sont pas de même ampleur et de même nature que
ceux de nos villes. La forte dépendance financière des
États fédérés et la dissociation entre le cadre constitution-
nel et le cadre réel de la gestion n’ont apporté que des
réponses partielles aux questions de gouvernance métro-
politaine. Les innovations dans ce domaine se rapportent
aussi à l’introduction du principe participatif très en vogue
dans les processus d’élaboration des politiques urbaines
; ce principe constitue une norme de la gestion publique
locale, qui tend à créer un pouvoir polycentrique. En dé-
pit d’obstacles nombreux, de son caractère inégalitaire et
d’un écart certain entre les discours et les pratiques, des
démarches novatrices sont identifiables – bien au delà des
budgets participatifs. Elles attestent d’une certaine effica-
cité de ce principe et une amélioration des modes de gou-
vernance urbaine dont d’autres pays pourraient s’inspirer,
dans au moins trois domaines de participation :
- la réalisation de diagnostics et d’influences sur les « agen-
da politiques » locaux et la définition des objectifs et prio-
rités ;
- la gestion de services et d’équipements de quartiers ;
- la formulation des politiques publiques, pouvant contri-
buer à des co-constructions, voire des formes de codéci-
sions ou d’implication dans le suivi et l’évaluation.
glossaire
//  67

Agences de développement régional

Le Brésil dispose de grandes « superintendances » (ou agences publiques) de développement chargées de coordonner
les actions du gouvernement fédéral dans les grandes régions en retard de développement. Leur rôle a souvent fait l’objet
de débats et de controverses. SUDAM (Amazone) et SUDENE (Nordeste), crées dans les années 50 ont été supprimées
en 2001 – suite à des suspicions de corruption et d’inefficacité – et remplacées par d’autres organismes sans moyens.
Elles ont été recrées en 2007, par des lois qui en ont redéfini les rôles et les modes de gestion. Elles gèrent des Fonds de
développement qui reçoivent des crédits fédéraux ou permettent de faire bénéficier de crédits d’impôts. Leurs interven-
tions sont coordonnées avec celles des banques publiques de ces deux macro régions. Elles dépendent du Ministère de
l’Intégration.

SUFRAMA- l’Agence de Promotion du Développement de la Zone Franche de Manaus ( Amazonie) est de nature diffé-
rente. Créée en 1967, elle dépend du Ministère du Développement, de l’industrie et du Commerce. Organisée en 3 pôles-
commercial, industriel et agropastoral-, elle identifie les opportunités d’investissement et cherche à attirer des investisseurs
nationaux et étrangers ; elle mobilise des aides et assure des appuis aux entreprises installées dans la zone franche ainsi
qu’aux collectivités locales ; elle a une fonction de promotion des investissements technologiques et de l’exportation et
d’offre de services aux entreprises. En 2008 elle a foncé 312 projets industriels de 6,7 Mds de $ qui ont créés 31000
emplois et – dans 3 ans généreront 1, 3 Mds de $ d’exportation. La zone franche présentée comme un modèle accueille
600 entreprises de 30Ms de $ de CA . L’Agence perçoit une « taxe de services » qui finance des projets sociaux et envi-
ronnementaux et permet de servir de tremplin à des investissements dans la région d’Amazonie centrale.
Source : www.suframa.gov.br

Assistantialisme
Accusation récurrente portée à l’encontre de programmes sociaux d’urgence, tels que les programmes phares du gou-
vernement Lula - Bolsa Familia (allocation-famille) ou Pro Uni (université pour tous) - d’aide aux familles les plus pauvres.
Loués par la Banque mondiale comme exemplaires, ces programmes sont critiqués pour leur caractère jugé palliatif ou ca-
ritatif, pour n’exiger aucune contrepartie (par exemple d’obligation scolaire ou de vaccinations) ou pour être clientéliste et
électoraliste. On lui oppose des aides plus incitatives, des politiques redistributives des revenus primaires ou des réformes
structurelles de promotion sociale, d’intégration sur le marché du travail ou de réforme agraire, pour générer du revenu
familial. Le Gouvernement répond que ces programmes ouvrent l’accès à de nouveaux droits élémentaires (à manger
tous les jours, à être scolariser, etc.) et à de nouvelles orientations de politique sociale et formes de transferts sociaux plus
directs et plus efficaces.
Source. F. d’Arcy. Les nouvelles politiques de transferts sociaux, in D.van Eeuwen. Le nouveau Brésil de Lula, p. 119, Ed de L’Aube, 2006.

Banque Nationale de Développement Economique et Social (BNDES)

Créée en 1952, elle constitue le principal instrument du gouvernement fédéral de financement des investissements à long
terme dans les domaines économique, mais aussi social (éducation et santé) et environnemental (assainissement, trans-
port et énergies renouvelables, notamment). Elle accorde des prêts ou subventions aux entreprises de toute taille pour
l’acquisition d’équipements et pour les inciter à exporter. Le dernier investissement annoncé d’un montant de 840Ms de
Reis concerne l’installation de 10 parcs éoliens. Le budget de ses interventions en capital (de janvier à octobre 2009) est
de l’ordre de 130 000Ms de Reis

Elle constitue un « système BNDES » avec ses deux établissements spécialisés : la FINAMR (Agence Spéciale de finance-
ment industriel) qui finance des importations de machines et d’équipements modernes, mais aussi des industries de fabri-
cation et de substitution à ces importations et la BNDES Participation, une société par action qui prend des participations
dans le capital d’entreprises pour les aider à se (re)capitaliser et alimente des fonds de capital-risque. Les trois priorités de
son plan d’affaires en cours (2009-2014) sont le financement de l’innovation et de la R&D, le développement régional et
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local et les investissements socio-environnementaux.

Elle gère des Fonds, tels que le Fond d’investissement pour l’Amazonie, créé en 2008, (www.fundoamazonia.gov.br) ainsi
que le Centre Celso Furtado d’études et de recherches sur les politiques de développement. Elle dispose de deux bu-
reaux, à Londres – auprès d’investisseurs internationaux - et à Montevideo, siège du Mercosul.
Source : www.bndes.gov.br

Développementalisme (desenvolvimentismo)
Politique de développement et de croissance préconisée par les gouvernements autoritaires brésiliens (militaires et Pré-
sidence J Kubitchev) basée sur une intervention active de l’État imposant une forte croissance industrielle et des inves-
tissements d’infrastructures massifs pour accélérer l’augmentation du PIB et générer des revenus. Et ce au détriment
d’investissements sociaux et de toute « participation ». Le terme de néo développementaliste a été préconisé récemment
et alimente un débat sur les orientations des politiques. En réaction aux options néolibérales et aux critiques de l’hypothèse
walrasienne des « marchés efficients » et de l’optimum de Pareto, générant une croissance qui accentuent les inégalités,
un courant néokeynésien très actif au Brésil préconise – dans le sillage des propositions de J. Stiglitz, Paul Davidson et
Maskin (Nobel 2007) - un nouvel interventionnisme de l’État, la recherche d’un équilibre avec le marché et une stratégie «
de transformation productive et d’équité sociale ». Ils démontrent notamment que certaines interventions de l’État amélio-
rent l’optimum de Pareto et pose la question de la redistribution des revenus primaires.
Source : J. Sicsu (et al). Por que um novo desenvolvimentismo, Jornal das Economistas, N°86, Janvier 2005

Embrapa (Institut de recherche du Brésil sur l’Agriculture)

Embrapa a été crée en 1973 pour promouvoir des solutions pour assurer le développement durable des zones rurales, en
mettant l’accès sur l’agro-alimentaire via la génération, l’adaptation et le transfert du savoir pour le bénéfice de la société
brésilienne. EMBRAPA est éclaté en 37 centres de recherche, emploie 2221 chercheurs, dont 53% sont des PHD ou
docteurs.

La plupart des centres se consacrent à la R&D sur les produits de base. D’autres sont impliqués dans des recherches
thématiques (environnement, biologie, génétique, etc..) et/ou des questions régionales. EMBRAPA a deux laboratoires
hors Brésil, en France et aux États-Unis. L’Institut se focalise sur les progrès technologiques réalisés dans les cultures
en développant des techniques pour contrôler les agents biologiques néfastes. Il coordonne aussi le Système national
de R&D agricole, notamment les institutions de recherche fédérale ou de l’État, les universités et le secteur privé qui, en
coopération, gèrent des projet de R&D pertinents pour les régions.

Le rôle joué par EMBRAPA et ses organisations sœurs à l’échelle régionale pour hisser le Brésil dans la cour des grands
pays agricoles producteurs est pleinement reconnu. Le Brésil est en effet devenu un concurrent majeur pour des produits
comme le soja, le sucre, le café, les oranges ou la viande. Ses exportations atteignaient 30 milliards de dollars en 2004 et
génère 1/3 des revenus tirés de l’ensemble des produits vendus à l’étranger.

Fondations de recherche
Les Fondations (FAP) sont toutes destinées à appuyer la recherche. La plus ancienne et la plus importante est la FAPESP,
de l’État de Sao Paulo. Créée dans les années 50, elle constitue une référence pour toutes les autres, fondées à partir de
dispositions des nouvelles constitutions des États en 1988. Leur situation varie beaucoup en fonction de leurs ressources.
Celle de Sao Paulo est la seule à disposer d’un budget garanti par l’État, car s’appuyant sur un pourcentage des recettes
fiscales allouées directement par l’administration fiscale. Les autres dépendent du vote du budget au Parlement des États.
Souvent aucun fonds ne leur est alloué. Elles doivent alors mobiliser des ressources externes par exemple du Ministère
fédéral de la Science et de la Technologie, qui leur transfère les fonds de certains programmes et le charge de leur exécu-
tion, dans le cadre de conventions. Il est à noter que le statut des fondations leur garantit autonomie et flexibilité dans la
recherche de partenaires financiers. Les Fondations les plus connues sont outre la FAPESP,, la FAPERG (Rio de Janeiro)
et la FAPEMIG (Minas Gerais).
//  69

Inova : une agence d’innovation

L’Agence d’innovation Inova de l’Université de Campinas a été créée en 2002 pour stimuler les projets de R&D en coopé-
ration avec l’industrie, favoriser le consulting et exploiter la propriété intellectuelle au travers des licences. Inova emploie 49
personnes, détient déjà 40 brevets et gère trois technologies non propriétaires via 21 contrats. Avant la création d’Inova,
Unicamp, l’un des centres de science et technologie les plus renommés du pays, - qui avait créé un Office de transfert de
Technologie pour soutenir son effort de prise de brevet - possédait seulement 8 brevets.

Pendant la période 2004-2005, Inova a signé 87 contrats de licence avec les des entreprises accroissant ainsi ses revenus
tirés de la propriété intellectuelle de 60 %. Les demandes de brevets auprès de l’INPI (Instituto Nacional de Propriedade
Industriale) ont augmenté d’un tiers en 2005. Les contrats de licence ont notamment concerné des agents pharmaceu-
tiques et phyto-therapeutiques, des technologies agro-alimentaires et des produits incorporant des nanotechnologies.
Les responsables d’Inova estime que l’un de ces produits Aglycon Soy (un agent thérapeutique agissant dans les théra-
pies d’hormone de remplacement) générera des royalties de l’ordre de 12 millions de reals par an dès 2009.

Le contrat de licence de Biphor à la compagnie Bunge Alimentos est le programme le plus important d’Inova. Il s’agit d’un
pigment blanc à base nano technologique et respectueux de l’environnement. Il est utilisé dans les les peintures, les re-
vêtements et produits dérivés. La filiale brésilienne de Bunge, le plus gros producteur sud-américain d’engrais, a construit
une usine pilote, qui produit déjà des échantillons de Biphor. Bunge estime que son pigment blanc détiendra 10 % du
marché mondial en 2010, et qu’il fournira à Unicamp 45 millions de reals de revenus au cours de la prochaine décennie.
Inova travaille aussi en étroite coopération avec une centaine de jeunes pousses notamment pour l’installation d’un parc
technologique dans le voisinage immédiat de l’université.
Source : www.inova.net
liste des
abréviations
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ABDI : Agence pour le Développement Industriel

ARPE : Programme des zones protégées d’Amazonie
ANPROTECH : Association pour la Promotion des Organisations Innovatrices
BNDES : Banque National de développement économique et Social
CCT : Conseil National de la Science et de la Technologie
CONVIVER : Programme intégré et durable pour le développement des zones semi-arides
CNPq : Conseil National de Développement Scientifique et Technologique
CONFAP : Conseil national des Agences de Recherche de États
CONSECTI : Conseil des Secrétaires d’État pour la Science, la Technologie et l’Innovation
FINEP : Agence de financement de l’innovation du MCT
FNDCT : Fonds national de Développement Scientifique et technologique
MCT : Ministère de la Science et de la Technologie
MDIC : Ministère du Développement, de l’Industrie et du Commerce International
MEC : Ministère de l’Éducation
PAC : Plan d’Accélération de la Croissance
PDFF : Programme pour le développement de la bande frontière
PNDR : Programme National de développement Régional
PRODUZIR : Programme d’assistance aux zones de faible revenu
PROMESO : Programme pour le développement durable des espaces infrarégionaux
PROMOVER : Programme pour la promotion économique des zones infra régionales
SEBRAE : Service Brésilien d’Appui aux Très Petites et Petites Entreprises
SMA : Secrétariat à l’Environnement (État de Sao Paulo)
SNPU : Secrétariat national des Programmes Urbains
SPE : Secteurs Productifs d’État
ressources
documentaires
//  73

• Ambassade du Brésil www.bresil.org

• Cnrs-CREDAm Latine/ Sciences Politiques www.idhal-univ-paris3.fr
• Centre des Études Brésiliennes (EHESS) et Cahiers du Brésil contemporain , www.ehess.fr/crbc
• Institut des Études Portugaises et Brésiliennes
• Revue Info Brésil
• Etude comparée des politiques d’aménagement du territoire et de développement régional dans les pays du sud
(pp 62 > 74) - Ministère des Affaires Etrangères DgCID (2006)
• Mondialisation et politique fiscale au Brésil - CERI / CNRS (2007)
• Le Brésil – M. Droulers et C. Broggio - Que sais je ? PUF (2005)
• Le Brésil - Hervé Théry - Col U Armand Colin (2005)
• Le nouveau Brésil de Lula - Daniel Van Eeuwen – Ed. de l’aube (2006)
• Gouverner une mégapole L’expérience de Sao Paulo - L.Villas Boas Gabbi – Ed. L’Harmattan (2009)
• Lessons from Brazil’s Regional Development Programs - A.Lopes Neto - OECD China Conference (2001)
• University startups for breaking lockins of the brazilian economy-Prof. A.M. Maculan and J.M. Carvalho de Mello –
Science and Public Policy, March 2009
• Regional Development Strategies in Brazil - G. Maia Gome - Mimeo (2002).
• Atuaçao do Estado, a no desenvolvimento recente do Nordeste - Cardoso, Gil Celio De Castro - Ed. UFP (200?)
• “Amazon Hub”, Building Informed Civic Engagement for Conservation in the Andes-Amazon (BICECA) ;
“Incorporação compulsória de territórios” et “IIRSA : os riscos da integração”, Guilherme Carvalho, (NAEA/UFPA),
parus dans Orçamento y Política Socioambiental, Nº17, Instituto de Estudos Socioeconômicos – INESC (2006).
 Ministère de l’agriculture,
de l’alimentation, de la pêche,
de la ruralité et
de l’aménagement du territoire
Créée en 2011, cette collection à caractère scientifique entièrement numérique a pour objectif de rendre ac-
cessibles, certaines des études les plus récentes de la DATAR. L’intérêt est également de pouvoir proposer
ces travaux d’expertise ou de R&D confiés à des laboratoires de recherche ou à des cabinets de consultants
dans une version publique très complète, intégrant notamment le détail de la méthodologique et des annexes
techniques complémentaires. Chaque numéro de cette nouvelle série est disponible en téléchargement sur le
site-portail de l’aménagement du territoire dans une version maquettée facilement imprimable.

Datar • 2011