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SOUS LA DIRECTION DE
COORDINATEUR
Carlos QUENAN
conomiste, professeur lIHEAL
Eric JOURCIN
Dpartement Amrique latine et Carabes, AFD
jourcine @ afd.fr
Sbastien VELUT
Gographe, professeur lIHEAL
A SAVOIR
Dynamiques socioconomiques
et politiques publiques
Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014
Au-del de la diversit des situations, les pays dAmrique latine prsentent des
traits communs : la plupart dentre eux ont accompli des progrs considrables
au cours de la dernire dcennie, mais doivent encore faire face aux enjeux
de leur dveloppement. Certes, lamlioration de la gestion macroconomique
associe une conjoncture favorable a permis une croissance vigoureuse dans
les annes 2000, puis une bonne rsistance face la crise internationale. De
plus, ce dynamisme conomique a souvent t conjugu avec de nouvelles
politiques sociales et une rduction de la pauvret. Toutefois, malgr ces volutions positives, un certain nombre dobstacles restent surmonter pour
installer durablement la croissance et assurer un dveloppement soutenable.
Les dfis sont importants : rduire les ingalits sociales et spatiales, dynamiser la gestion des villes et prserver leur environnement, renforcer lpargne
et linvestissement, promouvoir les gains de productivit, amliorer la qualit
de lducation et de la formation, structurer la protection sociale.
Les enjeux
du dveloppement
en Amrique latine
A SAVOIR
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A SAVOIR
Les enjeux
du dveloppement
en Amrique latine
Dynamiques socioconomiques
et politiques publiques
Institut des Amriques
Carlos QUENAN
conomiste, professeur l'IHEAL
Sbastien VELUT
Gographe, professeur l'IHEAL
COORDINATEUR
Eric JOURCIN
Dpartement Amrique latine et Carabes, AFD
jourcine @ afd.fr
Savoir
Cre en 2010 par le dpartement de la Recherche de lAFD, la collection Savoir
rassemble des revues de littrature ou des tats des connaissances sur une question
prsentant un intrt oprationnel.
Aliments par les travaux de recherche et les retours dexpriences des chercheurs
et oprateurs de terrain de lAFD et de ses partenaires, les ouvrages de cette
collection sont conus comme des outils de travail. Ils sont destins un public de
professionnels, spcialistes du thme ou de la zone concerns.
Retrouvez toutes nos publications sur http://recherche.afd.fr
Prcdentes publications de la collection (voir page 354).
Cet ouvrage est tlchargeable gratuitement sur www.afd.fr/A-Savoir
Il fait l'objet de traductions en espagnol et en portugais, disponibles auprs de l'AFD
ou tlchargeables la mme adresse.
Cette tude a t ralise en 2013 par lInstitut des Amriques (IdA), la demande du
dpartement Amrique latine et Carabes (ALC) de lAFD. Elle a t dirige par
Carlos QUENAN et Sbastien VELUT. Du ct de lAFD, le suivi des travaux a
t assur par Marion DOUCHIN et Eric JOURCIN (ALC), avec lappui de Cline
About (Publications, dpartement de la recherche).
[ Avertissement ]
Les analyses et conclusions de ce document sont formules sous la responsabilit de ses auteurs.
Elles ne refltent pas ncessairement le point de vue de lAFD ou de ses institutions partenaires.
Directeur de la publication :
Anne PAUGAM
Directeur de la rdaction :
Alain HENRY
Avant-propos
Cette deuxime dition des Enjeux du dveloppement en Amrique latine intervient
dans un contexte nouveau, trs diffrent de celui qui prvalait lors de la parution de
la premire dition, en 2010.
LAgence Franaise de Dveloppement avait t autorise depuis peu intervenir
au Mexique et en Colombie, et son activit naissante au Brsil navait pas encore
connu les avances qui ont marqu la priode rcente. LAgence avait donc ressenti
le besoin de mieux connatre une rgion encore nouvelle pour elle. Elle avait ainsi
souhait lancer la premire dition de cette tude sur les enjeux du dveloppement
en Amrique latine. Les analyses des experts de lInstitut des Amriques (IdA),
chercheurs, universitaires et financiers, y avaient rvl une rgion mergente
participant davantage aux transformations du monde, mais faisant aussi face
dimportants dfis. Malgr son dynamisme, lAmrique latine rencontre en effet sur
sa route des obstacles son dveloppement, commencer par les ingalits sociales
et spatiales, le manque dinfrastructures et la faiblesse de la productivit.
Un deuxime lment dvolution tient au contexte des relations de la France avec
lAmrique latine et les Carabes. Celles-ci connaissent aujourdhui une nouvelle
dynamique quillustrent les nombreuses visites de chefs dtat et de ministres, le
volume trs significatif de linvestissement franais dans cette rgion du monde, mais
aussi lintrt croissant des entreprises latino-amricaines pour lEurope, ou encore
les flux de personnes tudiants, touristes, etc. dans les deux sens.
Le mandat que le gouvernement franais a confi lAFD, dans les pays mergents
en gnral, vise soutenir une croissance verte et solidaire . En Amrique latine,
ce mandat a rpondu une double demande : la matrise des dfis de lurbanisation
et du dveloppement territorial dune part, laccompagnement des politiques de
lutte contre le changement climatique et la protection de la diversit biologique
dautre part, ces deux thmes tant eux-mmes troitement corrls. Cest notamment le cas de la mobilit urbaine, qui intgre les problmatiques conomiques,
sociales et environnementales de la ville durable.
Depuis 2009, lAFD a ainsi engag prs dun milliard deuros par an au service du
dveloppement durable en Amrique latine et dans les Carabes. Les financements
mis en place auprs dtats, de collectivits, dentreprises publiques, dinstitutions
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A SAVOIR
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Introduction
Sommaire
25
25
64
96
138
167
167
2.2.
185
185
212
242
267
267
286
309
Conclusion
349
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Introduction
Amrique latine : atouts, fragilits et dfis
aprs une dcennie de prosprit
Carlos QUENAN et Sbastien VELUT
LAmrique latine vient de vivre une dcennie de progrs conomiques et sociaux.
Les succs conomiques engrangs par les principaux pays de la rgion, une fois
dpasse la grave crise argentine de 2001-2002, sont alls de pair avec la rduction
tant de la pauvret que, dans une moindre mesure, des ingalits. La bonne rsistance
de lAmrique latine la crise conomique internationale ouverte en 2007 a confirm
que, la diffrence dautres priodes dexpansion connues par le pass, le cycle de
croissance amorc en 2003 a t mis profit pour rduire son degr de vulnrabilit
financire. En mme temps, cette priode dessor, indissociable dun environnement
international favorable, notamment grce la bonne tenue des prix des matires premires exportes par les pays latino-amricains, a induit des transformations parfois
contradictoires qui, dans certains cas, ont renforc des tendances prexistantes et,
dans dautres, ont provoqu des inflexions, voire des ruptures. Il en rsulte un continent
en mouvement qui, au-del de la diversit des situations nationales, est porteur de
processus sociaux novateurs, et merge sur la scne internationale, avec un dynamisme
tant conomique que politique. Mais il nest pas exempt de fragilits et de faiblesses
et doit faire face des dfis de taille, dans un environnement international risqu et
incertain.
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Introduction
A SAVOIR
conomique qui a permis une bonne rsistance face la crise conomique internationale. Mme si lon constate une grande diversit de trajectoires conomiques
nationales, la rcente phase de prosprit reste largement tributaire de lessor des
exportations des produits de base, ce qui a relanc les discussions sur les bienfaits
ou la maldiction des matires premires.
Bien videmment, leur exploitation constitue pour de nombreux pays de la rgion
le principal vecteur de la croissance conomique. LAmrique latine dispose de
ressources naturelles abondantes par rapport une population relativement
rduite peine 600 millions dhabitants ce qui permet de dgager des excdents
pour lexportation, tant pour les ressources renouvelables que non renouvelables.
Lespace reprsente lune de ses ressources avec lextension des aires cultives et
cultivables, dans des conditions satisfaisantes dapprovisionnement en eau. Daprs
lOrganisation des Nations unies pour lalimentation et lagriculture ( Food and
agriculture organization, FAO), lAmrique latine disposerait encore de 4 millions de
km 2 de terres cultivables sans contraintes majeures sur le plan technique. La pampa
argentine est aussi grande que la France, et les cultures du soja stendent grce aux
progrs de lagronomie. La rgion des cerrados (savane) brsiliens est rapidement
gagne par la canne sucre et le soja qui progressent vers lAmazonie. En Colombie,
les savanes orientales sont encore trs peu mises en valeur, en raison notamment
des problmes de scurit, mais elles pourraient ltre. La ralisation des grandes
infrastructures routires et lamlioration des voies navigables ont aussi pour objectif
douvrir des terres nouvelles lagriculture. Dores et dj, des barges transportent
le soja depuis le Paraguay et lintrieur du Brsil vers les ports de Buenos Aires et de
Rosario. Les ressources minrales, quant elles, font galement lobjet dune exploitation accrue. LAmrique latine dispose de ressources tout fait remarquables.
Le Chili compte ainsi les premires rserves mondiales de cuivre et de lithium, le
Brsil se classe troisime mondial pour les rserves de bauxite et dtain, cinquime
pour le fer. Aux puissances bien connues pour la production dhydrocarbures (la Bolivie,
lquateur et surtout le Venezuela), sajoutent les considrables rserves de gaz de
schiste de lArgentine. Le Brsil, pour sa part, qui semble dj disposer de toutes les
ressources naturelles utilisables sur le continent, bnficiera de lexploitation des
rserves sous-marines, en particulier le gisement ptrolier Pr-sal , situ au large
des ctes allant de Santa Catarina Espirito Santo.
Cependant, au cours des dernires annes, la bonne tenue des prix de matires
premires et les entres de capitaux ont conduit une forte apprciation des
monnaies de la majorit des pays de la rgion, ainsi qu lapparition de symptmes
de reprimarisation des structures productives, notamment dans les cas du Brsil
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Introduction
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Introduction
A SAVOIR
centrale et Carabes), le continent se tourne dsormais vers lAsie pour lui vendre
avant tout des produits primaires, des commodities, peu ou pas transforms, alors
que la Chine exporte vers lAmrique latine des biens industriels. Ceci rappelle, mme
si les diffrences sont de taille, linsertion centre-priphrie dans laquelle voluait
la rgion latino-amricaine durant les dernires dcennies du 19 e sicle et la premire
moiti du 20 e sicle.
Les tats riverains du Pacifique prennent en compte ces volutions. Certains, comme
le Prou, le Chili et le Mexique font partie de la Coopration conomique pour
lAsie-Pacifique ( Asia Pacific Economic Cooperation, APEC) et envisagent de grands
investissements portuaires et logistiques permettant dacheminer vers les rivages de
lOcan pacifique les marchandises destines aux clients asiatiques, en commenant
par la Chine. En outre, en cherchant la fois une optimisation de leurs relations
conomiques avec les pays asiatiques et un renforcement des liens entre eux, le Chili,
la Colombie, le Mexique et le Prou ont constitu en 2011 un nouveau groupement
dintgration rgionale, lAlliance du Pacifique (AP), qui sest dj traduite par le
lancement de ngociations pour la signature dun accord de libre-change entre
les pays membres.
Dans la perspective daccrotre leur comptitivit travers lamlioration des infrastructures rgionales, les tats dAmrique du Sud ont lanc au dbut des annes
2000 le programme IIRSA (Initiative dintgration rgionale de lAmrique du Sud)
qui vise tablir des grands corridors de circulation internationaux, de lAtlantique
au Pacifique. Cette vision rompt avec les schmas usuels damnagement et de
circulation cantonns dans les frontires nationales, dans la mesure o elle propose
des lments de structuration lchelle du sous-continent, en surmontant aussi
les obstacles majeurs comme la Cordillre des Andes. Il sagit moins de faciliter les
circulations entre les pays, mme si cela y participe, que douvrir le continent au
commerce international. Ainsi, le corridor du Capricorne, qui suit le Tropique entre
So Paulo au Brsil et les ports du Nord du Chili, permet dacheminer vers le Paraguay
et lArgentine des biens manufacturs et des touristes, en passant par les Hauts
Plateaux plus de 4000 m daltitude. De mme, le grand axe fluvial du Paran, dont
on a espr faire la voie deau majeure du Cne Sud (hidrovia) , draine vers les ports
argentins le soja produit dans le haut bassin, malgr les difficults de la navigation lies
lamnagement encore insuffisant du grand fleuve.
Alors que les processus dintgration rgionale se caractrisent de plus en plus par
leur pragmatisme, ces dynamiques dintgration de facto mettent mal les projets
historiques institutionnels . Certes, lintgration en Amrique centrale ( travers
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Introduction
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Introduction
A SAVOIR
Il ne faut cependant pas surestimer cette monte des classes moyennes, qui sinscrit
dans des histoires sociales nationales bien diffrentes et savre difficile quantifier
prcisment car les catgories de recensement ne sont pas comparables. LAmrique
latine affiche des records mondiaux dingalits, notamment au Brsil et au Chili,
mais aussi au Prou et en quateur, avec une trs forte polarisation de la socit
entre classes aises et classes populaires, qui ne laissait gure de place aux classes
moyennes. linverse, dautres pays ont une tradition plus galitaire, particulirement
lUruguay et lArgentine, o les classes moyennes ont t associes davantage des
emplois dans la fonction publique et dans les services (impliquant lobtention dun
diplme), que dans lindustrie.
Les classes moyennes sidentifiaient, dans les annes 1960, des groupes urbains
ayant une formation suprieure, un emploi stable et pouvant esprer pour leurs
enfants une situation au moins meilleure que la leur. Ces ambitions ont t dues
par les crises conomiques qui ont secou lAmrique latine partir des annes 1980
et se sont conclues par ladoption du modle orientation librale, l encore, selon
des modalits et des temporalits diffrentes dun pays lautre. La rduction des
emplois publics, les privatisations des socits dtat, la dsindustrialisation ont sap
les fondements de la classe moyenne. La dgradation des universits publiques, l
o elles existaient, a galement mis en cause la reproduction sociale des classes
moyennes, comme la mobilit ascendante des couches populaires.
La reconstitution actuelle de la classe moyenne sappuie donc sur de nouveaux
mcanismes et de nouvelles aspirations. Les sources demplois se trouvent dsormais
davantage dans le secteur priv que dans le secteur public, celui-ci nassurant plus,
de toute faon, lemploi vie. La croissance des activits lies lexploitation des
ressources naturelles a permis la cration demplois, notamment pour des cadres
intermdiaires ayant une certaine formation technique (comptables, gestionnaires,
mais aussi techniciens de laboratoires ou agents touristiques). Les mtropoles voient
galement sinstaller des siges sociaux et des cadres expatris qui demandent une
srie de services de qualit composant un vaste ensemble demplois, allant des services aux entreprises (publicit, communication, conseil) aux services la personne
(restauration, htellerie, commerce).
La nouvelle classe moyenne est donc bien diffrente de celle qui nourrit certains
mythes nationaux. Lventail des emplois occups sest diversifi et la stabilit est
loin dtre assure. Au Chili, des enqutes montrent par exemple une forte demande
de scurit de la part de ces nouvelles classes moyennes, plutt que la multiplication
des opportunits , mise en avant dans les discours officiels comme vecteurs de
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Introduction
promotion sociale. Pourtant, des programmes publics et privs visent faire rentrer
ces familles dans des mcanismes de crdits la consommation et au logement. Les
grandes chanes de distribution offrent frquemment des possibilits dachat crdit
qui permettent dacqurir des biens de consommation (tlvision, ordinateur) ou
une automobile. Les grands programmes de logement conus pour rsoudre les
problmes du logement prcaire ou informel, notamment au Brsil, au Chili et au
Mexique, saccompagnent dun important volet financier puisque les bnficiaires
doivent pargner gnralement plusieurs annes pour accder un logement quils
finissent de rembourser sur des dlais trs longs (vingt ou trente ans). Le march
immobilier dispose ainsi dune offre trs segmente suivant les niveaux de revenus,
allant de la maison de petite taille livre sans les finitions pour les classes populaires,
jusquaux lotissements luxueux avec services collectifs pour la classe moyenne aise.
Tous ont en commun dtre associs des mcanismes de financiarisation et donc
de bancarisation. Outre les problmes spcifiques ces programmes marqus par
un dficit durbanit, cette gnralisation du crdit alimente les inquitudes de la
classe moyenne. Elles se sentent menaces par le risque de perte de lemploi mais
aussi par les problmes de sant, pouvant entraner des frais considrables, et par la
question du cot de formation des jeunes.
En effet, l'un des changements majeurs de ces dix dernires annes est llargissement
de laccs lenseignement suprieur, dont les effectifs ont doubl entre 1995 et
2005, pour atteindre 15 millions dtudiants en 2005 et plus de 20 millions en 2012.
Ce remarquable accroissement sest fait au prix de tensions pour le systme universitaire existant, conu pour des lites dj bien formes accdant, gnration
aprs gnration, lenseignement suprieur. Dsormais, une partie significative des
tudiants accdent luniversit, alors que leurs parents avaient arrt leurs tudes
au niveau secondaire. Il sagit l dun moteur de changement social considrable et
dune ressource pour la consolidation du dveloppement conomique gnral,
mme si ce dbut de massification engendre aussi des tensions. La multiplication des
formations sest parfois faite dans le plus grand dsordre : un petit pays comme le
Costa Rica (4,5 millions dhabitants), qui navait quune seule universit publique
(Universidad de Costa Rica), a aujourdhui une quarantaine dinstitutions prives
denseignement suprieur qui sarrogent sans scrupules le titre duniversit. ce
problme de la qualit des formations sajoute celui de leur financement, qui dpasse
les capacits des budgets publics. Chaque pays a mis en place des solutions diffrentes
allant du contrle total par ltat et les universits publiques (Cuba) jusqu des
systmes quasi entirement privatiss (le Chili et la Colombie, par exemple), o
subsistent quelques universits publiques souvent anciennes et prestigieuses.
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Introduction
A SAVOIR
Cest donc un systme denseignement htrogne qui fait miroiter aux jeunes et
leurs familles lespoir dune ascension sociale, parfois au prix de lourds sacrifices
financiers ou dun endettement que ltudiant devra rembourser une fois diplm.
Cette situation a t profondment remise en cause par les manifestations tudiantes
au Chili en 2011, qui protestaient contre le cot exorbitant des tudes et les difficults
dinsertion professionnelle des diplms alors mme que le systme universitaire
chilien bannit toutes les formations qui ne sont pas strictement rentables ,
autrement dit qui ne dbouchent pas sur des emplois suffisamment rmunrs pour
rembourser les crdits contracts pour financer les tudes. Ces manifestations ont
aussi montr lun des effets prvisibles de la formation des jeunes : leur capacit
exprimer avec force de nouvelles revendications politiques.
Lmergence des classes moyennes na en outre pas mis fin au problme de la
pauvret qui, si elle a recul depuis 2003, est ingalement rpartie entre les pays.
Elle atteint des records dans les tats dAmrique centrale (Nicaragua, Honduras,
Guatemala) o elle dpasse 50 % de la population, et est la plus basse en Uruguay
et au Chili (de lordre de 12 %). Lvolution de la pauvret est extrmement sensible
aux fluctuations conomiques, mais alors quune anne de rcession entrane immdiatement une augmentation de la pauvret, par un effet de diffusion en cascade, il
faut plusieurs annes pour quelle se rsorbe. En Argentine, le taux de pauvret qui
tait de 20 % en 1999 avait atteint prs de 50 % en 2002 pour redescendre 20 %
en 2006, 11 % en 2009, et il serait moins de 6 % en 2013. Son volution est galement
lie la situation dmographique : de forts taux de natalit, une transition dmographique inacheve psent sur la redistribution de la richesse disponible.
Or, lAmrique latine a connu de ce point de vue une volution favorable avec une
rduction des taux de croissance dmographique qui a facilit la redistribution tout
en posant moyen terme le problme du vieillissement de la population. La rduction
de la pauvret observe depuis le dbut de la dcennie est donc porte par deux
lments favorables : lconomie et la dmographie. Cela a permis lAmrique
latine de se rapprocher des Objectifs du Millnaire de rduction de la pauvret et
de lindigence. Mais cette rduction reste fragile : mme si une partie des familles
pauvres a pu sans doute accder la petite classe moyenne, ce statut est loin
dtre acquis.
Par ailleurs, la pauvret touche ingalement les groupes sociaux et les territoires.
Les taux sont dans lensemble plus levs pour les groupes indignes et dans les
campagnes : cest par exemple le cas du Sud du Mexique, ce qui explique aussi les
conflits sociaux qui sy droulent et les rclamations adresses ltat mexicain par
[ 16 ]
Introduction
la gurilla zapatiste. Cela alimente encore lexode rural. Toutefois, cest en ville que
les pauvres sont les plus nombreux, et les formes de sgrgation socio-spatiale
les plus visibles lchelle des mtropoles et des quartiers. Les ingalits de revenu
se combinent alors avec une plus grande exposition aux risques industriels et environnementaux, des conditions de logement prcaires, des problmes de transport
pour accder lemploi, labsence de services et despaces verts. Ces diffrents
facteurs rendent trs difficile la sortie de la pauvret, mme dans un contexte
conomique de croissance, faute daccs lducation et la sant. Ce sont par
consquent dans les quartiers pauvres que senracinent les conomies parallles,
les groupes criminels, les rseaux de la drogue, qui y trouvent facilement une main
duvre prte tout car elle na rien perdre. La stigmatisation qui en rsulte,
lassociation inconsciente entre pauvret et criminalit, la peur des classes moyennes
sont autant de tabous bien installs. La violence est trs prsente, ses premires
victimes se trouvant dans les quartiers pauvres.
[ 17 ]
Introduction
A SAVOIR
Ds lors, les grands projets miniers sont souvent perus ngativement par les
populations locales qui sy opposent violemment et rclament la prservation de
leurs conditions de vie, voire la protection des milieux dintrt mondial ou,
suivant un autre vocabulaire, des biens publics mondiaux. Les conflits socio-environnementaux se sont ainsi multiplis depuis dix ans, et voient gnralement sopposer
des grandes compagnies appuyes par les autorits politiques locales ou nationales
face des populations dsireuses de prserver leurs conditions de vie. Ces conflits
sont devenus une des scnes importantes dexpression politique, face notamment
la perte dintrt dont a pti la vie politique traditionnelle. Ils sancrent sur des problmes concrets, les transformations des territoires, qui entranent une mobilisation
locale et font cho des problmatiques globales de protection de lenvironnement,
investies par dactifs rseaux nationaux et internationaux notamment les grandes
organisations non gouvernementales (ONG) environnementales comme Greenpeace
ou Conservation International.
Ces conflits ont par exemple gnr des tensions entre lUruguay et lArgentine,
propos de linstallation dune usine de pte papier sur le fleuve Uruguay, considre
comme dangereuse par les Argentins de lautre rive. La violence des manifestations
a provoqu plusieurs reprises la coupure de la circulation sur le pont entre les deux
pays et entran les tats dans un procs auprs de la Cour internationale de justice
de La Haye. Plus frquemment, ces conflits restent circonscrits un tat, ce qui
nempche pas quils soient parfois violents. Au Prou, lopposition aux grandes mines
(Yanacocha, Conga) a donn lieu des affrontements entre forces de lordre et
populations qui ont fait plusieurs victimes. Les opposants rclament la prservation
de leur cadre de vie et craignent notamment de perdre leurs accs leau, dont les
mines sont grandes consommatrices. Cest au Chili que la situation est particulirement
tendue, car le code de leau adopt sous la dictature du Gnral Pinochet est favorable
aux grandes entreprises qui ont accapar les droits dusage de leau, au dtriment des
petits agriculteurs.
Se pose galement la question de la redistribution des royalties minires dans les
territoires et au profit des populations. Sil y a un accord sur le principe dun paiement
pour lexploitation des ressources naturelles, il nexiste pas de solution satisfaisante
pour en dterminer le montant et les modalits de redistribution. Le versement de
redevances aux gouvernements locaux est le cas le plus frquent (Argentine, Colombie,
Prou), mais ceux-ci ne sont pas toujours les mieux placs pour en faire le meilleur
usage, faute de comptences locales ou de projets financer. De plus, les rformes
engages dans le sens dune meilleure rpartition territoriale des royalties (par exemple
en Colombie) rencontrent parfois de fortes rsistances locales (notamment au Brsil).
[ 18 ]
Introduction
Le retour de ltat :
progrs et limites des politiques publiques
Au cours de la dernire dcennie, dans de nombreux pays de la rgion, un nouvel
quilibre entre croissance et quit a t recherch, dans une approche allant vers
un rle plus actif de ltat. Ce retour de ltat, qui sest affich en opposition aux
excs du libralisme, des privatisations et de la drgulation des annes 1990, adopte
des modalits diverses selon les pays. Tandis que certains pays comme la Colombie,
caractriss depuis longtemps par un faible degr dintervention tatique dans la vie
conomique et sociale, nont pas expriment un changement considrable, dautres
comme le Venezuela, qui pour des raisons historiques se singularisent par un tat trs
prsent dans la gestion de lconomie et de la socit grce la captation et lallocation de la rente ptrolire , ont renforc ce trait la suite des transformations
opres avec larrive au pouvoir de lancien prsident Chavez, la fin des annes
1990. Dautres pays comme lArgentine, o le repli de ltat avait t radical dans les
annes 1990, ont vcu un spectaculaire mouvement de balancier, du fait du retour
en force de la puissance publique dans la rgulation densemble aprs la grave crise
conomique et socio-politique de 2001-2002.
[ 19 ]
Introduction
A SAVOIR
Mais, au-del de la diversit des trajectoires nationales que l'on observe, l encore,
en Amrique latine, la prsence tatique accrue constate dans les annes 2000 a
entran la ncessit, dans lensemble des pays, de repenser laction publique et la
faon dont ltat intervient dans la socit. Pour ce qui est de laction publique, les
conditions et modalits de sa mise en uvre illustrent les spcificits des divers pays
latino-amricains, marqus en particulier par les hybridations de leurs politiques entre
pratiques traditionnelles, pressions internationales et volont rformatrice plus ou
moins durable. Mais, lorsque l'on sintresse la manire dont ltat intervient, il est
clair que celui-ci a perdu, au cours des dernires annes, une partie de ses moyens.
Les grandes compagnies nationales ont t privatises dans la dcennie prcdente,
sauf exceptions remarquables (Petrobras, Codelco, Pemex, PDVSA), et la pression
fiscale est trop faible sauf dans le cas du Brsil et de lArgentine pour donner aux
tats de vritables moyens dintervention. Mme si dans certains cas les recettes
fiscales ont progress, grce aux taxes sur les exportations de matires premires
et la croissance retrouve, de nouveaux mcanismes ont t mis en uvre, reposant
davantage sur la ngociation avec les acteurs, des incitations plutt que des contraintes,
lappel la participation, la dcentralisation pour chercher plus de lgitimit et
defficacit, des arrangements avec des organisations prives, comme par exemple
les glises. Autrement dit, ltat a cherch dans de nombreux cas sappuyer sur une
socit organise pour instaurer une nouvelle relation avec les acteurs conomiques
et sociaux. Cette dernire est loin dtre stabilise, et diffrentes formules sont mises
en place pour tenir compte de contraintes spcifiques et de prfrences politiques.
Un exemple des modalits dintervention ralises dans cette perspective est celui de la
construction dinfrastructures, qui utilise diffrentes formes de partenariats publicpriv, pour concentrer la dpense publique sur les ralisations juges non rentables,
mais politiquement prioritaires ou stratgiques, alors que des infrastructures plus
faciles rentabiliser sont confies en concession.
Enjeux nationaux et demandes sociales justifient le retour de ltat, comme en
tmoignent les demandes prioritaires de protection ou de rgulation, commencer
par les enjeux de scurit des biens et des personnes qui rclament un tat protecteur.
Cette aspiration est trs prsente dans de nombreux pays : cest le cas notamment
du Mexique o lincapacit de ltat contrler la violence associe au narcotrafic
constitue lun des problmes majeurs du continent latino-amricain. Il nest dailleurs
pas le seul cas de pntration de ltat par des mafias qui ont un effet dltre sur
les institutions et lorganisation des pouvoirs publics.
En tout tat de cause, dans ce cadre de regain dimportance de ltat, les politiques
publiques ont connu dimportantes mutations. Cest le cas des politiques sociales,
[ 20 ]
Introduction
domaine dans lequel les tats ont mis en uvre des orientations novatrices. Les
programmes de lutte contre la pauvret ont gnralis des modalits de transferts
montaires conditionnels, cest--dire de paiements associs des exigences dun suivi
mdical et scolaire, ou de dispositifs dinsertion professionnelle. Ces programmes,
censs lutter contre lexclusion sociale, ont fait progresser lide que la lutte contre
la pauvret devait tre lobjectif central du dveloppement.
Malgr leurs principes communs et leurs similitudes, il nest cependant pas sr quils
correspondent un modle unique. La comparaison des programmes mis en place
dans divers pays de la rgion permet de souligner des diffrences importantes en ce
qui concerne les modalits des transferts montaires, les contreparties exiges, les
publics bnficiaires et la logique politique qui est la base de leur mise en place.
Dans le mme temps, si on ne peut pas nier les rsultats positifs de ces programmes,
lobjectif dune rduction substantielle de la pauvret ne peut tre atteint si le march
du travail nest pas capable doffrir des emplois. Or, si lactivit conomique est moins
dynamique dans les annes venir, la cration demplois peut en tre affecte.
Les politiques environnementales, quant elles, ont un potentiel damlioration
considrable. Alors que le modle de dveloppement conomique repose principalement sur les transformations des ressources naturelles, les conflits sur laccs
ces ressources ainsi que les consquences sur les populations des transformations
environnementales en termes de sant et de risques posent la question des politiques
publiques dans ce domaine.
Cependant, peu davances sont notables sur ce plan. Les indices de performance
environnementale montrent des amliorations assez limites dans certains cas et
plutt une dgradation dans de nombreux pays, au cours des dernires annes.
La dtrioration de lenvironnement, rsultant de la faiblesse des contrles et des
rgulations face aux projets productifs, de la croissance urbaine et de lessor de la
consommation pendant la dernire dcennie, devrait provoquer un sursaut en matire
de politiques publiques, qui tarde se produire. Qui plus est, les solutions alternatives
impliquant le dveloppement de modes de production moins destructeurs
napparaissent que timidement. Il y a donc beaucoup faire pour que lAmrique
latine emprunte la voie dune croissance verte , mme si les tats sont sous la
pression dopinions publiques nationales et internationales toujours trs attentives
et exigeantes en ce qui concerne la protection de la nature.
Les politiques de la ville ont, en revanche, connu des volutions plus encourageantes.
LAmrique latine constitue en effet une rgion riche en initiatives et en innovations
dans le domaine des politiques urbaines. Laction publique dans les villes a connu un
[ 21 ]
Introduction
A SAVOIR
renouveau dans trois domaines principaux : le dveloppement de la mobilit intraurbaine avec certaines russites retentissantes au niveau des transports collectifs,
les programmes dinvestissement dans le logement et dans lhabitat et, mme si le
chantier est loin dtre puis, les politiques et interventions de reconqute
urbaine qui concernent non seulement les centres historiques, mais aussi les quartiers
centraux dans de nombreuses grandes villes.
Il nen reste pas moins que beaucoup doit tre encore fait pour amliorer larticulation des diffrents acteurs afin de dpasser les logiques sectorielles. Une approche
intgrale peut permettre, en effet, de prendre en considration lors de la conception
et de la mise en place des politiques dinvestissement urbain, la dimension, par
exemple, du dveloppement durable ou des questions de scurit. Les expriences
rgionales de russite dans ce dernier domaine montrent la place dcisive des politiques
damnagement urbain et des programmes de scurit des gouvernements locaux
mme si, bien videmment, la coordination avec les pouvoirs rgionaux et nationaux,
le rle de la police et de la justice et limportance des mesures de prvention dans
un sens large sont aussi des facteurs cls pour rduire la violence et linscurit
urbaines. Dans le domaine de lenvironnement, les questions de dchets, de qualit de
lair et de leau, de laccs aux espaces verts et de lnergie restent encore amliorer
dans une perspective de justice environnementale.
La monte en puissance de laction publique dans de nombreuses villes, qui sont
devenues des lieux privilgis dinvention, de participation et de renforcement de
la citoyennet, nest pas sans rapport avec le dveloppement des programmes et
des politiques de dcentralisation. Ces politiques ont contribu stabiliser la dmocratie dans un continent o celle-ci est enracine mais a besoin dtre renforce,
afin de mieux prendre en compte les aspirations des populations et la diversit des
problmatiques.
Cest en fait le sens des processus de dcentralisation largement mis en place dans
toute lAmrique latine, qui devaient la fois consolider la dmocratie dans les
territoires, crer des contre-pouvoirs plus proches des individus face un tat
souvent distant et inefficace, et apporter des solutions pragmatiques des problmes locaux. Ce discours sest parfois accompagn de rformes constitutionnelles
pour donner plus de poids aux gouvernements locaux comme en Colombie et
au Venezuela , mais llan commun sest traduit par des rsultats contrasts. Tous
les tats ne se sont pas impliqus avec la mme conviction dans la dcentralisation,
certains lont fait avec rticence ou en trompe lil, dautres qui sy taient fortement
engags ont fait machine arrire. Cela nen a pas moins modifi ladministration des
[ 22 ]
Introduction
[ 23 ]
Introduction
A SAVOIR
de consolider les avances et les progrs accomplis au cours des dernires annes.
Il semble bien en effet que seule la poursuite de la reconstruction de ltat et de
lamlioration de laction publique soit mme de renforcer les acquis dune
dcennie de prosprit, surmonter les invitables turbulences macro-conomiques
et dpasser les blocages qui freinent la ralisation des aspirations des populations
latino-amricaines.
[ 24 ]
1. Dynamiques conomiques,
insertion internationale
et transformations sociales
1.1. L Amrique latine et la crise conomique internationale
Carlos QUENAN
Introduction
Bien que singularise pendant les annes 1980 et 1990 par le caractre mdiocre et
volatile de son activit conomique, lAmrique latine a connu une croissance
beaucoup plus dynamique partir des annes 2000, tout particulirement entre
2003 et 2008. Dans un environnement international favorable, qui sest traduit par une
amlioration sensible des termes de lchange et un accs facilit aux financements
internationaux, la rgion a mis en place des politiques macroconomiques rigoureuses
et a rduit sa vulnrabilit financire, ce qui lui a permis de bien rsister la crise
conomique globale dclenche en 2007-2008.
En effet, les pays latino-amricains [ 1 ] ont pu faire face aux turbulences internationales
et aux chocs dfavorables qui en ont dcoul, principalement suite la faillite de
Lehman Brothers en 2008-2009 et laggravation de la crise de la zone euro en
2011-2012. Dans la premire priode, la rgion latino-amricaine a subi une rcession
somme toute modre si on la compare avec celle dautres zones du monde ; et
dans la deuxime, elle a enregistr un ralentissement de la croissance, mais na pas
subi de crises montaires ou financires dvastatrices. Mme si elle sest affaiblie
entre 2009 et 2012, la croissance a montr une grande rsilience grce aux politiques
publiques de soutien de lactivit y compris des politiques sociales novatrices qui
ont permis lintgration dune partie des secteurs dfavoriss au march intrieur
[1 ] Dans ce travail, nos analyses sont labores en considrant de manire privilgie les sept conomies grandes
et moyennes de la rgion, savoir lArgentine, le Brsil, le Chili, la Colombie, le Mexique, le Prou et le Venezuela.
Dautres pays tels que la Bolivie, lquateur, le Paraguay et lUruguay, ainsi que ceux de lAmrique centrale et de
la Carabe insulaire, sont aussi considrs en fonction de la thmatique aborde.
[ 25 ]
[2] Selon le Fonds montaire international (FMI), la croissance mondiale devrait rester modre court terme
(en dessous de 3 % en 2013) dans une large mesure cause dune demande intrieure bien plus faible et dune
croissance plus lente dans plusieurs grands pays mergents, ainsi que dune rcession plus prolonge dans la
zone euro. Pour les pays avancs, la croissance conomique devrait se situer au niveau de 1,2 % en 2013 et 2,1 %
en 2014 (chiffres du FMI de juillet 2013).
Voir http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/update/02/.
[3] Nous nous concentrons dans ce travail sur lexamen des performances de la croissance et des principaux soldes
macro-financiers (solde budgtaire, solde courant) en rapport avec lvolution des relations conomiques
externes de la rgion au cours de la dernire dcennie.
[ 26 ]
[ 4] Cest ainsi quon a caractris la priode rcente comme la dcennie de lAmrique latine et les Carabes
(Moreno, 2011).
[ 5] Il sagit de lAllemagne, de la Grande-Bretagne, du Canada, des tats-Unis, de la France, du Japon et de lItalie.
[ 27 ]
Tableau
Argentine 1,5 -2,6 0,8 7,5 4,2 -2,3 -4,6 -0,6 6,3 4,6
Bolivie
0,9 -2,0 1,3 2,6 2,8 -2,8 -4,1 -0,2 1,4 3,2
Brsil
4,4 -0,5 0,9 3,1 1,8 0,6 -2,5 -0,5 1,9 2,1
Chili
1,4 0,7 4,2 3,6 3,0 -2,4 -1,4 2,8 2,4 3,4
Colombie 2,3 1,2 0,8 3,6 2,6 -1,4 -0,8 -0,6 2,4 3,0
Costa Rica 3,2 -0,3 2,2 4,2 1,8 -0,6 -2,4 0,8 3,0 2,2
Cuba
0,9 0,9 -1,3 7,0 2,3 -2,9 -1,1 -2,8 5,8 2,7
quateur 2,3 0,4 0,6 3,3 2,5 -1,5 -1,6 -0,8 2,2 2,9
Salvador
1,2 -3,1 2,3 1,1 -1,0 -2,6 -5,2 0,9 0,0 -0,6
Guatemala 2,4 -0,5 2,9 3,6 2,1 -1,4 -2,5 1,5 2,4 2,4
Hati
-0,2 -3,1 -2,4 -1,6 -1,1 -3,9 -5,1 -3,8 -2,8 -0,8
Honduras 2,4 0,2 1,3 4,1 0,7 -1,4 -1,9 -0,1 2,9 1,1
Jamaque
1,5 -0,5 -1,4 -0,4 -3,0 -2,3 -2,6 -2,9 -1,6 -2,7
Mexique
5,1 0,8 2,0 3,0 0,7 1,3 -1,3 0,6 1,8 1,0
Nicaragua 1,0
-3,3 1,5 2,9 1,7
-2,7
-5,4
0,0 1,7 2,1
Panama
2,9 -1,0 2,4 6,9 6,7 -0,9 -3,1 1,0 5,7 7,1
Paraguay
2,6 0,9 -0,2 2,7 1,3 -1,1 -1,2 -1,6 1,5 1,7
Prou
2,2
-3,9 1,5 5,0 3,8 -1,5
-6,0 0,0 3,8 4,2
Rpublique
dominicaine 3,0 0,1 3,9 4,5 3,7 -0,7 -2,0 2,5 3,3 4,1
Trinit
et Tobago 4,1 -3,6 4,1 7,8 -1,6 0,4 -5,6 2,7 6,6 -1,2
Uruguay
1,3 -0,1 0,7 6,9 5,1 -2,4 -2,2 -0,8 5,7 5,4
Venezuela 2,2 -2,1 -0,8 5,3 -0,4 -1,5 -4,1 -2,3 4,1 -0,1
Amrique
latine
et Carabes
2,8 -0,4 1,1 3,4 1,8 -0,9 -2,4 -0,3 2,9 2,2
tats-Unis 2,3 2,2 1,8 1,5 -0,1 -1,4 0,2 0,4 0,3 0,3
Chine
2,9 5,8 7,0 8,2 8,8 -0,8 3,7 5,6 7,0 9,1
G7
3,7
2,0
1,4
1,2
-0,4
Sources: CEPAL, Banco Central do Brasil et Groningen Growth and Development Centre.
[ 28 ]
[ 29 ]
internationale au dbut des annes 1990, notamment les faibles taux dintrt en
vigueur aux tats-Unis qui rendaient plus attractifs les rendements offerts par les
conomies latino-amricaines. Ds lors, lafflux massif de capitaux trangers a induit
une nouvelle dynamique macroconomique et une reprise de la croissance, mais, en
mme temps, a eu des effets pervers. En effet, dans un contexte de libralisation
financire et dabandon progressif des restrictions de convertibilit, la crise mexicaine
de dcembre 1994 appele crise tequila a rvl les risques encourus par les
pays qui se caractrisaient par une ouverture financire totale, un systme bancaire
peu solide, une forte apprciation du taux de change rel et un drapage du dficit
du compte des transactions courantes. Par la suite, leffet de contagion de cette crise
mexicaine a t trs rapidement relay par limpact ngatif (principalement travers
des chocs commerciaux et financiers dfavorables) des crises asiatique et russe de
1997-1998 sur lensemble des conomies mergentes et notamment celles de
lAmrique latine. On a ainsi assist de nouvelles crises montaires et/ou financires
des pays latino-amricains (notamment le Brsil en 1999, lquateur en 2000, lArgentine
en 2001 et lUruguay en 2002). Elles ont fortement affect la croissance la fin des
annes 1990 et au dbut des annes 2000, tel point que lon a parl de la demidcennie perdue de 1998-2002 (CEPAL, 2002).
En somme, dans un cadre dinstabilit financire croissante, les annes 1990 constituent, en termes de performances de croissance, un prolongement des annes 1980.
La rgion sest caractrise par deux dcennies pendant lesquelles elle a connu, plus
quune absence de rattrapage, une accentuation de lcart qui la sparait des zones
les plus dveloppes. Seules quelques petites conomies comme celles de la Bolivie,
de Trinidad et Tobago et de la Rpublique dominicaine dans les annes 1990, et
surtout le Chili qui a enregistr un cycle de forte croissance ds le milieu des annes
1980, ont chapp la mdiocrit qui a caractris la rgion pendant cette priode.
La faiblesse et linstabilit de la croissance et les graves crises montaires et financires
ont sonn le glas du consensus forg dans les annes 1990 sur le bien-fond des
rformes structurelles douverture et de libralisation financire, cest--dire sur les
propositions du Consensus de Washington [ 6 ]. Paralllement, en ce dbut de
[6] Lexpression Consensus de Washington , utilise pour la premire fois par lconomiste John Williamson la
fin des annes 1980 (Williamson, 1990) fait rfrence au processus de convergence intellectuelle, partir des
ides prnes par ladministration des tats-Unis (notamment le Trsor), et la technocratie des institutions
multilatrales (le FMI et la Banque mondiale), sur la ncessit dadopter, la suite de la crise de la dette, des
politiques de gestion macroconomique rigoureuses et de libralisation. Le consensus en question se traduit par
une dizaine de recommandations (discipline budgtaire, libralisation commerciale, scurit juridique). Outre
le travail de Williamson propos du consensus de Washington, voir ce sujet les analyses critiques de Adelman
(2001), Boyer (2002) et FFrench-Davis (2005).
[ 30 ]
[ 31 ]
Graphique 1
10
10
1961-1970
moyenne
de 5,1 %
9
8
7
2009--2012
moyenne
de 2,9 %
1981-1990
moyenne
de 1,8 %
6
5
8
6
1971-1980
moyenne
de 5,8 %
2
1
2
1991-2002
moyenne
de 2,7 %
0
-1
-2
-3
0
2003-2008
moyenne
de 4,6 %
-2
-4
-4
1960
1970
1980
1990
2000
2010
Source : CEPAL.
[ 32 ]
Tableau
Classement
sur 186 pays
PIB
par habitant,
USD
Classement
sur 186 pays
Dveloppement humain trs lev
Chili
0,819
40
15410
45
Argentine
0,811
45
11576
60
0,792
51
Cuba
0,780
59
Panama
0,780
59
9919
65
Mexique
0,775
61
10247
64
Costa Rica
0,773
62
9673
66
Trinidad et Tobago
0,760
67
19018
40
Venezuela
0,748
71
12956
52
Prou
0,741
77
6530
81
Brsil
0,730
85
12079
57
Jamaque
0,730
86
5541
92
quateur
0,724
89
5311
93
Colombie
0,719
91
7855
70
14614
46
n.a. n.a.
0,702
El Salvador
Bolivie
96
5763
88
0,680
107
3823
105
0,675
108
2532
125
Paraguay
0,669
111
3903
103
Honduras
0,632
120
2242
127
Nicaragua
0,599
129
1757
131
Guatemala
0,581
133
3302
115
0,456
161
759 159
[ 33 ]
[ 34 ]
Graphique 2
IDE
Investissement de portefeuille
Autres investissements
60
40
20
-20
-40
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
Source : CEPAL.
[ 35 ]
[ 36 ]
Graphique 3
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
80
85
90
95
00
05
10
Source : CEPAL.
[ 37 ]
Tableau
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Brsil
2,0 2,5 2,5 2,9 2,8 2,9 2,2 2,2 2,1 1,5
Colombie
3,1 3,2 3,3 3,9 4,5 4,8 4,1 4,0 4,2 2,0
Costa Rica 0,3 0,3 0,4 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,2
quateur
0,0 0,0 0,0 0,0 3,3 3,1 2,7 2,6 2,7 1,2
El Salvador 2,1 2,5 3,0 3,5 3,7 3,7 3,4 3,4 3,6 2,9
Guatemala 2,1 2,6 3,0 3,6 4,1 4,3 3,9 4,1 4,4 3,6
Honduras 0,8 1,1 1,8 2,3 2,6 2,8 2,5 2,5 2,8 1,4
Jamaque 0,0 1,5 1,6 1,8 2,0 2,0 1,8 1,9 2,0 1,5
Mexique
15,1 18,3 21,7 25,6 26,1 25,1 21,3 21,3 22,8 17,3
Nicaragua 0,4 0,5 0,6 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 0,7
Rpublique
dominicaine 2,1 2,2 2,4 2,7 3,0 3,2 3,0 3,0 3,2 1,5
Amrique
latine
et Carabes
33,7 40,6 48,7 57,5 64,3 64,9 56,5 57,6 60,9 61,3
Source : CEPAL, BID sur la base des estimations du Fonds multilatral d'investissement (FOMIN).
[ 38 ]
Solde financier
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
80
85
90
95
00
05
10
Source : CEPAL.
[ 39 ]
Tableau
% des exportations
% du PIB
Rserves de change % de la dette extrieure
% du M2*
Bolivie
Dette extrieure
% des exportations
% du PIB
Rserves de change % de la dette extrieure
% du M2
Brsil
Dette extrieure
% des exportations
% du PIB
Rserves de change % de la dette extrieure
% du M2
Chili
Dette extrieure
% des exportations
% du PIB
Rserves de change % de la dette extrieure
% du M2
Colombie Dette extrieure
% des exportations
% du PIB
Rserves de change % de la dette extrieure
% du M2
quateur Dette extrieure
% des exportations
% du PIB
Rserves de change % de la dette extrieure
% du M2
[ 40 ]
1990-2002
2003-2008
548,5
51,3
328,0
72,8
190,5
33,4
13,9
64,2
23,9
69,6
34,3
53,8
483,8
72,3
246,4
65,6
87,9
28,7
12,0
80,3
46,8
130,1
153,0
128,8
383,8
41,5
165,1
21,8
124,5
12,4
19,1
19,7
53,3
32,6
117,8
38,7
193,6
44,7
118,0
39,7
129,8
40,0
46,9
47,3
35,9
30,4
37,4
27,4
285,5
34,7
192,0
27,5
147,3
22,2
30,9
32,9
39,3
33,6
44,5
26,5
339,7
73,4
168,7
39,7
77,0
19,9
7,3
n.d
11,3
n.d.
12,4
n.d.
2009-2012
% des exportations
% du PIB
Rserves de change % de la dette extrieure
% du M2
Paraguay Dette extrieure
% des exportations
% du PIB
Rserves de change % de la dette extrieure
% du M2
Prou
Dette extrieure
% des exportations
% du PIB
Rserves de change % de la dette extrieure
% du M2
Uruguay Dette extrieure
% des exportations
% du PIB
Rserves de change % de la dette extrieure
% du M2
Venezuela Dette extrieure
% des exportations
% du PIB
Rserves de change % de la dette extrieure
% du M2
1990-2002
2003-2008
2009-2012
169,8
29,0
58,0
14,7
64,2
18,6
26,3
16,7
59,6
17,9
65,9
21,9
235,9
30,8
138,6
33,9
54,9
18,9
42,3
81,2
59,4
105,6
121,2
75,4
575,4
62,0
180,7
36,5
118,7
27,5
24,0
52,8
57,7
66,3
100,9
76,9
283,5
33,5
326,1
64,6
212,3
37,8
22,6
77,3
30,5
167,9
66,0
152,2
196,0
51,4
99,4
30,7
114,9
26,7
27,9
56,0
50,9
55,8
16,8
11,4
* M2 : agrgat montaire incluant M1 (total des pices et billets en circulation et des dpts bancaires vue ou compte courant)
et le crdit court terme.
Sources : FMI, CEPAL.
La croissance conomique, surtout entre 2003 et 2008, et la possibilit pour les tats
de prlever une partie des revenus obtenus grce la hausse des prix des matires
premires moyennant des taxes sur le commerce extrieur ou dautres formes de
captation de rentes ont galement contribu renforcer les finances publiques.
Ainsi, nous avons pu observer, malgr laccroissement du poids des dpenses
publiques dans le PIB, une diminution assez gnralise des ratios dendettement
public, contrairement la tendance observe dans les conomies dveloppes
(cf. tableau 5). Ds lors, les gouvernements des diffrents pays dAmrique latine ont
russi mettre en place des mesures de relance contra-cyclique visant renforcer
la demande domestique et attnuer les tensions rcessionnistes provenant des chocs
commerciaux associs la crise internationale. La mise en place rapide des stimuli
budgtaires, mme sils ont t de moindre ampleur comparativement ceux des
pays dvelopps [ 12 ] , souvent accompagne de politiques montaires expansionnistes,
[12] Seuls le Chili et le Prou ont mis en uvre des plans de relance consquents, reprsentant environ 3 % du PIB
en 2009.
[ 41 ]
Tableau
Dpenses publiques
% du PIB
Solde budgtaire
% du PIB
2003-2008
Dette publique
% du PIB
2009-2012 1998-2002 2003-2008 2009-2012
Bolivie
Brsil
Chili
Colombie 27,3 27,2 29,0 -3,8 -0,8 -3,3 36,6 37,9 35,3
quateur 21,4 24,0 40,5 -1,1
Mexique 22,3 22,9 27,0 -4,2 -1,4 -2,5 44,4 41,0 43,7
Paraguay 20,4 17,2 20,0 n.d. n.d. -0,2 38,6 29,6 13,3
Prou
Uruguay 32,6 31,8 33,4 -5,5 -2,9 -1,6 79,0 78,5 58,0
Venezuela 29,2 34,6 37,7 -1,1 -0,2 -4,1 37,2 38,3 37,1
Sources : FMI, CEPAL.
De mme, lendettement interne na pas atteint des niveaux susceptibles de dstabiliser les systmes financiers locaux. Le crdit bancaire a certes augment de manire
significative dans un certain nombre d conomies ( cf. graphique 5), ce qui traduit une
amlioration de laccs aux circuits de financement mais aussi un accroissement de
la fragilit financire. Cependant, la hausse de lendettement bancaire domestique
reste faible dans une perspective internationale (et en particulier par rapport
lexprience des pays priphriques dEurope). Paralllement, certains pays
dAmrique latine ont russi rduire sensiblement le degr de dollarisation dans
les annes 2000 [ 13 ]. Les exemples les plus marquants sont la Bolivie, le Paraguay et le
[13 ] On appelle dollarisation le phnomne associ lusage tendu dune monnaie trangre en gnral le
dollar amricain comme rfrence dans les contrats financiers et comme support de lpargne dune conomie.
La dollarisation protge les contrats du risque de dprciation de la monnaie nationale mais rduit significativement
lefficacit de la politique montaire nationale.
[ 42 ]
Graphique 5
Argentine
Brsil
Chili
Colombie
Mexique
Prou
80
70
60
50
40
30
20
10
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
Source : FMI.
[14] En Argentine, la dollarisation a t rduite presque zro par la politique de pesification au dbut de la
dcennie, mais elle est remonte lgrement par la suite. La part des dpts en devises, de 6 % en 2012, avait
atteint 70 % en 2001.
[ 43 ]
90
78,4
80
70
60
58,9
51,7
50
40
30
22,4
20
13,3
10
10,1
9,4 8,5 9,7 9,7
6,9 6,1 8,2 7,5 6,3 6,2 6,2
0
19
91 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013
1
1
1
1
1
1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
1
1
Source : CEPAL.
[ 44 ]
Tableau
Argentine
2009-2012
Diffrence (p.p)
8,5 5,2
-3,3
Bolivie
4,5 4,5
0,0
Brsil
4,2 2,7
-1,5
Chili
5,1 4,1
-1,0
Colombie
5,2 4,1
-1,1
quateur
4,9 4,3
-0,5
Mexique
3,0 1,8
-1,2
Paraguay
4,5 3,1
-1,4
Prou
7,0 5,7
-1,3
Uruguay
5,3 5,2
-0,1
Venezuela
7,5 1,3
-6,2
3,0
-1,7
Argentine
2009-2012
Diffrence (*p.p)
3,1 0,7
-2,4
Bolivie
7,5 4,7
-2,8
Brsil
0,6 -2,0
-2,6
Chili
1,4 -0,3
-1,8
Colombie
-1,8 -2,9
-1,1
quateur
1,5 -0,7
-2,2
Mexique
-1,0 -0,6
0,4
Paraguay
0,8 -1,4
-2,2
Prou
0,1 -2,1
-2,2
Uruguay
-1,5 -2,3
-0,8
Venezuela
12,8 3,4
-9,4
-1,2
-1,9
[ 45 ]
Argentine
2009-2012
Diffrence (*p.p)
1,0 -1,2
-2,2
Bolivie
-1,0 1,1
2,1
Brsil
-2,6 -2,5
0,1
Chili
4,3 -0,9
-5,2
Colombie
-0,8 -3,3
-2,5
quateur
1,3 -2,9
-4,3
Mexique
-1,4 -2,5
-1,1
Paraguay
-1,2 -0,2
Prou
0,3 0,1
Uruguay
-2,9 -1,6
1,3
Venezuela
-0,2 -4,1
-3,9
-3,2
1,0
-0,2
-1,4
[ 46 ]
[ 47 ]
Graphique 7
(a)
Argentine
Brsil
Chili
85
90
Prou
Uruguay
30
25
20
15
10
5
0
75
70
(b)
80
Bolivie
Colombie
95
quateur
00
Mexique
05
10
Venezuela
30
25
20
15
10
5
0
70
75
80
85
90
95
00
Source : CHELEM.
[ 48 ]
05
10
Tableau
Produits
primaires
Bolivie
Manufacturier
base
Biens
intermdiaires
Biens
Produits
dquipe- mixtes
ment
Biens
de
consommation
Autres
Produits
primaires
et manufacturier
base
(% du total)
Brsil
Produits primaires : minerais de fer, minerais non ferreux, minraux bruts, charbon, ptrole brut, gaz naturel, creales,
autres produits agricoles (y compris animaux vivants) et produits agricoles non comestibles.
Manufacturier base : ciment, cramique, verre, fer et acier, mtallurgie non ferreuse
(formes primaires et produits de la premire transformation), chimie minrale de base y compris poudres et explosifs),
chimie organique de base, coke et drivs du charbon et du lignite.
Source : CHELEM.
[ 49 ]
Encadr
La maladie hollandaise
Lorsquun pays obtient des revenus importants grce la hausse des prix des ressources
naturelles exportes (ptrole, gaz, autres matires premires), il court le risque dtre
affect par la maladie hollandaise [ 16 ]. Ceci veut dire que le revenu tir de lexportation des ressources naturelles accrot la demande la fois de biens non exportables
(typiquement les services) et de produits exportables (biens industriels notamment).
Le prix des produits industriels est dtermin au plan international et ne varie pas,
mais le prix des services augmente. Il sensuit une apprciation du taux de change rel,
cest--dire du rapport entre les prix des biens sur le march domestique et les prix
des biens sur les marchs internationaux.
La hausse des revenus (et lapprciation du taux de change rel) peut rsulter galement
des flux de capitaux trs abondants qui font monter les prix des actifs financiers et
encouragent la consommation de biens et services par la voie dun effet de richesse .
Avec la hausse de la demande, lemploi et les salaires augmentent, y compris ceux de
lindustrie. Etant donn que les prix de lindustrie sont fixs au niveau mondial, il y a
hausse du salaire rel et baisse de la profitabilit dans lindustrie, ce qui dtourne les
investissements de lindustrie vers les secteurs traditionnels (matires premires),
entranant une dsindustrialisation du pays et le contraignant importer davantage
pour satisfaire la demande intrieure.
[16] Sur les origines de cette notion du point de vue thorique, voir Corden (1981 ; 1984).
[ 50 ]
En effet, au cours de la dernire dcennie, une bonne partie des pays latino-amricains
a bnfici de la hausse des prix des matires premires exportes ainsi que dune
situation dabondance des entres de capitaux trangers. Mme si lAmrique latine
prise dans son ensemble a enregistr une volution favorable des termes de
lchange, la situation varie selon la sous-rgion considre. Les perdants , cest-dire les importateurs nets de matires premires, se concentrent dans la sousrgion des Carabes, qui a connu une grande volatilit, et les pays de lAmrique
centrale, qui exhibent un recul marqu. En revanche, les pays de lAmrique du Sud
ont t les grands gagnants , avec une progression des termes de lchange denviron
50 % au cours de la dernire dcennie (cf. graphique 8). Certains dentre eux, tels que
le Brsil ou la Colombie, ont subi une trs forte apprciation du taux de change rel
effectif ( cf. graphique 9).
Amrique du Sud
Amrique centrale
Pays du Carabe
200
180
160
140
120
100
80
60
40
80
85
90
95
00
05
10
Source : CEPAL.
[ 51 ]
Chili
Colombie
Mexique
Prou
Uruguay
200
180
160
140
120
100
80
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
Source : CEPAL.
[ 52 ]
Bolivie
Colombie
Chili
quateur
Venezuela
300
250
200
150
100
50
93
94
95
(b)
96
97
98
Argentine
99
00
01
Brsil
02
03
04
Mexique
05
06
07
Prou
08
09
10
11
12
10
11
12
Uruguay
120
100
80
60
40
20
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
[ 53 ]
50 %) et ne reprsente quun peu plus dun tiers pendant les annes rcentes. Ceci
tant, le poids des produits manufacturs dans les exportations reste au Brsil bien
suprieur celui observ dans les pays andins, comme la Bolivie, le Chili, lquateur
et le Prou, o lon observe galement une diminution de l i mportance relative de
lindustrie. La hausse du poids des produits manufacturs dans les exportations des
pays dAmrique centrale (notamment du fait du dveloppement des maquiladoras )
ne permet pas de contrecarrer la tendance gnrale de la dcennie 2000.
Tableau
1980-1989
1990-2002
2003-2008
2009-2011
Argentine
Barbados
Belice
Bolivie
Brsil
Chili
Colombie
Costa Rica
quateur
Salvador
Guatemala
Guyana
Honduras
Jamaque
Mexique
Nicaragua
Panama
Paraguay
Prou
Total
*Free on Board
Source : CEPAL.
[ 54 ]
La tendance la reprimarisation dont a pti une bonne partie des pays latinoamricains au cours de la priode rcente induit terme une croissance dsquilibre
et somme toute moins dynamique, en raison du recul quelle implique sur le plan de
la diversification productive. Dans le mme temps, court terme, la reprimarisation
accrot la vulnrabilit externe des pays les plus touchs par cette tendance. Avec une
conomie mondiale caractrise par une croissance mdiocre et un ralentissement
de la croissance en Chine et dans dautres pays mergents, on doit sattendre une
conjoncture beaucoup moins dynamique que dans le pass rcent sur le plan des
prix et des volumes exports des matires premires. Etant donn ltroite association existant entre les deux variables, une stagnation, voire un recul des termes
de lchange devrait aller de pair avec une dclration de la croissance latinoamricaine ( cf. graphique 11).
Paralllement, pendant la priode 2013-2015 et probablement au-del, nous devrions
assister un retour de la contrainte financire externe. En effet, la perspective dun
progressif retrait des politiques montaires expansives aux tats-Unis pourrait induire
une diminution des liquidits abondantes qui se dirigent vers les pays mergents et,
par l mme, une rduction des flux des entres de capitaux. Ceci pourrait donc
affecter les pays les plus dpendants des diffrentes sources de financement extrieur.
Une configuration de croissance plus modre entrane des risques bien connus. En
termes gnraux, il est clair quune croissance affaiblie peut dclencher des processus ngatifs auto-entretenus par exemple, une fragilisation de la situation financire
des entreprises et des mnages qui dgrade le portefeuille des banques et affecte
le crdit, ce qui contribue laffaiblissement de lactivit et rduit les marges de
manuvre de la politique conomique pour faire face des chocs dfavorables.
[ 55 ]
10
-5
-10
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
Source : CEPAL.
[ 56 ]
diminuer les primes de risque des obligations souveraines, soit des cots de financement.
Une restructuration de loffre simpose donc au Brsil afin dviter la dtrioration
de la position financire externe et pour faire face aux problmes de comptitivit
rsultant notamment outre lapprciation du change et la hausse des salaires rels
de la faible progression de la productivit, de labsence de modernisation des
infrastructures et de linsuffisance de linvestissement.
Ventes au dtail
220
200
175
150
125
100
75
09
10
11
12
13
Source : IBGE.
[18] Le cours moyen du ptrole en 2012, qui tait de 105 dollars le baril en moyenne, est estim 100,1 dollars le baril
en 2013 et 95,4 dollars le baril en 2014, selon le FMI (prvisions de juillet 2013).
Voir http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/update/02/
[ 57 ]
En effet, grce la bonne tenue des prix du ptrole pendant la dcennie 2000, les
recettes et les dpenses budgtaires ont considrablement augment, ce qui a
permis de dynamiser la croissance du march intrieur. Mais la production du secteur
ptrolier dclre en volume depuis 2004, anne o il a atteint son maxima historique
(3,383 millions de barils par jour) et se situe 2,55 millions fin 2012.
Cette volution pose donc simultanment la question des rformes ncessaires de
la fiscalit et du secteur nergtique. Le Mexique a un systme fiscal trs dpendant
des recettes ptrolires, qui reprsentent en moyenne 34 % des recettes fiscales
totales, alors que la pression fiscale dans le pays est trs faible (9 % du PIB en 2012[ 19 ] ),
bien au-dessous de la moyenne de lOCDE (18,6 % du PIB), dont il fait partie depuis
les annes 1990 [ 20 ] . Un accroissement des recettes fiscales pourrait librer des
ressources pour les investissements en exploration et exploitation de PEMEX, lentreprise ptrolire publique, et ces ressources pourraient galement tre renforces si
le secteur priv tait autoris agir dans le secteur ptrolier. Le principal dfi pour
le gouvernement actuel est donc de russir ces rformes structurelles.
La question de la spcialisation productive constitue aussi un enjeu important.
Lconomie mexicaine reste fortement dpendante du cycle conomique des
tats-Unis (vers lequel se destinent 75 % du total des exportations), du fait du
dveloppement des industries dassemblage intgres lappareil productif des
tats-Unis, dans le cadre de lAccord de libre-change nord-amricain (ALENA), entr
en vigueur en 1994. Le Mexique est aussi affect, notamment pendant la premire
dcennie du 21 e sicle, par la concurrence chinoise sur son propre march et sur le
march amricain, en raison surtout de la composition de son offre exportable (pour
lessentiel des produits manufacturs). Mme si, au cours des dernires annes, lcart
entre les cots salariaux au Mexique et en Chine tend diminuer, la pression sur la
comptitivit-cot restera importante.
Enfin, les autres conomies de la rgion, qui en termes gnraux ont connu pendant
la dernire dcennie des taux de croissance plus levs que le Brsil et le Mexique,
seront galement affectes par un environnement international moins porteur. Mais,
comme pour ces deux pays, les risques et les dfis auxquels elles seront confrontes
peuvent aussi constituer des opportunits.
[19] Somme des recettes issues de la TVA, de limpt sur le revenu et de limpt sur les socits (et hors revenus
de la scurit sociale et impts spcifiques sur les biens et les services).
[20 ] Hors revenus de la scurit sociale et impts spcifiques sur les biens et les services, la pression fiscale au
Mexique est galement infrieure la moyenne latino-amricaine, qui est de 14 %, selon lOCDE (2011).
[ 58 ]
Si nous prenons le cas du Chili, l'une des conomies les plus dynamiques de ces dernires
dcennies, une conjoncture comme celle qui se profile durant laquelle le prix du
cuivre devrait se situer des niveaux moins levs que dans les annes rcentes
devrait avoir un effet ngatif sur la croissance, mais pourrait galement mettre en
exergue le besoin de politiques soutenant la diversification de lappareil productif,
et la ncessit dincorporer davantage de valeur ajoute aux exportations de matires
premires.
Le march chinois tant devenu le principal destinataire des exportations chiliennes,
un dfi considrable pour le Chili sera dadapter la structure productive nationale
aux changements qui devraient avoir lieu au cours des prochaines annes en Chine.
Les transformations du modle de croissance chinois devraient dans les prochaines
annes se traduire par un rquilibrage entre les diffrentes composantes de la
demande. Dune part, le ralentissement prvisible de linvestissement en Chine
devrait affecter ses besoins en matires premires, et notamment en produits miniers
comme le cuivre. Dautre part, le dveloppement dune consommation chinoise plus
sophistique mettra lpreuve la stratgie de niches du Chili et peut galement
offrir de nouvelles opportunits pour des secteurs consolids comme lindustrie
du vin et, plus gnralement, pour des secteurs mergents dans le domaine
agro-alimentaire.
Conclusion
Soutenue par des conditions de financement externe favorables et des prix levs
des produits de base, lAmrique latine vient de connatre, ces dix dernires annes
et plus particulirement durant la priode 2003-2008, une phase de forte croissance
conomique, comparable celle quelle a vcue aprs la Seconde Guerre mondiale.
Des facteurs internes, notamment la mise en place de politiques de soutien la
demande domestique, ont permis la consolidation dune dynamique dexpansion de
lactivit conomique.
Dans un contexte mondial de crise, la rgion a montr une grande rsilience, non
seulement au niveau de la croissance mais aussi sur le plan de sa situation financire.
LAmrique latine a ainsi vit une rcession plus profonde et a pu faire face aux
turbulences internationales sans subir comme cela avait t le cas par le pass des
crises montaires ou financires dstabilisatrices, du fait de la diminution des sources
de vulnrabilit pendant la phase de croissance ouverte en 2003. Si la crise conomique
globale a certes perturb le cycle dexpansion initi en 2003, la croissance de la rgion
a t relativement peu affecte, comparativement dautres zones du monde. En
[ 59 ]
outre, lAmrique latine a travers la crise sans que lendettement public ou priv
ne s'envole et sans que les dficits budgtaires ne drapent, contrairement ce qui
a t observ dans un nombre important des pays de l O CDE.
Toutefois, les chocs externes dfavorables dcoulant de la crise conomique internationale ont affect les flux conomiques internationaux de la rgion latino-amricaine.
Dune part, lexcdent courant qui a caractris la rgion entre 2003 et 2007 sest
transform en un dficit qui s'accentue, mme s i l demeure modr. Dautre part, la
priode 2008-2012 a connu un accroissement de la volatilit des entres de capitaux.
La monte en puissance de la Chine ces dix dernires annes doit tre prise en
compte pour comprendre la dynamique rcente des conomies latino-amricaines.
Le processus de dplacement progressif du centre de gravit de lconomie mondiale
vers lEst (surtout vers la Chine) a abouti une forte expansion du commerce des
pays latino-amricains avec cette zone du monde. Pour les pays dAmrique du Sud
exportateurs nets de produits primaires, lmergence du partenaire chinois constitue
un facteur explicatif fondamental de la progression de leur activit. Or, lapparition
de relations de type centre-priphrie avec la Chine et de symptmes dune
reprimarisation des structures productives de la rgion ont aussi exacerb la
dpendance lgard de lvolution des prix internationaux des matires premires.
Ce type de spcialisation productive, qui risque dinduire une croissance dsquilibre
et moins dynamique, en raison du recul quelle implique sur le plan de la diversification
productive, devient une source de vulnrabilit importante court terme.
Prfigures par lvolution de la situation internationale pendant la priode 2009-2012,
les perspectives court et moyen terme se sont ainsi assombries. Aux risques
connus sajoutent de nouveaux facteurs dinquitude et dincertitude. La croissance
mdiocre ou nulle des principaux ples de lconomie mondiale (les tats-Unis et lUnion
europenne) va de pair dsormais avec un ralentissement de lactivit en Chine et
dans les autres grands mergents y compris le Brsil. De ce fait, on doit sattendre
une conjoncture beaucoup moins dynamique que dans le pass rcent au niveau
des prix et des volumes exports des matires premires. Par ailleurs, la perspective
dun retrait progressif des politiques montaires expansives aux tats-Unis pourrait
induire une diminution des liquidits abondantes qui se dirigent vers les pays mergents
et, par consquent, une rduction des entres de capitaux.
Les pays de la rgion sont donc confronts un double risque. Dune part, un risque
daffaiblissement de la croissance. Dans le sillage des performances constates
aprs 2009, le scnario central pour la rgion est celui dune croissance se situant
entre 2 % et 3 %, soit bien infrieure aux 4,5 5 % de la priode 2003-2008.
[ 60 ]
[21] Voir, ce sujet, Quenan et Torija-Zane (2011) et le chapitre de J.L. Martin dans cet ouvrage.
[ 61 ]
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[ 62 ]
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W illiamson , J. (1990), What Washington Means by Policy Reform, in J. W illiamson ,
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Economics, Washington D.C.
[ 63 ]
Olivier DABNE
Introduction
Depuis un demi-sicle, le panorama du rgionalisme en Amrique latine est en
constante volution. la diffrence de lEurope, o le processus dintgration avance
par vagues successives dlargissement, lAmrique latine connat rgulirement des
vagues de cration de regroupements rgionaux. Les processus se superposent et
senchevtrent, tissant un patchwork complexe. Aux accords sous-rgionaux historiques,
signs en Amrique centrale et dans les zones andine et carabe dans les annes
1960-1970, se sont ajouts en 1991 le March commun du Sud (MERCOSUR) et, plus
rcemment, lAlliance bolivarienne pour les Amriques (ALBA), lUnion des nations
sud-amricaines (UNASUR), la CELAC et l'AP. Si lon prend en compte lensemble des
organisations dintgration rgionale [ 22 ] , ce sont prs dune trentaine dinitiatives
qui ont t lances ou relances depuis 60 ans.
Pourquoi une telle prolifration de processus dintgration? Comment caractriser
cette volution historique ? Les accords signs dans les annes 2000-2010 engagent-ils
lAmrique latine dans une voie diffrente ? Telles sont les questions souleves ici.
Une description succinte des quatre vagues de rgionalisme qua connues le continent
est propose, suivie d'un bilan des principaux processus dintgration, avant de se
pencher plus longuement sur le cas de lUNASUR [ 23 ].
[ 64 ]
Nous utilisons dans ce chapitre une conception de lintgration rgionale qui inclut des dimensions politiques
et conomiques (Dabne, 2009).
Nous renvoyons le lecteur au site de l'OPALC pour avoir accs des donnes et sources primaires concernant
lintgration rgionale dans le continent (www.sciencespo.fr/opalc).
Tableau
Vagues
V1
V2
V3
Annes
1951
1960
1960
1964
1965
1967
1969
1969
1973
1975
1978
1980
1981
1986
1991
1991
1994
1995
1996
2000
V4***
2001
2004
2004
2008
2011
2011
2012
Sigles**
ODECA
MCCA
ALALC
Antcdents
CARIFTA
ECCM
Groupe andin
GRAN
CARICOM
CARIFTA
SELA
CECLA
ALADI
ALALC
OECS
ECCM
Pacte de lAmazonie
Groupe de Rio
March commun du Sud
MERCOSUR
SICA
ACS
G3
CAN
IIRSA
PPP
ALBA
CASA
UNASUR
ODECA
GRAN
CASA
Arc du Pacifique
Communaut des tats latino-amricains et caribens CELAC
Alliance du Pacifique
Groupe de Rio
AP
* Le tableau ne comprend ni les accords bilatraux ni les accords signs avec les tats-Unis ou lUnion europenne.
** Les sigles correspondent la langue dorigine (espagnol, anglais).
*** La 4e vague est htrogne avec un accord commercial (AP, relevant de la V3) et des accords post-commerciaux
(excluant de leur agenda la libralisation des changes).
Source : auteur.
[ 65 ]
[ 66 ]
Tableau
Niveau
Nombre
Rgional
Ouverture de marchs
Prfrence douanire
11
Sous-rgional
Complmentarit conomique
34
Agricole
Promotion commerciale
15
16
18
Source : ALADI.
[25] Sign lorigine par lArgentine, le Brsil, le Chili, le Mexique, le Paraguay, le Prou et lUruguay. Adhrent ensuite
la Colombie et lquateur, puis le Venezuela en 1965.
[ 67 ]
Cette deuxime vague, qui se poursuit jusqu la fin des annes 1980, est marque
par une crise du modle ISI, elle-mme exacerbe par la crise de la dette. Le Chili,
qui a quitt le GRAN en 1976 et adopt une stratgie de promotion des exportations,
constitue la nouvelle rfrence. Paralllement, les rgimes autoritaires ne sont
gure enclins poursuivre dans la voie de lapprofondissement de lintgration, qui
peut signifier des partages ou abandons de souverainet. Ils sont en revanche
trs performants dans le montage dune politique rgionale de rpression (opration
Condor).
la fin des annes 1980, lAmrique latine adhre massivement au no-libralisme,
dclenchant une troisime vague de rgionalisme (V3) qui sincarne dans le
MERCOSUR. Les tats-Unis signent un accord de libre-change avec le Mexique et
le Canada (ALENA, 1992) et en propose llargissement au reste du continent, avec
la Zone de libre-change des Amriques (ZLEA). Les accords historiques en Amrique
centrale, dans la Carabe et dans la rgion andine sont rengocis en sinspirant du
rgionalisme ouvert , dsormais prn par la CEPALC.
La squence qui souvre est encourageante. La fin de la guerre froide voit une
Amrique latine (presque) entirement dmocratise renouer les fils du dialogue
politique. La croissance conomique est dope par une dynamisation des changes
commerciaux intra-rgionaux. Louverture est rapide et substantielle, avec des droits
de douane moyens pour lAmrique latine qui passent de 100 % au dbut des annes
1980 30 % une dcennie plus tard, et 10 % lore des annes 2000. Au sein du
MERCOSUR, le commerce intra-rgional explose, reprsentant 25,2 % du total en
1998 contre seulement 8,9 % en 1990. Pourtant, les progrs sont brutalement interrompus par les crises financires de la fin de la dcennie : la dvaluation brsilienne
de 1999 puis surtout la crise argentine de 2001 ramnent les changes leur niveau
du dbut des annes 1990.
Le tournant gauche de lAmrique latine, qui dbute avec llection dHugo Chavez
au Venezuela en 1998, met un terme la priode nolibrale. La gauche est porteuse
dun projet de relance du rgionalisme qui ressuscite le structuralisme [ 26] de la
CEPALC, sans compltement remettre en cause le rgionalisme ouvert, dans un
contexte de boom des exportations de matires premires partir de 2003.
[26]
[ 68 ]
Le courant structuraliste, qui a pris naissance dans les annes 40 et 50, notamment en Amrique latine avec
les travaux de la CEPALC et de Ral Prebisch, se distinguait du courant noclassique en remettant en cause
le modle dquilibre gnral et sa capacit assurer une allocation cohrente des ressources de production.
Influenc par le keynsianisme, le courant structuraliste dfendait lide dune intervention de ltat dans la
rgulation conomique et dans la correction des imperfections du march.
La V4 est marque par une rivalit entre le Brsil et le Venezuela. Le prsident Lula
hrite de la dynamique lance par son prdcesseur F.H. Cardoso, qui a donn une
orientation pragmatique aux projets rgionaux, avec l'IIRSA. Lula accentue le virage
sud-amricain de la diplomatie brsilienne, et tente dimposer un leadership utile
ses ambitions internationales. Il prside la cration de lUNASUR et formalise un
dialogue latino-amricain, dans le cadre de la CELAC.
Hugo Chavez, de son ct, dfend une vision post-librale de lintgration, conue
lorigine comme une alternative la ZLEA propose par les tats-Unis. Lalternative
se transforme en Alliance bolivarienne pour les Amriques (ALBA), une fois la ZLEA
enterre. La proposition repose sur la mise disposition de la richesse ptrolire
vnzulienne des conditions financires gnreuses, et le montage de dispositifs
innovants de coopration internationale sur le modle des missions constituant
le fer de lance de la rvolution bolivarienne. La dimension commerciale nest pas
totalement absente, mais elle est place au service de lintrt commun. Laccord de
libre-change pour les peuples sign par le Venezuela, la Bolivie et Cuba en 2006 sert
de modle. Des entreprises publiques sont associes au sein de consortiums (empresas
grannacionales ) pour produire des biens de consommation (aliments par exemple)
ou fournir des biens publics rgionaux (ducation, sant, etc.). Les objectifs sociaux
priment sur toute autre considration.
Au fil des annes, lALBA se consolide en club politique autour du Venezuela chaviste.
Sa politisation lempche dattirer les grands pays gouverns gauche, tels que
le Brsil, lArgentine ou le Prou rcemment [ 27 ] . La disparation dHugo Chavez en
2013 fait planer un doute concernant lavenir de ce groupe, mais il faut lui reconnatre
une certaine influence dans la consolidation de lUNASUR et de la CELAC. Hugo Chavez
a toujours t un fervent dfenseur dune intgration profonde du continent. Il a
uvr pour que lUNASUR se proccupe de thmatiques sociales, mais aussi de
lnergie et de la dfense, et soit dote dinstitutions solides. Mme sil sest souvent
heurt au pragmatisme prudent des Brsiliens, il est indiscutable que la quatrime
vague du rgionalisme lui doit beaucoup.
Transcendant la polarisation politique du continent, tous les pays se retrouvent dans
lUNASUR dont lagenda original, comme nous le verrons par la suite, est le produit
de compromis et de rponses des crises.
[27] Membres de lALBA : Antigua et Barbuda, Bolivie, Cuba, Dominique, quateur, Nicaragua, Saint Vincent et
Grenadines, Venezuela.
[ 69 ]
La CELAC, de son ct, est souvent considre comme une Organisation des tats
amricains (OEA), une OEA 2 + 1 . Organisation continentale sans les tats-Unis
et le Canada, mais avec Cuba qui, en 2013, en assume la prsidence, la CELAC symbolise la dconnection croissante entre les tats-Unis et le reste de lAmrique latine.
Il reste voir comment la CELAC ajustera son agenda de travail ceux des autres
processus dintgration rgionale et vitera ainsi les empitements et chevauchements.
Il convient enfin de noter que la V4 nlimine pas totalement loption classique du
libre-change. Outre le fait que de nombreux pays signent des accords bilatraux
avec les tats-Unis [ 28 ] , ceux dentre eux qui partagent la faade pacifique sorganisent
pour dynamiser leur insertion dans la zone Asie Pacifique en crant lAlliance du
Pacifique (Chili, Prou, Colombie, Mexique) [ 29 ] . LAP apparat de la sorte comme un
anti-MERCOSUR . Alors que le Brsil et surtout lArgentine rivalisent de mesures
protectionnistes et se montrent rticents ngocier de nouveaux accords de
libre-change, les membres de lAP sont engags dans une dynamique douverture
commerciale effrne.
LAmrique latine apparat ainsi divise selon un axe Est-Ouest concernant la stratgie
de dveloppement conomique et douverture commerciale, mais elle sait faire
preuve de maturit pour dialoguer au plan politique et elle se montre pragmatique
lorsquelle aborde collectivement des sujets jusque-l dlaisss tels que les infrastructures et la dfense.
LAmrique centrale
Listhme centramricain prsente la particularit davoir t runi au sein dune
fdration au lendemain des indpendances. Lexprience a t de courte dure
(1825-1839), mais plus quailleurs dans le continent (mme dans les pays marqus par
[28] Chili, Prou, Colombie, Amrique centrale, Rpublique dominicaine.
[29 ] Lors du sommet de lAP de Cali le 23 mai 2013, le Costa Rica devient le cinquime membre, tandis que neuf pays
obtiennent le statut dobservateurs (quateur, El Salvador, France, Honduras, Paraguay, Portugal et Rpublique
dominicaine).
[ 70 ]
[ 71 ]
Tableau
Les institutions
Organes du SICA
Secrtariats
Intgration conomique
Comit excutif
Conseil montaire
Secrtariat gnral
Runion de vice-prsidents
Intgration touristique
Parlement
Intgration sociale
Cour de justice
Comit consultatif
Environnement et dveloppement
Agriculture
Source : auteur, sur la base de donnes officielles.
Graphique 1
7 000
30 %
6 000
25 %
Millions USD
5 000
20 %
4 000
15 %
3 000
10 %
2 000
5%
1 000
0%
0
1960
1970
1980
1990
2000
[ 72 ]
2010
[ 73 ]
Tableau
Organisations inter-gouvernementales
Conseil prsidentiel
Commission
Organismes communautaires
Secrtariat gnral
Parlement
Tribunal de justice
[ 74 ]
12 000
8%
7%
10 000
6%
$ millions
8 000
5%
6 000
4%
3%
4 000
2%
2 000
1%
0%
1969
1979
1989
1999
2009
2012
[ 75 ]
Tableau
Organes
Composition
Commission du commerce
8 comits techniques
Parlement
10 commissions
4 sections nationales
Secrtariat
Tribunal permanent de rvision
5 arbitres titulaires
[ 76 ]
Graphique 3
50
30 %
25 %
Milliards USD
40
20 %
30
15 %
20
10 %
10
5%
0%
0
1991
1994
1998
2002
2006
2010
[ 77 ]
[ 78 ]
Tableau
Niveaux
Bilatral Brsil/Mexique
Bi-multilatral MERCOSUR/Mexique
Trilatral
Uruguay-Paraguay-Bolivie (URUPABOL)
Rgional
Transrgional
Mga-rgional
UNASUR, CELAC
Inter-rgional
CELAC-Union europenne
Source : auteur.
[ 79 ]
[ 80 ]
Tableau
Agenda
2004 2008
Conseils de lUNASUR
Dmocratie
Commerce
X X
Infrastructure
Drogues
X X
Conseil pour le problme mondial des drogues
(CSPMD, 2010)
Science
ducation, science, technologie et innovation
(COCECCTI, 2009)
X
X
X
Divis en 2012 en 3 conseils : ducation (CSE),
Culture (CSC) Science, Technologie et Innovation (CSCTI)
nergie X X
nergie (CES, 2007)
Dveloppement
social
conomie/
Finance
X
conomie et Finance (CESF, 2010)
Dfense
Sant
Scurit X
Scurit citoyenne, justice et coordination dactions contre
LUNASUR et le commerce
Comme soulign plus haut, le commerce a toujours t le principal moteur (et la
faiblesse) de la CAN et du MERCOSUR. Lobjectif de crer une union douanire a
t ritr maintes reprises. Toutefois, la proposition des tats-Unis dune ZLEA
en 1994 change la donne. LAmrique latine se voit contrainte de se prparer une
dlicate ngociation. La rgion nest pas prte (Hufbauer et Schott, 1994), et les
ajustements ncessaires sannoncent douloureux.
[30] Le trait de lUNASUR en 2008 prvoit de nombreux autres domaines de coopration. Seuls ceux qui font
lobjet de la cration dun Conseil ministriel ont t mentionns.
[ 81 ]
Ds 1992, loccasion du 6 e sommet du Groupe de Rio [ 31 ] , lAmrique latine se flicite de la conclusion de la ngociation de lALENA et se propose dacclrer la convergence de ses accords dintgration. Lanne suivante, lors du 7e sommet, le prsident
brsilien Itamar Franco lance lide dune Zone de libre-change sud-amricaine
(ALCSA).
Entre 1996 et 1998, des ngociations sengagent, aboutissant la signature dun
accord-cadre entre la CAN et le MERCOSUR. LALCSA nest toutefois encore quun
horizon lointain. Paralllement, les ngociations pour la ZLEA navancent gure plus.
La campagne lectorale aux tats-Unis voit alors le candidat Georges Bush Jr. annoncer
quen cas de victoire, il se ferait fort dobtenir un mandat parlementaire pour ngocier
(fast track) la ZLEA. Quelques jours plus tard, le 31 aot 2000, le prsident brsilien
Fernando Henrique Cardoso accueille ses collgues sud-amricains pour un sommet
historique en leur faisant part de la ncessit dacclrer la cration de lALCSA.
Les divisions politiques du continent, qui saffirment au fur et mesure que le tournant
gauche prend de lampleur, et les tergiversations des dbats parlementaires aux
tats-Unis, expliquent un certain enlisement. Il faut deux ans au Congrs amricain
pour voter deux lois importantes : le Farm bill et le Trade act. La premire fixe le
montant des subventions agricoles fdrales un niveau sans prcdent, tandis que
la deuxime exclut la possibilit pour ladministration amricaine de consentir des
baisses de droits de douane sur des produits sensibles (produits laitiers, fruits,
lgumes, viande, vin, tabac, coton, etc.). Les exportateurs latino-amricains, tout
spcialement le Brsil, perdent alors tout intrt poursuivre la ngociation pour la
ZLEA. Pour autant, en 2002, lAmrique latine nest politiquement pas en mesure
dapporter une rponse collective ce tournant. Le Brsil est en campagne lectorale,
le Venezuela est absorb par les suites du coup dtat qui a cart Hugo Chavez du
pouvoir pendant deux jours, lArgentine se remet difficilement de la crise de 2001,
avec un prsident, Eduardo Duhalde, charg de terminer le mandat de Fernando
de la Ra. Seul le prsident pruvien Alejandro Toledo se montre actif en matire
dintgration rgionale.
[31 ] Le Mcanisme permanent de concertation et consultation politique, autrement appel Groupe de Rio, sest
form en 1986 sur la base dune fusion entre le Groupe de Contadora (Colombie, Mexique, Panama, Venezuela)
et le Groupe dappui Contadora (Argentine, Brsil, Prou, Uruguay). Ces groupes staient constitus pour
offrir une mdiation dans le conflit centre-amricain des annes 1980. Le Groupe de Rio sest ensuite largi
toute lAmrique latine.
[ 82 ]
Runis en sommet Guayaquil, les prsidents sud-amricains critiquent le protectionnisme des tats-Unis et de lUnion europenne et sentendent sur la ncessit
de conclure les ngociations CAN-MERCOSUR. De leur ct, les tats-Unis signent
un accord de libre-change avec le Chili, dmontrant leur volont dtendre le
modle ALENA sur une base bilatrale.
En 2003, le nouveau prsident brsilien Lula lance une srie dinitiatives lchelle
mondiale. Le thme commercial figure en bonne position dans son agenda de priorits.
Lula part en guerre contre les subventions agricoles des pays riches et fait notamment
chouer le sommet de Cancn de lOrganisation mondiale du commerce (OMC). Il
cherche alors dautres partenaires, notamment en Afrique et dans le monde arabe.
En Amrique du Sud, il poursuit la politique de son prdcesseur Cardoso en soutenant
le dveloppement dinfrastructures. Un accord est finalement sign entre la CAN et
le MERCOSUR, tandis que la ngociation pour la ZLEA est paralyse. Les tats-Unis
ouvrent alors des ngociations avec lquateur, la Colombie et le Prou en mai 2004.
loccasion du sommet sud-amricain de Cuzco (dcembre 2004), o est cre la
CSN, puis lors du premier sommet de la CSN (Brasilia, septembre 2005), les prsidents
sassignent toujours comme objectif de crer une zone de libre-change. Un diffrend
surgit pourtant concernant lagenda et linstitutionnalisation de la CSN. Le Venezuela
souhaite des institutions fortes et un agenda largi aux thmes sociaux, tandis que
le Chili rclame un calendrier resserr de ngociations commerciales. Le Brsil, comme
souvent, se pose en rassembleur.
Le sommet des Amriques de Mar del Plata (novembre 2005) enterre le projet de
ZLEA, ce qui laisse lAmrique du Sud divise. Un mois plus tard, la CSN cre une
Commission de rflexion stratgique (CRS), qui labore un document intitul Un
nouveau modle dintgration. Vers lUnion sud-amricaine de nations . Examin
lors du sommet de Cochabamba (dcembre 2006), il jette les bases dun changement
de paradigme, posant que le nouveau modle dintgration ne peut pas tre bas
uniquement sur les relations commerciales . Le nouveau modle ambitionne
toutefois toujours de construire une zone de libre-change, tout en insistant sur la
coopration dans le domaine culturel, social et politique.
La vague dlections de 2005-2006 se traduit par une polarisation politique accentue
qui ne facilite pas la convergence MERCOSUR-CAN. Chavez et Lula sont facilement
rlus et Rafael Correa fait entrer lquateur dans le club des pays gouverns
gauche. Au Prou, en revanche, Alan Garca simpose face Ollanta Humala, le candidat
soutenu par Chavez. Le Prou ne participe pas au sommet de la CSN de Margarita
[ 83 ]
(avril 2007) et, en septembre, Alan Garca propose de crer un Arc du Pacifique
afin de faciliter linsertion des pays favorables au libre-change avec la zone AsiePacifique.
Comme nous le verrons par la suite, lanne 2008 voit un climat de guerre froide
sinstaller dans les Andes. Le Brsil insiste pour quun trait soit sign, donnant naissance
lUNASUR. Celle-ci ninclut pas lALCSA parmi ses objectifs, ce qui incite de nombreux
analystes voquer un trait post-commercial . LUNASUR nest pourtant postcommercial que par dfaut. LALCSA a cess dtre ncessaire lAmrique du Sud
lorsque la ZLEA sest enlise. Le groupe des pays favorables au libre-change, pour
sa part, dispose dune alternative plus attrayante (accord de libre-change avec les
tats-Unis et Arc du Pacifique), ce qui achve de les convaincre de signer le trait de
lUNASUR. De plus, loption de la convergence CAN-MERCOSUR reste ouverte. En
dautres termes, lagenda non-commercial de lUNASUR doit plus au contexte qu
une option idologique impose par le camp de la gauche radicale.
LUNASUR et la dfense
Le Trait inter-amricain dassistance rciproque (TIAR) ou Trait de Rio (1947) et
la domination politique exerce par les tats-Unis sur le continent pendant la priode
de guerre froide ont fortement limit les marges de manuvre de lAmrique latine
en matire de dfense. Le sous-continent sest content de dclarations, au demeurant
importantes, limage du trait de Tlatelolco de 1967, qui fait de lAmrique latine
une zone dnuclarise. Dans les annes 1990, lAmrique centrale adopte un Trait
de scurit dmocratique (1995) et le MERCOSUR puis la CAN srigent en zones
de paix. Pour autant, lAmrique du Sud en dmocratie na pas engag de coopration
militaire, avant de participer la Mission de lONU pour la stabilisation en Hati,
partir de 2004 [ 32 ].
Au dbut des annes 2000, limplication des tats-Unis dans la militarisation de la
lutte contre la drogue en Colombie provoque une rupture. Le prsident Bill Clinton
promulgue le Plan Colombie le 22 aot 2000 et se rend Bogota le 30 aot pour
tmoigner de son engagement. Le lendemain, le premier sommet sud-amricain de
Brasilia sinquite dune possible militarisation du continent.
Aprs les attentats du 11 septembre 2001 aux tats-Unis, le prsident Georges Bush
redfinit sa politique de soutien la Colombie en termes de lutte contre le terrorisme.
En 2002, ladministration amricaine prvoit pour la premire fois une aide militaire
[32 ] laquelle participent lArgentine, la Bolivie, le Brsil, le Chili, lquateur, le Guatemala, le Paraguay, le Prou et
lUruguay.
[ 84 ]
[ 85 ]
Dans les mois qui suivent, un dbat oppose les tenants dune ligne dure lgard des
tats-Unis (Venezuela, Bolivie) ceux qui se montrent plus conciliants (Brsil, Chili).
Le contenu de la coopration militaire est arrt en dcembre, avec la cration du
Conseil de dfense sud-amricain (CDS). Les pays sentendent pour rflchir une
identit sud-amricaine de dfense . Le Plan daction, adopt en mars 2009, comprend quatre grands thmes : politiques de dfense et coopration militaire, assistance
humanitaire et missions de maintien de la paix, industrie et technologie militaire,
ducation et formation.
Le nouvel esprit de la coopration est immdiatement soumis un test, lorsque la
presse rvle un accord militaire entre la Colombie et les tats-Unis, concernant la
mise disposition de bases ariennes en territoire colombien. Lopposition violente
entre Hugo Chavez et Alvaro Uribe contraint le CDS inflchir son programme de
travail et mettre laccent sur la confiance mutuelle, les achats darmes et les accords
de coopration avec des puissances extra-rgionales. Le calme revient dans la rgion
en 2010 lorsque la Cour constitutionnelle colombienne invalide laccord militaire
avec les tats-Unis. Llection de Juan Manuel Santos la prsidence permet de
renouer le dialogue avec le Venezuela.
Le thme de la dfense a bien t ajout lagenda des discussions en Amrique du
Sud linitiative du Brsil, soucieux de cooprer avec ses voisins pour faire face des
menaces et affirmer son leadership. Le Brsil serait sans doute parvenu convaincre
ses partenaires de limportance de crer un organisme sud-amricain de dfense.
Mais la crise colombienne et le rle jou par les tats-Unis ont acclr la cration
du CDS et ont affect son programme de travail. Le CDS adopte notamment cinq
sries de mesures susceptibles de gnrer un climat de confiance dans la rgion
( cf. tableau 8).
Enfin, la rticence de certains militaires de se voir mls des oprations de lutte
contre le narcotrafic, conduit lUNASUR sparer les thmes de la dfense et de la
scurit. Fin 2012, un Conseil ministriel est cr pour les questions de scurit.
[ 86 ]
Tableau
Budgets de la dfense
Invitation dobservateurs
change dinformations
Garanties
Source : UNASUR-CDS.
LUNASUR et la dmocratie
Comme soulign plus haut, la dfense de la dmocratie a t lorigine du rapprochement entre lArgentine et le Brsil au milieu des annes 1980. Le thme est oubli par
les rdacteurs du trait dAsuncin de 1991 qui cre le MERCOSUR, mais il se rappelle
aux tats membres loccasion de la tentative de coup dtat au Paraguay en 1996.
Deux ans plus tard, une clause dmocratique est adopte par le MERCOSUR,
prvoyant la suspension dun tat membre victime dun coup dtat. La CAN adopte
une clause similaire peu de temps aprs.
[ 87 ]
Dans les mois qui prcdent la tenue du premier sommet sud-amricain de 2000, la
stabilit et la qualit de la dmocratie sont motifs de proccupation. Le 21 janvier,
le prsident quatorien Jamil Mahuad est renvers. Quelques semaines plus tard,
Alberto Fujimori se fait lire pour la troisime fois au Prou, la suite dlections
entaches de fraude. Il renonce finalement en septembre. En Bolivie, les autorits
dclarent ltat de sige afin de faire face aux mobilisations sociales, tandis que le
prsident paraguayen Luis Gonzlez Macchi survit une tentative de renversement.
La dfense de la dmocratie est donc un des thmes prioritaires du sommet de 2000.
Les chefs dtat dcident de ninviter leurs futurs sommets que des pays dmocratiques, et les diplomates brsiliens semploient tendre tout le continent la
clause dmocratique du MERCOSUR.
L encore, les vnements politiques se prcipitent et affectent lagenda et le contenu
des ngociations. Fin 2001, lArgentine entre en crise. Trois prsidents se succdent
en quelques jours. Le 12 avril 2002, Chavez est cart du pouvoir, avant de reprendre
triomphalement ses fonctions. En consquence, les deuxime et troisime sommets
sud-amricains (2002, 2004) accordent une grande importance la dmocratie. Pour
autant, les tats membres nadoptent pas de clause dmocratique. Dans les annes
2005-2008, le thme disparat mme des plans daction, alors que le prsident quatorien Lucio Gutirrez est dchu en avril 2005. Le trait de lUNASUR de 2008 ne
comprend pas de clause dmocratique.
Deux nouvelles crises sont lorigine de lvolution de lagenda. Quelques mois aprs
la signature du trait de lUNASUR, les tensions scessionnistes en Bolivie aboutissent
des affrontements et un massacre de paysans le 11 septembre. Le Chili, en sa qualit de prsident temporaire de lUNASUR, runit un sommet durgence qui
dbouche sur une dclaration prenant vigoureusement la dfense du prsident Evo
Morales. LUNASUR dcide de ne pas reconnatre une situation qui implique un
coup dtat ou une rupture de lordre institutionnel . Deux ans plus tard, alors que
lquateur exerce la prsidence de lUNASUR, Rafael Correa est confront une
mutinerie de la police. LUNASUR ragit une nouvelle fois dans lurgence (Sommet
de Buenos Aires), menaant de sanctions tous les auteurs potentiels de coups dtat.
Dans la foule, le sommet de Georgetown de novembre 2010 adopte un Protocole
additionnel au trait de lUNASUR sur lengagement dmocratique .
La clause dmocratique de lUNASUR est exceptionnelle. Son champ dapplication
comprend non seulement les cas de rupture de lordre dmocratique , mais aussi
ceux de violation de lordre constitutionnel et de toute situation qui menace lexercice
lgitime du pouvoir et les valeurs et principes de la dmocratie . De plus, les sanctions
[ 88 ]
[ 89 ]
En 2011, lIIRSA est incorpore lUNASUR en tant que forum technique dans le
COSIPLAN. Le Brsil se trouve au centre dun rseau complexe de ralisations qui
dynamise lconomie de nombreuses rgions enclaves ( cf. Carte 2), mais qui a aussi
gnr des rsistances de la part dorganisations de dfense de lenvironnement.
LIIRSA est parvenue dvelopper ses projets dans un environnement institutionnel
passablement dpouill. Il restera voir si son incorporation lUNASUR affectera
son fonctionnement.
Au plan institutionnel, lUNASUR nest dote que de quatre organes [ 34 ] ( cf. tableau 9),
ce qui reflte une volont dviter une bureaucratisation excessive. Douze conseils
ministriels ont t crs (cf. tableau 7) et dautres sont en projet (notamment sur les
droits de lhomme). Chacun de ces conseils peut donner lieu la cration dinstitutions,
ce qui lavenir rapprochera lUNASUR de lexprience du MERCOSUR dcrite plus
haut. Ainsi, le Conseil de la sant, cr en 2008, comprend trois ans plus tard un Comit
coordinateur, un secrtariat pro tempore, cinq groupes techniques, cinq rseaux et
un Institut sud-amricain de gouvernance de la sant bas Rio de Janeiro [ 35 ].
Pilot par une prsidence pro tempore dune dure dun an, assiste par un secrtariat
gnral bas Quito ( cf. tableau 10), le processus est soumis aux alas politiques du
continent. La relation entre le secrtariat et la prsidence est susceptible daffecter
la dynamique du processus. LUNASUR a pein pour dsigner son premier secrtaire
gnral. Lancien prsident quatorien, Rodrigo Borja, nomm secrtaire gnral de
la CSN lors du sommet de 2007, dmissionne avant la signature du trait de lUNASUR
en 2008, au motif que cette organisation ne remplace pas le MERCOSUR et la CAN
mais se superpose aux accords existants. Il faudra ensuite deux ans pour sentendre
sur un nouveau titulaire, la nomination de Nestor Kirchner ayant t longtemps
bloque par lUruguay. LUNASUR rencontre nouveau des difficults lorsquil sagit
de dsigner un successeur Kirchner, dcd en octobre 2010. La vacance du secrtariat
gnral en 2011 correspond la prsidence du Guyana, qui dispose de ressources
humaines limites pour animer lensemble des Conseils. De fait, le Brsil assiste largement ce pays et conforte ainsi son emprise sur le processus dintgration.
[34] Le Trait de 2008 prvoit aussi la cration dun Parlement, dont le sige doit tre Cochabamba (Bolivie), et
un dispositif de participation citoyenne.
[35] Secretara general de UNASUR, Proceso de consolidacin UNASUR. Memoria anual 2011-2012.
[ 90 ]
Tableau
Organes
Fonctions
Adopter le budget
Conseil de dlgus
Secrtariat gnral
[ 91 ]
Secrtaires gnraux
Source : auteur.
Conclusion
Durant ses cinq premires annes dexistence, lUNASUR a assez largement suivi la
voie trace par la diplomatie brsilienne. Sil est excessif dvoquer un hgmonisme
brsilien en Amrique du Sud, lUNASUR sert bien la stratgie de projection de puissance
au plan international lance par Lula en 2003.
LUNASUR est emblmatique dune nouvelle poque. La quatrime vague dintgration se dmarque par son pragmatisme. La capacit de la rgion entretenir un
dialogue politique fructueux en dpit de ses divisions est notoire. Lagenda de travail
est indniablement innovant et la mthodologie efficace. Lquilibre entre la volont
de planifier le dveloppement de la rgion tout en se montrant ractif en cas de crise,
a permis lintgration de franchir une nouvelle tape. Toutefois, un doute subsiste
sur la capacit de la rgion tenir ses engagements et se mobiliser en dehors des
priodes de crise.
Au-del, la consolidation de la CELAC comme vecteur dinsertion internationale de
la rgion Amrique latine et Carabes suscite aussi des doutes. Les asymtries de
puissance, les diffrentiels de croissance et lhtrognit politique qui caractrisent
le continent ne facilitent gure son positionnement face aux tats-Unis, lEurope
ou lAsie.
[ 92 ]
Rfrences bibliographiques
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Santiago du Chili.
C orbey , D. (1995), "Dialectical Functionalism: Stagnation as a Booster of European
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Nueva Sociedad, No.113, Mai-Juin : pp.60-65.
[ 93 ]
Carte
MEXIQUE
BAHAMAS
BELIZE
RP. DOMINICAINE
CUBA
J.
HONDURAS
DOMINIQUE
NICARAGUA
GUATEMALA
SALVADORE
T.
VENEZUELA
COSTA RICA
GUYANA
SURINAM
COLOMBIE
PANAMA
QUATEUR
1960
BRSIL
PROU
centramricain
aujourd'hui SICA
BOLIVIE
1969
CHILI
PARAGUAY
aujourd'hui CAN
1972
CARICOM : communaut des Carabes
URUGUAY
1991
ARGENTINE
1992
ALENA : accord de libre-change
nord-amricain
2001
ALBA : alliance bolivarienne
2008
UNASUR : union des nations
sud-amricaines
Accord de libre-change
avec les tats-Unis
2011
J : Jamaque
T : Trinidad-et-Tabago
[ 94 ]
Carte
Liaison routire
Boa Vista-Georgetown
Caracas
Georgetown
Accs nord-oriental
au fleuve Amazone
Rhabilitation de la liaison
routire Caracas-Manaus
Boa Vista
Manaus
Rio Branco
Nasca
La Paz
Liaison routire
Boa Vista-Georgetown
Caracas
Porto Velho
Liaison routire
Boa Vista-Georgetown
Caracas
Georgetown
Rhabilitation de la li
routire Caracas-Ma
Corumba
Amlioration de la liaison
routire centrale
Accs nord-oriental
au fleuve Amazone
Campo Grande
Antofagasta
Accs nord-oriental
Rhabilitation de la liaison
Liaison routire routire Caracas-Manaus
Boa Vista-Georgetown
Boa Vista
Caracas
Corridor ferrovire
au fleuve Amazone
bi-ocanique
Foz do Iguau
Paranagu
Georgetown
Amlioration de la navigabilit
des fleuves du bassin de la Plata
Manaus
Accs nord-oriental
Liaison
Porto
au fleuve
Liaison
PortoAmazone
Velho Velho
cte
pruvienne
cte
pruvienne
Porto Alegre
Rhabilitation de la liaison
routire Caracas-Manaus
Porto Velho Branco
Pont Jaguaro-Rio
Boa Vista
Rio Branco
Rio Branco
Buenos Aires
Porto Velho
Montevideo
Manaus
Nasca
La Paz
Nasca
Liaison Porto
Amlioration
de laVelho
liaison
cte pruvienne
routire
centrale
La Paz
Corumba
Rio Branco
Amlioration de la liaison
routire centrale
Antofagasta
Porto Velho
Corumba
Campo Grande
Axes d'intgration
Foz do Iguau
La Pazdu COSIPLAN *
impliquant le BrsilCorumba
Projets prioritaires
Campo Grande
Nasca
d'intgration
Corridor ferrovire
bi-ocanique
Liaison routire
du COSIPLAN
* : Faz de Iguau
Amlioration de la liaison
Paranagu
del Este-Asuncin
Antofagasta
routire centrale
les dixCiudad
projets
Liaison routire Liaison routire
Foz do Iguau
Campo
Grande
Amlioration
de
la
navigabilit
Boa Vista-Georgetown
Corridor ferrovire Caracas
AxeBoa
Amazones
Caracas
Vista-Georgetown Porto structurants
Alegre
des fleuves du bassin de la Plata
impliquant le Brsil
bi-ocanique
Liaison ro
Antofagasta
Axe Andin
Foz do Iguau
Paranagu
Georgetown
Corridor ferrovire
Ciudad de
Georgetown
Pont Jaguaro-Rio
Branco
Infrastructures
bi-ocanique
BuenosAxe
Aires Capricorne
Liaison routire Faz de Iguau
Amlioration de la navigabilit
Rhabilitation
laParanagu
liaison
Montevideo deRhabilitation
routires
Ciudad
del
Este-Asuncin
de la liaison
Axe Bouclier
guyanais
routire
Caracas-Manaus
Vista
Porto Alegre
Accs nord-oriental
routire Caracas-Manaus
des
fleuvesdedu
bassin de laBoaPlata
Amlioration
la navigabilit
Boa Vista
Accs
nord-oriental
Liaison ferroviaire
au fleuve Amazone
Porto Alegre
des fleuves
du bassin de la Plata
au fleuve
Amazone
Axe Voie navigable
Voies navigables
Paraguay-Paran
Pont Jaguaro-Rio Br
Pont Jaguaro-Rio
Branco
Infrastructures
Aires
Buenos Aires
Manaus
Buenos
Axe
Inter-ocanique
Manaus
Montevideo
de transport
Montevideo
central
multimodal
Rio Branco
Liaison Porto Velho
Rio
Branco
Liaison Porto Velho
Porto
Velho
Axe
Mercosur-Chili
Porto Velho
Pont
cte pruviennecte pruvienne
Axe Prou-Brsil-Bolivie
Dtail des projet
Nasca
La Paz
Nasca
La Paz
Antofagasta
Antofagasta
Sourceferrovire
: Dabne et Louault, Atlas du Brsil, Autrement, 2013.
Corridor
Corridor ferrovire
bi-ocanique bi-ocanique
Campo Grande
Foz do Iguau
Foz do Iguau
Paranagu
Amlioration deAmlioration
la navigabilitde la navigabilit
des fleuves du bassin
de la Plata
des fleuves
du bassin de la Plata
Porto Alegre
Porto Alegre
Buenos Aires
Montevideo
Montevideo
[ 95 ]
Introduction
La croissance des conomies latino-amricaines a t de 4 % pendant la priode
2003-2012, contre respectivement 2,6 % et 1,6 % pendant les priodes 1990-2002
et 1980-1989 [ 36 ]. Si lon exclut les deux grandes conomies, le Brsil et le Mexique,
lvolution est encore plus spectaculaire, avec des taux de croissance sur les trois
priodes successives de 0,6 %, 3,0 % et 5,6 %. Ce qui a permis une croissance
moyenne en volume du PIB par habitant de 2,8 % par an au cours des dix dernires
annes, alors quelle navait t que de 1 % pendant les douze annes prcdentes,
et que ce PIB par habitant avait recul de 0,5 % par an pendant les annes 1980.
Graphique 1
Croissance a/a
-2
-4
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Source : FMI .
[ 96 ]
2010
En parit de pouvoir dachat (PPA), le PIB par habitant moyen de la rgion a ainsi
progress de 7 610 USD en 2002 12 330 en 2012, passant de 20,6 % 24,7 % du
PIB par habitant aux tats-Unis. Lacclration de la croissance a permis non seulement une amlioration du PIB moyen par habitant, mais galement une rduction
de la pauvret et de lindigence (i.e. pauvret extrme) dans la quasi-totalit des pays
de la rgion. Sur lensemble de lAmrique latine, le taux de pauvret est tomb de
43,8 % en 1999 29,4 % en 2011 [ 37 ]. Dans quelques cas (Colombie, Prou, Venezuela),
le recul du taux de pauvret est suprieur 20 points. De mme, le taux dindigence
est pass de 18,6 % 11,5 % sur la mme priode (il faut noter cependant que le recul
de la pauvret est trs faible en Amrique centrale ou en Rpublique dominicaine,
et est rest modeste au Mexique). Mme si lAmrique latine reste globalement la
rgion la plus ingalitaire au monde, la croissance et les crations demplois qui lont
accompagne ont aussi conduit une rduction des ingalits de revenus mesures
par le coefficient de Gini [ 38 ] dans la plupart des pays.
2011**
0,70
0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40
0,35
0,30
0,25
ro
u
ini R
ca p
ine .
Ur
ug
ua
Ve
y
ne
zu
ela
Fr
an
ce
ay
do
gu
ra
Pa
iqu
Pa
na
as
ur
ex
nd
Ho
ala
em
Gu
at
do
bie
lva
El
Sa
ili
lom
il
ie
s
Br
liv
Bo
Ch
Co
Ar
ge
nt
ine
0,20
* Guatemala, Panama : 2002 ** Guatemala : 2009 ; Salvador, Honduras, Mexique : 2010 ; Colombie : 2012
Sources : CEPAL, Banque mondiale.
[37]
[38]
[ 97 ]
Si lon prolonge les performances de la dernire priode jusquen 2020, le PIB moyen
par habitant se situerait cette date, en PPA, 15 430 USD (en dollars constants
de 2012), et nettement plus pour les pays les plus avancs : 25 210 USD au Chili et
19 400 USD au Mexique. Dans le cas du Chili, ce niveau reprsente 82,5 % du PIB
moyen par habitant de 2012 de lEspagne.
Mais cette extrapolation est-elle raisonnable ? Dans un papier clbre, Rodrik (2011)
relve que la convergence ( i.e. le rattrapage des conomies dveloppes par les
conomies moins avances) est loin dtre automatique, du moins au niveau global
des conomies (il admet quil peut y avoir convergence inconditionnelle dans
certains secteurs). Dans le cas de lAmrique latine, il y a mme, sur longue priode,
divergence : le PIB par habitant (en PPA) de lAmrique latine reprsentait 45 %
du PIB moyen des pays dvelopps en 1950, et seulement 30 % aujourdhui. Si lon
observe bien, depuis 2004, un retournement, il est trs loin de compenser le recul
relatif de la rgion observ les 55 annes prcdentes. En outre, si lAmrique latine
a dj connu des priodes de rattrapage des pays dvelopps (fin des annes 1950
et, surtout, annes 1970), elles ont t suivies par une dgradation trs rapide, en
particulier dans les annes 1980.
Une analyse plus fine, par pays, permet cependant de constater que la divergence
releve par Rodrik (ibid.) est surtout due leffondrement du revenu relatif du
Venezuela sur la priode, ainsi quau recul trs net de lArgentine et, dans une
moindre mesure, du Mexique. Mais il reste vrai que le Brsil a lui aussi un peu recul
depuis 1980, et que, mme pour les pays aux meilleures performances (Colombie,
Chili, Prou), le rattrapage est trs lent.
[ 98 ]
Graphique 3
Amrique latine
Mexique
Argentine
Colombie
Venezuela
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1960
1970
1980
1990
2000
2010
Par ailleurs, les auteurs dun Working Paper trs rcent du Fonds montaire international (FMI) [ 39 ] sont trs dubitatifs : ils estiment que lacclration de la croissance
pendant la dernire dcennie est principalement due une augmentation de la force
de travail participant lactivit conomique, rsultat dune rduction du taux de
dpendance dmographique, dune participation accrue des femmes au march du
travail, et dune rduction du taux de chmage. Le second contributeur la croissance
est laugmentation du stock de capital, lui-mme consquence de lamlioration
(souvent modeste) du taux dinvestissement dans la plupart des pays. Enfin, la productivit totale des facteurs ( total factor productivity [TFP], que nous appellerons
ici plus simplement productivit) a eu une contribution en gnral positive, mais
limite dans la plupart des pays. Leurs conclusions ne sont pas trs encourageantes :
la force de travail employe continuera d'augmenter, mais plus lentement que
pendant le pass rcent, le stock de capital crotra aussi plus lentement [ 40 ], et les
[39] Sosa et al. (2013). Les donnes concernent lAmrique latine et les Carabes. Les auteurs signalent qu en
raison de donnes limites , lArgentine, le Guatemala et les petites les des Carabes ont t exclus de
lchantillon.
[40] Les arguments des auteurs sont sur ce point trs limits : ils invoquent la normalisation des conditions
aujourdhui favorables du financement externe, et la stabilisation du prix des matires premires, sans
mentionner limpact des politiques conomiques domestiques sur les taux dpargne et dinvestissement.
[ 99 ]
[100 ]
lAmrique latine sera, dici la fin de la dcennie, dans une situation doptimum
dmographique. Toutefois, la contribution de la croissance de la population celle
de lconomie tendra se rduire : alors que la population active augmentait de
1,7 % par an entre 2000 et 2010, elle naugmente plus que de 1,26 % par an au cours
de la prsente dcennie.
Ces chiffres doivent toutefois tre corrigs, en raison dun autre facteur : la participation croissante des femmes au march du travail. La population active relle
est en effet significativement infrieure au nombre de personnes d ge actif ( i.e.
entre 15 et 64 ans), car une partie de la population fminine ne participe pas au
march du travail. Ainsi, au Mexique, seulement 54,5 % des femmes taient en 2009
considres comme actives ( i.e. employes ou la recherche dun emploi).
Cependant, le taux de participation fminine augmente, et particulirement en
Amrique latine [ 41 ].
Tableau
Brsil
2000
2009
2020p
2030p
Mexique
Argentine
Colombie
Venezuela
Chili
Prou
quateur
Guatemala
Costa Rica
[41]
La situation de lAmrique latine est, de ce point de vue, assez particulire. On retrouve cette forte augmentation
de la participation fminine en Europe du Sud et de lOuest (avec un cas extrme : lIrlande), mais ni en Europe
du Nord, de lEst, ni en Asie centrale (o cette participation est un niveau lev mais stagne, voire baisse), ni
en Asie (o elle stagne des niveaux varis, bas en Inde, lev en Chine), ni en Afrique subsaharienne (en
gnral un niveau lev ds 1980), ni bien sr au Moyen-Orient (o elle progresse parfois, mais partir de niveaux
presque toujours trs bas).
[ 101 ]
[42 ] Une autre consquence de cette participation fminine infrieure la participation masculine, mais croissante,
est que le taux de dpendance rel est plus lev que ne le fait apparatre la pyramide des ges, mais a
dcru plus rapidement. Au Mexique, par exemple, le taux de dpendance brut passe de 62,5 % en 2000
54,9 % en 2010 et 50 % en 2020 ; en intgrant lvolution de la moindre participation fminine, il est, aux
mmes annes, respectivement de 122,3 %, 101,8 %, et 88,8 %.
[ 102 ]
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1980-1990
1990-2000
2000-2010
2010-2020 p*
2020-2030 p*
*p : prvisions
[43]
Nous avons ici exclu les trois pays dont les statistiques de chmage sont plus problmatiques : lArgentine (o
il est cependant en baisse trs nette, surtout par rapport la priode post crise de 2002-2003), le Venezuela,
et le Mexique. Au Mexique, le taux de chmage officiel (5 % en mars 2013) est beaucoup plus bas que
partout ailleurs dans la rgion, malgr une croissance faible. Cest la consquence dune dfinition plus large
de la population occupe . Selon les chiffres officiels mexicains, 6 emplois sur 10 sont dailleurs informels .
[ 103 ]
Graphique 5
Brsil
Taux de chmage
(moyennes mobiles sur 6 mois, en %)
Colombie
Chili
Prou
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Sources : Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
(DANE, Colombie), Instituto Nacional de Estadstica (INE, Chili), Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI, Prou).
La baisse du taux de chmage a contribu la hausse de la force de travail effectivement active et, donc, la croissance conomique. Il nous semble cependant difficile
de dire quil sagit dun lment moteur de la croissance. Dans une rgion o le chmage
et surtout le sous-emploi (vident en milieu rural, mais tout aussi rel en zone urbaine)
sont levs, il ny a pas de raret quantitative du facteur travail. La relation de causalit
entre croissance et emploi est donc inverse : il y a eu rduction du taux de chmage
parce quil y a eu une acclration de la croissance, et non acclration de la croissance
parce que la baisse du chmage a augment la disponibilit du facteur travail. Et si
la forte hausse de la participation fminine au march du travail sexplique dabord
par des volutions sociologiques dans la rgion, elle a galement t favorise par la
croissance, et en particulier celle du secteur des services. Nous prfrons donc, dans la
tentative dexplication de lacclration de la croissance, prendre en compte lvolution
de la ressource en travail disponible ( i.e. en ge de travailler, aprs ajustement pour
cause de hausse du taux dactivit des femmes) plutt que la population effectivement
employe.
[104 ]
[44] La dfinition des Hispaniques ne correspond pas lAmrique latine : elle inclut les Portoricains (pourtant
citoyens des tats-Unis) et les Espagnols (!), mais pas les Brsiliens (environ 1 200 000 aux tats-Unis).
[45] Source : OEA, cit par Infolatam, 13 janvier 2013.
[ 105 ]
[46] On rappelle quil y a un lien entre les deux taux. Lquilibre ressources-emplois : PIB + M (imports) = C (consomm.)
+ I (invest.) + X (exports) conduit : I = S (pargne) + (M X). Le taux dinvestissement est gal au taux
dpargne augment du dficit courant de la balance des paiements. Ce dficit est lui-mme gal lapport
dpargne extrieure, sous forme dinvestissement ou de dette, augment du prlvement sur les rserves
en devises la rserve dpargne du pays.
[ 106 ]
2003-2012
30
25
20
15
10
% du PIB
1980-1989
35
0
Amrique latine
M.-Orient
Eur. Centrale
ASEAN*
Afr. SS
Dvelopps
Source : FMI.
[ 107 ]
Mexique
Colombie
Prou
30
25
20
15
10
0
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Source : FMI .
[48] linverse, la dtrioration de lordre public au Mexique ne semble jusquici pas avoir eu deffet notable sur
lpargne et linvestissement (peut-tre un indice confirmant que, malgr la ralit du problme, on est encore
loin, au Mexique, dune colombianisation de lordre public).
[ 108 ]
Venezuela
Uruguay
Brsil
Mexique
Chili
Prou
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
1996
2000
2004
2008
[109 ]
[ 110 ]
Graphique 9
Venezuela
Hati
Bolivie
quateur
Inde
Brsil
Honduras
Argentine
Nicaragua
Rp. dominicaine
Salvador
Russie
Costa Rica
Paraguay
Guatemala
Chine
Jamaque
Uruguay
Trinidad & Tobago
Panama
Mexique
Colombie
Prou
Chili
Singapour
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
[ 111 ]
[53 ]
[54]
[55 ]
[ 112 ]
Linstitut de statistiques argentin (Instituto Nacional de Estadstica y Censos, INDEC) a rcemment estim que
les rsidents argentins (mnages et entreprises) disposaient de 180 mds USD (prs de 50 % du PIB) dpargne
lextrieur du pays.
Ce pourcentage est particulirement faible en Amrique centrale (Honduras : 7 %, Guatemala : 8 %, Costa
Rica : 18 %) et au Mexique (22 %). Latinobarometro est une ONG chilienne.
Elle est tombe 14,1 % du PIB au 1 er trimestre 2013, son niveau de 1996 2002.
1990-2002
2003-2007
2008-2012
13,4 %
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
y
ua
ug
Ur
ur
te
ua
ro
P
ili
Ch
u
q
Ve
ne
zu
ela
bie
m
lo
Co
ine
nt
ge
Ar
ex
M
Br
iqu
il
-7
Source : FMI .
Dici la fin de la dcennie, quel niveau de dficit courant (ou dappel lpargne
extrieure) les pays latino-amricains peuvent-ils sautoriser sans tomber dans une
spirale dendettement ? Certainement pas celui de la fin des annes 1970 ni du dbut
des annes 1980, qui tait trs excessif (sur la priode 1980-1982 : 9,5 % du PIB au
Chili, 8,1 % au Brsil, 7,8 % au Prou) et a contribu prcipiter une vague de dfauts.
[ 113 ]
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Brsil
Chili
Colombie
Mexique
Prou
Il existe aussi une marge de manuvre dans lappel la dette extrieure. Fin 2012,
les grands pays latino-amricains [ 57] affichaient un ratio dette extrieure/PIB infrieur
30 %, sauf lArgentine (31 %) et le Chili (40 %), alors que la mdiane des pays nots
Baa par Moodys se situait 53 %, et 39 % pour les pays nots A, ou mieux. Ce ratio
tait particulirement bas en quateur (19,3 %), au Brsil (19,6 %) et en Colombie
[56] Ce qui sest traduit aussi par une forte pousse des transferts de dividendes, jusqu des niveaux parfois trs
levs : au Prou, 8,4 % du PIB en 2011, 7,0 % en 2012.
[57] Argentine, Brsil, Chili, Colombie, quateur, Mexique, Prou, Uruguay, Venezuela.
[ 114 ]
(21,3 %). Une limite cependant : les pays latino-amricains tant en gnral peu
ouverts, le ratio dette extrieure/recettes courantes en devises tait plus proche de
la moyenne des pays nots Baa (102 %), voire au-del en Argentine, au Brsil et au
Venezuela. Au total, les principaux pays de la rgion peuvent donc esprer dici la
fin de la dcennie un apport dpargne extrieure dau moins 3 % du PIB, qui viendra
sajouter lpargne domestique.
[58]
Les donnes mexicaines sur linvestissement sont plus dtailles que celles des autres pays. Elles posent
cependant un gros problme : lampleur du poste variation des stocks (non inclus dans les 20,7 % de 2012), en
outre systmatiquement positif en valeur (mais pas toujours en volume) : 4,5 % du PIB en moyenne sur la
priode 2003-2012.
[ 115 ]
200
23
180
22
160
21
140
20
120
19
100
18
80
2004
Investissement total
Construction, non rsidentiel
Bien quipement, sauf matriel de transport
17
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
[ 116 ]
Prou : construction
Mexique : construction, rsid.
350
300
250
200
150
100
50
1995
2000
2005
2010
1.3.3. La productivit
Par dfinition, la croissance de la productivit est un rsidu : la part de la croissance
du PIB, qui ne sexplique ni par lvolution de la ressource en travail, ni par celle du
stock de capital. La mesure de son volution passe est donc trs fragilise par les
incertitudes sur celles du PIB, du travail et du capital. Mais il est possible didentifier
des lments qui pourraient contribuer faire progresser la productivit : des systmes
ducatifs plus efficients, un effort national de recherche et dveloppement (R&D)
dans certains secteurs (on pense en particulier lagriculture) et, surtout, une volution
de la structure de lactivit vers des secteurs plus forte productivit.
[ 117 ]
Nicaragua). Mais certains pays (Bolivie, Honduras) ont ralis des progrs rapides ces
dernires annes.
Les performances du systme ducatif sont cependant trs gnralement mdiocres.
Dans les tests Program for International Student Assessment (PISA) de lOrganisation
de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), qui valuent les comptences en lecture, mathmatiques et sciences dlves de 15 ans, tous les pays
latino-amricains sont loin du niveau moyen de lOCDE, auquel se situe par exemple
la Pologne. Les mieux classs (Chili et Uruguay) se positionnent lgrement derrire
la Turquie. Le Mexique est devanc par la Thalande, alors que le Brsil, la Colombie
et lArgentine font peine mieux que lIndonsie. Le bilan est clair : niveau de
dveloppement comparable, lenseignement secondaire latino-amricain est nettement
moins efficient que celui de la plupart des pays mergents forte croissance. Une
constatation plus positive : pour les pays pour lesquels on dispose des mmes tests
depuis 2000, les progrs sont nets partout (sauf en Uruguay), et mme spectaculaires
au Prou (en partant toutefois dun niveau trs bas).
2003
2006
2009
550
500
450
400
350
300
250
Source : OCDE.
[ 118 ]
log
ne
de
Po
an
ie
al
Th
on
ba
uie
Ind
Tu
To
Tr
ini
da
&
rq
go
a
m
na
Pa
ua
ug
Ur
ili
ro
P
bie
Ch
nt
lom
Co
e
iqu
ex
ge
Ar
il
s
M
Br
ine
200
Laccs lenseignement suprieur varie grandement entre les pays : trs faible en
Amrique centrale (sauf Panama), mdiocre au Mexique (27 %), au Brsil (36 %) [ 59 ]
et dans les pays andins (Colombie, quateur, Prou : entre 35 % et 40 %), il dpasse
parfois largement 50 % dans le cne sud (71 % en Argentine), au Venezuela (78 %)
et Panama (PNUD, 2013). Sa qualit est elle aussi ingale et, selon un classement
rcemment publi, aucune universit latino-amricaine ne figure parmi les 100
premires mondiales [ 60 ].
Pourtant, beaucoup de pays de la rgion ont des budgets dducation relativement
levs, comparables la moyenne des pays IDH lev. Neuf pays au moins
dpensent plus de 4 % du PIB pour le secteur : Cuba [ 61 ], le Costa Rica, la Bolivie,
lArgentine, le Brsil, le Mexique, la Colombie, le Chili et le Paraguay. Toutefois, ces
dpenses sont souvent inefficientes, et parfois socialement rgressives, comme
lillustre le cas du Brsil. Dans un groupe de huit grands mergents aux structures
dmographiques comparables [ 62 ], le Brsil est celui qui consacre lenseignement
primaire la part la plus faible du budget de lducation (40 %, contre par exemple
50 % au Mexique et 58 % en Indonsie). Les plus pauvres nont accs qu un
enseignement primaire public mdiocre, alors que les classes moyennes et suprieures se tournent vers lenseignement primaire priv, de meilleure qualit. Ils sont
donc plus tard handicaps pour accder un enseignement suprieur public gratuit
(et souvent de qualit) mais slectif. In fine, ce sont donc dabord les tudiants des
classes aises qui bnficient des financements publics pour luniversit. Or, les
difficults daccs luniversit sont non seulement un handicap pour la formation
de la population, mais elles peuvent aussi devenir un ferment de frustrations sociales
et de risque politique, car perues comme un obstacle la mobilit sociale. Cest
ainsi que lon peut interprter les troubles dans les universits et les lyces chiliens
en 2011.
[59] Les deux grands pays latino-amricains se situent derrire la Thalande (47 %), la Turquie (46 %), lIran (43 %)
ou la Colombie (39 %), et mme, pour le Mexique, derrire lgypte (30 %).
[60] Quacquarelli Symonds, World Universities Ranking 2013. Ces classements sont bien sr discutables. Luniversit
la mieux classe de la rgion est lUniversit de So Paulo, 139e.
[61] Cuba est trs atypique en Amrique latine en matire dducation, avec des dpenses beaucoup plus leves
quailleurs (en termes de % du PIB), et des indicateurs de performances trs suprieurs tous ceux des autres pays.
[62] Argentine, Brsil, Chili, Colombie, Indonsie, Mexique, Thalande, Turquie.
[ 119 ]
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
Il est bien sr possible de tirer une conclusion positive de la situation actuelle : il existe
une marge de progression considrable et la productivit pourrait moyen terme
bnficier de manire significative de lamlioration des systmes ducatifs. Peuttre ; mais cette amlioration ne sera pas spontane. Les progrs exigeront parfois
une augmentation des budgets (Uruguay, Prou, Amrique centrale), une rvision
des priorits et un plus grand souci de justice sociale (Brsil, Chili) et, partout, une
rorganisation en profondeur du fonctionnement du secteur ducatif. Certains pays
ont dj pris des initiatives. Ainsi, le prsident mexicain Enrique Pea Nieto a fait
voter, quelques jours peine aprs sa prise de fonctions en dcembre 2012, une
ambitieuse rforme comportant trois volets principaux : (i) un recensement gnral
des coles, des enseignants (labsentisme est norme) et des lves ; (ii) la cration
[ 120 ]
[ 121 ]
50
45
IRN
40
35
MAR
30
MEX
25
COL
20
15
EQU
10
SER
TUR
CHL
PAN
C-R
URU
ARG
BRE
5
0
0
200
400
600
800
1 000
1 200
[ 122 ]
[ 123 ]
que le poids des activits les plus productives dans lemploi global peut reculer
(lvolution structurelle ). Cest bien le cas en Amrique latine. la diffrence de
la Chine, o les paysans peu productifs ont t absorbs par un secteur industriel o
leur production tait mieux valorise (puisquen grande partie exporte) ou par la
construction o ils taient au moins salaris [ 64 ], les paysans latino-amricains quittant
les campagnes pour la ville se sont tant bien que mal intgrs dans des services peu
productifs, car souvent informels. La part de lindustrie, le secteur le plus susceptible
dune convergence de productivit , dans lemploi sest, quelques exceptions
prs, maintenue jusquen 1990, et a mme progress dans quelques cas : Brsil,
Mexique, Prou. Les exceptions sont lArgentine et lUruguay, o le recul commence
ds les annes 1970, et le Venezuela, o le pic est atteint en 1980. Mais, partout, la
part de lindustrie dans lemploi recule trs nettement pendant les annes 1990. Le
constat est encore plus svre si lon compare lemploi industriel lemploi dans les
services : le premier reprsente aujourdhui le tiers du second (sauf au Mexique : 40 %),
alors quil tait partout suprieur 50 % en 1970. On observe cependant une lgre
remonte de la part de lemploi industriel depuis 2000 (sauf au Chili).
1980
1990
2000
2005
2011
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Ve
ne
zu
ela
y
ua
ug
Ur
u
ro
P
ex
iqu
bie
Co
lom
ili
Ch
il
s
Br
Ar
g
(u enti
rb ne
ain
)
Source : CEPAL.
[64] Il ne sagit pas ici de faire lapologie de la manire dont lindustrie et la construction chinoises ont absorb ces
migrants ruraux, maintenus dans une situation de discrimination par le systme des hukou (permis de rsidence,
quils nobtenaient pas sur leur lieu de travail).
[ 124 ]
Interne
Productivit totale
5
4
3
2
1
0
-1
-2
Amrique latine
Afrique
Asie
Pays avancs
[ 125 ]
les services financiers (la rgion est globalement sous-bancarise), et certains services
la personne forte valeur ajoute (par exemple, les services mdicaux, au Mexique
et en Colombie). Une stabilisation de la part de lemploi industriel (telle quobserve
depuis dix ans) et des progrs de productivit dans lagro-industrie et certains services
devraient donc limiter limpact ngatif des glissements sectoriels observs par
Rodrik (ibid.) .
[ 126 ]
Encadr
La majorit des pays latino-amricains sont de plus en plus dpendants des matires
premires. Partout, lexception de lAmrique centrale, leur part dans le total des
exportations a augment. Sur lensemble de la rgion, elle est ainsi passe de 42 %
61 % [ 66 ] entre 2000 et 2010. Dans certains pays, toutefois, la hausse a t encore
plus forte ; cest le cas du Brsil, o elle est passe de 42 % 66 %. Dans les pays plus
dpendants, cette part dpasse ou sapproche de 90 % : au Venezuela bien sr, mais
aussi en Bolivie, au Chili, en Colombie, en quateur, au Prou.
Graphique 19
Part des matires premires dans les exportations
(en % des exportations totales)
Brsil
Chili
Mexique
Prou
Argentine
Venezuela
Colombie
Amrique latine
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Source : CEPAL.
[66] Source : CEPAL (2013). Lexception argentine nest quapparente : si lon rintgre dans les matires premires
les produits (souvent faiblement) transforms du soja, cette part augmente aussi sensiblement.
[ 127 ]
Il sagit avant tout dun effet prix, avec la monte des prix de beaucoup de matires
premires : entre 2004 et 2011, lindice des prix des matires premires exportes
par la rgion a augment de 128 %. Les exportations de celles-ci ont beaucoup moins
progress en volume (il y a quelques exceptions, comme le ptrole en Colombie et les
produits agricoles en Uruguay).
Graphique 20
Termes de l'change et commerce extrieur :
volutions 2000-2012 (en %)
Exportations (vol.)
Importations (vol.)
Termes de l'change
Brsil
Argentine
Venezuela
250
200
150
100
50
0
-50
Mexique
Colombie
Chili
Prou
Pendant la dcennie passe, cette bonanza a eu un impact majeur sur les conomies.
Elle a dabord considrablement desserr la contrainte extrieure, qui tait, sauf
exception (le Venezuela), forte. Ceci a certainement contribu faciliter laccs aux
marchs financiers des tats (mieux nots) et des entreprises de la rgion, qui ont ainsi
pu accrotre leurs investissements. Cette nouvelle aisance a aussi permis daugmenter
massivement les importations de biens de consommation, avec pour consquence
une amlioration du niveau de vie (via la possibilit dobtenir des produits moins chers
et souvent de meilleure qualit) de la partie de la population qui a accs aux produits
imports. Cela a cependant aussi contribu laffaiblissement des industries nationales,
rarement en tat de rsister la concurrence des pays avancs ou de la Chine, dautant
que la progression des recettes dexportations, conjugue un afflux de capitaux
(investissements directs dans les secteurs producteurs de matires premires, et investissements de portefeuille attirs par les rendements levs et la rduction du risque
peru), a provoqu une apprciation, sinon continue (il y a eu de brves priodes de
correction), du moins soutenue des devises sud-amricaines, et parfois (comme au
Brsil) jusqu un niveau videmment insoutenable.
[ 128 ]
Tableau
2018-2022
(nominal)
2018-2022
(rel)
Ptrole (WTI)
Charbon (coke)
5 952
Or USD/oz
1 385
1 323
1 150
Argent
Soja
Sucre
Caf (arabica)
Sources : Energy & Metals Consensus Forecasts (nergie et mtaux), Banque mondiale (pr. agricoles)
et Crdit Agricole SA.
[ 129 ]
[ 130 ]
Dautant que, dans beaucoup de cas, ce dficit tendrait se creuser, car un ralentissement global aurait trs certainement un impact ngatif sur le prix des matires
premires exportes par lAmrique latine. Pour certains pays (surtout les pays andins :
Prou, Colombie, Chili, Venezuela, quateur, Bolivie, mais aussi le Brsil), cela se
traduirait par une dtrioration des termes de lchange. Le Mexique y serait cependant
peu sensible, et limpact serait favorable pour les petits pays dAmrique centrale et
des Carabes (sauf Trinidad). LArgentine et lUruguay, plutt exportateurs de produits
agricoles, seraient moins affects que les producteurs de mtaux et dnergie.
tats-Unis
Union europenne
Amrique latine
Autres
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Brsil
Mexique
Argentine
Colombie
Venezuela
Chili
12
00
20
20
12
00
20
20
12
00
20
20
12
00
20
20
12
00
20
20
12
00
20
20
12
20
20
00
Prou
[ 131 ]
Pour les pays de la rgion, les consquences seraient multiples, et presque toutes
ngatives : resserrement de la contrainte extrieure suite la contraction du volume
(moindre demande) et de la valeur (chute des termes de lchange) des exportations,
accs plus difficile et plus coteux aux capitaux en raison dune monte de laversion
au risque et dun probable retournement des anticipations des marchs et, in fine ,
ralentissement durable de la croissance. Ce qui exacerberait les tensions sociales
latentes dans la plupart des pays, et pourrait conduire certains gouvernements tre
tents par lexploration de politiques conomiques alternatives ou radicales.
Une chute du prix des matires premires aurait cependant quelques effets positifs,
non seulement pour les pays qui en sont dpourvus, et qui doivent en particulier
importer leur nergie (pays dAmrique centrale, Rpublique dominicaine, Cuba et
Hati) mais aussi pour les exportateurs eux-mmes : une telle chute freinerait ou
mettrait fin la drive vers le modle vnzulien observe aujourdhui dans
plusieurs pays. La fin de lapprciation des devises redonnerait ainsi une comptitivit
et des perspectives de croissance aux industries locales, dont on a vu quelles sont,
plus que les secteurs miniers ou ptroliers exportateurs peu crateurs demplois, la
cl de la convergence long terme de la rgion avec les pays avancs.
Le risque politique
Dans un continent o beaucoup de pays ont connu dans les dernires dcennies
des rgimes forts , allant parfois jusqu la dictature militaire, et des dmocraties
parlementaires, il nest pas possible de conclure la supriorit des uns ou des autres
en matire de performances de croissance. Les meilleures annes du Brsil ont
assez largement correspondu la dictature militaire (1964-1985), et (tout jugement
moral mis part) on ne peut nier que les rformes conomiques mises en uvre souvent
brutalement par les gouvernements Pinochet ont pos les bases de la croissance
rapide de lconomie chilienne. linverse, les performances conomiques des militaires
argentins ou centre-amricains ont, sauf exception, t piteuses.
Quoi quil en soit, il ny a plus en Amrique latine de gnraux Alcazar ou Tapioca [ 67 ] :
la plupart des gouvernements aujourdhui en place ont accd au pouvoir la suite
dlections raisonnablement libres et ouvertes. Dans le Democracy Index 2012 de
l Economist Intelligence Unit (EIU), 16 des 24 pays classs de la rgion (incluant les
Carabes) ont reu, pour lindicateur processus lectoral et pluralisme , une note
suprieure 8 sur 10. Limage de lAmrique latine comme terre de rvolutions
est donc dpasse.
[67] Rfrence aux albums dHerg : LOreille Casse (1937) et Tintin et les Picaros (1976).
[ 132 ]
10
[ 133 ]
[68] Les conflits sur le partage des rentes (ptrolire, minire, agricole y compris la production et le commerce
de marijuana et de cocane) sont un des principaux facteurs de risque politique en Amrique latine. Voir
Martin (2012a).
[ 134 ]
Conclusion
Au final, quel pronostic pouvons-nous faire ? Les 4 % de croissance enregistrs depuis
2003 peuvent-ils tre soutenus jusquen 2020 ?
Une premire remarque, de pure arithmtique, simpose : la performance globale de
la rgion dpendra largement de celle des deux gants, le Brsil et le Mexique, qui
eux seuls reprsentent 62 % (41 % et 21 %) du PIB rgional, et qui pendant la dernire
dcennie ont enregistr une croissance infrieure celle du reste de lAmrique
latine (3,9 % et 2,6 %, contre 5,9 %). Les deux ont un potentiel dacclration de la
croissance, mais lon peut avoir des rserves sur la probabilit que le Brsil le matrialise.
Si lon revient aux trois composantes de la croissance examines dans ce chapitre,
nous pouvons faire les conclusions suivantes :
La contribution du facteur travail sera un peu moins favorable que pendant la
dernire dcennie. La population en ge de travailler continuera de crotre,
mais plus lentement, et la progression de la participation fminine au march
du travail va galement encore augmenter, mais plus modrment dans la
plupart des pays. Nous ne croyons cependant pas lexistence dune contrainte
sur le facteur travail : une partie importante des actifs est sous-employe, et
lexprience passe a montr que la croissance conomique pouvait acclrer,
alors mme que laugmentation de la ressource en travail ralentissait. Une dernire
remarque : sur cette question du facteur travail, il ny a pas de diffrence trs
significative entre les pays de la rgion, de rares exceptions prs (Hati).
Lpargne et linvestissement peuvent augmenter significativement dans la plupart
des pays, pour autant que lenvironnement conomique reste stable (on donne
ici pour acquis labsence daccident politique majeur, comme par exemple le
dclenchement dune guerre civile) et prvisible. Nous avons insist sur lingrdient dcisif pour encourager lpargne et linvestissement : la confiance. Celle-ci
semble se renforcer dans les grands pays du versant pacifique (Chili, Prou,
Colombie, Mexique ; dans ce dernier cas sous lhypothse que la scurit civile
sera, au pire, maintenue au niveau actuel) et en Uruguay. Dans les cas de
lArgentine et du Venezuela, une vision objective conduit la conclusion quil
y a beaucoup plus de potentiel damlioration que de dtrioration. Reste le
Brsil, pour lequel lincertitude est forte : laugmentation ncessaire de lpargne
et de linvestissement exigera une adaptation plus que marginale de la politique
conomique et de la mise en uvre de cette politique Or, la pression pour
cette volution reste apparemment encore insuffisante [ 69 ].
[69 ] Les vnements de juin 2013 pourraient toutefois acclrer le processus.
[ 135 ]
[70] Nous rappelons cependant notre absence totale dexpertise personnelle dans le domaine de lducation.
[ 136 ]
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[ 137 ]
Rsum
Aprs avoir t historiquement dpeuple larrive des Europens partir de 1492,
suite aux pidmies et aux guerres, lAmrique latine a accueilli des flux de migration
trs importants au 19 e sicle. Elle a ensuite connu une explosion dmographique
conscutive la baisse de la mortalit partir de 1930. La baisse de la fcondit,
entame au cours de la deuxime moiti du 20 e sicle, a permis de rduire les taux
daccroissement annuels de la population un niveau de 1,15 % (2005-2010).
Il ny a pas une, mais des transitions dmographiques, qui placent les populations dans
des situations trs diffrentes, depuis des pays comme lArgentine, Cuba et lUruguay,
dont la croissance est faible, jusqu des pays comme la Bolivie (3,5 enfants par femme)
ou le Guatemala (4,2 enfants par femme), encore en pleine croissance dmographique.
Par consquent, le bien-tre social et la pauvret touchent ces populations de
manire trs diffrencie. Les pays faible croissance et faible fcondit prouvent
le vieillissement de leur population, ceux forte croissance et forte fcondit sont
encore dans la phase de rajeunissement de la population.
Le rapport de dpendance, aprs avoir augment pendant la phase de baisse de la
mortalit (rajeunissement de la population), a donc diminu rapidement au cours
de la phase de rduction de la fcondit (vieillissement). On parle ce propos de
dividende dmographique , qui est une priode dure limite pendant laquelle
les populations dpendantes diminuent par rapport celles dge actif. Ce rapport
augmentera au contraire partir de 2030 pendant la phase finale de vieillissement.
Les transitions dmographiques ont ainsi une grande importance en termes de croissance et de structure de la population. Cest un phnomne universel et inluctable
qui est lourd de consquences conomiques et sociales, mme si les pays latinoamricains sont marqus par une forte htrognit des situations dmographiques.
LAmrique latine est le continent le plus ingalitaire au monde, avec 167 millions de
pauvres et 66 millions dindigents en 2012. Cependant, les taux de pauvret et dindigence
ont diminu depuis 2002 et slvent en 2012 respectivement 28,8 % et 11,4 %.
Ces amliorations proviennent de la croissance conomique soutenue pendant la
priode 2002-2012, uniquement interrompue en 2009, et des progrs constats dans
la rpartition des richesses. La croissance de lemploi depuis 2002, ainsi que les mesures
de lutte contre la pauvret, ont donc port leurs fruits. Cependant la distribution
[ 138 ]
Le seuil de pauvret montaire, en monnaie de chaque pays, est calcul par la CEPAL partir du cot dun
panier de biens et de services ncessaires la survie des mnages.
Troisime Confrence internationale sur la population et le dveloppement organise par les Nations unies
en 1994 au Caire (gypte).
Pour en savoir plus, voir Cosio-Zavala (1998). Voir galement louvrage de Livi-Bacci (2006).
La croissance naturelle est la diffrence entre les naissances et les dcs.
[ 139 ]
[75]
[76]
[77]
[140 ]
Alexander von Humboldt, explorateur allemand, a parcouru les Amriques, du sud au nord, pendant cinq ans
partir de 1799. Ses observations scientifiques incluaient des estimations dmographiques des pays visits qui
sont les premiers comptages du dbut du 19e sicle.
Les mtis sont des descendants issus de parents indiens et europens ; les multres, de parents noirs et europens
et les croles sont dascendance europenne ns sur le sol amricain.
Toutes ces volutions sont analyses en dtail dans Cosio-Zavala (ibid.). Voir galement Sanchez-Albornoz (1994).
Carte
Densits de population
Or, contrairement lide ancienne dune Amrique latine vide dhommes, le 20e
sicle a connu une croissance acclre de la population et une urbanisation qui ont
accentu les dsquilibres du peuplement et les ingalits socioconomiques.
[ 141 ]
[ 142 ]
Tableau
Argentine
Belize
Bolivie
41 480
Densit moyenne
(hab./km2)
14 090
15
331
5 990
14
10 412
4 250
Brsil
199 953
10 160
23
Chili
17 563
13 420
23
Colombie
48 153
8 600
41
Costa Rica
4 854
10 930
91
quateur
15 058
8 100
51
El Salvador
6 313
6 420
294
Guatemala
15 531
4 570
132
Honduras
8 075
3 710
68
Mexique
117 431
14 020
58
Nicaragua
6 047
2 540
45
Panama
3 677
12 180
47
Paraguay
6 797
4 430
16
30 100
8 120
23
3 405
12 900
19
Venezuela
30 330
12 220
32
Ensemble
565 510
29
Prou
Uruguay
[ 143 ]
[78] Avec, respectivement, des niveaux Hati de 63 dcs denfants de moins dun an pour 1 000 naissances et en
Bolivie de 46 dcs denfants de moins dun an pour 1 000 naissances (cf. tableau 2).
[144 ]
Tableau
Hommes
Amrique latine
73,4
Argentine
75,3
Bolivie
65,6
Brsil
72,2
Chili
78,6
Colombie
72,9
Costa Rica
78,9
Cuba
78,5
quateur
75,0
El Salvador
71,4
Guatemala
70,3
Hati
61,0
Honduras
72,1
Mexique
76,2
Nicaragua
73,0
Panama
75,5
Paraguay
71,7
Prou
73,2
Rp. dominicaine 72,5
Uruguay
Venezuela
Femmes
Mortalit infantile*
70,2 76,7
71,5 79,1
63,4 67,7
68,7 75,9
75,5 81,7
69,2 76,7
76,5 81,4
76,6 80,5
72,1 78,1
66,6 76,1
66,7 73,8
59,9 62,0
69,7 74,5
73,7 78,6
69,9 76,1
73,0 78,2
69,7 73,9
70,6 75,9
69,9 75,4
21,7
13,4
45,6
23,5
7,2
19,1
9,9
5,1
21,1
21,5
30,1
63,1
28,1
16,7
21,5
18,2
32,0
21,2
29,6
13,1
17,0
[ 145 ]
En 2005-2010, la fcondit totale est estime 2,3 enfants par femme pour lensemble
du sous-continent latino-amricain [ 79 ]. Seuls quatre pays, parmi les plus pauvres,
conservent des taux de fcondit totale suprieurs 3 enfants par femme : le
Honduras (3,3), Hati et la Bolivie (3,5) et le Guatemala (4,2 enfants par femme)
( cf. tableau 3).
Tableau
1970-1975
1985-1990
1995-2000
2000-2005
2005-2010
Baisse
1960-1985
en %
Pays andins
Bolivie
Colombie
Chili
quateur
Prou
Venezuela
[146 ]
[80] LUruguay a vot une loi en 2012 pour lgaliser lavortement. En juin 2013, une initiative soumise votation
pour organiser un referendum contre cette loi na pas t valid faute davoir obtenu le nombre suffisant de voix.
[81] En labsence de chiffres exacts, on estime que, chaque anne, quatre millions de femmes environ se font avorter
dans la rgion (OMS, 2004).
[ 147 ]
Tableau
Transitions
de la mortalit
Avance
Majoritaire
Modre
Dbutante
Avance
Cuba Argentine
Chili
Costa Rica
Uruguay
Moyenne
Brsil Colombie Nicaragua
quateur
Mexique
Panama
Prou
Rp. dominicaine
Salvador
Venezuela
En cours
Honduras Guatemala
Paraguay
Initiale Hati
Bolivie
Source : estimations de lauteur partir des tableaux 2 et 3.
Les cinq groupes de transitions de la fcondit sont en forte rsonance avec les
situations socioconomiques nationales, notamment avec les niveaux de pauvret
et les ingalits sociales. Ainsi, les transitions avances ont t prcoces dans des
pays dimmigration europenne et de fort accroissement conomique ; les transitions
moyennes sont observes dans des pays qui ont connu une forte croissance, la
fois dmographique et conomique, au cours du 20e sicle ; les transitions modres
et dbutantes sont, quant elles, celles des pays les plus pauvres.
Au sein des pays, galement, des diffrences sont observes entre les transitions
dmographiques avances des catgories sociales les plus favorises, les plus scolarises, les plus urbanises et les transitions retardes des catgories les plus pauvres,
notamment les populations indignes. Or, il faut remarquer que, entre 1960 et 1975,
la corrlation entre la croissance conomique et la croissance dmographique tait
[ 148 ]
positive, et quelle est devenue ngative partir des annes 1975-1980 (Blanchet,
1999). Par consquent, dans les pays o certains groupes sociaux ont gard une
fcondit leve aprs cette priode et un fort accroissement dmographique,
laugmentation rapide de la population a eu des consquences ngatives sur leurs
conditions socioconomiques, creusant lcart entre les groupes sociaux ayant limit
leur fcondit et ceux qui ne lont pas fait.
Ce nest donc pas seulement au niveau des pays que plusieurs modles dmographiques
sont observs, mais galement au sein mme des socits. Les diffrences de rythme
des transitions dmographiques ont spar les populations en groupes diffrencis,
ce qui a des consquences sur leur volution actuelle et sur leurs effectifs (croissance
dmographique, mortalit, fcondit), mais aussi sur leurs tendances dmographiques
futures, notamment en termes de vieillissement.
[149 ]
Graphique 1
Rapports de dpendance
Amrique centrale
Amrique du Sud
120
100
80
60
40
20
0
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
[ 150 ]
Tableau
Argentine
1989 2032
Bolivie
1974 2041
Brsil
1964 2007
Chili
1966 2011
Colombie
1965 2017
Costa Rica
1965 2014
Cuba
1974 1991
Salvador
1968 2028
Guatemala
1988 2050
Hati
1970 2039
Honduras
1972 2040
Mexique
1966 2022
Nicaragua
1965 2035
Panama
1968 2020
Paraguay
1962 2038
Prou
1967 2017
2027
1966 2020
[ 151 ]
Tableau
Amrique latine
2002
Total
Urbain
Pourcentage d'indigents
Rural
Total
Urbain
Rural
2008
2011
Variation
2002-2011 (en %)
33 37 20 40 46 25
[82] Le taux de pauvret et la proportion de personnes en dessous de la ligne de pauvret , soit le revenu
ncessaire pour la satisfaction des besoins essentiels. L'indigence considre uniquement la satisfaction des
besoins alimentaires.
[ 152 ]
En 2011, la pauvret dans les zones rurales (49,8 %) reprsentait plus du double de
la pauvret urbaine (24,2 %), et lindigence y tait quatre fois plus importante
(28,8 %) que dans les zones urbaines (7,2 %). Ce sont donc les populations rurales qui
souffrent le plus de la pauvret extrme. Toutefois, compte tenu de lurbanisation
leve de la population latino-amricaine, 66 % des pauvres vivent en ville, alors
quavant 1980 la population pauvre tait essentiellement rurale. Cependant, la
pauvret rurale baisse moins vite que celle des villes, avec une diminution de 20 %
et de 37 % respectivement entre 2002 et 2011 pour les taux de pauvret rurale et
urbaine, et une rduction de 25 et de 46 % respectivement pour les taux dindigence
rurale et urbaine ( cf. tableau 6).
Les pays latino-amricains sont donc touchs diffremment par la pauvret et
lindigence. Ainsi, les niveaux les plus bas sont enregistrs au Chili et en Uruguay,
suivis par lArgentine, le Brsil, le Costa Rica, Panama, le Prou et le Venezuela, avec
des taux infrieurs ou gaux la moyenne du sous-continent. La Bolivie, la Colombie,
lquateur, le Mexique, la Rpublique dominicaine et le Salvador enregistrent des
taux de pauvret, entre 34 % et 46 %. Le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua et le
Paraguay sont 50 % ou plus de pauvret et plus de 28 % dindigence ( cf. tableau 7).
[ 153 ]
Tableau
Amrique latine 29,4
11,5
Argentine*
21,0 7,2
Bolivie**
42,4 22,4
Brsil
20,9 6,1
Chili
11,0 3,1
Colombie
34,2 10,6
Costa Rica
18,8 7,3
quateur
35,4 13,9
67,4 42,8
Mexique***
36,3 13,3
Nicaragua**
58,3 29,5
Panama
25,3 12,4
Prou
27,8 6,3
Paraguay
49,6 28
20,3
Uruguay
6,5 1,1
Venezuela
29,5 11,5
Entre 2010 et 2011, des progrs significatifs ont t observs dans sept pays : au
Paraguay (-5,2 points), en quateur (-3,7 points), au Prou (-3,5 points), en Colombie
(-3,1 points), en Argentine (-2,9 points), au Brsil (-2,0 points par an entre 2009 et
2011) et en Uruguay (-1,9 point). La rduction de lindigence y est galement notable.
En revanche, au Venezuela, les taux de pauvret et dindigence ont augment de 1,7
et 1 point respectivement, et il ny a pas eu de changements significatifs au Chili, au
Costa Rica, Panama et en Rpublique dominicaine (CEPAL, ibid ., p. 19).
[ 154 ]
[ 155 ]
Tableau
Lanne des enqutes varie selon les pays. 2002 correspond la date la plus proche
entre 2000 et 2002, 2011 est la date la plus proche entre 2005 et 2011.
Indices de Gini
2002
Argentine
2011
0,578 0,492
Bolivie*
0,614 0,580
Brsil
0,639 0,559
Colombie
0,569 0,545
Chili
0,564 0,516
Costa Rica
0,488 0,503
El Salvador**
0,525 0,454
quateur
0,513 0,434
Guatemala***
0,542 0,585
Honduras**
0,588 0,567
Mexique**
0,514 0,481
Nicaragua****
0,579 0,478
Panama
0,567 0,531
Paraguay
0,570 0,546
Prou
0,525 0,452
Rpublique dominicaine
0,537 0,558
Uruguay
0,455 0,402
Venezuela
0,500 0,397
[ 156 ]
Parmi les groupes les plus vulnrables, ont t identifis les enfants de moins de 15 ans,
les femmes et les groupes ethniques minoritaires (indignes, afro-descendants).
Les enfants de moins de 17 ans reprsentent presque la moiti des pauvres : 51 %
des indigents et 45 % des pauvres non indigents. De mme, les groupes ethniques
(indignes et afro-descendants) sont entre 1,2 et 3,4 fois plus pauvres que le reste
de la population, et cette proportion augmente dans tous les pays, sauf au Brsil
(CEPAL, 2009).
Les recensements de lan 2000 ont permis destimer dans quinze pays, de manire
coordonne par le CELADE, les effectifs de population des groupes autochtones
(Indiens), qui atteignent au total prs de 30 millions (cf. tableau 9), et qui sont, en gnral,
les plus pauvres et les plus marginaliss. Les questions introduites dans la ronde des
recensements de lan 2000 sur lautodfinition dappartenance en tant quindigne [ 83 ]
donnent des estimations plus leves que le critre de la langue parle utilis auparavant
comme critre unique.
Les recensements de 2010 donnent des chiffres plus rcents sur la population indigne,
qui ne sont encore disponibles que pour quelques pays [ 84 ], comme par exemple en
Argentine (955 032) [ 85 ], au Brsil (817 000), au Chili (1 369 533), en quateur (1 100 000)
et au Mexique (15 703 474) [ 86 ]. Laugmentation considrable de certains chiffres
entre les recensements des annes 2000 et 2010 (au Brsil, Chili, Mexique, notamment) sexplique la fois par des taux de croissance naturelle levs (forte fcondit des indignes), ainsi que par les modifications dans la manire de les compter,
laquelle a beaucoup chang entre les recensements des annes 2000 et 2010, dans le
souci dun comptage beaucoup plus large et prcis, qui cependant est toujours en
discussion et ne fait pas consensus (CELADE, 2011 ; Mikkelsen, 2013).
[83] Selon les questions poses aux recensements, la personne sidentifie elle-mme comme indigne ou non indigne.
[84] Chiffres (sauf pour lArgentine) tirs de louvrage de Mikkelsen (2013) qui est une compilation internationale.
[85] http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-197566-2012-06-30.html. Consult le 06.08.2013.
[86] Ce chiffre est obtenu en additionnant les 6 695 228 indignes de plus de cinq ans qui parlent une langue indigne,
ainsi que les 9 008 246 enfants de 0 4 ans vivant dans les mnages o le chef de famille parle une langue
indigne.
[ 157 ]
Tableau
Prou
Pourcentage
8500000
32,0
Mexique
6101632
6,5
Bolivie
5008997
62,2
Guatemala
4610440
41,0
Colombie
892631
2,0
quateur
830418
6,8
Brsil
734128
0,4
Chili
692192
4,6
Venezuela
506341
2,3
Nicaragua
443847
8,6
Honduras
427943
7,0
Argentine
402921
1,1
Panama
285229
10,1
Paraguay
88529
1,7
Costa Rica
63876
1,7
29589124
Ensemble
Source : CELADE (2013) daprs les recensements de population, selon le critre dautodfinition dappartenance.
[ 158 ]
[ 159 ]
contraception et les actions des institutions sanitaires ont t dcisives, avec ou sans
interventions gouvernementales. Les couches sociales peu scolarises et pauvres ont
t les cibles des programmes de distribution de moyens contraceptifs modernes
comme la pilule, le strilet et la strilisation fminine (une mthode largement utilise
par les Latino-amricaines). La fcondit a donc beaucoup baiss dans le sous-continent,
hormis dans les quelques pays o cette baisse na t entame que rcemment,
comme en Bolivie, au Guatemala et en Hati ( cf. Tableau 3).
La troisime Confrence internationale sur la population et le dveloppement de 1994,
au Caire, a compltement redfini le Programme daction mondial sur la population.
Elle a t novatrice en sintressant des thmatiques nouvelles, comme la sant de
la reproduction, qui inclut toutes les questions touchant la maternit, la vie sexuelle
et au VIH/Sida pour les femmes et les hommes, et en proposant aux gouvernements de
protger les droits reproductifs et sexuels, de lutter contre la violence et damliorer
le statut des femmes, des minorits vulnrables et des populations pauvres, en termes
de niveau de vie, dducation et de sant.
La lutte contre la pauvret et les ingalits sociales faisant partie du programme du
Caire, les programmes de planification familiale perdaient ainsi leur spcificit et
taient inclus dans des programmes sociaux intgrs. Lglise catholique, soutenue par
lArgentine, a manifest au Caire son opposition farouche lavortement. Cependant,
malgr son dsaccord doctrinal vis--vis des programmes de limitation des naissances,
elle ne sest pas oppose de manire frontale aux gouvernements pour ces programmes
mis en uvre depuis trente ans ; elle a mme promu des programmes de paternit
responsable se basant sur des mthodes dabstinence priodique (Bolivie, Prou).
Le bien-tre de la population et les droits humains se sont retrouvs au cur des
dispositifs mis en place par le Plan daction mondial du Caire. Il sagit galement dune
remise en cause du rle de ltat, qui a t primordial dans la mise en place des
politiques dmographiques au cours des annes 1970-1990, mais qui a toujours
t fortement second par des initiatives prives (comme le BENFAM au Brsil). Les
gouvernements se sont nanmoins engags faire respecter les principes et garanties
du Plan daction mondial sur la population et le suivi des objectifs du Caire, jusquen
2014, tche coordonne par le CELADE, intgr la CEPAL des Nations unies.
En guise de bilan, on peut pourtant constater que les politiques dmographiques
nont pas eu deffets notables sur la rduction des ingalits sociales ni sur lamlioration des conditions de vie en Amrique latine. Ce sont en effet toujours les groupes
sociaux les plus vulnrables qui connaissent la croissance dmographique la plus
rapide et la fcondit la plus leve (mme si cette dernire est nettement plus faible
[ 160 ]
que la fcondit naturelle [ 90 ] ). On observe aussi une forte fcondit des jeunes filles
adolescentes, en augmentation dans certains pays, preuve dun des checs de ces
politiques (Guzman et al., 2006).
Par ailleurs, alors quen Amrique latine les populations souffrent encore des consquences du trs fort accroissement dmographique des cinq dernires dcennies,
qui se traduit par un manque criant dinfrastructures de base en termes dducation,
sant, logement, emploi, de nouveaux dfis ont dj surgi, lis au vieillissement de la
population, dont les effets seront importants sur les systmes de sant et de scurit
sociale. Dans un contexte qui souffre de linstabilit de la croissance conomique,
les choix politiques sont complexes. Ils doivent assurment tenir compte des tendances
dmographiques long terme, ce qui nest souvent pas le cas, et surtout profiter du
dividende dmographique en cours (qui offre une priode relativement longue dans
les pays les moins avancs) pour effectuer des investissements sur les gnrations
futures, les jeunes et les enfants daujourdhui.
Ainsi, on pourrait esprer que les questions dmographiques soient enfin pleinement
intgres au dveloppement conomique et social. Les acteurs politiques devraient
en faire une priorit pour les trente prochaines annes, car les dfis dmographiques
vont saggraver srieusement, et ils naideront plus amliorer le bien-tre de la
population, contrairement la priode prcdente o le dividende dmographique
a particip de manire significative la rduction de la pauvret.
[90] La fcondit naturelle , au sens de L. Henry, est la fcondit qui rsulte dune absence complte de contrle
des naissances au sein des couples. Elle est estime huit enfants par femme.
[ 161 ]
Conclusion
La transition dmographique, la baisse de la fcondit, le dividende dmographique
et les politiques de population ont tous contribu la lutte contre la pauvret en
Amrique latine, renforant les effets de la croissance conomique et des investissements
sociaux publics. Mais la priode favorable de rduction des charges, conscutive
la diminution de la proportion des jeunes enfants dans la population, est pratiquement
acheve et le vieillissement de la population est porteur de nouveaux dfis pour les
populations latino-amricaines. Les facteurs dmographiques pseront donc lavenir
ngativement sur la croissance conomique et sociale, et cest donc aux dynamiques
conomiques, aux politiques publiques et ltat quil incombera daider les familles
assurer la charge croissante induite par laugmentation des populations ges, laquelle
interviendra tt ou tard dans tous les pays latino-amricains, selon leurs rythmes
de transition dmographique. Pour les populations les plus pauvres, le dividende
dmographique sera encore luvre pendant une priode limite et il conviendrait
donc dessayer den tirer profit utilement en augmentant les investissements sociaux
et en crant des emplois.
[ 162 ]
Rfrences bibliographiques
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Growth since the End of the 1970s: Reality or Artefact?", Population Growth and
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Century, Berkeley et Los Angeles.
C osio -Z avala , M.E. (1998), Changements dmographiques en Amrique latine,
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population, IHEAL-LHarmattan, Paris.
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Washington, D.C. ; disponible ladresse :
http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/weo/2007/02/pdf/c1s.pdf
[ 163 ]
[164 ]
Annexes statistiques
Tableau 10 Taux de croissance de la population mondiale (en %)
par rgion 1950-2010
Continent
ou rgion
1975-1980
2000-2005
2009-2010
Monde
1,83 1,85 2,07 1,96 1,77 1,76 1,74 1,52 1,34 1,22 1,16
Pays plus
dvelopps
1,16
Europe
0,97 0,96 0,69 0,61 0,49 0,40 0,38 0,19 -0,02 0,11 0,20
1,08
0,86
0,78
0,66
0,58
0,56
0,43
0,33
0,37
0,41
Amrique
du Nord 1,78 1,41 1,07 0,94 0,97 0,97 1,03 1,01 1,15 0,99 0,91
Ocanie
2,15 2,06 2,19 1,94 1,33 1,61 1,60 1,48 1,39 1,49 1,75
Pays moins
dvelopps
2,12
Asie
1,95 1,99 2,48 2,28 1,95 1,94 1,92 1,63 1,38 1,18 1,08
Afrique
2,31 2,44 2,56 2,65 2,77 2,80 2,69 2,53 2,36 2,33 2,30
Amrique
latine
2,76 2,76 2,51 2,41 2,29 2,10 1,92 1,71 1,55 1,32 1,15
2,17
2,54
2,38
2,14
2,13
2,08
1,81
1,59
1,42
1,33
[ 165 ]
Amrique du Nord
Amrique latine
Ocanie
Asie
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
[ 166 ]
01
-2
05
20
00
-2
00
20
95
-2
00
95
19
90
-19
90
19
85
-19
85
19
80
-19
80
19
75
-19
75
19
-19
70
-19
65
70
19
65
19
-19
60
19
19
55
-19
60
0,00
Yves SUREL
Introduction
Lanalyse des politiques publiques en Amrique latine est encore peu dveloppe si
lon considre les tudes de cas issues de la science politique. Cela tient tout autant
lobjet de recherche, les politiques publiques, quaux regards ports sur laction
publique dans les pays latino-amricains. Le dficit de connaissances est sans doute
dabord li ltat de lobjet, dans la mesure o la faiblesse et/ou la politisation
souvent constates des structures administratives rendent difficiles la collecte des
donnes comme lidentification des enjeux de lanalyse. De manire caractristique,
il est parfois compliqu daccder aux archives ou mme aux acteurs comptents.
Certains chercheurs se heurtent ainsi labsence de classement des documents
officiels, aux mouvements incessants des fonctionnaires ou encore la disparition
des structures quils sont censs tudier. Faire des entretiens savre galement
difficile, alors que du point de vue de la mthode, il sagit en gnral dune entre
privilgie au sein de lanalyse des politiques publiques. Les acteurs interrogs ont ainsi
tendance masquer les informations ou donnes utiles pour des raisons personnelles
et/ou politiques, tandis que leurs propos sont souvent normatifs et par consquent
difficilement utilisables pour les travaux de recherche. Enfin, les donnes, en particulier de nature statistique, sont rarement homognes, en dpit des publications des
organisations internationales, ce qui rend la comprhension des volutions historiques,
ainsi que la comparaison, frquemment complexes.
Plus profondment, contrairement ce qui se passe dans dautres aires gographiques,
lanalyse des politiques publiques reste souvent indissociable dinterrogations ou
danalyses relatives la formation et lvolution de ltat et du rgime politique
(Collier et Collier, 1991). Labsence de maturation de lappareil administratif laisse entire
en effet la question de ltat, non seulement dun point de vue normatif (quelle doit
tre la place de ltat dans la socit ?), mais aussi dun point de vue pratique (quelle
[ 167 ]
doit tre la forme et lintensit de laction publique ?). Ds lors, les politiques publiques
ne sont pas toujours analyses pour elles-mmes, mais en tant quelles manifestent
une volution majeure de ltat et de lappareil administratif (Bezs, 2007).
Pourtant, les contextes latino-amricains se prsentent gnralement comme des
cas dtude fascinants pour lanalyse des politiques publiques. Les problmes sociaux
auxquels sont confronts les responsables politico-administratifs y sont dune intensit
particulire, si on les rapporte aux contextes occidentaux. Les relations sociales et
politiques y sont tout la fois denses et moins formalises sur le plan institutionnel
et organisationnel. Surtout, sur le plan de lanalyse des politiques publiques, loriginalit des options prises comme des processus de dcision adopts conduit parfois
les considrer comme des modles. Le processus participatif mis en place pour
llaboration des budgets publics en est lexemple le plus vident, mais on peut voquer
galement certains programmes daction publique en matire sociale (comme Bolsa
Familia au Brsil) ou ducative (Cf. les plans inspirs du programme Ceibal mis en place
en Uruguay).
Ds lors, les travaux existants, le plus souvent rattachs la sociologie et lconomie,
les publications des organisations internationales ou des acteurs mobiliss, ainsi que
plusieurs thses rcemment soutenues ou en cours, en France notamment, sur diffrents
secteurs dintervention publique, permettent de dresser un panorama rapide des
enjeux et des caractristiques actuels des politiques publiques dans les pays latinoamricains. Nous concentrerons lattention sur trois lments principaux : (1) nous
soulignerons tout dabord que les problmes publics auxquels ces pays sont confronts
prsentent des spcificits, tant du point de vue de leur intensit que des thmatiques ;
(2) nous montrerons ensuite que les processus de dcision sont marqus par le poids
dacteurs externes aux institutions politiques nationales et par le maintien de logiques
politiques et sociales domines par le clientlisme et linstabilit institutionnelle ; (3)
nous reprendrons enfin des diagnostics souvent prsents, qui insistent sur la faiblesse
administrative et labsence de matrise des acteurs bureaucratiques sur la mise en
uvre des politiques publiques.
[ 168 ]
[ 169 ]
Mme sils sont parfois contests ou ne donnent quune image partielle du dveloppement des socits, ces indices ont peu peu acquis une relle lgitimit, grce aux
comparaisons quils permettent dtablir, et parce quils pointent un certain nombre
denjeux jugs prioritaires pour les tats concerns. Et de fait, ces constats rpts, quils
soient le fruit denqutes ou de rapports conduits par des organisations internationales,
ou quils manent directement des acteurs politico-administratifs domestiques, ont
nourri durablement lagenda des gouvernements latino-amricains ces dernires
annes. On peut par exemple voir dans la publicisation croissante de problmes lis
la sant et aux structures de soin un effet plus ou moins direct de ces indicateurs
internationaux pointant les insuffisances ou les retards des pays concerns.
Ainsi, au Mexique et au Brsil, des programmes tels que Progresa-Oportunidades ou
Bolsa Familia , ont encourag la mise en place de politiques de transferts financiers
conditionnels, ayant tout la fois pour but de lutter contre la pauvret et dassurer
un revenu de subsistance aux familles les plus pauvres. La question de la pauvret,
les problmes de sant lis la malnutrition et les faibles taux de scolarisation sont,
dans cette perspective, autant denjeux dont les liens ont pu tre mis en lumire par
ces indices internationaux et que ce dispositif de transferts cherche traiter de faon
conjointe. Ils sont aussi traits dune faon transversale, chappant ainsi au dcoupage
sectoriel classique de laction publique, souvent par le biais de structures ad hoc ,
qui permettent de contourner les politiques ou les institutions administratives
traditionnelles considres comme inefficaces et/ou illgitimes.
Par ailleurs, au-del mme de la publicit plus ou moins large dont ils sont lobjet, ces
chiffres et ces statistiques sont souvent saisis par les acteurs mobiliss pour dlivrer des revendications ou pour justifier des interventions directes sur le terrain.
Ainsi, les faiblesses endmiques du systme scolaire brsilien, souvent soulignes dans les
rapports internationaux (le Brsil est class 85e sur 186 pour le taux dalphabtisation
des adultes dans le rapport cit du PNUD), ont t rendues publiques par des fondations
ou des associations, nationales et internationales, qui ont pu ainsi justifier leur intervention directe sur le terrain, en complment des structures politico-administratives
traditionnelles (Trindade, 2006). Comme les programmes sociaux, les programmes
ducatifs se signalent en outre par une relle inventivit, qui repose souvent sur
llaboration et la diffusion dinstruments originaux daction publique. D. Larrouqu
(2012) examine par exemple le plan Ceibal mis en place en Uruguay partir de 2007,
qui visait fournir un ordinateur aux lves diffrents niveaux du systme scolaire.
La justification dun tel programme reposait sur lide dun meilleur ciblage des
dispositifs et sur un principe gnral de renforcement du capital social des individus.
Son succs, au moins dans un premier temps, dans la mise en place du dispositif
comme dans son degr dacceptation sociale, explique galement que ce programme
[ 170 ]
[ 171 ]
problmes urbains, en particulier la violence et la criminalit. Lirruption de ces questions sur lagenda fut en effet indissociable de la production de nouveaux diagnostics
et de nouvelles solutions, qui eurent des effets durables sur les politiques publiques
Bogota, en Colombie, et par diffusion, dans dautres pays latino-amricains. En
prsentant la violence comme une pathologie sociale, Mockus parvint convaincre
les acteurs concerns de la ncessit de dvelopper des actions prophylactiques
(prvenir les comportements violents en limitant la dtention darmes feu, fermeture des bars aprs certaines heures, etc.), ainsi que des actions curatives (augmentation des moyens de police, rgulation du trafic routier, etc.). Selon ce que lon appelle
parfois lapproche cognitive et normative des politiques publiques, qui insiste sur le
poids des croyances et des valeurs dans lvolution de laction publique, lmergence
de ces problmes publics contribua structurer et faire merger un nouveau paradigme de laction publique, autrement dit dun ensemble de valeurs, de principes et
dimages dterminant les comportements des acteurs politico-administratifs et
suscitant des rorientations significatives de plusieurs politiques publiques (Hall,
1993 ; Surel, 2000 ; voir aussi Tomazini et Rocha, 2013, pour une application de ce
cadre analytique au cas brsilien).
Autre question dinfrastructures souvent prsente lagenda gouvernemental, les
rseaux de distribution de certains biens ou services publics, en particulier leau. Bien
public fondamental comme la montr Elinor Ostrom avec sa thorie des Communs
(Ostrom, 1990), leau fut lenjeu de mobilisations sociales et de rformes importantes
dans les annes 1990 pour rgler des problmes durbanisation, et pour permettre
galement dans certains cas une rationalisation de la gestion des ressources ncessaires
au dveloppement des cultures agricoles. Souvent rform dans les annes 1990
dans le sens dune privatisation des services de leau, sous linfluence notamment du
Consensus de Washington , ce domaine de laction publique a parfois nourri des
conflits trs violents qui ont conduit les tats et les collectivits locales inscrire
durablement ces questions sur lagenda. Ainsi, en 2000, des protestations violentes
dans la ville de Cochabamba en Bolivie ont dbouch sur un conflit durable, parfois
qualifi de guerre de leau . Cette contestation a t un vecteur de polarisation
des clivages socio-politiques, avant de justifier le retour de ltat dans la gestion de
cette industrie de rseau. Plus gnralement, cette question de leau illustre bien la
diversit des choix politiques et des axes de dveloppement des politiques publiques :
certains pays adoptent une politique dinspiration librale, quand dautres ont opt
pour des politiques contrles par les pouvoirs publics des fins de redistribution
(Mayaux, 2012).
Il serait possible dallonger presque linfini la liste de ces thmatiques, centrales
[ 172 ]
aujourdhui dans la faon dont les gouvernements conoivent leurs tches de gestion
et de rgulation. Mais ce qui frappe, cest encore une fois lintensit et la gravit des
problmes auxquels ces pays sont confronts. Quil sagisse de dveloppement,
denvironnement, durbanisme, dducation, de pauvret, etc., les problmes structurellement inscrits lagenda des gouvernements, le plus souvent communs ces pays,
psent sur toute action politique. En observant certaines dynamiques dmergence,
on note en outre que les acteurs sociaux (firmes, associations, organisations humanitaires,
etc.) ne sont pas ncessairement les principaux vecteurs dactivation de lagenda. La
faiblesse des acteurs reprsentatifs traditionnels, notamment les syndicats, laisse le
jeu relativement ouvert dautres formes de groupes dintrts, en particulier les
firmes ou les organisations non-gouvernementales. Lexemple le plus caricatural
reste sans doute de ce point de vue linfluence durablement exerce sur les lites
latino-amricaines par le Consensus de Washington . Mme si les effets concrets
de cet ensemble dorientations daction font lobjet dvaluations prudentes, en raison
dinflchissements des structures administratives et des politiques publiques moins
importants quanticips, il ne fait nul doute que ces propositions ont eu un impact
important sur le dbat public et sur lagenda gouvernemental. Elles ont conduit en
effet valoriser un certain nombre de rformes, concernant les politiques fiscales, la
libralisation des marchs ou encore les privatisations. Elles ont aussi facilit laccs au
pouvoir des partis et/ou des leaders qui se sont prsents comme les promoteurs dune
modernisation socio-politique fonde sur une plus grande ouverture lextrieur.
Pour rsumer cette premire partie, nous pouvons rappeler plusieurs caractristiques
de lagenda des problmes publics en Amrique latine : une prgnance des enjeux lis
au niveau relatif de dveloppement, lenvironnement, aux phnomnes durbanisation et/ou la criminalit ; des logiques dmergence qui voient la socit civile
jouer un rle ingal dactivation et de mobilisation ; des pressions exognes et, parfois, une permabilit importante des agendas gouvernementaux en Amrique latine
aux pressions exerces par des organisations internationales gouvernementales et
non-gouvernementales et par des pays trangers (en particulier les tats-Unis) ; mais
galement une relle aptitude des acteurs politico-administratifs se saisir, parfois de
faon originale, des problmes publics auxquels ils doivent faire face depuis longtemps.
[ 173 ]
[ 174 ]
Cette porosit des acteurs et institutions politiques domestiques sest attnue ces
dernires annes, notamment par leffet de rformes institutionnelles et dalternances
politiques, qui ont nourri une rorientation parfois substantielle des politiques
publiques. Dans de nombreux pays, tels que la Colombie ou la Bolivie, des rvisions
constitutionnelles associes des politiques de dcentralisation ont ainsi modifi les
hirarchies de comptences et rorient les processus de dcision en matire daction
publique (Grindle, 2009). Mme si lorganisation des pouvoirs reste asymtrique dans
bon nombre de pays, la gouvernance multi-niveaux semble ainsi se mettre en place
progressivement avec la valorisation des maires des grandes villes ainsi que celle, croissante, des institutions et des acteurs locaux. Elle est dans certains cas assez ancienne,
comme le montre notamment Tulia Falleti propos des politiques de dcentralisation
en Argentine et au Brsil, qui datent pour certaines de la priode domine par des
rgimes autoritaires (Falleti, 2007).
Lautre changement politico-institutionnel important est associ la prsidentialisation des processus de dcision. Non que le phnomne en lui-mme soit
spcialement nouveau : aprs tout, la figure du Caudillo reste une caractristique
de lAmrique latine, tant dans la pratique politique que dans lexpression artistique,
en particulier en littrature. Ce qui est plus original, cest la codification institutionnelle
et juridique de ce rle, qui confre dsormais aux lections prsidentielles une place
dterminante dans la dfinition des cadres et des orientations des politiques publiques.
Cest aussi lengagement fort que plusieurs prsidents en exercice manifestent
lgard de certaines rformes denvergure. Pour ne prendre que quelques exemples,
ce fut le cas de Lula au Brsil avec le programme Bolsa Familia , dUribe en Colombie
avec les questions de scurit et les rapports entre le gouvernement et la gurilla, ou
encore de Chavez au Venezuela dans plusieurs domaines affects par sa rvolution
bolivarienne. Chacun de ces prsidents a ainsi engag une partie de son capital politique
sur ces rformes, assurant le suivi de la mesure au-del mme de la procdure de
dcision proprement dite. On pourrait tendre ces exemples au niveau local, avec les
rformes cites de Mockus Bogota, voire mme considrer que certains hauts
fonctionnaires ont assur la continuit et la lgitimit de la structure ou du dpartement dont ils avaient la charge, comme ce fut le cas de Manuel Estela au Prou
avec la Superintendencia Nacional de Administratin Tributara, la SUNAT .
Cette personnalisation des processus de dcision et des structures administratives,
mme si elle nest pas indite, reste exceptionnelle par son ampleur, en raison de llection simultane de personnalits charismatiques issues de la gauche, et par le poids
quelle semble avoir sur les politiques publiques. Dans bien des cas en effet, le succs
et lchec des politiques voques, restent dpendants du maintien au pouvoir des
[ 175 ]
acteurs politiques qui en furent lorigine. Ainsi, le plan Ceibal en Uruguay naurait
sans doute pas vu le jour sans linvestissement sur la dure du prsident uruguayen,
lpoque de sa cration, Tabar Vazquez. Le processus de dcision parat ds lors
extrmement politis, au sens o il dpend dacteurs politiques lus ou tirant leur
lgitimit de la proximit une personnalit politique (cas dEstela avec Fujimori). Il
parat en outre segment et sujet des effets de cycle, rythms notamment par la
succession des lections et/ou lalternance au pouvoir. Enfin, cette politisation et
cette personnalisation du processus de dcision tmoignent nouveau de la stabilit
et de linfluence trs variables des acteurs bureaucratiques sur les orientations de
laction gouvernementale.
En complment de ces lments structurels, il faut souligner que larrive concomitante
de gouvernements de gauche , mme si ce terme gnrique cache souvent des diffrences, sest concrtise par de nouvelles politiques (valorisation de la lutte contre la
pauvret, nationalisation des ressources naturelles, dveloppement des infrastructures).
De manire ingalement explicite et systmatique selon les pays, ces alternances
simultanes ont t plus particulirement loccasion de critiquer les effets des politiques inspires par le Consensus de Washington et de raffirmer la souverainet des
tats latino-amricains sur leurs propres choix politiques. Le durcissement occasionnel
des relations entre les pays de la rgion et les tats-Unis sest ainsi parfois nourri dune
critique de lhgmonie amricaine sur la zone. Lun des pays les plus emblmatiques
de ce retournement est sans doute le Venezuela dHugo Chavez, o les politiques, l
aussi fortement dpendantes de la variable personnelle , ont souvent t justifies
par la volont de saffranchir de la tutelle des tats-Unis, en nationalisant notamment
les secteurs nergtiques et la gestion des ressources naturelles. Cette affirmation
dune indpendance relative peut galement sexercer lgard de la communaut
internationale. On peut citer en exemple la politique du Brsil en matire de brevets
sur les mdicaments, en particulier pour la lutte contre le sida, qui sest prsente tout
la fois comme une rponse aux stratgies commerciales des grands groupes pharmaceutiques et comme le vecteur de dveloppement dune forme dindpendance
sanitaire du pays.
Enfin, mme contrainte et dcevante, lintgration rgionale a pu faciliter les changes
dides et dexpertise et conduire des rformes similaires dans plusieurs pays.
Certes, les processus dintgration sont limits en Amrique latine par la faiblesse
des institutions communes, par des rticences durables transfrer des comptences
dans plusieurs domaines daction publique au niveau supranational, et par une grande
fragmentation des initiatives (Dabne, 2009). Il nen reste pas moins que, du point de vue
des politiques publiques, un peu lexemple de lintgration europenne, les changes
[ 176 ]
nourris par ces logiques dintgration ont contribu mutualiser les diagnostics et les
solutions, tout en socialisant les lites politico-administratives aux mmes orientations.
Les programmes sociaux dassistance se sont ainsi dvelopps ces dernires annes,
au Brsil et au Mexique, pour tenter de trouver une solution la pauvret de certaines
parties de la population, grce des changes constants dinformation et la diffusion
des bonnes pratiques. Bien plus, les dispositifs originaux ainsi adopts sur une base
formelle ou informelle ont pu inverser les canaux habituels de diffusion des objectifs
et des instruments daction publique. Ainsi, les programmes sociaux de lutte contre
la pauvret par des transferts financiers conditionnels mis en place en Amrique
latine ont-ils t parfois explicitement utiliss comme rfrences par des acteurs
politiques occidentaux . Le maire de New York, Michael Bloomberg, lanant en
2007 le programme Opportunity NYC: Family Rewards , na ainsi pas fait mystre
du fait que Bolsa Familia et Oportunidades avaient t des sources dinspiration.
Malgr ces volutions, des pratiques et relations socio-politiques plus traditionnelles persistent. En effet, on peut considrer que subsistent toujours des formes
de capture du processus de dcision, quelles soient lies aux relations clientlistes,
souvent considres comme dterminantes dans ces pays, au poids de certaines
grandes firmes ou de certaines lites sociales, ou encore linfluence de certaines
institutions sociales, comme les glises ou les communauts indignes. Dans bien des cas,
cest dailleurs la contrepartie du processus de politisation et/ou de personnalisation
dj voqu. La dcision reste souvent influence, labore et finalise par des rseaux
dacteurs restreints, proches de certaines organisations politiques ou dagents conomiques. Pour reprendre un terme souvent employ dans lanalyse des politiques
publiques, certains acteurs se comportent ainsi comme autant de veto-players, qui
bloquent durablement certaines initiatives ou empchent que des rformes dimportance
soient entreprises. Ces acteurs peuvent tre aussi bien des firmes, des collectivits
locales ou encore des organisations religieuses ou communautaires. Ainsi, en Bolivie
ces dernires annes, lappareil dtat sest rvl poreux des institutions sociales
ou des groupes extrieurs au cadre bureaucratique au sens strict : lirruption du MAS
(Movimiento al Socialismo) au pouvoir, avec llection dEvo Morales, a contribu
remettre en cause les rseaux daction publique souvent domins jusque-l par les
firmes et les groupes dintrt de la rgion de Santa Cruz, en crant dautres rseaux
structurs autour du parti prsidentiel.
[ 177 ]
[ 178 ]
[ 179 ]
[ 180 ]
Enfin, les faiblesses endmiques des bureaucraties classiques ont encourag les
initiatives prives manant de firmes, mais aussi dassociations ou dorganisations
non-gouvernementales, qui prennent ainsi leur charge des politiques insuffisamment
assures par ltat. Ce fut le cas au Brsil, o les limites structurelles des politiques
dducation ont parfois fourni loccasion des fondations ou des associations
de crer leurs propres structures daccueil pour complter, voire mme pour se
substituer, au systme ducatif classique. De la mme faon, les politiques de prservation de lenvironnement sont parfois premptes par des associations et/ou
des ONG nationales et internationales, qui tentent de contourner les blocages exercs
par des intrts locaux, quils soient publics ou privs.
Ces ajustements requis par les dysfonctionnements constats au niveau de la mise
en uvre ne sont cependant pas toujours prennes et gnrent leur tour des
problmes supplmentaires. Ainsi, la cration dadministrations ad hoc, trs spcialises
et souvent fortement attaches aux entrepreneurs politiques ou administratifs qui
contriburent les crer, ne garantit pas une continuit et une institutionnalisation
durable de structures et de procdures administratives lgitimes. Dans le cas pruvien
prcit, il est intressant de constater que cette Superintendencia sest avre trs
dpendante des volutions de la conjoncture politique et des dparts des personnes
qui en avaient t les initiateurs. Autre exemple, les nouvelles structures de gestion
des carrires publiques au Mexique, le Servicio Professional de Carerra, ont t mises
en place rapidement et de manire trop partielle et politise pour permettre une
vritable refonte de la gestion des personnels administratifs.
Par ailleurs, la privatisation des politiques publiques fait de moins en moins recette,
dans un contexte marqu encore une fois par la remise en cause du Consensus de
Washington , mais aussi en raison des limites objectives de ces partenariats publicpriv. Le renchrissement des services, le sentiment dune trahison de pratiques
ou dintrts locaux, sont autant de problmes parfois associs ces transferts, qui
ont fini par justifier le retour de ces politiques dans le giron de ltat. Ainsi, la gestion
de leau a t nouveau confie des collectivits locales, au Brsil, voire ltat,
comme en Bolivie, afin de produire un service public qui soit plus proche des citoyens
et mieux ajust aux besoins effectivement exprims par les groupes sociaux comme
par les firmes concerns (Mayaux, 2012).
Comme pour les autres dynamiques de laction publique, les conditions et modalits
de la mise en uvre illustrent ainsi les spcificits des contextes latino-amricains,
marqus en particulier par les hybridations de leurs politiques entre pratiques traditionnelles, pressions internationales et volont rformatrice plus ou moins durable.
[ 181 ]
[ 182 ]
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[ 183 ]
[ 184 ]
Rsum
LAmrique latine apparat aujourdhui comme une rgion riche en initiatives et en
innovations dans le domaine de lurbain. Les annes 2000 y ont t marques par
un renouveau et une monte en charge significative de laction publique et des
investissements dans les villes, en particulier dans trois grands champs daction. Le
premier, la mobilit intra-urbaine est devenue une vritable priorit pour les gouvernements locaux. Sous linfluence de certaines russites emblmatiques, les projets de
nouveaux transports collectifs se sont multiplis, ports par de grandes mtropoles
mais aussi par des villes de taille plus modeste. Parmi eux, les autobus de grande capacit circulant sur des voies rserves (B us Rapid Transit, BRT) dominent largement,
mais les projets dextension de mtros existants sont galement nombreux et des
avances rcentes ont t ralises en matire de mobilit non motorise.
Le second grand champ dinvestissement demeure le logement et lhabitat au sens
large, avec une demande toujours norme, malgr un contexte de transition urbaine
pourtant bien avance et une nette rduction de la migration vers les villes dans la
plupart des pays. Limportance des besoins tient la forte augmentation du nombre de
mnages ainsi quau stock accumul dhabitat sous-intgr amliorer. Les politiques
du logement se sont largement renouveles autour du principe de la production
neuve massive la charge du secteur immobilier priv, les institutions publiques se
chargeant quant elles de financer la demande en octroyant crdits et subventions
aux mnages candidats laccession la proprit. Les programmes damlioration
de lhabitat et des quartiers sous-intgrs sont toujours nombreux et divers, et la
rgularisation foncire continue doccuper une place trs importante. Enfin, dans
les pays o des politiques de production massive dhabitat social ont t conduites,
la question de la ncessaire rnovation des grands ensembles de logements sociaux
qui ont t construits commence dj faire lobjet de programmes daction.
[ 185 ]
Introduction
Les annes 2000 ont t marques dans lensemble de lAmrique latine par un
renouveau de laction publique urbaine et une augmentation notable des investissements publics dans les villes. Cette volution tient une conjonction de facteurs :
dune part, la poursuite et la consolidation des processus de dcentralisation et de
dmocratisation dans la rgion, avec notamment la monte en puissance de la figure
des maires ; dautre part, la mondialisation et le rle nouveau des villes dans ce
contexte (ainsi que leur entre en comptition entre elles) ; enfin, la pntration et
lappropriation des enjeux du dveloppement durable, mais aussi du changement
climatique, qui ont plac la ville au cur des problmatiques environnementales
globales et fortement contribu stimuler la rflexion et linnovation en matire
[ 186 ]
dintervention urbaine, dans une rgion qui reprsente le plus urbain des suds . Cette
tendance une monte en charge des investissements urbains, dsormais bien installe,
devrait se poursuivre, en particulier parce quelle se voit renforce par les stratgies
mises en uvre par certains tats pour soutenir la croissance : plans trs ambitieux
de production massive de logements sociaux et construction de grandes infrastructures,
dont beaucoup sont urbaines ou contribuent accrotre la comptitivit des villes.
Les politiques dinvestissement urbain qui sont luvre aujourdhui en Amrique
latine concernent essentiellement trois grands domaines :
la mobilit intra-urbaine et en particulier le transport public, qui sont devenus
au cours des annes 2000 une vraie priorit pour les gouvernements locaux ;
le logement et lhabitat au sens large, qui demeurent un champ dinvestissement majeur, avec une inflexion assez nette des politiques vers le modle de
la production neuve massive la charge du secteur immobilier priv, dans le
double but de rsorber lnorme dficit accumul et de soutenir la croissance
conomique ;
les politiques et interventions de reconqute urbaine , dabord focalises
sur les centres historiques, puis largies des aires centrales plus vastes, voire
de grandes friches portuaires ou industrielles. Ces interventions sur lexistant
devraient se dvelopper au cours de la prochaine dcennie, si la question de
leur montage technique et financier, qui constitue pour linstant un obstacle
important, parvient tre rsolue.
ces trois domaines dj objets dinvestissement actuels, sajoutent deux dfis
majeurs auxquels les villes doivent faire face : les services urbains, en particulier leau
et les dchets urbains, mais aussi les grandes infrastructures rgionales, aujourdhui
obsoltes et insuffisantes et qui doivent absolument tre dveloppes sous peine
de limiter non seulement la comptitivit nationale, mais aussi celle des mtropoles,
centres nvralgiques pour la croissance conomique.
[ 187 ]
Encadr
[ 188 ]
pratiques des citadins qui les frquentent. Dans des villes dcrites et perues comme
de plus en plus violentes, ces nouveaux espaces publics sont plus srs et plus conformes
aux attentes des classes moyennes et des mnages aiss, qui dlaissent les espaces
urbains traditionnels leur profit. Les quartiers rsidentiels ferms et scuriss sont
une autre des manifestations visibles de ce quon qualifie comme une fermeture
de la ville. La ville latino-amricaine moderne et globalise est aujourdhui de plus
en plus compose dlots de prosprit et de scurit bien relis entre eux, qui se
superposent une autre ralit, largement majoritaire : celle de la ville traditionnelle, populaire sinon pauvre, du commerce de rue et du transport public, dont les
centres historiques constituent souvent le centre nvralgique. Lutter contre cette
fragmentation croissante et promouvoir un modle de ville plus inclusive est lun
des grands enjeux actuels pour les autorits, notamment pour rduire les niveaux de
violence, qui tendent limiter la comptitivit des mtropoles (Sabatini, 2006).
[ 189 ]
[ 190 ]
Encadr 2
[ 191 ]
fortement critiqu pour son cot lev, a des caractristiques trs similaires celui
de Medelln : il est intgr au rseau de mtro existant et dessert une zone dhabitat
trs populaire, o son arrive a t accompagne dun investissement important en
matire de dveloppement social. La ville de Rio a galement lanc son propre systme
partir de 2011 : une infrastructure ralise dans le cadre du Programme dacclration
de la croissance et qui dessert une douzaine de favelas dans le secteur de Moro de
Alemao.
Le Metrocable, qui confirme le caractre pionner de la Colombie en matire dinfrastructure de mobilit conue dans une optique urbaine intgrale et forte rentabilit
sociale , a sans doute de beaux jours devant lui dans les villes latino-amricaines. Il
contribue en tout cas aussi la diversification des options en matire de transport
collectif.
[ 192 ]
[96] Ce type dinfrastructure sest dvelopp en lien troit avec les quartiers rsidentiels ferms et scuriss, un
produit immobilier qui a connu un essor important dans la rgion.
[ 193 ]
[97] 600 000 au Mexique ; 260 000 dans les treize principales agglomrations de Colombie.
[ 194 ]
Encadr
[ 195 ]
[ 196 ]
Au Mexique, les nouveaux logements sociaux sont aujourdhui tous dots dco-technologies. Au Brsil, la
production massive dhabitat social est galement envisage dans le cadre du dveloppement durable : les
logements seront aliments par de lnergie solaire, en cohrence avec le plan national tabli pour lutter contre
les effets du changement climatique.
[ 197 ]
trs important des logements sociaux construits depuis le dbut des annes 2000,
estim 20 % de ce parc environ (Negrete et Paquette, 2011).
[ 198 ]
Le Chili offre quant lui un exemple trs intressant, en particulier parce quon a
bien su faire voluer le dispositif de financement, au dpart totalement centr sur
la production massive de logements neufs, dans le sens dune grande diversification,
en ne privilgiant plus seulement le subventionnement de la demande pour lhabitat
social livr cl en main, mais en dveloppant au contraire, partir de la fin des annes
1990, toute une gamme de lignes de financement couvrant le logement progressif,
lamlioration de lhabitat, la densification de parcelles, le logement en location-vente.
Lune des avances significatives a t la prise en compte rcente des conditions
urbaines dinsertion des logements, apprhende travers le concept novateur de
dficit urbain et non plus seulement celui de dficit de logements (MINVU, 2009).
En matire dhabitat, si le Mexique apparat aujourdhui comme la rfrence pour
ses records de production de logements sociaux, l activisme et linnovation sont
rechercher bien plus du ct du Brsil ou du Chili, o la problmatique est aborde
sur de multiples fronts et fait lobjet de nombreux programmes diversifis.
[ 199 ]
[99 ] LEntreprise du centre historique (Empresa Centro Histrico), socit dconomie mixte cre de toutes pices
pour mettre en uvre le programme de rhabilitation, a jou un rle dcisif dans la rcupration de cet espace.
[200]
[201 ]
pour contrler la hausse des prix du foncier, garantir la place de lhabitat populaire,
travailler la question des transports en commun et celle de lamlioration des espaces
publics Lide de mettre en uvre de vritables grandes oprations urbaines
stratgiques permettant denclencher des processus de rgnration urbaine doit
galement tre creuse.
[202]
[203]
dautonomie aux chelles locales, a quant elle engendr des conflits dintrts entre
les chelles nationales, rgionales et locales. Au dbut des annes 1990, lengouement
pour le modle du partenariat public-priv a pu faire croire quil existait une formule
de gestion applicable lensemble de lAmrique latine, lobjectif poursuivi tant
datteindre lquilibre financier pour les groupes solvables, avec des tarifs permettant
de couvrir les cots, tout en subventionnant les mnages bas revenus. Vingt ans
aprs la mise en application de ce modle, le bilan est mitig. Rappelons quen
Amrique latine, la gestion de leau par le secteur priv concerne une trs faible
minorit dhabitants (ONU, 2009) et que, sur ce sujet, les interfrences entre positions scientifiques et positions idologiques sont relativement frquentes. Une bonne
partie de lopinion publique, des lus, des universitaires et des militants dassociations
ont dnonc lchec de ces privatisations et en ont numr les causes : tarifs excessifs,
pratique de corruption, abus de pouvoir des groupes privs, absence de prise en
compte des populations pauvres, licenciements massifs, etc. Dautres chercheurs,
ainsi que la Banque mondiale (Chong, 2008), ont au contraire soulign la prdominance
des aspects positifs de ces changements : meilleure profitabilit financire, augmentation de la productivit, amlioration de la qualit des services. La question de savoir
si le processus de privatisation a des effets positifs pour laccs leau pour tous, et
plus globalement sur les conditions de vie et le bien-tre des populations les plus
pauvres, nest donc pas tranche. La privatisation napparat en tout cas pas comme un
facteur essentiel de changement : des solutions techniques associes une gouvernance
publique adquate peuvent aussi amliorer les services de leau pour les catgories
socialement les plus dfavorises, dans une dmarche pro-poor (Laurie, 2007). Pour
relever de manire durable le dfi de laccs leau potable pour le plus grand nombre
et raliser les investissements importants ncessaires pour cela, les villes dAmrique
latine devront sans nul doute mobiliser leur capacit dinnovation et tenter de concilier
les approches dconomistes et dingnieurs, dun ct et de lautre, les pratiques et
reprsentations des socits, en essayant aussi de dpasser les dbats et les clivages
idologiques qui se sont installs en la matire, en particulier autour de la question
des modles de gestion et de la privatisation, exacerbs par quelques cas devenus
emblmatiques.
[204]
[205]
[206]
Une approche sectorielle qui prend peu en compte les enjeux de lamnagement
du territoire, y compris pour la comptitivit de la rgion long terme
Lun des problmes soulevs par ces politiques dinvestissement dans le domaine
des infrastructures concerne le fait que celles-ci sont sans doute plus conues pour
soutenir la croissance, ou pour renouer avec elle, que pour combler le retard en la
matire, selon une logique du long terme oriente vers le ncessaire rquilibrage
des territoires. Les disparits spatiales, en termes conomiques ou sociaux, sont
pourtant trs importantes en Amrique latine (poids crasant des capitales, dsquilibres urbain/rural, fortes disparits rgionales). Aujourdhui, lide de profiter de
ces investissements dans une perspective de dveloppement rgional, pour ne pas
dire damnagement du territoire au sens franais traditionnel du terme [ 102 ], nest
en ralit gure mise en avant en Amrique latine, mme dans un pays comme le
Brsil qui possde une importante tradition en matire de planification rgionale
(DGCID, 2006). Dans ce contexte, les investissements relvent avant tout de logiques
sectorielles isoles (grands amnagements ou quipements ponctuels) qui privilgient
certaines portions du territoire insres dans les circuits de lconomie globalise,
avec une tendance croissante la mise en comptition des espaces, sans politique
de correction des dsquilibres pralables, ce qui ne fait quaggraver les ingalits.
Les tats latino-amricains comptant par ailleurs avant tout sur le secteur priv pour
combler leur retard en matire dinfrastructures, le risque daggravation des disparits est galement grand lchelle de lAmrique latine, car cest non seulement la
capacit des rgions dun mme pays qui est ingale pour attirer les investisseurs,
mais aussi celle des diffrentes nations du sous-continent.
La mise en uvre de grands programmes dinfrastructures en labsence dorientations
stratgiques claires en matire damnagement du territoire constitue dune certaine
[102] Cest--dire dans le cadre dune politique qui cherche explicitement rsorber les dsquilibres rgionaux (entre
urbain et rural, entre rgions trs ingalement dveloppes).
[207]
[208]
Le second dfi qui se prsente aux politiques dinvestissement urbain, au dbut des
annes 2010, est larticulation entre les diffrentes actions et interventions, qui est
souvent insuffisante, voire inexistante, en raison de la prdominance de logiques
sectorielles trs marques. Le domaine du transport public et de la mobilit, celui de
lhabitat, ou bien encore le dfi de la rgnration urbaine ne sont pas des univers
isols qui fonctionnent de faon indpendante. Ils sont au contraire totalement lis,
et des avances en direction dun dveloppement plus durable ne pourront tre
obtenues que si les investissements sont apprhends de manire intgrale et mis
en synergie. Tout nouvel investissement devrait tre envisag et valu laune de ce
grand principe.
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[ 211 ]
[ 212 ]
[ 213 ]
[103] Soit lArgentine, le Brsil, le Paraguay, lUruguay et le Venezuela, ainsi que la Bolivie, le Chili et lquateur.
[ 214 ]
[ 215 ]
Tout au long du 20 e sicle, les tats ont renforc la centralisation en affaiblissant les
collectivits intermdiaires et en limitant lautonomie locale. Aprs la Seconde
Guerre mondiale, la planification nationale et les politiques de substitution des importations ont consolid la centralisation avec le renforcement des tats centraux, tout
en favorisant des alliances politiques entre les oligarchies nationales et locales. Les
crises politiques et conomiques des annes 1970 ont affaibli les tats sans pour
autant redonner de lautonomie aux collectivits locales, qui ont t au contraire
mises sous tutelle par les gouvernements autoritaires, soucieux de contrler tous les
espaces potentiels de participation politique.
Un impratif partag
Si lide de la dcentralisation nest pas nouvelle, elle simpose avec les transitions
dmocratiques dans plusieurs pays partir de la fin des annes 1980. Le renforcement
des pouvoirs locaux et de leur autonomie est vu comme une faon denraciner la
dmocratie dans les territoires, douvrir aux citoyens des espaces de participation,
mais aussi de moderniser ladministration publique en la dbarrassant de trop de
bureaucratie et dautoritarisme. Elle prend corps dans les rformes constitutionnelles
que connaissent plusieurs pays (notamment le Brsil en 1988, lArgentine en 1994 et
le Chili en plusieurs tapes aprs le retour de la dmocratie) qui modifient le statut
des collectivits locales, ou raffirment lautonomie des collectivits existantes. La
Colombie et le Venezuela introduisent les rformes constitutionnelles les plus importantes dans le sens de la dcentralisation. La Constitution colombienne de 1991
dclare par exemple que la Colombie est un tat social de droit, organis sous la
forme dune Rpublique unitaire, dcentralise, dont les entits territoriales sont
autonomes .
La dcentralisation apparat alors comme un ingrdient indispensable de la rforme
de ltat. Cette vision, relaye par les organismes multilatraux, sappuie sur les exemples
europens, notamment ceux de la France et de lEspagne qui viennent de connatre
les grandes tapes dcentralisatrices des Lois Deferre pour la premire et des autonomies
rgionales pour la seconde. Ces expriences ont frquemment servi de modles
aux rformes menes en Amrique latine ainsi par exemple la dcentralisation
chilienne reprend plusieurs des instruments et du vocabulaire de la dcentralisation
la franaise, sans aller pour autant jusquau bout de la dmarche dautonomie
politique des rgions. La dcentralisation latino-amricaine nest donc pas seulement
la ractivation des gouvernements locaux, mis sous tutelle par des rgimes autoritaires :
cest aussi une dcentralisation importe, principalement dEurope du Sud, dans ses
principes, ses instruments et les experts mobiliss.
[ 216 ]
Cette rflexion politique saccompagne dans les annes 1990 dun examen critique
des modalits de financement des collectivits, pour tenir compte des disparits de
potentiel fiscal et des besoins diffrencis des territoires. Le fdralisme fiscal au
sens large, cest--dire les modalits de rpartition des revenus et des dpenses entre
niveaux de gouvernement apparat comme un dfi partag par les diffrents pays
pour rendre les systmes de financement des gouvernements locaux non seulement
plus efficaces mais galement plus quitables. On attend aussi de la dcentralisation
quelle permette de mieux cibler la dpense sur les besoins des territoires et quelle
amliore in fine lefficacit de lensemble des politiques publiques. Elle sarticule avec
un discours largement diffus sur le dveloppement local par les organismes de
planification et des consultants spcialiss.
Les expriences de dcentralisation ne conduisent pas valider ncessairement ces
diffrents arguments. Le processus de dcentralisation a parfois permis des amliorations
de la gestion publique, tout comme il a aussi conduit des situations sous-optimales
dans certains cas. Il nen reste pas moins que cette discussion a contribu inscrire
la dcentralisation sur lagenda politique, renforcer le discours prnant davantage
dautonomie et de responsabilits locales et explorer diffrentes modalits de
dcentralisation.
[ 217 ]
des populations indignes mais galement dautres groupes insuffisamment reprsents par les systmes usuels du pouvoir, par exemple les populations dfavorises,
les jeunes, les femmes.
Dans les formes, la dmocratisation avance : alors quen 1980 seuls quelques pays
avaient des maires et des conseillers lus, actuellement toutes les nations lisent les
conseils municipaux au suffrage universel ( cf. tableau 1). Mais ce nest pas toujours
le cas pour les rgions. La profondeur des rformes et leur impact varient considrablement dun pays lautre. LArgentine, le Brsil et le Mexique ont renforc les
institutions de leurs tats fdrs. Les pays unitaires ont largi les comptences des
municipalits, mme si plusieurs dentre eux crent des gouvernements intermdiaires
lus : rgions ou dpartements.
Les tats ont galement fait voluer la maille administrative en crant de nouvelles
collectivits territoriales. Les lgislations prvoient gnralement des critres pour
la cration de nouvelles municipalits, qui doivent atteindre un certain seuil de population
et disposer de ressources potentielles suffisantes pour se sparer des municipalits
existantes. Le Brsil a ainsi cr prs de 1 500 municipalits dans les annes 1990 pour
aboutir un total de 5 400 municipes. La Constitution a en effet facilit ces crations,
justifies par la ncessit dadapter les circonscriptions la rpartition de la population,
et subdiviser des municipalits trop grandes dont certaines ont la taille de la
Belgique. Le Brsil a par ailleurs, au cours de son histoire, fond de nouveaux tats
partir des grands territoires fdraux de lAmazonie, progressivement subdiviss, et
des mouvements rclament encore aujourdhui la cration dun nouvel tat, dit de
Carajas, qui serait scind de ltat du Par. Ces crations de municipalits sont
aujourdhui freines car elles ont un cot lev, puisquil faut doter les nouvelles
entits de budgets de fonctionnement. Dautres tats ont galement fait voluer le
maillage administratif, notamment le Chili, qui a instaur deux nouvelles rgions et
des nouvelles provinces.
Partout se pose la question de ladministration des mtropoles. Les capitales disposent
souvent dun statut spcial, mme si cette situation tend tre remplace par des
rgimes municipaux de droit commun. En revanche, la question de la coordination
entre municipalits pour grer les espaces mtropolitains nest pas toujours rsolue
de faon satisfaisante, surtout lorsque des rivalits politiques entre lus locaux
viennent complexifier les rapports institutionnels entre municipalits. Dans certains
cas, il existe des instances de dialogue et de concertation, comme pour Buenos Aires.
Dans dautres cas, comme au Chili, cest le gouvernement rgional appuy par le
gouvernement national qui prend en charge les thmatiques mtropolitaines. En
Colombie, les grandes villes (Bogota, Barranquilla, Cartagena de Indias, Santa Marta,
[ 218 ]
[ 219 ]
Tableau
Population
moyenne
par
municipalit
tat,
Provinces,
Rgions,
Dpartements
Municipalits
Brsil
195 498
34 169
27
5 564
1986
Mexique
110 675
42 902
32
2 454
1977
Colombie
46 299
40 253
32
1 102
1986
Argentine
40 738
18 804
23
2 223
1983
Prou
29 495
15 544
26
1 834
1981
Venezuela
29 043
82 038
24
335
1992
Chili
17 133
48 220
15
345
1992
Cuba
11 203
67 456
14
169
quateur
13 773
60 370
22
221
1935
Guatemala
14 376
40 101
22
333
1986
Bolivie
10 031
29 126
327
1987
Rp. Dominicaine
9 899
63 314
32
155
1978
Honduras
7 621
24 074
18
298
1982
El Salvador
6 192
23 308
14
262
1984
Paraguay
6 460
29 989
17
231
1991
Nicaragua
5 822
38 052
15 et 2
153
1990
Costa Rica
4639 55046
81 1948
Panama
3 508
44 577
75
1996
3 372
37 349
19
89
1985
565 777
33 616
357
16 451
Uruguay
Total
[220]
lections
municipales
aprs
des priodes
autoritaires
Encadr
[ 221 ]
Tableau
Planification et promotion du dveloppement
conomique, social et environnemental
Infrastructures rgionales
(voies de communication, nergie, services de base)
planification
(dveloppement et amnagement)
ducation
Sant publique
Rgulation des activits conomiques
(agriculture, pche, industrie, commerce, tourisme, nergie, hydrocarbures, mines,
transports, communications et environnement)
[104] Constitucin Poltica del Per de 1993. Ttulo IV De la estructura del Estado. Capitulo XIV De la descentralizacin.
Artculo 194.
[222 ]
Le dfi dmocratique
La dcentralisation fait des territoires des espaces dexercice et dapprentissage de
la dmocratie. Outre llection directe des lus, un principe gnralis lensemble
des municipalits (mais pas aux rgions dans tous les pays), lapprofondissement de
la dmocratie locale se traduit par diffrentes expriences et doit faire face plusieurs
tensions. Il sagit notamment des risques de captation de lautorit par des groupes
de pouvoir, des systmes de clientles reposant sur la corruption ou faisant le lit des
rseaux criminels.
Linterdiction de rlection des autorits locales, qui simpose dans certains pays
comme le Mexique, est cense limiter le risque dinstallation au pouvoir dun leader
unique, en favorisant la rotation des lus. Elle a pour contrepartie le manque de continuit dans les politiques locales, puisque les quipes sont trs largement renouveles
chaque lection et quil nexiste pas de fonction publique territoriale permanente.
Les espaces de dmocratie locale ont par ailleurs stimul les expriences novatrices
et varies de dispositifs de participation citoyenne comme le plan stratgique
participatif , les budgets participatifs, et divers autres projets conus et excuts
grce lapport des socits civiles. Dautres mthodes de participation ont t
exprimentes, comme les assembles ouvertes, les rfrendums ou les consultations
directes. Des formes de contrle, comme les comits de vigilance et la rvocation
des mandats dlus, ont pu galement tre institutionnalises. Dans quelques pays,
ces dispositifs de participation, dans le cadre de structures dcentralises, ont pris
une importance telle quils ont permis des secteurs historiquement marginaliss,
voire exclus de sintgrer, de participer et de gouverner. Ce fut notamment le cas
dans les pays andins : en Bolivie, la dcentralisation de 1994 a renforc les municipalits
rurales et a permis damliorer linclusion des communauts paysannes indignes.
Les espaces de participation dans les collectivits locales, notamment les municipalits,
ont permis damliorer les politiques sociales et la prise en compte des populations
[223]
marginalises. cet gard, les politiques concernant les femmes mritent une attention
toute particulire car elles ont servi de vecteur un plus grand engagement. Le
nombre de conseillres municipales ainsi que celui des femmes maires a augment
trs sensiblement et, dans plusieurs pays, se sont crs des rseaux et associations dlues.
Dans le mme temps, les grandes villes se sont souvent lances dans des dmarches
de dcentralisation interne, avec la cration de conseils de quartiers ou de mairies,
pour tre au plus prs des populations. Cest notamment le cas Buenos Aires,
Rosario et Montevideo. Les grands districts urbains colombiens sont galement subdiviss en quartiers disposant dun maire lu. Dans dautres grandes villes, comme
Santiago, les municipalits sont nombreuses, ce qui permet davantage de proximit
avec les habitants au dtriment dune vision densemble. Ces dmarches de dcentralisation interne dans les grands municipes ont d trouver des solutions juridiques
adaptes, pas toujours prvues dans les textes fondateurs. Elles ont t menes avec
prudence car si les maires et leurs quipes voyaient la ncessit dun rapprochement
avec le terrain et si les habitants apprciaient daccder plus facilement des responsables municipaux dans les quartiers, une dcentralisation trop pousse risquait de
faire perdre au maire une partie de son autorit, ou dabandonner des quartiers
des concurrents politiques.
Le budget participatif a t mis en uvre Porto Alegre partir des annes 1980
comme une rponse possible la demande de dmocratisation des arnes locales.
Cela reposait sur la discussion des priorits budgtaires quartier par quartier, dans
diffrents forums. Cette exprience a t abondamment prsente, discute et
imite dans toute lAmrique latine et largement reprise par les municipalits, ou
gnralise dans son principe comme au Venezuela, avant dtre imite par des
municipalits europennes. Il sagit sans doute du domaine dans lequel lAmrique
latine a vritablement innov dans la gestion municipale et apport un outil qui sest
considrablement diffus, mme si de nombreuses tudes en ont soulign les limites :
la part du budget soumise la procdure participative est restreinte, la participation
elle-mme est loin de concerner lensemble de la population, la lgalit des dcisions
suppose une validation par les procdures classiques de vote budgtaire. Il a nanmoins
permis de mieux concentrer linvestissement municipal sur les attentes des habitants.
[224]
[225]
Le dfi de lefficacit
La dcentralisation a plac les gouvernements locaux face des responsabilits plus
importantes, quils ne sont pas toujours prts assumer, alors quon assiste une
tendance gnrale laccroissement des comptences transfres aux collectivits
locales, correspondant non seulement aux services publics usuels mais aussi aux
nouvelles demandes (environnement, droits des minorits). Or, si les grands municipes
urbains, o vit la plus grande partie de la population, disposent gnralement de
moyens humains et financiers consquents, la grande majorit des municipes ruraux
en manque cruellement.
La gestion des services publics fait lobjet de nombreux dbats entre des options de
services entirement concds des entreprises prives (cest le cas au Chili) ou au
contraire mis en uvre par des entreprises dpendant des gouvernements locaux.
Aprs les vifs dbats du dbut des annes 2000 et la forte critique des privatisations
qui les avait accompagns, il semble que les collectivits voluent vers davantage de
pragmatisme en cherchant plutt mettre en place des systmes adapts, comportant un rel contrle des prestataires privs et, dans le cas dentreprises publiques
dune plus grande exigence defficacit non sans laisser subsister des zones dombre.
ct de services fondamentaux, trs sensibles politiquement, comme leau, dautres,
tels que la fourniture dnergie, lclairage public, le traitement des dchets mnagers,
ont t moins soumis examen critique, ou mobilisent moins la population.
Les fonctions damnagement du territoire local et de planification sont gnralement
dvolues aux chelons locaux, mais ces derniers demeurent parfois sous la tutelle
de services centraux (Chili) ou nont pas de comptences suffisamment larges pour
planifier compltement le dveloppement de leur territoire. Dans le vocabulaire
latino-amricain, il est dailleurs plus souvent question de planification territoriale, qui
fait rfrence la rgulation de lusage du sol, plutt que damnagement territorial
au sens large et inclusif que cette expression peut avoir dans dautres contextes. Or,
les gouvernements locaux ne disposent pas toujours des comptences et de lautonomie ncessaires pour rguler les usages du sol, faute doutils de matrise foncire,
de vision prospective et surtout de capacit imposer des principes dintrt gnral
des initiatives prives. Cette absence se fait sentir dans lespace rural comme dans
lespace urbain : le premier nest que trs faiblement rgul par les gouvernements
locaux, le second lest en principe davantage mais pas avec efficacit. Face cette
logique de planification, simpose celle des projets qui restructurent la ville en
profondeur au nom du dveloppement.
[226 ]
En effet, partir des annes 1990 sest rpandu un discours valorisant le dveloppement
local et insistant sur la responsabilit des gouvernements locaux appels devenir
des acteurs de ce dveloppement. Cette ide sest largement diffuse dans le Cne
Sud o la dcentralisation a t associe lide que les autorits locales taient les
mieux places pour susciter le dveloppement, voire le dveloppement durable dans
leur territoire par une plus forte mobilisation des acteurs locaux, llaboration de
projets territoriaux communs, la mise en valeur des atouts territoriaux, la cration
de passerelles entre secteurs pour favoriser linnovation et la cration dentreprises.
Il est possible de citer quelques cas exemplaires o il existe de vritables coalitions
de croissance locales, y compris dans des villes moyennes comme Campina Grande
au Brsil, Rafaela en Argentine ou Valdivia au Chili ct de la consolidation des
mtropoles disposant du plus fort potentiel dinnovation.
Cette vision a justifi le recours la planification stratgique largement diffuse
partir de lexprience de Barcelone, comme le montrent les exemples de Rosario en
Argentine, Cuenca en quateur ou Medelln en Colombie. Elle a t gnralement
comprise comme un outil de gestion locale permettant de dfinir des grands objectifs
pour un territoire donn par exemple une grande ville ou une rgion mais aussi
de conduire un projet particulier comme lamnagement dun quartier. Llaboration
de documents dobjectifs, raliss en consultant de nombreux acteurs locaux et
valids lors de runions publiques, constituait le cur de la dmarche, permettant
de dgager de grands axes dintervention. Si lon peut a posteriori constater que ces
documents reprennent souvent une srie de principes peu originaux inspirs par la
vulgate du dveloppement durable, ils ont eu nanmoins le mrite davoir suscit
dbats et rflexions lchelle des territoires. La planification stratgique est donc
utilise autant pour ses effets structurants sur les acteurs sociaux (et sa capacit
modifier les images quils se font de leur territoire ou que ce territoire projette vers
lextrieur) que pour des finalits immdiatement concrtes. Il semble toutefois
que le grand engouement des municipalits latino-amricaines pour la planification
stratgique, qui a culmin au dbut des annes 2000, soit aujourdhui en recul.
Les collectivits locales ont aussi fait porter leurs efforts sur le renforcement des
identits locales, dans la perspective daccrotre le sentiment dappartenance des
habitants un territoire, afin de dgager plus facilement des solutions communes
ou surmonter des conflits. De surcrot, par rapport des territoires en volution
rapide, renforcer les identits apparaissait aussi comme un moyen daccompagner
les changements tout en garantissant les quilibres locaux, individuels et collectifs.
Le patrimoine a donc t un sujet central de travail et a conduit demander le clas-
[227]
Le mouvement municipal
Le mouvement associatif municipal, national et international, reprsente un groupe
de pression, sattachant appuyer le renforcement institutionnel et les capacits de
gestion des municipalits les plus dfavorises. Ces associations de municipalits ont
su dans de nombreux pays (Colombie, Mexique, quateur) mettre en place des
services dassistance technique et de formation pour rpondre aux besoins, palliant
ainsi leur faiblesse en ressources humaines locales.
Il existe des associations nationales et internationales de collectivits locales
(cf. tableau 3) qui participent galement des rseaux mondiaux (Cits et gouvernements locaux unis CGLU, Cits unies). Se sont galement cres ces dernires
annes des associations regroupant des niveaux de collectivits intermdiaires
(provinces, dpartements) qui agissent comme groupes de pression par rapport
ltat national. Par ailleurs, la Federacion latinoamericana de Ciudades, Municipios
(FLACMA) regroupe les municipalits dAmrique latine et est affilie la CGLU.
Lassociation Mercociudades, dj mentionne, montre un fort dynamisme qui
sexprime dans le fonctionnement rgulier de groupes de travail runissant des
[228 ]
[229]
Tableau
Pays/rgion
Amrique latine
Sigles
Anne de cration
Associations rgionales :
Federacin Latinoamericana de Ciudades,
Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales FLACMA 2000
Associations sous-rgionales :
Amrique
Federacin de Municipios del Istmo
FEMICA
1991
centrale Centroamericano
MERCOSUR
MERCOCIUDADES 1995
Amrique latine
Argentine
Bolivie
Brsil
Colombie
Costa Rica
Chili
quateur
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mexique
Nicaragua
Panama
Paraguay
Prou
Rp. Dominicaine
Uruguay
Venezuela
FEMUM-ALC
Associations nationales :
Federacin Argentina de Municipios
FAM
Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM
Asociacin Brasilera de Municipios
ABM
Confederacin Nacional de Municipios
CNM
Frente Nacional de Prefeitos
FNP
Federacin Colombiana de Municipios
FCM
Unin Nacional de Gobiernos Locales
UNGL
Asociacin Chilena de Municipalidades
ACHM
Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas
AME
1997
1999
1946
1980
2001
1989
1977
1993
1940
1941
1960
1962
1997
1994
1997
1993
1995
OPACI 1964
AMPE
1982
ANADIS
2003
REMURPE
1997
FEDOMU
2001
CNI
1959
ADAVE
1996
ADABOVE
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[230 ]
1998
La question du financement
Dans une rgion o la pression fiscale est gnralement faible, il ne faut pas stonner
que les gouvernements locaux manquent bien souvent de ressources pour prendre
en charge lensemble de leurs missions. La fiscalit locale est le point faible de la
dcentralisation car linsuffisance des bases fiscales sajoutent les dfaillances des
systmes de perception et la question des ingalits entre territoires diversement
dots. Nanmoins, dans les tats fdraux, les rgions disposent de budgets consquents.
Par exemple, ltat de So Paulo a excut en 2012 un budget de dpenses denviron
150 milliards de rals (50 milliards deuros) : dix fois plus que la rgion le-de-France.
Le Chiapas, considr comme un des tats pauvres du Mexique, a malgr tout un
budget de dpenses en 2012 de 47 milliards de pesos, soit prs de 2,8 milliards deuros.
[ 231 ]
[232 ]
[233]
minier reprsente ainsi une forme de compensation. Il est aussi envisag comme un
moyen de moderniser les rgions concernes, de diversifier leurs conomies afin de
les prparer la situation de post-exploitation minire.
Cela pose toutefois de nombreuses questions, notamment celle du primtre de
distribution. Au Prou, limpt minier est redistribu diffrents niveaux territoriaux,
allant des communauts et des municipalits sur les terres desquelles sont implantes
les mines jusquaux dpartements. En Colombie, la rente minire et ptrolire est
redistribue toutes les rgions, y compris celles qui ne possdent pas de mines sur
leur territoire. Certaines collectivits ont ainsi peru des revenus considrablement
plus levs, sans avoir toujours la capacit de les grer et de mettre en uvre des
programmes de dpenses la hauteur de ces ressources. Les tats ont gnralement
limit les emplois de ces fonds des projets de dveloppement stratgiques : investissement dans les infrastructures, ducation, recherche, principalement. Or, dans
des rgions pauvres mal quipes et sous-dotes en tablissements de formation
suprieure, concevoir et raliser un vrai plan de dveloppement est un grand dfi.
linverse, en Argentine, o les provinces disposent librement de ces revenus, cela
a conduit certaines dentre elles dvelopper des services sociaux de qualit, notamment
dans la sant. Ce choix prsente des avantages immdiats pour les populations et
une source de lgitimation politique pour les gouverneurs, mais ne favorise pas le
dveloppement dautres activits productives.
La gestion
La qualit de la gestion budgtaire locale est extrmement variable. Plutt que
dnoncer des rgles gnrales, on peut avancer ici quelques points de rflexion qui
indiquent que la dcentralisation est volutive et rpond aux caractristiques des
socits.
Les procdures budgtaires sont ingalement perfectionnes. Pour les petits municipes
pauvres, tablir un budget est une opration trop complexe. Pour les grands tats,
cest une ncessit et il existe une vritable procdure budgtaire sanctionne par
les assembles territoriales. Mme dans ce cas, les gouvernements locaux latinoamricains ne disposent gnralement pas de budgets analytiques, mais plus souvent
de dpenses par secteurs de gouvernement. Les dispositifs de budget participatif,
ingalement employs, ne concernent jamais quune fraction du budget total, gnralement celle de linvestissement dans des infrastructures dintrt social. Ils sont
certes une innovation, mais ne peuvent se substituer compltement aux dmarches
techniques usuelles de planification budgtaire.
[234 ]
La rpartition entre salaires et investissements est trs variable. Dans certains pays
(Bolivie, Colombie, Mexique et Paraguay), les salaires correspondent plus de 60 %
de la dpense, voire 80 % au Mexique. linverse, au Chili, au Guatemala et au Prou
ce sont les investissements qui constituent la plus grande part des dpenses, parfois
suprieure 50 %. LArgentine et le Brsil prsentent des rpartitions plus quilibres
entre types de dpenses. Ces disparits, lies la rpartition des fonctions entre
niveaux de gouvernement, conduisent aussi des contraintes budgtaires diffrentes.
Les procdures budgtaires sont en volution. Les grands villes de Colombie apparaissent comme celles qui prsentent les budgets les plus transparents, avec lexistence dorganes de contrle au niveau des districts (contraloria et veeduria) et la
publication annuelle dun bilan des activits ralises, des engagements budgtaires
et des contrats souscrits. Ces documents prsentent la fois les ralisations politiques
et excutions budgtaires. Au Brsil, chaque tat dispose dune Cour des comptes
qui rend chaque anne un avis sur lexcution budgtaire. En Argentine et au
Mexique, les organes existent mais leurs travaux sont moins directement accessibles
quau Brsil, les documents mis disposition du public limits et lefficacit du
contrle ingale. Au Chili, dans une logique centralise, ce sont les organes centraux
qui auditent les comptes des rgions.
[235 ]
Tableau
11,6
Source : Dcentralisation et dmocratie locale dans le monde Rapport GOLD , CGLU (2008).
[236 ]
18,9
Conclusion
Malgr les relles avances de la dcentralisation, lAmrique latine reste une rgion
marque par une forte centralisation politique, territoriale et conomique, ainsi que
par un phnomne exacerb de concentration urbaine et dimmenses disparits
sociales et territoriales. Beaucoup de collectivits dAmrique latine se sont modernises
en sefforant de rpondre aux demandes de la socit actuelle. Lloignement,
lisolement et le manque de ressources humaines, techniques et financires empchent
la majorit des municipalits de mettre en place une gestion plus efficace. Lenjeu
des tats reste dapprofondir la dcentralisation politique et fiscale pour appuyer et
renforcer ces municipalits.
Ces dernires annes ont vu lmergence dune socit civile exigeante sur le plan
local. Paralllement, la mondialisation sest traduite par louverture de lventail des
responsabilits et des demandes adresses aux gouvernements locaux, qui comprennent
de plus en plus de sujets dintrt global, comme le rchauffement climatique, et
non pas seulement des missions dintrt local.
Dans ce contexte, lagenda politique port par le mouvement municipaliste et certaines
collectivits territoriales sadapte en gnral la dynamique dun monde en changement constant. Selon ce mouvement, plutt que des administrations municipales
rgules et contrles par une administration centrale, il faut surtout davantage de
collectivits locales efficaces qui offrent de meilleurs services aux citoyens et les
animent pour une participation plus grande.
Les collectivits territoriales ont introduit des nouvelles technologies de gestion et
dinformation, en accordant une attention accrue aux effets secondaires centralisateurs
quelles peuvent gnrer lorsquelles sont implantes par les gouvernements centraux.
Les technologies de l'information et de la communication (TIC) ne rsolvent pas
tous les problmes, mais peuvent rduire les brches dinformation et faciliter la
diffusion de la culture et de lducation dans les territoires les plus pauvres et les
plus tendus.
Toutefois, la dcentralisation nest pas une tendance inluctable. Elle progresse
des vitesses et suivant des modalits trs diffrentes dun pays un autre. Sil y a un
accord relatif sur la ncessit de grer certaines questions au plus prs des citoyens,
il nest pas toujours ais de transfrer les responsabilits et les moyens des gouvernements locaux qui, non seulement ne sont pas toujours prpars les assumer,
mais peuvent aussi poser des problmes politiques dans leurs rapports avec les autorits centrales. La dcentralisation doit tre comprise la fois comme une recherche
[237]
[238 ]
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[241 ]
[242]
[243]
al. , 1999). Nous nous sommes concentrs ici uniquement sur la violence sociale, cest-dire sur les agressions entre individus en dehors du domicile, dans la rue ou dans
les lieux publics.
[244]
[105] Daprs le 2013 Global Peace Index , le Brsil, le Chili et lUruguay sont les pays les plus pacifiques dAmrique
latine (www.infolatam.com ; 12 juin, 2013).
[106] On entend par intermestique tout problme extrieur ou dcision de politique extrieure qui pourrait
altrer lquilibre politique ou conomique intrieur et porter atteinte des intrts particuliers au sein de
la socit dun pays.
[107] Secrtariat de la Dclaration de Genve sur la violence arme et le dveloppement :
http://www.infolatam.com/go.php?http://www.genevadeclaration.org/
[245]
[246]
[247]
levs de pauvret malgr les forts taux de croissance. Ainsi, en Amrique latine,
lingalit et la pauvret ne sont donc pas des phnomnes parallles, comme on le
prtend souvent. La pauvret serait plutt la consquence dindices levs dingalits.
[248]
criminels et aux enlvements. Mais les actes criminels des enfants des rues nont rien
voir avec les guerres des gangs de la drogue. Comme le soulignent les recherches
du sociologue argentin Gabriel Kessler, bases sur des cas de jeunes dlinquants
argentins, il est faux, non concluant et politiquement grave de mettre sur le mme
plan le crime organis et la criminalit amateur . Dans ce dernier cas, il sagit de
jeunes qui se rendent coupables de dlits sur des biens, avec usage de la violence.
Daprs Kessler, ces jeunes ne prsentent aucune des caractristiques propres aux
gangs des tats-Unis ou aux maras dAmrique centrale : une cohsion interne trs
forte qui cre une identit, un enracinement territorial, des leaders forts, une structure
hirarchique stricte et des rites dentre et de sortie particuliers. La conclusion de
Kessler est que l'on peut combattre le phnomne de la criminalit amateur de
faon constructive, avec des mesures prenant en compte la porosit de la frontire
entre les actions lgales et illgales de ces groupes (Kessler, 2004 et 2005).
Le troisime mythe : le problme de la violence et de la scurit citoyenne
relve de la responsabilit de la police, et la solution est dans une politique de fermet
La plupart des rponses politiques aux problmes grandissants dinscurit publique
et de violence se fondent sur le prsuppos selon lequel la police est la seule instance
reconnue comme lgitime par le lgislateur pour mettre en uvre le monopole
tatique de la force, et que la stratgie adquate est la rpression, soit une politique
de fermet. Cette supposition (limite) a conduit plusieurs pays latino-amricains
prendre dimportantes mesures pour rformer la police. Des rformes lgislatives
notamment ont accru le champ daction de la police, par exemple en renforant sa
prsence sur le terrain et en lui attribuant des primes pour tenter damliorer ses
succs dans la lutte contre la criminalit.
La politique de fermet est base sur des prsupposs, non prouvs, comme la thorie
du carreau cass . Elle consiste infliger de lourdes amendes, y compris aux petits
dlits, puisquils ne seraient quune tape vers des crimes plus graves. Les politiques
correspondant cette ligne dure, bases sur la tolrance zro , visent surtout les
mendiants, les personnes sans domicile fixe, ceux qui troublent lordre public par des
nuisances sonores et les mineurs dlinquants, cest--dire en premier lieu les couches
les plus pauvres. Cette stratgie ne tient pas compte des dlits lis lenvironnement
(entre autres) et ressemble une stratgie de la tolrance slective (Crawford,
1999). Son application en Amrique latine, dans un contexte socio-conomique o des
millions de citoyens appartiennent aux secteurs stigmatiss de la socit, reviendrait
criminaliser une grande partie de la population, mais conduirait galement la
paralysie de la police et de la justice.
[249]
[250 ]
[ 251 ]
[252 ]
[253 ]
[254 ]
qui financent ces groupes justifient ces formes de justice prive par laugmentation
de la violence et de la criminalit. Mais ce faisant, ils s'attaquent aux symptmes, en
ignorant les causes fondamentales de la violence et de la criminalit.
Le crime organis
Laugmentation du crime organis, souvent troitement li lappareil dtat, est une
tendance alarmante, qui a des rpercussions importantes sur les politiques de scurit
dans tout le continent. La production et le trafic de drogues ainsi que le blanchiment
dargent sont les principaux secteurs du crime organis. La contrebande (en particulier
de voitures de marque), le trafic denfants, de femmes et dorganes reprsentent
dautres formes denrichissement illicite. Limportance de la narco-conomie lintrieur du crime organis sexplique surtout par sa dimension internationale.
La lutte contre la drogue intervient diffrents niveaux. Dans les pays andins, on
donne priorit lradication des cultures et la destruction des centres de production,
alors quen Amrique centrale, dans les Carabes et mme dans le sud du continent,
les efforts se concentrent sur la lutte contre le blanchiment dargent et contre la
consommation locale en hausse, surtout chez les jeunes. Pour les Forces armes de
certains pays, la coopration avec les tats-Unis dans la lutte contre la drogue est
ce qui, en matire d'aide militaire, gnre les plus gros revenus. Cependant, il y a
consensus aujourd'hui pour reconnatre, du Rio Bravo la Terre de Feu, que la guerre
contre la drogue, dclare voici plusieurs dcennies par le prsident Richard Nixon,
a chou. Certains pays, comme le Guatemala et lUruguay, proposent une libralisation contrle de la drogue. Mais au-del des cartels, de gros intrts dans le nord
du continent refusent cette solution. Lexplication est trs simple : les normes gains
issus du trafic de drogues nourrissent autant la mafia quune grande partie de lindustrie chimique, justifiant un gigantesque appareil de scurit et de lutte contre la
drogue. Le seul espoir rside alors dans lessor conomique croissant de lAmrique
latine qui pourrait s'accompagner, moyen terme, dun essoufflement des activits
criminelles. Les cartels abandonneraient lconomie parallle pour investir dans lconomie formelle, par exemple dans le tourisme, le ptrole, la chirurgie plastique ou
limmobilier. Cette tendance est dj en marche.
[255 ]
portement antisocial, les troubles lordre public et la peur du dlit nuisent aussi
largement la qualit de vie urbaine. Cest la diffrence entre lancien concept de
prvention de la dlinquance et le concept actuel de scurit citoyenne . On
reconnat aujourdhui que le problme est plus vaste que la seule dlinquance, qui ne
touche quune petite partie de la population, alors que le comportement antisocial,
les problmes de troubles lordre public et la peur concernent des portions plus
larges de la population citadine. La perception subjective du dlit la peur de celui-ci
conduit la dsertion de certaines zones urbaines.
Les bonnes politiques de scurit doivent intgrer des mesures permettant de faire
diminuer le sentiment de peur. On a toujours tabli un lien direct entre la peur du
dlit et les niveaux ou expriences objectifs de dlinquance ou de victimation. Dans
les annes 1970, les premiers travaux de recherche ont montr que la peur du dlit
tait un phnomne en soi et mis en vidence la grande complexit du rapport entre
peur et dlinquance. Ainsi, la peur du dlit ne signifie pas ncessairement une plus
grande probabilit d'tre victime. Depuis ces travaux, on analyse la peur de la dlinquance comme un phnomne part entire au sein mme de la dlinquance.
La police joue un rle important pour faire diminuer le sentiment d'inscurit. La
prsence de la police de proximit peut permettre de rduire la peur du dlit.
Les patrouilles en voiture, pied ou vlo, rassurent la population et attnuent sa
peur. La surveillance de voisinage, la rnovation des rues et lclairage public jouent
aussi un rle efficace.
La police a aussi un rle de prvention de la criminalit. Trois modles se dtachent
aujourdhui :
(1) Le modle traditionnel ou mcanique de laction de la police se concentre
sur lide dune police rpressive avec des patrouilles alatoires, la prsence
d'effectifs policiers, une rponse rapide qui cible des vnements individuels.
Ce nest pas ncessairement un modle de droite . Certains le considrent
comme le plus dmocratique puisqu'il permet de rpondre aux appels ou
aux demandes du plus grand nombre. Cependant, le modle traditionnel est
contest du fait de son incapacit rsoudre un certain nombre de problmes de dlinquance et cause de la distance sociale entre les citoyens et
la police. Des recherches scientifiques menes dans les annes 1970 contestent
ce modle et voquent linefficacit des patrouilles alatoires et des rponses
rapides dans la prvention et la dtection de la dlinquance. Ces travaux ouvrent
la voie des modles daction policire alternatifs, essentiellement une police
de proximit et une police de rsolution des problmes.
[256 ]
Lexemple de Bogota
Les changements Bogota sont intervenus sous diffrentes administrations de la
ville pendant la premire dcennie du 21e sicle, partir de trois composantes complmentaires : dabord, le ramnagement de ladministration locale de la ville, puis
la mise en place dune culture citoyenne fortement marque par la participation de
la communaut, et enfin, des interventions dans lespace public. Les autorits locales
ont considr le problme de scurit de la ville de Bogota comme multi-causal.
Concerne dans son ensemble par linscurit, cest toute entire que la ville doit
sinvestir dans la recherche de solutions. Chaque acteur a son importance et doit tre
considr comme un agent de changement dans les stratgies dveloppes pour
rsoudre les problmes de scurit de la capitale colombienne. La stratgie sest
[257 ]
[258 ]
Lexemple de Londres
En Europe, Londres nous offre un deuxime exemple de lutte contre l'inscurit au
niveau local. Sige du gouvernement et de nombreuses ambassades, visit par des
millions de touristes, le quartier de Westminster prsente des contrastes sociaux
importants et doit rpondre quotidiennement de fortes questions de scurit. Si
le contrle direct sur la police s'effectue au niveau gouvernemental, les autorits
locales travaillent cependant un haut degr de coresponsabilit. Le gouvernement
a favoris la collaboration entre les autorits locales le Westminster City Council ,
la police, les citoyens et le secteur priv, selon la formule take it at the next level:
civil watch . Les cls du succs de la politique de scurit se fondent en priorit sur
les rencontres quotidiennes du City Council, la complmentarit entre la police et
les City Guardian Wardens, des ractions rapides, une confiance mutuelle, une
responsabilit partage, une coopration active du secteur priv et des moyens de
communication (CCTV Center) et, enfin, une valuation indpendante soutenue par
le Home Office. Cette stratgie intgrale-participative a obtenu des succs remarquables : la criminalit a diminu de 33 %, jusqu' 46 % dans certains secteurs, les
vols ont diminu de 23 % et la violence contre les personnes de 12 %. La rcupration
de l'espace public s'est traduite par la diminution de certains agissements tels une
mendicit agressive, consommer de l'alcool dans la rue, dormir et uriner dehors, dgrader l'environnement. A long terme, le but principal est de rduire la criminalit son
minimum, de limiter tout comportement antisocial et d'augmenter la qualit de vie
pour tous dans le quartier.
[259]
(3) Une grande partie des hommes politiques et des citoyens d'Amrique latine
pensent que le gouvernement, la loi, le systme judiciaire et la police sont
pratiquement les seuls responsables des problmes de trs grande inscurit.
Ces institutions ont sans doute montr des dfaillances notoires. La dception
l'encontre de la politique, une mauvaise opinion de la justice et mfiance
lgard de la police sont autant dlments rvlateurs de la distance manifeste
qui existe entre les citoyens et ces institutions. Dans la plupart des cas, on
n'envisage pas la police comme une aide mais au contraire comme une partie
du problme de scurit. La justice n'est pas davantage perue comme vigilante
et protectrice face au comportement de la police, mais plutt comme incomptente et corrompue. D'aprs les enqutes d'opinion, moins de 30 % des
citoyens d'Amrique latine font encore confiance leur systme judiciaire
(plus de 40 % dans les pays de lOCDE). Cette dlgation de la responsabilit
vers le haut ne tient pas compte du fait que le maintien de la scurit a
besoin de l'engagement actif des citoyens. Il n'est donc pas fortuit que la lutte
contre l'inscurit et la violence russisse presque exclusivement dans les cas
o les hommes politiques, la justice, la police et la socit civile l'envisagent
comme une tche conjointe.
(4) Dans les grandes villes, aux taux de criminalit levs, un comportement illgal
de la police peut trouver un large assentiment des citoyens. La peine de mort
peut aussi recevoir l'approbation d'une majorit des habitants, mme si elle
est interdite par beaucoup de constitutions latino-amricaines.
(5) Les citoyens, qui ont des attentes toujours croissantes par rapport aux rformes
de la justice (comme solution tous leurs problmes), entravent ainsi le succs
des rformes.
(6) La lutte contre la violence et l'inscurit requiert des approches holistiques, en
particulier dans le domaine de la justice. Les rformes de la justice doivent aussi
prendre en compte celles de la police. L'exprience nous montre en outre que
les rformes promises au succs ne se cantonnent pas seulement la rforme
du droit pnal et de la police. Mais court terme, il ne faut pas s'attendre un
succs dans ces deux domaines.
(7) L'approche des rformes doit se focaliser davantage sur la prvention et sur la
resocialisation.
(8) Ragir de faon dmesure des violences de degrs et de niveaux diffrents,
n'est pas la rponse la mieux adapte. Par exemple, considrer le tatouage
comme un acte criminel qui justifie l'emprisonnement c'est le cas au Salvador
dans le cadre de la lutte contre les maras rsulte de calculs cot-bnfice
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La deuxime priode dbute en 1918 avec lappel de Cordoba [ 108 ] qui a un impact
dans lensemble de la rgion et qui fixe les grands principes de la modernisation
dmocratique que les tudiants rclamaient lors de cette grande protestation
universitaire argentine : autonomie, accessibilit, scientificit, dmocratisation des
instances. Cette priode, qui correspond lessentiel du 20 e, est caractrise par la
prdominance du paradigme dmocratique, qui inclut la fois la question de louverture
sociale et les thmatiques de la gouvernance des universits et de leur participation
la modernisation. Le paradigme dominant pour ce deuxime ge est celui de la
dmocratisation-modernisation.
Une troisime priode, amorce dans les annes 1990, correspond aux grands enjeux
du 21e sicle. On assiste en effet, au cours des annes 1980 et 1990, comme consquence
en partie du retour la dmocratie des pays concerns, une vague de rformes
qui parachvent la deuxime priode et ouvrent la voie la nouvelle re. En effet,
ces rformes consacrent la dmocratisation universitaire au sens o elles valident
louverture, en cours depuis plusieurs dcennies, par le secteur public et/ou le secteur
priv. Mais surtout, elles commencent prendre en considration les enjeux de
linsertion internationale et ses consquences, qui se traduisent par une impulsion
ncessaire de la recherche (par des agences, le plus souvent), la garantie de la qualit,
ainsi que llaboration de standards. Un enjeu cl de cette nouvelle priode est celui
de la rgulation, par lvaluation qui a elle-mme une dimension nationale et internationale. Le paradigme dominant est donc la rgulation-internationalisation.
[108] En 1918, les tudiants de lUniversit nationale de Cordoba, au cur dune Argentine en pleine transition
dmocratique, font un appel la grve tudiante pour rclamer dimportantes rformes universitaires. Ce
mouvement rformiste se propage trs rapidement dans le reste du pays et ailleurs en Amrique latine.
[269]
Tableau
Argentine
Bolivie
Brsil
Niveau initial
Niveau primaire
Niveau secondaire
Sous total
de base
Niveau suprieur/
universit
Public
Public
Public
Public
Public
Priv
Priv
67 33 75
Priv
Priv
Priv
82,7 17,3 86,3 13,7 84,8 15,2 85,6 14,4 64,8 35,2
Colombie 62,3 37,7 74,1 25,9 71,4 28,6 72,7 27,3 34,9 65,1
Chili
0 100
quateur 61,4 38,6 67,1 32,9 68,1 31,9 67,6 32,4 56,7 43,3
Salvador 65,8 34,2 74,7 25,3 70,9 29,1 73,2 26,8 36,6 63,4
Guatemala 58,7 41,3 75,6 24,4 40,2 59,8 62,9 37,1 53,4 46,6
Honduras 79,1 20,9 86,2 13,8 73,7 26,3 80,8 19,2 75,5 24,5
Mexique 82,6 17,4 90,4 9,6 85,8 14,2 88,4 11,6 70,3 29,7
Nicaragua 74,9 25,1 82,9 17,1 69,4 30,6 77,1 22,9 33,6 66,4
Paraguay 76,3 23,7 74,5 25,5 71,3 28,7 73,1 26,9 41,2 58,8
Total
71,8 28,2 82,9 17,1 80,7 19,3 81,7 18,3 45,4 54,6
Source : Pereyra, A. (2006), La fragmentacin de la oferta educativa: la educacin pblica vs. La educacin privada, SITEAL, p. 5.
Cest cette nouvelle configuration que nous allons tudier, en prenant en compte,
les deux ges prcdents pour saisir la fois les grandes tendances luvre et
les diffrences entre pays.
Pour bien valuer la situation, nous pouvons partir dun constat tel quil apparat
partir des classements internationaux, en sinterrogeant sur les grands facteurs qui
conditionnent la vie des universits contemporaines (organisation, finances, qualit)
(I) . Mais il faut regarder aussi des dterminants plus profonds du ct des enjeux en
amont (la question du systme scolaire) et en aval (la question de linternationalisation)
des universits (II) pour voir dans quelle mesure les universits latino-amricaines
sont en mesure de correspondre au nouveau statut mondial de la rgion.
[270 ]
Graphique 1
2000
2007
80 %
70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
or
et
et
ra
le
ine
nt
at
ro
pe
ce
el
Eu
iqu
r
Am
ien
et Am
ta
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riq
ue
su
et
bs
de
ah
ar
on
ien
de
ne
st
0%
Note : ces donnes incluent l'ensemble des tudiants du postsecondaire (CITE 4,5 et 6).
Source : Altbach, P.G., L. Reusberg et L.E. Rumbley 2009), volutions de lenseignement suprieur au niveau mondial :
vers une rvolution du monde universitaire, Rapport dorientation pour la Confrence mondiale de lUnesco
sur lenseignement suprieur, UNESCO, p.8.
[ 271 ]
Les critres utiliss pour ces classements peuvent videmment tre critiqus et mis
en perspective (UNAM, 2012). Les universits latino-amricaines soulignent en
particulier que ces classements sont conus sur le modle anglo-saxon, privilgient
les publications en anglais, offrent peu de garanties dobjectivit (quant au poids des
diffrents critres en particulier) et ne peuvent rendre compte de la complexit de
la ralit universitaire ni de lutilit sociale concrte dune universit qui ne peut se
mesurer en lments simples. Ces critiques sont fondes mais il nen demeure pas
moins que les classements indiquent en partie le degr de qualit scientifique et
dintgration internationale des universits et que les pays dAmrique latine
semblent distancs par dautres pays mergents (notamment asiatiques).
En outre, ces classements permettent de distinguer plusieurs groupes de pays au sein
de lAmrique latine au regard du degr dinsertion internationale de leur systme
universitaire. On voit en effet clairement merger cinq pays en tte de tous les
classements : lArgentine, le Brsil, le Chili, la Colombie et le Mexique.
Les vingt-deux premires universits latino-amricaines dans le classement QS [ 109 ]
appartiennent lun de ces cinq pays. Les critres retenus dans un tel classement
sont : la recherche, lenseignement, lemployabilit des diplms, les infrastructures
et services, linternationalisation, linnovation, limpact sur le territoire, louverture
sociale. Mme si les biais sont multiples, il est vident que lon voit se dessiner au
moins deux Amriques latines sous langle de linsertion dans la mondialisation que
ces classements traduisent.
Or, comme ces classements accordent beaucoup dimportance la recherche, il est
permis den dduire que ces pays sont ceux qui ont le plus contribu au renforcement
de la prsence latino-amricaine dans la vie scientifique mondiale au cours des quinze
dernires annes. LAmrique latine est en effet la rgion du monde qui a connu la
plus forte progression de sa prsence dans les publications scientifiques au cours de
cette priode [ 110 ]. Entre 1995 et 2009, le nombre darticles parus dans les revues
scientifiques a t multipli par 3,6 pour le Brsil et 3,8 pour la Colombie. Ce chiffre
a doubl pour le Chili et le Mexique.
[109] Lentreprise anglaise Quacquarelli Symonds (QS), qui se spcialise dans lducation suprieure et les programmes
dtudes ltranger, publie tous les ans son classement des universits QS.
http://www.topuniversities.com/university-rankings
[110] Simon Marginson, Global University Rankings: The strategic issues , confrence magistrale lors du colloque
Las Universidades Latinoamericanas ante los Rankings Internacionales: Impactos, Alcances y Lmites , Universit
nationale autonome du Mexique, Mxico, 18 mai 2012, 17 p.
http://www.encuentro-rankings.unam.mx/Documentos/ConferenciaMagistralMarginsontexto.pdf
[272 ]
La rgion nest donc pas en train daccumuler du retard. Sous langle de la recherche,
elle serait plutt dans une situation damlioration relative de sa position. Mais cela
est le fait dun petit groupe de pays et duniversits.
Ce phnomne nest pas trs tonnant et se retrouve dans dautres rgions du monde.
Les classements rvlent et produisent un dcouplage entre une lite dinstitutions
universitaires qui entrent dans une comptition mondiale et le reste des tablissements.
Il nen demeure pas moins que ces derniers peuvent entretenir lexcellence pdagogique
et scientifique. Il y a donc un phnomne de dcouplage aussi au sein de ce second
groupe entre ceux qui rpondent des critres de qualit dfinis nationalement et
les autres, correspondant soit un secteur public en voie de pauprisation, soit un
secteur priv saisissant lopportunit dune augmentation de la demande mais sans
aucun souci de qualit. Le train des universits latino-amricaines peut donc tre
dcrit comme ayant trois classes : une premire classe internationalise o la
recherche existe un haut niveau ; une deuxime classe rpondant des critres de
qualit nationaux et jouant un rle de formation essentiel ; une troisime classe
chappant une vritable rgulation, significative des risques de dgradation de la
qualit en priode de massification de lenseignement suprieur.
Lenjeu pour les tats est donc de russir susciter des champions nationaux
capables dentrer dans la premire catgorie et de rguler le systme pour que la
deuxime catgorie soit plus importante que la troisime. Cela renvoie donc la fois
des questions de mobilisation de moyens publics et privs pour soutenir la croissance
de la recherche et de lenseignement suprieur, mais aussi au dveloppement de
mcanismes de rgulation permettant de canaliser linitiative prive et de garantir
la qualit du secteur public.
[273]
Graphique 1
0,423
0,367
0,616
0,636
0,648
0,336
0,315
0,394
y
ua
ug
ro
ay
0,845
Ur
Pa
ra
gu
gu
ra
iqu
ca
Ni
ex
ur
M
Ho
nd
ala
em
do
at
Ch
0,155
0,606
0,665
as
0,664
p.
Do
Co
ini
sta
Ri
bie
Br
lo
Co
liv
Bo
nt
0,352
lva
0,449
0,364
Gu
0,483
0,384
ine
0,231
0,633
Sa
0,704
0,577
El
0,732
ili
0,551
ca
0,517
il
0,769
ie
0,296
ine
0,268
Ar
ge
Secteur public
ca
Secteur priv
Tableau
Pays en dveloppement
Cuba,
Afrique du Sud
> 10< 35 %
>35<60 %
>35<60 %
gypte,
Kenya
Inde,
Malaisie
Brsil,
Indonsie
Pays dvelopps
Allemagne,
Hongrie,
(aucun)
Nouvelle-Zlande
tats-Unis
Japon,
Rpublique
de Core
Source : Altbach, P.G., L. Reusberg et L.E. Rumbley 2009), volutions de lenseignement suprieur au niveau mondial :
vers une rvolution du monde universitaire, Rapport dorientation pour la Confrence mondiale de lUnesco
sur lenseignement suprieur, UNESCO.
[274]
[275 ]
Tableau
Modle
ducation Suprieure
Modle Politique
Objectifs Politiques
Instrument
Premire rforme :
Logique publique
Recherche de fonds
Luttes politiques
Autonomie
et co-gouvernement
Lutte pour
lautonomie
tat ducateur
Alliances avec
les tudiants
et les partis politiques
Deuxime rforme :
Diversification
Marchandisation
Modle dual publique
priv
Logique prive
Concurrence
pour les tudiants
Libert
de lenseignement
Comptitivit base
sur la publicit
et la diffrentiation
de la qualit prix
Modle
monopolistique
Restrictions
lducation publique
Troisime rforme :
Internalisation
Modle ternaire
(publique /priv
international)
Logique nationale
dfensive
Systmes
de surveillance
de la qualit
Associations
de rectorats
Nouveau rle
de ltat
Recherche
de rgulations
publiques nationales
et internationales
Alliances
internationales
Augmentation du
taux de scolarisation
tudes de troisime
cycle
Lducation comme
un bien publique
international
Nouvelle comptition
internationale
ducation
transfrontalire
Source : UNESCO/IESALC (2006), Informe sobre la Educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005,
La metamorfosis de la educacin superior, p. 12.
sont donc assums davantage par les entreprises sagissant de la recherche et par
les familles sagissant de lenseignement, au travers de droits dinscription levs,
associs des formules de bourses et demprunts, sur le modle des tats-Unis. La
viabilit de ce modle pose question (y compris aux tats-Unis), a fortiori en cas de
conjoncture conomique difficile. Une part des protestations de la population
brsilienne en 2013 peut sexpliquer par linquitude des nouvelles classes moyennes
face ce modle et ses consquences pour les capacits financires des jeunes. De
mme, les protestations tudiantes au Chili ont trouv une cause importante dans
la croissance des droits dinscription, y compris dans le secteur public. La recherche
de nouveaux moyens, par-del ceux de ltat et des collectivits publiques, en ayant
[276 ]
recours aux ressources des familles ou des entreprises est une tendance mondiale
qui semble simposer progressivement une partie de lAmrique latine. Le cas du
Venezuela, avec des investissements publics massifs, nest pas particulirement
convaincant puisquil sest accompagn dune polarisation politique de la vie universitaire qui na pas t synonyme de progrs qualitatif pour le systme dans son
ensemble. La conscration par la Constitution de lautonomie des universits na
gure t respecte ni dans la lettre ni dans lesprit. Nanmoins, les programmes de
bourses, notamment pour des doctorats ltranger, au Venezuela comme au Brsil,
correspondent des investissements long terme qui commencent porter leurs
premiers fruits (augmentation du pourcentage de professeurs titulaires de doctorats,
augmentation des publications, dveloppement des partenariats). Par ailleurs, lensemble
des considrations sur les difficults des finances publiques assumer la croissance
de lenseignement suprieur et de la recherche ne doit pas occulter le fait que, symtriquement, ce domaine, considr dun point de vue conomique, est un de ceux qui
connaissent la plus forte expansion (due la progression importante du nombre
dtudiants). Ainsi, au Brsil, en 2012 lenseignement suprieur, en tant que secteur
conomique, est lun des plus dynamiques, par sa croissance [ 111 ].
Le paysage financier est donc trs contrast : difficult de certains tats assumer
la monte en puissance du secteur, mais capacit dautres engager des efforts
financiers massifs, notamment du fait de ressources issues des matires premires ;
impcuniosit publique dans certains cas, mais couple avec un dveloppement dun
secteur priv rentable de lenseignement suprieur dans dautres.
Derrire ces questions se pose aussi le problme de lquit, car il est dmontr que
lallocation indiffrencie des ressources produit des ingalits dans la mesure o
elle bnficie dabord aux couches les plus hautes de la socit (Carlson, 1992). De
mme, les grands choix institutionnels peuvent dboucher sur des consquences
paradoxales. Par exemple, au Brsil, lenseignement scolaire priv bnficie dun plus
grand prestige que celui dlivr dans le secteur public, alors que la situation sinverse
pour lenseignement suprieur du fait du haut niveau de slectivit des institutions
publiques les plus rputes. Les enfants des classes favorises frquenteront donc
le plus souvent les coles prives qui leur permettront ensuite dtre les premiers
bnficiaires des moyens publics investis dans les universits dans lesquelles ils seront
admis (Blanquer et Trindade, 2000).
[ 111 ]
Ce qui se voit tant par le dveloppement du nombre dtudiants que par la multiplication des tablissements :
augmentation du nombre dtablissements de prs de 300 % en vingt ans. On compte ainsi plus de 2 500
universits publiques et prives, dont la moiti dans la rgion Sud-Est (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro,
Esprito Santo).
[277]
[278 ]
[279]
nombreux pays de la rgion ont nglig dautres objectifs tels que lamlioration de
la qualit de lenseignement. En outre, ils obtiennent les rsultats les plus bas dans
les valuations internationales des comptences scolaires, avec une grande proportion
dlves au-dessous du seuil minimum dans tous les sujets.
Une des conclusions les plus intressantes du rapport concerne la disparit en
matire de russite scolaire. Sont ainsi mises en avant les ingalits flagrantes en
matire dapprentissage parmi des lves de milieux diffrents, une situation trs
courante dans plusieurs de ces pays. Les lves issus de minorits ou de milieux
pauvres ont plutt tendance avoir des rsultats plus bas que leurs homologues
issus dun milieu socio-conomique plus lev. Les notes obtenues dans les tests
internationaux par les lves issus de majorits ethniques et raciales dans la rgion
sont dailleurs encore infrieurs celles des lves des pays de lOCDE (Banque
mondiale, 2007).
Un enjeu central pour chaque pays est de se doter dun corps enseignant ayant des
comptences techniques et thiques ncessaires. Dans le Projet rgional dducation
pour lAmrique latine et les Carabes ( Proyecto Regional de Educacin para Amrica
Latina y el Caribe, [PRELAC]), en 2002, les ministres de l'ducation ont affirm que
Les enseignants constituent le facteur essentiel dans lorganisation et la proposition
de services ducatifs . Les politiques publiques mettre en uvre doivent donc
garantir les conditions dexercice qui permettent aux enseignants dassurer leur
mtier de manire satisfaisante (UNESCO/OREALC 2006). Cette question ne relve
pas seulement du gouvernement central, mais galement de la responsabilit des
universits dans la formation des matres.
Dans beaucoup de pays, les professeurs constituent une catgorie de professionnels
qui se conoivent comme des excutants de programmes et rformes dfinis par
des experts. Centrs sur la transmission de connaissances dans la classe, ils se
sentent trangers aux principaux lieux o se prennent les dcisions concernant la
vie scolaire et les politiques ducatives. En consquence, ils ne se considrent pas
responsables des propositions de rforme et de leurs ventuels impacts sur la qualit
des coles et de la formation des lves (Robalino Campos, 2007).
Lvolution de lenseignement secondaire a conduit au cours des rcentes annes un
accs plus lev lenseignement suprieur ( cf. le succs de programmes dincitation
sociale, comme au Brsil ou au Prou). La faiblesse des rformes de lenseignement
scolaire na pas t un frein laugmentation en nombre des personnes en capacit
de sinscrire luniversit mais elle a jou sur la dimension qualitative. Il ny a pas
dtanchit entre les enjeux de lenseignement scolaire et ceux de lenseignement
[280]
[ 281 ]
[282 ]
[283]
Rfrences bibliographiques
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Infolatam, Madrid, 28 juin.
http://www.infolatam.com/2013/07/28/las-universidades-latinoamericanas-y-susrealidades-nacionales
[284]
[285]
[286 ]
popularit nest pas tant due lefficacit de ces programmes (cette efficacit ntant
dailleurs jamais dfinie) quaux effets du processus de constitution dun champ
imbriqu de la gouvernance internationale , sous lhgmonie dune coalition dintrts nouvelle. Les CCTP ne sont alors pas seulement un outil de lutte contre la
pauvret, mais la base dun processus de r-articulation de toutes les politiques
sociales et de reformulation de leur base idologique dans les pays du Sud.
Une analyse dtaille de ces programmes dans quatre pays, parmi les premiers les
mettre en place et les plus importants, montre leur htrognit structurelle et
pousse mettre en doute lexistence dun unique modle mergent . Malgr
les similitudes, les programmes brsiliens, mexicains, chiliens et argentins sont trs
diffrents en ce qui concerne les publics touchs, les modalits des transferts montaires, les contreparties, et surtout la logique politique qui a conduit leur mise en
place. Tant lhritage des programmes cibls sur lequel ils se btissent que les
conjonctures politiques et conomiques (crises internationales, bouleversements
sociaux, voire mme catastrophes naturelles) dterminent davantage l' architecture
des CCTP spcifiques chaque pays que ladhsion un modle diffus par les
institutions internationales. Ltiquette gnrique de CCTP cache des assemblages
institutionnels, discursifs et contextuels variables qui rappellent, une autre chelle,
la multiplication de programmes sociaux hyper-cibls des annes 1980 et 1990.
[119] Il existe des querelles de paternit sur la gense des CCTP, et en particulier sur les expriences brsiliennes
dnommes Bolsa Escola. Il semble que la premire exprience soit situe Campinas en 1994 (municipalit
dont le maire appartenait au Parti de la social-dmocratie brsilienne [ PSDB], parti qui porta F. H. Cardoso
la prsidence la mme anne). En 1995, le District fdral, gouvern par Critovam Buarque, appartenant au
parti des travailleurs (PT), parti de Lula, mit en place un tel programme, suivi la mme anne par Marta Suplicy,
maire de So Paulo, elle aussi du PT.
[287]
[288 ]
[289]
[290]
Pour des donnes harmonises sur les dpenses sociales en Amrique latine, voir les publications annuelles
du Panorama Social de America Latina de la CEPAL, disponibles sur : http://www.eclac.cl/publicaciones/
Ce qui sera la base des premires (et rares) critiques du programme, ds 2005-2006, dnonant les files
dattente dans des cliniques mal quipes, la sur-occupation des salles de classe, etc.
[ 291 ]
largement diffus par la Banque mondiale souligne par exemple que la Bolsa Familia
est un programme extrmement bien cibl (Lindert et al. , 2007, p. 46), notant en
particulier que le quartile de revenus le plus pauvre recevait 80 % des aides, et que
85 % des 20 % verss indment (the leakages) allaient au quartile suivant. Lautre
aspect du mauvais ciblage , cest--dire la proportion des familles pauvres ne
recevant pas la Bolsa Familia , nest abord quen quatre lignes ( ibid , p. 47). La chasse
aux faux pauvres domine les proccupations, mme sil est mentionn que tous
les leakages ne proviennent pas de la fraude ( ibid ., note 78), les fraudes intentionnelles tant estimes 7 % du total des bnficiaires ( ibid ., p. 74).
Ces rsultats sont rendus possibles par la mise en place de systmes informatiss
denregistrement des bnficiaires sociaux, dits Systmes dinformation sociale (SIS),
dvelopps dans la plupart des cas grce au financement et au soutien technique de
la Banque mondiale. Les SIS unifient les bases de donnes des bnficiaires produites
par les administrations locales, de faon maintenir un contrle strict des bnficiaires et reprer ceux qui cumulent des transferts provenant de plusieurs programmes incompatibles entre eux. Cest, dans certains cas, une condition impose
par les IFI pour continuer de recevoir des prts destins au financement de ces programmes. Le cas emblmatique ce propos est celui du Brsil o, en moins de deux
ans, a t mis en place le Cadastro nico pour reprer les destinataires potentiels
de la Bolsa Famlia. Ce cadastre est un argument technique invoqu par ceux qui
plaident actuellement pour la fusion de la Bolsa Familia et du salaire minimum lgal
( Benefcio de Prestao Continuada [BPC]), puisque cela garantirait llimination des
cumuls dallocations [ 124 ].
La popularit des CCTP est galement base sur cette caractristique : leur tendance,
plus ou moins russie, centraliser la gestion de linformation concernant les bnficiaires sociaux, ainsi que lattribution des prestations. Ceci empche, en principe,
les allocations clientlistes et le versement de subsides de faux pauvres . Il y a
nanmoins une tendance la prsidentialisation des CCTP. Lors des processus
lectoraux, ceux-ci sont identifis aux prsidents qui les mettent en place et les
dveloppent.
[124]
[292 ]
Les obstacles sont surtout politiques. En effet, le BPC (Bnfice de prestation continue) alloue aux personnes
ges sans ressources ou handicapes des prestations (un salaire minimum par personne) beaucoup plus leves
que la Bolsa Familia. Mais il est difficile de le rformer, puisque la loi qui la cr en 1993 a un statut constitutionnel. Le cot du BPC tait, fin 2010, de 0,46 % du PIB touchant 3,3 millions de personnes, contre 0,37 %
pour la Bolsa Familia en touchant 11 millions.
Rduction de la pauvret
Ds les premires annes, la Banque mondiale affirme que les CCTP sont lorigine
de la rduction de la pauvret observe dans la rgion partir des annes 2002 et 2003
(Banque mondiale, 2005). Certes, la corrlation est avre. Mais reste dterminer le
sens de la causalit : sont-ce ces programmes qui expliquent la chute de la pauvret,
ou lamlioration de la conjoncture conomique qui permet la fois lapparition de
ces programmes et la baisse de la pauvret ?
Les valuations des CCTP disponibles mettent en avant limpact immdiat de ces
programmes sur les revenus des familles bnficiaires et sur leur consommation
(Fiszbein et Schady, 2009). Toutefois, dautres tudes relativisent ces affirmations
(Damon et al. , 2009). Lune delles compare au Brsil, au Chili et au Mexique, limpact
des transferts montaires sur la distribution des revenus. Elle montre que le travail
est la principale source de revenus des mnages (entre 73 % et 86 % de leurs revenus
en proviennent), tandis que les transferts montaires sont la source la moins importante
(entre 0,01 % et 0,55 % de leurs revenus en 2004). Cette tude montre que lindice
de Gini concernant les ingalits de revenus a baiss significativement au Brsil et au
Mexique (de 0,027 point) et trs faiblement au Chili (de 0,001 point) entre le milieu
des annes 1990 et le dbut des annes 2000. On souligne, ce sujet, que la baisse de
lindice de Gini au Brsil et au Mexique est due plusieurs autres raisons que les
transferts (Soares et al., 2007 ; voir aussi Medeiros et al. , 2008), mme si ces programmes
sont lorigine dun cinquime un quart de la rduction des ingalits au Brsil
entre 1995 et 2004 (Soares, 2006).
Au Brsil, ds le dbut des annes 2000, il a t montr que les facteurs macroconomiques et dmographiques expliquent lessentiel de la diminution de la pauvret et
de la pauvret extrme, et que les programmes sociaux redistributifs ont un impact
marginal en matire de diminution de la pauvret simple , mais rel en ce qui
concerne la pauvret extrme (Barros et al. , 2001). Cette relativisation de limpact
des CCTP se renforce la fin des annes 2000, o la baisse du taux de pauvret est
dabord due la hausse du salaire minimum et la hausse du degr de formalit de
lemploi (Lautier, 2011). Et, mme sils ont pour effet de rduire globalement les
ingalits, cette diminution est minime [ 125 ].
[125]
Selon Rocha (2011), limpact des transferts dargent dont la Bolsa Familia reprsente environ la moiti sur
lindice de Gini nest que de 0,3 %. Cela est essentiellement d au faible poids de ces transferts dans le revenu
global (1,7 %). Nanmoins, ce rle de diminution des ingalits est plus sensible (environ le double) dans les
zones rurales et au Nordeste.
[293]
La popularit des CCTP sexplique davantage par le contexte dans lequel ils ont t
appliqus que par leur impact direct sur les ingalits et la pauvret. La rduction de
celles-ci durant les dcennies 1990 et 2000, lie des facteurs macroconomiques
(exception faite de la priode de rcession conomique produite par la crise asiatique
entre 1998 et 2002), a permis leur lgitimation et favoris leur massification et leur
multiplication.
[126]
[127]
[294]
Une fois par semaine au dbut du programme, puis la priodicit baisse, jusqu atteindre une visite tous les
trois mois la fin de cette phase du programme de deux ans.
Celles-ci portent sur des domaines trs varis : la sant, la rgularisation de ltat civil, lducation, lhabitabilit
du foyer, la qualit de la vie familiale, lactivation des chmeurs, etc.
Comme nous lavons not plus haut, lobjectif affich est de promouvoir laccumulation
de capital humain chez les pauvres ( travers des amliorations en matire dducation,
de sant et dalimentation), cense leur permettre de sortir du cercle vicieux de la
pauvret lhorizon dune gnration. Tous les programmes affirment que si les
pauvres amliorent leurs performances dans ces domaines, ils sadapteront mieux aux
exigences du march du travail et pourront mme devenir des micro-entrepreneurs ;
mais aucun na russi le dmontrer jusqu prsent. Cela ne signifie pas pour autant
que ce discours ne soit quune rhtorique creuse. La participation ces programmes peut
provoquer, court-moyen terme, une transformation de certains comportements :
adaptation des normes administratives, apprentissage de rgles sanitaires et alimentaires, etc. [ 128 ]. Autrement dit, mme si les effets en termes de capital humain
stricto sensu (cest--dire une hausse de la productivit et des revenus) sont trs
hypothtiques, des amliorations en termes de bien-tre sont cependant probables.
Les CCTP ont un impact avr sur la demande, en hausse, en matire de services
sociaux et de consommation des foyers extrmement pauvres, mais cela ne se traduit
pas pour autant par une amlioration de loffre sociale publique en termes de qualit
de lducation, de lapprentissage scolaire, de lacquisition par les mres de connaissances
en matire de sant et de reproduction. Parfois, comme cest le cas dans certaines
zones rurales du Mexique, on assiste mme une dgradation qualitative : classes
surcharges, files dattente interminables devant les centres de sant (Valencia
Lomel, 2008).
Pour rsumer, la popularit des CCTP est fonde sur leur compatibilit avec les
politiques daustrit fiscale, leur conformit des modles efficaces de gestion
administrative et des prsupposs affirms mais non avrs, voire totalement
improbables, en ce qui concerne leur impact suppos en termes de rduction de la
pauvret et daccumulation de capitaux humains comme mcanismes dautonomisation conomique des pauvres. Trois autres dimensions de limpact de ces programmes,
que nous voquons maintenant trs brivement, sont minimises par la littrature.
[128] Bien que cet aspect soit peu tudi, comme le notent Glassman et al. (2007), les valuations sur limpact
des CCT fournissent des preuves sans quivoque sur lincitation des composantes financires une augmenta
tion de lutilisation des services cls de la part des pauvres, [mais] les tudes ne prtent pas une attention
suffisante leur impact sur les comportements, les attitudes et les prises de dcision des units familiales
concernant leur sant ou concernant la faon dont les facteurs contribuent produire un impact sur les
rsultats (p. 1).
[295]
1. Effets dexclusion
Malgr la massification de la couverture des CCTP, de nombreux pauvres ny ont
pas accs. Le cas du PJJHD argentin est emblmatique ce sujet. Ce programme
proclame son universalisation dans le but dassurer un revenu minimal mensuel
toutes les familles argentines (Gobierno Nacional de la Repblica Argentina, 2002).
Il se prsente alors comme instaurant un droit social plutt que comme un dispositif
assistantiel. Mais de nombreuses familles en sont exclues : celles des chmeurs sans
enfants, des ayants droit qui ne se sont pas inscrits durant la brve priode de recensement, des ayants droit qui ont t refuss sans explication, des personnes qui
perdent leur emploi postrieurement la clture des registres, et les familles des
travailleurs pauvres (Ceballos, 2009). Ces cas dexclusion sont difficiles chiffrer
(probablement plusieurs centaines de milliers). La mise en uvre du programme
Familias , qui prend le relais du PJJHD pour les bnficiaires qualifis dinemployables,
na pas t loccasion dune rouverture des registres dinscription (mais dun transfert
de bnficiaires dun programme lautre), ce qui a fait perdurer les restrictions de
couverture.
Un phnomne semblable sest produit au Mexique : le programme Oportunidades
cible les populations risque , soit les familles avec enfants et avec des personnes
ges, et, de ce fait, exclut les adultes pauvres sans charges familiales. Par ailleurs,
le programme requiert pour son fonctionnement que les localits o il est mis en
place disposent de services de sant primaire et dtablissements scolaires, pour
que puissent tre respectes les conditionnalits. De sorte que certaines communauts rurales ne disposant pas de ces services ne peuvent tre concernes par le
programme [ 129 ]. Enfin, les mcanismes dextension de la couverture du programme
Oportunidades, bass sur une technique de cartographie sociale qui agit slectivement,
tendent exclure en milieu urbain, o la pauvret est plus disperse quen milieu
rural, les familles pauvres et extrmement pauvres habitant dans des zones o vivent
des populations appartenant la classe moyenne (Fiszbein et Schady, 2009).
Au Brsil, en revanche, l universalit restreinte de la Bolsa Famlia est bien plus relle
quailleurs : le programme couvre effectivement, sur la totalit du territoire, les familles
ayant un revenu per capita mensuel infrieur 80 USD (chiffres de 2011), celui-ci tant
le seul critre de slection pris en considration. Trs peu de pauvres des zones
riches touchent la Bolsa Familia . Cela ne rsulte pas dun phnomne dexclusion,
[129] Cette double peine est un peu paradoxale si lon se rappelle que lobjectif initial de Progresa tait la
dmarginalisation des zones les plus pauvres et les plus lcart des politiques publiques.
[296]
mais du fait que, avec lexistence de 24 seuils de pauvret diffrents selon les tats
et les zones rurales/urbaines, un pauvre de So Paulo, par exemple, a toutes les
chances de se retrouver au-dessus de ce seuil de 80 USD [ 130 ].
loppos, le Puente-Chile Solidario est le plus restreint des programmes, ne couvrant
que la population considre comme extrmement pauvre, selon des critres assez
variables dans le temps : dans un premier temps (entre 2002 et 2008), il se fonde sur
un calcul des revenus totaux des familles (y compris les diffrents transferts montaires
dont elles peuvent bnficier). Par la suite, la dtermination des bnficiaires repose
sur un calcul complexe, qui combine un ventail large de variables concernant la
vulnrabilit des familles (les revenus mais aussi les charges sociales, la composition
familiale, les caractristiques du logement, etc.). Lopacit de ces critres dattribution
est trs grande (sauf, peut-tre, pour les experts en statistiques du ministre comptent), De fait, laccs au programme relve, pour les bnficiaires, dune question
de chance ou de hasard (Rojas, 2012).
2. Femmes au foyer
Les CCTP reposent sur les femmes au foyer, qui peroivent les aides destination
des familles. Il sagit de promouvoir une perspective de genre autour de lide dappropriation sociale ( social empowerment ) des femmes. Etre les destinataires des
transferts montaires leur permet de gagner en autonomie, puisquelles disposent
ainsi dun budget propre. Partant de la constatation de la responsabilit des femmes
dans la gestion des conomies domestiques, et de leur inclination privilgier les
besoins des enfants et la dpense alimentaire du mnage (cest--dire leur formation
culturelle et historique aux affaires de l oikos ), les programmes cherchent, par le
biais des conditionnalits et contreparties, les faire agir dans le sens dune transformation du fonctionnement des conomies familiales, et dune promotion de la
scolarisation des enfants et de leur accs aux systmes de sant primaire. De sorte que
les femmes deviennent les responsables de laccomplissement des conditionnalits
assignes aux familles. Les mres, grands-mres, tantes ou belles-mres responsables
des enfants sont les agents des transformations de la rationalit des dcisions des
familles pauvres privilgis par les CCTP [ 131 ] ; elles sont rendues responsables du
respect des contreparties par les membres de leur famille et de la bonne gestion des
ressources familiales.
[130] Cela a pour consquence que la Bolsa familia a un effet rel en matire de diminution des carts inter
rgionaux de revenus (Rocha, 2011).
[131] Cest bien la femme , dans son essence, et pas seulement la mre, qui est pare de ces qualits intrinsques.
[297]
[298 ]
qui dispose dun travail rmunr), mais conditionn au seuil de revenu familial per
capita. Trs peu de familles connaissent une mobilit socio-conomique qui leur
permettrait de dpasser le plafond de ressources et les ferait sortir du programme.
Le PROGRESA -Oportunidades mexicain ne dfinit pas de dure dtermine pour
le programme, mais exclut les foyers dont les enfants atteignent leur majorit ou
achvent leur scolarit. En Argentine, les bnficiaires du PJJHD cessent de toucher
lallocation lorsque ladulte responsable du foyer trouve un emploi ; ceci ne vaut pas
pour le programme Famlias qui dfinit ses bnficiaires par leur inemployabilit .
Ces programmes narrivent donc pas engendrer des processus continus de promotion conomique des pauvres, parce quils ne transforment pas les conditions
structurelles qui expliquent la pauvret. Nanmoins, au Brsil, on constate que la
rgularit des transferts et leur dure indtermine permettent aux familles pauvres
daccder certaines formes de consommation crdit : le secteur marchand voit
dans les bnficiaires de la Bolsa Famlia des consommateurs avec une capacit
dendettement relle. Par ailleurs, la bancarisation des transferts (en Argentine, au
Brsil et au Mexique, les paiements se font par le biais de cartes bancaires puce)
leur permet de disposer de documents attestant la rgularit de leurs revenus provenant des CCTP, documents qui sont ncessaires lobtention de crdits la
consommation ou lachat crdit. On ne dispose pas dtudes permettant de faire
le lien entre laccs aux crdits de diffrentes natures et une amlioration durable
des conditions conomiques de pauvres. On ne peut donc conclure que les CCTP
conduisent une autonomisation conomique des pauvres, mais on peut penser
quils entranent tout au plus une amlioration ponctuelle de leur consommation,
en particulier pour certains biens durables acquis crdit.
[299]
sont abordes de faons diffrentes. Cela donne lieu, en consquence, des dispositifs
sociaux particuliers chaque pays.
Hritage institutionnel
Linnovation en matire de politique sociale ne peut tre comprise comme un phnomne qui met plat les institutions et les dispositifs prexistants. Chaque pays
construit ses programmes de transferts montaires conditionns sur la base dun
hritage institutionnel diffrent, et les caractristiques de chaque programme sont
donc trs lies ces hritages.
Au Brsil, la Bolsa Famlia rsulte dune fdralisation de programmes cibls de transferts
montaires forte conditionnalit, notamment en matire de scolarisation des
enfants, dvelopps dans les annes 1990. Mais elle tait aussi cense tre une tape
dans la mise en place dun droit citoyen un revenu minimal [ 133 ]. De plus, fin 1993,
le Brsil a mis en place un revenu non conditionnel, index sur le salaire minimum
lgal, le BPC, destination des personnes ges et des personnes handicapes qui
ne disposent pas dun droit contributif la protection sociale, ce qui compltait
lalignement des retraites non-contributives des anciens paysans sur le salaire minimum,
dcid en 1991. La pauvret des vieux approche statistiquement de zro, ceux-ci
ne sont donc pas concerns par les CCTP.
Une autre consquence de ce dispositif institutionnel est le rle central jou par le
salaire minimum. Celui-ci dtermine le seuil daccs la Bolsa familia , mais aussi le
montant des retraites rurales et du BPC. Une forte hausse du salaire minimum (telle
quelle a eu lieu durant le second mandat de Lula) a, outre ses effets sur le march
du travail, une trs forte incidence sur le niveau des transferts sociaux.
En Argentine, le PJJHD, cr en 2002, cible les familles dont le chef de foyer est au
chmage, dans le contexte de la crise conomique profonde qui explose en 2001,
se traduisant par une hausse spectaculaire du chmage et de la pauvret. Ce programme
remplace, une plus large chelle, les plans demploi qui se succdent depuis le
retour de la dmocratie sous le gouvernement dAlfonsn dans la deuxime moiti des
annes 1980 et pendant les deux gouvernements de Menem (les plans A trabajar,
[133]
[300]
Le 15 dcembre 2003, le Congrs national brsilien a vot une loi instituant la Renda Basica de Cidadania
(promulgue le 8 janvier 2004) : tout citoyen brsilien (ou rsident tranger depuis plus de cinq ans) a, quelle
que soit sa condition socio-conomique , le droit de percevoir un revenu de base . Le snateur Suplicy,
qui avait dpos des projets en ce sens depuis 1991, sest flicit plusieurs reprises de ce que le Brsil soit le
premier pays du monde instaurer un tel revenu de citoyennet . La Bolsa familia, mise en place cinq
mois avant, avait t prsente comme une tape dans le dveloppement de la Renda Basica de Cidadania.
Les rfrences cette dernire ont peu peu disparu.
[ Au travail ]). Il est dans la continuit de ces plans : la rpartition des emplois crs
sopre en concertation avec les syndicats et, dans le contexte des bouleversements
survenus en 2001, les reprsentants des piqueteros (les membres des piquets de
grve) sont galement associs. Le PJJHD est le seul, parmi les CCTP compars ici,
fonctionner sous la houlette du ministre du Travail.
Le programme mexicain a ses racines dans deux programmes mixtes dvelopps ds
la fin des annes 1980, PRONASOL et PROCAMPO, qui attribuaient des allocations
et des aides alimentaires et montaires aux communauts rurales affectes par la
contre-rforme agraire du prsident Salinas de Gortari. Le scnario sest complexifi
au dbut des annes 1990 : avec lentre du Mexique dans lALENA, sa petite et
moyenne agriculture ont t vivement concurrences par les agricultures du Canada
et des tats-Unis. La crise de 1994, qui stend dans le pays, est trs profonde. On assiste
galement lmergence dun soulvement arm dans les rgions indiennes les plus
pauvres, particulirement au Chiapas, dbut 1994. Cest ce faisceau dvnements
qui entrane la mise en place du PROGRESA en 1997, destination des familles rurales
pauvres (et non des communauts agraires).
Le programme Puente-Chile Solidario, malgr le trs faible montant de sa composante montaire et le rseau daccompagnement familial quil dploie par le biais
des municipalits, est considr comme la porte dentre vers le systme de
protection sociale pour les pauvres. Linscription au programme donne aux familles
laccs dautres subsides et allocations des titres divers, cibls sur les pauvres et
crs durant la dictature militaire pour compenser les effets sociaux des rformes
structurelles et du dmantlement de ltat social chilien. Les plus anciens datent de
la fin des annes 1970 : les pensions dassistance sociale pour les personnes ges et
handicapes (appeles pensions assistantielles [PASIS] jusquen 2008, pensions
basiques solidaires [PBS] ensuite, lallocation la consommation deau potable et des
services d'gouts subside l'eau potable [SAP], lallocation aux familles avec enfants,
Subside unique familial [SUF]). Le programme coordonne laccs de ses bnficiaires
une offre assistantielle diversifie mais nanmoins trs restreinte.
Chaque pays construit, partir dune architecture institutionnelle nationale et selon
les reprsentations collectives du social qui prvalent du fait de son histoire, des
programmes de CCTP qui diffrent les uns des autres. En Argentine, cest le registre
du travail salari et le corporatisme dtat qui expliquent les modalits de fonctionnement du PJJHD. Au Brsil, la Bolsa Famlia se veut un projet de citoyennet sociale
centr sur des revenus complmentaires pour les familles, compltant un ensemble
dautres prestations montaires. Au Mexique, le plan Oportunidades garde une
[ 301 ]
[302 ]
[303]
[304]
Conclusion
La multiplication de CCTP en Amrique latine tmoigne dun effort de transfert
dun modle international de politique sociale. La faon de faire du social na pu tre
homognise. En revanche, on peut y voir une tentative pour encadrer un ensemble
divers de programmes, avec des histoires institutionnelles et des logiques politiques
diffrentes, sous une mme tiquette, sans rendre compte des particularits de ces
dispositifs. Bien que des processus de diffusion et de modlisation dans le champ
de lexpertise soient indniables, les CCTP et les notions, techniques et rfrentiels
quils vhiculent sont loin de reprsenter ce qui structure et oriente les dbats et les
institutions du social en Amrique latine. Dune part, chaque pays met en uvre des
dispositifs dassistance sociale multiformes qui sattaquent, ou du moins le prtendent,
des problmes et des conjonctures abords diffremment. Dautre part, le social,
conu comme lespace dun dbat lgitime sur linclusion sociale, savre tant au
niveau des reprsentations des agents des programmes tudis que dans les dbats
nationaux avoir une tendue plus large et plus problmatique que les termes
restreints utiliss par les modles de gouvernance proposs par les IFI. Les CCTP sont
dsormais devenus une question de vocabulaire partag bien plus quune question
de modles daction publique. Les IFI ne pilotent pas vraiment la configuration de la
politique sociale en Amrique latine et ne sont pas neutres non plus. Le champ de
production du social est un espace de litige que nul acteur ne saurait contrler ou
dterminer seul. Les pays mettent en place des programmes qui, dans leur version
propose sur la scne publique internationale, adhrent au modle des CCTP, mais qui,
dans les faits, sont davantage dtermins par dautres processus (les architectures
hrites des annes 1980 et 1990, et le climat politique interne, ainsi que les tensions
sociales auxquelles les gouvernements doivent faire face). Il ny a pas l de ruse
des gouvernements nationaux qui feraient semblant de suivre les prconisations
des institutions internationales pour mener, dans les faits, une autre politique. Il y a
simplement le fait que le rve de dpolitisation du social qui semble animer les
promoteurs des CCTP nest, justement, quun rve.
[305]
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[306 ]
[307]
[308 ]
[309]
[ 310 ]
[ 311 ]
Tableau
2000
Km2
2010
Km2
Surface utilise
par l'agriculture
6 735 620
29,96
6 997 750
31,12
7 293 417
32,44
Pturages
permanents
5 302 630
23,59
5 452 400
24,25
5 482 757
24,39
Forts
10 424 620
46,37
9 930 530
44,17
9 446 662
42,02
Total
22 482 770
99,91
22 482 770
99,55
22 482 770
98,84
Source : FAOSTAT ; le total des pourcentages est lgrement infrieur 100 du fait des arrondis et des surfaces inutilisables.
[ 312 ]
nationales. Ce sont en priorit les terres des rgions semi-arides qui sont les plus
menaces (Chaco, Hauts plateaux des Andes, mais auss i cerrados ). Cela provient
de la mise en culture sans prcautions suffisantes de sols inadapts, ou trop minces,
ou sensibles lrosion hydrique et olienne. Souvent abandonns peu de temps
aprs la mise en culture car peu rentables du fait de la perte de fertilit, ces sols sont
particulirement fragiles. Il existe gnralement des aides au reboisement mais, comme
nous l'avons indiqu, celles-ci consistent le plus souvent en une incitation tendre
des zones de sylviculture, ce qui ne constitue pas ncessairement un progrs.
[ 313 ]
Lexpansion agricole
La priode contemporaine se distingue par une acclration du processus de
consommation despaces naturels des fins dexpansion de la production agricole,
particulirement au Brsil et en Argentine. Cette expansion agraire nest pas lie
uniquement la croissance dmographique : lenjeu nest plus lalimentation nationale,
mais bien la production commerciale pour le march mondial. On privilgie ds lors
les flexcrops, les productions agricoles usages multiples, qui permettent de maximiser les gains en fonction des demandes du march. Le soja, par exemple, peut ainsi
tre transform en tourteaux pour lalimentation du btail et en huile servant soit
lalimentation, soit comme base la fabrication du biodiesel en fonction des cours.
Brsil et Argentine sont parmi les premiers producteurs et exportateurs mondiaux
de soja et de produits drivs (huile et tourteaux). Ils sont galement de grands
producteurs et exportateurs dautres crales, de viande bovine, dagrumes, etc.
Limpact de ces productions sur le changement daffectation des surfaces est massif.
Par exemple, les surfaces cultives en soja sont passes denviron 22 millions plus
de 40 millions dhectares entre le dbut et la fin des annes 2000 pour lensemble
de lAmrique latine. Les modalits de cette mise en valeur sont aussi gnratrices
de forts impacts, puisquil sagit gnralement de grandes ou de moyennes exploitations fortement mcanises, faisant largement appel des produits chimiques de
traitement particulirement le glyphosate (round up) et des varits d'organismes
gntiquement modifies (OGM).
[ 314 ]
LAmrique latine possde deux des trois plus grands utilisateurs de semences transgniques du monde, avec lArgentine (21 millions dhectares cultivs) et le Brsil (15,8
millions dhectares), tous deux cependant loin derrire les tats-Unis (62,5 millions).
Cette extension est lorigine de nombreux conflits sociaux pour laccs aux terres,
et lon observe un mouvement de concentration aux mains non plus de grands
propritaires mais de multinationales (le plus souvent issues de la rgion), que lon
peut assimiler un type de land-grabbing. Indpendamment de ces investissements,
les dynamiques dmographiques et la vitalit des agriculteurs brsiliens les conduisent
franchir les frontires : la partie orientale du Paraguay est largement occupe et
exploite par des agriculteurs brsiliens (appels Brasiguayos ) qui prolongent leurs
exploitations, entranant de la dforestation. Des phnomnes analogues se produisent
dans le Nord de lUruguay et en Bolivie. Ils entranent parfois des ractions violentes
et xnophobes des populations locales et des gouvernements en place.
Sil est souvent cit du fait de son importance dans les transactions de produits
agricoles, le Brsil est loin dtre un cas isol. Ainsi, la stratgie chilienne dexportations
alimentaires se fait au prix dune technification pousse et dun recours massif aux
traitements chimiques, ainsi que de fortes pressions sur les ressources en eau.
Lextension dans le Sud du pays, de la salmoniculture a entran une grave crise
sanitaire, courant 2009. En quateur, cest llevage de crevettes qui est responsable
de la disparition de la mangrove dans le golfe de Guayaquil, mais fournit au pays sa
premire ressource dexportation agricole, devant la banane.
Si la production de commodities agricoles est globalement responsable des changements dans lusage des sols et de la rtraction des milieux naturels, une production
semble cependant avoir plus dimportance que les autres : la viande bovine. Les
surfaces agricoles de lAmrique du Sud demeurent en effet trs majoritairement
consacres llevage extensif qui, sous limpulsion de laugmentation de la demande,
notamment de la part de la Chine, semble tre le moteur de dgradation environnementale le plus puissant et le plus largement rpandu. Labondance des grands
espaces et la crainte dpidmies lies aux pratiques plus intensives (comme la maladie
de la vache folle en Europe) expliquent le faible recours llevage en stabulation
sur le sous-continent. La rentabilit de ces levages fait que, selon la FAO, lAmrique
latine produit environ 23 % de la viande de buffle et de bovin du monde, pour 13 %
de la surface mondiale.
[ 315 ]
[ 316 ]
Carte
Bogot
9 AXE DE L'AMAZONE
Quito
Lima
Brasilia
La Paz
8 AXE INTER-OCANIQUE
CENTRAL
2 AXE
PROU-BRSIL- BOLIVIE
7 AXE MERCOSUL-CHILI
Asuncin
4 AXE DU CAPRICORNE
Buenos Aires
Montevideo
6 AXE DU SUD
Source : Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana IIRSA (2010) (www.iirsa.org).
Linitiative IIRSA (Initiative pour lintgration de linfrastructure rgionale sudamricaine), lance en 2000 Brasilia, vise coordonner les efforts nationaux et
inciter au dveloppement des infrastructures. Structure en dix zones ( cf. carte 1),
elle se proposait dachever les liaisons terrestres entre le Pacifique et lAtlantique par
plusieurs itinraires et a t reprise par lUNASUR et la BID comme un projet central.
[ 317 ]
[ 318 ]
chemins de fer grande distance, utiliss exclusivement pour le transport de marchandises, est une thmatique rcurrente, mais les projets de train rapide nont pas
abouti.
La construction de grands barrages amne galement celle de grandes lignes lectriques,
dont les impacts peuvent tre non moins problmatiques car elles imposent louverture
de couloirs qui forment des voies de pntration. Le Brsil est en train de raliser
une ligne lectrique pour relier les barrages dAmazonie au rseau interconnect,
entre Manaus et Blem, avec une ligne qui franchit lAmazone.
[ 319 ]
des classes moyennes, propritaires dun petit logement dans les priphries des
villes et dune automobile bon march. Les formes de la croissance urbaine et les
grands programmes de logements ne prennent pas en compte ces effets induits.
Ainsi, quels que soient les efforts raliss sur les transformations de lapprovisionnement en nergie, la dpendance aux carburants liquides reste importante. Pour
le moment, seul le Brsil, avec lthanol, y a donn une rponse originale, mme si
elle nest que partielle et si elle peut tre critique. LArgentine essaie de suivre en
dveloppant la production de biodiesel partir dhuiles vgtales. La question de ces
agrocarburants se pose la fois du point de vue de lapport nergtique en substitut
des combustibles fossiles et des consquences socio-environnementales de leur
dploiement. Sur le premier point, la production dthanol partir de canne sucre
est trs performante et sans cesse amliore par les planteurs et les industriels
brsiliens. La transformation de lhuile de soja en biodiesel prsente moins dintrt
nergtique. En revanche, les consquences environnementales de la culture de la
canne sucre sont plus problmatiques, mais des efforts sont faits pour en diminuer
les impacts (par exemple, par un meilleur usage des sous-produits et la cognration
de chaleur et dlectricit avec la bagasse).
Par ailleurs, la construction de nouveaux barrages est largement relance : projets
sur le Rio Baker (Patagonie chilienne), Condor Cliff (Patagonie argentine), Garabi (sur
le fleuve Uruguay), ainsi que de trs grands programmes dquipement en Amazonie
brsilienne, en Colombie et au Prou. Avec une puissance installe de 11 000 MW, la
centrale prvue Belo Monte, au Brsil, sur le Xingu (un affluent majeur de lAmazone),
serait de lordre de grandeur de celle dItaipu, dans le sud du pays. Ce projet a attir
une attention considrable, mais il est important de souligner quil nest quune pice,
certes de grande ampleur, dans un vaste plan dquipement hydrolectrique qui doit
concerner toute lAmazonie, notamment le fleuve Tapajos, sur lequel pas moins de
six barrages sont prvus.
ct de ces grands chantiers, le dveloppement des nergies renouvelables non
conventionnelles reste trs modeste. Cest l encore un choix technologique qui
parat trange, alors que lensoleillement fait de certaines rgions latino-amricaines
des sites privilgis pour tester des centrales solaires. Le potentiel olien est aussi
peu exploit, bien que les investissements dans ce domaine croissent, en particulier
sur le littoral du Brsil.
[320 ]
[ 321 ]
Les grands projets miniers reposent de plus en plus sur des exploitations ciel ouvert
qui impliquent des mouvements de terrain et des bouleversements paysagers bien
plus importants que lexploitation souterraine. Ils sont associs des traitements
chimiques pour rcuprer des minraux dans des roches trs faible teneur, et par
consquent lutilisation de grandes quantits deau et de produits chimiques pouvant
tre relchs dans lenvironnement.
Ces consquences, relles ou redoutes, sont lorigine de nombreux conflits miniers,
opposant les populations locales, qui souhaitent prserver leur environnement dont
elles dpendent parfois, et les groupes miniers. Les initiatives minires font
aujourdhui lobjet de mobilisations importantes dopposants aux mines.
La croissance urbaine
La croissance urbaine a des effets directs sur lenvironnement : transformation des
usages du sol, production de dchets et deaux uses, consommation de ressources
naturelles pour le fonctionnement des villes. La dgradation de lenvironnement
urbain se manifeste par la pollution de lair dans les grandes mtropoles, lie
laugmentation de la circulation automobile, par la pollution des eaux de surface et
des sols engendre par lactivit des grandes industries, notamment chimiques, et
par la captation des ressources par les zones urbaines (par exemple pour leur approvisionnement en eau) sur des surfaces de plus en plus importantes et au dtriment
des zones rurales proches.
La ville de Mexico sest distingue pour la dgradation de lair et des eaux, avec le
dpassement rgulier des seuils critiques pour la sant humaine. En 2008, le taux
dozone a dpass les valeurs lgales plus dun jour sur deux. Paralllement, les
dcharges deaux uses ont dgrad le bassin du ro Tula et les lacs de la valle centrale,
et contamin les nappes souterraines. Tous les cours deau urbains connaissent,
diffrents niveaux, des problmes similaires. En Argentine, le Riachuelo, petit fleuve
ctier qui traverse les quartiers sud de Buenos Aires, est gravement pollu, avec
des consquences sur la sant des populations. Malgr de nombreux programmes
dassainissement, la situation ne samliore pas.
Lexposition aux risques dorigine naturelle, tels que les inondations, les ruptions
volcaniques, les tremblements de terre et les glissements de terrain, constitue un
exemple des consquences sociales de la dgradation de lenvironnement. La construction sur des pentes trop fortes et instables aggrave les effets du ruissellement et
prpare des catastrophes. Les vnements dramatiques se multiplient dsormais,
causant plusieurs centaines de dcs, comme au Brsil, chaque saison des pluies.
[322 ]
[323]
[324 ]
[325 ]
[326 ]
Sur le plan de la gestion, plusieurs dfis apparaissent. Le premier est celui des conditions
matrielles. Mais se pose aussi la question des liens avec les populations locales et
amrindiennes, longtemps exclues des processus de dcision et de gestion des espaces
protgs. En dpit des effets dannonce, les administrations des parcs nationaux sont
parfois rticentes au dialogue et se contentent douvertures limites. Quant aux
populations locales elles ne sapproprient pas toujours les objectifs de conservation
de la nature. Dans ce cadre, les territoires allous aux Amrindiens, qui sont en gnral
assimils des aires protges, peuvent paratre ambigus, puisquils ont pour objectif
premier la protection de groupes ethniques et non celle de lenvironnement.
Des solutions institutionnelles innovantes sont testes, avec des succs divers. Cest
par exemple le cas des rserves de biosphre, qui fournissent des outils complmentaires
aux aires protges existantes en tentant dimplanter lide de mosaques despaces
aux fonctions diversifies. Dune manire gnrale, on favorise aujourdhui plus
les aires protges autorisant un usage durable des ressources que les aires de
protection intgrale, qui sont bien plus difficiles faire accepter par les socits
locales. En ce sens, les nouveaux espaces protgs sont des sites dexprimentation
pour des activits agricoles faible impact environnemental, du tourisme alternatif,
ou la valorisation des patrimoines.
La cration et la gestion daires protges sont galement des points de coopration
entre les tats. Cest le cas pour lAmazonie o lon commence penser ces espaces
lchelle du grand ensemble. Plus localement, des parcs et des corridors cologiques
transfrontaliers commencent voir le jour, comme par exemple le corridor du
huemul entre lArgentine et le Chili, la Cordillre du Condor entre le Prou et
lquateur ou le corridor meso-amricain soutenu par le PNUE depuis presque
vingt ans.
Lenvironnement et la socit
Les socits latino-amricaines se montrent de plus en plus sensibles aux questions
environnementales, dans les annes 1980-1990. Cela est sans aucun doute mettre
en relation avec la consolidation du rle social et politique des classes moyennes
urbaines, particulirement en Argentine, au Brsil, au Chili, et dans une moindre
mesure au Mexique. La mise en place de lAgenda 21 (Sommet de la Terre Rio 1992)
et de ses dclinaisons locales a t loccasion de renforcer cette prise de conscience.
De mme, lenvironnement a t introduit dans lenseignement scolaire. Un courant
de rflexion dit socio-environnemental est apparu au Brsil, associant prservation
des milieux et des modes de vie traditionnels, en particulier des Amrindiens.
[327]
Pour autant, lcologie politique na pas encore trouv sa place dans le paysage politique.
Les ides de lcologie sont plutt assumes par diffrentes forces politiques innovantes,
comme le Parti Vert de Colombie, mais ceux-ci insistent souvent davantage sur des
thmes connexes, comme celui du renouveau de la citoyennet, que sur les questions
environnementales. Les partis de gouvernement, eux, nont dune manire gnrale
pas incorpor lagenda environnemental leurs modes de pense. Ils demeurent lis
des lobbies ou des lites issues de lagrobusiness, de lindustrie lourde ou de lnergie,
qui professent sur le sujet des positions trs conservatrices. Le basculement gauche
de nombreux pays au dbut des annes 2000 na pas modifi la donne, au grand
dam des cologistes. Au contraire, il a plutt contribu remettre au centre de la scne
politique lagenda dveloppementiste des annes 1970, dans une sorte de mouvement de retour en arrire par rapport lvolution enregistre dans les annes 1990.
La confrence de Rio +20 a t un moment trs rvlateur de ce changement. Bien
moins en pointe que dans dautres confrences de lONU (notamment la confrence
de Copenhague sur le climat), les pays dAmrique latine, le Brsil en tte, ont privilgi
le thme de lconomie verte, qui permet de continuer avancer un agenda de
dveloppement, et y ont fortement associ la question de la rduction de la pauvret,
au cur des proccupations classiques de la gauche au pouvoir. Dans ce discours,
comme dans le discours conomique classique, lenvironnement nest pas une valeur
en soi, et il nest considr quau travers de son utilit pour les socits.
La thmatique environnementale, massivement diffuse par les mdias, est pourtant
un sujet de proccupation et de mobilisation pour les classes moyennes urbaines. Mais,
la diffrence des annes 1990, durant lesquelles la mobilisation sur des volutions
nationales tait importante, on peroit aujourdhui une progression du comportement
dit NIMB [ 135 ] : la mobilisation a tendance tre forte sur des projets locaux et
beaucoup plus diffuse, voire inexistante, sur des projets lointains. Par ailleurs, les
populations pauvres, qui sont pourtant les plus affectes par des problmes environnementaux, peinent, dans ce domaine comme dans dautres, se faire entendre
pour amliorer leur situation, ne disposant gnralement pas de relais politiques
efficaces. Elles ne placent pas toujours non plus lenvironnement au centre de leurs
luttes.
[135]
[328 ]
Acronyme de lexpression Not in my backyard , qui dsigne le comportement de ceux qui se mobilisent
sur des enjeux environnementaux qui les concernent directement (en gnral, en refusant la ralisation de
nouvelles infrastructures routires, nergtiques, aroportuaires, etc.) et en mme temps appuient le mme
type de projet quand il doit tre implant dans une zone qui ne les concerne pas. Do lexpression je veux
bien laroport, la route, le train, etc., mais pas dans mon jardin .
[329]
seulement les missions directement lies la production, mais aussi celles lies aux
changements dusage des sols) joue un rle dterminant dans les missions. Cela
tant, on manque de statistiques rcentes prenant en compte lensemble des
sources dmission et lensemble des pays de la rgion. Il est probable que la rduction importante de la dforestation en Amazonie modifiera considrablement la
donne dans les prochaines rvisions.
Les tats latino-amricains ont considrablement volu sur la question climatique.
Dune manire gnrale, avant la confrence de Copenhague en 2009, ils refusaient
pour la plupart de sengager sur des objectifs chiffrs de rduction de leurs missions,
soit en vertu dun droit se dvelopper, affirm par la plupart des pays du Sud, soit, pour
le Brsil, du fait dun dogme diplomatique considrant que ce genre de compromis
international tait une entrave sa souverainet nationale [ 136 ].
La situation est bien diffrente aujourdhui. Certes, la plupart des pays adhrent et
dfendent la ligne dite de responsabilits communes mais diffrencies , qui leur
permet de revendiquer des obligations diffrentes de celles des pays dvelopps.
Pour autant, de plus en plus dtats dAmrique latine acceptent de sengager sur
une rduction de leurs missions de GES. Cest le cas du Brsil, du Chili, du Mexique,
Ces positions volontaristes ont un aspect stratgique. En premier lieu, elles visent
amliorer limage globale des pays concerns, souvent points du doigt pour la
dgradation de leur environnement. En montrant de la bonne volont dans ce
domaine, ils esprent aussi pouvoir accder aux fonds qui seront mis en place pour
aider la transition vers des conomies sobres en carbone, et tre galement privilgis
dans le cadre du mcanisme Reducing Emissions from Deforestation and Degradation
REDD+ mis en place Cancun, qui vise valoriser la dforestation vite. Au vu, par
exemple, de limportance de la rduction de la dforestation en Amazonie, ce sont
des milliards USD que le Brsil espre terme tirer de ces projets. Il a dailleurs dj
mis en place un Fonds Amazonie pour attirer des bailleurs de fonds, la Norvge
ayant promis en 2009, 1 milliard USD.
Pour autant, les limites de ces projets se voient nettement avec lchec de linitiative
Yasuni en quateur. Le pays avait propos en 2007 de geler lexploitation dun gisement
ptrolier, afin de prserver la fort amazonienne, si des bailleurs de fonds volontaires
lui apportaient la moiti de ce que lui aurait rapport la vente de ce ptrole, soit
[136] Dans la mesure o les missions de GES du Brsil sont essentiellement lies la dforestation, accepter des
objectifs chiffrs de rduction revient accepter une politique de prservation stricte en Amazonie, ce que
le Brsil refusait, jugeant cela contraire sa souverainet sur cette zone.
[330 ]
3,6 milliards USD. lt 2013, nayant obtenu que 13 millions USD, le gouvernement
Correa a renonc ce projet. Se reposer sur la gnrosit internationale ne peut
donc durablement servir de politique environnementale.
[ 331 ]
dj les coulements des torrents andins qui irriguent les cultures des communauts
de montagne. On enregistre aussi des variations dans les prcipitations pouvant avoir
des consquences sur les productions agricoles. Une modification de la pluviomtrie
dans la Pampa est dj sensible, avec un dcalage des isohytes vers louest qui a
accru la productivit, facilit lextension du soja, mais galement provoqu davantage
dinondations. Inversement, en Amazonie, les annes 2005 et 2010 ont t exceptionnellement sches, alors que 2009 a vu une crue du Solimes dpassant le niveau
record de 1950 Manaus. Daprs les projections, la variabilit des prcipitations
devrait saccrotre, avec des consquences sur les cultures dans tout le continent.
Certains scnarios convergent sur la diminution des prcipitations en Amazonie avec
des consquences sur la vgtation, pouvant entraner une diminution de la pluviomtrie plus au sud. En effet, les flux dhumidit venus de lAmazonie circulent en
direction du sud, et sont probablement responsables dune partie des prcipitations
qui arrosent les savanes centrales du Brsil, jusqu la pampa. Une autre facette de
laugmentation de la variabilit climatique sera sans doute laugmentation de la
frquence et de la violence des temptes tropicales ou des ouragans. Les zones
littorales et les les seront en premire ligne. Elles connatront sans doute une rptition
des inondations catastrophiques ( l'instar d'Acapulco, l't 2013), en particulier dans
les zones basses o ces phnomnes se conjugueront la hausse du niveau des mers.
[332 ]
ration la plus leve. Cette logique, dont la mise en uvre a t complique par des
difficults pratiques de mesure et de contrle, a t fortement critique, car elle a
beaucoup fragilis des populations traditionnelles et les petits producteurs incapables
de payer pour leau et moins bien conseills juridiquement. Pourtant, suivant plusieurs
spcialistes, ce modle chilien de rgulation par la mise en place dun march de leau
gagne du terrain dans toute lAmrique latine.
Les conflits pour accder leau se font toujours plus aigus et conduisent des prises
de position politique partir de la rsolution des Nations unies reconnaissant le droit
leau comme un droit fondamental (2010), la Bolivie ayant jou un rle actif sur
cette question. Les tats raffirment aujourdhui le principe du droit leau et
revoient les instruments juridiques de gestion des droits. Les problmes ne sont pas
pour autant rsolus car les pressions sur les ressources ne cessent de saccentuer.
Elles aboutissent la mise en place de transferts deau transfrontaliers (entre la Bolivie
et le Chili), mais aussi un regain dintrt pour les rserves souterraines, comme le
grand aquifre Guarani, situ la frontire du Brsil, de lArgentine et du Paraguay.
La question des eaux marines doit aussi tre mentionne. Au Brsil encore, le gouvernement dsigne sous le nom dAmazonie bleue la zone conomique exclusive qui
borde ses ctes [ 138 ], pour attirer lattention sur limportance de cet espace maritime.
Celui-ci recouvre en effet une superficie quivalente celle de la fort amazonienne
du Brsil, soit prs de 3,5 millions de km 2 . Cet immense domaine est la fois un
cosystme encore peu exploit, notamment par la pche, et un enjeu environnemental majeur, puisque cest en haute mer que le Brsil va exploiter les champs de
ptrole qui feront de lui lun des grands producteurs mondiaux. Les vnements du
Golfe du Mexique en 2010 tmoignent de lampleur de lenjeu. Sur la faade Pacifique,
le Chili et le Prou se trouvent face lune des rgions marines prsentant la plus
forte productivit biologique de la plante, lie au systme du courant de Humboldt :
moins de 1 % de la surface ocanique y fournit 10 % des prises mondiales en tonnage.
La rgion de lAtlantique Sud est galement une grande zone de pche industrielle.
Dans tous les cas, se posent des problmes de rgulation des prises et de comptition
entre la pche artisanale et la pche industrielle. La mer des Carabes, enfin, entirement
recouverte par les zones conomiques exclusives (ZEE) des pays voisins dont les
tats-Unis est particulirement affecte par les activits humaines : tourisme, pche
et exploitation ptrolire, dont la pollution issue de la plate-forme Deepwater, aprs
son explosion en 2010.
[333 ]
[334 ]
Ces conflits socio-environnementaux ractivent souvent des conflits latents, notamment entre les gouvernements et les populations locales qui dfendent certaines
qualits de leurs territoires, entre diffrents segments des populations locales qui
n'ont pas la mme vision du devenir des territoires, entre tats en qute de dveloppement et acteurs conomiques extrieurs, la recherche de ressources conomiques.
Ils connaissent donc diffrents degrs dintensit en fonction des circonstances
spcifiques de chaque initiative, mais se rsolvent gnralement par des transferts
montaires au bnfice des communauts locales et des modifications techniques
pour limiter les impacts environnementaux. Ces solutions sont cependant locales et
au cas par cas, dvoilant labsence de stratgies globales de prise en compte de
lenvironnement dans les politiques nationales.
Conclusion
LAmrique latine a connu peu davances notables dans le domaine environnemental
durant les dernires annes. Les observatoires internationaux de performance
montrent au mieux une amlioration modeste de la situation de certains pays, et au
pire une dgradation de leur situation. Daprs lindice de performance environnementale (EPI) de l'universit de Yale, certains pays comme le Brsil et le Mexique ont
lgrement progress entre 2010 et 2012, dautres ont recul (Chili, Prou), parfois
fortement (Bolivie).
La dgradation de lenvironnement peut tre attribue la faiblesse persistante des
contrles et des rgulations face aux projets productifs, la croissance urbaine et aux
progrs de la consommation. La priorit est donne au dveloppement conomique,
la construction de logements, laccs des populations un niveau de vie plus
lev. Faut-il alors stonner que latlas des Nations unies sur lenvironnement en
Amrique latine fournisse, pour tous les pays, des cas loquents de dgradation de
lenvironnement depuis deux ou trois dcennies ?
Le problme provient du fait que ces choix alimentent les conflits sociaux, mais
surtout maintiennent des situations dinjustice environnementale, dont sont victimes
les populations les plus vulnrables. Malgr une rflexion dj ancienne sur lcodveloppement, remobilise dans la perspective du dveloppement durable, on ne voit
gure de changements concrets, sinon marginaux. La croissance des aires protges
nest quune rponse partielle, car elle ne concerne quune partie du territoire, dailleurs
pas toujours de faon efficace. Et cela ne rpond pas au dfi majeur des conditions
de vie dans les mtropoles.
[335 ]
Les solutions alternatives napparaissent encore que trs timidement, quil sagisse
de dveloppement de formes dnergie renouvelables, de modes de production
moins destructeurs, de valorisation des produits forestiers, de certification cologique
des produits, de transports alternatifs. Cest un chantier considrable qui ne reoit pas
encore toute lattention ncessaire, et pas de faon systmatique. La rduction de la
croissance dmographique, laccroissement des capacits technologiques et la prise
en compte des enjeux lis lenvironnement sont pourtant des facteurs favorables
ce basculement.
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[336 ]
[337 ]
Conclusion
Le dveloppement de lAmrique latine :
des fondements solides?
Laurence WHITEHEAD [139]
Entre 1930 et 1982, lensemble des pays latino-amricains a suivi un modle de
dveloppement rapide tourn vers lintrieur, et appliqu une politique dite
d industrialisation par substitution des importations (ISI). Celle-ci visait promouvoir
le march interne et favorisait une vision centralisatrice de lurbanisation, ainsi que
la croissance des entreprises dtat. Quels quaient t ses avantages, ce modle a
connu des difficults croissantes partir des annes 1960, et a touch sa fin avec
la crise de la dette extrieure latino-amricaine de 1982. Sen est suivie une dcennie
perdue , marque par une inflation incontrle, des crises graves de balances des
paiements, des programmes dajustement structurel imposs par le FMI et des
politiques conomiques teintes dimprovisation.
Dans les annes 1990, des conditions plus stables et plus favorables lconomie de
march ont t rtablies (avec plus ou moins de rapidit et de succs selon les pays),
gnralement dans le sillage du Plan Brady qui prvoyait des annulations partielles
des lourdes dettes extrieures, en contrepartie de la mise en uvre de politiques
conomiques de libralisation. Les rsultats ont t significatifs : lhyperinflation
chronique des dcennies prcdentes a t matrise, lintervention de ltat dans
lconomie a t largement rduite et les investissements trangers ont nouveau
afflu vers la rgion. Mme si ces rformes ont beaucoup vari dun pays lautre,
et nont pas t mises en uvre toutes en mme temps (ex. trs tt et de manire
large au Chili ; un rythme abrupt et radical en Argentine ; de faon plus graduelle
et prudente au Brsil), la dernire dcennie du 20 e sicle restera marque, dans
la rgion, comme celle de lapplication du Consensus de Washington (ou dune
politique no-librale , selon certains commentateurs plus critiques).
[139] Traduction dlodie Brun et Cline About, revue par Carlos Quenan et Sbastien Velut.
[339]
Conclusion
A SAVOIR
partir des premires annes de ce nouveau millnaire, une autre orientation politique
semble avoir remplac les diverses expriences de lutte contre les crises, la fois
htrodoxes et instables, de la priode prcdente. Toutefois, les rsultats nont pas
t partout identiques. Quant llite technocratique qui a merg, elle a surtout
recueilli un soutien extrieur, bien plus quune lgitimit au plan national. Les
rformes en faveur dune libralisation ont t soutenues par le secteur priv, et ont
surtout bnfici ceux qui ont pu investir dans les domaines dlaisss par ltat.
Les ingalits de revenus et de richesse sont cependant restes trs leves, et certaines
catgories sociales, notamment la fonction publique et le monde syndical, ont t
plus particulirement touches par les consquences des rformes. Lapparente
adhsion de tous celles-ci reflte davantage une lassitude face aux crises rptition
et labsence dalternatives crdibles quune approbation large et enthousiaste.
La dernire dcennie a dailleurs vu lmergence de plusieurs orientations politiques
alternatives post-libralisation. Ces politiques ont presque toutes en commun (
lexception de Cuba et dHati qui nont pas particip la convergence de la priode
prcdente) davoir bnfici de conditions externes exceptionnellement favorables.
Ces gouvernements ont russi se doter de solides soutiens nationaux et sinstaller dans la dure (le Venezuela, aprs la mort dHugo Chavez, pourrait faire figure
dexception, bien quil soit encore trop tt pour laffirmer).
Les conomies les plus importantes le Brsil et le Mexique, en particulier ont
clairement montr que leurs dirigeants taient plus mme de gouverner aujourdhui
et de le faire sur du long terme qu aucun moment depuis lclatement de la crise
de la dette il y a trente ans. Mais le souvenir des retournements brutaux est toujours
prgnant, et le scepticisme est encore de mise chez certains. La suite de cette conclusion abordera donc, de faon brve et concise, deux questions fondamentales : quels
ont t les moteurs cls de lamlioration des performances de lensemble du souscontinent latino-amricain au cours de la dernire dcennie ? Quelle est la solidit
de ces nouvelles bases?
[340]
Conclusion
Trois enseignements
Les trois enseignements prsents ci-aprs refltent les choix programmatiques qui
ont rpondu un besoin, au niveau rgional, de surmonter les faiblesses ou les checs
des politiques appliques dans les annes 1980. Ils correspondent aux changements
doctrinaux qui ont conduit les dirigeants latino-amricains, suite aux dconvenues
de la priode prcdente, adopter toute une srie de rformes pour asseoir un
modle conomique plus libral, favorable au march et tourn vers lextrieur.
[ 341 ]
Conclusion
A SAVOIR
mondial, les ressources ont rapidement afflu vers les activits rentables. Dans les
annes 2000, cette structure de prix libralise avait plus ou moins gagn presque
toute la rgion. La logique de march qui sest ainsi impose explique le dveloppement
favorable de la dernire dcennie.
Coopration rgionale
Les pays ont tous libralis leurs prix, se sont ouverts aux marchs, ont rform leurs
institutions, chacun son rythme, en fonction de son propre agenda et de ses priorits.
Chacun avait connaissance des avances de ses voisins. Certains ont t considrs
comme des chefs de file , pendant que dautres taient encore la trane , mais
tous, ou presque, ont t gagns par les rformes. Les incitations extrieures, avec
les conditionnalits qui leur taient lies, nont pas manqu (le Plan Brady , les plans
dajustement structurel, les exigences des investisseurs trangers) pour favoriser les
rformes facilitant le commerce extrieur (facilitation des changes, recours larbitrage
dans les diffrends commerciaux, par exemple). Peu peu, mme les plus rticents
ont suivi le mouvement. Les effets de mode et lmulation ont jou sans aucun doute,
mais cest probablement la crainte dtre mis lcart qui les a surtout convaincus.
Au final, presque tous les gouvernements de la rgion ont converg vers des stratgies
similaires, rvlant les avantages dune action rgionale coordonne. Le Sommet de
Miami de 1994 et les autres Sommets des Amriques qui ont suivi ont ouvert la voie
ce processus. Le Mercosur a permis aux tats cls dAmrique du Sud dadopter
un rgionalisme ouvert selon leurs modalits propres, sans paratre obir un
projet impos de lextrieur. Dautres initiatives rgionales plus modestes ont suivi
un modle similaire. Les divers schmas de coopration rgionale qui ont fleuri dans
les annes 1990 se sont, dans lensemble, inscrits dans cette logique de march et de
[342 ]
Conclusion
libralisation institutionnelle qui sest dveloppe dans chaque pays. Ce troisime apprentissage politique a renforc les deux autres et a aid stabiliser et institutionnaliser
le modle de dveloppement prdominant.
[343]
Conclusion
A SAVOIR
du jour au lendemain. partir de l, la plupart des pays notamment les plus riches
en matires premires ont accumul des montants trs levs de rserves de change.
Les difficults persistantes lies aux tensions fiscales se sont galement amenuises,
avec la forte hausse des recettes fiscales. Mme les pays aux capacits dexportations
les plus faibles ont vu leur situation samliorer grce la hausse rgulire des remesas
(transferts dargent) envoyes par les nationaux ayant migr vers les pays dvelopps
la recherche de meilleures opportunits de travail. Le tourisme a aussi reprsent
une source de revenus pour les conomies pauvres en ressources nergtiques. Le
continent a ainsi pu tirer un large profit de ses ressources en matires premires,
comme jamais depuis la priode antrieure la Grande dpression.
[344]
Conclusion
Quelle explication?
Il nexiste pas de rponse simple et unanime la question de savoir ce qui peut le
mieux expliquer cette dcennie favorable en Amrique latine. Cela tient dune part
aux conflits de doctrine qui perdurent au sujet des ressorts du dveloppement
conomique, mais aussi au fait que lAmrique latine est une rgion htrogne, et
donc, une explication qui vaudrait pour un pays ne sappliquerait pas forcment
dautres. Dans une certaine mesure, les six facteurs prsents ici aident expliquer
les succs du dveloppement au Brsil et au Prou au cours de la dernire dcennie.
[345]
Conclusion
A SAVOIR
Au Mexique, deux de ses six facteurs sont absents, ou auraient au moins besoin dtre
reformuls. Lintgration rgionale devrait faire rfrence lALENA (qui se diffrencie
des formes dintgration rgionale luvre dans le reste de lAmrique latine), et
les profits tirs par le pays de lexploitation de ses matires premires dans les changes
internationaux sont un facteur secondaire de son dveloppement. Au Chili, lintgration
rgionale ne reprsente pas un facteur en tant que tel, et la question dmographique
est plus avance. Au Venezuela, le seul facteur de haute importance rside dans les
prix du ptrole, qui ont jusque-l servi compenser les limites du modle en ce qui
concerne les autres leviers du dveloppement. Enfin, deux des russites les plus
notoires en matire de dveloppement dans la rgion au cours de la dernire dcennie
sexpliquent largement par des facteurs qui ne figurent pas dans la liste prsente :
le succs de la Colombie est pour lessentiel d au progrs ralis dans la rsolution
de son conflit politique interne ; et la dynamique du Panama est troitement associe
llargissement de son canal.
Globalement, cependant, les six facteurs voqus ici semblent avoir contribu aux
rsultats positifs des dix dernires annes, mme si des diffrences apparaissent
entre les pays. Une question importante reste sans rponse : les rformes politiques
ont-elles t dcisives, ou les facteurs structurels suffisent-ils expliquer ces rsultats ?
La solidit de la trajectoire de dveloppement dans la rgion dpend de linterprtation qui se rvle la plus fiable. Si ce sont les variables politiques qui ont surtout
compt, alors les succs futurs dpendront de lampleur et de la poursuite des
rformes. Sur cette question, il existe de grandes diffrences entre les pays, et une
incertitude croissante dans presque chacun dentre eux. Le consensus politique des
annes 1990 a rencontr un scepticisme grandissant et une rsistance durant le
super-cycle des matires premires, ainsi que sous leffet des succs de pays asiatiques
ayant suivi des politiques conomiques htrodoxes, et des checs de la libralisation
en Europe et en Amrique du Nord. Donc, si les bonnes politiques sont lexplication,
certaines expriences htrodoxes actuellement en cours dans plusieurs pays
dAmrique du Sud devraient connatre des revers en matire de dveloppement,
alors que les plus orthodoxes devraient russir. En revanche, si ce sont les dterminants
structurels qui savrent dcisifs, alors le dveloppement de la rgion dpend largement
de lexpansion des changes extrieurs et des consquences venir de la dmographie
et de la structure sociale dans ces pays. Et ces facteurs chappent largement au
contrle des dcideurs politiques, quils suivent une orientation orthodoxe ou nonconventionnelle.
[346]
Conclusion
***
Le Brsil et le Mexique reprsentent eux deux les deux tiers de la population et de
lactivit conomique de toute la rgion. Lactuel gouvernement mexicain semble
tre attach lconomie de march et aux rformes institutionnelles prsentes
dans la premire partie de ce texte. linverse, le Brsil suscite des doutes croissants
dans ce domaine. Cette apparente diffrence dans leurs orientations politiques se
retrouve aussi bien en matire de coopration rgionale que dvolution interne. Le
Mexique est engag dans le projet de libralisation commerciale appel Alliance
du Pacifique , que les dirigeants brsiliens peroivent comme une initiative allant
lencontre de leurs intrts. On peut donc conclure que les nouveaux fondements
politiques noncs ci-dessus paraissent bien plus solides dans le premier cas que
dans le second. Si cest le cas, et si les variables politiques sont dcisives, nous pouvons
prdire qu lavenir, le modle de dveloppement mexicain obtiendra un succs
durable, tandis que le modle brsilien sera en perte de vitesse. Mais cette prdiction
est loin dtre assure car, dune part, les nouvelles rformes mexicaines peuvent se
rvler dcevantes, et dautre part car le modle brsilien est susceptible de trouver
un nouveau souffle. De plus, les dynamiques structurelles partages par les deux pays
pourraient largement dpasser les divergences doctrinales en matire de politique.
Dans ces deux pays, et plus gnralement dans lensemble des pays latino-amricains,
larticulation entre la logique de march et lintervention tatique ne cesse dosciller.
Concernant les aspects structurels, laubaine dmographique et la monte dune classe
moyenne consommatrice se retrouvent dans les deux pays. La grande diffrence
porte sur les sources de devises trangres et sur les termes de lchange (dpendance
lgard des exportations de matires premires). Mais mme sur ce point, les
diffrences ne doivent pas tre surestimes. Le Brsil conserve une industrie comptitive et quelques multinationales puissantes. Le Mexique exporte toujours du
ptrole et dautres produits primaires, et dpend de la confiance du march financier
international. Dans le cas dun arrt soudain des flux de capitaux en direction des
marchs mergents, il nest pas certain que lun soit mieux protg que lautre.
On peut donc considrer sans se tromper que pour lAmrique latine dans son
ensemble, et pour ses deux pays les plus importants, les volutions favorables au
dveloppement au cours de la dernire dcennie ont t aussi bonnes que possible .
Si la prochaine dcennie se rvle plus contraignante, le modle de dveloppement
actuel sera mis lpreuve sur plusieurs fronts. Il devrait rsister aux difficults
lgres, mais en cas de plus grandes adversits, lissue parat moins certaine. En
priode difficile, il deviendra plus ais didentifier lequel des six facteurs de succs
psera le plus.
[347]
AFD
ALADI
ALALC
ALBA
ALCSA
ALENA
AP
Alliance du Pacifique
APEC
ASEAN
AUGM
AUH
BID
BPC
BRT
CAF
CAN
CAPES
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nivel Superior
(Brsil)
CARIFTA
CARICOM
Communaut caribenne
CASA
[349]
[350 ]
CCTP
CDS
CE
Conseil lectoral
CECLA
C EI
CEISAL
CELAC
CELADE
CEPAL
CEPALC
CERI
CERSA
CGLU
CMC
Conseil du MERCOSUR
CNA
CNC
CNRS
COAMSS
CONACYT
COOTAD
COSIPLAN
Conseil de planification
CRS
CSN
CONAPO
CREDA
DANE
DF
DGCID
DOT
Direction of Trade
ECCM
EPI
EIU
EMBRAPA
FAO
FAOSTAT
FARC
FEMETROM
Fdration mtropolitaine des municipalits de San Jos
(Costa-Rica)
FLACMA
FLAR
FMI
FOB
Free on Board
FOCEM
FOMIN
G3
GES
[ 351 ]
GMC
Groupe du MERCOSUR
GRAN
Groupe andin
GTZ
IBGE
ICMS
IEC
IdA
IDE
IEDES
IDH
IFI
IFPRI
IHEAL
IIRSA
INDEC
INE
INEGI
Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica
(Mexique)
[352 ]
INEI
IRD
IRI-USP
ISI
LAIF
LOCAL
MAS
MCCA
MCMV
MISN
OCDE
OCTA
ODECA
OEA
OECS
OGM
OIT
OMC
OMD
OMS
ONG
ONU
OPALC
OPS
PAC
PASIS
Pension assistantielle
PBS
PETI
PGF
PIB
[353 ]
PISA
PJJHD
PNUD
PNUE
P.P.
Point de pourcentage
PPA
PPP
PRELAC
[354 ]
PROGRESA
PRONASOL
PSDB
PT
R&D
Recherche et dveloppement
REDD
SAI
SAP
SELA
SICA
SIECA
SIS
SNUC
SUF
SUNAT
TIAR
TIC
TFP
TTIP
UBA
UCR
UNAM
UNASUR
UNESCO
URUPABOL
USD
Dollars amricains
USP
WDI
WEO
WTI
WWF
ZEE
ZLEA
[355 ]
A SAVOIR
Prcdentes publications
de la collection
Savoir NO 1 : La rgulation des services deau et dassainissement dans les PED
The Regulation of Water and Sanitation Services in DCs
Savoir NO 2 : Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement
Management of public expenditure in developing countries
Savoir NO 3 : Vers une gestion concerte des systmes aquifres transfrontaliers
Towards concerted management of cross-border aquifer systems
Savoir NO 4 : Les enjeux du dveloppement en Amrique latine
Development issues in Latin America
Savoir NO 5 : Transition dmographique et emploi en Afrique subsaharienne
Demographic transition and employment in Sub-Saharan Africa
Savoir NO 6 : Les cultures vivrires pluviales en Afrique de lOuest et du Centre
Rain-fed food crops in West and Central Africa
Savoir NO 7 : Les paiements pour services environnementaux
Payments For Ecosystem Services
Savoir NO 8 : Les accords de libre-change impliquant des pays en dveloppement
ou des pays moins avancs
Savoir NO 9 :
[356 ]
[357 ]
www.afd.fr
Janvier 2014
24
SOUS LA DIRECTION DE
COORDINATEUR
Carlos QUENAN
conomiste, professeur lIHEAL
Eric JOURCIN
Dpartement Amrique latine et Carabes, AFD
jourcine @ afd.fr
Sbastien VELUT
Gographe, professeur lIHEAL
A SAVOIR
Dynamiques socioconomiques
et politiques publiques
Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014
Au-del de la diversit des situations, les pays dAmrique latine prsentent des
traits communs : la plupart dentre eux ont accompli des progrs considrables
au cours de la dernire dcennie, mais doivent encore faire face aux enjeux
de leur dveloppement. Certes, lamlioration de la gestion macroconomique
associe une conjoncture favorable a permis une croissance vigoureuse dans
les annes 2000, puis une bonne rsistance face la crise internationale. De
plus, ce dynamisme conomique a souvent t conjugu avec de nouvelles
politiques sociales et une rduction de la pauvret. Toutefois, malgr ces volutions positives, un certain nombre dobstacles restent surmonter pour
installer durablement la croissance et assurer un dveloppement soutenable.
Les dfis sont importants : rduire les ingalits sociales et spatiales, dynamiser la gestion des villes et prserver leur environnement, renforcer lpargne
et linvestissement, promouvoir les gains de productivit, amliorer la qualit
de lducation et de la formation, structurer la protection sociale.
Les enjeux
du dveloppement
en Amrique latine
A SAVOIR
24
A SAVOIR