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RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011

Tome 1 Observations des juridictions financires

Les juridictions financires, ce sont :


- la Cour des comptes ; - 27 chambres rgionales des comptes : une dans chacune des 22 rgions mtropolitaines et une pour chacun des cinq dpartements doutre-mer (en incluant Mayotte, qui deviendra le cinquime dpartement doutre-mer en mars 2011) ; - 5 chambres territoriales des comptes : celles de NouvelleCaldonie et de Polynsie franaise et trois autres (Saint-Barthlemy, Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon) regroupes avec une chambre rgionale des comptes (2) ; - la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF).

(1) Les cinq chambres rgionales des comptes doutre-mer sont regroupes sur deux sites : Saint-Denis de la Runion pour les deux dpartements de locan Indien (Mayotte et La Runion) et Pointe--Pitre, en Guadeloupe, pour les trois dpartements dAmrique (la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique). Dans les deux cas, les chambres rgionales des comptes regroupes ont le mme prsident, les mmes magistrats et le mme sige. (2) Les chambres territoriales de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin sont regroupes avec les chambres rgionales des comptes de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique ; celle de Saint-Pierre et Miquelon est regroupe avec la chambre rgionale des comptes dIle-de-France. Les chambres regroupes ont le mme prsident, les mmes magistrats et le mme sige. Les Iles Wallis et Futuna ainsi que les Terres australes et antarctiques franaises (TAAF) relvent de la comptence de la Cour des comptes.

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RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011

III

Rponses

Avant-propos .............................................................................................. Dlibr.

V XV 1 3 5 7 34

Introduction.. XXI

Premire partie Finances publiques


Introduction.. Chapitre I La situation densemble
- La trajectoire 2010-2013

Chapitre II Les dpenses fiscales 39


- Les dpenses fiscales : un enjeu budgtaire majeur - Quelques dpenses fiscales consacres au dveloppement des entreprises et de lemploi. - La prime pour lemploi : une dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus.. 41 69 85 64 79 110

Chapitre III Le Fonds de rserve des retraites 119


- Le Fonds de rserve des retraites : une ambition abandonne, une rorientation risque.. 121 153 155 176 212 241 138

Deuxime partie Politiques publiques....


Chapitre I Lemploi et la sant

- Le systme franais dindemnisation du chmage partiel : un outil 157 insuffisamment utilis - La campagne de lutte contre la grippe A(H1N1) : bilan et enseignements - Le systme de sant en Polynsie franaise et son financement 181 221 249 251 279

Chapitre II Les exportations et lnergie


- Le soutien public aux entreprises exportatrices - La compensation des charges du service public de llectricit

275 295

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Rponses

Chapitre III Lenseignement suprieur et la recherche


- Les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) : un second souffle ncessaire - Lagence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives.

303 305 335 379 381 405 443 485 487 489 515 551 583 585 611 627 633 635 651 663 665 681 697 674 692 643 658 598 623 631 510 532 565 396 427 460 327 364

Chapitre IV Les politiques de lEtat dans les dpartements doutre-mer


- Les flux migratoires irrguliers en Guyane, Mayotte et SaintMartin - La gestion des risques naturels dans les dpartements doutre-mer - La politique de soutien lagriculture des dpartements doutre-mer

Troisime Partie Gestion publique...


Chapitre I Les modes de gestion dlgue
- Un premier bilan des externalisations au ministre de la dfense - La gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes - La continuit territoriale avec la Corse . Chapitre II La gestion des ressources humaines.. - Les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile.. - Le quart de place des militaires.. - Les particularits des rmunrations des rservistes militaires

Chapitre III La gestion immobilire


- La SOVAFIM : un intervenant sans utilit relle. - Le nouveau sige de lOffice Paris Habitat

Chapitre IV La gestion dactions ministrielles


- Les exonrations des indemnits verses aux arbitres et juges sportifs : un instrument inadapt - Le muse national du sport : un projet mal suivi

Annexes

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Avant-propos
Dans son rapport public annuel, la Cour appelle lattention, tout la fois des pouvoirs publics et de lopinion publique, sur certaines conclusions que la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes ont tires de leurs travaux de lanne coule. Ces travaux ont dj donn lieu, tout au long de 2010, de nombreuses communications publiques, accessibles sur le site Internet de la Cour et des juridictions financires (www.ccomptes.fr). Pour la Cour1, ce furent, notamment, six rapports publics thmatiques, deux rapports sur des organismes faisant appel la gnrosit publique et les six publications, priodicit annuelle, sur la situation et les perspectives des finances publiques, sur lexcution du budget de lEtat, sur les mouvements de crdits oprs par voie administrative au sein du budget de lEtat, sur la certification des comptes de lEtat, sur lapplication de la loi de financement de la scurit sociale et sur la certification des comptes du rgime gnral de la scurit sociale. Sy ajoutent les seize rapports raliss, en 2010, pour le Parlement, sur des sujets spcifiques demands par les commissions des finances (12) et les commissions des affaires sociales (4), dont onze ont t dj rendus publics la date du 1er fvrier 2011. Pour les chambres rgionales et territoriales des comptes, tous leurs rapports2 dobservations dfinitives sont mis en ligne lissue de leurs contrles sur les collectivits territoriales et les autres organismes locaux. Dans cet ensemble de communications publiques, le rapport public annuel de la Cour est le plus connu, celui dont laudience auprs du public est la plus grande. Ce nest pas un rapport dactivit. Il na pas pour but de rendre compte de lensemble des contrles ou des enqutes effectus par la Cour, au titre de ses comptences propres (juger les comptes des comptables ; certifier les comptes de lEtat et du rgime gnral de la scurit sociale ; contrler les gestions ; valuer les politiques publiques) et par les chambres rgionales et territoriales des comptes, au titre des
La liste de ces rapports figure en page VII. Ces rapports sont mis en ligne, sur le site Internet des juridictions financires, immdiatement aprs avoir t communiqus la collectivit ou lorganisme contrl et avoir t soumis son assemble dlibrante lors de la premire runion suivant la rception du rapport.
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leurs (contrle budgtaire, jugement comptes et examen de la gestion des collectivits territoriales et autres organismes locaux). Il est destin, partir de sujets, de nature varie, slectionns en fonction des priorits des stratgies de contrle, prsenter un large ventail dobservations, significatives des enjeux actuellement les plus essentiels pour laction publique, dans les domaines des finances publiques, de la gestion publique et au-del de lefficacit des services publics. Ce rapport public annuel de la Cour est le fruit dune vision et dapproches communes aux juridictions financires, ainsi que de la coordination de leurs travaux. Si un fascicule annexe, mais distinct, est consacr la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF), le rapport lui-mme couvre des observations et recommandations manant la fois, pour leurs champs de comptences respectifs, de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes (de lune ou de plusieurs dentre elles), mais aussi de contrles raliss conjointement par la Cour et les chambres. La prsente dition 2011 du rapport public annuel comporte, comme les prcdentes, un premier tome o ces observations sont prsentes et un second tome consacr aux suites donnes aux observations formules antrieurement. Elle privilgie deux angles de vue : les rsultats des politiques publiques, dune part, les effets des interventions de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes, dautre part. Lexamen des politiques publiques est pratiqu de longue date par la Cour, dont la mission consiste sassurer du bon emploi des deniers publics3, en mme temps qu contrler la rgularit et la qualit de la gestion des collectivits, organismes ou services publics. Pour autant, la mesure et lapprciation des rsultats des politiques publiques autrement dit, de leur efficience et de leur efficacit4 - rpondent un besoin aujourdhui grandissant, et elles constituent une part en fort dveloppement des activits de la Cour. Le difficile contexte conomique actuel justifiait dautant plus de leur accorder, dans le tome 1, une place prpondrante. Les effets des interventions de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes font lobjet, depuis 2006, dun tome spcifique du rapport (le tome 2). En ltoffant et en renouvelant sa
3 4

Article L. 111-3 du code des juridictions financires. Efficience : rapport entre les rsultats obtenus et les moyens mis en uvre pour les atteindre ; efficacit : rapport entre les rsultats obtenus et les objectifs viss.

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prsentation, la Cour a souhait mieux illustrer les efforts dploys par les juridictions financires pour assurer le suivi de leurs contrles. En effet, si leur tche premire est de dresser des constats et de les assortir dapprciations, avec une objectivit garantie par la collgialit des dlibrations et des procdures systmatiquement contradictoires, leurs productions ne sauraient se rduire formuler des observations critiques. Il leur revient tout autant, dune part, de faire des recommandations, en proposant des solutions concrtes et oprationnelles aux problmes mis en vidence5, et, dautre part, de suivre, au fil du temps, les effets rels des observations et recommandations dj prsentes. Il sagit dtre la fois constructif dans la critique, tenace dans le suivi des effets des interventions et systmatique dans linformation du public. Le dfi, en la matire, est la mesure des attentes de lopinion publique, que lon sait particulirement soucieuse de lefficacit des contrles. La Cour entend dautant plus le relever que sa mission dinformation des citoyens est dsormais inscrite dans la Constitution (article 47-2), la suite de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le prsent rapport a t conu pour y contribuer de mieux en mieux.

Le code des juridictions financires, dans sa partie lgislative, comporte plusieurs dispositions explicites sur les obligations de la Cour en matire de recommandations : ses communications aux ministres et aux autorits administratives comptentes ont pour objet, non seulement ses observations , mais aussi les suggestions damlioration ou de rforme portant sur la gestion des services, organismes et entreprises contrls (article L. 135-1) ; dans ses rapports publics, annuels et thmatiques, elle n expose pas seulement ses observations , mais aussi dgage les enseignements qui peuvent en tre tirs (article L. 136-1).

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Rapports 2010 de la Cour des comptes rendus publics


(www.ccomptes.fr)
Le rapport public annuel 2010 (fvrier 2010) 6 rapports publics thmatiques6 - Lducation nationale face lobjectif de la russite de tous les lves (mai 2010) ; - Les concours publics aux tablissements de crdit : bilan et enseignements (mai 2010) ; - La Poste : un service public face un dfi sans prcdent (juillet 2010) ; - Le service public pnitentiaire : prvenir la rcidive, grer la vie carcrale (juillet 2010) ; - Mdecins et hpitaux des armes (octobre 2010) ; - Les transports rgionaux en Ile-de-France (novembre 2010). 2 rapports sur des organismes faisant appel la gnrosit publique7 - La Fondation Hpitaux de Paris-Hpitaux de France (fvrier 2010) ; - La Fondation pour lenfance (avril 2010).

Les rapports publics de la Cour, au sens du code des juridictions financires (articles L. 136-1 et L. 136-2), comprennent le rapport public annuel et les rapports publics thmatiques. Ils traitent la fois des travaux de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes. 7 Les contrles sur ces organismes peuvent faire lobjet de publications spcifiques, comme ce fut le cas en 2010, ou intgres un rapport public (article R. 136-2 du code des juridictions financires).

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6 publications prsentes, chaque anne, par la Cour lappui des projets de loi de finances et de loi de financement de la scurit sociale8 - La situation et les perspectives des finances publiques (juin 2010) ; - Les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat pour 2009 (mai 2010) ; - La certification des comptes 2009 de lEtat (mai 2010) ; - Les mouvements de crdits oprs par voie administrative ratifier par la loi de finances rectificative pour 2010 (novembre 2010). - Lapplication de la loi de financement de la scurit sociale pour 2009 (septembre 2010) ; - La certification des comptes 2009 du rgime gnral de la scurit sociale (juin 2010) ; 16 rapports, dont 119 publis au 1er fvrier 2011, raliss pour le Parlement10, au titre de lassistance que lui apporte la Cour des comptes pour le contrle de lexcution des lois de finances et de lapplication des lois de financement de la scurit sociale, sur des sujets spcifiques demands par les commissions des finances (12) et les commissions des affaires sociales (4) : Pour les commissions des finances : - Le cot du passeport biomtrique (commission des finances du Snat juin 2010) ; - La mise en uvre du plan de relance de lconomie franaise (commission des finances de lAssemble nationale - juillet 2010) ;

Ces 6 publications priodiques sont prvues par les lois organiques relatives aux lois de finances (articles 58-3, 58-4, 58-5 et 58-6) et aux lois de financement de la scurit sociale (articles LO. 132-2-1 et 132-3 du code des juridictions financires). 9 Les 5 autres rapports sont actuellement en cours dexamen par les commissions qui les ont demands, de sorte que leur publication nest pas encore intervenue. 10 Ces rapports sont raliss en application des lois organiques relatives aux lois de finances (articles 58-2) et aux lois de financement de la scurit sociale (article LO. 132-3-1 du code des juridictions financires) ; ils sont mis en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes aprs leur publication, selon le cas, par lAssemble nationale ou le Snat.

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- Les participations de la Caisse des dpts et consignations dans lconomie mixte locale (commission des finances du Snat - septembre 2010); - Les interventions de lEtat dans lconomie par des moyens extrabudgtaires (commission des finances de lAssemble nationale septembre 2010); - Le Centre franais pour laccueil et les changes internationaux (EGIDE) (commission des finances du Snat - septembre 2010) ; - Les conditions dune stabilisation en valeur de la masse salariale de lEtat (commission des finances de lAssemble nationale - septembre 2010) ; - Le Centre des monuments nationaux (CMN) (commission des finances du Snat - octobre 2010) ; - LAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) (commission des finances du Snat - octobre 2010) ; - Le cot et les bnfices de lexternalisation au sein du ministre de la dfense (commission des finances de lAssemble nationale - octobre 2010) ; - La soutenabilit de la dette de la RATP (commission des finances de lAssemble nationale - octobre 2010) ; - La place et le rle de lAgence franaise de dveloppement (AFD) dans laide publique au dveloppement (commission des finances de lAssemble nationale - octobre 2010) ; - La taxe sur les billets davion et lutilisation de ses recettes (commission des finances de lAssemble nationale - dcembre 2010). Pour les commissions des affaires sociales : - Lvolution de la charge de financement de lallocation aux adultes handicaps11 (commission des finances de lAssemble nationale octobre 2010) ; - La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du rgime gnral de la scurit sociale (commission des affaires sociales de lAssemble nationale - avril 2010);

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Ce rapport a t demand conjointement par les commissions des finances et des affaires sociales de lAssemble nationale.

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- Les comptes et la gestion de lEtablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS) depuis sa cration (commissions des finances et des affaires sociales de lAssemble nationale - octobre 2010) ; - Lutilisation des fonds mobiliss pour la lutte contre la pandmie grippale A(H1N1) (commission des affaires sociales du Snat - octobre 2010). Rapport sur les comptes et la gestion 2009 des services de la prsidence de la Rpublique.

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XII

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Les rapports publics de la Cour des comptes et les procdures de contrle et de publication

Les observations et les recommandations prsentes dans le prsent rapport public sappuient sur les contrles et enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales et territoriales des comptes, et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales et territoriales ou entre les chambres. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par les sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit des juridictions financires, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles que llaboration des rapports publics, annuels ou thmatiques : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes contrls : elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, en tant que de besoin, aprs audition des responsables concerns. La publication dans un rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collgialit sapplique chaque stade des procdures de contrle et de publication.

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XIII

Tout contrle est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de texte prpars pour les rapports publics. Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour et les conseillers matres et conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique.

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Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt le prsent rapport public. Ce rapport a t arrt au vu des projets communiqus au pralable aux administrations, collectivits et organismes concerns, et, quand il y avait lieu, aprs avoir tenu compte de leurs rponses12. Ces rponses sont publies dans le corps du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Etaient prsents : M. Migaud, premier prsident, MM. Picq, Babusiaux, Mme Ruellan, MM. Descheemaeker, Hespel, Bayle, Mme Froment-Meurice, prsidents de chambre, M. Bertrand, prsident de chambre, rapporteur gnral, MM. Hernandez, Pichon, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Devaux, Rmond, Gillette, Duret, Ganser, Martin (Xavier-Henri), Monier, Schneider, Troesch, Thrond, Beysson, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Frches, Mme LevyRosenwald, MM. Duchadeuil, Lebuy, Lefas, Durrleman, Alventosa, Lafaure, Frangialli, Andrani, Dupuy, Mmes Morell, Fradin, MM. Gautier (Louis), Braunstein, Mmes Saliou (Franoise), Dayries, MM. Levy, Bernicot, Phline, Mmes Ratte, Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Gautier (Jean) Vermeulen, Tournier, Mme Seyvet, M. Vachia, Mme Moati, MM. Cossin, Lefebvre, Davy de Virville, Sabbe, Petel, Mme Malgat-Mly, MM. Valdigui, Martin (Christian), Tnier, Mme Trupin, M. Corbin, Mme Froment-Vdrine, MM. Rigaudiat, Ravier, Rabat, Doyelle, Korb, Mme Dos Reis, MM. De Gaulle, Guibert, Mme Saliou (Monique), M. Uguen, Mme Carrre-Ge, MM. Prat, Gudon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin (Claude), Bourlanges, Baccou, Spulchre, Mousson, Mmes Malgorn, Bouygard, Vergnet, MM. Chouvet, Viola, Mme Dmier, MM. Clment, Machard, Migus, Rousselot, Laboureix, Mme Esparre, MM. Azerad, Lambert, conseillers matres, MM. Cadet, Schott, Cazenave, Hagelsteen, Klinger, Dubois, Gros, Carpentier, Blairon, Marland, conseillers matres en service extraordinaire. Etait prsent et a particip aux dbats : M. Bnard, procureur gnral de la Rpublique, assist de M. Maistre, premier avocat gnral.

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Parvenues avant la chambre du conseil.

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XVI

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Les membres de la chambre du conseil dont les noms suivent nont pas pris part aux dlibrations prcises ci-aprs : Tome 1 Observations des juridictions financires : Deuxime partie - Politiques publiques o Chapitre I - Lemploi et la sant Mme Bouygard, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le systme franais dindemnisation du chmage partiel : un outil insuffisamment utilis ; M. Bertrand, prsident de chambre, rapporteur gnral, en ce qui concerne linsertion La campagne de lutte contre lpidmie de grippe A(H1N1) : bilan et enseignements ; o Chapitre II Les exportations et lnergie Mme Saliou (Franoise), conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le soutien public aux entreprises exportatrices o Chapitre III - Lenseignement suprieur et la recherche M. Migus, conseiller matre, et M. Klinger, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) : un second souffle ncessaire ; M. Migus, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Lagence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives ; Troisime partie - Gestion publique o Chapitre I - Les modes de gestion dlgue Mme Ratte, conseiller matre, et M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Un premier bilan des externalisations au ministre de la dfense ; M. Frangialli, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion La gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes ;

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XVII

o Chapitre II - La gestion des ressources humaines M. Duchadeuil, Mme Fradin et M. Vachia, conseillers matres, en ce qui concerne linsertion Les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile ; Mme Ratte, conseiller matre, et M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Le quart de place des militaires ; Mme Ratte, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les particularits des rmunrations des rservistes militaires ; o Chapitre III - La gestion immobilire MM. Beysson, Duchadeuil, Vachia et Mme Fradin, conseillers matres, en ce qui concerne linsertion La SOVAFIM : un intervenant sans utilit relle ; Mme Ulmann, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le nouveau sige de loffice Paris Habitat ; *Tome 2 Suites donnes aux observations des juridictions financires : Premire partie - La Cour constate o Chapitre II - Des avances prometteuses M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion La dcristallisation des pensions des ressortissants des territoires autrefois sous souverainet franaise ; M. Vachia, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les autorits de rgulation financire ; Mme Malgorn, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les services centraux chargs de loutre-mer ; Deuxime partie - La Cour insiste o Chapitre I - Des rformes acclrer M. Migus, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le CNRS dans le nouveau paysage de la recherche ; o Chapitre II - Des volutions amplifier Mme Saliou (Franoise), conseiller matre, en ce qui concerne linsertion La COFACE ;

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XVIII

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Troisime partie - La Cour alerte o Chapitre I - Des urgences fort enjeu M. Bernicot, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le Grand port maritime de Marseille : blocage social et dclin ; o Chapitre II - Des changements ncessaires M. Bernicot, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les agences comptables des lyces et collges publics ; M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Ltablissement public dinsertion de la dfense (EPIDE) ; M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion La participation de la France aux corps militaires europens permanents ; ***

M. Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil.

Fait la Cour, le 27 janvier 2011.

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XIX

Les magistrats, rapporteurs extrieurs13 et experts dont les noms suivent ont effectu les contrles sur lesquels le prsent rapport (tome 1) est fond.

Premire partie : Finances publiques M. Bigand, rapporteur extrieur, Mme Butel, rapporteur extrieur, M. Cazenave, conseiller matre en service extraordinaire, M. Cossin, conseiller matre, M. Davy de Virville, conseiller matre, M. Ecalle, conseiller rfrendaire, M. Hagelsteen, conseiller matre en service extraordinaire, Mme Saliou (Monique), conseiller matre. Deuxime partie : Politiques publiques M. Barichard, conseiller rfrendaire, M. Basset, conseiller rfrendaire, prsident de chambre territoriale des comptes, M. Bertoux, auditeur, Mme Carrre-Ge, conseiller matre, Mme Charolles, conseiller rfrendaire, M. Desrousseaux, rapporteur extrieur, M. Dornon, auditeur, M. Doyelle, conseiller matre, M. Guibert, conseiller matre, Mme lHernault, expert, M. Loir, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Phline, conseiller matre, M. Strassel, conseiller rfrendaire.

Les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions financires) sont des magistrats ou des fonctionnaires appartenant dautres administrations qui sont dtachs la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de rapporteur.

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Troisime partie : Gestion publique M. Barbaste, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Bertucci, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, M. Blache, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Bonnelle, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Brochet, rapporteur extrieur, M. Heuga, conseiller rfrendaire, prsident de chambre rgionale des comptes, M. Jaillot, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Jousserand, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Larue, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Latournarie, conseiller rfrendaire, Mme Legrand, conseiller rfrendaire, M. Levy Ben-Cheton, premier conseiller, M. Lion, conseiller rfrendaire, M. Montarnal, conseiller rfrendaire, M. Mory, auditeur, M. Prat, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, M. Rigaudiat, conseiller matre, M. Toussaint, premier conseiller de chambre rgionale des comptes.

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Introduction
La mise en uvre des politiques publiques est aujourdhui fortement contrainte par la situation densemble des finances publiques. Lanalyse de cette situation introduit donc le tome 1 du rapport (1re partie), avec un examen de la trajectoire 2010-2013, accompagn de deux tudes : lune plusieurs volets sur les dpenses fiscales ; lautre sur le Fonds de rserve des retraites (FRR) et sa rcente rorientation. Les politiques examines (2me partie) se situent parmi celles qui, dans le contexte des difficults auxquelles la France doit faire face en ce moment, revtent une importance particulire. Elles sinscrivent dans trois champs : le domaine social, avec lindemnisation du chmage partiel, la lutte contre lpidmie de grippe A (H1N1) et le systme de sant en Polynsie franaise ; les interventions conomiques, avec le soutien public aux entreprises exportatrices et la compensation des charges du service public de llectricit, et lenseignement suprieur et de la recherche, avec les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) et lagence nationale de la recherche. Limportance de la dimension territoriale des politiques est prise en compte travers une srie danalyses consacres loutre-mer : en plus du systme de sant en Polynsie franaise - du ressort des autorits locales -, trois politiques de lEtat dans les dpartements doutre-mer sont passes en revue, en matire de flux migratoires irrguliers, de gestion des risques naturels et de soutien lagriculture. En complment de laccent mis sur les politiques publiques, le rapport consacre une place substantielle aux problmatiques de gestion (3me partie). Les modes de gestion dlgue en sont le thme principal, dans toute leur diversit, avec les externalisations du ministre de la dfense, la gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes et la continuit territoriale avec la Corse. Sy ajoutent cinq cas concernant la gestion des ressources humaines : les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile, le quart de place des militaires, la rmunration des rservistes militaires et la gestion immobilire : la SOVAFIM et le nouveau sige de lOffice Paris Habitat.

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XXII

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Enfin, deux exemples concernant le ministre charg de sports : le dispositif dexonration applicable aux arbitres et juges sportifs et le muse national du sport viennent illustrer la ncessit dune gestion adapte aux actions que les ministres entendent mener.

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Premire partie Finances publiques

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Introduction
Comme chaque anne, la Cour des comptes a prsent, en juin 2010, en application de la loi organique relative aux lois de finances (articles 48 et 58-3), un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, en vue du dbat, au Parlement, sur les orientations des finances publiques. Six mois plus tard, son rapport public annuel dbute galement par une analyse densemble de la situation des finances publiques. La Cour y prend ainsi notamment en compte lexamen, lautomne, des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale. Lexercice conduit pour 2011, dans cette premire partie du tome 1 du rapport, est nanmoins particulier. Lanalyse de la trajectoire 20102013, qui fait lobjet du chapitre I, sappuie sur un bilan de la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012 et sur un examen de la loi de programmation pour 2011-2014, promulgue le 28 dcembre 2010, notamment des objectifs et des nouvelles rgles budgtaires quelle prvoit. Dans son apprciation des risques budgtaires, la Cour a identifi de longue date lvolution la hausse des dpenses fiscales. Elle a, en consquence, recommand, dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2010, de diminuer leur cot de 10 Md et dautant celui des niches sociales. Outre une prsentation densemble de lenjeu budgtaire constitu par les dpenses fiscales, deux exemples de dpenses fiscales sont passs en revue dans le chapitre II. Le fonds de rserve des retraites (FRR), auquel est consacr le chapitre III, constitue un des instruments de couverture des besoins de financement des rgimes de retraite.

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Chapitre I La situation densemble

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La trajectoire 2010-2013
_____________________ PRESENTATION ____________________ La situation proccupante des comptes publics, dans un contexte marqu par de fortes tensions au sein de la zone euro, impose daccorder une attention particulire la trajectoire des finances publiques dcrite dans les lois de programmation. La dette publique dpasse 1 600 Md14 et le chemin pouvant conduire dun dficit de lordre de 7,7 % du PIB en 2010 selon la prvision du Gouvernement, un dficit de 3,0 % en 2013, puis lquilibre des comptes, impose de raliser un effort de redressement considrable. Dans ses rapports prcdents, la Cour avait soulign, en juin 2009, le risque dun emballement de la dette publique et, en janvier 2010, le non-respect des objectifs et des rgles fixs par la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012. En juin 2010, elle avait estim le dficit structurel environ 5 % du PIB en 2009, hors plan de relance. Considrant quun redressement fort et rapide des comptes publics est indispensable pour retrouver une croissance durable, prserver la capacit dintervention de lEtat et maintenir la confiance, elle avait aussi recommand de raliser un effort structurel de rduction du dficit de lordre de 20 Md par an partir de 2011. Dans le prsent chapitre, elle vrifie si la trajectoire dcrite dans les lois de programmation des finances publiques est suivie et si les moyens ncessaires pour atteindre les objectifs de rduction progressive du dficit peuvent tre identifis.

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La prvision du Gouvernement associe au projet de loi de finances pour 2011 la situait 1 615 Md au 31 dcembre 2010.

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COUR DES COMPTES

Cet examen porte, tout dabord, sur le respect en 2010 des objectifs et rgles de la programmation pour 2009-2012, ainsi que lvolution du dficit structurel, en second lieu, sur la loi de programmation pour 2011-2014 et la pertinence des nouvelles rgles budgtaires et des objectifs ambitieux quelle fixe pour les finances publiques, ensuite sur lampleur de leffort structurel de rduction du dficit qui en rsulterait, dabord en 2011 puis partir de 2012. La Cour cherche aussi identifier les mesures annonces par le Gouvernement qui peuvent contribuer au respect de ces objectifs et rgles de 2011 2014, pour vrifier si elles sont suffisantes. Ce premier bilan, qui sera complt dans les publications ultrieures de la Cour, montre que le respect de la trajectoire retenue dans la loi de programmation des finances publiques exige une accentuation de leffort de redressement des comptes. Depuis la rvision constitutionnelle de 2008, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont dfinies par des lois de programmation qui sinscrivent dans lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques . Celles-ci regroupent lEtat, les organismes divers dadministration centrale, les administrations de scurit sociale et les administrations publiques locales. La premire loi de programmation, du 9 fvrier 2009, avait fix les objectifs et les rgles budgtaires applicables aux finances publiques pour les annes 2009 2012. Elle comportait notamment un budget pluriannuel de lEtat pour les trois premires annes (2009 2011). La loi de programmation 2010-1645 du 28 dcembre 2010 dfinit de nouvelles rgles, plus strictes, et des objectifs, plus ambitieux, pour chacune des annes 2011 2014. Elle comprend nouveau un budget triennal de lEtat (2011-2013). Cest dans ce nouveau cadre que se sont inscrites les dispositions pour 2011 fixes par la loi de finances initiale et la loi de financement de la scurit sociale relatives cette anne. La trajectoire des finances publiques i.e. lvolution des comptes des administrations publiques - inscrite dans cette nouvelle loi de programmation est rcapitule dans le tableau suivant. La nouvelle programmation des finances publiques
2010 2011 2012 2013 2014 2009 Dficit (% du PIB) 7,5 7,7 6,0 4,6 3,0 2,0 Dette (% du PIB) 78,1 82,9 86,2 87,4 86,8 85,3 Source : loi de programmation des finances publiques 2011-2014 ; le PIB est estim 1 948 Md en 2010.

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LA TRAJECTOIRE 2010-2013

I - Une aggravation du dficit structurel en 2010


Les pertes de recettes induites par la crise ayant t trs fortes et insuffisamment anticipes par la loi de programmation du 9 fvrier 2009 pour les annes 2009 2012, lvolution du dficit et de lendettement publics a fortement dvi de la trajectoire quelle avait fixe. La loi de programmation prvoyait, en effet, un dficit public, en comptabilit nationale, de 4,4 % du PIB en 2009 et de 3,1 % en 2010. Il sest en fait lev 7,5 % du PIB en 2009 et la prvision associe au projet de loi de finances pour 2011 est de 7,7 % en 2010, compte tenu dun dficit de lEtat de 152 Md, en comptabilit budgtaire, et dun dficit du rgime gnral de scurit sociale de 23,1 Md15. Le dficit public rsulte, pour une large part, des fluctuations de la conjoncture conomique, de sorte que la situation des finances publiques est mieux caractrise par le dficit structurel. Corrig des effets de ces fluctuations, le solde structurel est ainsi un lment central des programmes de stabilit que les Etats doivent prsenter chaque anne la Commission europenne dans le cadre du pacte de stabilit et de croissance. Leffort structurel16 mesure la contribution de deux facteurs aux variations du solde structurel : la croissance des dpenses et les mesures discrtionnaires touchant les recettes publiques. Les objectifs et les rgles relatifs la matrise des dpenses et la prservation des recettes qui avaient t fixs par la loi de programmation du 9 fvrier 2009 ont gard toute leur pertinence durant la crise, mais nont pas t respects, ce qui a contribu une nouvelle aggravation du dficit structurel, hors plan de relance, en 2010.

En comptabilit nationale, les oprateurs de lEtat (organismes divers dadministration centrale) enregistrent un excdent important en 2010 en raison des versements reus de lEtat au titre des investissements davenir (cf. ci-aprs). 16 Concept labor par le ministre des finances.

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Le solde structurel et leffort structurel


Le solde structurel est gnralement calcul par les organisations internationales ou la Commission europenne en suivant les tapes suivantes : - estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t enregistr si, en labsence de fluctuations de la conjoncture, la croissance avait toujours t gale la croissance potentielle17, et de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ; - estimation du dficit conjoncturel qui rsulte de cet cart entre les PIB effectif et potentiel, les pertes de recettes associes tant calcules en supposant que leur lasticit au PIB est toujours gale 1 ; - le dficit structurel estim est gal la diffrence entre le dficit effectif et le dficit conjoncturel ainsi calcul. Lhypothse dune lasticit unitaire des recettes est souvent fausse et les variations du solde structurel peuvent alors donner une image dforme des volutions de fond des finances publiques. En outre, les gouvernements nont aucune matrise de cette lasticit. La notion deffort structurel permet de saffranchir de cette hypothse. Leffort structurel mesure la contribution de seulement deux facteurs, plus facilement matrisables par un gouvernement, aux variations du solde structurel : la matrise des dpenses publiques en volume18, dune part, et le cot des mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prlvements obligatoires, dautre part. Cet effort peut tre soit positif, soit ngatif. Le solde et leffort structurels doivent enfin tre corrigs des mesures effet seulement temporaire. La Cour, contrairement aux organisations internationales, considre que le plan de relance a eu pour lessentiel un caractre temporaire et na affect ni le solde ni leffort structurels.

La croissance potentielle du PIB correspond la croissance des facteurs de production disponibles (travail et capital), majore de limpact du progrs technique. En moyenne sur un cycle, la croissance du PIB est gale sa croissance potentielle. 18 La contribution des dpenses leffort structurel de rduction du dficit est gale 55 % de lcart entre le taux de croissance potentiel du PIB et le taux de croissance des dpenses (la part des dpenses publiques dans le PIB tant de 55 %).

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LA TRAJECTOIRE 2010-2013

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A - Un ralentissement insuffisant des dpenses


La trajectoire des finances publiques prvue par la loi de programmation de 2009 reposait sur un objectif de croissance annuelle moyenne des dpenses publiques19 de 1,0 % en volume pour les annes 2009 2012, hors effets du plan de relance. La dcomposition par anne ntait pas donne, mais les rapports annexs au projet de loi de finances pour 2010 ont ensuite fait tat dune augmentation de 1,9 % en 2010, hors effet du plan de relance, une part importante de leffort requis pour ralentir la dpense tant ainsi reporte sur les annes suivantes. Selon le rapport annex au projet de loi de finances pour 2011, la hausse des dpenses en volume serait de 1,8 % en 2010, et 2 % hors effets du plan de relance. Elle serait ainsi quasi conforme la prvision de septembre 2009, mais deux fois plus leve que lobjectif moyen de 1 % fix par la loi de programmation pour 2009-2012. La hausse des allocations de chmage imputable la crise contribue hauteur de 0,2 point cette croissance des dpenses en 2010. Les modalits denregistrement en comptabilit nationale de livraisons exceptionnelles de matriels militaires y contribuent pour 0,4 point20. Hors relance, effet de la crise et oprations exceptionnelles, la croissance des dpenses publiques serait donc de 1,4 % en 2010. Elle serait ainsi infrieure la moyenne des annes 1999 2009 (2,3 %), mais encore suprieure aux objectifs moyen terme de la loi de programmation de 2009 (1 %). En outre, pour rduire le dficit structurel, la croissance en volume des dpenses publiques doit tre infrieure la croissance potentielle du PIB. Celle-ci est difficile tablir car les consquences conomiques de la crise sont encore mal connues. Toutefois, selon les organisations internationales et les travaux de la Cour, la croissance potentielle du PIB sest situe entre 1,0 et 1,5 % en 201021. La progression des dpenses publiques en 2010 a donc t un facteur daggravation, ou au mieux de trs lgre rduction, du dficit structurel.

Dpenses consolides de lensemble des administrations publiques. En comptabilit nationale, ces dpenses sont enregistres la livraison, et non pas au rythme des paiements ; il sagit notamment dun sous-marin nuclaire, de ses missiles et davions. 21 Elle serait infrieure 1 % pour la Banque de France.
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Le trs bas niveau des taux dintrt en 2010 a pourtant constitu une aubaine pour ralentir les dpenses publiques. Pour lEtat, la charge dintrt serait ainsi infrieure de 2,2 Md au montant prvu en loi de finances initiale. La Cour reviendra plus en dtail sur lvolution des dpenses publiques en 2010 dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques.

B - Des mesures durables de rduction des recettes


1 - Lensemble des prlvements obligatoires
Hors effets du plan de relance, les modifications lgislatives ont contribu rduire les prlvements obligatoires de 9,0 Md en 201022. Dduction faite du surcot temporaire du remplacement de la taxe professionnelle par dautres impts23, ce montant est ramen 6,5 Md. Le dficit structurel a t, de ce fait, accru dautant, soit de 0,3 % du PIB. Le plan de relance
En comptabilit nationale et selon les informations donnes dans les rapports annexs au projet de loi de finances pour 2011, le cot des mesures fiscales du plan de relance sest lev environ 0,6 % du PIB en 2009 et a t ramen 0,1 % en 201024. Le montant des dpenses publiques comprises dans le plan de relance a reprsent 0,35 % du PIB en 2009 et a t ramen 0,2 % en 2010. Au total, lincidence du plan de relance sur le dficit public est denviron 1 % du PIB en 2009 et 0,3 % en 2010. Ses effets au-del de 2010 seraient infrieurs 0,1 point de PIB. Les mesures du plan de relance sont bien restes, pour lessentiel, temporaires.

Le ministre des finances compte la rgularisation des avoirs dtenus illgalement en Suisse pour 0,7 Md dans les mesures nouvelles de hausse des recettes. Il sagit cependant de lapplication de rgles existantes et non dune mesure lgislative ou rglementaire nouvelle. Cette recette est en outre exceptionnelle et na donc pas t prise en compte. 23 Cot pour lEtat en 2010 de dgrvements sur la taxe professionnelle au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajout. Les estimations du cot de la rforme de la taxe professionnelle sont fragiles et ont beaucoup vari pour ce qui concerne le cot de ces dgrvements en 2010. Les prochains rapports de la Cour reviendront sur le cot de cette rforme. 24 Le maintien partiel des dispositions relatives au crdit dimpt recherche aurait t en partie compens par de moindres remboursements aux entreprises au titre des reports en arrire de dficit, du fait de leur anticipation en 2009.

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LA TRAJECTOIRE 2010-2013

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Le cot permanent en anne pleine du remplacement de la taxe professionnelle par dautres impts est de 4,7 Md, et celui de la baisse de la TVA sur la restauration de 3,1 Md25. Limpact des mesures nouvelles sur les recettes des administrations de scurit sociale est quasiment nul.

2 - Les recettes fiscales de lEtat


Cette baisse durable des prlvements obligatoires affecte surtout lEtat qui doit notamment transfrer des recettes fiscales aux collectivits locales pour compenser le cot permanent du remplacement de la taxe professionnelle. Or, selon la loi de programmation 2009-2012, les mesures nouvelles ne pouvaient pas avoir pour consquence une diminution des recettes fiscales nettes de lEtat et des recettes des rgimes obligatoires de base de scurit sociale par rapport des niveaux qui taient fixs, pour chacune des annes 2009 2012, dans la loi et qui, du fait de la crise, nont pas t atteints en 2009 et 2010. Les pertes de recettes de lEtat auraient d tre compenses par la hausse dautres impts, ce qui na pas t le cas. Cette rgle na donc pas t respecte.

3 - La rgle de gage des dpenses fiscales


La loi de programmation de fvrier 2009 prvoyait aussi que, pour chacune des annes 2009 2012, les crations ou extensions de dpenses fiscales devaient tre gages par des suppressions ou diminutions pour un montant quivalent. Or les mesures prises depuis le dpt du projet de loi de programmation, en septembre 2008, ont globalement contribu augmenter les dpenses fiscales de 1,9 Md en 2010, dont 0,3 Md pour les mesures rsultant damendements parlementaires au projet de loi de finances pour 2010 et de lois adoptes en 2010, comme la loi de modernisation agricole (pour 150 M). La rgle de gage na donc pas t respecte en 2010, comme tel avait dj t le cas en 2009, notamment du fait de la baisse de la TVA sur la restauration26.

La baisse de la TVA ayant eu lieu au 1er juillet 2009, elle a eu un impact sur les prlvements obligatoires de 1,5 Md au deuxime semestre 2009 puis nouveau de 1,5 Md au premier semestre 2010. 26 Pour plus de prcisions, voir le chapitre suivant sur les dpenses fiscales.

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COUR DES COMPTES

Cette rgle tait en outre fragilise par le caractre flou de la dfinition et lincohrence de la liste des dpenses fiscales mentionnes dans les rapports annexs aux projets de loi de finances27. Les niches sociales faisaient lobjet dune rgle identique, fragilise elle aussi par limprcision, certes moindre, de leur dfinition et de leur liste28.

C - Une aggravation du dficit structurel


La croissance des dpenses publiques et les mesures de baisse des prlvements obligatoires, hors effets du plan de relance, ont ainsi contribu aggraver le dficit structurel en 2010. Selon le taux retenu pour la croissance potentielle, la contribution des dpenses cette aggravation a t comprise entre -0,05 et +0,2 point de PIB. Celle des mesures nouvelles de baisse des prlvements obligatoires a t de lordre de 0,3 point de PIB. Hors plan de relance, leffort structurel a donc t ngatif en 2010, hauteur de 0,2 0,5 point de PIB, ce qui a contribu augmenter le dficit structurel. Leffort structurel nest pas le seul facteur qui explique lvolution du dficit structurel29. Celui-ci, hors plan de relance, slevait 5,0 % du PIB en 2009 et aurait augment de 0,5 point environ en 2010 pour atteindre un niveau de lordre de 5,5 % du PIB30. Le soutien de lactivit pouvait justifier la prolongation des mesures de relance, mais pas une aggravation du dficit structurel qui aurait d au moins tre stabilis en 2010. Le redressement des finances publiques est ainsi devenu plus difficile.

II - Des objectifs et des rgles plus ambitieux pour la programmation 2011-2014


Les objectifs et rgles relatifs la prservation des recettes et la matrise des dpenses ont t modifis dans la loi de programmation de dcembre 2010 pour les annes 2011 2014. Ils sont dsormais plus ambitieux, mais restent insuffisants.

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Cf. ci-aprs le chapitre de ce rapport sur les dpenses fiscales. Rapport de 2010 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale. 29 Cf. lencadr des pages 3 et 4. 30 Une estimation plus prcise sera donne dans le prochain rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.

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LA TRAJECTOIRE 2010-2013

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A - Une hausse des prlvements obligatoires


La formulation des rgles relatives aux recettes et aux niches, fiscales et sociales, inscrites dans la prcdente loi de programmation a toujours donn lieu une interprtation trs souple du ministre des finances. Pour celui-ci, il tait possible dattendre la fin de la priode de programmation pour compenser les mesures de baisse des recettes ou daugmentation du cot des niches. La porte de ces rgles en a t fortement diminue. Elles ont t supprimes dans la loi de programmation 2011-2014 pour tre remplaces par une rgle gnrale concernant lensemble des prlvements obligatoires et une rgle spcifique aux dpenses fiscales et niches sociales qui est examine dans le chapitre II . La rgle gnrale prvoit que les mesures nouvelles votes par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie rglementaire31 partir du 1er juillet 2010 accroissent les prlvements dau moins 11 Md en 2011 puis de 3 Md supplmentaires chacune des annes 2012 2014. Elle impose ainsi clairement chaque anne une hausse des prlvements obligatoires. Elle ne dpend pas de la dfinition et de la liste des dpenses fiscales et niches sociales donnes en annexe des lois de finances et de financement de la scurit sociale. Elle garantit un impact minimal des mesures nouvelles sur le solde des administrations publiques, donc un effort minimal de redressement des comptes par les prlvements obligatoires, ce qui est lobjectif le plus important. En outre, les informations relatives ces mesures nouvelles ont t amliores dans le rapport sur les prlvements obligatoires annex au PLF de 2011, avec notamment une liste exhaustive de ces mesures et de leur impact chaque anne de 2009 2011.

B - Un ralentissement des dpenses


La prcdente loi de programmation (2009-2012) comportait un objectif de croissance des dpenses publiques de 1,0 % en volume en moyenne annuelle et deux sous-objectifs : une croissance zro en volume des dpenses de lEtat dans le primtre de la norme budgtaire ; une croissance en valeur de 3,3 % par an de lobjectif national dassurance maladie (ONDAM).

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Ce qui carte de son champ, par exemple, les hausses des taux des impts locaux.

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COUR DES COMPTES

La nouvelle loi de programmation retient un objectif de croissance en volume des dpenses publiques plus contraignant, de 0,8 % par an. Il est dclin, anne par anne, sous la forme dune augmentation maximale des dpenses, en euros de 2010, par rapport aux dpenses constates en 2010, ce qui est beaucoup plus prcis et oblige compenser un dpassement ventuel intervenu une anne au cours de lanne suivante. En outre, la norme zro volume de croissance des dpenses de lEtat est complte par une seconde norme, qui doit tre satisfaite indpendamment de la premire, selon laquelle les dpenses hors pensions et charges dintrt sont geles en valeur. Ces normes sont dclines anne par anne sous la forme de plafonds en milliards deuros32. Une croissance plus forte que la prvision une anne donne devra donc tre compense lanne suivante. Pour chacune des trois premires annes de la programmation (2011 2013), le budget triennal de lEtat prcise ces volutions en fixant un plafond par mission aux crdits budgtaires. Enfin, lONDAM et, ce qui constitue une novation, le total des dpenses des rgimes obligatoires de base de scurit sociale sont aussi fixs en niveaux, en milliards deuros, pour chacune des annes 2011 2014. Ces objectifs en niveaux correspondent une croissance en valeur de 2,9 % en 2011 puis de 2,8 % par an pour lONDAM et une augmentation moyenne de 3,3 % par an entre 2010 et 2014 pour les dpenses des rgimes de base.

C - Des rgles imposant un effort structurel


La programmation des finances publiques sur la priode 20112014 repose surtout sur la conjonction de ces deux rgles qui sappliquent aux deux composantes de leffort structurel : un rendement minimal des mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires ; une croissance maximale des dpenses publiques en volume. Elles imposent, ensemble, un effort structurel minimal de rduction du dficit, conforme aux recommandations formules par la Cour depuis longtemps. Leffort structurel se distingue de la variation du solde structurel, car il ne tient pas compte de llasticit des recettes publiques au PIB, ce qui est prfrable. En effet, dans les priodes de reprise de lactivit, les indicateurs de solde structurel, tels quils sont calculs notamment par les organisations internationales, se trouvent souvent amliors du fait dune lasticit des recettes publiques au PIB suprieure
32

Ces plafonds sont exprims en euros de 2010 pour la norme zro volume et en euros courants pour la norme zro valeur .

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LA TRAJECTOIRE 2010-2013

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1, alors mme quune telle lasticit nest pas durable, et il est donc souhaitable de neutraliser limpact de cette lasticit. La contrainte exerce par la loi de programmation est plus forte que si elle portait sur le solde structurel.

D - Un nouveau frein lendettement


La nouvelle loi de programmation prvoit, ce qui constitue une novation, que les administrations publiques centrales, au sens des comptes nationaux33, autres que lEtat, la CADES, la caisse de la dette publique et la socit de prise de participations de lEtat34, ne peuvent pas contracter des dettes suprieures 12 mois. Les administrations publiques centrales les plus endettes tant exclues, les organismes concerns, qui correspondent assez largement aux oprateurs de lEtat, sont actuellement peu endetts (environ 6 Md fin 2009 dans les comptes nationaux). Toutefois, cette interdiction, qui complte des mesures dj prises pour encadrer leurs dpenses et leurs effectifs, prvient un risque non ngligeable dendettement dans les annes qui viennent. La loi de programmation prvoit enfin que les emprunts des tablissements publics de sant font lobjet de limites fixes par dcret. Leur endettement fin 2009 slve 21,7 Md.

E - Les limites de la loi de programmation


La matrise des dpenses de lensemble des administrations publiques au sens de la comptabilit nationale, en cohrence avec les engagements europens de la France, est au centre de la loi de programmation, mais lEtat ne peut en piloter quune partie. Les collectivits territoriales, en particulier, sont constitutionnellement libres de dterminer leurs dpenses. Pour ce qui relve du Gouvernement et du Parlement, les lois de programmation des finances publiques nont pas de porte juridique suprieure aux lois ordinaires ou aux lois de finances et de financement de la scurit sociale.
Cest--dire lEtat et les organismes divers dadministration centrale qui correspondent assez largement aux oprateurs de lEtat. 34 La CADES porte les dettes de la scurit sociale (lACOSS les porte dans un premier temps mais elle est classe dans les administrations sociales, et non centrales, en comptabilit nationale) ; la caisse de la dette publique est utilise pour effectuer des oprations sur la dette de lEtat ; la socit de prise de participation de lEtat porte les participations prises par lEtat dans des banques pendant la crise.
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Dans son rapport public annuel de janvier 2010, la Cour a soulign que les rgles poses par la prcdente loi de programmation navaient ainsi pas t respectes en 2009. La baisse de la TVA sur la restauration, vote peu aprs la promulgation de cette loi, a, en particulier, enfreint, ds 2009, la rgle de gage des dpenses fiscales, qui na pas non plus t respecte, on la vu, en 2010. La programmation des finances publiques serait plus contraignante si elle faisait lobjet dune loi organique. Lallongement de la dure de remboursement des emprunts de la CADES lautomne 2010 a, certes, rappel quune loi organique peut toujours en modifier une autre, mais les conditions juridiques dune modification sont plus strictes que pour les autres lois. Les rflexions et projets actuels dinstauration dune rgle constitutionnelle dquilibre des finances publiques, la suite notamment des travaux de la commission prside par M. Michel Camdessus, participent de cette mme proccupation de donner plus defficacit au cadre juridique de la conduite des finances publiques. Comme la Cour la souvent soulign, si des rgles sont utiles pour viter certaines drives et fixer un horizon de moyen long terme, elles ne peuvent pas suffire pour assurer le redressement des comptes publics qui viendra seulement de rformes de grande ampleur. Lexistence de nombreuses rgles na pas empch la dgradation structurelle des finances publiques franaises au cours des dernires annes. A linverse, les pays qui ont le mieux travers la crise ou qui ont engag les actions les plus vigoureuses pour redresser leurs comptes publics nont pas tous eu besoin den afficher. LAllemagne aura fortement redress ses comptes publics avant mme la mise en application de sa nouvelle rgle constitutionnelle. Les dveloppements qui suivent montrent que les mesures annonces jusquici ne sont pas suffisantes pour obtenir ce rsultat dans notre pays.

III - Un effort structurel insuffisant en 2011


Le dficit structurel (hors plan de relance) ayant nouveau augment en 2010, il est encore plus ncessaire de raliser un effort structurel de rduction de ce dficit dau moins 20 Md (1,0 % du PIB) par an partir de 2011. Un effort de cette ampleur est indispensable pour arrter rapidement la progression de lendettement public par rapport au PIB. Il pourrait avoir un cot macroconomique temporaire, mais un redressement insuffisamment fort et rapide aurait probablement un cot nettement suprieur, notamment du fait des anticipations quil gnrerait chez les entreprises, les mnages et sur les marchs. Les documents

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budgtaires permettent de mesurer leffort envisag par le Gouvernement et de le comparer cet objectif. Les lois de finances et de financement de la scurit sociale contribueront amliorer les comptes publics denviron 0,7 Md en 2011. Les comptes prvisionnels des administrations publiques intgrant ces amendements ntant cependant pas encore disponibles, les dveloppements qui suivent sappuient, par souci de cohrence entre les chiffres, sur les informations contenues dans ces projets de loi et leurs annexes, en les adaptant quand cest possible.

A - Une hausse des prlvements obligatoires


Les modifications lgislatives auraient pour effet daugmenter les prlvements obligatoires denviron 16 Md (0,8 % du PIB) en 2011. Toutefois, cette hausse rsulterait pour prs de 6 Md de la disparition du surcot ponctuel (en 2010) du remplacement de la taxe professionnelle par dautres impts et de larrt des dernires mesures de relance35. Les mesures proposes dans les projets de lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2011 contribueraient quant elles augmenter les recettes publiques de 11 Md36, conformment la loi de programmation. Les principales de ces mesures sont lannualisation des allgements gnraux de cotisations sociales (2,0 Md), limposition au fil de leau de certains contrats dassurance vie (1,6 Md) et limposition, taux rduit, de certains contrats dassurance maladie la taxe spciale sur les contrats dassurance (1,1 Md). Les mesures antrieures contribueraient toutefois diminuer les recettes denviron 1 Md37, do un effet net de 10 Md. En outre, certaines dispositions de ces projets de loi ont un effet seulement temporaire (taxation de la rserve de capitalisation des socits dassurance) ou consistent avancer le recouvrement de certaines contributions (sur les contrats dassurance vie). Les hausses prennes des prlvements obligatoires, qui correspondent un vritable effort structurel de rduction du dficit, reprsentent 8,5 Md (7,5 Md avec les mesures antrieures la loi de programmation), soit 0,4 % du PIB.

Remboursement anticip du crdit dimpt recherche. Les mesures annonces avec la rforme des retraites figurent soit dans le projet de loi de finances, soit dans le projet de loi de financement de la scurit sociale. 37 Par exemple, le crdit dimpt au titre des intrts demprunt (loi TEPA).
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Ce montant est infrieur lobjectif de la nouvelle loi de programmation, mais celle-ci est respecte car elle ne distingue pas les mesures prennes et temporaires. La Cour a recommand un effort structurel annuel de 1,0 point de PIB portant prioritairement sur les dpenses. Une hausse des prlvements obligatoires de 0,4 point de PIB est conforme cette recommandation, mais encore faudrait-il que la matrise des dpenses contribue, de son ct, cet effort structurel pour au moins 0,6 point de PIB, ce qui nest pas le cas.

B - Des conomies importantes mais insuffisantes et difficiles identifier


1 - Lampleur des conomies affiches
Daprs les rapports annexs au projet de loi de finances pour 2011, la croissance des dpenses publiques serait de 0,5 % en 2011 en volume. Cependant, hors facteurs exceptionnels ou conjoncturels38, elle serait encore de 1,4 % et donc suprieure lobjectif fix par la nouvelle loi de programmation pour la priode 2011-2014 (0,8 %). Pour contribuer rduire le dficit structurel, la progression des dpenses publiques doit tre infrieure la croissance potentielle du PIB. Aprs une forte baisse au cours des annes 2008 2010, cette dernire devrait augmenter pour revenir vers un nouveau rgime stable partir de 2011. Pour lanne 2011, les estimations sont comprises entre 1,1 % (FMI) et 1,4 % (OCDE et Commission europenne) pour les organisations internationales ; elles sont de 0,9 % pour la Banque de France et 1,8 % pour le Gouvernement. Dans ces conditions, la contribution des dpenses publiques la variation du solde structurel serait comprise entre une aggravation de 0,2 point de PIB et une amlioration de 0,2 point, donc quasiment nulle.

2 - Les mesures dconomie identifies


Si la croissance de 1,4 % des dpenses publiques prvue pour 2011 est trop leve pour rduire significativement le dficit structurel, elle reprsente nanmoins une conomie denviron 10 Md par an par rapport la croissance tendancielle de 2,3 % observe de 1999 2009.
La disparition des mesures de relance contribue rduire les dpenses pour 0,4 %, le contrecoup de la comptabilisation de dpenses militaires exceptionnelles en 2010 pour 0,4 % et la baisse des dpenses dindemnisation du chmage pour 0,1 %.
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Les rfrences pour apprcier la croissance des dpenses


Deux rfrences peuvent tre utilises pour apprcier la croissance des dpenses publiques : - la croissance potentielle du PIB, une progression des dpenses infrieure celle-ci permettant de rduire le dficit structurel ; - la croissance tendancielle des dpenses, une progression infrieure celle-ci supposant la mise en uvre de mesures dconomie supplmentaires par rapport ce qui a t fait dans le pass. Cette croissance tendancielle doit tre mesure sur une priode de temps qui est ncessairement conventionnelle. Pour lensemble des dpenses publiques, la croissance moyenne observe au cours des dix dernires annes (2,3 %) est toutefois assez stable et peut tre prise comme rfrence.

Comme le poids des charges dintrt augmentera sans doute plus fortement dans les prochaines annes que sur la priode 1999-200939, lconomie raliser sur les seules dpenses primaires (cest--dire hors intrts) est plus importante, de lordre de 13 Md par an. La Cour a essay didentifier les mesures pouvant contribuer ce rsultat.

a) Les salaires dans la fonction publique


La valeur du point de la fonction publique a t augmente en moyenne de 0,85 % par an au cours des dix dernires annes. Le cot dune hausse de 1 % de cette valeur tant de 1,8 Md pour lensemble des trois fonctions publiques, le gel annonc par le Gouvernement reprsente une conomie annuelle de 1,5 Md par rapport la tendance des dix dernires annes.

b) Les dpenses de lEtat (hors intrts et pensions)


La norme de croissance zro en volume des dpenses de lEtat40 qui a t instaure au milieu de la prcdente dcennie, est complte par une norme de croissance zro en valeur des dpenses hors charges dintrts et de pensions.

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Elle y a t limite en moyenne 1,0 % par an, grce la baisse des taux dintrt. Dpenses nettes du budget gnral, prlvements sur recettes et affectations de recettes des oprateurs.

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Les dpenses prises en compte par ces normes excluent les mesures de relance, le prlvement exceptionnel sur les recettes de 2010 au profit des collectivits locales dans le cadre de la rforme de la taxe professionnelle et les dpenses au titre des investissements davenir. Ces oprations ont pourtant accru le dficit budgtaire de lEtat en 2010. Les deux premires catgories constituent des dpenses temporaires et exceptionnelles, ce qui peut justifier de les exclure du champ de la norme. Ce nest pas le cas des investissements davenir qui seront compts dans les dpenses des administrations publiques au sens de la comptabilit nationale, mais nauront jamais t pris en compte pour apprcier le respect de la norme de croissance des dpenses de lEtat. Les dpenses et le dficit des administrations publiques en comptabilit nationale seront accrues de 0,5 Md en 2010 puis de 2 Md chaque anne, et sur une longue priode, partir de 2011. La comptabilisation des investissements davenir
En comptabilit budgtaire, 35 Md ont t verss par lEtat en 2010 des oprateurs au titre des investissements davenir. Cette dpense a accru dautant le dficit budgtaire, mais il a t dcid de lexclure de la norme budgtaire applique aux dpenses. Les oprateurs ont plac leurs dotations sur des comptes auprs du Trsor public. Au fur et mesure de la ralisation des investissements, ils prlvent, pour les financer, soit seulement les intrts dus sur ces dotations41, soit une partie du capital et les intrts. Ces oprations de trsorerie nont pas dimpact sur la comptabilit budgtaire de lEtat. En comptabilit nationale, les investissements sont enregistrs en dpenses des administrations publiques, qui sont consolides, au fur et mesure de leur ralisation.

Mme en excluant ainsi les investissements davenir, les normes de croissance des dpenses de lEtat, en volume et en valeur, ne pourront tre respectes que si des conomies suffisantes sont dgages. Les mesures annonces par le Gouvernement portent sur les rductions deffectifs et les dpenses de fonctionnement et dintervention. Les rductions deffectifs et la masse salariale Le non remplacement dun dpart la retraite sur deux devrait entraner une conomie brute de 800 M dont il est prvu de rtrocder la moiti aux agents de lEtat, ce qui se traduirait par un gain net de 400 M.

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Fonds non consomptibles, ce qui est le cas le plus frquent.

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Toutefois, dans un rapport sur la masse salariale de lEtat communiqu en septembre 2010 la commission des finances de lAssemble nationale, la Cour a soulign que le cot des mesures salariales associes la rorganisation des services avait largement dpass la moiti des conomies permises par le non-remplacement dun dpart sur deux en 2009. Ce cot a t plus proche de 700 M que des 430 M prvus initialement. La Cour a recommand dans ce rapport dintgrer toutes les mesures lies la rorganisation des services dans lenveloppe de 50 % des gains de productivit, en prcisant que le ralisme oblige tenir compte des mesures dj prises dont lintgration dans cette enveloppe ne peut tre que progressive. Sur la base des rsultats de 2009, lconomie nette attendre des rductions deffectifs serait donc de lordre de 100 200 M en 2011, mais elle pourrait en ralit tre encore plus faible. En effet, laugmentation des crdits de personnel inscrite dans la dernire loi de finances rectificative pour 2010 a t trs forte (750 M, dduction faite des annulations). Les dparts en retraite et les effets des rductions deffectifs semblent avoir t moins importants quil tait attendu ; les mesures catgorielles et les diverses mesures lies aux rorganisations ont t, comme en 2009, plus coteuses que prvu. Or, le budget pour 2011 intgre les consquences de la drive de la masse salariale en 2009 mais pas celles de la nouvelle drive de 2010. Dans ces conditions, comme la Cour la recommand dans son rapport de septembre 2010, le pilotage des dpenses de personnel doit tre resserr. En particulier, les pouvoirs de contrle a priori des contrleurs budgtaires et comptables ministriels doivent tre renforcs, au moins temporairement, bien que cela constitue une inflexion par rapport au mouvement dallgement de ces contrles engag depuis plusieurs annes. Les dpenses de fonctionnement Une diminution de 5 % des dpenses de fonctionnement a t annonce sur un total denviron 10 Md42. Des dpenses nouvelles ayant t prvues, par exemple pour amliorer le fonctionnement de la justice ou assurer les prsidences des G8 et G20, lconomie nette serait seulement de 200 M.

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Toutes les dpenses de fonctionnement ne sont pas concernes.

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En outre, dans le cadre du programme dinvestissements davenir, il a t annonc que ces conomies gagent une partie des charges dintrt induites par le financement des 35 Md verss en 2010 aux oprateurs de ce programme. Il ne sagit donc pas dune conomie mais de la compensation dune charge supplmentaire. Les dpenses dintervention Une importante rduction des dpenses dintervention, portant sur une assiette de 60 Md, a t annonce, en tablissant une distinction entre les dpenses de guichet (38 Md) et les dpenses discrtionnaires (22 Md)43. 1) Les premires sont verses leurs bnficiaires ds quils remplissent des conditions fixes par les textes. Il sagit surtout dallocations verses aux mnages (allocation dadulte handicap, par exemple), de compensations verses aux rgimes de scurit sociale en contrepartie dexonrations de charges sociales (contrats en alternance, par exemple) et de subventions dquilibre aux rgimes spciaux de retraite. Elles augmenteraient de 1 600 M lgislation constante en 2011 et le projet de budget prvoit une baisse de 100 M, soit une conomie de 1 700 M. Or, les mesures dconomie identifies portent pour 700 M sur les compensations dexonration de charges sociales, les dispositifs concerns tant supprims ou ajusts dans le cadre de la politique de rduction du cot des niches sociales. Ces mesures ont donc dj t dcomptes en hausse des prlvements obligatoires et, dans une approche globale, il ne faut pas les compter une deuxime fois en baisse de dpenses44. La diminution des interventions de guichet correspond aussi, pour 200 M, une rduction des versements au fonds national de solidarit active, ce qui na pas dimpact sur la dpense densemble des administrations si le revenu de solidarit active nest pas lui-mme rform. 2) Les conomies sur les dpenses dintervention laisses la discrtion du Gouvernement (subventions aux associations, contrats de travail aids dont le nombre peut tre rgul, notamment) atteindraient 700 M. La mission travail et emploi y contribuerait pour une large part
La rpartition des conomies prvues sur les dpenses dintervention est tire en partie du rapport gnral sur le projet de loi de finances prsent au nom de la commission des Finances de lAssemble nationale. 44 Dans le calcul des dpenses publiques au sens des comptes nationaux, ces versements de lEtat la scurit sociale sont neutraliss.
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et, pour le reste, ces conomies rsulteraient dabattements forfaitaires sur les crdits des ministres. Au total, les nouvelles mesures envisages permettraient dobtenir une conomie relle maximale de 800 M au titre des interventions de guichet et 700 M au titre des interventions discrtionnaires. Les dpenses militaires Les crdits de la mission dfense inscrits pour 2011 dans le budget triennal sont infrieurs de plus de 1 Md ceux qui figuraient dans la loi de programmation militaire. Toutefois, comme la Cour la not dans son rapport de juin dernier sur la situation et les perspectives des finances publiques, lanalyse des dernires lois de programmation militaire montre que la rduction des crdits se traduira par un report du paiement des quipements commands. Des conomies dfinitives ne seront constates que si des objectifs oprationnels et des programmes importants sont remis en cause la faveur de lactualisation, prvue en 2011, du livre blanc sur la dfense et la scurit nationale.

c) Les pensions de retraite


La rforme des retraites se traduirait en 2011, selon les prvisions du Gouvernement, par un gain denviron 1,7 Md, au titre des mesures dge (relvement des bornes de 60 et 65 ans) dont 1,1 Md en moindres dpenses et 0,6 Md en recettes supplmentaires (augmentation de lactivit). Il faut en dduire le cot des mesures dites de solidarit (carrires longues)45, ce qui conduirait une conomie nette totale de lordre de 1,0 Md sur les dpenses en 2011.

d) Les remboursements dassurance maladie


Le Gouvernement estime 2,4 Md les conomies qui seront ralises sur les remboursements dassurance maladie pour respecter un ONDAM en hausse de 2,9 % en valeur en 2011, par rapport une hausse tendancielle quil value 4,2 %. Les mesures annonces concernent notamment les tarifs des biens et services de sant (pour 900 M), les taux de remboursement (pour 330 M), les programmes de matrise mdicalise des dpenses de sant (pour 550 M). Ces chiffrages sont peu prcis et peu fiables, notamment pour les programmes de matrise mdicalise, mais ce montant de 2,4 Md est retenu ici comme lconomie maximale sur les remboursements dassurance maladie.
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Leffet des mesures dites de convergence public/priv (rforme du minimum garanti pour la fonction publique, notamment) devrait tre limit en 2011.

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e) Les dpenses locales


Le Gouvernement prvoit une croissance de 1,4 % en volume des dpenses des administrations publiques locales en 2011, hors impact de la rforme de la taxe professionnelle46, alors que leur croissance de 1999 2009 tait suprieure 3 % hors impact des transferts de comptence. Plusieurs facteurs contribueront certes un ralentissement des dpenses locales : le gel en valeur des dotations de lEtat ; la fin de la monte en charge de certaines dpenses sociales (allocation personnalise dautonomie, notamment) ; le gel de la valeur du point de la fonction publique ; moindres projets dinvestissement ; la prudence des lus locaux face aux risques dun endettement accru ; ou la rduction des marges de hausse des impts locaux lie une moindre autonomie fiscale. Une dclration des dpenses de fonctionnement a dailleurs dj t constate en 2009. Il est toutefois trs difficile de prvoir limpact de ces facteurs. En particulier, le ralentissement des ressources des collectivits territoriales en provenance de lEtat peut entraner une hausse des taux des impts locaux et de lendettement, au lieu dune meilleure matrise des dpenses. Linflexion des dpenses locales inscrite dans la programmation des finances publiques est donc incertaine, et il est difficile de quantifier les conomies ralisables ce titre.

f) Au total, environ 5 Md dconomies nettes identifies


Une croissance de 1,4 % en volume des dpenses publiques en 2011 nest pas hors datteinte. En effet, leur tendance spontane est en ralit mal connue, une partie de la hausse observe dans le pass ayant rsult de mesures nouvelles. Elle pourrait ainsi tre infrieure la croissance observe au cours des dix dernires annes qui a t prise comme rfrence pour estimer 13 Md lconomie ncessaire. Celle-ci est donc peut-tre infrieure ce montant. En outre, de nouvelles mesures de baisse de dpenses peuvent tre mises en uvre au cours de 2011. Il reste que le total des conomies identifies est loin de 13 Md et quil sera difficile datteindre cet objectif de croissance de 1,4 %. Ces conomies slvent, en effet, 1,5 Md sur la valeur du point de la fonction publique, 0,1 Md au titre de la rduction des effectifs de lEtat, 1,5 Md sur ses dpenses dintervention, 1,0 Md sur les prestations de retraite et 2,4 Md sur les dpenses dassurance maladie
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Suppression des versements lEtat au titre des frais dassiette et de recouvrement.

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(selon lestimation du Gouvernement), soit environ 6,5 Md au total dont il faut dduire la hausse des investissements davenir (1,5 Md). Les conomies nettes identifies pour 2011 sur les dpenses primaires reprsentent donc environ 5 Md. Mme en ajoutant une conomie de 1 Md sur les dpenses locales, elles reprsentent moins de la moiti de lobjectif vis. La croissance des dpenses aurait certes dj t de 1,4 % en 2010 mais, sans tre corrige pour tenir compte des facteurs conjoncturels et exceptionnels, elle aurait encore t de 1,8 % et ces rsultats restent vrifier et examiner en dtail. De plus, la progression des dpenses na jamais t infrieure 1,5 % deux annes de suite.

C - Une amlioration incertaine des comptes publics


Les mesures prennes de hausse des prlvements obligatoires contribueraient rduire le dficit structurel denviron 7,5 Md en 2011. Mme si la croissance des dpenses publiques en volume tait de 1,4 %, comme prvu par le Gouvernement, elle serait du mme ordre de grandeur que la croissance potentielle et donc trop forte pour rduire significativement le dficit structurel. Leffort structurel de rduction du dficit en 2011 est ainsi de lordre de 7,5 Md (soit 0,4 % du PIB), loin des 20 Md (soit 1,0 % du PIB) recommands par la Cour pour arrter suffisamment vite la croissance de la dette publique. La disparition de mesures temporaires exceptionnelles (plan de relance, surcot en 2010 de la rforme de la taxe professionnelle, dpenses militaires) contribuera aussi, pour environ 0,6 % du PIB, la rduction du dficit. Cette rduction rsultera enfin de la reprise de la croissance du PIB, mais celle-ci pourrait tre infrieure la prvision du Gouvernement (2,0 %). Les dernires prvisions des organisations internationales sont en effet de 1,6 ou 1,7 %. Dans une phase de reprise de lactivit, les recettes publiques augmentent plus fortement que le PIB, leur lasticit tant suprieure un. Dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour avait not que llasticit de 1,2 retenue alors par le Gouvernement semblait un peu forte. Le projet de loi de finances pour 2011 retient une lasticit plus prudente de 1,1.

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Au total, le dficit devrait diminuer sensiblement en 2011, mais la baisse de 1,7 point de PIB prvue par le Gouvernement (de 7,7 % du PIB en 2010 6 % en 2011) repose sur des hypothses fragiles, relatives leffort structurel et la croissance du PIB. Cette baisse rsulte beaucoup plus de facteurs conjoncturels et exceptionnels (comme la fin du plan de relance) que de mesures durables.

IV - Au-del de 2011, des mesures de redressement dfinir


La Cour a dabord mesur leffort structurel de redressement des comptes publics inscrit dans la nouvelle loi de programmation pour la priode postrieure 2011. Elle a ensuite essay didentifier les mesures qui permettent de le raliser. Des conclusions en sont ensuite tires sur la probabilit dun dficit ramen 3 % du PIB en 2013.

A - Un effort structurel infrieur aux recommandations de la Cour


Pour chacune des annes 2012 2014, les hausses de prlvements obligatoires contribueraient pour 3 Md, soit 0,15 % du PIB, leffort structurel de rduction du dficit. La matrise des dpenses, si celles-ci augmentent de 0,8 % en volume, y contribuerait pour 0,5 point de PIB en supposant que la croissance potentielle revienne un rythme de 1,8 % par an. Cette contribution serait denviron 0,3 point si la croissance potentielle tait, conformment aux estimations de lOCDE et de la Commission europenne, de 1,3 ou 1,4 % par an. Au total, leffort structurel de rduction du dficit serait au mieux de 0,65 % du PIB par an sur la priode 2012-2014 et donc infrieur la recommandation de la Cour (1 point de PIB, soit 20 Md)47.

Le Conseil de lUnion europenne a recommand la France une rduction de son dficit structurel dau moins un point de PIB par an, mais en acceptant quelle puisse tre obtenue grce la suppression de mesures temporaires ou une lasticit des recettes au PIB suprieure un. En retenant ce mode de calcul et une croissance potentielle de 2,0 % par an, le rapport annex au projet de loi de programmation table sur une rduction dun point par an du dficit structurel sur la priode 2012-2014.

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B - Des dcisions qui restent prendre sur les mesures de redressement


1 - Les hausses de prlvements obligatoires
Certaines des mesures de hausse des prlvements obligatoires adoptes depuis le dpt de la nouvelle loi de programmation nauront dimpact sur les recettes publiques qu partir de 2012 (par exemple, le coup de rabot sur les rductions et crdits dimpt sur le revenu), ou verront leur rendement augmenter en 2012 (par exemple lamnagement du crdit dimpt en faveur du dveloppement durable). Les mesures adoptes depuis le dpt de la loi de programmation 2011-2014 contribueront ainsi, au total, augmenter de 2,7 Md de plus les prlvements en 2012, soit quasiment lobjectif inscrit dans la loi. Le rendement de certaines mesures continuera augmenter aprs 2012 (la rforme des dispositifs en faveur de laccession la proprit, par exemple). Les informations disponibles ne permettent cependant pas destimer leur impact total, qui reste donc incertain, en 2013 et au-del. Il nest en consquence pas sr, ce stade, que la disposition de la loi de programmation selon laquelle le rendement des mesures nouvelles sera de 3 Md en 2013 et 2014 sera respecte.

2 - Les conomies sur les dpenses publiques


La croissance de 0,8 % en volume des dpenses publiques sur la priode 2011-2014 repose sur le respect des normes de croissance des dpenses de lEtat, en volume et en valeur, et sur celle des dpenses des rgimes de scurit sociale, qui elle-mme dpend de la matrise de lONDAM et des effets de la rforme des retraites. Par rapport leur croissance tendancielle des annes 1999-2009, cet objectif suppose de raliser chaque anne environ 17 Md dconomies sur les dpenses publiques primaires. En cumul, il sagit de rduire les dpenses publiques de 50 Md en trois ans (de 2012 2014) par rapport la tendance.

a) Les dpenses de lEtat


Les dpenses de lEtat dans le champ de la norme budgtaire ne doivent pas augmenter plus vite que linflation et les dpenses hors pensions et charges dintrt doivent tre stabilises en valeur. Les conditions de respect de ces normes ne sont pas compltement runies.

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La masse salariale hors contributions au financement des pensions Le budget pluriannuel prvoit, primtre constant, une baisse de 0,6 % de la masse salariale en 2012 puis de 0,7 % en 2013 aprs une hausse de 0,8 % en 2011, si bien quelle serait, en 2013, infrieure de 0,4 % son niveau de 201048. Dans un rapport demand par la commission des finances de lAssemble nationale en septembre 2010, la Cour a montr que le nonremplacement dun dpart la retraite sur deux, qui permet une conomie brute denviron 800 M par an49, ne suffit pas pour atteindre cet objectif compte tenu de lvolution des rmunrations. Les conditions ncessaires pour latteindre sont, dune part, le gel de la valeur du point de la fonction publique jusqu la fin de 2013 (donc trois annes de suite) et, dautre part, un strict plafonnement de lensemble des mesures catgorielles et diverses 500 M par an (dont 400 M pour la rtrocession de la moiti des gains de productivit). Or, lexcution des crdits de personnel en 2009 montre que les mesures catgorielles ont t en ralit bien plus importantes. A lhorizon de 2013, une rflexion devra tre engage sur une rduction du taux de rtrocession de 50 % des conomies tires de la baisse des effectifs. Les dpenses de fonctionnement et dintervention Le budget triennal suppose que la rorganisation des services rsultant de la rvision gnrale des politiques publiques permettra une conomie de 1,0 Md sur les dpenses de fonctionnement lhorizon de 2013. Le cot des interventions dites de guichet naugmente que trs lgrement de 2010 2013 dans le budget triennal, ce qui suppose de raliser des conomies dont le cumul en 2013 slverait 5,7 Md. Or, dune part, les conomies identifies ce jour ne reprsentent que 1,8 Md en 2013 dont lessentiel serait ralis en 2011. Dautre part, comme on la vu, il sagit pour partie de dpenses qui correspondent des transferts de lEtat vers dautres organismes publics et dont la rduction na aucun impact sur les dpenses consolides de lensemble des administrations publiques.

La masse salariale en 2010 ayant t, on la vu, fortement rvise la hausse en loi de finances rectificative, ces volutions seront probablement revues. 49 Lanalyse des mthodes de prvision de la masse salariale a montr que lestimation de 1 000 M par an retenue par le Gouvernement semble surestime.

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Le cot des dpenses dintervention discrtionnaires serait rduit de 3,0 Md en trois ans. Comme pour les 0,7 Md dconomies attendues en 2011, ce rsultat serait obtenu par des coupes forfaitaires et par une diminution des crdits de la politique de lemploi permise par une amlioration de la situation conomique, ce qui reste assez hypothtique.

b) Les dpenses de protection sociale


La loi de programmation comporte, pour chacune des annes 2011 2014, un objectif de dpenses des rgimes obligatoires de base (toutes branches confondues) et un objectif national de dpenses dassurance maladie (ONDAM). La croissance de lONDAM est fixe 2,8 % en valeur pour chacune des annes 2012 2014. Les rformes ncessaires pour ramener la croissance des dpenses de sant de leur rythme tendanciel 2,8 % par an ne sont dcrites quen des termes trs gnraux utiliss de longue date et dont le contenu nouveau nest pas prcis : monte en puissance des agences rgionales de sant ; rorganisation du systme hospitalier ; adaptation de la dmographie mdicale et paramdicale ; exprimentation de nouveaux modes de rmunration des mdecins ; renforcement de la lutte contre la fraude ; amlioration du pilotage des dpenses, etc. En outre, certaines de ces rformes, comme la rorganisation des hpitaux, ont souvent des cots immdiats avant quelles ne permettent de dgager des conomies. La rforme des retraites entranerait, selon les estimations du Gouvernement pralables au dpt du projet de loi, une diminution denviron 5,0 Md des dpenses publiques lhorizon de 2013, pour lessentiel du fait du recul des limites dge.

c) Les dpenses locales


La progression des dpenses locales serait de 0,6 % en volume sur la priode 2011-2014, soit 2,4 % en valeur alors que leur croissance en valeur tait de 5,7 % par an sur les annes 1999 2009. Cette modration sur une aussi longue priode demeure hypothtique.

d) Le total des conomies


Les conomies avances sont dcrites de manire beaucoup trop gnrale pour pouvoir tre totalises et rapproches des 50 Md escompts. En outre, elles seront en partie compenses par la forte

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croissance, de 2010 2014, des dpenses publiques induites par la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement.

C - Un dficit suprieur 3 % du PIB en 2013 sans nouvelles mesures


La loi de programmation prvoit que le dficit public passera de 6,0 % du PIB en 2011 3,0 % en 2013, soit une amlioration de 1,5 point de PIB par an sur les annes 2012 et 2013. Cet objectif ne peut pas tre atteint sans nouvelles mesures de redressement. Leffort structurel de rduction du dficit aurait y contribuer pour moins de la moiti, mais il est, on la vu, insuffisamment document. En ltat actuel des rformes annonces, un tel effort est peu probable. Le solde de cette rduction du dficit (environ 0,8 point de PIB par an) proviendrait notamment de la reprise de la croissance, amplifie par une lasticit de 1,1 des recettes publiques au PIB. Le taux de croissance retenu pour le PIB (2,5 % par an sur les annes 2012 et 2013) est suprieur celui de la croissance potentielle (au mieux de lordre de 1,8 %), ce qui est possible pendant une phase de rattrapage aprs une crise. Cependant, une hypothse plus faible doit aussi tre envisage compte tenu des perspectives de croissance plutt mdiocres pour la zone euro sur cette priode. A la demande du Snat, le rapport annex la loi de programmation prcise quune croissance de 2,0 % conduirait le Gouvernement augmenter chaque anne de 4 6 Md leffort structurel de redressement des comptes publics. Il devrait ainsi tre port de 0,65 0,9 point de PIB, alors que les conditions ne sont pas encore runies pour obtenir un effort de 0,65 point. Le dficit et lendettement publics risquent donc de scarter nettement de la trajectoire prvue par la loi de programmation si de nouvelles mesures de redressement ne sont pas rapidement prises. Or, le respect de cette trajectoire est essentiel pour assurer la confiance des acteurs conomiques dans la capacit de la France rtablir lquilibre de ses comptes. Ce rquilibrage est lui-mme dautant plus ncessaire que le vieillissement de la population va accrotre les dpenses et les dficits, notamment travers les remboursements dassurance maladie.

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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Hors effets de la crise, plan de relance et autres oprations exceptionnelles, la croissance des dpenses publiques en 2010 aurait t de 1,4 % en volume, selon les estimations du Gouvernement, donc infrieure la tendance de ces dix dernires annes (2,3 %), mais suprieure aux objectifs de moyen terme (1,0 %) de la premire loi de programmation, de fvrier 2009, et trop forte pour contribuer rduire le dficit structurel. Ce dficit structurel a t, au contraire, aggrav, hauteur de 0,3 % du PIB hors plan de relance, par des mesures durables de baisse des prlvements obligatoires qui contrevenaient aux rgles de la loi de programmation. Leffort de redressement ncessaire a t accru dautant. Les rgles de la nouvelle loi de programmation, adopte en dcembre 2010, imposent dsormais, chaque anne, un effort structurel de rduction du dficit, ce qui rpond aux recommandations de la Cour. Damples rformes restent nanmoins ncessaires pour respecter les objectifs dvolution des dpenses publiques. En 2011, la croissance des dpenses prvue par le Gouvernement est encore de 1,4 % en volume, hors facteurs exceptionnels ou conjoncturels. Cette inflexion par rapport la moyenne des dix dernires annes (2,3 %) suppose des conomies sur les dpenses primaires de lordre de 13 Md. Or, les mesures identifies reprsentent une conomie denviron 5 Md. Mme si la croissance des dpenses est de 1,4 %, elle sera suprieure lobjectif de la loi de programmation pour 2011-2014 qui vient dtre vote (0,8 %) et trop forte pour rduire le dficit structurel. Celui-ci diminuerait seulement du fait des mesures de hausse des prlvements obligatoires. Ces dernires reprsentent 10 Md en 2011 (soit 0,5 % du PIB), mais certaines nont quun effet temporaire et le rendement des mesures prennes est de 7,5 Md. La diminution de 1,7 point de PIB du dficit en 2011 repose par ailleurs sur des hypothses de croissance et de recettes publiques plutt favorables. Les objectifs de dpenses et de recettes retenus dans la loi de programmation reprsentent un effort structurel de rduction du dficit de 0,65 point de PIB partir de 2012, encore loin de lobjectif dun point recommand par la Cour.

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De plus, les mesures de hausse des prlvements obligatoires et dconomies sur les dpenses publiques sont trs peu documentes audel de la premire anne de programmation, comme dans les programmes de stabilit dposs depuis 12 ans et dans la loi de programmation 2009-2012. Or, lanalyse de certains postes, comme la masse salariale de lEtat, montre que les volutions prvues par le Gouvernement supposent de satisfaire des conditions trs exigeantes. Leffort structurel doit donc tre plus ambitieux pour ramener le dficit public 3 % du PIB en 2013. En outre, les mesures ncessaires pour le raliser devront tre rapidement prcises pour assurer la pleine crdibilit de cet objectif.

REPONSE CONJOINTE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

1. Nous constatons avec satisfaction que !a Cour considre la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2011 2014 comme l'outil adquat pour la programmation de l'effort structurel de rduction des dficits. Nous notons que la Cour souligne que l'tablissement de nouvelles rgles budgtaires, notamment dans le cadre de la nouvelle loi du 28 dcembre 2010 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les annes 2011 2014, rpond aux recommandations qu'elle a formules dans ses prcdents rapports. Nous considrons comme la Cour qu'elles amliorent efficacement le dispositif mis en place par la prcdente loi de programmation et qu'elles constituent un point d'quilibre satisfaisant. En particulier, la rgle d'interdiction de l'endettement des ODAC permettra de rpondre une dispersion et une insuffisante matrise des sources d'mission d'emprunt au sein des administrations publiques. La loi de programmation, en ce qu'elle fixe des plafonds de dpenses sur les champs des lois de finances et financement de la scurit sociale, ainsi qu'un niveau minimal de mesures nouvelles en prlvements obligatoires, prfigure la << loi-cadre de programmation des finances publiques telle que l'a prconise le groupe de travail prsid en 2010 par M. Camdessus. Comme la Cour, nous estimons que la mise en uvre des propositions du groupe Camdessus constituerait une avance majeure par rapport aux programmations existantes et que ces propositions mritent d'tre

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soutenues. Ainsi que le signale la Cour, cette rforme ne pourra avoir toute sa porte que si la loi-cadre s'impose juridiquement aux lois financires. Le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre ont raffirm rcemment leur engagement en faveur d'une rforme constitutionnelle. Le Gouvernement engagera prochainement une large consultation sur la question. 2. Alors mme que les prvisions du Gouvernement sont juges plausibles pour 2010, les estimations de la Cour nous semblent trop pessimistes sur les prvisions de croissance, de croissance potentielle et de dficit public pour 2011. Nous prenons acte des commentaires positifs de la Cour sur le respect de notre objectif de dficit public 2010 et sur les mesures dtermines prises par le Gouvernement pour redresser nos finances publiques. Sur l e s perspectives de croissance potentielle et de croissance effective La Cour indique que la croissance en 2011 pourrait tre infrieure 2%. La prvision est videmment toujours assortie d'une incertitude, particulirement leve en cette priode, comme le reflte la dispersion importante des prvisions des conjoncturistes. Si la moyenne des prvisions du << consensus forecasts" de janvier est de 1,6% pour 2011, plusieurs organismes affichent une prvision de croissance comparable celle du Gouvernement: 1,9% pour UBS, 2,1% pour Exane et Goldman Sachs. Une croissance du PIB de 2,0% pour l'anne 2011 parat ainsi tout fait la porte de l'conomie franaise : c'est un rythme proche de celui observ sur les 4 derniers trimestres (du 4e trimestre 2009 au 3e trimestre 2010) et les indicateurs conjoncturels publis depuis le dpt du PLF vont dans le sens de la poursuite de l'amlioration de la situation conomique pour les prochains mois. Cette croissance de 2,0% est un peu suprieure la croissance potentielle de l'conomie franaise (1 %% selon le Gouvernement et 1,5% selon la Commission europenne), comme c'est gnralement le cas les annes suivant une rcession qui creuse un large dficit de production par rapport au potentiel. C'est d'ailleurs ce qu'indique la Cour en jugeant possible un rythme de 2,5 % par an en 2012 et 2013. La Cour des comptes mentionne avec raison la difficult d'estimation de la croissance potentielle en sortie de rcession du fait de l'incertitude sur les effets de la crise. La Commission europenne a d'ailleurs revu ses estimations la hausse de l'ordre de 0,3 point entre 2008 et 2011 du fait d'une amlioration de sa mthode d'estimation. Cette rvision la hausse tait anticipe et avait d'ailleurs t signale la Cour en juin. La Commission a ainsi rejoint l'estimation de croissance potentielle du Gouvernement 1 % pour 2010, chiffre nettement suprieur celui du FMI. Pour 2011, l'cart entre la Commission (1,5%) et le Gouvernement

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(1 %) reste limit et reflte en grande partie la prise en compte par le Gouvernement des effets positifs des rformes en faveur de l'emploi des sniors sur la population active (rforme des retraites notamment). Sur les prvisions de dficit public La Cour nous semble trop pessimiste dans ses commentaires sur le respect de l'objectif de dficit public en 2011. Nous tenons insister sur l'ampleur indite des mesures de redressement votes dans le cadre des lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2011. Et nous avons souhait que l'effort de rduction de la dpense publique soit collectif: - les dpenses de l'Etat seront geles en valeur hors dette et pensions ; - les concours augments ; aux collectivits territoriales ne seront pas

- et les organismes de scurit sociale devront respecter une volution de l'objectif national des dpenses d'assurance maladie (ONDAM) de 2,9 %. De mme, l'extinction en 2011, conformment aux annonces effectues, du plan de relance de l'conomie, illustre la dtermination du Gouvernement dans la consolidation de nos finances publiques et son souhait de voir ce plan, dont l'efficacit est trs largement reconnue, conserver son caractre temporaire et cibl. Il convient enfin de rappeler que le FMI, dont la prvision de dficit public pour la France en 2011 est de 6,0% du PIB, comme l'OCDE, dont la prvision est de 6,1% du PIB, sont bien plus confiants. 3. Pour tenir nos engagements de finances publiques sur 2012-2014, l'effort structurel minimal raliser est clairement fix ; le dtail des mesures mises en uvre sera prcis au fur et mesure dans les prochaines lois financires. Tout en saluant la clart de l'objectif de redressement structurel, pleinement explicit par la loi de programmation, la Cour oppose au Gouvernement le caractre insuffisamment dtaill des mesures prendre pour l'atteindre sur la priode 2012-2014. Selon nous, l'essentiel est que la LPFP programme l'effort structurel minimal sur la priode, puisque la hausse des mesures nouvelles et la matrise des dpenses font l'objet de rgles contraignantes ds 2011. Ainsi, la LPFP fixe 11 Md en 2011 et au moins 3 Md par an de 2012 2014 l'impact annuel minimal des mesures nouvelles affrentes aux prlvements obligatoires, li aux rductions de niches fiscales et sociales. Cette rgle de comportement nuance, d'ailleurs, la porte de la critique de la Cour sur le caractre non prenne d'une partie des mesures

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nouvelles, car le Gouvernement s'impose avec cette rgle de mettre en uvre chaque anne toutes les mesures requises pour respecter l'objectif d'effort structurel fix. La loi fixe galement les plafonds de dpenses de l'Etat, globalement et pour chacune des missions du budget gnral, ainsi que les plafonds annuels d'objectifs de dpense des rgimes obligatoires de base de scurit sociale et d'objectif national de dpense d'assurance maladie (ONDAM). La Cour critique le manque de documentation des mesures de redressement au-del de 2011. Elle en conclut que l'objectif de ramener le solde public 3,0% du PIB en 2013 ne serait pas atteint sans nouvelles mesures. En premier lieu, lorsque la Cour considre qu'une partie des conomies raliser sur les dpenses primaires n'a pas t documente, elle semble sous-estimer le ralentissement tendanciel sur la priode des dpenses publiques qui participera, avec les mesures de redressement prises par le Gouvernement, au respect de l'objectif d'volution des dpenses publiques de la LPFP. Ainsi, considrer que la croissance moyenne des dpenses publiques observe entre 1999 et 2009, soit +2,3% en volume, constitue une approximation de leur croissance tendancielle est discutable, comme le signale d'ailleurs elle-mme la Cour. La Cour semble ngliger le fait que de nombreux dispositifs mis en place dans un pass rcent ont pes sur l'volution de la dpense publique, comme l'allocation personnalise d'autonomie, la prestation d'accueil du jeune enfant ou encore la prestation de compensation du handicap. Ces mesures ne joueront plus autant la hausse sur l'volution de la dpense. Rappelons ensuite qu'il n'est pas dans l'objet d'une LPFP - qui fixe un cadre de programmation - ni des PLF et PLFSS pour 2011 - dont la porte est essentiellement annuelle - de documenter l'ensemble des mesures de redressement en dpenses et en recettes sur la priode de programmation. Dans le respect de la LPFP, les projets de lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2012, 2013 et 2014 dtermineront les mesures qui restent prciser. En tout tat de cause, le constat d'insuffisante documentation, ce jour, des conomies et rformes ne peut tre fait par la Cour sans distinguer l'tat des autres secteurs des finances publiques. Pour l'tat, la programmation fine des crdits et les rformes sous-jacentes sont dj prcises dans le budget triennal 2011-2013. Concernant les observations de la Cour sur la matrise des dpenses de sant, la dfinition d'objectifs pluriannuels en niveau plutt qu'en taux annuels de progression, en obligeant corriger les ventuels dpassements de l'objectif, mais aussi la mise en rserve de dotations en dbut d'exercice, attestent de la dtermination du Gouvernement. Cette dtermination s'est dj traduite au printemps dernier par la dcision de

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prendre des mesures supplmentaires d'conomies pour permettre le strict respect de I'ONDAM alors que le comit d'alerte anticipait un dpassement sur l'anne en cours de 600 M, soit donc d'une ampleur infrieure au seuil d'alerte. Il faut galement noter le ralentissement des dpenses d'assurance maladie avec une progression de l'ONDAM identique en 2008 et 2009 de 3,5% et le respect de l'objectif de 3,0% en 201O. Ces volutions sont comparer avec une croissance tendancielle d'environ 4 Y>% et une croissance moyenne d'environ 5% de 2000 2007. Les objectifs retenus dans le cadre du pluriannuel, soit +2,9% en 2011 et +2,8% partir de 2012 sont ambitieux et contribueront ralentir la dpense publique tout en restant atteignables au vu de la tendance rcente. Concernant l'volution des dpenses de retraites, la Cour aurait pu relever qu'indpendamment de la rforme de 2010, la monte en charge de la rforme de 2003 contribuera diminuer les dpenses. En effet, le relvement de la dure d'assurance prvu par la rforme de 2003 se poursuit : de 162 trimestres requis pour la gnration 1950 (qui pouvait liquider en 2010), on passera 163 trimestres pour la gnration 1951 (qui pourra liquider partir de 2011). Ce relvement aura un effet sur les dpenses de pensions selon deux canaux : soit les assurs dcaleront leur dpart pour atteindre la nouvelle dure d'assurance, ce qui rduira le nombre de retraits et donc la masse des pensions ; soit les assurs ne modifieront pas leur comportement et subiront une dcote qui viendra diminuer le montant de leur pension. Il faut galement prendre en compte la forte diminution depuis 2009 du cot des dparts anticips la retraite. Nous rappelons la dtermination du Gouvernement prendre toutes les mesures ncessaires pour redresser la trajectoire de nos finances publiques, conformment aux engagements pris devant le Parlement et vis--vis de nos partenaires europens.

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Chapitre II Les dpenses fiscales

Les dpenses fiscales 50 sont des pertes de recettes directes rsultant des drogations fiscales. Par extension, lexpression dsigne, plus largement, les drogations fiscales lorigine de ces pertes de recettes. Il sagit de dispositions lgislatives drogatoires par rapport aux normes fiscales de rfrence. En pratique, la frontire, pour un impt ou une taxe donn, entre ce qui doit tre considr comme une drogation et ce qui peut tre tenu pour une simple modalit dapplication de la rgle donne souvent lieu discussion. Les drogations peuvent prendre des formes diverses : taux rduits dimposition, exonrations, abattements sur le revenu imposable, dductions de charges, rductions et crdits dimpts. Les dpenses fiscales visent dabord rpondre un besoin conomique ou social, par leurs effets incitatifs ou redistributifs. Mais ces effets, mme directs, font rarement lobjet dvaluations approfondies. Or le montant des pertes de recettes pour les seules dpenses fiscales figurant sur la liste officielle est considrable. La problmatique des niches sociales51 est tout--fait similaire.

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Le terme niches fiscales est aussi utilis pour dsigner les dpenses fiscales. Les niches sociales sont lquivalent des dpenses fiscales pour ce qui concerne les recettes de la scurit sociale.

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Les montants en jeu justifient que ce chapitre II souvre par une analyse densemble consacre lenjeu budgtaire majeur des dpenses fiscales, complte par une approche spcifique qui examine les dpenses fiscales du programme 134 de la loi de finances relatif au dveloppement des entreprises et de lemploi. Certaines des conclusions prsentes ici ont galement nourri le rapport du Conseil des prlvements obligatoires sur Entreprises et niches fiscales et sociales paru en octobre 2010. Aprs avoir examin, dans le rapport public annuel pour 2010, certaines niches fiscales consacres loutre-mer52, travers les constats faits en Nouvelle-Caldonie et Wallis et Futuna, la Cour formule, dans ce chapitre, des observations sur la troisime dpense fiscale la plus coteuse, la prime pour lemploi, une dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus. Dautres dispositifs fiscaux, dont bnficient les rservistes militaires et les arbitres et juges sportifs, sont voqus dans les chapitres II et IV de la troisime partie du prsent tome 1 du rapport.

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Rapport public annuel 2010, tome 1, p. 495 et suivantes.

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Les dpenses fiscales : un enjeu budgtaire majeur


_____________________ PRESENTATION ____________________ Le cot total des quelque 500 dpenses fiscales prsentes en annexe du projet de loi de finances pour 2011 est estim 72,9 Md en 2009. En plus de ces dpenses, les dispositifs retirs de cette liste depuis 2005 reprsentent un montant suprieur (75Md) et concernent pour lessentiel limpt sur les socits hauteur de 59Md. Lenjeu budgtaire global pour les finances publiques reprsente donc un montant proche de 150Md. Dans son rapport de juin 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour a soulign le caractre flou de la dfinition des dpenses fiscales et le manque de cohrence de la liste prsente en annexe des projets de loi de finances, ainsi que la fragilit du chiffrage de leur cot, dont, pour autant, la trs forte augmentation depuis 2004 ne fait pas de doute. Au regard de la situation particulirement tendue des finances publique, la Cour a recommand de diminuer ce cot de 10 Md et dautant celui des niches sociales. Depuis lors, la rduction du cot des dpenses fiscales et sociales a t place au cur du plan de redressement des finances publiques inscrit dans la nouvelle loi de programmation des finances publiques, comme on la vu dans le chapitre prcdent. La prsentation densemble ci-aprs, assortie dun premier bilan tabli essentiellement sur la base des informations donnes en annexe du projet de loi de finances pour 2011, rcapitule les questionnements dordre budgtaire soulevs par les dpenses fiscales et examine lvolution de leurs cots, ainsi que les mesures annonces pour les rduire, le tout la lumire des observations et recommandations prsentes dans les prcdents rapports de la Cour, actualises par ses travaux les plus rcents.

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Les dpenses fiscales sont souvent substituables des dpenses budgtaires, do leur appellation, cette substituabilit tant plus ou moins forte selon leur forme. Un crdit dimpt est ainsi largement quivalent une subvention budgtaire, car lavantage procur au bnficiaire est indpendant du montant de limpt quil devrait payer si ce dispositif nexistait pas (si le crdit dimpt dpasse ce montant, lEtat verse le complment au contribuable)53. La forte croissance des dpenses fiscales partir de 2004 concide avec la mise en uvre dune norme de croissance zro volume des dpenses budgtaires, et ce sont les dpenses fiscales les plus substituables des dpenses budgtaires qui ont le plus augment (cf. ciaprs). Il est donc probable que la cration et lextension de certaines dpenses fiscales aient permis de contourner cette norme budgtaire. Le chapitre de ce rapport sur lagence nationale de la recherche montre, par exemple, que la rpartition entre dpenses budgtaires et fiscales qui tait inscrite dans la loi de programme pour la recherche de 2006 a t profondment modifie, la part des dpenses fiscales en 2010 stant avre beaucoup plus importante que prvu. Le dveloppement des dpenses fiscales a permis daccrotre les interventions de lEtat sans mobiliser des crdits budgtaires supplmentaires mais avec les mmes effets sur les dficits.

I - Un cot lev et fortement croissant


Les dpenses fiscales sont recenses, avec leur cot, sur une liste annexe aux projets de loi de finances. Chaque anne, des mesures sont retires de cette liste, ou y sont ajoutes, alors mme quaucune disposition lgislative ou rglementaire ne les a modifies. Le cot des dpenses fiscales en 2009 est examin ici principalement sur la base de la liste annexe au projet de loi de finances pour 2011. Sa croissance de 2004 2009 est corrige pour tenir compte des changements de primtre qui ont modifi la liste des dpenses fiscales depuis le projet de loi de finances pour 2006. La pertinence de cette liste et la qualit des estimations du cot des dpenses fiscales sont analyses dans la partie suivante.
Une rduction dimpt se diffrencie dun crdit dimpt par le fait que la part dpassant le montant de limpt d nest pas verse au contribuable. Les mnages non imposables nen bnficient donc pas.
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A - Une forte progression de 2004 2009


Le nombre de dpenses fiscales est pass, primtre constant, denviron 400 dans le projet de loi de finances pour 2006 500 dans celui pour 2011. Leur cot en 2010 et 2011 tant encore prvisionnel, lanne 2009 a t retenue pour mesurer leur enjeu budgtaire. Il en ressort que la croissance du cot total des dpenses fiscales a t, en moyenne et primtre constant, de 9,1 % par an de 2004 200954 soit de 55 % sur lensemble de la priode. Hors mesures de relance, elle a t de 7,4 %, soit de 43 % sur cette priode. Le cot des crdits et rductions dimpt sur le revenu, qui sont les dpenses fiscales les plus substituables des dpenses budgtaires, a, dans le mme temps, augment de 142 %. Cette volution confirme que les dpenses fiscales ont, en fait, t utilises pour contourner la norme de croissance des dpenses budgtaires. Le tableau suivant montre lvolution des 17 dpenses fiscales dont le cot tait suprieur 1 Md en 2009. Les 9 dispositifs retirs de la liste depuis 2004, et dont le cot est aussi suprieur 1 Md, ont t ajouts. Ces volutions doivent sans doute tre considres avec beaucoup de prcautions, car elles peuvent rsulter de la croissance spontane du cot de ces dispositifs et de modifications lgislatives, mais aussi de changements de mthodes de chiffrage. La progression du cot de chaque dispositif pris isolment a donc une signification limite55. Toutefois, il nen est pas moins instructif dobserver que, sous cette rserve, le cot dun grand nombre de dpenses fiscales sest accru de plus de 50 % (10 mesures, sur les 19 pour lesquelles la hausse du cot peut tre estime, dont 5 sont hors de la liste annexe la loi de finances), parfois mme de plus de 100 % (6 mesures dont 3 sont hors de la liste) entre 2004 et 2009, ce qui explique laugmentation globale de 43 %. Seules trois mesures ont vu leur cot baisser.

En tenant compte dun changement de mthode de calcul relatif aux avantages fiscaux de lassurance vie ; sinon, la croissance est de 8 %. 55 Les changements de mthode ne sont mentionns que depuis le projet de loi de finances pour 2008.

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Variation du cot des principales dpenses fiscales


Dispositif Dispositifs figurant sur la liste Prime pour lemploi Rduction et crdit impt emploi domicile Crdit impt dveloppement durable Abattement 10 % pensions Demi-part veufs ayant lev des enfants Exonration prestations familiales Exonration pargne salariale Exonration heures supplmentaires Crdit impt intrts emprunt Crdit impt recherche Exonration assurance maladie complmentaire Taux rduit entretien logement Taux rduit restauration Taux rduit mdicament Taux rduit DOM Taux rduit fioul domestique utilis comme carburant Exonration personnes ges ou de condition modeste Dispositifs retirs de la liste Demi-part enfant majeur rattach au foyer fiscal Taux forfaitaire imposition plus values valeurs mobilires Abattement 40 % dividendes Rgime socits mres et filiales Intgration fiscale Taux rduit plus-values long terme cession participations Taux rduit PME Exonration impt forfaitaire annuel Exonration carburant avions Impt 2004 (M) 2 450 1 700 350 2 050 1 470 1 650 370 NS In. 480 NC 4 100 In. 980 850 1 400 NC 2009 (M) 3 940 2 930 2 760 2 490 1 700 1 500 1 400 1 290 1 090 2 400 2 100 5150 1 500 1 130 1 090 1 100 1 233 Variation en M 1 490 1 230 2 410 440 230 - 150 1 030 NS NS 1 920 NS 1 050 NS 150 240 - 300 NS Variation en % 61 72 689 21 16 -9 278 NS NS 400 NS 26 NS 15 28 - 21 NS

IR IR IR IR IR IR IR IR IR IR / IS TCA TVA TVA TVA TVA TIPP TH

IR IR IR IS IS IS IS IFA TIPP

1 600 2 250 In. 12 000 2 500 1 780 1 440 In. 1 215

1 925 1 725 1 500 34 000 18 400 3 400 2 400 1 175 3 500

325 - 525 NS 22 000 15 900 1 620 960 NS 2 285

20 - 23 NS 183 636 91 67 NS 188

Source : Cour des comptes partir des projets de loi de finances de 2006 et 2010 ; NB. In. : mesure inexistante en 2004 ; NC : mesure non chiffre ; NS : non significatif, car la mesure tait inexistante ou non chiffre en 2004.

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B - Un cot lev en 2009


Le cot des dpenses fiscales en 2009 est estim 72,9 Md dans le projet de loi de finances pour 2011. Hors mesures de relance, il tait encore de 68,1 Md et reprsentait 30 % des recettes fiscales nettes de lEtat en 2009, contre 18 % en 200456. Si cette dernire proportion avait t maintenue constante, les recettes fiscales et le solde budgtaire de lEtat auraient t amliors denviron 27 Md en 200957.

1 - La rpartition par impt


Le tableau suivant indique la rpartition de ce cot total en 2009 entre les diffrents impts concerns. Rpartition des dpenses fiscales en 2009 par impt (en Md)
Impt sur le revenu 36,1 TVA et TIPP 17,4
1. 2. 3.

Impts sur le revenu et les socits (1) 8,4 Impts locaux (3) 3,0

Impt sur les socits 3,4 Autres 0,6

Impts sur le patrimoine (2) 3,9 Total 72,9

Source : projet de loi de finances pour 2011


dispositions communes lIS et lIR (bnfices industriels et commerciaux, agricoles, non commerciaux). Impt de solidarit sur la fortune et droits denregistrement Allgements dimpts pris en charge par lEtat.

Cette dcomposition doit tre considre avec prcaution car les dispositifs retirs de la liste des dpenses fiscales depuis 2005 concernent principalement limpt sur les socits. Leur cot en 2009 est estim 59 Md, dont 34 Md pour le rgime des socits mres et filles et 18 Md pour le rgime dintgration fiscale. Les mesures dclasses autres que ces deux dernires reprsentent environ 7 Md pour un cot officiel des dpenses fiscales relatives aux socits de 3,4 Md. En outre, le report en avant, sans limite, des dficits na jamais figur sur la liste des dpenses fiscales, alors quil reprsentait un cot potentiel de 50 Md fin 2009 (tal sur plusieurs annes).

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A primtre constant ; cf. ci-dessous le problme de la liste des dpenses fiscales. Si on prend comme rfrence lanne 2008, les dpenses fiscales reprsentaient 27 % des recettes fiscales nettes, soit une perte de 23 Md par rapport 2004.

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Une ventilation plus fine des dpenses fiscales relatives limpt sur le revenu, selon la nature des revenus concerns, est possible : les dpenses fiscales concernent, approximativement, les salaires pour 8 Md58, les prestations sociales pour 6 Md (dont 3,5 Md au titre des retraites), les revenus fonciers pour 2 Md, les revenus de capitaux mobiliers pour 3 Md, les plus-values pour 1 Md, les bnfices industriels et commerciaux, agricoles et non commerciaux59 pour moins de 1 Md. Le solde, environ 15 Md, correspond des dispositifs couvrant lensemble des revenus, ou attachs, non pas des revenus, mais des dpenses particulires.

2 - La rpartition par mission budgtaire


Les cinq missions budgtaires pour lesquelles le cot des dpenses fiscales rattaches - entre 6 et 12 Md pour chacune - est le plus lev sont indiques dans le tableau suivant. Missions avec les dpenses fiscales les plus leves en 2009
Mission budgtaire Solidarit, insertion, galit des chances Ville et logement Travail et emploi Economie Engagements financiers de lEtat Cot (Md) 11,9 11,8 10,2 6,3 6,2

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009

Pour les sept missions indiques dans le tableau ci-dessous, le cot des dpenses fiscales rattaches est suprieur au montant des dpenses budgtaires (exprimes en crdits de paiement), jusqu cinq fois. Dpenses fiscales en % des crdits de paiement en 2009
Mission budgtaire Sant Economie Outre-mer Politique des territoires Sport, jeunesse et vie associative Ville et logement Solidarit, insertion et galit des chances Source : projet de loi de finances pour 2009
Dont la moiti pour la prime pour lemploi dont 94 % des bnficiaires sont salaris. 59 Hors dispositions communes ceux-ci et lIS.
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Dpenses fiscales (%) 427 324 177 170 159 154 106

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II - Une notion floue, des cots mal connus


Le cot rel des dpenses fiscales est trs mal connu parce que leur liste est loin dtre exhaustive et parce que le chiffrage du cot de beaucoup dentre elles est trs fragile.

A - Une dfinition imprcise et une liste peu cohrente


En soulignant le manque de cohrence et les fluctuations de la dfinition des dpenses fiscales donne en annexe des projets de loi de finances, la Cour a, dans son rapport de juin 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques, montr pourquoi les raisons invoques pour justifier linscription ou non de certaines mesures sur la liste des dpenses fiscales ne sont pas satisfaisantes. Par exemple, lapplication dun taux rduit de TVA est une dpense fiscale dans certains cas (htels, presse, entretien du logement, notamment) et pas dans dautres (livre, transport de voyageurs, spectacles, etc.), sans motifs convaincants. Lenjeu est pourtant essentiel : le cot en 2009 des dispositifs retirs de la liste des dpenses fiscales depuis 2004, (75 Md au total), alors quils existent toujours, est plus lev que le cot de ceux qui y figurent (73 Md). Sils taient ajouts la liste, les dpenses fiscales auraient reprsent 60 % des recettes fiscales nettes en 2009. Ces dispositifs sont qualifis dsormais de modalits particulires de calcul de limpt 60. Dans le rapport du Gouvernement annex au projet de loi de finances pour 2011, les dpenses fiscales restent dfinies comme des dispositions lgislatives ou rglementaires drogatoires par rapport une norme fiscale qui elle-mme nest pas dfinie. Aucun progrs nest observ sur ce point. Les mesures de rduction ou de suppression des dpenses fiscales annonces par le Gouvernement lors de la prsentation du projet de loi de finances pour 2011 illustrent le caractre incomplet et le manque de cohrence de la liste des dpenses fiscales annexe ce projet de loi : la moiti dentre elles ny figurent pas.

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Certaines mesures peuvent aussi tre retires de la liste parce que leur cot nest plus la charge de lEtat (impts affects dautres organismes publics).

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Cest ainsi le cas des modalits dimposition en cas de mariage, PACS ou divorce (cot de 500 M en 2010) ou encore du taux rduit de TVA sur les offres dites triple play (1 100 M). Le rgime des socits mres et filiales, dont le cot sera rduit de 200 M, a t retir de la liste des dpenses fiscales en 2005. La modification qui lui est apporte en 201161 montre que, mme si on considre que les grands principes de ce rgime62 relvent de la norme de rfrence, certaines de ses dispositions particulires constituent certainement en elles-mmes des dpenses fiscales. Les dispositions du rgime de lintgration fiscale, retir aussi de la liste en 2005, qui vont au-del de la stricte compensation des pertes et profits au sein dun groupe pourraient aussi tre ajoutes la liste des dpenses fiscales63. Dautres dispositifs ont t retirs encore plus rcemment de la liste, en 2008 pour ce qui concerne lexonration des plus-values ralises sur les cessions de valeurs mobilires lorsquelles ne dpassent pas un certain seuil (180 M). Limposition des contrats dassurance maladie solidaires et responsables la taxe sur les conventions dassurance taux rduit est retire de la liste compter de 2011 dans le projet de loi de finances pour 2011. Ils resteront pourtant imposs un taux rduit de moiti et le cot de cet avantage sera encore de 1 100 M. Cette dernire mesure a t retire de la liste des dpenses fiscales au motif que cette liste comprend seulement les dispositifs concernant les recettes fiscales de lEtat et les allgements dimpts locaux la charge de lEtat. Or, le produit de la taxe sur les conventions dassurance est transfr aux collectivits territoriales en 2011, sauf la part correspondant limposition, taux rduit de moiti, des contrats dassurance maladie solidaires et responsables qui est affecte la Caisse nationale dallocations familiales. Cet exemple montre lutilit que pourrait avoir un largissement de la liste des dpenses fiscales aux impts affects dautres organismes publics. Quatre autres mesures, qui ne sont pas modifies, et dont le cot total est de 1 200 M en 2010, viennent aussi dtre retires de la liste, notamment la dduction des cotisations au titre de lpargne retraite individuelle et facultative (PERP, notamment, pour 400 M) et la
Suppression du plafonnement de la quote-part de frais et charges restant imposable. limination de la double imposition des bnfices qui serait opre sans ce rgime, dabord au niveau de la filiale et ensuite au niveau des dividendes perus par la socit mre 63 Cf. le chapitre de ce rapport sur les dpenses fiscales du programme 134 dveloppement des entreprises et emplois .
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dduction des cotisations de retraite complmentaire verses titre facultatif par les non salaris (700 M). Ces dclassements semblent avoir pour motif que limposition de ces produits dpargne retraite la sortie justifie cette dduction lentre. Toutefois, les produits de lpargne sont de manire gnrale imposs la sortie sans pour autant faire lobjet dune dduction lentre64. Il sagit donc bien de mesures drogatoires par rapport cette rfrence. En sens inverse, trois dispositions anciennes relatives aux investissements immobiliers ont t ajouts la liste, mais leur cot total est limit 7 M en 2010. Il est, certes, difficile de dfinir une norme fiscale de rfrence, mais certains pays sont parvenus tablir une dfinition plus prcise et une liste de dpenses fiscales plus cohrente. La Sude a ainsi dfini en 1990 une norme de rfrence pour chaque impt en considrant quils devaient, pour la plupart dentre eux, reposer sur un taux unique applique lassiette la plus large. Toutes les exonrations et tous les cas de taxation taux rduit au titre de la TVA, y compris sur les produits alimentaires, sont considrs comme des dpenses fiscales. La Cour souhaite que les ministres financiers clarifient le champ des dpenses fiscales, en sappuyant sur des analyses conomiques, les bonnes pratiques des pays trangers et les travaux de la Cour et du conseil les prlvements obligatoires. La liste des dpenses fiscales devrait ensuite tre revue en consquence, en suivant une procdure qui puisse apporter les garanties ncessaires pour quelle soit suffisamment pertinente. Dans son rapport de septembre 2010 sur lapplication de la loi de financement de la scurit sociale pour 2009, la Cour a fait des observations analogues sur la dfinition des niches sociales, bien que celle-ci soit un peu plus prcise.

B - Des cots incertains


Le cot des dpenses fiscales doit tre interprt avec prcaution, dabord parce quil ne correspond gnralement pas aux recettes qui seraient obtenues si elles taient supprimes. En effet, le chiffrage de ce cot ne tient pas compte des changements de comportement des
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Acheter des actions ne donne pas droit dduire le cot de cet achat du revenu imposable (absence de dduction lentre) alors que les revenus de ces actions sont imposs lorsquils sont perus (taxation la sortie).

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contribuables qui pourraient rsulter de cette suppression. Imposer des revenus jusque-l exonrs peut ainsi modifier les comportements et entraner une baisse de ces revenus. Les recettes fiscales supplmentaires sont alors infrieures au cot de la dpense fiscale tel quil figure dans les documents budgtaires. Cette convention de chiffrage comportement constant est applique dans tous les pays de lOCDE, faute de pouvoir valuer systmatiquement et avec prcision les changements de comportement. Lestimation pour lanne passe et la prvision, pour lanne en cours et lanne suivante, du cot des dpenses fiscales prsentent beaucoup dautres fragilits que la Cour a notes dans son rapport de juin 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques et que de nouveaux exemples peuvent illustrer.

1 - Lestimation du cot pour les annes passes


Le chiffrage du cot des dpenses fiscales a t amlior au cours de ces dernires annes mais reste souvent fragile. Le cot total des dpenses fiscales en 2009 a t rduit de 1,8 Md dans le projet de loi de finances pour 2011, par rapport aux estimations prcdentes, du fait dun changement de mthode de chiffrage de lexonration, ou de limposition taux rduit, des produits attachs aux bons de capitalisation et contrats dassurance-vie. Le cot de cette mesure en 2009 a t ramen de 2,8 1,0 Md. Il tait estim jusque l en prenant, en pratique, pour norme de rfrence une imposition au fil de leau des revenus de ces produits financiers parce que les informations disponibles ne permettaient pas den prendre une autre. Des informations nouvelles permettent dsormais de lestimer en prenant pour rfrence la taxation des revenus obtenus au moment du dnouement du contrat, ce qui a paru plus pertinent ladministration. Cet exemple met en vidence limportance de la norme de rfrence utilise pour mesurer le cot des dpenses fiscales. Si les contrats dassurance-vie sont, en effet, taxs leur dnouement, limposition des revenus au fil de leau pourrait tre considre comme une norme plus gnrale et plus satisfaisante pour le chiffrage des

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dpenses fiscales65. Si cette rfrence avait t maintenue, le cot de cette mesure naurait pas t diminu. Les dpenses fiscales dont le cot est incertain sont encore nombreuses, pour des raisons qui ne tiennent pas seulement limprcision de la norme de rfrence. En particulier, les systmes dinformation et le contrle interne ladministration sont souvent insuffisants pour permettre de le reconstituer66. Lanalyse, prsente en troisime partie du prsent rapport (chapitre IV), des exonrations fiscales et sociales des rmunrations verses aux arbitres et juges sportifs montre que lincertitude est de 5 10 M pour un cot estim 15 M dans le projet de loi de finances67. Celle sur la prime pour lemploi met en vidence la fragilit du chiffrage de son cot, celui-ci se situant dans une fourchette allant de 3,9 4,8 Md en 2009, avec des consquences induites sur le cot dautres dpenses fiscales68. Compte tenu de leur importance, lestimation du cot des dpenses fiscales doit et peut devenir plus fiable, sans avoir y consacrer des moyens excessifs69. Il serait, en outre, souhaitable de ne pas dcider de dpense fiscale nouvelle sans tre sr que son cot pourra tre estim avec une fiabilit suffisante.

2 - Les prvisions pour lanne en cours et la suivante


La prvision du cot des dpenses fiscales pour lanne suivante, et souvent mme pour lanne en cours, est naturellement encore plus fragile. Les difficults techniques rencontres par les services peuvent conduire retenir dans les projets de loi de finances des montants injustifis. Le cot en 2010 du crdit dimpt en faveur de lintressement, cr en 2008, a ainsi t gonfl dans le projet de loi de
Il sagit de dfinir une rfrence pour apprcier le caractre drogatoire ou non dune mesure, toute drogation cette rfrence pouvant par ailleurs tre justifie, ou non, par des objectifs de politique conomique ou sociale. 66 La certification, par la Cour, des comptes de lEtat pour 2009 comporte une rserve sur la qualit insuffisante des systmes dinformation (ce qui fragilise les informations comptables sur un champ qui ne se limite pas aux dpenses fiscales). 67 Le cot de lexonration sociale est estim entre 32 et 114 M selon les hypothses de chiffrage retenues. 68 Cf. Lanalyse consacre la prime pour lemploi, la fin du prsent chapitre. 69 La Cour a rappel dans son dernier rapport sur lapplication de la loi de financement de la scurit sociale que le chiffrage du cot des niches sociales pose des problmes analogues.
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finances pour 2010. Les premires informations disponibles sur son utilisation relle ont conduit retenir un montant dix fois plus faible dans le projet de loi de finances pour 2011 (50 M au lieu de 500 M). Si la prvision est trop difficile pour quun chiffrage suffisamment fiable soit possible, et si aucune modification lgislative ou rglementaire na t apporte, ladministration fiscale reconduit conventionnellement le dernier cot connu. Lusage de cette convention sest accru dans le projet de loi de finances pour 2011 : le cot de 135 dpenses fiscales a t maintenu lidentique entre 2010 et 2011, parmi les 213 pour lesquelles il est suprieur 10 M (contre 115 mesures sur 222 dans le projet de loi de finances pour 2010). Cette convention conduit sous-estimer la croissance du cot des dpenses fiscales, sa trs forte augmentation depuis 2004 rsultant pour partie de leur croissance spontane. Elle est particulirement inapproprie certains dispositifs, comme lexonration des heures supplmentaires au titre de limpt sur le revenu. Le nombre moyen dheures supplmentaires70 a augment de 5,7 % entre les derniers trimestres de 2008 et 2009, malgr la crise, puis de 14,1 % entre les deuximes trimestres de 2009 et 2010. Or, dans le projet de loi de finances pour 2010, le cot de leur exonration fiscale tait estim 1 200 M en 2009 et au mme niveau pour 2010. Dans le projet de loi de finances pour 2011, cette estimation a t releve 1 290 M pour 2009, 1 360 M pour 2010 et maintenue ce niveau pour 2011 malgr le fort rythme de croissance des heures supplmentaires. La Cour souhaite quune convention plus adapte la dynamique globale des dpenses fiscales soit adopte lorsquune prvision fiable semble impossible. Une croissance du cot dune dpense fiscale identique celle du produit de limpt auquel elle se rattache, hors mesures nouvelles, serait une convention prfrable71. En considrant que llasticit globale des recettes fiscales au PIB est voisine de lunit moyen terme, lhypothse dune progression identique celle du PIB en valeur pourrait aussi tre retenue72.

Par salari temps complet des entreprises de 10 salaris et plus ; source DARES. La dynamique de beaucoup de dpenses fiscales est certes diffrente de celle de limpt auquel elles se rattachent, mais cest la convention la plus simple qui permette de tenir compte de la croissance spontane des dpenses fiscales et elle est certainement prfrable la convention selon laquelle elles ne croissent pas. 72 Appliquer un taux de croissance de 4 %, par exemple, une dpense fiscale de 100 M conduit afficher un cot de 104 M, ce qui peut donner lillusion de la prcision. Pour lviter, il serait possible de dissocier le montant affich pour chaque
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Si cette dernire convention avait t retenue pour lensemble des mesures dont le cot a t reconduit, la prvision de cot des dpenses fiscales pour 2011 aurait t suprieure de 1,3 Md.

III - Des rgles encore peu contraignantes


La matrise du cot des dpenses fiscales sappuyait, dans la loi de programmation 2009-2012, sur une rgle de gage. Celle-ci a t abandonne dans la loi de programmation 2011-2014 et remplace par une rgle gnrale relative lensemble des prlvements obligatoires, dune part, et un gel du cot total des dpenses fiscales, dautre part.

A - La rgle de gage de la loi de programmation 2009-2012


En application de la loi de programmation pour les annes 2009 2012, les crations et extensions de dpenses fiscales devaient tre compenses, au titre de chacune des annes de cette priode, par des suppressions ou diminutions dun montant global quivalent. Les documents annexs au projet de loi de finances pour 2010 ne permettaient pas de vrifier lapplication de cette rgle de gage en 2009. Les informations obtenues par la Cour avaient nanmoins montr que le cot en 2009, hors mesures de relance, des crations et extensions de dpenses fiscales adoptes depuis le dpt de la loi de programmation ou prvues par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2010 tait suprieur de 1,2 Md au gain des suppressions et rductions. La rgle de gage na donc pas t respecte en 2009, surtout du fait de la baisse de la TVA sur la restauration73. Les informations jointes au projet de loi de finances pour 2011 permettent de mieux suivre lapplication de cette rgle en 2010. Elles montrent que les mesures rsultant damendements parlementaires au projet de loi de finances pour 2010 et de lois adoptes en 2010 ont contribu accrotre de 0,3 Md le cot des dpenses fiscales en 201074.

mesure qui serait arrondi ( 100 M dans cet exemple) et le montant pris en compte dans la totalisation du cot des dpenses fiscales (104 M dans cet exemple). 73 Rapport public annuel de janvier 2010. 74 Le cot des dpenses fiscales serait, linverse, rduit de 0,3 Md du fait de ces mesures si on y ajoutait la suppression des dpenses fiscales associes la taxe carbone rsultant de lannulation par le Conseil constitutionnel des dispositions crant cette taxe.

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En particulier, la loi de modernisation agricole du 28 juillet 2010 a prolong le remboursement partiel de la taxe sur la consommation des produits nergtiques pour un cot de 150 M en 2010. Pour apprcier le respect de la rgle de gage, il faut aussi examiner le cot total en 2010 des mesures adoptes depuis le dpt de la loi de programmation pour 2009-2012. Il ne figure pas dans les documents annexs au projet de loi de finances pour 2011, mais il peut tre estim 1,9 Md. La rgle de gage na donc pas non plus t respecte en 2010. Elle tait pourtant peu ambitieuse dans la mesure o elle ntait pas de nature empcher une croissance du cot des dpenses fiscales, sous leffet de leur volution spontane. Or, cest une rduction de ce cot quil faut viser, comme pour les niches sociales.

B - Les rgles de la loi de programmation 2011-2014


1 - La rgle applicable lensemble des prlvements obligatoires
La premire des deux nouvelles rgles concerne lensemble des mesures nouvelles affrentes aux prlvements obligatoires et vots par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie rglementaire75. Elle prvoit que les mesures nouvelles adoptes depuis juillet 2010 accroissent ces prlvements dau moins 11 Md en 2011, puis de 3 Md supplmentaires chacune des annes 2012 2014. La nature de ces mesures, hausse des taux ou rduction des niches fiscales et sociales, nest pas prcise. Lapplication de cette rgle est donc indpendante de la dfinition et de la liste des dpenses fiscales et niches sociales. Elle garantit un impact minimal des mesures nouvelles sur le solde des administrations publiques, donc un effort minimal de redressement des comptes publics par les prlvements obligatoires, ce qui est lobjectif le plus important76.

2 - La ncessit dun encadrement spcifique des dpenses fiscales


Cette rgle gnrale est une novation positive, mais elle ne permet pas de matriser la croissance du cot des dpenses fiscales ou des niches sociales. Il est, en effet, possible daugmenter la fois le taux de certains

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Ce qui carte de son champ, par exemple, les hausses des taux des impts locaux. Cf. chapitre introductif sur les finances publiques.

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impts et le cot des niches, si limpact net global est au moins gal au montant fix par la loi de programmation. Or, il est conomiquement prfrable dlargir lassiette des prlvements plutt que daugmenter leur taux. De plus, les dpenses fiscales se substituent souvent des dpenses budgtaires alors quelles ont plus dinconvnients en termes de soutenabilit des finances publiques : elles ne sont pas systmatiquement rexamines par le Parlement, mme si celui-ci y attache un intrt accru depuis quelques annes ; leur cot est plus difficile mesurer et prvoir ; le montant prvu en loi de finances nest jamais limitatif et peut tre largement dpass si le dispositif rencontre un succs plus important quescompt. Elles sont rattaches des programmes budgtaires, mais les responsables de ces programmes, qui nont effectivement gure de prise sur ces mesures hors de leurs attributions et relevant, de surcrot, dune autre administration, se sentent peu concerns et sen dsintressent souvent. En ralit, les dpenses fiscales ne sont donc pas pilotes, ce quillustre loquemment le cas de la prime pour lemploi voqu dans ce chapitre. Les contrles exercs sur les avantages fiscaux avant quils ne soient accords sont trs limits77, et, comme la montr une enqute de la Cour sur les mthodes et les rsultats du contrle fiscal, cette faiblesse nest pas compense par les contrles a posteriori, quils soient effectus sur pices ou sur place. Les droits rappels et les pnalits appliques au titre des dpenses fiscales sont ainsi relativement limits78. La faiblesse des redressements tient pour partie la complexit de la lgislation fiscale qui est elle-mme aggrave par la prolifration des dpenses fiscales. Beaucoup de dpenses fiscales peuvent, certes, tre justifies par des considrations defficacit conomique ou dquit mais, compte tenu de leurs inconvnients pour lquilibre des finances publiques, il faut arrter leur croissance et rduire leur cot.

3 - La rgle spcifique aux dpenses fiscales


Pour viter toute hausse du cot des dpenses fiscales et niches sociales, quelle provienne de mesures nouvelles ou de leur volution

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Cf. le chapitre II de ce rapport sur la prime pour lemploi. Rapport public annuel de janvier 2010 ; chapitre sur les mthodes et rsultats du contrle fiscal.

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spontane, la loi de programmation prvoit leur stabilisation en valeur, primtre constant. Cette seconde nouvelle rgle suppose de prendre lavance des mesures suffisantes pour compenser la croissance spontane du cot des niches fiscales et sociales. Or, mme si les mthodes actuelles de prvision peuvent tre amliores, cette croissance est trs difficilement prvisible. A dfaut de mesures prventives suffisantes, il faudrait pouvoir modifier en cours danne les dispositions lgislatives rgissant les dpenses fiscales pour les rendre plus restrictives. Cependant, leur cot est connu trop tard, et souvent avec trop dincertitudes, pour que des dispositions puissent tre prises temps. Le cot dune rduction ou dun crdit dimpt sur le revenu nest connu que lorsque les dclarations des contribuables ont t dposes et exploites ; il est alors trop tard pour en modifier les rgles dattribution, ou mme pour rduire le cot dautres dpenses fiscales (relatives par exemple la TVA). A supposer que ces difficults soient leves, cette rgle nimpose quune stabilisation du cot des dpenses fiscales et niches sociales, alors quil faudrait le diminuer. Dans la perspective de la prochaine loi de programmation, une autre rgle pourrait donc tre tudie : complter lobjectif global de rendement minimal des mesures de relvement des prlvements obligatoires par un sous-objectif spcifique aux dpenses fiscales et niches sociales ; il fixerait le rendement minimal, en termes de hausse des recettes, des mesures nouvelles relatives ces deux catgories ; si ce rendement est suffisant, le cot des niches diminuera mme si leur croissance spontane est plus forte que prvu. Par ailleurs, la nouvelle rgle actuelle, comme toute rgle visant contenir ou rduire le poids des dpenses fiscales et niches sociales, sapplique primtre constant. Or, le primtre actuel des dpenses fiscales est contestable, car il est peu cohrent et trop restrictif.

IV - Une rduction insuffisante du cot


Selon les prvisions figurant en annexe au projet de loi de finances pour 2011, le cot total des dpenses fiscales devrait passer de 72,9 Md en 2009 71,7 Md en 2010, sur le primtre retenu en annexe de la loi

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de finances pour 2011. La baisse de rgime du plan de relance79 contribuerait toutefois cette diminution pour 3,1 Md. Hors mesures de relance, ce cot passerait de 68,1 Md en 2009 70 Md en 2010, soit une croissance de 2,8 %. La progression du cot des dpenses fiscales connatrait donc une inflexion en 2010, mais non une inversion, qui serait accentue avec les mesures adoptes dans le cadre de la loi de finances pour 2011. Ce cot restera nanmoins trop lev et des rformes supplmentaires sont ncessaires.

A - Le programme de rduction du cot des dpenses fiscales


1 - Limpact en 2011
La loi de programmation des finances publiques pour la priode 2011-2014 prvoit un rendement minimal de 11 Md en 2011 des mesures de hausse des prlvements obligatoires. Le rapport annex prcise que ce gain proviendra essentiellement de la remise en cause des dpenses fiscales et niches sociales. Le rendement total des mesures inscrites dans les projets de loi de finances et de loi de financement de la scurit sociale pour 2011 et prsentes comme des rductions et suppressions de dpenses fiscales et niches sociales serait en effet de 9,4 Md en 2011, dont 4,3 Md pour les dpenses fiscales. Cet impact sur les comptes de lEtat contribuera significativement au redressement des finances publiques. Toutefois, la moiti de ces mesures concerne des dispositifs qui nont jamais figur, ou ne figurent plus, sur la liste des dpenses fiscales annexe aux projets de loi de finances. Le rendement des mesures concernant des dispositifs inscrits sur cette liste est limit 0,5 Md80. Si les mesures lgislatives nouvelles ont un impact de seulement 0,5 Md sur les dpenses fiscales officielles en 2011, le montant de ces dernires diminuerait nanmoins sensiblement puisquil passerait de 71,7 Md en 2010 65,3 Md en 2011. Cette diminution rsulterait notamment des facteurs suivants :

volution du crdit dimpt recherche et suppression du crdit dimpt sur le revenu accorde en 2009 aux mnages de condition modeste. 80 Leur rendement est en effet assez largement dcal en 2012 (cf. plus loin).

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le transfert de la taxe sur les conventions dassurance aux collectivits locales, ce qui conduit retirer les dpenses fiscales associes de la liste (pour - 2,2 Md) ; la fin naturelle des mesures prises dans le cadre du plan de relance (-2,7 Md) ; limpact de mesures lgislatives prises entre les projets de loi de finances pour 2010 et 2011 (- 0,5 Md). Le solde (- 0,5 Md) proviendrait, selon lexpos des motifs de larticle 1er du projet de loi de finances pour 2011, de la variation tendancielle du cot des autres dpenses fiscales . Il correspond en ralit limpact, dcal, de mesures prises avant le projet de loi de finances pour 2010, comme la baisse progressive du plafond de la demi-part supplmentaire attribue aux personnes vivant seules et ayant eu au moins un enfant charge. Laugmentation lgislation et primtre constants du cot des dpenses fiscales serait quasiment nulle en 2011, ce qui peut surprendre dans une phase de reprise de la croissance conomique o les activits gnratrices de dpenses fiscales tendent plutt crotre. Cette prvision rsulte en grande partie de la convention selon laquelle le dernier cot constat est reconduit (cf. ci-dessus). En outre, le cot des dpenses fiscales serait encore suprieur de 7,1 % en 2011 celui de 200881.

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Hors effet du plan de relance et en ajoutant en 2011 le cot des mesures drogatoires relatives la taxe sur les conventions dassurance pour raisonner primtre constant.

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Source : Cour des comptes sur la base des prvisions du Gouvernement pour 2010 et 2011 et des donnes fournies par la direction de la lgislation fiscale pour les annes antrieures, corriges pour tenir compte du plan de relance, des variations de primtre des dpenses fiscales et du changement de la mthode de calcul relative lassurance vie.

2 - Limpact en 2012 et au-del


Certaines suppressions ou rductions de dpenses fiscales et niches sociales figurant dans les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale pour 2011 nauront deffet quen 2012. Cest notamment le cas du coup de rabot sur une srie de rductions et crdits dimpts ou encore de la rvision des modalits de dclaration des revenus lanne dun mariage, dun PACS ou dun divorce. Dautres mesures connatront une monte en charge progressive (rforme du crdit dimpt pour les dpenses dquipement de lhabitation). Le gain escompt de ces suppressions et rductions atteindrait ainsi 11,5 Md en 2012, dont 6,2 Md pour les dpenses fiscales82. Le produit des mesures concernant les dispositifs inscrits sur la liste des dpenses fiscales annexe au projet de loi de finances serait de 2,4 Md en 2012, puis de 3,2 Md en 2013.

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Cumul des effets en 2011 et 2012.

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Il continuerait augmenter au-del de 2012 en raison notamment de la monte en charge de la rforme de laccession la proprit, qui compterait pour 1,1 Md en 2013. Les mnages qui ont contract un emprunt avant fin 2010 continueront en effet bnficier du crdit dimpt au titre des intrts de cet emprunt pendant cinq ans avant quil ne soit totalement remplac par le nouveau prt taux zro, moins coteux. Le gain net de cette rforme devrait tre de 1,1 Md en 2013 et de 1,6 Md en rgime de croisire.

3 - Un effort accentuer
Dans son rapport de juin 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour a recommand de rduire de 10 Md le cot total des dpenses fiscales, et dautant celui des niches sociales, en prenant ventuellement en compte les dispositifs drogatoires non inscrits sur la liste annexe aux projets de loi de finances. Cet objectif de 10 Md tait cohrent avec un ensemble de mesures visant ramener le dficit structurel, estim 5 % du PIB en 2009, zro avant 2016. Mme en tenant compte des dispositifs qui ne figurent pas sur la liste des dpenses fiscales, les mesures adoptes lautomne dernier ne permettent datteindre quun peu plus de la moiti de cet objectif (6,2 Md). Leffort de rduction des dpenses fiscales qui a t engag marque une inflexion par rapport leur croissance exceptionnellement forte de ces dernires annes, mais il doit tre poursuivi et amplifi.

4 - Les mthodes
Le coup de rabot de 10 % sur les taux et plafonds des rductions et crdits dimpt sur le revenu rapportera 430 M par an partir de 2012. Ce gain est relativement limit au regard du cot total des rductions et crdits dimpt sur le revenu (15,9 Md en 2010), ce qui tient au champ des dispositifs effectivement modifis. Le Gouvernement est parti de la liste des dispositifs dont le bnfice tait dj globalement plafonn 20 000 et 8 % du revenu imposable du mnage concern. Cette liste est restreinte car les dpenses fiscales considres comme la contrepartie dune situation subie ou dune dpense dintrt gnral ny figurent pas. Le coup de rabot a t appliqu une liste de dpenses fiscales encore plus limite car en ont t retires les mesures pouvant avoir un impact sur lemploi ainsi que lavantage accord linvestissement dans le logement social outre-mer.

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Finalement, seules 22 dpenses fiscales ont t retenues, dun cot total de 4,3 Md, sur les 48 rductions et crdits dimpt sur le revenu recenss en annexe au projet de loi de finances pour 2011. Or, lintrt du coup de rabot est dobtenir un rendement important sans avoir classer les dpenses fiscales en fonction de leur efficacit, ce qui suppose de lappliquer sur le champ le plus large possible, au moins lensemble des crdits et rductions dimpts. Les autres mesures de rduction du cot des dpenses fiscales ont t dcides sur la base dune analyse de leurs avantages et inconvnients prsente, pour chacune delles, dans le rapport dvaluation pralable du projet de loi de finances. La remise en cause de certaines de ces dpenses fiscales pouvait sans doute sappuyer sur les valuations assez succinctes de ce rapport. Cependant, la poursuite de leffort de rduction du cot des dpenses fiscales impose des remises en cause plus difficiles qui devront sappuyer sur des analyses plus approfondies. La loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012 a prvu une valuation systmatique de toutes les dpenses fiscales avant le 30 juin 2011. Cette rvision gnrale devra tre mene bien pour clairer les mesures supplmentaires qui devront tre inscrites dans le projet de loi de finances pour 2012. Ces rformes pourront aussi sappuyer sur les travaux de la Cour et du conseil des prlvements obligatoires. Ceux-ci ont notamment mis en vidence de nombreuses pistes permettant de rduire et rationaliser les dpenses fiscales et niches sociales applicables aux entreprises. Certains de ces dispositifs sont en effet inefficaces ou entrent en contradiction avec des objectifs de politique conomique. Dautres peuvent concourir une politique publique, mais ils savrent mal cibls ou avoir un cot disproportionn au regard des avantages attendus83. Dans les observations consacres aux dpenses fiscales rattaches au programme dveloppement des entreprises et de lemploi , la Cour recommande dtudier la suppression du rgime mondial consolid des groupes, qui semble ne plus rpondre une exigence conomique, ainsi que la remise en cause de certaines dispositions particulires du rgime dintgration fiscale des socits Les dpenses fiscales bnficiant aux mnages pourraient aussi, pour certaines dentre elles, tre revues.
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Cf. le rapport du conseil des prlvements obligatoires doctobre 2010 Entreprises et niches fiscales et sociales .

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La prime pour lemploi, traite dans ce chapitre, dont le cot est de lordre de 4 Md, vise des objectifs trs proches de ceux du revenu de solidarit active : une meilleure articulation des deux dispositifs devrait tout le moins tre recherche, pour autant quil ne soit pas jug prfrable de supprimer lun des deux en amnageant lautre. Evoques galement dans le rapport public annuel, les exonrations fiscales et sociales des rmunrations verses aux juges et arbitres sportifs ou encore lexonration de limpt sur le revenu de la rmunration des rservistes militaires paraissent pouvoir tre remises en cause. . __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les mesures de suppression ou de rduction des dpenses fiscales votes dans le cadre de la loi de finances pour 2011 confirment le manque de cohrence de la liste prsente en annexe des lois de finances, beaucoup des dispositifs concerns ny ayant jamais figur ou en ayant t retirs rcemment. Le cot dune dpense fiscale, qui est gnralement suprieur aux recettes qui rsulteraient de sa suppression, est souvent difficile chiffrer et des exemples rcents tmoignent nouveau de la fragilit des estimations figurant en annexe des lois de finances. Le cot total des dpenses fiscales est donc incertain. La prvision, encore plus difficile, de son volution est fragilise par lusage de conventions discutables comme la reconduction du cot constat dans le pass pour certaines mesures. La rgle instaure par la nouvelle loi de programmation, qui fixe le rendement minimal des mesures nouvelles concernant lensemble des prlvements obligatoires, contribuera sans doute plus au rquilibrage des comptes publics que lancienne rgle de gage, qui na pas t respecte en 2010, comme dj en 2009. Cette rgle relative lensemble des prlvements obligatoires ne permet cependant pas de matriser la croissance des seules dpenses fiscales. Or, si certaines dentre elles sont probablement justifies par leur efficacit conomique et sociale, limpact budgtaire de cette croissance est particulirement ngatif. Le cot des dpenses fiscales a augment de 43 % de 2004 2009, hors mesures de relance. Sil avait cr au mme rythme que les recettes fiscales, le dficit de lEtat serait infrieur de 27 Md. Pour arrter ce mouvement, la loi de programmation 2011-2014 retient une stabilisation en valeur de leur cot total, mais cette rgle

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pourrait tre difficile mettre en uvre en pratique. En outre, il conviendrait de rduire ce cot, et pas seulement de le stabiliser. La porte de toute rgle encadrant les dpenses fiscales restera cependant limite tant que leur dfinition naura pas t clarifie, que leur liste ne prsentera pas toutes les garanties de pertinence et que le chiffrage de leur cot naura pas t amlior. Sous ces rserves, le cot des dpenses fiscales est estim 73 Md en 2009 dans le primtre actuellement retenu dans les documents budgtaires. Les mesures adoptes en loi de finances pour 2011 le rduiront de 0,5 Md en 2011 et 2,4 Md en 2012. Cette inflexion de la politique budgtaire mrite dtre souligne mais elle est encore insuffisante. Le cot des dpenses fiscales en 2011 sera encore suprieur de 7 % celui de 2008. En ajoutant les mesures relatives aux niches exclues de la liste officielle, le gain budgtaire sera de 4,3 Md en 2011 et 6,2 Md en 2012, loin des 10 Md recommands par la Cour. Leffort de rduction du cot des dpenses fiscales doit donc tre poursuivi. La Cour formule en ce sens les recommandations suivantes : - prciser la dfinition des dpenses fiscales donne en annexe des projets de loi de finances et en revoir la liste en consquence ; en tendre le champ aux impts affects dautres organismes publics ; - amliorer le chiffrage de leur cot et, quand aucune mthode de prvision nest fiable, ne plus le reconduire dune anne lautre, mais le faire voluer comme le produit de limpt concern ou comme le PIB ; - remplacer, dans la prochaine loi de programmation, le gel du cot total des dpenses fiscales par une disposition imposant de prendre des mesures de suppression ou de rduction de dpenses fiscales dont le rendement total soit suprieur un montant minimum ; - tendre le coup de rabot au moins lensemble des rductions et crdits dimpt sur le revenu ; - mener bien lvaluation systmatique des dpenses fiscales prvue par la prcdente loi de programmation et en tirer les consquences dans le projet de loi de finances pour 2012; - appuyer cette rvision des dpenses fiscales sur les travaux de la Cour, qui en ont souvent montr lincohrence et le cot disproportionn au regard des rsultats obtenus.

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REPONSE CONJOINTE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

A titre liminaire, nous voudrions tout d'abord souligner que le poids trs significatif des dpenses fiscales, tout comme le caractre insuffisant de leur valuation, est en effet un sujet de proccupation de toute premire importance pour 1'quilibre de nos finances publiques. Nous ne pouvons donc que souscrire la proposition de la Cour d'accentuer les efforts entrepris en matire d'valuation et, lorsque cela est pertinent, de rduction de ces dispositifs. A cet gard, nous notons avec trs grand intrt que votre projet d'insertion souligne l'ampleur des mesures d'conomies adoptes dans ce domaine 1'occasion des projets de loi de finances et de financement de la Scurit sociale pour 2011, qui reprsentent prs de 11 Md de recettes publiques supplmentaires. Si nous convenons que des progrs doivent encore tre raliss, il n'en demeure pas moins que les efforts entrepris au cours de l'anne 2010 constituent une tape cruciale dans la mise en place d'une stratgie durable de matrise de ces dispositifs. Les dispositions prises l'occasion de la nouvelle loi de programmation des finances publiques traduisent sans ambigit la volont du Gouvernement de poursuivre les efforts dans ce domaine. A cette occasion, nous avons en effet renforc les rgles de gouvernance encadrant 1'volution des dpenses fiscales et raffirm le principe d'valuation de l'ensemble de ces dispositifs. La lecture attentive de ce projet d'insertion appelle de notre part plusieurs remarques et prcisions complmentaires. La Cour conteste l'approche retenue pour dfinir le primtre des dpenses fiscales, sans pour autant livrer une mthode plus prcise et plus satisfaisante que celle qui prside actuellement leur classement au sein des annexes budgtaires. Les dpenses fiscales s'apprcient par drogation une norme fiscale. De ce point de vue, en 1'absence de dfinition explicite et intangible de cette norme, la distinction opre par le Conseil des impts dans son rapport de 2003 sur la fiscalit drogatoire entre les allgements structurels vocation avant tout fiscale et les instruments de politiques publiques a prsid aux classements oprs dans le tome II des voies et moyens annexes aux projets de loi de finances depuis lors. Le Conseil des impts prcisait galement qu'on ne peut viter qu'un classement dpende pour partie des conventions qu'on se donne . Il

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convient par consquent de s'interroger sur la nature de la mesure et la volont du lgislateur pour dterminer si une mesure relve de l'une ou l'autre catgorie, sachant que la norme rsulte des votes du Parlement et qu'elle est par dfinition amene voluer. En tout tat de cause, le Gouvernement s'efforce d'amliorer constamment les informations apportes au Parlement sur les mesures caractre fiscal, qu'elles soient considres comme des dpenses fiscales ou des modalits de calcul de l'impt. Des enrichissements substantiels ont en effet t apports ds le projet de loi de finances pour 2006, qu'il s'agisse de l'indication du nombre de bnficiaires des dpenses fiscales, de la fiabilit du chiffrage ou de la mthode d'estimation retenue. Dans le cadre du PLF pour 2007, les annes de cration et de dernires modifications substantielles des dpenses ont t introduites, le concept de dpense fiscale tant par surcrot tendu aux allgements applicables en matire d'impts directs locaux qui font l'objet d'une compensation de la part de l'tat. A compter du PLF pour 2008, une mention a t porte sur les dpenses dont la mthode de chiffrage avait volu depuis le prcdent projet de loi. Enfin, le chiffrage des anciennes dpenses fiscales dsormais regardes comme des mesures particulires de calcul de l'impt continue d'tre publi. L'approche prconise par la Cour pour dfinir le primtre des dpenses fiscales n'est ni prcise, ni conforme la volont du lgislateur. La Cour semble considrer que toute rgle drogeant au principe un taux, une assiette constitue une dpense fiscale, s'interrogeant par exemple sur le classement en modalit de calcul de l'impt de mesures telles que la double dclaration en cas de mariage, de PACS ou de divorce, le rgime d'intgration des groupes, celui des socits mre-fille ou encore le report en avant en matire de rsultat des socits. Cette approche aboutit traiter sur le mme plan les crdits d'impts cibls et institus de faon clairement incitative, qui peuvent effectivement s'analyser comme des substituts de la dpense budgtaire, et des mesures dont la finalit est totalement trangre cette proccupation. Ainsi, les dispositifs prcits ont une vocation purement fiscale, voire comptable, et sont pleinement considrs comme des modalits de calcul de l'impt, en premier lieu par le Parlement et l'vidence par leurs bnficiaires. Par exemple, dans le cas du rgime d'intgration, l'intention du lgislateur est de traiter fiscalement la transparence des groupes, ce qui implique une neutralisation des flux internes de faon viter les doubles impositions. Par ailleurs, il est inexact d'illustrer le caractre incomplet ou incohrent de la liste des dpenses fiscales en indiquant que la moiti des

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mesures de rduction ou de suppression des dpenses fiscales annonces lors de la prsentation du projet de loi de finances pour 2011 n'y figure pas. En effet, de nombreuses mesures proposes supprimaient ou rduisaient significativement le montant des dpenses fiscales existantes, qu'il s'agisse de la suppression du crdit d'impt sur les dividendes, de la suppression du crdit d'impt sur les intrts d'emprunt lis la rsidence principale, de l'amnagement de la rduction d'impt en ISF sur les investissements dans les PME, de la limitation de la rduction d'impt en IR ou de la dduction en IS lies aux investissements dans les DOM et de la rduction homothtique de l'avantage en impt procur par certains avantages fiscaux l'IR. Faute de dfinition ou de mthode alternative, la Cour recommande de s'appuyer sur des exemples trangers, notamment la Sude, pour procder ex nihilo et de faon intangible l'laboration d'une norme. Or, il ressort des travaux de l'OCDE, cits dans un prcdent rapport de la Cour, qu'il existe au contraire autant de normes fiscales de rfrence qu'il y a de pays, mais aussi que la dfinition de celle-ci suppose d'oprer des choix. C'est prcisment l'approche que conduit le Gouvernement, qui s'efforce avec le Parlement d'amliorer et de faire voluer les annexes budgtaires dans le sens souhait par ce dernier. En matire de chiffrage, certaines affirmations de la Cour mritent d'tre corriges ou nuances, mme si les mthodes actuelles peuvent toujours tre amliores. Le chiffrage des dpenses fiscales a prcision et en transparence globalement gagn en

La Cour indique que les cots sont mal connus , parce que le chiffrage de beaucoup de dpenses fiscales serait fragile . Or, au cas particulier par exemple du crdit d'impt en faveur de l'intressement, l'cart constat par la Cour entre 1'estimation fournie dans le projet de loi de finances pour 2010 et les premires donnes constates rsulte de l'ampleur des effets de la crise conomique qui n'avait pas pu tre anticipe. Par ailleurs, s'il est exact que le nombre de dpenses fiscales dont le cot a t maintenu l'identique entre 2010 et 2011 s'est accru par rapport au PLF 2010 sur la priode 2009-2010, il convient de nuancer le constat. Le nombre de dpenses fiscales dont la fiabilit du chiffrage est considre 'trs bonne' ou 'bonne' reprsente depuis le dernier PLF et, pour la premire fois, plus de la moiti des dpenses fiscales. En outre, 92% des dpenses fiscales sont dsormais chiffres alors que seules 70% d'entre elles l'taient dans le cadre du PLF 2006. La fiabilit du chiffrage s'amliore donc globalement depuis quelques annes. Enfin par souci de transparence, pour chacune d'entre elles sont dsormais prcises la

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LES DEPENSES FISCALES : UN ENJEU BUDGETAIRE MAJEUR

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fiabilit de la mthode ainsi qu'une indication des changements de mthode oprs. Le changement de convention propos par la Cour ne conduirait pas ncessairement des rsultats plus satisfaisants et s'inscrit en contradiction avec les pratiques constates au sein de l'OCDE Pour estimer en N+l des dpenses fiscales en l'absence de prvision fiable, la Cour suggre de substituer la convention actuelle reconduire le montant connu - l'application du taux de croissance du PIB nominal, en faisant l'hypothse d'une lasticit unitaire des dpenses fiscales au PIB. Or, cette lasticit n'est pas vrifie pour certaines catgories d'impts- par exemple I'ISF, I'IS - et de faon gnrale pour les revenus issus du foncier, du patrimoine ou des placements. Par consquent, cette nouvelle convention, moins simple que l'actuelle, ne produirait pas ncessairement un rsultat plus satisfaisant. Par ailleurs, elle contribuerait faire voluer les estimations dans une fourchette infrieure la marge d'erreur souvent constate. La Cour note d'ailleurs que l'OCDE recommande dans ce cas d'utiliser la convention actuelle. Les nouvelles dispositions en matire de gouvernance des dpenses fiscales ainsi que les mesures d'conomies mises en uvre l'occasion des lois de finance et de financement de la Scurit sociale permettront de rpondre aux proccupations de la Cour. Bien qu'ayant t soumise des divergences d'interprtation, la rgle de gage des dpenses fiscales introduite l'occasion de la premire loi de programmation des finances publiques pour la priode 2009-2012 a constitu un net progrs. Son caractre novateur a sans conteste contribu freiner la progression continue du cot des dpenses fiscales, phnomne clairement identifi dans le rapport de la Cour. C'est pourquoi, l'occasion de la nouvelle loi de programmation des finances publiques pour la priode 2011-2014, cette rgle a t profondment enrichie, traduisant ainsi une ambition renouvele et renforce dans ce domaine. Nous notons avec intrt que la Cour considre la nouvelle rgle, fonde sur un objectif global de rendement minimal des mesures relatives aux prlvements obligatoires, comme une avance notable. Vous suggrez toutefois que cette rgle pourrait ne pas contribuer l'objectif de rduction des dpenses fiscales, car celle-ci pourrait tre respecte par une augmentation gnralise des taux d'imposition, plutt que par une rduction effective des dispositifs fiscaux et sociaux drogatoires. Sur ce point prcis, nous partageons bien videmment la volont de la Cour de concentrer les efforts de redressement avant tout sur 1'largissement de 1'assiette de l'impt, plutt que sur la hausse des taux. Il apparat utile de rappeler la Cour la volont clairement affirme du

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Gouvernement de ne pas procder une augmentation gnralise des prlvements obligatoires. Au contraire, notre stratgie est d'agir dans ce domaine sur des mesures cibles dont 1'efficacit et 1'quit sont contestables. Cette approche a t clairement illustre 1'occasion des lois de finances et de financement de la Scurit sociale : ainsi, sur un total de prs de 1 1 Md d'conomies gnres ds 2011, prs de 9,5 Md sont constitues par des suppressions ou des rductions de dispositifs fiscaux et sociaux drogatoires, soit plus de 85% du total. Les amendements parlementaires ont par ailleurs contribu enrichir la nouvelle rgle de gouvernance en l'associant une obligation de stabilisation en valeur, primtre constant, du cot des dpenses fiscales et des niches sociales. Cette disposition imposera donc non seulement de gager toute mesure nouvelle, mais aussi de compenser la progression spontane du cot de ces dispositifs, par des rductions ou suppressions de dpenses fiscales et de niches sociales. Il convient cependant de rappeler que les dpenses fiscales sont en principe justifies par un objectif d'intrt gnral dfini par le lgislateur, et le cot correspondant pour les finances publiques constitue 1'un des paramtres de la dcision politique. Il appartient donc au lgislateur de rexaminer rgulirement le bilan cot-avantages des mesures fiscales qu'il adopte, mais le principe d'une baisse automatique n'aurait pas grand sens, supposer qu'il puisse, en pratique, tre mis en uvre. Paralllement, l'objectif d'valuation globale de l'ensemble des dispositifs de dpenses fiscales a t raffirm 1'occasion de la nouvelle loi de programmation des finances publiques. Dans cette optique, un rapport d'valuation de l'ensemble des dispositifs de dpenses fiscales et de niches sociales doit tre transmis au Parlement avant le 30 juin 2011. Afin de mener bien cet objectif ambitieux, une refonte de la mthodologie d'valuation des dpenses fiscales a t ralise par l'inspection gnrale des finances et un comit d'valuation a t install le 23 juin 2010. Le rapport du comit sera ainsi l'occasion d'valuer l'impact conomique des dpenses fiscales et d'apprcier l'opportunit de leur maintien lors des dbats sur le projet de la loi de finances pour 2012. Ces valuations tiendront bien entendu compte des remarques et recommandations de la Cour.

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Quelques dpenses fiscales consacres au dveloppement des entreprises et de lemploi


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_____________________ PRESENTATION ____________________ La qualification des dpenses fiscales propres aux entreprises est difficile. Certaines dpenses fiscales correspondant aux objectifs du programme 134 dveloppement des entreprises et de lemploi de la loi de finances en offrent lexemple. Dune part, la norme qui permet la dfinition des dpenses fiscales est lobjet de frquents changements. Dautre part, ces dpenses sont souvent, et parfois rapidement, reclasses en modalits de calcul de limpt, ce qui ne permet pas de suivre lvolution de leur primtre. Leur valuation est galement difficile en raison de la ractivit des entreprises, qui mettent en uvre rapidement les mesures nouvelles, des fins doptimisation fiscale. Il en rsulte des carts sensibles entre les valuations dorigine et les cots constats. Enfin certaines mesures fiscales, qualifies de modalits de calcul de limpt, forts enjeux budgtaires, comportent des dispositions qui peuvent tre qualifies de vritables dpenses fiscales. Ces dernires ne sont ni suivies ni values, alors quil serait souhaitable quelles le soient.

I - Un cot des dpenses fiscales souvent plus lev que son valuation initiale
De manire gnrale, les premires valuations du cot des dpenses fiscales et des mesures considres comme des modalits de calcul de limpt propres aux entreprises se rvlent infrieures leur cot effectif.

Certaines conclusions de ces travaux ont galement nourri le rcent rapport du Conseil des prlvements obligatoires sur Entreprises et niches fiscales et sociales , paru en octobre 2010.

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Les valuations des principales dpenses fiscales mises en place dans la priode rcente illustrent la difficult de fournir au Parlement une information fiable sur laquelle il sera possible de sappuyer pour dcider de leur instauration, tellement les diffrences constates peuvent tre grandes. Plusieurs exemples illustrent cette constatation : le cot de lexonration des plus-values de cession de titres de participation ralises par les socits soumises limpt, applicable depuis 2007, a t valu lorigine 1Md pour une priode de trois ans, puis 2 Md par an, avant dtre, lors de son reclassement en modalit de calcul de limpt, encore rvalu 4 Md, puis respectivement 12,5 Md et 8 Md pour les annes 2008 et 2009 ; le cot de la mesure dexonration des plus-values de cession des entreprises individuelles, ralises lors du dpart la retraite des exploitants qui ont exerc leur activit professionnelle dans lentreprise au moins pendant cinq ans, a t initialement valu 20 M, puis rvalu pour atteindre 170 M ; le cot de lapplication de labattement du tiers par anne de dtention des titres cds au-del de la cinquime anne aux plus values ralises lors de la cession de socits soumises limpt sur les socits par les dirigeants de PME qui font valoir leurs droits la retraite a t valu lors de son instauration 10 M, puis rvalu 300 M. Ces diffrences peuvent sexpliquer par : lapplication de rgles dvaluation conventionnelles. Par exemple, le cot de lexonration des plus-values sur cession de titres de participation a t calcul en appliquant le taux normal dimposition des bnfices, alors quil convenait de retenir le taux rduit applicable aux plus-values long terme. En retenant ce dernier taux, la dpense fiscale slve 6 Md ; une sous-estimation du nombre des bnficiaires de la mesure et du montant des assiettes exonres, notamment en labsence de plafonnement. Tel a t le cas pour lvaluation des exonrations des plus-values ralises par les dirigeants de PME qui font valoir leurs droits la retraite. Les rsultats montrent que les plus-values ont t exonres pour un montant global de 1,7 Md correspondant une conomie dimpt moyenne par retrait de 150 000 ;

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la forte ractivit des entreprises. Ainsi les socits ont profit de lexonration des plus-values sur cession de participations pour raliser des cessions de titres entre socits du mme groupe conomique, afin de dgager de substantielles plusvalues comptables en franchise dimpt. Les consquences de ces pratiques doptimisation, qui psent pour une large part dans le cot de 6 Md de la mesure, ont t largement sousestimes. De mme, les mesures dexonration des plus-values en cas de dpart la retraite ont t utilises dans une perspective doptimisation, avec dventuels effets daubaine, grce notamment lallongement deux ans, au lieu de six mois prvu lorigine, du dlai maximum pouvant sparer la date de ralisation de la cession de lentreprise et la date laquelle le cdant doit faire valoir ses droits la retraite. Ces pratiques doptimisation fiscale, conformes la loi, font que la dpense budgtaire relle se rvle plus leve que la prvision. La dpense fiscale est, en outre, suprieure au gain budgtaire que sa suppression engendrerait. Ce constat doit conduire anticiper, ds llaboration de la loi fiscale, les consquences des dcisions doptimisation quentranera la disposition nouvelle, afin den limiter le champ aux seules situations correspondant aux objectifs conomiques poursuivis.

II - Des enjeux budgtaires de dpenses fiscales propres aux grands groupes insuffisamment pris en compte
A - Le rgime fiscal des groupes
1 - Un rgime attractif
Le rgime de lintgration fiscale permet aux groupes, sous rserve que la socit mre possde directement ou indirectement, par lintermdiaire dune socit membre du groupe, au moins 95% du capital des filiales, de crer sur option un groupe fiscal qui offre la possibilit de compenser les rsultats bnficiaires et dficitaires des socits du groupe. Le rgime a t considr comme une dpense fiscale avant dtre qualifi de modalit de calcul de limpt, avec un cot budgtaire valu, 15 Md et 19,5 Md pour 2007 et 2008.

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Le rgime fiscal des groupes est particulirement attractif, comme le montre laccroissement du nombre de socits qui lont choisi : on comptait en 2001, 11 000 groupes intgrs comprenant au total 37 700 socits membres, contre 21 000 groupes et prs de 80 000 socits intgres en 2008. La forte attractivit du rgime sexplique par les diminutions de limpt sur les socits quil permet, grce la possibilit de compenser les rsultats dficitaires et bnficiaires des socits membres ou de dduire les frais financiers sans relle limitation. Cette attractivit est accrue en raison des conditions trs favorables de son application. Le rgime est optionnel. Les groupes ont la libert de choix du primtre. Il existe de nombreuses neutralisations doprations internes au groupe, qui, elles seules, reprsentent un cot budgtaire de plus de 2,3 Md par an et constituent de vritables dpenses fiscales. Le rgime a t, depuis son instauration, constamment modifi. Presque toutes les lois de finances ou lois de finances rectificatives annuelles des quinze dernires annes ont comport des mesures ponctuelles visant renforcer son attractivit pour les entreprises. A contrario, ces volutions ont eu des consquences budgtaires qui nont t ni suivies ni values. Dans ces conditions le cot budgtaire de ce rgime ne pouvait que saccrotre pour atteindre un montant de prs de 20 Md.

2 - Des avantages allant au-del de la simple compensation des rsultats bnficiaires et dficitaires
Le rgime des groupes permet de neutraliser certaines oprations ralises entre socits membres. Les neutralisations conduisent le plus souvent des diminutions importantes du bnfice imposable du groupe. Lanalyse des rsultats fiscaux des groupes intgrs montre que les neutralisations des oprations ralises entre socits membres conduisent, anne aprs anne, des diminutions des bnfices soumis limpt sur les socits, par rapport ceux qui rsulteraient de la simple compensation des rsultats dficitaires et bnficiaires. Les dductions, qui excdent toujours les rintgrations, conduisent des dductions nettes, lies aux mesures de neutralisation de certaines oprations intragroupes, qui se situent, au cours de la priode, entre 7 et 11 Md. Si certaines des neutralisations peuvent apparatre comme des mesures techniques permettant dviter des doubles dductions ou des doubles impositions, dautres constituent de rels avantages qui peuvent sanalyser comme de vritables dpenses fiscales. Il en est ainsi des

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neutralisations qui concernent les abandons de crances et de celles qui concernent la quote-part de frais et charges lies la perception des dividendes.

a) La neutralisation des abandons de crances et des subventions


La neutralisation des abandons de crances, subventions et libralits consenties entre socits du mme groupe a notamment pour effet de supprimer, du moins provisoirement, au titre de lexercice de ralisation de labandon ou de la libralit, et souvent dfinitivement au terme dun dlai de cinq exercices, les consquences fiscales et financires des oprations. Ces neutralisations ont un impact important sur le rsultat densemble des groupes, puisque, sur la priode, les dductions excdent toujours les rintgrations de 0,9 Md pour 2006, 0,7 Md pour 2007 et 1,1 Md pour 2008, comme le fait apparatre le tableau ci-dessous.

Neutralisation des abandons de crances et subventions intragroupes (M)

Neutralisations Dductions Rintgrations Soldes : dduction nette

2005 3 056 1 152 1 904

2006 2 671 1 750 921

2007 2 140 1 393 747

2008 2 425 1 284 1 141

Source : DGFIP, Cour des comptes

Les montants des rintgrations et des dductions devraient en principe tre identiques, si tous les abandons de crances taient en droit commun dductibles des rsultats de la socit qui les consent, et imposables dans les rsultats de la socit qui en bnficie. Or, il existe un dficit de rintgrations. La suppression de la possibilit de neutraliser les abandons de crances et les subventions consenties entre socits du groupe pourrait procurer des ressources budgtaires values plus de 200 M par an, sans remettre en cause lattractivit du rgime.

b) La neutralisation de la quote-part de frais et charges sur les dividendes distribus au sein du groupe
En dehors de lintgration fiscale, lorsquune socit qualifie fiscalement de socit mre (socit dtenant en pleine proprit au

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moins 5 % du capital de la socit filiale) peroit un dividende dune socit filiale, ce dividende nest pas imposable. La socit doit nanmoins rintgrer dans son rsultat imposable une somme gale 5 % du dividende peru, pour compenser les charges de perception des dits dividendes. Les dividendes perus par la socit mre sont soumis limpt sur les socits et supportent alors un taux rel dimposition de 1,66 %. Dans le rgime de groupe, le rsultat d'ensemble est diminu de la quote-part de frais et charges comprise dans les rsultats d'une socit du groupe raison de sa participation dans une autre socit du groupe, ce qui conduit la suppression de toute imposition sur ces produits. Cette neutralisation prsente le cot budgtaire le plus lev des neutralisations autorises par le rgime de groupe. Il est valu 1,6 Md en moyenne par an, les neutralisations stant leves au cours des deux dernires annes prs de 5 Md. La neutralisation de la quote-part de frais et charges conduit octroyer un avantage fiscal, gal 1,66 % du montant total des dividendes perus, qui peut justifier lui seul, dans certains groupes, loption pour ce rgime. Le tableau ci-dessous montre limportance de lavantage fiscal.

Neutralisations de la quote-part de frais et charges sur les dividendes (M)


Neutralisations Quote-part de frais et charges sur dividendes perus de socits filiales .Incidence en impt 2005 3122 2006 224 2007 4 803 2008 4 900

1 040

408

1 601

1 633

Source : DGFIP - Cour des comptes

3 - Un cot budgtaire qui saccrot


Le rgime de groupe est trs utile aux socits franaises. Il existe pratiquement dans tous les pays de lOCDE. Il serait, cependant, utile de revoir le fondement et la prennit de certaines des dispositions particulires qui constituent, au sein du rgime lui-mme, de vritables dpenses fiscales. Le rgime na pas fait lobjet dvaluation ni de suivi suffisants. Son cot rendu public lors de son chiffrage en tant que mesures considres comme des modalits de calcul de limpt , de prs de 20 Md pour 2008, tait auparavant mconnu.

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Cette valuation et les travaux danalyse des dclarations fiscales ont rvl le poids du rgime de groupe dans celui des recettes globales provenant de limpt sur les socits, qui, compte tenu des avantages quil procure, ne peut encore que salourdir lavenir. Lvaluation globale du dispositif est insuffisante tant la technique de mise en uvre du rgime comporte de relles dpenses fiscales qui sont de fait occultes au cours de la procdure lgislative. Il conviendrait, pour le moins, de valoriser le cot de toute nouvelle mesure dite technique et de complter lvaluation globale par les valuations des incidences des mcanismes de neutralisation. Face lvolution attendue du rgime des groupes, certaines voies pourraient tre explores dans la perspective den limiter le cot, sans remettre en cause le principe fondamental de compensation des rsultats bnficiaires et dficitaires de socits dun mme groupe. Il en est ainsi de la mise en place dune option irrvocable et gnrale pour le rgime fiscal des groupes, qui impliquerait que toutes les socits, rpondant aux conditions de dtention de capital permettant lexercice de loption, soient obligatoirement, en cas de leve de celle-ci, membres du groupe. Il pourrait sagir aussi de supprimer les neutralisations, lexception de celles qui correspondraient de vritables doubles emplois

B - Un rgime du bnfice consolid au plan mondial ne rpondant plus une exigence conomique
Le rgime du bnfice consolid au plan mondial permet un groupe international de dterminer son rsultat imposable en France, en compensant les rsultats bnficiaires et dficitaires des socits filiales dtenues au moins 50 % et des tablissements implants ltranger. Il est applicable sur agrment et oblige le groupe consolider obligatoirement toutes les socits qui rpondent aux critres prvus par la loi. La consolidation mondiale est favorable aux groupes si leurs rsultats extraterritoriaux sont dficitaires. Elle ne lest pas lorsque ces rsultats sont bnficiaires ou imposs dans les pays trangers un taux dimpt sur les socits moins lev que le taux franais. Elle ne lest pas sur une longue priode, ce qui incite certains des groupes qui en ont bnfici en sortir, ds que leurs rsultats extraterritoriaux deviennent globalement bnficiaires.

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Le rgime du bnfice consolid, cr en 1965, a eu, sans aucun doute, son utilit pour aider les plus grands groupes industriels franais se dvelopper linternational. Cela nest plus le cas aujourdhui, dans un environnement o les entreprises ralisent une part significative de leurs bnfices ltranger, souvent imposs un taux moindre quen France. Ce rgime ne concerne aujourdhui que cinq groupes multinationaux dont la position minente sur le march autorise penser quil nest plus indispensable, la dpense fiscale, value 302 M, constituant pour eux principalement un effet daubaine. La suppression de ce rgime, peu sollicit, pourrait tre examine.

III - Lutilisation du PEA pour soustraire dimportantes plus-values limpt


Le rgime fiscal du plan dpargne en actions (PEA) a t institu pour inciter directement les contribuables investir, de manire durable, leur pargne dans des titres de socits. Il permet aux personnes physiques d'acqurir des actions dans la limite de 132 000 (ou 264 000 pour un couple) pour bnficier, dune part, de lexonration dimpt sur le revenu les dividendes perus pendant la dure o les titres figurent sur le PEA et dautre part, de lexonration d'impt sur les plusvalues ralises. Les exonrations ne sont obtenues qu la condition de n'effectuer aucun retrait sur le PEA pendant au moins cinq ans. Le rgime du PEA a t principalement conu pour inciter les contribuables investir en titres de socits cotes sur les marchs. Nanmoins, la loi prvoit que les titres de socits non cotes peuvent aussi tre inscrits en PEA sous rserve que le contribuable ne dtienne pas plus de 25 % du capital de la socit dont il inscrit les titres sur le plan. Llargissement des PEA aux titres de socits non cotes a conduit des pratiques doptimisation importantes et mme des dabus rendus possible par le fait que le titulaire du PEA peut tre, en mme temps, dirigeant ou salari de la socit non cote. Dans ce cas, le contribuable peut tout la fois, valuer lui mme le prix dinscription des titres en PEA et arbitrer entre la perception dune rmunration imposable ou lattribution de dividendes, ou mme attendre la ralisation de plusvalues. Ces choix permettent dlargir le champ des exonrations.

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Le procd consiste inscrire en PEA des titres de socits non cotes pour des valeurs unitaires infrieures leur vritable valeur, afin de porter sur le plan, pour la mme somme plafonne, le plus grand nombre possible de titres, pour bnficier dune exonration de plusvalues, dont les montants sont sans commune mesure avec ceux quil est possible de constater lorsque ces plus-values sont ralises dans le cadre dune pargne investie dans des socits cotes. La loi a instaur une mesure anti-abus, concernant lexonration des dividendes. Elle limite 10 % de la valeur dinscription des titres de socits non cotes en PEA, le montant des dividendes susceptibles dtre exonrs. Il nexiste aucune mesure de cet ordre, en dehors de la mise en uvre de la procdure de labus de droit fiscal85, pour limiter le montant des exonrations de plus-values alors que les enjeux sont plus importants. Un dispositif anti-abus pourrait tre mis en place pour limiter lexonration des plus-values. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les dpenses fiscales profitant aux entreprises et lemploi ont un impact conomique difficile mesurer, dautant quelles sinscrivent dans un mouvement de profondes rformes de la fiscalit des entreprises, qui ont contribu amliorer lenvironnement dans lequel ces dernires voluent. Les effets de ces rformes pourraient tre pris en compte pour justifier dventuelles remises en cause des dpenses fiscales. Les dpenses fiscales doivent tre dautant plus suivies que les entreprises savent les utiliser rapidement et de manire optimale, en respectant le cadre lgislatif. Leur cot en est accru et les effets daubaine sont importants. Une attention toute particulire devrait tre porte au suivi de lvolution des cots de certains dispositifs, ce qui pourrait conduire la remise en cause, totale ou partielle de certains dentre eux, sans que cela nuise lquilibre de limposition des entreprises en France. Aussi la Cour recommande de : - de ne pas requalifier trop rapidement une dpense fiscale en modalits de calcul de limpt, au risque de sinterdire lavenir de sinterroger sur la pertinence de la mesure et la ncessit de son maintien ;
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Cette procdure permet de restituer leur vritable caractre certaines oprations aboutissant faire chec la loi fiscale.

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- danticiper, lors de llaboration des lois de finances, la forte ractivit des entreprises aux nouvelles mesures, afin de mieux valuer leurs cots et de limiter leurs possibilits dapplication aux seules situations rpondant aux objectifs dfinis par la loi ; - dvaluer les dpenses fiscales qui correspondent aux neutralisations doprations intra-groupes, prvues par le rgime fiscal de groupe ; - dtudier les consquences de la suppression du rgime du bnfice consolid au plan mondial, qui semble ne plus rpondre une exigence conomique ; - dinstaurer un mcanisme anti-abus, pour limiter le montant des exonrations de plus-values ralises lors de la cession de titres de socits non cotes, inscrits en PEA comme cela est le cas pour limiter lexonration des dividendes.

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REPONSE CONJOINTE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

En premier lieu, les critiques de la Cour sur le primtre des dpenses fiscales affectes ce programme relvent d'une interprtation de la norme fiscale qui n'est pas conforme aux intentions du lgislateur. La Cour fait ainsi tat de classements frquents et rapides de mesures fiscales bnficiant aux entreprises en modalits particulires de calcul de l'impt, estimant qu'elles devraient tre considres comme des dpenses fiscales. Cette critique d'ordre gnral vise en particulier le rgime d'intgration fiscale des groupes. Une dpense fiscale s'apprcie en principe par drogation une norme. Toutefois, le fait qu'une rgle d'imposition soit diffrente d'un rgime qui apparatrait de droit commun ne fait pas systmatiquement de cette rgle une dpense fiscale. De ce point de vue, la distinction opre par le Conseil des impts dans son rapport de 2003 sur la fiscalit drogatoire entre les allgements structurels vocation avant tout fiscale et les instruments de politiques publiques a prsid aux classements oprs dans le tom II des voies et moyens annexes aux projets de loi de finances depuis lors. Il convient ainsi de s'interroger sur la nature de la mesure et la volont du lgislateur pour dterminer si celle-ci relve de l'une ou l'autre catgorie. C'est pour cette raison que l'exercice des options offertes certaines entreprises sur le choix de leur rgime fiscal, qui vise traiter en transparence les relations intra-groupes, ne peut tre considr comme une dpense fiscale mais comme une modalit de calcul de l'impt sur les socits. La circonstance qu'il reprsente un cot pour les finances publiques n'est pas un critre pertinent pour envisager diffremment l'intgration fiscale, pas plus que celle de ses modifications successives. Par ailleurs, le classement d'un rgime fiscal en modalit particulire de calcul de l'impt ne prive aucunement le Parlement de l'information laquelle il a droit et, contrairement ce que laisse penser votre premire recommandation, il n'est nullement besoin qu'un dispositif soit qualifi de dpense fiscale pour que l'on s'interroge sur sa pertinence et la ncessit de son maintien. En effet, les mesures concernes font l'objet d'une prsentation chiffre, par aune de classement, dans les annexes budgtaires au mme titre que les dpenses fiscales. En outre, chaque disposition nouvelle prsente en loi de finances, quelle que soit sa nature, est dsormais accompagne d'une tude d'impact dtaille. Enfin, l'intensit des changes entre le Gouvernement et le Parlement, notamment grce au travail des commissions des finances, de mme que les

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informations fournies au Conseil des prlvements obligatoires, nourrissent pleinement le dbat sur les orientations de la politique fiscale, qui ne saurait se limiter aux seules dpenses fiscales. Si le chiffrage des mesures fiscales rattaches ce programme peut toujours tre amlior, la mthode d'anticipation des comportements moyen terme prconise par la Cour est complexe et alatoire. Concernant l'estimation budgtaire des dispositions fiscales impactant les entreprises, vous soulignez leur caractre perfectible. Je partage cette opinion et c'est pourquoi les mthodes de chiffrage font l'objet d'amliorations rgulires, les annexes budgtaires prcisant par ailleurs les conventions adoptes. Ainsi, votre prconisation sur l'application du taux rduit applicable aux plus-values long terme, la place du taux normal, pour estimer le cot de 1'exonration des plus values de cession de titres de participation a-t-elle t satisfaite cette anne, lors de la prsentation du projet de loi de finances pour 2011. Nanmoins, tablir ces estimations en privilgiant l'anticipation des comportements des acteurs conomiques soulverait plusieurs difficults sans ncessairement produire de rsultat plus satisfaisant. Ces comportements sont en effet fortement alatoires ; ils dpendent de nombreux facteurs et sont par ailleurs soumis une conjoncture parfois difficilement prvisible, comme ce fut le cas en 2008 et 2009. C'est notamment le cas de la mesure particulire relative au taux rduit des plusvalues long terme provenant de cession de titres de participation. Estim initialement 8 Mds en 2009 en PLF 2010, son cot a t ramen 6 Mds ( convention de calcul inchange) dans le cadre du PLF 2011 en raison de la baisse de 42% en 2008 du montant des plus-values exonres dclar par les entreprises qui avaient ralis en 2007 les cent plus importantes plus-values long terme exonres. S'agissant du cot de l'exonration des plus-values ralises par les dirigeants de PME partant la retraite, son volution s'explique, d'une part par le succs rencontr par la mesure, et d'autre part par 1'amlioration de la mthode de chiffrage qui s'appuie dsormais sur la connaissance de donnes dclares sur la dclaration de revenus des particuliers. D'aucun aurait pu considrer que la mesure aurait t artificiellement gonfle si la situation avait t inverse et qu'un chiffrage initial de 170 M s'tait traduit par un cot de 20 M. Ces deux exemples cits par la Cour illustrent assez bien la difficult de prvoir les changements de comportement ainsi que les renversements de conjoncture. Les conventions actuellement adoptes sont certes plus conservatrices, puisqu'elles privilgient les donnes fiscales constates et une volution des comportements paramtres constants, mais elles sont conformes aux mthodes gnralement pratiques au sein de l'OCDE.

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S'agissant de l'intgration fiscale des groupes, l'analyse de la Cour sur le caractre suppos optimisant des dispositifs de neutralisation mconnat la fois les finalits et la nature de ce rgime. Le rgime d'intgration, qui existe dans l'ensemble des pays de l'OCDE, est d'abord conu pour garantir un groupe une neutralit de la fiscalit dans ses choix organisationnels et permet que les socits de ce groupe, situes en France, ne fassent qu'une au regard du droit fiscal. Ds lors que l'on admet le bien-fond de ce rgime et de l'objectif qui le soustend, ce que fait la Cour lorsqu'elle en souligne l'utilit, il convient d'apprcier diffremment ses modalits d'application. Vous proposez de remettre en cause la libert et le choix du primtre dont disposent actuellement les socits par l'instauration d'une option irrvocable et gnrale. Or, cette mesure pourrait s'avrer la fois dissuasive et contre-productive. En effet, pour que le rgime puisse s'appliquer, la loi impose un seuil minimal de dtention des filiales par la socit-mre beaucoup plus lev que chez la plupart de nos voisins, puisqu'il est fix 95%. Ds lors, il apparat justifi d'accorder en contrepartie une plus grande souplesse sur le primtre d'intgration et son volution dans le temps. La mise en place d'une option plus contraignante serait en outre contournable par un abaissement du niveau de participation dans les filiales en dessous du seuil de 95% et rien n'empcherait qu'elles puissent tre dtenues par une holding situe l'tranger plutt que par une socit-mre domicilie fiscalement en France. Ceci affaiblirait par consquent considrablement la porte du rgime d'intgration. La Cour estime ensuite tort que la neutralisation intra-groupe des abandons de crances, subventions et libralits consenties constitue une dpense fiscale au motif que les dductions peuvent excder les rintgrations. La libralit consentie, au sein d'un groupe, par une socit une autre constitue un flux interne et doit tre neutralise en tant que telle. En effet, 1'appauvrissement de la socit consentant la libralit ne correspond pas un appauvrissement net du groupe qui inclut aussi la socit qui la reoit. Toutefois, que l'on soit en rgime de groupe ou non, certaines libralits ne sont pas dductibles du rsultat individuel de la socit qui les consent. Par consquent, elles ne sont pas rintgres dans le rsultat du groupe, puisqu'elles l'ont dj t dans celui de cette socit. Ceci explique qu'au niveau d'un groupe, les rintgrations peuvent tre infrieures aux dductions sans que cela constitue un avantage quelconque li ce rgime ou encore moins une dpense fiscale. Plus gnralement, il serait erron de voir dans les rgles de neutralisation des abandons de crance et des subventions intragroupe un effacement complet et dfinitif de toutes les consquences fiscales des abandons et subventions au sein des groupes. En effet, il convient de rappeler que les abandons de crance et subventions intragroupes doivent faire

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l'objet d'une dclaration ad hoc, sanctionne par une amende pouvant atteindre 5 % des sommes omises lorsque celles-ci ne sont pas considres comme dductibles (article 1763 du CGI). Au surplus, ces abandons font l'objet d'une dneutralisation , en cas de sortie de la socit qui a consenti 1'abandon ou de celle qui en a bnfici au cours des cinq annes qui suivent, ainsi que, pour les subventions indirectes provenant d'une cession d'un lment de l'actif immobilis, en cas de sortie de la socit qui l'a accorde ou de celle qui l'a reue sans limitation dans le temps (article 223 R du CGI). De la mme faon, la neutralisation de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes distribus au sein du groupe ne peut s'analyser comme une dpense fiscale, dans la mesure o elle est destine viter les doubles impositions. En effet, ces dividendes correspondent un rsultat dj pris en compte dans celui du groupe ; leur versement ne cre aucun enrichissement net pour ce dernier mais constitue un flux dont il apparat logique qu'il soit neutralis. Le rgime du bnfice mondial consolid est certes utilis par un petit nombre d'entreprises, mais il conserve son utilit. Le rgime du bnfice mondial consolid est d'une nature diffrente de celle de l'intgration fiscale et ses objectifs ne sont pas substituables. Il permet en effet un groupe de bnficier du rgime franais d'amortissement, pour les investissements raliss par des filiales l'tranger, et prvoit en retour l'imposition en France des bnfices des filiales sous dduction des impts qu'elles ont pays dans leur Etat d'implantation. Il profite certes un nombre trs rduit de groupes, mais il s'agit en gnral d'entreprises importantes et stratgiques dans leur secteur. Supprimer ce rgime, comme le suggre la Cour, serait peu opportun car cela priverait les entreprises franaises d'un outil qui demeure particulirement utile lorsqu'elles souhaitent s'engager dans une stratgie de dveloppement international. Concernant l'utilisation du plan d'pargne en actions (PEA), si les dispositions anti-abus >> existantes permettent de lutter contre les pratiques abusives, une rflexion sur l'instauration de mesures limitant l'exonration des plus-values ralises sur le plan pourrait tre engage. Le plan d'pargne en actions est avant tout un outil de financement de l'conomie, qu'il est ncessaire d'encourager. Il est par consquent logique que ce produit financier, plus risqu que d'autres placements, bnficie en retour d'une fiscalit avantageuse sur les plus-values ralises. En 1'espce, l'abus que souligne la Cour ne rside pas dans la ralisation de la plus-value elle-mme, ni dans son exonration, mais dans la minoration ventuelle du titre non cot lors de son inscription dans le plan. La procdure de 1'abus de droit fiscal prvue l'article L. 64 du Livre des

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procdures fiscales, que les services fiscaux peuvent mettre en uvre, permet de lutter contre ce montage. Pour autant, une rflexion sur 1'instauration de mesures limitant 1'exonration des plus-values ralises sur le plan pourrait tre engage, notamment si le montant des gains ainsi raliss sur le plan est exorbitant au regard de la valeur d'inscription des titres sur le plan ou si ces gains ont t raliss sans relle prise de risque par le souscripteur. Tels sont les lments, que nous souhaitons communiquer la Cour.

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La prime pour lemploi : une dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus
_____________________ PRESENTATION ____________________ La prime pour lemploi (PPE) instaure par la loi du 30 mai 2001 vise, selon les termes du code gnral des impts, inciter la reprise ou la poursuite dune activit professionnelle. La prime est calcule sur les seuls revenus du travail et est attribue par foyer fiscal pour chaque personne exerant une activit professionnelle. Son montant est croissant jusqu' un SMIC temps plein, puis dcroissant jusqu' 1,4 SMIC (2,1 SMIC pour un couple) et tient compte des charges de famille. Sa diffusion dans la population est trs large : prs dun foyer fiscal sur quatre en bnficie (soit 8,2 millions de bnficiaires en 2009), pour un montant moyen annuel denviron 500 . Son cot, tel quil ressort des documents budgtaires, a presque doubl entre 2001 et 2009 passant de 2,5 plus de 4 milliards deuros. Dans son rapport public annuel de 2006, la Cour des comptes constatait que, trop complexe et mal connue des bnficiaires potentiels, la prime semblait navoir quun impact limit sur loffre de travail. Sa gestion privilgiait la perception effective par les bnficiaires au dtriment de la scurit de son versement. Elle avait recommand de donner davantage de lisibilit aux aides au retour lemploi, de mieux cibler la population bnficiaire et enfin, de scuriser la gestion de la PPE par les services fiscaux. Depuis, des amnagements lgislatifs successifs et nombreux ont fait voluer la PPE : celle-ci nest plus la mme que celle quavait expertise la Cour en 2005. Cest dans ce nouveau contexte que la Cour a analys cinq ans plus tard quels constats appelaient les changements introduits depuis cette date. Au-del des administrations centrales, lenqute de la Cour a port sur un ensemble diversifi de dpartements.

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I - Le dispositif de la PPE
A - Une mesure complexe
La PPE prend la forme dun crdit dimpt accord aux foyers fiscaux domicilis en France qui peroivent des revenus provenant de lexercice dune activit professionnelle salarie ou non salarie. La prime est impute sur limpt sur le revenu. Il y a versement lorsque le montant de limpt est infrieur celui de la prime. Pour la percevoir, les contribuables doivent remplir une double condition tenant la fois au revenu fiscal du foyer et au revenu dactivit de chacun de ses membres. Pour la prime recevoir en 2010, le montant du revenu du foyer de lanne 2009 ne doit pas dpasser 16 251 pour une personne seule et 32 498 pour un couple mari ou li par un PACS. Ces limites sont majores de 4 490 par personne charge. Le bnfice de la PPE est rserv aux personnes dont le revenu dactivit individuel est compris entre un plancher de 3 743 , quivalant environ 0,3 SMIC, et un plafond de 17 451 port 26 572 pour les familles monoparentales et les couples mono actifs. Le montant de la prime varie ensuite en fonction du revenu dactivit de chacun des bnficiaires, du temps de travail pour ceux exerant une activit temps partiel ainsi que de la situation et de la composition du foyer. Au total, cinq formules et huit forfaits diffrents sont ncessaires au calcul de la PPE. La prime alloue au foyer fiscal est constitue de la somme des droits individuels ainsi tablis.

B - Les constats de la Cour en 2006


1 - Une mesure faiblement incitative
La Cour soulignait quil navait pas t choisi entre deux objectifs : inciter la reprise dun emploi et redistribuer du pouvoir dachat des travailleurs bas revenu. La prime tait alors attribue 8,8 millions de foyers fiscaux (soit un foyer sur quatre) et bnficiait des mnages qui ntaient pas considrs comme en situation de pauvret. En outre, un minimum de

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revenu individuel tant exig, les plus dmunis ne faisaient pas partie du public cible de la PPE. Certaines caractristiques de la prime affaiblissaient son caractre incitatif : la prime tait perue avec un important dcalage dans le temps et son mode de calcul tait compliqu. La Cour soulignait galement la ncessit dune meilleure coordination entre les administrations fiscales et sociales. Elle constatait par ailleurs que, malgr les rformes en cours, le passage du RMI lemploi restait peu rmunrateur. Les simulations montraient que la PPE ne semblait avoir cette date quun faible impact sur loffre de travail. La Cour concluait que la mise en place dtudes ex post tait ncessaire pour progresser dans lvaluation de son impact.

2 - Un mcanisme fiscal peu contrl


La gestion de la PPE privilgiait la perception de la prime par les contribuables ligibles, au dtriment de son contrle. De nombreuses anomalies taient constates : multi dclarations dans plusieurs centres des impts, dclarations de revenus fictifs ou issus de lconomie souterraine, sous dclaration. La Cour recommandait que les services fiscaux procdent des contrles renforcs et gnralisent le paiement par virement.

C - Une volution en continu


Depuis sa cration, la PPE avait connu des modifications presque chaque anne, ce qui navait contribu faciliter ni sa comprhension par les bnficiaires, ni son valuation par les administrations concernes.

1 - Laugmentation progressive des montants


Le taux permettant le calcul de la PPE est pass, par paliers successifs, de 2,2 % en 2001 7,7 % en 2007 pour les revenus de la premire tranche et de 5,5 % 19,3 % pour la suivante. Un premier doublement des taux est intervenu ds 2001, une seconde tape marquante intervenant ensuite en 2006 et 2007. La PPE saffiche alors ouvertement comme une mesure de redistribution. Les modalits de calcul de la PPE en cas dactivit temps partiel conduisaient initialement attribuer une prime strictement proportionnelle au temps de travail, au-dessus du seuil de 0,3 SMIC.

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Une modification introduite en 2003, puis renforce en 2006 et 2007 a eu pour effet dattribuer une majoration de prime croissant avec le temps travaill entre 30 et 50 %, puis dcroissant au-del du mi-temps pour devenir nulle pour un temps plein. Le montant de la prime, tout en augmentant avec le temps de travail, nest donc plus strictement proportionnel celui-ci. Ainsi, la PPE pour un emploi mi-temps reprsente 92,5 % de la prime pour un temps plein. Au fil des rformes, la PPE na ainsi cess de prendre de lampleur ; son montant global a presque doubl depuis 2002 alors mme que le nombre de bnficiaires demeurait stable et donc sans que le ciblage soit accru comme lavait prconis la Cour.

2 - La rforme des modalits de versement


Afin damliorer le caractre incitatif et la visibilit du dispositif, un systme dacomptes a t mis en place sous forme forfaitaire partir de 2004 pour les contribuables bnficiant pour la premire fois de la PPE et sous forme mensuelle, en 2006, pour ceux ayant dj reu une prime lanne prcdente. Trop lourds grer pour les services, les acomptes et la mensualisation ne rpondaient pas lattente des bnficiaires, dautant quils posaient, en cas dattribution errone, des problmes insolubles de recouvrement. Ils ont t supprims loccasion de la mise en place du revenu de solidarit active (RSA).

3 - Larticulation avec le revenu de solidarit active


Mis en place le 1er juin 2009, le RSA assure un revenu minimum pour les personnes sans ressources (RSA socle ), tout en constituant un complment de revenu durable pour les personnes faibles revenus dactivit (RSA activit ). La composante activit est un complment pour les revenus professionnels les plus modestes et vient sajouter, avec des objectifs proches, la prime pour lemploi qui a pourtant t maintenue. Pour garantir une articulation entre les deux dispositifs, le principe retenu a t celui du non cumul entre PPE et RSA activit : le RSA peru reprsente une avance sur la PPE verse lanne suivante et vient en dduction de celle-ci. Une prime rsiduelle est verse tous les foyers dont les droits PPE sont suprieurs au RSA vers. Les foyers non ligibles au RSA activit continuent percevoir lintgralit de la PPE laquelle ils peuvent prtendre.

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Il faut cependant observer que, mme si tous les ayants droit en faisaient la demande, ce qui est loin dtre le cas (696 000 bnficiaires en septembre 2010 au lieu des 1,8 million prvus), le nombre des bnficiaires du RSA activit reprsenterait moins du quart de ceux de la PPE.
La multiplication des dispositifs dincitation lemploi nuit leur efficacit Les premires dispositions visant augmenter les gains financiers la reprise demploi en permettant le cumul, pendant un temps limit, des minima sociaux et de revenus dactivit ont t prises en 1988, avec la cration du RMI et tendues en 1998. La PPE comme la RSA donnent un caractre permanent cet intressement. Pourtant la PPE est dabord venue sajouter au mcanisme dintressement existant. Celui-ci a ensuite t renforc plusieurs occasions partir de 2005, paralllement la monte en puissance de la PPE. La multiplication de dispositifs non coordonns, se cumulant avec la PPE et affichant le mme objectif, a contribu brouiller la politique daide au retour lactivit. Ont ainsi t successivement mis en place : - en 2005, une aide cible au retour lemploi dans des secteurs dactivit connaissant des difficults de recrutement ; - en 2005 une prime, prennise en 2006, de retour lemploi dun montant de 1 000 , complte toujours en 2006, par une prime forfaitaire mensuelle pour reprise dactivit dun montant de 150 ou 225 , selon les situations ; - en 2001 et 2009, deux primes spcifiques aux dpartements doutre mer : lallocation mensuelle de retour dactivit (ARA) et le revenu supplmentaire 86 temporaire dactivit (RSTA) . Mal connus, ces mcanismes qui supposaient une dmarche volontaire des demandeurs nont touch quun public peu nombreux. Ils ont t pour partie abrogs par la loi du 1er dcembre 2008 relative la gnralisation du RSA qui se substitue eux.

II - Lefficacit de la prime pour lemploi


A - Une mesure ambigu poursuivant plusieurs objectifs
1 - Une mesure incitative la reprise dactivit
Le chmage peut sanalyser comme la somme de deux composantes : le chmage conjoncturel rsultant de linsuffisance de
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Ces dispositifs ont t supprims compter du 1er janvier 2011.

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loffre demploi par rapport la demande, le chmage structurel rsultant de linadquation entre les emplois et les demandeurs. Mais, on observe quune partie du chmage structurel et de linactivit rsulte de labsence de gains financiers lors de la reprise dactivit des bnficiaires de prestations sociales. Jusqu la fin des annes 90, les politiques ont jou sur le soutien de la demande (par exemple travers des allgements de charges patronales), sur la formation professionnelle et le placement, ou sur la rduction de loffre de travail (soutien des mcanismes de dpart anticip). La cration de la PPE sinscrit dans le cadre dune politique nouvelle du dveloppement de loffre de travail qui visait rpondre au constat dune dsincitation lactivit, en particulier pour les familles bnficiant de minima sociaux et pour des activits parfois prcaires ou temps partiel. Dans de telles circonstances, les chmeurs ou les RMIstes gagnaient moins dargent en travaillant quen conservant sans travailler le bnfice de leur allocation. Sinspirant dexemples anglo-saxons existant depuis plusieurs annes, la PPE devait prendre lorigine la forme dune exonration de CSG sous condition de ressources : il sagissait dune mesure individuelle sans composante familialise. Cette mesure a t dclare inconstitutionnelle, le Conseil constitutionnel ayant tranch sur le caractre fiscal de la CSG et sur la ncessit dune familialisation pour rpondre lexigence dgalit devant limpt. La PPE a t nouveau prsente au Parlement sous forme dun crdit dimpt sur le revenu avec une familialisation partielle fonde sur la notion de foyer fiscal. Cependant, cette nouvelle mesure prsentait par rapport au premier projet deux diffrences importantes. Elle liminait du bnfice de la mesure les personnes percevant un revenu dactivit infrieur 0,3 SMIC afin de ne pas primer la prcarit ou le travail temps trs partiel. En revanche, sa dfinition, incluant des revenus significativement suprieurs au SMIC, encore largie par le jeu de la familialisation, en faisait au moins autant un complment de revenu pour les foyers fiscaux modestes.

2 - Un complment de revenu
Les modifications ultrieures de la PPE ont renforc cette volont de complter les revenus des travailleurs faiblement rmunrs, qui sest notamment exprime dans lexpos des motifs du projet de loi de finances

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pour 2006, visant transformer la PPE en vritable complment de rmunration pour les bas revenus des personnes qui travaillent. Pour autant, larticle de la loi fixant les objectifs de la PPE na jamais t modifi en consquence.

3 - Dautres objectifs moins explicites


Le rle de la PPE dans le systme social et fiscal est de fait plus complexe. La PPE a t utilise ds le dpart des fins de rquilibrage fiscal. Entre 1996 et 2006, le poids de limpt sur le revenu dans les revenus les plus levs a baiss de 3,8 points. Grce la PPE, il a pu galement baisser de 2 points pour les revenus les plus faibles alors que sans elle, cette baisse naurait t pour eux que de 0,4 point. A partir de 2006, la PPE est galement considre comme un moyen daccompagner la modration du cot du travail (SMIC). Elle a permis de dissocier pour les rmunrations proches du salaire minimum lvolution du revenu disponible des salaris de celle du cot du travail pour lemployeur, donc de distribuer du pouvoir dachat tout en modrant lvolution du SMIC et le montant des allgements de charges sociales sur les bas salaires. Lutilisation qui a ainsi t faite de la PPE a t expose par le Gouvernement dans le rapport conomique, social et financier, accompagnant le projet de loi de finances pour 2009 et a t soutenue par les auteurs du rapport du groupe dexperts sur le SMIC de dcembre 2009.

B - Limpact de la PPE sur lactivit


1 - La PPE nest pas suffisamment incitative
Limpact de la PPE sur lactivit nest pas simple apprhender. Les quelques tudes scientifiques disponibles en France, anciennes, concluent un impact trs faible, mais la PPE a t fortement majore depuis. Les analyses des mouvements dentres et de sorties du dispositif, conduites plus rcemment mais de faon ni systmatique ni coordonne, mettent en vidence que les entres au bnfice de la PPE rsultent le plus souvent dun changement de revenu et/ou de situation familiale. Elles ne sont que peu lies une reprise dactivit. Ce constat, mme sil ne concerne pas un ventuel effet de maintien dans lemploi et nest pas compltement probant, ne suggre gure une forte efficacit de la mesure. De premires analyses montrent que le risque de retrait dactivit est bien rel et que le montant actuel de la PPE est insuffisant pour avoir

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un effet vritablement incitatif. Elles aboutissent au constat que la PPE na pas deffet utile pour une part importante des bnficiaires actuels, alors que les salaris les plus modestes et donc les plus concerns en sont exclus. En effet, lexploitation des donnes fiscales et lutilisation de modles de simulation (par exemple, la maquette Paris utilise par la Direction gnrale du Trsor) permettent davoir une bonne connaissance de leffet de la PPE sur les revenus et de mesurer les gains montaires lors de la reprise dun emploi. Ces tudes montrent des situations de gains assez faibles loccasion dun retour lemploi, en particulier pour une reprise dactivit mi-temps. Le revenu supplmentaire procur par la PPE est trop modeste pour tre vraiment incitatif, alors mme que les frais occasionns par une reprise demploi (frais de transport et de garde denfants) ne sont pas pris en compte. Ainsi, sans la PPE, pour une reprise dactivit mi temps au SMIC, le gain mensuel est de 67 en 2008 pour un clibataire ; il est nul pour le conjoint actif dune famille mono active qui reprend un emploi mi temps. Avec la PPE, le gain est port respectivement 134 et 81 . On ne dispose pas de donnes explicites pour des dures de travail infrieures au mi-temps, mais larithmtique du modle assure que le gain est encore plus faible pour de trs faibles revenus compris entre 0,3 et 0,5 SMIC et bien sr, plus encore en de de 0,3 SMIC. Il peut tre soulign que les mesures sociales en faveur des chmeurs et des allocataires du RMI, mises en place par ailleurs par lEtat et les collectivits locales ont contribu limiter les effets incitatifs de la PPE. Lintroduction du RSA, quand il sera pleinement dploy, viendra rduire ce manque dincitation sans modifier de faon dcisive la situation. La Cour souligne que, dune faon gnrale, les statistiques disponibles ne permettent pas la comparaison dune anne sur lautre des donnes et ne peuvent autoriser une tude des trajectoires individuelles. Lvaluation de la PPE reste donc raliser. Son principe en a t arrt dans la loi du 1er dcembre 2008, au mme titre que lvaluation du RSA lui-mme. Mais le risque serait que la priorit soit donne au RSA activit par rapport lvaluation de la PPE dont le cot actuel est pourtant huit fois suprieur. Lutilisation des donnes opres par la Direction gnrale des finances publiques (DGFIP), permettant de construire des cohortes de dclarants lIR, bnficiaires ou non de la PPE et du RSA, pourrait faciliter cette valuation.

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2 - La PPE ne touche pas les actifs les plus prcaires


Ainsi la PPE ne bnficie pas une partie significative de ceux qui devraient tre incits accepter une activit prcaire ou temps partiel. En effet, lors de la cration de la PPE le choix a t clairement fait, aprs la forte augmentation de la prcarit et du temps partiel au cours de la dcennie prcdente, dexclure du bnfice de la prime, les temps de travail les plus rduits. Par ailleurs, la rforme de la PPE introduite en 2003 garantit un traitement particulirement favorable certains travailleurs temps partiel au-del du tiers temps et augmente par voie de consquence leffet de seuil lentre dans le dispositif. En revanche, pour une part importante des bnficiaires, leur niveau de rmunration est suffisant pour que cette activit soit dun rapport significativement plus lev que les allocations quils pourraient percevoir.

C - Un effet faiblement redistributif


Le doublement de la prime na pas permis den faire pour autant une mesure significativement redistributive : mal cible, la PPE ne reprsente encore en moyenne que 4 % du revenu dactivit des foyers bnficiaires.

1 - La PPE est insuffisamment familialise pour tre un outil efficace de redistribution


Un systme redistributif doit tre familialis pour prendre en compte le niveau de vie du mnage. Or, la PPE, qui a dabord un caractre individuel, est faiblement et imparfaitement familialise. Elle ne comprend que deux lments se rattachant au foyer ; son calcul se rfre au foyer fiscal en ignorant toute notion de mnage en dehors des couples maris ou pacss. Ce mode de calcul aboutit crer des situations dune quit discutable au regard de la logique de redistribution. Ainsi, un couple de salaris au SMIC peroit-il actuellement une PPE beaucoup plus leve que celle reue par un couple mono actif au sein duquel un seul actif est rmunr au SMIC, alors que ce dernier mnage est plus pauvre. De la mme faon, une personne rmunre au SMIC temps plein, touche la mme PPE que son conjoint soit inactif ou peroive un revenu pouvant aller jusqu deux fois le SMIC, voire bien davantage en cas de

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concubinage, puisque dans ce cas le mnage est constitu de deux foyers fiscaux distincts.

Les notions de foyers et de mnages - Mnage : ensemble des personnes vivant sous le mme toit ; - Foyer fiscal : ensemble des personnes (couples maris ou pacss et les personnes charge) figurant sur une mme dclaration. Dans les couples ni maris, ni pacss, chaque conjoint forme son propre foyer fiscal. Il peut donc y avoir plusieurs foyers fiscaux dans un mnage. Il y avait en 2008, 8,9 millions de foyers fiscaux bnficiaires de la PPE contre 7,9 millions de mnages bnficiaires.

2 - La mesure demeure mal cible


La PPE ne se concentre pas sur les plus pauvres puisquelle sattache aux personnes dont les revenus dactivit sont suprieurs 0,3 SMIC. En dpit des nombreuses rformes qui ont touch le dispositif, ce seuil na jamais t modifi. On estime que sont ainsi exclus de la PPE 2,8 millions de personnes occupant des emplois prcaires ou petit temps partiel. A linverse, la PPE peut tre verse des mnages situs dans la moiti suprieure de la distribution des revenus : prs de 4,5 % des foyers fiscaux appartenant aux 8e et 9e dciles de revenus (foyers dclarant en 2007 plus de 20 758 par unit de consommation soit 43 592 pour une famille avec 2 enfants) bnficient de la PPE.

3 - Son rle redistributif reste limit


En dpit de sa revalorisation et bien que la PPE soit loin dtre ngligeable pour certains foyers (elle peut reprsenter jusqu 9 % des revenus dactivit pour les personnes percevant entre 0,3 et 0,7 SMIC), les montants en jeu demeurent globalement faibles au regard des mcanismes de redistribution. La PPE na ainsi contribu qu hauteur de 3,3 % la rduction des ingalits de niveau de vie en 2008. Sa contribution la rduction de la pauvret est mdiocre : en 2007, la moiti des travailleurs pauvres ne la percevait pas et seulement 6 % de ceux qui en bnficiaient sortaient de la pauvret grce elle.

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Enfin, si les bnficiaires peroivent 500 en moyenne, le montant de la prime est trs frquemment de faible valeur. Un bnficiaire sur dix reoit moins de 100 , un sur quatre moins de 220 et seuls 4 % peroivent une PPE au montant maximum de 961 .

D - La ncessit de clarifier les rles respectifs de la PPE et du RSA


La mise en place du RSA activit est venue brouiller davantage le mcanisme dincitation. PPE et RSA poursuivent des objectifs a priori similaires, tant en matire de complment de rmunration que dincitation la reprise dactivit. Pourtant, tous deux ont t maintenus sans que leurs objectifs et leurs publics aient t redfinis en consquence. Certes, lintroduction du RSA activit est trop rcente pour permettre lanalyse, mais les simulations utilises pour sa mise en place, montrent quil ne vient pas modifier significativement la situation : le nombre de bnficiaires de lune et lautre mesure saccrotra peu par rapport ceux de la seule PPE ; le nombre de ceux pour lesquels le RSA activit reprsente un gain substantiel restera limit. Il est essentiel que leurs rles respectifs soient clairement identifis et distingus. Si lobjectif de retour lactivit tait raffirm comme celui que poursuit la PPE, il serait recommand den majorer trs significativement le montant de faon lui rendre le caractre vraiment incitatif qui lui manque aujourdhui et qui distingue les dispositifs comparables existant ltranger. Il conviendrait paralllement de le cibler davantage vers ceux qui en ont besoin : en le rendant accessible aux travailleurs prcaires et aux temps partiels pauvres par la suppression du seuil quivalant 0,3 SMIC ; en excluant ceux dont le revenu potentiel dactivit est suffisant pour les inciter naturellement reprendre une activit. Ce rsultat pourrait notamment tre obtenu en abaissant les plafonds du dispositif pour les nouveaux bnficiaires et en prolongeant le gel des plafonds actuels pour acclrer la sortie des revenus les plus levs. Les lments de familialisation pourraient galement tre simplifis.

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La rduction trs significative du nombre de bnficiaires qui rsulterait de ces deux dispositions permettrait daccrotre le montant de la prime, sans quil en rsulte une augmentation de la dpense globale. Une telle volution aurait bien videmment pour effet de poser de faon particulirement forte la question de la cohabitation de la PPE et du RSA activit : la notorit et lautomaticit de la PPE pourraient paratre plus adaptes une mesure incitative que le dispositif relativement complexe dattribution du RSA activit . Si labsorption du RSA activit par la PPE ntait pas retenue, deux autres voies pourraient tre envisages : la suppression de la PPE reviendrait faire du RSA activit la mesure unique assurant un revenu aux travailleurs modestes pour les inciter reprendre une activit. Envisage au moment de la cration du RSA, cette solution qui faisait un grand nombre de perdants avait t carte ; le choix de maintenir les deux mesures imposerait que leurs objectifs soient clairement diffrencis. Le RSA activit serait la mesure dincitation la reprise dactivit tandis que la PPE deviendrait un revenu complmentaire pour les actifs dont les ressources sont modestes. Dans ce cas, la PPE devrait tre amnage de faon tenir compte davantage de la situation familiale des bnficiaires : la prise en compte du revenu dactivit pourrait tre simplifie et la rfrence au temps de travail supprime, tandis que laccent serait mis sur la partie forfaitaire attache la famille.

III - La gestion de la prime pour lemploi


A - Les dfaillances du pilotage stratgique et budgtaire
Si, sous une forme ou sous une autre, la PPE est conserve, des amliorations sont indispensables dans sa gestion.

1 - Une absence de pilotage stratgique


Plusieurs services relevant de ministres diffrents sont concerns par la PPE. Initialement conue par la direction gnrale du Trsor (DGT) pour promouvoir le retour lemploi, elle na jamais t suivie ni value par les services en charge de la politique de lemploi. Son caractre fiscal

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la emport sur toute autre considration, faisant de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP) le seul gestionnaire de la mesure, sans que son pilotage stratgique soit vritablement assur. Cette absence de pilotage explique et amplifie la confusion des objectifs. Le seul indicateur de performance du dispositif de la PPE est prsent dans un programme budgtaire relevant de la dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle (DGEFP), qui na pas t lorigine de la mesure, nen assure pas le pilotage et met des doutes quant la mesure de son efficacit au regard du retour lemploi. Cet indicateur qui prsente la part des bnficiaires de la prime pour lemploi (PPE) prcdemment au chmage ou inactifs na t au demeurant renseign qu partir de 2010 et les donnes qui servent ltablir remontent plus de deux ans. Il tait pourtant annonc pour le projet de loi de finances pour 2006. Il ne saccompagne daucune analyse permettant, par exemple, dapprocher la composition des bnficiaires par ge ou catgorie socioprofessionnelle. Le responsable du programme en a demand la suppression. Par ailleurs, lindicateur sur la gestion de la PPE par les services, pourtant annonc dans la rponse du Gouvernement au prcdent rapport de la Cour, na pas t mis en place. En 2005, la gestion de la prime mobilisait lquivalent de 50 agents temps plein selon lestimation de la DGFIP et son cot annuel tait valu 6 M. Aucune actualisation na t tablie depuis par la DGFIP, qui indique que les tches relatives la PPE sont parties intgrantes du calcul de limpt qui mobilise au total 40 000 agents. Un suivi des cots apparat dautant plus indispensable que les directions concernes au plan national et local assurent que la gestion de cette prime engendre une pression forte sur les services. Les contentieux PPE reprsentent 30 % des contentieux relatifs lassiette de limpt sur le revenu et rassemblent 45 % des montants restitus.

2 - Une prsentation budgtaire disperse et une information incomplte


La PPE fait lobjet de deux prsentations : dans le programme budgtaire 102 accs et retour lemploi de la mission travail et emploi dont le responsable est le DGEFP et dans le programme 200 remboursements et dgrvements dimpts dtat, dont le responsable est le DGFIP.

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Aucun des deux programmes ne prsente lautre, ni mme ny fait rfrence. Les montants de dpenses quils indiquent ne sont pas homognes. Ces informations incohrentes rendent difficiles la comprhension du dispositif et lvaluation de son cot. Une mesure qui reprsente au total une dpense dun montant de plus de 4 Md ne peut se satisfaire dune information aussi disperse.

La notion de dpense fiscale Les dpenses fiscales sont des dispositions lgislatives drogatoires la norme fiscale qui se traduisent par une perte de recettes pour ltat. Une dpense fiscale relative limpt sur le revenu, lorsquelle comporte un crdit dimpt restituable, peut se matrialiser pour le budget de lEtat par : - une minoration des recettes de limpt sur le revenu ; - une dpense budgtaire nette correspondant aux versements au profit des contribuables dont le montant dimpt est infrieur celui de la prime et des non imposables. Ces deux lments constituent le cot total de la dpense fiscale.

3 - Un cot imprcis a) Une estimation budgtaire incertaine


Sur la base des donnes des documents budgtaires, et avec lappui des services, la reconstitution du cot total de la PPE a t effectue87 ; elle est prsente dans le tableau ci-aprs.

87

La baisse du montant total de prime constate en 2009 rsulte de plusieurs facteurs : la rvision du barme, la monte du chmage et, dans une certaine mesure, la cration du RSA ont jou un rle.

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Le cot de la PPE (en milliards deuros)


Anne dexcution Dpense fiscale

(A)

dont dduction dimpt (B) 1,2 1,4 0,8

dont remboursements

Remboursements y/c titres antrieurs

(C)

(D)

Dpense fiscale y/c titres antrieurs (E=B+D) 5,2 5,5 4,82

Ecart constat (F = E-A) 0,7 1,0 0,92

2007 2008 2009

4,5 4,5 3,9

3,3 3,1 3,1

4,0 4,1 4,02

Les informations prsentes dans les colonnes A et D sont tires des documents budgtaires. Les donnes des colonnes B et C sont fournies par la direction du budget. Les donnes des colonnes E et F sont issues des analyses de la Cour. Elles font apparatre, au minimum, une incertitude concernant le montant exact des remboursements. Depuis plusieurs annes un cart significatif est constat entre la prvision de dpenses fiscales totales (3,9 Md pour 2009) et lexcution (4,8 Md ) sans quune explication satisfaisante ne soit donne une situation conduisant le lgislateur corriger plusieurs reprises le budget par la loi de finances rectificative. Cet cart a t attribu dune manire peu convaincante aux remboursements de prime effectus aux titres des annes antrieures.

b) Une dfaillance comptable importante


En fait, lexpertise confie, pendant lenqute de la Cour, par le DGFIP la mission nationale daudit sur les modes de comptabilisation des versements de primes au titre de la PPE a tabli quune part importante de lcart constat en 2009 rsulte dune imputation comptable errone : 646 M ont t tort imputs la PPE. Il sagit dautres restitutions fiscales assises galement sur limpt sur le revenu qui, de ce fait, ont t minores. Il est vraisemblable que la mme erreur sest produite les annes prcdentes. Elle met en lumire une absence de sret dans la comptabilisation des dpenses fiscales et une lacune des mcanismes de contrle interne. Le cot de la PPE reste donc chiffrer avec prcision.

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B - Ladaptation progressive des services fiscaux


1 - Les particularits de la gestion dune prime par ladministration fiscale
Le dispositif de la PPE a concern ds lorigine un public large. Le nombre des foyers bnficiaires, plus de 8 millions par an, imposait un traitement de masse qui a t pris en compte par les mcanismes fiscaux.
Evolution du nombre de bnficiaires et du montant moyen de la PPE

Source : Projet annuel de performances pour 2010 de la mission Remboursements et dgrvements

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Ladministration fiscale a consenti des efforts pour sadapter une mission laquelle elle ntait pas prpare : le versement dune prime un grand nombre de contribuables mais galement laccueil dun nouveau public. Le crdit dimpt quest la PPE se traduit, en effet, dans 80 % des cas par le versement dune prime. Lors de chaque campagne, les services dconcentrs organisent linformation des bnficiaires, leur accueil physique et tlphonique, tiennent des permanences lextrieur. Ces actions sont gnralement positives. Toutefois la nature fiscale de la prime conduit limiter les changes avec les autres administrations, en particulier sociales et les prfets nont quune information trs limite sur la PPE, alors mme quils sont en charge des dispositifs daide au retour lemploi. Les mises en paiement seffectuent en plusieurs vagues et suivent lmission des principaux rles de limpt sur le revenu partir du 7 aot. Ce calendrier est bien identifi par les contribuables.

2 - Pour les bnficiaires, lavantage de la simplicit


La PPE est une prestation simple obtenir. Dans leur ensemble, les contribuables ont compris quil fallait dposer une dclaration pour en bnficier ; aucune dmarche spcifique nest ncessaire. Certains optimisent leurs dclarations partir des calculateurs disponibles sur internet. Le versement de la prime intervient en une fois. Les services soulignent limportance du partage dinformation par le bouche oreille. Deux exemples en tmoignent : ds que le dispositif des acomptes est devenu facultatif, le nombre des contribuables qui ont opt pour la mensualisation a chut de plus de 90 % ; ds que les premiers avis dimposition sont reus, les rclamations sont nombreuses. Les administrations concernes confirment que la PPE est maintenant connue des contribuables, dans son principe et ses grandes lignes, mme si le montant prcis qui sera peru demeure difficile prvoir pour des mnages dont la situation est complexe.

3 - Le nouveau rle de la dclaration de revenu


Depuis la cration de la PPE, la dclaration de revenu a, en quelque sorte, chang de nature. Les dclarations et ltablissement des rles, enserrs dans un calendrier exigeant entre la fin juin et la fin aot, ne servent plus exclusivement asseoir limpt mais galement arrter

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le montant des primes. La dclaration de revenu permet aussi dobtenir le certificat de non imposition demand pour lattribution des aides sociales. Le nombre des dclarations est trs significatif : 36,3 millions de dclarations saisies pour lIR 2010. De nombreuses innovations (dclarations pr-remplies, relance, certification des contribuables) facilitent la gestion des dclarations. Mais toutes les consquences nont pas t tires, en termes dorganisation et de contrle, du fait que les dclarations qui donnent lieu attribution de PPE, manent plus de 70 % de foyers non imposables.

C - Les amliorations apportes la gestion et leurs limites


1 - Les acquis et les limites de la dclaration pr remplie
Gnralise partir de 2006, la dclaration pr remplie a simplifi les dmarches des contribuables et a favoris la qualit des dclarations. Elle comprend les principaux revenus (salaires, indemnits journalires, pensions et retraites) et depuis 2008, les revenus des capitaux mobiliers. Toutefois, la dure effective du travail, essentielle pour calculer la PPE, nest pas pr renseigne lorsque la personne nest pas temps plein. Les dclarations annuelles de donnes sociales (DADS-U) que remplissent les employeurs sont juges encore trop imparfaites par les services sur ce point, et les contribuables doivent toujours indiquer euxmmes les horaires travaills sur leur dclaration de revenus. Ceci constitue la source de nombreuses erreurs ou omissions. La Cour estime au contraire quune simplification supplmentaire peut tre apporte en faisant figurer sur toutes les dclarations, les horaires extraits des DADS fournis par les employeurs. Il apparait dores et dj que, dans prs de 80 % des cas, les horaires travaills disponibles dans les DADS sont exacts et pourraient tre ainsi utiliss.

2 - La procdure des relances : un rattrapage partiel


La DGFiP adresse une lettre de relance aux contribuables dont la dclaration ne comporte pas les lments relatifs aux horaires travaills mais dont les revenus laissent penser quils peuvent bnficier de la prime. Utile dans son principe, ce mcanisme permet de limiter le nombre des rclamations.

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Le volume des lettres de relance varie en fonction de la capacit de ladministration traiter en temps utile les dclarations. En rgle gnrale moins de 50 % des contribuables concerns font lobjet dune relance. En 2009, un million de lettres de relance ont t adresses et ont donn lieu versement de PPE, pour un montant total valu par la Cour 215 M. Si tous les dossiers concerns avaient donn lieu relance, un montant complmentaire de 232 M aurait t pay au bnfice denviron 500 000 foyers fiscaux. Force est de constater quun nombre important de lettres continue dtre ncessaire plusieurs annes aprs la cration de ce mcanisme de relance. Cette procdure pourrait tre plus efficace si les lettres, personnalises, mentionnaient les informations que ladministration dtient sur les heures travailles. Cette indication inciterait fortement rpondre tout en vitant les erreurs ou les tentatives de fraude, en particulier celles des contribuables qui reconduisent la dure de travail des annes prcdentes sans tenir compte des priodes de chmage.

3 - Les apports de lidentifiant fiscal unique


Disposer dans les bases fiscales dun identifiant certifi par lInsee scurise les rapprochements entre les revenus, les personnes et les diffrentes tapes de limpt. Depuis 2009, la connexion des applications de fiscalit personnelle a t ralise. Pour 2010, le taux de certification des tats civils atteint 94,13 %. Lapplication Copernic, annonce dans la rponse gouvernementale au rapport prcdent de la Cour, ne permet de dtecter les dclarations faites en double que depuis 2009 (les dclarations en double identifies au cours de cette anne se sont leves 14 000). Encore faut-il souligner que ces progrs ne font pas obstacle aux fraudes dlibres qui impliquent le dpt de plusieurs dclarations des noms diffrents, des orthographes lgrement modifies ou avec des adresses dissemblables.

D - Un renforcement du contrle demeure indispensable


1 - Des fraudes persistantes
Les fraudes les plus frquentes sont toujours lies au montant des revenus, au nombre dheures travailles ou aux dclarations multiples mme si celles-ci sont plus difficiles. Un nombre anormalement lev de dclarations une mme adresse peut appeler lattention des agents ; les banques peuvent dtecter des usurpations didentit lorsquelles sont en prsence de chques dun montant important. Mais les contrles appliqus la PPE sont rares.

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Le niveau de fraude, en diminution par rapport aux valuations faites prcdemment, ne peut cependant pas tre nglig. Selon lenqute, les dclarations comportant une forte prsomption de fraude pourraient reprsenter de lordre de 4 % du nombre des dclarations comportant une prime et de lordre de 7 % du montant des primes attribues. Certes, la faiblesse relative de lchantillon constitu, 314 dossiers, requiert la prudence dans les gnralisations mais ces estimations permettent de recommander de nouvelles modalits du contrle fiscal.

2 - Un contrle fiscal insuffisant a) Des principes gnraux peu adapts la PPE


Le nombre lev des bnficiaires, la faiblesse des montants, le temps consacr aux rectifications des erreurs des contribuables et la perspective incertaine de son recouvrement font que la PPE se prte mal aux actions de contrle fiscal. Il faudrait pouvoir dvelopper un contrle sur pices slectif ou cibl. Or les services ont une priorit : saisir le maximum de dclarations afin de permettre la taxation (c'est--dire le calcul de limpt ou de la prime) au cours de deux premires missions et lenvoi des premiers avis dimposition ds le mois daot. Dans une circulaire du 7 novembre 2005, la direction gnrale des impts (DGI) a clairement indiqu que le contrle sur pices a posteriori devait tre focalis sur les dossiers enjeu . Les dispositions qui permettent deffectuer des contrles cibls sur des zones de risques identifies sont peu ou pas utilises. La note sur les domiciliations incertaines est parfois mobilise et souvent prsente comme le seul fondement dun contrle a priori88. Lutilisation des dispositifs qui permettent didentifier une difficult dans une dclaration pour donner lieu plus tard un contrle approfondi est en baisse. Le contrle est, en dfinitive, quasiment absent. Dossier par dossier, la PPE peut apparatre sans enjeu alors mme quen raison du nombre des bnficiaires, les montants qui peuvent tre en cause sont loin dtre ngligeables au total. Le montant moyen de
88

La note du 24 avril 2006 traitement des dclarations de revenus dposes par les personnes dont la domiciliation est incertaine permet, lorsque les domiciliations sont incertaines, de demander des explications ou de refuser de prendre en compte dans le systme dinformation ces dclarations.

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redressement (355 ) est trs infrieur celui du redressement au titre de limpt sur le revenu (environ 1 500 ). Les redressements concernant la PPE ont reprsent 15 M en 2008.

b) De nouvelles mthodes de contrle


Des contrles sur pices, cibls et a priori, sont pourtant possibles sans bouleversement des mthodes et des enjeux prioritaires de ladministration fiscale. Il sagirait de mieux tenir compte de la diffrence entre les dclarations de revenu ordinaires et celles qui sont renseignes par des contribuables non imposables pour obtenir une PPE. Pour une part de ces dernires, un calendrier de saisie lgrement diffrent ne retarderait pas lmission des rles de lIRPP. Un dcalage dans le temps dune part minime des dclarations et des lettres chques correspondantes (de lordre de 1 2 % reprsentant 80 000 160 000 bnficiaires) serait compris par la majorit des contribuables qui, dores et dj, ne reoivent pas tous la prime en mme temps. Ce dcalage rduit ne concernerait que des dossiers cibls et prsentant des anomalies. Il permettrait deux progrs dans la mthode de contrle. - Un contrle slectif des dclarations Plusieurs mthodes peuvent dclencher un examen des dossiers conduisant demander des claircissements sur les dclarations souscrites (article L. 10 du livre des procdures fiscales), corriger des erreurs matrielles dans le dlai du contrle a priori, enclencher le cas chant une procdure de rectification contradictoire (article L. 55) avant une taxation de la dclaration. Lune delles consisterait slectionner, par un traitement informatique, des dossiers prsentant des risques avrs. Les critres de slection pourraient tre ceux qui conduisent le plus souvent la dtection dune anomalie (dclarations de revenu en chiffres ronds, dcalages entre les salaires et les heures travailles, dclarations de travail temps plein assorties de revenus autres que les salaires, dcalages avec les dclarations pr remplies, etc.). Ces critres pourraient tre revus lors de chaque exercice. Tout ou partie des dossiers de la liste slectionne feraient lobjet de demandes dexplication ou dun processus de contrle a priori.

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La charge de travail rsultant de ces contrles supplmentaires serait modre (1 % des dossiers reprsente 140 dossiers dans lHrault, 2 000 en Seine Saint Denis, par exemple) et interviendrait partir de la mi-juin, priode o leffort en matire de saisie samenuise. Il apparat ainsi adapt de renverser pour la PPE la logique habituelle de vrification au profit dun contrle a priori cibl. Il est dailleurs observ que les demandes dinformation fondes sur la constatation dinvraisemblances ou danomalies en matire de salaires ont dbouch sur des contrles plus importants (travail dissimul par exemple) ou ont conduit les contribuables fournir rapidement les pices justificatives ou bien reconnatre linexactitude de leur dclaration. Cette forme de traitement en amont des dclarations exercerait un vrai effet de dissuasion puisquelle serait rapidement connue. Elle modifierait le comportement des agents qui constatent parfois linvraisemblance de certaines dclarations. Un terme serait ainsi mis lanalyse rpandue et dmobilisatrice selon laquelle la PPE tant attache aux revenus, il nest pas possible de demander aux contribuables des justificatifs sauf dans le cas dun contrle a posteriori. - Une animation du contrle sur pices Sans cette animation, les secteurs dassiette sur lesquels repose le contrle des dclarations se focalisent sur leur premire tche : lmission des rles de lIR. Il importe au surplus que ladministration centrale, porte attention certains risques comme elle la fait, la suite de lenqute, en vrifiant les raisons pour lesquelles certains contribuables assujettis lISF bnfici de la prime ou pour valuer les situations de domiciliations incertaines dans les dpartements qui y sont le plus exposes. Ladministration estime que lidentit fiscale de 5 % des bnficiaires de 2009 navait pas t certifie. Une coopration active avec les communes fiabiliserait les rapprochements entre impt sur le revenu et taxe dhabitation, complmentaires de la certification.

3 - Des modes de paiement prsentant trop de fragilits


Le paiement fait appel, pour prs de 80 % des montants, au systme des lettres chques envoyes au domicile des contribuables et susceptibles dtre payes en espces dans les trsoreries. Ce mode de paiement comporte des vulnrabilits, en particulier des risques de vol ou de falsification. Il reprsente une forte charge de travail.

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Or, les contribuables sont trs peu nombreux demander un paiement en espces et, pour plus de 90 % dentre eux, dposent auprs des banques les lettres chques reues. Le moment semble ainsi venu de gnraliser le recours au virement bancaire, le paiement en espces tant rserv aux cas exceptionnels. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La PPE est une mesure ambigu poursuivant une pluralit dobjectifs que les amnagements introduits successivement nont fait que brouiller davantage. Faute de clarification de ses finalits, le dispositif nest toujours pas cibl. La PPE peut tre verse des mnages dont les revenus se situent nettement au dessus de la moyenne. A linverse, elle exclut les plus pauvres et les personnes en situation prcaire au regard de lemploi. Elle nest donc pas bien adapte du point de vue de la redistribution des revenus. Cette absence de ciblage ne lui permet pas non plus davoir un vritable effet incitatif au retour lemploi, son montant restant insuffisant malgr une forte augmentation. En outre une partie des salaris prcaires et temps partiels qui devraient tre particulirement incits au retour lemploi ne bnficient pas de la mesure. Le dimensionnement du RSA activit , tant par son montant que par le nombre de ses bnficiaires, ne permet pas de remettre en cause ce constat. Le pilotage stratgique et budgtaire de la PPE se rvle dfaillant. La PPE nest pilote ni par les directions du ministre des finances, ni par la DGEFP. Sa prsentation est clate entre deux programmes et plusieurs documents budgtaires non cohrents et qui ne se recoupent pas. Une importante incertitude reprsentant depuis trois annes un quart du montant annonc, affecte lestimation du cot de ce dispositif. Pourtant, des amliorations ont t apportes la gestion de la PPE. Elle est maintenant connue des contribuables dans son principe, malgr la complexit persistante de son mode de calcul. Cest une prestation simple obtenir. La procdure fiscale permet de toucher la plupart des ayant-droits qui nont accomplir aucune dmarche spcifique pour percevoir la prime.

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Avant toute recommandation, un choix politique doit tre fait quant lobjectif de la mesure. Si lobjectif raffirm pour la PPE est celui du retour lemploi, il est ncessaire de majorer trs significativement son montant de faon lui rendre le caractre incitatif qui lui manque aujourdhui et den dplacer la cible vers ceux qui en ont besoin. Rendre accessible aux prcaires et aux temps partiels pauvres, en supprimant le seuil quivalant 0,3 SMIC et privilgier ceux dont le revenu dactivit est insuffisant pour les inciter naturellement reprendre un emploi, permettrait datteindre cet objectif. La rduction trs significative du nombre de bnficiaires qui en rsulterait permettrait daccrotre le montant de la prime, sans susciter daugmentation de la dpense globale. Il conviendrait alors dabsorber le RSA activit dans la PPE, dont la simplicit de versement lui donne un caractre plus nettement incitatif que le RSA dont ladministration est complexe. Si la transformation de la PPE aux dpens du RSA activit nest pas retenue, deux autres voies peuvent tre envisages : - la suppression de la PPE : le RSA activit resterait alors la mesure unique assurant un revenu aux travailleurs modestes pour les inciter reprendre une activit ; - le maintien des deux mesures : il conviendrait alors que leurs objectifs soient clairement diffrencis. Le RSA activit serait la mesure dincitation la reprise dactivit, la PPE devenant un revenu complmentaire pour les actifs aux ressources modestes. Dans ce cas, la PPE devrait tre amnage de faon tenir compte davantage de la situation familiale des bnficiaires. Dans lhypothse dun maintien de la PPE, la Cour formule les recommandations suivantes : - dsigner un vritable chef de file assurant le pilotage stratgique, choisi en fonction de lobjectif retenu, revenu ou incitation lactivit ; - scuriser le mode denregistrement de lensemble des dpenses fiscales lies limpt sur le revenu, tape indispensable la mise en place dune mesure de la performance ; - prsenter de manire cohrente le cot total de la dpense fiscale, le montant des dductions dimpt et celui des restitutions sous la forme de prime ;

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- mettre en place une politique de contrle : la Cour recommande de procder un contrle a priori et slectif de certaines dclarations choisies pour les anomalies quelles prsentent ; - faire figurer sur les dclarations pr-remplies les horaires travaills, dans lhypothse o la mesure reste une incitation lactivit ; dans lhypothse contraire, il ny a plus lieu de saisir les horaires ; - amliorer les procdures de relance des contribuables potentiellement ligibles la PPE ; - mettre un terme aux paiements par lettres chques et aux versements en numraire et ainsi aller vers la gnralisation du paiement par virement bancaire.

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REPONSE CONJOINTE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Nous avons pris connaissance avec grand intrt du projet d'insertion au rapport public de la Cour des comptes concernant la prime pour l 'emploi. Le travail de la Cour sur 1 'valuation des dpenses fiscales et des politiques de l'emploi, dans lequel s'inscrit ce projet, ne peut qu'tre salu. Nous partageons plusieurs constats et analyses dvelopps dans ce rapport, notamment le rle jou par la PPE sur la modration du cot du travail. Toutefois, ce projet d'insertion appelle plusieurs remarques, dont vous trouverez l'expos ci-aprs. De faon gnrale, l'analyse de la PPE propose par la Cour dans ce document prend insuffisamment en compte l'introduction rcente du RSA et le recentrage de la PPE qui a en dcoul. Les deux instruments doivent tre analyss de faon conjointe, pour tenir compte de leur complmentarit. Vous trouverez galement notre analyse des trois scnarios d'volution proposs par la Cour, qui appellent un certain nombre de remarques ; la suppression pure et simple de cet outil de soutien lactivit nous parat, notamment, devoir tre aujourdhui carte. Enfin, les autres points soulevs par la Cour des comptes, notamment la question du chiffrage de cette dpense fiscale, estime 4,2 Md en 2009, ainsi que les modalits de gestion et de contrle de la PPE, font galement l'objet de prcisions. Dans son projet d'insertion La Prime pour l'emploi: une dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus, la Cour estime que la prime pour l'emploi (PPE) est une mesure poursuivant plusieurs objectifs (incitation la reprise du travail, complment de revenu), insuffisamment articule avec les politiques de l'emploi et dont le pilotage stratgique et budgtaire serait dfaillant. 1. Malgr les amliorations apportes au dispositif de la prime pour l'emploi (PPE) depuis sa cration, la Cour des Comptes continue de pointer certaines insuffisances du dispositif. Elle met notamment des rserves sur la capacit de la PPE remplir ses deux principaux objectifs: celui d'incitation l'activit et celui de redistribution. Sur ces deux points, son diagnostic appelle plusieurs commentaires. De faon plus radicale que dans son examen de 2006, la Cour s'interroge sur la dfinition mme des objectifs de la PPE. Elle qualifie en effet la PPE de mesure ambigu poursuivant plusieurs objectifs >> ou de

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dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus . La Cour insiste fortement sur ce point en y consacrant le titre de son insertion. Si la PPE poursuit deux objectifs, d'incitation l'activit et de redistribution, ceux-ci ne sont pas contradictoires mais interdpendants. Opposer ces deux objectifs est donc en partie artificiel. Ainsi, accrotre les gains au retour l'emploi sera un moyen de renforcer les incitations, et aura, dans le mme temps, des effets favorables en termes de redistribution, si la mesure est cible sur des mnages modestes. La Cour indique gue la revalorisation de la PPE a renforc son caractre redistributif, alors qu'elle voque, comme piste pour amliorer l adquation de la PPE avec son objectif de retour l'activit, le fait de majorer trs significativement le montant . La multiplicit des objectifs ne peut donc pas tre interprte comme une faiblesse du dispositif en tant que telle. D'aprs l'analyse de la Cour, cette suppose confusion aurait cr: la premire tape aurait t la forte revalorisation des montants de la PPE au dbut des annes 2000, la PPE [s'affichant] alors ouvertement comme une mesure de redistribution ; la seconde tape aurait t la cration du RSA, qui partage certains des objectifs de la PPE. Or, la cration du RSA a rendu ncessaire 1'articulation des deux dispositifs, la solution retenue ayant t de supprimer l e cumul entre les deux dispositifs, pour ne conserver que le plus gnreux selon les cas. RSA et PPE coexistent et se compltent. Leurs bnficiaires ne se recoupent d'ailleurs que partiellement. L'analyse de la Cour sur les effets incitatifs de la PPE sur l'activit pourrait aussi tre amliore. En particulier, elle ne prend pas suffisamment en compte 1'introduction du RSA accompagne d'une rationalisation des dispositifs d'aide l'emploi. En particulier, tous les constats faisant rfrence explicitement ou implicitement au RMI ont t adapts. La Cour rappelle avec raison que l'efficacit en termes d'incitation des dispositifs dpend de leur lisibilit. A ce titre, la multiplication des dispositifs peut alors nuire leur connaissance et leur comprhension par les bnficiaires potentiels et donc leur efficacit. Cependant, l e tableau dress par la Cour nous parat trop pessimiste. Nous tenons souligner que la mise en place du RSA a largement simplifi le systme des minimas sociaux : lARA et le RSTA sont supprims compter du 1er janvier 2011, la prime de retour lemploi a t supprime et le dispositif temporaire dintressement ne continue exister que pour les bnficiaires de lASS. L'analyse de la Cour ne prend pas suffisamment en compte les volutions rcentes des gains au retour l'emploi, rsultant notamment de l'introduction du RSA.

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La Cour insiste sur la faiblesse des gains au retour l'emploi jugs comme trop modestes pour faire face aux frais occasionns par la reprise d'emploi et voque la situation de chmeurs ou de RMIstes qui gagnent moins d'argent en travaillant qu'en conservant sans travailler l e bnfice de leur allocation >>. Ce constat semble obsolte. Les rformes de la dernire dcennie, dont l'introduction de la PPE, mais aussi la rvision de certains dispositifs, ont supprim les situations de pertes la reprise d'une activit. Le RSA activit assure dsormais que ces gains sont strictement posi tifs89 La coexistence du RSA et de la PPE permet de remplir conjointement diffrents objectifs d'emploi. Le RSA a permis d'accrotre significativement les gains l'exercice d'une activit mi-temps, l o il s taient jugs faibles et de rtablir des gains pour des activits trs faibles quotit horaire, puisque son versement n'est conditionn par aucun plancher de salaire ou de volume horaire. La cration du RSA a donc palli certaines insuffisances de la PPE. A l'inverse, le maintien de la PPE a permis de prserver de fortes incitations pour l'exercice d'une activit temps plein pour les personnes seules et la biactivit. La Cour regrette l'absence de relle valuation ex post des effets de la PPE sur l'activit, ainsi que de statistiques longitudinales permettant de suivre des trajectoires individuelles. On ne peut que partager cette position. Il convient toutefois de rappeler l a difficult de 1 'exercice : (i) les effets potentiel s de la PPE sur l'emploi sont nombreux et ncessitent d'tre tudis dans leur ensemble (accs l'emploi, maintien dans l'emploi); (ii) l'exercice d 'valuation est rendu difficile par l e fait que le dispositif tant gnralis, il est difficile de dfinir un contrefactuel sur lequel appuyer l'valuation, le seul critre du nombre d'entrants reprenant une activit tant inoprant. Enfin, depuis la mise en place du RSA et son troite articulation avec la PPE, il semble difficile de mener une valuation spare des dispositifs. La promotion de lemploi passe aussi par le soutien la demande de travail. A ce titre, la Cour note avec justesse que la PPE participe, en mme temps que le S M I C et les allgements de charge une politique de l'emploi efficace en limitant le cot du travail. Concernant 1'objectif de soutien du pouvoir d'achat des travailleurs aux revenus modestes, la Cour conclut que la PPE a un rle redistributif limit et une contribution la baisse de la pauvret mdiocre . Ce constat apparat svre. Il convient en particulier de rappeler deux points. Il importe, comme le fait la Cour, de faire une distinction entre effets sur la pauvret et effets redistributifs. La PPE n'a pas vocation lutter contre la pauvret (do son impact limit sur le taux de pauvret). En effet, du fait de son barme et de son montant, la PPE a toujours t
89

Voir sur ce point le tableau 4 du Trsor-co Le revenu de solidarit active : principe de construction et effets attendus (juillet 2009, n 61)

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davantage destine aux mnages modestes et moyens. Elle n'en a pas moins un impact redistributif certain : la Cour relve ainsi qu'elle participe pour 3,3% la rduction des ingalits en 2008. Par ailleurs, la PPE doit dsormais tre apprcie au regard de l'introduction du RSA qui vient pallier certaines limites de la PPE, notamment sur ces aspects : le RSA est fortement familialis, effectif ds le 1er euro de revenu d'activit et cibl sur les faibles revenus. Cibl sur les plus pauvres, il a en revanche moins d'impact sur les classes moyennes. II. Devant les manquements supposs de la PPE vis--vis de ses divers objectifs - principalement incitation l'activit et redistribution - la Cour prconise trois scnarios d'volution possibles : i) la suppression de la PPE; ii) l'absorption du RSA activit par la PPE dont l'objectif raffirm serait celui du retour l'emploi; iii) le maintien des deux mesures en assignant un objectif incitation au RSA et un objectif complment de revenu la PPE. Ces trois scnarios soulvent des questions. S'il est possible de partager l'avis de la Cour selon lequel la PPE ne remplit que partiellement les objectifs qui lui sont attribus, la suppression sche de la PPE semble devoir tre carte. Une telle mesure se heurte aujourd'hui aux mmes arguments qui ont conduit l'exclure lors de la mise en place du RSA. Sans compensation, elle se traduirait par une hausse de la pauvret et surtout par une baisse du pouvoir d'achat de nombreux mnages aux revenus modestes ou moyens ; mme accompagne d'une revalorisation significative du barme du RSA, un nombre important de mnages verraient leur revenu disponible diminuer suite la suppression de la PPE car les deux dispositifs ne concernent pas exactement les mmes mnages. Elle priverait le Gouvernement d'un instrument permettant de soutenir le pouvoir d'achat des mnages rmunrs au salaire minimum sans peser sur le cot du travail et donc sur l'emploi. Elle rduirait les incitations lactivit (pnalisation du passage du temps partiel au temps plein et de la biactivit par rapport la situation actuelle). La seconde option, celle d'une raffirmation de lobjectif de retour l'emploi de la PPE, qui se traduirait par une forte majoration de son montant, un ciblage accru vers les plus modestes et qui, d'aprs la Cour, devrait conduire alors labsorption du RSA activit par la PPE ne va pas de soi. Un ciblage plus prcis de la PPE peut tre problmatique car il pourrait induire un risque d'effet de seuil important. L'argument avanc selon lequel la simplicit de versement de la PPE lui donne un caractre plus nettement incitatif que le RSA est trop

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rapide : d'autres dimensions jouent sur le caractre incitatif, notamment la faible distance temporelle entre le comportement (la reprise d'emploi) et sa traduction montaire (le versement de la prime). Or la PPE est verse avec un an de dcalage. Par ailleurs, si le versement de la PPE peut tre plus simple, ce n'est pas toujours l e cas (le versement du RSA activit est ais pour des personnes antrieurement au RSA socle, qui sont une population particulirement cible par c e genre de mesures) et son calcul est, comme rappel par la Cour, relativement complexe . La a simple fusion des deux dispositifs apparat enfin impossible dans la mesure o leurs rgles de calcul sont fondamentalement diffrentes. Le troisime scnario, celui du maintien des deux dispositifs consiste recentrer chaque mesure sur ses avantages comparatifs . Dans cette hypothse, la Com prne que le RSA assure le rle d'incitation et la PPE, davantage familialise, devienne le revenu complmentaire pour les actifs aux revenus modestes . La Cour prconise ainsi une familialisation de la PPE qui se rapprocherait alors fortement du RSA. Dans ce cas, les deux outils seraient trs proches. Ainsi, l'avantage de la PPE par rapport au RSA activit pour inciter la reprise d'activit ne semble pas devoir tre cherch dans sa simplicit, mais plus dans la forme mme de son barme. Des remarques plus prcises, au fil du texte, sur le rapport de la Cour sont formules en annexe. III. Concernant enfin le chiffrage de cette dpense fiscale et son volution, nous rappelions que le pilotage d'une dpense fiscale ne peut tre identique celui d'une dpense budgtaire compte tenu de limportance du comportement des contribuables et de la situation conomique sur l'effectivit et le cot de la mesure mais aussi en raison du dcalage entre fait gnrateur et versement de la prime. En ce qui concerne le pilotage budgtaire de la PPE, nous partageons totalement la recommandation de la Cour d'un renseignement rgulier de l'indicateur de performance relative la PPE afin qu'une comparaison d e ses rsultats puisse avoir lieu ct renseigner la reprsentation nationale sur l'efficacit de cette politique. Nous attacherons toute notre attention ce qu'il en soit ainsi avec celui de la PPE, comme avec les autres dpenses fiscales. Ceci permettra en outre d'analyser ses rsultats dans les projets annuels de performance, ce qui est aujourd'hui difficile en labsence de profondeur historique du renseignement de l'indicateur de performance, seules les donnes au titre de l'anne 2008 tant disponibles. Il est par ailleurs exact que la prime pour l'emploi est mentionne plusieurs reprises dans les documents budgtaires annexs au projet de loi de finances : dans le projet annuel de performance du programme Accs et retour 1'emploi, programme auquel la dpense fiscale est rattache, dans le programme Remboursements el dgrvements pour la part

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remboursement de la PPE et enfin dans le tome 2 de l'annexe budgtaire voies ct moyens relatif aux dpenses fiscales. Une telle prsentation existe pour l'ensemble des dpenses fiscales prenant la forme d'un crdit d'impt et qui sont donc la somme d'une partie impute sur l'impt du bnficiaire et d'une partie restitue sous la forme d'un versement au bnficiaire. La diffrence entre ces deux concepts est clairement prsente dans les documents annexs au projet de loi de finances qui prennent, ce titre, pour exemple la prime pour J'emploi. La connaissance respective de ces deux composantes d'un crdit d'impt constitue, en soi, une information pour le Parlement. Toutefois, pour rpondre l'observation de la Cour, les donnes relatives la dpense fiscale dans son ensemble pourraient figurer titre d'information dans le projet annuel de performance du programme Remboursements et dgrvements. S'agissant enfin de l'estimation du cot de la PPE, des amliorations peuvent effectivement tre apportes notamment en fiabilisant les procdures de saisie des montants ; de restitution qui ont conduit des erreurs d'imputation entre les diffrents dispositifs de crdit d'impt. Les imputations errones de restitutions d'impts mises en vidence par la mission d'audit de la direction gnrale des finances publiques montrent ainsi qu'il s'agit du principal facteur de l'cart constat par la Cour entre le cot total de la dpense fiscale et la somme des composantes (part impute, part restitue). Retrait de ces imputations errones, l'cart entre le cot total de la dpense fiscale et la somme des composantes est rduit 0,32 Md pour 2009 comme le montre le tableau suivant :
Anne dexcution Dpense fiscale (hors titres antrieurs) (A) 3,9 3,9 Dont dduction dimpt (hors titres antrieurs) (B) 0,8 0,8 Dont remboursements (horst titres antrieurs) (C) Remboursements y/c titres antrieurs (D) Dpense fiscale y/c titres antrieurs (E=B+D) 4,82 4,22 Ecart constat (F=E-A)

2009 2009 corrige

3,1 3,1

4,02 3,42

0,92 0,32

Cet cart rsiduel correspond intgralement aux titres antrieurs, qui ne sont pas comptabiliss jusqu' prsent dans la dpense fiscale, mais le sont dans les remboursements ct dgrvements d'impts. Le chiffrage de la dpense fiscale de la PPE s'tablit jusqu' prsent sur l'anne en cours : il intgre la rduction d'impt lie ce dispositif (partie impute) ainsi que les remboursements de PPE (partie

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restitue) au titre de cette mme anne. 11 n'intgre pas remboursements dont l e fait gnrateur est antrieur.

les

Compte tenu du volume relativement important des titres antrieurs de PPE, la question de leur intgration dans le chiffrage de la dpense fiscale pourrait tre envisage de deux faons : - soit par la prise en compte dans la dpense fiscale des rglements ultrieurs rattachables l'anne de rfrence. La dpense fiscale serait ainsi value en droits constats. Cette approche thoriquement la plus satisfaisante, ncessiterait une actualisation rgulire du montant d'excution de la dpense fiscale en droit constats (jusqu' l'puisement du stock de titres antrieurs rattacher cette anne) ; - soit par l'intgration des titres antrieurs dans la comptabilisation de la dpense fiscale sur cette mme anne (approche de caisse ). Cette orientation, qui est celle de la Cour dans ses calculs, me semble prfrable dans la mesure o elle repose sur des donnes comptables. Toutefois, il convient de noter qu'en cas de changement rglementation impliquant une volution du cot de la PPE, la prise compte du stock de titres antrieurs dans l'valuation du cot de dpense fiscale risque de diminuer la lisibilit de l'volution de ce cot, favorisant pas le pilotage du dispositif. de en la ne

IV. S'agissant enfin des modalits de gestion et de contrle de la PPE, les constats de la Cour dmontrent de nets progrs par rapport la situation observe lors du contrle prcdent. Ils peuvent pourtant faire l'objet des observations et prcisions suivantes. Tout d'abord, la proposition d utiliser les horaires rmunrs, tels qu'ils ont t dclars par les employeurs, pour prremplir les cases correspondantes de la dclaration prremplie, l'instar ce qui est fait, d'ores et dj, dans les cas de temps plein, ne peu t tre prise sur la base de l'valuation faite par les rapporteurs, et qui fait apparatre que les informations ainsi dclares seraient exactes dans prs de 80 % des cas. En effet, la politique constante l'administration fiscale est de privilgier 1 'exactitude de la dclaration prremplie sur sa compltude, et l es acquis dans ce domaine n'ont t possibles que sur la base de constants d'exactitude nettement suprieurs (95 98 %). Cela tant, une tude sera lance ds cette anne 2011 pour valuer les conditions dans lesquelles cette extension du champ de la dclaration prremplie pourrait tre ralise. De la mme manire, une volution de la procdure de relance, actuellement conduite par l'administration fiscale dans l e courant du mois de juin pour prvenir autant que possible les contentieux d'automne, ne pourrait, en ltat du dossier, se fonder sur les horaires dclars par les employeurs, dont le caractre approximatif est malheureusement soulign.

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Enfin, en matire de contrle, et l'aune des principes qui gouvernent notre stratgie de contrle fiscal, la prime pour l'emploi ne doit ncessairement pas tre un axe de contrle particulier. Le pilotage du contrle des dossiers des particuliers a pris une place plus importante ces dernires annes en raison d'un contexte en pleine mutation qui a chang l'organisation et la nature du contrle ralis dans les services des impts des particuliers (SIP) : dclaration pr-remplie, relance amiable, traitement des rponses aux demandes de renseignements dans les 60 jours, augmentation du nombre de tl dclarants limitant le contrle formel, etc... Il s'agit de russir le passage d'un contrle encore majoritairement de rgularisation - qui vise amliorer 1'assiette et la gestion des lments dclars (contrle des obligations dclaratives, contrle formel des dclarations, recoupements des donnes dclares par les particuliers avec les donnes transmises par les tiers dclarants) - un contrle d'initiative - qui vise rparer les omissions ou insuffisances de dclaration sur la base d'un traitement slectif mis en uvre aprs la dfinition d'axes de programmation (sur la base dune analyse du tissu, utilisation de l'analyse-risque et sur la valorisation de l'vnementiel). Lorsquun dossier, slectionn selon les diffrentes mthodes de programmation disposition des services, comporte lattribution de la PPE, les conditions d'ligibilit cette dernire font partie intgrante du contrle du dossier. En revanche, la PPE, comme tout autre crdit (crdit d'impt environnement notamment) n'est pas un axe privilgi et gnralis de programmation. Des actions cibles, finalit dissuasive ou rpressive, peuvent nanmoins se justifier lorsque le service aura dtect ponctuellement des risques particuliers. La proposition faite par la Cour d'un contrle a priori de certaines dclarations prsentant des risques avrs va cependant tre tudie, en vue d'une exprimentation ds qu'il sera possible. *** Egalement destinataire du projet dobservations de la Cour, le ministre du travail, de lemploi et de la sant, ne lui a pas adress de rponse.

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Chapitre III Le Fonds de rserve des retraites

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Le Fonds de rserve des retraites : une ambition abandonne, une rorientation risque

_____________________ PRESENTATION ____________________ Le Fonds de rserve des retraites (FRR), dont lactif se montait 36,2Md au 1er novembre 2010, a t cr par la loi de financement de la scurit sociale pour 1999 sous la forme dune section comptable spcifique du Fonds de solidarit vieillesse (FSV). Il sagissait de constituer une rserve de 150 Md, destine contribuer, partir de 2020, au financement des rgimes de retraite. Etaient concerns les rgimes de retraite des travailleurs salaris ainsi que ceux des professions artisanales, industrielles et commerciales. La loi du 17 juillet 2001 a transform le Fonds en tablissement public administratif. Le lgislateur crait ainsi un instrument nouveau en France, incarnant la volont de lEtat de se fixer des ambitions de long terme, la fois en constituant une rserve pour faire face une phase prvisible de dficit des rgime de retraite et en faisant grer cette rserve par un fonds public dinvestissement. Trois options ont t retenues par la loi : un mode de gouvernance original pour un tablissement public administratif, combinant un conseil de surveillance compos notamment de parlementaires et de reprsentants patronaux et syndicaux, et un directoire prsid par le directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations (CDC) ; une gestion financire externalise, les investissements tant raliss par des socits mandataires ; une gestion administrative confie la Caisse des dpts.

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Toutefois, en juin 2010, les missions du FRR ont t profondment modifies : le gouvernement a annonc quil entendait utiliser les ressources du FRR, pour financer lintgralit des dficits du rgime gnral et du FSV pendant la priode de monte en charge de la rforme des retraites . La loi de financement de la scurit sociale pour 2011 a, en consquence, prvu que, dsormais, le FRR devra verser annuellement, ds 2011 et jusquen 2024, un montant de 2,1 Md courants la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES). Cette dernire recevra, en outre, les dotations publiques attribues prcdemment au Fonds. Ltablissement, dont la gouvernance et les modalits de gestion sont laisses inchanges par la loi, conserve la responsabilit de placer les actifs dont il continuera disposer. La CADES deviendra propritaire des ventuels actifs rsiduels en 2025. Cest dans ce contexte dune transformation assez radicale du FRR que la Cour a examin ses comptes et sa gestion depuis sa mise en uvre effective en 2003 jusquau troisime trimestre 2010. A fin 2010, aprs six ans, les rsultats intermdiaires du Fonds, confront la crise des marchs financiers, sont infrieurs aux attentes. Sa rorientation tmoigne de l'abandon d'une ambition de long terme cependant que sa transformation en pourvoyeur annuel de ressources pour la CADES risque d'hypothquer la possibilit, pour l'tablissement, d'atteindre une rentabilit satisfaisante. Une adaptation de sa gestion et de ses modalits d'intervention sur les marchs financiers est, en tout tat de cause, ncessaire.

I - Des rsultats intermdiaires infrieurs aux attentes


Le FRR a t cr pour mettre en rserve, sur une priode suffisamment longue, des fonds destins diminuer le dficit prvisible des rgimes de retraite partir de 2020. A cet effet, il place les ressources qui lui sont alloues sur les marchs financiers, de manire disposer, en fin de priode, grce des investissements rentables, de lactif le plus lev possible. Les ressources du FRR venant en diminution de celles du budget de lEtat. Il lui faut dgager une rentabilit suprieure la moyenne des taux dintrt auxquels lEtat doit emprunter, pendant une priode identique. Il est acceptable quen tant quinvestisseur de long terme, il puisse enregistrer, pendant une anne, voire davantage, des rsultats

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LE FONDS DE RESERVE DES RETRAITES

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infrieurs, pourvu que dans la dure, et, en tout tat de cause, au moment de ses premiers dcaissements, sa performance annualise90 ait t suprieure au cot pour lEtat de ses emprunts. Le cas contraire se traduirait par un alourdissement de la dette publique. Or mme si le FRR a sensiblement redress son bilan depuis dcembre 2008, date laquelle son actif tait ramen au niveau des dotations reues depuis sa cration, sa performance annualise (3,1 %) de juin 2004 fin 2010 restait en-de du cot des emprunts de lEtat (3,45 %) sur la mme priode. Il est vrai, toutefois, que ce rsultat infrieur aux attentes ne porte que sur les six premires annes d'un fonds, conu et gr comme un investisseur de long terme, qui ne devait commencer dcaisser que dix sept ans aprs sa cration. Ce premier bilan est dress, en outre, alors que le FRR a t confront, depuis 2008, une crise des marchs financiers de trs grande ampleur. Il reste que la faible rentabilit du FRR s'explique aussi par le manque dengagement de l'Etat et par les choix d'investissements qui ont t effectus.

A - Un dfaut dengagement de lEtat


Le FRR na pas reu, durant la priode considre, les orientations qui lui auraient t ncessaires de la part de lEtat. Il a vu, en outre, les ressources dont il devait initialement tre dot, se rduire progressivement.

1 - Labsence dorientations stratgiques donnes au FRR par lEtat


La loi du 17 juillet 2001 instituant le FRR disposait que les sommes affectes au Fonds taient mises en rserve jusquen 2020 . Elle ne donnait aucune indication sur le rythme et lampleur des dcaissements prvoir, autrement dit lhorizon de son passif. Le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarit, installant le FRR en novembre 2003, indiquait que ltablissement devrait contribuer au lissage des dficits prvisibles des rgimes de retraite, mais ne se prononait pas sur lhorizon du passif. Aucune prcision sur les objectifs
La performance annuelle dun investisseur est constate sur une anne calendaire. Sa performance annualise correspond la conversion de la performance dun investissement linstant T en base annuelle, le point de dpart tant le dbut de lopration dinvestissement.
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assigns au FRR na t donne ensuite par une autorit de tutelle entre novembre 2003 et la dcision gouvernementale de juin 2010. Entre temps, les organes de direction du FRR ont dtermin euxmmes leur stratgie sur la base des travaux du conseil dorientation des retraites (COR). La premire allocation stratgique91, intervenue en 2003, tait fonde sur une hypothse, dtermine par le conseil de surveillance, dun premier dcaissement en 2020 suivi de versements linaires jusquen 2030. La deuxime allocation stratgique, retenue en 2006, tait btie sur la ncessit de tenir compte dun horizon de dcaissement compris dsormais entre 2020 et 2040. Ces dcisions nont jamais t explicitement confirmes par les tutelles. En 2007, le COR indiquait, dans son quatrime rapport : Le FRR doit, partir de 2020, contribuer au financement des rgimes de retraite, dans des conditions et avec des objectifs qui restent trs largement prciser . Or les choix dinvestissements oprs par le FRR taient troitement dpendants du moment, de la dure et du rythme de ses dcaissements futurs. Si lEtat na pas donn dorientation prcise, il a, en revanche, contribu placer le FRR dans un environnement instable, en envisageant, plusieurs reprises, de prlever tout ou partie des rserves de ltablissement pour diminuer les dficits publics ou pour alimenter le Fonds stratgique dinvestissement cr en 2008. Dans ce contexte, les dirigeants du FRR, qui graient un organisme vocation financire en ne connaissant pas prcisment le rythme et lampleur des dcaissements venir, ont t enclins prendre des risques pour maintenir la rentabilit du Fonds et en justifier lexistence par le niveau lev de ses performances financires.

2 - Des dotations revues la baisse


La loi du 17 juillet 2001 crant le FRR avait prvu que celui-ci bnficierait, outre ses produits financiers, de diverses dotations. Lambition initiale, mentionne en 1999, tait que le Fonds puisse atteindre, en 2020, 150 Md. En 2001, un scnario fond sur un abondement annuel du FRR de 4,2 Md jugeait encore ralisable que les rserves puissent se monter 123 Md en 2020. La plupart des recettes taient pourtant marques par une grande fragilit, comme les excdents ventuels de la Caisse nationale
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Une allocation stratgique se dfinit par la pondration, au sein dun portefeuille dinvestissements, des diffrentes classes dactifs (actions, obligations).

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dassurance vieillesse (CNAV) et ceux du FSV, ou comme les recettes de privatisation qui taient amenes dcrotre. De fait, les ressources alloues au Fonds nont cess de diminuer pendant la priode, se rduisant au prlvement social sur les produits de placement et au produit de la vente des licences UMTS. Le FRR a, ainsi, reu 8,1 Md en 2002, correspondant aux sommes antrieurement gres par le FSV, auxquels sest ajoute une dotation de 5,5 Md. En 2003, il na reu que 3,3 Md et 2,15 Md en 2004. Depuis cette date, les dotations annuelles se situent entre 1,8 Md et 1,5 Md. Sur toute la priode considre, le FRR na reu en dotation que 27,9 Md92.

B - Les consquences des choix oprs et de la crise financire


La performance annualise stablit 3,1 % entre juin 2004, date des premiers investissements sur les marchs financiers, et fin 201093. De juin 2004 mars 2008, la performance annualise du FRR tait de prs de 9 %. Lanne 2008 a t marque par une perte, sur douze mois, de 24,9 % et leffacement des hausses dactif engranges pendant la priode antrieure. Lanne 2009 sest traduite par un redressement marqu, avec une performance annuelle de + 15 %. De janvier octobre 2010, lactif du FRR na augment que de 3,1 %. Les rsultats du FRR durant la crise financire qui a vu une chute des marchs dactions de lordre de - 43,5 % sont assez semblables ceux dautres fonds similaires94. Ltablissement ne dtenait ni subprimes ni produits titriss, et na t que faiblement touch par la faillite de Lehman Brothers.95

A ce montant sajoutent 3 Md correspondant 40 % de la soulte verse par la Caisse nationale des industries lectriques et gazires la CNAV raison de ladossement du rgime de ces industries au rgime gnral. 93 La performance annualise du FRR est de 1,4 % seulement si on tient compte de linflation. 94 Les performances, durant la crise, des fonds dIrlande, de Nouvelle Zlande et de Sude ont t comprises entre - 20 % et - 29,5 %. Le Fonds norvgien dont la taille nest pas comparable (300 Md), a perdu 23,3 % de sa valeur. 95 La faillite de Lehman Brothers a touch le FRR par lintermdiaire dune filiale britannique (LBIE). Les fonds effectivement appels se montaient 81 M et lengagement 283 M. La filiale ayant fait lobjet dune reprise, le FRR a confirm le maintien de son mandat de gestion sur cet investissement.

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Nanmoins, le retard pris pour mettre en uvre les premiers investissements, une allocation stratgique qui rendait le FRR trs vulnrable des chocs extrmes et une ractivit insuffisante des dirigeants de ltablissement et de la tutelle ont contribu aggraver limpact de la crise financire.

1 - Des investissements raliss avec retard, en priode de cours levs


Cr par la loi du 17 juillet 2001, install le 27 novembre 2002 par le ministre des affaires sociales, le FRR na activ ses premiers mandats de gestion quen juin 2004. Lintervalle de seize mois entre la promulgation de la loi et linstallation de ltablissement est imputable notamment aux lenteurs lies lalternance politique. La premire allocation stratgique a t prpare par le directoire partir de linstallation de ltablissement en novembre 2002 et dcide par le conseil de surveillance, en avril 2003. Si ce dlai est relativement court, la slection des grants des 37 mandats de gestion a, en revanche, dur onze mois. Cette lenteur sexplique par les dlais rglementaires incompressibles de trois mois, le FRR tant soumis au code des marchs publics, par la grande complexit des oprations de slection et par la relle qualit des procdures mises en uvre. Ce temps allou au choix des mandataires est dans la moyenne observe en Europe pour des tablissements de nature comparable, mais il nen a pas moins contribu retarder le processus dinvestissement. Ce nest quen juin 2004 que les tout premiers mandats de gestion ont t activs, et que lachat des titres par les socits de gestion a commenc. Il a fallu attendre le premier semestre 2005 pour que la pondration cible entre actions et obligations dcide par lallocation stratgique soit atteinte, soit deux ans et demi aprs linstallation du FRR et deux ans aprs la dtermination de la premire allocation stratgique. En outre, 50 % des fonds dont disposait le FRR taient encore en trsorerie en fvrier 2005 et 27 % au 31 dcembre 2005. Les portefeuilles nont t activs dans leur totalit quen 2007, au moment o les cours de bourse taient au plus haut. Au total, la phase dactivation des mandats a dur prs de deux ans. Ces dlais ont eu de lourdes consquences sur la rentabilit de ltablissement qui a achet ses actions un moment o les cours taient particulirement levs. Le directeur gnral de la CDC, prsident du directoire, a observ, lors dun conseil de surveillance, que si le FRR

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avait pu investir un an plus tt, il aurait obtenu un cart positif de performance annualise de 1,75 point96.

2 - Une composition risque du portefeuille dinvestissement


Le conseil de surveillance du FRR a t charg de fixer les allocations stratgiques selon un rythme triennal. Il a dtermin les deux premires en avril 2003 et mai 2006, sur proposition du directoire. La premire allocation partait de lhypothse, comme on la vu, que le FRR devrait commencer dcaisser en 2020, avec des versements linaires entre 2020 et 2030. Dans cette perspective, les chocs dus aux fluctuations des marchs taient supposs se compenser. Investisseur de long terme, le Fonds a estim pouvoir privilgier les actifs risqus en dbut de priode et faire crotre la part des obligations souveraines en fin de priode. Il sest, en consquence, dot en 2003, dune allocation stratgique tablissant 55 % le niveau des actions et 45 % celui des obligations dans son portefeuille. La rpartition plus dtaille tait la suivante : Allocation stratgique mars 2003
Zone Zone euro Hors zone euro Total Source : FRR Actions Obligations

38% 17% 55%

38% 7% 45%

96

A titre dindication et mme si le FRR na pas seulement investi sur la place de Paris, le CAC 40 tait au plus bas en mars 2003, date laquelle le FRR aurait d commencer investir si son installation navait pas pris du retard. En juin 2005, au moment o le Fonds navait pas encore totalement activ ses mandats de gestion, la valeur de lindice avait augment de 100 % par rapport 2003. Fin 2006, les cours avaient augment de 150 % par rapport 2003.

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Le FRR a fait, en outre, le choix dune gestion active 97 pour 75 % de ses investissements. Les mandats passifs sont rservs des marchs trs arbitrs 98 (Amrique du Nord ou zone euro). Ce choix de gestion active relve dun pari sur la possibilit de faire mieux que le march long terme. Or si des sur-performances sont possibles court terme, elles peuvent aussi tre neutralises par des sousperformances pour linvestisseur de long terme que le FRR estimait reprsenter. Ce type de gestion est, en outre, plus coteux en courtages et commissions. Lorientation prise en 2003 a t renforce par la deuxime allocation stratgique de mai 2006, prvue pour tre mise en uvre la fin de lanne 2007. La nouvelle pondration du portefeuille tait la suivante : Allocation stratgique de mai 2006
Zone Zone euro Hors zone euro Total Source : FRR Actions Obligations Actifs diversifiants99

33% 27% 60%

21% 9% 30%

10%

Les choix de 2006 ont t justifis par la probabilit dune rmunration la hausse des actions et lexistence dun risque obligataire. En outre, la volont de pouvoir rsister des chocs ventuels a pouss le FRR organiser une plus grande diversification de ses actifs, notamment dans limmobilier et les matires premires.

3 - Une ractivit insuffisante durant la crise


Le FRR na pas ragi aux premiers signes de crise intervenus lt 2007. En dcembre 2007, les actions reprsentaient 64 % de son portefeuille, soit quatre points de plus que lobjectif cible de 2006. Les
Dans le cadre dune gestion active, le gestionnaire fait rfrence une norme de performance, mais dispose dun budget de risque relatif qui lui permet de scarter pour surperformer . Dans le cadre dune gestion passive ou indicielle, le gestionnaire doit raliser un indice de rfrence dans un univers dinvestissement donn. 98 Un march arbitr est un march sur lequel les fluctuations de cours restent limites. 99 La catgorie actifs diversifiants recouvre du capital-investissement (private equity), des actions et des dettes mergentes, les marchs de matires premires, limmobilier et le financement dinfrastructures.
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actions en zone euro taient passes de 63 % du portefeuille en 2004 37 %, tandis que les actions amricaines reprsentaient dsormais 22 % contre 16 % en 2004. Lanne 2008 na t marque que par de modestes et tardives inflexions de la politique de placements. Le FRR a diminu son exposition aux actions aprs les difficults de la banque Bear Stearns en mars 2008, avant de revenir lobjectif cible de 60 %, rassur par le sauvetage en juillet des organismes de crdit Fannie Mae et Freddie Mac. Ce nest quen octobre 2008 que le FRR a commenc faire lentement voluer lquilibre de son portefeuille en ninvestissant plus en actions et en augmentant ses placements de trsorerie. Le conseil de surveillance, runi en octobre et novembre 2008, na pas souhait modifier chaud lallocation stratgique, ce qui aurait fait courir le risque de pertes importantes ; la tutelle a, en outre, invit ltablissement ne pas envoyer un signal ngatif aux marchs financiers. La troisime allocation stratgique, intervenue en juin 2009, a t btie, comme les prcdentes, sur lhypothse que le FRR tait un investisseur de long terme, susceptible de compenser ses pertes antrieures en acceptant une prise de risques. La part des actifs dits de performance (actions et investissements dans limmobilier et les matires premires) fixe 55 %, na t que peu rduite, mme si une marge de fluctuation autour de cette cible a t autorise pour permettre une plus grande ractivit. Il reste que, selon les chiffres du FRR lui-mme, une rduction de la part des actions 50 % en septembre 2007 se serait traduite par une performance annualise suprieure de 1,20 point la performance annualise actuelle. La mme opration en septembre 2008 aurait augment la performance annualise de 0,61 point. Longtemps priv dorientations par lEtat et nayant pas encore redress sa situation financire en 2010, le Fonds nest pas plac dans la meilleure situation pour retrouver une rentabilit satisfaisante, dans un contexte de contraintes supplmentaires.

II - Une rorientation risque


La dcision de transformer le FRR en pourvoyeur annuel de ressources pour la CADES est intervenue dans le contexte de la rforme des retraites. Les dispositions lgislatives ont t prises par la loi de financement de la scurit sociale pour 2011.

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Le gouvernement a estim, dune part, que les dficits des comptes sociaux justifiaient des prlvements immdiats, dautre part, que la mise en uvre de la rforme des retraites rendrait moins utile, partir de 2020, lexistence de rserves destines lisser les dficits futurs. Le dispositif lgislatif portant rforme des retraites prvoit, en effet, un scnario de retour lquilibre en 2018. Cette rorientation, intervient une priode o le Fonds na pas retrouv une rentabilit satisfaisante, et elle affaiblit ses chances de redressement. La rationalisation de la gestion et des moyens dintervention du FRR seront des composantes dautant plus importantes de la prservation de ressources dont la collectivit risque davoir besoin dans le futur, si les dficits des rgimes de retraite devaient persister au-del de la rforme en cours.

A - Un changement de nature pour le FRR


La dcision de faire commencer les premiers dcaissements du FRR en 2011 constitue un changement brutal et risqu de son horizon de passif avanc de neuf ans par rapport aux dispositions de la loi de 2001.

1 - Un choix risqu
Le FRR avait bti toute sa stratgie financire sur le fait quil tait un investisseur de long terme, et pouvait donc prendre des risques, les pertes ventuelles se lissant sur la dure. Or, les contraintes nouvelles qui lui sont imposes interviennent seulement six ans aprs ses premiers investissements, dans un contexte marqu par les suites de la crise financire. Dans les conditions retenues, le raccourcissement de son horizon de passif rduit les chances du Fonds de retrouver une performance annualise satisfaisante, faute de pouvoir pratiquer, sur le long terme, une politique dinvestissement lui permettant de saisir les opportunits offertes par les marchs financiers. Sa rentabilit globale, depuis sa cration, sera, en outre, mcaniquement altre par lobligation de verser, chaque anne, la CADES 2,1 Md, qui viendront en diminution de son capital, et par le fait quil ne recevra plus aucune dotation nouvelle. Pour simplement compenser la perte de capital verse la CADES en 2011, sans mme

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redresser le niveau actuel de son rendement annualis et sans tenir compte de la suppression des dotations de lEtat, le FRR devrait voir la valeur de ses actifs augmenter de plus de 6 % au cours de lanne. Dans ce contexte, il faudrait que les marchs financiers, et notamment les classes dactifs sur lesquelles le FRR va dsormais sinvestir, voluent vigoureusement la hausse pour que le Fonds retrouve une performance annualise satisfaisante. Cette hypothse nest pas la plus probable. La Cour avait indiqu, dans ses rapports sur lexcution de la loi de financement de la scurit sociale, quune augmentation de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) lui paraissait ncessaire, dans le contexte actuel des dficits sociaux. Une telle hausse aurait permis dviter dutiliser les rserves du FRR beaucoup plus tt quinitialement prvu. Le choix de court terme qui a t opr, outre ses effets sur la rentabilit du FRR, fait courir un risque supplmentaire la collectivit : les rserves constitues par le FRR manqueront si les dficits des rgimes de retraite persistent.

2 - Une composition du portefeuille appele voluer sensiblement


Dj modifie la suite de la crise financire, la composition du portefeuille du FRR ne peut qutre transforme la suite de la dcision de raccourcir de neuf ans son horizon de passif et de supprimer ses abondements annuels. Le Fonds a dsormais lobligation de pouvoir dcaisser, chaque anne, 2,1 Md, ce qui lui impose denvisager lventualit dun choc extrme 100 et donc de scuriser une rserve. Le Fonds a dj fait sensiblement voluer la part respective de ses obligations et de ses actifs de performance . Au 1er novembre 2010, il dtenait 41,8 % de son portefeuille en actifs de performance (34,1 % en actions, 3,7 % en actifs lis aux matires premires et 3,5 % en valeurs immobilires). Ses actifs obligataires et montaires atteignaient 58,2 %. Le directoire travaille actuellement sur une hypothse de rpartition entre actions et obligations de lordre de 35 % et 65 %. La part et le niveau des obligations seraient adosss lchancier de versement la CADES. Le directoire exclut, dans le contexte actuel, de convertir tout
Du type de celui qui sest produit en octobre 2008, priode durant laquelle les marchs financiers se sont effondrs, enregistrant des pertes trs suprieures aux mouvements cycliques de hausse et de baisse des cours.
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le portefeuille du FRR en obligations, dune part, parce que les faibles taux dintrt actuels en ont beaucoup renchri le cot, dautre part, parce que le portefeuille dactions est susceptible de dgager une rentabilit trs suprieure. Dans ce contexte o la gestion dobligations, quel quen soit le niveau, reprsentera lessentiel de lactivit du FRR, le recours une gestion financire dlgue mrite dtre rexamine. Or, la loi de financement de la scurit sociale pour 2011, qui roriente les objectifs du Fonds, na pas modifi les dispositions de la loi de 2001 relatives ses modes de gestion. Le constat des difficults rencontres comme la ncessit dadapter le dispositif de ltablissement ses nouveaux objectifs imposent pourtant une transformation profonde de lorganisation et des pratiques antrieures.

B - Une gestion amliorer


Le FRR a t dot dun mode de gouvernance, original pour un tablissement public administratif, dont lquilibre est difficile trouver. En outre, sa gestion, confie la CDC, a connu des dfaillances et sest avre coteuse. Enfin, des investissements sur des produits moins complexes grer devraient entraner un rexamen du degr dexternalisation des activits du Fonds mais aussi de son statut.

1 - Une gouvernance ambigu


La gouvernance du FRR associe un conseil de surveillance la composition paritaire (Etat, parlementaires, syndicats patronaux et salaris) un directoire, excutif de ltablissement. Le conseil de surveillance a reprsent, selon les tutelles101, en raison de sa composition, une enceinte utile de dialogue social, et il a bien fonctionn. Le directoire est prsid, pour des raisons historiques, par le directeur gnral de la CDC, cette dernire tant le prestataire de service du FRR pour toute sa gestion administrative. La double mission du directeur gnral de la CDC, prsident du directoire, est une source dambiguts. Elle aurait d tre contrebalance par le dveloppement de la fonction daudit par le conseil de surveillance, tche que le comit daudit et des comptes, compos de quatre membres du conseil de surveillance, na pas assume, cet organe ayant limit son rle lexamen des comptes et la slection des commissaires aux comptes. Le directoire a eu, certes, recours des consultants extrieurs mais ceux-ci ne peuvent
101

Le FRR est plac sous la double tutelle des ministres chargs de lconomie et de la scurit sociale.

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jouer le mme rle au sein dun tablissement quun comit daudit interne. En outre, la crise financire a entran un nouvel quilibre dans lexercice des responsabilits entre les deux organes dirigeants. Le conseil de surveillance qui dfinissait lallocation stratgique des fonds, tous les trois ans, est dsormais associ, via un comit stratgique dinvestissement o sigent plusieurs de ses membres avec les membres du directoire, des dcisions trimestrielles dinvestissement. Ce comit stratgique sest prononc, en septembre 2009, contre la proposition du directoire de ne pas augmenter la part des actifs de performance dans le portefeuille du Fonds, et le directoire a fini par se conformer cet avis. Cette situation, si elle devait se reproduire, conduirait une modification significative de la gouvernance du FRR. Un partage des rles assez clairement tabli serait remplac par une coresponsabilit de fait sur la politique financire du Fonds, avec un risque de dilution des responsabilits du directoire.

2 - Une gestion administrative dune qualit insuffisante et coteuse


La gestion administrative du FRR par la Caisse des dpts, mise en place par la loi du 17 juillet 2001, est perfectible, tant du point de vue de sa qualit que de la transparence des cots. Un dcret du 19 dcembre 2001 et les conventions annuelles signes entre le FRR et la CDC ont mis en uvre une conception extensive de la gestion administrative, puisque celle-ci comprend galement la conservation et la gestion des titres financiers. Ce choix a permis de ne pas crer une structure redondante avec des activits que la Caisse tait susceptible de prendre en charge. Le FRR compte ainsi 55 emplois dont 9 seulement sont des recrutements directs, les 46 autres tant des personnels de la Caisse mis disposition. Ce dimensionnement correspond la moyenne observe pour des organes similaires. Toutefois, ce dispositif a rendu le FRR tributaire du fonctionnement des services de la Caisse. Or les prestations de la direction des back office (DBO) se sont rvles dune qualit insuffisante, faisant courir un risque oprationnel non ngligeable au Fonds. Les contrles effectus par lagence comptable102 ont soulign que la traduction comptable des oprations tait frquemment errone, notamment pour les produits complexes (produits drivs ou swaps de

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Le FRR, tablissement public administratif, est dot dun comptable public.

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taux ). Un incident intervenu en 2009103 a entran le report de larrt des comptes semestriels par le conseil de surveillance. Mme si les contrles ncessaires pour en viter la rptition ont t mis en place, il a nanmoins rvl une fragilit en matire comptable et rend ncessaire un renforcement du contrle interne comptable de deuxime et troisime niveaux. En outre, lobjectif de matrise des cots, qui tait associ ladossement la CDC, na pas t rellement atteint. Les prestations de la Caisse en matire de conservation et administration des titres, qui ont reprsent 11,8 M en 2009, avec une prvision de 13,5 M en 2010, se situent, selon les rfrences des cabinets de conseil sollicits par le Fonds, entre 2,6 points de base et 0,6 points de base104 au dessus des moyennes constates pour des organismes similaires. Le FRR doit, de plus, payer la CDC des charges indirectes qui ont augment de 68 % entre 2004 et 2007. Ces charges mutualisables concernent des prestations rellement utilises par ltablissement comme les fluides ou lentretien des btiments et dautres qui ne le sont pas comme certains services de logistique. Les tutelles du FRR ont t conduites demander un plafonnement de ces charges indirectes mais il conviendrait qu lavenir, les bases de tarification des prestations de la CDC fussent clarifies. Limplantation immobilire du FRR, des locaux lous par la CDC et mis disposition du Fonds contre remboursement, doit, enfin, faire lobjet, dune rflexion rendue ncessaire par la revente du btiment par le bailleur actuel. Le cot total doccupation pour le FRR est aujourdhui lev en raison de son implantation dans lun des quartiers les plus chers de Paris.

3 - Une rflexion conduire sur le degr dexternalisation des


activits du FRR et sur son statut
La loi du 17 juillet 2001 a fait obligation au FRR de raliser ses investissements par lintermdiaire de socits mandataires. Ltablissement a donc slectionn, entre 2004 et 2005, 37 socits financires. Les mandataires sont, actuellement, au nombre de 41105, chiffre qui parat lev pour le niveau actuel des actifs et qui devra, en
311 anomalies non identifies par les quipes de la CDC et par celles du FRR ont t dcouvertes la suite dune interrogation dune socit de gestion. 104 Un point de base = un centime de %. 105 Les socits de gestion slectionnes sont, pour une part, des filiales des grandes banques franaises et europennes, et pour une part, des socits financires anglosaxonnes, notamment pour le portefeuille hors zone euro.
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tout tat de cause, tre rduit avec la transformation prvisible du portefeuille du Fonds. Celui-ci a retenu loption de mandats spcialiss dans lesquels chaque gestionnaire gre une classe dactifs, voire une sous classe dactifs, ce qui permet de suivre plus facilement lactivit des grants. Les commissions de gestion qui assurent la rmunration des grants reprsentent le poste de dpenses le plus important, 40 M106 environ en moyenne annuelle. Le cabinet de conseil qui a effectu des comparaisons, la demande du FRR, avec des fonds similaires, a chiffr le cot supplmentaire de lexternalisation de la gestion entre 1,8 et 2,5 points de base du montant des produits financiers, par rapport une gestion totalement internalise. Il a galement constat que les commissions de gestion verses par le FRR ntaient pas plus leves que la moyenne, niveau de prestations comparables. Toutefois, le FRR a privilgi jusqu la crise financire les mandats de gestion active sur les mandats de gestion passive hauteur de 60 % 70 % durant la priode, contre 49 % pour les fonds comparables. Cette option a t coteuse, les mandats actifs tant rmunrs hauteur de 18 points de base contre 3,6 points de base pour les mandats passifs. Le FRR a progressivement diminu, partir de 2009, la part de ses mandats de gestion active qui reprsentent encore nanmoins 40 % du portefeuille. Il commence seulement mettre en place des formules de rmunration des mandats avec une indexation des commissions de gestion sur la performance : en 2009, seuls 14 % des encours du FRR taient concerns. Si le Fonds garde une gestion externalise de ses actifs, il convient quil gnralise rapidement ce mode de rmunration. Toutefois, le nouveau contexte devrait conduire rexaminer les modes dintervention du FRR. Les solutions envisageables ncessitent, pour la plupart, une modification lgislative puisque la gestion dlgue comme le statut dtablissement public du Fonds rsultent des dispositions de la loi du 17 juillet 2001. Le FRR pourrait combiner un mode de gestion externalise, pour la partie de son portefeuille concerne par les actifs de performance , avec une gestion directe pour les produits moins exposs. Ce scnario prsenterait linconvnient de ne diminuer que faiblement le niveau des commissions financires tout en obligeant le FRR recruter pour grer efficacement son portefeuille obligataire.
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Ce chiffre varie dune anne sur lautre en fonction de lampleur et de la composition du portefeuille. Il na t que de 30 M en 2009, en raison notamment de la baisse de la valeur des actifs du Fonds.

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Une solution plus radicale consisterait internaliser totalement la gestion financire du FRR. Cette transformation de la mission confie au FRR aurait un cot : elle exigerait le recrutement de techniciens de la finance de bon niveau dont la rmunration serait ncessairement leve ; elle supposerait un enrichissement des outils informatiques. Ces cots supplmentaires ne devraient pas atteindre le montant de 40 M, niveau actuel des commissions financires. Si cette solution tait envisage, une modification du statut du Fonds devrait tre engage. Le choix de faire grer un portefeuille financier de plus de 30 Md dans le cadre dun tablissement public administratif tait dj discutable. Une gestion internalise ncessiterait une autonomie dans le recrutement des personnels, la dtermination des procdures et les orientations budgtaires, que ne possde pas le FRR. La transformation de celui-ci en socit anonyme pourrait tre tudie. Le problme principal rencontr pour la mise en uvre de cette hypothse serait probablement la difficult recruter des comptences dun niveau suffisant, dans le contexte dune extinction progressive du FRR. Une troisime solution consisterait confier la Caisse des dpts tout ou partie de la gestion financire des actifs concerns. La CDC pourrait, dans le cadre dune convention de services, grer lensemble du portefeuille ou, dans un premier temps, le seul portefeuille obligataire107, le FRR recourant quelques socits de gestion pour ses actions, notamment dans les pays mergents. Cette hypothse entranerait une modification de la gouvernance, le directeur gnral de la CDC ne devant plus alors continuer prsider le directoire pour viter toute situation de conflit dintrt.

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Le portefeuille du FRR pourrait tre gr par la direction des Fonds dpargne afin de sparer ces actifs de la gestion des activits propres de la CDC.

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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Dot par lEtat de montants trs infrieurs aux ambitions initiales, ayant perdu la totalit de ses produits financiers en dcembre 2008 et nayant toujours pas retrouv une rentabilit suprieure au cot pour lEtat de limmobilisation des dotations consenties depuis lorigine, le FRR court aujourdhui le risque de ne remplir aucune des fonctions qui avaient justifi sa cration. Le raccourcissement de son horizon de passif altre, en effet, ses chances de retrouver une performance satisfaisante. Par ailleurs, la fin programme du fonds pour 2024 supprime des ressources quil tait apparu ncessaire de prserver en raison des dficits prvisibles des rgimes de retraite aprs 2020. Le risque existe que la premire exprience de mise en rserve de ressources au service des rgimes de retraite, incarne par le FRR, soit un chec. Il peut cependant trouver les moyens de rester un instrument utile et flexible. Deux conditions sont ncessaires. Lune concerne la qualit de larbitrage entre la scurisation des actifs, ncessaire pour honorer les versements la CADES, et la capacit profiter des hausses ventuelles des marchs financiers. La deuxime dpend de lEtat. Sil maintient pour les annes ultrieures le parti quil a pris dans la loi de financement pour la scurit sociale pour 2011, il convient, tout le moins, dviter une hausse du montant ou une acclration des rythmes de versement la CADES qui ne pourraient quaggraver une situation dj compromise. Outre ces orientations gnrales, la Cour recommande de : - prserver, sagissant de lEtat, un cadre permettant au FRR de grer son portefeuille avec un horizon de passif stabilis ; - mettre ltude la possibilit, pour le FRR, de remettre en cause lobligation dexternaliser la gestion financire de son portefeuille et celle visant confier la Caisse des dpts tout ou partie de la gestion financire des actifs concerns ; - examiner les consquences de cette rorganisation sur le statut de ltablissement et sur ses modes de gouvernance ; - poursuivre lamlioration de la gestion interne, notamment en matire comptable.

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REPONSE CONJOINTE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE, DU MINISTRE DU TRAVAIL DE LEMPLOI ET DE LA SANTE ET DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Nous vous remercions de nous avoir transmis, par courrier en date du 10 dcembre dernier, le projet d'insertion sur le Fonds de rserve pour les retraites (FRR) destin figurer dans le rapport public annuel de la Cour. Ce projet appelle les remarques suivantes de notre part. 1/ L'analyse de la Cour nous semble souffrir de l'absence de lien opr entre la rorientation du fonds de rserve des retraites et la rforme des retraites. La loi de financement de la scurit sociale pour 2011 prvoit le transfert d'une partie des actifs du FRR la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) en vue de l'amortissement des dficits vieillesse du rgime gnral et du Fonds de solidarit vieillesse (FSV) des exercices 2011 2018. Ce choix ne peut tre apprhend hors du cadre plus gnral de la rforme des retraites. Loin de nuire la ralisation de rformes structurelles, 1'activation de la phase de versement du FRR a au contraire permis le bouclage financier d'une rforme permettant le retour l'quilibre des rgimes de retraite compter de 2018, contre un dficit annuel suprieur 40 Mds d'euros en l'absence de rforme. Aussi, il n'apparat pas opportun de prtendre que le rle du FRR est rduit celui de pourvoyeur annuel de ressources pour la CADES. Sa mission initiale n'est pas dnature : ses dcaissements contribuent bien la prennit des rgimes de retraite, et participent de l'quit intergnrationnelle en rduisant le cot de la dette pour les gnrations futures, dans 1'attente du retour 1'quilibre prvu en 2018 du systme de rpartition. L'utilisation ds prsent des actifs du Fonds est par ailleurs pleinement cohrente avec ce qui peut tre observ l'tranger. Dans les pays o existent des fonds ddis au financement des retraites, la mission de mise en rserve ne s'exerce qu' la condition que les rgimes soient en excdent. La situation franaise apparaissait originale en ce sens que le FRR continuait d'accumuler des rserves alors que les rgimes de retraite taient confronts des dficits importants depuis 2005.

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2/ Concernant les dcisions relatives l'allocation des actifs du Fonds Grce notamment une politique d'allocation relativement stable, le FRR peut afficher, depuis sa cration, une performance moyenne annuelle honorable au regard des conditions de march trs difficiles sur cette priode et des rsultats des autres acteurs comparables. Les critiques de la Cour relatives la qualit de la stratgie de gestion nous semblent ds lors assez largement infondes. Par exemple, plutt que de considrer les investissements en actions comme trop tardifs car se faisant un niveau de cours trop levs, il nous semble pertinent de louer la stabilit de la politique de gestion du FRR et l'absence d'-coups. Le maintien d'une part d'actifs de performance a ainsi permis d'absorber en 2009 une grande partie des pertes subies en 2008. Les critiques sur le manque de ractivit semblent quant elles assez marques alors que lallocation des actifs du Fonds a fait l'objet d'adaptations au cours de l'anne 2008, face aux dveloppements de la crise financire. Certes, ces mouvements peuvent parfois s'tre faits avec retard, mais cela traduit notre sens la difficult intrinsque d'anticipation des volutions de march, dans un contexte de crise exceptionnelle, plus que d'ventuels dfauts de gouvernance. Par ailleurs, la mention d'un engagement tatique insuffisant apparat contestable. Il convient en premier lieu de ne pas omettre qu'un choix politique fort a t fait au moment de la cration du FRR, celui de confier des responsabilits de gouvernance aux parlementaires et aux partenaires sociaux. Le rle de tutelle s'est inscrit dans le respect de ce cadre : une forte disponibilit des services des ministres conomiques, financiers et sociaux pour dialoguer avec le FRR et l'accompagner, et pour tre aux cts, et non pas en substitution, des parlementaires et des partenaires sociaux avec lesquels le lgislateur a partag la responsabilit du Fonds. Du reste, l'Etat tient souligner l'implication responsable des partenaires sociaux dans le pilotage stratgique du FRR et dans le fonctionnement de son conseil de surveillance. Par ailleurs, les critiques portant sur la prise de risque excessive qui rsulterait du manque de clart, jusqu'en 2010, des modalits de dcaissements du FRR n'apprhendent pas correctement la ralit. En effet, quelles que soient les modalits de dcaissements qui taient retenues compter de 2020, l'horizon d'investissement de long terme (suprieur 15 ans) justifiait la mise en place d'un portefeuille comportant une grande part d'actifs de performance. Enfin, l'utilisation anticipe des actifs du FRR n'est pas contradictoire avec l'obtention, au final, d'une performance annualise suprieure au taux de financement des administrations publiques sur la priode. Contrairement ce qui est indiqu dans le rapport de la Cour, il n'y aura aucune altration mcanique de la rentabilit du Fonds par les versements annuels la

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CADES, qui concourent au financement du systme de retraite dans le cadre des objectifs prciss par la loi pour le FRR. 3/ Concernant les modalits de gestion des actifs du FRR Les choix faits rcemment par le FRR, avec le soutien des tutelles, permettent d'ores et dj de rduire les cots associs la gestion active. Le Fonds a en effet entrepris de diminuer sensiblement la part des actifs confis des grants de mandats actifs. En outre, les modalits de versement des commissions de performance ont t revues afin de davantage encadrer les rsultats des gestionnaires : elles ne sont plus verses en intgralit en fin d'exercice, mais en plusieurs fois tout au long du mandat, pour tenir compte de la performance des gestionnaires dans la dure. Le FRR se rserve galement la possibilit de mettre fin sa collaboration avec un gestionnaire de mandat si les performances de celui-ci s'avrent dcevantes. Ces volutions ont permis de rduire les cots fixes de gestion de 40% entre 2007 et 2010, en profitant du faible niveau des frais de gestion passive (environ 2 points de base). Il convient par ailleurs de ne pas surestimer le gain budgtaire attendre d'une opration d'internalisation de la gestion. Au-del mme des recrutements organiser et des outils acqurir, l'abandon de toute externalisation ne devrait pas avoir pour effet d'teindre la totalit des frais de gestion financire observs aujourd'hui, et en particulier de limiter les cots induits supplmentaires aux 2 points de base mentionns ci-dessus. Confier la Caisse des dpts tout ou partie de la gestion financire des actifs concerns n'irait pas non plus ncessairement dans le sens d'une rduction des cots de gestion des actifs du FRR. Une telle activit gnrerait en effet des charges supplmentaires pour la Caisse, qu'elle devrait facturer au Fonds. En revanche, nous partageons les prconisations de la Cour quant la clarification des prestations de gestion administrative confie la Caisse des dpts et Consignations, notamment par 1'apport de prcisions sur les bases de tarification des diffrentes prestations. Cela semblerait d'autant plus utile si les prestations de la CDC en matire de conservation et d'administration des titres se situaient, comme l'indique la Cour, au-dessus des moyennes constates pour des organismes similaires.

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REPONSE DU PRESIDENT DU DIRECTOIRE DU FRR

Le projet dinsertion au rapport public annuel de la Cour des comptes relatif au bilan et aux perspectives de la gestion du Fonds de rserve pour les retraites (FRR) appelle de ma part les observations suivantes. Bilan de la gestion du FRR Lapprciation porte par la Cour sur la gestion financire du FRR mrite dtre nuance plusieurs titres. 1.1. Le caractre central de lhorizon dinvestissement de long terme La performance annualise nette de frais slve, pour la priode comprise entre juin 2004 et la fin de lanne 2010, 3,1% alors que le cot des emprunts de lEtat a reprsent en moyenne 3,45%. Ce constat objectif ne peut lui seul conduire qualifier la gestion financire de dcevante. Une dure de 6 ans comprenant une priode de monte en charge et une crise financire majeure108 est trop courte pour qualifier la performance dun investisseur de long terme disposant, au moment o il a labor ses diffrentes allocations stratgiques, dun horizon dinvestissement de plus de 30 ans. La Cour nignore pas cette ralit dans son rapport mais je considre quil sagit dun point central. 1.2. La part relative des actifs de performance En labsence de passif fix par lEtat, le Directoire a pris linitiative den dfinir un ds 2003109. Le Conseil de surveillance110 a approuv lunanimit, y compris par les reprsentants de lEtat, ces hypothses de passif financier et dhorizon dinvestissement. Sur la base de ces lments, techniques indispensables, les travaux doptimisation financire raliss par les services du FRR ont conduit dfinir trois allocations dactifs successives accordant une part majoritaire aux actions et, plus gnralement, aux actifs les plus susceptibles dapporter une performance long terme. Cette forte exposition aux actifs comportant un niveau lev de risque de march ne rsulte donc pas dune inclination des dirigeants du FRR prendre des risques mais de la mise en uvre dun mode de gestion trs classique dans le champ de la gestion dactifs et cohrent avec le passif de long terme dfini par les instances du FRR.
La plus grave depuis celle de 1929 en termes dimpact sur les marchs boursiers. Le passif arrt en 2003 reprsentait 11 versements annuels entre 2020 et 2030. Celui-ci a t allong en 2006 21 versements entre 2020 et 2040, puis confirm en 2009 110 La loi charge le Conseil de surveillance de dfinir les orientations gnrales de la politique de placement du FRR.
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1.3. La longueur du processus dinvestissement initial Les remarques portant sur la lenteur du processus dinvestissement initial ne tiennent pas compte de limportance cruciale que revtait lorganisation du premier appel doffres lanc par le FRR et de son ampleur. Cet appel doffres, qui tait le plus important jamais ralis en une seule fois dans le monde de la gestion financire, portait sur un montant dactifs de 16 milliards deuros et la dlgation de 38 mandats. Il a suscit une grande visibilit internationale et un intrt exceptionnel de la part des socits de gestion111. La diversit des classes dactifs concernes, la spcificit du cadre juridique qui tait le sien (code des marchs publics franais) par rapport aux usages de lindustrie financire et les risques oprationnels lourds qui caractrisent la conduite de ce type de processus mritaient une gestion mticuleuse de cette premire vague dinvestissement. Pour parfaire la bonne comprhension des enjeux de cet appel doffres, jajoute que les choix techniques raliss par le FRR (structures de portefeuille uniquement fonde sur des mandats spcialiss, recours un gestionnaire de transition, mandat confi un gestionnaire chapeau 112 pour mettre en uvre les dcisions dallocation tactique du Directoire, importance confre aux aspects oprationnels dans la gestion des mandats) ont constitu des innovations reconnues tant en France que sur le plan international. Compte-tenu de ces lments objectifs, le dlai de droulement du processus de 11 mois (entre fin juillet 2003 et fin juin 2004) est parfaitement normal. A titre de comparaison, lappel doffres ralis par le Fonds de rserve irlandais, 18 mois auparavant, stait galement droul sur 11 mois alors mme quil ne portait que sur 7 classes dactifs (12 pour le FRR) et sur 15 mandats (38 pour le FRR). Dans le sillage de cette opration de slection des gestionnaires, le FRR a organis la monte en charge des investissements vers les poids dactifs de lallocation stratgique dfinie par le CS. Ces investissements se sont tals sur environ une anne dans le but de lisser les points dentre et damoindrir les cots de transactions.113 Mme sil est exact que cette anne de monte en charge a pu reprsenter un cot dopportunit dans un contexte de marchs actions trs haussiers, il faut relativiser ce cot virtuel. En premier il aurait t techniquement trs difficile daller plus vite (ncessit douverture de comptes avec les gestionnaires, de dlais investissements nimpactant pas trop les marchs, etc.). Mais surtout un investissement ralis sans dlai aurait constitu un pari trs fort sur une

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300 dossiers en premire phase de slection des candidats. Gestionnaire dit Overlay 113 Fn fvrier 2005 par exemple le fonds avait un actif de 19,6 Md et tait investi 40% en actions pour une cible finale 55%.

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situation de march un moment donn, contradictoire une fois encore avec la perspective de long terme du FRR qui requiert un lissage des points dentre. Malgr cela, le FRR avait recherch les voies et moyens dune exposition plus rapide aux marchs action travers un dispositif de type optionnel. Cette perspective, prsente aux administrations de tutelle et au Conseil de surveillance, a toutefois t abandonne car les rgles lgislatives et rglementaires qui encadrent les modalits dinvestissement du FRR ne lui permettaient pas, mme dans lattente de la conclusion de lappel doffres, de grer directement des instruments financiers. Le FRR a donc bien optimis les dlais et modalits dinvestissement dans le cadre juridique qui lui tait impos aprs avoir explor toutes les solutions financirement possibles. Ce rsultat est porter au crdit dune organisation nouvelle dont ctait la premire exprience en la matire. 1.4. La gestion de la crise financire La Cour considre que le FRR a fait montre dune ractivit insuffisante pendant la crise. Cette apprciation doit tre replace dans son contexte. Il convient tout dabord de souligner que le droulement de la crise na pas t linaire et que les points hauts des marchs ont t enregistrs la fin de lanne 2007 tandis quun fort rebond sest manifest au cours des mois davril et mai 2008. En outre, les responsables gouvernementaux, les banquiers centraux et les dirigeants des organisations financires internationales sattachaient dlivrer des messages rassurants. A titre dillustration, il convient de rappeler que la Banque centrale europenne avait relev son taux dintrt directeur de 25 points de base le 1er juillet 2008 par crainte dune reprise de linflation. Par ailleurs, tous les modles de calcul des risques financiers ont sous-estim les risques car ils fournissent, par construction, des rsultats lintrieur dun intervalle de confiance (le plus souvent de 95%) qui relativise les risques extrmes114. Enfin, le Conseil de surveillance du FRR a constamment affirm lidentit dinvestisseur de long terme du FRR. Cela la conduit prendre

A la lumire de ce constat, le Directoire considre quil convient dsormais de complter les informations fournies par ces outils par des scenarii dits de stress (impact de linflation, de la dflation ou de violents mouvements de change sur la valeur du portefeuille par exemple). Cette orientation a t mise en uvre pour dfinir la nouvelle allocation stratgique en dcembre 2010.

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clairement position, ds la premire allocation dactifs, sur la diffrence de nature entre le risque de long terme et le risque de court terme. A long terme, le Conseil a adopt des allocations stratgiques prsentant certes des niveaux levs dactions mais construites sur la base dindicateurs long terme garantissant que le capital serait prserv dans la plupart des ventualits dfavorables (99% des cas). En ce qui concerne le court terme, le Conseil a dcid dassumer explicitement lventualit de pertes importantes sans juger opportun de mettre en place des dispositifs de couverture du portefeuille qui auraient eu un cot non ngligeable et auraient galement pes sur la performance. Ainsi, le FRR sest toujours positionn comme un investisseur de long terme qui ne devait pas avoir un comportement suiviste dans sa politique dinvestissement mais qui, au contraire, devait reprsenter un ple de stabilit et une source de financement long terme de lconomie. De fait, au plus profond de la crise, en mars 2009, la performance annualise du FRR tait ngative115 (-2,1%) alors quelle est aujourdhui positive hauteur de 3% en raison dun mouvement de retour vers la moyenne de long terme des valorisations de march. De mme, le montant des actifs, qui tait de moins de 25 milliards deuros en mars 2009, slve dsormais prs de 37 milliards deuros. Compte-tenu dun montant dabondements de 3,5 milliards deuros pendant ces deux dernires annes, la performance du FRR a permis de regagner 8,5 milliards. 1.5 Le choix entre gestion active et gestion passive La Cour soulve bon droit la question des mrites respectifs de la gestion active et de la gestion passive. Il sagit dun point trs important et complexe qui mrite que lon prenne en compte lensemble des paramtres de choix entre ces deux approches de la gestion. Le FRR a mis en uvre deux grandes catgories de gestion active dont le bilan densemble est trs positif. Dune part, la gestion tactique interne ralise dans le cadre du mandat Overlay entre septembre 2005 et novembre 2008 sest traduite par un gain net de frais de 705 millions deuros (soit 79 points de base par an). Dautre part, les mandats de gestion active ont permis de dgager une surperformance cumule nette de frais de 145 millions deuros la fin du troisime trimestre 2010.

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A titre dillustration, lindice CAC 40 avait cette date subi une baisse de -59% depuis son point haut.

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Ce second aspect de la gestion active peut sembler plus modeste, mais il a apport une contribution lamlioration de la performance nette de frais du FRR. Ce constat conduit relativiser la critique du cot lev de la gestion active. Pour faire une juste apprciation des mrites respectifs des deux grands types de gestion des mandats, il importe en effet de prendre en compte les lments suivants : la gestion active est effectivement plus coteuse que la gestion passive en termes de commissions de gestion financire et la performance des grants est ingale. Toutefois, dans un contexte de forte volatilit des marchs, la capacit de raction des grants peut apporter un surcrot de performance non ngligeable ; La gestion passive est moins coteuse en termes de commissions de gestion, mais plus coteuse en termes de cots de transaction et de conservation (plus grand nombre de titres en portefeuille et nombre lev de mouvements dachat et de vente en raison des fluctuations des marchs). Audel de la question des cots, force est de constater que la plupart des indices sont dfinis sur la base de la capitalisation boursire des titres et suivent la tendance des marchs (achats de titres la hausse et vente de titres la baisse). Les portefeuilles passifs sont donc grs sans diagnostic ni analyse des titres en portefeuille, du contexte macro conomique ou du niveau de risque absolu. Ds lors, les deux approches comportent des risques de nature trs diffrente. Compte-tenu de ces lments de rflexion, le FRR a adapt ses processus de gestion pour : - conserver une place significative bien que minoritaire (entre 40 et 45% du total des actifs grs contre 70% en 2004) aux mandats de gestion active compte-tenu de leur intrt en termes de gestion des risques de march et de performance ; - gnraliser les modes de rmunration la performance pluriannuelle dans le cadre de ce type de mandat ; - faire le choix, dans un certain nombre de cas, dindices qui ne soient plus fonds sur la capitalisation boursire des titres mais sur des critres fondamentaux. * Le FRR a ainsi mis en uvre une politique dinvestissement cohrente avec son statut dinvestisseur de long terme sans prendre de risques excessifs. Sa performance a t affecte par une crise financire dune dimension exceptionnelle. Pourtant, mme aprs cette crise majeure, le FRR

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a dgag un surplus de valeur de 4,8 milliards deuros en 6 ans116 par rapport au montant des abondements reus. Sa performance annualise depuis mi- 2004 (3,1% date du 7 janvier 2011) se situe un niveau tout fait comparable avec celles de ses pairs trangers qui ont eu la mme politique dinvestissement. Enfin, comme la Cour la soulign, le FRR a investi largent public qui lui a t confi dans des instruments financiers classiques sans jamais sexposer des produits financiers dont il naurait pas t en mesure dvaluer les perspectives de rendement et les risques associs. * Perspectives dvolution dans le nouveau contexte cr par la rforme des retraites 2.1. Le changement de nature rsultant de la rforme des retraites Le FRR est dsormais dot dun passif clair : 14 versements annuels de 2,1 milliards deuros la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES) entre 2011 et 2024 auxquels sajoute le versement la Caisse nationale dassurance vieillesse (CNAV) en 2020 de la quote-part (3,060 milliards deuros augmente dune participation aux rsultats de la gestion financire) de la soulte de la caisse nationale des industries lectriques et gazires (CNIEG). Le FRR a un horizon de gestion de 14 ans qui doit permettre de satisfaire la double exigence pose par les pouvoirs publics dassurer la scurit du versement des passifs et la recherche dune performance additionnelle grce une part encore significative dactifs de performance. Le Directoire du FRR partage pleinement lanalyse de la Cour concluant la ncessit de stabiliser cet horizon dinvestissement et le montant des versements oprer auprs de la CADES. Cette ncessit conditionne la fois la gestion scurise des passifs et lesprance de performance du FRR. Dans le nouveau contexte cr par la rforme des retraites, la gestion financire est dabord et avant tout dirige par le passif. La prise de risques ncessaire la recherche de la performance doit ds lors tre trs prcisment encadre. Cest pourquoi, le critre principal de suivi et de gestion du risque financier sera le ratio de financement qui exprime le rapport entre la valeur de march des actifs et la valeur actualise des passifs. Lexigence de scurit psera trs logiquement sur la performance globale du portefeuille. Cest pourquoi lesprance de rendement additionnel
Dont 850 millions deuros rsultant de la gestion tactique mise en uvre au sein du FRR et de la performance nette des mandats de gestion active, soit 18% de la performance totale du FRR.
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reposera dsormais principalement sur les actifs de performance qui, au dmarrage de la nouvelle gestion, reprsentent 39% du portefeuille. Parmi les investisseurs institutionnels, ce niveau est important et reprsente donc un enjeu majeur de gestion financire. 2.2. La nouvelle allocation stratgique adopte par le Conseil de surveillance le 13 dcembre 2010. Ds le mois de juillet, le Conseil de surveillance avait dcid de diminuer le niveau dexposition du portefeuille du FRR au risque de march en abaissant la part des actifs de performance de 53% 40% du total des actifs. Compte-tenu de la bonne performance des marchs actions depuis lt dernier, cette part a augment pour atteindre 43% au mois de novembre avant dtre ramene 40% aprs ladoption du PLFSS fin novembre. La nouvelle allocation stratgique adopte par le Conseil de surveillance, sur proposition du Directoire, le 13 dcembre 2010 sinscrit dans la perspective dune gestion globale des risques du portefeuille. En premier lieu, le FRR a fait le choix dinvestir dans des actifs obligataires diversifis (Obligations assimilables du Trsor, autres obligations gouvernementales des pays dvelopps et obligations dentreprises bien notes) hauteur de 61% de son portefeuille pour couvrir rapidement 83% de la valeur actualise des passifs. Lventualit dadosser demble la totalit des passifs en investissant dans des obligations gouvernementales notes AAA a t carte par le Conseil de surveillance compte-tenu du prix trs lev dacquisition de ces obligations. En second lieu, le FRR investira dans des actifs de performance trs diversifis (actions, obligations gouvernementales des pays mergents, obligations haut rendement, matires premires non agricoles, immobilier cot). Les investissements reprsentatifs dune exposition la croissance conomique des pays mergents seront renforcs (un tiers du total hors matires premires et hors immobilier) : ils seront eux-mmes diversifis (obligations gouvernementales, actions de socits des pays mergents et, pour une part substantielle, actions de socits des pays dvelopps dont les perspectives de rentabilit dpendent de la croissance de ces pays). Enfin, la mesure et la gestion des risques financiers ont fait lobjet dune attention soutenue. Un stress test trs exigeant a tout dabord t appliqu pour dfinir le poids de dpart des grandes classes dactifs au sein du portefeuille. Ce stress test retient une hypothse de baisse de la valeur de la poche de performance de 66%117, soit un niveau suprieur celui observ pendant la crise.

117 Dont 45% au titre des marchs actions (pour les socits dassurance, le rgulateur a retenu une hypothse de baisse de 39% de ces marchs) et 21% au titre du risque

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Le ratio de financement, qui permet de mesurer la capacit honorer les engagements figurant au passif partir de la valeur des actifs, aujourdhui de 137%, serait de 104% aprs lapplication du scnario extrme reprsent par ce stress test sur la valeur des actifs. 2.3. Les points damlioration de la gestion La Cour a exprim des observations sur la gouvernance et sur la gestion administrative du FRR. Elle a galement propos dengager une rflexion sur le degr dexternalisation de la gestion et le statut de ltablissement. Le Directoire concentrera ses observations sur les deux premiers points et se limitera quelques remarques factuelles sur le troisime qui relve davantage de la responsabilit de lEtat. La gouvernance La Cour estime que la cration du comit stratgie investissement (CSI) a entran un nouvel quilibre entre le Conseil de surveillance et le Directoire, et donc un risque potentiel de dilution des responsabilits. Avant la cration de cette instance consultative, le Conseil de surveillance avait pris position sur la gestion des risques extrmes en assumant, ds 2003, lventualit de pertes importantes court terme dans le cadre de la dfinition des orientations gnrales de la politique de placement. Cr en 2009, le CSI a rpondu une demande, partage par le Conseil de surveillance et le Directoire, damlioration du dialogue entre les instances de gouvernance. La prsence de deux experts reconnus a contribu cette amlioration. Il sagit donc dun enrichissement de la qualit du processus de dcision et non dune confusion des responsabilits. Le Directoire a jug au contraire quil tait enrichissant pour lui de soumettre ses analyses techniques aux regards croiss du Conseil de Surveillance et dexperts financiers. Il a toujours t acquis que le Directoire tait responsable en dernier ressort de la mise en uvre de lallocation stratgique. Dans le cadre de la nouvelle allocation stratgique arrte le 13 dcembre 2010, le rle du CSI a au demeurant t prcis. Il se runira deux fois par an titre obligatoire et continuera dmettre un avis sur les propositions dallocations stratgiques. Il se runira galement dans deux hypothses : - diffrents niveaux de seuils de baisse du ratio de financement pour formuler un avis sur les mesures correctives envisages par le Directoire ;

obligataire, ce qui revient considrer une situation de baisse simultane de tous les marchs.

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- diffrents niveaux de seuils de hausse du ratio de financement afin de formuler un avis sur les propositions de cristallisation dune partie des gains financiers constats. La gestion administrative La qualit des prestations A titre liminaire, je tiens souligner que la prestation de gestion administrative confie la Caisse des dpts par le lgislateur a permis dassurer un fonctionnement satisfaisant des domaines qui relvent de cette gestion. En outre, les comptes annuels du FRR ont toujours t certifis sans rserve et les rapports dtaills des commissaires aux comptes retracent les diffrentes tapes de la construction progressive du dispositif de contrle interne comptable. Lincident oprationnel intervenu lors des travaux darrt des comptes de juin 2009118 a sensiblement retard la parution de ces comptes intermdiaires donnant lieu un rapport dexamen limit. Un plan dactions a t engag ds la fin du 3me trimestre 2009 afin damliorer la qualit de la prestation servie par la Direction des Back Offices de la Caisse des Dpts (DBO) au FRR. A cette fin, le Directoire et la DBO ont labor un contrat de service (SLA119) destin clarifier la chane de contrles de la DBO et du FRR, dune part, et de mesurer la qualit des prestations de la DBO au travers dindicateurs talonns par rapport aux pratiques de marchs, dautre part. Une premire version du contrat de service, abordant les processus les plus sensibles, a t produite pour la fin de lanne 2009. Le SLA a t actualis fin juin 2010 et les indicateurs de qualit font dsormais lobjet dune revue rgulire chaque trimestre lors des runions du Comit de pilotage FRR-DBO. Le FRR a poursuivi la dmarche de contrle interne comptable quil avait engage afin de renforcer larticulation des contrles raliss par lensemble des acteurs - DBO, DIC120, Middle-office et agence comptable et de concentrer ainsi les ressources sur les contrles les plus pertinents en termes de gestion des risques oprationnels.

Incident limit la comptabilisation de SWAPS : le caractre trs contingent de cet incident ne peut conduire considrer que la traduction comptable des oprations tait frquemment errone comme cela est crit dans le 3me paragraphe du point 2 du projet dinsertion. 119 SLA - Service Level Agreement
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Direction des Investissements et de la Comptabilit de la direction des retraites : prestation CDC

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Enfin, le FRR a demand tre troitement associ aux volutions touchant les systmes dinformation de la DBO afin dtre mme den apprcier les consquences sur le dispositif de traitement et de contrles de ses oprations. Les commissaires aux comptes ont rgulirement indiqu, dans leurs rapports mis sur larrt des comptes de lexercice 2009 et sur lexamen limit des comptes du premier semestre 2010, que la trajectoire et le rythme de droulement du plan dactions visant fiabiliser le processus darrt des comptes du Fonds rpondait leurs attentes, en particulier sagissant de la mise en uvre du contrat de service sign entre le FRR et la DBO. Les cots Sagissant des cots du FRR et, plus particulirement des cots de la prestation de gestion administrative assure par la CDC, je souhaite apporter quatre prcisions complmentaires : - les cots du FRR reprsentent en moyenne chaque anne moins de 0,19% (19 points de base) du montant des actifs grs. Cette approche des cots, classique dans le secteur de la gestion financire, sest mme situe en-de de ce niveau ces deux dernires annes : 15,6 points de base en 2009 et 16,2 points de base en 2010. Les cots globaux des prestations de conservation et dadministration de titres rendues par la DBO et son sous-traitant CACEIS demeurent plus levs que le benchmark, mais les cots unitaires ont observ un mouvement de baisse. La poursuite de cette baisse des cots, exprims en points de base, constitue un objectif de la convention dobjectifs, de moyens et de performance (COMP) conclue entre le FRR et la CDC. La progression de 68% des charges indirectes factures au FRR entre 2004 et 2007 est, pour partie, mettre en relation avec laugmentation concomitante des charges directes (frais informatiques, de personnel, frais gnraux directs) sur une priode correspondant la forte monte en charge de lactivit oprationnelle du FRR (activation des mandats de gestion, consolidation des activits oprationnelles). Le FRR et les administrations de tutelle ont demand la CDC de plafonner ces charges mutualisables en maintenant constant, 17%, le ratio Charges indirectes / charges directes . Ce niveau est stable depuis 2004. Force est de rappeler que le cadre juridique rsultant de larticle R 135-28 du code de la scurit sociale prvoit que la Caisse des dpts et consignations peroit des frais de gestion hauteur des dpenses exposes pour lexercice de la mission quelle assure conformment larticle R 13524 (article dfinissant le primtre de la gestion administrative). Ces frais sont la charge du Fonds . Ce cadre juridique dfini par les pouvoirs publics nest donc pas celui dune relation client-fournisseur classique. Le Directoire a toutefois considr quil tait indispensable de mettre en uvre

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une dmarche qui, en pratique, sinspire dune telle relation pour rendre la gestion du FRR plus efficace, plus efficiente et plus conome. Je souhaite galement apporter un clairage complmentaire la Cour sur la ralit des cots immobiliers. Le loyer factur par la Caisse des dpts au FRR est trs infrieur la moyenne du 7me arrondissement. En 2009, il slevait 281 euros par mtre carr contre une moyenne, hors taxes, de 500 euros par mtre carr pour le 7me arrondissement. Le tableau suivant rend compte des montants effectivement facturs et pays par le FRR au cours des exercices 2007 2009 : Rel 2007 m Charges directes : - Loyers - Charges immobilires Loyers / m Charges indirectes : - Immobilier, logistique TOTAL Cot immobilier complet / m 874 408 417 249 852 467 267 917 926 186 1 060 Rel 2008 874 362 292 256 822 414 226 630 845 744 968 Rel 2009 882 247 898 252 691 281 256 445 757 034 858

La baisse tendancielle des charges immobilires tient essentiellement aux faits suivants : Le FRR a fait un effort sur le volet immobilier, en gagnant en efficacit damnagement (2 personnes par bureaux compter de 2008 ; cration de plusieurs open spaces ). En outre, ces 4 dernires annes, la surface de bureaux et de salles de runions a t stabilise autour de 880 m2 malgr la croissance des effectifs jusqu 2009 ; De son ct, la CDC a progressivement rduit la part de son parc immobilier constitue de surfaces loues dans le 7me arrondissement. Ds lors, le montant de la facturation des surfaces occupes par les services de la CDC et par le FRR, qui fait masse des locaux dont la CDC est propritaire et des locaux quelle loue avant den rpartir la charge due proportion de la surface occupe par chacun dentre eux, a diminu. Le FRR a ainsi commenc bnficier de cet effet de mutualisation des charges, dont les consquences apparatront pleinement dans les chiffres 2010 et 2011. Les charges immobilires indirectes sont quant elles restes stables sur la priode. Le dcalage entre ces chiffres, qui correspondent aux charges acquittes par le FRR et les cots apparaissant dans les comptes rsulte du

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fait que ces derniers intgrent des provisions pour charges payer suprieures la ralit des cots constats dans un dlai dun deux ans. Dans la mesure o le bail correspondant limmeuble occup actuellement par le FRR arrive chance le 30 juin 2012, une premire tude a t ralise au cours du premier semestre 2010 mais le dossier a t provisoirement mis en sommeil dans lattente de la publication de la loi de financement de la scurit sociale pour 2011. La dcision relative la nouvelle localisation des services du FRR sera prise courant 2011. Lexternalisation de la gestion et le statut du FRR A loccasion de la rforme des retraites, les pouvoirs publics nont pas entendu modifier la gouvernance du FRR ni faire voluer les modalits de sa gestion. Le constat effectu par la Cour sur les cots de la gestion dlgu est exact mais nest pas propre au FRR. En outre, les services du FRR ont fait montre dun grand professionnalisme en matire dorganisation des appels doffres et de slection de grants. Ce savoir faire permettra, au cours de lanne 2011, de procder limportant mouvement de redfinition du portefeuille rsultant de lallocation stratgique. Indpendamment de lapprciation susceptible dtre porte sur les mrites respectifs de la gestion directe et de la gestion dlgue, un changement complet de mode de gestion dans ce contexte aurait sans doute t prmatur.

REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DE SURVEILLANCE DU FRR La priode de temps - six ans - est manifestement trop courte pour pouvoir juger - ft - ce titre intermdiaire - de la qualit de la gestion d'un investisseur de long terme dont l'horizon Initial tait de plus de 30 ans et reste, mme aprs la rforme dcide en 2010, suprieur 20 ans. Si les rsultats constats ce jour ne peuvent videmment tre qualifis de satisfaisants dans l'absolu ils n'en sont pas moins proches du cot de la ressource (3,1% de performance annualise nette de frais fin 2010 contre 3,45%) et ce, au lendemain de la crise financire la plus grave qui ait affect les marchs depuis 80 ans. La Cour souligne la ncessit pour l'Etat de prserver un cadre permettant au FRR de grer son portefeuille avec un horizon de passif stabilis. Il s'agit l en effet d'un lment dterminant pour l'avenir. Cette stabilit dans la dfinition du passif qui vient d'tre fix par le lgislateur est une condition indispensable pour que la collectivit nationale puisse bnficier des fruits d'une gestion de long terme et que le FRR dgage ln fine, travers la nouvelle allocation stratgique arrte en dcembre 2010, un niveau de performance financier satisfaisant.

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Deuxime partie

Politiques publiques
Lanalyse des rsultats des politiques publiques, cest--dire lapprciation de leur efficience et de leur efficacit, sinscrit dans une pratique ancienne des juridictions financires. Elle donne une dimension nouvelle aux contrles de rgularit et de la gestion, effectus par la Cour, qui sest adapte ainsi aux modalits dintervention de lEtat. En effet, la bonne conduite des politiques publiques met en uvre des modalits dintervention multiples, lchelon central comme aux niveaux dconcentrs, rendant ncessaire une apprhension globale des problmatiques. Elle permet de mieux clairer la reprsentation nationale et de mieux rpondre aux attentes des citoyens. Trois domaines sont examins successivement : le champ social (chapitre I), celui de lconomie (chapitre II) et lenseignement suprieur et de la recherche (chapitre III). Sy ajoute une analyse territoriale, consacre aux dpartements doutre-mer (chapitre IV).

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Chapitre I

Lemploi et la sant

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Le systme franais dindemnisation du chmage partiel : un outil insuffisamment utilis


_____________________ PRESENTATION ____________________ Le chmage partiel est une mesure damnagement du temps de travail permettant un employeur, en cas de baisse temporaire de son activit, de suspendre, sans les rompre, les contrats de travail conclus avec ses salaris. Partiellement ou totalement finance par les pouvoirs publics (lEtat ou lassurance chmage, selon les pays), son indemnisation a pour double objet dinciter les employeurs ne pas recourir aux licenciements conomiques en cas de difficults conjoncturelles et de garantir un revenu suffisant aux salaris concerns. En France, la dpense publique consacre cette politique a t de lordre de 610 M en 2009. Cr dans notre pays en 1918, le chmage partiel y tait pratiquement tomb en dsutude depuis le dbut des annes 2000. Il a retrouv une actualit lors de la crise qui a clat lautomne 2008. La plupart des pays europens ont alors, comme la France, cherch fortement mobiliser les dispositifs de chmage partiel, soit quils aient pu sappuyer sur une mesure existante (cas de la France, mais aussi de lAllemagne, de lItalie ou de la Belgique), soit quils aient alors institu un rgime dindemnisation spcifique (aux Pays-Bas, ainsi que dans les plupart des pays dEurope centrale et orientale). Parmi les pays dEurope continentale, la France sest singularise, toutefois, par un recours relativement limit au chmage partiel, alors mme que les pouvoirs publics entendaient le promouvoir comme lun des principaux instruments de rponse la crise. En 2009, les dpenses affectes ce dispositif ont ainsi t en France dix fois moindres quen Allemagne, o elles se sont leves environ 6 Md.

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Lenqute de la Cour, fonde largement sur une dmarche de comparaison internationale (notamment avec lAllemagne, lItalie et la Belgique), a eu pour objet danalyser les causes et dvaluer lincidence de cette moindre mobilisation du chmage partiel en France. Il en ressort trois explications : dune part, les dlais ncessits par la ractivation et la modernisation du rgime ; dautre part, lvolution de la rglementation du march du travail et les mutations de lconomie ; enfin, le fait que le rgime y est moins attractif que pour les entreprises de nombreux pays trangers. Quant aux consquences, les retombes en termes de maintien dans lemploi ont t modestes, et lutilisation des priodes de chmage partiel des fins de formation des salaris, difficile mettre en uvre, est reste marginale.

I - La ractivation dun systme tomb en dsutude


A - Un instrument ancien de la politique de lemploi
La rduction dactivit au-dessous de la dure lgale du travail permise par le chmage partiel peut porter sur une partie des horaires de travail ou sur la totalit de la dure du travail pendant une priode donne - on parle alors de chmage partiel total . Depuis la fin des annes 1960, le rgime dindemnisation repose sur limbrication, relativement complexe, dun ensemble dallocations trois tages et dune exonration de cotisations sociales couple avec une rduction de CSG et de CRDS. Plus prcisment, il comprend : - l allocation spcifique de chmage partiel , verse au salari par lemployeur puis rembourse ce dernier par lEtat : dfinie par voie rglementaire, elle est forfaitaire jusquen 2008, son taux horaire slevait 2,13 pour les entreprises de plus de 250 salaris et 2,43 pour les autres (soit, dans les deux cas, moins de 30% du SMIC horaire) ; l indemnit complmentaire , verse et supporte par lemployeur : fixe par voie daccord collectif, elle se monte la diffrence entre lindemnisation totale garantie par les textes conventionnels et l allocation spcifique ;

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LE SYSTEME FRANAIS DINDEMNISATION DU CHOMAGE PARTIEL : UN OUTIL INSUFFISAMMENT UTILISE 159

l allocation forfaitaire , acquitte par lEtat lorsque ce dernier passe avec un employeur une convention dactivit partielle : elle correspond la prise en charge partielle ou totale par lEtat de lindemnit complmentaire mentionne ci-dessus ; enfin, ne reprsentant pas un salaire, les indemnits de chmage partiel sont exonres de cotisations sociales et soumises un taux rduit de CSG et de CRDS. Limportance de ces aides justifie un rgime dautorisation pralable du recours au chmage partiel. Pour dlivrer cette autorisation, les services de lEtat concerns121 sont chargs de vrifier que la rduction dactivit a un caractre la fois temporaire et exceptionnel. Conu comme un instrument de sauvegarde de lemploi dans des phases de difficults conjoncturelles, le systme franais de chmage partiel na en effet pas vocation sappliquer des situations de sous-activit rcurrente prsentant un caractre structurel. Il en va diffremment en Allemagne et en Italie, o des dispositifs diffrencis distinguent les situations o le chmage partiel est saisonnier, structurel ou simplement conjoncturel.

B - Un quasi-abandon au dbut des annes 2000


Gel partir du dbut des annes 2000, dans ses taux et ses principales modalits, le rgime franais de chmage partiel est progressivement devenu obsolte. Ainsi, l allocation spcifique verse par lEtat, qui quivalait 35% du SMIC horaire brut en 2001, nen reprsentait plus que 27% en 2007, soit un niveau peu attractif pour les employeurs qui incombait une partie croissante de lindemnisation des salaris. Sagissant des indemnits verses aux salaris, le minimum conventionnel en vigueur en 2008 tait rest inchang depuis 1993 ; infrieur 50 % du SMIC horaire brut, il ntait en pratique plus applicable. Laiss en jachre, le rgime a vu son utilisation se rduire fortement aprs 2000 : 0,65 million dheures avaient t indemnises en 2005 contre 5,8 millions en 1996. Encore ces heures avaient-elles t majoritairement mobilises par des secteurs en surcapacit ou en dclin, dans lesquels le recours au chmage partiel na pas toujours correspondu des motifs strictement conjoncturels (textile, automobile, mtallurgie). Au total, la France a abord la crise de 2008 avec un systme de chmage
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Les directions rgionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE).

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partiel qui avait cess depuis plusieurs annes dtre un outil de premier rang de la politique de lemploi.

C - La rnovation engage fin 2008


Face la baisse brutale de lactivit constate partir de lautomne 2008, les pouvoirs publics ont ractiv le rgime du chmage partiel, dabord en modernisant le dispositif traditionnel, puis en crant, pour la dure de la crise, un volet supplmentaire dit d activit partielle de longue dure (APLD).

1 - La modernisation du chmage partiel classique


Ds novembre 2008, une circulaire donne instruction aux services de lEtat chargs de lapplication des mesures de chmage partiel den ouvrir le champ dapplication en interprtant largement les circonstances exceptionnelles et temporaires qui, seules, permettent, selon la rglementation en vigueur, dautoriser un employeur y recourir. En pratique, laccs au dispositif a t ouvert lensemble des entreprises, y compris celles en redressement judiciaire, ce qui avait toujours t exclu jusqualors. La loi du 24 novembre 2009 relative lorientation et la formation professionnelle tout au long de la vie parachve cet assouplissement des conditions dligibilit en permettant aux entreprises de placer leurs salaris en chmage partiel par roulement , et non plus de faon collective et simultane comme cela tait le cas auparavant, lobjectif essentiel tant de dvelopper le recours au chmage partiel dans le secteur des services et chez les PME. Paralllement, la dure et le montant de lindemnisation sont revus la hausse. La dure dindemnisation est porte de 6 mois un an - comparer, toutefois, lextension, dans le mme temps, de 12 18, puis 24 mois du dispositif allemand. Le nombre maximal dheures indemnisables augmente de 600 heures 1000 heures122 dans les cas de rduction partielle de lactivit, tandis que le nombre de semaines autorises au titre dune rduction totale dactivit passe de 4 6. Le taux minimal dindemnisation garanti aux salaris est relev, quant lui, de 50 % 60 % de la rmunration brute dactivit. Par un dcret du 29 janvier 2009, lallocation verse par lEtat aux employeurs est augmente de 58 % pour les entreprises de moins de 250 salaris et de 56 % pour les autres. Son niveau est port de moins de 30 % du SMIC brut en 2008 un peu moins de 45 % en 2009. Lindemnit
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Soit environ deux-tiers de la dure annuelle moyenne du travail.

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LE SYSTEME FRANAIS DINDEMNISATION DU CHOMAGE PARTIEL : UN OUTIL INSUFFISAMMENT UTILISE 161

horaire minimale, reste inchange depuis 1993, est, elle aussi, fortement revalorise (+55 %).

2 - La cration de l activit partielle de longue dure


Une convention entre lEtat et lassurance chmage du 1er mai 2009 institue un tage supplmentaire dindemnisation, mobilisable dans le cadre de conventions dites d activit partielle de longue dure conclues entre les entreprises et lEtat pour une dure pouvant aller jusqu un an. Il a vocation se substituer aux anciennes conventions dactivit partielle et devenir le dispositif conventionnel de droit commun Laide apporte est ainsi accrue de manire trs significative sans changement fondamental de lconomie du rgime : les salaris concerns se voient garantir un niveau dindemnisation minimal de 75 % de leur rmunration brute antrieure, soit de lordre de 90 % de leur rmunration nette ; de leur ct, les employeurs bnficient, en plus de l allocation spcifique de droit commun, dun supplment daide qui porte le montant du concours public lindemnisation des salaris jusqu 88 % du SMIC brut horaire. En contrepartie, les employeurs doivent sengager maintenir dans leurs emplois, pour une dure au moins gale au double de celle de la convention, les salaris bnficiaires de laide. Ils sobligent galement organiser avec chacun un entretien consacr aux possibilits de formation. Au-del, au-del le rgime de lAPLD prvoit une participation complmentaire de lassurance chmage au financement des allocations verses aux employeurs, lUndic se substituant lEtat au-del de la 50me heure. Cette intervention, plafonne 150 millions deuros par la convention Etat-Undic du 1er mai 2009123, sinspire des pratiques constates dans plusieurs pays europens, dont lAllemagne, o le chmage partiel est financ, totalement ou en partie, par lassurance chmage. Cette dernire est ainsi amene supporter une partie substantielle des cots supplmentaires engendrs par le nouveau dispositif. Lengagement financier de lUndic est toutefois limit la dure de la crise : une fois consomms, dans le courant de lanne 2011, les 150 millions deuros prvus, sa contribution a vocation steindre.

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En 2009, la participation relle de lUndic au financement du chmage partiel sest leve 42 M.

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Le systme allemand dindemnisation du chmage partiel : des principes trs diffrents du rgime franais
Le dispositif dindemnisation en vigueur en Allemagne a t cr dans les annes 1950. Contrairement au systme franais qui ne distingue pas selon les motifs de recours au chmage partiel, la lgislation allemande soumet ce dernier des rgles diffrentes selon les motifs de recours lindemnisation : saisonnier, structurel, dans le cadre dactivit en dclin, ou conjoncturel la suite dun recul temporaire de lactivit. Le chmage partiel conjoncturel (Konjonkturelle Kurzarbeit), principalement mobilis dans le cadre de la crise rcente, ouvre droit au versement dune allocation aux salaris concerns pendant une priode maximale de 6 mois. En 2009, toutefois, cette dure a t porte titre exceptionnel 24 mois. Lallocation slve 60% du salaire net dactivit pour les salaris sans enfant et 67% pour les salaris avec enfants. A la diffrence du systme franais dans lequel lemployeur fait lavance de cette indemnisation, qui lui est ensuite partiellement rembourse par lEtat, le dispositif allemand traite lallocation de chmage partiel comme une prestation sociale directement verse au salari par lassurance chmage. Pendant la priode de chmage partiel, lemployeur doit, la diffrence de ce qui est prvu en France, poursuivre le versement des cotisations sociales correspondant au revenu dactivit du salari ; dans le cadre de la crise, cette charge a t allge, en 2009 et 2010, de moiti et peut mme tre totalement annule partir du 7me mois jusqu lexpiration des 24 mois autoriss ou sans dlai si le salari concern suit une formation pendant la priode de chmage partiel. Ce dispositif a pu tre dautant plus fortement mobilis en 2009 que lAllemagne a abord la crise avec une situation de ses finances publiques plus favorable que dans dautres pays, et notamment la France. Si lajustement du march du travail sy est essentiellement opr par la baisse des heures travailles par tte (-2,8% en 2009 par rapport 2008), cest ainsi en grande partie grce au recours massif au chmage partiel. Le taux de chmage na, de fait, pratiquement pas augment en Allemagne, malgr la violence de la crise, passant seulement de 7,3% en 2008 7,5% en 2009, tandis que le taux franais augmentait sur la mme priode de 7,8 9,4%.

Malgr la rapidit de la raction des pouvoirs publics face la crise, les volutions apportes lindemnisation du chmage partiel nont pu sappliquer que trop tardivement au regard de la dynamique trs rapide de la conjoncture : en particulier, le nouveau mcanisme de lAPLD na pu tre vritablement mis en uvre qu partir du troisime trimestre 2009, aprs le paroxysme de la crise, un moment o les entreprises

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avaient dj commenc avoir moins besoin de recourir au rgime du chmage partiel.

II - Une mobilisation plus faible qu ltranger


A - Un pic en 2009
1 - Une monte en puissance depuis fin 2008
Le nombre de bnficiaires dindemnits de chmage partiel a fortement augment ds le dernier trimestre 2008 pour culminer en 2009 : 275 000 salaris ont t concerns au deuxime trimestre de cette anne, soit environ 1% de la population active et un niveau de plus du double de celui observ au cours des annes prcdant la crise, de lordre de 100 000 bnficiaires en moyenne trimestrielle. Au total 78 millions dheures de chmage partiel ont t effectivement payes en 2009, contre seulement 4 millions en 2007, soit vingt fois plus.
Evolution du chmage partiel depuis 2003 (volume en milliers ; part de la population active en %)
300 3,0

250

2,5

200 milliers 150

2,0

1,5

100

1,0

50

0,5

0 2003T1 2003T3 2004T1 2004T3 2005T1 2005T3 2006T1 2006T3 2007T1 2007T3 2008T1 2008T3 2009T1 2009T3 2010T1 (p) 2003T2 2003T4 2004T2 2004T4 2005T2 2005T4 2006T2 2006T4 2007T2 2007T4 2008T2 2008T4 2009T2 2009T4 2010T2

0,0

Volume (milliers)

Part dans l'emploi (%)

Source : INSEE, enqute emploi

Cette monte en puissance est proche, dans son rythme, de celle observe dans dautres pays europens : en Allemagne, le pic dutilisation du chmage partiel a galement t atteint au deuxime trimestre 2009. En revanche, lampleur de la mobilisation constate dans les deux pays a t trs diffrente : les 275 000 salaris franais en chmage partiel au

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cours du deuxime trimestre 2009 doivent ainsi tre compars au 1,53 million de bnficiaires allemands la mme date124, mme si la situation des deux pays, cet gard, nest pas directement comparable125.

2 - Lutilisation effective dun tiers seulement des heures autorises


Lautorisation administrative de recourir au chmage partiel porte sur un volume horaire rsultant des demandes des entreprises. La comparaison entre les donnes relatives au nombre dheures autorises et celles concernant les heures effectivement indemnises montre toutefois un taux dutilisation des autorisations relativement modeste. De 50% en 2007, il est pass 30% en 2009 avant de remonter lgrement 34% au cours des cinq premiers mois de lanne 2010. Le taux apparent de consommation des heures autorises dans le cadre de lAPLD a t lgrement suprieur, mais il est rest en-de de 50% (42% en 2009).
Heures de chmage partiel autorises et payes selon les dispositifs
2010 (janviermai) 87 30 34 %

(en millions d'heures) Allocation spciale Nombre d'heures autorises Nombre d'heures payes Taux de consommation apparent (heures payes/autorises) Dont APLD Nombre d'heures autorises Nombre d'heures payes Taux de consommation apparent Part des heures dAPLD dans le total des heures autorises

2007 2008 2009 8 4 35 16 258 78

50 % 46 % 30 %

45 19 n.d. 42 % n.d. 18 %

27

31 %

Source : daprs O. Chagny126 partir de donnes DGEFP, DARES, INSEE

Source : Agence Fdrale allemande pour le Travail En effet, le creux conjoncturel a t plus prononc en Allemagne quen France au cours de lanne 2009 (le PIB y a recul de 4,9% contre 2,5% en France) et la population active allemande slve 40,35 millions de personnes contre 28 millions en France (2008). 126 Odile Chagny (OFCE et groupe Alpha) en coopration avec GHK Consulting Ltd et CERGE-EI, From partial unemployment to partial activity : a very typical French
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Cette utilisation limite des heures autorises semble lie au souci des entreprises de se couvrir face lincertitude sur leur activit en majorant leur demande par rapport la ralit de leurs besoins.

3 - Lindustrie principale bnficiaire


Le recours au chmage partiel est dune intensit variable selon les secteurs de lconomie. Avec une activit plus cyclique que les services, lindustrie bnficie de plus de 80 % du total des heures indemnises au titre du chmage partiel (dont un cinquime pour le seul secteur automobile). Cette proportion se retrouve ltranger : en Allemagne, 85 % des indemnisations concernent le secteur industriel. Le chmage partiel apparat est ainsi lun des instruments de politique industrielle la disposition des pouvoirs publics.

B - Une ractivation reste malgr tout modeste


Pour importante que puisse sembler la monte en puissance du chmage partiel en 2009, son ampleur apparat toutefois modeste au regard de ce qui avait t observ au cours de la prcdente phase de rcession (1993) et, surtout, en comparaison de ce qui a pu tre constat au cours des deux dernires annes dans plusieurs pays europens.

1 - Une mobilisation peine suprieure celle de 1993


La comparaison des donnes relatives au chmage partiel lors des deux pisodes rcents de rcession conomique (1993 et 2009, avec un recul du PIB stablissant respectivement 1 % et 2,5 %) met en vidence le dclin relatif de lutilisation de cette mesure. Avec 38 millions de journes de chmage partiel autorises en 2009, le recours au chmage partiel na t suprieur que de moiti ce qui avait t observ en 1993 (24 millions de journes), alors mme que le recul du PIB a t deux fois et demie plus prononc. Rapport au nombre dheures totales travailles dans lconomie franaise, le nombre dheures de chmage partiel autorises a volu encore plus faiblement, puisquil reprsentait 0,49 % du total en 1993 contre 0,68 % en 2009.

story , Peer review on Short time working arrangements/partial activity schemes , 27-28 septembre 2010, p.21

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2 - Un recours au chmage partiel nettement moindre que dans dautres pays europens
Le contraste avec la mobilisation du chmage partiel dans dautres pays europens est plus net encore. Comme le montre le tableau cidessous, la part des salaris concerns par le chmage partiel en France en 2009 a t plus de trois fois infrieure ce quelle tait au mme moment en Allemagne ou en Italie. Le rapport est mme de 1 6 avec la Belgique.

Part des salaris participant un dispositif de chmage partiel dans le total de la population salarie diffrence 2009/2007 (en points de population active couverte) 0,47 0,63 0,75 0,49 0,85 0,88 1 1,03 3,09 2,65 2,38 1,23

Danemark Autriche Pays-Bas France Slovaquie Hongrie Espagne Irlande Allemagne Italie Belgique Moyenne OCDE

2009 0,47 0,63 0,75 0,83 0,85 0,88 1,01 1,03 3,17 3,29 5,6 1,44

2007 0 0 0 0,34 0 0 0,01 0 0,08 0,64 3,22 0,21

Source : OCDE, perspectives pour lemploi, 2010

Plus encore que les niveaux relatifs de recours au chmage partiel, une approche comparative met en vidence la faible raction du dispositif franais la dgradation de la conjoncture. Ainsi, alors que la part de la population salarie concerne par le chmage partiel en France tait plutt suprieure celle de lAllemagne avant la crise (0,34% contre 0,08% en 2007), elle lui est devenue trs infrieure en 2009, au plus fort de la crise (0,83% contre 3,17%). Cette moindre mobilisation sobserve galement vis--vis de lItalie, dont la part de la population active concerne par le chmage partiel est passe de 0,64% en 2007 3,29% en 2009.

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En outre, la France, qui dispose pourtant dun systme public dindemnisation du chmage partiel depuis trs longtemps, ne la paradoxalement pas davantage utilis que des pays qui ne lont cr quen 2008 pour faire face la crise (cas de lensemble des nouveaux Etats membres de lUnion europenne, mais aussi des Pays-Bas et de lAutriche). Les pays qui disposaient dun systme ancien dindemnisation du chmage partiel (Allemagne, Belgique, Italie) lont mobilis en gnral dans des proportions bien suprieures celles observes en France.

C - Un cot pour les finances publiques de lordre de 610 M en 2009


1 - Une charge directe de 349 millions deuros
Lvolution rcente des dpenses budgtaires lies aux diffrentes mesures de chmage partiel traduit leur monte en puissance, comme le montre le tableau ci-dessous :

Dpenses de chmage partiel (en millions deuros) 2007 Allocation spciale (chmage partiel classique) Conventions de chmage partiel APLD dont Etat dont Undic TOTAL 9 2 0 2008 36 2 0 2009 268 20 61 19 42 349

11

38

Source : Cour des comptes (donnes RAP Travail et emploi 2007, 2008 et 2009 ; autres donnes Cour)

Alors que les dpenses lies lindemnisation du chmage partiel ne slevaient qu 11 M en 2007, elles sont passes 38 M en 2008 pour atteindre 349 M en 2009, dcuplant ainsi presque dune anne sur lautre.

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2 - Un cot indirect supplmentaire dau moins 260 millions deuros


Les dpenses budgtaires ne correspondent qu un cot direct : elles nintgrent pas limpact des exonrations de cotisations sociales portant sur les indemnits de chmage partiel. Le montant de la perte de recettes correspondante nest pas valu avec exactitude par ladministration, mais il reprsente au minimum 3,34 par heure travaille127, ce qui, rapport aux 78 millions dheures indemnises en 2009, aboutit un cot au moins gal 260,5 M. Au total, limpact du dispositif de chmage partiel sur les finances publiques sest ainsi lev au moins 610 M en 2009. Ce montant est beaucoup plus faible que celui constat en Allemagne : selon une tude de lagence fdrale pour le travail parue en 2009128, le chmage partiel aurait eu, au cours de cette mme anne, un impact estim sur les finances publiques de 6 Md (en tenant compte de la baisse de recettes de cotisations sociales), soit un cot 10 fois suprieur celui observ en France qui traduit le diffrentiel dintensit entre les deux pays dans le recours ce dispositif.

III - Une attractivit faible pour les entreprises


Lutilisation relativement modeste du chmage partiel en France durant la crise rcente peut tre rattache diffrentes causes, lies notamment lvolution de la rglementation du march du travail et des mutations structurelles de lconomie, mais aussi aux caractristiques mmes dun rgime qui apparat moins incitatif pour les entreprises qu ltranger.

Pour une rmunration gale au SMIC ; dans la mesure o les salaris concerns par le chmage partiel ont une rmunration moyenne suprieure ce niveau, le cot en termes de moindres recettes de cotisations sociales est donc ncessairement suprieur, mais ne peut tre estim plus prcisment. 128 Institut fr Arbeitsmarkt und Berufsforschung, Betriebe zahlen mit und haben etwas davon , IAB Kurzbericht, 17/2009

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A - Un moindre intrt pour les employeurs


1 - Le dveloppement de modes de flexibilit alternatifs au chmage partiel
Les systmes de chmage partiel entretiennent un rapport troit avec les rgles encadrant le fonctionnement du march du travail. En effet, dans les pays disposant dun fort degr de protection de lemploi 129, les dispositifs de chmage partiel sont gnralement trs dvelopps, car ils permettent aux entreprises de trouver, dans la diminution du nombre dheures travailles par les salaris, la flexibilit dont elles ne disposent pas dans lajustement de leurs effectifs. Inversement, les pays qui font le choix dune moindre protection lgale et rglementaire de lemploi ont gnralement peu recours au chmage partiel. Cette complmentarit sobserve dans la plupart des grands pays : ainsi, le chmage partiel est trs dvelopp en Allemagne, en Italie et en Belgique, pays o le degr de protection de lemploi est lev ; il lest sensiblement moins aux Etats-Unis, au Canada et au Royaume-Uni o les entreprises disposent de plus de flexibilit pour la gestion de leurs effectifs. La France fait cependant figure dexception dans cet ensemble dans la mesure o elle a beaucoup moins utilis le chmage partiel que lAllemagne ou lItalie au cours de la crise rcente, tout en ayant comme ces derniers un degr lev de protection de lemploi. Cette situation parat trouver son origine dans le fait que la France a fortement dvelopp, depuis la fin des annes 1990, des instruments permettant de rendre moins rigide la dure de travail des salaris, sans prjudice des modalits de flexibilit externe que constituent les recrutements par contrats dure dtermine et lappel lintrim. Les lois sur la rduction et lamnagement du temps de travail (lois Aubry I et II du 13 juin 1998 et du 19 janvier 2000) ont eu pour effet daccrotre les possibilits de modulation annuelle du temps de travail. La loi du 20 aot 2008 a encore assoupli ces rgles dans le cadre dun nouveau dispositif d amnagement du temps de travail permettant dadapter le rythme de travail celui de lactivit selon des modalits fixes par les accords dentreprise. En dfinitive, les entreprises franaises ont abord la crise de 2009 avec des possibilits de flexibilit (annualisation du temps de travail, possibilit de recours des journes de RTT) qui nexistaient pas une
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Selon lOCDE, qui value le degr de protection de lemploi , celle-ci dpend essentiellement des rgles visant dissuader les licenciements.

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dcennie auparavant et qui ont pu se substituer, au moins dans un premier temps, au chmage partiel lorsque les effets de la crise sont devenus perceptibles.

2 - Lincidence de la forte baisse de lemploi industriel en France


La baisse de la part de lindustrie dans lemploi total est un autre facteur explicatif. En effet, elle na cess de sroder dans lconomie franaise pour passer de plus de 30 % de lemploi marchand en 1989 20 % en 2010, soit une perte de 1,2 million demplois industriels en dix ans. La France fait dsormais partie des cinq pays de lUnion europenne o la part de lemploi industriel est la plus faible, loin derrire lItalie (28 %) ou lAllemagne (25 %). Le chmage partiel tant essentiellement utilis par le secteur industriel130, il nest donc pas tonnant que la France y recourt moins que ces pays.

B - Des incitations insuffisantes pour les entreprises


Lconomie du systme franais dindemnisation du chmage partiel est diffre de celle observe dans les principaux pays europens utilisateurs de cette mesure : en effet, lindemnisation des salaris y apparat au moins gale et parfois suprieure (dans le cadre de lAPLD) ce quelle est ltranger ; en revanche, laide verse aux entreprises y est significativement infrieure.

1 - Une indemnisation des salaris plutt plus favorable qu ltranger


Le taux de remplacement rsultant de lindemnit verse varie selon les dispositifs. Le cas le plus favorable est le rgime de lAPLD, antrieur : lindemnisation verse au salari reprsente 75 % de son salaire brut - soit environ 90 % du salaire net -, avec un montant minimum gal au SMIC. Dans les autres cas, la rmunration atteint au minimum 60 % du salaire brut, soit de lordre de 75 % de la rmunration nette, sauf dispositions conventionnelles plus favorables. Le fait que lindemnisation soit calcule sur la base du salaire brut (et non net, comme souvent ltranger) et quelle soit exonre de cotisations sociales, limite trs fortement la perte de revenu des salaris franais en chmage partiel.

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Le secteur du conseil et de lassistance est cependant apparu, partir de la mi2009, dans les dix secteurs les plus utilisateurs de chmage partiel.

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La France se situe ainsi dans la fourchette haute de ce qui est observ ltranger, lAPLD apparaissant particulirement gnreuse par lindemnisation quelle garantit : en Allemagne, lindemnisation est au minimum de 60 67 % du salaire net (sauf dispositions conventionnelles plus favorables dans certains secteurs) ; en Belgique, lindemnisation correspond au moins 70/75 % du salaire net ; en Italie, elle est de 80 % du salaire net (sous plafond)131.

2 - Un systme moins avantageux pour les employeurs quailleurs


A linverse, le montant des aides publiques aux entreprises autorises recourir au chmage partiel est plus faible en France que dans la plupart des pays europens comparables : les employeurs franais, sils peuvent tre exonrs de toute participation dans certaines configurations de recours lAPLD (salaris rmunrs au SMIC en chmage partiel de plus de 50 heures), gardent leur charge, dans les cas les plus courants, un quart, et potentiellement jusqu la moiti, de la charge de lindemnisation. Or en Allemagne, la participation de lemployeur a t rduite seulement la moiti des cotisations de scurit sociale pendant les six premiers mois et celles-ci sont intgralement prises en charge partir du 7me mois, ou lorsque le salari participe une formation. En Italie, la situation est proche de celle de lAllemagne puisque la contribution des entreprises se limite une partie des cotisations de scurit sociale (sans limitation dans le temps). En Belgique, le cot de lindemnisation nest pas la charge de lemployeur, de mme quau Pays-Bas o seuls les cots de formation lui incombent. Enfin, lEspagne a galement choisi de ne faire assumer lemployeur aucune charge dindemnisation pendant les priodes de chmage partiel. Par ailleurs les entreprises franaises supportent galement la charge de trsorerie induite par le dcalage entre le paiement des indemnits aux salaris et leur remboursement partiel - par lEtat, alors que dans plusieurs pays europens dont lAllemagne et lItalie, cette charge de trsorerie est inexistante, les indemnits tant directement verses aux salaris par la puissance publique.

131

Ces donnes de comparaisons internationales sont issues de ltude Perspectives de lemploi 2010 , mene par lOCDE.

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C - Des contreparties dlicates mettre en uvre


1 - Une articulation encore embryonnaire entre chmage partiel et formation
A la diffrence de certaines autres prestations de chmage, assorties dune obligation de formation132, lindemnisation du chmage partiel nentrane de contrainte de cette nature ni pour lemployeur ni pour le salari. Il est seulement prvu quun entretien soit propos par son employeur chaque salari bnficiaire du rgime de lAPLD en vue notamment dexaminer les actions de formation ou de bilan qui pourraient tre engages pendant la priode dactivit partielle (circulaire DGEFP n 2010/13 du 30 mars 2010). Faiblement soutenue par des textes qui ne la rendent pas obligatoire et posent une exigence plus formelle que vritablement incitative, larticulation entre chmage partiel et formation est difficile mettre en uvre dans la pratique. En effet, elle sinscrit dans un cadre juridique particulirement complexe du fait du cloisonnement entre les financements de la formation professionnelle selon quils sont destins des formations effectues pendant le temps de travail. Les heures de chmage partiel tant considres comme hors temps de travail , puisque le contrat de travail est suspendu, elles ne peuvent tre loccasion dactions de formation destines ladaptation au poste de travail : finances par le plan de formation de lentreprise, celles-ci doivent, en effet, ncessairement tre organises pendant le temps de travail. Cette situation est paradoxale : le chmage partiel visant le maintien dans lemploi, les formations dadaptation au poste de travail devraient en tre le complment logique. Mais, en ltat actuel de la rglementation, cette combinaison nest pas possible, sauf faire alterner des priodes de chmage partiel avec des priodes dactivit spcifiquement destines aux formation dadaptation au poste de travail, ce qui nest gure sduisant pour lentreprise qui doit assurer le paiement des salaires pendant les priodes de formation, sans prjudice des difficults dorganisation dune telle alternance. A dfaut de pouvoir organiser des formations dadaptation au poste de travail pendant les priodes de chmage partiel, certaines entreprises ont recours des formations hors temps de travail : cong individuels de formation (CIF), droit individuel la formation (DIF), priodes de professionnalisation ou encore formations de dveloppement des
Voir les articles L. 5411-6 L. 5411-8 du code du travail relatifs au projet personnalis daccs lemploi, qui peut confrer certaines propositions de formation le caractre dobligations.
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comptences finances sur le plan de formation. Lourdes mettre en place, ces formules ne se prtent gure une mobilisation rapide et ne correspondent pas, dans la plupart des cas, aux conditions dans lesquelles les entreprises ayant recours au chmage partiel dans des dlais souvent brefs et imprvisibles peuvent mettre en uvre des formations pour leurs salaris, mme si, comme le montre lexemple de la mtallurgie, certaines branches se sont mobilises pour venir les soutenir. Un accord visant favoriser larticulation entre le chmage partiel et la formation dans la mtallurgie Par un accord national du 7 mai 2009, les partenaires sociaux de la branche de la mtallurgie ont entendu favoriser larticulation entre le chmage partiel et la formation, estimant que les priodes de sousactivit doivent, dans la mesure du possible, tre mises profit pour dvelopper les comptences et les qualifications des salaris, de telle sorte que les entreprises soient prtes aborder la reprise conomique dans les meilleures conditions . En application de cet accord, lOPCAIM, organisme collecteur des fonds de la formation professionnelle pour cette branche, a apport un soutien exceptionnel aux entreprises en sous-activit qui souhaitaient former leurs salaris en prenant en charge les salaires correspondants. Au 30 avril 2010, 5491 entreprises et 57 672 salaris avaient bnfici de cette mesure pour un engagement financier de lordre de 19 M au titre du plan de formation des entreprises concernes. Par ailleurs, 20,6 M supplmentaires ont t mobiliss au profit de 29 564 salaris et de 1890 entreprises au titre du droit individuel la formation (DIF).

En tout tat de cause, labsence de suivi prcis et rigoureux par les services du ministre charg de lemploi de la qualit de cette articulation entre chmage partiel et formation, qui consistait pourtant un des apports originaux du dispositif d activit partielle de longue dure dans une optique de scurisation des parcours professionnels, ne peut que faire obstacle une valuation pourtant indispensable. Elle empche toute comparaison avec lAllemagne qui avait t emprunte lide de cette possibilit de couplage qui a bnfici, en 2009, 123 400 salaris en chmage partiel pour la formation desquels les crdits du Fonds social europen ont systmatiquement t mobiliss133.

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Agence fdrale allemande pour le travail, rapport annuel 2009.

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2 - Une absence dvaluation des rsultats en matire de sauvegarde de lemploi


Le recul par rapport la crise est certes encore insuffisant pour disposer dvaluations compltes de leffet sur lemploi de la mobilisation du chmage partiel. Encore et-il fallu que ces valuations aient t engages au moment o le mcanisme de chmage partiel tait ractiv pour pouvoir en disposer la sortie de la crise. Mais tel na pas t le cas et aucun dispositif dvaluation na mme t organis lors de la cration de lAPLD : lobligation faite aux entreprises de conserver dans lemploi les salaris aids pendant une dure double de la convention ne fait mme lobjet daucun suivi centralis par le ministre charg du travail et de lemploi. LOCDE a, toutefois, publi dans ses Perspectives de lemploi pour 2010 une premire valuation de lefficacit des systmes dindemnisation du chmage partiel, dont elle conclut quils ont abouti la sauvegarde de 221 500 emplois en Allemagne, 124 000 en Italie et 43 000 en Belgique. Les rsultats concernant la France seraient plus modestes avec seulement 18 000 emplois sauvegards. Mme si certaines singularits de la situation franaise peuvent les clairer, ces rsultats dcevants, suggrent que plusieurs pays europens ont su, mieux que la France, utiliser les ressources offertes par le chmage partiel pour faire face la crise. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Lindemnisation du chmage partiel est une mesure dont plusieurs exemples trangers ont montr quune mobilisation massive peut avoir des consquences favorables sur le maintien de lemploi. En abordant la crise avec un dispositif quasiment tomb en dsutude, lconomie franaise a moins bnfici que dautres des avantages lis lindemnisation du chmage partiel. La rforme intervenue en 2009 est manifestement arrive trop tard pour avoir un impact significatif sur lemploi et ses difficults dapplication appellent des amnagements pour les contreparties en termes demploi et de formation. De manire plus gnrale, la question du financement du chmage partiel et de son niveau doit tre rexamine de faon amliorer lefficacit du rgime. Comme en Allemagne et chez nombre de nos voisins, ce doit tre conu et utilis comme un outil prenne dune politique de lemploi mme de scuriser les parcours professionnels des salaris, sans oublier son importance en tant quinstrument dune politique industrielle.

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La Cour formule donc les recommandations suivantes : - envisager un rexamen conjoint par lEtat et les partenaires sociaux, aprs la sortie de crise, de lconomie densemble du systme de chmage partiel pour en renforcer lattractivit, notamment la lumire de lexemple allemand. Il pourrait conduire reconsidrer tant le niveau des aides apportes aux entreprises que les contributions respectives de lEtat et de lassurance chmage son financement, dautant plus que le dispositif de lAPLD devrait prendre fin dans le courant de lanne 2011, anne qui verra aussi le renouvellement de la convention gnrale dassurance chmage ; - assurer une meilleure visibilit aux entreprises sur le cadre juridique applicable, en unifiant et en stabilisant un dispositif dindemnisation aujourdhui trs complexe ; - moduler la participation financire de lEtat et, le cas chant, celle de lassurance chmage, en fonction de la qualit des engagements des entreprises, le taux maximum de prise en charge des indemnits de chmage partiel devant tre rserv aux entreprises ayant pris les engagements les plus significatifs en matire notamment de formation, et autoriser, notamment titre drogatoire, les salaris en chmage partiel participer aux formations pendant le temps de travail .

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REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANTE

Ces observations s'organisent autour des thmes suivants : - Une rforme dynamique en quasi temps rel, -U n recours au chmage partiel non ngligeable, - Une attractivit financire intressante pour les entreprises. 1. Une rforme dynamique en quasi temps rel La Cour estime tout d'abord, que les volutions apportes l'indemnisation du chmage partiel n'ont pu s'appliquer que trop tardivement, au regard de la dynamique trs rapide de la conjoncture. Il est exact que le dispositif du chmage partiel navait pas connu dvolution juridique depuis 2001. Cette dernire rforme avait pour objectif de tenir compte des modifications intervenues e n matire de lgislation relative au temps de travail et, par voie de consquence, de limiter le recours au chmage partiel. Entre 2001 et 2008, il n'avait donc pas t jug opportun de rnover un dispositif dont l' utilisation, hors le secteur automobile, tait trs marginale. En revanche, ds les prmisses de la crise en octobre 2008, toutes les mesures ont t prises pour permettre une meilleure utilisation de ce dispositif. La ractivit a t privilgie puisque les premires mesures d'assouplissement, qui n'taient de nature ni lgislative, ni rglementaire, ont t prises par voie d'instruction. C'est ainsi qu'entre octobre 2008 et juillet 2009, hors les dispositions particulires lies aux catastrophes naturelles, 6 instructions ou circulaires relatives au chmage partiel ont t diffuses, 4 dcrets et 3 arrts ont t publis. Il faut rappeler que les partenaires sociaux sont intervenus dans la mme priode sur le cha mp du ch mage partiel. 2. Un recours au chmage partiel non ngligeable La Cour souligne ensuite, le faible recours au dispositif par rapport l'Allemagne, l'Italie ou la Belgique. Cette observation doit sans doute tre relativise au regard de deux lments d'analyse complmentaires : - Le volume d'heures autorises au titre de l'allocation spcifique a t multipli par 32 entre 2007 et 2009. Le volume d'heures payes a t multipli par 19,5. Le dcalage entre heures autorises et heures payes s'explique par l'absence de visibilit des entreprises qui ont donc adopt une attitude de prcaution. Nanmoins, au regard de ces chiffres, il convient sans doute de

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relativiser la faiblesse du recours au chmage partiel pendant la crise. - Le tableau de l'OCDE (Perspectives pour l'emploi, 2010) repris en page 9 doit tre analys avec prudence. En effet il compare la proportion des salaris participant un dispositif de chmage partiel dans le total de la population active entre 2007 et 2009. La Cour relve la faiblesse de cette proportion au regard des chiffres constats dans d'autres pays europens. Sans mettre en cause le bien-fond de cette observation, il faut souligner que les lments d'enqute sur lesquels s'appuie l'OCDE (enqute emploi de l'INSEE) sont fonds sur les dclarations des salaris. Il y a en effet un cart non mesur entre ces dclarations et la situation effective de ces salaris : ils peuvent soit avoir t placs en activit rduite dans le cadre de l'organisation adopte par l'entreprise pour faire face la sous-activit, par exemple avec des prises de congs lgaux ou de repos au titre de la rduction du temps de travail sans que pour autant l'entreprise ait sollicit une indemnisation au titre du de chmage partiel, soit avoir bnfici du maintien de leur rmunration sans connatre prcisment si l'entreprise avait demand le bnfice de l'indemnisation par l'Etat -celle-ci tant trs dcale en termes de trsorerie comme de prise en compte sur les fiches de paye. Il convient d'ailleurs de remettre en perspective l'volution entre 2007 et 2009 de la part de salaris placs au chmage partiel au sein de la population active (multiplie par 2,4) et 1'volution des dpenses mentionnes ci-dessus (multipli par 19,5, taux bien suprieur la revalorisation de l'indemnisation par l'Etat). Ceci implique que l'effort s'est concentr sur les entreprises les plus touches par la crise conomique et pour des dures plus consquentes par salari. - On notera par ailleurs que la Peer Review organise Paris par la Commission europenne en septembre dernier bien mis en valeur l'absence de toute homognit du dcompte des travailleurs temps partiel tant dans les pays membres qu'au niveau des statistiques emploi de l'union europenne. Ce constat devrait conduire la Commission proposer la mise en place d'une remonte d'informations adapte. 3. Une attractivit financire intressante pour les entreprises La Cour estime, que le dispositif est moins incitatif qu' 1 'tranger. Le tableau en annexe jointe dmontre que pour 1 'APLD, partir de la 50me heure, le reste charge pour l'entreprise pour un salaire de 1,5 SMIC n'est que de 1,46 par heure pour les

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entreprises de moins de 250 salaris et est nulle pour les salaris indemniss au SMIC. En outre, en France, ces indemnits sont totalement exonres de charges sociales, ce qui n'est pas le cas en Allemagne o l'exonration de charges sociales n'est applique qu' partir du 7me mois et uniquement pour les salaris en formation. 4. Recommandations de la Cour En conclusion, la Cour formule trois recommandations : 1. Envisager un rexamen par 1'Etat et les partenaires sociaux de 1'APLD en sortie de crise ; 2. Assurer une meilleure visibilit aux entreprises grce un cadre juridique moins complexe ; 3. Moduler la participation financire de l'Etat et des partenaires sociaux en fonction du recours la formation. Je partage ces orientations. En effet, il convient dans un premier temps de tirer les enseignements du recours au chmage partiel pendant la crise et du lien entre ce recours et la mise en uvre en urgence de l'APLD. Les services de l'Etat s'emploient faire le bilan de cette priode dans la perspective d'changes qui auront lieu avec les partenaires sociaux. I l v a de soi qu' terme la modernisation du cadre juridique doit tre recherche, afin d'amliorer son utilisation par les entreprises, tout en faisant du recours l'activit partielle une utilisation trs conjoncturelle et destine pallier les difficults temporaires des entreprises mais non remdier des transformations structurelles. Ces dernires, qui ne doivent pas tre diffres sine die au risque d'affaiblir la comptitivit des entreprises et de menacer l'emploi moyen terme, relvent des outils de la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences mis en uvre par mon ministre. Enfin, la modulation de la participation financire de l'Etat et des partenaires sociaux en fonction du recours ou non la formation professionnelle pendant les priodes de sous-activit est l'un des paramtres qui devront tre examins, dans la perspective d'une volution du systme d'indemnisation de 1'activi t partielle.

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REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Comme le souligne la Cour, dans son projet d'insertion au rapport public annuel sur le systme franais d'indemnisation du chmage partiel, ce dispositif doit faire l'objet d'une valuation rigoureuse de ses rsultats en matire de sauvegarde de l'emploi. Il convient de mesurer prcisment ses effets sur le march de travail franais, compte tenu de ses spcificits propres. La Cour considre que la France a faiblement et tardivement recouru au chmage partiel en tant qu'instrument de rponse la crise. Je rappelle nanmoins que l'Etat a trs rapidement et trs largement modernis, assoupli et dvelopp le rgime de chmage partiel, ds la fin de l'anne 2008, en prenant sa charge le cot du dispositif rendu ainsi plus gnreux et plus attractif. La concertation avec les partenaires sociaux a ensuite permis l a mise en place de l'activit partielle de longue dure (APLD), ds le premier semestre 2009, dans un cadre partenarial. Au total, ces mesures ont conduit un effort budgtaire trs consquent, avec quasi dcuplement de la dpense d'Etat entre 2008 et 2009 et, comme le note la Cour, une multiplication par 20 du nombre d'heures indemnises entre 2007 et 2009. Je tiens galement mettre en perspective ce constat, qui s'appuie notamment sur une comparaison avec la situation allemande. Certes, les montants mis en jeu dans ce cadre s'y lvent 6 Mds, soit dix fois plus qu'en France. Je tiens souligner notamment les diffrences importantes qui existent entre les deux pays, tenant la dfinition du primtre et des fonctions du chmage partiel. Le dispositif allemand a non seulement pour mission d'indemniser le chmage partiel conjoncturel, ce qui correspond son objectif en France, mais il vise galement rpondre aux difficults structurelles rencontres par les entreprises et assurer le reclassement des licencis conomiques, enjeux publics qui font en France 1'objet de politiques spcifiques, telles que la gestion prvisionnelle des emplois et carrires (GPEC) ou encore la convention de reclassement personnalise (CRP) ou le contrat de transition professionnelle (CTP). Je note enfin que l a Cour recommande d'envisager un rexamen complet de l'conomie du dispositif, en reconsidrant notamment les engagements financiers respectifs de l'Etat et de l assurance chmage. Je souscris cette recommandation et constate qu'en Allemagne, pays o l'efficacit du dispositif est rpute la plus significative, le chmage partiel est financ totalement par les fonds de 1'assurance chmage en priode rgulire et en partie seulement en priode de crise, l'autre part revenant

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la charge de l'Etat titre exceptionnel. Le constat inverse s'observe en France, ce qui mrite rflexion.

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LUNEDIC

Nous prenons acte des observations de la Cour et marquons notamment notre accord avec sa recommandation concernant la ralisation dune valuation des rsultats en matire de sauvegarde de lemploi, valuation qui nest pas effectue ce jour. Cest dans ce sens que lUndic mentionnait dans sa rponse au relev dobservations provisoires sur le chmage partiel, son partage de lanalyse de la Cour quant la ncessit pour lUndic dobtenir le bilan dtaill de lactivit partielle conformment ce qui est prvu dans la convention Etat-Undic du 4 dcembre 2009 relative lAPLD. En effet les partenaires sociaux, financeurs majoritaires de lAPLD , doivent pouvoir, comme le relevait la Cour, disposer pour le suivi des avances, dlments prcis de pilotage et dvolution de ce dispositif innovant. Enfin, pour une prsentation et une analyse du dispositif dindemnisation du chmage partiel dans sa globalit, lUndic souhaite mentionner que lAssurance chmage admet au bnfice de lARE, les salaris en chmage partiel depuis u moins 42 jours sans quil y ait eu rupture de leur contrat de travail (sous rserve de conditions particulires et pendant 182 jours au plus).

***

Les autres destinataires suivants du projet dobservations de la Cour, ne lui ont pas adress de rponse :

le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ; le prsident de lUnion des industries et mtiers de la mtallurgie

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La campagne de lutte contre la grippe A(H1N1) : bilan et enseignements


_____________________ PRESENTATION ____________________ Le 11 juin 2009, lOMS134 qualifiait de pandmie135 lpidmie de grippe A (H1N1) apparue un mois et demi auparavant; le niveau maximal dalerte correspondant cette annonce a t maintenu jusquau 10 aot 2010, date laquelle le virus ntait plus jug dominant et circulait aux cts dautres virus grippaux. En France, lpidmie aurait t directement responsable de 1 334 cas graves et de 312 dcs en mtropole, 342 en incluant loutre-mer. Il semble que ce nombre de dcs soit comparable la moyenne basse des grippes saisonnires, mais les victimes ont t plus jeunes et un nombre important de cas graves a t observ au cours de lpidmie. Prs de cinq millions de personnes auraient eu un syndrome grippal li la grippe A (H1N1) et entre 8 et 15 millions auraient t infectes, dont un grand nombre ne prsentant aucun symptme. Depuis lalerte la grippe H5N1 dite aviaire en 2004, la France stait prpare ragir en cas de pandmie grippale frappant son territoire. Ainsi, le directeur gnral de la sant avait t dsign dlgu interministriel la lutte contre la grippe aviaire et un plan national de prvention et de lutte pandmie grippale avait t labor. Lun des faits marquants de la campagne de vaccination contre la grippe A (H1N1) fut sans conteste la rticence des Franais y adhrer, alors mme que loffre vaccinale permettait un trs grand nombre dentre eux dy accder gratuitement et facilement. Au total, le nombre de personnes vaccines na pas dpass 5,4 millions, soit moins de 8,5 % de

La Cour a jug quil ne lui appartenait ni de procder lvaluation des choix techniques et mdicaux, ni dlargir ses diligences aux dcisions et au fonctionnement de lOMS, deux sujets hors de son champ de comptence. 135 Une pandmie correspond une forte augmentation dans le monde, du fait de lapparition dun nouvel agent pathogne, du nombre de cas et de leur gravit. Les pandmies grippales sont des phnomnes rares. Seules trois ont eu lieu au XXme sicle et potentiellement dangereuses du fait de la circulation rapide dun virus rencontrant peu dobstacles immunitaires dans la population.

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la population totale. Ce fort dsintrt a pu tre constat divers degrs dans la plupart des pays. La Cour a communiqu lAssemble nationale et au Snat, leur demande, les rsultats de deux enqutes sur les conditions dans lesquelles les pouvoirs publics ont en France rpondu cette crise sanitaire. Ont t examins tant le rle jou par ltablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS) que lutilisation des fonds qui ont t consacrs la lutte contre la pandmie. Les principales conclusions de ces travaux sont prsentes ci-dessous en vue den tirer des enseignements pour dventuelles crises sanitaires ultrieures.

I - Une stratgie vaccinale trop ambitieuse et non volutive


Dans le cadre du plan pandmie grippale mis en place lors de lalerte de la grippe aviaire, la vaccination avait t simplement identifie comme un lment de lutte contre la grippe. Cependant, la dfinition et les modalits dune stratgie vaccinale ny figuraient pas et ont d tre labors alors que le gouvernement stait ds les premiers jours de la crise engag rserver un nombre important de vaccins et a retenu une couverture trs large et facultative de la population.

A - Le plan pandmie grippale : un cadre incomplet et trop rigide


Il existe depuis 2004 un plan national de prvention et de lutte contre la pandmie grippale, rgulirement actualis et utilis pour la premire fois loccasion de la pandmie de grippe A(H1N1). Ce document stratgique, adaptation par le secrtariat gnral de la dfense nationale (SGDN, aujourdhui SGDSN) et la direction gnrale de la sant (DGS) du guide de prparation une pandmie grippale de lOrganisation mondiale de la sant (OMS), a pour vocation dorganiser la rponse des autorits en cas de pandmie grippale. Vritable vademecum de crise, il contient les bons rflexes avoir, afin de noublier aucun aspect dans la gestion de la crise. Par plusieurs aspects, ce plan a permis une raction rapide de la part des autorits partir du moment o la crise tait dclare, mais il est surtout apparu soit comme inadapt au sens o il ne contenait pas les rponses prcises attendues des acteurs, soit comme beaucoup trop gnral et par consquent peu utile la dcision, soit enfin comme

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manquant de flexibilit dans ses recommandations, ds lors perues comme des impratifs. Il ntait par exemple pas possible de dcliner les principales mesures prconises en fonction de caractristiques fondamentales des virus telles quelles sont values chaque instant au cours de la crise (taux dattaque, vitesse de circulation, ltalit, population touche, etc.). Il sest en particulier rvl trop rigide au regard du degr rel de gravit de lpidmie sur le territoire national ainsi que la dmontr la dcision du gouvernement de sen extraire en demeurant en phase 5A du plan alors mme que lOMS avait dclar la phase dalerte maximale de niveau 6. A loccasion de la rvision de ce plan, lindexation des phases du plan sur les niveaux dalerte de lOMS pourrait tre abandonne afin de faciliter la raction des pouvoirs publics et de permettre une gradation des mesures adapte la gravit nationale de lpidmie. La partie vaccination du plan pourrait tre renforce, afin dviter de devoir procder en priode de crise des arbitrages qui auraient d tre anticips, en matire juridique, budgtaire ou financire en particulier, et devrait mentionner les difficults potentielles dobtention ou de ngociation des commandes de vaccins.

B - Une stratgie vaccinale prdtermine par des rservations de vaccins


La tentation serait forte de critiquer, par un raisonnement a posteriori, les dcisions prises au dbut du mois de juillet 2009 en matire d'achat de vaccins. La restitution de ces dcisions dans leur contexte et les comparaisons entre Etats conduisent modrer de telles critiques, car beaucoup de ceux dont les moyens financiers permettaient l'acquisition de vaccins ont adopt des stratgies comparables celle de la France, bien que moins ambitieuses. Seule la Sude a enregistr un taux lev de vaccination, du fait sans doute de lorganisation de son systme de soins.

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Comparaison internationale des stratgies vaccinales


Population (millions) Nombre de doses commandes (millions) Fraction de la population couverte par les achats de vaccins (2 doses) Population vaccine (millions) Fraction de la population vaccine

Pays

Royaume61 130 5 106 % 8% Uni Pays-Bas 17 34 5,4 100 % 32 % France 64 94 78 % 6 9% Canada 34 51 15 75 % 44 % Sude 9 18 6 100 % 65 % Belgique 11 13 1 60 % 7% Etats-Unis 300 250 61 42 % 20 % Espagne 47 37 2 40 % 4% Grce 11 8 ND 35 % ND Allemagne 82 50 8 30 % 10 % Danemark 6 3 ND 28 % ND Japon 127 54 ND 21 % ND Italie 60 24 2 20 % 4% Mexique 110 30 5 14 % 4% NB : Le calcul des personnes vaccines est lgrement surestim, car les doubles vaccinations (qui ont t rares) comptent ici pour deux personnes.

Source : Direction gnrale de la sant et Assemble nationale

Dans les premires semaines de la crise, marques par de nombreuses incertitudes et une relle inquitude, le gouvernement a pris des dcisions dengagement majeures dans un dlai trs court. Ainsi, le laboratoire GSK a prsent une offre de rservation de vaccins laquelle les autorits devaient rpondre en quelques jours, sans que celles-ci puissent s'appuyer ce stade sur une expertise sanitaire solide. Ds le 15 mai, soit trois semaines aprs la premire alerte au Mexique, le gouvernement tait engag auprs de ce laboratoire pour une commande de 50 millions de doses. Ce nest quultrieurement que la stratgie vaccinale a t dfinie, non sans artificialit. Cette dcision initiale sinscrivait dans une pure logique de prcaution : il s'agissait de rserver la possibilit de mettre en uvre une stratgie vaccinale au cas o le pire scnario viendrait se confirmer. En labsence dune valuation pralable de la menace, il semblait prudent denvisager de tels scnarii maximalistes. Mais cette situation aurait d inciter le gouvernement prvoir des dispositifs souples et des stratgies de repli, tant dans les ngociations dachat de vaccins que dans lorganisation dune campagne de vaccination de masse.

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C - Le choix discutable dune couverture large de la population


La stratgie vaccinale a t labore sans certitude sur la nature exacte du virus qui allait circuler en France, donc avec une ide floue de sa gravit, une mutation demeurant toujours possible. En outre, dans les cas passs de pandmies, les secondes vagues pidmiques avaient souvent t plus mortelles que les premires136. Une telle ventualit na pu tre compltement carte quau printemps 2010. Un virus dont la gravit est modre peut constituer une menace globale forte, dans la mesure o il circule vite et partout, produisant un effet de masse. Sappuyant sur les projections fournies par l'Institut de veille sanitaire (InVS), qui retenait un scnario dans lequel 40 % de la population serait touche, causant entre 16 000 et 40 000 dcs directs, le gouvernement a qualifi la menace de majeure. La faible robustesse des indicateurs de gravit de la pandmie dont il disposait comme lincertitude sur son volution expliquent la rticence du gouvernement rduire la qualification de la menace, qui est demeure majeure tout au long de la crise.

1 - La vaccination ne prsentait essentiellement quun intrt individuel


Labsence trs probable dun intrt collectif de la vaccination, visant entraver la circulation du virus dans la population, tait avre ds le mois de juin. Certes, la remise rapide de souches virales aux industriels avait permis denvisager lhypothse heureuse que la vaccination puisse commencer avant la survenue de la premire vague pidmique. Un effet barrire fort aurait pu alors tre obtenu, en supposant quune autorisation de mise sur le march puisse trs rapidement tre dlivre au vaccin et que la population adhre une campagne massive et prventive. Toutefois, ds le 17 juin, le directeur gnral de la sant affirmait quil tait trs probable que les vaccins ne seraient disponibles quen priode de vague pandmique. Or, dans ce cas, selon lavis du Haut conseil de la sant publique du 26 juin, la mise en place dune vaccination au-del de 30 jours suivant le dbut de la circulation active du virus en France aurait un impact trs limit sur lvolution de la
En 1968 et 1969, la premire vague de la pandmie de grippe dite de Hong Kong , relativement bnigne, avait fait place une seconde vague particulirement grave, tuant environ 30 000 personnes en France mtropolitaine. Une pnurie de vaccins avait alors t observe.
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vague pandmique en cours en France, quelle que soit la population cible . La vaccination, tout en demeurant pertinente, ne prsentait plus sur le plan sanitaire quun intrt individuel. En dpit de ces lments, de nombreux aspects de la stratgie vaccinale notamment la volont de vacciner la plus grande part possible de la population et lappel se faire vacciner pour viter la contamination dautrui ont t imprgns, non sans ambigit, de l'ide qu'une protection collective faisant barrire au virus pouvait tre obtenue, alors qu'il ne s'agissait que d'une protection individuelle ou de celle dun proche vulnrable.

2 - Une dcision peu justifie par des arguments sanitaires


Au-del des objectifs sanitaires, le gouvernement poursuivait aussi un objectif de nature socio-conomique : limiter l'impact de la pandmie sur l'activit conomique et sociale du pays137. Dans ce contexte, le gouvernement a souhait pouvoir offrir une protection individuelle tous les volontaires, quelle que soit leur vulnrabilit, dans lhypothse o la virulence du virus augmenterait. En outre, une couverture large rpondait la difficult didentifier les populations les plus vulnrables, car les cas graves concernaient des sujets jeunes et parfois sans facteur de risque. Ainsi, le gouvernement a choisi de proposer gratuitement la vaccination toute la population, selon un schma deux doses, en supposant toutefois quune seule dose suffirait couvrir les plus gs138 et que 25 % de la population refuserait par principe la vaccination. Un tel choix de couverture retenu par le Premier ministre le 4 juillet 2009 explique le volume de la commande initiale : plus de 90 millions de doses. Cette dcision relevait dun choix politique. Du point de vue sanitaire, elle participait dune logique de protection individuelle propose tous, quel que soit son cot, linverse dune approche de sant publique stricte qui sefforcerait dvaluer le seuil datteinte dune protection collective et de limiter la commande ce niveau. Pour autant, la vaccination contre la grippe A (H1N1) n'a t rendue obligatoire dans aucun cas. Conforme la politique actuelle de vaccination privilgiant le libre choix des patients, cette position sinscrivait aussi dans la logique de l'abandon implicite de l'objectif de
La perte de PIB associe aux jours non travaills tait estime, de manire trs peu robuste, 6 7 Md. 138 Ceux-ci bnficiaient dune immunit prexistante du fait de leur exposition une souche proche de celle de lpidmie de 1918.
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limiter la diffusion pidmique par la vaccination. Il ntait en revanche pas pleinement cohrent avec l'achat d'un nombre trs important de doses de vaccin en vue d'une campagne de vaccination de masse. La stratgie de vaccination a en dfinitive retenu un ordre de priorit dans ladministration des vaccins qui sest fond exclusivement sur des critres de nature sanitaire, classant les diffrents types de populations particulirement exposes (professionnels de sant, de secours) ou vulnrables (femmes enceintes, enfants en bas ge). Avant ce choix, beaucoup dnergie aura t dpense inutilement pour identifier les personnes les plus utiles la continuit de la vie sociale (production dlectricit, transports, scurit).

II - Une ingale dclinaison de cette stratgie


La stratgie vaccinale a t mise en place au moyen dune organisation interministrielle indite et relativement efficace, de contrats dacquisition de vaccins dont la ngociation a souffert de srieuses dficiences, de modalits de financement discutables) et dune stratgie de communication insuffisamment ractive.

A - Des outils institutionnels de gestion de crise satisfaisants


La campagne de lutte contre la grippe A (H1N1) a t la premire crise tre organise selon les principes issus du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de 2008 confrant au ministre de lintrieur un rle nouveau de coordination interministrielle de crise.

1 - La cellule interministrielle de crise, organe cl du pilotage


Dans ce cadre, la nouvelle cellule interministrielle de crise (CIC) a t active ds le 30 avril 2009139. Lieu dorganisation du travail interministriel et de pilotage stratgique de la crise, elle sest runie 43 fois en neuf mois. La direction de la planification de scurit nationale (DPSN) du ministre de lintrieur en a assur le secrtariat et organis les travaux, de lordre du jour la mise en cohrence des diffrents textes ministriels. Larticulation de ses missions avec celles de planification confies au SGDSN, plac auprs du Premier ministre, et les missions de
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Pour ses composantes dcision et situation . La CIC-Communication sera active le 2 mai.

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gestion de crise de la direction de la scurit civile (DSC) au ministre de lintrieur na pas t suffisamment claire. La CIC a vocation tre dcline en une formation dcisionnaire (CIC Dcision), une formation danalyse pralable de la situation, danticipation et de transmission des instructions lchelon territorial (CIC-Situation) et une formation de communication (CICCommunication). Cette rpartition des rles sest, dans les faits, opre dans une confusion certaine, chaque formation tant anime par une direction diffrente (DPSN pour la dcision, DSC pour la situation, dlgation linformation et la communication du ministre de lintrieur pour la formation communication). En particulier, la CICSituation a eu du mal se runir avec rgularit dans la dure et dfinir son primtre dintervention avant la campagne de vaccination. La crise ayant un caractre sanitaire, son organisation a t partage entre les centres de crise respectifs du ministre de lintrieur (centre oprationnel de gestion interministrielle de crise COGIC anim par la DSC) et de la sant (centre de crise sanitaire CCS du ministre charg de la sant). Cette solution a montr des limites videntes : loignement gographique (Asnires pour le COGIC, Paris 7me pour le CCS) et, surtout, le maintien de deux systmes concurrents de remontes des informations relatives la vaccination. La dclinaison territoriale des dcisions prises aux niveaux des zones de dfense et des dpartements sest rvle insatisfaisante plusieurs titres. Les quarante-trois circulaires, plusieurs parfois du mme jour, dont plus de la moiti relatives la campagne de vaccination, les sept arrts et le dcret issus des travaux de la CIC ont reprsent une accumulation normative excessive pour les services territoriaux de lEtat. Les tats-majors de zone ont certes assur le relais des instructions nationales, ont garanti la ponctualit et la cohrence des remontes quotidiennes des donnes de vaccination par les prfectures. Mais ils ont surtout servi transmettre les interrogations pratiques des acteurs locaux au niveau central de gestion de la crise, et, le cas chant, les rponses obtenues. Au niveau dpartemental, les prfets avaient reu instruction de crer des structures ad hoc, les quipes oprationnelles dpartementales (EOD), inspires des cellules habituellement mises en place pour la gestion de crise dans les dpartements, les centres oprationnels dpartementaux (COD). Les EOD, qui rassemblaient autour des services prfectoraux relevant du ministre de lintrieur (notamment les services interministriels de dfense et de protection civiles SIDPC) et des services dconcentrs du ministre de la sant (DDASS) dautres participants (caisses primaires dassurance maladie, inspections

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dacadmie ou collectivits locales), avaient un rle strictement oprationnel, tandis que le pilotage stratgique dpartemental tait confi un comit de pilotage la composition plus large. Dans les faits, ce sont cependant des solutions plus pragmatiques qui ont prvalu : EOD et comit de pilotage se sont souvent confondus, et dans quelques dpartements, les COD ont t activs dans une formation un peu amende pour assurer un pilotage plus cohrent de la vaccination140.

2 - La gestion de crise au sein du ministre de la sant et des agences sanitaires


Le ministre de la sant a jou un rle part au sein de la CIC, tout en conservant une organisation de crise propre qui a pour lessentiel repos sur la DGS. Si le cabinet de la ministre assurait le pilotage de lensemble du dispositif et laborait les arbitrages dfendus en CIC, la conception, la prparation et la mise en uvre des dcisions prises relevaient de la DGS, et notamment du chef du dpartement des urgences sanitaires (DUS) qui assurait la liaison avec les services territoriaux. Sans participer directement la gestion de crise, les agences sanitaires ont t fortement mobilises, dans le cadre habituel des runions hebdomadaires de scurit sanitaire ou par des demandes davis ou de notes. Ce fut en particulier le cas pour lInstitut de veille sanitaire (InVS) et le nouvel Etablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS), ainsi que pour lInstitut national de prvention et dducation pour la sant (INPES) et lAgence franaise de scurit sanitaire des produits de sant (AFSSaPS)141. Le Haut conseil de sant publique (HCSP) et le Comit de lutte contre la grippe (CLCG) ont aussi jou un rle de conseil du ministre, via le comit technique permanent en charge des vaccinations (CTV), formation du HCSP laquelle le CLCG a t momentanment rattach. In fine, ces nombreuses saisines et consultations dagences, comits et conseils ont donn limage dune comitologie sanitaire trop peu lisible et gnratrice de dlais dans la prise de dcision142.

Rapport de deuxime phase sur le fonctionnement des centres de vaccination contre la grippe A (H1N1), IGA, n 10-001-10, janvier 2010. 141 Dont les nombreux avis et recommandations sont prsents dans le dossier thmatique consacr par le site internet de lagence la grippe A(H1N1) : http://www.afssaps.fr/Dossiers-thematiques/Pandemie-grippale/La-Grippe-A-H1N1v/. 142 A titre dillustration, la saisine du HCSP en date du 17 aot a abouti un avis du 7 septembre 2009 rendu public le 10. Les avis rendus en juin par le HCSP sur la stratgie vaccinale, nont t rendus publics quen septembre.

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Au del de lapparente complexit des niveaux de gestion, la coopration directe entre services a permis dassurer la complmentarit des deux organisations ministrielles de crise Intrieur et Sant ainsi quen tmoignent les liens entre la DGS et la DPSN, la DSC et le DUS ou le COGIC et le CCS. Leffort administratif et humain de gestion de cette longue crise a t considrable et en partie redondant. Une rpartition plus claire des comptences entre les ministres de lintrieur et de la sant tous les niveaux de la gestion de crise pourrait permettre doptimiser les efforts consentis par les services, particulirement dans lhypothse de crises qui se prolongent. La premire exprience de la nouvelle organisation interministrielle de gestion de crise a t un apprentissage prcieux pour les crises venir. Les contraintes de travail des services dconcentrs nont pas t suffisamment prises en compte, tant dans les dlais de mise en uvre attendus que dans la clart et la lisibilit des mesures quils devaient appliquer.

3 - Le nouvel Etablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS), un rouage essentiel de la campagne de vaccination
Issue en 2007 dune proposition snatoriale, la cration de ce nouvel oprateur de lEtat visait la fois surmonter les limites rencontres dans une gestion ministrielle directe des stocks publics de produits sanitaires et mettre en place un nouveau cadre de mobilisation durgence de professionnels de sant, la rserve sanitaire. Le lgislateur ayant entendu garder lautorit ministrielle dimportants pouvoirs propres dans la conduite de telles activits, des limites troites ont t assignes lautonomie de ltablissement. Cette restriction sest trouve sensiblement accrue par la convention passe dbut 2009 entre lEtat et lEPRUS et par les instructions impratives et dtailles adresses ce dernier en matire de ngociation des marchs relatifs la lutte contre la pandmie. La mise en place de lEPRUS avait par ailleurs t marque par dimportantes hsitations ou difficults qui se sont traduites par le dpart de son premier directeur gnral lt 2008 et par un retard dans la constitution de ses effectifs, la cration juridique dun tablissement pharmaceutique apte grer des stocks de produits de sant et le transfert effectif du pouvoir adjudicateur. Nayant ainsi runi qu la fin du printemps 2009 les conditions dune intervention oprationnelle, ltablissement a exerc efficacement les tches qui lui taient confies

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dans la ngociation des contrats de fournitures sanitaires, puis dans la mise en place logistique de ces produits. En revanche, les difficults rencontres pour la constitution de la rserve sanitaire ont conduit mobiliser les personnels de sant pour la campagne de vaccination sous le rgime usuel de la rquisition. Elles invitent sinterroger pour lavenir sur le caractre trs contraignant des procdures lgales rgissant cette rserve et envisager une dcentralisation des recrutements mettant profit le savoir-faire acquis localement dans lexprience des rquisitions.

B - Des contrats dacquisition de vaccins mal ngocis


La commande de 94 millions de doses de vaccins dun montant global de 712,1 M TTC effectue en juillet et aot 2009 a, pour 44 millions de doses, mobilis par avenants des contrats prexistants concernant le virus de la grippe aviaire passs en 2005 avec SanofiPasteur (28 millions) et Novartis (16 millions), fait appel GSK pour 50 millions de doses et recouru Baxter pour 50 000 units complmentaires dun vaccin destin aux personnes intolrantes aux protines aviaires.

1 - Un partage prjudiciable du pouvoir adjudicateur


Si le lgislateur en 2007 a prvu que lEPRUS nintervienne en matire dacquisition qu la demande du ministre, lautorit de tutelle est alle plus loin en prenant elle-mme des contacts pralables avec les prestataires, excluant demble de la ngociation ultrieure des lments aussi importants que la rpartition des quantits ou les prix, et donnant ltablissement les instructions les plus dtailles sur la procdure suivre comme sur de nombreux points des contrats venir. De ce fait, le pouvoir adjudicateur sest trouv, de manire contestable, exerc de manire partage. Dans ces conditions, les multiples faiblesses que font apparatre tant la passation des contrats que leur rengociation relvent davantage de la stratgie de ngociation dfinie sous lautorit du ministre que des actes de lEPRUS.

2 - Une forte dpendance vis--vis des fournisseurs


La position dfavorable de ngociation dans laquelle se sont placs les pouvoirs publics a dcoul entirement de lobjectif de quantits de vaccins acqurir entrin par le Premier ministre le 4 juillet 2009. Cette position de dpendance vis--vis des fournisseurs a sans nul doute t aggrave par labsence de toute coordination, notamment europenne,

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entre les diffrents Etats demandeurs. En outre, la priorit donne au calendrier dapprovisionnement ainsi que lobjectif dobtenir le retrait dune clause sclrate de transfert de responsabilit lEtat ont encore amoindri les marges de ngociations de lEtat, en particulier sagissant des prix et du conditionnement.

3 - Un recours discutable une procdure drogatoire au code des marchs publics


Mme dans les circonstances cres par la stratgie vaccinale retenue, les conditions juridiquement requises ntaient pas remplies de manire assure pour justifier le recours fait larticle 3-7 du code des marchs publics qui permet de droger aux rgles de celui-ci pour les fournitures qui exigent le secret ou dont l'excution doit s'accompagner de mesures particulires de scurit [] ou pour lesquels la protection des intrts essentiels de lEtat lexige. . Ce recours a en outre t, plus abusivement encore, tendu lacquisition des produits autres que les vaccins. Dautres procdures, notamment celles de larticle 35-II du code auraient permis de rpondre au caractre durgence de lachat des vaccins sans priver les pouvoirs publics de certaines des protections utiles du code des marchs publics, par exemple pour les rgles encadrant la fixation des acomptes ou avances.

4 - De nombreuses clauses dfavorables lEtat


Soucieux avant tout dassurer un niveau massif dapprovisionnements, l'tat a estim devoir procder des commandes fermes, alors mme quil ne pouvait ignorer les incertitudes qui affectaient la ralisation des marchs et leur adquation la ralit des besoins sanitaires. Il nexiste de ce fait dans les contrats aucune disposition prvoyant les conditions conomiques dans lesquelles une fraction des 94 millions de doses aurait pu tre annule, au vu des caractristiques cliniques de la pandmie, en cas de dsajustement entre son cycle et le calendrier de fourniture du vaccin, ou enfin dans le cas dune posologie dfinitive ne justifiant quune dose. Largument selon lequel les laboratoires auraient demble cart de la ngociation toute clause en ce sens en menaant de privilgier dautres pays clients au dtriment de la France ne peut gure tre reu ds lors quaucune demande en ce sens na t srieusement dmontre par les pouvoirs publics et que des dispositions de ce type figurent dans les contrats conclus par plusieurs pays trangers (Espagne notamment).

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En outre, alors mme quils sassuraient des commandes fermes, les producteurs ont obtenu de ne prendre aucun engagement sur les dlais de livraison, les contrats ne faisant apparatre que des calendriers purement indicatifs et ne comportant aucune pnalit de retard. Sagissant des prix, le recours pour deux des commandes des contrats antrieurement ngocis et lacceptation a priori du prix propos par le fournisseur pour le troisime (GSK) ont conduit assurer aux laboratoires des rmunrations unitaires (respectivement, 6,25 HT, 9,34 HT et 7 HT pour Sanofi-Pasteur, Novartis et GSK) qui nont pas donn lieu ngociation malgr les probables conomies dchelle pouvant sattacher de telles quantits. La justification conomique des prix na dailleurs pas t exige. On observe ainsi un cart rest inexpliqu entre le prix du vaccin, hors adjuvant, rapport son dosage antigne qui place le Focetria de Novartis 55 % au-dessus du Pandemrix de GSK et, dans ce dernier cas, un prix de ladjuvant seul cens atteindre 6 sur un prix total de 7. De mme, larbitrage fait en faveur des objectifs de fourniture massive et rapide des vaccins a conduit les pouvoirs publics ne faire valoir a priori aucune exigence concernant leur mode de conditionnement. Les laboratoires ont ainsi trs largement retenu une livraison en conditionnement multidoses qui aurait difficilement convenu la vaccination en cabinet mdical et qui, mme dans les centres de vaccination, sest avr la cause dun important gaspillage. Pourtant, une proportion plus importante de monodoses tait sans doute accessible du point de vue industriel comme en tmoigne la capacit dont a fait preuve Novartis accrotre la proportion de 10 % de ses livraisons initialement prvue sous ce conditionnement. Bien que dune porte rduite, les dispositions visant garantir au moins partiellement les pouvoirs publics au cas o les vaccins fournis nauraient pas obtenu leur autorisation de mise sur le march (AMM) sont parmi les rares mesures par lesquelles ils ont tent de rquilibrer quelque peu les contrats. Sils ont pu par ailleurs carter lexigence initiale de GSK dtre dcharg de toute responsabilit en cas deffets indsirables graves des produits livrs, ils ont accept un dispositif qui les aurait obligs, dans un tel cas, apporter la preuve de la faute du fournisseur et aurait pu donner lieu dinfinies contestations. De fait, cette situation ne sest heureusement pas prsente.

5 - Un redimensionnement tardif des contrats


Le droulement de la campagne de vaccination a rapidement fait apparatre un cart croissant entre le niveau des commandes et des

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livraisons et le rythme observ et prvisible des vaccinations face une pandmie dont la dangerosit savrait modre. Par ailleurs, prcocement mise en doute, la ncessit dune double injection a t formellement carte le 20 novembre 2009. Il tait alors manifeste que le niveau des commandes initiales tait surnumraire dans une proportion considrable. Pour autant, ce nest que dbut janvier quune rduction unilatrale de 50 millions de doses a t notifie, un retard de plus dun mois ayant t ainsi pris dans linterruption de la production et des livraisons. Une transaction avec Novartis stablissant 16 % de la valeur des commandes annules a alors servi de rfrence la fixation unilatrale de lindemnisation de Sanofi-Pasteur et de GSK qui nont pas, en dfinitive, contest cette dcision. Compte tenu dun cot global dindemnisation stablissant ainsi 48,5 M, la dnonciation unilatrale aura, bien que tardive et portant sur une quantit qui aurait pu tre suprieure, permis dconomiser 329,3 M TTC par rapport aux contrats initiaux. Ainsi lEtat a pu rsilier des contrats mal ngocis un cot raisonnable en ayant recours des dispositions propres au droit administratif franais.

C - Des modalits de financement contestables


Les dpenses de prvention ont t finances titre principal par le canal de lEPRUS (produits de sant, consommables et logistique) et directement par lEtat (indemnisation des personnels rquisitionns et fonctionnement des centres), et, dans une moindre mesure, par la Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS) (bons de vaccination). Les plans de rponse aux pandmies ne traitant pas la question, pourtant centrale, de leurs modalits de financement, cette omission a cr un terrain favorable la mise en uvre dans la prcipitation, sur une courte priode (un semestre) et par les vecteurs les plus varis (lois de finances initiales et rectificatives, loi de financement de la scurit sociale, dcret davance, avance de la CNAMTS), de mesures de financement qui se sont frquemment cartes des principes fixs par les textes. De fait, les modalits de financement des achats de vaccins par lEPRUS, alors estims 836,2 M, nont t dtermines quau moment de la dcision de conclure les contrats avec les laboratoires pharmaceutiques en juillet 2009. Elles ont consist faire peser sur lassurance maladie le prfinancement intgral de la campagne de prvention. Par une lettre conjointe, les ministres du budget et de la sant ont demand la CNAMTS de procder par anticipation un

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versement [ lEPRUS] couvrant la totalit du financement de lopration dacquisition de vaccins quil est ncessaire de commander ds prsent . Or, lEPRUS tant, selon le code de la sant publique, financ parit par lEtat et les rgimes dassurance maladie pour ce type de dpenses, la Cour estime que le gouvernement aurait d ouvrir des crdits budgtaires au moyen de la procdure des dcrets davance prvue par la LOLF pour financer la part, significative, des dpenses dachats de vaccins incombant lEtat. De manire concomitante, la Cour a constat au contraire un usage inappropri de cette procdure budgtaire, en principe limite aux cas durgence. En effet, des crdits (46,2 M) ont t ouverts par dcret davance pour financer lacquisition de masques de protection destins aux agents des administrations au motif du caractre imprvisible de lpidmie, alors que la mesure visait en fait renouveler tardivement des stocks prims qui auraient d ltre en tout tat de cause dans le cadre des plans de prparation aux pandmies. In fine, lavance de la CNAMTS de 879 M na t utilise par lEPRUS qu hauteur de 78 M en raison la fois des dcalages intervenus dans les livraisons de vaccins au dernier trimestre de 2009 et de lexistence de crances importantes de lEPRUS sur la CNAMTS. En effet, la mobilisation de ces crances, qui correspondaient aux dotations de la CNAMTS lEPRUS non consommes au cours des exercices passs, a permis de financer lessentiel des dpenses de ltablissement au titre de la grippe A(H1N1) en 2009, lavance devenant ds lors un simple appoint. Il apparat donc a posteriori que cette avance de la CNAMTS a eu pour principale fonction de procurer lEPRUS les autorisations dengagements ncessaires au plan budgtaire pour conclure les marchs dacquisitions de vaccins. Par ailleurs, alors que la rgle de parit du financement de lEPRUS par lEtat et lassurance maladie aurait d conduire rtablir lquilibre de ce financement la fin de lexercice 2009143, les comptes de lEPRUS au 31 dcembre 2009 faisaient apparatre un surfinancement global de prs de 560 M, dsquilibr au dtriment de lassurance maladie (332 M). La rgularisation du financement de lEPRUS au titre

Larticle L. 3135-4 du code de la sant publique dispose que la rgle de parit sapprcie sur une priode triennale. LEPRUS ayant t cr en 2007, cette rgle sappliquait pour la premire fois aux exercices 2007 2009.

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de la priode 2007-2009 est finalement intervenue dans la loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2011. Alors mme que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) comporte des dispositions adaptes en cas durgence et de ncessit imprieuse dintrt national , lexprience de la gestion de la menace grippale a soulign une difficult assurer, dans une situation durgence, le respect des procdures budgtaires quelle prvoit. Au regard de ces constats, la Cour estime que les plans de prparation aux crises sanitaires doivent prvoir des modalits de financement la fois conformes la LOLF et adaptes une situation de crise.

D - Une communication de crise insuffisamment ractive


Lopposition la vaccination a t majoritaire en France, comme en tmoigne le faible pourcentage de personnes vaccines alors mme que loffre vaccinale tait abondante. Une grande part de cette opposition est ne du dcalage qui est vite apparu entre un risque jug assez faible par les Franais, et une communication, tant nationale quinternationale, beaucoup plus alarmiste. Si les communiqus de lOMS nont pas contribu rduire ce dcalage, demeurant inquitants jusquen janvier 2010, la communication nationale, faute de ractivit, na pas russi convaincre. Le dsintrt des Franais pour une campagne de vaccination massive et gratuite est principalement d au fait que la grippe A (H1N1) na jamais reprsent une menace particulirement forte leurs yeux. Ds le 5 septembre 2009, moins de 50 % des personnes interroges avaient lintention de se faire vacciner144, taux qui tombait 14% une semaine de louverture des centres de vaccination. Lopinion des professionnels de sant, qui sont des leaders dopinion en matire de sant publique, a contribu la perplexit des Franais : un sondage Ipsos ralis en septembre 2009 pour le Quotidien du mdecin montre que seulement 50 % des praticiens avaient lintention de se faire vacciner, tandis quun mois plus tard, une consultation des infirmiers par le syndicat national de ces personnels (SNPI) faisait apparatre que 65 % dentre eux refusaient la vaccination. En la matire, la communication gouvernementale na pas eu de prise sur le manque denthousiasme durable des Franais pour la vaccination.

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SIG/baromtre Grippe A Octobre 2009 page 30

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Le manque danticipation et de ractivit de la communication gouvernementale a t, de lavis de tous les acteurs, particulirement mis en vidence face aux messages et rumeurs circulant sur Internet, principalement celles mettant en cause la fabrication des vaccins et leur prtendue nocivit. Lune des raisons de lapparition de ces rumeurs, souvent approximatives et dsormais contredites par le rapport de pharmacovigilance des vaccins pandmiques publi en mai 2010 par lAFSSaPS145, a t la dure de la crise et les incertitudes de fond. La transparence gouvernementale sur ces incertitudes, quil sagisse dpidmiologie ou de vitesse de fabrication du vaccin et dautorisations de mise sur le march, a t exploite a des fins contraires sur Internet146 : les hsitations officielles ont ouvert un espace de dbat147. Face ces accusations et ces contre-vrits, la communication officielle, qui ne dispose pas dune stratgie dinfluence sur Internet, se trouve amoindrie, mme si elle dispose par ailleurs darguments scientifiques et convaincants148. En France, une cellule spcifiquement charge du suivi Internet et de la raction par des argumentaires (dont lessentiel aurait par ailleurs dj t disponible sur le site pandmiegrippale.gouv.fr) aurait pu avoir une pertinence et une efficacit comparables celles constates dans dautres pays, notamment aux EtatsUnis. Une seule initiative, trop tardive malheureusement, est alle en ce sens : un partenariat conclu par le SIG pour exposer des argumentaires officiels sur le site doctissimo.fr et ses forums, qui na pu tre mis en place avant le 10 janvier, en grande partie en raison des dlais dus au fonctionnement de la CIC-Com. Lanalyse de lactivit de cette dernire fait apparatre la longueur des circuits de validation, longueur incompatible aujourdhui avec les impratifs dune communication ractive. Les cabinets ministriels se sont, en raison de la sensibilit du sujet, prononcs sur tous les lments de communication avant leur adoption en CIC-Dcision, puis leur prsentation et leur harmonisation en CIC-Com, les dlais entre lmission dune ide et sa concrtisation en taient allongs dautant.

AFSSaPS, Bilan actualis de pharmacovigilance des vaccins antigrippaux A/H1N1, mai 2010. 146 Aujourdhui encore, une recherche de vidos sur internet, libelle grippe A (H1N1) , dans un moteur de recherche trs utilis fait apparatre aux quatre premires places des vidos dnonant la manipulation gouvernementale et la corruption des gouvernants. 147 Par exemple, voir la vido suivante : http://tiny.cc/7xfj0, partir de 630. 148 Lexemple du syndrome de Guillain-Barre est clairant : le site de lAFSSaPS met en ligne une fiche doctobre 2009 expliquant clairement quil existe plus de syndrome dus la grippe qu la vaccination disponible ici : http://tiny.cc/jfbb5.

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Le directeur du SIG alors en poste rsume ces constats lorsquil dit que dans le temps dInternet, il nest pas question de mettre trois jours rpondre une attaque 149. Cette difficult peut tre rsolue au niveau de la planification, en faisant valider par la CIC Dcision un cadre et une stratgie de communication, comme cela a t propos pendant la campagne de vaccination150. La mise en uvre de la communication officielle sur internet doit alors pouvoir tre mene par une composante spcialement ddie de la CIC-communication.

III - Une organisation dispendieuse de la campagne de vaccination


La mise en uvre pratique de la stratgie de vaccination sest appuye trop exclusivement sur des centres ad hoc, a mobilis un systme de bons de vaccination peu efficace et a conduit un gaspillage de ressources humaines dans les centres.

A - Les centres de vaccination ad hoc : un choix trop exclusif


La vaccination ne sest pas appuye sur les deux piliers du systme de sant franais que sont lhpital et la mdecine de ville. Les centres de vaccination ont t crs hors sol dans des lieux publics banaliss (gymnases, salles des ftes).

1 - Un mode dorganisation qui aurait t pleinement pertinent en cas de crise sanitaire grave
Ce mode dorganisation est particulirement adapt un processus de vaccination simple devant tre men rapidement, pour toute la population, face une menace grave. Le gouvernement a, en lespce, justifi ce choix par le souhait de limiter la pression sur lactivit normale du secteur mdical, la difficult dapprovisionner et dutiliser sans gaspillage des vaccins multidoses dans les cabinets de consultation, la ncessit dune rigoureuse traabilit, la sparation des flux entre patients gripps et candidats la vaccination. En
Audition par la commission denqute sur la manire dont a t programme, explique et gre la campagne de vaccination contre la grippe A (H1N1), 5 mai 2010. Il dclare au cours de la mme audition : la gestion de lInternet a t un chec, que jassume . 150 CIC Communication, compte-rendu, 16 dcembre 2009.
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outre, les centres de vaccination permettent de faire assumer les tches administratives par des fonctionnaires ou des volontaires et de mobiliser une plus grande varit de mdecins et dinfirmiers, afin de permettre aux gnralistes de se consacrer essentiellement aux soins. Les arguments en faveur des centres taient donc nombreux et ne se limitaient pas au conditionnement multidoses, argument qui a trop systmatiquement t avanc. Le gouvernement esprait aussi contenir les cots dune campagne massive. Il pensait pouvoir organiser la vaccination essentiellement par des infirmiers, mais lautorit europenne du mdicament a impos une prescription mdicale pour chaque acte. Cette dcision a pes sur le cot de la campagne et a mobilis une ressource mdicale qui aurait pu tre prcieuse pour dispenser les soins si la gravit de la pandmie avait t plus leve.

2 - Une offre mixte sappuyant sur lhpital en complment des centres aurait t mieux adapte cette crise
Compte tenu des faibles intentions vaccinales de la population la date du lancement de la campagne et des ressources qu'offre le systme de sant aussi longtemps qu'il n'est pas satur, une organisation plus souple et pragmatique aurait pu tre retenue. Ainsi, un nombre important dhpitaux disposant de locaux adaptables et permettant une sparation satisfaisante des flux auraient pu tre mobiliss pour complter loffre de droit commun des centres dautant que ces mmes hpitaux avaient t chargs dassurer la vaccination des professionnels de sant en dbut de campagne et quils avaient reu linstruction partir de dcembre de vacciner, sans publicit, le public qui se prsentait. Pour les mmes raisons, les centres de sant habitus vacciner un grand nombre de personnes auraient pu tre mobiliss. Ainsi constitue, une telle offre mixte, plus simple et moins coteuse, aurait pu voluer vers un rle plus nettement prpondrant des centres de vaccination en cas de saturation des hpitaux.

3 - L'information des mdecins libraux a t satisfaisante, mais leur implication et leur adhsion ont t insuffisamment recherches
Le gouvernement a multipli les canaux dinformation pour toucher les mdecins libraux : courriers, messages lectroniques, runions dpartementales, espace professionnel du site pandemiegrippale.gouv.fr etc. Cependant, le fait que ni lEtat, ni lassurance maladie, ni lordre des mdecins ne puissent communiquer rapidement et

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efficacement avec lensemble des mdecins de ville pose problme, particulirement en cas de crise, et cette question doit lavenir tre rsolue par les nouvelles agences rgionales de sant (ARS). Initialement accepte par les professionnels de sant, la cration des centres de vaccination a t par la suite vivement conteste par les mdecins gnralistes qui auraient souhait pouvoir vacciner dans leurs cabinets. Le gouvernement na pas su les convaincre quil tait matriellement trs difficile de vacciner en masse dans les cabinets mdicaux, indpendamment de toute considration de cot. De manire gnrale, les professionnels de sant auraient pu davantage tre associs aux dcisions locales portant sur la gestion de lpidmie. Une meilleure implication des mdecins n'aurait pu viter ni les prises de position anti-vaccination, ni l'expression de doutes sur le bien fond de la campagne ou sur certains aspects mdicaux de la vaccination, qui participent de la libert d'information et d'valuation scientifique des mdecins. Elle aurait pu cependant considrablement limiter les attitudes dindiffrence la vaccination ou de dcouragement, explicites ou implicites, au cours des consultations mdicales chez le mdecin traitant. En outre, une meilleure participation sur le terrain des mdecins et infirmiers libraux aurait d tre recherche, dans le but notamment de mieux de toucher les personnes risques ou isoles, suivies par leur mdecin traitant. Ponctuellement, un nombre plus important dquipes mobiles de vaccination auraient pu tre montes autour d'un ou plusieurs mdecins traitants volontaires, en s'appuyant sur les ressources humaines et matrielles prsentes dans un centre de vaccination rfrent. En dfinitive, le doute des mdecins libraux sur certaines des hypothses sanitaires fondant la stratgie vaccinale retenue, la volont de s'informer par soi-mme, le souhait d'une immixtion minimale de l'Etat dans la relation patient-mdecin, le sentiment que la campagne avait t organise par mfiance vis--vis d'eux, et le contexte de ngociations difficiles avec l'Etat sur la tarification des actes, contribuent expliquer leur non-adhsion, qui s'est affirme progressivement. L'Etat na pas anticip les consquences potentielles de cette dfiance des mdecins de proximit sur les rsultats d'une campagne fonde sur le volontariat. La prise en compte du rle important des mdecins de proximit dans une action de sant publique de masse constitue un enseignement de la crise.

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B - Les bons de vaccination : un systme trop sophistiqu


La CNAMTS, qui a t pleinement associe la prparation de la campagne de vaccination151, a eu pour charge dlaborer les invitations la vaccination de la population puis dassurer un suivi de celle-ci. Le systme des bons de vaccination, dj employ chaque anne pour la grippe saisonnire, a connu des difficults ds le dpart : les conditions normalement offertes par la Poste pour les envois de masse ont d tre revues la hausse ds la fin du mois de novembre afin de remdier aux retards dans lacheminement des bons de vaccination constats un peu partout152.. En outre, la qualit variable de la gestion des bases de donnes dassurs par les rgimes obligatoires de base dassurance maladie, en particulier par les sections locales mutualistes, a parfois t lorigine de double envois, de retards, ou de non-envoi des bons. Afin de se conformer au cadre dfini par la CNIL dans sa dcision du 1er octobre 2009, le systme initialement retenu a progressivement volu vers une sophistication excessive. Outre la scurisation trs forte quelle a exige dans laccs la base de donnes constitue par la CNAMTS, la CNIL a interdit dans son utilisation statistique de faire apparatre lappartenance dun individu une catgorie de population spcifique. De ce fait, alors mme que la stratgie retenue visait protger les personnes les plus vulnrables en les invitant en priorit venir se faire vacciner, il tait, sur le moment, impossible dtablir des statistiques par groupes, et donc de savoir si les personnes les plus vulnrables ont t vaccines, ni dans quelles proportions : lindicateur le plus pertinent nest pas disponible. En outre, en raison des rgles de conservation des donnes dcides par la CNIL, ce fichier devra, dans lhypothse dune alerte sanitaire de masse survenant partir de 2013, tre entirement reconstitu et pas seulement mis jour. Enfin, de nombreux bons taient illisibles leur arrive sur le site de numrisation. Sur un total denviron 5,7 millions de bons reus, seuls 5,360 millions dassurs ont t enregistrs dans la base de donnes et environ 300 000 bons sont demeurs illisibles. Ce sont donc plus de 5 % des bons qui sont inexploitables, affectant dautant la traabilit et le suivi statistique de la vaccination.

La CNAMTS participait aux runions hebdomadaires organises par le directeur de cabinet de la ministre de la sant, ainsi quaux confrences tlphoniques quotidiennes ou hebdomadaires organise au niveau du ministre de la sant. 152 Laffranchissement est alors pass de 0,31 0,41.

151

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Les rsultats, en termes de cot, de lisibilit pour la population, de suivi statistique ou encore dimpact sur lactivit des centres de vaccination, doivent servir de base de rflexion pour envisager dautres systmes dinvitation de la population que le courrier, surtout en cas dpidmie affectant plus gravement le fonctionnement du pays.

C - Entre surdimensionnement et files dattentes : les paradoxes de la campagne de vaccination


1 - Une insuffisante prparation
Les exercices de prparation mens en septembre n'ont pas suffi assurer une correcte anticipation des difficults de fonctionnement des centres. Malgr les lourdes contraintes de traabilit et de pharmacovigilance qui leur taient imposes, les centres nont pas t demble dots dun quipement informatique et de logiciels de planification et de gestion du personnel et du matriel. Il en a rsult de lourdes consquences sur la fluidit du fonctionnement des centres, sur leur productivit, leur souplesse et leur capacit assurer la prvisibilit des rquisitions de personnels volontaires. En outre, les arbitrages relatifs au mode d'indemnisation des professionnels de sant, des personnels administratifs et des collectivits territoriales pour l'occupation de leurs locaux sont intervenus tard.

2 - Une dcision de lancement de la campagne prise sans rvision de la stratgie


Une fois le seuil pidmique franchi, la mi-septembre, la vaccination ne pouvait plus viser un effet barrire contre la diffusion du virus et n'avait donc qu'un seul objectif sanitaire : la rduction des formes graves et des dcs par la vaccination des personnes risque identifies et leur entourage. Le gouvernement a maintenu ses hypothses pessimistes, encourag par l'absence de changement de posture de l'OMS et les propos alarmistes tenus par sa directrice la fin du mois d'aot. Le virus avait peu volu et les indications relatives sa gravit n'avaient pas chang, celle-ci demeurant modre, proche de celle de la grippe saisonnire. Les autorits franaises ont cependant t marques par la gravit des hospitalisations en Nouvelle-Zlande dont le systme hospitalier, proche du ntre, a t satur. Cet lment a occult le tableau densemble en provenance de lhmisphre Sud qui tait rassurant, tant sur la ltalit que sur le taux dattaque (nombre de cas dans la population).

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Le choix dune campagne de vaccination facultative aurait nanmoins d conduire le gouvernement accorder la plus grande importance au taux d'adhsion anticip de la population et la souplesse du dispositif. Or, ce taux d'adhsion a considrablement chut, passant de prs de 70 % en juin 20 % au moment o la dcision de lancer la campagne a t prise. Or, ni les modalits dorganisation de la campagne, ni les messages de communication nont volu. Le fait que le gouvernement tait dsormais engag pour des commandes fermes et massives na pas incit une rvision la baisse de lobjectif de vaccination. Il a fallu attendre que la gravit modre de la vague pidmique franaise se confirme et que la rticence de la population saccroisse pour que la stratgie initiale commence tre mise en doute. L'afflux soudain et peu durable qui a caractris la fin du mois de novembre et le dbut du mois de dcembre a encore t interprt comme donnant raison au choix gouvernemental, alors que ce mouvement rsultait essentiellement d'un effet de foule, par nature de courte dure, li une dramatisation de la communication gouvernementale et une peur de la pnurie de vaccins suscite par l'annonce de l'existence de files d'attente dans les centres.

3 - Les trois phases de la campagne gnrale


Aprs une campagne spcifique destination des professionnels de sant organise dans les hpitaux partir du 20 octobre, la campagne gnrale a eu lieu dans les 1168 centres de vaccination du 12 novembre 2009 au 30 janvier 2010, la population tant progressivement appele selon lordre de priorit dfini. Au cours de ces deux mois et demi, les services territoriaux de l'Etat ont reu une trentaine de circulaires dites importantes ainsi qu'une trentaine dinstructions, parfois contradictoires. La tche d'adaptation des centres de vaccination a aussi t rendue difficile du fait du dcalage existant entre les annonces nationales, relayes immdiatement par les mdias et donc connues du public se rendant dans les centres, et la rception des instructions effectives. Les principaux dysfonctionnements des centres ont rsult du fait que l'offre de vaccination tait rigide et la demande fluctuante. Trois phases peuvent tre distingues. au dbut de la campagne, les ministres avaient choisi de donner aux prfets la possibilit dorganiser, de faon souple, les horaires de fonctionnement des centres qui ont t trs peu frquents. Cette dsaffection des centres a mis mal la consigne dun strict respect

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de lordre de priorit : la majorit des centres ont vaccin toutes les personnes qui sy prsentaient ; une affluence a eu lieu pendant trois semaines partir de fin novembre. Les centres nont pas su sadapter assez rapidement ce changement et de longues files dattente sont apparues, surtout dans les grandes villes. La reprise en main du dispositif au plus haut niveau de l'Etat a conduit un pilotage central des horaires d'ouverture des centres, jour par jour. Llargissement des horaires a rduit les files dattente. Cependant, la fixation centrale des horaires par rfrence des problmatiques spcifiques lle de France a conduit organiser de nombreuses vacations inutiles. Il en a rsult un important gaspillage de ressources humaines et une dmotivation des quipes ; partir du 20 dcembre et jusqu fin janvier enfin, le dispositif des centres est demeur nettement disproportionn. La campagne a t caractrise par la mobilisation de moyens humains considrables, le plus souvent sous la forme du volontariat, une forte ractivit ainsi qu'une bonne qualit sanitaire. Cependant, la mise en place et le fonctionnement quotidien des centres a soulev de lourds problmes de gestion, connu de rels dysfonctionnements et produit des rsultats dcevants en termes de vaccination. Certes, le lien entre ce rsultat et lorganisation retenue n'est que trs indirect car les intentions vaccinales sont faiblement lies au mode et la qualit de l'organisation des centres. L'chec de la campagne de vaccination se mesure bien davantage la disproportion majeure entre les moyens dploys au cours de plus de deux mois et lactivit de vaccination, concentre sur trois semaines. Chaque jour sont intervenus dans les centres environ 25 000 infirmiers et 8 000 mdecins dont 200 internes. A titre dexemple, en Gironde, un mdecin libral sur six a t rquisitionn au moins une fois. Les vacations ont t effectues pour 33 % par les mdecins libraux, 30 % par des mdecins retraits, 14 % par des mdecins du travail ou du secteur public, 10 % par des internes. Le cot horaire moyen de ces vacations est de 48 euros. Dans dautres dpartements, les proportions peuvent tre diffrentes, notamment celle des internes, plus importante dans les grandes villes, ou celle des mdecins retraits ou libraux, plus importante en milieu rural. Les dlais de paiement ont t satisfaisants, sauf pour les mdecins retraits qui ont t pays prs de six mois aprs la fin de la crise. Par ailleurs, des campagnes spcifiques ont t organises. Celle conduite dans lEducation nationale, mal anticipe et complexe mettre en uvre na pas rencontr davantage de succs que la campagne

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gnrale. Il en a t de mme pour la campagne drogatoire destine aux personnels du ministre de lintrieur qui ntait pas justifie par des arguments sanitaires particuliers. Enfin, mises en uvre trop tardivement, les campagnes de vaccination dans les entreprises ont eu des rsultats trs dcevants. Le cot thorique par vaccination avait t valu 5,5 euros, hors achat du vaccin, pour des centres tournant plein rgime. En ralit, les 6 millions de vaccinations ralises ont cot 250 M soit 41,7 euros par acte. Cet cart met en vidence le nombre lev de chanes de vaccination ayant fonctionn vide en mobilisant du personnel inutilement et donc la faible efficience du systme de vaccination retenu. Le tableau suivant permet de lillustrer davantage :

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Nombre de personnes par jour


je ud i1 2

sa m

ed i

14

10000

12000

2000

4000

6000

8000

Jour

Capacit de vaccination thorique offerte (offre)

Lactivit des centres de vaccination en Gironde

Source Prfecture et DDASS de la Gironde


Vaccinations effectives (demande)

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no ve m lu nd nov bre m i1 em 20 er 0 6 cr n o b re 9 e ve d i v 20 nd 18 em 09 b di red nov re m i an 20 em 200 no bre 9 ch e ve 20 m m 22 0 ar no bre 9 di ve 20 24 m 0 je ud no bre 9 sa i 2 vem 20 6 0 m ed no bre 9 i 2 ve 20 m 09 lu 8 n br n o e m di 3 vem 20 er 0 0 cr n o b re 9 e ve 20 ve d i nd 2 d m b 09 c re di redi em 20 m 09 an 4 d b ch c re 2 em e 0 6 br 09 m e ar dc di em 20 8 0 je ud d bre 9 sa i 1 cem 20 0 m br 09 ed d e i 1 ce 20 lu 2 d mbr 09 nd c e m er i 14 em 200 cr d b re 9 e ve d i c nd 16 em 200 9 b di red dc re i1 m em 20 an 8 br 09 d ch e ce e 2 00 m m 20 d bre 9 ar di c 22 em 200 je ud d bre 9 sa i 2 cem 20 4 0 m ed d bre 9 i 2 ce 20 lu 6 d mbr 09 m ndi c e e 2 er 28 00 m cr ed d bre 9 i 3 ce 20 m ve 0 d b 09 n d c re 2 e di red mb 009 i1 m re an ch janv 200 9 e ie m 3 j a r 20 ar di nvie 10 5 r2 j je ud an v 0 1 s a i 7 ier 0 2 j m ed anv 010 i 9 ier lu 20 ja n m ndi 1 er 11 vier 0 cr 2 ja e nv 01 v e di 0 ie nd 13 r di red jan v 201 m i an 15 ier 0 2 ja ch nv 01 e 0 m 17 i er 20 ar ja n di 10 19 vie r je ud jan 20 10 v sa i 2 1 ier m 2 ja ed nv 01 i2 0 ie lu 3 ja r 2 01 n m ndi er 25 vier 0 cr 2 ja e nv 0 1 v e di 0 ie nd 27 ja r 20 re di m di 2 n vie 10 an 9 ja r 20 ch n 1 e 31 vi er 0 2 ja nv 01 0 ie r2 01 0

LA LUTTE CONTRE LEPIDEMIE DE GRIPPE A(H1N1)

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IV - Un bilan dcevant
La campagne de vaccination apparat comme marque, en dfinitive, par la trs faible proportion des vaccins achets effectivement utilise) et un cot excessivement lev.

A - Un cart quantitatif majeur entre acquisitions de vaccins et utilisations effectives


Selon le bilan tabli par le ministre de la sant lt 2010, le nombre total de personnes vaccines au cours de lensemble de la campagne ne dpasse pas 5,4 millions, soit moins de 8,5 % de la population totale, auquel correspondent, compte tenu des doubles injections en dbut de priode, 5,9 millions de doses, soit moins de 6,3 % des quantits initialement commandes et 13,4 % de celles effectivement livres.
Nombre de personnes vaccines et de doses utilises au cours de la campagne 2009-2010
Personnes vaccines Centres de vaccination Equipes mobiles Etablissements de sant Mdecine librale Centres de secours Centres de rtention Vaccination en entreprise et administration Vaccination Franais l'tranger Nombre total de personnes vaccines + deuximes doses Nombre total de vaccins utiliss Source : Direction gnrale de la sant, 9 juin 2010 en milliers 4 168,0 553,9 520,8 16,4 36,0 0,3 2,7 62,8 5 360,9 563,3 5 924,2

LEPRUS, pour sa part, a effectu la demande de la Cour un bilan de localisation au 15 septembre 2010 des quelque 44 millions de doses effectivement livres. Il rsulte de ces indications que le maximum absolu de doses susceptibles davoir servi dans le cadre de la vaccination sur le territoire national (DOM compris) na pas dpass 10,2 millions de doses (dont 7,3 dans les centres et units mobiles), soit quelque 10,8 % des commandes initiales et 23,1 % des quantits effectivement achetes et

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livres. Ce chiffre est nettement infrieur au nombre de vaccins, prs de 12,4 millions de doses, qui aura t rallou ltranger (reventes au Qatar, dons lOMS), ces utilisations internationales atteignant quelque 13,1 % de la commande initiale et 28 % des livraisons effectives ltablissement. Lcart constat entre la quantit qui, selon le bilan de lEPRUS, est rpute avoir t utilise dans les diffrentes filires nationales de vaccination et le nombre de doses ayant, selon la DGS, donn lieu injection effective, nest que partiellement expliqu. En effet, les vaccinations effectues dans les tablissements de sant ne dpassent pas un tiers des doses qui y ont t mises en place et le nombre de personnes vaccines en mdecine de ville ne reprsente quune part minime (16 400) des doses adresses aux officines cette destination. Quant aux centres de vaccination et units mobiles, environ 5,2 millions de doses (y compris doubles doses) y auraient t employes leur usage normal alors que, selon lEPRUS, 7,3 millions de doses ont t livres dans ces mmes lieux. Plus de 2 millions de doses gaspilles ou perdues devraient donc sajouter au prs de 0,7 million de doses inutilisables rcupres ce jour par ltablissement, soit au total un taux de perte avoisinant une dose pour deux effectivement utilises. En dfinitive, le stock de vaccins rcupr par lEPRUS lissue de la campagne devrait avoisiner 20 millions de doses soit 3,4 fois le nombre de doses utilises pour des vaccinations effectivement ralises sur le territoire national. Ses dates de premption schelonnant cependant dici novembre 2011 et ses possibilits de rutilisation semblant limites, lessentiel devrait donner lieu destruction physique et dprciation comptable dici la fin de lexercice 2011.

B - Une campagne coteuse au regard des rsultats obtenus


La Cour a procd une valuation des dpenses lies la pandmie. Elle slve 662,6 M, montant nettement suprieur aux 510 M153 annoncs par le ministre charg de la sant lors de son audition par la commission denqute de lAssemble Nationale sur la gestion de la menace pandmique. Les dpenses prises en compte par la Cour correspondent celles qui nauraient pas t engages en labsence de pandmie grippale. A contrario, elles excluent la consommation, limite
153

Audition du 15 juin 2010 devant la commission denqute sur la manire dont a t programme, explique et gre la campagne de vaccination contre la grippe A(H1N1).

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au demeurant, de produits de sant acquis dans le cadre des plans pandmiques antrieurs (antiviraux et masques). A lextrme, si, dune manire contestable, lon ne retenait que le cot des vaccins effectivement utiliss pour vacciner, qui reprsentent moins de 15 % des vaccins achets, le montant des dpenses serait rduit de plus de 300 M.

Cot et financement de la campagne de prvention Cot en M


Vaccins (y compris indemnisation des laboratoires) Campagne de vaccination (hors vaccins) : Professionnels de sant Personnels administratifs Bons de vaccination Autres (logistique, fonctionnement des centres...) Autres dpenses de prvention (masques, antiviraux) Total dont part EPRUS (financement parit Etat/Assurance maladie) dont part Etat dont part CNAMTS

382,7 197,7 37,4154 47155 54,0 59,3 82,2 662,6 453,8 154,8 54

Source : Cour des comptes, partir des donnes de lEPRUS, de la CNAMTS, de la DGS et du ministre de lIntrieur

Les cots lis aux vaccins (achats et indemnisation des laboratoires) reprsentent plus de 57 % de ces dpenses. Sans doute ontils t rduits de prs de moiti par lannulation partielle des commandes, mais le cot final des livraisons (382,7 M HT) doit tre rapproch des 5,9 millions de doses effectivement utilises pour des vaccinations sur le territoire national. Leur cot unitaire ressort en dfinitive 61 HT, pour un prix moyen de la dose livre de 7,2 HT.

154 155

Donne non dfinitive, susceptible daugmenter Les dpenses dindemnisation des personnels administratifs finances par dautres administrations de lEtat que le ministre de lintrieur nont pu tre identifies ;

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Comme lestimation du ministre, celle de la Cour inclut le cot des vaccins perdus ou dtruits au cours de la campagne de vaccination ainsi que celui des vaccins demeurs inutiliss, qui seront rapidement prims. Par rapport lestimation prcite, en revanche, la Cour tient galement compte des vaccins donns lOMS (87,2 M), ainsi que des achats de masques pour les agents des administrations (38,6 M), engags au moment de la survenance de la menace grippale pour pallier labsence de renouvellement antrieur dans le cadre du plan de prparation aux pandmies. Elle retient enfin des hypothses plus leves en matire dindemnisation des professionnels de sant. Au total, le cot de la campagne de prvention contre la grippe A(H1N1) a t particulirement lev puisquil a atteint plus de 110 par personne vaccine.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ A bien des gards, la campagne de lutte contre la pandmie de grippe A (H1N1) a t une premire : premire pandmie frappant un territoire franais disposant des moyens dy faire face ; premire application du plan national pandmie grippale ; premier pilotage de la crise au moyen de la cellule interministrielle de crise (CIC) ; premire gestion de crise par la direction de la planification de scurit nationale (DPSN) du ministre de lintrieur ; premire organisation dune campagne de vaccination dans des centres ad hoc ; premier appel des retraits dans le cadre certes naissant dune rserve sanitaire ; premire utilisation du rcent tablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS). En complment des retours dexprience organiss dans les ministres et des travaux parlementaires dj publis, la Cour formule ici ses propres recommandations pour contribuer une meilleure rponse des autorits publiques en cas de nouvelle crise sanitaire nationale. 1 - Rviser le plan national pandmie grippale pour l'adapter davantage aux besoins de la gestion de crise et la gravit de la menace sur le territoire national ; 2 - Introduire dans ce mme plan un volet financier et budgtaire ; 3 - Mieux estimer la ralit du travail et des dlais de raction des services dconcentrs impliqus dans lorganisation locale de la gestion de crise ;

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4 - Nexclure a priori de lorganisation de la campagne de vaccination ni les hpitaux, ni les mdecins libraux, compte tenu du rle de conseil de proximit qu'ils doivent jouer en matire de sant publique ; 5 - Repenser la communication gouvernementale sur la campagne de vaccination ; 6 - En dehors mme de toute crise sanitaire, engager une mobilisation en faveur de la politique de vaccination pour permettre une apprciation plus objective des avantages de celle-ci ; 7 - Organiser une coordination europenne pour renforcer la position des Etats dans la ngociation des contrats d'achats de vaccins.

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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION

Les volutions rcentes de lorganisation du ministre en matire de gestion de crise sont de nature apporter des rponses aux observations et recommandations formules dans le projet de rapport de la Cour des comptes. En premier lieu, lorganisation de la CIC a volu depuis la pandmie de grippe A(H1N1). Comme le note le rapport, la pandmie grippale a t la premire crise gre par la cellule interministrielle de crise, dans des conditions matrielles encore imparfaites et avec une organisation non rode. La Cour note ainsi les difficults rencontres dans la mise en uvre de la CIC Situation. Les infrastructures ncessaires une meilleure gestion de la CIC sont runies depuis louverture du Centre de crise Beauvau en mars 2010. Ce centre est constitu de trois entits, CIC Dcision, CIC Situation et CIC Communication, ayant vocation accueillir les reprsentants des diffrents ministres. En second lieu, lexprience des gestionnaires de crise (cabinets et hauts fonctionnaires de dfense et de scurit des ministres) sest enrichie depuis la pandmie grippale, grce aux exercices organiss en 2009 et en 2010, et aux pisodes rels de gestion de crise : la crise dapprovisionnement en hydrocarbure loccasion des grves doctobre 2010 ainsi que lpisode neigeux de dcembre 2010. A la faveur de ces vnements, le mode de fonctionnement de la CIC sest amlior en termes de relations et de coordination entre ministres, mais aussi en termes dappui aux prfectures de zones de dfense et de scurit. Il ne me parat pas appropri dvoquer une confusion ou un manque de clart dans la rpartition des rles respectifs des ministres, des directions ou des composantes de la Cellule Interministrielle de Crise (CIC). Leffort permanent de coordination interministrielle qui a prsid la gestion de crise imprime par le ministre de lintrieur en sa qualit de responsable de la CIC, a prcisment permis de matriser le risque dincohrence et de doublon, tant rappel, au surplus, quil sagissait dune opration absolument indite dans le champ de laction administrative. En outre, sagissant de la vaccination des personnels du ministre de lintrieur, je continue de considrer, quoutre le respect de lavis clairement mis le 24 septembre 2009 par le haut conseil de la sant publique qui recommandait cette priorisation, cette campagne de vaccination rpondait largument sanitaire particulier de la ncessit de protger des personnels susceptibles de se trouver, dans le cadre de leur mission, en contact frquent avec des porteurs du virus. Protger ces personnels constituait une des

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LA LUTTE CONTRE LEPIDEMIE DE GRIPPE A(H1N1)

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faons de scuriser les oprations de vaccination dont nul ne pouvait estimer lampleur ce moment de la diffusion du virus. Le succs relatif enregistr par cette campagne particulire ne saurait remettre en cause la justification dun tel choix dans une perspective pandmique.

REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Il apparat essentiel de tirer les leons de cette crise majeure qu'a constitu l'pidmie de grippe A(HlNl)v, afin d'amliorer la prparation des pouvoirs publics la gestion de telles crises, et d'assurer une protection maximale de la population tout en garantissant une mobilisation efficace et efficiente des acteurs concerns et de nos moyens financiers. A cet gard, les constats de la Cour, notamment sur l'organisation de la campagne de vaccination et la ngociation des contrats d'acquisition de vaccins, me semblent riches d'enseignements. J'ajoute que je souscris aux diffrentes recommandations de la Cour, qui sont pour certaines dj en cours de mise en uvre. S'agissant des modalits de financement de la lutte contre la pandmie, je retiens la proposition de la Cour consistant introduire, dans le plan national de rponse la pandmie grippale, et, de manire gnrale, dans 1'ensemble des plans de prparation aux crises sanitaires, des prcisions sur les modalits de financement mobilisables, adaptes une situation de crise tout en tant conformes nos textes financiers. Je prends note par ailleurs des critiques de la Cour sur les modalits de financement des achats de vaccins par 1'Etablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS). Celui-ci a effectivement bnfici, l't 2009, d'une avance de l'assurance maladie, l'Etat ayant apport ultrieurement, via une ouverture de crdits en loi de finances rectificative, sa contribution au financement des acquisitions de vaccins. Je considre cependant, comme la Cour le rappelle juste titre, que cette situation a t rgularise dans le cadre de la loi de financement de la scurit sociale pour 2011, qui a conduit l'EPRUS reverser en fin d'anne 2010 332 millions d'euros l'assurance maladie au titre des exercices 2007 2009. Grce ce reversement, la rgle de parit du financement de l'EPRUS par l'Etat et l'assurance maladie a t strictement respecte sur la priode considre. L'EPRUS a galement

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rembours la CNAMTS les charges d'intrts lies aux avances opres en novembre et dcembre 2009.

REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANTE

Dans le rapport sur la lutte contre l'pidmie de grippe A(HlNI) : bilan et enseignements qui m'a t adress en vue de recueillir mes remarques, la Cour propose une synthse des travaux sur la gestion de la pandmie qu'elle a communiques lAssemble Nationale et au Snat. Au cours des diffrentes tapes du contradictoire, mon prdcesseur a t amen, par la voix du directeur gnral de la sant, faire valoir les remarques et observations qu'appelaient, alors, les constats faits par l a Cour. Je remercie la Cour d'avoir largement tenu compte des lments qui lui ont t transmis en rendant un rapport quilibr et complet assorti de recommandations. II n'est pas, cependant, inutile pour la bonne comprhension du lecteur de remettre en perspective certaines observations par rapport au travail de prparation men autour du plan pandmie et au contexte de lpoque. Cela apportera un clairage sur les actions entreprises pour amliorer la qualit de l a prparation une pandmie qui demeure toujours une menace sanitaire majeure. En introduction de son rapport, l a Cour regrette le caractre incomplet et trop rigide du plan pandmie grippale. 11 a constitu une ressource utile, en tant linstrument d'une stratgie globale et interministrielle de rponse, garante de l a convergence de l action des ministres. Toutefois la Cour a fait le choix de limiter, ses investigations au seul champ de la campagne de vaccination, alors mme que la rponse la pandmie a dpass ce simple aspect. Sur la base du plan, des mesures de limitations de lpidmie ont t prpares, des rserves de produits de sant et moyens de protection ont t constitues, et les administrations ou les grandes entreprises ont t incites s'organiser pour rpondre une situation d'absentisme important afin d'assurer l a continuit de leur activit. Le plan national a ainsi, le moment venu, guid laction du Gouvernement pour apporter une rponse globale la pandmie, qui ne s'est pas ainsi limite la seule vaccination. II apparat a posteriori que la stratgie dfinie dans le plan et lapplication des mesures qui y figurent, ont trs vraisemblablement contribu limiter l impact sanitaire de la pandmie, y compris en regard d'autres pays industrialiss ou la mortalit, observe dans les mmes conditions, a largement dpass voire atteint le double de celle observe en France.

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S'agissant proprement parler de la vaccination, le regard port par la Cour sur llaboration de la stratgie vaccinale qualifie de trop ambitieuse et de non volutive ne restitue pas objectivement le climat d incertitude et d'urgence dans lequel les pouvoirs publics ont d prendre, ce moment l, leurs dcisions. Le recul de quelques mois qui spare lanalyse des faits crase, la chronologie dans laquelle ont t enfermes les dcisions prises. II faut se souvenir de l incertitude qui rgnait aux premiers jours de mai 2009 quant la virulence potentielle du virus et son volution possible. Les rfrences en matire de pandmies et lobservation de la situation dans lhmisphre sud laissaient craindre lapparition de plusieurs vagues dont l a gravit pouvait ne pas tre dcroissante. La prudence commandait de mettre en uvre dans les meilleurs dlais une campagne de prvention la plus large possible dans laquelle la vaccination trouvait sa place. II tait possible dlaborer des scnarii probables mais en aucun cas de disposer, sur un plan sanitaire, de certitudes suffisantes pour procder des choix radicaux qui auraient consist rserver la vaccination telle ou telle partie de la population. A ce stade de la pandmie, lobjectif de la vaccination ne pouvait tre que le plus large possible pour permettre d'en maximiser l'effet quelque soient les cas de figures. II s'agissait de parvenir un niveau de protection individuelle permettant de rduire le nombre de dcs et de cas et un niveau de protection collectif de freiner la diffusion du virus et l extension de lpidmie. Ces considrations de sant publique ont constitu les vritables dterminants sanitaires de la campagne de vaccination. Ce sont ces considrations entaches, certes, de beaucoup dincertitude qui ont guid les choix des pouvoirs publics. Ds lors, lurgence tait alors de parvenir tre en mesure datteindre ces objectifs en disposant d une quantit de vaccins suffisante. La France disposait, alors, de rservations de vaccins pandmiques auprs de deux laboratoires. La mobilisation de ces rservations restait, incertaine, du fait des difficults rencontres par un des laboratoires pour obtenir lautorisation de mise sur le march pour son produit et des soucis de rendement de production voqus par le second. La recherche dune nouvelle source d'approvisionnement devenait alors une priorit, ce qui provoqua louverture de ngociations trs rapidement avec le laboratoire GSK. Telle est la squence des constats et initiatives qu'il mimportait de rappeler en soulignant encore les dlais trs courts dans lesquels elles se sont, par ncessit, enchaines. Les commissions d e n q u t e de lAssemble Nationale et du Snat ont bien pris en compte le contexte extrmement contraint dans lequel les pouvoirs publics ont eu se positionner et n'ont notamment pas remis en cause le dimensionnement des commandes de vaccins qui en a rsult. La Cour souligne de son ct que les mmes raisons ont conduit bon nombre des pays en mesure de le faire prendre des dcisions comparables.

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Ce dernier constat illustre le contexte dans lequel se sont engages les ngociations avec les laboratoires. La dcision concomitante de plusieurs pays d'acqurir des quantits importantes de vaccins a contribu crer une situation de dsquilibre entre l'offre et la demande trs favorable aux laboratoires. La France a pti, comme les autres pays, de la situation de concurrence et de l absence de coordination entre les pays dsirant acqurir des vaccins. Malgr cette position de ngociation peu favorable, les pouvoirs publics sont parvenus viter les transferts de responsabilit que les laboratoires souhaitaient leur voir endosser. En revanche, les ngociations n'ont pas abouti pour obtenir, dans des dlais compatibles avec un lancement le plus rapide possible de la campagne, des contrats plus flexibles quant au x conditions de livraison et de conditionnement qui auraient permis dviter de rigidifier outremesure lorganisation de l a campagne. Toutefois, les ressources du droit administratif franais ont permis dobtenir la rsiliation de ces contrats dans des conditions acceptables partir du moment ou le passage une injection unique de vaccins tait acquise et ou l a scurit des approvisionnements tait assure. Le risque de compromettre la campagne toute entire ne pouvait raisonnablement tre pris. S'agissant du bilan global de la campagne, lapprciation porte par la Cour est largement tributaire du faible taux dadhsion de la population. Plusieurs raisons sont avances pour expliquer ce dfaut dadhsion. Elles pointent, notamment les failles de la communication et l association insuffisante des professionnels de sant. II faut rappeler que ce phnomne na pas t propre la France et que la nouveaut des vaccins proposs la population a certainement jou un rle amplificateur dans la perte de confiance en la vaccination. Cette situation est en soit proccupante pour l avenir de ce moyen de prvention dans notre pays. C'est pourquoi je vais engager une rflexion approfondie ds maintenant pour redonner la vaccination sa place dans le dispositif de prvention. Dans le bilan quelle dresse de la campagne, la Cour s'attache souligner limportance des moyens mobiliss pour l a vaccination, ainsi que leur traduction en termes de cot par personnes vaccines. Les conclusions auxquelles parvient la Cour ne doivent pas occulter le souci de bonne gestion qui a anim les pouvoirs publics tout au long de cette gestion. De plus, deux considrations doivent tre prises en compte pour bien apprcier le bilan financier qui est dress : dune part, les dpenses engages dans le cadre du fonctionnement des centres correspondent principalement des charges fixes indpendantes du niveau de frquentation des centres et, d'autre part, les lments de comparaison

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dont on peut disposer quant a ux cots par personne vaccine dans le cadre de campagnes de vaccination de grande ampleur, ne dmontrent pas daberrations en ce qui concerne la grippe. A titre d'illustration, la campagne de vaccination contre le mningocoque de type Bl4, mene d ans le dpartement de Seine-Maritime depuis plusieurs annes et ayant concern jusqu prsent 50.000 personnes, s'est traduite par un cot unitaire par personne vaccine de lordre de 150 euros, soit un cot unitaire suprieur celui mentionn dans votre rapport. Comme le souligne la Cour au titre du bilan qu'elle dresse, l a campagne de lutte contre la pandmie de grippe lie au virus A(HlNI) est en grande partie une premire. La Cour s'est applique, linstar des commissions d'enqute de l'Assemble nationale et du Snat, formaliser les enseignements tirs de cette exprience en recommandations qui recueillent mon assentiment, et dont pour certaines la mise en uvre est dj en cours. Les travaux engags s'articulent avec la rvision du plan Pandmie pilote par le SGDSN, qui est actuellement en cours. La mise en uvre des recommandations du rapport sur le plan a ainsi t anticipe. La rvision du plan national a t entreprise sous forme d u n guide d'aide la dcision, dornavant dmarqu des phases OMS afin de mieux rendre compte de la situation nationale. II sera accompagn de fiches dont l a rdaction a t entreprise, qui prciseront l a gradation de chaque mesure en fonction de l a gravit de l'pidmie, ainsi que les conditions juridiques et financires de sa mise en uvre. Un guide de dclinaison du plan au niveau territorial sera diffus par le ministre de l'intrieur. Afin d'organiser au mieux une campagne de vaccination de grande ampleur, et danticiper les difficults identifies le ministre de l a sant prpare, un plan ad hoc qui traitera des diffrentes options d'organisation d'une telle campagne. Les questions de communication qui ont t saillantes lors de la pandmie seront traites. Ces travaux visent principalement actualiser les modalits de la prparation territoriale, compte tenu de l mergence de nouveaux acteurs. En matire d'organisation gnrale de l a rponse une crise sanitaire grave, une des analyses que nous faisons aujourd'hui de la pandmie est quil est devenu ncessaire de moderniser la chane territoriale pour tenir compte de lmergence de nouveaux acteurs, de l a nouvelle place de l chelon de l a zone de dfense, ainsi que des innovations logistiques mis en u v r e lors de l a gestion de la crise. Les agences rgionales de sant (ARS) qui, disposant d'un primtre largi par rapport aux anciens services dconcentrs, sont appeles devenir les instruments privilgis d'une troite association des professionnels de sant la prparation la gestion de situations exceptionnelles dans le cadre, notamment des Unions Rgionales des Professionnels de Sant et

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des territoires de sant. Elles ont dj t invites mettre en place des outils de communication avec les professionnels de leur ressort dans le cadre des schmas rgionaux de prvention. La monte en puissance de ltablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS) organis ds 2007 a t un facteur cl dans l a gestion de l a pandmie. La consolidation des acquis raliss durant cette priode doit s'effectuer dans le cadre du schma stratgique de stockage et de distribution que cet tablissement est en train de dfinir en s'appuyant sur les zones de dfense. Le prfet de zone de dfense, s'appuyant sur un centre oprationnel zonal, sera ainsi appel jouer un rle plus important dans l a g e s t i o n des crises venir. La modernisation de lorganisation territoriale de rponse aux menaces sanitaires passe aussi par la mise disposition des diffrents acteurs d'outils pralablement dfinis. Le schma stratgique de lEPRUS dj voqu en est un. S'appuyant sur les plans blancs largis dpartementaux, dont il assurerait la cohrence, le plan de mobilisation zonal rdig par l ARS de zone aurait vocation constituer un vecteur de mobilisation des ressources humaines ncessaires l a gestion de crise. II aurait, de surcrot, pour objectif de mieux organiser un recours ventuel la rquisition, en prvoyant les modalits de gestions administrative et financire. Paralllement, une volution du cadre lgislatif de l a rserve sanitaire pourrait viser lui confrer un caractre territorial et rendre son emploi plus flexible. Ces lments ont t repris dans le cadre d'une proposition de loi snatoriale. De plus, la rdaction d'un guide d'organisation pour une campagne de vaccination de grande ampleur vient d'tre lance. II devra comporter des modalits de mises en uvre modulables en fonction de la situation, de la virulence du virus et couvrir tous l es champs : organisation, ressources humaines, financement, gestion administratives et financires. Enfin, une dmarche visant amliorer la coordination europenne afin dviter une position de dpendance vis--vis des fournisseurs a t initie par la Commission Europenne. L'EPRUS participe au groupe de travail ad hoc qui a t mis en place cet effet. Telles sont les observations dont je tenais vous faire part la lecture du rapport sur la lutte contre l'pidmie de grippe A(HlNI)v : bilan et enseignements dont vous mavez rendu destinataire.

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REPONSE DE LA MINISTRE DES SOLIDARITES, ET DE LA COHESION SOCIALE

Vous avez bien voulu me faire parvenir le projet d'insertion intitul La lutte contre l'pidmie de grippe A(HlNl) : bilan et enseignements . Je voudrais avant tout souligner la qualit du travail ralis, qui vient complter les contributions des Assembles parlementaires. La Cour analyse et dcrit les vnements qui se sont drouls et les difficults auxquelles ont t confronts le gouvernement et les autorits sanitaires. La Direction gnrale de la sant avait fait part de remarques trs compltes sur le dobservation sur lutilisation des fonds mobiliss pour la lutte contre la pandmie grippale A(H1N1) auxquelles j'avais pleinement souscrit et il me semble que certaines de ces informations ont contribu aux analyses prsentes dans ce dernier rapport Je suis heureuse de l'opportunit qui m'est donne d'apporter des informations complmentaires sur lanalyse de la gestion de cette alerte sanitaire. Je voudrais galement insister sur plusieurs points lheure o il est primordial de retirer de cet pisode majeur les enseignements qui pourront, le cas chant, contribuer la prparation des rponses des alertes futures. En effet, on peut anticiper que les publics accueillis en structure d'hbergement que ce soit les personnes ges ou les personnes handicapes, demeureront des sujets risque, vis--vis des pathologies infectieuses pidmiques, du fait d'une part de leur fragilit intrinsque due lge, leurs pathologies, l eur dpendance et d'autre part, de la vie en collectivit qui favorise la diffusion rapide des germes. En mme temps des catgories de populations en situation prcaire ou de grande exclusion poseront nouveau comme lors de chaque crise, des difficults de reprage et donc d'accs des mesures de prvention voire de soins. Aussi, lexprience de cet pisode pandmique doit permettre d'amliorer la prparation de dispositifs ad-hoc destins ces deux situations. Cela passe en dehors de toute priode de crise par lamlioration de la maitrise du risque infectieux dans ces structures et dans le cadre de la lutte contre la prcarit, par une optimisation des dispositifs d'aide et d'accompagnement, en lien avec les partenaires concerns et les usagers.

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Le retour d'exprience de la pandmie grippale, ralis en avril 2010 par la Direction gnrale de la cohsion sociale avec les fdrations et associations, tmoigne de la volont des acteurs du secteur de tirer tous les enseignements de la pandmie grippale : notamment la ncessit pour chacun de se prparer une crise longue et globale quel que soit le fait gnrateur, par llaboration et lamlioration continue des plans de continuit dactivit. Mon ministre avec la Direction gnrale de la cohsion sociale s'est pleinement impliqu dans la refonte du plan pandmie grippale. La prparation des conseils gnraux, des services municipaux, des tablissements mdico-sociaux (plans bleus) et surtout celle de laction associative seront renforces. Les expriences des alertes canicules ont confirm, anne aprs anne, le rle dterminant et la pertinence du tissu associatif local pour le soutien des personnes fragiles. L'organisation de l'appel la solidarit locale et celle du soutien aux foyers touchs par une ventuelle pandmie constituent galement des axes de la prparation qui seront formaliss.

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Le systme de sant en Polynsie franaise et son financement


Constitue de cinq archipels de locan Pacifique, et comprenant environ 260 000 habitants, la Polynsie franaise est, avec la NouvelleCaldonie, un territoire doutre-mer dot dun statut de large autonomie. La sant, et plus largement le champ social, y relvent de la comptence de la collectivit territoriale.

Carte de la Polynsie franaise

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_____________________ PRESENTATION ____________________ La Polynsie franaise dispose dun systme de sant spcifique, dont elle assure elle-mme lorganisation, le pilotage et la gestion, dans le cadre de son rgime particulier dautonomie politique et administrative. Alors que cette collectivit vient dachever la reconstruction de son hpital de rfrence, lhpital du Taaone, lattention, notamment des pouvoirs publics, mrite dtre appele sur lvolution des dpenses de sant : leur montant, pour lensemble de la Polynsie franaise (72 milliards de F CFP en 2008, soit 604 millions deuros), quivaut la moiti du budget de la collectivit. Certes, une grande partie de ces dpenses napparat pas dans ce budget, mais dans celui de la caisse de prvoyance sociale (CPS), qui assure la gestion des rgimes sociaux et garantit tous, depuis 1994, une couverture maladie universelle, dans le cadre de la protection sociale gnralise (PSG). Pour autant, comme en mtropole, lensemble de ces dpenses est financ, par des prlvements obligatoires, et constitue un enjeu important pour la gestion publique et lconomie locale qui connat de graves difficults. Or, le constat dress conjointement par la chambre territoriale des comptes de la Polynsie franaise (contrles du ministre de la sant et des organismes locaux de sant) et par la Cour des comptes (contrle de la Caisse de prvoyance sociale) est que lvolution du cot du systme de sant polynsien est inquitante et que la question de son financement futur par la collectivit publique, la CPS et les mnages, doit tre pose ds aujourdhui.

I - Un systme de sant qualitativement satisfaisant mais insuffisamment pilot


A - Un systme de sant bien adapt
Le systme de sant de la Polynsie franaise, sil sinspire assez largement de celui de la France mtropolitaine, nen est pas moins original, notamment parce que les problmatiques de lorganisation des soins et de la prvention sont fortement impactes par les particularits de la gographie et du peuplement des archipels.

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LE SYSTEME DE SANTE EN POLYNESIE FRANAISE ET SON FINANCEMENT

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Caractristiques gographiques et sanitaires de la Polynsie franaise La Polynsie franaise compte 118 les (dont 76 habites) dans cinq archipels, loigns les uns des autres, sur un espace ocanique grand comme lEurope. Son centre administratif et sanitaire, Papeete, est distant de plus de 1500 km de certaines les. La population est ingalement rpartie sur le territoire, les trois quarts se concentrant Tahiti et Moorea. La dispersion de la population ncessite la mise disposition de multiples structures sanitaires, dans le cadre dune organisation mixte qui fait cohabiter un important secteur public, seul charg des archipels loigns et de la principale structure hospitalire, lhpital du Taaone - CHPF-, Pirae, avec un secteur priv, surtout prsent Tahiti, o se concentrent trois cliniques et la grande majorit des praticiens libraux. Directement rattaches la direction de la sant, 126 structures publiques de proximit sont rparties dans 58 les et 45 des 48 communes pour assurer des soins sur la plus grande partie du territoire : 4 hpitaux priphriques, implants Taravao (Tahiti-Est), Moorea (les du Vent), Uturoa (les Sous-le-Vent) et Nuku Hiva (Marquises) ; 7 centres de consultations spcialises ; 20 centres dentaires ; 13 centres mdicaux ; 17 dispensaires ; 22 infirmeries ; 43 postes de secours. Un rseau inter-les de mdecins, organisant des consultations spcialises auprs des patients loigns, complte ces moyens. Ce rseau ne permet pas, toutefois, de faire lconomie dun dispositif dvacuation sanitaire (EVASAN), qui prend en charge le flux des patients transports dans le cadre de lurgence ou devant bnficier dexamens spcialiss ou dhospitalisations programmes, tant en Polynsie franaise quen mtropole et en Nouvelle-Zlande, pour les cas les plus graves.

1 - Une organisation gradue et intgre, avec jusqu prsent, une large place faite la prvention
Le degr dintgration du systme de sant polynsien est incontestablement un point fort de lorganisation mise en place. Elle comporte des structures de soins, organises autour dun premier chelon assurant les soins de proximit et, sappuyant sur des chelons de rfrence complmentaires, le CHPF, implant dans lagglomration de Papeete, et les hpitaux extrieurs la Polynsie franaise pour les activits non assures localement.

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Lorganisation sanitaire, accessible au plus grand nombre, couvre lensemble du territoire et associe la prvention aux soins. Elle repose dans les archipels, sur les services des subdivisions sanitaires, et Tahiti, sur des structures spcialises vocation territoriale. La place importante occupe par la mdecine scolaire en Polynsie Franaise156 doit tre souligne. Elle permet, dans toutes les les, un suivi annuel des lves sur longue priode. Plaant la dmarche de prvention au rang des priorits du gouvernement, la Polynsie franaise cre en 2001 un tablissement public administratif pour la prvention (EPAP), destin dvelopper une politique globale interministrielle. Toutefois, le dfaut dvaluation des programmes de prvention na pas permis de grer les actions de manire optimale. Compte tenu de la forte incidence des facteurs comportementaux dans les pathologies frquemment observes en Polynsie franaise157, il est ncessaire que la prvention reste un moyen daction privilgi de la collectivit doutre-mer dans le domaine de la sant.

2 - Des rsultats qualitatifs globalement positifs, selon les indicateurs disponibles


Les performances du systme de sant de la Polynsie franaise prsentent dincontestables aspects positifs, surtout lorsquelles sont compares celles des pays qui partagent avec cette collectivit doutremer les handicaps de linsularit et de lisolement. Les indicateurs dmographiques gnraux ayant un lien avec ltat de sant de la population, tels que lesprance de vie ou le taux de mortalit, placent la Polynsie franaise dans une position plutt favorable, et en progression. Lesprance de vie, trs lgrement infrieure celle de la France mtropolitaine, mais suprieure celle des les Cook, archipel tranger le plus proche de Tahiti, et mme celle de la Nouvelle-Caldonie, crot de quatre cinq mois par an depuis dix ans. Le taux de mortalit est stable sur les dix dernires annes, alors que la population vieillit. Le taux de

La mdecine scolaire reprsentait en 2007 plus de 35 000 consultations annuelles de mdecins, alors que ce nombre aurait t rduit 7 000 en appliquant les rgles retenues au niveau national (une visite pour les enfants de 5 6 ans et une visite pour les lves de 3me). 157 Notamment celles lies lobsit, lalcoolisme, le tabagisme et les accidents de la circulation.

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LE SYSTEME DE SANTE EN POLYNESIE FRANAISE ET SON FINANCEMENT

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mortalit infantile sest galement stabilis, un niveau trs infrieur celui des petits pays du Pacifique Sud. Les indicateurs de moyens en matire de sant placent la Polynsie franaise au rang des pays les plus dvelopps de la rgion. La densit mdicale y est quivalente celle de lAustralie et suprieure celle de la Nouvelle-Zlande.

B - Un pilotage insuffisant
La Polynsie franaise est lune des deux seules collectivits doutre-mer dtenir des comptences exclusives en matire de sant.
Lexercice des comptences de sant dans loutre-mer franais En matire de sant, la plupart des collectivits doutre-mer ne possdent pas de pouvoirs propres, autres que ceux exercs par les communes et les dpartements en mtropole, lEtat dtenant une comptence gnrale dans ce domaine. Seules, la Nouvelle-Caldonie et la Polynsie franaise ont une comptence gnrale en matire de sant. La Polynsie franaise exerce cette comptence propre depuis la publication du dcret n 57-812 du 22 juillet 1957. Comme celle de 1996, la loi organique statutaire de 2004 affirme implicitement le caractre exclusif de cette comptence de droit commun, ds lors quelle nest pas reconnue lEtat. La Polynsie franaise a donc lentire comptence pour : - poser le cadre normatif de son action en matire de sant ; - dfinir une politique de la sant, assortie dobjectifs ; - organiser, grer et contrler le systme de sant ; - dfinir les modalits de financement de cette organisation.

Toutefois, dans les faits, elle nexerce pas pleinement ses comptences en raison dune double instabilit ; la premire affecte le niveau politique du ministre polynsien de la sant la tte duquel, au cours des six dernires annes, pas moins de dix ministres se sont succd, contre quatre seulement au cours des douze annes prcdentes ; la seconde touche les personnels dencadrement chargs, au sein du ministre, de la conception des normes et du pilotage de lensemble des structures dpendant de la direction de la sant. Le pilotage exerc par la Polynsie franaise sur le systme de sant est ainsi assur a minima.

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1 - Une rglementation laissant subsister de nombreuses lacunes


Lessentiel de la rglementation sanitaire applicable en Polynsie franaise a t dict par la collectivit doutre-mer. Les textes disponibles, relativement anciens, sont souvent incomplets, soit en raison de leur obsolescence, soit du fait dune rdaction inacheve. Les retards apports la production rglementaire laissent beaucoup dactivits sans cadre lgal. Cette difficult produire la rglementation sanitaire dans des domaines qui se caractrisent par leur volution rapide, leur complexit et leur propension gnrer de nouveaux risques est pnalisante pour le dveloppement des activits elles-mmes, le respect des droits des personnes et lexercice des responsabilits dans le cadre de lautonomie de la Polynsie franaise. Cest ainsi que les rglements, et par consquent les contrles et mises en jeu ventuelles de responsabilits qui peuvent en dcouler, sont pratiquement inexistants dans tous les champs de comptences couverts en France par les agences nationales de scurit sanitaire158.

2 - Une absence de vritable politique de la sant


Lors de ladoption de la protection sociale gnralise (PSG), la Polynsie franaise stait dote dun plan quinquennal (1995-1999), en vue de dfinir une politique de sant pour le territoire, tenant compte des ralits locales et des moyens disponibles. Aprs ce premier plan, peu suivi deffet, un deuxime plan (2001-2005) a t labor. Une valuation faite en 2005 a montr que ses traductions concrtes ont t tout aussi limites. Un tiers des stratgies prvues par le plan na donn lieu aucune ralisation. Ce plan nayant pas t prorog, la Polynsie franaise na donc plus de vritable politique de sant. Les objectifs prioritaires mriteraient pourtant dtre redfinis dans un document stratgique. La place dvolue la prvention, les arbitrages concernant la rorganisation de loffre de soins, en particulier les quilibres entre Tahiti et les archipels, les services et prestations crer, en complment de lexistant, devraient tre fixs dans ce document dorientation, labor partir des besoins de la population. La situation sanitaire cumule les donnes de morbidit propres aux populations jeunes, avec une part importante de moins de 20 ans ,
Cela concerne principalement les domaines de la radioprotection, des risques pour la sant lis lenvironnement, des greffes et de lutilisation de cellules et de tissus dorigine humaine, de lutilisation du sang et de ses produits drivs, ou de la prise en charge des cancers.
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mme si cette tranche dge est en rgression depuis 2002, et celles dune population dont le vieillissement est dj constat, puisquen 2027, une personne sur six aura plus de 60 ans. Le dveloppement attendu de certaines pathologies lies lobsit, au diabte et dautres maladies mtaboliques va susciter un besoin la fois de capacits hospitalires spcialises et de formes diversifies et non hospitalires de prise en charge. Ces perspectives, proches et certaines, devraient tre values par les autorits polynsiennes et donner lieu une anticipation de leurs rpercussions financires, ainsi qu une planification adapte des actions prventives et curatives mener. Dans cette perspective, la collectivit devrait aussi entreprendre llaboration dun document de planification des besoins en personnels de sant, tenant compte des spcificits locales, sans chercher saligner sur les densits trs suprieures observes en mtropole159, qui ne constituent pas forcment un modle ou un objectif adapt au contexte polynsien.

3 - Un schma dorganisation sanitaire non ractualis


La dcision implicite dabandon du plan pour la sant en 2005 ne laisse plus subsister, comme document opposable, quun schma dorganisation sanitaire dj ancien, expir en dcembre 2007, et prorog pour une dure de cinq ans en dcembre 2008. Cette prorogation assortie daucune modification du document, dont la matire est limite aux activits et quipements lis lhospitalisation, risque de faire prvaloir jusquen 2013 les hypothses initiales du schma, poses en 2001 lors de son laboration, alors que certaines sont aujourdhui dpasses. Il serait souhaitable que la Polynsie franaise se dote de nouveaux documents de planification et dorganisation sanitaire, tenant compte de lvolution rcente de lappareil hospitalier et des volutions prvoir pour les dix prochaines annes. Lentre en service du nouvel hpital du Taaone offre loccasion de dfinir un schma intgrant les orientations dun nouveau plan pour la sant. La complmentarit des moyens, notamment entre structures publiques et prives, devrait y tre prsente comme un axe fort damlioration de lefficience du systme de soins.

Une tude mene en juin 2009 fait ressortir notamment que la densit des pharmaciens est de 49 pour 100 000 habitants en Polynsie franaise contre 114 pour la France entire. Celle des infirmiers est de 441 pour 100 000 habitants contre 783 pour la France entire.

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4 - Une rgulation insuffisante de loffre de soins


La mise en pratique du schma dorganisation sanitaire de la Polynsie franaise au cours des cinq annes ayant suivi son adoption (2003-2007) montre que les ambitions affiches nont pas t atteintes. Le document na pas t considr comme un outil de rgulation de loffre de soins et de recherche dune rpartition optimale des ressources. Un bilan dtaill des actions prvues au schma dorganisation sanitaire, prsent lors de lvaluation de mai 2008, rvle que sur ses 162 objectifs, 33 seulement ont t pleinement raliss. Le rgime des autorisations dactivit hospitalire et dquipement devrait constituer le moyen pour la collectivit doutre-mer de rguler loffre dhospitalisation. Mais, en ltat, le dispositif appliqu en Polynsie franaise, insuffisant dans sa conception comme dans sa mise en uvre, ne permet pas la matrise des activits autorises, de leur cot et de leur qualit, par les autorits. La priodicit de lengagement des procdures dautorisation est alatoire et nettement insuffisante. Le contrle de la conformit aux engagements pris est presque inexistant. Il est donc souhaitable de prendre les dispositions permettant de faire du processus dautorisation un vritable outil de pilotage des activits et des dpenses dcoulant des autorisations. Aprs quoi, il serait possible de le complter par une contractualisation avec chaque titulaire dautorisation.

5 - Une information mdicale incomplte et ancienne


La Polynsie franaise doit imprativement faire des progrs en matire dinformation mdicale. Certaines donnes sur les aspects particuliers de ltat de sant des populations ne sont pas accessibles ou ne sont pas renseignes, notamment les taux spcifiques160, les incidences et les prvalences. Les indicateurs de sant disponibles pour la Polynsie franaise sont gnraux et incomplets par rapport ceux produits par lOrganisation mondiale de la sant. Les rsultats des enqutes gnrales de rfrence les plus rcentes sur ltat de sant des polynsiens remontent 1995. Une nouvelle enqute gnrale vient seulement dtre lance au second semestre 2010 par le ministre de la sant sur un chantillon de 3660 personnes.
160

Taux rapports une population cible.

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Dune faon gnrale, on peut constater que les sources dinformation existantes (PMSI, registre du cancer, certificats de dcs) ne sont pas exploites par la direction de la sant. Le recensement de ces donnes sanitaires est cependant indispensable la connaissance de ltat de sant de la population et laide la dcision en matire de sant publique. Le programme de mdicalisation des systmes dinformation (PMSI), introduit au CHPF en 1998 et tendu aux cliniques prives, est insuffisamment dvelopp et peu utilis. De mme, le projet de rseau de sant informatis, initi depuis plus de dix ans, reste inachev, faute dadhsion de toutes les parties prenantes (CHPF, mdecins libraux).

II - Un cot croissant de plus en plus difficile financer


Le cot du systme de sant de la Polynsie franaise est lev et crot de faon continue depuis linstauration de la protection sociale gnralise. Son financement ne pourra plus tre assur dans les annes venir sans une rforme permettant de rquilibrer la charge respective de la Polynsie franaise, de la CPS et des mnages, tout en donnant collectivit doutre-mer les moyens de matriser lvolution future des dpenses de sant.

A - Un cot lev et en forte croissance


1 - Un niveau lev de dpenses
En 1994, pour rpondre la proccupation exprime par les responsables politiques de connatre le montant de la dpense de sant, dans la perspective de linstauration de la protection sociale gnralise, le ministre charg de ce secteur a demand pour la premire fois llaboration des comptes de la sant du territoire. Ils nont t tablis que pour cette seule anne. En 1998, lassemble de la Polynsie franaise a dcid quelle examinerait annuellement les comptes de la sant, auxquels devait tre joint un bilan de lapplication des mesures de matrise des dpenses. Ces dispositions nont jamais t appliques. Ce nest quen mai 2010 quont t prsents de nouveaux comptes, tablis pour lanne 2008, dans lesquels la dpense courante de sant (DCS), dcrivant lensemble de toutes les dpenses engages par les financeurs publics et privs pour la fonction sant, reprsentait plus de 72 milliards de F CFP (604 millions deuros), soit lquivalent de 48,7% du budget de la Polynsie franaise et 13% de son PIB.

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DEPENSE COURANTE DE SANTE Dpenses en faveur des malades dont Soins hospitaliers Soins ambulatoires Transports Mdicaments et prothses Indemnits journalires Dpenses de prvention Dpenses en faveur du systme de soins Dpenses de gestion gnrale de la sant TOTAL DEPENSE COURANTE DE SANTE

En MFCFP 68 355 28 921 19 536 1 805 10 260 4 842 2 991 735 3 001 72 091

En M 572,81 242,35 163,71 15,13 85,98 40,58 25,06 6,16 25,15 604,12

Sources : Comptes de la sant 2008 de la Polynsie franaise (direction de la sant)

Ces donnes permettent de situer la Polynsie franaise dans un ensemble de pays trs dvelopps, un niveau bien suprieur celui des archipels du Pacifique Sud et de la plupart des pays du monde161. Compare celle de la France mtropolitaine, qui lui est suprieure denviron un quart, la dpense de sant par habitant en Polynsie franaise pourrait apparatre modeste. Toutefois, il convient de tenir compte du fait quelle nintgre pas les cots de structure des services et prestations non assurs sur son territoire alors quelle bnficie, grce aux vacuations sanitaires, de lappareil hospitalier national.

2 - Des dpenses en forte croissance depuis 1994


Entre 1994 et 2008, la dpense courante de sant est passe de 31,4 72,1 milliards de F CFP (de 263 604 millions d), soit une progression de 129 % (contre 88 % en France mtropolitaine), avec une moyenne de croissance annuelle de 6,2 %. Dans la mme priode, le PIB a progress de 54 %, soit une croissance moyenne annuelle de 3,26%.

Selon lOMS, la dpense par habitant est en effet de 2842 dollars amricains (USD) en Polynsie franaise contre 3599 en France et 2744 en Nouvelle-Caldonie, alors quelle nest que de quelques centaines de dollars dans la plupart des archipels voisins de la Polynsie franaise.

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Sur la priode la plus rcente, le diffrentiel de croissance constat avec la mtropole reste important. Ainsi, les dpenses dassurance maladie ont cr de 19,5 % en Polynsie franaise entre 2005 et 2008, alors que la hausse des dpenses quivalentes au niveau national162 ntait que de 12,8 % sur la mme priode. La mise en place de la PSG qui a permis le dveloppement de laccs aux soins paramdicaux explique pour partie cette progression. Le nombre de personnes admises au bnfice de la longue maladie , avec un taux de prise en charge de 100 %, a galement sensiblement augment.

3 - Une tendance durable pour les annes venir


Plusieurs facteurs laissent craindre la poursuite dune forte croissance des dpenses de sant dans un avenir proche. Les caractristiques de la morbidit, combines au vieillissement de la population, gnreront des surcots importants et durables. De plus, le nouvel hpital public du Taaone (CHPF) devrait entraner un surcot de fonctionnement valu, selon les hypothses, entre 1,4 et 3 milliards de F CFP par an (11,7 25,1 millions d)163, ces estimations nintgrant pas les cots lis aux constructions additionnelles, en cours de ralisation ou prvoir, pour laccueil de la totalit des services. Par ailleurs, lexception du CHPF, le reste du parc hospitalier, public ou priv va ncessiter de nombreuses mises en conformit, encore non chiffres ce jour. Enfin, lexpansion, sur les dix dernires annes, des dpenses lies aux professionnels de sant du secteur priv soulve la question de labsence de matrise de lvolution de ces dpenses par les pouvoirs publics et la CPS.

B - Un financement de plus en plus difficile assurer


Face lvolution rapide des dpenses, les deux principaux financeurs de la sant, la CPS et la Polynsie franaise, ont des difficults croissantes assurer lquilibre du systme, la crise conomique actuelle
162

Consommation de soins et de biens mdicaux publie pour la France entire par la DREES (Comptes de la sant). 163 Les charges que devra supporter la collectivit doutre-mer au titre de lamortissement des btiments, soit au minimum 10, 9 millions d, seraient ajouter ces montants.

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ayant aggrav les problmes structurels quils devaient dj surmonter. Seule une rforme de grande ampleur, associant des mesures de rquilibrage du financement entre les diffrents partenaires et des mesures renforant leffectivit du rle de rgulateur de la collectivit doutre-mer, est de nature garantir la prennit du systme.

Le financement du systme de sant en Polynsie franaise Le systme de sant polynsien est financ hauteur de 60 % par les cotisations des assurs sociaux et de leurs employeurs, verses la caisse de prvoyance sociale (CPS), hauteur de 30 % par la collectivit doutre-mer, et de manire plus marginale par les mnages (6 %) et par lEtat (2 %). La caisse de prvoyance sociale de Polynsie franaise a t cre en 1956 sous le nom de caisse de compensation des prestations familiales des tablissements franais dOcanie, en sappuyant sur les dispositions de la loi du 1er avril 1898 sur les socits de secours mutuels, pour assurer les risques maladie, famille et vieillesse. Elle jouit de la personnalit morale et de lautonomie financire. A la suite dun accord cadre de 1993, sign entre lEtat et la collectivit doutre-mer, lassemble de la Polynsie franaise a instaur, par dlibration du 3 fvrier 1994, une protection sociale gnralise (PSG), rendant obligatoire la couverture du risque maladie. Cette rforme a constitu un progrs social incontestable dans un territoire o existent de fortes ingalits de revenus. Elle permet, en effet, dassurer le remboursement des soins de ville et dhospitalisation dans une fourchette de 80 100 %, selon le rgime et la nature du risque couvert. La protection sociale gnralise est assure par les trois rgimes territoriaux grs par la CPS : - le rgime des salaris ; - le rgime des non salaris ; - le rgime de solidarit. Chaque rgime est administr de faon autonome par un conseil dadministration (salaris et non salaris) ou un comit de gestion (solidarit).

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La Polynsie franaise finance, pour sa part, directement ou indirectement, prs de 30 % des dpenses annuelles de sant, dont : - 17,9 % sous forme de concours aux rgimes sociaux (lintgralit du budget du rgime de solidarit et une grande partie de celui du rgime des non salaris, 43 % en 2008)164 ; - 12% au titre de la gestion des structures de soins (autres que le CHPF), de la prvention et de ladministration de la sant. Pour le nouvel hpital du Taaone (CHPF), bien quaucune convention ne soit encore signe, le principe retenu est que le CHPF ne supporterait sur son budget que la charge des quipements. Lamortissement des btiments, qui devrait varier entre 1,3 et 1,4 milliards de F CFP (entre 10,9 et 11,7 M), resterait ainsi la charge de la Polynsie franaise et ne serait donc pas financ par la CPS. LEtat, troisime partenaire institutionnel, stait engag en 1994 participer au financement de la PSG. Dans le cadre de deux conventions solidarit-sant , la Polynsie franaise a ainsi bnfici, entre 1994 et 2007, de 44,3 milliards de F CFP (371,2 millions d) de subventions de lEtat. Depuis 2008, lEtat a cependant suspendu tout financement du secteur solidarit-sant , en subordonnant la reprise de cette aide lengagement dactions par la collectivit doutre-mer pour contenir les dpenses sociales. Sa participation au financement des dpenses de fonctionnement du systme de sant est donc actuellement ngligeable. Il nen va pas de mme pour linvestissement. Au 31 dcembre 2009, les oprations dinvestissement du budget de la Polynsie franaise, pour le secteur de la sant, qui navaient pas t cltures avant 2005165, ont t finances par lEtat hauteur de 72 %. Pour le nouvel hpital (tude, construction des btiments, quipements), la participation de lEtat se situe 79 %, grce laffectation dune grande partie de la dotation globale de dveloppement conomique (DGDE) verse par lEtat. Enfin, dans le cadre du contrat de projet 2008-2013, lEtat sest engag financer 50 % dun montant total doprations relatives au systme de sant valu 8 072 MF CFP (67,6 millions d).

Ces versements sont financs par la contribution de solidarit territoriale (CST) et la taxe de solidarit, qui napparaissent pas dans le budget de la collectivit, bien quayant un caractre fiscal. 165 Soit 401 millions d en crdits de paiement mandats cumuls.

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1 - Les difficults croissantes des deux principaux financeurs quilibrer leurs budgets
Depuis cinq ans, la CPS doit faire face aux consquences de laccord intervenu en novembre 2005 entre le gouvernement de la Polynsie franaise et les partenaires sociaux. Il prvoyait en matire dassurance-maladie, une baisse des cotisations, effective au 1er janvier 2006, et la prise en charge par la collectivit doutre-mer du gros risque hospitalier . Ce second volet de la rforme na jamais t mis en place. De plus, les baisses de cotisations nont pas eu leffet escompt sur les crations demplois. Cette rforme explique, pour une grande part, le dficit de la branche maladie depuis 2006. Celui-ci a t aggrav depuis par la crise conomique : de janvier 2008 janvier 2010, 4000 emplois ont t perdus, soit 5 % de leffectif salari. Le dficit cumul de la branche maladie du rgime des salaris, qui atteignait 9,236 milliards de F CFP (77,4 ), sur les exercices 2006 2008, est dsormais estim, pour la fin de lanne 2010, plus de 15 milliards de F CFP (125,7 M), le relvement du taux de cotisation maladie intervenu en 2008 ayant t insuffisant pour rtablir lquilibre de la branche. Des mesures drastiques apparaissent donc ncessaires pour assurer lavenir lquilibre de la branche maladie, sinon sa situation financire risque damputer les rserves qui garantissent le rgime de retraites. Pour les annes futures, dimportantes hausses de cotisations seront probablement ncessaires, comme celles qui viennent dtre dcides pour 2011. Toutefois, la rforme du financement de lassurance maladie ne saurait dispenser dune action vigoureuse de contrle des dpenses et du comportement des praticiens. Le renforcement du contrle mdical et administratif de la CPS et de lutilisation du PMSI devrait ainsi permettre de raliser dimportantes conomies sur les prestations. Dans le mme temps, la situation financire de la collectivit doutre-mer de la Polynsie franaise rend plus difficile encore le financement de la dpense courante de sant. Les moyens budgtaires de la collectivit sont, en effet, de plus en plus contraints, sous leffet dune crise conomique sans prcdent qui entrane des pertes fiscales trs importantes166.

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Les pertes fiscales ont atteint 108,9 M en 2009.

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Plusieurs sources dconomie sont susceptibles dtre dgages. Une rationalisation des structures de soins, notamment hospitalires, qui ne remettrait pas en cause lavantage quelles offrent en terme de proximit pour les habitants des archipels loigns apparat possible, alors que le nouvel hpital du Taaone sapprte offrir de nouvelles capacits et de nouveaux services la population polynsienne. Une gestion plus rationnelle de ces hpitaux qui ne gnrent quune activit modeste, permettrait de mieux en cerner les cots et les avantages. Des conomies peuvent galement rsulter dune gestion plus efficace des moyens humains. Le contrle du CHPF a permis de constater quune meilleure connaissance des emplois et des effectifs permettrait damliorer la gestion des remplacements. De mme, lencadrement et le contrle du versement des indemnits dheures supplmentaires, lajustement des lignes de garde aux besoins effectifs des structures hospitalires seraient source dconomies. Enfin, le budget de la Polynsie franaise assure le financement dune grande partie du cot des structures rattaches la direction de la sant. Une amlioration de la couverture de ces charges par des recettes appropries, provenant de la CPS ou des mnages, permettrait de rsoudre une partie des problmes dquilibre budgtaire que rencontre la collectivit doutre-mer.

Le financement des structures sanitaires de la direction de la sant Le budget de la Polynsie franaise ne retire du fonctionnement des structures sanitaires de la direction de la sant (y compris les hpitaux priphriques) que 1,269 milliards de F CFP (10,6 M) de recettes pour un cot de fonctionnement de 6,5 milliards de F CFP (55,1 M), soit un taux de couverture de 19 % (21 % pour les hpitaux priphriques et 17 % pour les autres structures). Or, ces structures sont frquentes, comme le CHPF, par les ressortissants de tous les rgimes, y compris ceux du rgime des salaris (RGS) qui sont souvent majoritaires. Ds lors, labsence de couverture des charges de ces units au-del de 19 % a du mal se justifier, de mme que labsence de perception du ticket modrateur sur les ressortissants des rgimes autres que le RSPF.

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Par ailleurs, les recettes des sjours dans les hpitaux priphriques sont tarifes sur une base peu raliste, qui na pas t revue depuis 1995, de 4 10 fois infrieure aux tarifs quapplique le CHPF aux ressortissants des rgimes hors CPS. Lapplication de ces derniers tarifs lactivit ralise par les hpitaux priphriques fait ressortir un manque gagner annuel proche de 1,107 milliards de F CFP (9,3 millions d). Si les hpitaux priphriques entraient dans le champ de la dotation globale, cest la totalit de leur budget (3,473 milliards de F CFP ou 29,1 M) qui aurait alors vocation tre finance par les rgimes sociaux et non 21 % de leur cot, comme cest actuellement le cas.

2 - La rforme du financement du systme de sant suppose un rquilibrage entre les financeurs et une raffirmation de la prminence de la collectivit doutre-mer dans le processus de dcision
La collectivit doutre-mer participe, dans une proportion leve, au financement des dpenses de sant, alors qu linverse, la part incombant aux mnages ou leurs assurances complmentaires est modeste (6 %). Au niveau national, la part de lEtat dans le financement des dpenses de soins et de biens mdicaux nest que de 1,3 % et celle des mnages, y compris les organismes complmentaires, de 23,2 %.

100 % 80 % 60 % 40 % 20 %

Les financeurs de la dpense courante de la sant en 2008


75,5% 60,1%

29,9% 13,7% 6% 0% 0% Organismes complmentaires Mnages 9,5%

4% 1,3% Etat et divers

0% Assurance Maladie Collectivits territoriales

Polynsie franaise

France entire

Sources : France entire DREES, comptes de la sant 2008 Polynsie franaise, Direction de la sant, comptes de la sant 2008, aprs retraitement,

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Une rforme de la protection sociale gnralise ne peut ignorer cette donne qui pourrait conduire envisager une volution de la rpartition du financement des charges entre les mnages et les institutions. Il ne serait pas anormal de faire supporter par lassurance maladie, les mnages et les assurances complmentaires, sous rserve du maintien du financement par la Polynsie franaise du rgime de solidarit, une partie plus importante du cot des prestations dispenses par les structures sanitaires de la direction de la sant, selon les rgles de facturation de droit commun. La raffirmation de la prminence de la collectivit doutre-mer dans la dfinition de lquilibre financier du systme de sant devrait tre le second axe majeur de cette action. Le ministre de la sant ne dtient pas de comptence gnrale lui permettant de piloter lensemble du systme de sant ni, a fortiori, dinflchir le rythme de croissance des dpenses de ce secteur. La tutelle de la Polynsie franaise sur la CPS est exerce par le ministre de la solidarit et de la famille, lequel prside le conseil de gestion du rgime de solidarit. Mais il ne sagit l que dun simple contrle de lgalit qui ne permet pas dasseoir une stratgie dencadrement des dpenses, les arbitrages tant rendus dans le cadre de discussions conventionnelles. Le conseil des ministres ne fixe les rgles applicables aux prix, tarifs, et montants des prestations au titre des diffrents rgimes de protection sociale, quen fin de processus, aprs que les conseils dadministration du CHPF et de la CPS notamment, ou la commission de sant largie sont parvenus un accord. A aucun moment, le ministre de la solidarit et de la famille ne fixe dobjectifs, ne se prononce sur les moyens mobiliser, ni ne dfinit dindicateurs de mesure des degrs de ralisation de ces objectifs. Le ministre de la sant, pour sa part, est simplement habilit participer la politique de matrise des dpenses de sant, sans que les modalits de cette participation ne soient dfinies. Le contrle exerc par lAssemble de la Polynsie franaise nest pas plus effectif que celui de lexcutif. La collectivit doutre-mer avait pourtant, loccasion de la gnralisation de la protection sociale, conu en octobre 1998, des dispositions rigoureuses, visant assurer une matrise de lvolution des dpenses de sant. Ce dispositif, ambitieux au dpart, est dsormais dpourvu de tout mcanisme de contrle, de limitation ou de sanction, le juge administratif ayant annul les dispositions prvues cette fin par la collectivit et aucune autre mesure nayant t adopte ultrieurement pour les remplacer.

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Enfin, la pratique conventionnelle des acteurs de la sant conduit parfois contourner les dispositions rglementaires. Lexemple du CHPF, qui reprsente lui seul 74 % des dpenses dhospitalisation publique et prive en Polynsie, est, cet gard, instructif. Dune part, le budget du CHPF est formellement arrt par le conseil des ministres de la Polynsie franaise, alors quil est pralablement fix entre la CPS et le CHPF sans aucune instruction des ministres de tutelle. Dautre part, les dispositions rglementaires de 1998 instaurant, pour cet tablissement, le principe de la dotation globale ont t dnatures, par leffet de conventions passes entre la CPS et le CHPF, qui ont retir, sans base lgale, lhospitalisation de jour du champ dapplication de la dotation globale. Ce dispositif a t complt, en 2006, par la mise en place dune tarification lactivit qui permet ltablissement dobtenir des complments de financement. Ainsi, la dotation du CHPF est forfaitaire, mais elle nest pas globale, puisquelle est verse sans prise en considration des autres recettes perues. Si ces dernires sont suprieures la prvision, elles permettent louverture de crdits pour des dpenses additionnelles. Lempilement de ces dispositions disparates ne peut favoriser ni un financement quitable de lactivit, ni une matrise des dpenses du CHPF167. Lorganisme payeur saffranchit, par ailleurs, facilement des dcisions relatives aux procdures dautorisation dactivit. Cest ainsi quun promoteur du secteur priv168 a pu obtenir de la CPS pour 2006 une dotation majore de 30 % dune anne sur lautre en invoquant un accroissement dactivit que les capacits autorises ne pouvaient lui permettre. Cette situation, qui a peu volu depuis 2006, est encourage par le faible dveloppement du programme de mdicalisation des systmes dinformation (PMSI) par les tablissements, et, par le faible niveau dexigence des payeurs et sa qualit. La Polynsie franaise doit choisir son modle de rgulation financire. Son choix devra tenir compte du poids dominant du CHPF et de lexistence dune concurrence effective sur seulement quelques segments de soins. Dans cette perspective, la production rcente des comptes de la sant est un atout pour progresser. La mise disposition annuelle des donnes tires des comptes de la sant peut servir dterminer un objectif
De 2005 2008, les financements de la CPS au CHPF ont augment de 20,8 %, soit en moyenne 6,5 % lan. 168 Les trois principaux tablissements privs de Tahiti sont depuis 2008 en dotation globale. Seul le centre de rducation fonctionnelle polyvalente est rest en prix de journe.
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LE SYSTEME DE SANTE EN POLYNESIE FRANAISE ET SON FINANCEMENT

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annuel de dpenses pour la sant, et permettre un pilotage, la fois transparent et chiffr, des politiques publiques. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les perspectives proches dun accroissement et dune diversification de la demande de soins exigent, dans un contexte conomique peu favorable des ressources nouvelles, des adaptations rapides et profondes du systme de sant polynsien et de son financement. La Cour formule, cet gard, les recommandations suivantes articules autour de quatre axes principaux. La dfinition et la hirarchisation dobjectifs de sant Pour mieux anticiper les besoins de la population en matire de sant: - adopter un plan stratgique retenant un nombre limit dobjectifs quantifis ; - dterminer les moyens les plus efficients pour atteindre ces objectifs, tant en ce qui concerne loffre de soins que la scurit sanitaire ; - redfinir une politique de prvention, avec le souci den assurer lvaluation effective. Loptimisation de loffre de soins - utiliser le dispositif dautorisation des activits de soins pour dvelopper la complmentarit entre les structures publiques et prives ; - complter le dispositif existant dautorisations des activits de soins par une contractualisation avec leurs titulaires ; - redfinir la place et le rle dvolus aux hpitaux priphriques dans le cadre du schma dorganisation sanitaire, de faon suffisamment prcise pour permettre une valuation de leur activit ; - rechercher une plus grande efficience de loffre de soins en rexaminant la ncessit de maintenir chacune des units relevant de la direction de la sant.

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La refonte des principes et mcanismes de financement de la sant Pour permettre une meilleure matrise de la dpense et de lquilibre global du systme de sant : - confirmer, pour le CHPF, le principe dune dotation globale, sappuyant sur le PMSI afin de se rapprocher dune vrit des cots, et permettant de financer les activits non exposes la concurrence ; - ne maintenir lapplication dune tarification lactivit, dans un premier temps, que pour les secteurs soumis une vritable concurrence ; - rechercher un rquilibrage du financement de la sant par la CPS et la Polynsie franaise, notamment grce au dveloppement des organismes complmentaires (mutuelles, assurances et socits de prvoyance), et la participation des mnages, sous rserve du maintien du financement du rgime de solidarit par la collectivit doutre-mer ; - engager une recherche systmatique des conomies pouvant rsulter dune rationalisation de la gestion des ressources humaines, dun meilleur contrle des dpenses ou dune rorganisation des structures de soins. Laffirmation de la prminence de la Polynsie franaise dans les processus de dcision Pour raffirmer le pilotage du systme de sant par la collectivit doutre-mer : - mettre jour le droit de la sant ; - prenniser la production annuelle des comptes de la sant ; - mettre la disposition des autorits administratives et politiques des informations fiables sur lactivit mdicale et les dpenses de sant, issues des systmes dinformation mdicalise ; - veiller leffectivit de la ralisation des conditions dcoulant des autorisations dlivres ; - fixer, dans un cadre lgal appropri, des objectifs de dpenses et de recettes du secteur sant opposables aux diffrents intervenants, soit en faisant voter par lassemble de la Polynsie franaise lquivalent dun ONDAM169, soit en mettant en place des conventions dobjectifs et de moyens.

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Objectif national des dpenses dassurance maladie.

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REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANTE

Le Gouvernement de Polynsie franaise dtient, comme le rappelle la Cour, une comptence exclusive et entire en matire de sant. Les services du ministre franais de la sant, et plus particulirement la Direction gnrale de l'offre de soins (DGOS) ont cependant pu tre amens intervenir en appui, la demande des autorits sanitaires polynsiennes et sous convention, dans ces secteurs. Ainsi, en 2007 et 2008, des missions d'experts ont prconis un certain nombre de mesures pour prparer l'ouverture du nouvel hpital et se sont attaches : - proposer une structuration des activits et une organisation adaptes au projet d'tablissement, - tablir la cartographie des processus et circuits hospitaliers, - anticiper l'impact de l'ouverture du nouvel hpital en matire de ressources humaines, - valuer et rationaliser les cots de fonctionnements futurs, - mettre en uvre la dmarche continue de la qualit, -valuer la gouvernance et proposer d'ventuelles amliorations, - organiser et planifier les oprations de dmnagement. Elles ont t compltes en 2009 par une mission prospective portant sur la mise en place du dossier-patient, l'hygine hospitalire et la vigilance sanitaire. Plus rcemment le ministre de la sant de Polynsie a sollicit mes services pour qu'une nouvelle mission soit envisage sur trois thmes : - l'organisation des soins - la gouvernance du systme de sant - ladaptation du programme immobilier Cette mission est en cours d'organisation. Il convient enfin de rappeler que de nombreux personnels de sant et administratifs sont affects depuis la mtropole en Polynsie par voie de dtachement et/ou de mise disposition et qu'une rvision de ces dispositifs est l'tude.

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REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

La Polynsie franaise a une comptence gnrale en matire de sant depuis le dcret n 57-812 du 22 juillet 1957. Comme le note la Cour, le caractre exclusif de cette comptence est implicitement affirm par la loi organique statutaire de 2004 qui ne reconnat pas cette comptence l'Etat. La Cour relve la situation proccupante du systme de sant polynsien et indique que la question de son financement futur par la collectivit publique, la Caisse de prvoyance sociale (CPS) et les mnages, devrait tre pose rapidement compte tenu des perspectives d'volution anticipes. L'enjeu est effectivement important car si la Polynsie est relativement bien positionne en ce qui concerne l'esprance de vie, le taux de mortalit et la mortalit infantile, l'absence d'une vritable politique de sant et d'une rflexion prospective sur les sujets d'organisation sanitaire la rend budgtairement et mdicalement vulnrable compte tenu de 1'volution dynamique des dpenses de sant. La proccupation relative l'volution des dpenses est renforce par le fait que les deux sources principales de financement, la CPS et la Polynsie franaise, sont elles mmes en situation de tension budgtaire. Je souscris pleinement aux constats de la Cour et prends acte des prconisations visant une adaptation rapide et profonde du systme de sant de la Polynsie franaise. Ainsi, je note que le pilotage du systme de sant pourrait opportunment tre renforc, la fois par 1'laboration et 1'actualisation de rfrentiels juridiques adapts, la description des besoins en sant, la dfinition d'objectifs prioritaires, la finalisation d'un plan permettant de les atteindre et par la production de comptes de la sant. De mme, la planification hospitalire devrait galement tre entreprise et adosse une exploitation vigilante des donnes du programme de mdicalisation des systmes d'information (PMSI), sans ngliger la matrise des dpenses de ville par une action dtermine sur le contrle des dpenses et du comportement des praticiens. Enfin, je note les recommandations de la Cour relatives au besoin de rquilibrage du financement de la sant entre la CPS, et la Polynsie et les

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mnages et les assurances complmentaires tout en recherchant activement toutes les sources d'conomies potentielles. Dans ce contexte, je suivrai avec la plus grande attention les mesures qui seront dcides par la Polynsie franaise pour rformer son systme de sant.

REPONSE DE LA MINISTRE CHARGEE DE LOUTRE-MER

Les domaines de la sant et de la protection sociale relvent de la comptence des autorits de la Polynsie franaise depuis le dcret 57-812 du 22 juillet 1957. Le statut d'autonomie interne du territoire, vot en 1984, confirme cette comptence et donne lieu la cration d'un ministre de la sant du gouvernement de la Polynsie franaise, s'appuyant sur une direction de la sant et la caisse de la prvoyance sociale (CPS), charge du systme de protection sociale du territoire. La Cour relve que le systme de sant en Polynsie franaise est de qualit et qu'il est confront deux enjeux majeurs : un pilotage du systme de sant dfaillant et un cot croissant des dpenses. Les enjeux sont d'autant plus significatifs que les dpenses de sant reprsentent lquivalent de 48,7 % du budget de la collectivit de la Polynsie franaise. Cette progression continue des dpenses constitue un risque majeur pour les finances de l a collectivit et conduit s'interroger sur la structure du financement du systme de sant en Polynsie franaise, assur hauteur de 30 % par la collectivit et 6 % par les mnages ou les assurances complmentaires, alors que sur lensemble du territoire franais, la contribution de lEtat nest que de 1,3 %, mais de 23,2 % pour les mnages ou assurances complmentaires. Le rapport propose de mieux repartir le financement du systme de sante entre les mnages et les institutions et de raffirmer la prminence de la collectivit dans la dfinition de l'quilibre financier du systme de sant. Je souscris pleinement l'expertise conduite par la Cour, la lumire notamment de ces conclusions, le Ministre charg de loutre-mer continuera suivre avec attention les mesures mises en place pour reformer le systme de sant et contribuer son quilibre financier.

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REPONSE DU PRESIDENT DE POLYNESIE FRANAISE

Ce rapport nous interpelle, car il synthtise les constats dresss antrieurement par la Chambre territoriale des compte et l a Cour des comptes, confirms par les expertises conduites en interne par les services et les mini stres concerns (ministres chargs des finances et de la sant, inspection gnrale de 1'administration, direction de la sant) et en externe par la mission dappui des corps dinspection gnrale, dont Je rapport a t remis en septembre 201O. Dans une situation de crise et de contraintes budgtaires lourdes, le gouvernement que j 'ai l'honneur de prsider, est conscient qu'il doit rapidement relever le dfi de prserver notre systme de sant et de protection sociale, tout en mettant en uvre rorganisations indispensables pour assurer sa survie. Il est vrai que notre systme de sant est sur le plan de l a qualit satisfaisant, qu'il est peru et vcu comme une mission essentielle de service public, qu'il offre une couverture maladie universelle dans le cadre d'un systme de protection sociale dont personne ne souhaite quil soit remis en ca use. Mais il est vrai aussi que nous devons mettre en uvre les ncessaires rorganisations de l'offre global e de soins en veillant ne pas creuser encore les dsquilibres constats entre Tahiti et les les loignes, que nous d e v o n s enfin rtablir les grands quilibres budgtaires, pour nous permettre de financer notre systme de soins, dans la limite des moyens du Pays. Dans ce cadre, deux grands chantiers ont t lancs depuis le dbut de 1'anne dernire. Aprs la ncessaire phase de dmarrage, objet de l'anne 2010, 2011 sera consacr leur phase de dveloppement. Le premier chantier traite de la rorganisation de notre service public. Dans ce vaste ensemble il s'attachera plus particulirement redfinir le cadrage de l'offre publique de soins et les ncessaires synergies dvelopper avec le secteur libral. Le second s'attache la rorganisation en profondeur du financement de notre protection sociale. L'anne 2010 a t consacre au rtablissement des quilibres et la rduction, sur plusieurs exercices, des dficits creuss depuis 2 ans dans les comptes de certains rgimes. L'anne 2011, quant elle, est ddie une dmarche de rforme globale du systme et de son fonctionnement, pour garantir sa prennit et le principe de solidarit entre les citoyens et les gnrations.

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En dehors de ces considrations relevant de l'thique et des objectifs de saine gestion des moyens publics, le rapport sus voqu n'appelle aucune remarque particulire de ma part. Cependant, le ministre en charge de la sant m'a saisi des remarques suivantes qu'appellent de sa part les recommandations formules : 1. Une organisation gradue et intgre, avec jusqu' prsent, une large place prvention S'agissant de l'EPAP, la structure est ferme depuis le 31/12/2010, dans le droit fil des recommandations du rapport de la mission des corps d'inspection gnrale de l'Etat. 2. Une information mdicale incomplte et ancienne Le rapporteur souligne une grande faiblesse de la direction de la sant, mais aurait pu signaler l'existence du document de La sant observe, dont la dernire dition date, ilest vrai de 2002. Il n'voque pas non plus les nombreuses thmatiques portes par la direction de la sant, telles les conduites addictives des jeunes, la sexualit... 3. Un niveau lev de dpenses Dans les comptes nationaux, ne sont prises en compte que les dpenses effectues sur le territoire national. Par contre, compte tenu de l'importance des dpenses gnres par les vacuations sanitaires extrieures la Polynsie franaise (plus de 5% de la consommation mdicale totale), elles sont intgres dans les comptes de la sant de la Polynsie franaise. 4. Une tendance durable pour les annes venir Parmi les causes de la poursuite de l'augmentation des dpenses de sant, des points importants n'ont pas t cits : sant mentale, soins de suite et rducation, programme de lutte conte les addictions, la sant dans les les et zones isoles. 5. Le financement des structures sanitaires de la direction de la sant La Polynsie franaise finance directement des structures de soins (dispensaires, hpitaux priphriques...). Il est lgitime qu'une partie des charges lies leur fonctionnement soit prise en compte par les rgimes de protection sociale, [rgime des salaris (RGS), rgime des non salaris (RNS), rgime de solidarit de la Polynsie franaise (RSPF)], mais il est galement lgitime que le Pays finance une partie de cette activit.

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Pour conclure, en regard de ces constats lucides de la situation, nous ne pouvons que reprendre notre compte les conclusions et recommandations de la Cour, autour des quatre axes principaux exposs : - dfinition et hirarchisation des objectifs de sant, - optimisation de l'offre de soins, - refonte en profondeur des mcanismes de financement de s ant, - affirmation de la prconisation de la Polynsie franaise dans le processus de dcisions.

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DU CENTRE HOSPITALIER DE LA POLYNESIE FRANCAISE

Le projet de rapport le systme de sant en Polynsie Franaise et son financement appelle de ma part les observations suivantes : 1) Il est mentionn l'absence de convention relative l'occupation du btiment du nouvel hpital par le CHPF. Je souhaite prciser que cet actif a fait l'objet d'un arrt d'affectation au profit de la direction de la sant en date du 11 aot 2010 et qu'une convention temporaire d'occupation est en cours de signature entre la Direction de la sant et le CHPF. 2) Dans ce mme paragraphe il est indiqu que l'amortissement des btiments devrait varier entre 1,3 et 1,4 milliards de F CFP . Sur ce point je souhaite corriger cette estimation la baisse. Conformment aux autorisations de programme adoptes par l'assemble de la Polynsie franaise l'enveloppe financire relative ce btiment est aujourd'hui arrte la somme de 39 milliards F CFP, ventils comme suit : Premire phase travaux (Bouygues) : 7 milliards XPF Deuxime phase travaux EAD : 32 milliards XPF

Un amortissement linaire sur une priode de 40 ans reprsenterait des dotations annuelles de l'ordre de 1 milliard de F CFP. 3) Il est indiqu que l'hospitalisation de jour, facture en sus, est place hors champ de la dotation globale. Je voudrais indiquer sur ce point que suite au rapport de la Chambre Territoriale des Comptes il a t mis fin ce dispositif compter de l'exercice 2011. Seuls les mdicaments onreux et les dispositifs mdicaux implantables restent facturables en sus de la dotation globale. 4) Le CHPF raffirme son attachement au principe d'un financement bas partiellement sur une tarification l'activit, que ces activits soient

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concurrentielles ou non. Il convient d'ailleurs de rappeler que les activits concurrentielles (obsttrique, certaines chirurgies programmes) restent largement minoritaires dans l'ensemble des activits du CHPF. La T2A prsente de nombreux intrts qu'il serait dommageable de ngliger : Elle reste l'outil le plus appropri pour valoriser le service mdical rendu en matire d'hospitalisation ; Elle constitue un outil indispensable une allocation interne des ressources. Elle reste un incitateur fort dvelopper des outils de contrle et de pilotage internes et externes. Il faut enfin noter que l'absence de lien entre financement et activit reste fortement dmotivant pour les quipes mdicales peu enclines sinvestir en l'absence d'enjeu. En termes de matrise des dpenses de sant, il faut souligner que l'impact de la T2A pourrait tre limite 20 ou 25% du montant des tarifs et que par ailleurs le territoire pourrait disposer d'un outil de rgulation prix/volume au travers d'un coefficient gographique modulable permettant de limiter tout drapage par rapport un objectif de dpense de type ONDAM. Il faut enfin ajouter que le retour au principe du budget global contribuerait creuser dfinitivement l'cart, pour ne pas dire le foss, entre les modalits de financement et de gouvernance des tablissements de sant de la mtropole et du territoire. Il y aurait l notre sens un risque de dcrochage.

REPONSE DU DIRECTEUR DE LA CAISSE DE PREVOYANCE SOCIALE DE LA POLYNESIE

Nous avons pris connaissance avec attention du projet dinsertion le systme de sant en Polynsie franaise et son financement destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes et vous confirmons par la prsente que nous n'avons aucune observation formuler sur son contenu.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LASSEMBLEE DE LA POLYNESIE FRANAISE, ANCIEN PRESIDENT DE POLYNESIE FRANAISE (2004-2006)

Jai pris connaissance du projet dinsertion et vous confirme que je nai pas de remarque formuler.

***

Les autres destinataires suivants du projet dobservations de la Cour ne lui ont pas adress de rponse :

le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, la ministre des solidarits et de la cohsion sociale, lancien prsident de la Polynsie (1984-2004), le prsident du conseil dadministration de la caisse de prvoyance sociale.

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Chapitre II

Les exportations et lnergie

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Le soutien public aux entreprises exportatrices


_____________________ PRESENTATION ____________________ En 2009, 116 000 entreprises franaises ont export des biens et des services pour un montant de 346 Md. Au sein du commerce mondial, la part de march de la France, dsormais au cinquime rang, se dgrade depuis 1980. Rapporte aux exportations mondiales, elle est ainsi passe de 6 % en 1980 5,8 % en 1995 et 3,7 % en 2009. La France exporte de lordre de deux fois moins que lAllemagne, avec une tendance la dgradation, et 15 % de plus que lItalie. La dgradation du commerce extrieur franais a fait lobjet de nombreuses analyses macroconomiques qui lexpliquent principalement par des facteurs lis lvolution du change, la spcialisation industrielle et, de faon plus gnrale, la comptitivit des entreprises. Il aurait pu sensuivre une rduction, voire une remise en cause, du recours aux instruments classiques spcifiquement ddis au soutien des exportations, au profit dune politique, plus large et transversale, de renforcement de la comptitivit de lconomie franaise. Si cette rorientation a t amorce, la France conserve, comme ses principaux concurrents, des dispositifs nombreux destins favoriser laccs de ses entreprises aux marchs extrieurs. Outre les ngociations commerciales, menes dans le cadre europen, visant faciliter les changes, la panoplie des leviers actuels recouvre trois domaines daction : - les procdures de financement, qui permettent doctroyer des conditions financires avantageuses aux offres franaises et de favoriser la conclusion des contrats dexportation ; - laccompagnement des entreprises, consistant notamment prendre en charge certaines dpenses ncessaires leur dveloppement international ou les conseiller dans leur parcours dexportateur ; - la diplomatie conomique, qui cherche appuyer les offres des entreprises revtant un caractre stratgique, autour notamment des grands contrats .

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En intgrant dans son enqute une consultation dentreprises utilisatrices, de banques actives dans ce domaine et dautres acteurs conomiques, la Cour sest attache mesurer limpact de ce dispositif public en faveur des exportations. Il en ressort que la rationalisation des leviers de soutien est encore inaboutie, alors que les marges de manuvre sont structurellement limites. La ligne suivie ncessite de renforcer le pilotage stratgique dune politique qui vise mieux cibler les entreprises bnficiaires et matriser les risques budgtaires. Le passage dune politique axe sur le soutien aux exportations une politique dinternationalisation des entreprises apparat encore incertain.

I - Une rationalisation encore inaboutie des leviers de soutien public


A - Des acteurs et des dispositifs nombreux
Tous les gouvernements depuis 1974 ont comport un ministre ou un secrtaire dtat charg du commerce extrieur, plac le plus souvent auprs du ministre charg de lconomie. Cest actuellement le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, et en son sein la direction gnrale du Trsor, qui est responsable de la majeure partie des instruments de soutien aux entreprises exportatrices. Le ministre des affaires trangres et europennes, au titre de son apprciation des risques politiques et de lappui aux grands contrats, le ministre du budget, au regard des risques financiers qui sattachent certains instruments, le ministre de la dfense, pour les exportations darmement, dautres ministres (agriculture, cologie, nergie, dveloppement durable, etc.) y sont associs dans des proportions variables. La direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services du ministre de lconomie est galement associe aux dcisions de financement des exportations. Les leviers utiliss par ltat pour soutenir les entreprises exportatrices sont multiples.

1 - Le financement des exportations


Un assureur crdit, la Coface, entreprise prive, gre pour le compte de lEtat (362 salaris consacrs cette mission) et avec sa garantie, des procdures dassurance des contrats dexportation dont les

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LE SOUTIEN PUBLIC AUX ENTREPRISES EXPORTATRICES

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risques sont trop importants pour que les institutions financires prives interviennent, ou du moins interviennent seules. Ce schma est proche de celui qui existe dans les autres pays de lOCDE. La principale procdure - lassurance crdit de moyen et long terme - permet de couvrir les exportateurs contre le risque dinterruption de leur contrat, et les banques contre le risque de non-remboursement des crdits lexportation allous un acheteur tranger. Au titre des autres procdures, la Coface gre notamment une garantie de change, qui vise couvrir la valeur de loffre de lexportateur contre le risque de change, et une garantie du risque exportateur, qui assure les cautions des exportateurs mises par les banques et les prfinancements quelles consentent pour financer le lancement dun contrat lexport. Ltat dispose, par ailleurs, dun outil mixte de financement laide lie - comptabilise au titre de laide publique au dveloppement, qui consiste octroyer des pays trangers, en contrepartie du recours une offre franaise, des prts comportant une part minimale de 35 % 40 % dlment don (rserve pays mergents) et des dons pour des tudes ou de lingnierie (procdure dite FASEP). Enfin, au cours de lanne 2009, afin damortir les effets de la crise financire sur les exportations, la direction gnrale du Trsor a mis en place un double dispositif (Cap export et Cap + export) permettant doffrir un complment ou un substitut temporaire lassurance crdit de court terme relevant habituellement du march.

2 - Laccompagnement des entreprises


Ltat sappuie pour lessentiel, mais non exclusivement, sur un tablissement public industriel et commercial, Ubifrance (1 067 agents en 2009), destin devenir un interlocuteur majeur des PME ltranger. Cette agence conduit des oprations de promotion collective des entreprises franaises et des accompagnements individuels (renseignements, tudes de march, prospection, notamment). Ces accompagnements sont payants, mais restent en-de des prix de march. Par ailleurs, ltablissement public subventionne et organise la participation des foires et salons, finance des dpenses de prospection (procdure dite SIDEX) et assure, pour le compte de ltat, la gestion de la procdure des volontaires internationaux en entreprise (VIE). La Cour constate que la stratgie de ltablissement a t amliore, que loffre commerciale a t simplifie et que les volutions administratives apparaissent positives. Lagence sappuie sur un rseau de missions conomiques implantes dans 44 pays. Ce rseau a t progressivement constitu par le

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COUR DES COMPTES

transfert des activits daccompagnement commercial exerces par les services conomiques des ambassades, et des effectifs correspondants de la direction gnrale du Trsor. Dici 2012, dans un objectif de rationalisation administrative, toute lactivit daccompagnement commercial des entreprises encore assure par le rseau de la direction gnrale du Trsor, et les effectifs correspondants, auront t transfrs Ubifrance, qui sera alors prsent dans 56 pays. La porte de cette clarification est relle, mais les services conomiques des ambassades doivent encore jouer un rle significatif dans le soutien international aux entreprises, dune part dans les pays dans lesquels Ubifrance nest pas prsent, dautre part pour mettre en uvre des actions de diplomatie conomique, consistant appuyer les grands contrats ou assurer la protection des entreprises franaises face aux obstacles locaux de nature politique, juridique ou financire. Au demeurant, Ubifrance ne constitue pas le seul levier de ltat pour soutenir les actions des entreprises ltranger. La Coface propose ainsi, pour le compte de lEtat, une assurance prospection visant couvrir les exportateurs contre lchec dune prospection ltranger en leur versant une indemnit si les recettes commerciales ne couvrent pas les dpenses. La rcupration de lindemnit dpend du chiffre daffaires ultrieurement ralis dans la zone de prospection. Ltat a mis par ailleurs en place un crdit dimpt pour dpense de prospection. Enfin, en cohrence avec les tudes du Conseil danalyse conomique170 montrant que la politique de comptitivit des PME doit prcder le soutien leur dveloppement international, Oso a constitu rcemment dans sa gamme de financement des entreprises des prts pour lexport, sur la base dtudes de march dmontrant que, malgr les outils existants, il existait un segment pour cette activit. Tous ces outils de financement et daccompagnement peuvent aujourdhui bnficier aux entreprises exportatrices de manire cumule.

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Performances lexportation de la France et de lAllemagne. Rapport n 81, Lionel Fontagn et Guillaume Gaulier, 31 dcembre 2008.

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LE SOUTIEN PUBLIC AUX ENTREPRISES EXPORTATRICES

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Les leviers publics et les crdits budgtaires en faveur des entreprises exportatrices
(consommation de crdits de paiement en 2009 en M)
Intervenant Coface Nature de la dpense Crdits de paiement

Financement des exportations Assurance crdit Autres procdures dassurance et de garantie 14,3 M tat (aide Prts de la rserve pays mergents 147,0 M publique au FASEP : dons pour financement dtudes et 22,4 M dveloppement dingnierie franaise lie) Frais de gestion par Natixis 5,5 M tat Cap export/Cap + export Accompagnement des entreprises, soutien de leurs actions lexport Ubifrance Crdits de fonctionnement 53,8 M Crdits dintervention (actions labellises, Sidex, 18,3 M oprations collectives sur salons ) Exonration de charges sociales des VIE 43,0 M Coface Assurance prospection 53,5 M Oso Prts ou garanties pour lexport et le Fonds dveloppement international propres Etat Crdit dimpt pour dpense de prospection 13,0 M Avance remboursable pour les entreprises Non dote darmement en loi de finances Action rgalienne des services conomiques des ambassades Etat Rseau rgalien du Trsor 127,5 M

Source : Cour des comptes

B - Une rorganisation encore inacheve


La grande varit des acteurs du commerce extrieur au sein de la sphre publique et, au-del, la diversit des dispositifs de soutien ont conduit rechercher une meilleure organisation du soutien aux entreprises exportatrices qui na pas encore compltement abouti. Au sein des administrations, la commission interministrielle dappui aux contrats internationaux (CIACI), qui comprend un volet civil et un volet militaire, prside par le directeur du cabinet du Premier ministre, a pour objectif de mobiliser et de coordonner les moyens de lEtat (dmarches politiques, dispositifs de financement, etc.) afin de soutenir des grands projets faisant lobjet dune concurrence internationale et considrs comme importants pour lconomie franaise. Les projets retenus sont au nombre dune vingtaine pour le volet civil,

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principalement lis aux secteurs du nuclaire et du transport ferroviaire. Si cette commission favorise la coordination des services de ltat et conduit ltablissement de plans dactions concerts avec les entreprises, comme dans le cas du projet de TGV brsilien, elle na pas t en mesure dviter les checs de plusieurs projets quelle appuyait, comme celui du nuclaire Abu Dhabi. Elle napparat pas aujourdhui en mesure, selon les procs-verbaux analyss par la Cour, danalyser les causes de succs ou dchec des offres franaises comme cela est prvu dans ses statuts. Elle nest pas encore devenue linstance danimation et de suivi stratgique de la diplomatie conomique en faveur des grands contrats. Entre la Coface, Oso et Ubifrance, la clarification des rles napparat pas encore suffisante. Lexistence dune gamme diversifie de produits pour la prospection des entreprises se justifie, mais les exportateurs sont aujourdhui confronts trois guichets. Le transfert de lassurance prospection Oso, voire celui des plus petits budgets de lassurance prospection (ceux de moins dun an, ou uniquement lis un salon) au SIDEX, gr par Ubifrance, ont t voqus. Il a t prfr ce processus de rationalisation des conventions de partenariat croises entre les trois organismes, chacun sengageant distribuer auprs des entreprises les dispositifs de ses partenaires. Limpact de ces conventions croises na pas encore fait lobjet dun examen de la part de la direction gnrale du Trsor, et la lisibilit de cette dmarche auprs des entreprises mriterait dtre tudie. La mme dmarche de conventions croises est adopte avec les autres partenaires de lexport que sont les chambres de commerce et dindustrie, les chambres de commerce ltranger, ou les oprateurs privs spcialiss du commerce international, qui jouent un rle dterminant dans laccompagnement des entreprises. Lensemble des acteurs du commerce extrieur a t runi dans ce que les pouvoirs publics ont nomm une quipe de France de lexport et les vnements organiss ltranger font lobjet dune programmation commune dans le cadre dun programme France . Lanimation de lquipe de France de lexport ne saurait tre confie Ubifrance, qui nest dans ce domaine quun oprateur. Le pilotage de la rorganisation en cours doit tre mieux assur par lEtat, en particulier par la direction gnrale du Trsor. Les efforts entrepris ne sont certes pas ngligeables. Ils ont ainsi vis mieux dfinir le rle de chacun des acteurs. Par laccord de partenariat sign le 23 avril 2008, Ubifrance, le rseau consulaire de lassemble des chambres franaises de commerce et dindustrie, lunion des chambres de commerce et dindustrie franaises ltranger et la

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direction gnrale du Trsor ont pris lengagement de rationaliser lensemble des dispositifs de soutien aux exportations. Par cet accord, Ubifrance reconnat le rle des chambres de commerce et dindustrie pour identifier les primo-exportateurs et fait une place aux chambres de commerce franaises ltranger. Le rle confi chacun des oprateurs en vertu de ses avantages comparatifs dans le processus dexportation nest toutefois pas exclusif. En pratique, la coordination des actions dUbifrance avec celles des chambres de commerce franaises ltranger peut encore tre amliore. Ces organismes peuvent, en effet, dans certains cas, tre concurrents. Ltablissement public a pu avoir un effet dviction au dtriment des initiatives consulaires. Or ces organismes, en France et ltranger, jouent un rle, certes moindre que dans le cas de lAllemagne, quil convient de mieux reconnatre. La dmarche de partenariat a jusqu prsent ignor les rgions. Ces dernires, responsables du dveloppement conomique dans les territoires, attribuent des aides financires aux petites et moyennes entreprises pour prendre en charge une fraction de leurs dpenses de dveloppement international. Ces aides, dune grande diversit, subventionnent, pour lessentiel, des dpenses de prospection (participation des salons, etc.) et des dpenses lies la constitution dune quipe export (cadres export). Certaines rgions disposent, de surcrot, dimportantes structures ltranger. Elles ont nou des partenariats anciens avec les chambres de commerce et dindustrie. Les dispositifs mis en uvre par les rgions reprsentent un budget de lordre de 20 M annuels et sont donc dune importance quivalente au budget dintervention dUbifrance. Labsence des rgions dans la stratgie globale de soutien public se comprend donc difficilement, alors quil est souhaitable dorganiser une politique territoriale de lexportation cohrente.

C - Les ambigits du champ dintervention dUbifrance


Le modle dUbifrance demeure aujourdhui au carrefour de logiques contradictoires : lagence nest ni un simple guichet dinformation et de subventions, ni un vritable cabinet de conseil et de dveloppement daffaires. Pour son directeur gnral, lavenir dUbifrance dans le service public nest pas dtre un guichet subvention mais une agence de conseil et dorientation, disposant de moyens dEtat pour inciter les entreprises exploiter les marchs qui

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leur auront t indiqus comme prioritaires par rapport une activit donne . Lvolution dUbifrance doit tre mieux dfinie par sa tutelle. La concurrence que pourrait exercer Ubifrance vis--vis de structures prives proposant des prestations comparables sans bnficier de subventions publiques est un risque ne pas ngliger. Si Ubifrance ambitionnait de devenir un cabinet de dveloppement daffaires et dinternationalisation des entreprises, alors ltablissement devrait se montrer plus slectif dans laccompagnement des clients, adapter son personnel et revoir la tarification de ses prestations en fonction de la taille des entreprises. terme, le statut public dune telle structure et le versement dune subvention budgtaire par lEtat pourraient tre remis en cause. Si cette perspective napparaissait pas souhaitable, il conviendrait que lEtat dfinisse de manire plus prcise la mission de service public dUbifrance, dans une logique de subsidiarit par rapport lintervention des autres acteurs privs de lexport. Cette dfinition devrait intervenir dans le cadre de la rengociation de la convention dobjectifs et de moyens que ltat et Ubifrance doivent engager dans le courant de lanne 2011.

II - Des marges de manuvre structurellement limites


A - Lencadrement du soutien public par les rgles de la concurrence
Trois dispositifs multilatraux principaux encadrent les dispositifs de soutien aux exportations : le droit communautaire, les rgles de lOCDE (Organisation de coopration et de dveloppement conomiques) et celles de lorganisation mondiale du commerce. Il sagit de garantir une concurrence loyale entre les pays exportateurs afin que cette concurrence repose sur les qualits intrinsques des biens et services plutt que sur celle des soutiens publics. Le cadre rglementaire principal auquel sont soumises les entreprises franaises est communautaire. La rgle de minimis ne tolre que des aides de montants trs faibles destination des PME indpendantes. Pour le financement des exportations, la commission europenne entend supprimer les distorsions cres par les aides dtat dans le secteur de lassurance-crdit lexportation o une concurrence

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sexerce entre organismes privs et publics, ou bnficiant du soutien de ltat, dassurance-crdit lexportation . Les outils publics ont donc vocation pallier les dfaillances du march lorsque celui-ci nest pas en mesure de financer ou dassurer les contrats lexportation, condition que des primes correspondant au risque financ soient appliques aux exportateurs. Ces critres se sont ainsi appliqus au dispositif contracyclique Cap export/Cap + export. Larrangement relatif des lignes directrices pour les crdits lexportation bnficiant dun soutien public de lOCDE encadre lassurance crdit de moyen et long termes, en tablissant des niveaux minimaux de prime, en limitant les dures de crdit (dix ans sauf exceptions sectorielles). Il encadre galement les crdits daide lie en fixant certaines conditions dligibilit des pays (revenu par habitant) et des projets (non viabilit commerciale) et en fixant le niveau minimal de concessionnalit. Si cet arrangement correspond un consensus des Etats membres, reposant pour son application sur une surveillance rciproque et multilatrale, il constitue le principal instrument de modration et dencadrement des soutiens publics. Ce consensus reste nanmoins fragile, tout particulirement en matire aronautique. Ainsi, lEurope et les Etats-Unis dnoncent-ils devant lorgane de rglement des diffrends de lorganisation mondiale du commerce, les aides industrielles dont bnficie lautre partie en matire aronautique. Lapparition de nouveaux concurrents, non membres de lOCDE, fragilise galement le consensus. Il existe en matire de financement aronautique un accord spcifique au sein de lOCDE (accord ASU Aircraft Sector Understanding ). Lapplication de la rgle des pays producteurs, qui prvoit que les pays producteurs de Boeing (Etats-Unis) et dAirbus (Allemagne, Espagne, France, Grande-Bretagne) sinterdisent de soutenir, par des financements en crdit export, les livraisons davions des compagnies ariennes prsentes sur leurs territoires respectifs, est dsormais conteste devant la commission europenne par les compagnies ariennes des pays producteurs dAirbus, tout particulirement depuis 2008, ds lors que ces compagnies considrent que les carts de prix obtenus par leurs concurrents pour les achats davions Airbus grce lassurance crdit peuvent reprsenter jusqu 5 % du prix dun appareil. Les dispositions de laccord ASU ont t revues en 2010 pour que les conditions du crdit export soient rapproches des conditions de march. Les arrangements de lOCDE restent susceptibles dtre mis en

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cause devant la commission europenne ou, dans une moindre mesure devant lOMC.

B - Un champ dintervention ncessairement circonscrit


Lencadrement du soutien public par les rgles de la concurrence confre laction de ltat un rle subsidiaire par rapport au libre jeu du march. Sur un plan macroconomique, le critre le plus pertinent pour apprcier le champ dintervention de ltat est celui du montant dexportations couvertes par un dispositif de soutien public. Ce montant apparat mieux apprhend que le pourcentage dentreprises soutenues, en raison de la trs forte concentration des exportations aides sur un seul dispositif, celui de lassurance crdit de la Coface. 3,2 % des exportations franaises ont t concernes par le dispositif de soutien public en 2007, 2,8 % en 2008, mais, de manire exceptionnelle, compte tenu de la crise financire et du triplement des garanties de la COFACE qui ont jou ici un rle contra-cyclique, 6,9 % en 2009 (20,5 Md dassurance crdit en 2009 contre 7,5 Md en 2008 et 8,8 Md en 2007). Sur la priode 2005-2008, la moyenne des exportations couvertes par un dispositif de soutien public sest tablie 3 %. Lintervention publique spcifique au commerce extrieur nest pas de nature modifier substantiellement les parts de march franaises lexport. Pourtant, sur la base des derniers chiffres disponibles de 2007, la France est, parmi les pays de lOCDE comparables, celui qui soutient le plus le financement de ses exportations. Certes, 4,7 % des exportations japonaises taient couvertes par un dispositif de soutien public, mais ce soutien tait de seulement 0,7 % pour ce qui est des Etats-Unis, 1,2 % pour lAllemagne et 2,2 % pour lItalie. En termes dactivit, la Coface a dailleurs t en 2009 le premier assureur crdit au monde, et a toujours figur, sur la priode rcente, parmi les 7 premiers assureurs crdit mondiaux. Pour ce qui concerne le nombre dentreprises aides, le calcul apparat particulirement difficile, ds lors que les guichets publics peuvent aider plusieurs fois la mme entreprise. Le principal acteur en nombre dentreprises accompagnes, Ubifrance, assure des prestations au bnfice dentreprises qui niront pas toutes jusqu lacte dexportation. Sous ces rserves, Ubifrance fait tat en 2009, anne exceptionnelle du fait de la crise et du besoin accru de soutien public, de 19.500 entreprises accompagnes, contre 13 147 en 2008. En 2009, lassurance prospection

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de la Coface a bnfici 6 462 entreprises, lassurance crdit 159 entreprises et les prts dOso 284 entreprises. 920 entreprises ont eu recours au crdit dimpt pour dpenses de prospection, tandis que le dispositif de soutien contra-cyclique Cap Export/Cap+ export, encore rcent, concerne aujourdhui 2 800 entreprises. Rapport aux 91 600 entreprises exportatrices en 2009, le pourcentage dentreprises aides est de lordre de 20 %. Ce pourcentage est exceptionnel et doit tre replac dans le contexte de la crise financire. Pour les annes prcdentes, sur la base des tableaux de bord des organismes de soutien et des enqutes menes auprs des entreprises, de lordre de 10 15 % des entreprises exportatrices ont bnfici dun soutien public.

C - Une panoplie dinstruments, ajuste en permanence, comparable celle des pays de lOCDE
Globalement, les outils mobiliss par les principaux pays de lOCDE pour soutenir leurs entreprises exportatrices sont comparables. Un tel constat rduit la porte du soutien public ds lors que lensemble des pays dispose peu ou prou des mmes instruments. La stratgie conduite consiste saligner de manire permanente sur les pratiques des concurrents, dans le cadre de lArrangement OCDE, afin de maintenir le niveau de sa bote outils , au risque dune escalade des procdures. Une telle dmarche suppose une veille performante sur les diffrents systmes de financement et de soutien, y compris en-dehors des pays de lOCDE pour lesquels la visibilit est faible. Or, en matire de veille concurrentielle, au moins pour les pays mergents, la connaissance quont la direction gnrale du Trsor et la Coface des autres dispositifs reste imparfaite. En outre, la stratgie conduite rencontre aujourdhui des limites : 1 - Des diffrentiels sont apparus depuis 2008 entre les taux dintrt obtenus par les entreprises des pays disposant dun guichet public de prt direct au commerce extrieur (Allemagne, Etats-Unis, Canada), proches de celles des obligations du Trsor, et ceux obtenus par les entreprises franaises bnficiant du dispositif de la Coface, qui reposent sur des garanties au financement bancaire priv, plus proches des taux de march. Malgr les distorsions de concurrence constates, il na pas t dcid, juste titre dun point de vue budgtaire, de reconstituer un

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guichet de prt public lexport, qui a pu exister en France dans le pass (ex-banque franaise du commerce extrieur). Leffet dviction quaurait un tel guichet public sur le march priv du financement export a t pris en compte. En 2009, trois banques franaises taient classes aux trois premiers rangs du march mondial du financement lexport. Elles dtenaient 34 % des parts de march. 2 - Des instruments utiliss par certains tats (interventions en capital dans les entreprises clients, financement des investissements ltranger des entreprises, aide publique lie) ne sont pas accessibles un pays comme la France membre de lOCDE, ou du moins dans les mmes proportions, en raison de leur cot budgtaire. La concurrence de ces outils, laquelle la France peut difficilement rpondre, produit un dcalage entre le discours volontariste des pouvoirs publics et leurs leviers rels daction. Plutt que lescalade des procdures, la stratgie approprie pourrait consister ds lors dfendre davantage au sein de lOCDE une dmarche de rgulation des soutiens publics au commerce extrieur, dite dappropriation des rgles internationales . Ainsi, en matire daide publique au dveloppement lie, le constat selon lequel son aide est dlie 86 %, contre une moyenne de 79 % dans les pays membres du comit daide au dveloppement de lOCDE, pourrait conduire la France soutenir, dans les enceintes internationales, le principe dun dliement de laide plus important. La mme dmarche est entreprise dsormais, selon la direction gnrale du Trsor, pour soutenir le principe dun encadrement par lOCDE des guichets de prt direct lexport. Ces constatations doivent conduire la direction gnrale du Trsor utiliser certains des instruments de soutien public, et principalement laide lie de la rserve pays mergents, essentiellement comme un outil permettant de contrer les distorsions de concurrence pouvant rsulter dune offre concurrente proposant des conditions de financement particulirement avantageuses pour le pays client.

III - La ncessit dun ciblage plus rigoureux


A - Un effet de levier mal mesur
1 - Labsence de dispositif dvaluation
Le suivi et dvaluation du soutien aux entreprises exportatrices est presque inexistant. lexception de lassurance prospection de la Coface,

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dont leffet de levier est mesur et figure au titre des indicateurs de performance dans les documents budgtaires, les autres instruments publics ne font pas lobjet dune dmarche dvaluation rgulire et systmatique, au motif de lclatement des acteurs et des dispositifs. La direction gnrale du Trsor indique, nanmoins, que des chantiers vont tre lancs dans les mois venir. Aujourdhui, limpact de laide lie, dont lobjectif final, au-del du financement ponctuel dun grand contrat, est de susciter un flux daffaires durable vers les pays mergents bnficiaires, fait lobjet dun suivi trop partiel de la part des services conomiques des ambassades pour que la validit de la stratgie retenue ne puisse tre atteste autrement que par des exemples ponctuels. Leffet de levier dUbifrance, de ses interventions (SIDEX, subventions des foires et salons, participations collectives des foires et salons) ou de ses prestations plus individuelles (tudes de march, prospection) ne fait lobjet daucune mesure, alors que lexercice est ralis par dautres agences comparables, en Australie, aux tats-Unis ou au Royaume-Uni. La mesure du rsultat de leffet de levier pour les actions dUbifrance pourrait relativiser son impact sur les exportations. titre dexemple, en appliquant aux interventions dUbifrance leffet de levier relev en matire dassurance prospection de la Coface pour les petites entreprises indpendantes (20,1 dexportations pour 1 dargent public, mais seulement 10,8 pour les entreprises dont le chiffre daffaires est de moins de 1,5 M), les exportations engendres par lagence seraient de 130 M au titre de son budget dintervention en 2008, auxquels sajouteraient 250 M au titre de ses prestations commerciales (hors frais de gestion des volontaires internationaux en entreprise VIE).

2 - Des effets daubaine parfois importants


Plusieurs dispositifs, dont limpact est trop limit pour dclencher eux seuls une dmarche dexportation, se caractrisent par des effets daubaine importants qui pourraient justifier leur suppression. Les aides la prospection internationale des entreprises apparaissent particulirement concernes par de tels effets. Le SIDEX constitue une subvention la prospection destine aux PME dun montant de 500 ou 1.000 en fonction du pays de destination (2.678 PME bnficiaires en 2009 pour un cot de 4 M). La modicit des sommes accordes aux entreprises fait douter de limpact rel de cette aide. Une entreprise qui naurait pas les moyens de financer elle-mme une mission de prospection commerciale de ce montant serait en mauvaise posture

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pour exporter. Selon une enqute mene par Ubifrance auprs des bnficiaires, 77 % des entreprises interroges auraient men une prospection sans laide SIDEX. Le mme effet daubaine peut tre relev sagissant du crdit dimpt pour dpense de prospection. La dpense fiscale, dun cot pour lEtat de 13 M, est rserve aux entreprises recrutant une personne affecte au dveloppement international des entreprises ou ayant recours un volontaire international, exonr par ailleurs de cotisations sociales. La possibilit prvue par instruction fiscale de retenir comme personne embauche un salari dj prsent en entreprise sous rserve den embaucher un autre montre les limites de la disposition fiscale. Le dispositif fiscal apparat redondant par rapport aux autres aides distribues au sein de la sphre publique. Dautres procdures pourraient faire lobjet dun rexamen. Ainsi, les PME ou entreprises de taille intermdiaire filiales de grands groupes sont ligibles lassurance prospection de la Coface au mme titre que les entreprises indpendantes. Pour ces filiales de grands groupes, la Coface a tendance se substituer aux socits mres qui apparaissent pourtant en mesure de soutenir linvestissement de leurs filiales sur les marchs trangers. Enfin, certains outils spcifiquement orients vers les industries de la dfense, permettant le financement dinvestissements industriels sous forme davances, portant intrts bonifis aprs franchise de deux ans, remboursables sur le produit des ventes des matriels concerns lexportation, apparaissent trop modestes (9 M davances de grands groupes industriels de dfense en 2008) pour ne pas constituer des effets daubaine pour les entreprises bnficiaires.

B - Un ciblage du soutien contestable


1 - Une orientation gographique limite
Le soutien aux entreprises exportatrices, commencer par lassurance crdit, ne comporte pas une forte dimension dorientation gographique. Ubifrance a ainsi davantage tendance accompagner les entreprises vers les marchs les plus naturels de lexport franais. LAllemagne (premire destination des exportations), le Royaume-Uni (deuxime destination) et lEspagne (troisime destination) figurent parmi les huit premiers pays dactivit pour Ubifrance en termes daccompagnement dentreprises. Cela tient pour lessentiel aux

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caractristiques des entreprises aides par Ubifrance qui ne peuvent pour la plupart, en raison de leur taille, que se confronter des marchs de proximit. Toutefois, lactivit dUbifrance en direction de la Chine (deuxime pays daccompagnement pour Ubifrance) ou de Duba (quatrime pays) tmoigne dune volont daccompagnement vers des zones considres comme lavenir de lexport franais. Selon Ubifrance, les deux tiers de ses oprations commerciales (salons/missions dentreprises) ont t montes hors Europe en 2010. Le profil des dix premiers marchs prospects au titre de lassurance prospection de la Coface est trs proche de celui dUbifrance et du profil des exportations franaises. Laccompagnement des entreprises concerne peu lAfrique subsaharienne ou le Maghreb, qui pouvaient apparatre comme des zones privilgies pour le dveloppement des contrats franais.

2 - Des objectifs volontaristes de dveloppement du nombre de primo-exportateurs


La direction gnrale du Trsor a fait le constat dune rduction progressive du nombre dexportateurs (116.000 entreprises exportant plus de 150 000 en 2001, 91.600 en 2009), et dun nombre dentreprises exportatrices suprieur en Allemagne (300.000) et en Italie (200.000). Ce constat la conduite fixer des objectifs quantitatifs daugmentation du nombre dentreprises bnficiaires Ubifrance (10.000 nouveaux exportateurs et 20.000 accompagnements dentreprises en 2011) et la Coface pour lassurance prospection (passer dun stock de 5.000 bnficiaires 10.000 en 2012). De tels objectifs ont dj t fixs, sans succs, par le pass : en 2006, le directeur gnral dUbifrance stait publiquement fix pour objectif une augmentation en cinq ans du nombre dexportateurs de 100.000 150.000. Lorientation du soutien public vers des PME nouvellement exportatrices repose sur le postulat dun gisement potentiel dexportateurs. Or, lexistence de demandes dexportateurs mal prises en compte ou ignores par le dispositif de soutien public lexport nest atteste par aucune tude de march. Au contraire, les enqutes dopinion conduites auprs des entreprises rvlent un degr de satisfaction assez large parmi les entreprises qui ont recours aux instruments de soutien lexport, et un pourcentage lev dentreprises ne souhaitant pas exporter, notamment parmi les PME. Comme le montrent les travaux du conseil danalyse conomique, le faible nombre dexportateurs franais rsulte, en effet, davantage de la comptitivit insuffisante de PME de trop petite

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taille que dun recours insuffisant au dispositif public de soutien lexport.

3 - Les risques de la stratgie actuelle


La volont des pouvoirs publics, telle quelle est exprime auprs dUbifrance et de la Coface, dune augmentation du nombre dexportateurs de petite taille, exportant pour la premire fois, nest pas sans risques. Une telle politique est potentiellement inefficace sur le plan macroconomique, en raison de la faible contribution des PME aux exportations. Un tiers des entreprises exportatrices, et encore davantage pour les PME, nexporte plus lanne suivante. Elle est risque, car elle pourrait conduire des entreprises dont la structure financire est insuffisante pour exporter dmarcher des contrats susceptibles de menacer la prennit mme de leur activit en cas dchec. Elle peut tre coteuse pour les finances publiques, car elle conduit exposer lassurance prospection de la Coface un taux dchec lev, et donc une dtrioration, constate en 2009, du solde entre les indemnits verses dune part, les primes et rcuprations dautre part. De surcrot, les objectifs daccroissement du nombre de primo-exportateurs, exportant de faibles volumes, peuvent entrer en contradiction avec dautres objectifs, fixs aux mmes organismes, consistant accompagner les entreprises dans la dure (sur la base par exemple du constat en 2007 dun taux de rotation de 86 % pour lassurance prospection) ou amliorer leffet de levier de lassurance prospection, ce qui ne peut tre atteint que par un ciblage vers des entreprises moins nombreuses, mais de taille plus importante. Comme le reconnait la direction gnrale du Trsor, une approche plus qualitative de suivi dun nombre plus restreint dentreprises, notamment parmi les entreprises de taille intermdiaire, et leur accompagnement sur la dure, peut tre considre comme une alternative une politique de recrutement en masse des exportateurs, qui induit une rotation leve des entreprises bnficiaires, sans effet conomique durable. Elle peut tre complte par une coordination accrue avec le dispositif de protection de la proprit industrielle gr par lINPI (institut national de la proprit industrielle). En effet, lincapacit de certains exportateurs disposant dun avantage comptitif se maintenir durablement sur des marchs ou tendre leur implantation gographique

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peut sexpliquer par une vulnrabilit face aux risques de contrefaon ou dappropriation frauduleuse de leur technologie par des concurrents plus puissants.

C - Les limites la diversification des entreprises bnficiaires


Les exportations sont trs concentres : 1 000 entreprises ralisent 70 % du chiffre daffaires lexport ; 18 000, soit 97 % du chiffre daffaires lexport, ralisaient plus de 700 000 dexportations en 2009. Les dispositifs de soutien le sont encore davantage. Ubifrance a une clientle de PME diversifie. Toutefois, son action en faveur des volontaires internationaux en entreprises (VIE) repose sur un nombre restreint dentreprises, notamment les banques (les entreprises dont le chiffre daffaires est suprieur 200 M bnficient de plus de 60 % des volontaires). Certains instruments, comme lassurance crdit, sont par nature des instruments qui bnficient un nombre limit dentreprises, ds lors quils couvrent des contrats dont la dure de financement est suprieure deux ans, comme les grands contrats civils et militaires. Le champ des biens de consommation et celui de lagro-alimentaire ne peuvent, par exemple, tre couverts par ce soutien public. 10 entreprises bnficient de 65 % 85 % de lassurance crdit selon les annes : elles reprsentent moins de 5 % des exportations franaises. Six entreprises ont totalis plus de la moiti de lassurance crdit accorde en 2009. Cette concentration sur un nombre limit dentreprises saccompagne dune concentration sectorielle, dans le secteur de laronautique (plus de 20 % des engagements pris), de la dfense, de lnergie et des transports maritimes, soit entre 50 % et 80 % des engagements financs selon les annes. La concentration de risques significatifs, au regard des montants garantis, sur un nombre rduit de secteurs, voire sur un nombre restreint de pays (le Brsil concentre aujourdhui 20 % des engagements au titre de lassurance crdit) est contraire au principe prudentiel selon lequel il est prfrable de rpartir ses risques sur une assiette largie dassurs. De surcrot, la notation par la COFACE du secteur du transport arien la amene dcerner la note C+ pour 2009 et 2010 (oriente la baisse, notation B+ en 2009), ce qui traduit les risques systmiques dun secteur quelle place sous surveillance ngative . Pour dautres procdures de financement, certains effets dabonnement aux procdures peuvent tre constats. Ils devraient

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conduire une recherche de diversification sectorielle. Pour les dons octroys dans le cadre du FASEP, lobjectif explicite de la direction gnrale du Trsor est de diversifier les prestataires, en prvoyant 40 % de nouveaux prestataires par an. En revanche, en ce qui concerne la rserve pays mergents, une entreprise, par ailleurs troisime entreprise bnficiaire de lassurance crdit en 2009, est au premier rang des bnficiaires sur lensemble de la priode 1999-2008, avec prs de 30 % des financements obtenus, pour 500 M. Sil parat pertinent de consacrer une partie importante des financements de la rserve pays mergents au transport ferroviaire, la question se pose de savoir si une diversification sectorielle ne serait pas envisageable, compte tenu de lexcellence dautres entreprises dans des domaines o laide lie pourrait intervenir, dans le secteur de leau ou de la gestion des dchets par exemple.

D - Une matrise des risques budgtaires accentuer


1 - Lexposition de ltat un risque budgtaire
Au total, leffort consenti par ltat en faveur du commerce extrieur reprsente de lordre de 500 M en crdits de paiement consomms au cours de lexercice 2009. Une telle approche reste nanmoins partielle. Lapprciation de leffort li la rserve pays mergents doit non seulement prendre en compte les dcaissements au titre des prts mais aussi les remboursements, qui leur ont t suprieurs en 2009 (265 M). Les procdures gres par la Coface prsentent un caractre extrabudgtaire. Ltat supporte, au titre des procdures gres par la Coface identifies par elle au sein du compte tat -, les dficits techniques (primes payes par les entreprises indemnits - rcuprations), sur lesquels sont imputs les frais de gestion de chaque dispositif. Lassurance crdit tant excdentaire, le budget de ltat a bnfici en 2009 de 1 Md de recettes non fiscales au titre de ce dispositif. Dans une logique de caisse, leffort consenti par lEtat pour les entreprises exportatrices a pu apparatre autofinanc en 2009. Cependant, les garanties octroyes par lEtat la Coface au titre de lensemble des procdures de financement de lexport reprsentaient, en 2009, 81.127 M dengagements hors bilan, dont 78.446 M au titre de lassurance crdit. Le soutien aux entreprises exportatrices prsente donc un risque budgtaire principalement li la situation du compte tat de la Coface.

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2 - Lexamen rtrospectif du rsultat du compte tat de la Coface


Le cot ventuel des prises en garantie ne se rvle qu trs long terme. La priode de plus haute sinistralit que le compte tat de la Coface ait connu depuis 60 ans les annes 1987 1992 - a conduit un dficit (net des primes et des rcuprations ultrieures), sur ces six annes, de 8,4 Md pour un encours dengagements en dbut de priode de 83,5 Md et de 55,6 Md en fin de priode. En rsultats cumuls, le pic de dficit de lassurance crdit enregistr sur le compte Etat a t atteint en 1995, pour un montant de 10,3 Md. partir de cette date, le dficit sest rsorb et la t totalement en 2004. Lassurance crdit, principale procdure du compte tat, dgage un excdent annuel. Cet excdent provient des rcuprations sur les dfauts passs, mais aussi, sur la priode la plus rcente, du diffrentiel positif entre les primes reues et les indemnits verses. Le niveau des indemnits de sinistre verses au titre de lassurance crdit a diminu jusqu devenir minime (7,7 M en 2009). Lexcdent cumul du compte tat au titre de lassurance crdit reprsente en 2009 13,2 Md. Ce chiffre ne peut apprhender lquilibre global de la politique dassurance crdit de long terme ds lors que des indemnisations ont fait lobjet dans le pass, selon la direction du budget, de financements hors compte tat de la COFACE, certaines crances dassurance crdit ayant ensuite t annules en club de Paris (cas de la Pologne pour 3,5 Md).

3 - Le pilotage des risques budgtaires


Le recours aux instruments extrabudgtaires a dj fait lobjet de travaux de la Cour la demande de la commission des finances de lAssemble nationale en application de larticle 58-2 de la LOLF. Sans remettre en cause lutilit des garanties accordes aux procdures publiques gres par la Coface, il parat possible de mieux suivre les risques budgtaires qui y sont associs. Linformation du Parlement reste limite. Certes, la lettre de la LOLF est respecte : les engagements souscrits au titre des garanties accordes la Coface figurent en tant quengagements hors bilan dans le compte gnral de ltat annex au projet de loi de rglement. Conformment larticle 34 de la LOLF, la garantie accorde la Coface a t autorise en loi de finances. Pour autant, sans que cela soit contraire la LOLF, les garanties accordes par ltat la Coface ne font lobjet daucun plafond en loi de finances. Il pourrait tre souhaitable de

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soumettre les nouvelles garanties accordes un plafond pralable vot par le Parlement ou, au moins, damliorer son information au moment du vote du projet de loi de finances initiale. En effet, dans les conditions actuelles, le Parlement nest inform qua posteriori des risques budgtaires pris par le ministre charg de lconomie. Ses dcisions sont encadres par une politique dassurance crdit annuelle, qui en fixe les lignes directrices et dtermine les niveaux dengagement autoriss pour chaque pays, dont ni le Parlement, ni la direction du budget, ne sont informs en amont. De plus, ce cadrage ne distingue pas les risques souverains et non souverains que lapprciation des risques souverains. Aucune orientation nest donne sur le risque non souverain ou le risque sectoriel. Or, lencours des risques bascule progressivement vers des risques non souverains : lencours sur les acheteurs privs reprsentait 47 % de lencours total des engagements de la Coface en 2009. Le pilotage des engagements pris sur les risques souverains pourrait, par ailleurs, tre resserr. La direction gnrale du Trsor se fixe pour objectif de maintenir lindice moyen pondr des risques souscrits entre les niveaux 2 et 4,5. Pour mmoire, le risque pays de lIran est 6, celui du Vietnam 5, celui de la Russie 4, celui du Brsil et de lAfrique du Sud 3 et celui de la Chine 2. Lindice moyen pondr est ressorti 2,68 en 2008 : la fourchette de pilotage des risques souverains pourrait ds lors avantageusement tre rduite entre 2 et 3. Enfin, lutilisation faite de la comptabilit dengagement du compte tat de la Coface, certifie par un commissaire aux comptes, apparat rduite pour circonscrire les risques budgtaires de lEtat. En particulier, le prlvement de lEtat sur le compte est tabli en fonction du rsultat technique de lassurance crdit, dans une logique de comptabilit de caisse. La Cour avait prconis, dans le cadre dune enqute ralise en 2008 la demande de la commission des finances du Snat en application de larticle 58-2 de la LOLF, la dfinition de critres objectifs prenant en compte les risques couvrir pour fixer les prlvements annuels sur la trsorerie du compte des procdures publiques. Les prlvements ne sont pas, en effet, effectus selon une logique prudentielle, dfinie par le calcul dun capital notionnel171 destin couvrir la sinistralit ultime sur les risques souscrits. Le recours la comptabilit dengagement du compte des procdures publiques de la Coface apparat donc souhaitable pour parfaire

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Montant thorique de capital destin faire face aux risques ventuels.

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la couverture des risques budgtaires de lEtat lis son soutien aux entreprises exportatrices.

IV - Une rorientation encore incertaine : du soutien aux exportations celui de linternationalisation des entreprises
A - Les limites des contreparties demandes aux entreprises
Loctroi de la garantie de ltat lassurance crdit de la Coface est sujet contrepartie. Les contrats dexportation des entreprises doivent inclure une part minimale de production et demploi franais, dite part franaise . Cette part franaise mesure notamment le recours la sous-traitance auprs des PME franaises. Le mme principe sapplique aux contrats financs par la rserve pays mergents, qui doivent contenir une part franaise dau minimum 70 %. Pour lassurance crdit, les rgles, assouplies en 2008, apparaissent librales, notamment par comparaison avec les exemples trangers. Elles doivent tre apprcies au regard de la nature du soutien public : il consiste dlivrer une garantie et supporter un risque potentiel, non une charge budgtaire directe.

Les rgles relatives la part franaise et leur contrle Le pourcentage minimal de part franaise dans les contrats financs est de 20 %. Pour que la garantie sapplique lensemble du contrat, part locale et trangre incluses, ce qui assure la comptitivit de loffre, la part franaise doit reprsenter plus de 50 % du total de la part franaise et de la part trangre172 pour les entreprises dont le chiffre daffaires est suprieur 75 M. Dans le cas contraire, et pour les contrats suprieurs 500 M, la dcision est prise au cas par cas. Les entreprises de plus petite taille jouissent dun rgime de faveur : elles bnficient de la garantie de lEtat sur la totalit de leur contrat dexportation si la part franaise est au minimum de 20 % de celui-ci.

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La part locale, qui correspond la part produite localement dans le pays client, nest pas prise en compte pour lapplication de la rgle.

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Le contrle de cette rgle est ralis en amont par une unit de deux personnes de la direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services. Elle est confronte la difficult du contrle de lapprovisionnement des grands groupes et de leurs filiales. La vrification de la rgle nest pas ralise ex post, hormis dans quelques rares cas ponctuels. Les statistiques relatives la part franaise montrent que, malgr lassouplissement des rgles, la part franaise des contrats conclus et financs entre 2007 et 2009 reste importante. Elle tait de 70 % pour les contrats civils et militaires en 2009. Pour les contrats militaires, elle a pu tre suprieure 90 % en 2006 et en 2008. En termes de contreparties demandes aux entreprises, la situation peut apparatre globalement satisfaisante. Elle doit tre apprcie, nanmoins, au regard dune analyse plus fine des dossiers. Lexamen du fichier des dossiers de la COFACE montre dimportantes disparits en termes de part franaise. Certains dossiers particuliers, de montants parfois trs levs, dans les secteurs des transports ou de lnergie, soulvent, en effet, des questions sur le mode de prise en compte de la part franaise, malgr leur caractre stratgique. De ce point de vue, linternationalisation des entreprises conduit ncessairement des offres franaises intgrant la production de leurs filiales ltranger en Europe ou ailleurs. Le soutien des entreprises europennes, comme Airbus, ncessite de dpasser une vision troite de la part nationale et de prvoir des mcanismes adapts. Sils fonctionnent dans le cas dAirbus, ils sont plus difficiles mettre en uvre dans le cadre de cooprations europennes ou internationales ponctuelles. Le financement de contrats dexportation pour lesquels la production ltranger rpond une stratgie de dlocalisation de lentreprise peut poser question. Elle est parfois encourage par les pouvoirs publics dans le cadre de transferts de technologies constituant la contrepartie lobtention dun grand contrat. Aucune rponse adapte cette volution, dans laquelle les garanties publiques accompagneraient les dlocalisations, na pu tre trouve ce stade, malgr lannonce, dbut 2010, dun renforcement des rgles qui na pas eu lieu. Laffichage de rgles ambitieuses se heurte, en effet, lenvironnement concurrentiel de lassurance crdit, la difficult pratique de suivre lapprovisionnement des entreprises et lapprcier, et un pragmatisme, sans doute ncessaire, qui conduit ltat droger, pour les plus grands contrats, et donc les plus gros volumes de garantie, aux rgles fixes.

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Les contradictions sont ainsi de plus en plus importantes entre une exigence de production nationale et demploi national et la volont de remporter des grands contrats dexportation, pour lesquels les demandes de dlocalisation de production et de transfert de technologie des clients acceptes par ltat - vont croissant.

B - Les enjeux dune action en faveur du dveloppement international des entreprises


Si les dcrets dattribution, des ministres ou secrtaires dEtat chargs du commerce extrieur prvoient que son titulaire connat toutes les affaires, en matire de commerce extrieur, que lui confie le ministre de lconomie , les administrations et organismes qui assurent le soutien des exportations des entreprises sinscrivent dans le cadre plus large du soutien au dveloppement international des entreprises. Il en est ainsi de la direction gnrale du Trsor, qui a absorb en plusieurs tapes depuis 2004 les structures de lancienne direction des relations conomiques extrieures, et doit mettre en uvre une politique transversale de soutien la comptitivit des entreprises, en particulier sur le plan international. Daprs les dispositions de larticle 50 de la loi du 1er aot 2003 pour linitiative conomique, qui porte cration dUbifrance, lagence a pour mission de favoriser le dveloppement international des entreprises franaises en ralisant ou coordonnant toutes actions d'information, de formation, de promotion, de coopration technique, industrielle et commerciale et de volontariat international . La dfinition de la mission dUbifrance est plus large que le seul soutien lexportation. Cela conduit les bureaux dUbifrance favoriser limplantation des entreprises franaises sur les marchs trangers, dans une logique positive de dveloppement conomique. Il nest pas exclu, toutefois, que des entreprises utilisent les services dUbifrance dans le cadre dun transfert dactivit de la France vers un pays tiers. Une telle situation nest pas explicitement recherche par ltablissement, mais les services quil propose peuvent y concourir, mme si les principes de sa relation avec ses clients lui prescrivent de ne traiter aucune demande dentreprise assimilable une dlocalisation. Les consquences quemporte une politique de soutien au dveloppement international, sur la base dobjectifs clairement dfinis, les limites ventuelles portes celle-ci, larticulation entre cette politique et une politique industrielle, labore notamment par la direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services

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mriteraient dtre explicites avant dacter la fin de la politique trop troite de soutien aux seules exportations. Labsence dune stratgie dans ce domaine doit tre rapidement comble. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Au regard du discours volontariste des pouvoirs publics, qui repose sur le postulat quil leur est possible dobtenir des rsultats structurels et dcisifs dans le domaine des exportations, les effets des multiples leviers de soutien aux entreprises exportatrices apparaissent limits. Latteinte de rsultats substantiels relve, pour lessentiel, en effet, des politiques structurelles de modernisation de lappareil productif franais. Ce constat doit conduire le ministre charg du commerce extrieur et la direction gnrale du Trsor dfinir une stratgie de soutien public aux entreprises exportatrices subsidiaire par rapport au march, ciblant les entreprises bnficiaires de manire plus slective et matrisant mieux les risques budgtaires. Les consquences dune rorientation du soutien public aux exportations vers celui de linternationalisation des entreprises, et les limites lies aux dlocalisations quelle pourrait, le cas chant, accompagner doivent tre clairement prises en compte par la direction gnrale du Trsor. Il lui faut dsormais formuler les objectifs et les outils de cette nouvelle politique. En consquence, la Cour recommande : - la dfinition dune politique dinternationalisation des entreprises tenant compte de ses consquences en termes demploi national ; - lamlioration du pilotage de cette politique par : . une dfinition prcise de la mission de service public dUbifrance dans le cadre de la prochaine convention dobjectifs et de moyens signe par ltat ; . le suivi des conventions croises signes entre les diffrents acteurs du commerce extrieur et une rationalisation de leur rle respectif ; . la mise en place de dispositifs dvaluation des instruments de soutien ;

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. lamlioration du dispositif de veille sur les diffrents systmes de financement et de soutien, y compris en dehors des pays de lOCDE ; - un meilleur ciblage du soutien par : . une orientation plus slective des aides vers les entreprises susceptibles dexporter sur la dure ; . la limitation des effets daubaine travers la suppression des aides la prospection que sont le SIDEX et le crdit dimpt ; . une meilleure matrise des risques budgtaires par : . une amlioration du suivi budgtaire des garanties publiques octroyes la Coface grce une meilleure information du Parlement, une meilleure apprhension des risques, en particulier non souverains, et une utilisation effective de la comptabilit dengagement.

REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE

Je tiens tout d'abord saluer le travail de qualit effectu par la Cour pour produire ce document, que j'ai lu avec intrt. Je prends bonne note des recommandations formules dans ce rapport. Ce projet appelle par ailleurs de ma part quelques observations : La situation actuelle du commerce mondial, et particulirement le fait que la production des grandes entreprises ne peut dsormais plus tre localise dans un seul pays, a bien t prise en compte dans notre politique de soutien aux exportations. Le sminaire sur les grands contrats export que j'ai prsid, en septembre 2010, a d'ailleurs permis de renforcer les moyens de soutenir les exportations, tout en tenant compte des nouvelles logiques partenariales de nos entreprises et des exigences de localisation des acheteurs trangers. S'agissant des tudes prvues par la DG Trsor sur l'valuation des instruments de soutien public, elles ont effectivement t lances sur l'aide lie, les aides d'Ubifrance et les soutiens des autres partenaires de l'exportation (OSEO, COFACE). Les conclusions de l'tude qui permettront d'apprcier l'efficacit de l'aide apporte par Ubifrance et de mesurer les performances l'exportation des entreprises aides seront connues au cours du troisime trimestre 2011. Elles permettront galement, d'une part, de slectionner les indicateurs pertinents du prochain contrat d'objectifs et de performances liant Ubifrance l'Etat pour la priode 2012-2014, d'autre part de se concentrer sur ses missions de service public, notamment

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sur ses cibles stratgiques (taille de l'entreprise, prennit de la stratgie de soutien) ainsi que sur la subsidiarit par rapport au secteur priv. Le ciblage des entreprises selon leur taille et leur potentiel de russite sera affin, en lien avec l'valuation des instruments de soutien (en direction notamment des ETI). Le prochain contrat d'objectifs et de performance entre la DG Trsor et Ubifrance devrait en prendre acte. Je suis convaincue que l'effort de clarification du rle des acteurs du commerce international, notamment de l'tat, entrepris par la DG Trsor et constat par la Cour, doit se poursuivre. Je m'attacherai plus de cohrence, notamment avec les Rgions. Concernant la matrise des risques budgtaires, la nouvelle politique d'assurance-crdit que j'ai retenue pour 2011 va permettre un suivi plus fin, grce notamment une distinction des risques souverains et nonsouverains. Elle prvoit par ailleurs une information renforce du Parlement.

REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Comme le souligne la Cour, une politique visant le soutien au commerce extrieur doit dpasser les procdures ddies. Pour pouvoir exporter, il faut disposer d'une offre originale de produits comptitifs attrayants. D'o l'intrt, comme le souligne galement la Cour, de veiller la protection de la proprit intellectuelle de nos entreprises et aux problmes de contrefaon. Il est galement marquant que, face des moyens ddis au soutien du commerce extrieur, au moins globalement quivalents ceux des pays comparables, la part de march de la France rapporte aux exportations mondiales soit passe de 6 % en 1980, 5,8 % en 1995 et 3,7% en 2009. Pourtant, en 2009, la Coface a t le plus important assureur crdit du monde, 30,5 Mds de crdits garantis contre 20,9 Mds pour son confrre allemand Euler-Herms. Cette chute de la part de march de la France est en ralit encore plus importante si on raisonne en part industrielle franaise, car la part dans nos exportations de produits pralablement imports a paralllement augment de faon sensible. Exporter doit avant tout viser le maintien et la cration d'emplois durables hautement qualifis, ce qui conduit directement favoriser les secteurs de haute technologie. S'agissant de la part franaise dans les contrats financs, il convient d'avoir des rgles de contrle adaptes au maintien de 1'industrialisation du territoire franais, malgr les ralits commerciales et

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les demandes de plus en plus importantes de transferts de technologie de nos partenaires commerciaux. Ne plus contrler cette part ds qu'il s'agit d'une entreprise, mme filiale d'un grand groupe, dont le chiffre d'affaires est infrieur 75 M, ou accepter des dossiers en assurance prospection qui n'auraient que 20% de part franaise mrite dbat. Il est galement ncessaire qu' l'instar de ce qui existe pour Airbus, toutes les cooprations industrielles se traduisent par des schmas de garantie o in fine le risque est port au prorata des parts industrielles. Je rejoins l'avis de la Cour sur la ncessaire clarification du rle des diffrents acteurs. Ainsi, l'intrt des rcentes procdures export d'Oso et particulirement celle de l'assurance prospection mrite examen. Il conviendrait galement de veiller ce que les actions rgionales en matire de commerce extrieur n'alimentent pas des comptitions dfavorables aux intrts franais de long terme. Concernant les procdures de prospection des marchs trangers, la ncessit de conserver le crdit d'impt pour les dpenses de prospection doit tre tudie. Par ailleurs, je souscris, comme la Cour, 1'analyse qu'une politique de prospection base sur une croissance du nombre d'exportateurs de petite taille n'est pas sans risque, notamment pour la prennit des entreprises en cause, et pour le dficit de 1'assurance prospection Coface, car ces entreprises ont du mal rentabiliser leur prospection 1'exportation. Il faut par ailleurs inciter les entreprises qui n'exportent pas effectuer des premires dmarches dans des pays frontaliers, via les procdures Sidex ou assurance foire, au lieu d'aller directement la grande exportation. Les prospections les plus efficaces des PME peuvent, enfin, tre effectues auprs des grands groupes franais exportateurs. Par ailleurs, je rejoins votre analyse selon laquelle les filiales de grands groupes, a fortiori quand il s'agit de grands groupes trangers, ne doivent pas tre ligibles 1'assurance prospection. La Cour voque le rsultat cumul du compte tat de la Coface au titre de l'assurance-crdit. Je souhaite cette occasion rappeler, comme le relve d'ailleurs la Cour, que les changements de primtre, combins aux annulations de dette, rendent difficile l'apprhension de l'quilibre global rel de l'assurance-crdit pour les finances publiques sur le long terme. Au total, l'assurance-crdit est en ralit sur longue priode une procdure coteuse pour les finances publiques. Enfin, la Cour recommande la mise en place d'un capital notionnel 1'intrieur du compte retraant les procdures de la Coface bnficiant de la garantie de 1'Etat, destin pallier des pertes inattendues et dterminer ainsi un plafond des prlvements annuels. Cette ide est sduisante. Mais l'tat tant lgalement astreint assurer l'quilibre en trsorerie du Compte, c'est cette notion qui doit guider le montant de ses prlvements. Aller au-del, en utilisant 1'indicateur du rsultat comptable , supposerait en outre des hypothses de calcul de

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risque, dont on sait qu'elles peuvent tre trs loignes de la ralit. A la demande de la Cour, mes services et ceux de ma collgue charge de 1'conomie ont pris, en 2008, des engagements conduisant maintenir un niveau de trsorerie sur le compte permettant de couvrir de faon certaine les sinistres potentiels 12 mois, ce qui parat rpondre aux proccupations exprimes.

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA COFACE

Vous avez bien voulu me faire tenir le projet d'insertion sur Le soutien public aux entreprises exportatrices destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes. J'ai l'honneur de vous faire savoir que ce projet, qui me parat dresser un tat des lieux clair et prcis, n'appelle pas de commentaires particuliers de ma part. Je me permets nanmoins d'voquer la mention faite du projet de rapport du risque lev que reprsente le secteur du transport arien. Il convient cet gard de souligner que ce risque est largement attnu par les structures juridiques retenues lors de la vente des appareils ainsi que la mise en place au profit des banques prteuses de srets efficaces.

*** Egalement destinataire du projet dobservations de la Cour, le prsident dUbifrance ne lui a pas adress de rponse.

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La compensation des charges du service public de llectricit


_____________________ PRESENTATION ____________________ La contribution aux charges de service public de llectricit (CSPE) est largement mconnue des consommateurs, qui lacquittent pourtant directement, en rglant leurs factures dlectricit, pour un montant substantiel : 1,7 Md en 2009. Qualifi par le Conseil dEtat d imposition innomme , la CSPE nest cependant pas soumise au livre des procdures fiscales, mme si elle est rgie par certains principes gnraux de la procdure fiscale, et le Parlement nintervient pas dans la fixation du taux de son prlvement. Comme son nom lindique, la CSPE vise compenser les charges du service public de llectricit, plus exactement certaines dentre elles. La loi prvoit, en effet, que les charges imputables au service public de llectricit font lobjet dune compensation, soit par les tarifs, soit par le mcanisme de la CSPE. Mme sil ne les englobe pas toutes, le service public de llectricit recouvre des activits de production, de transport, de distribution et de fourniture dlectricit. Les lois sur llectricit, votes depuis louverture du march en 2000, et le contrat de service public conclu entre lEtat et EDF en prcisent le contenu : essentiellement, le soutien aux nergies renouvelables et la cognration, la prquation tarifaire dans les dpartements doutre-mer et en Corse, et les tarifs sociaux de llectricit. Ces charges que la CSPE est cense compenser ont augment trs rapidement et de faon largement incontrle depuis 2009, tandis que le taux de la contribution est, lui, rest inchang depuis 2004. Il sensuit un dsquilibre croissant du mcanisme de compensation, avec un dficit, en augmentation exponentielle, de 1,6 Md fin 2009 qui pourrait atteindre 2,6 Md fin 2010. Les mesures correctrices qui viennent dtre prises, notamment par le Parlement dans la loi de finances pour 2011, napportent pas de vritable remde la drive structurelle du systme actuel.

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I - La compensation de certaines charges du service public de llectricit par la CSPE


A - La prise en charge du service public de llectricit
La loi organisant le service public de llectricit distingue plusieurs modes de prise en charge des surcots rsultant de lexcution des missions de service public.

Le service public de llectricit recouvre plusieurs missions :


- la mission de dveloppement quilibr de lapprovisionnement en lectricit : elle consiste raliser les objectifs dfinis par la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) de production, arrte par le ministre charg de lnergie, et garantir lapprovisionnement des zones du territoire non interconnectes au rseau mtropolitain continental. Tous les producteurs, notamment EDF, contribuent la ralisation de cette mission ; - la mission de dveloppement et dexploitation des rseaux publics de transport et de distribution dlectricit : elle consiste assurer lgalit daccs llectricit sur le territoire national, dans le cadre de monopoles : EDF pour les zones non interconnectes au rseau mtropolitain continental (les dpartements doutre-mer, la Corse, Saint-Pierre-et-Miquelon et quatre les bretonnes - Ouessant, Molne, Sein et l'Archipel des Glnan), ERDF, RTE, Electricit de Mayotte, ainsi que les gestionnaires locaux de rseaux publics de distribution ; - les missions de fourniture dlectricit aux tarifs rglements, de mise en uvre des dispositifs sociaux de fourniture dlectricit et de fourniture aux clients bnficiant de la fourniture de secours : il sagit dassurer, sur l'ensemble du territoire, la fourniture dlectricit aux tarifs rglements, ou tarif rduit pour certains clients, conformment aux dispositions de la loi du 31 mai 1990 et de larticle L.115-3 du code de laction sociale et des familles. La loi confie, titre exclusif, la fourniture tarifs rglements EDF et aux distributeurs non nationaliss (DNN). Par ailleurs, la fourniture de secours vise ne pas laisser un consommateur sans fournisseur dans le cas o lhabilitation dun fournisseur exercer son activit lui serait retire par le ministre charg de lnergie.

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LA COMPENSATION DES CHARGES DU SERVICE PUBLIC DE LELECTRICITE 281

Pour les prestations de service public sous forme de transport et de distribution assures dans le cadre de monopoles, les cots sont supports par les monopoles concerns, RTE et ERDF, et ils doivent tre couverts par les tarifs de llectricit. Il en est de mme des surcots correspondant la fourniture dlectricit aux tarifs rglements, assure galement sous monopole. En revanche, la loi pose le principe dune compensation publique spcifique des charges correspondant aux missions de service public assures dans un cadre non monopolistique. Pour ce type de charges, le dcret du 28 janvier 2004 identifie trois catgories distinctes de surcots compensables dans les domaines de la production et de la fourniture dlectricit : les surcots lis une obligation dachat ou aux appels doffres en mtropole continentale, qui font lobjet dune compensation intgrale ; les surcots des producteurs et des fournisseurs EDF et Electricit de Mayotte (EDM) lis la prquation tarifaire dans les zones non-interconnectes (ZNI), galement intgralement compenss; les surcots des fournisseurs lis aux dispositifs sociaux, compenss intgralement pour la tarification de premire ncessit, mais seulement partiellement - hauteur de 20 % des charges lies cette tarification - pour la participation des fournisseurs au dispositif institu en faveur des personnes en situation de prcarit.

B - La contribution au service public de llectricit (CSPE)


La contribution au service public de llectricit (CSPE), mise la charge des consommateurs dlectricit, a t institue par larticle 38 de la loi du 3 janvier 2003 relative aux marchs du gaz et de l'lectricit et au service public de l'nergie. Son montant, arrt annuellement par le ministre charg de lnergie, sur proposition de la commission de rgulation de lnergie (CRE), est calcul de sorte que les contributions couvrent l'ensemble des charges de service public ainsi que les frais de gestion exposs par lorganisme gestionnaire, la Caisse des dpts et consignations (CDC). Ds 2003 et jusqu fin 2010, la CSPE a t encadre par une limitation dassiette et par deux plafonds :

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l'lectricit produite par un producteur pour son propre usage n'est prise en compte pour le calcul de la contribution qu'audel de 240 millions de kilowattheures par an ; le montant de CSPE ne peut excder 500 000 par site de consommation ; la contribution applicable chaque kilowattheure ne peut dpasser 7 % du tarif de vente du kWh, soit au tarif en vigueur depuis aot 2010, 5,58 par MWh. Un an aprs la mise en place de la CSPE, la loi de finances rectificative pour 2004 a apport deux modifications significatives au nouveau mcanisme. Dune part, les surcots relatifs aux mcanismes dappels doffres ou dobligation dachat ont cess dtre apprcis par rapport aux cots d'investissement et d'exploitation vits EDF ou aux distributeurs non nationaliss (DNN). Ils sont dsormais calculs par rfrence aux prix de march de l'lectricit . Dautre part, lassiette de la CSPE a t rduite : les entreprises de transport ferroviaire ou de transports collectifs urbains interconnects (SNCF, RATP) bnficient dsormais du plafonnement 500 000 , prvu par site de consommation et destin aux entreprises fortement dpendantes de lnergie lectrique. Un an plus tard, la loi du 13 juillet 2005 a ajout un nouveau plafonnement, hauteur de 0,5 % de la valeur ajoute, pour les socits industrielles consommant plus de 7 GWh d'lectricit. Les modalits dvaluation des cots vits pour les distributeurs non nationaliss ont galement t nouveau modifies : il nest plus question pour ces distributeurs dune rfrence aux prix de march, mais aux tarifs de cession rglements appliqus par EDF, due proportion de llectricit acquise dans ces conditions. Le mcanisme de fixation de la CSPE a aussi t simplifi et ses modalits de versement modifies. Enfin, la loi du 7 dcembre 2006 a alourdi les charges finances par la CSPE : le budget du mdiateur de lnergie entre dsormais dans son primtre ; la CSPE peut aussi financer le nouveau tarif rglement transitoire dajustement du march (TaRTAM) institu par cette mme loi. Un mcanisme complexe de compensation mixte fait supporter in fine le cot de ce tarif appel disparatre fin 2010 - sur les principaux producteurs dlectricit dorigine nuclaire et hydraulique (EDF et GDFSUEZ) et, dans une moindre mesure, sur les consommateurs dlectricit, via la CSPE et dans une certaine limite : 0,55 /MWh, sans que le niveau de la CSPE puisse dpasser 4,5 /MWh.

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Les modalits de fonctionnement de la CSPE


Les oprateurs adressent la CRE, avant le 31 mars de chaque anne, une dclaration comportant toutes les donnes relatives aux quantits dlectricit produites ou achetes, ainsi que les lments constitutifs des diffrents surcots, pour lanne prcdente. La CRE value, de faon prvisionnelle, le montant des charges compenser et le volume de kWh soumis la contribution. Le montant prvisionnel retenu par la CRE, sur la base des dclarations des oprateurs, rsulte dun calcul complexe : il est augment (ou diminu) de la diffrence entre le montant des charges effectivement constates au cours des annes antrieures et le montant des contributions recouvres au titre des mmes annes ; sy ajoutent les frais de gestion de la Caisse des dpts et consignations (CDC) au titre de lanne venir ; est enfin dduit le montant des produits financiers que la CDC a raliss dans sa gestion. Avant le 15 octobre, la CRE adresse ses propositions au ministre, y compris pour le taux unitaire de la CSPE. Il revient alors au ministre darrter les montants avant le 31 dcembre. La CRE notifie ensuite chaque oprateur les charges retenues le concernant pour l'anne suivante. Dans la pratique, cependant, le ministre charg de lnergie na pas pris larrt ncessaire pour fixer le montant des charges de service public depuis lexercice 2006. Pour maintenir le fonctionnement normal du mcanisme de compensation, la CRE a donc pris linitiative de notifier directement aux oprateurs le montant des charges compenser, se substituant, de fait, au ministre. Nanmoins, le Conseil dtat, saisi par lectricit de Strasbourg qui contestait le montant des charges prvisionnelles qui lui avaient t notifies, a confirm, dans un arrt du 31 juillet 2009, que la CRE ne peut notifier que les charges qui ont t pralablement arrtes par le ministre. Le ministre a, depuis lors, fix par arrt le montant prvisionnel des charges pour 2010, mais sans prciser le montant de la contribution unitaire, de sorte que la valeur de 4,5 /MWh, applique depuis 2004 sest trouve de facto reconduite. Les contributions des consommateurs qui ont choisi des offres de march sont recouvres par le gestionnaire du rseau, sous la forme d'un prlvement additionnel aux tarifs d'utilisation des rseaux; celles des consommateurs qui sont rests aux tarifs rglements sont recouvres par le fournisseur, sous la forme d'un prlvement additionnel ces tarifs. Les redevables qui supportent, par ailleurs, des charges de service public peuvent sabstenir de tout versement tant que leur compte la Caisse des dpts et consignations est crditeur.

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II - Linsuffisance de la CSPE, depuis 2009, par rapport aux charges couvrir


A - Une progression des charges couvrir suprieure celle de lassiette de la CSPE
Le total des charges de service public compensables est pass de 1 533,4 M en 2004 2 661,6 M en 2009. Pour les financer, lassiette de la CSPE a certes progress, mais beaucoup moins vite. Sur lensemble de la priode 2004-2009, la consommation lectrique prvisionnelle sest accrue de prs de 6 %. Compte tenu de la croissance trs rapide (prs de 20 %), dans le mme temps, des effets des plafonnements et des exonrations, laugmentation de lassiette de la CSPE a cependant t limite la moiti de ce taux, soit 3 %. Il en est rsult un manque de CSPE encaisser substantiel, compris entre 260 M et 486 M par an selon les annes. Les exonrations et plafonnements, qui ont t dcids selon une logique conforme la directive du 27 octobre 2003 qui entend prserver la comptitivit des industries lectrointensives, peuvent ainsi sanalyser comme un transfert de charges depuis les entreprises, qui en sont les principales bnficiaires, vers les autres contributeurs (PME, professionnels et particuliers). Les projections pour 2010 confirment le maintien de cette tendance : lassiette de la CSPE ne devrait reprsenter que 80 % de la consommation lectrique nationale totale, correspondant un manque encaisser denviron 416 M. Le total des charges prvisionnelles compenser continuant daugmenter plus rapidement (+ 29 %) que lassiette de la consommation lectrique soumise contribution (+ 3 %), le montant de la contribution unitaire thorique devrait saccrotre fortement. Ainsi, la contribution unitaire thorique par MWh, calcule par la CRE pour quilibrer les charges prvisionnelles compenser, aurait d slever 5,72 en 2009 et 6,51 en 2010. Or, le montant effectif de la CSPE a de fait t maintenu 4,5 tandis que la loi a fix, pour cette contribution, un plafond, qui ressortait, depuis aot 2010 5,58 . Pour 2011, la CRE estime les charges prvisionnelles cumules 4 816 M, soit une progression de 2 579 M par rapport aux charges prvisionnelles pour 2009. Elle value 12,90 /MWh, la contribution qui serait ncessaire pour assurer lquilibre avec les charges, dont 9,3 /MWh pour couvrir les charges prvisionnelles au titre de 2011

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(3 465 M), et 3,6 /MWh pour rgulariser les dsquilibres de 2009 et des annes antrieures slevant 1 351 M.1 351 M 351 M.

B - Un taux de CSPE rest pourtant inchang depuis 2004


Bien que les charges du service public de llectricit aient progress beaucoup plus rapidement que lassiette de la CSPE, le ministre charg de lnergie na pris aucun arrt pour en modifier le niveau. Son taux, fix en 2004 et 2005 4,5 /MWh, a t automatiquement reconduit depuis 2006 jusqu 2010 inclus. Il tait cependant trs en de du plafond lgal de la CSPE qui slevait 5,58 /MWh en aot 2010. De surcrot, les nouvelles charges finances par la CSPE ont sensiblement aggrav le dsquilibre du dispositif : - le tarif rglement transitoire dajustement du march (TaRTAM) a t financ hauteur de 0,55 /MWh en 2007 et de 0,23 /MWh en 2008 ; - en 2008 et 2009, le budget du mdiateur de lnergie la galement t hauteur de 0,01 /MWh, et il devrait ltre pour 0,02 /MWh en 2010 ; - par voie de consquence, la part effective de la contribution unitaire destine couvrir les charges imputables au service public de llectricit na ainsi t que de 3,4 /MWh en 2007, 4,26 /MWh en 2008 et 4,49 /MWh en 2009 ; elle devrait stablir 4,48 /MWh en 2010. Le taux de la contribution unitaire fix par dfaut 4,5 /MWh depuis 2004 na plus permis, depuis 2009, de couvrir intgralement les charges rellement supportes par les oprateurs. Selon les estimations de la CRE, ralises avant laugmentation intervenue au 1er janvier 2011, le dficit de recouvrement de la CSPE devrait atteindre 582 M en 2009 et 732 M en 2010, soit un montant prvisionnel cumul de 1 314 M au titre de ces deux exercices Ce dficit cumul quivaut plus de la moiti du montant prvisionnel de la CSPE pour 2010.

C - Un dsquilibre de la compensation pesant sur EDF


La quasi-totalit de la CSPE (99 % en 2004, 96 % en 2008) bnficie loprateur historique EDF, qui supporte lessentiel des charges de service public. Compte tenu des volumes financiers en jeu,

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cette compensation des charges constitue un enjeu non ngligeable dans lquilibre financier et la stratgie de dveloppement du groupe EDF. Les autres bnficiaires sont des distributeurs non nationaliss dont la part augmente, surtout Electricit de Mayotte (EDM). A Mayotte, laugmentation tient principalement la prquation tarifaire applique partir de 2003 et devenue effective en 2007. Lalignement des tarifs de vente hors taxes dEDM sur ceux de la mtropole a gnr un accroissement mcanique des surcots, concurrence de la part des cots de production non couverte par les recettes tarifaires (qui dpassait un facteur de 4 pour 1 en 2008) et un effet daubaine pour les consommateurs insulaires, qui trouvent un avantage comparatif privilgier llectricit, dans le contexte dune croissance dmographique trs dynamique. Au total, le rythme daccroissement de la consommation lectrique est suprieur 10 % par an Mayotte. Selon les estimations dEDF, dornavant socit anonyme dont une partie du capital nappartient plus lEtat, les charges de service public effectivement supportes par lentreprise en 2009 et 2010 seraient trs suprieures aux estimations prvisionnelles de la CRE. Lentreprise chiffre le dficit cumul de recouvrement de CSPE 1,6 Md fin 2009 et 2,6 Md fin 2010. Elle estime, que, toutes choses gales par ailleurs, les charges de service public de llectricit pourraient connatre une forte progression qui ncessiterait, hors effet report, une contribution unitaire de 7,1 /MWh en 2010 et jusqu 16,5 /MWh en 2020 pour couvrir les charges prvisionnelles des annes considres.

D - Des volutions diffrencies selon les grandes catgories de charges compenses


Les trois principales catgories de surcots compensables au titre de la CSPE ne prsentent ni la mme importance, ni les mmes volutions : les achats dnergie occupent une place prpondrante, de presque les deux-tiers du montant de la CSPE : leur part relative a, toutefois, rgress entre 2004 et 2008, passant de 77 % 60 %, et mme 50 % en 2009, mais cette baisse est lie aux variations des prix de march de llectricit qui entrent dans le calcul des surcots, et non aux volumes dachats dnergie dont la tendance est croissante ; la prquation tarifaire, dans les ZNI, gnre un montant moindre, initialement de lordre du tiers de la CSPE totale,

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mais en forte croissance : sa part est passe de 23 % en 2004 prs de 36 % en 2008 de la CSPE totale, et plus de 45 % en 2009. Si lon consolide la compensation des surcots lis lobligation dachat et limpact de la prquation tarifaire dans les ZNI (EDM incluse), la compensation des charges, dans les zones insulaires, est devenue en 2008 le premier poste de la CSPE, avec prs de la moiti du total des charges compenses. Elle a progress de prs de 33 % entre 2004 et 2005, et de plus de 15 % par an au cours des trois annes suivantes. Cette tendance se confirme en 2009 avec un montant prvisionnel de charges compenser au titre des ZNI de 60 % du montant total de la CSPE ; les tarifs sociaux, bien quaffichant une croissance forte, noccupent encore quune place marginale dans la CSPE (3,2 % en 2008). A cet gard, il faut noter que la tarification sociale nest entre en vigueur que le 1er Janvier 2005. De plus, les dispositions relatives au tarif de premire ncessit (TPN) ne sont pas applicables Mayotte.

III - Une progression incontrle des charges lies au soutien aux nergies renouvelables et la cognration
Parmi les charges de service public lies aux achats dnergie, celles lies la cognration (production simultane dlectricit et de chaleur) reprsentent, depuis 2004, un poids relatif prpondrant et assez stable. Les prvisions indiquent cependant que les nergies renouvelables dpassent, ds 2010, la cognration comme facteur gnrateur de CSPE au titre de llectricit achete, au cours des prochaines annes. En leur sein, les filires olienne et photovoltaque prennent une importance grandissante, mme si la part du photovoltaque est encore trs modeste en volume. Rapporte au volume total de llectricit achete, cette filire ne passerait en effet, en France mtropolitaine continentale, que de 0,07 % en 2008 0,8 % en 2010 et 4,8% en 2011, mais son poids relatif dans la CSPE augmenterait dans le mme temps de 0,4 % en 2008 5,7 % en 2010 et 26,4 % en 2011. Cette drive a conduit le gouvernement instaurer le 9 dcembre 2010 une suspension de trois mois de lobligation d'achat de projets dnergie dorigine photovoltaque et envisager de reconsidrer prochainement les modalits du soutien au dveloppement de cette filire.

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Dans les ZNI, les nergies renouvelables connaissent un dveloppement relatif modeste, dans un contexte de croissance soutenue de la demande nergtique. Toutefois, l encore, la filire photovoltaque se distingue par des volumes dlectricit trs faibles, achets un prix lev : prs de quatre fois suprieur au prix dachat des autres filires en 2008. Cette disproportion entre le volume dlectricit solaire mise disposition du rseau, en mtropole comme dans les ZNI, et le cot quelle induit via la CSPE confirme la ncessit dune valuation priodique de lefficience de la politique de soutien au dveloppement du photovoltaque. Au cours des dernires annes, lvolution des charges lies au soutien aux nergies renouvelables et la cognration sest opre via deux canaux principaux : laugmentation des tarifs dachat dfinis par lEtat ; laugmentation des volumes achets au titre de lobligation dachat. Compte tenu des modalits dvaluation des charges de service public, ces deux paramtres interagissent avec lvolution des prix de march de llectricit. Quand les prix de llectricit sont bas sur le march, les surcots compenser sont plus levs, pour combler lcart qui existe avec le niveau des tarifs dachat, et inversement.

A - Les tarifs dachat par filire


La principale explication de laccroissement des volumes dlectricit achets sous obligation dachat, et des cots qui en rsultent, rside dans les rgles tarifaires fixes par les pouvoirs publics pour promouvoir le dveloppement des nergies renouvelables. En effet, en application de larticle 10 de la loi du 10 fvrier 2000, EDF et les entreprises locales de distribution sont contraints une obligation dachat dlectricit dorigine renouvelable. Les producteurs bnficient, en outre, de deux avantages : dune part, un tarif, fix par arrt pour chaque filire, qui tient compte des cots dinvestissement et dexploitation exposs par les producteurs, assorti le cas chant dune prime, et, dautre part, la garantie que lintgralit de la production sera rachete ce mme tarif durant une priode pouvant aller jusqu 20 ans, ce qui constitue une rente de situation. Trois vagues successives darrts tarifaires concernant les nergies renouvelables sont intervenues depuis 2000 : entre 2001 et 2003

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(en application de la loi de fvrier 2000), puis en 2006-2007 et en 20092010. Les conditions de rachat de llectricit produite partir de sources dnergies renouvelables, en particulier olienne et photovoltaque, introduites en juillet 2006, sont nettement plus attractives quauparavant pour ces filires, et traduisent la volont des pouvoirs publics de soutenir le dveloppement de ces dernires. Les effets en sont dailleurs sensibles, avec une trs forte extension du parc des centrales installes, une augmentation du volume de llectricit produite et achete et, par voie de consquence, des surcots compenser par la CSPE. La filire olienne, industriellement mature, bnficie dun tarif de rachat de llectricit adapt aux cots de production, tout en intgrant une rmunration du porteur de projet. La forte augmentation des charges lies la filire olienne dans la CSPE est donc troitement corrle la forte augmentation de la puissance installe sur le territoire. Destine amorcer la constitution puis le dveloppement de la filire photovoltaque, la fixation de conditions tarifaires attractives a contribu promouvoir llectricit qui en est issue, dans des proportions telles, que leffet daubaine en rsultant pour les investisseurs de la filire (+ 1 500 % de contrats dachat de 2004 2008) a provoqu un goulet dtranglement dans les oprations de raccordement des installations au rseau public dlectricit. Mme si elle ne concerne encore que de faibles volumes dachat, la bulle spculative , accompagnant le dveloppement de la filire, trs suprieur aux objectifs, a conduit le ministre charg de lnergie rviser le dispositif, successivement en janvier et en aot 2010, pour le rendre moins attractif. En cumul, la baisse des tarifs atteint jusqu 38% pour certaines installations. La cognration bnficie galement dun rgime favorable. Les surcots dachat de llectricit ainsi produite constituent, de trs loin, le poste prpondrant de la CSPE au titre de lobligation dachat : ils ont volu dans une fourchette comprise entre 676 M et 828 M, selon les annes, soit entre 83 % et 94 % des charges de service public lies lobligation dachat. Leffet volume li la dynamique de la filire sest combin avec leffet prix d au tarif dachat unitaire lev, lui-mme amplifi par le relvement du plafond de la rmunration variable lie au prix du gaz.

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B - Le nombre de contrats dachat dlectricit par filire de production et les volumes achets
La cognration, filire aide depuis de longues annes, se dveloppe dsormais un rythme moins soutenu, et le soutien apport aux installations anciennes va progressivement se rduire en volume, au fur et mesure de lexpiration, entre 2010 et 2014, de la majorit des contrats dachats signs. En effet, plus de la moiti des contrats dachat arrivant expiration (de lordre de 2,4 GW sur un total de 4 GW) ne pourront tre renouvels, car ils excdent le seuil de 12 MW de puissance installe au-del duquel la possibilit de renouvellement du contrat nest pas ouverte. Ces installations de plus de 12 MW pourront, soit cesser leur activit, soit vendre librement leur lectricit sur le march, soit enfin, le cas chant, participer un appel doffres biomasse afin de bnficier dun nouveau contrat dachat. Prs de 2,3 GW dinstallations de moins de 12 MW pourront tre renouvels, si des investissements de rnovation sont raliss. Dans le scnario central, labor par les cognrateurs lors de la rvision de la PPI, le taux de rnovation des installations tait estim 50 %. Selon les estimations de la direction gnrale de lnergie et du climat (DGEC) du ministre charg de lnergie, les charges lies la cognration pourraient stablir environ 200 M lhorizon 2015, contre 670 M actuellement. Le nombre de contrats dachat lis la cognration aurait pu dcrotre encore plus rapidement. En effet, la quasi-majorit des contrats conclus entre 1997 et 1999, pour une dure de douze ans, avaient vocation expirer entre 2009 et 2011. La loi du 9 aot 2004 a confirm le caractre non reconductible des contrats relevant de lobligation dachat. Toutefois, le dcret du 7 dcembre 2005 relatif la rnovation des installations de production dlectricit sous obligation dachat, a autoris le renouvellement des contrats dachat, ds lors quune rnovation est mise en uvre et que les investissements de rnovation reprsentent entre le tiers et la moiti de linvestissement initial. Les avantages de la cognration, en termes defficacit nergtique mritent, ds que possible, dtre rvalus et mis en rapport avec le cot, lev, du soutien la filire via la CSPE. Cette valuation mrite dtre conduite ds que possible. Si la part de la cognration dcrot, le nombre de contrats concernant les nergies renouvelables, en revanche, augmente trs rapidement entre 2004 et 2008: +265 % pour la filire biogaz, +434 % pour la filire olienne, sous obligation dachat, malgr un encadrement

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administratif strict du dispositif173, et une explosion de la filire photovoltaque, dont les installations sous obligation dachat ont cru de plus de 1 500 %. Cette tendance sest encore amplifie en 2009 et 2010. Un tel accroissement, issu de la conjonction de facteurs conomiques favorables (tarifs de rachat de llectricit produite, fiscalit allge, aides linstallation, volution trs favorable du cot de production174, etc.), justifie, l encore, une valuation priodique des effets des mesures incitatives, mises en uvre pour satisfaire les objectifs de rduction des missions de gaz effet de serre. Les arrts tarifaires, pris fin 2009 et en aot 2010, tmoignent de la prise de conscience, par les autorits publiques charges de lnergie, du caractre non matris des dpenses de soutien la filire photovoltaque, qui requiert, de toute urgence un strict, encadrement. Au-del du nombre de contrats, il convient de prendre en considration les volumes achets. A cet gard, la dynamique de croissance des achats dlectricit au titre de lobligation dachat est sensiblement diffrente selon quil sagit des filires traditionnelles ou des nergies renouvelables. Sur la priode 2003-2008, les quantits livres par la filire cognration stagnent et tendent rgresser, alors que les volumes relevant de la filire hydraulique font plus que doubler pendant la mme priode. En revanche, les volumes dlectricit renouvelable achete ont tripl au cours de la priode, et pourraient quadrupler en 2010. Parmi ces nergies, les deux filires les plus dynamiques sont lolien, avec des quantits livres non ngligeables (prs de 30 % des livraisons en 2010) et le photovoltaque dont le parc des centrales installes crot vive allure, mme sil ne produit quune fraction minime de llectricit (0,07 % en 2008 mais dj 0,8 % du total en 2010 selon les prvisions).

C - Perspectives dvolution des charges dici 2020


En ltat actuel de la rglementation en vigueur, les prvisions dvolution des charges par filire sont inquitantes. Selon des ordres de grandeur fournis par la DGEC fin septembre 2010, ces charges pourraient ainsi atteindre 5 Md lhorizon 2020.
En mtropole continentale, les installations utilisant lnergie mcanique du vent doivent tre implantes dans des zones de dveloppement de lolien (ZDE) et respecter la fourchette de puissance installe, fixe par larrt prfectoral qui cre la ZDE considre. Jusquau 15 juillet 2007, les parcs oliens, tablis en dehors dune ZDE et dont la puissance installe tait infrieure ou gale 12 MW, bnficiaient automatiquement de lobligation dachat. 174 Le secteur photovoltaque aurait ainsi connu une baisse de lordre de 30 % 40 % de ses cots de production en 2009.
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Celles induites par la filire photovoltaque devraient reprsenter entre 2,4 Md et 2,6 Md selon les hypothses de march. Pour au moins 60 %, elles sont inluctables, car elles correspondent des projets engags. Les charges induites par la biomasse devraient reprsenter entre 1,5 Md et 1,8 Md, selon les hypothses de prix de march. Lolien en mer devrait occasionner des charges hauteur de 0,5 Md 0,7 Md. La production olienne terre, source dnergie renouvelable la plus sensible aux hypothses de prix de march compte tenu des volumes produits, pourrait gnrer une charge de 215 M dans un scnario central, ou, au contraire, contribuer positivement hauteur de 450 M. Les charges rsultant des tarifs sociaux devraient crotre de 75 M aujourdhui 150 200 M en 2020. Selon la DGEC, moyen terme, les charges de cognration pourraient dcrotre, jusqu 200 M dici quatre ans, aprs avoir connu leur pic historique en 2009, 1 Md. A linverse, les charges lies la prquation tarifaire pourraient crotre denviron 50 M par an, sous leffet dune augmentation de la demande denviron 5 % lan. Ces ordres de grandeur sont toutefois indicatifs et dpendent trs troitement des hypothses prises notamment sur le dveloppement du photovoltaque et, dans une moindre mesure, sur les prix de march : concernant les surcots lis lobligation dachat, les charges de CSPE augmentent de 20 M lorsque les prix de march baissent dun euro par MWh sur lanne. Ainsi, si la DGEC a pu avancer le chiffre de 5 Md pour les charges de service public lhorizon 2020, la CRE les value hors rgularisation des annes antrieures-, 4 300 M ds 2012. Et lorsqu EDF value 16,5 /MWh le montant de CSPE ncessaire en 2020 lgislation inchange, cela correspond un montant de charges de lordre de 6 500 M. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Depuis 2009, le taux actuel, rest inchang depuis 2004, de la CSPE ne permet plus de couvrir les charges de service public. Leur financement par la CSPE ne sinscrit plus dans une trajectoire soutenable. Le dficit structurel de compensation, estim 1,6 Md en 2009, pourrait atteindre 2,6 Md en 2010. En ltat, il pse sur le fonds de roulement dEDF. Dans sa dlibration de lautomne 2010 relative aux charges de service public de llectricit et la contribution unitaire pour 2011, la CRE a recommand de porter cette dernire 12,90 /MWh, dont 9,3 /MWh pour couvrir les charges prvisionnelles de service public au

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titre de 2011, et 3,6 /MWh pour couvrir la rgularisation des charges de 2009 et les reliquats antrieurs. Cette situation appelle, en premier lieu, une action ferme de matrise des dpenses, notamment pour le soutien aux nergies renouvelables et la cognration. Toute formule dobligation dachat guichet ouvert devrait tre rsolument carte pour les filires peu matures o lvolution des technologies conduira une volution rapide des cots de production ; par ailleurs, les politiques de soutien aux filires devraient sappuyer sur des stratgies industrielles de dveloppement des filires mieux matrises et plus contrles. Au-del, une rflexion et une action simposent, sur la nature de la CSPE, sur sa gouvernance, ainsi que sur son niveau. Cre par la loi, la CSPE a t qualifie par le Conseil dEtat, dans deux dcisions du 13 mars 2006, d imposition innomme - cest-dire une imposition non susceptible de se rattacher clairement lune des deux catgories dimpositions dfinies larticle L. 199 du livre des procdures fiscales : impts directs et taxes sur le chiffre daffaires ou assimiles, dune part, et droits denregistrement, droits de timbre, contributions indirectes et assimiles, dautre part. Il sagit bien dun prlvement assis sur la consommation lectrique, pay par tous, quand bien mme le grand public nen a-t-il, le plus souvent, pas conscience. Ds lors, le taux, et au-del les conditions de prlvement, de ce quasiimpt devraient faire lobjet dune autorisation priodique et dun contrle du Parlement conformment au principe constitutionnel du consentement limpt, et lobligation de transparence visant les prlvements obligatoires pose par larticle 52 de la LOLF. La loi de finances pour 2011 a, dans son article 37, modifi les modalits de fixation de la CSPE dune part, en supprimant le plafond de 7% du prix de lnergie du tarif 6kVA Base (soit 5,58 /MWh actuellement) et, dautre part, en prvoyant quen labsence de dcision du ministre avant le 31 dcembre, la proposition de la CRE sappliquerait par dlgation du lgislateur. La loi prvoit galement dans ce dernier cas que laugmentation de la contribution dune anne sur lautre nexcdera pas 3 /MWh, ce qui porte le taux de la contribution unitaire 7,5 /MWh. Enfin, le montant du plafond de la CSPE due par site est port 550 000 (au lieu de 500 000 ) et fera dsormais lobjet dune actualisation annuelle. Cette modification des procdures de fixation de la CSPE, qui a conduit un relvement significatif de cette contribution au 1er janvier et rendra le systme plus robuste, nempchera pas le montant global des sommes dues EDF de crotre encore en 2011.Cela conduit le ministre

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affirmer que le montant de la contribution unitaire devra tre relev au-del de la hausse intervenue pour lanne 2011 . En outre, cette rforme laisse la CSPE en dehors du droit commun de lautorisation et du contrle du Parlement en matire dimposition. Au-del de lvolution de la CSPE, la lgitimit mme de son mcanisme actuel mrite rflexion : mme si la logique du systme actuel permet linternalisation du cot complet de production de llectricit dans les prix de vente, est-il justifi de faire reposer une part essentielle du financement du soutien au dveloppement des nergies renouvelables et des autres charges du service public de llectricit sur le seul consommateur dlectricit ? La Cour formule les recommandations suivantes : matriser les facteurs de croissance des charges du service public de llectricit, au premier rang desquelles figure le systme de lobligation dachat, des tarifs trop attractifs, fonctionnant guichet ouvert . Cest le sens, pour ce qui concerne ce dernier sujet, de la concertation mene actuellement par MM. Charpin et Trink avec lensemble des parties prenantes de la filire photovoltaque ; sinterroger sur lopportunit de continuer soutenir des filires qui ne figurent pas parmi les priorits gouvernementales en matire de politique nergtique, comme la cognration ; remettre plat le dispositif densemble afin den rendre le fonctionnement plus lisible et den clarifier le statut fiscal ; rexaminer le financement du soutien au dveloppement des nergies renouvelables, par le consommateur dnergie.

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REPONSE DE LA MINISTRE DE LECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT

Financement des charges du service public de llectricit par les consommateurs dlectricit Parmi les recommandations de la Cour figure le rexamen du financement du soutien au dveloppement des nergies renouvelables, et des autres charges du service public de llectricit, par les seuls consommateurs dlectricit. Avant la rforme introduite par la loi n 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchs du gaz et de llectricit et au service public de lnergie, la compensation des charges du service public de llectricit tait finance par des contributions la charge des producteurs, des fournisseurs dlectricit et des importateurs dlectricit livrant des clients finals au prorata des kilowatts-heures dlectricit livrs, ainsi que par les producteurs produisant pour leur propre compte au-del dun certain seuil. Ce prlvement reposait sur des donnes dclaratives concernant les kilowatts-heures livrs. Ainsi, les charges de service public de llectricit taient finances par le secteur lectrique. Depuis lors, le prlvement direct auprs des consommateurs finals dlectricit au prorata de la quantit dlectricit consomme est une garantie dautomaticit, de lisibilit et de simplicit. Le financement des charges de service public de llectricit, notamment celui du dveloppement des nergies renouvelables, par les consommateurs dlectricit, doit tre prserv afin que lensemble des cots complets de la production dlectricit soient internaliss dans les prix de vente. Je souligne que le dveloppement de llectricit renouvelable en Allemagne est galement financ par un prlvement, comparable la CSPE, pay par les consommateurs dlectricit et dont le montant slve 35,30 /MWh. Dans les pays ayant opt pour lobligation dincorporation de llectricit produite par les nergies renouvelables dans le rseau de distribution, le surcot est galement support in fine par le consommateur dlectricit. Linternalisation des cots complets est un principe en vigueur pour les autres nergies. Ainsi, en matire de gaz naturel, lobligation de fourniture au tarif spcial de solidarit est finance via une contribution acquitte par les consommateurs de gaz naturel et bientt il en sera de mme pour le soutien linjection de biogaz dans les rseaux. De mme, lobligation dincorporation de biocarburant dans les carburants est

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finance in fine par le consommateur de carburant au travers du surcot dans les prix la pompe. Le principe du financement des charges de service public de llectricit par les consommateurs dlectricit nous apparat ainsi tre le seul valable. Un financement budgtaire, donc par le contribuable, aurait moins de sens conomique. Perspectives dvolution du montant des charges de service public De manire gnrale, les prvisions en matire de CSPE sont trs volatiles : les volutions des prix de march de llectricit, du ptrole et du gaz pouvant soit se compenser, soit sajouter. Les charges dues la prquation tarifaire sont fonction des prix de march du ptrole pour lequel la sensibilit est de lordre de 12 M de CSPE en plus pour 1 daugmentation du baril. Les surcots lis aux obligations dachat sont trs fortement dpendants des prix de march de llectricit qui sert de rfrence pour le calcul de la compensation de lobligation dachat : cette sensibilit est croissante avec le dveloppement des nergies renouvelables. Les charges de CSPE augmentent de 20 M lorsque le prix de march baisse de 1 /MWh sur lanne. La volatilit peut tre illustre par la forme augmentation des prix de march de llectricit entre 2004 et 2008 tandis que les cours ont fortement baiss en 2009. Pour autant, il existe des tendances de fond qui feront crotre les charges de faon sensible sur les dix prochaines annes : - les facteurs dmographiques et laccroissement tendanciel des investissements dans les zones non-interconnectes (ZNI). Des rflexions sont entreprises par une mission confie lIGF et au CGIET pour juguler ces charges et les inscrire dans une dmarche dexcellence environnementale ; - le dveloppement des nergies renouvelables, rpondant aux objectifs du Grenelle de lenvironnement. Ce facteur devrait reprsenter lessentiel de laugmentation de la CSPE. Au-del des actions de matrise des charges (nouveaux tarifs dachat de llectricit dorigine photovoltaque suite larrt du 31 aot 2010 et moratoire dcid en dcembre 2010, cration dune mission dexpertise relative lexcellence nergtique dans les ZNI), le montant de la contribution unitaire devra tre relev au-del de la hausse intervenue pour lanne 2011.

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REPONSE CONJOINTE DE LA MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DU MINISTRE CHARGE DE LINDUSTRIE, DE LENERGIE ET DE LECONOMIE NUMERIQUE

En ce qui concerne les modalits de dtermination de la CSPE, nous portons votre attention la modification lgislative vote par la reprsentation nationale dans larticle 37 de la loi de finances pour 2011, mise en uvre depuis. En vertu de cet article, dont le vote a t prcd d'un dbat sur le financement des charges de service public, il est dsormais prvu que la CSPE volue en proportion de ces charges, de sorte de parvenir un quilibre des recettes et des dpenses. Pour viter des chocs prjudiciables au systme et affectant le pouvoir d'achat des Franais, le lgislateur a toutefois plafonn 3 par MWh l'volution de la CSPE d'une anne sur lautre. La nouvelle disposition lgislative opre paralllement un relvement du plafond du montant de la CSPE acquitt par site de consommation de 500 000 550 000 , montant actualis chaque anne par indexation sur les taux prvisionnels de croissance de l'indice des prix la consommation hors tabac. Si cette mesure n'a pas d'effet direct sur l'volution des charges, elle permet d'assurer une volution cohrente des contributions des charges et amliore de ce fait la robustesse du systme. Dans la pratique, la contribution unitaire a t releve de 4,5 / MWh 7,5 / MWh au 1er janvier 2011. Parmi les recommandations de la Cour figure le rexamen du principe de financement des charges du service public de llectricit par les consommateurs d'lectricit. En premier lieu, le financement par le secteur lectrique des charges du service public de llectricit n'est pas nouveau : avant mme la rforme introduite par la loi n 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchs du gaz et de l'lectricit et au service public de l'nergie, la compensation des charges du service public de llectricit reposait sur les producteurs, fournisseurs et importateurs d'lectricit. Elle tait tablie sur des donnes dclaratives concernant les kilowatts-heures livrs. Le prlvement direct auprs des consommateurs finals d'lectricit au prorata de la quantit d'lectricit consomme dsormais en vigueur, ne change donc pas l'quilibre du systme mais garantit une plus grande automaticit, lisibilit et simplicit. De notre point de vue, il est vertueux et quitable que le cot complet de production d'lectricit, y compris le cot li au dveloppement des nergies renouvelables, soit internalis dans les prix de vente, et il est donc souhaitable de prserver le mode actuel de financement des charges de service public de l'lectricit. Nous soulignons que d'autres pays ont fait le choix d'un financement de mme nature, que ce soit lAllemagne qui prsente un dispositif comparable la CSPE (mais d'un montant de 35,3 / MWh, c'est--dire sensiblement plus lev), ou les

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pays qui ont opt pour l'obligation d'incorporation de l'lectricit produite par les nergies renouvelables dans le rseau de distribution. Nous ajoutons enfin que linternalisation des cots complets est un principe en vigueur pour les autres nergies, telles que les carburants ou le gaz naturel. Pour ce qui est des plafonnements de CSPE dont bnficient les sites de grande consommation d'lectricit et les entreprises lectrointensives, nous tenons souligner quil relvent d'une logique conforme celle de la directive du Conseil de l'Union europenne du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits nergtiques et de l'lectricit. Cette directive, notamment son article 17, pose le principe de rduction fiscale en permettant de plafonner, au regard de la valeur ajoute, la contribution assume par les entreprises grandes consommatrices d'nergie. Ces plafonnements ont t institus afin d'assurer la comptitivit de notre industrie et l'attractivit de notre territoire. S'agissant du mode de soutien aux nergies renouvelables, nous tenons tre prudents sur la recommandation consistant carter toute formule d'achat guichet ouvert . Il nous semble important en effet de distinguer les filires dj matures et proches des prix de march (olien) des filires moins matures (photovoltaque), pour lesquelles le guichet ouvert sans rgulation dynamique n'est effectivement pas la solution la plus pertinente en raison du niveau lev des tarifs et de l'volution rapide des cots de production, telle qu'en atteste la mission relative la rgulation et au dveloppement de la filire photovoltaque en France prside par M. Charpin. La filire photovoltaque a fait l'objet de mesure en 2010, puisque le niveau des tarifs a t revu deux reprises au cours de l'anne et que l'obligation d'achat a t suspendue par dcret le 10 dcembre 2010, l'exception des projets de moins de 3 kWh ou des projets les plus avancs, en raison du dveloppement un rythme suprieur aux objectifs des installations photovoltaques sans contrepartie industrielle suffisante. Ds l'entre en vigueur du dcret, une concertation a t engage avec les acteurs concerns par le dveloppement de la filire photovoltaque franaise sur la mise en place d'un nouveau cadre de rgulation. Cette concertation devra permettre d'aboutir d'ici mi-fvrier une proposition de nouveau cadre de rgulation de la filire photovoltaque ainsi qu' l'laboration d'un plan permettant de faire merger les technologies photovoltaques les plus innovantes et les plus performantes sur le plan environnemental. Concernant les perspectives d'volution du montant des charges de service public, il convient de rappeler que les prvisions sont volatiles et dpendent notamment des volutions des prix de march de l'lectricit, du ptrole et du gaz, de faon cumulative parfois. En particulier, les cots lis aux obligations d'achat sont trs fortement dpendants du prix de march de llectricit, qui sert de rfrence pour le calcul de la compensation de

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l'obligation d'achat. Pour autant, il existe des tendances de fond qui risquent d'entraner une volution la hausse des charges dans les prochaines annes, en particulier le dveloppement des nergies renouvelables en conformit avec le Grenelle de lEnvironnement, et les facteurs dmographiques et laccroissement tendanciel des investissements dans les zones non-interconnectes. S'agissant de ce dernier point, une mission confie lIGF et au CGIET a pour objectif de formuler des recommandations permettant de juguler les charges correspondantes et de les inscrire dans une dmarche d'excellence environnementale.

REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Je tiens saluer la qualit de ce rapport dont je partage les principaux constats. Ce travail appelle de ma part les remarques suivantes. S'agissant de linsuffisance de la contribution au service public de 1'lectricit, depuis 2009, par rapport aux charges couvrir, la Cour souligne juste titre la trs forte progression des charges (+ 29 % entre 2004 et 2009), du fait notamment de la rapide monte en puissance des obligations d'achat de l'nergie photovoltaque, des tarifs avantageux pour les producteurs. Cette progression des charges couvrir a t sans commune mesure avec la progression de la CSPE cense les financer et dont le taux est rest inchang depuis 2004 4,5 /MWh. Cette insuffisance de CSPE a gnr un dficit cumul important fin 201 O. Comme le rappelle la Cour, la Commission de rgulation de l'nergie value 12,90 /MWh la contribution qui serait ncessaire en 2011 pour rtablir l'quilibre du systme, soit une augmentation de deux tiers du prlvement sur les factures d'lectricit. Conscient du fort dsquilibre du dispositif de la CSPE, le Gouvernement a accueilli favorablement un amendement du dput Michel Diefenbacher au projet de loi de finances pour 2011 modifiant les modalits de fixation de la CSPE. En vertu du texte adopt, le niveau de la CSPE est fix au montant prconis par la Commission de rgulation de l'nergie, dans la limite d'une volution annuelle de +3 MWh. Ainsi en 2011, la contribution unitaire est releve de 4,5 /MWh 7,5/MWh. Si la question de la recette se doit d'tre pose, je tiens indiquer que la priorit doit galement tre donne une matrise vigoureuse des dpenses compenser.

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Sur ce point, la Cour souligne les perspectives de trs forte augmentation des charges couvrir par la CSPE, notamment en matire de rachat d'nergies renouvelables et plus particulirement d'nergie photovoltaque. Les tarifs de rachat proposs aux producteurs d'nergie photovoltaque sont en effet quatre fois suprieurs au prix dachat pratiqus pour les autres filires ; ils ont aliment un important effet d'aubaine avec un effet de bulle . Ainsi, les objectifs de dveloppement du photovoltaque fixs la suite du Grenelle de 1 'environnement (1,1 GW en 2012) devraient tre trs largement dpasss (on pourrait atteindre une capacit de 4,4 GW en 2012), sans que les objectifs de cration d'emplois et de dveloppement d'une filire industrielle franaise ne soient atteints. Je ne peux donc que partager la recommandation de la Cour qui insiste sur la ncessit d'une valuation priodique de lefficience de la politique de soutien au dveloppement du photovoltaque. Le Gouvernement a ainsi diligent en 2010 une mission de linspection gnrale des finances et du Conseil gnral de l'industrie, de l'nergie et des technologies relative la rgulation et au dveloppement de la filire photovoltaque en France. Le moratoire instaur par le dcret du 9 dcembre 2010 et les travaux interministriels engags sa suite s'inscrivent galement dans cette perspective. La Cour indique par ailleurs qu'en l'tat actuel de la rglementation en vigueur, les prvisions d'volution des charges par filire sont inquitantes . La charge de compensation pourrait en effet augmenter de plus de 5 Md 1'horizon 2020, dont plus de la moiti pour la filire photovoltaque. Je partage entirement cette analyse qui permet de renforcer la prise de conscience des problmatiques financires lies au dispositif de la CSPE. Il convient imprativement de matriser tout la fois les tarifs de rachat, notamment pour le photovoltaque, et les volumes concerns. A cet gard, un systme d'appel d'offres sur des volumes prdtermins devra tre privilgi un dispositif d'obligation d'achat guichet ouvert qui devrait tre rserv aux particuliers. La Cour recommande enfin une rflexion et une action sur la nature et la gouvernance de la CSPE. Selon la Cour il s'agit bien d'un prlvement assis sur la consommation lectrique, pay par tous . Ds lors, le taux de ce quasi-impt devrait faire l'objet d'une autorisation priodique et d'un contrle du Parlement.

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Je partage galement cette analyse : au vu des enjeux budgtaires et financiers, le Parlement devrait tre en mesure de contrler le dispositif et son quilibre. La Cour s'interroge enfin sur l'opportunit de faire reposer sur le seul consommateur d'lectricit le financement du dveloppement des nergies renouvelables et les autres charges du service public de l'lectricit. L'alternative serait un financement par l'impt. Je suis dfavorable sur cette dernire recommandation. Une tude de la direction gnrale du Trsor a en effet rcemment montr qu'un financement par l'impt tait plus prjudiciable l'conomie et l'emploi qu'un financement cibl sur la consommation d'nergie. Comme le souligne cette tude, la CSPE a un impact moins ngatif sur l'conomie que la majorit des impts car [elle] pse sur un type de bien ( ...) pour lequel il existe des possibilits de substitution 175

REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMISSION DE REGULATION DE LENERGIE

La prsentation des charges ralise par la Cour diffre de celle adopte par la CRE : la Cour intgre les surcots lis aux contrats dachat dans les ZNI dans les surcots dachat lis lobligation dachat ou aux appels doffres, alors que la CRE les intgre dans les surcots lis la prquation tarifaire. Outre le fait que ces contrats concernent pour beaucoup des centrales thermiques qui ne relvent ni de lobligation dachat ni dun appel doffres, les surcots lis ces contrats sont essentiellement dus la prquation tarifaire. Seuls les surcots lis au photovoltaque sont galement dus des cots de production beaucoup plus levs que le cot des centrales thermiques dans ces zones. La CRE considre donc quil serait prfrable de considrer dans le rapport public la mme rpartition des charges que celle adopte et rendue publique par la CRE.

175

Cahiers, Document de travail de la DG Trsor, numro 2010/06, Impacts macroconomiques du Grenelle de lenvironnement.

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REPONSE DU PRESIDENT DIRECTEUR GENERAL DEDF

EDF partage lanalyse de la Cour sur la drive observe du mcanisme de financement des charges de service public de llectricit relevant de la CSPE. Le dveloppement des nergies renouvelables, auquel EDF est favorable, ne peut se raliser pour le moment sans mesures incitatives. Toutefois l impact de ces mesures doit rester sous centrale, c'est pourquoi EDF soutient les prconisations de la Cour concernant la ncessit d'une action rsolue de matrise de ces incitations, et plus gnralement la recherche d'un meilleur pilotage de la politique de soutien aux filires, et notamment au photovoltaque. EDF adhre aux observations de la Cour sur la question du financement des charges de service public de l'lectricit relevant de la CSPE. Le dsquilibre dans la compensation pour EDF des charges de service public exposes cre un dficit qui atteindra au moins 2,6 Md fin 2010 (sans mme qu'il ne soit prvu une couverture des charges financires encourues). Ce dsquilibre est appel crotre pendant plusieurs annes sur les comptes de l'entreprise malgr les dispositions de relvement annuel automatique de la CSPE jusqu'a 3 /MWh instaures par la loi de finances pour 2011. Les hausses successives de taxes sur les consommations dlectricit imposes par le rattrapage de ce dficit se cumulent avec la croissance prvue des charges futures de service public lies au dveloppement des nergies renouvelables. L'ensemble de ces hausses qui sont extrinsques au fonctionnement d'EDF devront s'ajouter aux hausses tarifaires ncessaires par ailleurs, pour permettre le financement du bon fonctionnement et de la prennisation de l'outil industriel d'EDF. Dans ces conditions, les augmentations finales de la facture d'lectricit rsultant de la situation dcrite par la Cour ne pourront qu'avoir un effet prjudiciable l image d'EDF auprs du consommateur final. Il serait quitable, comme le recommande la Cour, que le financement du soutien au dveloppement des nergies renouvelables, en sus de l effort de matrise souhait par la Cour, fasse lobjet d'un rexamen, pour que leffort soit pas support comme jusqu' prsent uniquement par les seuls consommateurs d'lectricit, mais partag par lensemble des consommateurs dnergie.

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Chapitre III Lenseignement suprieur et la recherche

Depuis les dernires publications de la Cour sur la recherche et lenseignement suprieur, la mutation du paysage de la recherche et la recomposition de la carte universitaire se sont poursuivies, sous limpulsion de diverses mesures lgislatives et dengagements financiers. Cest dans ce cadre renouvel que sinscrivent les deux insertions de ce chapitre consacr au premier bilan que lon peut effectuer du fonctionnement de lAgence nationale de la Recherche ainsi que de celui des Ples de recherche et denseignement suprieur. Lvolution du CNRS, examine dans le tome 2 du prsent rapport, doit tre galement replace dans cet ensemble.

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Les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) : un second souffle ncessaire


_____________________ PRESENTATION ____________________ La recomposition en cours de la carte universitaire est un enjeu majeur pour lefficience et lefficacit de notre enseignement suprieur et de notre recherche, ainsi que pour son attractivit. Le constat est bien connu : le paysage est excessivement clat, entre de nombreuses universits et coles, ainsi quentre enseignement et recherche. Pour autant, les formules de regroupement et de coopration se sont multiplies sans que leur cohrence et leur complmentarit aillent de soi. Dans ce contexte, les juridictions financires ont men une enqute176 centre sur la constitution des ples de recherche et denseignement suprieur (PRES), ainsi que sur leur articulation avec les autres formes de regroupement. Aux termes de cette enqute, la situation apparat en demi-teinte. Une relle dynamique a certes t lance depuis 2006, vingt-et-un PRES ont t crs et plusieurs projets sont susceptibles daboutir prochainement. Lopration Campus, lance en 2008, a favoris les mouvements de regroupement. La situation longtemps bloque Paris parat dsormais progresser. Pour autant, les rsultats restent modestes. Les PRES ont un impact encore faible en matire de formation et de recherche. Ils prouvent des difficults dvelopper des actions de mutualisation structurantes. La gouvernance de nombre dentre eux repose sur des compromis peu satisfaisants.

176 Cette enqute a t mene par la Cour des comptes et par huit chambres rgionales des comptes (Alsace, Aquitaine, Bretagne, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrnes, Nord-Pas-de-Calais, Provence-Alpes-Cte dAzur, Rhne-Alpes).

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COUR DES COMPTES

La bonne utilisation des fonds allous, pour des montants trs importants, lenseignement suprieur et la recherche, que ce soit dans le cadre de lopration Campus (5 milliards deuros) ou dans celui des investissements davenir (21,9 milliards deuros) impose quil soit remdi cette situation proccupante par une nouvelle tape de la politique de regroupement. Les moyens financiers nouveaux accords sont une opportunit ne pas manquer pour orienter cette recomposition, la condition que les diverses initiatives qui se sont succd soient mises en cohrence. Pour impulser ce ncessaire second souffle, lavenir des PRES, leur positionnement et leur volution souhaitable doivent tre prciss. Le pilotage et laccompagnement de la dmarche par lEtat mritent aussi dtre renforcs.

I - Une politique de regroupement aux rsultats modestes


A - Une nouvelle dynamique depuis 2006
1 - Un paysage clat
Lclatement institutionnel, gographique et acadmique du systme franais de recherche et denseignement suprieur se traduit par une double coupure, entre universits et grandes coles, dune part, entre tablissements denseignement suprieur et grands organismes publics de recherche, dautre part. Les rformes lgislatives de lenseignement suprieur intervenues en 1968 et 1984, puis les politiques damnagement du territoire des annes 80 et 90177 ont conduit dissminer des tablissements sur un grand nombre de sites, tant principaux que secondaires, et multiplier les formations. On compte aujourdhui, en France, 83 universits et 225 coles. En Ile-de-France, les quatre facults dorigine de lUniversit de Paris ont donn naissance 13 universits pluridisciplinaires, auxquelles se sont ajoutes, dans le cadre du plan Universit 2000 , 4 universits nouvelles.

Dont le plan Universit 2000 a t une des manifestations pour rpondre au choc dmographique : le nombre dtudiants est pass de 1,3 million en 1985-1986 2,1 millions en 1997-1998.

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Par ailleurs, avant lintervention de la loi de 2006, de nombreux dispositifs de coopration entre tablissements denseignement suprieur, parfois informels, se sont progressivement empils, mais sans parvenir compenser les effets de lclatement. A titre dexemple, les dix ples universitaires europens crs partir de 1991 sous la forme de groupements dintrt public regroupant les tablissements des sites concerns nont pas t la source de collaborations fcondes en matire de formation et de recherche, et se sont contents dactions dans les domaines de lanimation et de la promotion internationale. Dans un contexte de concurrence internationale renforce et de stabilisation des effectifs tudiants, le constat des handicaps lis cet clatement du paysage de lenseignement suprieur sest progressivement impos. Lide de fdrer plus rigoureusement les tablissements denseignement suprieur en faisant porter les cooprations sur un large spectre intgrant leurs missions fondamentales sest manifeste de faon plus volontariste au dbut des annes 2000. Aprs labandon du projet de loi de modernisation universitaire de 2003, qui prvoyait dj la cration dtablissements publics de coopration universitaire (EPCU), le concept de ple de recherche et denseignement suprieur (PRES) est apparu ds 2004, notamment dans les travaux de la confrence des prsidents duniversit (CPU) et dans le rapport sur les tats gnraux de la recherche publi en novembre 2004. Ces volutions ont trouv une traduction dans la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006 qui vise, entre autres, favoriser les regroupements et les synergies entre tablissements. A cette fin, ce texte cre trois nouvelles entits : les PRES, les rseaux thmatiques de recherche avance (RTRA) et les centres thmatiques de recherche et de soin (CTRS). 178

2 - Une forte incitation crer des PRES sous la forme de nouveaux tablissements publics
Aux termes de la loi, les PRES constituent un outil de coopration volontairement souple, lobjet trs gnral, puisquil sagit de conduire ensemble des projets dintrt commun . Tant pour le choix de la formule juridique de la simple association sans personnalit
Les RTRA, constitus obligatoirement sous forme de fondation de coopration scientifique, ont pour objet de conduire un projet scientifique dexcellence dans un champ disciplinaire dfini, men en commun par plusieurs tablissements denseignement suprieur et/ou de recherche. Les CTRS visent un objectif similaire aux RTRA dans le domaine mdical. Leur forme juridique est nanmoins plus libre, puisquils peuvent tre crs par une simple convention.
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morale jusqu la cration dun tablissement public de coopration scientifique (EPCS), en passant par la fondation de coopration scientifique (FCS) que pour les missions retenues et lintensit des cooprations mises en uvre, le cadre lgislatif laisse place une grande modularit et la libert dinitiative des acteurs locaux. Toutefois, le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche (MESR) a pris soin dencadrer et dorienter la nature des futurs PRES. Il a, en particulier, nettement privilgi la formule juridiquement plus lourde de lEPCS ds la phase de constitution des premiers PRES, en accordant des incitations, sous forme de dotations, dgressives dans le temps, et de moyens humains complmentaires, aux PRES constitus sous cette forme179 : le cot global cumul de ces mesures incitatives slve, sur la priode 2007-2010, 62 M et 33 emplois. Ce choix tmoigne de la volont du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche de crer les conditions favorables lmergence dune gouvernance forte, mme de dvelopper des collaborations touchant au cur de mtier des tablissements. Il privilgie galement une logique de site dans une quinzaine de grandes mtropoles, et traduit une conception trs large du spectre dactivit potentielle des PRES, tant en matire de recherche quen matire de formation. A ce jour, 18 PRES ont t constitus sous la forme dun EPCS. Rares sont les projets qui se sont dvelopps dans un cadre diffrent. 180

3 - Lopration Campus : un levier manifeste pour lmergence des regroupements


De nature immobilire, lopration Campus, lance en 2008, a pour objet de restructurer des campus anciens forte ambition pdagogique et scientifique, et de crer des sites de formation et de recherche visibilit internationale. Comme le rvle son cahier des charges, elle se conoit largement dans le cadre dune politique de rassemblement et de
A lexception rcente des PRES, constitus sous forme de fondation de coopration scientifique en 2010, et bnficiaires chacun dune dotation de 2 M. 180 Les PRES Sorbonne Universits , Paris Sciences et Lettres Quartier latin et Bourgogne Franche-Comt ont t crs en 2010 sous la forme dune fondation de coopration scientifique. Aux 21 PRES crs par dcret sajoute le PRES Cergy University constitu en 2006 sous une forme associative. Les trois universits strasbourgeoises ont fait le choix de la fusion directe, devenue effective au 1er janvier 2009.
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mutualisation des forces de formation et de recherche dj initie ces dernires annes travers la cration des PRES et des RTRA. A fortiori, lopration Campus a vocation accompagner les projets de rapprochement et les fusions duniversits . Lopration a t dote par lEtat de 5 Md en capital. Les ralisations doivent prendre la forme dun partenariat public-priv, et les loyers sont financs par les revenus tirs du placement des sommes alloues chaque projet. Dix projets ont t slectionns, auxquels se sont ajouts, fin 2008, deux autres projets slectionns au titre du Plan de relance. Neuf autres projets bnficient des labels campus prometteurs et campus innovants . Cette opration aux financements prvisionnels puissamment incitatifs181 a fortement contribu structurer et formaliser les projets de PRES, Bordeaux, Aix-Marseille ou en Lorraine o elle a favoris llargissement du PRES lUniversit de Metz. Par ailleurs, le ministre la utilise comme levier pour faire merger les PRES Montpellier et Grenoble. Le rsultat est loquent : dans le cadre de cette opration, neuf des douze projets slectionns se sont appuys sur des PRES. Ce prcdent mrite dtre pris en compte, au moment o lEtat est appel choisir les structures ddies au portage des investissements davenir.

B - Un dveloppement contrari
1 - La mise en uvre prioritaire de la loi LRU
La loi du 10 aot 2007 relative aux liberts et responsabilits des universits (LRU) rforme leur gouvernance et leur confie, dans un dlai de cinq ans, de nouvelles responsabilits et des comptences largies, notamment en matire budgtaire et de gestion des ressources humaines. En insistant sur lautonomie des tablissements, et en les incitant privilgier, sous contrainte calendaire, laccs des comptences et des responsabilits largies, la loi a relgu au second plan, au moins temporairement, la logique cooprative qui sous-tendait la politique de

Le cas du plateau de Saclay mis part (850 M auxquels sajoutent 1 Md dans le cadre des investissements davenir), la dotation la plus leve est celle de Lyon (575 M), la plus faible celle de Lorraine (70 M). La dotation moyenne par projet stablit 363 M hors Ile-de-France. A ces dotations sajoutent dans chaque cas des participations significatives des collectivits territoriales. Les projets doivent entrer en phase oprationnelle compter de 2011.

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regroupement des tablissements et la cration des PRES182. Dans des rgions comme lAquitaine, le Nord-Pas-de-Calais, mais aussi MidiPyrnes, la Bretagne, lAuvergne ou dans le cas dUniverSud Paris, la dynamique de regroupement a t freine par le passage progressif des universits aux responsabilits et comptences largies prvues par la loi LRU. Dune manire gnrale, labsence darticulation entre lapprofondissement de lautonomie des tablissements et la logique de regroupement a conduit les universits privilgier leurs politiques propres au dtriment des actions menes en commun au sein des PRES.

2 - Un manque de constance dans laccompagnement ministriel


Contrairement aux 13 RTRA183, le soutien apport la structuration et au dveloppement des PRES, une fois passe la phase de leur cration, a t faible : les responsables des PRES navaient, au moment de lenqute de la Cour, t runis quune seule fois ; le ministre navait pas apport de rponse explicite certaines questions prcises, concernant par exemple, la capacit juridique des ples dlivrer directement des diplmes ; la problmatique des regroupements a occup une place modeste dans les documents stratgiques sur les politiques nationales denseignement suprieur et de recherche ; ladministration centrale navait pas encore mis en place doutils de pilotage et de suivi probants sur le dveloppement des ples. Le ministre sest surtout refus, lors de la cration des ples, signer avec eux des contrats dobjectifs. Envisage dans lexpos des motifs de la loi de 2006, ainsi que dans une circulaire du 10 juillet 2006 relative la mise en place des PRES, cette contractualisation na finalement pas t mise en place au motif, discutable, que les PRES navaient pas vocation concurrencer leurs membres ou se substituer eux.
Depuis 2009, les tablissements denseignement suprieur passent progressivement aux responsabilits et comptences largies. Au 1er janvier 2011, 90 % des universits relvent du nouveau rgime. 183 Crs en 2007, les RTRA ont fait lobjet de statuts-type et de conventions dobjectifs, et bnficient dun suivi travers notamment un forum dchanges et la production de rapports annuels dactivit. Ils ont par ailleurs reu une dotation en capital de la part de lEtat slevant au total 201 M.
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Une telle position ntait pas de nature leur confrer la lgitimit ncessaire la mise en uvre des objectifs ambitieux qui leur taient assigns. Dans cette logique, les PRES nont pas t intgrs au systme dallocation des moyens aux tablissements, et nont aucune visibilit sur la prennit de leur financement. Tous ces lments ont pu faire douter, au-del de limpulsion de dpart, de la volont relle de lEtat de faire des PRES les vecteurs de la reconfiguration de la carte universitaire et des dcloisonnements entre tablissements.

3 - De grands organismes de recherche rests lcart


Les grands tablissements publics scientifiques et techniques (EPST), comme le CNRS, lINSERM ou lINRA, sont rests lcart de la cration des PRES. Les organismes de recherche de taille plus modeste ou la spcialit plus marque en sont parfois devenus membres associs 184. Ds lorigine, le CNRS a subordonn la signature dune convention de partenariat avec un PRES la condition que ce dernier bnficie dun transfert de comptence effectif de la part de ses membres. LINRA, pour sa part, a sign, en juin 2009, un accord-cadre de coopration pour la recherche et lenseignement, avec la confrence des prsidents duniversit, stipulant quil tait favorable aux rapprochements duniversits et dcoles ; tout en cartant lide dtre membre fondateur dun PRES, il envisage, nanmoins, de dvelopper avec certains dentre eux une politique de partenariat en fonction des sujets dintrt commun. Cette attitude reflte la prudence quinspiraient aux responsables des organismes de recherche les incertitudes sur le rle effectif des PRES par rapport aux universits. Une telle position de retrait ou dattente ntait pas de nature crdibiliser les PRES. Elle explique, pour partie, les difficults du PRES UniverSud Paris qui doit, aujourdhui, composer avec le projet plus global du plateau de Saclay associant notamment les tablissements publics scientifiques et techniques du site, ainsi que le CEA.

Par exemple le CEMAGREF Clermont-Ferrand et UniverSud Paris, lIRD Montpellier et UniverSud Paris, lINRIA et lIFREMER Lille Nord de France et en Bretagne. A lexception du Laboratoire central des ponts et chausses lUniversit de Paris Est, aucun organisme de recherche ntait membre fondateur dun PRES au moment de lenqute.

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4 - Des dispositifs multiples et non articuls


Une srie de nouveaux instruments ont t mis en place dans un temps rapproch : PRES, RTRA, CTRS, auxquels sajoutent, pour leur objet particulier, les ples de comptitivit et les Instituts Carnot. Or, les modalits de rationalisation et darticulation de ces diffrentes structures nont pas t dfinies a priori. Cette situation est porteuse de risques : parpillement et juxtaposition de structures additionnelles ( rebours de lobjectif de meilleure visibilit), concurrence entre les structures dans leurs activits et la captation des financements, recherche de leffet daubaine dans les dotations. Linsertion des PRES dans le jeu de ces multiples instruments de coopration en a t dautant plus dlicate. Les PRES et les RTRA rpondent, certes, des logiques diffrentes : les premiers sinscrivent dans une logique de production scientifique dexcellence sur une thmatique singulire, tandis que les seconds visent structurer un territoire. Mais les deux entits ont en commun des enjeux aussi importants que la valorisation, la signature des publications scientifiques ou encore ladossement des coles doctorales. En ltat, les relations entre les PRES et les RTRA sont faibles et peu formalises. Il conviendrait de veiller leur bonne articulation, en tenant compte de ce que les RTRA sont des structures lgres qui doivent, en principe, sinscrire dans les stratgies des universits auxquelles ils sont rattachs. De mme, laction des ples de comptitivit et des PRES apparait, pour linstant, peu coordonne. Au moins pour les ples mondiaux ou vocation mondiale, les interactions avec la formation et la recherche mriteraient de sinscrire dans une politique de site.

C - Des rsultats dcevants


La loi de 2006 dfinit le socle des missions que doivent exercer de droit les PRES constitus sous la forme dun EPCS : mise en place et gestion des quipements partags, coordination des activits des coles doctorales, valorisation des activits de recherche menes en commun, promotion internationale du ple. Lenqute de la Cour a montr que les PRES ont un champ daction statutaire plus large, mais quils exercent de faon ingale les missions quils se sont fixes. Quatre ans aprs la promulgation de la loi, le bilan des PRES reste modeste au regard des attentes suscites.

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1 - Un impact encore modeste en matire de formation


a) La grande majorit des statuts des PRES prvoit la labellisation commune du doctorat, et cinq dentre eux y ont inscrit la possibilit de le dlivrer. La Cour a cependant constat que la pratique en matire de mutualisation des activits tait trs ingale : dans certains cas, les dispositions statutaires ntaient pas encore mises en uvre ; dans dautres cas, la mutualisation tait partielle, ou la prise en charge tait partage avec les tablissements membres, comme en Bretagne, Lyon ou Toulouse. Seul le PRES Universit de Paris-Est avait bnfici du transfert des coles doctorales et assurait la dlivrance du diplme. Ce mme transfert tait act Bordeaux, mais, sans tre encore effectif au moment de lenqute. b) Les PRES se sont, pour lheure, peu impliqus dans la rationalisation de la carte des masters, enjeu stratgique pour lattractivit des sites, et niveau de coopration privilgie entre grandes coles et universits. Quelques PRES ont entam un travail de coordination et didentification des redondances, comme les PRES UniverSud Paris et Lille Nord de France. Dautres PRES centrent leur action sur quelques masters, notamment internationaux, quils ont vocation labelliser ou porter comme Lyon ou Toulouse ; en revanche, dans dautres cas, comme Aix-Marseille, le travail didentification des formations susceptibles dtre mutualises navait pas dbut. c) La licence reste dans la grande majorit des cas laffaire exclusive des membres. La coordination de loffre de formation ce niveau est explicitement mentionne dans les statuts dUniverSud Paris et du PRES Limousin Poitou-Charentes, sans que la Cour ait constat une mise en uvre tangible au moment de lenqute. A Bordeaux, il est prvu quun modle de licence unique soit mis en place dans le cadre du prochain contrat quadriennal. Plus gnralement, lengagement des PRES sur la coordination et lharmonisation de loffre de formation de leurs membres a t limit. Il sagit pourtant l dun point essentiel pour la recomposition de la carte universitaire.

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2 - Des politiques de site peine bauches en matire de recherche


Malgr laccent mis par le lgislateur sur la mutualisation de la recherche loccasion de la mise en place des PRES, les ralisations demeurent modestes. Sept PRES ont pourtant inscrit dans leurs statuts, avec des formulations parfois diffrentes, la dfinition et la mise en uvre dune politique de recherche, et certains sont porteurs de projets de structuration de la recherche lchelle du site, comme UniverSud Paris, Bordeaux, ou en Lorraine. Les rorganisations projetes restent, toutefois, encore le plus souvent traduire dans les faits. Cette faiblesse de la mutualisation se manifeste mme lorsque les mesures envisages ne ncessitent pas de transferts de comptence ou de rorganisation. Ainsi, la signature commune des productions scientifiques par les chercheurs est largement admise dans son principe et contribue la visibilit internationale des sites, mais elle rencontre des difficults persistantes de mise en uvre. Certains membres de PRES, comme UniverSud Paris ou Bordeaux, sont rticents ladopter ; lUniversit de Paris Est, pourtant en pointe dans ce domaine, estime que la signature commune ne sapplique qu environ un quart des travaux intresss. La gestion de la valorisation de la recherche reste galement trop souvent clate entre les services ou les filiales des membres fondateurs, ceux des EPST, les dispositifs de mutualisation issus de lappel projets de lANR lanc en 2005, que certains PRES ont repris (en Aquitaine, en Lorraine ou en Bretagne), et les RTRA. Il est vrai que la loi de 2006 limite la mission obligatoire des PRES constitus sous la forme dun EPCS la valorisation des activits de recherche menes en commun. Cette restriction na pas favoris llaboration dune politique de valorisation lchelle des sites : ainsi plus de la moiti des PRES nexercent pas ou peu dactivits de valorisation ; en outre, le risque est grand de voir la structure de valorisation constitue par le PRES se rajouter aux structures existantes, comme Toulouse ou Lyon. Une clarification des objectifs et des supports de la mutualisation, dans la chane de la valorisation, est donc imprative pour une meilleure efficience des politiques de sites en ce domaine.

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3 - Une gouvernance faible et une mutualisation insuffisante des fonctions de soutien


Ces rsultats modestes tiennent, pour partie, aux faiblesses de gouvernance et de gestion des PRES. Lexamen de leurs dcrets statutaires montre que les contextes locaux, les intrts et les rticences des membres ont conduit des compromis inadapts leurs ambitions. Cest notamment le cas des prsidences tournantes dun an non renouvelable , exerces tour tour par les membres fondateurs, comme Bordeaux. La mme formule tait applique Clermont-Ferrand et Aix-Marseille, en contradiction avec les dispositions statutaires. Les modalits de dcision au sein du conseil dadministration peuvent galement tmoigner de la mfiance des membres fondateurs, et mal augurer dune volont relle de porter des projets en commun. Ainsi, Grenoble et Montpellier, les dcisions du PRES requirent lunanimit des responsables des tablissements fondateurs. A Toulouse, lunanimit des membres fondateurs peut tre requise sur un point prcis de lordre du jour, et sur demande motive transmise lavance. Certains PRES ont, dans les faits, trs peu dautonomie par rapport leurs membres. Dans de nombreux cas, toutes les consquences de la cration dun tablissement public nont pas t tires : les parties continuent opter, en pratique, pour un fonctionnement qui sapparente davantage celui dun groupement dintrt public. Des carences de gestion au sein des PRES ont par ailleurs t releves. Elles peuvent, certes, sexpliquer par la jeunesse des tablissements concerns, mais demandent tre corriges rapidement, que ce soit en matire de gestion budgtaire, comptable et financire, de commande publique, ou de gestion des ressources humaines. Sur ce dernier point, larticle L. 344-9 du code de la recherche, rsultant de la loi de 2006, prvoit la mise disposition, au bnfice du PRES, dagents des membres fondateurs. Or, les rticences de ces derniers et les difficults de gestion des carrires ont limit les mises disposition effectives et conduit les PRES crer des emplois occups par des agents contractuels. Si certaines quipes sont restes lgres, dautres se sont rapidement toffes pour faire face aux missions assures par les PRES. A titre dexemple, en 2009, 60 % des effectifs du PRES Universit de Bordeaux, soit 59 personnes, taient des agents contractuels de ltablissement ; ils reprsentaient jusqu 78 % des effectifs Lyon (68 personnes). Alors que des conomies dchelle taient attendues de la mise en place des PRES, la Cour ne peut que constater le rsultat inverse, et la hausse des cots de structures.

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De la mme manire, la mutualisation des fonctions transversales reste insuffisante. Certes, au moment de lenqute, la plupart des ples universitaires europens avaient t dissous et leurs activits reprises par les PRES. Dautres PRES ont galement repris les missions des services interuniversitaires prexistants, comme Grenoble, Montpellier, Bordeaux, ou taient en passe de le faire, comme Clermont-Ferrand. Toutefois, les synergies entre tablissements pour les fonctions supports ou de soutien, que ce soit en matire de vie tudiante, de relations internationales, de documentation, de systmes dinformation et autres outils communs, restent encore peu dveloppes et ne se sont pas traduites par des conomies de gestion tangibles, faute dune rpartition claire et exclusive des comptences et dun transfert simultan des services et moyens correspondants.

4 - Des situations encore instables


La cration des PRES sest inscrite dans un processus ouvert, qui a favoris lmergence de nombreux projets. La situation est toutefois encore trs volutive, et elle progresse lentement dans certaines rgions o les acteurs prouvent des difficults faire merger des projets fdrateurs et structurants. Cest notamment le cas de projets rgionaux ou interrgionaux runissant des universits de taille moyenne fragilises par des regroupements oprs dans des rgions limitrophes, et qui cherchent sadapter cette nouvelle concurrence. Ne pouvant sappuyer sur des politiques de site, ces tablissements visent plutt se mettre en rseau. Il en est ainsi pour les PRES Limousin-Poitou-Charentes , Centre - Val de Loire Universit et Bourgogne Franche-Comt rcemment crs. Il en va de mme pour le projet de rapprochement des tablissements denseignement suprieur de Picardie et de Champagne-Ardenne ou pour celui des universits et coles dingnieurs normandes. Des interrogations subsistent sur le contenu concret de ces PRES ou projets de PRES et sur leurs perspectives. La situation est galement difficile en Ile-de-France. Les regroupements ont, lorsquils existent, des rsultats modestes, et ils tardent saffirmer dans Paris intra-muros : Si lEst parisien parat fortement structur autour du PRES Universit de Paris Est, lOuest reste multipolaire, entre le PRES Cergy University, centr sur un seul site, et les universits de Paris X Nanterre et de Paris Dauphine qui restent lcart de toute alliance. Des incertitudes subsistent au sud de lIle-de-France, la focalisation des pouvoirs publics

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sur le futur campus du plateau de Saclay marginalisant le rle des deux PRES qui en sont membres, ParisTech et surtout UniverSud Paris, dont les objectifs se recoupent avec ceux du campus. Enfin, au nord de Paris, lopration Campus a conduit au regroupement de plusieurs tablissements denseignement suprieur et de recherche pour crer le campus Condorcet, qui nest pas structur par un PRES, mais par une fondation de coopration scientifique la vocation sciences humaines et sociales clairement affiche, mais sans objectif fdrateur. Le PRES HESAM 185, runissant plusieurs membres fondateurs du campus Condorcet et dautres grandes coles et tablissements denseignement suprieur, a t cr en dcembre 2010 : larticulation entre ces deux structures devra tre prcise pour quen soit prserves la visibilit et la cohrence. Dans Paris, la diversit de taille des tablissements, la volont de nombre dentre eux de continuer promouvoir leur identit propre, la volatilit des alliances, ont rendu la situation longtemps confuse. Elle a, toutefois, volu en 2010 la suite du rapport de la mission Larrouturou186, avec, outre le PRES HESAM prcdemment cit, la cration des PRES Universit Paris Cit , Sorbonne Universits et Paris Sciences et Lettres Quartier latin . Ces deux derniers regroupements sont, toutefois, constitus sous la forme dune fondation de coopration scientifique et relvent plus dune alliance stratgique que dun projet intgratif. Dune manire gnrale, la volont de faire merger rapidement des structures de regroupement a pu parfois primer sur la ralit des projets conduire en commun. Faute de stre assurs dun socle suffisamment consensuel, certains PRES prouvent des difficults impulser des politiques nouvelles et structurantes, comme Grenoble, Toulouse, Montpellier. En outre, certaines configurations restent atypiques, comme celle du PRES Paris Tech qui ne regroupe que des grandes coles dingnieurs. En dfinitive, la politique de recomposition de la carte universitaire reste encore largement accomplir. Les PRES peuvent en constituer la prfiguration sils reoivent laccompagnement politique ncessaire.

Hautes tudes Sorbonne Arts et Mtiers. Pour rnover lenseignement suprieur parisien , rapport remis par M. Larrouturou la ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, fvrier 2010.
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II - Une dynamique relancer


Les PRES peuvent constituer un outil pertinent pour les recompositions en cours, la double condition que leur rle soit clarifi et que lEtat accompagne cette dmarche.

A - Les PRES, un outil pertinent pour les recompositions en cours


Les investissements davenir lancs dans le cadre du grand emprunt sont cohrents avec les dmarches de mutualisation et de regroupement. Ils offrent loccasion de conforter le rle des PRES, mais ceux-ci ont une vocation plus large, qui mrite dtre raffirme.

1 - Les investissements davenir : une opportunit pour renforcer les regroupements


La mise en uvre du grand emprunt , avec les investissements davenir, est de nature favoriser les dmarches de regroupement ou leur consolidation. Lenseignement suprieur et la recherche sont, avec 21,9 Md sur un total de 35 Md, la premire priorit de cet emprunt. Certaines des actions, plus particulirement au sein du programme ples dexcellence dot de 15,35 Md, concernent directement les regroupements dans lenseignement suprieur : 7,7 Md seront, par exemple, consacrs la dotation en capital de cinq dix initiatives dexcellence . Les ples slectionns187 doivent tre organiss sous la forme de regroupements territorialement cohrents dtablissement denseignement suprieur, universits et coles, impliquant les organismes de recherche et en partenariat avec des entreprises. Au sein du ple, le primtre dexcellence devra sarticuler avec les entits slectionnes par les autres actions des investissements davenir, comme les quipements dexcellence , les laboratoires dexcellence , ou les instituts hospitalo-universitaires. 3,5 milliards deuros seront par ailleurs destins la professionnalisation du dispositif franais de valorisation. Ils doivent notamment permettre de doter en capital, partir dun fonds national de valorisation dun milliard deuros, un nombre restreint de filiales de
Aux termes de la convention passe le 23 septembre 2010 entre lEtat et lANR, le processus de slection des laurats de l initiative excellence court pour la premire vague jusquen juillet 2011.
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groupements dtablissements et dorganismes de recherche, rassemblant les quipes de valorisation sur un mme site : ces futures socits dacclration du transfert de technologie (les SATT) devront remdier au morcellement des structures et acclrer la professionnalisation des comptences. Cette nouvelle donne devrait avoir un impact direct sur les PRES qui couvrent dsormais une part significative du territoire, et qui ont vocation tre les structures porteuses, ou a minima coordinatrices, de projets forms dans le cadre des investissements davenir. Si tel ne devait pas tre le cas, cest leur existence mme qui serait en question. 2 - Une ncessaire mise en cohrence des initiatives successives Les mesures lies aux investissements davenir comportent, toutefois, un risque dempilement supplmentaire de nouvelles structures, et de complication des relations entre les acteurs. Rien ne permet de dire, aujourdhui, si les sites de lopration Campus, centre sur limmobilier, et les initiatives dexcellence , qui doivent permettre de financer une large palette de dispositifs touchant lenseignement et la recherche, se recouperont, pas plus dailleurs que les RTRA et les laboratoires dexcellence . Certains projets se dveloppent dans un environnement institutionnel particulirement complexe, comme sur le plateau de Saclay188. Cest lEtat quil revient de fixer une ligne stratgique claire sur la politique de restructuration de la carte universitaire et les supports institutionnels quil entend privilgier, au terme dune priode transitoire qui ne devrait pas tre trop longue. Les rformes successivement engages ont mis laccent sur diffrents objectifs, sans forcment les articuler : incitation aux regroupements et aux cooprations avec la loi de 2006, largissement des comptences et des responsabilits des tablissements pris individuellement en 2007, immobilier universitaire avec lopration Campus en 2008, promotion linstar dautres pays europens189 dun

Lopration Campus y a concern ds lorigine 23 entits, dont 2 PRES, et est porte par une fondation de coopration scientifique commune 2 RTRA. Elle a volu dans le cadre plus vaste du projet de campus Paris-Saclay, ayant comme objectif la cration dun cluster scientifique de rang mondial, et dont la gouvernance doit reposer, dune part, sur la fondation de coopration scientifique appele porter un projet dinitiative dexcellence, dautre part sur ltablissement public de ParisSaclay, charg de lamnagement et du dveloppement conomique du plateau. 189 Initiative excellence en Allemagne, stratgie universit 2015 en Espagne.

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nombre limit de centres dexcellence denvergure internationale avec les investissements davenir en 2010. Comme pour lopration Campus, les PRES constituent un cadre de coopration appropri et, ce titre, devraient jouer un rle prcieux dans le cadre des investissements davenir . La loi de 2006 qui les a crs les a, de plus, investis dune mission trs large de recomposition du paysage franais, visant lensemble des tablissements et des territoires, notamment les plus fragiles dentre eux. Tout ceci devrait contribuer latteinte de lobjectif de 50 % dune classe dge diplme de lenseignement suprieur. A ce double titre, il serait regrettable de ne pas tirer parti de lexprience accumule depuis quatre ans, mme si ses rsultats sont maigres. Par ailleurs, compte tenu de limportance des montants financiers allous et de la multiplication des canaux de financement (contrats dtablissements, opration Campus, investissements davenir, etc.) et des acteurs, la traabilit des fonds et de leur emploi doit tre garantie. Un dispositif spcifique a t mis en place pour les investissements davenir, coordonn par le commissariat gnral linvestissement. Un rapport annuel au Parlement, relatif aux investissements financs dans le cadre de lemprunt national, doit tre rendu jusquen 2020, et les moyens humains et financiers dont bnficient les PRES doivent tre retracs dans les documents budgtaires compter de 2011. Cependant, la vision consolide des politiques de regroupement en matire denseignement suprieur et de recherche, de leurs cots et de leurs rsultats reste encore tablir. Plus encore, il convient de crer les conditions pour que les PRES soient en mesure de grer, avec la rigueur ncessaire, les projets considrables qui vont tre lancs.

B - Clarifier lavenir des PRES


La mise en place des PRES, dans leur grande majorit constitus sous la forme de nouveaux tablissements publics, et qui couvrent maintenant la quasi-totalit du territoire rpondait une logique et a suscit une forte attente. Leur efficience et leur efficacit restent encore tablir. La Cour estime quils ne doivent pas devenir, dans un paysage dj encombr, de nouveaux centres de cot sans valeur ajoute. Il revient lEtat de confirmer leur rle stratgique, la hauteur des tches qui leur sont confies, dencourager les volutions statutaires ncessaires et de renforcer leur lgitimit.

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1 - Des volutions ncessaires


La nouvelle tape du dveloppement des PRES doit permettre la fois la construction des campus dexcellence et la structuration des sites universitaires qui nauront pas t retenus, lissue des appels doffres lis lattribution des fonds de lemprunt national. Leur rle dans le portage des investissements davenir dpendra de la volont commune des porteurs de projets et de lEtat, appel contracter avec les laurats. Dans tous les cas, dans lexercice de leur mission, comme dans leur gouvernance, les PRES doivent pouvoir voluer rapidement au cours de la priode probatoire qui leur sera laisse pour rpondre aux exigences du cahier des charges. Il est sage de ne pas figer par avance la structure juridique finale, dautant plus que les rponses apporter peuvent varier selon les sites. La fusion des tablissements runis dans un PRES sous la forme dune nouvelle universit ou dun grand tablissement est une premire option. Certains PRES en Lorraine, Aix-Marseille, ou encore Montpellier se sont situs, avant mme lannonce des mesures lies lemprunt national dans une telle perspective dite pr-fusionnelle . En revanche, la constitution de nouvelles grandes universits nest pas adapte toutes les situations, notamment en raison du nombre dacteurs concerns et de la taille des regroupements : cest, par exemple, le cas du PRES de Lyon. Dans de telles configurations, il convient denvisager la possibilit de constituer des ensembles de nature fdrale dont le noyau central est, par transfert de comptences des membres, investi dune mission effective de coordination stratgique. La russite de lune ou lautre de ces options fusion ou organisation fdrative - est subordonne plusieurs conditions qui nont pas t remplies jusquici, notamment au renforcement des comptences des PRES.

2 - Une lgitimit conforter


Pour renforcer la lgitimit des PRES, il est indispensable de les doter dun noyau central de comptences dans des domaines formant leur cur de mtier , o ils sont appels simposer comme lchelon pertinent en termes dattractivit et de visibilit internationale des sites concerns. A cet gard, les PRES devraient obligatoirement prendre en charge une mission de coordination et dharmonisation des offres de formation dans leur ressort. Jusquici, la carte des formations est davantage issue de

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la sdimentation des habilitations successives que dune stratgie densemble tenant compte des politiques de site. Dans ce contexte, les PRES devraient prendre en charge pleinement les doctorats et labelliser les masters internationaux, voire lensemble des diplmes. Un tel saut qualitatif exige que les PRES soient mis en mesure, si leurs membres y consentent, de dlivrer directement des diplmes dans des conditions juridiques scurises. La loi du 13 dcembre 2010190 le rend dsormais possible pour les PRES constitus sous la forme dun EPCS. Les PRES devraient, dans le domaine de la recherche, assumer deux responsabilits, afin de renforcer leur visibilit, de remdier lclatement excessif des structures et de faciliter la coordination des partenariats : assurer la mise en uvre effective et le suivi de la signature unique des publications scientifiques ; constituer les structures dadossement des futures socits de valorisation de la recherche (SATT), comme des fondations de recherche partenariales ou universitaires191. Dune manire gnrale, les PRES devraient devenir llment fdrateur permettant llaboration dune politique globale de site. Ils devraient simposer comme les interlocuteurs de rfrence du dialogue stratgique mener avec lEtat, les collectivits territoriales et les organismes de recherche. Leur rle devrait galement tre renforc en matire de support ou de soutien, dans une double logique de mutualisation et de professionnalisation des comptences transversales. Deux champs mritent dtre plus particulirement investis : celui de limmobilier, dans la perspective de la ralisation de lopration Campus et de la dvolution aux universits de leur patrimoine ; celui de la vie tudiante, o diffrents aspects (services, logement, notamment) gagneraient faire lobjet de politiques de site structures entre tous les acteurs locaux intresss, et permettraient dtablir un lien, aujourdhui totalement absent, entre les actions des PRES et les attentes des tudiants. A cette clarification indispensable des comptences relevant obligatoirement du ressort des PRES devraient sajouter des rgles de gouvernance de nature permettre lexercice de responsabilits politiques et managriales plus fortes. Il est galement indispensable de complter le

Loi n 2010-1536 du 13 dcembre 2010 relative aux activits immobilires des tablissements denseignement suprieur, aux structures interuniversitaires de coopration et aux conditions de recrutement et demploi du personnel enseignant et universitaire. 191 A la rentre universitaire 2010, 32 fondations avaient t cres : 22 fondations universitaires et 10 fondations partenariales.

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renforcement des champs dintervention des PRES par le transfert des moyens correspondants de ses membres. Ces orientations supposent, pour les sites retenus dans le cadre des initiatives dexcellence, comme pour les autres, des volutions statutaires et juridiques, et appellent plus gnralement un pilotage et un accompagnement renforcs de la part de lEtat.

C - Renforcer le pilotage et laccompagnement de lEtat


Les dmarches de regroupement et de mutualisation ncessitent un soutien plus fort et plus continu de la part de lEtat, quil sagisse de contribuer la mise en place dune stratgie partage avec tous les acteurs locaux, ou de disposer des instruments permettant de suivre de manire efficace laction des PRES et de leurs membres.

1 - Une stratgie territoriale construire


Le ministre a entrepris en 2009 llaboration progressive, par rgion, de schmas stratgiques territoriaux de lenseignement suprieur et de la recherche. Cette dmarche positive doit sinscrire dans la dure et regrouper les acteurs nationaux et locaux intresss. Les collectivits territoriales, et notamment les rgions, sont devenues des acteurs importants des politiques de site en matire denseignement suprieur. Une dizaine de rgions ont dj labor des schmas rgionaux sur le modle initi par la rgion Rhne-Alpes en 2005 et certaines dentre elles, linstar de Rhne-Alpes et du Grand Lyon, de Midi-Pyrnes, de la Bretagne, ont dj conclu des contrats dobjectifs avec les PRES. Les grandes villes accompagnent aussi les dmarches de regroupements, comme en Aquitaine ou en Lorraine, o un Pacte territorial pour une universit lorraine a t sign entre les principales collectivits en 2008. Dans le Nord-Pas-de-Calais, cest la rgion qui a pouss lmergence dun projet de regroupement dimension rgionale. Il parat ncessaire que llaboration des schmas stratgiques donne une place explicite aux collectivits territoriales, pour permettre une bonne complmentarit des efforts et la mise en place doprations concertes.

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Les organismes de recherche prsents sur le territoire considr doivent galement prendre leur place dans la dfinition des politiques de site. A cet gard, une volution favorable se dessine : en 2010, le CNRS 192 a indiqu quil tait prt entrer dans les conseils dadministration des PRES, et a manifest sa volont, sans abandonner ses partenariats avec les tablissements, de sengager dans des conventions de site pour chaque grand site universitaire. Cest dores et dj ralis en Lorraine depuis septembre 2010. Cet objectif a t raffirm en novembre 2010 dans laccord-cadre sign avec la Confrence des Prsidents dUniversit. Un accord-cadre du mme type a galement t pass entre la CPU et lINSERM. Dune manire gnrale, llaboration des schmas stratgiques territoriaux doit permettre tous les acteurs de lenseignement suprieur et de la recherche de sentendre sur des objectifs prcis, de fixer un cadre pour la nouvelle tape du dveloppement des PRES, et de se doter dun suivi appropri.

2 - Un accompagnement de lEtat consolider


Lorganisation plus stratgique et plus transversale du ministre, issue de la rforme de 2009, a confort le rle de pilotage des oprateurs dvolu aux directions gnrales193. Lorganisation se veut galement plus coordonne : trois services communs la DGESIP et la DGRI ont t crs, dont le service de la coordination et des territoires. Il reste tirer les consquences de cette rforme dans lorganisation des services dconcentrs : lmergence de regroupements au ressort rgional et parfois interrgional, llaboration de schmas stratgiques sintgrant de grandes zones interacadmiques, incitent mettre en uvre un pilotage territorial adapt la nouvelle carte des regroupements. Par ailleurs, lEtat doit amliorer le suivi et lvaluation des dispositifs dont il entend favoriser le dveloppement. Ladministration dispose, certes, de quelques outils comme une carte des regroupements crs ou en projet, mais elle ne sest pas dote de tableaux de bord permettant de suivre leurs activits, de mesurer leur impact ainsi que les cots de structure engendrs par leur cration.
Voir par ailleurs, dans le tome 1 (2me partie, chapitre I) lvolution du Centre national de la recherche scientifique depuis 2007 . 193 La direction gnrale pour lenseignement suprieur et linsertion professionnelle (DGESIP) et la direction gnrale pour la recherche et linnovation (DGRI).
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Les PRES nont pas, non plus, dvelopp dinstruments de contrle de gestion et de pilotage, mme si quelques projets existent, comme Lyon. De nouveaux indicateurs devraient tre mis en place au niveau national dans le cadre du programme ples dexcellence des investissements davenir. Ils viseraient notamment suivre la couverture des regroupements, la part des diplmes mutualiss, et les publications scientifiques relevant de ces dmarches. Au-del des seules initiatives dexcellence, ces indicateurs pourraient sappliquer lensemble des dmarches de regroupement, au moins dans les tableaux de bord ministriels. Enfin et surtout, la politique contractuelle doit tre tendue aux regroupements. Certes, le ministre a procd une rvision de la carte des vagues contractuelles pour la faire correspondre avec celle des regroupements ; il a indiqu que les contrats passs avec les universits de la vague D (2010-2013) ont pris en compte les dynamiques des PRES, comme dans le cas de lUniversit Lille Nord de France. Mais cette ngociation des contrats na, jusqu prsent, pas spcifiquement tabli de lien entre lattribution de moyens et les dmarches de regroupement. La relance des PRES dans un cadre institutionnel et juridique plus ambitieux doit donc sappuyer sur un nouveau mode de contractualisation. Les PRES doivent sengager sur des objectifs stratgiques dexcellence ou de structuration et de visibilit des sites universitaires ainsi recomposs et proposer le projet de dveloppement correspondant. LEtat doit les accompagner hauteur des objectifs quil aura valids. La dmarche de contractualisation directe avec les PRES, et ce, avec les tablissements volontaires ds la prochaine vague contractuelle sera une tape dcisive. Dans une logique de subsidiarit, afin dviter tout double-financement, cette contractualisation avec les PRES devrait porter sur les champs de comptences qui leur sont pleinement dlgus et pour lesquels lEtat et les ples fixeraient des objectifs spcifiques, assortis dindicateurs de performance. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les moyens financiers nouveaux significatifs qui ont t dgags croissance des crdits budgtaires, opration Campus, investissements davenir constituent une opportunit ne pas manquer pour russir la recomposition de la carte universitaire franaise. Cependant, dans un contexte budgtaire gnral difficile, lobligation defficience simpose et passe par la simplification des dispositifs et une mutualisation des comptences et des ressources permettant de mieux matriser les cots. Dans cette perspective, il y a urgence prciser clairement ce qui est attendu des PRES. Si, comme cela a t initialement t envisag, ces

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structures sont appeles tre des acteurs majeurs de la recomposition en cours, il convient den tirer toutes les consquences en confortant leurs comptences pour en faire des lieux dimpulsion et de portage des politiques de site, ainsi que de rels lments fdrateurs en matire de carte des formations, de politique de recherche et de valorisation. Pour ce faire, les PRES devraient tre mis en capacit dexercer lensemble des comptences des universits, et de dvelopper la mutualisation des fonctions transversales, notamment en matire de vie tudiante. En consquence, suivantes : La Cour formule les recommandations

1- renforcer laccompagnement de lEtat par :


la contractualisation avec les PRES, de faon coordonne et intgre avec les tablissements membres, lobjectif devant tre terme la signature dun contrat unique de site ; la dfinition dune vision partage des politiques de site entre lEtat, les collectivits territoriales, les tablissements denseignement suprieur et les organismes de recherche ; la mise en place de tableaux de bord permettant dobtenir une vision consolide des dmarches inities, des financements attribus et de leur emploi.

2- orienter le devenir des PRES dans deux directions : - soutenir, dans les cas o lintgration est la formule la plus adapte, la cration dun nouvel tablissement dans lequel fusionneraient leurs membres. Dans cette hypothse, proposer ceux des membres qui, comme certaines coles, dsireraient conserver une identit propre une association au titre de larticle L.719-10 du code de lducation ; - quand la fusion ne semble pas pertinente, au regard par exemple du nombre dacteurs, du projet stratgique de la politique de site et des gains defficience attendus, favoriser la constitution densembles confdraux prennes la forte identit et aux comptences et responsabilits renforces. Au regard de lambition poursuivie, il convient en tout tat de cause, de ne pas accepter que perdurent des situations o les PRES constitueraient des centres de cots sans aucune valeur ajoute.

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REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Comme 1'a not la Cour dans son rapport, la mise en uvre de la premire phase de la loi n 2007-1199 du 10 aot 2007 relative aux liberts et responsabilits des universits (LRU), c'est--dire 1'accession des universits aux responsabilits et comptences largies en matires budgtaire et de ressources humaines, a contribu ralentir le processus de regroupement initi par la loi de programme n 2006-450 du 18 avril 2006 pour la recherche (LOPR). Les universits ont pu manifester des rticences mettre en commun des comptences qui venaient juste de leur tre attribues. Cela a sans doute contribu ce que les PRES conservent un primtre restreint, proche du socle minimal prvu par la loi. La dvolution du patrimoine, telle qu'elle est prvue, dans un second temps, par l'article 32 de la LRU, me semble faire peser un risque significatif sur un dveloppement rapide de la comptence immobilire des PRES. Si ceux-ci peuvent se voir confier la gestion des biens construits dans le cadre des oprations Campus, comme Bordeaux, cela ne dispensera pas les universits de mettre en place en leur sein une fonction immobilire efficace. En effet, le rythme de la dvolution et la liste des universits exprimentatrices conduisent laisser coexister au sein des PRES des universits dotes de leur patrimoine, aux cts d'autres qui ne le greront pas encore. Dans ces conditions, l'incitation rationaliser les surfaces devient plus faible et il semble peu probable qu'une gestion commune de l'immobilier puisse se dvelopper, les objectifs des diffrents partenaires pouvant diverger. L'analyse des schmas pluriannuels de stratgie immobilire des universits les plus avances sur les questions patrimoniales et candidates une dvolution rapide (comme Paris VI ou Clermont 1) montre bien que le cadre de rflexion est encore l'tablissement, et non le PRES. Par ailleurs, on peut constater que pour deux oprations immobilires structurantes, en Ile de France, les campus de Saclay et de Condorcet, les primtres retenus ne correspondent pas celui des PRES. Le calendrier de dcision, les montants financiers en jeu et la diversit des partenaires l'expliquent assez simplement. Ces chevauchements font obstacle court terme un approfondissement des comptences mutualises en leur sein. Cela ne prjuge toutefois en rien de l'intrt

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ultrieur, une fois que ces oprations auront avanc, d'adapter la carte des PRES, afin de retrouver une cohrence spatiale. La stabilisation de la carte des PRES, si elle n'est pas une condition suffisante d'une plus grande mutualisation, est donc ncessaire notamment en explicitant davantage l'articulation des diffrents projets, qui ne s'appuient pas toujours sur les mmes structures et ne s'inscrivent pas ncessairement dans les mmes logiques. Dans ces conditions, un suivi renforc du ministre serait un facteur de confiance en l'avenir de ces structures Enfin, les PRES n'tant pas des oprateurs de l 'tat, ils ne sont pas soumis au respect d un plafond d'emplois autre que celui vot par son conseil d'administration. L'enqute de la Cour montre bien que certains PRES ont recours des personnels contractuels pays sur leurs ressources propres, qui proviennent notamment des contributions des membres, sans que cela corresponde une diminution de l'emploi de ces tablissements. Rappelons que les PRES, parce quils mutualisent des fonctions dvolues auparavant aux tablissements, devraient pouvoir fonctionner uniquement grce au personnel que les tablissements peuvent ainsi mettre leur disposition. Afin notamment d'viter une augmentation de l'emploi public, il est important que le ministre poursuive avec les PRES la mise en place de relations contractuelles car, mme si le financement direct des PRES par l'Etat est faible, le financement indirect est prpondrant. Au-del de ce ncessaire contrle de la dpense publique, les relations tablir doivent contribuer ce que les PRES deviennent des acteurs structurants de l'enseignement suprieur et de la recherche en France.

REPONSE DE LA MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE

Si la Cour souligne quune relle dynamique a t lance depuis 2006, elle estime pour autant que les rsultats restent modestes. Le ministre considre que le bilan tabli par la Cour mrite dtre nuanc et les recommandations formules appellent les observations suivantes.

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I Les PRES, quatre ans aprs Le bilan des PRES, quatre ans aprs la loi, est plus contrast que lanalyse de la Cour ne le dcrit, les rythmes dvolution de chaque PRES tant diffrents selon les sites. De plus, depuis le rapport, la structuration des PRES sest acclre, notamment sous leffet des investissements davenir, de la dcision de contractualiser avec eux, et des modifications lgislatives intervenues avec la loi du 13 dcembre 2010. 1 Un bilan contrast Les PRES existants sont une des traductions, y compris en rgion parisienne, de la rorganisation en cours du paysage de lenseignement suprieur et de la recherche. Cependant, certains constats tablis par la Cour dmontrent que le dveloppement des PRES doit tre accompagn par une volont politique forte. La coordination stratgique lchelle dun site, quand elle est affiche comme une volont du PRES, sest heurte un double cueil : la propension des membres fondateurs vouloir prserver leur politique propre et les rticences des organismes de recherche, quelques exceptions prs, sinscrire dans une telle dmarche. Ainsi, les PRES ne remplissent pas encore pleinement une des missions essentielles que leur avait confi le lgislateur, savoir la coordination des politiques de recherche lchelle dun territoire. Nanmoins, le ministre considre que le PRES est la seule structure permettant un rapprochement effectif des universits et des coles sur un territoire, tout en permettant aux acteurs de cooprer dans le respect de lautonomie de chaque tablissement. Si un palier a effectivement t constat dans le dveloppement des PRES au moment du passage lautonomie des universits, la publication des appels projets des investissements davenir et la mise en uvre de lopration Campus ont relanc la dynamique de coopration dans les territoires. 2 Lvaluation conduite par lIGAENR Prenant la mesure dun bilan contrast et sans attendre le lancement des investissements davenir, jai pris linitiative de confier une mission lIGAENR (lettre de mission du 30 novembre 2009). Il tait notamment demand lInspection gnrale de dgager des pistes dune nouvelle phase de dveloppement des PRES . Cest sur la base des conclusions de cette mission que mon ministre a engag une nouvelle phase du dveloppement des PRES : incitation au transfert de comptences dans le domaine de la formation, en particulier la formation doctorale, ouverture dune exprimentation de transfert de

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comptences sur la vie tudiante, mobilisation des PRES pour lopration Campus. 3 Un soutien constant de lEtat Une implication forte du ministre Contrairement lassertion de la Cour, le ministre sest montr actif dans le dveloppement des PRES, tout en reconnaissant les limites de ses interventions dans le contexte du passage l'autonomie des tablissements. II a octroy aux PRES des dotations d'amorage pour un total de 62 M et 33 postes. II a ensuite confort leur rle dans le cadre de l opration Campus pour l a rnovation de l immobilier universitaire, dote de 5Md pour faire merger 10 campus d'envergure mondiale. A lexception des Campus de Saclay et de Condorcet, le ministre a confi la gestion de ces crdits de l opration des EPCS, consacrant ainsi leur rle dans l es territoires concerns. II a enfin encourag les PRES porter les rponses aux appels projets des investissements d'avenir. La contractualisation des EPCS Des perspectives nouvelles s'ouvrent pour les PRES qui s'engagent dans une relle dlgation de comptences et de moyens dans les domaines prvus par leurs statuts. Cette possibilit avait d'ailleurs t voque expressment dans une lettre aux tablissements en juillet 2009 pour leur prciser les volutions et les tapes du dialogue contractuel. Cette situation, combine avec les perspectives ouvertes par la loi du 13 dcembre 2010 devrait conduire de relles volutions dans l e s prochaines vagues contractuelles. La formation doctorale, l a vie tudiante, linformation scientifique et technique et la politique documentaire feront lobjet de transfert effectif de comptences dans certains PRES. 4- Des clarifications ncessaires apportes par le ministre Les limites constates par l a Cour dans le dveloppement de l action des PRES proviennent pour lessentiel de trois lments que le ministre a pris en compte. Un palier de consolidation L'action des PRES repose sur la volont de leurs membres fondateurs d'exercer en commun au sein de lEPCS des prrogatives quils exeraient auparavant individuellement. II convient de souligner que la cration des

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EPCS est rcente et quil fallait laisser un minimum de temps d'installation ces nouvelles struct ures. De plus, cette facult offerte aux tablissements dexercer au niveau fdratif certaines de leurs comptences a sans doute t dcale dans le temps en raison de la priorit donne la mise en uvre de la loi LRU qui a mobilis beaucoup d'nergie de la part des quipes dirigeantes des tablissements. La mobilisation des PRES pour porter les rponses aux appels projets des investissements d'avenir, notamment les initiatives d'excellence, confirme que la pause constate par la Cour ne constituait qu'un palier de consolidation.

La capacit dlivrer des diplmes


La Cour a relev que des incertitudes existaient sur certains points comme celui de la capacit des EPCS dlivrer des diplmes, notamment le doctorat.

II- La stratgie du MESR dans le cadre des investissements d'avenir


Le ministre considre que les investissements davenir fournissent une opportunit unique de transformation du systme denseignement suprieur et de recherche franais et de consolidation des rformes engages depuis trois ans. Les PRES, en tant que structures de mutualisation de certaines fonctions de leurs tablissements membres, sont le point naturel de prparation et de coordination des rponses des tablissements aux appels projets des investissements davenir.

Une approche pragmatique de la gouvernance


La diversit des situations et des modes de gouvernance est une des caractristiques fortes du paysage franais de lenseignement suprieur. Le ministre encourage les acteurs sengager dans une gouvernance efficace, permettant aux regroupements dlaborer leur projet scientifique et de formation, et de dvelopper leur attractivit vis--vis de la sphre socioconomique et linternational. Ainsi, le ministre ne souhaite pas figer ds aujourdhui la structure juridique privilgie des initiatives dexcellence. Plusieurs possibilits existent : EPCS renforc, grand tablissement, ou tablissement EPSCP fusionne unique. Les exemples de lAlsace et de la Lorraine sont clairants cet gard. Dans le cas de lAlsace, les trois universits strasbourgeoises ont fait le choix de la fusion sans passer par la constitution dun PRES , tout en proposant lUniversit de Haute-Alsace et des coles dingnieurs qui ne font pas partie de la fusion la cration dun PRES Alsace pour conforter

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la dynamique interuniversitaire en Alsace. En Lorraine, la fusion des universits a t envisage avec ltape du PRES, nassociant dans un premier temps que les universits nancennes. Aujourdhui le regroupement des tablissements concerne les trois universits de la rgion et lINPL. Une fois les initiatives dexcellence slectionnes, une phase probatoire de 4 ans souvrira, leur permettant de franchir les tapes ncessaires pour consolider durablement leur gouvernance, avant quune dotation dfinitive ne leur soit verse. 2- La ncessaire implication des organismes de recherche La politique engage par le gouvernement, est de mettre les universits autonomes au centre du dispositif de recherche et dinnovation, les organismes tant appels devenir progressivement des agences de moyens.

Une implication grandissante


La raffirmation de la place des universits comme oprateurs de recherche doit trouver sa traduction lchelle des sites dans une meilleure coordination des politiques de recherche sous lgide des PRES. Cette coordination ninduit pas que les organismes de recherche soient obligatoirement membres fondateurs, mais plutt par une prsence dans les instances dorientation stratgique du PRES et/ou des universits fusionnes , et par la possibilit dune convention de partenariat unique avec le PRES. Le cas des RTRA- RTRS Sagissant des RTRA et RTRS, leur volution dpendra de la labellisation des laboratoires dexcellence et des initiatives dexcellence. Larticulation PRES/RTRA prfigure larticulation laboratoires dexcellence/initiative dexcellence dans le cadre des investissements davenir. Le ministre soutiendra galement toutes les initiatives permettant une simplification du paysage institutionnel, les fondations de coopration scientifique porteuses des RTRA et CTRS pouvant hberger des structures abrites dans le cadre des investissements davenir. Lobjectif, terme, pourrait tre davoir une fondation unique au niveau du site, se substituant aux fondations des membres, comme lautorise dsormais la loi du 13 dcembre 2010.

4- Une gouvernance efficace Une bonne gouvernance, telle qu'elle est en particulier souhaite dans le cadre des initiatives d'excellence pourrait se dfinir par lexercice de trois capacits : dfinir une stratgie de site, dcider rapidement, mettre en uvre dans la dure.

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LES POLES DE RECHERCHE ET DENSEIGNEMENT SUPERIEUR : UN SECOND SOUFFLE NECESSAIRE 333

La fonction stratgique gagnerait en efficacit par la mise en place de comits dorientation stratgique, composs de personnalits extrieures, qui pourraient clairer les dcisions prises par les conseils dadministration. Ces conseils eux-mmes, tout en respectant le principe de dmocratie, pourraient tre davantage ouverts au monde extrieur, garantissant ainsi une meilleure insertion de luniversit dans son environnement conomique, social et culturel. Il devrait en rsulter une gouvernance quilibre entre les instances de gouvernance de l'universit : les organes centraux et les entits pdagogiques, les diffrentes instances collgiales de surveillance et de dlibration, et les organes de direction excutive.

III- La mise en place d'une stratgie territoriale partage : STRATER


Les deux directions du ministre concernes (DGESIP et DGRI) ont rapidement pris conscience de l a ncessit d'acclrer la mise en place des stratgies territoriales, en dclinant la stratgie nationale de recherche et d'innovation. Le calendrier de l opration Strater a t modifi pour s'articuler au mieux avec l e calendrier des investissements d'avenir. Les diagnostics strater ont t enrichis par les operateurs de lEtat en rgion et une concertation est engage avec l 'Association des Rgions de France. L'implication des collectivits territoriales dans cet exercice et les dcisions prises par lEtat permettront de formaliser une vision partage pour le dveloppement de l'enseignement suprieur de la recherche et de linnovation dans chaque rgion. Le projet Strater confirme la volont de l'Etat et en particulier du ministre de dcliner la stratgie nationale de recherche et dinnovation, et d'en faire un cadre de rfrence pour les stratgies territoriales des acteurs de l'enseignement suprieur et de l a recherche.

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Lagence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives


_____________________ PRESENTATION ____________________ Cre en 2005, lAgence nationale de la recherche (ANR) a pour principales missions de financer et promouvoir le dveloppement des recherches fondamentales, appliques et finalises, linnovation et le transfert technologiques ainsi que le partenariat entre le secteur public et le secteur priv. Elle lance, pour ce faire, des appels projets auprs des quipes de recherche et slectionne les projets retenus sur la base de critres dexcellence scientifique. Lagence dispose, depuis 2006, dun budget dintervention annuel denviron 800 M. La Cour a dress, en 2009-2010, un premier bilan de laction de lANR. Son enqute est intervenue un tournant dans la vie de lagence, lissue de sa phase de monte en puissance et au moment o de nouvelles missions lui ont t confies. En juin 2009, la ministre de lenseignement suprieur et de la recherche a en effet annonc le passage de 25 % 50 % de la part des crdits de lagence consacre des appels projets non-thmatiques, et la prise en charge par lANR de la totalit des missions jusqualors assures pour son compte par des units supports abrites par diffrents tablissements de recherche et denseignement suprieur. Par ailleurs, lANR sest vue confier la gestion dune enveloppe de 18,9 Md au titre des investissements davenir , dcids dans le cadre du grand emprunt et mis en uvre par la loi de finances rectificative pour 2010. Ces dcisions sont appeles changer fondamentalement la nature de lagence, initialement conue par le lgislateur comme une structure lgre. Dans ce contexte, la Cour a examin les conditions de cration de lANR, ses modes dintervention, la qualit de sa gestion, et son positionnement stratgique dans le paysage de la recherche franaise.

I - Une monte en puissance russie


Constitue en fvrier 2005 sous forme dun groupement dintrt public majoritairement contrl par lEtat et regroupant huit autres membres (le CEA, le CNRS, lINRA, lINRIA, lINSERM, lANVAR,

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lANRT et lACPUR194), lAgence nationale de la recherche a t transforme en tablissement public administratif par la loi de programme pour la recherche davril 2006. Les oprateurs de recherche ne sont plus reprsents son conseil dadministration, dont lEtat nomme directement la majorit des membres. La cration de lANR sinscrit dans la mutation du paysage de la recherche publique, dj dcrite par la Cour dans ses prcdentes publications195. Cette volution sest traduite par le renforcement du rle des universits, la mise en place de nouvelles structures de coopration au niveau disciplinaire et territorial, et la cration de deux agences, lagence pour lvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur (AERES) et lANR. LANR avait reu pour mission, lors de sa cration, de se substituer lactivit de diffrents fonds ministriels196 (qui avaient connu, pendant la priode 1999-2002, une expansion notable) en vue daccrotre, en cohrence avec les priorits gouvernementales, le financement de la recherche sur projets et dassurer une gestion conforme aux pratiques des grandes agences trangres. Dans le cadre de la politique de recherche dfinie par les pouvoirs publics, lANR alloue des aides des projets de recherche slectionns dans le cadre dappels projets mis auprs de laboratoires publics et dentreprises prives. Lagence finance donc aussi bien la recherche acadmique ralise dans les structures publiques que la recherche dite partenariale, faisant intervenir laboratoires privs et publics. Les appels projets peuvent tre thmatiques et porter sur un champ de recherche dfini ; ils peuvent galement sadresser lensemble des chercheurs, en particulier dans le cadre dun programme dit blanc .

ANRT : association nationale recherche technologie ; ACPUR : association de la CPU pour la recherche ; CPU : confrence des prsidents duniversit. 195 Rapport public thmatique sur la gestion de la recherche publique dans les sciences du vivant, mars 2007; insertion au rapport public annuel 2008 sur le rle et la stratgie du CNRS. 196 Ces fonds reprsentaient un volume suprieur 400 M en 2005, principalement au sein du ministre charg de la recherche, avec le fonds de la recherche technologique (FRT) et le fonds national de la science (FNS), et au sein du ministre charg de lindustrie, avec une partie du fonds pour la comptitivit des entreprises (FCE).

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LAGENCE NATIONALE DE LA RECHERCHE : PREMIERS CONSTATS ET PERSPECTIVES

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Lagence opre une slection parmi les projets reus selon une procdure mettant en avant les critres dexcellence scientifique. Les projets sont gnralement financs sur une dure de trois ans.
Les agences de financement de la recherche ltranger Le paysage institutionnel dans le domaine de la recherche est trs diffrent dun pays lautre ; nanmoins, une tude comparative montre que la plupart des pays disposent dinstruments de financement de la recherche par appels projets, fonctionnant sur le principe de lvaluation de lexcellence scientifique par les pairs. La part de ces financements dans le total des dpenses publiques de recherche est trs variable, mais elle est gnralement plus leve quen France. Les grands pays industrialiss ont, notamment, choisi de se doter dagences de financement sur projets, gnralement spcialises par thmatiques ou par types de recherche : - au Royaume-Uni, sept Research Councils couvrent lensemble des disciplines scientifiques ; - aux Etats-Unis, une agence gnraliste, la National Science Fondation, coexiste avec des agences spcialises animes par certains dpartements ministriels (par exemple, les NIH pour le ministre de la sant) ; - en Allemagne, la Deutsche Forschungsgemeinschaft finance la recherche universitaire, les autres modes de recherche tant confis quatre organisations (Helmholtz, Fraunhofer, Max-Planck et Leibniz) ; - le Japon sest dot dune agence gnraliste intervenant sur programme blanc (JSPS), dune agence spcialise dans la recherche partenariale dans les nouvelles technologies nergtiques et industrielles (NEDO), et dune agence soutenant un nombre restreint de projets de technologies mergentes (JST). Dans la quasi-totalit des pays, une part importante des financements est rserve des programmes non rattachs des thmatiques prdfinies, afin de favoriser des ruptures scientifiques, ce que ne permettrait pas un financement strictement cloisonn par champs disciplinaires. Le lien entre les orientations de la politique nationale de recherche et la programmation des appels projets peut passer par plusieurs canaux : une rpartition en amont des financements entre les diffrentes agences (Etats-Unis, Royaume-Uni, Japon, Allemagne) ; des instances de conseil, places auprs des plus hautes autorits de lEtat, peuvent galement orienter les dcisions ; enfin, comme aux Etats-Unis, les assembles parlementaires peuvent simpliquer dans la dfinition des priorits assignes aux agences de financement.
Source : Cour des comptes, partir des donnes recueillies auprs des postes diplomatiques

Destinataire denviron 25 000 projets de recherche entre 2005 et 2009, lANR en a retenu et financ 5 800 pour un montant total de plus de 3Md, soit un taux de slection moyen de 23 %. Chaque projet financ associe en moyenne prs de trois partenaires publics ou privs ; le montant moyen de laide verse par projet slevait, en 2009, 487 000 euros.

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Entre 2005 et 2008, laide verse par lANR a principalement bnfici aux universits (24,5 % des crdits), au CNRS (24,1 %) et aux autres tablissements publics de recherche (17,8 %). Les entreprises ont obtenu 15,4 % du montant des aides197. Lagence est trs vite monte en puissance. Elle a, ds lanne de sa cration, lanc une trentaine dappels projets, slectionn 1 462 dossiers et engag prs de 540 M de crdits. Un tel rsultat naurait pas pu tre atteint sans le soutien des units support 198. Ces quipes, hberges par les organismes publics de recherche, taient charges de lorganisation matrielle des appels projets, de la gestion des financements et du suivi des projets slectionns. Prvu ds la phase de conception de lANR, ce dispositif a permis lagence de conserver, jusqu mi-2009, une structure lgre compose de moins de 80 personnes, dont plus de 50 % de personnels scientifiques. Lagence a pris appui, ses dbuts, sur les mthodes de conventionnement des fonds ministriels dont elle prenait le relais, et sur les 16 rseaux de recherche et dinnovation technologiques (RRIT) dvelopps partir de 1997. Par del les dbats parfois vifs qui ont entour sa cration, la communaut des chercheurs sest largement mobilise pour rpondre aux appels projets de lANR : ds 2005, lagence a reu 5 500 projets. En dfinitive, lintgration rapide de lANR dans le paysage de la recherche a permis la France de se doter dune agence de financement de la recherche comparable celles de ses principaux partenaires mondiaux.

II - Des modes dintervention consolider


Laction de lANR repose, pour lessentiel, sur des appels projets (650 M engags en 2009) et sur certains outils dincitation la coopration entre recherche publique et prive, tels que les ples de comptitivit et les Instituts Carnot (69 M).

Le complment est constitu de 8,2 % pour les autres tablissements publics denseignement suprieur et 10 % divers (dont fondations, associations, hpitaux, etc.) 198 Les units supports ont gr 33 des 35 appels projets de lagence en 2005.

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LAGENCE NATIONALE DE LA RECHERCHE : PREMIERS CONSTATS ET PERSPECTIVES

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A - Les appels projets, cur de mtier de lagence


1 - Une plus grande transparence
Les programmes thmatiques de lagence se dclinent en appels projets annuels : sur la priode 2005-2008, les thmatiques lies la biologie-sant (28 % des crdits correspondant), aux sciences et techniques de linformation et de la communication et aux nanotechnologies (28 %), lnergie durable et lenvironnement (23 %) reprsentent plus des trois quarts des engagements. Les thmatiques lies lcosystme et au dveloppement durable (12 %), aux matriaux et la chimie durable (4 %), aux sciences humaines et sociales (3 %), et la scurit globale (2 %) portent sur des volumes nettement moins levs. Les programmes non-thmatiques de lagence reprsentent entre un quart et un tiers environ des engagements de lagence : 30 % en 2005, 25 % en 2006 et 2007, 26 % en 2008 et 33 % en 2009. Le programme blanc , auquel toute la communaut scientifique peut rpondre pour proposer des sujets de recherche, occupe, dans cet ensemble, une place prpondrante (75 % des programmes non-thmatiques en 2009). A ct de ce programme blanc , des programmes spcifiques sont destins aux jeunes chercheurs, au financement de chaires dexcellence et, depuis 2009, des actions en faveur du retour de post-doctorants partis ltranger. Lappel projets jeunes chercheuses et jeunes chercheurs mobilise chaque anne entre 20 M et 30 M, soit 15 % des programmes non thmatiques. La crdibilit dune agence de financement de la recherche se joue sur les modalits de slection des projets, qui doivent tre aussi impartiales que lgitimes. LANR a formalis son processus de slection ; chaque projet fait lobjet dune expertise initiale par