RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011 de La Cour Des Comptes

RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011
Tome 1 Observations des juridictions financires
Les juridictions financires, ce sont :

- la Cour des comptes ; - 27 chambres rgionales des comptes : une dans chacune des 22 rgions mtropolitaines et une pour chacun des cinq dpartements doutre-mer (en incluant Mayotte, qui deviendra le cinquime dpartement doutre-mer en mars 2011) ; - 5 chambres territoriales des comptes : celles de NouvelleCaldonie et de Polynsie franaise et trois autres (Saint-Barthlemy, Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon) regroupes avec une chambre rgionale des comptes (2) ; - la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF).
(1) Les cinq chambres rgionales des comptes doutre-mer sont regroupes sur deux sites : Saint-Denis de la Runion pour les deux dpartements de locan Indien (Mayotte et La Runion) et Pointe--Pitre, en Guadeloupe, pour les trois dpartements dAmrique (la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique). Dans les deux cas, les chambres rgionales des comptes regroupes ont le mme prsident, les mmes magistrats et le mme sige. (2) Les chambres territoriales de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin sont regroupes avec les chambres rgionales des comptes de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique ; celle de Saint-Pierre et Miquelon est regroupe avec la chambre rgionale des comptes dIle-de-France. Les chambres regroupes ont le mme prsident, les mmes magistrats et le mme sige. Les Iles Wallis et Futuna ainsi que les Terres australes et antarctiques franaises (TAAF) relvent de la comptence de la Cour des comptes.
Cour des comptes Rapport public annuel 2011 fvrier 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
III
Rponses
Avant-propos .............................................................................................. Dlibr.
V XV 1 3 5 7 34
Introduction.. XXI
Premire partie Finances publiques

Introduction.. Chapitre I La situation densemble
- La trajectoire 2010-2013
Chapitre II Les dpenses fiscales 39

- Les dpenses fiscales : un enjeu budgtaire majeur - Quelques dpenses fiscales consacres au dveloppement des entreprises et de lemploi. - La prime pour lemploi : une dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus.. 41 69 85 64 79 110
Chapitre III Le Fonds de rserve des retraites 119

- Le Fonds de rserve des retraites : une ambition abandonne, une rorientation risque.. 121 153 155 176 212 241 138
Deuxime partie Politiques publiques....

Chapitre I Lemploi et la sant
- Le systme franais dindemnisation du chmage partiel : un outil 157 insuffisamment utilis - La campagne de lutte contre la grippe A(H1N1) : bilan et enseignements - Le systme de sant en Polynsie franaise et son financement 181 221 249 251 279
Chapitre II Les exportations et lnergie

- Le soutien public aux entreprises exportatrices - La compensation des charges du service public de llectricit
275 295
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Rponses
Chapitre III Lenseignement suprieur et la recherche

- Les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) : un second souffle ncessaire - Lagence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives.
303 305 335 379 381 405 443 485 487 489 515 551 583 585 611 627 633 635 651 663 665 681 697 674 692 643 658 598 623 631 510 532 565 396 427 460 327 364
Chapitre IV Les politiques de lEtat dans les dpartements doutre-mer

- Les flux migratoires irrguliers en Guyane, Mayotte et SaintMartin - La gestion des risques naturels dans les dpartements doutre-mer - La politique de soutien lagriculture des dpartements doutre-mer
Troisime Partie Gestion publique...

Chapitre I Les modes de gestion dlgue
- Un premier bilan des externalisations au ministre de la dfense - La gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes - La continuit territoriale avec la Corse . Chapitre II La gestion des ressources humaines.. - Les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile.. - Le quart de place des militaires.. - Les particularits des rmunrations des rservistes militaires
Chapitre III La gestion immobilire

- La SOVAFIM : un intervenant sans utilit relle. - Le nouveau sige de lOffice Paris Habitat
Chapitre IV La gestion dactions ministrielles

- Les exonrations des indemnits verses aux arbitres et juges sportifs : un instrument inadapt - Le muse national du sport : un projet mal suivi
Annexes
Avant-propos
Dans son rapport public annuel, la Cour appelle lattention, tout la fois des pouvoirs publics et de lopinion publique, sur certaines conclusions que la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes ont tires de leurs travaux de lanne coule. Ces travaux ont dj donn lieu, tout au long de 2010, de nombreuses communications publiques, accessibles sur le site Internet de la Cour et des juridictions financires (www.ccomptes.fr). Pour la Cour1, ce furent, notamment, six rapports publics thmatiques, deux rapports sur des organismes faisant appel la gnrosit publique et les six publications, priodicit annuelle, sur la situation et les perspectives des finances publiques, sur lexcution du budget de lEtat, sur les mouvements de crdits oprs par voie administrative au sein du budget de lEtat, sur la certification des comptes de lEtat, sur lapplication de la loi de financement de la scurit sociale et sur la certification des comptes du rgime gnral de la scurit sociale. Sy ajoutent les seize rapports raliss, en 2010, pour le Parlement, sur des sujets spcifiques demands par les commissions des finances (12) et les commissions des affaires sociales (4), dont onze ont t dj rendus publics la date du 1er fvrier 2011. Pour les chambres rgionales et territoriales des comptes, tous leurs rapports2 dobservations dfinitives sont mis en ligne lissue de leurs contrles sur les collectivits territoriales et les autres organismes locaux. Dans cet ensemble de communications publiques, le rapport public annuel de la Cour est le plus connu, celui dont laudience auprs du public est la plus grande. Ce nest pas un rapport dactivit. Il na pas pour but de rendre compte de lensemble des contrles ou des enqutes effectus par la Cour, au titre de ses comptences propres (juger les comptes des comptables ; certifier les comptes de lEtat et du rgime gnral de la scurit sociale ; contrler les gestions ; valuer les politiques publiques) et par les chambres rgionales et territoriales des comptes, au titre des
La liste de ces rapports figure en page VII. Ces rapports sont mis en ligne, sur le site Internet des juridictions financires, immdiatement aprs avoir t communiqus la collectivit ou lorganisme contrl et avoir t soumis son assemble dlibrante lors de la premire runion suivant la rception du rapport.
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leurs (contrle budgtaire, jugement comptes et examen de la gestion des collectivits territoriales et autres organismes locaux). Il est destin, partir de sujets, de nature varie, slectionns en fonction des priorits des stratgies de contrle, prsenter un large ventail dobservations, significatives des enjeux actuellement les plus essentiels pour laction publique, dans les domaines des finances publiques, de la gestion publique et au-del de lefficacit des services publics. Ce rapport public annuel de la Cour est le fruit dune vision et dapproches communes aux juridictions financires, ainsi que de la coordination de leurs travaux. Si un fascicule annexe, mais distinct, est consacr la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF), le rapport lui-mme couvre des observations et recommandations manant la fois, pour leurs champs de comptences respectifs, de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes (de lune ou de plusieurs dentre elles), mais aussi de contrles raliss conjointement par la Cour et les chambres. La prsente dition 2011 du rapport public annuel comporte, comme les prcdentes, un premier tome o ces observations sont prsentes et un second tome consacr aux suites donnes aux observations formules antrieurement. Elle privilgie deux angles de vue : les rsultats des politiques publiques, dune part, les effets des interventions de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes, dautre part. Lexamen des politiques publiques est pratiqu de longue date par la Cour, dont la mission consiste sassurer du bon emploi des deniers publics3, en mme temps qu contrler la rgularit et la qualit de la gestion des collectivits, organismes ou services publics. Pour autant, la mesure et lapprciation des rsultats des politiques publiques autrement dit, de leur efficience et de leur efficacit4 - rpondent un besoin aujourdhui grandissant, et elles constituent une part en fort dveloppement des activits de la Cour. Le difficile contexte conomique actuel justifiait dautant plus de leur accorder, dans le tome 1, une place prpondrante. Les effets des interventions de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes font lobjet, depuis 2006, dun tome spcifique du rapport (le tome 2). En ltoffant et en renouvelant sa
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Article L. 111-3 du code des juridictions financires. Efficience : rapport entre les rsultats obtenus et les moyens mis en uvre pour les atteindre ; efficacit : rapport entre les rsultats obtenus et les objectifs viss.
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prsentation, la Cour a souhait mieux illustrer les efforts dploys par les juridictions financires pour assurer le suivi de leurs contrles. En effet, si leur tche premire est de dresser des constats et de les assortir dapprciations, avec une objectivit garantie par la collgialit des dlibrations et des procdures systmatiquement contradictoires, leurs productions ne sauraient se rduire formuler des observations critiques. Il leur revient tout autant, dune part, de faire des recommandations, en proposant des solutions concrtes et oprationnelles aux problmes mis en vidence5, et, dautre part, de suivre, au fil du temps, les effets rels des observations et recommandations dj prsentes. Il sagit dtre la fois constructif dans la critique, tenace dans le suivi des effets des interventions et systmatique dans linformation du public. Le dfi, en la matire, est la mesure des attentes de lopinion publique, que lon sait particulirement soucieuse de lefficacit des contrles. La Cour entend dautant plus le relever que sa mission dinformation des citoyens est dsormais inscrite dans la Constitution (article 47-2), la suite de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le prsent rapport a t conu pour y contribuer de mieux en mieux.
Le code des juridictions financires, dans sa partie lgislative, comporte plusieurs dispositions explicites sur les obligations de la Cour en matire de recommandations : ses communications aux ministres et aux autorits administratives comptentes ont pour objet, non seulement ses observations , mais aussi les suggestions damlioration ou de rforme portant sur la gestion des services, organismes et entreprises contrls (article L. 135-1) ; dans ses rapports publics, annuels et thmatiques, elle n expose pas seulement ses observations , mais aussi dgage les enseignements qui peuvent en tre tirs (article L. 136-1).
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COUR DES COMPTES
Rapports 2010 de la Cour des comptes rendus publics

(www.ccomptes.fr)
Le rapport public annuel 2010 (fvrier 2010) 6 rapports publics thmatiques6 - Lducation nationale face lobjectif de la russite de tous les lves (mai 2010) ; - Les concours publics aux tablissements de crdit : bilan et enseignements (mai 2010) ; - La Poste : un service public face un dfi sans prcdent (juillet 2010) ; - Le service public pnitentiaire : prvenir la rcidive, grer la vie carcrale (juillet 2010) ; - Mdecins et hpitaux des armes (octobre 2010) ; - Les transports rgionaux en Ile-de-France (novembre 2010). 2 rapports sur des organismes faisant appel la gnrosit publique7 - La Fondation Hpitaux de Paris-Hpitaux de France (fvrier 2010) ; - La Fondation pour lenfance (avril 2010).
Les rapports publics de la Cour, au sens du code des juridictions financires (articles L. 136-1 et L. 136-2), comprennent le rapport public annuel et les rapports publics thmatiques. Ils traitent la fois des travaux de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes. 7 Les contrles sur ces organismes peuvent faire lobjet de publications spcifiques, comme ce fut le cas en 2010, ou intgres un rapport public (article R. 136-2 du code des juridictions financires).
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6 publications prsentes, chaque anne, par la Cour lappui des projets de loi de finances et de loi de financement de la scurit sociale8 - La situation et les perspectives des finances publiques (juin 2010) ; - Les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat pour 2009 (mai 2010) ; - La certification des comptes 2009 de lEtat (mai 2010) ; - Les mouvements de crdits oprs par voie administrative ratifier par la loi de finances rectificative pour 2010 (novembre 2010). - Lapplication de la loi de financement de la scurit sociale pour 2009 (septembre 2010) ; - La certification des comptes 2009 du rgime gnral de la scurit sociale (juin 2010) ; 16 rapports, dont 119 publis au 1er fvrier 2011, raliss pour le Parlement10, au titre de lassistance que lui apporte la Cour des comptes pour le contrle de lexcution des lois de finances et de lapplication des lois de financement de la scurit sociale, sur des sujets spcifiques demands par les commissions des finances (12) et les commissions des affaires sociales (4) : Pour les commissions des finances : - Le cot du passeport biomtrique (commission des finances du Snat juin 2010) ; - La mise en uvre du plan de relance de lconomie franaise (commission des finances de lAssemble nationale - juillet 2010) ;
Ces 6 publications priodiques sont prvues par les lois organiques relatives aux lois de finances (articles 58-3, 58-4, 58-5 et 58-6) et aux lois de financement de la scurit sociale (articles LO. 132-2-1 et 132-3 du code des juridictions financires). 9 Les 5 autres rapports sont actuellement en cours dexamen par les commissions qui les ont demands, de sorte que leur publication nest pas encore intervenue. 10 Ces rapports sont raliss en application des lois organiques relatives aux lois de finances (articles 58-2) et aux lois de financement de la scurit sociale (article LO. 132-3-1 du code des juridictions financires) ; ils sont mis en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes aprs leur publication, selon le cas, par lAssemble nationale ou le Snat.
COUR DES COMPTES
- Les participations de la Caisse des dpts et consignations dans lconomie mixte locale (commission des finances du Snat - septembre 2010); - Les interventions de lEtat dans lconomie par des moyens extrabudgtaires (commission des finances de lAssemble nationale septembre 2010); - Le Centre franais pour laccueil et les changes internationaux (EGIDE) (commission des finances du Snat - septembre 2010) ; - Les conditions dune stabilisation en valeur de la masse salariale de lEtat (commission des finances de lAssemble nationale - septembre 2010) ; - Le Centre des monuments nationaux (CMN) (commission des finances du Snat - octobre 2010) ; - LAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) (commission des finances du Snat - octobre 2010) ; - Le cot et les bnfices de lexternalisation au sein du ministre de la dfense (commission des finances de lAssemble nationale - octobre 2010) ; - La soutenabilit de la dette de la RATP (commission des finances de lAssemble nationale - octobre 2010) ; - La place et le rle de lAgence franaise de dveloppement (AFD) dans laide publique au dveloppement (commission des finances de lAssemble nationale - octobre 2010) ; - La taxe sur les billets davion et lutilisation de ses recettes (commission des finances de lAssemble nationale - dcembre 2010). Pour les commissions des affaires sociales : - Lvolution de la charge de financement de lallocation aux adultes handicaps11 (commission des finances de lAssemble nationale octobre 2010) ; - La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du rgime gnral de la scurit sociale (commission des affaires sociales de lAssemble nationale - avril 2010);
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Ce rapport a t demand conjointement par les commissions des finances et des affaires sociales de lAssemble nationale.
XI
- Les comptes et la gestion de lEtablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS) depuis sa cration (commissions des finances et des affaires sociales de lAssemble nationale - octobre 2010) ; - Lutilisation des fonds mobiliss pour la lutte contre la pandmie grippale A(H1N1) (commission des affaires sociales du Snat - octobre 2010). Rapport sur les comptes et la gestion 2009 des services de la prsidence de la Rpublique.
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COUR DES COMPTES
Les rapports publics de la Cour des comptes et les procdures de contrle et de publication
Les observations et les recommandations prsentes dans le prsent rapport public sappuient sur les contrles et enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales et territoriales des comptes, et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales et territoriales ou entre les chambres. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par les sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit des juridictions financires, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles que llaboration des rapports publics, annuels ou thmatiques : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes contrls : elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, en tant que de besoin, aprs audition des responsables concerns. La publication dans un rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collgialit sapplique chaque stade des procdures de contrle et de publication.
XIII
Tout contrle est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de texte prpars pour les rapports publics. Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour et les conseillers matres et conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique.
Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt le prsent rapport public. Ce rapport a t arrt au vu des projets communiqus au pralable aux administrations, collectivits et organismes concerns, et, quand il y avait lieu, aprs avoir tenu compte de leurs rponses12. Ces rponses sont publies dans le corps du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Etaient prsents : M. Migaud, premier prsident, MM. Picq, Babusiaux, Mme Ruellan, MM. Descheemaeker, Hespel, Bayle, Mme Froment-Meurice, prsidents de chambre, M. Bertrand, prsident de chambre, rapporteur gnral, MM. Hernandez, Pichon, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Devaux, Rmond, Gillette, Duret, Ganser, Martin (Xavier-Henri), Monier, Schneider, Troesch, Thrond, Beysson, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Frches, Mme LevyRosenwald, MM. Duchadeuil, Lebuy, Lefas, Durrleman, Alventosa, Lafaure, Frangialli, Andrani, Dupuy, Mmes Morell, Fradin, MM. Gautier (Louis), Braunstein, Mmes Saliou (Franoise), Dayries, MM. Levy, Bernicot, Phline, Mmes Ratte, Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Gautier (Jean) Vermeulen, Tournier, Mme Seyvet, M. Vachia, Mme Moati, MM. Cossin, Lefebvre, Davy de Virville, Sabbe, Petel, Mme Malgat-Mly, MM. Valdigui, Martin (Christian), Tnier, Mme Trupin, M. Corbin, Mme Froment-Vdrine, MM. Rigaudiat, Ravier, Rabat, Doyelle, Korb, Mme Dos Reis, MM. De Gaulle, Guibert, Mme Saliou (Monique), M. Uguen, Mme Carrre-Ge, MM. Prat, Gudon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin (Claude), Bourlanges, Baccou, Spulchre, Mousson, Mmes Malgorn, Bouygard, Vergnet, MM. Chouvet, Viola, Mme Dmier, MM. Clment, Machard, Migus, Rousselot, Laboureix, Mme Esparre, MM. Azerad, Lambert, conseillers matres, MM. Cadet, Schott, Cazenave, Hagelsteen, Klinger, Dubois, Gros, Carpentier, Blairon, Marland, conseillers matres en service extraordinaire. Etait prsent et a particip aux dbats : M. Bnard, procureur gnral de la Rpublique, assist de M. Maistre, premier avocat gnral.
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Parvenues avant la chambre du conseil.
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COUR DES COMPTES
Les membres de la chambre du conseil dont les noms suivent nont pas pris part aux dlibrations prcises ci-aprs : Tome 1 Observations des juridictions financires : Deuxime partie - Politiques publiques o Chapitre I - Lemploi et la sant Mme Bouygard, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le systme franais dindemnisation du chmage partiel : un outil insuffisamment utilis ; M. Bertrand, prsident de chambre, rapporteur gnral, en ce qui concerne linsertion La campagne de lutte contre lpidmie de grippe A(H1N1) : bilan et enseignements ; o Chapitre II Les exportations et lnergie Mme Saliou (Franoise), conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le soutien public aux entreprises exportatrices o Chapitre III - Lenseignement suprieur et la recherche M. Migus, conseiller matre, et M. Klinger, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) : un second souffle ncessaire ; M. Migus, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Lagence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives ; Troisime partie - Gestion publique o Chapitre I - Les modes de gestion dlgue Mme Ratte, conseiller matre, et M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Un premier bilan des externalisations au ministre de la dfense ; M. Frangialli, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion La gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes ;
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o Chapitre II - La gestion des ressources humaines M. Duchadeuil, Mme Fradin et M. Vachia, conseillers matres, en ce qui concerne linsertion Les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile ; Mme Ratte, conseiller matre, et M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Le quart de place des militaires ; Mme Ratte, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les particularits des rmunrations des rservistes militaires ; o Chapitre III - La gestion immobilire MM. Beysson, Duchadeuil, Vachia et Mme Fradin, conseillers matres, en ce qui concerne linsertion La SOVAFIM : un intervenant sans utilit relle ; Mme Ulmann, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le nouveau sige de loffice Paris Habitat ; *Tome 2 Suites donnes aux observations des juridictions financires : Premire partie - La Cour constate o Chapitre II - Des avances prometteuses M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion La dcristallisation des pensions des ressortissants des territoires autrefois sous souverainet franaise ; M. Vachia, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les autorits de rgulation financire ; Mme Malgorn, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les services centraux chargs de loutre-mer ; Deuxime partie - La Cour insiste o Chapitre I - Des rformes acclrer M. Migus, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le CNRS dans le nouveau paysage de la recherche ; o Chapitre II - Des volutions amplifier Mme Saliou (Franoise), conseiller matre, en ce qui concerne linsertion La COFACE ;
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COUR DES COMPTES
Troisime partie - La Cour alerte o Chapitre I - Des urgences fort enjeu M. Bernicot, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le Grand port maritime de Marseille : blocage social et dclin ; o Chapitre II - Des changements ncessaires M. Bernicot, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les agences comptables des lyces et collges publics ; M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Ltablissement public dinsertion de la dfense (EPIDE) ; M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion La participation de la France aux corps militaires europens permanents ; ***
M. Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil.
Fait la Cour, le 27 janvier 2011.
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Les magistrats, rapporteurs extrieurs13 et experts dont les noms suivent ont effectu les contrles sur lesquels le prsent rapport (tome 1) est fond.
Premire partie : Finances publiques M. Bigand, rapporteur extrieur, Mme Butel, rapporteur extrieur, M. Cazenave, conseiller matre en service extraordinaire, M. Cossin, conseiller matre, M. Davy de Virville, conseiller matre, M. Ecalle, conseiller rfrendaire, M. Hagelsteen, conseiller matre en service extraordinaire, Mme Saliou (Monique), conseiller matre. Deuxime partie : Politiques publiques M. Barichard, conseiller rfrendaire, M. Basset, conseiller rfrendaire, prsident de chambre territoriale des comptes, M. Bertoux, auditeur, Mme Carrre-Ge, conseiller matre, Mme Charolles, conseiller rfrendaire, M. Desrousseaux, rapporteur extrieur, M. Dornon, auditeur, M. Doyelle, conseiller matre, M. Guibert, conseiller matre, Mme lHernault, expert, M. Loir, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Phline, conseiller matre, M. Strassel, conseiller rfrendaire.
Les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions financires) sont des magistrats ou des fonctionnaires appartenant dautres administrations qui sont dtachs la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de rapporteur.
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Troisime partie : Gestion publique M. Barbaste, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Bertucci, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, M. Blache, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Bonnelle, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Brochet, rapporteur extrieur, M. Heuga, conseiller rfrendaire, prsident de chambre rgionale des comptes, M. Jaillot, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Jousserand, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Larue, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Latournarie, conseiller rfrendaire, Mme Legrand, conseiller rfrendaire, M. Levy Ben-Cheton, premier conseiller, M. Lion, conseiller rfrendaire, M. Montarnal, conseiller rfrendaire, M. Mory, auditeur, M. Prat, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, M. Rigaudiat, conseiller matre, M. Toussaint, premier conseiller de chambre rgionale des comptes.
Introduction
La mise en uvre des politiques publiques est aujourdhui fortement contrainte par la situation densemble des finances publiques. Lanalyse de cette situation introduit donc le tome 1 du rapport (1re partie), avec un examen de la trajectoire 2010-2013, accompagn de deux tudes : lune plusieurs volets sur les dpenses fiscales ; lautre sur le Fonds de rserve des retraites (FRR) et sa rcente rorientation. Les politiques examines (2me partie) se situent parmi celles qui, dans le contexte des difficults auxquelles la France doit faire face en ce moment, revtent une importance particulire. Elles sinscrivent dans trois champs : le domaine social, avec lindemnisation du chmage partiel, la lutte contre lpidmie de grippe A (H1N1) et le systme de sant en Polynsie franaise ; les interventions conomiques, avec le soutien public aux entreprises exportatrices et la compensation des charges du service public de llectricit, et lenseignement suprieur et de la recherche, avec les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) et lagence nationale de la recherche. Limportance de la dimension territoriale des politiques est prise en compte travers une srie danalyses consacres loutre-mer : en plus du systme de sant en Polynsie franaise - du ressort des autorits locales -, trois politiques de lEtat dans les dpartements doutre-mer sont passes en revue, en matire de flux migratoires irrguliers, de gestion des risques naturels et de soutien lagriculture. En complment de laccent mis sur les politiques publiques, le rapport consacre une place substantielle aux problmatiques de gestion (3me partie). Les modes de gestion dlgue en sont le thme principal, dans toute leur diversit, avec les externalisations du ministre de la dfense, la gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes et la continuit territoriale avec la Corse. Sy ajoutent cinq cas concernant la gestion des ressources humaines : les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile, le quart de place des militaires, la rmunration des rservistes militaires et la gestion immobilire : la SOVAFIM et le nouveau sige de lOffice Paris Habitat.
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COUR DES COMPTES
Enfin, deux exemples concernant le ministre charg de sports : le dispositif dexonration applicable aux arbitres et juges sportifs et le muse national du sport viennent illustrer la ncessit dune gestion adapte aux actions que les ministres entendent mener.
Premire partie Finances publiques
Introduction
Comme chaque anne, la Cour des comptes a prsent, en juin 2010, en application de la loi organique relative aux lois de finances (articles 48 et 58-3), un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, en vue du dbat, au Parlement, sur les orientations des finances publiques. Six mois plus tard, son rapport public annuel dbute galement par une analyse densemble de la situation des finances publiques. La Cour y prend ainsi notamment en compte lexamen, lautomne, des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale. Lexercice conduit pour 2011, dans cette premire partie du tome 1 du rapport, est nanmoins particulier. Lanalyse de la trajectoire 20102013, qui fait lobjet du chapitre I, sappuie sur un bilan de la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012 et sur un examen de la loi de programmation pour 2011-2014, promulgue le 28 dcembre 2010, notamment des objectifs et des nouvelles rgles budgtaires quelle prvoit. Dans son apprciation des risques budgtaires, la Cour a identifi de longue date lvolution la hausse des dpenses fiscales. Elle a, en consquence, recommand, dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2010, de diminuer leur cot de 10 Md et dautant celui des niches sociales. Outre une prsentation densemble de lenjeu budgtaire constitu par les dpenses fiscales, deux exemples de dpenses fiscales sont passs en revue dans le chapitre II. Le fonds de rserve des retraites (FRR), auquel est consacr le chapitre III, constitue un des instruments de couverture des besoins de financement des rgimes de retraite.
Chapitre I La situation densemble
La trajectoire 2010-2013
_____________________ PRESENTATION ____________________ La situation proccupante des comptes publics, dans un contexte marqu par de fortes tensions au sein de la zone euro, impose daccorder une attention particulire la trajectoire des finances publiques dcrite dans les lois de programmation. La dette publique dpasse 1 600 Md14 et le chemin pouvant conduire dun dficit de lordre de 7,7 % du PIB en 2010 selon la prvision du Gouvernement, un dficit de 3,0 % en 2013, puis lquilibre des comptes, impose de raliser un effort de redressement considrable. Dans ses rapports prcdents, la Cour avait soulign, en juin 2009, le risque dun emballement de la dette publique et, en janvier 2010, le non-respect des objectifs et des rgles fixs par la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012. En juin 2010, elle avait estim le dficit structurel environ 5 % du PIB en 2009, hors plan de relance. Considrant quun redressement fort et rapide des comptes publics est indispensable pour retrouver une croissance durable, prserver la capacit dintervention de lEtat et maintenir la confiance, elle avait aussi recommand de raliser un effort structurel de rduction du dficit de lordre de 20 Md par an partir de 2011. Dans le prsent chapitre, elle vrifie si la trajectoire dcrite dans les lois de programmation des finances publiques est suivie et si les moyens ncessaires pour atteindre les objectifs de rduction progressive du dficit peuvent tre identifis.
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La prvision du Gouvernement associe au projet de loi de finances pour 2011 la situait 1 615 Md au 31 dcembre 2010.
COUR DES COMPTES
Cet examen porte, tout dabord, sur le respect en 2010 des objectifs et rgles de la programmation pour 2009-2012, ainsi que lvolution du dficit structurel, en second lieu, sur la loi de programmation pour 2011-2014 et la pertinence des nouvelles rgles budgtaires et des objectifs ambitieux quelle fixe pour les finances publiques, ensuite sur lampleur de leffort structurel de rduction du dficit qui en rsulterait, dabord en 2011 puis partir de 2012. La Cour cherche aussi identifier les mesures annonces par le Gouvernement qui peuvent contribuer au respect de ces objectifs et rgles de 2011 2014, pour vrifier si elles sont suffisantes. Ce premier bilan, qui sera complt dans les publications ultrieures de la Cour, montre que le respect de la trajectoire retenue dans la loi de programmation des finances publiques exige une accentuation de leffort de redressement des comptes. Depuis la rvision constitutionnelle de 2008, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont dfinies par des lois de programmation qui sinscrivent dans lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques . Celles-ci regroupent lEtat, les organismes divers dadministration centrale, les administrations de scurit sociale et les administrations publiques locales. La premire loi de programmation, du 9 fvrier 2009, avait fix les objectifs et les rgles budgtaires applicables aux finances publiques pour les annes 2009 2012. Elle comportait notamment un budget pluriannuel de lEtat pour les trois premires annes (2009 2011). La loi de programmation 2010-1645 du 28 dcembre 2010 dfinit de nouvelles rgles, plus strictes, et des objectifs, plus ambitieux, pour chacune des annes 2011 2014. Elle comprend nouveau un budget triennal de lEtat (2011-2013). Cest dans ce nouveau cadre que se sont inscrites les dispositions pour 2011 fixes par la loi de finances initiale et la loi de financement de la scurit sociale relatives cette anne. La trajectoire des finances publiques i.e. lvolution des comptes des administrations publiques - inscrite dans cette nouvelle loi de programmation est rcapitule dans le tableau suivant. La nouvelle programmation des finances publiques
2010 2011 2012 2013 2014 2009 Dficit (% du PIB) 7,5 7,7 6,0 4,6 3,0 2,0 Dette (% du PIB) 78,1 82,9 86,2 87,4 86,8 85,3 Source : loi de programmation des finances publiques 2011-2014 ; le PIB est estim 1 948 Md en 2010.
LA TRAJECTOIRE 2010-2013
I - Une aggravation du dficit structurel en 2010

Les pertes de recettes induites par la crise ayant t trs fortes et insuffisamment anticipes par la loi de programmation du 9 fvrier 2009 pour les annes 2009 2012, lvolution du dficit et de lendettement publics a fortement dvi de la trajectoire quelle avait fixe. La loi de programmation prvoyait, en effet, un dficit public, en comptabilit nationale, de 4,4 % du PIB en 2009 et de 3,1 % en 2010. Il sest en fait lev 7,5 % du PIB en 2009 et la prvision associe au projet de loi de finances pour 2011 est de 7,7 % en 2010, compte tenu dun dficit de lEtat de 152 Md, en comptabilit budgtaire, et dun dficit du rgime gnral de scurit sociale de 23,1 Md15. Le dficit public rsulte, pour une large part, des fluctuations de la conjoncture conomique, de sorte que la situation des finances publiques est mieux caractrise par le dficit structurel. Corrig des effets de ces fluctuations, le solde structurel est ainsi un lment central des programmes de stabilit que les Etats doivent prsenter chaque anne la Commission europenne dans le cadre du pacte de stabilit et de croissance. Leffort structurel16 mesure la contribution de deux facteurs aux variations du solde structurel : la croissance des dpenses et les mesures discrtionnaires touchant les recettes publiques. Les objectifs et les rgles relatifs la matrise des dpenses et la prservation des recettes qui avaient t fixs par la loi de programmation du 9 fvrier 2009 ont gard toute leur pertinence durant la crise, mais nont pas t respects, ce qui a contribu une nouvelle aggravation du dficit structurel, hors plan de relance, en 2010.
En comptabilit nationale, les oprateurs de lEtat (organismes divers dadministration centrale) enregistrent un excdent important en 2010 en raison des versements reus de lEtat au titre des investissements davenir (cf. ci-aprs). 16 Concept labor par le ministre des finances.
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COUR DES COMPTES
Le solde structurel et leffort structurel

Le solde structurel est gnralement calcul par les organisations internationales ou la Commission europenne en suivant les tapes suivantes : - estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t enregistr si, en labsence de fluctuations de la conjoncture, la croissance avait toujours t gale la croissance potentielle17, et de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ; - estimation du dficit conjoncturel qui rsulte de cet cart entre les PIB effectif et potentiel, les pertes de recettes associes tant calcules en supposant que leur lasticit au PIB est toujours gale 1 ; - le dficit structurel estim est gal la diffrence entre le dficit effectif et le dficit conjoncturel ainsi calcul. Lhypothse dune lasticit unitaire des recettes est souvent fausse et les variations du solde structurel peuvent alors donner une image dforme des volutions de fond des finances publiques. En outre, les gouvernements nont aucune matrise de cette lasticit. La notion deffort structurel permet de saffranchir de cette hypothse. Leffort structurel mesure la contribution de seulement deux facteurs, plus facilement matrisables par un gouvernement, aux variations du solde structurel : la matrise des dpenses publiques en volume18, dune part, et le cot des mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prlvements obligatoires, dautre part. Cet effort peut tre soit positif, soit ngatif. Le solde et leffort structurels doivent enfin tre corrigs des mesures effet seulement temporaire. La Cour, contrairement aux organisations internationales, considre que le plan de relance a eu pour lessentiel un caractre temporaire et na affect ni le solde ni leffort structurels.
La croissance potentielle du PIB correspond la croissance des facteurs de production disponibles (travail et capital), majore de limpact du progrs technique. En moyenne sur un cycle, la croissance du PIB est gale sa croissance potentielle. 18 La contribution des dpenses leffort structurel de rduction du dficit est gale 55 % de lcart entre le taux de croissance potentiel du PIB et le taux de croissance des dpenses (la part des dpenses publiques dans le PIB tant de 55 %).
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A - Un ralentissement insuffisant des dpenses

La trajectoire des finances publiques prvue par la loi de programmation de 2009 reposait sur un objectif de croissance annuelle moyenne des dpenses publiques19 de 1,0 % en volume pour les annes 2009 2012, hors effets du plan de relance. La dcomposition par anne ntait pas donne, mais les rapports annexs au projet de loi de finances pour 2010 ont ensuite fait tat dune augmentation de 1,9 % en 2010, hors effet du plan de relance, une part importante de leffort requis pour ralentir la dpense tant ainsi reporte sur les annes suivantes. Selon le rapport annex au projet de loi de finances pour 2011, la hausse des dpenses en volume serait de 1,8 % en 2010, et 2 % hors effets du plan de relance. Elle serait ainsi quasi conforme la prvision de septembre 2009, mais deux fois plus leve que lobjectif moyen de 1 % fix par la loi de programmation pour 2009-2012. La hausse des allocations de chmage imputable la crise contribue hauteur de 0,2 point cette croissance des dpenses en 2010. Les modalits denregistrement en comptabilit nationale de livraisons exceptionnelles de matriels militaires y contribuent pour 0,4 point20. Hors relance, effet de la crise et oprations exceptionnelles, la croissance des dpenses publiques serait donc de 1,4 % en 2010. Elle serait ainsi infrieure la moyenne des annes 1999 2009 (2,3 %), mais encore suprieure aux objectifs moyen terme de la loi de programmation de 2009 (1 %). En outre, pour rduire le dficit structurel, la croissance en volume des dpenses publiques doit tre infrieure la croissance potentielle du PIB. Celle-ci est difficile tablir car les consquences conomiques de la crise sont encore mal connues. Toutefois, selon les organisations internationales et les travaux de la Cour, la croissance potentielle du PIB sest situe entre 1,0 et 1,5 % en 201021. La progression des dpenses publiques en 2010 a donc t un facteur daggravation, ou au mieux de trs lgre rduction, du dficit structurel.
Dpenses consolides de lensemble des administrations publiques. En comptabilit nationale, ces dpenses sont enregistres la livraison, et non pas au rythme des paiements ; il sagit notamment dun sous-marin nuclaire, de ses missiles et davions. 21 Elle serait infrieure 1 % pour la Banque de France.
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Le trs bas niveau des taux dintrt en 2010 a pourtant constitu une aubaine pour ralentir les dpenses publiques. Pour lEtat, la charge dintrt serait ainsi infrieure de 2,2 Md au montant prvu en loi de finances initiale. La Cour reviendra plus en dtail sur lvolution des dpenses publiques en 2010 dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques.
B - Des mesures durables de rduction des recettes

1 - Lensemble des prlvements obligatoires
Hors effets du plan de relance, les modifications lgislatives ont contribu rduire les prlvements obligatoires de 9,0 Md en 201022. Dduction faite du surcot temporaire du remplacement de la taxe professionnelle par dautres impts23, ce montant est ramen 6,5 Md. Le dficit structurel a t, de ce fait, accru dautant, soit de 0,3 % du PIB. Le plan de relance
En comptabilit nationale et selon les informations donnes dans les rapports annexs au projet de loi de finances pour 2011, le cot des mesures fiscales du plan de relance sest lev environ 0,6 % du PIB en 2009 et a t ramen 0,1 % en 201024. Le montant des dpenses publiques comprises dans le plan de relance a reprsent 0,35 % du PIB en 2009 et a t ramen 0,2 % en 2010. Au total, lincidence du plan de relance sur le dficit public est denviron 1 % du PIB en 2009 et 0,3 % en 2010. Ses effets au-del de 2010 seraient infrieurs 0,1 point de PIB. Les mesures du plan de relance sont bien restes, pour lessentiel, temporaires.
Le ministre des finances compte la rgularisation des avoirs dtenus illgalement en Suisse pour 0,7 Md dans les mesures nouvelles de hausse des recettes. Il sagit cependant de lapplication de rgles existantes et non dune mesure lgislative ou rglementaire nouvelle. Cette recette est en outre exceptionnelle et na donc pas t prise en compte. 23 Cot pour lEtat en 2010 de dgrvements sur la taxe professionnelle au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajout. Les estimations du cot de la rforme de la taxe professionnelle sont fragiles et ont beaucoup vari pour ce qui concerne le cot de ces dgrvements en 2010. Les prochains rapports de la Cour reviendront sur le cot de cette rforme. 24 Le maintien partiel des dispositions relatives au crdit dimpt recherche aurait t en partie compens par de moindres remboursements aux entreprises au titre des reports en arrire de dficit, du fait de leur anticipation en 2009.
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Le cot permanent en anne pleine du remplacement de la taxe professionnelle par dautres impts est de 4,7 Md, et celui de la baisse de la TVA sur la restauration de 3,1 Md25. Limpact des mesures nouvelles sur les recettes des administrations de scurit sociale est quasiment nul.
2 - Les recettes fiscales de lEtat

Cette baisse durable des prlvements obligatoires affecte surtout lEtat qui doit notamment transfrer des recettes fiscales aux collectivits locales pour compenser le cot permanent du remplacement de la taxe professionnelle. Or, selon la loi de programmation 2009-2012, les mesures nouvelles ne pouvaient pas avoir pour consquence une diminution des recettes fiscales nettes de lEtat et des recettes des rgimes obligatoires de base de scurit sociale par rapport des niveaux qui taient fixs, pour chacune des annes 2009 2012, dans la loi et qui, du fait de la crise, nont pas t atteints en 2009 et 2010. Les pertes de recettes de lEtat auraient d tre compenses par la hausse dautres impts, ce qui na pas t le cas. Cette rgle na donc pas t respecte.
3 - La rgle de gage des dpenses fiscales

La loi de programmation de fvrier 2009 prvoyait aussi que, pour chacune des annes 2009 2012, les crations ou extensions de dpenses fiscales devaient tre gages par des suppressions ou diminutions pour un montant quivalent. Or les mesures prises depuis le dpt du projet de loi de programmation, en septembre 2008, ont globalement contribu augmenter les dpenses fiscales de 1,9 Md en 2010, dont 0,3 Md pour les mesures rsultant damendements parlementaires au projet de loi de finances pour 2010 et de lois adoptes en 2010, comme la loi de modernisation agricole (pour 150 M). La rgle de gage na donc pas t respecte en 2010, comme tel avait dj t le cas en 2009, notamment du fait de la baisse de la TVA sur la restauration26.
La baisse de la TVA ayant eu lieu au 1er juillet 2009, elle a eu un impact sur les prlvements obligatoires de 1,5 Md au deuxime semestre 2009 puis nouveau de 1,5 Md au premier semestre 2010. 26 Pour plus de prcisions, voir le chapitre suivant sur les dpenses fiscales.
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Cette rgle tait en outre fragilise par le caractre flou de la dfinition et lincohrence de la liste des dpenses fiscales mentionnes dans les rapports annexs aux projets de loi de finances27. Les niches sociales faisaient lobjet dune rgle identique, fragilise elle aussi par limprcision, certes moindre, de leur dfinition et de leur liste28.
C - Une aggravation du dficit structurel

La croissance des dpenses publiques et les mesures de baisse des prlvements obligatoires, hors effets du plan de relance, ont ainsi contribu aggraver le dficit structurel en 2010. Selon le taux retenu pour la croissance potentielle, la contribution des dpenses cette aggravation a t comprise entre -0,05 et +0,2 point de PIB. Celle des mesures nouvelles de baisse des prlvements obligatoires a t de lordre de 0,3 point de PIB. Hors plan de relance, leffort structurel a donc t ngatif en 2010, hauteur de 0,2 0,5 point de PIB, ce qui a contribu augmenter le dficit structurel. Leffort structurel nest pas le seul facteur qui explique lvolution du dficit structurel29. Celui-ci, hors plan de relance, slevait 5,0 % du PIB en 2009 et aurait augment de 0,5 point environ en 2010 pour atteindre un niveau de lordre de 5,5 % du PIB30. Le soutien de lactivit pouvait justifier la prolongation des mesures de relance, mais pas une aggravation du dficit structurel qui aurait d au moins tre stabilis en 2010. Le redressement des finances publiques est ainsi devenu plus difficile.
II - Des objectifs et des rgles plus ambitieux pour la programmation 2011-2014

Les objectifs et rgles relatifs la prservation des recettes et la matrise des dpenses ont t modifis dans la loi de programmation de dcembre 2010 pour les annes 2011 2014. Ils sont dsormais plus ambitieux, mais restent insuffisants.
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Cf. ci-aprs le chapitre de ce rapport sur les dpenses fiscales. Rapport de 2010 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale. 29 Cf. lencadr des pages 3 et 4. 30 Une estimation plus prcise sera donne dans le prochain rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.
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A - Une hausse des prlvements obligatoires

La formulation des rgles relatives aux recettes et aux niches, fiscales et sociales, inscrites dans la prcdente loi de programmation a toujours donn lieu une interprtation trs souple du ministre des finances. Pour celui-ci, il tait possible dattendre la fin de la priode de programmation pour compenser les mesures de baisse des recettes ou daugmentation du cot des niches. La porte de ces rgles en a t fortement diminue. Elles ont t supprimes dans la loi de programmation 2011-2014 pour tre remplaces par une rgle gnrale concernant lensemble des prlvements obligatoires et une rgle spcifique aux dpenses fiscales et niches sociales qui est examine dans le chapitre II . La rgle gnrale prvoit que les mesures nouvelles votes par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie rglementaire31 partir du 1er juillet 2010 accroissent les prlvements dau moins 11 Md en 2011 puis de 3 Md supplmentaires chacune des annes 2012 2014. Elle impose ainsi clairement chaque anne une hausse des prlvements obligatoires. Elle ne dpend pas de la dfinition et de la liste des dpenses fiscales et niches sociales donnes en annexe des lois de finances et de financement de la scurit sociale. Elle garantit un impact minimal des mesures nouvelles sur le solde des administrations publiques, donc un effort minimal de redressement des comptes par les prlvements obligatoires, ce qui est lobjectif le plus important. En outre, les informations relatives ces mesures nouvelles ont t amliores dans le rapport sur les prlvements obligatoires annex au PLF de 2011, avec notamment une liste exhaustive de ces mesures et de leur impact chaque anne de 2009 2011.
B - Un ralentissement des dpenses

La prcdente loi de programmation (2009-2012) comportait un objectif de croissance des dpenses publiques de 1,0 % en volume en moyenne annuelle et deux sous-objectifs : une croissance zro en volume des dpenses de lEtat dans le primtre de la norme budgtaire ; une croissance en valeur de 3,3 % par an de lobjectif national dassurance maladie (ONDAM).
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Ce qui carte de son champ, par exemple, les hausses des taux des impts locaux.
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La nouvelle loi de programmation retient un objectif de croissance en volume des dpenses publiques plus contraignant, de 0,8 % par an. Il est dclin, anne par anne, sous la forme dune augmentation maximale des dpenses, en euros de 2010, par rapport aux dpenses constates en 2010, ce qui est beaucoup plus prcis et oblige compenser un dpassement ventuel intervenu une anne au cours de lanne suivante. En outre, la norme zro volume de croissance des dpenses de lEtat est complte par une seconde norme, qui doit tre satisfaite indpendamment de la premire, selon laquelle les dpenses hors pensions et charges dintrt sont geles en valeur. Ces normes sont dclines anne par anne sous la forme de plafonds en milliards deuros32. Une croissance plus forte que la prvision une anne donne devra donc tre compense lanne suivante. Pour chacune des trois premires annes de la programmation (2011 2013), le budget triennal de lEtat prcise ces volutions en fixant un plafond par mission aux crdits budgtaires. Enfin, lONDAM et, ce qui constitue une novation, le total des dpenses des rgimes obligatoires de base de scurit sociale sont aussi fixs en niveaux, en milliards deuros, pour chacune des annes 2011 2014. Ces objectifs en niveaux correspondent une croissance en valeur de 2,9 % en 2011 puis de 2,8 % par an pour lONDAM et une augmentation moyenne de 3,3 % par an entre 2010 et 2014 pour les dpenses des rgimes de base.
C - Des rgles imposant un effort structurel

La programmation des finances publiques sur la priode 20112014 repose surtout sur la conjonction de ces deux rgles qui sappliquent aux deux composantes de leffort structurel : un rendement minimal des mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires ; une croissance maximale des dpenses publiques en volume. Elles imposent, ensemble, un effort structurel minimal de rduction du dficit, conforme aux recommandations formules par la Cour depuis longtemps. Leffort structurel se distingue de la variation du solde structurel, car il ne tient pas compte de llasticit des recettes publiques au PIB, ce qui est prfrable. En effet, dans les priodes de reprise de lactivit, les indicateurs de solde structurel, tels quils sont calculs notamment par les organisations internationales, se trouvent souvent amliors du fait dune lasticit des recettes publiques au PIB suprieure
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Ces plafonds sont exprims en euros de 2010 pour la norme zro volume et en euros courants pour la norme zro valeur .
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1, alors mme quune telle lasticit nest pas durable, et il est donc souhaitable de neutraliser limpact de cette lasticit. La contrainte exerce par la loi de programmation est plus forte que si elle portait sur le solde structurel.
D - Un nouveau frein lendettement

La nouvelle loi de programmation prvoit, ce qui constitue une novation, que les administrations publiques centrales, au sens des comptes nationaux33, autres que lEtat, la CADES, la caisse de la dette publique et la socit de prise de participations de lEtat34, ne peuvent pas contracter des dettes suprieures 12 mois. Les administrations publiques centrales les plus endettes tant exclues, les organismes concerns, qui correspondent assez largement aux oprateurs de lEtat, sont actuellement peu endetts (environ 6 Md fin 2009 dans les comptes nationaux). Toutefois, cette interdiction, qui complte des mesures dj prises pour encadrer leurs dpenses et leurs effectifs, prvient un risque non ngligeable dendettement dans les annes qui viennent. La loi de programmation prvoit enfin que les emprunts des tablissements publics de sant font lobjet de limites fixes par dcret. Leur endettement fin 2009 slve 21,7 Md.
E - Les limites de la loi de programmation

La matrise des dpenses de lensemble des administrations publiques au sens de la comptabilit nationale, en cohrence avec les engagements europens de la France, est au centre de la loi de programmation, mais lEtat ne peut en piloter quune partie. Les collectivits territoriales, en particulier, sont constitutionnellement libres de dterminer leurs dpenses. Pour ce qui relve du Gouvernement et du Parlement, les lois de programmation des finances publiques nont pas de porte juridique suprieure aux lois ordinaires ou aux lois de finances et de financement de la scurit sociale.
Cest--dire lEtat et les organismes divers dadministration centrale qui correspondent assez largement aux oprateurs de lEtat. 34 La CADES porte les dettes de la scurit sociale (lACOSS les porte dans un premier temps mais elle est classe dans les administrations sociales, et non centrales, en comptabilit nationale) ; la caisse de la dette publique est utilise pour effectuer des oprations sur la dette de lEtat ; la socit de prise de participation de lEtat porte les participations prises par lEtat dans des banques pendant la crise.
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Dans son rapport public annuel de janvier 2010, la Cour a soulign que les rgles poses par la prcdente loi de programmation navaient ainsi pas t respectes en 2009. La baisse de la TVA sur la restauration, vote peu aprs la promulgation de cette loi, a, en particulier, enfreint, ds 2009, la rgle de gage des dpenses fiscales, qui na pas non plus t respecte, on la vu, en 2010. La programmation des finances publiques serait plus contraignante si elle faisait lobjet dune loi organique. Lallongement de la dure de remboursement des emprunts de la CADES lautomne 2010 a, certes, rappel quune loi organique peut toujours en modifier une autre, mais les conditions juridiques dune modification sont plus strictes que pour les autres lois. Les rflexions et projets actuels dinstauration dune rgle constitutionnelle dquilibre des finances publiques, la suite notamment des travaux de la commission prside par M. Michel Camdessus, participent de cette mme proccupation de donner plus defficacit au cadre juridique de la conduite des finances publiques. Comme la Cour la souvent soulign, si des rgles sont utiles pour viter certaines drives et fixer un horizon de moyen long terme, elles ne peuvent pas suffire pour assurer le redressement des comptes publics qui viendra seulement de rformes de grande ampleur. Lexistence de nombreuses rgles na pas empch la dgradation structurelle des finances publiques franaises au cours des dernires annes. A linverse, les pays qui ont le mieux travers la crise ou qui ont engag les actions les plus vigoureuses pour redresser leurs comptes publics nont pas tous eu besoin den afficher. LAllemagne aura fortement redress ses comptes publics avant mme la mise en application de sa nouvelle rgle constitutionnelle. Les dveloppements qui suivent montrent que les mesures annonces jusquici ne sont pas suffisantes pour obtenir ce rsultat dans notre pays.
III - Un effort structurel insuffisant en 2011

Le dficit structurel (hors plan de relance) ayant nouveau augment en 2010, il est encore plus ncessaire de raliser un effort structurel de rduction de ce dficit dau moins 20 Md (1,0 % du PIB) par an partir de 2011. Un effort de cette ampleur est indispensable pour arrter rapidement la progression de lendettement public par rapport au PIB. Il pourrait avoir un cot macroconomique temporaire, mais un redressement insuffisamment fort et rapide aurait probablement un cot nettement suprieur, notamment du fait des anticipations quil gnrerait chez les entreprises, les mnages et sur les marchs. Les documents
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budgtaires permettent de mesurer leffort envisag par le Gouvernement et de le comparer cet objectif. Les lois de finances et de financement de la scurit sociale contribueront amliorer les comptes publics denviron 0,7 Md en 2011. Les comptes prvisionnels des administrations publiques intgrant ces amendements ntant cependant pas encore disponibles, les dveloppements qui suivent sappuient, par souci de cohrence entre les chiffres, sur les informations contenues dans ces projets de loi et leurs annexes, en les adaptant quand cest possible.
A - Une hausse des prlvements obligatoires

Les modifications lgislatives auraient pour effet daugmenter les prlvements obligatoires denviron 16 Md (0,8 % du PIB) en 2011. Toutefois, cette hausse rsulterait pour prs de 6 Md de la disparition du surcot ponctuel (en 2010) du remplacement de la taxe professionnelle par dautres impts et de larrt des dernires mesures de relance35. Les mesures proposes dans les projets de lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2011 contribueraient quant elles augmenter les recettes publiques de 11 Md36, conformment la loi de programmation. Les principales de ces mesures sont lannualisation des allgements gnraux de cotisations sociales (2,0 Md), limposition au fil de leau de certains contrats dassurance vie (1,6 Md) et limposition, taux rduit, de certains contrats dassurance maladie la taxe spciale sur les contrats dassurance (1,1 Md). Les mesures antrieures contribueraient toutefois diminuer les recettes denviron 1 Md37, do un effet net de 10 Md. En outre, certaines dispositions de ces projets de loi ont un effet seulement temporaire (taxation de la rserve de capitalisation des socits dassurance) ou consistent avancer le recouvrement de certaines contributions (sur les contrats dassurance vie). Les hausses prennes des prlvements obligatoires, qui correspondent un vritable effort structurel de rduction du dficit, reprsentent 8,5 Md (7,5 Md avec les mesures antrieures la loi de programmation), soit 0,4 % du PIB.
Remboursement anticip du crdit dimpt recherche. Les mesures annonces avec la rforme des retraites figurent soit dans le projet de loi de finances, soit dans le projet de loi de financement de la scurit sociale. 37 Par exemple, le crdit dimpt au titre des intrts demprunt (loi TEPA).
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Ce montant est infrieur lobjectif de la nouvelle loi de programmation, mais celle-ci est respecte car elle ne distingue pas les mesures prennes et temporaires. La Cour a recommand un effort structurel annuel de 1,0 point de PIB portant prioritairement sur les dpenses. Une hausse des prlvements obligatoires de 0,4 point de PIB est conforme cette recommandation, mais encore faudrait-il que la matrise des dpenses contribue, de son ct, cet effort structurel pour au moins 0,6 point de PIB, ce qui nest pas le cas.
B - Des conomies importantes mais insuffisantes et difficiles identifier

1 - Lampleur des conomies affiches
Daprs les rapports annexs au projet de loi de finances pour 2011, la croissance des dpenses publiques serait de 0,5 % en 2011 en volume. Cependant, hors facteurs exceptionnels ou conjoncturels38, elle serait encore de 1,4 % et donc suprieure lobjectif fix par la nouvelle loi de programmation pour la priode 2011-2014 (0,8 %). Pour contribuer rduire le dficit structurel, la progression des dpenses publiques doit tre infrieure la croissance potentielle du PIB. Aprs une forte baisse au cours des annes 2008 2010, cette dernire devrait augmenter pour revenir vers un nouveau rgime stable partir de 2011. Pour lanne 2011, les estimations sont comprises entre 1,1 % (FMI) et 1,4 % (OCDE et Commission europenne) pour les organisations internationales ; elles sont de 0,9 % pour la Banque de France et 1,8 % pour le Gouvernement. Dans ces conditions, la contribution des dpenses publiques la variation du solde structurel serait comprise entre une aggravation de 0,2 point de PIB et une amlioration de 0,2 point, donc quasiment nulle.
2 - Les mesures dconomie identifies

Si la croissance de 1,4 % des dpenses publiques prvue pour 2011 est trop leve pour rduire significativement le dficit structurel, elle reprsente nanmoins une conomie denviron 10 Md par an par rapport la croissance tendancielle de 2,3 % observe de 1999 2009.
La disparition des mesures de relance contribue rduire les dpenses pour 0,4 %, le contrecoup de la comptabilisation de dpenses militaires exceptionnelles en 2010 pour 0,4 % et la baisse des dpenses dindemnisation du chmage pour 0,1 %.
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Les rfrences pour apprcier la croissance des dpenses

Deux rfrences peuvent tre utilises pour apprcier la croissance des dpenses publiques : - la croissance potentielle du PIB, une progression des dpenses infrieure celle-ci permettant de rduire le dficit structurel ; - la croissance tendancielle des dpenses, une progression infrieure celle-ci supposant la mise en uvre de mesures dconomie supplmentaires par rapport ce qui a t fait dans le pass. Cette croissance tendancielle doit tre mesure sur une priode de temps qui est ncessairement conventionnelle. Pour lensemble des dpenses publiques, la croissance moyenne observe au cours des dix dernires annes (2,3 %) est toutefois assez stable et peut tre prise comme rfrence.
Comme le poids des charges dintrt augmentera sans doute plus fortement dans les prochaines annes que sur la priode 1999-200939, lconomie raliser sur les seules dpenses primaires (cest--dire hors intrts) est plus importante, de lordre de 13 Md par an. La Cour a essay didentifier les mesures pouvant contribuer ce rsultat.
a) Les salaires dans la fonction publique

La valeur du point de la fonction publique a t augmente en moyenne de 0,85 % par an au cours des dix dernires annes. Le cot dune hausse de 1 % de cette valeur tant de 1,8 Md pour lensemble des trois fonctions publiques, le gel annonc par le Gouvernement reprsente une conomie annuelle de 1,5 Md par rapport la tendance des dix dernires annes.
b) Les dpenses de lEtat (hors intrts et pensions)

La norme de croissance zro en volume des dpenses de lEtat40 qui a t instaure au milieu de la prcdente dcennie, est complte par une norme de croissance zro en valeur des dpenses hors charges dintrts et de pensions.
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Elle y a t limite en moyenne 1,0 % par an, grce la baisse des taux dintrt. Dpenses nettes du budget gnral, prlvements sur recettes et affectations de recettes des oprateurs.
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COUR DES COMPTES
Les dpenses prises en compte par ces normes excluent les mesures de relance, le prlvement exceptionnel sur les recettes de 2010 au profit des collectivits locales dans le cadre de la rforme de la taxe professionnelle et les dpenses au titre des investissements davenir. Ces oprations ont pourtant accru le dficit budgtaire de lEtat en 2010. Les deux premires catgories constituent des dpenses temporaires et exceptionnelles, ce qui peut justifier de les exclure du champ de la norme. Ce nest pas le cas des investissements davenir qui seront compts dans les dpenses des administrations publiques au sens de la comptabilit nationale, mais nauront jamais t pris en compte pour apprcier le respect de la norme de croissance des dpenses de lEtat. Les dpenses et le dficit des administrations publiques en comptabilit nationale seront accrues de 0,5 Md en 2010 puis de 2 Md chaque anne, et sur une longue priode, partir de 2011. La comptabilisation des investissements davenir
En comptabilit budgtaire, 35 Md ont t verss par lEtat en 2010 des oprateurs au titre des investissements davenir. Cette dpense a accru dautant le dficit budgtaire, mais il a t dcid de lexclure de la norme budgtaire applique aux dpenses. Les oprateurs ont plac leurs dotations sur des comptes auprs du Trsor public. Au fur et mesure de la ralisation des investissements, ils prlvent, pour les financer, soit seulement les intrts dus sur ces dotations41, soit une partie du capital et les intrts. Ces oprations de trsorerie nont pas dimpact sur la comptabilit budgtaire de lEtat. En comptabilit nationale, les investissements sont enregistrs en dpenses des administrations publiques, qui sont consolides, au fur et mesure de leur ralisation.
Mme en excluant ainsi les investissements davenir, les normes de croissance des dpenses de lEtat, en volume et en valeur, ne pourront tre respectes que si des conomies suffisantes sont dgages. Les mesures annonces par le Gouvernement portent sur les rductions deffectifs et les dpenses de fonctionnement et dintervention. Les rductions deffectifs et la masse salariale Le non remplacement dun dpart la retraite sur deux devrait entraner une conomie brute de 800 M dont il est prvu de rtrocder la moiti aux agents de lEtat, ce qui se traduirait par un gain net de 400 M.
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Fonds non consomptibles, ce qui est le cas le plus frquent.
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Toutefois, dans un rapport sur la masse salariale de lEtat communiqu en septembre 2010 la commission des finances de lAssemble nationale, la Cour a soulign que le cot des mesures salariales associes la rorganisation des services avait largement dpass la moiti des conomies permises par le non-remplacement dun dpart sur deux en 2009. Ce cot a t plus proche de 700 M que des 430 M prvus initialement. La Cour a recommand dans ce rapport dintgrer toutes les mesures lies la rorganisation des services dans lenveloppe de 50 % des gains de productivit, en prcisant que le ralisme oblige tenir compte des mesures dj prises dont lintgration dans cette enveloppe ne peut tre que progressive. Sur la base des rsultats de 2009, lconomie nette attendre des rductions deffectifs serait donc de lordre de 100 200 M en 2011, mais elle pourrait en ralit tre encore plus faible. En effet, laugmentation des crdits de personnel inscrite dans la dernire loi de finances rectificative pour 2010 a t trs forte (750 M, dduction faite des annulations). Les dparts en retraite et les effets des rductions deffectifs semblent avoir t moins importants quil tait attendu ; les mesures catgorielles et les diverses mesures lies aux rorganisations ont t, comme en 2009, plus coteuses que prvu. Or, le budget pour 2011 intgre les consquences de la drive de la masse salariale en 2009 mais pas celles de la nouvelle drive de 2010. Dans ces conditions, comme la Cour la recommand dans son rapport de septembre 2010, le pilotage des dpenses de personnel doit tre resserr. En particulier, les pouvoirs de contrle a priori des contrleurs budgtaires et comptables ministriels doivent tre renforcs, au moins temporairement, bien que cela constitue une inflexion par rapport au mouvement dallgement de ces contrles engag depuis plusieurs annes. Les dpenses de fonctionnement Une diminution de 5 % des dpenses de fonctionnement a t annonce sur un total denviron 10 Md42. Des dpenses nouvelles ayant t prvues, par exemple pour amliorer le fonctionnement de la justice ou assurer les prsidences des G8 et G20, lconomie nette serait seulement de 200 M.
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Toutes les dpenses de fonctionnement ne sont pas concernes.
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COUR DES COMPTES
En outre, dans le cadre du programme dinvestissements davenir, il a t annonc que ces conomies gagent une partie des charges dintrt induites par le financement des 35 Md verss en 2010 aux oprateurs de ce programme. Il ne sagit donc pas dune conomie mais de la compensation dune charge supplmentaire. Les dpenses dintervention Une importante rduction des dpenses dintervention, portant sur une assiette de 60 Md, a t annonce, en tablissant une distinction entre les dpenses de guichet (38 Md) et les dpenses discrtionnaires (22 Md)43. 1) Les premires sont verses leurs bnficiaires ds quils remplissent des conditions fixes par les textes. Il sagit surtout dallocations verses aux mnages (allocation dadulte handicap, par exemple), de compensations verses aux rgimes de scurit sociale en contrepartie dexonrations de charges sociales (contrats en alternance, par exemple) et de subventions dquilibre aux rgimes spciaux de retraite. Elles augmenteraient de 1 600 M lgislation constante en 2011 et le projet de budget prvoit une baisse de 100 M, soit une conomie de 1 700 M. Or, les mesures dconomie identifies portent pour 700 M sur les compensations dexonration de charges sociales, les dispositifs concerns tant supprims ou ajusts dans le cadre de la politique de rduction du cot des niches sociales. Ces mesures ont donc dj t dcomptes en hausse des prlvements obligatoires et, dans une approche globale, il ne faut pas les compter une deuxime fois en baisse de dpenses44. La diminution des interventions de guichet correspond aussi, pour 200 M, une rduction des versements au fonds national de solidarit active, ce qui na pas dimpact sur la dpense densemble des administrations si le revenu de solidarit active nest pas lui-mme rform. 2) Les conomies sur les dpenses dintervention laisses la discrtion du Gouvernement (subventions aux associations, contrats de travail aids dont le nombre peut tre rgul, notamment) atteindraient 700 M. La mission travail et emploi y contribuerait pour une large part
La rpartition des conomies prvues sur les dpenses dintervention est tire en partie du rapport gnral sur le projet de loi de finances prsent au nom de la commission des Finances de lAssemble nationale. 44 Dans le calcul des dpenses publiques au sens des comptes nationaux, ces versements de lEtat la scurit sociale sont neutraliss.
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et, pour le reste, ces conomies rsulteraient dabattements forfaitaires sur les crdits des ministres. Au total, les nouvelles mesures envisages permettraient dobtenir une conomie relle maximale de 800 M au titre des interventions de guichet et 700 M au titre des interventions discrtionnaires. Les dpenses militaires Les crdits de la mission dfense inscrits pour 2011 dans le budget triennal sont infrieurs de plus de 1 Md ceux qui figuraient dans la loi de programmation militaire. Toutefois, comme la Cour la not dans son rapport de juin dernier sur la situation et les perspectives des finances publiques, lanalyse des dernires lois de programmation militaire montre que la rduction des crdits se traduira par un report du paiement des quipements commands. Des conomies dfinitives ne seront constates que si des objectifs oprationnels et des programmes importants sont remis en cause la faveur de lactualisation, prvue en 2011, du livre blanc sur la dfense et la scurit nationale.
c) Les pensions de retraite

La rforme des retraites se traduirait en 2011, selon les prvisions du Gouvernement, par un gain denviron 1,7 Md, au titre des mesures dge (relvement des bornes de 60 et 65 ans) dont 1,1 Md en moindres dpenses et 0,6 Md en recettes supplmentaires (augmentation de lactivit). Il faut en dduire le cot des mesures dites de solidarit (carrires longues)45, ce qui conduirait une conomie nette totale de lordre de 1,0 Md sur les dpenses en 2011.
d) Les remboursements dassurance maladie

Le Gouvernement estime 2,4 Md les conomies qui seront ralises sur les remboursements dassurance maladie pour respecter un ONDAM en hausse de 2,9 % en valeur en 2011, par rapport une hausse tendancielle quil value 4,2 %. Les mesures annonces concernent notamment les tarifs des biens et services de sant (pour 900 M), les taux de remboursement (pour 330 M), les programmes de matrise mdicalise des dpenses de sant (pour 550 M). Ces chiffrages sont peu prcis et peu fiables, notamment pour les programmes de matrise mdicalise, mais ce montant de 2,4 Md est retenu ici comme lconomie maximale sur les remboursements dassurance maladie.
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Leffet des mesures dites de convergence public/priv (rforme du minimum garanti pour la fonction publique, notamment) devrait tre limit en 2011.
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e) Les dpenses locales

Le Gouvernement prvoit une croissance de 1,4 % en volume des dpenses des administrations publiques locales en 2011, hors impact de la rforme de la taxe professionnelle46, alors que leur croissance de 1999 2009 tait suprieure 3 % hors impact des transferts de comptence. Plusieurs facteurs contribueront certes un ralentissement des dpenses locales : le gel en valeur des dotations de lEtat ; la fin de la monte en charge de certaines dpenses sociales (allocation personnalise dautonomie, notamment) ; le gel de la valeur du point de la fonction publique ; moindres projets dinvestissement ; la prudence des lus locaux face aux risques dun endettement accru ; ou la rduction des marges de hausse des impts locaux lie une moindre autonomie fiscale. Une dclration des dpenses de fonctionnement a dailleurs dj t constate en 2009. Il est toutefois trs difficile de prvoir limpact de ces facteurs. En particulier, le ralentissement des ressources des collectivits territoriales en provenance de lEtat peut entraner une hausse des taux des impts locaux et de lendettement, au lieu dune meilleure matrise des dpenses. Linflexion des dpenses locales inscrite dans la programmation des finances publiques est donc incertaine, et il est difficile de quantifier les conomies ralisables ce titre.
f) Au total, environ 5 Md dconomies nettes identifies

Une croissance de 1,4 % en volume des dpenses publiques en 2011 nest pas hors datteinte. En effet, leur tendance spontane est en ralit mal connue, une partie de la hausse observe dans le pass ayant rsult de mesures nouvelles. Elle pourrait ainsi tre infrieure la croissance observe au cours des dix dernires annes qui a t prise comme rfrence pour estimer 13 Md lconomie ncessaire. Celle-ci est donc peut-tre infrieure ce montant. En outre, de nouvelles mesures de baisse de dpenses peuvent tre mises en uvre au cours de 2011. Il reste que le total des conomies identifies est loin de 13 Md et quil sera difficile datteindre cet objectif de croissance de 1,4 %. Ces conomies slvent, en effet, 1,5 Md sur la valeur du point de la fonction publique, 0,1 Md au titre de la rduction des effectifs de lEtat, 1,5 Md sur ses dpenses dintervention, 1,0 Md sur les prestations de retraite et 2,4 Md sur les dpenses dassurance maladie
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Suppression des versements lEtat au titre des frais dassiette et de recouvrement.
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(selon lestimation du Gouvernement), soit environ 6,5 Md au total dont il faut dduire la hausse des investissements davenir (1,5 Md). Les conomies nettes identifies pour 2011 sur les dpenses primaires reprsentent donc environ 5 Md. Mme en ajoutant une conomie de 1 Md sur les dpenses locales, elles reprsentent moins de la moiti de lobjectif vis. La croissance des dpenses aurait certes dj t de 1,4 % en 2010 mais, sans tre corrige pour tenir compte des facteurs conjoncturels et exceptionnels, elle aurait encore t de 1,8 % et ces rsultats restent vrifier et examiner en dtail. De plus, la progression des dpenses na jamais t infrieure 1,5 % deux annes de suite.
C - Une amlioration incertaine des comptes publics

Les mesures prennes de hausse des prlvements obligatoires contribueraient rduire le dficit structurel denviron 7,5 Md en 2011. Mme si la croissance des dpenses publiques en volume tait de 1,4 %, comme prvu par le Gouvernement, elle serait du mme ordre de grandeur que la croissance potentielle et donc trop forte pour rduire significativement le dficit structurel. Leffort structurel de rduction du dficit en 2011 est ainsi de lordre de 7,5 Md (soit 0,4 % du PIB), loin des 20 Md (soit 1,0 % du PIB) recommands par la Cour pour arrter suffisamment vite la croissance de la dette publique. La disparition de mesures temporaires exceptionnelles (plan de relance, surcot en 2010 de la rforme de la taxe professionnelle, dpenses militaires) contribuera aussi, pour environ 0,6 % du PIB, la rduction du dficit. Cette rduction rsultera enfin de la reprise de la croissance du PIB, mais celle-ci pourrait tre infrieure la prvision du Gouvernement (2,0 %). Les dernires prvisions des organisations internationales sont en effet de 1,6 ou 1,7 %. Dans une phase de reprise de lactivit, les recettes publiques augmentent plus fortement que le PIB, leur lasticit tant suprieure un. Dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour avait not que llasticit de 1,2 retenue alors par le Gouvernement semblait un peu forte. Le projet de loi de finances pour 2011 retient une lasticit plus prudente de 1,1.
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Au total, le dficit devrait diminuer sensiblement en 2011, mais la baisse de 1,7 point de PIB prvue par le Gouvernement (de 7,7 % du PIB en 2010 6 % en 2011) repose sur des hypothses fragiles, relatives leffort structurel et la croissance du PIB. Cette baisse rsulte beaucoup plus de facteurs conjoncturels et exceptionnels (comme la fin du plan de relance) que de mesures durables.
IV - Au-del de 2011, des mesures de redressement dfinir

La Cour a dabord mesur leffort structurel de redressement des comptes publics inscrit dans la nouvelle loi de programmation pour la priode postrieure 2011. Elle a ensuite essay didentifier les mesures qui permettent de le raliser. Des conclusions en sont ensuite tires sur la probabilit dun dficit ramen 3 % du PIB en 2013.
A - Un effort structurel infrieur aux recommandations de la Cour

Pour chacune des annes 2012 2014, les hausses de prlvements obligatoires contribueraient pour 3 Md, soit 0,15 % du PIB, leffort structurel de rduction du dficit. La matrise des dpenses, si celles-ci augmentent de 0,8 % en volume, y contribuerait pour 0,5 point de PIB en supposant que la croissance potentielle revienne un rythme de 1,8 % par an. Cette contribution serait denviron 0,3 point si la croissance potentielle tait, conformment aux estimations de lOCDE et de la Commission europenne, de 1,3 ou 1,4 % par an. Au total, leffort structurel de rduction du dficit serait au mieux de 0,65 % du PIB par an sur la priode 2012-2014 et donc infrieur la recommandation de la Cour (1 point de PIB, soit 20 Md)47.
Le Conseil de lUnion europenne a recommand la France une rduction de son dficit structurel dau moins un point de PIB par an, mais en acceptant quelle puisse tre obtenue grce la suppression de mesures temporaires ou une lasticit des recettes au PIB suprieure un. En retenant ce mode de calcul et une croissance potentielle de 2,0 % par an, le rapport annex au projet de loi de programmation table sur une rduction dun point par an du dficit structurel sur la priode 2012-2014.
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B - Des dcisions qui restent prendre sur les mesures de redressement

1 - Les hausses de prlvements obligatoires
Certaines des mesures de hausse des prlvements obligatoires adoptes depuis le dpt de la nouvelle loi de programmation nauront dimpact sur les recettes publiques qu partir de 2012 (par exemple, le coup de rabot sur les rductions et crdits dimpt sur le revenu), ou verront leur rendement augmenter en 2012 (par exemple lamnagement du crdit dimpt en faveur du dveloppement durable). Les mesures adoptes depuis le dpt de la loi de programmation 2011-2014 contribueront ainsi, au total, augmenter de 2,7 Md de plus les prlvements en 2012, soit quasiment lobjectif inscrit dans la loi. Le rendement de certaines mesures continuera augmenter aprs 2012 (la rforme des dispositifs en faveur de laccession la proprit, par exemple). Les informations disponibles ne permettent cependant pas destimer leur impact total, qui reste donc incertain, en 2013 et au-del. Il nest en consquence pas sr, ce stade, que la disposition de la loi de programmation selon laquelle le rendement des mesures nouvelles sera de 3 Md en 2013 et 2014 sera respecte.
2 - Les conomies sur les dpenses publiques

La croissance de 0,8 % en volume des dpenses publiques sur la priode 2011-2014 repose sur le respect des normes de croissance des dpenses de lEtat, en volume et en valeur, et sur celle des dpenses des rgimes de scurit sociale, qui elle-mme dpend de la matrise de lONDAM et des effets de la rforme des retraites. Par rapport leur croissance tendancielle des annes 1999-2009, cet objectif suppose de raliser chaque anne environ 17 Md dconomies sur les dpenses publiques primaires. En cumul, il sagit de rduire les dpenses publiques de 50 Md en trois ans (de 2012 2014) par rapport la tendance.
a) Les dpenses de lEtat

Les dpenses de lEtat dans le champ de la norme budgtaire ne doivent pas augmenter plus vite que linflation et les dpenses hors pensions et charges dintrt doivent tre stabilises en valeur. Les conditions de respect de ces normes ne sont pas compltement runies.
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COUR DES COMPTES
La masse salariale hors contributions au financement des pensions Le budget pluriannuel prvoit, primtre constant, une baisse de 0,6 % de la masse salariale en 2012 puis de 0,7 % en 2013 aprs une hausse de 0,8 % en 2011, si bien quelle serait, en 2013, infrieure de 0,4 % son niveau de 201048. Dans un rapport demand par la commission des finances de lAssemble nationale en septembre 2010, la Cour a montr que le nonremplacement dun dpart la retraite sur deux, qui permet une conomie brute denviron 800 M par an49, ne suffit pas pour atteindre cet objectif compte tenu de lvolution des rmunrations. Les conditions ncessaires pour latteindre sont, dune part, le gel de la valeur du point de la fonction publique jusqu la fin de 2013 (donc trois annes de suite) et, dautre part, un strict plafonnement de lensemble des mesures catgorielles et diverses 500 M par an (dont 400 M pour la rtrocession de la moiti des gains de productivit). Or, lexcution des crdits de personnel en 2009 montre que les mesures catgorielles ont t en ralit bien plus importantes. A lhorizon de 2013, une rflexion devra tre engage sur une rduction du taux de rtrocession de 50 % des conomies tires de la baisse des effectifs. Les dpenses de fonctionnement et dintervention Le budget triennal suppose que la rorganisation des services rsultant de la rvision gnrale des politiques publiques permettra une conomie de 1,0 Md sur les dpenses de fonctionnement lhorizon de 2013. Le cot des interventions dites de guichet naugmente que trs lgrement de 2010 2013 dans le budget triennal, ce qui suppose de raliser des conomies dont le cumul en 2013 slverait 5,7 Md. Or, dune part, les conomies identifies ce jour ne reprsentent que 1,8 Md en 2013 dont lessentiel serait ralis en 2011. Dautre part, comme on la vu, il sagit pour partie de dpenses qui correspondent des transferts de lEtat vers dautres organismes publics et dont la rduction na aucun impact sur les dpenses consolides de lensemble des administrations publiques.
La masse salariale en 2010 ayant t, on la vu, fortement rvise la hausse en loi de finances rectificative, ces volutions seront probablement revues. 49 Lanalyse des mthodes de prvision de la masse salariale a montr que lestimation de 1 000 M par an retenue par le Gouvernement semble surestime.
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Le cot des dpenses dintervention discrtionnaires serait rduit de 3,0 Md en trois ans. Comme pour les 0,7 Md dconomies attendues en 2011, ce rsultat serait obtenu par des coupes forfaitaires et par une diminution des crdits de la politique de lemploi permise par une amlioration de la situation conomique, ce qui reste assez hypothtique.
b) Les dpenses de protection sociale

La loi de programmation comporte, pour chacune des annes 2011 2014, un objectif de dpenses des rgimes obligatoires de base (toutes branches confondues) et un objectif national de dpenses dassurance maladie (ONDAM). La croissance de lONDAM est fixe 2,8 % en valeur pour chacune des annes 2012 2014. Les rformes ncessaires pour ramener la croissance des dpenses de sant de leur rythme tendanciel 2,8 % par an ne sont dcrites quen des termes trs gnraux utiliss de longue date et dont le contenu nouveau nest pas prcis : monte en puissance des agences rgionales de sant ; rorganisation du systme hospitalier ; adaptation de la dmographie mdicale et paramdicale ; exprimentation de nouveaux modes de rmunration des mdecins ; renforcement de la lutte contre la fraude ; amlioration du pilotage des dpenses, etc. En outre, certaines de ces rformes, comme la rorganisation des hpitaux, ont souvent des cots immdiats avant quelles ne permettent de dgager des conomies. La rforme des retraites entranerait, selon les estimations du Gouvernement pralables au dpt du projet de loi, une diminution denviron 5,0 Md des dpenses publiques lhorizon de 2013, pour lessentiel du fait du recul des limites dge.
c) Les dpenses locales

La progression des dpenses locales serait de 0,6 % en volume sur la priode 2011-2014, soit 2,4 % en valeur alors que leur croissance en valeur tait de 5,7 % par an sur les annes 1999 2009. Cette modration sur une aussi longue priode demeure hypothtique.
d) Le total des conomies

Les conomies avances sont dcrites de manire beaucoup trop gnrale pour pouvoir tre totalises et rapproches des 50 Md escompts. En outre, elles seront en partie compenses par la forte
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COUR DES COMPTES
croissance, de 2010 2014, des dpenses publiques induites par la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement.
C - Un dficit suprieur 3 % du PIB en 2013 sans nouvelles mesures

La loi de programmation prvoit que le dficit public passera de 6,0 % du PIB en 2011 3,0 % en 2013, soit une amlioration de 1,5 point de PIB par an sur les annes 2012 et 2013. Cet objectif ne peut pas tre atteint sans nouvelles mesures de redressement. Leffort structurel de rduction du dficit aurait y contribuer pour moins de la moiti, mais il est, on la vu, insuffisamment document. En ltat actuel des rformes annonces, un tel effort est peu probable. Le solde de cette rduction du dficit (environ 0,8 point de PIB par an) proviendrait notamment de la reprise de la croissance, amplifie par une lasticit de 1,1 des recettes publiques au PIB. Le taux de croissance retenu pour le PIB (2,5 % par an sur les annes 2012 et 2013) est suprieur celui de la croissance potentielle (au mieux de lordre de 1,8 %), ce qui est possible pendant une phase de rattrapage aprs une crise. Cependant, une hypothse plus faible doit aussi tre envisage compte tenu des perspectives de croissance plutt mdiocres pour la zone euro sur cette priode. A la demande du Snat, le rapport annex la loi de programmation prcise quune croissance de 2,0 % conduirait le Gouvernement augmenter chaque anne de 4 6 Md leffort structurel de redressement des comptes publics. Il devrait ainsi tre port de 0,65 0,9 point de PIB, alors que les conditions ne sont pas encore runies pour obtenir un effort de 0,65 point. Le dficit et lendettement publics risquent donc de scarter nettement de la trajectoire prvue par la loi de programmation si de nouvelles mesures de redressement ne sont pas rapidement prises. Or, le respect de cette trajectoire est essentiel pour assurer la confiance des acteurs conomiques dans la capacit de la France rtablir lquilibre de ses comptes. Ce rquilibrage est lui-mme dautant plus ncessaire que le vieillissement de la population va accrotre les dpenses et les dficits, notamment travers les remboursements dassurance maladie.
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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Hors effets de la crise, plan de relance et autres oprations exceptionnelles, la croissance des dpenses publiques en 2010 aurait t de 1,4 % en volume, selon les estimations du Gouvernement, donc infrieure la tendance de ces dix dernires annes (2,3 %), mais suprieure aux objectifs de moyen terme (1,0 %) de la premire loi de programmation, de fvrier 2009, et trop forte pour contribuer rduire le dficit structurel. Ce dficit structurel a t, au contraire, aggrav, hauteur de 0,3 % du PIB hors plan de relance, par des mesures durables de baisse des prlvements obligatoires qui contrevenaient aux rgles de la loi de programmation. Leffort de redressement ncessaire a t accru dautant. Les rgles de la nouvelle loi de programmation, adopte en dcembre 2010, imposent dsormais, chaque anne, un effort structurel de rduction du dficit, ce qui rpond aux recommandations de la Cour. Damples rformes restent nanmoins ncessaires pour respecter les objectifs dvolution des dpenses publiques. En 2011, la croissance des dpenses prvue par le Gouvernement est encore de 1,4 % en volume, hors facteurs exceptionnels ou conjoncturels. Cette inflexion par rapport la moyenne des dix dernires annes (2,3 %) suppose des conomies sur les dpenses primaires de lordre de 13 Md. Or, les mesures identifies reprsentent une conomie denviron 5 Md. Mme si la croissance des dpenses est de 1,4 %, elle sera suprieure lobjectif de la loi de programmation pour 2011-2014 qui vient dtre vote (0,8 %) et trop forte pour rduire le dficit structurel. Celui-ci diminuerait seulement du fait des mesures de hausse des prlvements obligatoires. Ces dernires reprsentent 10 Md en 2011 (soit 0,5 % du PIB), mais certaines nont quun effet temporaire et le rendement des mesures prennes est de 7,5 Md. La diminution de 1,7 point de PIB du dficit en 2011 repose par ailleurs sur des hypothses de croissance et de recettes publiques plutt favorables. Les objectifs de dpenses et de recettes retenus dans la loi de programmation reprsentent un effort structurel de rduction du dficit de 0,65 point de PIB partir de 2012, encore loin de lobjectif dun point recommand par la Cour.
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De plus, les mesures de hausse des prlvements obligatoires et dconomies sur les dpenses publiques sont trs peu documentes audel de la premire anne de programmation, comme dans les programmes de stabilit dposs depuis 12 ans et dans la loi de programmation 2009-2012. Or, lanalyse de certains postes, comme la masse salariale de lEtat, montre que les volutions prvues par le Gouvernement supposent de satisfaire des conditions trs exigeantes. Leffort structurel doit donc tre plus ambitieux pour ramener le dficit public 3 % du PIB en 2013. En outre, les mesures ncessaires pour le raliser devront tre rapidement prcises pour assurer la pleine crdibilit de cet objectif.
REPONSE CONJOINTE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
1. Nous constatons avec satisfaction que !a Cour considre la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2011 2014 comme l'outil adquat pour la programmation de l'effort structurel de rduction des dficits. Nous notons que la Cour souligne que l'tablissement de nouvelles rgles budgtaires, notamment dans le cadre de la nouvelle loi du 28 dcembre 2010 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les annes 2011 2014, rpond aux recommandations qu'elle a formules dans ses prcdents rapports. Nous considrons comme la Cour qu'elles amliorent efficacement le dispositif mis en place par la prcdente loi de programmation et qu'elles constituent un point d'quilibre satisfaisant. En particulier, la rgle d'interdiction de l'endettement des ODAC permettra de rpondre une dispersion et une insuffisante matrise des sources d'mission d'emprunt au sein des administrations publiques. La loi de programmation, en ce qu'elle fixe des plafonds de dpenses sur les champs des lois de finances et financement de la scurit sociale, ainsi qu'un niveau minimal de mesures nouvelles en prlvements obligatoires, prfigure la << loi-cadre de programmation des finances publiques telle que l'a prconise le groupe de travail prsid en 2010 par M. Camdessus. Comme la Cour, nous estimons que la mise en uvre des propositions du groupe Camdessus constituerait une avance majeure par rapport aux programmations existantes et que ces propositions mritent d'tre
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soutenues. Ainsi que le signale la Cour, cette rforme ne pourra avoir toute sa porte que si la loi-cadre s'impose juridiquement aux lois financires. Le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre ont raffirm rcemment leur engagement en faveur d'une rforme constitutionnelle. Le Gouvernement engagera prochainement une large consultation sur la question. 2. Alors mme que les prvisions du Gouvernement sont juges plausibles pour 2010, les estimations de la Cour nous semblent trop pessimistes sur les prvisions de croissance, de croissance potentielle et de dficit public pour 2011. Nous prenons acte des commentaires positifs de la Cour sur le respect de notre objectif de dficit public 2010 et sur les mesures dtermines prises par le Gouvernement pour redresser nos finances publiques. Sur l e s perspectives de croissance potentielle et de croissance effective La Cour indique que la croissance en 2011 pourrait tre infrieure 2%. La prvision est videmment toujours assortie d'une incertitude, particulirement leve en cette priode, comme le reflte la dispersion importante des prvisions des conjoncturistes. Si la moyenne des prvisions du << consensus forecasts" de janvier est de 1,6% pour 2011, plusieurs organismes affichent une prvision de croissance comparable celle du Gouvernement: 1,9% pour UBS, 2,1% pour Exane et Goldman Sachs. Une croissance du PIB de 2,0% pour l'anne 2011 parat ainsi tout fait la porte de l'conomie franaise : c'est un rythme proche de celui observ sur les 4 derniers trimestres (du 4e trimestre 2009 au 3e trimestre 2010) et les indicateurs conjoncturels publis depuis le dpt du PLF vont dans le sens de la poursuite de l'amlioration de la situation conomique pour les prochains mois. Cette croissance de 2,0% est un peu suprieure la croissance potentielle de l'conomie franaise (1 %% selon le Gouvernement et 1,5% selon la Commission europenne), comme c'est gnralement le cas les annes suivant une rcession qui creuse un large dficit de production par rapport au potentiel. C'est d'ailleurs ce qu'indique la Cour en jugeant possible un rythme de 2,5 % par an en 2012 et 2013. La Cour des comptes mentionne avec raison la difficult d'estimation de la croissance potentielle en sortie de rcession du fait de l'incertitude sur les effets de la crise. La Commission europenne a d'ailleurs revu ses estimations la hausse de l'ordre de 0,3 point entre 2008 et 2011 du fait d'une amlioration de sa mthode d'estimation. Cette rvision la hausse tait anticipe et avait d'ailleurs t signale la Cour en juin. La Commission a ainsi rejoint l'estimation de croissance potentielle du Gouvernement 1 % pour 2010, chiffre nettement suprieur celui du FMI. Pour 2011, l'cart entre la Commission (1,5%) et le Gouvernement
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COUR DES COMPTES
(1 %) reste limit et reflte en grande partie la prise en compte par le Gouvernement des effets positifs des rformes en faveur de l'emploi des sniors sur la population active (rforme des retraites notamment). Sur les prvisions de dficit public La Cour nous semble trop pessimiste dans ses commentaires sur le respect de l'objectif de dficit public en 2011. Nous tenons insister sur l'ampleur indite des mesures de redressement votes dans le cadre des lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2011. Et nous avons souhait que l'effort de rduction de la dpense publique soit collectif: - les dpenses de l'Etat seront geles en valeur hors dette et pensions ; - les concours augments ; aux collectivits territoriales ne seront pas
- et les organismes de scurit sociale devront respecter une volution de l'objectif national des dpenses d'assurance maladie (ONDAM) de 2,9 %. De mme, l'extinction en 2011, conformment aux annonces effectues, du plan de relance de l'conomie, illustre la dtermination du Gouvernement dans la consolidation de nos finances publiques et son souhait de voir ce plan, dont l'efficacit est trs largement reconnue, conserver son caractre temporaire et cibl. Il convient enfin de rappeler que le FMI, dont la prvision de dficit public pour la France en 2011 est de 6,0% du PIB, comme l'OCDE, dont la prvision est de 6,1% du PIB, sont bien plus confiants. 3. Pour tenir nos engagements de finances publiques sur 2012-2014, l'effort structurel minimal raliser est clairement fix ; le dtail des mesures mises en uvre sera prcis au fur et mesure dans les prochaines lois financires. Tout en saluant la clart de l'objectif de redressement structurel, pleinement explicit par la loi de programmation, la Cour oppose au Gouvernement le caractre insuffisamment dtaill des mesures prendre pour l'atteindre sur la priode 2012-2014. Selon nous, l'essentiel est que la LPFP programme l'effort structurel minimal sur la priode, puisque la hausse des mesures nouvelles et la matrise des dpenses font l'objet de rgles contraignantes ds 2011. Ainsi, la LPFP fixe 11 Md en 2011 et au moins 3 Md par an de 2012 2014 l'impact annuel minimal des mesures nouvelles affrentes aux prlvements obligatoires, li aux rductions de niches fiscales et sociales. Cette rgle de comportement nuance, d'ailleurs, la porte de la critique de la Cour sur le caractre non prenne d'une partie des mesures
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nouvelles, car le Gouvernement s'impose avec cette rgle de mettre en uvre chaque anne toutes les mesures requises pour respecter l'objectif d'effort structurel fix. La loi fixe galement les plafonds de dpenses de l'Etat, globalement et pour chacune des missions du budget gnral, ainsi que les plafonds annuels d'objectifs de dpense des rgimes obligatoires de base de scurit sociale et d'objectif national de dpense d'assurance maladie (ONDAM). La Cour critique le manque de documentation des mesures de redressement au-del de 2011. Elle en conclut que l'objectif de ramener le solde public 3,0% du PIB en 2013 ne serait pas atteint sans nouvelles mesures. En premier lieu, lorsque la Cour considre qu'une partie des conomies raliser sur les dpenses primaires n'a pas t documente, elle semble sous-estimer le ralentissement tendanciel sur la priode des dpenses publiques qui participera, avec les mesures de redressement prises par le Gouvernement, au respect de l'objectif d'volution des dpenses publiques de la LPFP. Ainsi, considrer que la croissance moyenne des dpenses publiques observe entre 1999 et 2009, soit +2,3% en volume, constitue une approximation de leur croissance tendancielle est discutable, comme le signale d'ailleurs elle-mme la Cour. La Cour semble ngliger le fait que de nombreux dispositifs mis en place dans un pass rcent ont pes sur l'volution de la dpense publique, comme l'allocation personnalise d'autonomie, la prestation d'accueil du jeune enfant ou encore la prestation de compensation du handicap. Ces mesures ne joueront plus autant la hausse sur l'volution de la dpense. Rappelons ensuite qu'il n'est pas dans l'objet d'une LPFP - qui fixe un cadre de programmation - ni des PLF et PLFSS pour 2011 - dont la porte est essentiellement annuelle - de documenter l'ensemble des mesures de redressement en dpenses et en recettes sur la priode de programmation. Dans le respect de la LPFP, les projets de lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2012, 2013 et 2014 dtermineront les mesures qui restent prciser. En tout tat de cause, le constat d'insuffisante documentation, ce jour, des conomies et rformes ne peut tre fait par la Cour sans distinguer l'tat des autres secteurs des finances publiques. Pour l'tat, la programmation fine des crdits et les rformes sous-jacentes sont dj prcises dans le budget triennal 2011-2013. Concernant les observations de la Cour sur la matrise des dpenses de sant, la dfinition d'objectifs pluriannuels en niveau plutt qu'en taux annuels de progression, en obligeant corriger les ventuels dpassements de l'objectif, mais aussi la mise en rserve de dotations en dbut d'exercice, attestent de la dtermination du Gouvernement. Cette dtermination s'est dj traduite au printemps dernier par la dcision de
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prendre des mesures supplmentaires d'conomies pour permettre le strict respect de I'ONDAM alors que le comit d'alerte anticipait un dpassement sur l'anne en cours de 600 M, soit donc d'une ampleur infrieure au seuil d'alerte. Il faut galement noter le ralentissement des dpenses d'assurance maladie avec une progression de l'ONDAM identique en 2008 et 2009 de 3,5% et le respect de l'objectif de 3,0% en 201O. Ces volutions sont comparer avec une croissance tendancielle d'environ 4 Y>% et une croissance moyenne d'environ 5% de 2000 2007. Les objectifs retenus dans le cadre du pluriannuel, soit +2,9% en 2011 et +2,8% partir de 2012 sont ambitieux et contribueront ralentir la dpense publique tout en restant atteignables au vu de la tendance rcente. Concernant l'volution des dpenses de retraites, la Cour aurait pu relever qu'indpendamment de la rforme de 2010, la monte en charge de la rforme de 2003 contribuera diminuer les dpenses. En effet, le relvement de la dure d'assurance prvu par la rforme de 2003 se poursuit : de 162 trimestres requis pour la gnration 1950 (qui pouvait liquider en 2010), on passera 163 trimestres pour la gnration 1951 (qui pourra liquider partir de 2011). Ce relvement aura un effet sur les dpenses de pensions selon deux canaux : soit les assurs dcaleront leur dpart pour atteindre la nouvelle dure d'assurance, ce qui rduira le nombre de retraits et donc la masse des pensions ; soit les assurs ne modifieront pas leur comportement et subiront une dcote qui viendra diminuer le montant de leur pension. Il faut galement prendre en compte la forte diminution depuis 2009 du cot des dparts anticips la retraite. Nous rappelons la dtermination du Gouvernement prendre toutes les mesures ncessaires pour redresser la trajectoire de nos finances publiques, conformment aux engagements pris devant le Parlement et vis--vis de nos partenaires europens.
Chapitre II Les dpenses fiscales
Les dpenses fiscales 50 sont des pertes de recettes directes rsultant des drogations fiscales. Par extension, lexpression dsigne, plus largement, les drogations fiscales lorigine de ces pertes de recettes. Il sagit de dispositions lgislatives drogatoires par rapport aux normes fiscales de rfrence. En pratique, la frontire, pour un impt ou une taxe donn, entre ce qui doit tre considr comme une drogation et ce qui peut tre tenu pour une simple modalit dapplication de la rgle donne souvent lieu discussion. Les drogations peuvent prendre des formes diverses : taux rduits dimposition, exonrations, abattements sur le revenu imposable, dductions de charges, rductions et crdits dimpts. Les dpenses fiscales visent dabord rpondre un besoin conomique ou social, par leurs effets incitatifs ou redistributifs. Mais ces effets, mme directs, font rarement lobjet dvaluations approfondies. Or le montant des pertes de recettes pour les seules dpenses fiscales figurant sur la liste officielle est considrable. La problmatique des niches sociales51 est tout--fait similaire.
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Le terme niches fiscales est aussi utilis pour dsigner les dpenses fiscales. Les niches sociales sont lquivalent des dpenses fiscales pour ce qui concerne les recettes de la scurit sociale.
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COUR DES COMPTES
Les montants en jeu justifient que ce chapitre II souvre par une analyse densemble consacre lenjeu budgtaire majeur des dpenses fiscales, complte par une approche spcifique qui examine les dpenses fiscales du programme 134 de la loi de finances relatif au dveloppement des entreprises et de lemploi. Certaines des conclusions prsentes ici ont galement nourri le rapport du Conseil des prlvements obligatoires sur Entreprises et niches fiscales et sociales paru en octobre 2010. Aprs avoir examin, dans le rapport public annuel pour 2010, certaines niches fiscales consacres loutre-mer52, travers les constats faits en Nouvelle-Caldonie et Wallis et Futuna, la Cour formule, dans ce chapitre, des observations sur la troisime dpense fiscale la plus coteuse, la prime pour lemploi, une dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus. Dautres dispositifs fiscaux, dont bnficient les rservistes militaires et les arbitres et juges sportifs, sont voqus dans les chapitres II et IV de la troisime partie du prsent tome 1 du rapport.
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Rapport public annuel 2010, tome 1, p. 495 et suivantes.
Les dpenses fiscales : un enjeu budgtaire majeur

_____________________ PRESENTATION ____________________ Le cot total des quelque 500 dpenses fiscales prsentes en annexe du projet de loi de finances pour 2011 est estim 72,9 Md en 2009. En plus de ces dpenses, les dispositifs retirs de cette liste depuis 2005 reprsentent un montant suprieur (75Md) et concernent pour lessentiel limpt sur les socits hauteur de 59Md. Lenjeu budgtaire global pour les finances publiques reprsente donc un montant proche de 150Md. Dans son rapport de juin 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour a soulign le caractre flou de la dfinition des dpenses fiscales et le manque de cohrence de la liste prsente en annexe des projets de loi de finances, ainsi que la fragilit du chiffrage de leur cot, dont, pour autant, la trs forte augmentation depuis 2004 ne fait pas de doute. Au regard de la situation particulirement tendue des finances publique, la Cour a recommand de diminuer ce cot de 10 Md et dautant celui des niches sociales. Depuis lors, la rduction du cot des dpenses fiscales et sociales a t place au cur du plan de redressement des finances publiques inscrit dans la nouvelle loi de programmation des finances publiques, comme on la vu dans le chapitre prcdent. La prsentation densemble ci-aprs, assortie dun premier bilan tabli essentiellement sur la base des informations donnes en annexe du projet de loi de finances pour 2011, rcapitule les questionnements dordre budgtaire soulevs par les dpenses fiscales et examine lvolution de leurs cots, ainsi que les mesures annonces pour les rduire, le tout la lumire des observations et recommandations prsentes dans les prcdents rapports de la Cour, actualises par ses travaux les plus rcents.
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COUR DES COMPTES
Les dpenses fiscales sont souvent substituables des dpenses budgtaires, do leur appellation, cette substituabilit tant plus ou moins forte selon leur forme. Un crdit dimpt est ainsi largement quivalent une subvention budgtaire, car lavantage procur au bnficiaire est indpendant du montant de limpt quil devrait payer si ce dispositif nexistait pas (si le crdit dimpt dpasse ce montant, lEtat verse le complment au contribuable)53. La forte croissance des dpenses fiscales partir de 2004 concide avec la mise en uvre dune norme de croissance zro volume des dpenses budgtaires, et ce sont les dpenses fiscales les plus substituables des dpenses budgtaires qui ont le plus augment (cf. ciaprs). Il est donc probable que la cration et lextension de certaines dpenses fiscales aient permis de contourner cette norme budgtaire. Le chapitre de ce rapport sur lagence nationale de la recherche montre, par exemple, que la rpartition entre dpenses budgtaires et fiscales qui tait inscrite dans la loi de programme pour la recherche de 2006 a t profondment modifie, la part des dpenses fiscales en 2010 stant avre beaucoup plus importante que prvu. Le dveloppement des dpenses fiscales a permis daccrotre les interventions de lEtat sans mobiliser des crdits budgtaires supplmentaires mais avec les mmes effets sur les dficits.
I - Un cot lev et fortement croissant

Les dpenses fiscales sont recenses, avec leur cot, sur une liste annexe aux projets de loi de finances. Chaque anne, des mesures sont retires de cette liste, ou y sont ajoutes, alors mme quaucune disposition lgislative ou rglementaire ne les a modifies. Le cot des dpenses fiscales en 2009 est examin ici principalement sur la base de la liste annexe au projet de loi de finances pour 2011. Sa croissance de 2004 2009 est corrige pour tenir compte des changements de primtre qui ont modifi la liste des dpenses fiscales depuis le projet de loi de finances pour 2006. La pertinence de cette liste et la qualit des estimations du cot des dpenses fiscales sont analyses dans la partie suivante.
Une rduction dimpt se diffrencie dun crdit dimpt par le fait que la part dpassant le montant de limpt d nest pas verse au contribuable. Les mnages non imposables nen bnficient donc pas.
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LES DEPENSES FISCALES : UN ENJEU BUDGETAIRE MAJEUR
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A - Une forte progression de 2004 2009

Le nombre de dpenses fiscales est pass, primtre constant, denviron 400 dans le projet de loi de finances pour 2006 500 dans celui pour 2011. Leur cot en 2010 et 2011 tant encore prvisionnel, lanne 2009 a t retenue pour mesurer leur enjeu budgtaire. Il en ressort que la croissance du cot total des dpenses fiscales a t, en moyenne et primtre constant, de 9,1 % par an de 2004 200954 soit de 55 % sur lensemble de la priode. Hors mesures de relance, elle a t de 7,4 %, soit de 43 % sur cette priode. Le cot des crdits et rductions dimpt sur le revenu, qui sont les dpenses fiscales les plus substituables des dpenses budgtaires, a, dans le mme temps, augment de 142 %. Cette volution confirme que les dpenses fiscales ont, en fait, t utilises pour contourner la norme de croissance des dpenses budgtaires. Le tableau suivant montre lvolution des 17 dpenses fiscales dont le cot tait suprieur 1 Md en 2009. Les 9 dispositifs retirs de la liste depuis 2004, et dont le cot est aussi suprieur 1 Md, ont t ajouts. Ces volutions doivent sans doute tre considres avec beaucoup de prcautions, car elles peuvent rsulter de la croissance spontane du cot de ces dispositifs et de modifications lgislatives, mais aussi de changements de mthodes de chiffrage. La progression du cot de chaque dispositif pris isolment a donc une signification limite55. Toutefois, il nen est pas moins instructif dobserver que, sous cette rserve, le cot dun grand nombre de dpenses fiscales sest accru de plus de 50 % (10 mesures, sur les 19 pour lesquelles la hausse du cot peut tre estime, dont 5 sont hors de la liste annexe la loi de finances), parfois mme de plus de 100 % (6 mesures dont 3 sont hors de la liste) entre 2004 et 2009, ce qui explique laugmentation globale de 43 %. Seules trois mesures ont vu leur cot baisser.
En tenant compte dun changement de mthode de calcul relatif aux avantages fiscaux de lassurance vie ; sinon, la croissance est de 8 %. 55 Les changements de mthode ne sont mentionns que depuis le projet de loi de finances pour 2008.
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COUR DES COMPTES
Variation du cot des principales dpenses fiscales

Dispositif Dispositifs figurant sur la liste Prime pour lemploi Rduction et crdit impt emploi domicile Crdit impt dveloppement durable Abattement 10 % pensions Demi-part veufs ayant lev des enfants Exonration prestations familiales Exonration pargne salariale Exonration heures supplmentaires Crdit impt intrts emprunt Crdit impt recherche Exonration assurance maladie complmentaire Taux rduit entretien logement Taux rduit restauration Taux rduit mdicament Taux rduit DOM Taux rduit fioul domestique utilis comme carburant Exonration personnes ges ou de condition modeste Dispositifs retirs de la liste Demi-part enfant majeur rattach au foyer fiscal Taux forfaitaire imposition plus values valeurs mobilires Abattement 40 % dividendes Rgime socits mres et filiales Intgration fiscale Taux rduit plus-values long terme cession participations Taux rduit PME Exonration impt forfaitaire annuel Exonration carburant avions Impt 2004 (M) 2 450 1 700 350 2 050 1 470 1 650 370 NS In. 480 NC 4 100 In. 980 850 1 400 NC 2009 (M) 3 940 2 930 2 760 2 490 1 700 1 500 1 400 1 290 1 090 2 400 2 100 5150 1 500 1 130 1 090 1 100 1 233 Variation en M 1 490 1 230 2 410 440 230 - 150 1 030 NS NS 1 920 NS 1 050 NS 150 240 - 300 NS Variation en % 61 72 689 21 16 -9 278 NS NS 400 NS 26 NS 15 28 - 21 NS
IR IR IR IR IR IR IR IR IR IR / IS TCA TVA TVA TVA TVA TIPP TH
IR IR IR IS IS IS IS IFA TIPP
1 600 2 250 In. 12 000 2 500 1 780 1 440 In. 1 215
1 925 1 725 1 500 34 000 18 400 3 400 2 400 1 175 3 500
325 - 525 NS 22 000 15 900 1 620 960 NS 2 285
20 - 23 NS 183 636 91 67 NS 188
Source : Cour des comptes partir des projets de loi de finances de 2006 et 2010 ; NB. In. : mesure inexistante en 2004 ; NC : mesure non chiffre ; NS : non significatif, car la mesure tait inexistante ou non chiffre en 2004.
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B - Un cot lev en 2009

Le cot des dpenses fiscales en 2009 est estim 72,9 Md dans le projet de loi de finances pour 2011. Hors mesures de relance, il tait encore de 68,1 Md et reprsentait 30 % des recettes fiscales nettes de lEtat en 2009, contre 18 % en 200456. Si cette dernire proportion avait t maintenue constante, les recettes fiscales et le solde budgtaire de lEtat auraient t amliors denviron 27 Md en 200957.
1 - La rpartition par impt

Le tableau suivant indique la rpartition de ce cot total en 2009 entre les diffrents impts concerns. Rpartition des dpenses fiscales en 2009 par impt (en Md)
Impt sur le revenu 36,1 TVA et TIPP 17,4
1. 2. 3.
Impts sur le revenu et les socits (1) 8,4 Impts locaux (3) 3,0
Impt sur les socits 3,4 Autres 0,6
Impts sur le patrimoine (2) 3,9 Total 72,9
Source : projet de loi de finances pour 2011

dispositions communes lIS et lIR (bnfices industriels et commerciaux, agricoles, non commerciaux). Impt de solidarit sur la fortune et droits denregistrement Allgements dimpts pris en charge par lEtat.
Cette dcomposition doit tre considre avec prcaution car les dispositifs retirs de la liste des dpenses fiscales depuis 2005 concernent principalement limpt sur les socits. Leur cot en 2009 est estim 59 Md, dont 34 Md pour le rgime des socits mres et filles et 18 Md pour le rgime dintgration fiscale. Les mesures dclasses autres que ces deux dernires reprsentent environ 7 Md pour un cot officiel des dpenses fiscales relatives aux socits de 3,4 Md. En outre, le report en avant, sans limite, des dficits na jamais figur sur la liste des dpenses fiscales, alors quil reprsentait un cot potentiel de 50 Md fin 2009 (tal sur plusieurs annes).
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A primtre constant ; cf. ci-dessous le problme de la liste des dpenses fiscales. Si on prend comme rfrence lanne 2008, les dpenses fiscales reprsentaient 27 % des recettes fiscales nettes, soit une perte de 23 Md par rapport 2004.
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COUR DES COMPTES
Une ventilation plus fine des dpenses fiscales relatives limpt sur le revenu, selon la nature des revenus concerns, est possible : les dpenses fiscales concernent, approximativement, les salaires pour 8 Md58, les prestations sociales pour 6 Md (dont 3,5 Md au titre des retraites), les revenus fonciers pour 2 Md, les revenus de capitaux mobiliers pour 3 Md, les plus-values pour 1 Md, les bnfices industriels et commerciaux, agricoles et non commerciaux59 pour moins de 1 Md. Le solde, environ 15 Md, correspond des dispositifs couvrant lensemble des revenus, ou attachs, non pas des revenus, mais des dpenses particulires.
2 - La rpartition par mission budgtaire

Les cinq missions budgtaires pour lesquelles le cot des dpenses fiscales rattaches - entre 6 et 12 Md pour chacune - est le plus lev sont indiques dans le tableau suivant. Missions avec les dpenses fiscales les plus leves en 2009
Mission budgtaire Solidarit, insertion, galit des chances Ville et logement Travail et emploi Economie Engagements financiers de lEtat Cot (Md) 11,9 11,8 10,2 6,3 6,2
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009
Pour les sept missions indiques dans le tableau ci-dessous, le cot des dpenses fiscales rattaches est suprieur au montant des dpenses budgtaires (exprimes en crdits de paiement), jusqu cinq fois. Dpenses fiscales en % des crdits de paiement en 2009
Mission budgtaire Sant Economie Outre-mer Politique des territoires Sport, jeunesse et vie associative Ville et logement Solidarit, insertion et galit des chances Source : projet de loi de finances pour 2009
Dont la moiti pour la prime pour lemploi dont 94 % des bnficiaires sont salaris. 59 Hors dispositions communes ceux-ci et lIS.
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Dpenses fiscales (%) 427 324 177 170 159 154 106
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II - Une notion floue, des cots mal connus

Le cot rel des dpenses fiscales est trs mal connu parce que leur liste est loin dtre exhaustive et parce que le chiffrage du cot de beaucoup dentre elles est trs fragile.
A - Une dfinition imprcise et une liste peu cohrente

En soulignant le manque de cohrence et les fluctuations de la dfinition des dpenses fiscales donne en annexe des projets de loi de finances, la Cour a, dans son rapport de juin 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques, montr pourquoi les raisons invoques pour justifier linscription ou non de certaines mesures sur la liste des dpenses fiscales ne sont pas satisfaisantes. Par exemple, lapplication dun taux rduit de TVA est une dpense fiscale dans certains cas (htels, presse, entretien du logement, notamment) et pas dans dautres (livre, transport de voyageurs, spectacles, etc.), sans motifs convaincants. Lenjeu est pourtant essentiel : le cot en 2009 des dispositifs retirs de la liste des dpenses fiscales depuis 2004, (75 Md au total), alors quils existent toujours, est plus lev que le cot de ceux qui y figurent (73 Md). Sils taient ajouts la liste, les dpenses fiscales auraient reprsent 60 % des recettes fiscales nettes en 2009. Ces dispositifs sont qualifis dsormais de modalits particulires de calcul de limpt 60. Dans le rapport du Gouvernement annex au projet de loi de finances pour 2011, les dpenses fiscales restent dfinies comme des dispositions lgislatives ou rglementaires drogatoires par rapport une norme fiscale qui elle-mme nest pas dfinie. Aucun progrs nest observ sur ce point. Les mesures de rduction ou de suppression des dpenses fiscales annonces par le Gouvernement lors de la prsentation du projet de loi de finances pour 2011 illustrent le caractre incomplet et le manque de cohrence de la liste des dpenses fiscales annexe ce projet de loi : la moiti dentre elles ny figurent pas.
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Certaines mesures peuvent aussi tre retires de la liste parce que leur cot nest plus la charge de lEtat (impts affects dautres organismes publics).
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Cest ainsi le cas des modalits dimposition en cas de mariage, PACS ou divorce (cot de 500 M en 2010) ou encore du taux rduit de TVA sur les offres dites triple play (1 100 M). Le rgime des socits mres et filiales, dont le cot sera rduit de 200 M, a t retir de la liste des dpenses fiscales en 2005. La modification qui lui est apporte en 201161 montre que, mme si on considre que les grands principes de ce rgime62 relvent de la norme de rfrence, certaines de ses dispositions particulires constituent certainement en elles-mmes des dpenses fiscales. Les dispositions du rgime de lintgration fiscale, retir aussi de la liste en 2005, qui vont au-del de la stricte compensation des pertes et profits au sein dun groupe pourraient aussi tre ajoutes la liste des dpenses fiscales63. Dautres dispositifs ont t retirs encore plus rcemment de la liste, en 2008 pour ce qui concerne lexonration des plus-values ralises sur les cessions de valeurs mobilires lorsquelles ne dpassent pas un certain seuil (180 M). Limposition des contrats dassurance maladie solidaires et responsables la taxe sur les conventions dassurance taux rduit est retire de la liste compter de 2011 dans le projet de loi de finances pour 2011. Ils resteront pourtant imposs un taux rduit de moiti et le cot de cet avantage sera encore de 1 100 M. Cette dernire mesure a t retire de la liste des dpenses fiscales au motif que cette liste comprend seulement les dispositifs concernant les recettes fiscales de lEtat et les allgements dimpts locaux la charge de lEtat. Or, le produit de la taxe sur les conventions dassurance est transfr aux collectivits territoriales en 2011, sauf la part correspondant limposition, taux rduit de moiti, des contrats dassurance maladie solidaires et responsables qui est affecte la Caisse nationale dallocations familiales. Cet exemple montre lutilit que pourrait avoir un largissement de la liste des dpenses fiscales aux impts affects dautres organismes publics. Quatre autres mesures, qui ne sont pas modifies, et dont le cot total est de 1 200 M en 2010, viennent aussi dtre retires de la liste, notamment la dduction des cotisations au titre de lpargne retraite individuelle et facultative (PERP, notamment, pour 400 M) et la
Suppression du plafonnement de la quote-part de frais et charges restant imposable. limination de la double imposition des bnfices qui serait opre sans ce rgime, dabord au niveau de la filiale et ensuite au niveau des dividendes perus par la socit mre 63 Cf. le chapitre de ce rapport sur les dpenses fiscales du programme 134 dveloppement des entreprises et emplois .
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dduction des cotisations de retraite complmentaire verses titre facultatif par les non salaris (700 M). Ces dclassements semblent avoir pour motif que limposition de ces produits dpargne retraite la sortie justifie cette dduction lentre. Toutefois, les produits de lpargne sont de manire gnrale imposs la sortie sans pour autant faire lobjet dune dduction lentre64. Il sagit donc bien de mesures drogatoires par rapport cette rfrence. En sens inverse, trois dispositions anciennes relatives aux investissements immobiliers ont t ajouts la liste, mais leur cot total est limit 7 M en 2010. Il est, certes, difficile de dfinir une norme fiscale de rfrence, mais certains pays sont parvenus tablir une dfinition plus prcise et une liste de dpenses fiscales plus cohrente. La Sude a ainsi dfini en 1990 une norme de rfrence pour chaque impt en considrant quils devaient, pour la plupart dentre eux, reposer sur un taux unique applique lassiette la plus large. Toutes les exonrations et tous les cas de taxation taux rduit au titre de la TVA, y compris sur les produits alimentaires, sont considrs comme des dpenses fiscales. La Cour souhaite que les ministres financiers clarifient le champ des dpenses fiscales, en sappuyant sur des analyses conomiques, les bonnes pratiques des pays trangers et les travaux de la Cour et du conseil les prlvements obligatoires. La liste des dpenses fiscales devrait ensuite tre revue en consquence, en suivant une procdure qui puisse apporter les garanties ncessaires pour quelle soit suffisamment pertinente. Dans son rapport de septembre 2010 sur lapplication de la loi de financement de la scurit sociale pour 2009, la Cour a fait des observations analogues sur la dfinition des niches sociales, bien que celle-ci soit un peu plus prcise.
B - Des cots incertains

Le cot des dpenses fiscales doit tre interprt avec prcaution, dabord parce quil ne correspond gnralement pas aux recettes qui seraient obtenues si elles taient supprimes. En effet, le chiffrage de ce cot ne tient pas compte des changements de comportement des
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Acheter des actions ne donne pas droit dduire le cot de cet achat du revenu imposable (absence de dduction lentre) alors que les revenus de ces actions sont imposs lorsquils sont perus (taxation la sortie).
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contribuables qui pourraient rsulter de cette suppression. Imposer des revenus jusque-l exonrs peut ainsi modifier les comportements et entraner une baisse de ces revenus. Les recettes fiscales supplmentaires sont alors infrieures au cot de la dpense fiscale tel quil figure dans les documents budgtaires. Cette convention de chiffrage comportement constant est applique dans tous les pays de lOCDE, faute de pouvoir valuer systmatiquement et avec prcision les changements de comportement. Lestimation pour lanne passe et la prvision, pour lanne en cours et lanne suivante, du cot des dpenses fiscales prsentent beaucoup dautres fragilits que la Cour a notes dans son rapport de juin 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques et que de nouveaux exemples peuvent illustrer.
1 - Lestimation du cot pour les annes passes

Le chiffrage du cot des dpenses fiscales a t amlior au cours de ces dernires annes mais reste souvent fragile. Le cot total des dpenses fiscales en 2009 a t rduit de 1,8 Md dans le projet de loi de finances pour 2011, par rapport aux estimations prcdentes, du fait dun changement de mthode de chiffrage de lexonration, ou de limposition taux rduit, des produits attachs aux bons de capitalisation et contrats dassurance-vie. Le cot de cette mesure en 2009 a t ramen de 2,8 1,0 Md. Il tait estim jusque l en prenant, en pratique, pour norme de rfrence une imposition au fil de leau des revenus de ces produits financiers parce que les informations disponibles ne permettaient pas den prendre une autre. Des informations nouvelles permettent dsormais de lestimer en prenant pour rfrence la taxation des revenus obtenus au moment du dnouement du contrat, ce qui a paru plus pertinent ladministration. Cet exemple met en vidence limportance de la norme de rfrence utilise pour mesurer le cot des dpenses fiscales. Si les contrats dassurance-vie sont, en effet, taxs leur dnouement, limposition des revenus au fil de leau pourrait tre considre comme une norme plus gnrale et plus satisfaisante pour le chiffrage des
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dpenses fiscales65. Si cette rfrence avait t maintenue, le cot de cette mesure naurait pas t diminu. Les dpenses fiscales dont le cot est incertain sont encore nombreuses, pour des raisons qui ne tiennent pas seulement limprcision de la norme de rfrence. En particulier, les systmes dinformation et le contrle interne ladministration sont souvent insuffisants pour permettre de le reconstituer66. Lanalyse, prsente en troisime partie du prsent rapport (chapitre IV), des exonrations fiscales et sociales des rmunrations verses aux arbitres et juges sportifs montre que lincertitude est de 5 10 M pour un cot estim 15 M dans le projet de loi de finances67. Celle sur la prime pour lemploi met en vidence la fragilit du chiffrage de son cot, celui-ci se situant dans une fourchette allant de 3,9 4,8 Md en 2009, avec des consquences induites sur le cot dautres dpenses fiscales68. Compte tenu de leur importance, lestimation du cot des dpenses fiscales doit et peut devenir plus fiable, sans avoir y consacrer des moyens excessifs69. Il serait, en outre, souhaitable de ne pas dcider de dpense fiscale nouvelle sans tre sr que son cot pourra tre estim avec une fiabilit suffisante.
2 - Les prvisions pour lanne en cours et la suivante

La prvision du cot des dpenses fiscales pour lanne suivante, et souvent mme pour lanne en cours, est naturellement encore plus fragile. Les difficults techniques rencontres par les services peuvent conduire retenir dans les projets de loi de finances des montants injustifis. Le cot en 2010 du crdit dimpt en faveur de lintressement, cr en 2008, a ainsi t gonfl dans le projet de loi de
Il sagit de dfinir une rfrence pour apprcier le caractre drogatoire ou non dune mesure, toute drogation cette rfrence pouvant par ailleurs tre justifie, ou non, par des objectifs de politique conomique ou sociale. 66 La certification, par la Cour, des comptes de lEtat pour 2009 comporte une rserve sur la qualit insuffisante des systmes dinformation (ce qui fragilise les informations comptables sur un champ qui ne se limite pas aux dpenses fiscales). 67 Le cot de lexonration sociale est estim entre 32 et 114 M selon les hypothses de chiffrage retenues. 68 Cf. Lanalyse consacre la prime pour lemploi, la fin du prsent chapitre. 69 La Cour a rappel dans son dernier rapport sur lapplication de la loi de financement de la scurit sociale que le chiffrage du cot des niches sociales pose des problmes analogues.
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finances pour 2010. Les premires informations disponibles sur son utilisation relle ont conduit retenir un montant dix fois plus faible dans le projet de loi de finances pour 2011 (50 M au lieu de 500 M). Si la prvision est trop difficile pour quun chiffrage suffisamment fiable soit possible, et si aucune modification lgislative ou rglementaire na t apporte, ladministration fiscale reconduit conventionnellement le dernier cot connu. Lusage de cette convention sest accru dans le projet de loi de finances pour 2011 : le cot de 135 dpenses fiscales a t maintenu lidentique entre 2010 et 2011, parmi les 213 pour lesquelles il est suprieur 10 M (contre 115 mesures sur 222 dans le projet de loi de finances pour 2010). Cette convention conduit sous-estimer la croissance du cot des dpenses fiscales, sa trs forte augmentation depuis 2004 rsultant pour partie de leur croissance spontane. Elle est particulirement inapproprie certains dispositifs, comme lexonration des heures supplmentaires au titre de limpt sur le revenu. Le nombre moyen dheures supplmentaires70 a augment de 5,7 % entre les derniers trimestres de 2008 et 2009, malgr la crise, puis de 14,1 % entre les deuximes trimestres de 2009 et 2010. Or, dans le projet de loi de finances pour 2010, le cot de leur exonration fiscale tait estim 1 200 M en 2009 et au mme niveau pour 2010. Dans le projet de loi de finances pour 2011, cette estimation a t releve 1 290 M pour 2009, 1 360 M pour 2010 et maintenue ce niveau pour 2011 malgr le fort rythme de croissance des heures supplmentaires. La Cour souhaite quune convention plus adapte la dynamique globale des dpenses fiscales soit adopte lorsquune prvision fiable semble impossible. Une croissance du cot dune dpense fiscale identique celle du produit de limpt auquel elle se rattache, hors mesures nouvelles, serait une convention prfrable71. En considrant que llasticit globale des recettes fiscales au PIB est voisine de lunit moyen terme, lhypothse dune progression identique celle du PIB en valeur pourrait aussi tre retenue72.
Par salari temps complet des entreprises de 10 salaris et plus ; source DARES. La dynamique de beaucoup de dpenses fiscales est certes diffrente de celle de limpt auquel elles se rattachent, mais cest la convention la plus simple qui permette de tenir compte de la croissance spontane des dpenses fiscales et elle est certainement prfrable la convention selon laquelle elles ne croissent pas. 72 Appliquer un taux de croissance de 4 %, par exemple, une dpense fiscale de 100 M conduit afficher un cot de 104 M, ce qui peut donner lillusion de la prcision. Pour lviter, il serait possible de dissocier le montant affich pour chaque
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Si cette dernire convention avait t retenue pour lensemble des mesures dont le cot a t reconduit, la prvision de cot des dpenses fiscales pour 2011 aurait t suprieure de 1,3 Md.
III - Des rgles encore peu contraignantes

La matrise du cot des dpenses fiscales sappuyait, dans la loi de programmation 2009-2012, sur une rgle de gage. Celle-ci a t abandonne dans la loi de programmation 2011-2014 et remplace par une rgle gnrale relative lensemble des prlvements obligatoires, dune part, et un gel du cot total des dpenses fiscales, dautre part.
A - La rgle de gage de la loi de programmation 2009-2012

En application de la loi de programmation pour les annes 2009 2012, les crations et extensions de dpenses fiscales devaient tre compenses, au titre de chacune des annes de cette priode, par des suppressions ou diminutions dun montant global quivalent. Les documents annexs au projet de loi de finances pour 2010 ne permettaient pas de vrifier lapplication de cette rgle de gage en 2009. Les informations obtenues par la Cour avaient nanmoins montr que le cot en 2009, hors mesures de relance, des crations et extensions de dpenses fiscales adoptes depuis le dpt de la loi de programmation ou prvues par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2010 tait suprieur de 1,2 Md au gain des suppressions et rductions. La rgle de gage na donc pas t respecte en 2009, surtout du fait de la baisse de la TVA sur la restauration73. Les informations jointes au projet de loi de finances pour 2011 permettent de mieux suivre lapplication de cette rgle en 2010. Elles montrent que les mesures rsultant damendements parlementaires au projet de loi de finances pour 2010 et de lois adoptes en 2010 ont contribu accrotre de 0,3 Md le cot des dpenses fiscales en 201074.
mesure qui serait arrondi ( 100 M dans cet exemple) et le montant pris en compte dans la totalisation du cot des dpenses fiscales (104 M dans cet exemple). 73 Rapport public annuel de janvier 2010. 74 Le cot des dpenses fiscales serait, linverse, rduit de 0,3 Md du fait de ces mesures si on y ajoutait la suppression des dpenses fiscales associes la taxe carbone rsultant de lannulation par le Conseil constitutionnel des dispositions crant cette taxe.
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En particulier, la loi de modernisation agricole du 28 juillet 2010 a prolong le remboursement partiel de la taxe sur la consommation des produits nergtiques pour un cot de 150 M en 2010. Pour apprcier le respect de la rgle de gage, il faut aussi examiner le cot total en 2010 des mesures adoptes depuis le dpt de la loi de programmation pour 2009-2012. Il ne figure pas dans les documents annexs au projet de loi de finances pour 2011, mais il peut tre estim 1,9 Md. La rgle de gage na donc pas non plus t respecte en 2010. Elle tait pourtant peu ambitieuse dans la mesure o elle ntait pas de nature empcher une croissance du cot des dpenses fiscales, sous leffet de leur volution spontane. Or, cest une rduction de ce cot quil faut viser, comme pour les niches sociales.
B - Les rgles de la loi de programmation 2011-2014

1 - La rgle applicable lensemble des prlvements obligatoires
La premire des deux nouvelles rgles concerne lensemble des mesures nouvelles affrentes aux prlvements obligatoires et vots par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie rglementaire75. Elle prvoit que les mesures nouvelles adoptes depuis juillet 2010 accroissent ces prlvements dau moins 11 Md en 2011, puis de 3 Md supplmentaires chacune des annes 2012 2014. La nature de ces mesures, hausse des taux ou rduction des niches fiscales et sociales, nest pas prcise. Lapplication de cette rgle est donc indpendante de la dfinition et de la liste des dpenses fiscales et niches sociales. Elle garantit un impact minimal des mesures nouvelles sur le solde des administrations publiques, donc un effort minimal de redressement des comptes publics par les prlvements obligatoires, ce qui est lobjectif le plus important76.
2 - La ncessit dun encadrement spcifique des dpenses fiscales

Cette rgle gnrale est une novation positive, mais elle ne permet pas de matriser la croissance du cot des dpenses fiscales ou des niches sociales. Il est, en effet, possible daugmenter la fois le taux de certains
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Ce qui carte de son champ, par exemple, les hausses des taux des impts locaux. Cf. chapitre introductif sur les finances publiques.
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impts et le cot des niches, si limpact net global est au moins gal au montant fix par la loi de programmation. Or, il est conomiquement prfrable dlargir lassiette des prlvements plutt que daugmenter leur taux. De plus, les dpenses fiscales se substituent souvent des dpenses budgtaires alors quelles ont plus dinconvnients en termes de soutenabilit des finances publiques : elles ne sont pas systmatiquement rexamines par le Parlement, mme si celui-ci y attache un intrt accru depuis quelques annes ; leur cot est plus difficile mesurer et prvoir ; le montant prvu en loi de finances nest jamais limitatif et peut tre largement dpass si le dispositif rencontre un succs plus important quescompt. Elles sont rattaches des programmes budgtaires, mais les responsables de ces programmes, qui nont effectivement gure de prise sur ces mesures hors de leurs attributions et relevant, de surcrot, dune autre administration, se sentent peu concerns et sen dsintressent souvent. En ralit, les dpenses fiscales ne sont donc pas pilotes, ce quillustre loquemment le cas de la prime pour lemploi voqu dans ce chapitre. Les contrles exercs sur les avantages fiscaux avant quils ne soient accords sont trs limits77, et, comme la montr une enqute de la Cour sur les mthodes et les rsultats du contrle fiscal, cette faiblesse nest pas compense par les contrles a posteriori, quils soient effectus sur pices ou sur place. Les droits rappels et les pnalits appliques au titre des dpenses fiscales sont ainsi relativement limits78. La faiblesse des redressements tient pour partie la complexit de la lgislation fiscale qui est elle-mme aggrave par la prolifration des dpenses fiscales. Beaucoup de dpenses fiscales peuvent, certes, tre justifies par des considrations defficacit conomique ou dquit mais, compte tenu de leurs inconvnients pour lquilibre des finances publiques, il faut arrter leur croissance et rduire leur cot.
3 - La rgle spcifique aux dpenses fiscales

Pour viter toute hausse du cot des dpenses fiscales et niches sociales, quelle provienne de mesures nouvelles ou de leur volution
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Cf. le chapitre II de ce rapport sur la prime pour lemploi. Rapport public annuel de janvier 2010 ; chapitre sur les mthodes et rsultats du contrle fiscal.
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spontane, la loi de programmation prvoit leur stabilisation en valeur, primtre constant. Cette seconde nouvelle rgle suppose de prendre lavance des mesures suffisantes pour compenser la croissance spontane du cot des niches fiscales et sociales. Or, mme si les mthodes actuelles de prvision peuvent tre amliores, cette croissance est trs difficilement prvisible. A dfaut de mesures prventives suffisantes, il faudrait pouvoir modifier en cours danne les dispositions lgislatives rgissant les dpenses fiscales pour les rendre plus restrictives. Cependant, leur cot est connu trop tard, et souvent avec trop dincertitudes, pour que des dispositions puissent tre prises temps. Le cot dune rduction ou dun crdit dimpt sur le revenu nest connu que lorsque les dclarations des contribuables ont t dposes et exploites ; il est alors trop tard pour en modifier les rgles dattribution, ou mme pour rduire le cot dautres dpenses fiscales (relatives par exemple la TVA). A supposer que ces difficults soient leves, cette rgle nimpose quune stabilisation du cot des dpenses fiscales et niches sociales, alors quil faudrait le diminuer. Dans la perspective de la prochaine loi de programmation, une autre rgle pourrait donc tre tudie : complter lobjectif global de rendement minimal des mesures de relvement des prlvements obligatoires par un sous-objectif spcifique aux dpenses fiscales et niches sociales ; il fixerait le rendement minimal, en termes de hausse des recettes, des mesures nouvelles relatives ces deux catgories ; si ce rendement est suffisant, le cot des niches diminuera mme si leur croissance spontane est plus forte que prvu. Par ailleurs, la nouvelle rgle actuelle, comme toute rgle visant contenir ou rduire le poids des dpenses fiscales et niches sociales, sapplique primtre constant. Or, le primtre actuel des dpenses fiscales est contestable, car il est peu cohrent et trop restrictif.
IV - Une rduction insuffisante du cot

Selon les prvisions figurant en annexe au projet de loi de finances pour 2011, le cot total des dpenses fiscales devrait passer de 72,9 Md en 2009 71,7 Md en 2010, sur le primtre retenu en annexe de la loi
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de finances pour 2011. La baisse de rgime du plan de relance79 contribuerait toutefois cette diminution pour 3,1 Md. Hors mesures de relance, ce cot passerait de 68,1 Md en 2009 70 Md en 2010, soit une croissance de 2,8 %. La progression du cot des dpenses fiscales connatrait donc une inflexion en 2010, mais non une inversion, qui serait accentue avec les mesures adoptes dans le cadre de la loi de finances pour 2011. Ce cot restera nanmoins trop lev et des rformes supplmentaires sont ncessaires.
A - Le programme de rduction du cot des dpenses fiscales

1 - Limpact en 2011
La loi de programmation des finances publiques pour la priode 2011-2014 prvoit un rendement minimal de 11 Md en 2011 des mesures de hausse des prlvements obligatoires. Le rapport annex prcise que ce gain proviendra essentiellement de la remise en cause des dpenses fiscales et niches sociales. Le rendement total des mesures inscrites dans les projets de loi de finances et de loi de financement de la scurit sociale pour 2011 et prsentes comme des rductions et suppressions de dpenses fiscales et niches sociales serait en effet de 9,4 Md en 2011, dont 4,3 Md pour les dpenses fiscales. Cet impact sur les comptes de lEtat contribuera significativement au redressement des finances publiques. Toutefois, la moiti de ces mesures concerne des dispositifs qui nont jamais figur, ou ne figurent plus, sur la liste des dpenses fiscales annexe aux projets de loi de finances. Le rendement des mesures concernant des dispositifs inscrits sur cette liste est limit 0,5 Md80. Si les mesures lgislatives nouvelles ont un impact de seulement 0,5 Md sur les dpenses fiscales officielles en 2011, le montant de ces dernires diminuerait nanmoins sensiblement puisquil passerait de 71,7 Md en 2010 65,3 Md en 2011. Cette diminution rsulterait notamment des facteurs suivants :
volution du crdit dimpt recherche et suppression du crdit dimpt sur le revenu accorde en 2009 aux mnages de condition modeste. 80 Leur rendement est en effet assez largement dcal en 2012 (cf. plus loin).
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le transfert de la taxe sur les conventions dassurance aux collectivits locales, ce qui conduit retirer les dpenses fiscales associes de la liste (pour - 2,2 Md) ; la fin naturelle des mesures prises dans le cadre du plan de relance (-2,7 Md) ; limpact de mesures lgislatives prises entre les projets de loi de finances pour 2010 et 2011 (- 0,5 Md). Le solde (- 0,5 Md) proviendrait, selon lexpos des motifs de larticle 1er du projet de loi de finances pour 2011, de la variation tendancielle du cot des autres dpenses fiscales . Il correspond en ralit limpact, dcal, de mesures prises avant le projet de loi de finances pour 2010, comme la baisse progressive du plafond de la demi-part supplmentaire attribue aux personnes vivant seules et ayant eu au moins un enfant charge. Laugmentation lgislation et primtre constants du cot des dpenses fiscales serait quasiment nulle en 2011, ce qui peut surprendre dans une phase de reprise de la croissance conomique o les activits gnratrices de dpenses fiscales tendent plutt crotre. Cette prvision rsulte en grande partie de la convention selon laquelle le dernier cot constat est reconduit (cf. ci-dessus). En outre, le cot des dpenses fiscales serait encore suprieur de 7,1 % en 2011 celui de 200881.
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Hors effet du plan de relance et en ajoutant en 2011 le cot des mesures drogatoires relatives la taxe sur les conventions dassurance pour raisonner primtre constant.
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Source : Cour des comptes sur la base des prvisions du Gouvernement pour 2010 et 2011 et des donnes fournies par la direction de la lgislation fiscale pour les annes antrieures, corriges pour tenir compte du plan de relance, des variations de primtre des dpenses fiscales et du changement de la mthode de calcul relative lassurance vie.
2 - Limpact en 2012 et au-del

Certaines suppressions ou rductions de dpenses fiscales et niches sociales figurant dans les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale pour 2011 nauront deffet quen 2012. Cest notamment le cas du coup de rabot sur une srie de rductions et crdits dimpts ou encore de la rvision des modalits de dclaration des revenus lanne dun mariage, dun PACS ou dun divorce. Dautres mesures connatront une monte en charge progressive (rforme du crdit dimpt pour les dpenses dquipement de lhabitation). Le gain escompt de ces suppressions et rductions atteindrait ainsi 11,5 Md en 2012, dont 6,2 Md pour les dpenses fiscales82. Le produit des mesures concernant les dispositifs inscrits sur la liste des dpenses fiscales annexe au projet de loi de finances serait de 2,4 Md en 2012, puis de 3,2 Md en 2013.
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Cumul des effets en 2011 et 2012.
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Il continuerait augmenter au-del de 2012 en raison notamment de la monte en charge de la rforme de laccession la proprit, qui compterait pour 1,1 Md en 2013. Les mnages qui ont contract un emprunt avant fin 2010 continueront en effet bnficier du crdit dimpt au titre des intrts de cet emprunt pendant cinq ans avant quil ne soit totalement remplac par le nouveau prt taux zro, moins coteux. Le gain net de cette rforme devrait tre de 1,1 Md en 2013 et de 1,6 Md en rgime de croisire.
3 - Un effort accentuer
Dans son rapport de juin 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour a recommand de rduire de 10 Md le cot total des dpenses fiscales, et dautant celui des niches sociales, en prenant ventuellement en compte les dispositifs drogatoires non inscrits sur la liste annexe aux projets de loi de finances. Cet objectif de 10 Md tait cohrent avec un ensemble de mesures visant ramener le dficit structurel, estim 5 % du PIB en 2009, zro avant 2016. Mme en tenant compte des dispositifs qui ne figurent pas sur la liste des dpenses fiscales, les mesures adoptes lautomne dernier ne permettent datteindre quun peu plus de la moiti de cet objectif (6,2 Md). Leffort de rduction des dpenses fiscales qui a t engag marque une inflexion par rapport leur croissance exceptionnellement forte de ces dernires annes, mais il doit tre poursuivi et amplifi.
4 - Les mthodes
Le coup de rabot de 10 % sur les taux et plafonds des rductions et crdits dimpt sur le revenu rapportera 430 M par an partir de 2012. Ce gain est relativement limit au regard du cot total des rductions et crdits dimpt sur le revenu (15,9 Md en 2010), ce qui tient au champ des dispositifs effectivement modifis. Le Gouvernement est parti de la liste des dispositifs dont le bnfice tait dj globalement plafonn 20 000 et 8 % du revenu imposable du mnage concern. Cette liste est restreinte car les dpenses fiscales considres comme la contrepartie dune situation subie ou dune dpense dintrt gnral ny figurent pas. Le coup de rabot a t appliqu une liste de dpenses fiscales encore plus limite car en ont t retires les mesures pouvant avoir un impact sur lemploi ainsi que lavantage accord linvestissement dans le logement social outre-mer.
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Finalement, seules 22 dpenses fiscales ont t retenues, dun cot total de 4,3 Md, sur les 48 rductions et crdits dimpt sur le revenu recenss en annexe au projet de loi de finances pour 2011. Or, lintrt du coup de rabot est dobtenir un rendement important sans avoir classer les dpenses fiscales en fonction de leur efficacit, ce qui suppose de lappliquer sur le champ le plus large possible, au moins lensemble des crdits et rductions dimpts. Les autres mesures de rduction du cot des dpenses fiscales ont t dcides sur la base dune analyse de leurs avantages et inconvnients prsente, pour chacune delles, dans le rapport dvaluation pralable du projet de loi de finances. La remise en cause de certaines de ces dpenses fiscales pouvait sans doute sappuyer sur les valuations assez succinctes de ce rapport. Cependant, la poursuite de leffort de rduction du cot des dpenses fiscales impose des remises en cause plus difficiles qui devront sappuyer sur des analyses plus approfondies. La loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012 a prvu une valuation systmatique de toutes les dpenses fiscales avant le 30 juin 2011. Cette rvision gnrale devra tre mene bien pour clairer les mesures supplmentaires qui devront tre inscrites dans le projet de loi de finances pour 2012. Ces rformes pourront aussi sappuyer sur les travaux de la Cour et du conseil des prlvements obligatoires. Ceux-ci ont notamment mis en vidence de nombreuses pistes permettant de rduire et rationaliser les dpenses fiscales et niches sociales applicables aux entreprises. Certains de ces dispositifs sont en effet inefficaces ou entrent en contradiction avec des objectifs de politique conomique. Dautres peuvent concourir une politique publique, mais ils savrent mal cibls ou avoir un cot disproportionn au regard des avantages attendus83. Dans les observations consacres aux dpenses fiscales rattaches au programme dveloppement des entreprises et de lemploi , la Cour recommande dtudier la suppression du rgime mondial consolid des groupes, qui semble ne plus rpondre une exigence conomique, ainsi que la remise en cause de certaines dispositions particulires du rgime dintgration fiscale des socits Les dpenses fiscales bnficiant aux mnages pourraient aussi, pour certaines dentre elles, tre revues.
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Cf. le rapport du conseil des prlvements obligatoires doctobre 2010 Entreprises et niches fiscales et sociales .
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La prime pour lemploi, traite dans ce chapitre, dont le cot est de lordre de 4 Md, vise des objectifs trs proches de ceux du revenu de solidarit active : une meilleure articulation des deux dispositifs devrait tout le moins tre recherche, pour autant quil ne soit pas jug prfrable de supprimer lun des deux en amnageant lautre. Evoques galement dans le rapport public annuel, les exonrations fiscales et sociales des rmunrations verses aux juges et arbitres sportifs ou encore lexonration de limpt sur le revenu de la rmunration des rservistes militaires paraissent pouvoir tre remises en cause. . __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les mesures de suppression ou de rduction des dpenses fiscales votes dans le cadre de la loi de finances pour 2011 confirment le manque de cohrence de la liste prsente en annexe des lois de finances, beaucoup des dispositifs concerns ny ayant jamais figur ou en ayant t retirs rcemment. Le cot dune dpense fiscale, qui est gnralement suprieur aux recettes qui rsulteraient de sa suppression, est souvent difficile chiffrer et des exemples rcents tmoignent nouveau de la fragilit des estimations figurant en annexe des lois de finances. Le cot total des dpenses fiscales est donc incertain. La prvision, encore plus difficile, de son volution est fragilise par lusage de conventions discutables comme la reconduction du cot constat dans le pass pour certaines mesures. La rgle instaure par la nouvelle loi de programmation, qui fixe le rendement minimal des mesures nouvelles concernant lensemble des prlvements obligatoires, contribuera sans doute plus au rquilibrage des comptes publics que lancienne rgle de gage, qui na pas t respecte en 2010, comme dj en 2009. Cette rgle relative lensemble des prlvements obligatoires ne permet cependant pas de matriser la croissance des seules dpenses fiscales. Or, si certaines dentre elles sont probablement justifies par leur efficacit conomique et sociale, limpact budgtaire de cette croissance est particulirement ngatif. Le cot des dpenses fiscales a augment de 43 % de 2004 2009, hors mesures de relance. Sil avait cr au mme rythme que les recettes fiscales, le dficit de lEtat serait infrieur de 27 Md. Pour arrter ce mouvement, la loi de programmation 2011-2014 retient une stabilisation en valeur de leur cot total, mais cette rgle
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pourrait tre difficile mettre en uvre en pratique. En outre, il conviendrait de rduire ce cot, et pas seulement de le stabiliser. La porte de toute rgle encadrant les dpenses fiscales restera cependant limite tant que leur dfinition naura pas t clarifie, que leur liste ne prsentera pas toutes les garanties de pertinence et que le chiffrage de leur cot naura pas t amlior. Sous ces rserves, le cot des dpenses fiscales est estim 73 Md en 2009 dans le primtre actuellement retenu dans les documents budgtaires. Les mesures adoptes en loi de finances pour 2011 le rduiront de 0,5 Md en 2011 et 2,4 Md en 2012. Cette inflexion de la politique budgtaire mrite dtre souligne mais elle est encore insuffisante. Le cot des dpenses fiscales en 2011 sera encore suprieur de 7 % celui de 2008. En ajoutant les mesures relatives aux niches exclues de la liste officielle, le gain budgtaire sera de 4,3 Md en 2011 et 6,2 Md en 2012, loin des 10 Md recommands par la Cour. Leffort de rduction du cot des dpenses fiscales doit donc tre poursuivi. La Cour formule en ce sens les recommandations suivantes : - prciser la dfinition des dpenses fiscales donne en annexe des projets de loi de finances et en revoir la liste en consquence ; en tendre le champ aux impts affects dautres organismes publics ; - amliorer le chiffrage de leur cot et, quand aucune mthode de prvision nest fiable, ne plus le reconduire dune anne lautre, mais le faire voluer comme le produit de limpt concern ou comme le PIB ; - remplacer, dans la prochaine loi de programmation, le gel du cot total des dpenses fiscales par une disposition imposant de prendre des mesures de suppression ou de rduction de dpenses fiscales dont le rendement total soit suprieur un montant minimum ; - tendre le coup de rabot au moins lensemble des rductions et crdits dimpt sur le revenu ; - mener bien lvaluation systmatique des dpenses fiscales prvue par la prcdente loi de programmation et en tirer les consquences dans le projet de loi de finances pour 2012; - appuyer cette rvision des dpenses fiscales sur les travaux de la Cour, qui en ont souvent montr lincohrence et le cot disproportionn au regard des rsultats obtenus.
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A titre liminaire, nous voudrions tout d'abord souligner que le poids trs significatif des dpenses fiscales, tout comme le caractre insuffisant de leur valuation, est en effet un sujet de proccupation de toute premire importance pour 1'quilibre de nos finances publiques. Nous ne pouvons donc que souscrire la proposition de la Cour d'accentuer les efforts entrepris en matire d'valuation et, lorsque cela est pertinent, de rduction de ces dispositifs. A cet gard, nous notons avec trs grand intrt que votre projet d'insertion souligne l'ampleur des mesures d'conomies adoptes dans ce domaine 1'occasion des projets de loi de finances et de financement de la Scurit sociale pour 2011, qui reprsentent prs de 11 Md de recettes publiques supplmentaires. Si nous convenons que des progrs doivent encore tre raliss, il n'en demeure pas moins que les efforts entrepris au cours de l'anne 2010 constituent une tape cruciale dans la mise en place d'une stratgie durable de matrise de ces dispositifs. Les dispositions prises l'occasion de la nouvelle loi de programmation des finances publiques traduisent sans ambigit la volont du Gouvernement de poursuivre les efforts dans ce domaine. A cette occasion, nous avons en effet renforc les rgles de gouvernance encadrant 1'volution des dpenses fiscales et raffirm le principe d'valuation de l'ensemble de ces dispositifs. La lecture attentive de ce projet d'insertion appelle de notre part plusieurs remarques et prcisions complmentaires. La Cour conteste l'approche retenue pour dfinir le primtre des dpenses fiscales, sans pour autant livrer une mthode plus prcise et plus satisfaisante que celle qui prside actuellement leur classement au sein des annexes budgtaires. Les dpenses fiscales s'apprcient par drogation une norme fiscale. De ce point de vue, en 1'absence de dfinition explicite et intangible de cette norme, la distinction opre par le Conseil des impts dans son rapport de 2003 sur la fiscalit drogatoire entre les allgements structurels vocation avant tout fiscale et les instruments de politiques publiques a prsid aux classements oprs dans le tome II des voies et moyens annexes aux projets de loi de finances depuis lors. Le Conseil des impts prcisait galement qu'on ne peut viter qu'un classement dpende pour partie des conventions qu'on se donne . Il
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convient par consquent de s'interroger sur la nature de la mesure et la volont du lgislateur pour dterminer si une mesure relve de l'une ou l'autre catgorie, sachant que la norme rsulte des votes du Parlement et qu'elle est par dfinition amene voluer. En tout tat de cause, le Gouvernement s'efforce d'amliorer constamment les informations apportes au Parlement sur les mesures caractre fiscal, qu'elles soient considres comme des dpenses fiscales ou des modalits de calcul de l'impt. Des enrichissements substantiels ont en effet t apports ds le projet de loi de finances pour 2006, qu'il s'agisse de l'indication du nombre de bnficiaires des dpenses fiscales, de la fiabilit du chiffrage ou de la mthode d'estimation retenue. Dans le cadre du PLF pour 2007, les annes de cration et de dernires modifications substantielles des dpenses ont t introduites, le concept de dpense fiscale tant par surcrot tendu aux allgements applicables en matire d'impts directs locaux qui font l'objet d'une compensation de la part de l'tat. A compter du PLF pour 2008, une mention a t porte sur les dpenses dont la mthode de chiffrage avait volu depuis le prcdent projet de loi. Enfin, le chiffrage des anciennes dpenses fiscales dsormais regardes comme des mesures particulires de calcul de l'impt continue d'tre publi. L'approche prconise par la Cour pour dfinir le primtre des dpenses fiscales n'est ni prcise, ni conforme la volont du lgislateur. La Cour semble considrer que toute rgle drogeant au principe un taux, une assiette constitue une dpense fiscale, s'interrogeant par exemple sur le classement en modalit de calcul de l'impt de mesures telles que la double dclaration en cas de mariage, de PACS ou de divorce, le rgime d'intgration des groupes, celui des socits mre-fille ou encore le report en avant en matire de rsultat des socits. Cette approche aboutit traiter sur le mme plan les crdits d'impts cibls et institus de faon clairement incitative, qui peuvent effectivement s'analyser comme des substituts de la dpense budgtaire, et des mesures dont la finalit est totalement trangre cette proccupation. Ainsi, les dispositifs prcits ont une vocation purement fiscale, voire comptable, et sont pleinement considrs comme des modalits de calcul de l'impt, en premier lieu par le Parlement et l'vidence par leurs bnficiaires. Par exemple, dans le cas du rgime d'intgration, l'intention du lgislateur est de traiter fiscalement la transparence des groupes, ce qui implique une neutralisation des flux internes de faon viter les doubles impositions. Par ailleurs, il est inexact d'illustrer le caractre incomplet ou incohrent de la liste des dpenses fiscales en indiquant que la moiti des
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mesures de rduction ou de suppression des dpenses fiscales annonces lors de la prsentation du projet de loi de finances pour 2011 n'y figure pas. En effet, de nombreuses mesures proposes supprimaient ou rduisaient significativement le montant des dpenses fiscales existantes, qu'il s'agisse de la suppression du crdit d'impt sur les dividendes, de la suppression du crdit d'impt sur les intrts d'emprunt lis la rsidence principale, de l'amnagement de la rduction d'impt en ISF sur les investissements dans les PME, de la limitation de la rduction d'impt en IR ou de la dduction en IS lies aux investissements dans les DOM et de la rduction homothtique de l'avantage en impt procur par certains avantages fiscaux l'IR. Faute de dfinition ou de mthode alternative, la Cour recommande de s'appuyer sur des exemples trangers, notamment la Sude, pour procder ex nihilo et de faon intangible l'laboration d'une norme. Or, il ressort des travaux de l'OCDE, cits dans un prcdent rapport de la Cour, qu'il existe au contraire autant de normes fiscales de rfrence qu'il y a de pays, mais aussi que la dfinition de celle-ci suppose d'oprer des choix. C'est prcisment l'approche que conduit le Gouvernement, qui s'efforce avec le Parlement d'amliorer et de faire voluer les annexes budgtaires dans le sens souhait par ce dernier. En matire de chiffrage, certaines affirmations de la Cour mritent d'tre corriges ou nuances, mme si les mthodes actuelles peuvent toujours tre amliores. Le chiffrage des dpenses fiscales a prcision et en transparence globalement gagn en
La Cour indique que les cots sont mal connus , parce que le chiffrage de beaucoup de dpenses fiscales serait fragile . Or, au cas particulier par exemple du crdit d'impt en faveur de l'intressement, l'cart constat par la Cour entre 1'estimation fournie dans le projet de loi de finances pour 2010 et les premires donnes constates rsulte de l'ampleur des effets de la crise conomique qui n'avait pas pu tre anticipe. Par ailleurs, s'il est exact que le nombre de dpenses fiscales dont le cot a t maintenu l'identique entre 2010 et 2011 s'est accru par rapport au PLF 2010 sur la priode 2009-2010, il convient de nuancer le constat. Le nombre de dpenses fiscales dont la fiabilit du chiffrage est considre 'trs bonne' ou 'bonne' reprsente depuis le dernier PLF et, pour la premire fois, plus de la moiti des dpenses fiscales. En outre, 92% des dpenses fiscales sont dsormais chiffres alors que seules 70% d'entre elles l'taient dans le cadre du PLF 2006. La fiabilit du chiffrage s'amliore donc globalement depuis quelques annes. Enfin par souci de transparence, pour chacune d'entre elles sont dsormais prcises la
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fiabilit de la mthode ainsi qu'une indication des changements de mthode oprs. Le changement de convention propos par la Cour ne conduirait pas ncessairement des rsultats plus satisfaisants et s'inscrit en contradiction avec les pratiques constates au sein de l'OCDE Pour estimer en N+l des dpenses fiscales en l'absence de prvision fiable, la Cour suggre de substituer la convention actuelle reconduire le montant connu - l'application du taux de croissance du PIB nominal, en faisant l'hypothse d'une lasticit unitaire des dpenses fiscales au PIB. Or, cette lasticit n'est pas vrifie pour certaines catgories d'impts- par exemple I'ISF, I'IS - et de faon gnrale pour les revenus issus du foncier, du patrimoine ou des placements. Par consquent, cette nouvelle convention, moins simple que l'actuelle, ne produirait pas ncessairement un rsultat plus satisfaisant. Par ailleurs, elle contribuerait faire voluer les estimations dans une fourchette infrieure la marge d'erreur souvent constate. La Cour note d'ailleurs que l'OCDE recommande dans ce cas d'utiliser la convention actuelle. Les nouvelles dispositions en matire de gouvernance des dpenses fiscales ainsi que les mesures d'conomies mises en uvre l'occasion des lois de finance et de financement de la Scurit sociale permettront de rpondre aux proccupations de la Cour. Bien qu'ayant t soumise des divergences d'interprtation, la rgle de gage des dpenses fiscales introduite l'occasion de la premire loi de programmation des finances publiques pour la priode 2009-2012 a constitu un net progrs. Son caractre novateur a sans conteste contribu freiner la progression continue du cot des dpenses fiscales, phnomne clairement identifi dans le rapport de la Cour. C'est pourquoi, l'occasion de la nouvelle loi de programmation des finances publiques pour la priode 2011-2014, cette rgle a t profondment enrichie, traduisant ainsi une ambition renouvele et renforce dans ce domaine. Nous notons avec intrt que la Cour considre la nouvelle rgle, fonde sur un objectif global de rendement minimal des mesures relatives aux prlvements obligatoires, comme une avance notable. Vous suggrez toutefois que cette rgle pourrait ne pas contribuer l'objectif de rduction des dpenses fiscales, car celle-ci pourrait tre respecte par une augmentation gnralise des taux d'imposition, plutt que par une rduction effective des dispositifs fiscaux et sociaux drogatoires. Sur ce point prcis, nous partageons bien videmment la volont de la Cour de concentrer les efforts de redressement avant tout sur 1'largissement de 1'assiette de l'impt, plutt que sur la hausse des taux. Il apparat utile de rappeler la Cour la volont clairement affirme du
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Gouvernement de ne pas procder une augmentation gnralise des prlvements obligatoires. Au contraire, notre stratgie est d'agir dans ce domaine sur des mesures cibles dont 1'efficacit et 1'quit sont contestables. Cette approche a t clairement illustre 1'occasion des lois de finances et de financement de la Scurit sociale : ainsi, sur un total de prs de 1 1 Md d'conomies gnres ds 2011, prs de 9,5 Md sont constitues par des suppressions ou des rductions de dispositifs fiscaux et sociaux drogatoires, soit plus de 85% du total. Les amendements parlementaires ont par ailleurs contribu enrichir la nouvelle rgle de gouvernance en l'associant une obligation de stabilisation en valeur, primtre constant, du cot des dpenses fiscales et des niches sociales. Cette disposition imposera donc non seulement de gager toute mesure nouvelle, mais aussi de compenser la progression spontane du cot de ces dispositifs, par des rductions ou suppressions de dpenses fiscales et de niches sociales. Il convient cependant de rappeler que les dpenses fiscales sont en principe justifies par un objectif d'intrt gnral dfini par le lgislateur, et le cot correspondant pour les finances publiques constitue 1'un des paramtres de la dcision politique. Il appartient donc au lgislateur de rexaminer rgulirement le bilan cot-avantages des mesures fiscales qu'il adopte, mais le principe d'une baisse automatique n'aurait pas grand sens, supposer qu'il puisse, en pratique, tre mis en uvre. Paralllement, l'objectif d'valuation globale de l'ensemble des dispositifs de dpenses fiscales a t raffirm 1'occasion de la nouvelle loi de programmation des finances publiques. Dans cette optique, un rapport d'valuation de l'ensemble des dispositifs de dpenses fiscales et de niches sociales doit tre transmis au Parlement avant le 30 juin 2011. Afin de mener bien cet objectif ambitieux, une refonte de la mthodologie d'valuation des dpenses fiscales a t ralise par l'inspection gnrale des finances et un comit d'valuation a t install le 23 juin 2010. Le rapport du comit sera ainsi l'occasion d'valuer l'impact conomique des dpenses fiscales et d'apprcier l'opportunit de leur maintien lors des dbats sur le projet de la loi de finances pour 2012. Ces valuations tiendront bien entendu compte des remarques et recommandations de la Cour.
Quelques dpenses fiscales consacres au dveloppement des entreprises et de lemploi

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_____________________ PRESENTATION ____________________ La qualification des dpenses fiscales propres aux entreprises est difficile. Certaines dpenses fiscales correspondant aux objectifs du programme 134 dveloppement des entreprises et de lemploi de la loi de finances en offrent lexemple. Dune part, la norme qui permet la dfinition des dpenses fiscales est lobjet de frquents changements. Dautre part, ces dpenses sont souvent, et parfois rapidement, reclasses en modalits de calcul de limpt, ce qui ne permet pas de suivre lvolution de leur primtre. Leur valuation est galement difficile en raison de la ractivit des entreprises, qui mettent en uvre rapidement les mesures nouvelles, des fins doptimisation fiscale. Il en rsulte des carts sensibles entre les valuations dorigine et les cots constats. Enfin certaines mesures fiscales, qualifies de modalits de calcul de limpt, forts enjeux budgtaires, comportent des dispositions qui peuvent tre qualifies de vritables dpenses fiscales. Ces dernires ne sont ni suivies ni values, alors quil serait souhaitable quelles le soient.
I - Un cot des dpenses fiscales souvent plus lev que son valuation initiale
De manire gnrale, les premires valuations du cot des dpenses fiscales et des mesures considres comme des modalits de calcul de limpt propres aux entreprises se rvlent infrieures leur cot effectif.
Certaines conclusions de ces travaux ont galement nourri le rcent rapport du Conseil des prlvements obligatoires sur Entreprises et niches fiscales et sociales , paru en octobre 2010.
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Les valuations des principales dpenses fiscales mises en place dans la priode rcente illustrent la difficult de fournir au Parlement une information fiable sur laquelle il sera possible de sappuyer pour dcider de leur instauration, tellement les diffrences constates peuvent tre grandes. Plusieurs exemples illustrent cette constatation : le cot de lexonration des plus-values de cession de titres de participation ralises par les socits soumises limpt, applicable depuis 2007, a t valu lorigine 1Md pour une priode de trois ans, puis 2 Md par an, avant dtre, lors de son reclassement en modalit de calcul de limpt, encore rvalu 4 Md, puis respectivement 12,5 Md et 8 Md pour les annes 2008 et 2009 ; le cot de la mesure dexonration des plus-values de cession des entreprises individuelles, ralises lors du dpart la retraite des exploitants qui ont exerc leur activit professionnelle dans lentreprise au moins pendant cinq ans, a t initialement valu 20 M, puis rvalu pour atteindre 170 M ; le cot de lapplication de labattement du tiers par anne de dtention des titres cds au-del de la cinquime anne aux plus values ralises lors de la cession de socits soumises limpt sur les socits par les dirigeants de PME qui font valoir leurs droits la retraite a t valu lors de son instauration 10 M, puis rvalu 300 M. Ces diffrences peuvent sexpliquer par : lapplication de rgles dvaluation conventionnelles. Par exemple, le cot de lexonration des plus-values sur cession de titres de participation a t calcul en appliquant le taux normal dimposition des bnfices, alors quil convenait de retenir le taux rduit applicable aux plus-values long terme. En retenant ce dernier taux, la dpense fiscale slve 6 Md ; une sous-estimation du nombre des bnficiaires de la mesure et du montant des assiettes exonres, notamment en labsence de plafonnement. Tel a t le cas pour lvaluation des exonrations des plus-values ralises par les dirigeants de PME qui font valoir leurs droits la retraite. Les rsultats montrent que les plus-values ont t exonres pour un montant global de 1,7 Md correspondant une conomie dimpt moyenne par retrait de 150 000 ;
QUELQUES DEPENSES FISCALES CONSACREES AU DEVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE LEMPLOI 71
la forte ractivit des entreprises. Ainsi les socits ont profit de lexonration des plus-values sur cession de participations pour raliser des cessions de titres entre socits du mme groupe conomique, afin de dgager de substantielles plusvalues comptables en franchise dimpt. Les consquences de ces pratiques doptimisation, qui psent pour une large part dans le cot de 6 Md de la mesure, ont t largement sousestimes. De mme, les mesures dexonration des plus-values en cas de dpart la retraite ont t utilises dans une perspective doptimisation, avec dventuels effets daubaine, grce notamment lallongement deux ans, au lieu de six mois prvu lorigine, du dlai maximum pouvant sparer la date de ralisation de la cession de lentreprise et la date laquelle le cdant doit faire valoir ses droits la retraite. Ces pratiques doptimisation fiscale, conformes la loi, font que la dpense budgtaire relle se rvle plus leve que la prvision. La dpense fiscale est, en outre, suprieure au gain budgtaire que sa suppression engendrerait. Ce constat doit conduire anticiper, ds llaboration de la loi fiscale, les consquences des dcisions doptimisation quentranera la disposition nouvelle, afin den limiter le champ aux seules situations correspondant aux objectifs conomiques poursuivis.
II - Des enjeux budgtaires de dpenses fiscales propres aux grands groupes insuffisamment pris en compte
A - Le rgime fiscal des groupes
1 - Un rgime attractif
Le rgime de lintgration fiscale permet aux groupes, sous rserve que la socit mre possde directement ou indirectement, par lintermdiaire dune socit membre du groupe, au moins 95% du capital des filiales, de crer sur option un groupe fiscal qui offre la possibilit de compenser les rsultats bnficiaires et dficitaires des socits du groupe. Le rgime a t considr comme une dpense fiscale avant dtre qualifi de modalit de calcul de limpt, avec un cot budgtaire valu, 15 Md et 19,5 Md pour 2007 et 2008.
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Le rgime fiscal des groupes est particulirement attractif, comme le montre laccroissement du nombre de socits qui lont choisi : on comptait en 2001, 11 000 groupes intgrs comprenant au total 37 700 socits membres, contre 21 000 groupes et prs de 80 000 socits intgres en 2008. La forte attractivit du rgime sexplique par les diminutions de limpt sur les socits quil permet, grce la possibilit de compenser les rsultats dficitaires et bnficiaires des socits membres ou de dduire les frais financiers sans relle limitation. Cette attractivit est accrue en raison des conditions trs favorables de son application. Le rgime est optionnel. Les groupes ont la libert de choix du primtre. Il existe de nombreuses neutralisations doprations internes au groupe, qui, elles seules, reprsentent un cot budgtaire de plus de 2,3 Md par an et constituent de vritables dpenses fiscales. Le rgime a t, depuis son instauration, constamment modifi. Presque toutes les lois de finances ou lois de finances rectificatives annuelles des quinze dernires annes ont comport des mesures ponctuelles visant renforcer son attractivit pour les entreprises. A contrario, ces volutions ont eu des consquences budgtaires qui nont t ni suivies ni values. Dans ces conditions le cot budgtaire de ce rgime ne pouvait que saccrotre pour atteindre un montant de prs de 20 Md.
2 - Des avantages allant au-del de la simple compensation des rsultats bnficiaires et dficitaires
Le rgime des groupes permet de neutraliser certaines oprations ralises entre socits membres. Les neutralisations conduisent le plus souvent des diminutions importantes du bnfice imposable du groupe. Lanalyse des rsultats fiscaux des groupes intgrs montre que les neutralisations des oprations ralises entre socits membres conduisent, anne aprs anne, des diminutions des bnfices soumis limpt sur les socits, par rapport ceux qui rsulteraient de la simple compensation des rsultats dficitaires et bnficiaires. Les dductions, qui excdent toujours les rintgrations, conduisent des dductions nettes, lies aux mesures de neutralisation de certaines oprations intragroupes, qui se situent, au cours de la priode, entre 7 et 11 Md. Si certaines des neutralisations peuvent apparatre comme des mesures techniques permettant dviter des doubles dductions ou des doubles impositions, dautres constituent de rels avantages qui peuvent sanalyser comme de vritables dpenses fiscales. Il en est ainsi des
neutralisations qui concernent les abandons de crances et de celles qui concernent la quote-part de frais et charges lies la perception des dividendes.
a) La neutralisation des abandons de crances et des subventions

La neutralisation des abandons de crances, subventions et libralits consenties entre socits du mme groupe a notamment pour effet de supprimer, du moins provisoirement, au titre de lexercice de ralisation de labandon ou de la libralit, et souvent dfinitivement au terme dun dlai de cinq exercices, les consquences fiscales et financires des oprations. Ces neutralisations ont un impact important sur le rsultat densemble des groupes, puisque, sur la priode, les dductions excdent toujours les rintgrations de 0,9 Md pour 2006, 0,7 Md pour 2007 et 1,1 Md pour 2008, comme le fait apparatre le tableau ci-dessous.
Neutralisation des abandons de crances et subventions intragroupes (M)
Neutralisations Dductions Rintgrations Soldes : dduction nette
2005 3 056 1 152 1 904
2006 2 671 1 750 921
2007 2 140 1 393 747
2008 2 425 1 284 1 141
Source : DGFIP, Cour des comptes
Les montants des rintgrations et des dductions devraient en principe tre identiques, si tous les abandons de crances taient en droit commun dductibles des rsultats de la socit qui les consent, et imposables dans les rsultats de la socit qui en bnficie. Or, il existe un dficit de rintgrations. La suppression de la possibilit de neutraliser les abandons de crances et les subventions consenties entre socits du groupe pourrait procurer des ressources budgtaires values plus de 200 M par an, sans remettre en cause lattractivit du rgime.
b) La neutralisation de la quote-part de frais et charges sur les dividendes distribus au sein du groupe
En dehors de lintgration fiscale, lorsquune socit qualifie fiscalement de socit mre (socit dtenant en pleine proprit au
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moins 5 % du capital de la socit filiale) peroit un dividende dune socit filiale, ce dividende nest pas imposable. La socit doit nanmoins rintgrer dans son rsultat imposable une somme gale 5 % du dividende peru, pour compenser les charges de perception des dits dividendes. Les dividendes perus par la socit mre sont soumis limpt sur les socits et supportent alors un taux rel dimposition de 1,66 %. Dans le rgime de groupe, le rsultat d'ensemble est diminu de la quote-part de frais et charges comprise dans les rsultats d'une socit du groupe raison de sa participation dans une autre socit du groupe, ce qui conduit la suppression de toute imposition sur ces produits. Cette neutralisation prsente le cot budgtaire le plus lev des neutralisations autorises par le rgime de groupe. Il est valu 1,6 Md en moyenne par an, les neutralisations stant leves au cours des deux dernires annes prs de 5 Md. La neutralisation de la quote-part de frais et charges conduit octroyer un avantage fiscal, gal 1,66 % du montant total des dividendes perus, qui peut justifier lui seul, dans certains groupes, loption pour ce rgime. Le tableau ci-dessous montre limportance de lavantage fiscal.
Neutralisations de la quote-part de frais et charges sur les dividendes (M)

Neutralisations Quote-part de frais et charges sur dividendes perus de socits filiales .Incidence en impt 2005 3122 2006 224 2007 4 803 2008 4 900
1 040
408
1 601
1 633
Source : DGFIP - Cour des comptes
3 - Un cot budgtaire qui saccrot

Le rgime de groupe est trs utile aux socits franaises. Il existe pratiquement dans tous les pays de lOCDE. Il serait, cependant, utile de revoir le fondement et la prennit de certaines des dispositions particulires qui constituent, au sein du rgime lui-mme, de vritables dpenses fiscales. Le rgime na pas fait lobjet dvaluation ni de suivi suffisants. Son cot rendu public lors de son chiffrage en tant que mesures considres comme des modalits de calcul de limpt , de prs de 20 Md pour 2008, tait auparavant mconnu.
Cette valuation et les travaux danalyse des dclarations fiscales ont rvl le poids du rgime de groupe dans celui des recettes globales provenant de limpt sur les socits, qui, compte tenu des avantages quil procure, ne peut encore que salourdir lavenir. Lvaluation globale du dispositif est insuffisante tant la technique de mise en uvre du rgime comporte de relles dpenses fiscales qui sont de fait occultes au cours de la procdure lgislative. Il conviendrait, pour le moins, de valoriser le cot de toute nouvelle mesure dite technique et de complter lvaluation globale par les valuations des incidences des mcanismes de neutralisation. Face lvolution attendue du rgime des groupes, certaines voies pourraient tre explores dans la perspective den limiter le cot, sans remettre en cause le principe fondamental de compensation des rsultats bnficiaires et dficitaires de socits dun mme groupe. Il en est ainsi de la mise en place dune option irrvocable et gnrale pour le rgime fiscal des groupes, qui impliquerait que toutes les socits, rpondant aux conditions de dtention de capital permettant lexercice de loption, soient obligatoirement, en cas de leve de celle-ci, membres du groupe. Il pourrait sagir aussi de supprimer les neutralisations, lexception de celles qui correspondraient de vritables doubles emplois
B - Un rgime du bnfice consolid au plan mondial ne rpondant plus une exigence conomique
Le rgime du bnfice consolid au plan mondial permet un groupe international de dterminer son rsultat imposable en France, en compensant les rsultats bnficiaires et dficitaires des socits filiales dtenues au moins 50 % et des tablissements implants ltranger. Il est applicable sur agrment et oblige le groupe consolider obligatoirement toutes les socits qui rpondent aux critres prvus par la loi. La consolidation mondiale est favorable aux groupes si leurs rsultats extraterritoriaux sont dficitaires. Elle ne lest pas lorsque ces rsultats sont bnficiaires ou imposs dans les pays trangers un taux dimpt sur les socits moins lev que le taux franais. Elle ne lest pas sur une longue priode, ce qui incite certains des groupes qui en ont bnfici en sortir, ds que leurs rsultats extraterritoriaux deviennent globalement bnficiaires.
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Le rgime du bnfice consolid, cr en 1965, a eu, sans aucun doute, son utilit pour aider les plus grands groupes industriels franais se dvelopper linternational. Cela nest plus le cas aujourdhui, dans un environnement o les entreprises ralisent une part significative de leurs bnfices ltranger, souvent imposs un taux moindre quen France. Ce rgime ne concerne aujourdhui que cinq groupes multinationaux dont la position minente sur le march autorise penser quil nest plus indispensable, la dpense fiscale, value 302 M, constituant pour eux principalement un effet daubaine. La suppression de ce rgime, peu sollicit, pourrait tre examine.
III - Lutilisation du PEA pour soustraire dimportantes plus-values limpt

Le rgime fiscal du plan dpargne en actions (PEA) a t institu pour inciter directement les contribuables investir, de manire durable, leur pargne dans des titres de socits. Il permet aux personnes physiques d'acqurir des actions dans la limite de 132 000 (ou 264 000 pour un couple) pour bnficier, dune part, de lexonration dimpt sur le revenu les dividendes perus pendant la dure o les titres figurent sur le PEA et dautre part, de lexonration d'impt sur les plusvalues ralises. Les exonrations ne sont obtenues qu la condition de n'effectuer aucun retrait sur le PEA pendant au moins cinq ans. Le rgime du PEA a t principalement conu pour inciter les contribuables investir en titres de socits cotes sur les marchs. Nanmoins, la loi prvoit que les titres de socits non cotes peuvent aussi tre inscrits en PEA sous rserve que le contribuable ne dtienne pas plus de 25 % du capital de la socit dont il inscrit les titres sur le plan. Llargissement des PEA aux titres de socits non cotes a conduit des pratiques doptimisation importantes et mme des dabus rendus possible par le fait que le titulaire du PEA peut tre, en mme temps, dirigeant ou salari de la socit non cote. Dans ce cas, le contribuable peut tout la fois, valuer lui mme le prix dinscription des titres en PEA et arbitrer entre la perception dune rmunration imposable ou lattribution de dividendes, ou mme attendre la ralisation de plusvalues. Ces choix permettent dlargir le champ des exonrations.
Le procd consiste inscrire en PEA des titres de socits non cotes pour des valeurs unitaires infrieures leur vritable valeur, afin de porter sur le plan, pour la mme somme plafonne, le plus grand nombre possible de titres, pour bnficier dune exonration de plusvalues, dont les montants sont sans commune mesure avec ceux quil est possible de constater lorsque ces plus-values sont ralises dans le cadre dune pargne investie dans des socits cotes. La loi a instaur une mesure anti-abus, concernant lexonration des dividendes. Elle limite 10 % de la valeur dinscription des titres de socits non cotes en PEA, le montant des dividendes susceptibles dtre exonrs. Il nexiste aucune mesure de cet ordre, en dehors de la mise en uvre de la procdure de labus de droit fiscal85, pour limiter le montant des exonrations de plus-values alors que les enjeux sont plus importants. Un dispositif anti-abus pourrait tre mis en place pour limiter lexonration des plus-values. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les dpenses fiscales profitant aux entreprises et lemploi ont un impact conomique difficile mesurer, dautant quelles sinscrivent dans un mouvement de profondes rformes de la fiscalit des entreprises, qui ont contribu amliorer lenvironnement dans lequel ces dernires voluent. Les effets de ces rformes pourraient tre pris en compte pour justifier dventuelles remises en cause des dpenses fiscales. Les dpenses fiscales doivent tre dautant plus suivies que les entreprises savent les utiliser rapidement et de manire optimale, en respectant le cadre lgislatif. Leur cot en est accru et les effets daubaine sont importants. Une attention toute particulire devrait tre porte au suivi de lvolution des cots de certains dispositifs, ce qui pourrait conduire la remise en cause, totale ou partielle de certains dentre eux, sans que cela nuise lquilibre de limposition des entreprises en France. Aussi la Cour recommande de : - de ne pas requalifier trop rapidement une dpense fiscale en modalits de calcul de limpt, au risque de sinterdire lavenir de sinterroger sur la pertinence de la mesure et la ncessit de son maintien ;
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Cette procdure permet de restituer leur vritable caractre certaines oprations aboutissant faire chec la loi fiscale.
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- danticiper, lors de llaboration des lois de finances, la forte ractivit des entreprises aux nouvelles mesures, afin de mieux valuer leurs cots et de limiter leurs possibilits dapplication aux seules situations rpondant aux objectifs dfinis par la loi ; - dvaluer les dpenses fiscales qui correspondent aux neutralisations doprations intra-groupes, prvues par le rgime fiscal de groupe ; - dtudier les consquences de la suppression du rgime du bnfice consolid au plan mondial, qui semble ne plus rpondre une exigence conomique ; - dinstaurer un mcanisme anti-abus, pour limiter le montant des exonrations de plus-values ralises lors de la cession de titres de socits non cotes, inscrits en PEA comme cela est le cas pour limiter lexonration des dividendes.
En premier lieu, les critiques de la Cour sur le primtre des dpenses fiscales affectes ce programme relvent d'une interprtation de la norme fiscale qui n'est pas conforme aux intentions du lgislateur. La Cour fait ainsi tat de classements frquents et rapides de mesures fiscales bnficiant aux entreprises en modalits particulires de calcul de l'impt, estimant qu'elles devraient tre considres comme des dpenses fiscales. Cette critique d'ordre gnral vise en particulier le rgime d'intgration fiscale des groupes. Une dpense fiscale s'apprcie en principe par drogation une norme. Toutefois, le fait qu'une rgle d'imposition soit diffrente d'un rgime qui apparatrait de droit commun ne fait pas systmatiquement de cette rgle une dpense fiscale. De ce point de vue, la distinction opre par le Conseil des impts dans son rapport de 2003 sur la fiscalit drogatoire entre les allgements structurels vocation avant tout fiscale et les instruments de politiques publiques a prsid aux classements oprs dans le tom II des voies et moyens annexes aux projets de loi de finances depuis lors. Il convient ainsi de s'interroger sur la nature de la mesure et la volont du lgislateur pour dterminer si celle-ci relve de l'une ou l'autre catgorie. C'est pour cette raison que l'exercice des options offertes certaines entreprises sur le choix de leur rgime fiscal, qui vise traiter en transparence les relations intra-groupes, ne peut tre considr comme une dpense fiscale mais comme une modalit de calcul de l'impt sur les socits. La circonstance qu'il reprsente un cot pour les finances publiques n'est pas un critre pertinent pour envisager diffremment l'intgration fiscale, pas plus que celle de ses modifications successives. Par ailleurs, le classement d'un rgime fiscal en modalit particulire de calcul de l'impt ne prive aucunement le Parlement de l'information laquelle il a droit et, contrairement ce que laisse penser votre premire recommandation, il n'est nullement besoin qu'un dispositif soit qualifi de dpense fiscale pour que l'on s'interroge sur sa pertinence et la ncessit de son maintien. En effet, les mesures concernes font l'objet d'une prsentation chiffre, par aune de classement, dans les annexes budgtaires au mme titre que les dpenses fiscales. En outre, chaque disposition nouvelle prsente en loi de finances, quelle que soit sa nature, est dsormais accompagne d'une tude d'impact dtaille. Enfin, l'intensit des changes entre le Gouvernement et le Parlement, notamment grce au travail des commissions des finances, de mme que les
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informations fournies au Conseil des prlvements obligatoires, nourrissent pleinement le dbat sur les orientations de la politique fiscale, qui ne saurait se limiter aux seules dpenses fiscales. Si le chiffrage des mesures fiscales rattaches ce programme peut toujours tre amlior, la mthode d'anticipation des comportements moyen terme prconise par la Cour est complexe et alatoire. Concernant l'estimation budgtaire des dispositions fiscales impactant les entreprises, vous soulignez leur caractre perfectible. Je partage cette opinion et c'est pourquoi les mthodes de chiffrage font l'objet d'amliorations rgulires, les annexes budgtaires prcisant par ailleurs les conventions adoptes. Ainsi, votre prconisation sur l'application du taux rduit applicable aux plus-values long terme, la place du taux normal, pour estimer le cot de 1'exonration des plus values de cession de titres de participation a-t-elle t satisfaite cette anne, lors de la prsentation du projet de loi de finances pour 2011. Nanmoins, tablir ces estimations en privilgiant l'anticipation des comportements des acteurs conomiques soulverait plusieurs difficults sans ncessairement produire de rsultat plus satisfaisant. Ces comportements sont en effet fortement alatoires ; ils dpendent de nombreux facteurs et sont par ailleurs soumis une conjoncture parfois difficilement prvisible, comme ce fut le cas en 2008 et 2009. C'est notamment le cas de la mesure particulire relative au taux rduit des plusvalues long terme provenant de cession de titres de participation. Estim initialement 8 Mds en 2009 en PLF 2010, son cot a t ramen 6 Mds ( convention de calcul inchange) dans le cadre du PLF 2011 en raison de la baisse de 42% en 2008 du montant des plus-values exonres dclar par les entreprises qui avaient ralis en 2007 les cent plus importantes plus-values long terme exonres. S'agissant du cot de l'exonration des plus-values ralises par les dirigeants de PME partant la retraite, son volution s'explique, d'une part par le succs rencontr par la mesure, et d'autre part par 1'amlioration de la mthode de chiffrage qui s'appuie dsormais sur la connaissance de donnes dclares sur la dclaration de revenus des particuliers. D'aucun aurait pu considrer que la mesure aurait t artificiellement gonfle si la situation avait t inverse et qu'un chiffrage initial de 170 M s'tait traduit par un cot de 20 M. Ces deux exemples cits par la Cour illustrent assez bien la difficult de prvoir les changements de comportement ainsi que les renversements de conjoncture. Les conventions actuellement adoptes sont certes plus conservatrices, puisqu'elles privilgient les donnes fiscales constates et une volution des comportements paramtres constants, mais elles sont conformes aux mthodes gnralement pratiques au sein de l'OCDE.
S'agissant de l'intgration fiscale des groupes, l'analyse de la Cour sur le caractre suppos optimisant des dispositifs de neutralisation mconnat la fois les finalits et la nature de ce rgime. Le rgime d'intgration, qui existe dans l'ensemble des pays de l'OCDE, est d'abord conu pour garantir un groupe une neutralit de la fiscalit dans ses choix organisationnels et permet que les socits de ce groupe, situes en France, ne fassent qu'une au regard du droit fiscal. Ds lors que l'on admet le bien-fond de ce rgime et de l'objectif qui le soustend, ce que fait la Cour lorsqu'elle en souligne l'utilit, il convient d'apprcier diffremment ses modalits d'application. Vous proposez de remettre en cause la libert et le choix du primtre dont disposent actuellement les socits par l'instauration d'une option irrvocable et gnrale. Or, cette mesure pourrait s'avrer la fois dissuasive et contre-productive. En effet, pour que le rgime puisse s'appliquer, la loi impose un seuil minimal de dtention des filiales par la socit-mre beaucoup plus lev que chez la plupart de nos voisins, puisqu'il est fix 95%. Ds lors, il apparat justifi d'accorder en contrepartie une plus grande souplesse sur le primtre d'intgration et son volution dans le temps. La mise en place d'une option plus contraignante serait en outre contournable par un abaissement du niveau de participation dans les filiales en dessous du seuil de 95% et rien n'empcherait qu'elles puissent tre dtenues par une holding situe l'tranger plutt que par une socit-mre domicilie fiscalement en France. Ceci affaiblirait par consquent considrablement la porte du rgime d'intgration. La Cour estime ensuite tort que la neutralisation intra-groupe des abandons de crances, subventions et libralits consenties constitue une dpense fiscale au motif que les dductions peuvent excder les rintgrations. La libralit consentie, au sein d'un groupe, par une socit une autre constitue un flux interne et doit tre neutralise en tant que telle. En effet, 1'appauvrissement de la socit consentant la libralit ne correspond pas un appauvrissement net du groupe qui inclut aussi la socit qui la reoit. Toutefois, que l'on soit en rgime de groupe ou non, certaines libralits ne sont pas dductibles du rsultat individuel de la socit qui les consent. Par consquent, elles ne sont pas rintgres dans le rsultat du groupe, puisqu'elles l'ont dj t dans celui de cette socit. Ceci explique qu'au niveau d'un groupe, les rintgrations peuvent tre infrieures aux dductions sans que cela constitue un avantage quelconque li ce rgime ou encore moins une dpense fiscale. Plus gnralement, il serait erron de voir dans les rgles de neutralisation des abandons de crance et des subventions intragroupe un effacement complet et dfinitif de toutes les consquences fiscales des abandons et subventions au sein des groupes. En effet, il convient de rappeler que les abandons de crance et subventions intragroupes doivent faire
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l'objet d'une dclaration ad hoc, sanctionne par une amende pouvant atteindre 5 % des sommes omises lorsque celles-ci ne sont pas considres comme dductibles (article 1763 du CGI). Au surplus, ces abandons font l'objet d'une dneutralisation , en cas de sortie de la socit qui a consenti 1'abandon ou de celle qui en a bnfici au cours des cinq annes qui suivent, ainsi que, pour les subventions indirectes provenant d'une cession d'un lment de l'actif immobilis, en cas de sortie de la socit qui l'a accorde ou de celle qui l'a reue sans limitation dans le temps (article 223 R du CGI). De la mme faon, la neutralisation de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes distribus au sein du groupe ne peut s'analyser comme une dpense fiscale, dans la mesure o elle est destine viter les doubles impositions. En effet, ces dividendes correspondent un rsultat dj pris en compte dans celui du groupe ; leur versement ne cre aucun enrichissement net pour ce dernier mais constitue un flux dont il apparat logique qu'il soit neutralis. Le rgime du bnfice mondial consolid est certes utilis par un petit nombre d'entreprises, mais il conserve son utilit. Le rgime du bnfice mondial consolid est d'une nature diffrente de celle de l'intgration fiscale et ses objectifs ne sont pas substituables. Il permet en effet un groupe de bnficier du rgime franais d'amortissement, pour les investissements raliss par des filiales l'tranger, et prvoit en retour l'imposition en France des bnfices des filiales sous dduction des impts qu'elles ont pays dans leur Etat d'implantation. Il profite certes un nombre trs rduit de groupes, mais il s'agit en gnral d'entreprises importantes et stratgiques dans leur secteur. Supprimer ce rgime, comme le suggre la Cour, serait peu opportun car cela priverait les entreprises franaises d'un outil qui demeure particulirement utile lorsqu'elles souhaitent s'engager dans une stratgie de dveloppement international. Concernant l'utilisation du plan d'pargne en actions (PEA), si les dispositions anti-abus >> existantes permettent de lutter contre les pratiques abusives, une rflexion sur l'instauration de mesures limitant l'exonration des plus-values ralises sur le plan pourrait tre engage. Le plan d'pargne en actions est avant tout un outil de financement de l'conomie, qu'il est ncessaire d'encourager. Il est par consquent logique que ce produit financier, plus risqu que d'autres placements, bnficie en retour d'une fiscalit avantageuse sur les plus-values ralises. En 1'espce, l'abus que souligne la Cour ne rside pas dans la ralisation de la plus-value elle-mme, ni dans son exonration, mais dans la minoration ventuelle du titre non cot lors de son inscription dans le plan. La procdure de 1'abus de droit fiscal prvue l'article L. 64 du Livre des
procdures fiscales, que les services fiscaux peuvent mettre en uvre, permet de lutter contre ce montage. Pour autant, une rflexion sur 1'instauration de mesures limitant 1'exonration des plus-values ralises sur le plan pourrait tre engage, notamment si le montant des gains ainsi raliss sur le plan est exorbitant au regard de la valeur d'inscription des titres sur le plan ou si ces gains ont t raliss sans relle prise de risque par le souscripteur. Tels sont les lments, que nous souhaitons communiquer la Cour.
La prime pour lemploi : une dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus
_____________________ PRESENTATION ____________________ La prime pour lemploi (PPE) instaure par la loi du 30 mai 2001 vise, selon les termes du code gnral des impts, inciter la reprise ou la poursuite dune activit professionnelle. La prime est calcule sur les seuls revenus du travail et est attribue par foyer fiscal pour chaque personne exerant une activit professionnelle. Son montant est croissant jusqu' un SMIC temps plein, puis dcroissant jusqu' 1,4 SMIC (2,1 SMIC pour un couple) et tient compte des charges de famille. Sa diffusion dans la population est trs large : prs dun foyer fiscal sur quatre en bnficie (soit 8,2 millions de bnficiaires en 2009), pour un montant moyen annuel denviron 500 . Son cot, tel quil ressort des documents budgtaires, a presque doubl entre 2001 et 2009 passant de 2,5 plus de 4 milliards deuros. Dans son rapport public annuel de 2006, la Cour des comptes constatait que, trop complexe et mal connue des bnficiaires potentiels, la prime semblait navoir quun impact limit sur loffre de travail. Sa gestion privilgiait la perception effective par les bnficiaires au dtriment de la scurit de son versement. Elle avait recommand de donner davantage de lisibilit aux aides au retour lemploi, de mieux cibler la population bnficiaire et enfin, de scuriser la gestion de la PPE par les services fiscaux. Depuis, des amnagements lgislatifs successifs et nombreux ont fait voluer la PPE : celle-ci nest plus la mme que celle quavait expertise la Cour en 2005. Cest dans ce nouveau contexte que la Cour a analys cinq ans plus tard quels constats appelaient les changements introduits depuis cette date. Au-del des administrations centrales, lenqute de la Cour a port sur un ensemble diversifi de dpartements.
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I - Le dispositif de la PPE
A - Une mesure complexe
La PPE prend la forme dun crdit dimpt accord aux foyers fiscaux domicilis en France qui peroivent des revenus provenant de lexercice dune activit professionnelle salarie ou non salarie. La prime est impute sur limpt sur le revenu. Il y a versement lorsque le montant de limpt est infrieur celui de la prime. Pour la percevoir, les contribuables doivent remplir une double condition tenant la fois au revenu fiscal du foyer et au revenu dactivit de chacun de ses membres. Pour la prime recevoir en 2010, le montant du revenu du foyer de lanne 2009 ne doit pas dpasser 16 251 pour une personne seule et 32 498 pour un couple mari ou li par un PACS. Ces limites sont majores de 4 490 par personne charge. Le bnfice de la PPE est rserv aux personnes dont le revenu dactivit individuel est compris entre un plancher de 3 743 , quivalant environ 0,3 SMIC, et un plafond de 17 451 port 26 572 pour les familles monoparentales et les couples mono actifs. Le montant de la prime varie ensuite en fonction du revenu dactivit de chacun des bnficiaires, du temps de travail pour ceux exerant une activit temps partiel ainsi que de la situation et de la composition du foyer. Au total, cinq formules et huit forfaits diffrents sont ncessaires au calcul de la PPE. La prime alloue au foyer fiscal est constitue de la somme des droits individuels ainsi tablis.
B - Les constats de la Cour en 2006

1 - Une mesure faiblement incitative
La Cour soulignait quil navait pas t choisi entre deux objectifs : inciter la reprise dun emploi et redistribuer du pouvoir dachat des travailleurs bas revenu. La prime tait alors attribue 8,8 millions de foyers fiscaux (soit un foyer sur quatre) et bnficiait des mnages qui ntaient pas considrs comme en situation de pauvret. En outre, un minimum de
LA PRIME POUR LEMPLOI
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revenu individuel tant exig, les plus dmunis ne faisaient pas partie du public cible de la PPE. Certaines caractristiques de la prime affaiblissaient son caractre incitatif : la prime tait perue avec un important dcalage dans le temps et son mode de calcul tait compliqu. La Cour soulignait galement la ncessit dune meilleure coordination entre les administrations fiscales et sociales. Elle constatait par ailleurs que, malgr les rformes en cours, le passage du RMI lemploi restait peu rmunrateur. Les simulations montraient que la PPE ne semblait avoir cette date quun faible impact sur loffre de travail. La Cour concluait que la mise en place dtudes ex post tait ncessaire pour progresser dans lvaluation de son impact.
2 - Un mcanisme fiscal peu contrl

La gestion de la PPE privilgiait la perception de la prime par les contribuables ligibles, au dtriment de son contrle. De nombreuses anomalies taient constates : multi dclarations dans plusieurs centres des impts, dclarations de revenus fictifs ou issus de lconomie souterraine, sous dclaration. La Cour recommandait que les services fiscaux procdent des contrles renforcs et gnralisent le paiement par virement.
C - Une volution en continu

Depuis sa cration, la PPE avait connu des modifications presque chaque anne, ce qui navait contribu faciliter ni sa comprhension par les bnficiaires, ni son valuation par les administrations concernes.
1 - Laugmentation progressive des montants

Le taux permettant le calcul de la PPE est pass, par paliers successifs, de 2,2 % en 2001 7,7 % en 2007 pour les revenus de la premire tranche et de 5,5 % 19,3 % pour la suivante. Un premier doublement des taux est intervenu ds 2001, une seconde tape marquante intervenant ensuite en 2006 et 2007. La PPE saffiche alors ouvertement comme une mesure de redistribution. Les modalits de calcul de la PPE en cas dactivit temps partiel conduisaient initialement attribuer une prime strictement proportionnelle au temps de travail, au-dessus du seuil de 0,3 SMIC.
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Une modification introduite en 2003, puis renforce en 2006 et 2007 a eu pour effet dattribuer une majoration de prime croissant avec le temps travaill entre 30 et 50 %, puis dcroissant au-del du mi-temps pour devenir nulle pour un temps plein. Le montant de la prime, tout en augmentant avec le temps de travail, nest donc plus strictement proportionnel celui-ci. Ainsi, la PPE pour un emploi mi-temps reprsente 92,5 % de la prime pour un temps plein. Au fil des rformes, la PPE na ainsi cess de prendre de lampleur ; son montant global a presque doubl depuis 2002 alors mme que le nombre de bnficiaires demeurait stable et donc sans que le ciblage soit accru comme lavait prconis la Cour.
2 - La rforme des modalits de versement

Afin damliorer le caractre incitatif et la visibilit du dispositif, un systme dacomptes a t mis en place sous forme forfaitaire partir de 2004 pour les contribuables bnficiant pour la premire fois de la PPE et sous forme mensuelle, en 2006, pour ceux ayant dj reu une prime lanne prcdente. Trop lourds grer pour les services, les acomptes et la mensualisation ne rpondaient pas lattente des bnficiaires, dautant quils posaient, en cas dattribution errone, des problmes insolubles de recouvrement. Ils ont t supprims loccasion de la mise en place du revenu de solidarit active (RSA).
3 - Larticulation avec le revenu de solidarit active

Mis en place le 1er juin 2009, le RSA assure un revenu minimum pour les personnes sans ressources (RSA socle ), tout en constituant un complment de revenu durable pour les personnes faibles revenus dactivit (RSA activit ). La composante activit est un complment pour les revenus professionnels les plus modestes et vient sajouter, avec des objectifs proches, la prime pour lemploi qui a pourtant t maintenue. Pour garantir une articulation entre les deux dispositifs, le principe retenu a t celui du non cumul entre PPE et RSA activit : le RSA peru reprsente une avance sur la PPE verse lanne suivante et vient en dduction de celle-ci. Une prime rsiduelle est verse tous les foyers dont les droits PPE sont suprieurs au RSA vers. Les foyers non ligibles au RSA activit continuent percevoir lintgralit de la PPE laquelle ils peuvent prtendre.
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Il faut cependant observer que, mme si tous les ayants droit en faisaient la demande, ce qui est loin dtre le cas (696 000 bnficiaires en septembre 2010 au lieu des 1,8 million prvus), le nombre des bnficiaires du RSA activit reprsenterait moins du quart de ceux de la PPE.
La multiplication des dispositifs dincitation lemploi nuit leur efficacit Les premires dispositions visant augmenter les gains financiers la reprise demploi en permettant le cumul, pendant un temps limit, des minima sociaux et de revenus dactivit ont t prises en 1988, avec la cration du RMI et tendues en 1998. La PPE comme la RSA donnent un caractre permanent cet intressement. Pourtant la PPE est dabord venue sajouter au mcanisme dintressement existant. Celui-ci a ensuite t renforc plusieurs occasions partir de 2005, paralllement la monte en puissance de la PPE. La multiplication de dispositifs non coordonns, se cumulant avec la PPE et affichant le mme objectif, a contribu brouiller la politique daide au retour lactivit. Ont ainsi t successivement mis en place : - en 2005, une aide cible au retour lemploi dans des secteurs dactivit connaissant des difficults de recrutement ; - en 2005 une prime, prennise en 2006, de retour lemploi dun montant de 1 000 , complte toujours en 2006, par une prime forfaitaire mensuelle pour reprise dactivit dun montant de 150 ou 225 , selon les situations ; - en 2001 et 2009, deux primes spcifiques aux dpartements doutre mer : lallocation mensuelle de retour dactivit (ARA) et le revenu supplmentaire 86 temporaire dactivit (RSTA) . Mal connus, ces mcanismes qui supposaient une dmarche volontaire des demandeurs nont touch quun public peu nombreux. Ils ont t pour partie abrogs par la loi du 1er dcembre 2008 relative la gnralisation du RSA qui se substitue eux.
II - Lefficacit de la prime pour lemploi

A - Une mesure ambigu poursuivant plusieurs objectifs
1 - Une mesure incitative la reprise dactivit
Le chmage peut sanalyser comme la somme de deux composantes : le chmage conjoncturel rsultant de linsuffisance de
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Ces dispositifs ont t supprims compter du 1er janvier 2011.
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loffre demploi par rapport la demande, le chmage structurel rsultant de linadquation entre les emplois et les demandeurs. Mais, on observe quune partie du chmage structurel et de linactivit rsulte de labsence de gains financiers lors de la reprise dactivit des bnficiaires de prestations sociales. Jusqu la fin des annes 90, les politiques ont jou sur le soutien de la demande (par exemple travers des allgements de charges patronales), sur la formation professionnelle et le placement, ou sur la rduction de loffre de travail (soutien des mcanismes de dpart anticip). La cration de la PPE sinscrit dans le cadre dune politique nouvelle du dveloppement de loffre de travail qui visait rpondre au constat dune dsincitation lactivit, en particulier pour les familles bnficiant de minima sociaux et pour des activits parfois prcaires ou temps partiel. Dans de telles circonstances, les chmeurs ou les RMIstes gagnaient moins dargent en travaillant quen conservant sans travailler le bnfice de leur allocation. Sinspirant dexemples anglo-saxons existant depuis plusieurs annes, la PPE devait prendre lorigine la forme dune exonration de CSG sous condition de ressources : il sagissait dune mesure individuelle sans composante familialise. Cette mesure a t dclare inconstitutionnelle, le Conseil constitutionnel ayant tranch sur le caractre fiscal de la CSG et sur la ncessit dune familialisation pour rpondre lexigence dgalit devant limpt. La PPE a t nouveau prsente au Parlement sous forme dun crdit dimpt sur le revenu avec une familialisation partielle fonde sur la notion de foyer fiscal. Cependant, cette nouvelle mesure prsentait par rapport au premier projet deux diffrences importantes. Elle liminait du bnfice de la mesure les personnes percevant un revenu dactivit infrieur 0,3 SMIC afin de ne pas primer la prcarit ou le travail temps trs partiel. En revanche, sa dfinition, incluant des revenus significativement suprieurs au SMIC, encore largie par le jeu de la familialisation, en faisait au moins autant un complment de revenu pour les foyers fiscaux modestes.
2 - Un complment de revenu
Les modifications ultrieures de la PPE ont renforc cette volont de complter les revenus des travailleurs faiblement rmunrs, qui sest notamment exprime dans lexpos des motifs du projet de loi de finances
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pour 2006, visant transformer la PPE en vritable complment de rmunration pour les bas revenus des personnes qui travaillent. Pour autant, larticle de la loi fixant les objectifs de la PPE na jamais t modifi en consquence.
3 - Dautres objectifs moins explicites

Le rle de la PPE dans le systme social et fiscal est de fait plus complexe. La PPE a t utilise ds le dpart des fins de rquilibrage fiscal. Entre 1996 et 2006, le poids de limpt sur le revenu dans les revenus les plus levs a baiss de 3,8 points. Grce la PPE, il a pu galement baisser de 2 points pour les revenus les plus faibles alors que sans elle, cette baisse naurait t pour eux que de 0,4 point. A partir de 2006, la PPE est galement considre comme un moyen daccompagner la modration du cot du travail (SMIC). Elle a permis de dissocier pour les rmunrations proches du salaire minimum lvolution du revenu disponible des salaris de celle du cot du travail pour lemployeur, donc de distribuer du pouvoir dachat tout en modrant lvolution du SMIC et le montant des allgements de charges sociales sur les bas salaires. Lutilisation qui a ainsi t faite de la PPE a t expose par le Gouvernement dans le rapport conomique, social et financier, accompagnant le projet de loi de finances pour 2009 et a t soutenue par les auteurs du rapport du groupe dexperts sur le SMIC de dcembre 2009.
B - Limpact de la PPE sur lactivit

1 - La PPE nest pas suffisamment incitative
Limpact de la PPE sur lactivit nest pas simple apprhender. Les quelques tudes scientifiques disponibles en France, anciennes, concluent un impact trs faible, mais la PPE a t fortement majore depuis. Les analyses des mouvements dentres et de sorties du dispositif, conduites plus rcemment mais de faon ni systmatique ni coordonne, mettent en vidence que les entres au bnfice de la PPE rsultent le plus souvent dun changement de revenu et/ou de situation familiale. Elles ne sont que peu lies une reprise dactivit. Ce constat, mme sil ne concerne pas un ventuel effet de maintien dans lemploi et nest pas compltement probant, ne suggre gure une forte efficacit de la mesure. De premires analyses montrent que le risque de retrait dactivit est bien rel et que le montant actuel de la PPE est insuffisant pour avoir
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un effet vritablement incitatif. Elles aboutissent au constat que la PPE na pas deffet utile pour une part importante des bnficiaires actuels, alors que les salaris les plus modestes et donc les plus concerns en sont exclus. En effet, lexploitation des donnes fiscales et lutilisation de modles de simulation (par exemple, la maquette Paris utilise par la Direction gnrale du Trsor) permettent davoir une bonne connaissance de leffet de la PPE sur les revenus et de mesurer les gains montaires lors de la reprise dun emploi. Ces tudes montrent des situations de gains assez faibles loccasion dun retour lemploi, en particulier pour une reprise dactivit mi-temps. Le revenu supplmentaire procur par la PPE est trop modeste pour tre vraiment incitatif, alors mme que les frais occasionns par une reprise demploi (frais de transport et de garde denfants) ne sont pas pris en compte. Ainsi, sans la PPE, pour une reprise dactivit mi temps au SMIC, le gain mensuel est de 67 en 2008 pour un clibataire ; il est nul pour le conjoint actif dune famille mono active qui reprend un emploi mi temps. Avec la PPE, le gain est port respectivement 134 et 81 . On ne dispose pas de donnes explicites pour des dures de travail infrieures au mi-temps, mais larithmtique du modle assure que le gain est encore plus faible pour de trs faibles revenus compris entre 0,3 et 0,5 SMIC et bien sr, plus encore en de de 0,3 SMIC. Il peut tre soulign que les mesures sociales en faveur des chmeurs et des allocataires du RMI, mises en place par ailleurs par lEtat et les collectivits locales ont contribu limiter les effets incitatifs de la PPE. Lintroduction du RSA, quand il sera pleinement dploy, viendra rduire ce manque dincitation sans modifier de faon dcisive la situation. La Cour souligne que, dune faon gnrale, les statistiques disponibles ne permettent pas la comparaison dune anne sur lautre des donnes et ne peuvent autoriser une tude des trajectoires individuelles. Lvaluation de la PPE reste donc raliser. Son principe en a t arrt dans la loi du 1er dcembre 2008, au mme titre que lvaluation du RSA lui-mme. Mais le risque serait que la priorit soit donne au RSA activit par rapport lvaluation de la PPE dont le cot actuel est pourtant huit fois suprieur. Lutilisation des donnes opres par la Direction gnrale des finances publiques (DGFIP), permettant de construire des cohortes de dclarants lIR, bnficiaires ou non de la PPE et du RSA, pourrait faciliter cette valuation.
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2 - La PPE ne touche pas les actifs les plus prcaires

Ainsi la PPE ne bnficie pas une partie significative de ceux qui devraient tre incits accepter une activit prcaire ou temps partiel. En effet, lors de la cration de la PPE le choix a t clairement fait, aprs la forte augmentation de la prcarit et du temps partiel au cours de la dcennie prcdente, dexclure du bnfice de la prime, les temps de travail les plus rduits. Par ailleurs, la rforme de la PPE introduite en 2003 garantit un traitement particulirement favorable certains travailleurs temps partiel au-del du tiers temps et augmente par voie de consquence leffet de seuil lentre dans le dispositif. En revanche, pour une part importante des bnficiaires, leur niveau de rmunration est suffisant pour que cette activit soit dun rapport significativement plus lev que les allocations quils pourraient percevoir.
C - Un effet faiblement redistributif

Le doublement de la prime na pas permis den faire pour autant une mesure significativement redistributive : mal cible, la PPE ne reprsente encore en moyenne que 4 % du revenu dactivit des foyers bnficiaires.
1 - La PPE est insuffisamment familialise pour tre un outil efficace de redistribution

Un systme redistributif doit tre familialis pour prendre en compte le niveau de vie du mnage. Or, la PPE, qui a dabord un caractre individuel, est faiblement et imparfaitement familialise. Elle ne comprend que deux lments se rattachant au foyer ; son calcul se rfre au foyer fiscal en ignorant toute notion de mnage en dehors des couples maris ou pacss. Ce mode de calcul aboutit crer des situations dune quit discutable au regard de la logique de redistribution. Ainsi, un couple de salaris au SMIC peroit-il actuellement une PPE beaucoup plus leve que celle reue par un couple mono actif au sein duquel un seul actif est rmunr au SMIC, alors que ce dernier mnage est plus pauvre. De la mme faon, une personne rmunre au SMIC temps plein, touche la mme PPE que son conjoint soit inactif ou peroive un revenu pouvant aller jusqu deux fois le SMIC, voire bien davantage en cas de
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concubinage, puisque dans ce cas le mnage est constitu de deux foyers fiscaux distincts.
Les notions de foyers et de mnages - Mnage : ensemble des personnes vivant sous le mme toit ; - Foyer fiscal : ensemble des personnes (couples maris ou pacss et les personnes charge) figurant sur une mme dclaration. Dans les couples ni maris, ni pacss, chaque conjoint forme son propre foyer fiscal. Il peut donc y avoir plusieurs foyers fiscaux dans un mnage. Il y avait en 2008, 8,9 millions de foyers fiscaux bnficiaires de la PPE contre 7,9 millions de mnages bnficiaires.
2 - La mesure demeure mal cible

La PPE ne se concentre pas sur les plus pauvres puisquelle sattache aux personnes dont les revenus dactivit sont suprieurs 0,3 SMIC. En dpit des nombreuses rformes qui ont touch le dispositif, ce seuil na jamais t modifi. On estime que sont ainsi exclus de la PPE 2,8 millions de personnes occupant des emplois prcaires ou petit temps partiel. A linverse, la PPE peut tre verse des mnages situs dans la moiti suprieure de la distribution des revenus : prs de 4,5 % des foyers fiscaux appartenant aux 8e et 9e dciles de revenus (foyers dclarant en 2007 plus de 20 758 par unit de consommation soit 43 592 pour une famille avec 2 enfants) bnficient de la PPE.
3 - Son rle redistributif reste limit

En dpit de sa revalorisation et bien que la PPE soit loin dtre ngligeable pour certains foyers (elle peut reprsenter jusqu 9 % des revenus dactivit pour les personnes percevant entre 0,3 et 0,7 SMIC), les montants en jeu demeurent globalement faibles au regard des mcanismes de redistribution. La PPE na ainsi contribu qu hauteur de 3,3 % la rduction des ingalits de niveau de vie en 2008. Sa contribution la rduction de la pauvret est mdiocre : en 2007, la moiti des travailleurs pauvres ne la percevait pas et seulement 6 % de ceux qui en bnficiaient sortaient de la pauvret grce elle.
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Enfin, si les bnficiaires peroivent 500 en moyenne, le montant de la prime est trs frquemment de faible valeur. Un bnficiaire sur dix reoit moins de 100 , un sur quatre moins de 220 et seuls 4 % peroivent une PPE au montant maximum de 961 .
D - La ncessit de clarifier les rles respectifs de la PPE et du RSA

La mise en place du RSA activit est venue brouiller davantage le mcanisme dincitation. PPE et RSA poursuivent des objectifs a priori similaires, tant en matire de complment de rmunration que dincitation la reprise dactivit. Pourtant, tous deux ont t maintenus sans que leurs objectifs et leurs publics aient t redfinis en consquence. Certes, lintroduction du RSA activit est trop rcente pour permettre lanalyse, mais les simulations utilises pour sa mise en place, montrent quil ne vient pas modifier significativement la situation : le nombre de bnficiaires de lune et lautre mesure saccrotra peu par rapport ceux de la seule PPE ; le nombre de ceux pour lesquels le RSA activit reprsente un gain substantiel restera limit. Il est essentiel que leurs rles respectifs soient clairement identifis et distingus. Si lobjectif de retour lactivit tait raffirm comme celui que poursuit la PPE, il serait recommand den majorer trs significativement le montant de faon lui rendre le caractre vraiment incitatif qui lui manque aujourdhui et qui distingue les dispositifs comparables existant ltranger. Il conviendrait paralllement de le cibler davantage vers ceux qui en ont besoin : en le rendant accessible aux travailleurs prcaires et aux temps partiels pauvres par la suppression du seuil quivalant 0,3 SMIC ; en excluant ceux dont le revenu potentiel dactivit est suffisant pour les inciter naturellement reprendre une activit. Ce rsultat pourrait notamment tre obtenu en abaissant les plafonds du dispositif pour les nouveaux bnficiaires et en prolongeant le gel des plafonds actuels pour acclrer la sortie des revenus les plus levs. Les lments de familialisation pourraient galement tre simplifis.
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La rduction trs significative du nombre de bnficiaires qui rsulterait de ces deux dispositions permettrait daccrotre le montant de la prime, sans quil en rsulte une augmentation de la dpense globale. Une telle volution aurait bien videmment pour effet de poser de faon particulirement forte la question de la cohabitation de la PPE et du RSA activit : la notorit et lautomaticit de la PPE pourraient paratre plus adaptes une mesure incitative que le dispositif relativement complexe dattribution du RSA activit . Si labsorption du RSA activit par la PPE ntait pas retenue, deux autres voies pourraient tre envisages : la suppression de la PPE reviendrait faire du RSA activit la mesure unique assurant un revenu aux travailleurs modestes pour les inciter reprendre une activit. Envisage au moment de la cration du RSA, cette solution qui faisait un grand nombre de perdants avait t carte ; le choix de maintenir les deux mesures imposerait que leurs objectifs soient clairement diffrencis. Le RSA activit serait la mesure dincitation la reprise dactivit tandis que la PPE deviendrait un revenu complmentaire pour les actifs dont les ressources sont modestes. Dans ce cas, la PPE devrait tre amnage de faon tenir compte davantage de la situation familiale des bnficiaires : la prise en compte du revenu dactivit pourrait tre simplifie et la rfrence au temps de travail supprime, tandis que laccent serait mis sur la partie forfaitaire attache la famille.
III - La gestion de la prime pour lemploi

A - Les dfaillances du pilotage stratgique et budgtaire
Si, sous une forme ou sous une autre, la PPE est conserve, des amliorations sont indispensables dans sa gestion.
1 - Une absence de pilotage stratgique

Plusieurs services relevant de ministres diffrents sont concerns par la PPE. Initialement conue par la direction gnrale du Trsor (DGT) pour promouvoir le retour lemploi, elle na jamais t suivie ni value par les services en charge de la politique de lemploi. Son caractre fiscal
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la emport sur toute autre considration, faisant de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP) le seul gestionnaire de la mesure, sans que son pilotage stratgique soit vritablement assur. Cette absence de pilotage explique et amplifie la confusion des objectifs. Le seul indicateur de performance du dispositif de la PPE est prsent dans un programme budgtaire relevant de la dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle (DGEFP), qui na pas t lorigine de la mesure, nen assure pas le pilotage et met des doutes quant la mesure de son efficacit au regard du retour lemploi. Cet indicateur qui prsente la part des bnficiaires de la prime pour lemploi (PPE) prcdemment au chmage ou inactifs na t au demeurant renseign qu partir de 2010 et les donnes qui servent ltablir remontent plus de deux ans. Il tait pourtant annonc pour le projet de loi de finances pour 2006. Il ne saccompagne daucune analyse permettant, par exemple, dapprocher la composition des bnficiaires par ge ou catgorie socioprofessionnelle. Le responsable du programme en a demand la suppression. Par ailleurs, lindicateur sur la gestion de la PPE par les services, pourtant annonc dans la rponse du Gouvernement au prcdent rapport de la Cour, na pas t mis en place. En 2005, la gestion de la prime mobilisait lquivalent de 50 agents temps plein selon lestimation de la DGFIP et son cot annuel tait valu 6 M. Aucune actualisation na t tablie depuis par la DGFIP, qui indique que les tches relatives la PPE sont parties intgrantes du calcul de limpt qui mobilise au total 40 000 agents. Un suivi des cots apparat dautant plus indispensable que les directions concernes au plan national et local assurent que la gestion de cette prime engendre une pression forte sur les services. Les contentieux PPE reprsentent 30 % des contentieux relatifs lassiette de limpt sur le revenu et rassemblent 45 % des montants restitus.
2 - Une prsentation budgtaire disperse et une information incomplte

La PPE fait lobjet de deux prsentations : dans le programme budgtaire 102 accs et retour lemploi de la mission travail et emploi dont le responsable est le DGEFP et dans le programme 200 remboursements et dgrvements dimpts dtat, dont le responsable est le DGFIP.
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Aucun des deux programmes ne prsente lautre, ni mme ny fait rfrence. Les montants de dpenses quils indiquent ne sont pas homognes. Ces informations incohrentes rendent difficiles la comprhension du dispositif et lvaluation de son cot. Une mesure qui reprsente au total une dpense dun montant de plus de 4 Md ne peut se satisfaire dune information aussi disperse.
La notion de dpense fiscale Les dpenses fiscales sont des dispositions lgislatives drogatoires la norme fiscale qui se traduisent par une perte de recettes pour ltat. Une dpense fiscale relative limpt sur le revenu, lorsquelle comporte un crdit dimpt restituable, peut se matrialiser pour le budget de lEtat par : - une minoration des recettes de limpt sur le revenu ; - une dpense budgtaire nette correspondant aux versements au profit des contribuables dont le montant dimpt est infrieur celui de la prime et des non imposables. Ces deux lments constituent le cot total de la dpense fiscale.
3 - Un cot imprcis a) Une estimation budgtaire incertaine

Sur la base des donnes des documents budgtaires, et avec lappui des services, la reconstitution du cot total de la PPE a t effectue87 ; elle est prsente dans le tableau ci-aprs.
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La baisse du montant total de prime constate en 2009 rsulte de plusieurs facteurs : la rvision du barme, la monte du chmage et, dans une certaine mesure, la cration du RSA ont jou un rle.
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Le cot de la PPE (en milliards deuros)

Anne dexcution Dpense fiscale
(A)
dont dduction dimpt (B) 1,2 1,4 0,8
dont remboursements
Remboursements y/c titres antrieurs
(C)
(D)
Dpense fiscale y/c titres antrieurs (E=B+D) 5,2 5,5 4,82
Ecart constat (F = E-A) 0,7 1,0 0,92
2007 2008 2009
4,5 4,5 3,9
3,3 3,1 3,1
4,0 4,1 4,02
Les informations prsentes dans les colonnes A et D sont tires des documents budgtaires. Les donnes des colonnes B et C sont fournies par la direction du budget. Les donnes des colonnes E et F sont issues des analyses de la Cour. Elles font apparatre, au minimum, une incertitude concernant le montant exact des remboursements. Depuis plusieurs annes un cart significatif est constat entre la prvision de dpenses fiscales totales (3,9 Md pour 2009) et lexcution (4,8 Md ) sans quune explication satisfaisante ne soit donne une situation conduisant le lgislateur corriger plusieurs reprises le budget par la loi de finances rectificative. Cet cart a t attribu dune manire peu convaincante aux remboursements de prime effectus aux titres des annes antrieures.
b) Une dfaillance comptable importante

En fait, lexpertise confie, pendant lenqute de la Cour, par le DGFIP la mission nationale daudit sur les modes de comptabilisation des versements de primes au titre de la PPE a tabli quune part importante de lcart constat en 2009 rsulte dune imputation comptable errone : 646 M ont t tort imputs la PPE. Il sagit dautres restitutions fiscales assises galement sur limpt sur le revenu qui, de ce fait, ont t minores. Il est vraisemblable que la mme erreur sest produite les annes prcdentes. Elle met en lumire une absence de sret dans la comptabilisation des dpenses fiscales et une lacune des mcanismes de contrle interne. Le cot de la PPE reste donc chiffrer avec prcision.
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B - Ladaptation progressive des services fiscaux

1 - Les particularits de la gestion dune prime par ladministration fiscale
Le dispositif de la PPE a concern ds lorigine un public large. Le nombre des foyers bnficiaires, plus de 8 millions par an, imposait un traitement de masse qui a t pris en compte par les mcanismes fiscaux.
Evolution du nombre de bnficiaires et du montant moyen de la PPE
Source : Projet annuel de performances pour 2010 de la mission Remboursements et dgrvements
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Ladministration fiscale a consenti des efforts pour sadapter une mission laquelle elle ntait pas prpare : le versement dune prime un grand nombre de contribuables mais galement laccueil dun nouveau public. Le crdit dimpt quest la PPE se traduit, en effet, dans 80 % des cas par le versement dune prime. Lors de chaque campagne, les services dconcentrs organisent linformation des bnficiaires, leur accueil physique et tlphonique, tiennent des permanences lextrieur. Ces actions sont gnralement positives. Toutefois la nature fiscale de la prime conduit limiter les changes avec les autres administrations, en particulier sociales et les prfets nont quune information trs limite sur la PPE, alors mme quils sont en charge des dispositifs daide au retour lemploi. Les mises en paiement seffectuent en plusieurs vagues et suivent lmission des principaux rles de limpt sur le revenu partir du 7 aot. Ce calendrier est bien identifi par les contribuables.
2 - Pour les bnficiaires, lavantage de la simplicit

La PPE est une prestation simple obtenir. Dans leur ensemble, les contribuables ont compris quil fallait dposer une dclaration pour en bnficier ; aucune dmarche spcifique nest ncessaire. Certains optimisent leurs dclarations partir des calculateurs disponibles sur internet. Le versement de la prime intervient en une fois. Les services soulignent limportance du partage dinformation par le bouche oreille. Deux exemples en tmoignent : ds que le dispositif des acomptes est devenu facultatif, le nombre des contribuables qui ont opt pour la mensualisation a chut de plus de 90 % ; ds que les premiers avis dimposition sont reus, les rclamations sont nombreuses. Les administrations concernes confirment que la PPE est maintenant connue des contribuables, dans son principe et ses grandes lignes, mme si le montant prcis qui sera peru demeure difficile prvoir pour des mnages dont la situation est complexe.
3 - Le nouveau rle de la dclaration de revenu

Depuis la cration de la PPE, la dclaration de revenu a, en quelque sorte, chang de nature. Les dclarations et ltablissement des rles, enserrs dans un calendrier exigeant entre la fin juin et la fin aot, ne servent plus exclusivement asseoir limpt mais galement arrter
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le montant des primes. La dclaration de revenu permet aussi dobtenir le certificat de non imposition demand pour lattribution des aides sociales. Le nombre des dclarations est trs significatif : 36,3 millions de dclarations saisies pour lIR 2010. De nombreuses innovations (dclarations pr-remplies, relance, certification des contribuables) facilitent la gestion des dclarations. Mais toutes les consquences nont pas t tires, en termes dorganisation et de contrle, du fait que les dclarations qui donnent lieu attribution de PPE, manent plus de 70 % de foyers non imposables.
C - Les amliorations apportes la gestion et leurs limites

1 - Les acquis et les limites de la dclaration pr remplie
Gnralise partir de 2006, la dclaration pr remplie a simplifi les dmarches des contribuables et a favoris la qualit des dclarations. Elle comprend les principaux revenus (salaires, indemnits journalires, pensions et retraites) et depuis 2008, les revenus des capitaux mobiliers. Toutefois, la dure effective du travail, essentielle pour calculer la PPE, nest pas pr renseigne lorsque la personne nest pas temps plein. Les dclarations annuelles de donnes sociales (DADS-U) que remplissent les employeurs sont juges encore trop imparfaites par les services sur ce point, et les contribuables doivent toujours indiquer euxmmes les horaires travaills sur leur dclaration de revenus. Ceci constitue la source de nombreuses erreurs ou omissions. La Cour estime au contraire quune simplification supplmentaire peut tre apporte en faisant figurer sur toutes les dclarations, les horaires extraits des DADS fournis par les employeurs. Il apparait dores et dj que, dans prs de 80 % des cas, les horaires travaills disponibles dans les DADS sont exacts et pourraient tre ainsi utiliss.
2 - La procdure des relances : un rattrapage partiel

La DGFiP adresse une lettre de relance aux contribuables dont la dclaration ne comporte pas les lments relatifs aux horaires travaills mais dont les revenus laissent penser quils peuvent bnficier de la prime. Utile dans son principe, ce mcanisme permet de limiter le nombre des rclamations.
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Le volume des lettres de relance varie en fonction de la capacit de ladministration traiter en temps utile les dclarations. En rgle gnrale moins de 50 % des contribuables concerns font lobjet dune relance. En 2009, un million de lettres de relance ont t adresses et ont donn lieu versement de PPE, pour un montant total valu par la Cour 215 M. Si tous les dossiers concerns avaient donn lieu relance, un montant complmentaire de 232 M aurait t pay au bnfice denviron 500 000 foyers fiscaux. Force est de constater quun nombre important de lettres continue dtre ncessaire plusieurs annes aprs la cration de ce mcanisme de relance. Cette procdure pourrait tre plus efficace si les lettres, personnalises, mentionnaient les informations que ladministration dtient sur les heures travailles. Cette indication inciterait fortement rpondre tout en vitant les erreurs ou les tentatives de fraude, en particulier celles des contribuables qui reconduisent la dure de travail des annes prcdentes sans tenir compte des priodes de chmage.
3 - Les apports de lidentifiant fiscal unique

Disposer dans les bases fiscales dun identifiant certifi par lInsee scurise les rapprochements entre les revenus, les personnes et les diffrentes tapes de limpt. Depuis 2009, la connexion des applications de fiscalit personnelle a t ralise. Pour 2010, le taux de certification des tats civils atteint 94,13 %. Lapplication Copernic, annonce dans la rponse gouvernementale au rapport prcdent de la Cour, ne permet de dtecter les dclarations faites en double que depuis 2009 (les dclarations en double identifies au cours de cette anne se sont leves 14 000). Encore faut-il souligner que ces progrs ne font pas obstacle aux fraudes dlibres qui impliquent le dpt de plusieurs dclarations des noms diffrents, des orthographes lgrement modifies ou avec des adresses dissemblables.
D - Un renforcement du contrle demeure indispensable

1 - Des fraudes persistantes
Les fraudes les plus frquentes sont toujours lies au montant des revenus, au nombre dheures travailles ou aux dclarations multiples mme si celles-ci sont plus difficiles. Un nombre anormalement lev de dclarations une mme adresse peut appeler lattention des agents ; les banques peuvent dtecter des usurpations didentit lorsquelles sont en prsence de chques dun montant important. Mais les contrles appliqus la PPE sont rares.
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Le niveau de fraude, en diminution par rapport aux valuations faites prcdemment, ne peut cependant pas tre nglig. Selon lenqute, les dclarations comportant une forte prsomption de fraude pourraient reprsenter de lordre de 4 % du nombre des dclarations comportant une prime et de lordre de 7 % du montant des primes attribues. Certes, la faiblesse relative de lchantillon constitu, 314 dossiers, requiert la prudence dans les gnralisations mais ces estimations permettent de recommander de nouvelles modalits du contrle fiscal.
2 - Un contrle fiscal insuffisant a) Des principes gnraux peu adapts la PPE

Le nombre lev des bnficiaires, la faiblesse des montants, le temps consacr aux rectifications des erreurs des contribuables et la perspective incertaine de son recouvrement font que la PPE se prte mal aux actions de contrle fiscal. Il faudrait pouvoir dvelopper un contrle sur pices slectif ou cibl. Or les services ont une priorit : saisir le maximum de dclarations afin de permettre la taxation (c'est--dire le calcul de limpt ou de la prime) au cours de deux premires missions et lenvoi des premiers avis dimposition ds le mois daot. Dans une circulaire du 7 novembre 2005, la direction gnrale des impts (DGI) a clairement indiqu que le contrle sur pices a posteriori devait tre focalis sur les dossiers enjeu . Les dispositions qui permettent deffectuer des contrles cibls sur des zones de risques identifies sont peu ou pas utilises. La note sur les domiciliations incertaines est parfois mobilise et souvent prsente comme le seul fondement dun contrle a priori88. Lutilisation des dispositifs qui permettent didentifier une difficult dans une dclaration pour donner lieu plus tard un contrle approfondi est en baisse. Le contrle est, en dfinitive, quasiment absent. Dossier par dossier, la PPE peut apparatre sans enjeu alors mme quen raison du nombre des bnficiaires, les montants qui peuvent tre en cause sont loin dtre ngligeables au total. Le montant moyen de
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La note du 24 avril 2006 traitement des dclarations de revenus dposes par les personnes dont la domiciliation est incertaine permet, lorsque les domiciliations sont incertaines, de demander des explications ou de refuser de prendre en compte dans le systme dinformation ces dclarations.
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redressement (355 ) est trs infrieur celui du redressement au titre de limpt sur le revenu (environ 1 500 ). Les redressements concernant la PPE ont reprsent 15 M en 2008.
b) De nouvelles mthodes de contrle

Des contrles sur pices, cibls et a priori, sont pourtant possibles sans bouleversement des mthodes et des enjeux prioritaires de ladministration fiscale. Il sagirait de mieux tenir compte de la diffrence entre les dclarations de revenu ordinaires et celles qui sont renseignes par des contribuables non imposables pour obtenir une PPE. Pour une part de ces dernires, un calendrier de saisie lgrement diffrent ne retarderait pas lmission des rles de lIRPP. Un dcalage dans le temps dune part minime des dclarations et des lettres chques correspondantes (de lordre de 1 2 % reprsentant 80 000 160 000 bnficiaires) serait compris par la majorit des contribuables qui, dores et dj, ne reoivent pas tous la prime en mme temps. Ce dcalage rduit ne concernerait que des dossiers cibls et prsentant des anomalies. Il permettrait deux progrs dans la mthode de contrle. - Un contrle slectif des dclarations Plusieurs mthodes peuvent dclencher un examen des dossiers conduisant demander des claircissements sur les dclarations souscrites (article L. 10 du livre des procdures fiscales), corriger des erreurs matrielles dans le dlai du contrle a priori, enclencher le cas chant une procdure de rectification contradictoire (article L. 55) avant une taxation de la dclaration. Lune delles consisterait slectionner, par un traitement informatique, des dossiers prsentant des risques avrs. Les critres de slection pourraient tre ceux qui conduisent le plus souvent la dtection dune anomalie (dclarations de revenu en chiffres ronds, dcalages entre les salaires et les heures travailles, dclarations de travail temps plein assorties de revenus autres que les salaires, dcalages avec les dclarations pr remplies, etc.). Ces critres pourraient tre revus lors de chaque exercice. Tout ou partie des dossiers de la liste slectionne feraient lobjet de demandes dexplication ou dun processus de contrle a priori.
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La charge de travail rsultant de ces contrles supplmentaires serait modre (1 % des dossiers reprsente 140 dossiers dans lHrault, 2 000 en Seine Saint Denis, par exemple) et interviendrait partir de la mi-juin, priode o leffort en matire de saisie samenuise. Il apparat ainsi adapt de renverser pour la PPE la logique habituelle de vrification au profit dun contrle a priori cibl. Il est dailleurs observ que les demandes dinformation fondes sur la constatation dinvraisemblances ou danomalies en matire de salaires ont dbouch sur des contrles plus importants (travail dissimul par exemple) ou ont conduit les contribuables fournir rapidement les pices justificatives ou bien reconnatre linexactitude de leur dclaration. Cette forme de traitement en amont des dclarations exercerait un vrai effet de dissuasion puisquelle serait rapidement connue. Elle modifierait le comportement des agents qui constatent parfois linvraisemblance de certaines dclarations. Un terme serait ainsi mis lanalyse rpandue et dmobilisatrice selon laquelle la PPE tant attache aux revenus, il nest pas possible de demander aux contribuables des justificatifs sauf dans le cas dun contrle a posteriori. - Une animation du contrle sur pices Sans cette animation, les secteurs dassiette sur lesquels repose le contrle des dclarations se focalisent sur leur premire tche : lmission des rles de lIR. Il importe au surplus que ladministration centrale, porte attention certains risques comme elle la fait, la suite de lenqute, en vrifiant les raisons pour lesquelles certains contribuables assujettis lISF bnfici de la prime ou pour valuer les situations de domiciliations incertaines dans les dpartements qui y sont le plus exposes. Ladministration estime que lidentit fiscale de 5 % des bnficiaires de 2009 navait pas t certifie. Une coopration active avec les communes fiabiliserait les rapprochements entre impt sur le revenu et taxe dhabitation, complmentaires de la certification.
3 - Des modes de paiement prsentant trop de fragilits

Le paiement fait appel, pour prs de 80 % des montants, au systme des lettres chques envoyes au domicile des contribuables et susceptibles dtre payes en espces dans les trsoreries. Ce mode de paiement comporte des vulnrabilits, en particulier des risques de vol ou de falsification. Il reprsente une forte charge de travail.
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Or, les contribuables sont trs peu nombreux demander un paiement en espces et, pour plus de 90 % dentre eux, dposent auprs des banques les lettres chques reues. Le moment semble ainsi venu de gnraliser le recours au virement bancaire, le paiement en espces tant rserv aux cas exceptionnels. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La PPE est une mesure ambigu poursuivant une pluralit dobjectifs que les amnagements introduits successivement nont fait que brouiller davantage. Faute de clarification de ses finalits, le dispositif nest toujours pas cibl. La PPE peut tre verse des mnages dont les revenus se situent nettement au dessus de la moyenne. A linverse, elle exclut les plus pauvres et les personnes en situation prcaire au regard de lemploi. Elle nest donc pas bien adapte du point de vue de la redistribution des revenus. Cette absence de ciblage ne lui permet pas non plus davoir un vritable effet incitatif au retour lemploi, son montant restant insuffisant malgr une forte augmentation. En outre une partie des salaris prcaires et temps partiels qui devraient tre particulirement incits au retour lemploi ne bnficient pas de la mesure. Le dimensionnement du RSA activit , tant par son montant que par le nombre de ses bnficiaires, ne permet pas de remettre en cause ce constat. Le pilotage stratgique et budgtaire de la PPE se rvle dfaillant. La PPE nest pilote ni par les directions du ministre des finances, ni par la DGEFP. Sa prsentation est clate entre deux programmes et plusieurs documents budgtaires non cohrents et qui ne se recoupent pas. Une importante incertitude reprsentant depuis trois annes un quart du montant annonc, affecte lestimation du cot de ce dispositif. Pourtant, des amliorations ont t apportes la gestion de la PPE. Elle est maintenant connue des contribuables dans son principe, malgr la complexit persistante de son mode de calcul. Cest une prestation simple obtenir. La procdure fiscale permet de toucher la plupart des ayant-droits qui nont accomplir aucune dmarche spcifique pour percevoir la prime.
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Avant toute recommandation, un choix politique doit tre fait quant lobjectif de la mesure. Si lobjectif raffirm pour la PPE est celui du retour lemploi, il est ncessaire de majorer trs significativement son montant de faon lui rendre le caractre incitatif qui lui manque aujourdhui et den dplacer la cible vers ceux qui en ont besoin. Rendre accessible aux prcaires et aux temps partiels pauvres, en supprimant le seuil quivalant 0,3 SMIC et privilgier ceux dont le revenu dactivit est insuffisant pour les inciter naturellement reprendre un emploi, permettrait datteindre cet objectif. La rduction trs significative du nombre de bnficiaires qui en rsulterait permettrait daccrotre le montant de la prime, sans susciter daugmentation de la dpense globale. Il conviendrait alors dabsorber le RSA activit dans la PPE, dont la simplicit de versement lui donne un caractre plus nettement incitatif que le RSA dont ladministration est complexe. Si la transformation de la PPE aux dpens du RSA activit nest pas retenue, deux autres voies peuvent tre envisages : - la suppression de la PPE : le RSA activit resterait alors la mesure unique assurant un revenu aux travailleurs modestes pour les inciter reprendre une activit ; - le maintien des deux mesures : il conviendrait alors que leurs objectifs soient clairement diffrencis. Le RSA activit serait la mesure dincitation la reprise dactivit, la PPE devenant un revenu complmentaire pour les actifs aux ressources modestes. Dans ce cas, la PPE devrait tre amnage de faon tenir compte davantage de la situation familiale des bnficiaires. Dans lhypothse dun maintien de la PPE, la Cour formule les recommandations suivantes : - dsigner un vritable chef de file assurant le pilotage stratgique, choisi en fonction de lobjectif retenu, revenu ou incitation lactivit ; - scuriser le mode denregistrement de lensemble des dpenses fiscales lies limpt sur le revenu, tape indispensable la mise en place dune mesure de la performance ; - prsenter de manire cohrente le cot total de la dpense fiscale, le montant des dductions dimpt et celui des restitutions sous la forme de prime ;
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- mettre en place une politique de contrle : la Cour recommande de procder un contrle a priori et slectif de certaines dclarations choisies pour les anomalies quelles prsentent ; - faire figurer sur les dclarations pr-remplies les horaires travaills, dans lhypothse o la mesure reste une incitation lactivit ; dans lhypothse contraire, il ny a plus lieu de saisir les horaires ; - amliorer les procdures de relance des contribuables potentiellement ligibles la PPE ; - mettre un terme aux paiements par lettres chques et aux versements en numraire et ainsi aller vers la gnralisation du paiement par virement bancaire.
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COUR DES COMPTES
Nous avons pris connaissance avec grand intrt du projet d'insertion au rapport public de la Cour des comptes concernant la prime pour l 'emploi. Le travail de la Cour sur 1 'valuation des dpenses fiscales et des politiques de l'emploi, dans lequel s'inscrit ce projet, ne peut qu'tre salu. Nous partageons plusieurs constats et analyses dvelopps dans ce rapport, notamment le rle jou par la PPE sur la modration du cot du travail. Toutefois, ce projet d'insertion appelle plusieurs remarques, dont vous trouverez l'expos ci-aprs. De faon gnrale, l'analyse de la PPE propose par la Cour dans ce document prend insuffisamment en compte l'introduction rcente du RSA et le recentrage de la PPE qui a en dcoul. Les deux instruments doivent tre analyss de faon conjointe, pour tenir compte de leur complmentarit. Vous trouverez galement notre analyse des trois scnarios d'volution proposs par la Cour, qui appellent un certain nombre de remarques ; la suppression pure et simple de cet outil de soutien lactivit nous parat, notamment, devoir tre aujourdhui carte. Enfin, les autres points soulevs par la Cour des comptes, notamment la question du chiffrage de cette dpense fiscale, estime 4,2 Md en 2009, ainsi que les modalits de gestion et de contrle de la PPE, font galement l'objet de prcisions. Dans son projet d'insertion La Prime pour l'emploi: une dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus, la Cour estime que la prime pour l'emploi (PPE) est une mesure poursuivant plusieurs objectifs (incitation la reprise du travail, complment de revenu), insuffisamment articule avec les politiques de l'emploi et dont le pilotage stratgique et budgtaire serait dfaillant. 1. Malgr les amliorations apportes au dispositif de la prime pour l'emploi (PPE) depuis sa cration, la Cour des Comptes continue de pointer certaines insuffisances du dispositif. Elle met notamment des rserves sur la capacit de la PPE remplir ses deux principaux objectifs: celui d'incitation l'activit et celui de redistribution. Sur ces deux points, son diagnostic appelle plusieurs commentaires. De faon plus radicale que dans son examen de 2006, la Cour s'interroge sur la dfinition mme des objectifs de la PPE. Elle qualifie en effet la PPE de mesure ambigu poursuivant plusieurs objectifs >> ou de
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dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus . La Cour insiste fortement sur ce point en y consacrant le titre de son insertion. Si la PPE poursuit deux objectifs, d'incitation l'activit et de redistribution, ceux-ci ne sont pas contradictoires mais interdpendants. Opposer ces deux objectifs est donc en partie artificiel. Ainsi, accrotre les gains au retour l'emploi sera un moyen de renforcer les incitations, et aura, dans le mme temps, des effets favorables en termes de redistribution, si la mesure est cible sur des mnages modestes. La Cour indique gue la revalorisation de la PPE a renforc son caractre redistributif, alors qu'elle voque, comme piste pour amliorer l adquation de la PPE avec son objectif de retour l'activit, le fait de majorer trs significativement le montant . La multiplicit des objectifs ne peut donc pas tre interprte comme une faiblesse du dispositif en tant que telle. D'aprs l'analyse de la Cour, cette suppose confusion aurait cr: la premire tape aurait t la forte revalorisation des montants de la PPE au dbut des annes 2000, la PPE [s'affichant] alors ouvertement comme une mesure de redistribution ; la seconde tape aurait t la cration du RSA, qui partage certains des objectifs de la PPE. Or, la cration du RSA a rendu ncessaire 1'articulation des deux dispositifs, la solution retenue ayant t de supprimer l e cumul entre les deux dispositifs, pour ne conserver que le plus gnreux selon les cas. RSA et PPE coexistent et se compltent. Leurs bnficiaires ne se recoupent d'ailleurs que partiellement. L'analyse de la Cour sur les effets incitatifs de la PPE sur l'activit pourrait aussi tre amliore. En particulier, elle ne prend pas suffisamment en compte 1'introduction du RSA accompagne d'une rationalisation des dispositifs d'aide l'emploi. En particulier, tous les constats faisant rfrence explicitement ou implicitement au RMI ont t adapts. La Cour rappelle avec raison que l'efficacit en termes d'incitation des dispositifs dpend de leur lisibilit. A ce titre, la multiplication des dispositifs peut alors nuire leur connaissance et leur comprhension par les bnficiaires potentiels et donc leur efficacit. Cependant, l e tableau dress par la Cour nous parat trop pessimiste. Nous tenons souligner que la mise en place du RSA a largement simplifi le systme des minimas sociaux : lARA et le RSTA sont supprims compter du 1er janvier 2011, la prime de retour lemploi a t supprime et le dispositif temporaire dintressement ne continue exister que pour les bnficiaires de lASS. L'analyse de la Cour ne prend pas suffisamment en compte les volutions rcentes des gains au retour l'emploi, rsultant notamment de l'introduction du RSA.
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La Cour insiste sur la faiblesse des gains au retour l'emploi jugs comme trop modestes pour faire face aux frais occasionns par la reprise d'emploi et voque la situation de chmeurs ou de RMIstes qui gagnent moins d'argent en travaillant qu'en conservant sans travailler l e bnfice de leur allocation >>. Ce constat semble obsolte. Les rformes de la dernire dcennie, dont l'introduction de la PPE, mais aussi la rvision de certains dispositifs, ont supprim les situations de pertes la reprise d'une activit. Le RSA activit assure dsormais que ces gains sont strictement posi tifs89 La coexistence du RSA et de la PPE permet de remplir conjointement diffrents objectifs d'emploi. Le RSA a permis d'accrotre significativement les gains l'exercice d'une activit mi-temps, l o il s taient jugs faibles et de rtablir des gains pour des activits trs faibles quotit horaire, puisque son versement n'est conditionn par aucun plancher de salaire ou de volume horaire. La cration du RSA a donc palli certaines insuffisances de la PPE. A l'inverse, le maintien de la PPE a permis de prserver de fortes incitations pour l'exercice d'une activit temps plein pour les personnes seules et la biactivit. La Cour regrette l'absence de relle valuation ex post des effets de la PPE sur l'activit, ainsi que de statistiques longitudinales permettant de suivre des trajectoires individuelles. On ne peut que partager cette position. Il convient toutefois de rappeler l a difficult de 1 'exercice : (i) les effets potentiel s de la PPE sur l'emploi sont nombreux et ncessitent d'tre tudis dans leur ensemble (accs l'emploi, maintien dans l'emploi); (ii) l'exercice d 'valuation est rendu difficile par l e fait que le dispositif tant gnralis, il est difficile de dfinir un contrefactuel sur lequel appuyer l'valuation, le seul critre du nombre d'entrants reprenant une activit tant inoprant. Enfin, depuis la mise en place du RSA et son troite articulation avec la PPE, il semble difficile de mener une valuation spare des dispositifs. La promotion de lemploi passe aussi par le soutien la demande de travail. A ce titre, la Cour note avec justesse que la PPE participe, en mme temps que le S M I C et les allgements de charge une politique de l'emploi efficace en limitant le cot du travail. Concernant 1'objectif de soutien du pouvoir d'achat des travailleurs aux revenus modestes, la Cour conclut que la PPE a un rle redistributif limit et une contribution la baisse de la pauvret mdiocre . Ce constat apparat svre. Il convient en particulier de rappeler deux points. Il importe, comme le fait la Cour, de faire une distinction entre effets sur la pauvret et effets redistributifs. La PPE n'a pas vocation lutter contre la pauvret (do son impact limit sur le taux de pauvret). En effet, du fait de son barme et de son montant, la PPE a toujours t
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Voir sur ce point le tableau 4 du Trsor-co Le revenu de solidarit active : principe de construction et effets attendus (juillet 2009, n 61)
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davantage destine aux mnages modestes et moyens. Elle n'en a pas moins un impact redistributif certain : la Cour relve ainsi qu'elle participe pour 3,3% la rduction des ingalits en 2008. Par ailleurs, la PPE doit dsormais tre apprcie au regard de l'introduction du RSA qui vient pallier certaines limites de la PPE, notamment sur ces aspects : le RSA est fortement familialis, effectif ds le 1er euro de revenu d'activit et cibl sur les faibles revenus. Cibl sur les plus pauvres, il a en revanche moins d'impact sur les classes moyennes. II. Devant les manquements supposs de la PPE vis--vis de ses divers objectifs - principalement incitation l'activit et redistribution - la Cour prconise trois scnarios d'volution possibles : i) la suppression de la PPE; ii) l'absorption du RSA activit par la PPE dont l'objectif raffirm serait celui du retour l'emploi; iii) le maintien des deux mesures en assignant un objectif incitation au RSA et un objectif complment de revenu la PPE. Ces trois scnarios soulvent des questions. S'il est possible de partager l'avis de la Cour selon lequel la PPE ne remplit que partiellement les objectifs qui lui sont attribus, la suppression sche de la PPE semble devoir tre carte. Une telle mesure se heurte aujourd'hui aux mmes arguments qui ont conduit l'exclure lors de la mise en place du RSA. Sans compensation, elle se traduirait par une hausse de la pauvret et surtout par une baisse du pouvoir d'achat de nombreux mnages aux revenus modestes ou moyens ; mme accompagne d'une revalorisation significative du barme du RSA, un nombre important de mnages verraient leur revenu disponible diminuer suite la suppression de la PPE car les deux dispositifs ne concernent pas exactement les mmes mnages. Elle priverait le Gouvernement d'un instrument permettant de soutenir le pouvoir d'achat des mnages rmunrs au salaire minimum sans peser sur le cot du travail et donc sur l'emploi. Elle rduirait les incitations lactivit (pnalisation du passage du temps partiel au temps plein et de la biactivit par rapport la situation actuelle). La seconde option, celle d'une raffirmation de lobjectif de retour l'emploi de la PPE, qui se traduirait par une forte majoration de son montant, un ciblage accru vers les plus modestes et qui, d'aprs la Cour, devrait conduire alors labsorption du RSA activit par la PPE ne va pas de soi. Un ciblage plus prcis de la PPE peut tre problmatique car il pourrait induire un risque d'effet de seuil important. L'argument avanc selon lequel la simplicit de versement de la PPE lui donne un caractre plus nettement incitatif que le RSA est trop
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rapide : d'autres dimensions jouent sur le caractre incitatif, notamment la faible distance temporelle entre le comportement (la reprise d'emploi) et sa traduction montaire (le versement de la prime). Or la PPE est verse avec un an de dcalage. Par ailleurs, si le versement de la PPE peut tre plus simple, ce n'est pas toujours l e cas (le versement du RSA activit est ais pour des personnes antrieurement au RSA socle, qui sont une population particulirement cible par c e genre de mesures) et son calcul est, comme rappel par la Cour, relativement complexe . La a simple fusion des deux dispositifs apparat enfin impossible dans la mesure o leurs rgles de calcul sont fondamentalement diffrentes. Le troisime scnario, celui du maintien des deux dispositifs consiste recentrer chaque mesure sur ses avantages comparatifs . Dans cette hypothse, la Com prne que le RSA assure le rle d'incitation et la PPE, davantage familialise, devienne le revenu complmentaire pour les actifs aux revenus modestes . La Cour prconise ainsi une familialisation de la PPE qui se rapprocherait alors fortement du RSA. Dans ce cas, les deux outils seraient trs proches. Ainsi, l'avantage de la PPE par rapport au RSA activit pour inciter la reprise d'activit ne semble pas devoir tre cherch dans sa simplicit, mais plus dans la forme mme de son barme. Des remarques plus prcises, au fil du texte, sur le rapport de la Cour sont formules en annexe. III. Concernant enfin le chiffrage de cette dpense fiscale et son volution, nous rappelions que le pilotage d'une dpense fiscale ne peut tre identique celui d'une dpense budgtaire compte tenu de limportance du comportement des contribuables et de la situation conomique sur l'effectivit et le cot de la mesure mais aussi en raison du dcalage entre fait gnrateur et versement de la prime. En ce qui concerne le pilotage budgtaire de la PPE, nous partageons totalement la recommandation de la Cour d'un renseignement rgulier de l'indicateur de performance relative la PPE afin qu'une comparaison d e ses rsultats puisse avoir lieu ct renseigner la reprsentation nationale sur l'efficacit de cette politique. Nous attacherons toute notre attention ce qu'il en soit ainsi avec celui de la PPE, comme avec les autres dpenses fiscales. Ceci permettra en outre d'analyser ses rsultats dans les projets annuels de performance, ce qui est aujourd'hui difficile en labsence de profondeur historique du renseignement de l'indicateur de performance, seules les donnes au titre de l'anne 2008 tant disponibles. Il est par ailleurs exact que la prime pour l'emploi est mentionne plusieurs reprises dans les documents budgtaires annexs au projet de loi de finances : dans le projet annuel de performance du programme Accs et retour 1'emploi, programme auquel la dpense fiscale est rattache, dans le programme Remboursements el dgrvements pour la part
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remboursement de la PPE et enfin dans le tome 2 de l'annexe budgtaire voies ct moyens relatif aux dpenses fiscales. Une telle prsentation existe pour l'ensemble des dpenses fiscales prenant la forme d'un crdit d'impt et qui sont donc la somme d'une partie impute sur l'impt du bnficiaire et d'une partie restitue sous la forme d'un versement au bnficiaire. La diffrence entre ces deux concepts est clairement prsente dans les documents annexs au projet de loi de finances qui prennent, ce titre, pour exemple la prime pour J'emploi. La connaissance respective de ces deux composantes d'un crdit d'impt constitue, en soi, une information pour le Parlement. Toutefois, pour rpondre l'observation de la Cour, les donnes relatives la dpense fiscale dans son ensemble pourraient figurer titre d'information dans le projet annuel de performance du programme Remboursements et dgrvements. S'agissant enfin de l'estimation du cot de la PPE, des amliorations peuvent effectivement tre apportes notamment en fiabilisant les procdures de saisie des montants ; de restitution qui ont conduit des erreurs d'imputation entre les diffrents dispositifs de crdit d'impt. Les imputations errones de restitutions d'impts mises en vidence par la mission d'audit de la direction gnrale des finances publiques montrent ainsi qu'il s'agit du principal facteur de l'cart constat par la Cour entre le cot total de la dpense fiscale et la somme des composantes (part impute, part restitue). Retrait de ces imputations errones, l'cart entre le cot total de la dpense fiscale et la somme des composantes est rduit 0,32 Md pour 2009 comme le montre le tableau suivant :
Anne dexcution Dpense fiscale (hors titres antrieurs) (A) 3,9 3,9 Dont dduction dimpt (hors titres antrieurs) (B) 0,8 0,8 Dont remboursements (horst titres antrieurs) (C) Remboursements y/c titres antrieurs (D) Dpense fiscale y/c titres antrieurs (E=B+D) 4,82 4,22 Ecart constat (F=E-A)
2009 2009 corrige
3,1 3,1
4,02 3,42
0,92 0,32
Cet cart rsiduel correspond intgralement aux titres antrieurs, qui ne sont pas comptabiliss jusqu' prsent dans la dpense fiscale, mais le sont dans les remboursements ct dgrvements d'impts. Le chiffrage de la dpense fiscale de la PPE s'tablit jusqu' prsent sur l'anne en cours : il intgre la rduction d'impt lie ce dispositif (partie impute) ainsi que les remboursements de PPE (partie
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restitue) au titre de cette mme anne. 11 n'intgre pas remboursements dont l e fait gnrateur est antrieur.
les
Compte tenu du volume relativement important des titres antrieurs de PPE, la question de leur intgration dans le chiffrage de la dpense fiscale pourrait tre envisage de deux faons : - soit par la prise en compte dans la dpense fiscale des rglements ultrieurs rattachables l'anne de rfrence. La dpense fiscale serait ainsi value en droits constats. Cette approche thoriquement la plus satisfaisante, ncessiterait une actualisation rgulire du montant d'excution de la dpense fiscale en droit constats (jusqu' l'puisement du stock de titres antrieurs rattacher cette anne) ; - soit par l'intgration des titres antrieurs dans la comptabilisation de la dpense fiscale sur cette mme anne (approche de caisse ). Cette orientation, qui est celle de la Cour dans ses calculs, me semble prfrable dans la mesure o elle repose sur des donnes comptables. Toutefois, il convient de noter qu'en cas de changement rglementation impliquant une volution du cot de la PPE, la prise compte du stock de titres antrieurs dans l'valuation du cot de dpense fiscale risque de diminuer la lisibilit de l'volution de ce cot, favorisant pas le pilotage du dispositif. de en la ne
IV. S'agissant enfin des modalits de gestion et de contrle de la PPE, les constats de la Cour dmontrent de nets progrs par rapport la situation observe lors du contrle prcdent. Ils peuvent pourtant faire l'objet des observations et prcisions suivantes. Tout d'abord, la proposition d utiliser les horaires rmunrs, tels qu'ils ont t dclars par les employeurs, pour prremplir les cases correspondantes de la dclaration prremplie, l'instar ce qui est fait, d'ores et dj, dans les cas de temps plein, ne peu t tre prise sur la base de l'valuation faite par les rapporteurs, et qui fait apparatre que les informations ainsi dclares seraient exactes dans prs de 80 % des cas. En effet, la politique constante l'administration fiscale est de privilgier 1 'exactitude de la dclaration prremplie sur sa compltude, et l es acquis dans ce domaine n'ont t possibles que sur la base de constants d'exactitude nettement suprieurs (95 98 %). Cela tant, une tude sera lance ds cette anne 2011 pour valuer les conditions dans lesquelles cette extension du champ de la dclaration prremplie pourrait tre ralise. De la mme manire, une volution de la procdure de relance, actuellement conduite par l'administration fiscale dans l e courant du mois de juin pour prvenir autant que possible les contentieux d'automne, ne pourrait, en ltat du dossier, se fonder sur les horaires dclars par les employeurs, dont le caractre approximatif est malheureusement soulign.
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Enfin, en matire de contrle, et l'aune des principes qui gouvernent notre stratgie de contrle fiscal, la prime pour l'emploi ne doit ncessairement pas tre un axe de contrle particulier. Le pilotage du contrle des dossiers des particuliers a pris une place plus importante ces dernires annes en raison d'un contexte en pleine mutation qui a chang l'organisation et la nature du contrle ralis dans les services des impts des particuliers (SIP) : dclaration pr-remplie, relance amiable, traitement des rponses aux demandes de renseignements dans les 60 jours, augmentation du nombre de tl dclarants limitant le contrle formel, etc... Il s'agit de russir le passage d'un contrle encore majoritairement de rgularisation - qui vise amliorer 1'assiette et la gestion des lments dclars (contrle des obligations dclaratives, contrle formel des dclarations, recoupements des donnes dclares par les particuliers avec les donnes transmises par les tiers dclarants) - un contrle d'initiative - qui vise rparer les omissions ou insuffisances de dclaration sur la base d'un traitement slectif mis en uvre aprs la dfinition d'axes de programmation (sur la base dune analyse du tissu, utilisation de l'analyse-risque et sur la valorisation de l'vnementiel). Lorsquun dossier, slectionn selon les diffrentes mthodes de programmation disposition des services, comporte lattribution de la PPE, les conditions d'ligibilit cette dernire font partie intgrante du contrle du dossier. En revanche, la PPE, comme tout autre crdit (crdit d'impt environnement notamment) n'est pas un axe privilgi et gnralis de programmation. Des actions cibles, finalit dissuasive ou rpressive, peuvent nanmoins se justifier lorsque le service aura dtect ponctuellement des risques particuliers. La proposition faite par la Cour d'un contrle a priori de certaines dclarations prsentant des risques avrs va cependant tre tudie, en vue d'une exprimentation ds qu'il sera possible. *** Egalement destinataire du projet dobservations de la Cour, le ministre du travail, de lemploi et de la sant, ne lui a pas adress de rponse.
Chapitre III Le Fonds de rserve des retraites
Le Fonds de rserve des retraites : une ambition abandonne, une rorientation risque
_____________________ PRESENTATION ____________________ Le Fonds de rserve des retraites (FRR), dont lactif se montait 36,2Md au 1er novembre 2010, a t cr par la loi de financement de la scurit sociale pour 1999 sous la forme dune section comptable spcifique du Fonds de solidarit vieillesse (FSV). Il sagissait de constituer une rserve de 150 Md, destine contribuer, partir de 2020, au financement des rgimes de retraite. Etaient concerns les rgimes de retraite des travailleurs salaris ainsi que ceux des professions artisanales, industrielles et commerciales. La loi du 17 juillet 2001 a transform le Fonds en tablissement public administratif. Le lgislateur crait ainsi un instrument nouveau en France, incarnant la volont de lEtat de se fixer des ambitions de long terme, la fois en constituant une rserve pour faire face une phase prvisible de dficit des rgime de retraite et en faisant grer cette rserve par un fonds public dinvestissement. Trois options ont t retenues par la loi : un mode de gouvernance original pour un tablissement public administratif, combinant un conseil de surveillance compos notamment de parlementaires et de reprsentants patronaux et syndicaux, et un directoire prsid par le directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations (CDC) ; une gestion financire externalise, les investissements tant raliss par des socits mandataires ; une gestion administrative confie la Caisse des dpts.
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Toutefois, en juin 2010, les missions du FRR ont t profondment modifies : le gouvernement a annonc quil entendait utiliser les ressources du FRR, pour financer lintgralit des dficits du rgime gnral et du FSV pendant la priode de monte en charge de la rforme des retraites . La loi de financement de la scurit sociale pour 2011 a, en consquence, prvu que, dsormais, le FRR devra verser annuellement, ds 2011 et jusquen 2024, un montant de 2,1 Md courants la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES). Cette dernire recevra, en outre, les dotations publiques attribues prcdemment au Fonds. Ltablissement, dont la gouvernance et les modalits de gestion sont laisses inchanges par la loi, conserve la responsabilit de placer les actifs dont il continuera disposer. La CADES deviendra propritaire des ventuels actifs rsiduels en 2025. Cest dans ce contexte dune transformation assez radicale du FRR que la Cour a examin ses comptes et sa gestion depuis sa mise en uvre effective en 2003 jusquau troisime trimestre 2010. A fin 2010, aprs six ans, les rsultats intermdiaires du Fonds, confront la crise des marchs financiers, sont infrieurs aux attentes. Sa rorientation tmoigne de l'abandon d'une ambition de long terme cependant que sa transformation en pourvoyeur annuel de ressources pour la CADES risque d'hypothquer la possibilit, pour l'tablissement, d'atteindre une rentabilit satisfaisante. Une adaptation de sa gestion et de ses modalits d'intervention sur les marchs financiers est, en tout tat de cause, ncessaire.
I - Des rsultats intermdiaires infrieurs aux attentes

Le FRR a t cr pour mettre en rserve, sur une priode suffisamment longue, des fonds destins diminuer le dficit prvisible des rgimes de retraite partir de 2020. A cet effet, il place les ressources qui lui sont alloues sur les marchs financiers, de manire disposer, en fin de priode, grce des investissements rentables, de lactif le plus lev possible. Les ressources du FRR venant en diminution de celles du budget de lEtat. Il lui faut dgager une rentabilit suprieure la moyenne des taux dintrt auxquels lEtat doit emprunter, pendant une priode identique. Il est acceptable quen tant quinvestisseur de long terme, il puisse enregistrer, pendant une anne, voire davantage, des rsultats
LE FONDS DE RESERVE DES RETRAITES
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infrieurs, pourvu que dans la dure, et, en tout tat de cause, au moment de ses premiers dcaissements, sa performance annualise90 ait t suprieure au cot pour lEtat de ses emprunts. Le cas contraire se traduirait par un alourdissement de la dette publique. Or mme si le FRR a sensiblement redress son bilan depuis dcembre 2008, date laquelle son actif tait ramen au niveau des dotations reues depuis sa cration, sa performance annualise (3,1 %) de juin 2004 fin 2010 restait en-de du cot des emprunts de lEtat (3,45 %) sur la mme priode. Il est vrai, toutefois, que ce rsultat infrieur aux attentes ne porte que sur les six premires annes d'un fonds, conu et gr comme un investisseur de long terme, qui ne devait commencer dcaisser que dix sept ans aprs sa cration. Ce premier bilan est dress, en outre, alors que le FRR a t confront, depuis 2008, une crise des marchs financiers de trs grande ampleur. Il reste que la faible rentabilit du FRR s'explique aussi par le manque dengagement de l'Etat et par les choix d'investissements qui ont t effectus.
A - Un dfaut dengagement de lEtat

Le FRR na pas reu, durant la priode considre, les orientations qui lui auraient t ncessaires de la part de lEtat. Il a vu, en outre, les ressources dont il devait initialement tre dot, se rduire progressivement.
1 - Labsence dorientations stratgiques donnes au FRR par lEtat

La loi du 17 juillet 2001 instituant le FRR disposait que les sommes affectes au Fonds taient mises en rserve jusquen 2020 . Elle ne donnait aucune indication sur le rythme et lampleur des dcaissements prvoir, autrement dit lhorizon de son passif. Le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarit, installant le FRR en novembre 2003, indiquait que ltablissement devrait contribuer au lissage des dficits prvisibles des rgimes de retraite, mais ne se prononait pas sur lhorizon du passif. Aucune prcision sur les objectifs
La performance annuelle dun investisseur est constate sur une anne calendaire. Sa performance annualise correspond la conversion de la performance dun investissement linstant T en base annuelle, le point de dpart tant le dbut de lopration dinvestissement.
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assigns au FRR na t donne ensuite par une autorit de tutelle entre novembre 2003 et la dcision gouvernementale de juin 2010. Entre temps, les organes de direction du FRR ont dtermin euxmmes leur stratgie sur la base des travaux du conseil dorientation des retraites (COR). La premire allocation stratgique91, intervenue en 2003, tait fonde sur une hypothse, dtermine par le conseil de surveillance, dun premier dcaissement en 2020 suivi de versements linaires jusquen 2030. La deuxime allocation stratgique, retenue en 2006, tait btie sur la ncessit de tenir compte dun horizon de dcaissement compris dsormais entre 2020 et 2040. Ces dcisions nont jamais t explicitement confirmes par les tutelles. En 2007, le COR indiquait, dans son quatrime rapport : Le FRR doit, partir de 2020, contribuer au financement des rgimes de retraite, dans des conditions et avec des objectifs qui restent trs largement prciser . Or les choix dinvestissements oprs par le FRR taient troitement dpendants du moment, de la dure et du rythme de ses dcaissements futurs. Si lEtat na pas donn dorientation prcise, il a, en revanche, contribu placer le FRR dans un environnement instable, en envisageant, plusieurs reprises, de prlever tout ou partie des rserves de ltablissement pour diminuer les dficits publics ou pour alimenter le Fonds stratgique dinvestissement cr en 2008. Dans ce contexte, les dirigeants du FRR, qui graient un organisme vocation financire en ne connaissant pas prcisment le rythme et lampleur des dcaissements venir, ont t enclins prendre des risques pour maintenir la rentabilit du Fonds et en justifier lexistence par le niveau lev de ses performances financires.
2 - Des dotations revues la baisse

La loi du 17 juillet 2001 crant le FRR avait prvu que celui-ci bnficierait, outre ses produits financiers, de diverses dotations. Lambition initiale, mentionne en 1999, tait que le Fonds puisse atteindre, en 2020, 150 Md. En 2001, un scnario fond sur un abondement annuel du FRR de 4,2 Md jugeait encore ralisable que les rserves puissent se monter 123 Md en 2020. La plupart des recettes taient pourtant marques par une grande fragilit, comme les excdents ventuels de la Caisse nationale
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Une allocation stratgique se dfinit par la pondration, au sein dun portefeuille dinvestissements, des diffrentes classes dactifs (actions, obligations).
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dassurance vieillesse (CNAV) et ceux du FSV, ou comme les recettes de privatisation qui taient amenes dcrotre. De fait, les ressources alloues au Fonds nont cess de diminuer pendant la priode, se rduisant au prlvement social sur les produits de placement et au produit de la vente des licences UMTS. Le FRR a, ainsi, reu 8,1 Md en 2002, correspondant aux sommes antrieurement gres par le FSV, auxquels sest ajoute une dotation de 5,5 Md. En 2003, il na reu que 3,3 Md et 2,15 Md en 2004. Depuis cette date, les dotations annuelles se situent entre 1,8 Md et 1,5 Md. Sur toute la priode considre, le FRR na reu en dotation que 27,9 Md92.
B - Les consquences des choix oprs et de la crise financire

La performance annualise stablit 3,1 % entre juin 2004, date des premiers investissements sur les marchs financiers, et fin 201093. De juin 2004 mars 2008, la performance annualise du FRR tait de prs de 9 %. Lanne 2008 a t marque par une perte, sur douze mois, de 24,9 % et leffacement des hausses dactif engranges pendant la priode antrieure. Lanne 2009 sest traduite par un redressement marqu, avec une performance annuelle de + 15 %. De janvier octobre 2010, lactif du FRR na augment que de 3,1 %. Les rsultats du FRR durant la crise financire qui a vu une chute des marchs dactions de lordre de - 43,5 % sont assez semblables ceux dautres fonds similaires94. Ltablissement ne dtenait ni subprimes ni produits titriss, et na t que faiblement touch par la faillite de Lehman Brothers.95
A ce montant sajoutent 3 Md correspondant 40 % de la soulte verse par la Caisse nationale des industries lectriques et gazires la CNAV raison de ladossement du rgime de ces industries au rgime gnral. 93 La performance annualise du FRR est de 1,4 % seulement si on tient compte de linflation. 94 Les performances, durant la crise, des fonds dIrlande, de Nouvelle Zlande et de Sude ont t comprises entre - 20 % et - 29,5 %. Le Fonds norvgien dont la taille nest pas comparable (300 Md), a perdu 23,3 % de sa valeur. 95 La faillite de Lehman Brothers a touch le FRR par lintermdiaire dune filiale britannique (LBIE). Les fonds effectivement appels se montaient 81 M et lengagement 283 M. La filiale ayant fait lobjet dune reprise, le FRR a confirm le maintien de son mandat de gestion sur cet investissement.
92
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COUR DES COMPTES
Nanmoins, le retard pris pour mettre en uvre les premiers investissements, une allocation stratgique qui rendait le FRR trs vulnrable des chocs extrmes et une ractivit insuffisante des dirigeants de ltablissement et de la tutelle ont contribu aggraver limpact de la crise financire.
1 - Des investissements raliss avec retard, en priode de cours levs

Cr par la loi du 17 juillet 2001, install le 27 novembre 2002 par le ministre des affaires sociales, le FRR na activ ses premiers mandats de gestion quen juin 2004. Lintervalle de seize mois entre la promulgation de la loi et linstallation de ltablissement est imputable notamment aux lenteurs lies lalternance politique. La premire allocation stratgique a t prpare par le directoire partir de linstallation de ltablissement en novembre 2002 et dcide par le conseil de surveillance, en avril 2003. Si ce dlai est relativement court, la slection des grants des 37 mandats de gestion a, en revanche, dur onze mois. Cette lenteur sexplique par les dlais rglementaires incompressibles de trois mois, le FRR tant soumis au code des marchs publics, par la grande complexit des oprations de slection et par la relle qualit des procdures mises en uvre. Ce temps allou au choix des mandataires est dans la moyenne observe en Europe pour des tablissements de nature comparable, mais il nen a pas moins contribu retarder le processus dinvestissement. Ce nest quen juin 2004 que les tout premiers mandats de gestion ont t activs, et que lachat des titres par les socits de gestion a commenc. Il a fallu attendre le premier semestre 2005 pour que la pondration cible entre actions et obligations dcide par lallocation stratgique soit atteinte, soit deux ans et demi aprs linstallation du FRR et deux ans aprs la dtermination de la premire allocation stratgique. En outre, 50 % des fonds dont disposait le FRR taient encore en trsorerie en fvrier 2005 et 27 % au 31 dcembre 2005. Les portefeuilles nont t activs dans leur totalit quen 2007, au moment o les cours de bourse taient au plus haut. Au total, la phase dactivation des mandats a dur prs de deux ans. Ces dlais ont eu de lourdes consquences sur la rentabilit de ltablissement qui a achet ses actions un moment o les cours taient particulirement levs. Le directeur gnral de la CDC, prsident du directoire, a observ, lors dun conseil de surveillance, que si le FRR
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avait pu investir un an plus tt, il aurait obtenu un cart positif de performance annualise de 1,75 point96.
2 - Une composition risque du portefeuille dinvestissement

Le conseil de surveillance du FRR a t charg de fixer les allocations stratgiques selon un rythme triennal. Il a dtermin les deux premires en avril 2003 et mai 2006, sur proposition du directoire. La premire allocation partait de lhypothse, comme on la vu, que le FRR devrait commencer dcaisser en 2020, avec des versements linaires entre 2020 et 2030. Dans cette perspective, les chocs dus aux fluctuations des marchs taient supposs se compenser. Investisseur de long terme, le Fonds a estim pouvoir privilgier les actifs risqus en dbut de priode et faire crotre la part des obligations souveraines en fin de priode. Il sest, en consquence, dot en 2003, dune allocation stratgique tablissant 55 % le niveau des actions et 45 % celui des obligations dans son portefeuille. La rpartition plus dtaille tait la suivante : Allocation stratgique mars 2003
Zone Zone euro Hors zone euro Total Source : FRR Actions Obligations
38% 17% 55%
38% 7% 45%
96
A titre dindication et mme si le FRR na pas seulement investi sur la place de Paris, le CAC 40 tait au plus bas en mars 2003, date laquelle le FRR aurait d commencer investir si son installation navait pas pris du retard. En juin 2005, au moment o le Fonds navait pas encore totalement activ ses mandats de gestion, la valeur de lindice avait augment de 100 % par rapport 2003. Fin 2006, les cours avaient augment de 150 % par rapport 2003.
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COUR DES COMPTES
Le FRR a fait, en outre, le choix dune gestion active 97 pour 75 % de ses investissements. Les mandats passifs sont rservs des marchs trs arbitrs 98 (Amrique du Nord ou zone euro). Ce choix de gestion active relve dun pari sur la possibilit de faire mieux que le march long terme. Or si des sur-performances sont possibles court terme, elles peuvent aussi tre neutralises par des sousperformances pour linvestisseur de long terme que le FRR estimait reprsenter. Ce type de gestion est, en outre, plus coteux en courtages et commissions. Lorientation prise en 2003 a t renforce par la deuxime allocation stratgique de mai 2006, prvue pour tre mise en uvre la fin de lanne 2007. La nouvelle pondration du portefeuille tait la suivante : Allocation stratgique de mai 2006
Zone Zone euro Hors zone euro Total Source : FRR Actions Obligations Actifs diversifiants99
33% 27% 60%
21% 9% 30%
10%
Les choix de 2006 ont t justifis par la probabilit dune rmunration la hausse des actions et lexistence dun risque obligataire. En outre, la volont de pouvoir rsister des chocs ventuels a pouss le FRR organiser une plus grande diversification de ses actifs, notamment dans limmobilier et les matires premires.
3 - Une ractivit insuffisante durant la crise

Le FRR na pas ragi aux premiers signes de crise intervenus lt 2007. En dcembre 2007, les actions reprsentaient 64 % de son portefeuille, soit quatre points de plus que lobjectif cible de 2006. Les
Dans le cadre dune gestion active, le gestionnaire fait rfrence une norme de performance, mais dispose dun budget de risque relatif qui lui permet de scarter pour surperformer . Dans le cadre dune gestion passive ou indicielle, le gestionnaire doit raliser un indice de rfrence dans un univers dinvestissement donn. 98 Un march arbitr est un march sur lequel les fluctuations de cours restent limites. 99 La catgorie actifs diversifiants recouvre du capital-investissement (private equity), des actions et des dettes mergentes, les marchs de matires premires, limmobilier et le financement dinfrastructures.
97
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actions en zone euro taient passes de 63 % du portefeuille en 2004 37 %, tandis que les actions amricaines reprsentaient dsormais 22 % contre 16 % en 2004. Lanne 2008 na t marque que par de modestes et tardives inflexions de la politique de placements. Le FRR a diminu son exposition aux actions aprs les difficults de la banque Bear Stearns en mars 2008, avant de revenir lobjectif cible de 60 %, rassur par le sauvetage en juillet des organismes de crdit Fannie Mae et Freddie Mac. Ce nest quen octobre 2008 que le FRR a commenc faire lentement voluer lquilibre de son portefeuille en ninvestissant plus en actions et en augmentant ses placements de trsorerie. Le conseil de surveillance, runi en octobre et novembre 2008, na pas souhait modifier chaud lallocation stratgique, ce qui aurait fait courir le risque de pertes importantes ; la tutelle a, en outre, invit ltablissement ne pas envoyer un signal ngatif aux marchs financiers. La troisime allocation stratgique, intervenue en juin 2009, a t btie, comme les prcdentes, sur lhypothse que le FRR tait un investisseur de long terme, susceptible de compenser ses pertes antrieures en acceptant une prise de risques. La part des actifs dits de performance (actions et investissements dans limmobilier et les matires premires) fixe 55 %, na t que peu rduite, mme si une marge de fluctuation autour de cette cible a t autorise pour permettre une plus grande ractivit. Il reste que, selon les chiffres du FRR lui-mme, une rduction de la part des actions 50 % en septembre 2007 se serait traduite par une performance annualise suprieure de 1,20 point la performance annualise actuelle. La mme opration en septembre 2008 aurait augment la performance annualise de 0,61 point. Longtemps priv dorientations par lEtat et nayant pas encore redress sa situation financire en 2010, le Fonds nest pas plac dans la meilleure situation pour retrouver une rentabilit satisfaisante, dans un contexte de contraintes supplmentaires.
II - Une rorientation risque

La dcision de transformer le FRR en pourvoyeur annuel de ressources pour la CADES est intervenue dans le contexte de la rforme des retraites. Les dispositions lgislatives ont t prises par la loi de financement de la scurit sociale pour 2011.
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COUR DES COMPTES
Le gouvernement a estim, dune part, que les dficits des comptes sociaux justifiaient des prlvements immdiats, dautre part, que la mise en uvre de la rforme des retraites rendrait moins utile, partir de 2020, lexistence de rserves destines lisser les dficits futurs. Le dispositif lgislatif portant rforme des retraites prvoit, en effet, un scnario de retour lquilibre en 2018. Cette rorientation, intervient une priode o le Fonds na pas retrouv une rentabilit satisfaisante, et elle affaiblit ses chances de redressement. La rationalisation de la gestion et des moyens dintervention du FRR seront des composantes dautant plus importantes de la prservation de ressources dont la collectivit risque davoir besoin dans le futur, si les dficits des rgimes de retraite devaient persister au-del de la rforme en cours.
A - Un changement de nature pour le FRR

La dcision de faire commencer les premiers dcaissements du FRR en 2011 constitue un changement brutal et risqu de son horizon de passif avanc de neuf ans par rapport aux dispositions de la loi de 2001.
1 - Un choix risqu
Le FRR avait bti toute sa stratgie financire sur le fait quil tait un investisseur de long terme, et pouvait donc prendre des risques, les pertes ventuelles se lissant sur la dure. Or, les contraintes nouvelles qui lui sont imposes interviennent seulement six ans aprs ses premiers investissements, dans un contexte marqu par les suites de la crise financire. Dans les conditions retenues, le raccourcissement de son horizon de passif rduit les chances du Fonds de retrouver une performance annualise satisfaisante, faute de pouvoir pratiquer, sur le long terme, une politique dinvestissement lui permettant de saisir les opportunits offertes par les marchs financiers. Sa rentabilit globale, depuis sa cration, sera, en outre, mcaniquement altre par lobligation de verser, chaque anne, la CADES 2,1 Md, qui viendront en diminution de son capital, et par le fait quil ne recevra plus aucune dotation nouvelle. Pour simplement compenser la perte de capital verse la CADES en 2011, sans mme
131
redresser le niveau actuel de son rendement annualis et sans tenir compte de la suppression des dotations de lEtat, le FRR devrait voir la valeur de ses actifs augmenter de plus de 6 % au cours de lanne. Dans ce contexte, il faudrait que les marchs financiers, et notamment les classes dactifs sur lesquelles le FRR va dsormais sinvestir, voluent vigoureusement la hausse pour que le Fonds retrouve une performance annualise satisfaisante. Cette hypothse nest pas la plus probable. La Cour avait indiqu, dans ses rapports sur lexcution de la loi de financement de la scurit sociale, quune augmentation de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) lui paraissait ncessaire, dans le contexte actuel des dficits sociaux. Une telle hausse aurait permis dviter dutiliser les rserves du FRR beaucoup plus tt quinitialement prvu. Le choix de court terme qui a t opr, outre ses effets sur la rentabilit du FRR, fait courir un risque supplmentaire la collectivit : les rserves constitues par le FRR manqueront si les dficits des rgimes de retraite persistent.
2 - Une composition du portefeuille appele voluer sensiblement

Dj modifie la suite de la crise financire, la composition du portefeuille du FRR ne peut qutre transforme la suite de la dcision de raccourcir de neuf ans son horizon de passif et de supprimer ses abondements annuels. Le Fonds a dsormais lobligation de pouvoir dcaisser, chaque anne, 2,1 Md, ce qui lui impose denvisager lventualit dun choc extrme 100 et donc de scuriser une rserve. Le Fonds a dj fait sensiblement voluer la part respective de ses obligations et de ses actifs de performance . Au 1er novembre 2010, il dtenait 41,8 % de son portefeuille en actifs de performance (34,1 % en actions, 3,7 % en actifs lis aux matires premires et 3,5 % en valeurs immobilires). Ses actifs obligataires et montaires atteignaient 58,2 %. Le directoire travaille actuellement sur une hypothse de rpartition entre actions et obligations de lordre de 35 % et 65 %. La part et le niveau des obligations seraient adosss lchancier de versement la CADES. Le directoire exclut, dans le contexte actuel, de convertir tout
Du type de celui qui sest produit en octobre 2008, priode durant laquelle les marchs financiers se sont effondrs, enregistrant des pertes trs suprieures aux mouvements cycliques de hausse et de baisse des cours.
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COUR DES COMPTES
le portefeuille du FRR en obligations, dune part, parce que les faibles taux dintrt actuels en ont beaucoup renchri le cot, dautre part, parce que le portefeuille dactions est susceptible de dgager une rentabilit trs suprieure. Dans ce contexte o la gestion dobligations, quel quen soit le niveau, reprsentera lessentiel de lactivit du FRR, le recours une gestion financire dlgue mrite dtre rexamine. Or, la loi de financement de la scurit sociale pour 2011, qui roriente les objectifs du Fonds, na pas modifi les dispositions de la loi de 2001 relatives ses modes de gestion. Le constat des difficults rencontres comme la ncessit dadapter le dispositif de ltablissement ses nouveaux objectifs imposent pourtant une transformation profonde de lorganisation et des pratiques antrieures.
B - Une gestion amliorer

Le FRR a t dot dun mode de gouvernance, original pour un tablissement public administratif, dont lquilibre est difficile trouver. En outre, sa gestion, confie la CDC, a connu des dfaillances et sest avre coteuse. Enfin, des investissements sur des produits moins complexes grer devraient entraner un rexamen du degr dexternalisation des activits du Fonds mais aussi de son statut.
1 - Une gouvernance ambigu

La gouvernance du FRR associe un conseil de surveillance la composition paritaire (Etat, parlementaires, syndicats patronaux et salaris) un directoire, excutif de ltablissement. Le conseil de surveillance a reprsent, selon les tutelles101, en raison de sa composition, une enceinte utile de dialogue social, et il a bien fonctionn. Le directoire est prsid, pour des raisons historiques, par le directeur gnral de la CDC, cette dernire tant le prestataire de service du FRR pour toute sa gestion administrative. La double mission du directeur gnral de la CDC, prsident du directoire, est une source dambiguts. Elle aurait d tre contrebalance par le dveloppement de la fonction daudit par le conseil de surveillance, tche que le comit daudit et des comptes, compos de quatre membres du conseil de surveillance, na pas assume, cet organe ayant limit son rle lexamen des comptes et la slection des commissaires aux comptes. Le directoire a eu, certes, recours des consultants extrieurs mais ceux-ci ne peuvent
101
Le FRR est plac sous la double tutelle des ministres chargs de lconomie et de la scurit sociale.
133
jouer le mme rle au sein dun tablissement quun comit daudit interne. En outre, la crise financire a entran un nouvel quilibre dans lexercice des responsabilits entre les deux organes dirigeants. Le conseil de surveillance qui dfinissait lallocation stratgique des fonds, tous les trois ans, est dsormais associ, via un comit stratgique dinvestissement o sigent plusieurs de ses membres avec les membres du directoire, des dcisions trimestrielles dinvestissement. Ce comit stratgique sest prononc, en septembre 2009, contre la proposition du directoire de ne pas augmenter la part des actifs de performance dans le portefeuille du Fonds, et le directoire a fini par se conformer cet avis. Cette situation, si elle devait se reproduire, conduirait une modification significative de la gouvernance du FRR. Un partage des rles assez clairement tabli serait remplac par une coresponsabilit de fait sur la politique financire du Fonds, avec un risque de dilution des responsabilits du directoire.
2 - Une gestion administrative dune qualit insuffisante et coteuse

La gestion administrative du FRR par la Caisse des dpts, mise en place par la loi du 17 juillet 2001, est perfectible, tant du point de vue de sa qualit que de la transparence des cots. Un dcret du 19 dcembre 2001 et les conventions annuelles signes entre le FRR et la CDC ont mis en uvre une conception extensive de la gestion administrative, puisque celle-ci comprend galement la conservation et la gestion des titres financiers. Ce choix a permis de ne pas crer une structure redondante avec des activits que la Caisse tait susceptible de prendre en charge. Le FRR compte ainsi 55 emplois dont 9 seulement sont des recrutements directs, les 46 autres tant des personnels de la Caisse mis disposition. Ce dimensionnement correspond la moyenne observe pour des organes similaires. Toutefois, ce dispositif a rendu le FRR tributaire du fonctionnement des services de la Caisse. Or les prestations de la direction des back office (DBO) se sont rvles dune qualit insuffisante, faisant courir un risque oprationnel non ngligeable au Fonds. Les contrles effectus par lagence comptable102 ont soulign que la traduction comptable des oprations tait frquemment errone, notamment pour les produits complexes (produits drivs ou swaps de
102
Le FRR, tablissement public administratif, est dot dun comptable public.
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COUR DES COMPTES
taux ). Un incident intervenu en 2009103 a entran le report de larrt des comptes semestriels par le conseil de surveillance. Mme si les contrles ncessaires pour en viter la rptition ont t mis en place, il a nanmoins rvl une fragilit en matire comptable et rend ncessaire un renforcement du contrle interne comptable de deuxime et troisime niveaux. En outre, lobjectif de matrise des cots, qui tait associ ladossement la CDC, na pas t rellement atteint. Les prestations de la Caisse en matire de conservation et administration des titres, qui ont reprsent 11,8 M en 2009, avec une prvision de 13,5 M en 2010, se situent, selon les rfrences des cabinets de conseil sollicits par le Fonds, entre 2,6 points de base et 0,6 points de base104 au dessus des moyennes constates pour des organismes similaires. Le FRR doit, de plus, payer la CDC des charges indirectes qui ont augment de 68 % entre 2004 et 2007. Ces charges mutualisables concernent des prestations rellement utilises par ltablissement comme les fluides ou lentretien des btiments et dautres qui ne le sont pas comme certains services de logistique. Les tutelles du FRR ont t conduites demander un plafonnement de ces charges indirectes mais il conviendrait qu lavenir, les bases de tarification des prestations de la CDC fussent clarifies. Limplantation immobilire du FRR, des locaux lous par la CDC et mis disposition du Fonds contre remboursement, doit, enfin, faire lobjet, dune rflexion rendue ncessaire par la revente du btiment par le bailleur actuel. Le cot total doccupation pour le FRR est aujourdhui lev en raison de son implantation dans lun des quartiers les plus chers de Paris.
3 - Une rflexion conduire sur le degr dexternalisation des

activits du FRR et sur son statut
La loi du 17 juillet 2001 a fait obligation au FRR de raliser ses investissements par lintermdiaire de socits mandataires. Ltablissement a donc slectionn, entre 2004 et 2005, 37 socits financires. Les mandataires sont, actuellement, au nombre de 41105, chiffre qui parat lev pour le niveau actuel des actifs et qui devra, en
311 anomalies non identifies par les quipes de la CDC et par celles du FRR ont t dcouvertes la suite dune interrogation dune socit de gestion. 104 Un point de base = un centime de %. 105 Les socits de gestion slectionnes sont, pour une part, des filiales des grandes banques franaises et europennes, et pour une part, des socits financires anglosaxonnes, notamment pour le portefeuille hors zone euro.
103
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tout tat de cause, tre rduit avec la transformation prvisible du portefeuille du Fonds. Celui-ci a retenu loption de mandats spcialiss dans lesquels chaque gestionnaire gre une classe dactifs, voire une sous classe dactifs, ce qui permet de suivre plus facilement lactivit des grants. Les commissions de gestion qui assurent la rmunration des grants reprsentent le poste de dpenses le plus important, 40 M106 environ en moyenne annuelle. Le cabinet de conseil qui a effectu des comparaisons, la demande du FRR, avec des fonds similaires, a chiffr le cot supplmentaire de lexternalisation de la gestion entre 1,8 et 2,5 points de base du montant des produits financiers, par rapport une gestion totalement internalise. Il a galement constat que les commissions de gestion verses par le FRR ntaient pas plus leves que la moyenne, niveau de prestations comparables. Toutefois, le FRR a privilgi jusqu la crise financire les mandats de gestion active sur les mandats de gestion passive hauteur de 60 % 70 % durant la priode, contre 49 % pour les fonds comparables. Cette option a t coteuse, les mandats actifs tant rmunrs hauteur de 18 points de base contre 3,6 points de base pour les mandats passifs. Le FRR a progressivement diminu, partir de 2009, la part de ses mandats de gestion active qui reprsentent encore nanmoins 40 % du portefeuille. Il commence seulement mettre en place des formules de rmunration des mandats avec une indexation des commissions de gestion sur la performance : en 2009, seuls 14 % des encours du FRR taient concerns. Si le Fonds garde une gestion externalise de ses actifs, il convient quil gnralise rapidement ce mode de rmunration. Toutefois, le nouveau contexte devrait conduire rexaminer les modes dintervention du FRR. Les solutions envisageables ncessitent, pour la plupart, une modification lgislative puisque la gestion dlgue comme le statut dtablissement public du Fonds rsultent des dispositions de la loi du 17 juillet 2001. Le FRR pourrait combiner un mode de gestion externalise, pour la partie de son portefeuille concerne par les actifs de performance , avec une gestion directe pour les produits moins exposs. Ce scnario prsenterait linconvnient de ne diminuer que faiblement le niveau des commissions financires tout en obligeant le FRR recruter pour grer efficacement son portefeuille obligataire.
106
Ce chiffre varie dune anne sur lautre en fonction de lampleur et de la composition du portefeuille. Il na t que de 30 M en 2009, en raison notamment de la baisse de la valeur des actifs du Fonds.
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COUR DES COMPTES
Une solution plus radicale consisterait internaliser totalement la gestion financire du FRR. Cette transformation de la mission confie au FRR aurait un cot : elle exigerait le recrutement de techniciens de la finance de bon niveau dont la rmunration serait ncessairement leve ; elle supposerait un enrichissement des outils informatiques. Ces cots supplmentaires ne devraient pas atteindre le montant de 40 M, niveau actuel des commissions financires. Si cette solution tait envisage, une modification du statut du Fonds devrait tre engage. Le choix de faire grer un portefeuille financier de plus de 30 Md dans le cadre dun tablissement public administratif tait dj discutable. Une gestion internalise ncessiterait une autonomie dans le recrutement des personnels, la dtermination des procdures et les orientations budgtaires, que ne possde pas le FRR. La transformation de celui-ci en socit anonyme pourrait tre tudie. Le problme principal rencontr pour la mise en uvre de cette hypothse serait probablement la difficult recruter des comptences dun niveau suffisant, dans le contexte dune extinction progressive du FRR. Une troisime solution consisterait confier la Caisse des dpts tout ou partie de la gestion financire des actifs concerns. La CDC pourrait, dans le cadre dune convention de services, grer lensemble du portefeuille ou, dans un premier temps, le seul portefeuille obligataire107, le FRR recourant quelques socits de gestion pour ses actions, notamment dans les pays mergents. Cette hypothse entranerait une modification de la gouvernance, le directeur gnral de la CDC ne devant plus alors continuer prsider le directoire pour viter toute situation de conflit dintrt.
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Le portefeuille du FRR pourrait tre gr par la direction des Fonds dpargne afin de sparer ces actifs de la gestion des activits propres de la CDC.
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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Dot par lEtat de montants trs infrieurs aux ambitions initiales, ayant perdu la totalit de ses produits financiers en dcembre 2008 et nayant toujours pas retrouv une rentabilit suprieure au cot pour lEtat de limmobilisation des dotations consenties depuis lorigine, le FRR court aujourdhui le risque de ne remplir aucune des fonctions qui avaient justifi sa cration. Le raccourcissement de son horizon de passif altre, en effet, ses chances de retrouver une performance satisfaisante. Par ailleurs, la fin programme du fonds pour 2024 supprime des ressources quil tait apparu ncessaire de prserver en raison des dficits prvisibles des rgimes de retraite aprs 2020. Le risque existe que la premire exprience de mise en rserve de ressources au service des rgimes de retraite, incarne par le FRR, soit un chec. Il peut cependant trouver les moyens de rester un instrument utile et flexible. Deux conditions sont ncessaires. Lune concerne la qualit de larbitrage entre la scurisation des actifs, ncessaire pour honorer les versements la CADES, et la capacit profiter des hausses ventuelles des marchs financiers. La deuxime dpend de lEtat. Sil maintient pour les annes ultrieures le parti quil a pris dans la loi de financement pour la scurit sociale pour 2011, il convient, tout le moins, dviter une hausse du montant ou une acclration des rythmes de versement la CADES qui ne pourraient quaggraver une situation dj compromise. Outre ces orientations gnrales, la Cour recommande de : - prserver, sagissant de lEtat, un cadre permettant au FRR de grer son portefeuille avec un horizon de passif stabilis ; - mettre ltude la possibilit, pour le FRR, de remettre en cause lobligation dexternaliser la gestion financire de son portefeuille et celle visant confier la Caisse des dpts tout ou partie de la gestion financire des actifs concerns ; - examiner les consquences de cette rorganisation sur le statut de ltablissement et sur ses modes de gouvernance ; - poursuivre lamlioration de la gestion interne, notamment en matire comptable.
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REPONSE CONJOINTE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE, DU MINISTRE DU TRAVAIL DE LEMPLOI ET DE LA SANTE ET DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Nous vous remercions de nous avoir transmis, par courrier en date du 10 dcembre dernier, le projet d'insertion sur le Fonds de rserve pour les retraites (FRR) destin figurer dans le rapport public annuel de la Cour. Ce projet appelle les remarques suivantes de notre part. 1/ L'analyse de la Cour nous semble souffrir de l'absence de lien opr entre la rorientation du fonds de rserve des retraites et la rforme des retraites. La loi de financement de la scurit sociale pour 2011 prvoit le transfert d'une partie des actifs du FRR la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) en vue de l'amortissement des dficits vieillesse du rgime gnral et du Fonds de solidarit vieillesse (FSV) des exercices 2011 2018. Ce choix ne peut tre apprhend hors du cadre plus gnral de la rforme des retraites. Loin de nuire la ralisation de rformes structurelles, 1'activation de la phase de versement du FRR a au contraire permis le bouclage financier d'une rforme permettant le retour l'quilibre des rgimes de retraite compter de 2018, contre un dficit annuel suprieur 40 Mds d'euros en l'absence de rforme. Aussi, il n'apparat pas opportun de prtendre que le rle du FRR est rduit celui de pourvoyeur annuel de ressources pour la CADES. Sa mission initiale n'est pas dnature : ses dcaissements contribuent bien la prennit des rgimes de retraite, et participent de l'quit intergnrationnelle en rduisant le cot de la dette pour les gnrations futures, dans 1'attente du retour 1'quilibre prvu en 2018 du systme de rpartition. L'utilisation ds prsent des actifs du Fonds est par ailleurs pleinement cohrente avec ce qui peut tre observ l'tranger. Dans les pays o existent des fonds ddis au financement des retraites, la mission de mise en rserve ne s'exerce qu' la condition que les rgimes soient en excdent. La situation franaise apparaissait originale en ce sens que le FRR continuait d'accumuler des rserves alors que les rgimes de retraite taient confronts des dficits importants depuis 2005.
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2/ Concernant les dcisions relatives l'allocation des actifs du Fonds Grce notamment une politique d'allocation relativement stable, le FRR peut afficher, depuis sa cration, une performance moyenne annuelle honorable au regard des conditions de march trs difficiles sur cette priode et des rsultats des autres acteurs comparables. Les critiques de la Cour relatives la qualit de la stratgie de gestion nous semblent ds lors assez largement infondes. Par exemple, plutt que de considrer les investissements en actions comme trop tardifs car se faisant un niveau de cours trop levs, il nous semble pertinent de louer la stabilit de la politique de gestion du FRR et l'absence d'-coups. Le maintien d'une part d'actifs de performance a ainsi permis d'absorber en 2009 une grande partie des pertes subies en 2008. Les critiques sur le manque de ractivit semblent quant elles assez marques alors que lallocation des actifs du Fonds a fait l'objet d'adaptations au cours de l'anne 2008, face aux dveloppements de la crise financire. Certes, ces mouvements peuvent parfois s'tre faits avec retard, mais cela traduit notre sens la difficult intrinsque d'anticipation des volutions de march, dans un contexte de crise exceptionnelle, plus que d'ventuels dfauts de gouvernance. Par ailleurs, la mention d'un engagement tatique insuffisant apparat contestable. Il convient en premier lieu de ne pas omettre qu'un choix politique fort a t fait au moment de la cration du FRR, celui de confier des responsabilits de gouvernance aux parlementaires et aux partenaires sociaux. Le rle de tutelle s'est inscrit dans le respect de ce cadre : une forte disponibilit des services des ministres conomiques, financiers et sociaux pour dialoguer avec le FRR et l'accompagner, et pour tre aux cts, et non pas en substitution, des parlementaires et des partenaires sociaux avec lesquels le lgislateur a partag la responsabilit du Fonds. Du reste, l'Etat tient souligner l'implication responsable des partenaires sociaux dans le pilotage stratgique du FRR et dans le fonctionnement de son conseil de surveillance. Par ailleurs, les critiques portant sur la prise de risque excessive qui rsulterait du manque de clart, jusqu'en 2010, des modalits de dcaissements du FRR n'apprhendent pas correctement la ralit. En effet, quelles que soient les modalits de dcaissements qui taient retenues compter de 2020, l'horizon d'investissement de long terme (suprieur 15 ans) justifiait la mise en place d'un portefeuille comportant une grande part d'actifs de performance. Enfin, l'utilisation anticipe des actifs du FRR n'est pas contradictoire avec l'obtention, au final, d'une performance annualise suprieure au taux de financement des administrations publiques sur la priode. Contrairement ce qui est indiqu dans le rapport de la Cour, il n'y aura aucune altration mcanique de la rentabilit du Fonds par les versements annuels la
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CADES, qui concourent au financement du systme de retraite dans le cadre des objectifs prciss par la loi pour le FRR. 3/ Concernant les modalits de gestion des actifs du FRR Les choix faits rcemment par le FRR, avec le soutien des tutelles, permettent d'ores et dj de rduire les cots associs la gestion active. Le Fonds a en effet entrepris de diminuer sensiblement la part des actifs confis des grants de mandats actifs. En outre, les modalits de versement des commissions de performance ont t revues afin de davantage encadrer les rsultats des gestionnaires : elles ne sont plus verses en intgralit en fin d'exercice, mais en plusieurs fois tout au long du mandat, pour tenir compte de la performance des gestionnaires dans la dure. Le FRR se rserve galement la possibilit de mettre fin sa collaboration avec un gestionnaire de mandat si les performances de celui-ci s'avrent dcevantes. Ces volutions ont permis de rduire les cots fixes de gestion de 40% entre 2007 et 2010, en profitant du faible niveau des frais de gestion passive (environ 2 points de base). Il convient par ailleurs de ne pas surestimer le gain budgtaire attendre d'une opration d'internalisation de la gestion. Au-del mme des recrutements organiser et des outils acqurir, l'abandon de toute externalisation ne devrait pas avoir pour effet d'teindre la totalit des frais de gestion financire observs aujourd'hui, et en particulier de limiter les cots induits supplmentaires aux 2 points de base mentionns ci-dessus. Confier la Caisse des dpts tout ou partie de la gestion financire des actifs concerns n'irait pas non plus ncessairement dans le sens d'une rduction des cots de gestion des actifs du FRR. Une telle activit gnrerait en effet des charges supplmentaires pour la Caisse, qu'elle devrait facturer au Fonds. En revanche, nous partageons les prconisations de la Cour quant la clarification des prestations de gestion administrative confie la Caisse des dpts et Consignations, notamment par 1'apport de prcisions sur les bases de tarification des diffrentes prestations. Cela semblerait d'autant plus utile si les prestations de la CDC en matire de conservation et d'administration des titres se situaient, comme l'indique la Cour, au-dessus des moyennes constates pour des organismes similaires.
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REPONSE DU PRESIDENT DU DIRECTOIRE DU FRR
Le projet dinsertion au rapport public annuel de la Cour des comptes relatif au bilan et aux perspectives de la gestion du Fonds de rserve pour les retraites (FRR) appelle de ma part les observations suivantes. Bilan de la gestion du FRR Lapprciation porte par la Cour sur la gestion financire du FRR mrite dtre nuance plusieurs titres. 1.1. Le caractre central de lhorizon dinvestissement de long terme La performance annualise nette de frais slve, pour la priode comprise entre juin 2004 et la fin de lanne 2010, 3,1% alors que le cot des emprunts de lEtat a reprsent en moyenne 3,45%. Ce constat objectif ne peut lui seul conduire qualifier la gestion financire de dcevante. Une dure de 6 ans comprenant une priode de monte en charge et une crise financire majeure108 est trop courte pour qualifier la performance dun investisseur de long terme disposant, au moment o il a labor ses diffrentes allocations stratgiques, dun horizon dinvestissement de plus de 30 ans. La Cour nignore pas cette ralit dans son rapport mais je considre quil sagit dun point central. 1.2. La part relative des actifs de performance En labsence de passif fix par lEtat, le Directoire a pris linitiative den dfinir un ds 2003109. Le Conseil de surveillance110 a approuv lunanimit, y compris par les reprsentants de lEtat, ces hypothses de passif financier et dhorizon dinvestissement. Sur la base de ces lments, techniques indispensables, les travaux doptimisation financire raliss par les services du FRR ont conduit dfinir trois allocations dactifs successives accordant une part majoritaire aux actions et, plus gnralement, aux actifs les plus susceptibles dapporter une performance long terme. Cette forte exposition aux actifs comportant un niveau lev de risque de march ne rsulte donc pas dune inclination des dirigeants du FRR prendre des risques mais de la mise en uvre dun mode de gestion trs classique dans le champ de la gestion dactifs et cohrent avec le passif de long terme dfini par les instances du FRR.
La plus grave depuis celle de 1929 en termes dimpact sur les marchs boursiers. Le passif arrt en 2003 reprsentait 11 versements annuels entre 2020 et 2030. Celui-ci a t allong en 2006 21 versements entre 2020 et 2040, puis confirm en 2009 110 La loi charge le Conseil de surveillance de dfinir les orientations gnrales de la politique de placement du FRR.
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1.3. La longueur du processus dinvestissement initial Les remarques portant sur la lenteur du processus dinvestissement initial ne tiennent pas compte de limportance cruciale que revtait lorganisation du premier appel doffres lanc par le FRR et de son ampleur. Cet appel doffres, qui tait le plus important jamais ralis en une seule fois dans le monde de la gestion financire, portait sur un montant dactifs de 16 milliards deuros et la dlgation de 38 mandats. Il a suscit une grande visibilit internationale et un intrt exceptionnel de la part des socits de gestion111. La diversit des classes dactifs concernes, la spcificit du cadre juridique qui tait le sien (code des marchs publics franais) par rapport aux usages de lindustrie financire et les risques oprationnels lourds qui caractrisent la conduite de ce type de processus mritaient une gestion mticuleuse de cette premire vague dinvestissement. Pour parfaire la bonne comprhension des enjeux de cet appel doffres, jajoute que les choix techniques raliss par le FRR (structures de portefeuille uniquement fonde sur des mandats spcialiss, recours un gestionnaire de transition, mandat confi un gestionnaire chapeau 112 pour mettre en uvre les dcisions dallocation tactique du Directoire, importance confre aux aspects oprationnels dans la gestion des mandats) ont constitu des innovations reconnues tant en France que sur le plan international. Compte-tenu de ces lments objectifs, le dlai de droulement du processus de 11 mois (entre fin juillet 2003 et fin juin 2004) est parfaitement normal. A titre de comparaison, lappel doffres ralis par le Fonds de rserve irlandais, 18 mois auparavant, stait galement droul sur 11 mois alors mme quil ne portait que sur 7 classes dactifs (12 pour le FRR) et sur 15 mandats (38 pour le FRR). Dans le sillage de cette opration de slection des gestionnaires, le FRR a organis la monte en charge des investissements vers les poids dactifs de lallocation stratgique dfinie par le CS. Ces investissements se sont tals sur environ une anne dans le but de lisser les points dentre et damoindrir les cots de transactions.113 Mme sil est exact que cette anne de monte en charge a pu reprsenter un cot dopportunit dans un contexte de marchs actions trs haussiers, il faut relativiser ce cot virtuel. En premier il aurait t techniquement trs difficile daller plus vite (ncessit douverture de comptes avec les gestionnaires, de dlais investissements nimpactant pas trop les marchs, etc.). Mais surtout un investissement ralis sans dlai aurait constitu un pari trs fort sur une
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300 dossiers en premire phase de slection des candidats. Gestionnaire dit Overlay 113 Fn fvrier 2005 par exemple le fonds avait un actif de 19,6 Md et tait investi 40% en actions pour une cible finale 55%.
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situation de march un moment donn, contradictoire une fois encore avec la perspective de long terme du FRR qui requiert un lissage des points dentre. Malgr cela, le FRR avait recherch les voies et moyens dune exposition plus rapide aux marchs action travers un dispositif de type optionnel. Cette perspective, prsente aux administrations de tutelle et au Conseil de surveillance, a toutefois t abandonne car les rgles lgislatives et rglementaires qui encadrent les modalits dinvestissement du FRR ne lui permettaient pas, mme dans lattente de la conclusion de lappel doffres, de grer directement des instruments financiers. Le FRR a donc bien optimis les dlais et modalits dinvestissement dans le cadre juridique qui lui tait impos aprs avoir explor toutes les solutions financirement possibles. Ce rsultat est porter au crdit dune organisation nouvelle dont ctait la premire exprience en la matire. 1.4. La gestion de la crise financire La Cour considre que le FRR a fait montre dune ractivit insuffisante pendant la crise. Cette apprciation doit tre replace dans son contexte. Il convient tout dabord de souligner que le droulement de la crise na pas t linaire et que les points hauts des marchs ont t enregistrs la fin de lanne 2007 tandis quun fort rebond sest manifest au cours des mois davril et mai 2008. En outre, les responsables gouvernementaux, les banquiers centraux et les dirigeants des organisations financires internationales sattachaient dlivrer des messages rassurants. A titre dillustration, il convient de rappeler que la Banque centrale europenne avait relev son taux dintrt directeur de 25 points de base le 1er juillet 2008 par crainte dune reprise de linflation. Par ailleurs, tous les modles de calcul des risques financiers ont sous-estim les risques car ils fournissent, par construction, des rsultats lintrieur dun intervalle de confiance (le plus souvent de 95%) qui relativise les risques extrmes114. Enfin, le Conseil de surveillance du FRR a constamment affirm lidentit dinvestisseur de long terme du FRR. Cela la conduit prendre
A la lumire de ce constat, le Directoire considre quil convient dsormais de complter les informations fournies par ces outils par des scenarii dits de stress (impact de linflation, de la dflation ou de violents mouvements de change sur la valeur du portefeuille par exemple). Cette orientation a t mise en uvre pour dfinir la nouvelle allocation stratgique en dcembre 2010.
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clairement position, ds la premire allocation dactifs, sur la diffrence de nature entre le risque de long terme et le risque de court terme. A long terme, le Conseil a adopt des allocations stratgiques prsentant certes des niveaux levs dactions mais construites sur la base dindicateurs long terme garantissant que le capital serait prserv dans la plupart des ventualits dfavorables (99% des cas). En ce qui concerne le court terme, le Conseil a dcid dassumer explicitement lventualit de pertes importantes sans juger opportun de mettre en place des dispositifs de couverture du portefeuille qui auraient eu un cot non ngligeable et auraient galement pes sur la performance. Ainsi, le FRR sest toujours positionn comme un investisseur de long terme qui ne devait pas avoir un comportement suiviste dans sa politique dinvestissement mais qui, au contraire, devait reprsenter un ple de stabilit et une source de financement long terme de lconomie. De fait, au plus profond de la crise, en mars 2009, la performance annualise du FRR tait ngative115 (-2,1%) alors quelle est aujourdhui positive hauteur de 3% en raison dun mouvement de retour vers la moyenne de long terme des valorisations de march. De mme, le montant des actifs, qui tait de moins de 25 milliards deuros en mars 2009, slve dsormais prs de 37 milliards deuros. Compte-tenu dun montant dabondements de 3,5 milliards deuros pendant ces deux dernires annes, la performance du FRR a permis de regagner 8,5 milliards. 1.5 Le choix entre gestion active et gestion passive La Cour soulve bon droit la question des mrites respectifs de la gestion active et de la gestion passive. Il sagit dun point trs important et complexe qui mrite que lon prenne en compte lensemble des paramtres de choix entre ces deux approches de la gestion. Le FRR a mis en uvre deux grandes catgories de gestion active dont le bilan densemble est trs positif. Dune part, la gestion tactique interne ralise dans le cadre du mandat Overlay entre septembre 2005 et novembre 2008 sest traduite par un gain net de frais de 705 millions deuros (soit 79 points de base par an). Dautre part, les mandats de gestion active ont permis de dgager une surperformance cumule nette de frais de 145 millions deuros la fin du troisime trimestre 2010.
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A titre dillustration, lindice CAC 40 avait cette date subi une baisse de -59% depuis son point haut.
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Ce second aspect de la gestion active peut sembler plus modeste, mais il a apport une contribution lamlioration de la performance nette de frais du FRR. Ce constat conduit relativiser la critique du cot lev de la gestion active. Pour faire une juste apprciation des mrites respectifs des deux grands types de gestion des mandats, il importe en effet de prendre en compte les lments suivants : la gestion active est effectivement plus coteuse que la gestion passive en termes de commissions de gestion financire et la performance des grants est ingale. Toutefois, dans un contexte de forte volatilit des marchs, la capacit de raction des grants peut apporter un surcrot de performance non ngligeable ; La gestion passive est moins coteuse en termes de commissions de gestion, mais plus coteuse en termes de cots de transaction et de conservation (plus grand nombre de titres en portefeuille et nombre lev de mouvements dachat et de vente en raison des fluctuations des marchs). Audel de la question des cots, force est de constater que la plupart des indices sont dfinis sur la base de la capitalisation boursire des titres et suivent la tendance des marchs (achats de titres la hausse et vente de titres la baisse). Les portefeuilles passifs sont donc grs sans diagnostic ni analyse des titres en portefeuille, du contexte macro conomique ou du niveau de risque absolu. Ds lors, les deux approches comportent des risques de nature trs diffrente. Compte-tenu de ces lments de rflexion, le FRR a adapt ses processus de gestion pour : - conserver une place significative bien que minoritaire (entre 40 et 45% du total des actifs grs contre 70% en 2004) aux mandats de gestion active compte-tenu de leur intrt en termes de gestion des risques de march et de performance ; - gnraliser les modes de rmunration la performance pluriannuelle dans le cadre de ce type de mandat ; - faire le choix, dans un certain nombre de cas, dindices qui ne soient plus fonds sur la capitalisation boursire des titres mais sur des critres fondamentaux. * Le FRR a ainsi mis en uvre une politique dinvestissement cohrente avec son statut dinvestisseur de long terme sans prendre de risques excessifs. Sa performance a t affecte par une crise financire dune dimension exceptionnelle. Pourtant, mme aprs cette crise majeure, le FRR
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a dgag un surplus de valeur de 4,8 milliards deuros en 6 ans116 par rapport au montant des abondements reus. Sa performance annualise depuis mi- 2004 (3,1% date du 7 janvier 2011) se situe un niveau tout fait comparable avec celles de ses pairs trangers qui ont eu la mme politique dinvestissement. Enfin, comme la Cour la soulign, le FRR a investi largent public qui lui a t confi dans des instruments financiers classiques sans jamais sexposer des produits financiers dont il naurait pas t en mesure dvaluer les perspectives de rendement et les risques associs. * Perspectives dvolution dans le nouveau contexte cr par la rforme des retraites 2.1. Le changement de nature rsultant de la rforme des retraites Le FRR est dsormais dot dun passif clair : 14 versements annuels de 2,1 milliards deuros la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES) entre 2011 et 2024 auxquels sajoute le versement la Caisse nationale dassurance vieillesse (CNAV) en 2020 de la quote-part (3,060 milliards deuros augmente dune participation aux rsultats de la gestion financire) de la soulte de la caisse nationale des industries lectriques et gazires (CNIEG). Le FRR a un horizon de gestion de 14 ans qui doit permettre de satisfaire la double exigence pose par les pouvoirs publics dassurer la scurit du versement des passifs et la recherche dune performance additionnelle grce une part encore significative dactifs de performance. Le Directoire du FRR partage pleinement lanalyse de la Cour concluant la ncessit de stabiliser cet horizon dinvestissement et le montant des versements oprer auprs de la CADES. Cette ncessit conditionne la fois la gestion scurise des passifs et lesprance de performance du FRR. Dans le nouveau contexte cr par la rforme des retraites, la gestion financire est dabord et avant tout dirige par le passif. La prise de risques ncessaire la recherche de la performance doit ds lors tre trs prcisment encadre. Cest pourquoi, le critre principal de suivi et de gestion du risque financier sera le ratio de financement qui exprime le rapport entre la valeur de march des actifs et la valeur actualise des passifs. Lexigence de scurit psera trs logiquement sur la performance globale du portefeuille. Cest pourquoi lesprance de rendement additionnel
Dont 850 millions deuros rsultant de la gestion tactique mise en uvre au sein du FRR et de la performance nette des mandats de gestion active, soit 18% de la performance totale du FRR.
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reposera dsormais principalement sur les actifs de performance qui, au dmarrage de la nouvelle gestion, reprsentent 39% du portefeuille. Parmi les investisseurs institutionnels, ce niveau est important et reprsente donc un enjeu majeur de gestion financire. 2.2. La nouvelle allocation stratgique adopte par le Conseil de surveillance le 13 dcembre 2010. Ds le mois de juillet, le Conseil de surveillance avait dcid de diminuer le niveau dexposition du portefeuille du FRR au risque de march en abaissant la part des actifs de performance de 53% 40% du total des actifs. Compte-tenu de la bonne performance des marchs actions depuis lt dernier, cette part a augment pour atteindre 43% au mois de novembre avant dtre ramene 40% aprs ladoption du PLFSS fin novembre. La nouvelle allocation stratgique adopte par le Conseil de surveillance, sur proposition du Directoire, le 13 dcembre 2010 sinscrit dans la perspective dune gestion globale des risques du portefeuille. En premier lieu, le FRR a fait le choix dinvestir dans des actifs obligataires diversifis (Obligations assimilables du Trsor, autres obligations gouvernementales des pays dvelopps et obligations dentreprises bien notes) hauteur de 61% de son portefeuille pour couvrir rapidement 83% de la valeur actualise des passifs. Lventualit dadosser demble la totalit des passifs en investissant dans des obligations gouvernementales notes AAA a t carte par le Conseil de surveillance compte-tenu du prix trs lev dacquisition de ces obligations. En second lieu, le FRR investira dans des actifs de performance trs diversifis (actions, obligations gouvernementales des pays mergents, obligations haut rendement, matires premires non agricoles, immobilier cot). Les investissements reprsentatifs dune exposition la croissance conomique des pays mergents seront renforcs (un tiers du total hors matires premires et hors immobilier) : ils seront eux-mmes diversifis (obligations gouvernementales, actions de socits des pays mergents et, pour une part substantielle, actions de socits des pays dvelopps dont les perspectives de rentabilit dpendent de la croissance de ces pays). Enfin, la mesure et la gestion des risques financiers ont fait lobjet dune attention soutenue. Un stress test trs exigeant a tout dabord t appliqu pour dfinir le poids de dpart des grandes classes dactifs au sein du portefeuille. Ce stress test retient une hypothse de baisse de la valeur de la poche de performance de 66%117, soit un niveau suprieur celui observ pendant la crise.
117 Dont 45% au titre des marchs actions (pour les socits dassurance, le rgulateur a retenu une hypothse de baisse de 39% de ces marchs) et 21% au titre du risque
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Le ratio de financement, qui permet de mesurer la capacit honorer les engagements figurant au passif partir de la valeur des actifs, aujourdhui de 137%, serait de 104% aprs lapplication du scnario extrme reprsent par ce stress test sur la valeur des actifs. 2.3. Les points damlioration de la gestion La Cour a exprim des observations sur la gouvernance et sur la gestion administrative du FRR. Elle a galement propos dengager une rflexion sur le degr dexternalisation de la gestion et le statut de ltablissement. Le Directoire concentrera ses observations sur les deux premiers points et se limitera quelques remarques factuelles sur le troisime qui relve davantage de la responsabilit de lEtat. La gouvernance La Cour estime que la cration du comit stratgie investissement (CSI) a entran un nouvel quilibre entre le Conseil de surveillance et le Directoire, et donc un risque potentiel de dilution des responsabilits. Avant la cration de cette instance consultative, le Conseil de surveillance avait pris position sur la gestion des risques extrmes en assumant, ds 2003, lventualit de pertes importantes court terme dans le cadre de la dfinition des orientations gnrales de la politique de placement. Cr en 2009, le CSI a rpondu une demande, partage par le Conseil de surveillance et le Directoire, damlioration du dialogue entre les instances de gouvernance. La prsence de deux experts reconnus a contribu cette amlioration. Il sagit donc dun enrichissement de la qualit du processus de dcision et non dune confusion des responsabilits. Le Directoire a jug au contraire quil tait enrichissant pour lui de soumettre ses analyses techniques aux regards croiss du Conseil de Surveillance et dexperts financiers. Il a toujours t acquis que le Directoire tait responsable en dernier ressort de la mise en uvre de lallocation stratgique. Dans le cadre de la nouvelle allocation stratgique arrte le 13 dcembre 2010, le rle du CSI a au demeurant t prcis. Il se runira deux fois par an titre obligatoire et continuera dmettre un avis sur les propositions dallocations stratgiques. Il se runira galement dans deux hypothses : - diffrents niveaux de seuils de baisse du ratio de financement pour formuler un avis sur les mesures correctives envisages par le Directoire ;
obligataire, ce qui revient considrer une situation de baisse simultane de tous les marchs.
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- diffrents niveaux de seuils de hausse du ratio de financement afin de formuler un avis sur les propositions de cristallisation dune partie des gains financiers constats. La gestion administrative La qualit des prestations A titre liminaire, je tiens souligner que la prestation de gestion administrative confie la Caisse des dpts par le lgislateur a permis dassurer un fonctionnement satisfaisant des domaines qui relvent de cette gestion. En outre, les comptes annuels du FRR ont toujours t certifis sans rserve et les rapports dtaills des commissaires aux comptes retracent les diffrentes tapes de la construction progressive du dispositif de contrle interne comptable. Lincident oprationnel intervenu lors des travaux darrt des comptes de juin 2009118 a sensiblement retard la parution de ces comptes intermdiaires donnant lieu un rapport dexamen limit. Un plan dactions a t engag ds la fin du 3me trimestre 2009 afin damliorer la qualit de la prestation servie par la Direction des Back Offices de la Caisse des Dpts (DBO) au FRR. A cette fin, le Directoire et la DBO ont labor un contrat de service (SLA119) destin clarifier la chane de contrles de la DBO et du FRR, dune part, et de mesurer la qualit des prestations de la DBO au travers dindicateurs talonns par rapport aux pratiques de marchs, dautre part. Une premire version du contrat de service, abordant les processus les plus sensibles, a t produite pour la fin de lanne 2009. Le SLA a t actualis fin juin 2010 et les indicateurs de qualit font dsormais lobjet dune revue rgulire chaque trimestre lors des runions du Comit de pilotage FRR-DBO. Le FRR a poursuivi la dmarche de contrle interne comptable quil avait engage afin de renforcer larticulation des contrles raliss par lensemble des acteurs - DBO, DIC120, Middle-office et agence comptable et de concentrer ainsi les ressources sur les contrles les plus pertinents en termes de gestion des risques oprationnels.
Incident limit la comptabilisation de SWAPS : le caractre trs contingent de cet incident ne peut conduire considrer que la traduction comptable des oprations tait frquemment errone comme cela est crit dans le 3me paragraphe du point 2 du projet dinsertion. 119 SLA - Service Level Agreement
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Direction des Investissements et de la Comptabilit de la direction des retraites : prestation CDC
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Enfin, le FRR a demand tre troitement associ aux volutions touchant les systmes dinformation de la DBO afin dtre mme den apprcier les consquences sur le dispositif de traitement et de contrles de ses oprations. Les commissaires aux comptes ont rgulirement indiqu, dans leurs rapports mis sur larrt des comptes de lexercice 2009 et sur lexamen limit des comptes du premier semestre 2010, que la trajectoire et le rythme de droulement du plan dactions visant fiabiliser le processus darrt des comptes du Fonds rpondait leurs attentes, en particulier sagissant de la mise en uvre du contrat de service sign entre le FRR et la DBO. Les cots Sagissant des cots du FRR et, plus particulirement des cots de la prestation de gestion administrative assure par la CDC, je souhaite apporter quatre prcisions complmentaires : - les cots du FRR reprsentent en moyenne chaque anne moins de 0,19% (19 points de base) du montant des actifs grs. Cette approche des cots, classique dans le secteur de la gestion financire, sest mme situe en-de de ce niveau ces deux dernires annes : 15,6 points de base en 2009 et 16,2 points de base en 2010. Les cots globaux des prestations de conservation et dadministration de titres rendues par la DBO et son sous-traitant CACEIS demeurent plus levs que le benchmark, mais les cots unitaires ont observ un mouvement de baisse. La poursuite de cette baisse des cots, exprims en points de base, constitue un objectif de la convention dobjectifs, de moyens et de performance (COMP) conclue entre le FRR et la CDC. La progression de 68% des charges indirectes factures au FRR entre 2004 et 2007 est, pour partie, mettre en relation avec laugmentation concomitante des charges directes (frais informatiques, de personnel, frais gnraux directs) sur une priode correspondant la forte monte en charge de lactivit oprationnelle du FRR (activation des mandats de gestion, consolidation des activits oprationnelles). Le FRR et les administrations de tutelle ont demand la CDC de plafonner ces charges mutualisables en maintenant constant, 17%, le ratio Charges indirectes / charges directes . Ce niveau est stable depuis 2004. Force est de rappeler que le cadre juridique rsultant de larticle R 135-28 du code de la scurit sociale prvoit que la Caisse des dpts et consignations peroit des frais de gestion hauteur des dpenses exposes pour lexercice de la mission quelle assure conformment larticle R 13524 (article dfinissant le primtre de la gestion administrative). Ces frais sont la charge du Fonds . Ce cadre juridique dfini par les pouvoirs publics nest donc pas celui dune relation client-fournisseur classique. Le Directoire a toutefois considr quil tait indispensable de mettre en uvre
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une dmarche qui, en pratique, sinspire dune telle relation pour rendre la gestion du FRR plus efficace, plus efficiente et plus conome. Je souhaite galement apporter un clairage complmentaire la Cour sur la ralit des cots immobiliers. Le loyer factur par la Caisse des dpts au FRR est trs infrieur la moyenne du 7me arrondissement. En 2009, il slevait 281 euros par mtre carr contre une moyenne, hors taxes, de 500 euros par mtre carr pour le 7me arrondissement. Le tableau suivant rend compte des montants effectivement facturs et pays par le FRR au cours des exercices 2007 2009 : Rel 2007 m Charges directes : - Loyers - Charges immobilires Loyers / m Charges indirectes : - Immobilier, logistique TOTAL Cot immobilier complet / m 874 408 417 249 852 467 267 917 926 186 1 060 Rel 2008 874 362 292 256 822 414 226 630 845 744 968 Rel 2009 882 247 898 252 691 281 256 445 757 034 858
La baisse tendancielle des charges immobilires tient essentiellement aux faits suivants : Le FRR a fait un effort sur le volet immobilier, en gagnant en efficacit damnagement (2 personnes par bureaux compter de 2008 ; cration de plusieurs open spaces ). En outre, ces 4 dernires annes, la surface de bureaux et de salles de runions a t stabilise autour de 880 m2 malgr la croissance des effectifs jusqu 2009 ; De son ct, la CDC a progressivement rduit la part de son parc immobilier constitue de surfaces loues dans le 7me arrondissement. Ds lors, le montant de la facturation des surfaces occupes par les services de la CDC et par le FRR, qui fait masse des locaux dont la CDC est propritaire et des locaux quelle loue avant den rpartir la charge due proportion de la surface occupe par chacun dentre eux, a diminu. Le FRR a ainsi commenc bnficier de cet effet de mutualisation des charges, dont les consquences apparatront pleinement dans les chiffres 2010 et 2011. Les charges immobilires indirectes sont quant elles restes stables sur la priode. Le dcalage entre ces chiffres, qui correspondent aux charges acquittes par le FRR et les cots apparaissant dans les comptes rsulte du
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COUR DES COMPTES
fait que ces derniers intgrent des provisions pour charges payer suprieures la ralit des cots constats dans un dlai dun deux ans. Dans la mesure o le bail correspondant limmeuble occup actuellement par le FRR arrive chance le 30 juin 2012, une premire tude a t ralise au cours du premier semestre 2010 mais le dossier a t provisoirement mis en sommeil dans lattente de la publication de la loi de financement de la scurit sociale pour 2011. La dcision relative la nouvelle localisation des services du FRR sera prise courant 2011. Lexternalisation de la gestion et le statut du FRR A loccasion de la rforme des retraites, les pouvoirs publics nont pas entendu modifier la gouvernance du FRR ni faire voluer les modalits de sa gestion. Le constat effectu par la Cour sur les cots de la gestion dlgu est exact mais nest pas propre au FRR. En outre, les services du FRR ont fait montre dun grand professionnalisme en matire dorganisation des appels doffres et de slection de grants. Ce savoir faire permettra, au cours de lanne 2011, de procder limportant mouvement de redfinition du portefeuille rsultant de lallocation stratgique. Indpendamment de lapprciation susceptible dtre porte sur les mrites respectifs de la gestion directe et de la gestion dlgue, un changement complet de mode de gestion dans ce contexte aurait sans doute t prmatur.
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DE SURVEILLANCE DU FRR La priode de temps - six ans - est manifestement trop courte pour pouvoir juger - ft - ce titre intermdiaire - de la qualit de la gestion d'un investisseur de long terme dont l'horizon Initial tait de plus de 30 ans et reste, mme aprs la rforme dcide en 2010, suprieur 20 ans. Si les rsultats constats ce jour ne peuvent videmment tre qualifis de satisfaisants dans l'absolu ils n'en sont pas moins proches du cot de la ressource (3,1% de performance annualise nette de frais fin 2010 contre 3,45%) et ce, au lendemain de la crise financire la plus grave qui ait affect les marchs depuis 80 ans. La Cour souligne la ncessit pour l'Etat de prserver un cadre permettant au FRR de grer son portefeuille avec un horizon de passif stabilis. Il s'agit l en effet d'un lment dterminant pour l'avenir. Cette stabilit dans la dfinition du passif qui vient d'tre fix par le lgislateur est une condition indispensable pour que la collectivit nationale puisse bnficier des fruits d'une gestion de long terme et que le FRR dgage ln fine, travers la nouvelle allocation stratgique arrte en dcembre 2010, un niveau de performance financier satisfaisant.
Deuxime partie
Politiques publiques
Lanalyse des rsultats des politiques publiques, cest--dire lapprciation de leur efficience et de leur efficacit, sinscrit dans une pratique ancienne des juridictions financires. Elle donne une dimension nouvelle aux contrles de rgularit et de la gestion, effectus par la Cour, qui sest adapte ainsi aux modalits dintervention de lEtat. En effet, la bonne conduite des politiques publiques met en uvre des modalits dintervention multiples, lchelon central comme aux niveaux dconcentrs, rendant ncessaire une apprhension globale des problmatiques. Elle permet de mieux clairer la reprsentation nationale et de mieux rpondre aux attentes des citoyens. Trois domaines sont examins successivement : le champ social (chapitre I), celui de lconomie (chapitre II) et lenseignement suprieur et de la recherche (chapitre III). Sy ajoute une analyse territoriale, consacre aux dpartements doutre-mer (chapitre IV).
Chapitre I
Lemploi et la sant
Le systme franais dindemnisation du chmage partiel : un outil insuffisamment utilis

_____________________ PRESENTATION ____________________ Le chmage partiel est une mesure damnagement du temps de travail permettant un employeur, en cas de baisse temporaire de son activit, de suspendre, sans les rompre, les contrats de travail conclus avec ses salaris. Partiellement ou totalement finance par les pouvoirs publics (lEtat ou lassurance chmage, selon les pays), son indemnisation a pour double objet dinciter les employeurs ne pas recourir aux licenciements conomiques en cas de difficults conjoncturelles et de garantir un revenu suffisant aux salaris concerns. En France, la dpense publique consacre cette politique a t de lordre de 610 M en 2009. Cr dans notre pays en 1918, le chmage partiel y tait pratiquement tomb en dsutude depuis le dbut des annes 2000. Il a retrouv une actualit lors de la crise qui a clat lautomne 2008. La plupart des pays europens ont alors, comme la France, cherch fortement mobiliser les dispositifs de chmage partiel, soit quils aient pu sappuyer sur une mesure existante (cas de la France, mais aussi de lAllemagne, de lItalie ou de la Belgique), soit quils aient alors institu un rgime dindemnisation spcifique (aux Pays-Bas, ainsi que dans les plupart des pays dEurope centrale et orientale). Parmi les pays dEurope continentale, la France sest singularise, toutefois, par un recours relativement limit au chmage partiel, alors mme que les pouvoirs publics entendaient le promouvoir comme lun des principaux instruments de rponse la crise. En 2009, les dpenses affectes ce dispositif ont ainsi t en France dix fois moindres quen Allemagne, o elles se sont leves environ 6 Md.
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COUR DES COMPTES
Lenqute de la Cour, fonde largement sur une dmarche de comparaison internationale (notamment avec lAllemagne, lItalie et la Belgique), a eu pour objet danalyser les causes et dvaluer lincidence de cette moindre mobilisation du chmage partiel en France. Il en ressort trois explications : dune part, les dlais ncessits par la ractivation et la modernisation du rgime ; dautre part, lvolution de la rglementation du march du travail et les mutations de lconomie ; enfin, le fait que le rgime y est moins attractif que pour les entreprises de nombreux pays trangers. Quant aux consquences, les retombes en termes de maintien dans lemploi ont t modestes, et lutilisation des priodes de chmage partiel des fins de formation des salaris, difficile mettre en uvre, est reste marginale.
I - La ractivation dun systme tomb en dsutude

A - Un instrument ancien de la politique de lemploi
La rduction dactivit au-dessous de la dure lgale du travail permise par le chmage partiel peut porter sur une partie des horaires de travail ou sur la totalit de la dure du travail pendant une priode donne - on parle alors de chmage partiel total . Depuis la fin des annes 1960, le rgime dindemnisation repose sur limbrication, relativement complexe, dun ensemble dallocations trois tages et dune exonration de cotisations sociales couple avec une rduction de CSG et de CRDS. Plus prcisment, il comprend : - l allocation spcifique de chmage partiel , verse au salari par lemployeur puis rembourse ce dernier par lEtat : dfinie par voie rglementaire, elle est forfaitaire jusquen 2008, son taux horaire slevait 2,13 pour les entreprises de plus de 250 salaris et 2,43 pour les autres (soit, dans les deux cas, moins de 30% du SMIC horaire) ; l indemnit complmentaire , verse et supporte par lemployeur : fixe par voie daccord collectif, elle se monte la diffrence entre lindemnisation totale garantie par les textes conventionnels et l allocation spcifique ;
LE SYSTEME FRANAIS DINDEMNISATION DU CHOMAGE PARTIEL : UN OUTIL INSUFFISAMMENT UTILISE 159
l allocation forfaitaire , acquitte par lEtat lorsque ce dernier passe avec un employeur une convention dactivit partielle : elle correspond la prise en charge partielle ou totale par lEtat de lindemnit complmentaire mentionne ci-dessus ; enfin, ne reprsentant pas un salaire, les indemnits de chmage partiel sont exonres de cotisations sociales et soumises un taux rduit de CSG et de CRDS. Limportance de ces aides justifie un rgime dautorisation pralable du recours au chmage partiel. Pour dlivrer cette autorisation, les services de lEtat concerns121 sont chargs de vrifier que la rduction dactivit a un caractre la fois temporaire et exceptionnel. Conu comme un instrument de sauvegarde de lemploi dans des phases de difficults conjoncturelles, le systme franais de chmage partiel na en effet pas vocation sappliquer des situations de sous-activit rcurrente prsentant un caractre structurel. Il en va diffremment en Allemagne et en Italie, o des dispositifs diffrencis distinguent les situations o le chmage partiel est saisonnier, structurel ou simplement conjoncturel.
B - Un quasi-abandon au dbut des annes 2000

Gel partir du dbut des annes 2000, dans ses taux et ses principales modalits, le rgime franais de chmage partiel est progressivement devenu obsolte. Ainsi, l allocation spcifique verse par lEtat, qui quivalait 35% du SMIC horaire brut en 2001, nen reprsentait plus que 27% en 2007, soit un niveau peu attractif pour les employeurs qui incombait une partie croissante de lindemnisation des salaris. Sagissant des indemnits verses aux salaris, le minimum conventionnel en vigueur en 2008 tait rest inchang depuis 1993 ; infrieur 50 % du SMIC horaire brut, il ntait en pratique plus applicable. Laiss en jachre, le rgime a vu son utilisation se rduire fortement aprs 2000 : 0,65 million dheures avaient t indemnises en 2005 contre 5,8 millions en 1996. Encore ces heures avaient-elles t majoritairement mobilises par des secteurs en surcapacit ou en dclin, dans lesquels le recours au chmage partiel na pas toujours correspondu des motifs strictement conjoncturels (textile, automobile, mtallurgie). Au total, la France a abord la crise de 2008 avec un systme de chmage
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Les directions rgionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE).
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COUR DES COMPTES
partiel qui avait cess depuis plusieurs annes dtre un outil de premier rang de la politique de lemploi.
C - La rnovation engage fin 2008

Face la baisse brutale de lactivit constate partir de lautomne 2008, les pouvoirs publics ont ractiv le rgime du chmage partiel, dabord en modernisant le dispositif traditionnel, puis en crant, pour la dure de la crise, un volet supplmentaire dit d activit partielle de longue dure (APLD).
1 - La modernisation du chmage partiel classique

Ds novembre 2008, une circulaire donne instruction aux services de lEtat chargs de lapplication des mesures de chmage partiel den ouvrir le champ dapplication en interprtant largement les circonstances exceptionnelles et temporaires qui, seules, permettent, selon la rglementation en vigueur, dautoriser un employeur y recourir. En pratique, laccs au dispositif a t ouvert lensemble des entreprises, y compris celles en redressement judiciaire, ce qui avait toujours t exclu jusqualors. La loi du 24 novembre 2009 relative lorientation et la formation professionnelle tout au long de la vie parachve cet assouplissement des conditions dligibilit en permettant aux entreprises de placer leurs salaris en chmage partiel par roulement , et non plus de faon collective et simultane comme cela tait le cas auparavant, lobjectif essentiel tant de dvelopper le recours au chmage partiel dans le secteur des services et chez les PME. Paralllement, la dure et le montant de lindemnisation sont revus la hausse. La dure dindemnisation est porte de 6 mois un an - comparer, toutefois, lextension, dans le mme temps, de 12 18, puis 24 mois du dispositif allemand. Le nombre maximal dheures indemnisables augmente de 600 heures 1000 heures122 dans les cas de rduction partielle de lactivit, tandis que le nombre de semaines autorises au titre dune rduction totale dactivit passe de 4 6. Le taux minimal dindemnisation garanti aux salaris est relev, quant lui, de 50 % 60 % de la rmunration brute dactivit. Par un dcret du 29 janvier 2009, lallocation verse par lEtat aux employeurs est augmente de 58 % pour les entreprises de moins de 250 salaris et de 56 % pour les autres. Son niveau est port de moins de 30 % du SMIC brut en 2008 un peu moins de 45 % en 2009. Lindemnit
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Soit environ deux-tiers de la dure annuelle moyenne du travail.
horaire minimale, reste inchange depuis 1993, est, elle aussi, fortement revalorise (+55 %).
2 - La cration de l activit partielle de longue dure

Une convention entre lEtat et lassurance chmage du 1er mai 2009 institue un tage supplmentaire dindemnisation, mobilisable dans le cadre de conventions dites d activit partielle de longue dure conclues entre les entreprises et lEtat pour une dure pouvant aller jusqu un an. Il a vocation se substituer aux anciennes conventions dactivit partielle et devenir le dispositif conventionnel de droit commun Laide apporte est ainsi accrue de manire trs significative sans changement fondamental de lconomie du rgime : les salaris concerns se voient garantir un niveau dindemnisation minimal de 75 % de leur rmunration brute antrieure, soit de lordre de 90 % de leur rmunration nette ; de leur ct, les employeurs bnficient, en plus de l allocation spcifique de droit commun, dun supplment daide qui porte le montant du concours public lindemnisation des salaris jusqu 88 % du SMIC brut horaire. En contrepartie, les employeurs doivent sengager maintenir dans leurs emplois, pour une dure au moins gale au double de celle de la convention, les salaris bnficiaires de laide. Ils sobligent galement organiser avec chacun un entretien consacr aux possibilits de formation. Au-del, au-del le rgime de lAPLD prvoit une participation complmentaire de lassurance chmage au financement des allocations verses aux employeurs, lUndic se substituant lEtat au-del de la 50me heure. Cette intervention, plafonne 150 millions deuros par la convention Etat-Undic du 1er mai 2009123, sinspire des pratiques constates dans plusieurs pays europens, dont lAllemagne, o le chmage partiel est financ, totalement ou en partie, par lassurance chmage. Cette dernire est ainsi amene supporter une partie substantielle des cots supplmentaires engendrs par le nouveau dispositif. Lengagement financier de lUndic est toutefois limit la dure de la crise : une fois consomms, dans le courant de lanne 2011, les 150 millions deuros prvus, sa contribution a vocation steindre.
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En 2009, la participation relle de lUndic au financement du chmage partiel sest leve 42 M.
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COUR DES COMPTES
Le systme allemand dindemnisation du chmage partiel : des principes trs diffrents du rgime franais
Le dispositif dindemnisation en vigueur en Allemagne a t cr dans les annes 1950. Contrairement au systme franais qui ne distingue pas selon les motifs de recours au chmage partiel, la lgislation allemande soumet ce dernier des rgles diffrentes selon les motifs de recours lindemnisation : saisonnier, structurel, dans le cadre dactivit en dclin, ou conjoncturel la suite dun recul temporaire de lactivit. Le chmage partiel conjoncturel (Konjonkturelle Kurzarbeit), principalement mobilis dans le cadre de la crise rcente, ouvre droit au versement dune allocation aux salaris concerns pendant une priode maximale de 6 mois. En 2009, toutefois, cette dure a t porte titre exceptionnel 24 mois. Lallocation slve 60% du salaire net dactivit pour les salaris sans enfant et 67% pour les salaris avec enfants. A la diffrence du systme franais dans lequel lemployeur fait lavance de cette indemnisation, qui lui est ensuite partiellement rembourse par lEtat, le dispositif allemand traite lallocation de chmage partiel comme une prestation sociale directement verse au salari par lassurance chmage. Pendant la priode de chmage partiel, lemployeur doit, la diffrence de ce qui est prvu en France, poursuivre le versement des cotisations sociales correspondant au revenu dactivit du salari ; dans le cadre de la crise, cette charge a t allge, en 2009 et 2010, de moiti et peut mme tre totalement annule partir du 7me mois jusqu lexpiration des 24 mois autoriss ou sans dlai si le salari concern suit une formation pendant la priode de chmage partiel. Ce dispositif a pu tre dautant plus fortement mobilis en 2009 que lAllemagne a abord la crise avec une situation de ses finances publiques plus favorable que dans dautres pays, et notamment la France. Si lajustement du march du travail sy est essentiellement opr par la baisse des heures travailles par tte (-2,8% en 2009 par rapport 2008), cest ainsi en grande partie grce au recours massif au chmage partiel. Le taux de chmage na, de fait, pratiquement pas augment en Allemagne, malgr la violence de la crise, passant seulement de 7,3% en 2008 7,5% en 2009, tandis que le taux franais augmentait sur la mme priode de 7,8 9,4%.
Malgr la rapidit de la raction des pouvoirs publics face la crise, les volutions apportes lindemnisation du chmage partiel nont pu sappliquer que trop tardivement au regard de la dynamique trs rapide de la conjoncture : en particulier, le nouveau mcanisme de lAPLD na pu tre vritablement mis en uvre qu partir du troisime trimestre 2009, aprs le paroxysme de la crise, un moment o les entreprises
avaient dj commenc avoir moins besoin de recourir au rgime du chmage partiel.
II - Une mobilisation plus faible qu ltranger

A - Un pic en 2009
1 - Une monte en puissance depuis fin 2008
Le nombre de bnficiaires dindemnits de chmage partiel a fortement augment ds le dernier trimestre 2008 pour culminer en 2009 : 275 000 salaris ont t concerns au deuxime trimestre de cette anne, soit environ 1% de la population active et un niveau de plus du double de celui observ au cours des annes prcdant la crise, de lordre de 100 000 bnficiaires en moyenne trimestrielle. Au total 78 millions dheures de chmage partiel ont t effectivement payes en 2009, contre seulement 4 millions en 2007, soit vingt fois plus.
Evolution du chmage partiel depuis 2003 (volume en milliers ; part de la population active en %)
300 3,0
250
2,5
200 milliers 150
2,0
1,5
100
1,0
50
0,5
0 2003T1 2003T3 2004T1 2004T3 2005T1 2005T3 2006T1 2006T3 2007T1 2007T3 2008T1 2008T3 2009T1 2009T3 2010T1 (p) 2003T2 2003T4 2004T2 2004T4 2005T2 2005T4 2006T2 2006T4 2007T2 2007T4 2008T2 2008T4 2009T2 2009T4 2010T2
0,0
Volume (milliers)
Part dans l'emploi (%)
Source : INSEE, enqute emploi
Cette monte en puissance est proche, dans son rythme, de celle observe dans dautres pays europens : en Allemagne, le pic dutilisation du chmage partiel a galement t atteint au deuxime trimestre 2009. En revanche, lampleur de la mobilisation constate dans les deux pays a t trs diffrente : les 275 000 salaris franais en chmage partiel au
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COUR DES COMPTES
cours du deuxime trimestre 2009 doivent ainsi tre compars au 1,53 million de bnficiaires allemands la mme date124, mme si la situation des deux pays, cet gard, nest pas directement comparable125.
2 - Lutilisation effective dun tiers seulement des heures autorises

Lautorisation administrative de recourir au chmage partiel porte sur un volume horaire rsultant des demandes des entreprises. La comparaison entre les donnes relatives au nombre dheures autorises et celles concernant les heures effectivement indemnises montre toutefois un taux dutilisation des autorisations relativement modeste. De 50% en 2007, il est pass 30% en 2009 avant de remonter lgrement 34% au cours des cinq premiers mois de lanne 2010. Le taux apparent de consommation des heures autorises dans le cadre de lAPLD a t lgrement suprieur, mais il est rest en-de de 50% (42% en 2009).
Heures de chmage partiel autorises et payes selon les dispositifs
2010 (janviermai) 87 30 34 %
(en millions d'heures) Allocation spciale Nombre d'heures autorises Nombre d'heures payes Taux de consommation apparent (heures payes/autorises) Dont APLD Nombre d'heures autorises Nombre d'heures payes Taux de consommation apparent Part des heures dAPLD dans le total des heures autorises
2007 2008 2009 8 4 35 16 258 78
50 % 46 % 30 %
45 19 n.d. 42 % n.d. 18 %
27
31 %
Source : daprs O. Chagny126 partir de donnes DGEFP, DARES, INSEE
Source : Agence Fdrale allemande pour le Travail En effet, le creux conjoncturel a t plus prononc en Allemagne quen France au cours de lanne 2009 (le PIB y a recul de 4,9% contre 2,5% en France) et la population active allemande slve 40,35 millions de personnes contre 28 millions en France (2008). 126 Odile Chagny (OFCE et groupe Alpha) en coopration avec GHK Consulting Ltd et CERGE-EI, From partial unemployment to partial activity : a very typical French
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Cette utilisation limite des heures autorises semble lie au souci des entreprises de se couvrir face lincertitude sur leur activit en majorant leur demande par rapport la ralit de leurs besoins.
3 - Lindustrie principale bnficiaire

Le recours au chmage partiel est dune intensit variable selon les secteurs de lconomie. Avec une activit plus cyclique que les services, lindustrie bnficie de plus de 80 % du total des heures indemnises au titre du chmage partiel (dont un cinquime pour le seul secteur automobile). Cette proportion se retrouve ltranger : en Allemagne, 85 % des indemnisations concernent le secteur industriel. Le chmage partiel apparat est ainsi lun des instruments de politique industrielle la disposition des pouvoirs publics.
B - Une ractivation reste malgr tout modeste

Pour importante que puisse sembler la monte en puissance du chmage partiel en 2009, son ampleur apparat toutefois modeste au regard de ce qui avait t observ au cours de la prcdente phase de rcession (1993) et, surtout, en comparaison de ce qui a pu tre constat au cours des deux dernires annes dans plusieurs pays europens.
1 - Une mobilisation peine suprieure celle de 1993

La comparaison des donnes relatives au chmage partiel lors des deux pisodes rcents de rcession conomique (1993 et 2009, avec un recul du PIB stablissant respectivement 1 % et 2,5 %) met en vidence le dclin relatif de lutilisation de cette mesure. Avec 38 millions de journes de chmage partiel autorises en 2009, le recours au chmage partiel na t suprieur que de moiti ce qui avait t observ en 1993 (24 millions de journes), alors mme que le recul du PIB a t deux fois et demie plus prononc. Rapport au nombre dheures totales travailles dans lconomie franaise, le nombre dheures de chmage partiel autorises a volu encore plus faiblement, puisquil reprsentait 0,49 % du total en 1993 contre 0,68 % en 2009.
story , Peer review on Short time working arrangements/partial activity schemes , 27-28 septembre 2010, p.21
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COUR DES COMPTES
2 - Un recours au chmage partiel nettement moindre que dans dautres pays europens
Le contraste avec la mobilisation du chmage partiel dans dautres pays europens est plus net encore. Comme le montre le tableau cidessous, la part des salaris concerns par le chmage partiel en France en 2009 a t plus de trois fois infrieure ce quelle tait au mme moment en Allemagne ou en Italie. Le rapport est mme de 1 6 avec la Belgique.
Part des salaris participant un dispositif de chmage partiel dans le total de la population salarie diffrence 2009/2007 (en points de population active couverte) 0,47 0,63 0,75 0,49 0,85 0,88 1 1,03 3,09 2,65 2,38 1,23
Danemark Autriche Pays-Bas France Slovaquie Hongrie Espagne Irlande Allemagne Italie Belgique Moyenne OCDE
2009 0,47 0,63 0,75 0,83 0,85 0,88 1,01 1,03 3,17 3,29 5,6 1,44
2007 0 0 0 0,34 0 0 0,01 0 0,08 0,64 3,22 0,21
Source : OCDE, perspectives pour lemploi, 2010
Plus encore que les niveaux relatifs de recours au chmage partiel, une approche comparative met en vidence la faible raction du dispositif franais la dgradation de la conjoncture. Ainsi, alors que la part de la population salarie concerne par le chmage partiel en France tait plutt suprieure celle de lAllemagne avant la crise (0,34% contre 0,08% en 2007), elle lui est devenue trs infrieure en 2009, au plus fort de la crise (0,83% contre 3,17%). Cette moindre mobilisation sobserve galement vis--vis de lItalie, dont la part de la population active concerne par le chmage partiel est passe de 0,64% en 2007 3,29% en 2009.
En outre, la France, qui dispose pourtant dun systme public dindemnisation du chmage partiel depuis trs longtemps, ne la paradoxalement pas davantage utilis que des pays qui ne lont cr quen 2008 pour faire face la crise (cas de lensemble des nouveaux Etats membres de lUnion europenne, mais aussi des Pays-Bas et de lAutriche). Les pays qui disposaient dun systme ancien dindemnisation du chmage partiel (Allemagne, Belgique, Italie) lont mobilis en gnral dans des proportions bien suprieures celles observes en France.
C - Un cot pour les finances publiques de lordre de 610 M en 2009

1 - Une charge directe de 349 millions deuros
Lvolution rcente des dpenses budgtaires lies aux diffrentes mesures de chmage partiel traduit leur monte en puissance, comme le montre le tableau ci-dessous :
Dpenses de chmage partiel (en millions deuros) 2007 Allocation spciale (chmage partiel classique) Conventions de chmage partiel APLD dont Etat dont Undic TOTAL 9 2 0 2008 36 2 0 2009 268 20 61 19 42 349
11
38
Source : Cour des comptes (donnes RAP Travail et emploi 2007, 2008 et 2009 ; autres donnes Cour)
Alors que les dpenses lies lindemnisation du chmage partiel ne slevaient qu 11 M en 2007, elles sont passes 38 M en 2008 pour atteindre 349 M en 2009, dcuplant ainsi presque dune anne sur lautre.
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COUR DES COMPTES
2 - Un cot indirect supplmentaire dau moins 260 millions deuros

Les dpenses budgtaires ne correspondent qu un cot direct : elles nintgrent pas limpact des exonrations de cotisations sociales portant sur les indemnits de chmage partiel. Le montant de la perte de recettes correspondante nest pas valu avec exactitude par ladministration, mais il reprsente au minimum 3,34 par heure travaille127, ce qui, rapport aux 78 millions dheures indemnises en 2009, aboutit un cot au moins gal 260,5 M. Au total, limpact du dispositif de chmage partiel sur les finances publiques sest ainsi lev au moins 610 M en 2009. Ce montant est beaucoup plus faible que celui constat en Allemagne : selon une tude de lagence fdrale pour le travail parue en 2009128, le chmage partiel aurait eu, au cours de cette mme anne, un impact estim sur les finances publiques de 6 Md (en tenant compte de la baisse de recettes de cotisations sociales), soit un cot 10 fois suprieur celui observ en France qui traduit le diffrentiel dintensit entre les deux pays dans le recours ce dispositif.
III - Une attractivit faible pour les entreprises

Lutilisation relativement modeste du chmage partiel en France durant la crise rcente peut tre rattache diffrentes causes, lies notamment lvolution de la rglementation du march du travail et des mutations structurelles de lconomie, mais aussi aux caractristiques mmes dun rgime qui apparat moins incitatif pour les entreprises qu ltranger.
Pour une rmunration gale au SMIC ; dans la mesure o les salaris concerns par le chmage partiel ont une rmunration moyenne suprieure ce niveau, le cot en termes de moindres recettes de cotisations sociales est donc ncessairement suprieur, mais ne peut tre estim plus prcisment. 128 Institut fr Arbeitsmarkt und Berufsforschung, Betriebe zahlen mit und haben etwas davon , IAB Kurzbericht, 17/2009
127
A - Un moindre intrt pour les employeurs

1 - Le dveloppement de modes de flexibilit alternatifs au chmage partiel
Les systmes de chmage partiel entretiennent un rapport troit avec les rgles encadrant le fonctionnement du march du travail. En effet, dans les pays disposant dun fort degr de protection de lemploi 129, les dispositifs de chmage partiel sont gnralement trs dvelopps, car ils permettent aux entreprises de trouver, dans la diminution du nombre dheures travailles par les salaris, la flexibilit dont elles ne disposent pas dans lajustement de leurs effectifs. Inversement, les pays qui font le choix dune moindre protection lgale et rglementaire de lemploi ont gnralement peu recours au chmage partiel. Cette complmentarit sobserve dans la plupart des grands pays : ainsi, le chmage partiel est trs dvelopp en Allemagne, en Italie et en Belgique, pays o le degr de protection de lemploi est lev ; il lest sensiblement moins aux Etats-Unis, au Canada et au Royaume-Uni o les entreprises disposent de plus de flexibilit pour la gestion de leurs effectifs. La France fait cependant figure dexception dans cet ensemble dans la mesure o elle a beaucoup moins utilis le chmage partiel que lAllemagne ou lItalie au cours de la crise rcente, tout en ayant comme ces derniers un degr lev de protection de lemploi. Cette situation parat trouver son origine dans le fait que la France a fortement dvelopp, depuis la fin des annes 1990, des instruments permettant de rendre moins rigide la dure de travail des salaris, sans prjudice des modalits de flexibilit externe que constituent les recrutements par contrats dure dtermine et lappel lintrim. Les lois sur la rduction et lamnagement du temps de travail (lois Aubry I et II du 13 juin 1998 et du 19 janvier 2000) ont eu pour effet daccrotre les possibilits de modulation annuelle du temps de travail. La loi du 20 aot 2008 a encore assoupli ces rgles dans le cadre dun nouveau dispositif d amnagement du temps de travail permettant dadapter le rythme de travail celui de lactivit selon des modalits fixes par les accords dentreprise. En dfinitive, les entreprises franaises ont abord la crise de 2009 avec des possibilits de flexibilit (annualisation du temps de travail, possibilit de recours des journes de RTT) qui nexistaient pas une
129
Selon lOCDE, qui value le degr de protection de lemploi , celle-ci dpend essentiellement des rgles visant dissuader les licenciements.
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COUR DES COMPTES
dcennie auparavant et qui ont pu se substituer, au moins dans un premier temps, au chmage partiel lorsque les effets de la crise sont devenus perceptibles.
2 - Lincidence de la forte baisse de lemploi industriel en France

La baisse de la part de lindustrie dans lemploi total est un autre facteur explicatif. En effet, elle na cess de sroder dans lconomie franaise pour passer de plus de 30 % de lemploi marchand en 1989 20 % en 2010, soit une perte de 1,2 million demplois industriels en dix ans. La France fait dsormais partie des cinq pays de lUnion europenne o la part de lemploi industriel est la plus faible, loin derrire lItalie (28 %) ou lAllemagne (25 %). Le chmage partiel tant essentiellement utilis par le secteur industriel130, il nest donc pas tonnant que la France y recourt moins que ces pays.
B - Des incitations insuffisantes pour les entreprises

Lconomie du systme franais dindemnisation du chmage partiel est diffre de celle observe dans les principaux pays europens utilisateurs de cette mesure : en effet, lindemnisation des salaris y apparat au moins gale et parfois suprieure (dans le cadre de lAPLD) ce quelle est ltranger ; en revanche, laide verse aux entreprises y est significativement infrieure.
1 - Une indemnisation des salaris plutt plus favorable qu ltranger

Le taux de remplacement rsultant de lindemnit verse varie selon les dispositifs. Le cas le plus favorable est le rgime de lAPLD, antrieur : lindemnisation verse au salari reprsente 75 % de son salaire brut - soit environ 90 % du salaire net -, avec un montant minimum gal au SMIC. Dans les autres cas, la rmunration atteint au minimum 60 % du salaire brut, soit de lordre de 75 % de la rmunration nette, sauf dispositions conventionnelles plus favorables. Le fait que lindemnisation soit calcule sur la base du salaire brut (et non net, comme souvent ltranger) et quelle soit exonre de cotisations sociales, limite trs fortement la perte de revenu des salaris franais en chmage partiel.
130
Le secteur du conseil et de lassistance est cependant apparu, partir de la mi2009, dans les dix secteurs les plus utilisateurs de chmage partiel.
La France se situe ainsi dans la fourchette haute de ce qui est observ ltranger, lAPLD apparaissant particulirement gnreuse par lindemnisation quelle garantit : en Allemagne, lindemnisation est au minimum de 60 67 % du salaire net (sauf dispositions conventionnelles plus favorables dans certains secteurs) ; en Belgique, lindemnisation correspond au moins 70/75 % du salaire net ; en Italie, elle est de 80 % du salaire net (sous plafond)131.
2 - Un systme moins avantageux pour les employeurs quailleurs

A linverse, le montant des aides publiques aux entreprises autorises recourir au chmage partiel est plus faible en France que dans la plupart des pays europens comparables : les employeurs franais, sils peuvent tre exonrs de toute participation dans certaines configurations de recours lAPLD (salaris rmunrs au SMIC en chmage partiel de plus de 50 heures), gardent leur charge, dans les cas les plus courants, un quart, et potentiellement jusqu la moiti, de la charge de lindemnisation. Or en Allemagne, la participation de lemployeur a t rduite seulement la moiti des cotisations de scurit sociale pendant les six premiers mois et celles-ci sont intgralement prises en charge partir du 7me mois, ou lorsque le salari participe une formation. En Italie, la situation est proche de celle de lAllemagne puisque la contribution des entreprises se limite une partie des cotisations de scurit sociale (sans limitation dans le temps). En Belgique, le cot de lindemnisation nest pas la charge de lemployeur, de mme quau Pays-Bas o seuls les cots de formation lui incombent. Enfin, lEspagne a galement choisi de ne faire assumer lemployeur aucune charge dindemnisation pendant les priodes de chmage partiel. Par ailleurs les entreprises franaises supportent galement la charge de trsorerie induite par le dcalage entre le paiement des indemnits aux salaris et leur remboursement partiel - par lEtat, alors que dans plusieurs pays europens dont lAllemagne et lItalie, cette charge de trsorerie est inexistante, les indemnits tant directement verses aux salaris par la puissance publique.
131
Ces donnes de comparaisons internationales sont issues de ltude Perspectives de lemploi 2010 , mene par lOCDE.
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COUR DES COMPTES
C - Des contreparties dlicates mettre en uvre

1 - Une articulation encore embryonnaire entre chmage partiel et formation
A la diffrence de certaines autres prestations de chmage, assorties dune obligation de formation132, lindemnisation du chmage partiel nentrane de contrainte de cette nature ni pour lemployeur ni pour le salari. Il est seulement prvu quun entretien soit propos par son employeur chaque salari bnficiaire du rgime de lAPLD en vue notamment dexaminer les actions de formation ou de bilan qui pourraient tre engages pendant la priode dactivit partielle (circulaire DGEFP n 2010/13 du 30 mars 2010). Faiblement soutenue par des textes qui ne la rendent pas obligatoire et posent une exigence plus formelle que vritablement incitative, larticulation entre chmage partiel et formation est difficile mettre en uvre dans la pratique. En effet, elle sinscrit dans un cadre juridique particulirement complexe du fait du cloisonnement entre les financements de la formation professionnelle selon quils sont destins des formations effectues pendant le temps de travail. Les heures de chmage partiel tant considres comme hors temps de travail , puisque le contrat de travail est suspendu, elles ne peuvent tre loccasion dactions de formation destines ladaptation au poste de travail : finances par le plan de formation de lentreprise, celles-ci doivent, en effet, ncessairement tre organises pendant le temps de travail. Cette situation est paradoxale : le chmage partiel visant le maintien dans lemploi, les formations dadaptation au poste de travail devraient en tre le complment logique. Mais, en ltat actuel de la rglementation, cette combinaison nest pas possible, sauf faire alterner des priodes de chmage partiel avec des priodes dactivit spcifiquement destines aux formation dadaptation au poste de travail, ce qui nest gure sduisant pour lentreprise qui doit assurer le paiement des salaires pendant les priodes de formation, sans prjudice des difficults dorganisation dune telle alternance. A dfaut de pouvoir organiser des formations dadaptation au poste de travail pendant les priodes de chmage partiel, certaines entreprises ont recours des formations hors temps de travail : cong individuels de formation (CIF), droit individuel la formation (DIF), priodes de professionnalisation ou encore formations de dveloppement des
Voir les articles L. 5411-6 L. 5411-8 du code du travail relatifs au projet personnalis daccs lemploi, qui peut confrer certaines propositions de formation le caractre dobligations.
132
comptences finances sur le plan de formation. Lourdes mettre en place, ces formules ne se prtent gure une mobilisation rapide et ne correspondent pas, dans la plupart des cas, aux conditions dans lesquelles les entreprises ayant recours au chmage partiel dans des dlais souvent brefs et imprvisibles peuvent mettre en uvre des formations pour leurs salaris, mme si, comme le montre lexemple de la mtallurgie, certaines branches se sont mobilises pour venir les soutenir. Un accord visant favoriser larticulation entre le chmage partiel et la formation dans la mtallurgie Par un accord national du 7 mai 2009, les partenaires sociaux de la branche de la mtallurgie ont entendu favoriser larticulation entre le chmage partiel et la formation, estimant que les priodes de sousactivit doivent, dans la mesure du possible, tre mises profit pour dvelopper les comptences et les qualifications des salaris, de telle sorte que les entreprises soient prtes aborder la reprise conomique dans les meilleures conditions . En application de cet accord, lOPCAIM, organisme collecteur des fonds de la formation professionnelle pour cette branche, a apport un soutien exceptionnel aux entreprises en sous-activit qui souhaitaient former leurs salaris en prenant en charge les salaires correspondants. Au 30 avril 2010, 5491 entreprises et 57 672 salaris avaient bnfici de cette mesure pour un engagement financier de lordre de 19 M au titre du plan de formation des entreprises concernes. Par ailleurs, 20,6 M supplmentaires ont t mobiliss au profit de 29 564 salaris et de 1890 entreprises au titre du droit individuel la formation (DIF).
En tout tat de cause, labsence de suivi prcis et rigoureux par les services du ministre charg de lemploi de la qualit de cette articulation entre chmage partiel et formation, qui consistait pourtant un des apports originaux du dispositif d activit partielle de longue dure dans une optique de scurisation des parcours professionnels, ne peut que faire obstacle une valuation pourtant indispensable. Elle empche toute comparaison avec lAllemagne qui avait t emprunte lide de cette possibilit de couplage qui a bnfici, en 2009, 123 400 salaris en chmage partiel pour la formation desquels les crdits du Fonds social europen ont systmatiquement t mobiliss133.
133
Agence fdrale allemande pour le travail, rapport annuel 2009.
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COUR DES COMPTES
2 - Une absence dvaluation des rsultats en matire de sauvegarde de lemploi

Le recul par rapport la crise est certes encore insuffisant pour disposer dvaluations compltes de leffet sur lemploi de la mobilisation du chmage partiel. Encore et-il fallu que ces valuations aient t engages au moment o le mcanisme de chmage partiel tait ractiv pour pouvoir en disposer la sortie de la crise. Mais tel na pas t le cas et aucun dispositif dvaluation na mme t organis lors de la cration de lAPLD : lobligation faite aux entreprises de conserver dans lemploi les salaris aids pendant une dure double de la convention ne fait mme lobjet daucun suivi centralis par le ministre charg du travail et de lemploi. LOCDE a, toutefois, publi dans ses Perspectives de lemploi pour 2010 une premire valuation de lefficacit des systmes dindemnisation du chmage partiel, dont elle conclut quils ont abouti la sauvegarde de 221 500 emplois en Allemagne, 124 000 en Italie et 43 000 en Belgique. Les rsultats concernant la France seraient plus modestes avec seulement 18 000 emplois sauvegards. Mme si certaines singularits de la situation franaise peuvent les clairer, ces rsultats dcevants, suggrent que plusieurs pays europens ont su, mieux que la France, utiliser les ressources offertes par le chmage partiel pour faire face la crise. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Lindemnisation du chmage partiel est une mesure dont plusieurs exemples trangers ont montr quune mobilisation massive peut avoir des consquences favorables sur le maintien de lemploi. En abordant la crise avec un dispositif quasiment tomb en dsutude, lconomie franaise a moins bnfici que dautres des avantages lis lindemnisation du chmage partiel. La rforme intervenue en 2009 est manifestement arrive trop tard pour avoir un impact significatif sur lemploi et ses difficults dapplication appellent des amnagements pour les contreparties en termes demploi et de formation. De manire plus gnrale, la question du financement du chmage partiel et de son niveau doit tre rexamine de faon amliorer lefficacit du rgime. Comme en Allemagne et chez nombre de nos voisins, ce doit tre conu et utilis comme un outil prenne dune politique de lemploi mme de scuriser les parcours professionnels des salaris, sans oublier son importance en tant quinstrument dune politique industrielle.
La Cour formule donc les recommandations suivantes : - envisager un rexamen conjoint par lEtat et les partenaires sociaux, aprs la sortie de crise, de lconomie densemble du systme de chmage partiel pour en renforcer lattractivit, notamment la lumire de lexemple allemand. Il pourrait conduire reconsidrer tant le niveau des aides apportes aux entreprises que les contributions respectives de lEtat et de lassurance chmage son financement, dautant plus que le dispositif de lAPLD devrait prendre fin dans le courant de lanne 2011, anne qui verra aussi le renouvellement de la convention gnrale dassurance chmage ; - assurer une meilleure visibilit aux entreprises sur le cadre juridique applicable, en unifiant et en stabilisant un dispositif dindemnisation aujourdhui trs complexe ; - moduler la participation financire de lEtat et, le cas chant, celle de lassurance chmage, en fonction de la qualit des engagements des entreprises, le taux maximum de prise en charge des indemnits de chmage partiel devant tre rserv aux entreprises ayant pris les engagements les plus significatifs en matire notamment de formation, et autoriser, notamment titre drogatoire, les salaris en chmage partiel participer aux formations pendant le temps de travail .
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANTE
Ces observations s'organisent autour des thmes suivants : - Une rforme dynamique en quasi temps rel, -U n recours au chmage partiel non ngligeable, - Une attractivit financire intressante pour les entreprises. 1. Une rforme dynamique en quasi temps rel La Cour estime tout d'abord, que les volutions apportes l'indemnisation du chmage partiel n'ont pu s'appliquer que trop tardivement, au regard de la dynamique trs rapide de la conjoncture. Il est exact que le dispositif du chmage partiel navait pas connu dvolution juridique depuis 2001. Cette dernire rforme avait pour objectif de tenir compte des modifications intervenues e n matire de lgislation relative au temps de travail et, par voie de consquence, de limiter le recours au chmage partiel. Entre 2001 et 2008, il n'avait donc pas t jug opportun de rnover un dispositif dont l' utilisation, hors le secteur automobile, tait trs marginale. En revanche, ds les prmisses de la crise en octobre 2008, toutes les mesures ont t prises pour permettre une meilleure utilisation de ce dispositif. La ractivit a t privilgie puisque les premires mesures d'assouplissement, qui n'taient de nature ni lgislative, ni rglementaire, ont t prises par voie d'instruction. C'est ainsi qu'entre octobre 2008 et juillet 2009, hors les dispositions particulires lies aux catastrophes naturelles, 6 instructions ou circulaires relatives au chmage partiel ont t diffuses, 4 dcrets et 3 arrts ont t publis. Il faut rappeler que les partenaires sociaux sont intervenus dans la mme priode sur le cha mp du ch mage partiel. 2. Un recours au chmage partiel non ngligeable La Cour souligne ensuite, le faible recours au dispositif par rapport l'Allemagne, l'Italie ou la Belgique. Cette observation doit sans doute tre relativise au regard de deux lments d'analyse complmentaires : - Le volume d'heures autorises au titre de l'allocation spcifique a t multipli par 32 entre 2007 et 2009. Le volume d'heures payes a t multipli par 19,5. Le dcalage entre heures autorises et heures payes s'explique par l'absence de visibilit des entreprises qui ont donc adopt une attitude de prcaution. Nanmoins, au regard de ces chiffres, il convient sans doute de
relativiser la faiblesse du recours au chmage partiel pendant la crise. - Le tableau de l'OCDE (Perspectives pour l'emploi, 2010) repris en page 9 doit tre analys avec prudence. En effet il compare la proportion des salaris participant un dispositif de chmage partiel dans le total de la population active entre 2007 et 2009. La Cour relve la faiblesse de cette proportion au regard des chiffres constats dans d'autres pays europens. Sans mettre en cause le bien-fond de cette observation, il faut souligner que les lments d'enqute sur lesquels s'appuie l'OCDE (enqute emploi de l'INSEE) sont fonds sur les dclarations des salaris. Il y a en effet un cart non mesur entre ces dclarations et la situation effective de ces salaris : ils peuvent soit avoir t placs en activit rduite dans le cadre de l'organisation adopte par l'entreprise pour faire face la sous-activit, par exemple avec des prises de congs lgaux ou de repos au titre de la rduction du temps de travail sans que pour autant l'entreprise ait sollicit une indemnisation au titre du de chmage partiel, soit avoir bnfici du maintien de leur rmunration sans connatre prcisment si l'entreprise avait demand le bnfice de l'indemnisation par l'Etat -celle-ci tant trs dcale en termes de trsorerie comme de prise en compte sur les fiches de paye. Il convient d'ailleurs de remettre en perspective l'volution entre 2007 et 2009 de la part de salaris placs au chmage partiel au sein de la population active (multiplie par 2,4) et 1'volution des dpenses mentionnes ci-dessus (multipli par 19,5, taux bien suprieur la revalorisation de l'indemnisation par l'Etat). Ceci implique que l'effort s'est concentr sur les entreprises les plus touches par la crise conomique et pour des dures plus consquentes par salari. - On notera par ailleurs que la Peer Review organise Paris par la Commission europenne en septembre dernier bien mis en valeur l'absence de toute homognit du dcompte des travailleurs temps partiel tant dans les pays membres qu'au niveau des statistiques emploi de l'union europenne. Ce constat devrait conduire la Commission proposer la mise en place d'une remonte d'informations adapte. 3. Une attractivit financire intressante pour les entreprises La Cour estime, que le dispositif est moins incitatif qu' 1 'tranger. Le tableau en annexe jointe dmontre que pour 1 'APLD, partir de la 50me heure, le reste charge pour l'entreprise pour un salaire de 1,5 SMIC n'est que de 1,46 par heure pour les
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COUR DES COMPTES
entreprises de moins de 250 salaris et est nulle pour les salaris indemniss au SMIC. En outre, en France, ces indemnits sont totalement exonres de charges sociales, ce qui n'est pas le cas en Allemagne o l'exonration de charges sociales n'est applique qu' partir du 7me mois et uniquement pour les salaris en formation. 4. Recommandations de la Cour En conclusion, la Cour formule trois recommandations : 1. Envisager un rexamen par 1'Etat et les partenaires sociaux de 1'APLD en sortie de crise ; 2. Assurer une meilleure visibilit aux entreprises grce un cadre juridique moins complexe ; 3. Moduler la participation financire de l'Etat et des partenaires sociaux en fonction du recours la formation. Je partage ces orientations. En effet, il convient dans un premier temps de tirer les enseignements du recours au chmage partiel pendant la crise et du lien entre ce recours et la mise en uvre en urgence de l'APLD. Les services de l'Etat s'emploient faire le bilan de cette priode dans la perspective d'changes qui auront lieu avec les partenaires sociaux. I l v a de soi qu' terme la modernisation du cadre juridique doit tre recherche, afin d'amliorer son utilisation par les entreprises, tout en faisant du recours l'activit partielle une utilisation trs conjoncturelle et destine pallier les difficults temporaires des entreprises mais non remdier des transformations structurelles. Ces dernires, qui ne doivent pas tre diffres sine die au risque d'affaiblir la comptitivit des entreprises et de menacer l'emploi moyen terme, relvent des outils de la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences mis en uvre par mon ministre. Enfin, la modulation de la participation financire de l'Etat et des partenaires sociaux en fonction du recours ou non la formation professionnelle pendant les priodes de sous-activit est l'un des paramtres qui devront tre examins, dans la perspective d'une volution du systme d'indemnisation de 1'activi t partielle.
REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Comme le souligne la Cour, dans son projet d'insertion au rapport public annuel sur le systme franais d'indemnisation du chmage partiel, ce dispositif doit faire l'objet d'une valuation rigoureuse de ses rsultats en matire de sauvegarde de l'emploi. Il convient de mesurer prcisment ses effets sur le march de travail franais, compte tenu de ses spcificits propres. La Cour considre que la France a faiblement et tardivement recouru au chmage partiel en tant qu'instrument de rponse la crise. Je rappelle nanmoins que l'Etat a trs rapidement et trs largement modernis, assoupli et dvelopp le rgime de chmage partiel, ds la fin de l'anne 2008, en prenant sa charge le cot du dispositif rendu ainsi plus gnreux et plus attractif. La concertation avec les partenaires sociaux a ensuite permis l a mise en place de l'activit partielle de longue dure (APLD), ds le premier semestre 2009, dans un cadre partenarial. Au total, ces mesures ont conduit un effort budgtaire trs consquent, avec quasi dcuplement de la dpense d'Etat entre 2008 et 2009 et, comme le note la Cour, une multiplication par 20 du nombre d'heures indemnises entre 2007 et 2009. Je tiens galement mettre en perspective ce constat, qui s'appuie notamment sur une comparaison avec la situation allemande. Certes, les montants mis en jeu dans ce cadre s'y lvent 6 Mds, soit dix fois plus qu'en France. Je tiens souligner notamment les diffrences importantes qui existent entre les deux pays, tenant la dfinition du primtre et des fonctions du chmage partiel. Le dispositif allemand a non seulement pour mission d'indemniser le chmage partiel conjoncturel, ce qui correspond son objectif en France, mais il vise galement rpondre aux difficults structurelles rencontres par les entreprises et assurer le reclassement des licencis conomiques, enjeux publics qui font en France 1'objet de politiques spcifiques, telles que la gestion prvisionnelle des emplois et carrires (GPEC) ou encore la convention de reclassement personnalise (CRP) ou le contrat de transition professionnelle (CTP). Je note enfin que l a Cour recommande d'envisager un rexamen complet de l'conomie du dispositif, en reconsidrant notamment les engagements financiers respectifs de l'Etat et de l assurance chmage. Je souscris cette recommandation et constate qu'en Allemagne, pays o l'efficacit du dispositif est rpute la plus significative, le chmage partiel est financ totalement par les fonds de 1'assurance chmage en priode rgulire et en partie seulement en priode de crise, l'autre part revenant
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COUR DES COMPTES
la charge de l'Etat titre exceptionnel. Le constat inverse s'observe en France, ce qui mrite rflexion.
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LUNEDIC
Nous prenons acte des observations de la Cour et marquons notamment notre accord avec sa recommandation concernant la ralisation dune valuation des rsultats en matire de sauvegarde de lemploi, valuation qui nest pas effectue ce jour. Cest dans ce sens que lUndic mentionnait dans sa rponse au relev dobservations provisoires sur le chmage partiel, son partage de lanalyse de la Cour quant la ncessit pour lUndic dobtenir le bilan dtaill de lactivit partielle conformment ce qui est prvu dans la convention Etat-Undic du 4 dcembre 2009 relative lAPLD. En effet les partenaires sociaux, financeurs majoritaires de lAPLD , doivent pouvoir, comme le relevait la Cour, disposer pour le suivi des avances, dlments prcis de pilotage et dvolution de ce dispositif innovant. Enfin, pour une prsentation et une analyse du dispositif dindemnisation du chmage partiel dans sa globalit, lUndic souhaite mentionner que lAssurance chmage admet au bnfice de lARE, les salaris en chmage partiel depuis u moins 42 jours sans quil y ait eu rupture de leur contrat de travail (sous rserve de conditions particulires et pendant 182 jours au plus).
***
Les autres destinataires suivants du projet dobservations de la Cour, ne lui ont pas adress de rponse :
le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ; le prsident de lUnion des industries et mtiers de la mtallurgie
La campagne de lutte contre la grippe A(H1N1) : bilan et enseignements

_____________________ PRESENTATION ____________________ Le 11 juin 2009, lOMS134 qualifiait de pandmie135 lpidmie de grippe A (H1N1) apparue un mois et demi auparavant; le niveau maximal dalerte correspondant cette annonce a t maintenu jusquau 10 aot 2010, date laquelle le virus ntait plus jug dominant et circulait aux cts dautres virus grippaux. En France, lpidmie aurait t directement responsable de 1 334 cas graves et de 312 dcs en mtropole, 342 en incluant loutre-mer. Il semble que ce nombre de dcs soit comparable la moyenne basse des grippes saisonnires, mais les victimes ont t plus jeunes et un nombre important de cas graves a t observ au cours de lpidmie. Prs de cinq millions de personnes auraient eu un syndrome grippal li la grippe A (H1N1) et entre 8 et 15 millions auraient t infectes, dont un grand nombre ne prsentant aucun symptme. Depuis lalerte la grippe H5N1 dite aviaire en 2004, la France stait prpare ragir en cas de pandmie grippale frappant son territoire. Ainsi, le directeur gnral de la sant avait t dsign dlgu interministriel la lutte contre la grippe aviaire et un plan national de prvention et de lutte pandmie grippale avait t labor. Lun des faits marquants de la campagne de vaccination contre la grippe A (H1N1) fut sans conteste la rticence des Franais y adhrer, alors mme que loffre vaccinale permettait un trs grand nombre dentre eux dy accder gratuitement et facilement. Au total, le nombre de personnes vaccines na pas dpass 5,4 millions, soit moins de 8,5 % de
La Cour a jug quil ne lui appartenait ni de procder lvaluation des choix techniques et mdicaux, ni dlargir ses diligences aux dcisions et au fonctionnement de lOMS, deux sujets hors de son champ de comptence. 135 Une pandmie correspond une forte augmentation dans le monde, du fait de lapparition dun nouvel agent pathogne, du nombre de cas et de leur gravit. Les pandmies grippales sont des phnomnes rares. Seules trois ont eu lieu au XXme sicle et potentiellement dangereuses du fait de la circulation rapide dun virus rencontrant peu dobstacles immunitaires dans la population.
134
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COUR DES COMPTES
la population totale. Ce fort dsintrt a pu tre constat divers degrs dans la plupart des pays. La Cour a communiqu lAssemble nationale et au Snat, leur demande, les rsultats de deux enqutes sur les conditions dans lesquelles les pouvoirs publics ont en France rpondu cette crise sanitaire. Ont t examins tant le rle jou par ltablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS) que lutilisation des fonds qui ont t consacrs la lutte contre la pandmie. Les principales conclusions de ces travaux sont prsentes ci-dessous en vue den tirer des enseignements pour dventuelles crises sanitaires ultrieures.
I - Une stratgie vaccinale trop ambitieuse et non volutive

Dans le cadre du plan pandmie grippale mis en place lors de lalerte de la grippe aviaire, la vaccination avait t simplement identifie comme un lment de lutte contre la grippe. Cependant, la dfinition et les modalits dune stratgie vaccinale ny figuraient pas et ont d tre labors alors que le gouvernement stait ds les premiers jours de la crise engag rserver un nombre important de vaccins et a retenu une couverture trs large et facultative de la population.
A - Le plan pandmie grippale : un cadre incomplet et trop rigide

Il existe depuis 2004 un plan national de prvention et de lutte contre la pandmie grippale, rgulirement actualis et utilis pour la premire fois loccasion de la pandmie de grippe A(H1N1). Ce document stratgique, adaptation par le secrtariat gnral de la dfense nationale (SGDN, aujourdhui SGDSN) et la direction gnrale de la sant (DGS) du guide de prparation une pandmie grippale de lOrganisation mondiale de la sant (OMS), a pour vocation dorganiser la rponse des autorits en cas de pandmie grippale. Vritable vademecum de crise, il contient les bons rflexes avoir, afin de noublier aucun aspect dans la gestion de la crise. Par plusieurs aspects, ce plan a permis une raction rapide de la part des autorits partir du moment o la crise tait dclare, mais il est surtout apparu soit comme inadapt au sens o il ne contenait pas les rponses prcises attendues des acteurs, soit comme beaucoup trop gnral et par consquent peu utile la dcision, soit enfin comme
LA CAMPAGNE DE LUTTE CONTRE LA GRIPPE A(H1N1) : BILAN ET ENSEIGNEMENTS 183
manquant de flexibilit dans ses recommandations, ds lors perues comme des impratifs. Il ntait par exemple pas possible de dcliner les principales mesures prconises en fonction de caractristiques fondamentales des virus telles quelles sont values chaque instant au cours de la crise (taux dattaque, vitesse de circulation, ltalit, population touche, etc.). Il sest en particulier rvl trop rigide au regard du degr rel de gravit de lpidmie sur le territoire national ainsi que la dmontr la dcision du gouvernement de sen extraire en demeurant en phase 5A du plan alors mme que lOMS avait dclar la phase dalerte maximale de niveau 6. A loccasion de la rvision de ce plan, lindexation des phases du plan sur les niveaux dalerte de lOMS pourrait tre abandonne afin de faciliter la raction des pouvoirs publics et de permettre une gradation des mesures adapte la gravit nationale de lpidmie. La partie vaccination du plan pourrait tre renforce, afin dviter de devoir procder en priode de crise des arbitrages qui auraient d tre anticips, en matire juridique, budgtaire ou financire en particulier, et devrait mentionner les difficults potentielles dobtention ou de ngociation des commandes de vaccins.
B - Une stratgie vaccinale prdtermine par des rservations de vaccins

La tentation serait forte de critiquer, par un raisonnement a posteriori, les dcisions prises au dbut du mois de juillet 2009 en matire d'achat de vaccins. La restitution de ces dcisions dans leur contexte et les comparaisons entre Etats conduisent modrer de telles critiques, car beaucoup de ceux dont les moyens financiers permettaient l'acquisition de vaccins ont adopt des stratgies comparables celle de la France, bien que moins ambitieuses. Seule la Sude a enregistr un taux lev de vaccination, du fait sans doute de lorganisation de son systme de soins.
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COUR DES COMPTES
Comparaison internationale des stratgies vaccinales

Population (millions) Nombre de doses commandes (millions) Fraction de la population couverte par les achats de vaccins (2 doses) Population vaccine (millions) Fraction de la population vaccine
Pays
Royaume61 130 5 106 % 8% Uni Pays-Bas 17 34 5,4 100 % 32 % France 64 94 78 % 6 9% Canada 34 51 15 75 % 44 % Sude 9 18 6 100 % 65 % Belgique 11 13 1 60 % 7% Etats-Unis 300 250 61 42 % 20 % Espagne 47 37 2 40 % 4% Grce 11 8 ND 35 % ND Allemagne 82 50 8 30 % 10 % Danemark 6 3 ND 28 % ND Japon 127 54 ND 21 % ND Italie 60 24 2 20 % 4% Mexique 110 30 5 14 % 4% NB : Le calcul des personnes vaccines est lgrement surestim, car les doubles vaccinations (qui ont t rares) comptent ici pour deux personnes.
Source : Direction gnrale de la sant et Assemble nationale
Dans les premires semaines de la crise, marques par de nombreuses incertitudes et une relle inquitude, le gouvernement a pris des dcisions dengagement majeures dans un dlai trs court. Ainsi, le laboratoire GSK a prsent une offre de rservation de vaccins laquelle les autorits devaient rpondre en quelques jours, sans que celles-ci puissent s'appuyer ce stade sur une expertise sanitaire solide. Ds le 15 mai, soit trois semaines aprs la premire alerte au Mexique, le gouvernement tait engag auprs de ce laboratoire pour une commande de 50 millions de doses. Ce nest quultrieurement que la stratgie vaccinale a t dfinie, non sans artificialit. Cette dcision initiale sinscrivait dans une pure logique de prcaution : il s'agissait de rserver la possibilit de mettre en uvre une stratgie vaccinale au cas o le pire scnario viendrait se confirmer. En labsence dune valuation pralable de la menace, il semblait prudent denvisager de tels scnarii maximalistes. Mais cette situation aurait d inciter le gouvernement prvoir des dispositifs souples et des stratgies de repli, tant dans les ngociations dachat de vaccins que dans lorganisation dune campagne de vaccination de masse.
C - Le choix discutable dune couverture large de la population

La stratgie vaccinale a t labore sans certitude sur la nature exacte du virus qui allait circuler en France, donc avec une ide floue de sa gravit, une mutation demeurant toujours possible. En outre, dans les cas passs de pandmies, les secondes vagues pidmiques avaient souvent t plus mortelles que les premires136. Une telle ventualit na pu tre compltement carte quau printemps 2010. Un virus dont la gravit est modre peut constituer une menace globale forte, dans la mesure o il circule vite et partout, produisant un effet de masse. Sappuyant sur les projections fournies par l'Institut de veille sanitaire (InVS), qui retenait un scnario dans lequel 40 % de la population serait touche, causant entre 16 000 et 40 000 dcs directs, le gouvernement a qualifi la menace de majeure. La faible robustesse des indicateurs de gravit de la pandmie dont il disposait comme lincertitude sur son volution expliquent la rticence du gouvernement rduire la qualification de la menace, qui est demeure majeure tout au long de la crise.
1 - La vaccination ne prsentait essentiellement quun intrt individuel

Labsence trs probable dun intrt collectif de la vaccination, visant entraver la circulation du virus dans la population, tait avre ds le mois de juin. Certes, la remise rapide de souches virales aux industriels avait permis denvisager lhypothse heureuse que la vaccination puisse commencer avant la survenue de la premire vague pidmique. Un effet barrire fort aurait pu alors tre obtenu, en supposant quune autorisation de mise sur le march puisse trs rapidement tre dlivre au vaccin et que la population adhre une campagne massive et prventive. Toutefois, ds le 17 juin, le directeur gnral de la sant affirmait quil tait trs probable que les vaccins ne seraient disponibles quen priode de vague pandmique. Or, dans ce cas, selon lavis du Haut conseil de la sant publique du 26 juin, la mise en place dune vaccination au-del de 30 jours suivant le dbut de la circulation active du virus en France aurait un impact trs limit sur lvolution de la
En 1968 et 1969, la premire vague de la pandmie de grippe dite de Hong Kong , relativement bnigne, avait fait place une seconde vague particulirement grave, tuant environ 30 000 personnes en France mtropolitaine. Une pnurie de vaccins avait alors t observe.
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COUR DES COMPTES
vague pandmique en cours en France, quelle que soit la population cible . La vaccination, tout en demeurant pertinente, ne prsentait plus sur le plan sanitaire quun intrt individuel. En dpit de ces lments, de nombreux aspects de la stratgie vaccinale notamment la volont de vacciner la plus grande part possible de la population et lappel se faire vacciner pour viter la contamination dautrui ont t imprgns, non sans ambigit, de l'ide qu'une protection collective faisant barrire au virus pouvait tre obtenue, alors qu'il ne s'agissait que d'une protection individuelle ou de celle dun proche vulnrable.
2 - Une dcision peu justifie par des arguments sanitaires

Au-del des objectifs sanitaires, le gouvernement poursuivait aussi un objectif de nature socio-conomique : limiter l'impact de la pandmie sur l'activit conomique et sociale du pays137. Dans ce contexte, le gouvernement a souhait pouvoir offrir une protection individuelle tous les volontaires, quelle que soit leur vulnrabilit, dans lhypothse o la virulence du virus augmenterait. En outre, une couverture large rpondait la difficult didentifier les populations les plus vulnrables, car les cas graves concernaient des sujets jeunes et parfois sans facteur de risque. Ainsi, le gouvernement a choisi de proposer gratuitement la vaccination toute la population, selon un schma deux doses, en supposant toutefois quune seule dose suffirait couvrir les plus gs138 et que 25 % de la population refuserait par principe la vaccination. Un tel choix de couverture retenu par le Premier ministre le 4 juillet 2009 explique le volume de la commande initiale : plus de 90 millions de doses. Cette dcision relevait dun choix politique. Du point de vue sanitaire, elle participait dune logique de protection individuelle propose tous, quel que soit son cot, linverse dune approche de sant publique stricte qui sefforcerait dvaluer le seuil datteinte dune protection collective et de limiter la commande ce niveau. Pour autant, la vaccination contre la grippe A (H1N1) n'a t rendue obligatoire dans aucun cas. Conforme la politique actuelle de vaccination privilgiant le libre choix des patients, cette position sinscrivait aussi dans la logique de l'abandon implicite de l'objectif de
La perte de PIB associe aux jours non travaills tait estime, de manire trs peu robuste, 6 7 Md. 138 Ceux-ci bnficiaient dune immunit prexistante du fait de leur exposition une souche proche de celle de lpidmie de 1918.
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limiter la diffusion pidmique par la vaccination. Il ntait en revanche pas pleinement cohrent avec l'achat d'un nombre trs important de doses de vaccin en vue d'une campagne de vaccination de masse. La stratgie de vaccination a en dfinitive retenu un ordre de priorit dans ladministration des vaccins qui sest fond exclusivement sur des critres de nature sanitaire, classant les diffrents types de populations particulirement exposes (professionnels de sant, de secours) ou vulnrables (femmes enceintes, enfants en bas ge). Avant ce choix, beaucoup dnergie aura t dpense inutilement pour identifier les personnes les plus utiles la continuit de la vie sociale (production dlectricit, transports, scurit).
II - Une ingale dclinaison de cette stratgie

La stratgie vaccinale a t mise en place au moyen dune organisation interministrielle indite et relativement efficace, de contrats dacquisition de vaccins dont la ngociation a souffert de srieuses dficiences, de modalits de financement discutables) et dune stratgie de communication insuffisamment ractive.
A - Des outils institutionnels de gestion de crise satisfaisants

La campagne de lutte contre la grippe A (H1N1) a t la premire crise tre organise selon les principes issus du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de 2008 confrant au ministre de lintrieur un rle nouveau de coordination interministrielle de crise.
1 - La cellule interministrielle de crise, organe cl du pilotage

Dans ce cadre, la nouvelle cellule interministrielle de crise (CIC) a t active ds le 30 avril 2009139. Lieu dorganisation du travail interministriel et de pilotage stratgique de la crise, elle sest runie 43 fois en neuf mois. La direction de la planification de scurit nationale (DPSN) du ministre de lintrieur en a assur le secrtariat et organis les travaux, de lordre du jour la mise en cohrence des diffrents textes ministriels. Larticulation de ses missions avec celles de planification confies au SGDSN, plac auprs du Premier ministre, et les missions de
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Pour ses composantes dcision et situation . La CIC-Communication sera active le 2 mai.
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COUR DES COMPTES
gestion de crise de la direction de la scurit civile (DSC) au ministre de lintrieur na pas t suffisamment claire. La CIC a vocation tre dcline en une formation dcisionnaire (CIC Dcision), une formation danalyse pralable de la situation, danticipation et de transmission des instructions lchelon territorial (CIC-Situation) et une formation de communication (CICCommunication). Cette rpartition des rles sest, dans les faits, opre dans une confusion certaine, chaque formation tant anime par une direction diffrente (DPSN pour la dcision, DSC pour la situation, dlgation linformation et la communication du ministre de lintrieur pour la formation communication). En particulier, la CICSituation a eu du mal se runir avec rgularit dans la dure et dfinir son primtre dintervention avant la campagne de vaccination. La crise ayant un caractre sanitaire, son organisation a t partage entre les centres de crise respectifs du ministre de lintrieur (centre oprationnel de gestion interministrielle de crise COGIC anim par la DSC) et de la sant (centre de crise sanitaire CCS du ministre charg de la sant). Cette solution a montr des limites videntes : loignement gographique (Asnires pour le COGIC, Paris 7me pour le CCS) et, surtout, le maintien de deux systmes concurrents de remontes des informations relatives la vaccination. La dclinaison territoriale des dcisions prises aux niveaux des zones de dfense et des dpartements sest rvle insatisfaisante plusieurs titres. Les quarante-trois circulaires, plusieurs parfois du mme jour, dont plus de la moiti relatives la campagne de vaccination, les sept arrts et le dcret issus des travaux de la CIC ont reprsent une accumulation normative excessive pour les services territoriaux de lEtat. Les tats-majors de zone ont certes assur le relais des instructions nationales, ont garanti la ponctualit et la cohrence des remontes quotidiennes des donnes de vaccination par les prfectures. Mais ils ont surtout servi transmettre les interrogations pratiques des acteurs locaux au niveau central de gestion de la crise, et, le cas chant, les rponses obtenues. Au niveau dpartemental, les prfets avaient reu instruction de crer des structures ad hoc, les quipes oprationnelles dpartementales (EOD), inspires des cellules habituellement mises en place pour la gestion de crise dans les dpartements, les centres oprationnels dpartementaux (COD). Les EOD, qui rassemblaient autour des services prfectoraux relevant du ministre de lintrieur (notamment les services interministriels de dfense et de protection civiles SIDPC) et des services dconcentrs du ministre de la sant (DDASS) dautres participants (caisses primaires dassurance maladie, inspections
dacadmie ou collectivits locales), avaient un rle strictement oprationnel, tandis que le pilotage stratgique dpartemental tait confi un comit de pilotage la composition plus large. Dans les faits, ce sont cependant des solutions plus pragmatiques qui ont prvalu : EOD et comit de pilotage se sont souvent confondus, et dans quelques dpartements, les COD ont t activs dans une formation un peu amende pour assurer un pilotage plus cohrent de la vaccination140.
2 - La gestion de crise au sein du ministre de la sant et des agences sanitaires

Le ministre de la sant a jou un rle part au sein de la CIC, tout en conservant une organisation de crise propre qui a pour lessentiel repos sur la DGS. Si le cabinet de la ministre assurait le pilotage de lensemble du dispositif et laborait les arbitrages dfendus en CIC, la conception, la prparation et la mise en uvre des dcisions prises relevaient de la DGS, et notamment du chef du dpartement des urgences sanitaires (DUS) qui assurait la liaison avec les services territoriaux. Sans participer directement la gestion de crise, les agences sanitaires ont t fortement mobilises, dans le cadre habituel des runions hebdomadaires de scurit sanitaire ou par des demandes davis ou de notes. Ce fut en particulier le cas pour lInstitut de veille sanitaire (InVS) et le nouvel Etablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS), ainsi que pour lInstitut national de prvention et dducation pour la sant (INPES) et lAgence franaise de scurit sanitaire des produits de sant (AFSSaPS)141. Le Haut conseil de sant publique (HCSP) et le Comit de lutte contre la grippe (CLCG) ont aussi jou un rle de conseil du ministre, via le comit technique permanent en charge des vaccinations (CTV), formation du HCSP laquelle le CLCG a t momentanment rattach. In fine, ces nombreuses saisines et consultations dagences, comits et conseils ont donn limage dune comitologie sanitaire trop peu lisible et gnratrice de dlais dans la prise de dcision142.
Rapport de deuxime phase sur le fonctionnement des centres de vaccination contre la grippe A (H1N1), IGA, n 10-001-10, janvier 2010. 141 Dont les nombreux avis et recommandations sont prsents dans le dossier thmatique consacr par le site internet de lagence la grippe A(H1N1) : http://www.afssaps.fr/Dossiers-thematiques/Pandemie-grippale/La-Grippe-A-H1N1v/. 142 A titre dillustration, la saisine du HCSP en date du 17 aot a abouti un avis du 7 septembre 2009 rendu public le 10. Les avis rendus en juin par le HCSP sur la stratgie vaccinale, nont t rendus publics quen septembre.
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COUR DES COMPTES
Au del de lapparente complexit des niveaux de gestion, la coopration directe entre services a permis dassurer la complmentarit des deux organisations ministrielles de crise Intrieur et Sant ainsi quen tmoignent les liens entre la DGS et la DPSN, la DSC et le DUS ou le COGIC et le CCS. Leffort administratif et humain de gestion de cette longue crise a t considrable et en partie redondant. Une rpartition plus claire des comptences entre les ministres de lintrieur et de la sant tous les niveaux de la gestion de crise pourrait permettre doptimiser les efforts consentis par les services, particulirement dans lhypothse de crises qui se prolongent. La premire exprience de la nouvelle organisation interministrielle de gestion de crise a t un apprentissage prcieux pour les crises venir. Les contraintes de travail des services dconcentrs nont pas t suffisamment prises en compte, tant dans les dlais de mise en uvre attendus que dans la clart et la lisibilit des mesures quils devaient appliquer.
3 - Le nouvel Etablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS), un rouage essentiel de la campagne de vaccination
Issue en 2007 dune proposition snatoriale, la cration de ce nouvel oprateur de lEtat visait la fois surmonter les limites rencontres dans une gestion ministrielle directe des stocks publics de produits sanitaires et mettre en place un nouveau cadre de mobilisation durgence de professionnels de sant, la rserve sanitaire. Le lgislateur ayant entendu garder lautorit ministrielle dimportants pouvoirs propres dans la conduite de telles activits, des limites troites ont t assignes lautonomie de ltablissement. Cette restriction sest trouve sensiblement accrue par la convention passe dbut 2009 entre lEtat et lEPRUS et par les instructions impratives et dtailles adresses ce dernier en matire de ngociation des marchs relatifs la lutte contre la pandmie. La mise en place de lEPRUS avait par ailleurs t marque par dimportantes hsitations ou difficults qui se sont traduites par le dpart de son premier directeur gnral lt 2008 et par un retard dans la constitution de ses effectifs, la cration juridique dun tablissement pharmaceutique apte grer des stocks de produits de sant et le transfert effectif du pouvoir adjudicateur. Nayant ainsi runi qu la fin du printemps 2009 les conditions dune intervention oprationnelle, ltablissement a exerc efficacement les tches qui lui taient confies
dans la ngociation des contrats de fournitures sanitaires, puis dans la mise en place logistique de ces produits. En revanche, les difficults rencontres pour la constitution de la rserve sanitaire ont conduit mobiliser les personnels de sant pour la campagne de vaccination sous le rgime usuel de la rquisition. Elles invitent sinterroger pour lavenir sur le caractre trs contraignant des procdures lgales rgissant cette rserve et envisager une dcentralisation des recrutements mettant profit le savoir-faire acquis localement dans lexprience des rquisitions.
B - Des contrats dacquisition de vaccins mal ngocis

La commande de 94 millions de doses de vaccins dun montant global de 712,1 M TTC effectue en juillet et aot 2009 a, pour 44 millions de doses, mobilis par avenants des contrats prexistants concernant le virus de la grippe aviaire passs en 2005 avec SanofiPasteur (28 millions) et Novartis (16 millions), fait appel GSK pour 50 millions de doses et recouru Baxter pour 50 000 units complmentaires dun vaccin destin aux personnes intolrantes aux protines aviaires.
1 - Un partage prjudiciable du pouvoir adjudicateur

Si le lgislateur en 2007 a prvu que lEPRUS nintervienne en matire dacquisition qu la demande du ministre, lautorit de tutelle est alle plus loin en prenant elle-mme des contacts pralables avec les prestataires, excluant demble de la ngociation ultrieure des lments aussi importants que la rpartition des quantits ou les prix, et donnant ltablissement les instructions les plus dtailles sur la procdure suivre comme sur de nombreux points des contrats venir. De ce fait, le pouvoir adjudicateur sest trouv, de manire contestable, exerc de manire partage. Dans ces conditions, les multiples faiblesses que font apparatre tant la passation des contrats que leur rengociation relvent davantage de la stratgie de ngociation dfinie sous lautorit du ministre que des actes de lEPRUS.
2 - Une forte dpendance vis--vis des fournisseurs

La position dfavorable de ngociation dans laquelle se sont placs les pouvoirs publics a dcoul entirement de lobjectif de quantits de vaccins acqurir entrin par le Premier ministre le 4 juillet 2009. Cette position de dpendance vis--vis des fournisseurs a sans nul doute t aggrave par labsence de toute coordination, notamment europenne,
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COUR DES COMPTES
entre les diffrents Etats demandeurs. En outre, la priorit donne au calendrier dapprovisionnement ainsi que lobjectif dobtenir le retrait dune clause sclrate de transfert de responsabilit lEtat ont encore amoindri les marges de ngociations de lEtat, en particulier sagissant des prix et du conditionnement.
3 - Un recours discutable une procdure drogatoire au code des marchs publics

Mme dans les circonstances cres par la stratgie vaccinale retenue, les conditions juridiquement requises ntaient pas remplies de manire assure pour justifier le recours fait larticle 3-7 du code des marchs publics qui permet de droger aux rgles de celui-ci pour les fournitures qui exigent le secret ou dont l'excution doit s'accompagner de mesures particulires de scurit [] ou pour lesquels la protection des intrts essentiels de lEtat lexige. . Ce recours a en outre t, plus abusivement encore, tendu lacquisition des produits autres que les vaccins. Dautres procdures, notamment celles de larticle 35-II du code auraient permis de rpondre au caractre durgence de lachat des vaccins sans priver les pouvoirs publics de certaines des protections utiles du code des marchs publics, par exemple pour les rgles encadrant la fixation des acomptes ou avances.
4 - De nombreuses clauses dfavorables lEtat

Soucieux avant tout dassurer un niveau massif dapprovisionnements, l'tat a estim devoir procder des commandes fermes, alors mme quil ne pouvait ignorer les incertitudes qui affectaient la ralisation des marchs et leur adquation la ralit des besoins sanitaires. Il nexiste de ce fait dans les contrats aucune disposition prvoyant les conditions conomiques dans lesquelles une fraction des 94 millions de doses aurait pu tre annule, au vu des caractristiques cliniques de la pandmie, en cas de dsajustement entre son cycle et le calendrier de fourniture du vaccin, ou enfin dans le cas dune posologie dfinitive ne justifiant quune dose. Largument selon lequel les laboratoires auraient demble cart de la ngociation toute clause en ce sens en menaant de privilgier dautres pays clients au dtriment de la France ne peut gure tre reu ds lors quaucune demande en ce sens na t srieusement dmontre par les pouvoirs publics et que des dispositions de ce type figurent dans les contrats conclus par plusieurs pays trangers (Espagne notamment).
En outre, alors mme quils sassuraient des commandes fermes, les producteurs ont obtenu de ne prendre aucun engagement sur les dlais de livraison, les contrats ne faisant apparatre que des calendriers purement indicatifs et ne comportant aucune pnalit de retard. Sagissant des prix, le recours pour deux des commandes des contrats antrieurement ngocis et lacceptation a priori du prix propos par le fournisseur pour le troisime (GSK) ont conduit assurer aux laboratoires des rmunrations unitaires (respectivement, 6,25 HT, 9,34 HT et 7 HT pour Sanofi-Pasteur, Novartis et GSK) qui nont pas donn lieu ngociation malgr les probables conomies dchelle pouvant sattacher de telles quantits. La justification conomique des prix na dailleurs pas t exige. On observe ainsi un cart rest inexpliqu entre le prix du vaccin, hors adjuvant, rapport son dosage antigne qui place le Focetria de Novartis 55 % au-dessus du Pandemrix de GSK et, dans ce dernier cas, un prix de ladjuvant seul cens atteindre 6 sur un prix total de 7. De mme, larbitrage fait en faveur des objectifs de fourniture massive et rapide des vaccins a conduit les pouvoirs publics ne faire valoir a priori aucune exigence concernant leur mode de conditionnement. Les laboratoires ont ainsi trs largement retenu une livraison en conditionnement multidoses qui aurait difficilement convenu la vaccination en cabinet mdical et qui, mme dans les centres de vaccination, sest avr la cause dun important gaspillage. Pourtant, une proportion plus importante de monodoses tait sans doute accessible du point de vue industriel comme en tmoigne la capacit dont a fait preuve Novartis accrotre la proportion de 10 % de ses livraisons initialement prvue sous ce conditionnement. Bien que dune porte rduite, les dispositions visant garantir au moins partiellement les pouvoirs publics au cas o les vaccins fournis nauraient pas obtenu leur autorisation de mise sur le march (AMM) sont parmi les rares mesures par lesquelles ils ont tent de rquilibrer quelque peu les contrats. Sils ont pu par ailleurs carter lexigence initiale de GSK dtre dcharg de toute responsabilit en cas deffets indsirables graves des produits livrs, ils ont accept un dispositif qui les aurait obligs, dans un tel cas, apporter la preuve de la faute du fournisseur et aurait pu donner lieu dinfinies contestations. De fait, cette situation ne sest heureusement pas prsente.
5 - Un redimensionnement tardif des contrats

Le droulement de la campagne de vaccination a rapidement fait apparatre un cart croissant entre le niveau des commandes et des
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COUR DES COMPTES
livraisons et le rythme observ et prvisible des vaccinations face une pandmie dont la dangerosit savrait modre. Par ailleurs, prcocement mise en doute, la ncessit dune double injection a t formellement carte le 20 novembre 2009. Il tait alors manifeste que le niveau des commandes initiales tait surnumraire dans une proportion considrable. Pour autant, ce nest que dbut janvier quune rduction unilatrale de 50 millions de doses a t notifie, un retard de plus dun mois ayant t ainsi pris dans linterruption de la production et des livraisons. Une transaction avec Novartis stablissant 16 % de la valeur des commandes annules a alors servi de rfrence la fixation unilatrale de lindemnisation de Sanofi-Pasteur et de GSK qui nont pas, en dfinitive, contest cette dcision. Compte tenu dun cot global dindemnisation stablissant ainsi 48,5 M, la dnonciation unilatrale aura, bien que tardive et portant sur une quantit qui aurait pu tre suprieure, permis dconomiser 329,3 M TTC par rapport aux contrats initiaux. Ainsi lEtat a pu rsilier des contrats mal ngocis un cot raisonnable en ayant recours des dispositions propres au droit administratif franais.
C - Des modalits de financement contestables

Les dpenses de prvention ont t finances titre principal par le canal de lEPRUS (produits de sant, consommables et logistique) et directement par lEtat (indemnisation des personnels rquisitionns et fonctionnement des centres), et, dans une moindre mesure, par la Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS) (bons de vaccination). Les plans de rponse aux pandmies ne traitant pas la question, pourtant centrale, de leurs modalits de financement, cette omission a cr un terrain favorable la mise en uvre dans la prcipitation, sur une courte priode (un semestre) et par les vecteurs les plus varis (lois de finances initiales et rectificatives, loi de financement de la scurit sociale, dcret davance, avance de la CNAMTS), de mesures de financement qui se sont frquemment cartes des principes fixs par les textes. De fait, les modalits de financement des achats de vaccins par lEPRUS, alors estims 836,2 M, nont t dtermines quau moment de la dcision de conclure les contrats avec les laboratoires pharmaceutiques en juillet 2009. Elles ont consist faire peser sur lassurance maladie le prfinancement intgral de la campagne de prvention. Par une lettre conjointe, les ministres du budget et de la sant ont demand la CNAMTS de procder par anticipation un
versement [ lEPRUS] couvrant la totalit du financement de lopration dacquisition de vaccins quil est ncessaire de commander ds prsent . Or, lEPRUS tant, selon le code de la sant publique, financ parit par lEtat et les rgimes dassurance maladie pour ce type de dpenses, la Cour estime que le gouvernement aurait d ouvrir des crdits budgtaires au moyen de la procdure des dcrets davance prvue par la LOLF pour financer la part, significative, des dpenses dachats de vaccins incombant lEtat. De manire concomitante, la Cour a constat au contraire un usage inappropri de cette procdure budgtaire, en principe limite aux cas durgence. En effet, des crdits (46,2 M) ont t ouverts par dcret davance pour financer lacquisition de masques de protection destins aux agents des administrations au motif du caractre imprvisible de lpidmie, alors que la mesure visait en fait renouveler tardivement des stocks prims qui auraient d ltre en tout tat de cause dans le cadre des plans de prparation aux pandmies. In fine, lavance de la CNAMTS de 879 M na t utilise par lEPRUS qu hauteur de 78 M en raison la fois des dcalages intervenus dans les livraisons de vaccins au dernier trimestre de 2009 et de lexistence de crances importantes de lEPRUS sur la CNAMTS. En effet, la mobilisation de ces crances, qui correspondaient aux dotations de la CNAMTS lEPRUS non consommes au cours des exercices passs, a permis de financer lessentiel des dpenses de ltablissement au titre de la grippe A(H1N1) en 2009, lavance devenant ds lors un simple appoint. Il apparat donc a posteriori que cette avance de la CNAMTS a eu pour principale fonction de procurer lEPRUS les autorisations dengagements ncessaires au plan budgtaire pour conclure les marchs dacquisitions de vaccins. Par ailleurs, alors que la rgle de parit du financement de lEPRUS par lEtat et lassurance maladie aurait d conduire rtablir lquilibre de ce financement la fin de lexercice 2009143, les comptes de lEPRUS au 31 dcembre 2009 faisaient apparatre un surfinancement global de prs de 560 M, dsquilibr au dtriment de lassurance maladie (332 M). La rgularisation du financement de lEPRUS au titre
Larticle L. 3135-4 du code de la sant publique dispose que la rgle de parit sapprcie sur une priode triennale. LEPRUS ayant t cr en 2007, cette rgle sappliquait pour la premire fois aux exercices 2007 2009.
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COUR DES COMPTES
de la priode 2007-2009 est finalement intervenue dans la loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2011. Alors mme que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) comporte des dispositions adaptes en cas durgence et de ncessit imprieuse dintrt national , lexprience de la gestion de la menace grippale a soulign une difficult assurer, dans une situation durgence, le respect des procdures budgtaires quelle prvoit. Au regard de ces constats, la Cour estime que les plans de prparation aux crises sanitaires doivent prvoir des modalits de financement la fois conformes la LOLF et adaptes une situation de crise.
D - Une communication de crise insuffisamment ractive

Lopposition la vaccination a t majoritaire en France, comme en tmoigne le faible pourcentage de personnes vaccines alors mme que loffre vaccinale tait abondante. Une grande part de cette opposition est ne du dcalage qui est vite apparu entre un risque jug assez faible par les Franais, et une communication, tant nationale quinternationale, beaucoup plus alarmiste. Si les communiqus de lOMS nont pas contribu rduire ce dcalage, demeurant inquitants jusquen janvier 2010, la communication nationale, faute de ractivit, na pas russi convaincre. Le dsintrt des Franais pour une campagne de vaccination massive et gratuite est principalement d au fait que la grippe A (H1N1) na jamais reprsent une menace particulirement forte leurs yeux. Ds le 5 septembre 2009, moins de 50 % des personnes interroges avaient lintention de se faire vacciner144, taux qui tombait 14% une semaine de louverture des centres de vaccination. Lopinion des professionnels de sant, qui sont des leaders dopinion en matire de sant publique, a contribu la perplexit des Franais : un sondage Ipsos ralis en septembre 2009 pour le Quotidien du mdecin montre que seulement 50 % des praticiens avaient lintention de se faire vacciner, tandis quun mois plus tard, une consultation des infirmiers par le syndicat national de ces personnels (SNPI) faisait apparatre que 65 % dentre eux refusaient la vaccination. En la matire, la communication gouvernementale na pas eu de prise sur le manque denthousiasme durable des Franais pour la vaccination.
144
SIG/baromtre Grippe A Octobre 2009 page 30
Le manque danticipation et de ractivit de la communication gouvernementale a t, de lavis de tous les acteurs, particulirement mis en vidence face aux messages et rumeurs circulant sur Internet, principalement celles mettant en cause la fabrication des vaccins et leur prtendue nocivit. Lune des raisons de lapparition de ces rumeurs, souvent approximatives et dsormais contredites par le rapport de pharmacovigilance des vaccins pandmiques publi en mai 2010 par lAFSSaPS145, a t la dure de la crise et les incertitudes de fond. La transparence gouvernementale sur ces incertitudes, quil sagisse dpidmiologie ou de vitesse de fabrication du vaccin et dautorisations de mise sur le march, a t exploite a des fins contraires sur Internet146 : les hsitations officielles ont ouvert un espace de dbat147. Face ces accusations et ces contre-vrits, la communication officielle, qui ne dispose pas dune stratgie dinfluence sur Internet, se trouve amoindrie, mme si elle dispose par ailleurs darguments scientifiques et convaincants148. En France, une cellule spcifiquement charge du suivi Internet et de la raction par des argumentaires (dont lessentiel aurait par ailleurs dj t disponible sur le site pandmiegrippale.gouv.fr) aurait pu avoir une pertinence et une efficacit comparables celles constates dans dautres pays, notamment aux EtatsUnis. Une seule initiative, trop tardive malheureusement, est alle en ce sens : un partenariat conclu par le SIG pour exposer des argumentaires officiels sur le site doctissimo.fr et ses forums, qui na pu tre mis en place avant le 10 janvier, en grande partie en raison des dlais dus au fonctionnement de la CIC-Com. Lanalyse de lactivit de cette dernire fait apparatre la longueur des circuits de validation, longueur incompatible aujourdhui avec les impratifs dune communication ractive. Les cabinets ministriels se sont, en raison de la sensibilit du sujet, prononcs sur tous les lments de communication avant leur adoption en CIC-Dcision, puis leur prsentation et leur harmonisation en CIC-Com, les dlais entre lmission dune ide et sa concrtisation en taient allongs dautant.
AFSSaPS, Bilan actualis de pharmacovigilance des vaccins antigrippaux A/H1N1, mai 2010. 146 Aujourdhui encore, une recherche de vidos sur internet, libelle grippe A (H1N1) , dans un moteur de recherche trs utilis fait apparatre aux quatre premires places des vidos dnonant la manipulation gouvernementale et la corruption des gouvernants. 147 Par exemple, voir la vido suivante : http://tiny.cc/7xfj0, partir de 630. 148 Lexemple du syndrome de Guillain-Barre est clairant : le site de lAFSSaPS met en ligne une fiche doctobre 2009 expliquant clairement quil existe plus de syndrome dus la grippe qu la vaccination disponible ici : http://tiny.cc/jfbb5.
145
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COUR DES COMPTES
Le directeur du SIG alors en poste rsume ces constats lorsquil dit que dans le temps dInternet, il nest pas question de mettre trois jours rpondre une attaque 149. Cette difficult peut tre rsolue au niveau de la planification, en faisant valider par la CIC Dcision un cadre et une stratgie de communication, comme cela a t propos pendant la campagne de vaccination150. La mise en uvre de la communication officielle sur internet doit alors pouvoir tre mene par une composante spcialement ddie de la CIC-communication.
III - Une organisation dispendieuse de la campagne de vaccination

La mise en uvre pratique de la stratgie de vaccination sest appuye trop exclusivement sur des centres ad hoc, a mobilis un systme de bons de vaccination peu efficace et a conduit un gaspillage de ressources humaines dans les centres.
A - Les centres de vaccination ad hoc : un choix trop exclusif

La vaccination ne sest pas appuye sur les deux piliers du systme de sant franais que sont lhpital et la mdecine de ville. Les centres de vaccination ont t crs hors sol dans des lieux publics banaliss (gymnases, salles des ftes).
1 - Un mode dorganisation qui aurait t pleinement pertinent en cas de crise sanitaire grave
Ce mode dorganisation est particulirement adapt un processus de vaccination simple devant tre men rapidement, pour toute la population, face une menace grave. Le gouvernement a, en lespce, justifi ce choix par le souhait de limiter la pression sur lactivit normale du secteur mdical, la difficult dapprovisionner et dutiliser sans gaspillage des vaccins multidoses dans les cabinets de consultation, la ncessit dune rigoureuse traabilit, la sparation des flux entre patients gripps et candidats la vaccination. En
Audition par la commission denqute sur la manire dont a t programme, explique et gre la campagne de vaccination contre la grippe A (H1N1), 5 mai 2010. Il dclare au cours de la mme audition : la gestion de lInternet a t un chec, que jassume . 150 CIC Communication, compte-rendu, 16 dcembre 2009.
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outre, les centres de vaccination permettent de faire assumer les tches administratives par des fonctionnaires ou des volontaires et de mobiliser une plus grande varit de mdecins et dinfirmiers, afin de permettre aux gnralistes de se consacrer essentiellement aux soins. Les arguments en faveur des centres taient donc nombreux et ne se limitaient pas au conditionnement multidoses, argument qui a trop systmatiquement t avanc. Le gouvernement esprait aussi contenir les cots dune campagne massive. Il pensait pouvoir organiser la vaccination essentiellement par des infirmiers, mais lautorit europenne du mdicament a impos une prescription mdicale pour chaque acte. Cette dcision a pes sur le cot de la campagne et a mobilis une ressource mdicale qui aurait pu tre prcieuse pour dispenser les soins si la gravit de la pandmie avait t plus leve.
2 - Une offre mixte sappuyant sur lhpital en complment des centres aurait t mieux adapte cette crise
Compte tenu des faibles intentions vaccinales de la population la date du lancement de la campagne et des ressources qu'offre le systme de sant aussi longtemps qu'il n'est pas satur, une organisation plus souple et pragmatique aurait pu tre retenue. Ainsi, un nombre important dhpitaux disposant de locaux adaptables et permettant une sparation satisfaisante des flux auraient pu tre mobiliss pour complter loffre de droit commun des centres dautant que ces mmes hpitaux avaient t chargs dassurer la vaccination des professionnels de sant en dbut de campagne et quils avaient reu linstruction partir de dcembre de vacciner, sans publicit, le public qui se prsentait. Pour les mmes raisons, les centres de sant habitus vacciner un grand nombre de personnes auraient pu tre mobiliss. Ainsi constitue, une telle offre mixte, plus simple et moins coteuse, aurait pu voluer vers un rle plus nettement prpondrant des centres de vaccination en cas de saturation des hpitaux.
3 - L'information des mdecins libraux a t satisfaisante, mais leur implication et leur adhsion ont t insuffisamment recherches
Le gouvernement a multipli les canaux dinformation pour toucher les mdecins libraux : courriers, messages lectroniques, runions dpartementales, espace professionnel du site pandemiegrippale.gouv.fr etc. Cependant, le fait que ni lEtat, ni lassurance maladie, ni lordre des mdecins ne puissent communiquer rapidement et
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COUR DES COMPTES
efficacement avec lensemble des mdecins de ville pose problme, particulirement en cas de crise, et cette question doit lavenir tre rsolue par les nouvelles agences rgionales de sant (ARS). Initialement accepte par les professionnels de sant, la cration des centres de vaccination a t par la suite vivement conteste par les mdecins gnralistes qui auraient souhait pouvoir vacciner dans leurs cabinets. Le gouvernement na pas su les convaincre quil tait matriellement trs difficile de vacciner en masse dans les cabinets mdicaux, indpendamment de toute considration de cot. De manire gnrale, les professionnels de sant auraient pu davantage tre associs aux dcisions locales portant sur la gestion de lpidmie. Une meilleure implication des mdecins n'aurait pu viter ni les prises de position anti-vaccination, ni l'expression de doutes sur le bien fond de la campagne ou sur certains aspects mdicaux de la vaccination, qui participent de la libert d'information et d'valuation scientifique des mdecins. Elle aurait pu cependant considrablement limiter les attitudes dindiffrence la vaccination ou de dcouragement, explicites ou implicites, au cours des consultations mdicales chez le mdecin traitant. En outre, une meilleure participation sur le terrain des mdecins et infirmiers libraux aurait d tre recherche, dans le but notamment de mieux de toucher les personnes risques ou isoles, suivies par leur mdecin traitant. Ponctuellement, un nombre plus important dquipes mobiles de vaccination auraient pu tre montes autour d'un ou plusieurs mdecins traitants volontaires, en s'appuyant sur les ressources humaines et matrielles prsentes dans un centre de vaccination rfrent. En dfinitive, le doute des mdecins libraux sur certaines des hypothses sanitaires fondant la stratgie vaccinale retenue, la volont de s'informer par soi-mme, le souhait d'une immixtion minimale de l'Etat dans la relation patient-mdecin, le sentiment que la campagne avait t organise par mfiance vis--vis d'eux, et le contexte de ngociations difficiles avec l'Etat sur la tarification des actes, contribuent expliquer leur non-adhsion, qui s'est affirme progressivement. L'Etat na pas anticip les consquences potentielles de cette dfiance des mdecins de proximit sur les rsultats d'une campagne fonde sur le volontariat. La prise en compte du rle important des mdecins de proximit dans une action de sant publique de masse constitue un enseignement de la crise.
B - Les bons de vaccination : un systme trop sophistiqu

La CNAMTS, qui a t pleinement associe la prparation de la campagne de vaccination151, a eu pour charge dlaborer les invitations la vaccination de la population puis dassurer un suivi de celle-ci. Le systme des bons de vaccination, dj employ chaque anne pour la grippe saisonnire, a connu des difficults ds le dpart : les conditions normalement offertes par la Poste pour les envois de masse ont d tre revues la hausse ds la fin du mois de novembre afin de remdier aux retards dans lacheminement des bons de vaccination constats un peu partout152.. En outre, la qualit variable de la gestion des bases de donnes dassurs par les rgimes obligatoires de base dassurance maladie, en particulier par les sections locales mutualistes, a parfois t lorigine de double envois, de retards, ou de non-envoi des bons. Afin de se conformer au cadre dfini par la CNIL dans sa dcision du 1er octobre 2009, le systme initialement retenu a progressivement volu vers une sophistication excessive. Outre la scurisation trs forte quelle a exige dans laccs la base de donnes constitue par la CNAMTS, la CNIL a interdit dans son utilisation statistique de faire apparatre lappartenance dun individu une catgorie de population spcifique. De ce fait, alors mme que la stratgie retenue visait protger les personnes les plus vulnrables en les invitant en priorit venir se faire vacciner, il tait, sur le moment, impossible dtablir des statistiques par groupes, et donc de savoir si les personnes les plus vulnrables ont t vaccines, ni dans quelles proportions : lindicateur le plus pertinent nest pas disponible. En outre, en raison des rgles de conservation des donnes dcides par la CNIL, ce fichier devra, dans lhypothse dune alerte sanitaire de masse survenant partir de 2013, tre entirement reconstitu et pas seulement mis jour. Enfin, de nombreux bons taient illisibles leur arrive sur le site de numrisation. Sur un total denviron 5,7 millions de bons reus, seuls 5,360 millions dassurs ont t enregistrs dans la base de donnes et environ 300 000 bons sont demeurs illisibles. Ce sont donc plus de 5 % des bons qui sont inexploitables, affectant dautant la traabilit et le suivi statistique de la vaccination.
La CNAMTS participait aux runions hebdomadaires organises par le directeur de cabinet de la ministre de la sant, ainsi quaux confrences tlphoniques quotidiennes ou hebdomadaires organise au niveau du ministre de la sant. 152 Laffranchissement est alors pass de 0,31 0,41.
151
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COUR DES COMPTES
Les rsultats, en termes de cot, de lisibilit pour la population, de suivi statistique ou encore dimpact sur lactivit des centres de vaccination, doivent servir de base de rflexion pour envisager dautres systmes dinvitation de la population que le courrier, surtout en cas dpidmie affectant plus gravement le fonctionnement du pays.
C - Entre surdimensionnement et files dattentes : les paradoxes de la campagne de vaccination

1 - Une insuffisante prparation
Les exercices de prparation mens en septembre n'ont pas suffi assurer une correcte anticipation des difficults de fonctionnement des centres. Malgr les lourdes contraintes de traabilit et de pharmacovigilance qui leur taient imposes, les centres nont pas t demble dots dun quipement informatique et de logiciels de planification et de gestion du personnel et du matriel. Il en a rsult de lourdes consquences sur la fluidit du fonctionnement des centres, sur leur productivit, leur souplesse et leur capacit assurer la prvisibilit des rquisitions de personnels volontaires. En outre, les arbitrages relatifs au mode d'indemnisation des professionnels de sant, des personnels administratifs et des collectivits territoriales pour l'occupation de leurs locaux sont intervenus tard.
2 - Une dcision de lancement de la campagne prise sans rvision de la stratgie

Une fois le seuil pidmique franchi, la mi-septembre, la vaccination ne pouvait plus viser un effet barrire contre la diffusion du virus et n'avait donc qu'un seul objectif sanitaire : la rduction des formes graves et des dcs par la vaccination des personnes risque identifies et leur entourage. Le gouvernement a maintenu ses hypothses pessimistes, encourag par l'absence de changement de posture de l'OMS et les propos alarmistes tenus par sa directrice la fin du mois d'aot. Le virus avait peu volu et les indications relatives sa gravit n'avaient pas chang, celle-ci demeurant modre, proche de celle de la grippe saisonnire. Les autorits franaises ont cependant t marques par la gravit des hospitalisations en Nouvelle-Zlande dont le systme hospitalier, proche du ntre, a t satur. Cet lment a occult le tableau densemble en provenance de lhmisphre Sud qui tait rassurant, tant sur la ltalit que sur le taux dattaque (nombre de cas dans la population).
Le choix dune campagne de vaccination facultative aurait nanmoins d conduire le gouvernement accorder la plus grande importance au taux d'adhsion anticip de la population et la souplesse du dispositif. Or, ce taux d'adhsion a considrablement chut, passant de prs de 70 % en juin 20 % au moment o la dcision de lancer la campagne a t prise. Or, ni les modalits dorganisation de la campagne, ni les messages de communication nont volu. Le fait que le gouvernement tait dsormais engag pour des commandes fermes et massives na pas incit une rvision la baisse de lobjectif de vaccination. Il a fallu attendre que la gravit modre de la vague pidmique franaise se confirme et que la rticence de la population saccroisse pour que la stratgie initiale commence tre mise en doute. L'afflux soudain et peu durable qui a caractris la fin du mois de novembre et le dbut du mois de dcembre a encore t interprt comme donnant raison au choix gouvernemental, alors que ce mouvement rsultait essentiellement d'un effet de foule, par nature de courte dure, li une dramatisation de la communication gouvernementale et une peur de la pnurie de vaccins suscite par l'annonce de l'existence de files d'attente dans les centres.
3 - Les trois phases de la campagne gnrale

Aprs une campagne spcifique destination des professionnels de sant organise dans les hpitaux partir du 20 octobre, la campagne gnrale a eu lieu dans les 1168 centres de vaccination du 12 novembre 2009 au 30 janvier 2010, la population tant progressivement appele selon lordre de priorit dfini. Au cours de ces deux mois et demi, les services territoriaux de l'Etat ont reu une trentaine de circulaires dites importantes ainsi qu'une trentaine dinstructions, parfois contradictoires. La tche d'adaptation des centres de vaccination a aussi t rendue difficile du fait du dcalage existant entre les annonces nationales, relayes immdiatement par les mdias et donc connues du public se rendant dans les centres, et la rception des instructions effectives. Les principaux dysfonctionnements des centres ont rsult du fait que l'offre de vaccination tait rigide et la demande fluctuante. Trois phases peuvent tre distingues. au dbut de la campagne, les ministres avaient choisi de donner aux prfets la possibilit dorganiser, de faon souple, les horaires de fonctionnement des centres qui ont t trs peu frquents. Cette dsaffection des centres a mis mal la consigne dun strict respect
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COUR DES COMPTES
de lordre de priorit : la majorit des centres ont vaccin toutes les personnes qui sy prsentaient ; une affluence a eu lieu pendant trois semaines partir de fin novembre. Les centres nont pas su sadapter assez rapidement ce changement et de longues files dattente sont apparues, surtout dans les grandes villes. La reprise en main du dispositif au plus haut niveau de l'Etat a conduit un pilotage central des horaires d'ouverture des centres, jour par jour. Llargissement des horaires a rduit les files dattente. Cependant, la fixation centrale des horaires par rfrence des problmatiques spcifiques lle de France a conduit organiser de nombreuses vacations inutiles. Il en a rsult un important gaspillage de ressources humaines et une dmotivation des quipes ; partir du 20 dcembre et jusqu fin janvier enfin, le dispositif des centres est demeur nettement disproportionn. La campagne a t caractrise par la mobilisation de moyens humains considrables, le plus souvent sous la forme du volontariat, une forte ractivit ainsi qu'une bonne qualit sanitaire. Cependant, la mise en place et le fonctionnement quotidien des centres a soulev de lourds problmes de gestion, connu de rels dysfonctionnements et produit des rsultats dcevants en termes de vaccination. Certes, le lien entre ce rsultat et lorganisation retenue n'est que trs indirect car les intentions vaccinales sont faiblement lies au mode et la qualit de l'organisation des centres. L'chec de la campagne de vaccination se mesure bien davantage la disproportion majeure entre les moyens dploys au cours de plus de deux mois et lactivit de vaccination, concentre sur trois semaines. Chaque jour sont intervenus dans les centres environ 25 000 infirmiers et 8 000 mdecins dont 200 internes. A titre dexemple, en Gironde, un mdecin libral sur six a t rquisitionn au moins une fois. Les vacations ont t effectues pour 33 % par les mdecins libraux, 30 % par des mdecins retraits, 14 % par des mdecins du travail ou du secteur public, 10 % par des internes. Le cot horaire moyen de ces vacations est de 48 euros. Dans dautres dpartements, les proportions peuvent tre diffrentes, notamment celle des internes, plus importante dans les grandes villes, ou celle des mdecins retraits ou libraux, plus importante en milieu rural. Les dlais de paiement ont t satisfaisants, sauf pour les mdecins retraits qui ont t pays prs de six mois aprs la fin de la crise. Par ailleurs, des campagnes spcifiques ont t organises. Celle conduite dans lEducation nationale, mal anticipe et complexe mettre en uvre na pas rencontr davantage de succs que la campagne
gnrale. Il en a t de mme pour la campagne drogatoire destine aux personnels du ministre de lintrieur qui ntait pas justifie par des arguments sanitaires particuliers. Enfin, mises en uvre trop tardivement, les campagnes de vaccination dans les entreprises ont eu des rsultats trs dcevants. Le cot thorique par vaccination avait t valu 5,5 euros, hors achat du vaccin, pour des centres tournant plein rgime. En ralit, les 6 millions de vaccinations ralises ont cot 250 M soit 41,7 euros par acte. Cet cart met en vidence le nombre lev de chanes de vaccination ayant fonctionn vide en mobilisant du personnel inutilement et donc la faible efficience du systme de vaccination retenu. Le tableau suivant permet de lillustrer davantage :
Nombre de personnes par jour

je ud i1 2
sa m
ed i
14
10000
12000
2000
4000
6000
8000
Jour
Capacit de vaccination thorique offerte (offre)
Lactivit des centres de vaccination en Gironde
Source Prfecture et DDASS de la Gironde

Vaccinations effectives (demande)
no ve m lu nd nov bre m i1 em 20 er 0 6 cr n o b re 9 e ve d i v 20 nd 18 em 09 b di red nov re m i an 20 em 200 no bre 9 ch e ve 20 m m 22 0 ar no bre 9 di ve 20 24 m 0 je ud no bre 9 sa i 2 vem 20 6 0 m ed no bre 9 i 2 ve 20 m 09 lu 8 n br n o e m di 3 vem 20 er 0 0 cr n o b re 9 e ve 20 ve d i nd 2 d m b 09 c re di redi em 20 m 09 an 4 d b ch c re 2 em e 0 6 br 09 m e ar dc di em 20 8 0 je ud d bre 9 sa i 1 cem 20 0 m br 09 ed d e i 1 ce 20 lu 2 d mbr 09 nd c e m er i 14 em 200 cr d b re 9 e ve d i c nd 16 em 200 9 b di red dc re i1 m em 20 an 8 br 09 d ch e ce e 2 00 m m 20 d bre 9 ar di c 22 em 200 je ud d bre 9 sa i 2 cem 20 4 0 m ed d bre 9 i 2 ce 20 lu 6 d mbr 09 m ndi c e e 2 er 28 00 m cr ed d bre 9 i 3 ce 20 m ve 0 d b 09 n d c re 2 e di red mb 009 i1 m re an ch janv 200 9 e ie m 3 j a r 20 ar di nvie 10 5 r2 j je ud an v 0 1 s a i 7 ier 0 2 j m ed anv 010 i 9 ier lu 20 ja n m ndi 1 er 11 vier 0 cr 2 ja e nv 01 v e di 0 ie nd 13 r di red jan v 201 m i an 15 ier 0 2 ja ch nv 01 e 0 m 17 i er 20 ar ja n di 10 19 vie r je ud jan 20 10 v sa i 2 1 ier m 2 ja ed nv 01 i2 0 ie lu 3 ja r 2 01 n m ndi er 25 vier 0 cr 2 ja e nv 0 1 v e di 0 ie nd 27 ja r 20 re di m di 2 n vie 10 an 9 ja r 20 ch n 1 e 31 vi er 0 2 ja nv 01 0 ie r2 01 0
LA LUTTE CONTRE LEPIDEMIE DE GRIPPE A(H1N1)
207
IV - Un bilan dcevant
La campagne de vaccination apparat comme marque, en dfinitive, par la trs faible proportion des vaccins achets effectivement utilise) et un cot excessivement lev.
A - Un cart quantitatif majeur entre acquisitions de vaccins et utilisations effectives

Selon le bilan tabli par le ministre de la sant lt 2010, le nombre total de personnes vaccines au cours de lensemble de la campagne ne dpasse pas 5,4 millions, soit moins de 8,5 % de la population totale, auquel correspondent, compte tenu des doubles injections en dbut de priode, 5,9 millions de doses, soit moins de 6,3 % des quantits initialement commandes et 13,4 % de celles effectivement livres.
Nombre de personnes vaccines et de doses utilises au cours de la campagne 2009-2010
Personnes vaccines Centres de vaccination Equipes mobiles Etablissements de sant Mdecine librale Centres de secours Centres de rtention Vaccination en entreprise et administration Vaccination Franais l'tranger Nombre total de personnes vaccines + deuximes doses Nombre total de vaccins utiliss Source : Direction gnrale de la sant, 9 juin 2010 en milliers 4 168,0 553,9 520,8 16,4 36,0 0,3 2,7 62,8 5 360,9 563,3 5 924,2
LEPRUS, pour sa part, a effectu la demande de la Cour un bilan de localisation au 15 septembre 2010 des quelque 44 millions de doses effectivement livres. Il rsulte de ces indications que le maximum absolu de doses susceptibles davoir servi dans le cadre de la vaccination sur le territoire national (DOM compris) na pas dpass 10,2 millions de doses (dont 7,3 dans les centres et units mobiles), soit quelque 10,8 % des commandes initiales et 23,1 % des quantits effectivement achetes et
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COUR DES COMPTES
livres. Ce chiffre est nettement infrieur au nombre de vaccins, prs de 12,4 millions de doses, qui aura t rallou ltranger (reventes au Qatar, dons lOMS), ces utilisations internationales atteignant quelque 13,1 % de la commande initiale et 28 % des livraisons effectives ltablissement. Lcart constat entre la quantit qui, selon le bilan de lEPRUS, est rpute avoir t utilise dans les diffrentes filires nationales de vaccination et le nombre de doses ayant, selon la DGS, donn lieu injection effective, nest que partiellement expliqu. En effet, les vaccinations effectues dans les tablissements de sant ne dpassent pas un tiers des doses qui y ont t mises en place et le nombre de personnes vaccines en mdecine de ville ne reprsente quune part minime (16 400) des doses adresses aux officines cette destination. Quant aux centres de vaccination et units mobiles, environ 5,2 millions de doses (y compris doubles doses) y auraient t employes leur usage normal alors que, selon lEPRUS, 7,3 millions de doses ont t livres dans ces mmes lieux. Plus de 2 millions de doses gaspilles ou perdues devraient donc sajouter au prs de 0,7 million de doses inutilisables rcupres ce jour par ltablissement, soit au total un taux de perte avoisinant une dose pour deux effectivement utilises. En dfinitive, le stock de vaccins rcupr par lEPRUS lissue de la campagne devrait avoisiner 20 millions de doses soit 3,4 fois le nombre de doses utilises pour des vaccinations effectivement ralises sur le territoire national. Ses dates de premption schelonnant cependant dici novembre 2011 et ses possibilits de rutilisation semblant limites, lessentiel devrait donner lieu destruction physique et dprciation comptable dici la fin de lexercice 2011.
B - Une campagne coteuse au regard des rsultats obtenus

La Cour a procd une valuation des dpenses lies la pandmie. Elle slve 662,6 M, montant nettement suprieur aux 510 M153 annoncs par le ministre charg de la sant lors de son audition par la commission denqute de lAssemble Nationale sur la gestion de la menace pandmique. Les dpenses prises en compte par la Cour correspondent celles qui nauraient pas t engages en labsence de pandmie grippale. A contrario, elles excluent la consommation, limite
153
Audition du 15 juin 2010 devant la commission denqute sur la manire dont a t programme, explique et gre la campagne de vaccination contre la grippe A(H1N1).
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au demeurant, de produits de sant acquis dans le cadre des plans pandmiques antrieurs (antiviraux et masques). A lextrme, si, dune manire contestable, lon ne retenait que le cot des vaccins effectivement utiliss pour vacciner, qui reprsentent moins de 15 % des vaccins achets, le montant des dpenses serait rduit de plus de 300 M.
Cot et financement de la campagne de prvention Cot en M

Vaccins (y compris indemnisation des laboratoires) Campagne de vaccination (hors vaccins) : Professionnels de sant Personnels administratifs Bons de vaccination Autres (logistique, fonctionnement des centres...) Autres dpenses de prvention (masques, antiviraux) Total dont part EPRUS (financement parit Etat/Assurance maladie) dont part Etat dont part CNAMTS
382,7 197,7 37,4154 47155 54,0 59,3 82,2 662,6 453,8 154,8 54
Source : Cour des comptes, partir des donnes de lEPRUS, de la CNAMTS, de la DGS et du ministre de lIntrieur
Les cots lis aux vaccins (achats et indemnisation des laboratoires) reprsentent plus de 57 % de ces dpenses. Sans doute ontils t rduits de prs de moiti par lannulation partielle des commandes, mais le cot final des livraisons (382,7 M HT) doit tre rapproch des 5,9 millions de doses effectivement utilises pour des vaccinations sur le territoire national. Leur cot unitaire ressort en dfinitive 61 HT, pour un prix moyen de la dose livre de 7,2 HT.
154 155
Donne non dfinitive, susceptible daugmenter Les dpenses dindemnisation des personnels administratifs finances par dautres administrations de lEtat que le ministre de lintrieur nont pu tre identifies ;
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Comme lestimation du ministre, celle de la Cour inclut le cot des vaccins perdus ou dtruits au cours de la campagne de vaccination ainsi que celui des vaccins demeurs inutiliss, qui seront rapidement prims. Par rapport lestimation prcite, en revanche, la Cour tient galement compte des vaccins donns lOMS (87,2 M), ainsi que des achats de masques pour les agents des administrations (38,6 M), engags au moment de la survenance de la menace grippale pour pallier labsence de renouvellement antrieur dans le cadre du plan de prparation aux pandmies. Elle retient enfin des hypothses plus leves en matire dindemnisation des professionnels de sant. Au total, le cot de la campagne de prvention contre la grippe A(H1N1) a t particulirement lev puisquil a atteint plus de 110 par personne vaccine.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ A bien des gards, la campagne de lutte contre la pandmie de grippe A (H1N1) a t une premire : premire pandmie frappant un territoire franais disposant des moyens dy faire face ; premire application du plan national pandmie grippale ; premier pilotage de la crise au moyen de la cellule interministrielle de crise (CIC) ; premire gestion de crise par la direction de la planification de scurit nationale (DPSN) du ministre de lintrieur ; premire organisation dune campagne de vaccination dans des centres ad hoc ; premier appel des retraits dans le cadre certes naissant dune rserve sanitaire ; premire utilisation du rcent tablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS). En complment des retours dexprience organiss dans les ministres et des travaux parlementaires dj publis, la Cour formule ici ses propres recommandations pour contribuer une meilleure rponse des autorits publiques en cas de nouvelle crise sanitaire nationale. 1 - Rviser le plan national pandmie grippale pour l'adapter davantage aux besoins de la gestion de crise et la gravit de la menace sur le territoire national ; 2 - Introduire dans ce mme plan un volet financier et budgtaire ; 3 - Mieux estimer la ralit du travail et des dlais de raction des services dconcentrs impliqus dans lorganisation locale de la gestion de crise ;
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4 - Nexclure a priori de lorganisation de la campagne de vaccination ni les hpitaux, ni les mdecins libraux, compte tenu du rle de conseil de proximit qu'ils doivent jouer en matire de sant publique ; 5 - Repenser la communication gouvernementale sur la campagne de vaccination ; 6 - En dehors mme de toute crise sanitaire, engager une mobilisation en faveur de la politique de vaccination pour permettre une apprciation plus objective des avantages de celle-ci ; 7 - Organiser une coordination europenne pour renforcer la position des Etats dans la ngociation des contrats d'achats de vaccins.
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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION
Les volutions rcentes de lorganisation du ministre en matire de gestion de crise sont de nature apporter des rponses aux observations et recommandations formules dans le projet de rapport de la Cour des comptes. En premier lieu, lorganisation de la CIC a volu depuis la pandmie de grippe A(H1N1). Comme le note le rapport, la pandmie grippale a t la premire crise gre par la cellule interministrielle de crise, dans des conditions matrielles encore imparfaites et avec une organisation non rode. La Cour note ainsi les difficults rencontres dans la mise en uvre de la CIC Situation. Les infrastructures ncessaires une meilleure gestion de la CIC sont runies depuis louverture du Centre de crise Beauvau en mars 2010. Ce centre est constitu de trois entits, CIC Dcision, CIC Situation et CIC Communication, ayant vocation accueillir les reprsentants des diffrents ministres. En second lieu, lexprience des gestionnaires de crise (cabinets et hauts fonctionnaires de dfense et de scurit des ministres) sest enrichie depuis la pandmie grippale, grce aux exercices organiss en 2009 et en 2010, et aux pisodes rels de gestion de crise : la crise dapprovisionnement en hydrocarbure loccasion des grves doctobre 2010 ainsi que lpisode neigeux de dcembre 2010. A la faveur de ces vnements, le mode de fonctionnement de la CIC sest amlior en termes de relations et de coordination entre ministres, mais aussi en termes dappui aux prfectures de zones de dfense et de scurit. Il ne me parat pas appropri dvoquer une confusion ou un manque de clart dans la rpartition des rles respectifs des ministres, des directions ou des composantes de la Cellule Interministrielle de Crise (CIC). Leffort permanent de coordination interministrielle qui a prsid la gestion de crise imprime par le ministre de lintrieur en sa qualit de responsable de la CIC, a prcisment permis de matriser le risque dincohrence et de doublon, tant rappel, au surplus, quil sagissait dune opration absolument indite dans le champ de laction administrative. En outre, sagissant de la vaccination des personnels du ministre de lintrieur, je continue de considrer, quoutre le respect de lavis clairement mis le 24 septembre 2009 par le haut conseil de la sant publique qui recommandait cette priorisation, cette campagne de vaccination rpondait largument sanitaire particulier de la ncessit de protger des personnels susceptibles de se trouver, dans le cadre de leur mission, en contact frquent avec des porteurs du virus. Protger ces personnels constituait une des
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faons de scuriser les oprations de vaccination dont nul ne pouvait estimer lampleur ce moment de la diffusion du virus. Le succs relatif enregistr par cette campagne particulire ne saurait remettre en cause la justification dun tel choix dans une perspective pandmique.
Il apparat essentiel de tirer les leons de cette crise majeure qu'a constitu l'pidmie de grippe A(HlNl)v, afin d'amliorer la prparation des pouvoirs publics la gestion de telles crises, et d'assurer une protection maximale de la population tout en garantissant une mobilisation efficace et efficiente des acteurs concerns et de nos moyens financiers. A cet gard, les constats de la Cour, notamment sur l'organisation de la campagne de vaccination et la ngociation des contrats d'acquisition de vaccins, me semblent riches d'enseignements. J'ajoute que je souscris aux diffrentes recommandations de la Cour, qui sont pour certaines dj en cours de mise en uvre. S'agissant des modalits de financement de la lutte contre la pandmie, je retiens la proposition de la Cour consistant introduire, dans le plan national de rponse la pandmie grippale, et, de manire gnrale, dans 1'ensemble des plans de prparation aux crises sanitaires, des prcisions sur les modalits de financement mobilisables, adaptes une situation de crise tout en tant conformes nos textes financiers. Je prends note par ailleurs des critiques de la Cour sur les modalits de financement des achats de vaccins par 1'Etablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS). Celui-ci a effectivement bnfici, l't 2009, d'une avance de l'assurance maladie, l'Etat ayant apport ultrieurement, via une ouverture de crdits en loi de finances rectificative, sa contribution au financement des acquisitions de vaccins. Je considre cependant, comme la Cour le rappelle juste titre, que cette situation a t rgularise dans le cadre de la loi de financement de la scurit sociale pour 2011, qui a conduit l'EPRUS reverser en fin d'anne 2010 332 millions d'euros l'assurance maladie au titre des exercices 2007 2009. Grce ce reversement, la rgle de parit du financement de l'EPRUS par l'Etat et l'assurance maladie a t strictement respecte sur la priode considre. L'EPRUS a galement
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rembours la CNAMTS les charges d'intrts lies aux avances opres en novembre et dcembre 2009.
Dans le rapport sur la lutte contre l'pidmie de grippe A(HlNI) : bilan et enseignements qui m'a t adress en vue de recueillir mes remarques, la Cour propose une synthse des travaux sur la gestion de la pandmie qu'elle a communiques lAssemble Nationale et au Snat. Au cours des diffrentes tapes du contradictoire, mon prdcesseur a t amen, par la voix du directeur gnral de la sant, faire valoir les remarques et observations qu'appelaient, alors, les constats faits par l a Cour. Je remercie la Cour d'avoir largement tenu compte des lments qui lui ont t transmis en rendant un rapport quilibr et complet assorti de recommandations. II n'est pas, cependant, inutile pour la bonne comprhension du lecteur de remettre en perspective certaines observations par rapport au travail de prparation men autour du plan pandmie et au contexte de lpoque. Cela apportera un clairage sur les actions entreprises pour amliorer la qualit de l a prparation une pandmie qui demeure toujours une menace sanitaire majeure. En introduction de son rapport, l a Cour regrette le caractre incomplet et trop rigide du plan pandmie grippale. 11 a constitu une ressource utile, en tant linstrument d'une stratgie globale et interministrielle de rponse, garante de l a convergence de l action des ministres. Toutefois la Cour a fait le choix de limiter, ses investigations au seul champ de la campagne de vaccination, alors mme que la rponse la pandmie a dpass ce simple aspect. Sur la base du plan, des mesures de limitations de lpidmie ont t prpares, des rserves de produits de sant et moyens de protection ont t constitues, et les administrations ou les grandes entreprises ont t incites s'organiser pour rpondre une situation d'absentisme important afin d'assurer l a continuit de leur activit. Le plan national a ainsi, le moment venu, guid laction du Gouvernement pour apporter une rponse globale la pandmie, qui ne s'est pas ainsi limite la seule vaccination. II apparat a posteriori que la stratgie dfinie dans le plan et lapplication des mesures qui y figurent, ont trs vraisemblablement contribu limiter l impact sanitaire de la pandmie, y compris en regard d'autres pays industrialiss ou la mortalit, observe dans les mmes conditions, a largement dpass voire atteint le double de celle observe en France.
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S'agissant proprement parler de la vaccination, le regard port par la Cour sur llaboration de la stratgie vaccinale qualifie de trop ambitieuse et de non volutive ne restitue pas objectivement le climat d incertitude et d'urgence dans lequel les pouvoirs publics ont d prendre, ce moment l, leurs dcisions. Le recul de quelques mois qui spare lanalyse des faits crase, la chronologie dans laquelle ont t enfermes les dcisions prises. II faut se souvenir de l incertitude qui rgnait aux premiers jours de mai 2009 quant la virulence potentielle du virus et son volution possible. Les rfrences en matire de pandmies et lobservation de la situation dans lhmisphre sud laissaient craindre lapparition de plusieurs vagues dont l a gravit pouvait ne pas tre dcroissante. La prudence commandait de mettre en uvre dans les meilleurs dlais une campagne de prvention la plus large possible dans laquelle la vaccination trouvait sa place. II tait possible dlaborer des scnarii probables mais en aucun cas de disposer, sur un plan sanitaire, de certitudes suffisantes pour procder des choix radicaux qui auraient consist rserver la vaccination telle ou telle partie de la population. A ce stade de la pandmie, lobjectif de la vaccination ne pouvait tre que le plus large possible pour permettre d'en maximiser l'effet quelque soient les cas de figures. II s'agissait de parvenir un niveau de protection individuelle permettant de rduire le nombre de dcs et de cas et un niveau de protection collectif de freiner la diffusion du virus et l extension de lpidmie. Ces considrations de sant publique ont constitu les vritables dterminants sanitaires de la campagne de vaccination. Ce sont ces considrations entaches, certes, de beaucoup dincertitude qui ont guid les choix des pouvoirs publics. Ds lors, lurgence tait alors de parvenir tre en mesure datteindre ces objectifs en disposant d une quantit de vaccins suffisante. La France disposait, alors, de rservations de vaccins pandmiques auprs de deux laboratoires. La mobilisation de ces rservations restait, incertaine, du fait des difficults rencontres par un des laboratoires pour obtenir lautorisation de mise sur le march pour son produit et des soucis de rendement de production voqus par le second. La recherche dune nouvelle source d'approvisionnement devenait alors une priorit, ce qui provoqua louverture de ngociations trs rapidement avec le laboratoire GSK. Telle est la squence des constats et initiatives qu'il mimportait de rappeler en soulignant encore les dlais trs courts dans lesquels elles se sont, par ncessit, enchaines. Les commissions d e n q u t e de lAssemble Nationale et du Snat ont bien pris en compte le contexte extrmement contraint dans lequel les pouvoirs publics ont eu se positionner et n'ont notamment pas remis en cause le dimensionnement des commandes de vaccins qui en a rsult. La Cour souligne de son ct que les mmes raisons ont conduit bon nombre des pays en mesure de le faire prendre des dcisions comparables.
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Ce dernier constat illustre le contexte dans lequel se sont engages les ngociations avec les laboratoires. La dcision concomitante de plusieurs pays d'acqurir des quantits importantes de vaccins a contribu crer une situation de dsquilibre entre l'offre et la demande trs favorable aux laboratoires. La France a pti, comme les autres pays, de la situation de concurrence et de l absence de coordination entre les pays dsirant acqurir des vaccins. Malgr cette position de ngociation peu favorable, les pouvoirs publics sont parvenus viter les transferts de responsabilit que les laboratoires souhaitaient leur voir endosser. En revanche, les ngociations n'ont pas abouti pour obtenir, dans des dlais compatibles avec un lancement le plus rapide possible de la campagne, des contrats plus flexibles quant au x conditions de livraison et de conditionnement qui auraient permis dviter de rigidifier outremesure lorganisation de l a campagne. Toutefois, les ressources du droit administratif franais ont permis dobtenir la rsiliation de ces contrats dans des conditions acceptables partir du moment ou le passage une injection unique de vaccins tait acquise et ou l a scurit des approvisionnements tait assure. Le risque de compromettre la campagne toute entire ne pouvait raisonnablement tre pris. S'agissant du bilan global de la campagne, lapprciation porte par la Cour est largement tributaire du faible taux dadhsion de la population. Plusieurs raisons sont avances pour expliquer ce dfaut dadhsion. Elles pointent, notamment les failles de la communication et l association insuffisante des professionnels de sant. II faut rappeler que ce phnomne na pas t propre la France et que la nouveaut des vaccins proposs la population a certainement jou un rle amplificateur dans la perte de confiance en la vaccination. Cette situation est en soit proccupante pour l avenir de ce moyen de prvention dans notre pays. C'est pourquoi je vais engager une rflexion approfondie ds maintenant pour redonner la vaccination sa place dans le dispositif de prvention. Dans le bilan quelle dresse de la campagne, la Cour s'attache souligner limportance des moyens mobiliss pour l a vaccination, ainsi que leur traduction en termes de cot par personnes vaccines. Les conclusions auxquelles parvient la Cour ne doivent pas occulter le souci de bonne gestion qui a anim les pouvoirs publics tout au long de cette gestion. De plus, deux considrations doivent tre prises en compte pour bien apprcier le bilan financier qui est dress : dune part, les dpenses engages dans le cadre du fonctionnement des centres correspondent principalement des charges fixes indpendantes du niveau de frquentation des centres et, d'autre part, les lments de comparaison
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dont on peut disposer quant a ux cots par personne vaccine dans le cadre de campagnes de vaccination de grande ampleur, ne dmontrent pas daberrations en ce qui concerne la grippe. A titre d'illustration, la campagne de vaccination contre le mningocoque de type Bl4, mene d ans le dpartement de Seine-Maritime depuis plusieurs annes et ayant concern jusqu prsent 50.000 personnes, s'est traduite par un cot unitaire par personne vaccine de lordre de 150 euros, soit un cot unitaire suprieur celui mentionn dans votre rapport. Comme le souligne la Cour au titre du bilan qu'elle dresse, l a campagne de lutte contre la pandmie de grippe lie au virus A(HlNI) est en grande partie une premire. La Cour s'est applique, linstar des commissions d'enqute de l'Assemble nationale et du Snat, formaliser les enseignements tirs de cette exprience en recommandations qui recueillent mon assentiment, et dont pour certaines la mise en uvre est dj en cours. Les travaux engags s'articulent avec la rvision du plan Pandmie pilote par le SGDSN, qui est actuellement en cours. La mise en uvre des recommandations du rapport sur le plan a ainsi t anticipe. La rvision du plan national a t entreprise sous forme d u n guide d'aide la dcision, dornavant dmarqu des phases OMS afin de mieux rendre compte de la situation nationale. II sera accompagn de fiches dont l a rdaction a t entreprise, qui prciseront l a gradation de chaque mesure en fonction de l a gravit de l'pidmie, ainsi que les conditions juridiques et financires de sa mise en uvre. Un guide de dclinaison du plan au niveau territorial sera diffus par le ministre de l'intrieur. Afin d'organiser au mieux une campagne de vaccination de grande ampleur, et danticiper les difficults identifies le ministre de l a sant prpare, un plan ad hoc qui traitera des diffrentes options d'organisation d'une telle campagne. Les questions de communication qui ont t saillantes lors de la pandmie seront traites. Ces travaux visent principalement actualiser les modalits de la prparation territoriale, compte tenu de l mergence de nouveaux acteurs. En matire d'organisation gnrale de l a rponse une crise sanitaire grave, une des analyses que nous faisons aujourd'hui de la pandmie est quil est devenu ncessaire de moderniser la chane territoriale pour tenir compte de lmergence de nouveaux acteurs, de l a nouvelle place de l chelon de l a zone de dfense, ainsi que des innovations logistiques mis en u v r e lors de l a gestion de la crise. Les agences rgionales de sant (ARS) qui, disposant d'un primtre largi par rapport aux anciens services dconcentrs, sont appeles devenir les instruments privilgis d'une troite association des professionnels de sant la prparation la gestion de situations exceptionnelles dans le cadre, notamment des Unions Rgionales des Professionnels de Sant et
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des territoires de sant. Elles ont dj t invites mettre en place des outils de communication avec les professionnels de leur ressort dans le cadre des schmas rgionaux de prvention. La monte en puissance de ltablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS) organis ds 2007 a t un facteur cl dans l a gestion de l a pandmie. La consolidation des acquis raliss durant cette priode doit s'effectuer dans le cadre du schma stratgique de stockage et de distribution que cet tablissement est en train de dfinir en s'appuyant sur les zones de dfense. Le prfet de zone de dfense, s'appuyant sur un centre oprationnel zonal, sera ainsi appel jouer un rle plus important dans l a g e s t i o n des crises venir. La modernisation de lorganisation territoriale de rponse aux menaces sanitaires passe aussi par la mise disposition des diffrents acteurs d'outils pralablement dfinis. Le schma stratgique de lEPRUS dj voqu en est un. S'appuyant sur les plans blancs largis dpartementaux, dont il assurerait la cohrence, le plan de mobilisation zonal rdig par l ARS de zone aurait vocation constituer un vecteur de mobilisation des ressources humaines ncessaires l a gestion de crise. II aurait, de surcrot, pour objectif de mieux organiser un recours ventuel la rquisition, en prvoyant les modalits de gestions administrative et financire. Paralllement, une volution du cadre lgislatif de l a rserve sanitaire pourrait viser lui confrer un caractre territorial et rendre son emploi plus flexible. Ces lments ont t repris dans le cadre d'une proposition de loi snatoriale. De plus, la rdaction d'un guide d'organisation pour une campagne de vaccination de grande ampleur vient d'tre lance. II devra comporter des modalits de mises en uvre modulables en fonction de la situation, de la virulence du virus et couvrir tous l es champs : organisation, ressources humaines, financement, gestion administratives et financires. Enfin, une dmarche visant amliorer la coordination europenne afin dviter une position de dpendance vis--vis des fournisseurs a t initie par la Commission Europenne. L'EPRUS participe au groupe de travail ad hoc qui a t mis en place cet effet. Telles sont les observations dont je tenais vous faire part la lecture du rapport sur la lutte contre l'pidmie de grippe A(HlNI)v : bilan et enseignements dont vous mavez rendu destinataire.
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REPONSE DE LA MINISTRE DES SOLIDARITES, ET DE LA COHESION SOCIALE
Vous avez bien voulu me faire parvenir le projet d'insertion intitul La lutte contre l'pidmie de grippe A(HlNl) : bilan et enseignements . Je voudrais avant tout souligner la qualit du travail ralis, qui vient complter les contributions des Assembles parlementaires. La Cour analyse et dcrit les vnements qui se sont drouls et les difficults auxquelles ont t confronts le gouvernement et les autorits sanitaires. La Direction gnrale de la sant avait fait part de remarques trs compltes sur le dobservation sur lutilisation des fonds mobiliss pour la lutte contre la pandmie grippale A(H1N1) auxquelles j'avais pleinement souscrit et il me semble que certaines de ces informations ont contribu aux analyses prsentes dans ce dernier rapport Je suis heureuse de l'opportunit qui m'est donne d'apporter des informations complmentaires sur lanalyse de la gestion de cette alerte sanitaire. Je voudrais galement insister sur plusieurs points lheure o il est primordial de retirer de cet pisode majeur les enseignements qui pourront, le cas chant, contribuer la prparation des rponses des alertes futures. En effet, on peut anticiper que les publics accueillis en structure d'hbergement que ce soit les personnes ges ou les personnes handicapes, demeureront des sujets risque, vis--vis des pathologies infectieuses pidmiques, du fait d'une part de leur fragilit intrinsque due lge, leurs pathologies, l eur dpendance et d'autre part, de la vie en collectivit qui favorise la diffusion rapide des germes. En mme temps des catgories de populations en situation prcaire ou de grande exclusion poseront nouveau comme lors de chaque crise, des difficults de reprage et donc d'accs des mesures de prvention voire de soins. Aussi, lexprience de cet pisode pandmique doit permettre d'amliorer la prparation de dispositifs ad-hoc destins ces deux situations. Cela passe en dehors de toute priode de crise par lamlioration de la maitrise du risque infectieux dans ces structures et dans le cadre de la lutte contre la prcarit, par une optimisation des dispositifs d'aide et d'accompagnement, en lien avec les partenaires concerns et les usagers.
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Le retour d'exprience de la pandmie grippale, ralis en avril 2010 par la Direction gnrale de la cohsion sociale avec les fdrations et associations, tmoigne de la volont des acteurs du secteur de tirer tous les enseignements de la pandmie grippale : notamment la ncessit pour chacun de se prparer une crise longue et globale quel que soit le fait gnrateur, par llaboration et lamlioration continue des plans de continuit dactivit. Mon ministre avec la Direction gnrale de la cohsion sociale s'est pleinement impliqu dans la refonte du plan pandmie grippale. La prparation des conseils gnraux, des services municipaux, des tablissements mdico-sociaux (plans bleus) et surtout celle de laction associative seront renforces. Les expriences des alertes canicules ont confirm, anne aprs anne, le rle dterminant et la pertinence du tissu associatif local pour le soutien des personnes fragiles. L'organisation de l'appel la solidarit locale et celle du soutien aux foyers touchs par une ventuelle pandmie constituent galement des axes de la prparation qui seront formaliss.
Le systme de sant en Polynsie franaise et son financement

Constitue de cinq archipels de locan Pacifique, et comprenant environ 260 000 habitants, la Polynsie franaise est, avec la NouvelleCaldonie, un territoire doutre-mer dot dun statut de large autonomie. La sant, et plus largement le champ social, y relvent de la comptence de la collectivit territoriale.
Carte de la Polynsie franaise
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_____________________ PRESENTATION ____________________ La Polynsie franaise dispose dun systme de sant spcifique, dont elle assure elle-mme lorganisation, le pilotage et la gestion, dans le cadre de son rgime particulier dautonomie politique et administrative. Alors que cette collectivit vient dachever la reconstruction de son hpital de rfrence, lhpital du Taaone, lattention, notamment des pouvoirs publics, mrite dtre appele sur lvolution des dpenses de sant : leur montant, pour lensemble de la Polynsie franaise (72 milliards de F CFP en 2008, soit 604 millions deuros), quivaut la moiti du budget de la collectivit. Certes, une grande partie de ces dpenses napparat pas dans ce budget, mais dans celui de la caisse de prvoyance sociale (CPS), qui assure la gestion des rgimes sociaux et garantit tous, depuis 1994, une couverture maladie universelle, dans le cadre de la protection sociale gnralise (PSG). Pour autant, comme en mtropole, lensemble de ces dpenses est financ, par des prlvements obligatoires, et constitue un enjeu important pour la gestion publique et lconomie locale qui connat de graves difficults. Or, le constat dress conjointement par la chambre territoriale des comptes de la Polynsie franaise (contrles du ministre de la sant et des organismes locaux de sant) et par la Cour des comptes (contrle de la Caisse de prvoyance sociale) est que lvolution du cot du systme de sant polynsien est inquitante et que la question de son financement futur par la collectivit publique, la CPS et les mnages, doit tre pose ds aujourdhui.
I - Un systme de sant qualitativement satisfaisant mais insuffisamment pilot

A - Un systme de sant bien adapt
Le systme de sant de la Polynsie franaise, sil sinspire assez largement de celui de la France mtropolitaine, nen est pas moins original, notamment parce que les problmatiques de lorganisation des soins et de la prvention sont fortement impactes par les particularits de la gographie et du peuplement des archipels.
LE SYSTEME DE SANTE EN POLYNESIE FRANAISE ET SON FINANCEMENT
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Caractristiques gographiques et sanitaires de la Polynsie franaise La Polynsie franaise compte 118 les (dont 76 habites) dans cinq archipels, loigns les uns des autres, sur un espace ocanique grand comme lEurope. Son centre administratif et sanitaire, Papeete, est distant de plus de 1500 km de certaines les. La population est ingalement rpartie sur le territoire, les trois quarts se concentrant Tahiti et Moorea. La dispersion de la population ncessite la mise disposition de multiples structures sanitaires, dans le cadre dune organisation mixte qui fait cohabiter un important secteur public, seul charg des archipels loigns et de la principale structure hospitalire, lhpital du Taaone - CHPF-, Pirae, avec un secteur priv, surtout prsent Tahiti, o se concentrent trois cliniques et la grande majorit des praticiens libraux. Directement rattaches la direction de la sant, 126 structures publiques de proximit sont rparties dans 58 les et 45 des 48 communes pour assurer des soins sur la plus grande partie du territoire : 4 hpitaux priphriques, implants Taravao (Tahiti-Est), Moorea (les du Vent), Uturoa (les Sous-le-Vent) et Nuku Hiva (Marquises) ; 7 centres de consultations spcialises ; 20 centres dentaires ; 13 centres mdicaux ; 17 dispensaires ; 22 infirmeries ; 43 postes de secours. Un rseau inter-les de mdecins, organisant des consultations spcialises auprs des patients loigns, complte ces moyens. Ce rseau ne permet pas, toutefois, de faire lconomie dun dispositif dvacuation sanitaire (EVASAN), qui prend en charge le flux des patients transports dans le cadre de lurgence ou devant bnficier dexamens spcialiss ou dhospitalisations programmes, tant en Polynsie franaise quen mtropole et en Nouvelle-Zlande, pour les cas les plus graves.
1 - Une organisation gradue et intgre, avec jusqu prsent, une large place faite la prvention
Le degr dintgration du systme de sant polynsien est incontestablement un point fort de lorganisation mise en place. Elle comporte des structures de soins, organises autour dun premier chelon assurant les soins de proximit et, sappuyant sur des chelons de rfrence complmentaires, le CHPF, implant dans lagglomration de Papeete, et les hpitaux extrieurs la Polynsie franaise pour les activits non assures localement.
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Lorganisation sanitaire, accessible au plus grand nombre, couvre lensemble du territoire et associe la prvention aux soins. Elle repose dans les archipels, sur les services des subdivisions sanitaires, et Tahiti, sur des structures spcialises vocation territoriale. La place importante occupe par la mdecine scolaire en Polynsie Franaise156 doit tre souligne. Elle permet, dans toutes les les, un suivi annuel des lves sur longue priode. Plaant la dmarche de prvention au rang des priorits du gouvernement, la Polynsie franaise cre en 2001 un tablissement public administratif pour la prvention (EPAP), destin dvelopper une politique globale interministrielle. Toutefois, le dfaut dvaluation des programmes de prvention na pas permis de grer les actions de manire optimale. Compte tenu de la forte incidence des facteurs comportementaux dans les pathologies frquemment observes en Polynsie franaise157, il est ncessaire que la prvention reste un moyen daction privilgi de la collectivit doutre-mer dans le domaine de la sant.
2 - Des rsultats qualitatifs globalement positifs, selon les indicateurs disponibles

Les performances du systme de sant de la Polynsie franaise prsentent dincontestables aspects positifs, surtout lorsquelles sont compares celles des pays qui partagent avec cette collectivit doutremer les handicaps de linsularit et de lisolement. Les indicateurs dmographiques gnraux ayant un lien avec ltat de sant de la population, tels que lesprance de vie ou le taux de mortalit, placent la Polynsie franaise dans une position plutt favorable, et en progression. Lesprance de vie, trs lgrement infrieure celle de la France mtropolitaine, mais suprieure celle des les Cook, archipel tranger le plus proche de Tahiti, et mme celle de la Nouvelle-Caldonie, crot de quatre cinq mois par an depuis dix ans. Le taux de mortalit est stable sur les dix dernires annes, alors que la population vieillit. Le taux de
La mdecine scolaire reprsentait en 2007 plus de 35 000 consultations annuelles de mdecins, alors que ce nombre aurait t rduit 7 000 en appliquant les rgles retenues au niveau national (une visite pour les enfants de 5 6 ans et une visite pour les lves de 3me). 157 Notamment celles lies lobsit, lalcoolisme, le tabagisme et les accidents de la circulation.
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mortalit infantile sest galement stabilis, un niveau trs infrieur celui des petits pays du Pacifique Sud. Les indicateurs de moyens en matire de sant placent la Polynsie franaise au rang des pays les plus dvelopps de la rgion. La densit mdicale y est quivalente celle de lAustralie et suprieure celle de la Nouvelle-Zlande.
B - Un pilotage insuffisant
La Polynsie franaise est lune des deux seules collectivits doutre-mer dtenir des comptences exclusives en matire de sant.
Lexercice des comptences de sant dans loutre-mer franais En matire de sant, la plupart des collectivits doutre-mer ne possdent pas de pouvoirs propres, autres que ceux exercs par les communes et les dpartements en mtropole, lEtat dtenant une comptence gnrale dans ce domaine. Seules, la Nouvelle-Caldonie et la Polynsie franaise ont une comptence gnrale en matire de sant. La Polynsie franaise exerce cette comptence propre depuis la publication du dcret n 57-812 du 22 juillet 1957. Comme celle de 1996, la loi organique statutaire de 2004 affirme implicitement le caractre exclusif de cette comptence de droit commun, ds lors quelle nest pas reconnue lEtat. La Polynsie franaise a donc lentire comptence pour : - poser le cadre normatif de son action en matire de sant ; - dfinir une politique de la sant, assortie dobjectifs ; - organiser, grer et contrler le systme de sant ; - dfinir les modalits de financement de cette organisation.
Toutefois, dans les faits, elle nexerce pas pleinement ses comptences en raison dune double instabilit ; la premire affecte le niveau politique du ministre polynsien de la sant la tte duquel, au cours des six dernires annes, pas moins de dix ministres se sont succd, contre quatre seulement au cours des douze annes prcdentes ; la seconde touche les personnels dencadrement chargs, au sein du ministre, de la conception des normes et du pilotage de lensemble des structures dpendant de la direction de la sant. Le pilotage exerc par la Polynsie franaise sur le systme de sant est ainsi assur a minima.
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1 - Une rglementation laissant subsister de nombreuses lacunes

Lessentiel de la rglementation sanitaire applicable en Polynsie franaise a t dict par la collectivit doutre-mer. Les textes disponibles, relativement anciens, sont souvent incomplets, soit en raison de leur obsolescence, soit du fait dune rdaction inacheve. Les retards apports la production rglementaire laissent beaucoup dactivits sans cadre lgal. Cette difficult produire la rglementation sanitaire dans des domaines qui se caractrisent par leur volution rapide, leur complexit et leur propension gnrer de nouveaux risques est pnalisante pour le dveloppement des activits elles-mmes, le respect des droits des personnes et lexercice des responsabilits dans le cadre de lautonomie de la Polynsie franaise. Cest ainsi que les rglements, et par consquent les contrles et mises en jeu ventuelles de responsabilits qui peuvent en dcouler, sont pratiquement inexistants dans tous les champs de comptences couverts en France par les agences nationales de scurit sanitaire158.
2 - Une absence de vritable politique de la sant

Lors de ladoption de la protection sociale gnralise (PSG), la Polynsie franaise stait dote dun plan quinquennal (1995-1999), en vue de dfinir une politique de sant pour le territoire, tenant compte des ralits locales et des moyens disponibles. Aprs ce premier plan, peu suivi deffet, un deuxime plan (2001-2005) a t labor. Une valuation faite en 2005 a montr que ses traductions concrtes ont t tout aussi limites. Un tiers des stratgies prvues par le plan na donn lieu aucune ralisation. Ce plan nayant pas t prorog, la Polynsie franaise na donc plus de vritable politique de sant. Les objectifs prioritaires mriteraient pourtant dtre redfinis dans un document stratgique. La place dvolue la prvention, les arbitrages concernant la rorganisation de loffre de soins, en particulier les quilibres entre Tahiti et les archipels, les services et prestations crer, en complment de lexistant, devraient tre fixs dans ce document dorientation, labor partir des besoins de la population. La situation sanitaire cumule les donnes de morbidit propres aux populations jeunes, avec une part importante de moins de 20 ans ,
Cela concerne principalement les domaines de la radioprotection, des risques pour la sant lis lenvironnement, des greffes et de lutilisation de cellules et de tissus dorigine humaine, de lutilisation du sang et de ses produits drivs, ou de la prise en charge des cancers.
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mme si cette tranche dge est en rgression depuis 2002, et celles dune population dont le vieillissement est dj constat, puisquen 2027, une personne sur six aura plus de 60 ans. Le dveloppement attendu de certaines pathologies lies lobsit, au diabte et dautres maladies mtaboliques va susciter un besoin la fois de capacits hospitalires spcialises et de formes diversifies et non hospitalires de prise en charge. Ces perspectives, proches et certaines, devraient tre values par les autorits polynsiennes et donner lieu une anticipation de leurs rpercussions financires, ainsi qu une planification adapte des actions prventives et curatives mener. Dans cette perspective, la collectivit devrait aussi entreprendre llaboration dun document de planification des besoins en personnels de sant, tenant compte des spcificits locales, sans chercher saligner sur les densits trs suprieures observes en mtropole159, qui ne constituent pas forcment un modle ou un objectif adapt au contexte polynsien.
3 - Un schma dorganisation sanitaire non ractualis

La dcision implicite dabandon du plan pour la sant en 2005 ne laisse plus subsister, comme document opposable, quun schma dorganisation sanitaire dj ancien, expir en dcembre 2007, et prorog pour une dure de cinq ans en dcembre 2008. Cette prorogation assortie daucune modification du document, dont la matire est limite aux activits et quipements lis lhospitalisation, risque de faire prvaloir jusquen 2013 les hypothses initiales du schma, poses en 2001 lors de son laboration, alors que certaines sont aujourdhui dpasses. Il serait souhaitable que la Polynsie franaise se dote de nouveaux documents de planification et dorganisation sanitaire, tenant compte de lvolution rcente de lappareil hospitalier et des volutions prvoir pour les dix prochaines annes. Lentre en service du nouvel hpital du Taaone offre loccasion de dfinir un schma intgrant les orientations dun nouveau plan pour la sant. La complmentarit des moyens, notamment entre structures publiques et prives, devrait y tre prsente comme un axe fort damlioration de lefficience du systme de soins.
Une tude mene en juin 2009 fait ressortir notamment que la densit des pharmaciens est de 49 pour 100 000 habitants en Polynsie franaise contre 114 pour la France entire. Celle des infirmiers est de 441 pour 100 000 habitants contre 783 pour la France entire.
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COUR DES COMPTES
4 - Une rgulation insuffisante de loffre de soins

La mise en pratique du schma dorganisation sanitaire de la Polynsie franaise au cours des cinq annes ayant suivi son adoption (2003-2007) montre que les ambitions affiches nont pas t atteintes. Le document na pas t considr comme un outil de rgulation de loffre de soins et de recherche dune rpartition optimale des ressources. Un bilan dtaill des actions prvues au schma dorganisation sanitaire, prsent lors de lvaluation de mai 2008, rvle que sur ses 162 objectifs, 33 seulement ont t pleinement raliss. Le rgime des autorisations dactivit hospitalire et dquipement devrait constituer le moyen pour la collectivit doutre-mer de rguler loffre dhospitalisation. Mais, en ltat, le dispositif appliqu en Polynsie franaise, insuffisant dans sa conception comme dans sa mise en uvre, ne permet pas la matrise des activits autorises, de leur cot et de leur qualit, par les autorits. La priodicit de lengagement des procdures dautorisation est alatoire et nettement insuffisante. Le contrle de la conformit aux engagements pris est presque inexistant. Il est donc souhaitable de prendre les dispositions permettant de faire du processus dautorisation un vritable outil de pilotage des activits et des dpenses dcoulant des autorisations. Aprs quoi, il serait possible de le complter par une contractualisation avec chaque titulaire dautorisation.
5 - Une information mdicale incomplte et ancienne

La Polynsie franaise doit imprativement faire des progrs en matire dinformation mdicale. Certaines donnes sur les aspects particuliers de ltat de sant des populations ne sont pas accessibles ou ne sont pas renseignes, notamment les taux spcifiques160, les incidences et les prvalences. Les indicateurs de sant disponibles pour la Polynsie franaise sont gnraux et incomplets par rapport ceux produits par lOrganisation mondiale de la sant. Les rsultats des enqutes gnrales de rfrence les plus rcentes sur ltat de sant des polynsiens remontent 1995. Une nouvelle enqute gnrale vient seulement dtre lance au second semestre 2010 par le ministre de la sant sur un chantillon de 3660 personnes.
160
Taux rapports une population cible.
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Dune faon gnrale, on peut constater que les sources dinformation existantes (PMSI, registre du cancer, certificats de dcs) ne sont pas exploites par la direction de la sant. Le recensement de ces donnes sanitaires est cependant indispensable la connaissance de ltat de sant de la population et laide la dcision en matire de sant publique. Le programme de mdicalisation des systmes dinformation (PMSI), introduit au CHPF en 1998 et tendu aux cliniques prives, est insuffisamment dvelopp et peu utilis. De mme, le projet de rseau de sant informatis, initi depuis plus de dix ans, reste inachev, faute dadhsion de toutes les parties prenantes (CHPF, mdecins libraux).
II - Un cot croissant de plus en plus difficile financer

Le cot du systme de sant de la Polynsie franaise est lev et crot de faon continue depuis linstauration de la protection sociale gnralise. Son financement ne pourra plus tre assur dans les annes venir sans une rforme permettant de rquilibrer la charge respective de la Polynsie franaise, de la CPS et des mnages, tout en donnant collectivit doutre-mer les moyens de matriser lvolution future des dpenses de sant.
A - Un cot lev et en forte croissance

1 - Un niveau lev de dpenses
En 1994, pour rpondre la proccupation exprime par les responsables politiques de connatre le montant de la dpense de sant, dans la perspective de linstauration de la protection sociale gnralise, le ministre charg de ce secteur a demand pour la premire fois llaboration des comptes de la sant du territoire. Ils nont t tablis que pour cette seule anne. En 1998, lassemble de la Polynsie franaise a dcid quelle examinerait annuellement les comptes de la sant, auxquels devait tre joint un bilan de lapplication des mesures de matrise des dpenses. Ces dispositions nont jamais t appliques. Ce nest quen mai 2010 quont t prsents de nouveaux comptes, tablis pour lanne 2008, dans lesquels la dpense courante de sant (DCS), dcrivant lensemble de toutes les dpenses engages par les financeurs publics et privs pour la fonction sant, reprsentait plus de 72 milliards de F CFP (604 millions deuros), soit lquivalent de 48,7% du budget de la Polynsie franaise et 13% de son PIB.
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COUR DES COMPTES
DEPENSE COURANTE DE SANTE Dpenses en faveur des malades dont Soins hospitaliers Soins ambulatoires Transports Mdicaments et prothses Indemnits journalires Dpenses de prvention Dpenses en faveur du systme de soins Dpenses de gestion gnrale de la sant TOTAL DEPENSE COURANTE DE SANTE
En MFCFP 68 355 28 921 19 536 1 805 10 260 4 842 2 991 735 3 001 72 091
En M 572,81 242,35 163,71 15,13 85,98 40,58 25,06 6,16 25,15 604,12
Sources : Comptes de la sant 2008 de la Polynsie franaise (direction de la sant)
Ces donnes permettent de situer la Polynsie franaise dans un ensemble de pays trs dvelopps, un niveau bien suprieur celui des archipels du Pacifique Sud et de la plupart des pays du monde161. Compare celle de la France mtropolitaine, qui lui est suprieure denviron un quart, la dpense de sant par habitant en Polynsie franaise pourrait apparatre modeste. Toutefois, il convient de tenir compte du fait quelle nintgre pas les cots de structure des services et prestations non assurs sur son territoire alors quelle bnficie, grce aux vacuations sanitaires, de lappareil hospitalier national.
2 - Des dpenses en forte croissance depuis 1994

Entre 1994 et 2008, la dpense courante de sant est passe de 31,4 72,1 milliards de F CFP (de 263 604 millions d), soit une progression de 129 % (contre 88 % en France mtropolitaine), avec une moyenne de croissance annuelle de 6,2 %. Dans la mme priode, le PIB a progress de 54 %, soit une croissance moyenne annuelle de 3,26%.
Selon lOMS, la dpense par habitant est en effet de 2842 dollars amricains (USD) en Polynsie franaise contre 3599 en France et 2744 en Nouvelle-Caldonie, alors quelle nest que de quelques centaines de dollars dans la plupart des archipels voisins de la Polynsie franaise.
161
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Sur la priode la plus rcente, le diffrentiel de croissance constat avec la mtropole reste important. Ainsi, les dpenses dassurance maladie ont cr de 19,5 % en Polynsie franaise entre 2005 et 2008, alors que la hausse des dpenses quivalentes au niveau national162 ntait que de 12,8 % sur la mme priode. La mise en place de la PSG qui a permis le dveloppement de laccs aux soins paramdicaux explique pour partie cette progression. Le nombre de personnes admises au bnfice de la longue maladie , avec un taux de prise en charge de 100 %, a galement sensiblement augment.
3 - Une tendance durable pour les annes venir

Plusieurs facteurs laissent craindre la poursuite dune forte croissance des dpenses de sant dans un avenir proche. Les caractristiques de la morbidit, combines au vieillissement de la population, gnreront des surcots importants et durables. De plus, le nouvel hpital public du Taaone (CHPF) devrait entraner un surcot de fonctionnement valu, selon les hypothses, entre 1,4 et 3 milliards de F CFP par an (11,7 25,1 millions d)163, ces estimations nintgrant pas les cots lis aux constructions additionnelles, en cours de ralisation ou prvoir, pour laccueil de la totalit des services. Par ailleurs, lexception du CHPF, le reste du parc hospitalier, public ou priv va ncessiter de nombreuses mises en conformit, encore non chiffres ce jour. Enfin, lexpansion, sur les dix dernires annes, des dpenses lies aux professionnels de sant du secteur priv soulve la question de labsence de matrise de lvolution de ces dpenses par les pouvoirs publics et la CPS.
B - Un financement de plus en plus difficile assurer

Face lvolution rapide des dpenses, les deux principaux financeurs de la sant, la CPS et la Polynsie franaise, ont des difficults croissantes assurer lquilibre du systme, la crise conomique actuelle
162
Consommation de soins et de biens mdicaux publie pour la France entire par la DREES (Comptes de la sant). 163 Les charges que devra supporter la collectivit doutre-mer au titre de lamortissement des btiments, soit au minimum 10, 9 millions d, seraient ajouter ces montants.
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COUR DES COMPTES
ayant aggrav les problmes structurels quils devaient dj surmonter. Seule une rforme de grande ampleur, associant des mesures de rquilibrage du financement entre les diffrents partenaires et des mesures renforant leffectivit du rle de rgulateur de la collectivit doutre-mer, est de nature garantir la prennit du systme.
Le financement du systme de sant en Polynsie franaise Le systme de sant polynsien est financ hauteur de 60 % par les cotisations des assurs sociaux et de leurs employeurs, verses la caisse de prvoyance sociale (CPS), hauteur de 30 % par la collectivit doutre-mer, et de manire plus marginale par les mnages (6 %) et par lEtat (2 %). La caisse de prvoyance sociale de Polynsie franaise a t cre en 1956 sous le nom de caisse de compensation des prestations familiales des tablissements franais dOcanie, en sappuyant sur les dispositions de la loi du 1er avril 1898 sur les socits de secours mutuels, pour assurer les risques maladie, famille et vieillesse. Elle jouit de la personnalit morale et de lautonomie financire. A la suite dun accord cadre de 1993, sign entre lEtat et la collectivit doutre-mer, lassemble de la Polynsie franaise a instaur, par dlibration du 3 fvrier 1994, une protection sociale gnralise (PSG), rendant obligatoire la couverture du risque maladie. Cette rforme a constitu un progrs social incontestable dans un territoire o existent de fortes ingalits de revenus. Elle permet, en effet, dassurer le remboursement des soins de ville et dhospitalisation dans une fourchette de 80 100 %, selon le rgime et la nature du risque couvert. La protection sociale gnralise est assure par les trois rgimes territoriaux grs par la CPS : - le rgime des salaris ; - le rgime des non salaris ; - le rgime de solidarit. Chaque rgime est administr de faon autonome par un conseil dadministration (salaris et non salaris) ou un comit de gestion (solidarit).
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La Polynsie franaise finance, pour sa part, directement ou indirectement, prs de 30 % des dpenses annuelles de sant, dont : - 17,9 % sous forme de concours aux rgimes sociaux (lintgralit du budget du rgime de solidarit et une grande partie de celui du rgime des non salaris, 43 % en 2008)164 ; - 12% au titre de la gestion des structures de soins (autres que le CHPF), de la prvention et de ladministration de la sant. Pour le nouvel hpital du Taaone (CHPF), bien quaucune convention ne soit encore signe, le principe retenu est que le CHPF ne supporterait sur son budget que la charge des quipements. Lamortissement des btiments, qui devrait varier entre 1,3 et 1,4 milliards de F CFP (entre 10,9 et 11,7 M), resterait ainsi la charge de la Polynsie franaise et ne serait donc pas financ par la CPS. LEtat, troisime partenaire institutionnel, stait engag en 1994 participer au financement de la PSG. Dans le cadre de deux conventions solidarit-sant , la Polynsie franaise a ainsi bnfici, entre 1994 et 2007, de 44,3 milliards de F CFP (371,2 millions d) de subventions de lEtat. Depuis 2008, lEtat a cependant suspendu tout financement du secteur solidarit-sant , en subordonnant la reprise de cette aide lengagement dactions par la collectivit doutre-mer pour contenir les dpenses sociales. Sa participation au financement des dpenses de fonctionnement du systme de sant est donc actuellement ngligeable. Il nen va pas de mme pour linvestissement. Au 31 dcembre 2009, les oprations dinvestissement du budget de la Polynsie franaise, pour le secteur de la sant, qui navaient pas t cltures avant 2005165, ont t finances par lEtat hauteur de 72 %. Pour le nouvel hpital (tude, construction des btiments, quipements), la participation de lEtat se situe 79 %, grce laffectation dune grande partie de la dotation globale de dveloppement conomique (DGDE) verse par lEtat. Enfin, dans le cadre du contrat de projet 2008-2013, lEtat sest engag financer 50 % dun montant total doprations relatives au systme de sant valu 8 072 MF CFP (67,6 millions d).
Ces versements sont financs par la contribution de solidarit territoriale (CST) et la taxe de solidarit, qui napparaissent pas dans le budget de la collectivit, bien quayant un caractre fiscal. 165 Soit 401 millions d en crdits de paiement mandats cumuls.
164
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COUR DES COMPTES
1 - Les difficults croissantes des deux principaux financeurs quilibrer leurs budgets
Depuis cinq ans, la CPS doit faire face aux consquences de laccord intervenu en novembre 2005 entre le gouvernement de la Polynsie franaise et les partenaires sociaux. Il prvoyait en matire dassurance-maladie, une baisse des cotisations, effective au 1er janvier 2006, et la prise en charge par la collectivit doutre-mer du gros risque hospitalier . Ce second volet de la rforme na jamais t mis en place. De plus, les baisses de cotisations nont pas eu leffet escompt sur les crations demplois. Cette rforme explique, pour une grande part, le dficit de la branche maladie depuis 2006. Celui-ci a t aggrav depuis par la crise conomique : de janvier 2008 janvier 2010, 4000 emplois ont t perdus, soit 5 % de leffectif salari. Le dficit cumul de la branche maladie du rgime des salaris, qui atteignait 9,236 milliards de F CFP (77,4 ), sur les exercices 2006 2008, est dsormais estim, pour la fin de lanne 2010, plus de 15 milliards de F CFP (125,7 M), le relvement du taux de cotisation maladie intervenu en 2008 ayant t insuffisant pour rtablir lquilibre de la branche. Des mesures drastiques apparaissent donc ncessaires pour assurer lavenir lquilibre de la branche maladie, sinon sa situation financire risque damputer les rserves qui garantissent le rgime de retraites. Pour les annes futures, dimportantes hausses de cotisations seront probablement ncessaires, comme celles qui viennent dtre dcides pour 2011. Toutefois, la rforme du financement de lassurance maladie ne saurait dispenser dune action vigoureuse de contrle des dpenses et du comportement des praticiens. Le renforcement du contrle mdical et administratif de la CPS et de lutilisation du PMSI devrait ainsi permettre de raliser dimportantes conomies sur les prestations. Dans le mme temps, la situation financire de la collectivit doutre-mer de la Polynsie franaise rend plus difficile encore le financement de la dpense courante de sant. Les moyens budgtaires de la collectivit sont, en effet, de plus en plus contraints, sous leffet dune crise conomique sans prcdent qui entrane des pertes fiscales trs importantes166.
166
Les pertes fiscales ont atteint 108,9 M en 2009.
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Plusieurs sources dconomie sont susceptibles dtre dgages. Une rationalisation des structures de soins, notamment hospitalires, qui ne remettrait pas en cause lavantage quelles offrent en terme de proximit pour les habitants des archipels loigns apparat possible, alors que le nouvel hpital du Taaone sapprte offrir de nouvelles capacits et de nouveaux services la population polynsienne. Une gestion plus rationnelle de ces hpitaux qui ne gnrent quune activit modeste, permettrait de mieux en cerner les cots et les avantages. Des conomies peuvent galement rsulter dune gestion plus efficace des moyens humains. Le contrle du CHPF a permis de constater quune meilleure connaissance des emplois et des effectifs permettrait damliorer la gestion des remplacements. De mme, lencadrement et le contrle du versement des indemnits dheures supplmentaires, lajustement des lignes de garde aux besoins effectifs des structures hospitalires seraient source dconomies. Enfin, le budget de la Polynsie franaise assure le financement dune grande partie du cot des structures rattaches la direction de la sant. Une amlioration de la couverture de ces charges par des recettes appropries, provenant de la CPS ou des mnages, permettrait de rsoudre une partie des problmes dquilibre budgtaire que rencontre la collectivit doutre-mer.
Le financement des structures sanitaires de la direction de la sant Le budget de la Polynsie franaise ne retire du fonctionnement des structures sanitaires de la direction de la sant (y compris les hpitaux priphriques) que 1,269 milliards de F CFP (10,6 M) de recettes pour un cot de fonctionnement de 6,5 milliards de F CFP (55,1 M), soit un taux de couverture de 19 % (21 % pour les hpitaux priphriques et 17 % pour les autres structures). Or, ces structures sont frquentes, comme le CHPF, par les ressortissants de tous les rgimes, y compris ceux du rgime des salaris (RGS) qui sont souvent majoritaires. Ds lors, labsence de couverture des charges de ces units au-del de 19 % a du mal se justifier, de mme que labsence de perception du ticket modrateur sur les ressortissants des rgimes autres que le RSPF.
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COUR DES COMPTES
Par ailleurs, les recettes des sjours dans les hpitaux priphriques sont tarifes sur une base peu raliste, qui na pas t revue depuis 1995, de 4 10 fois infrieure aux tarifs quapplique le CHPF aux ressortissants des rgimes hors CPS. Lapplication de ces derniers tarifs lactivit ralise par les hpitaux priphriques fait ressortir un manque gagner annuel proche de 1,107 milliards de F CFP (9,3 millions d). Si les hpitaux priphriques entraient dans le champ de la dotation globale, cest la totalit de leur budget (3,473 milliards de F CFP ou 29,1 M) qui aurait alors vocation tre finance par les rgimes sociaux et non 21 % de leur cot, comme cest actuellement le cas.
2 - La rforme du financement du systme de sant suppose un rquilibrage entre les financeurs et une raffirmation de la prminence de la collectivit doutre-mer dans le processus de dcision
La collectivit doutre-mer participe, dans une proportion leve, au financement des dpenses de sant, alors qu linverse, la part incombant aux mnages ou leurs assurances complmentaires est modeste (6 %). Au niveau national, la part de lEtat dans le financement des dpenses de soins et de biens mdicaux nest que de 1,3 % et celle des mnages, y compris les organismes complmentaires, de 23,2 %.
100 % 80 % 60 % 40 % 20 %
Les financeurs de la dpense courante de la sant en 2008

75,5% 60,1%
29,9% 13,7% 6% 0% 0% Organismes complmentaires Mnages 9,5%
4% 1,3% Etat et divers
0% Assurance Maladie Collectivits territoriales
Polynsie franaise
France entire
Sources : France entire DREES, comptes de la sant 2008 Polynsie franaise, Direction de la sant, comptes de la sant 2008, aprs retraitement,
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Une rforme de la protection sociale gnralise ne peut ignorer cette donne qui pourrait conduire envisager une volution de la rpartition du financement des charges entre les mnages et les institutions. Il ne serait pas anormal de faire supporter par lassurance maladie, les mnages et les assurances complmentaires, sous rserve du maintien du financement par la Polynsie franaise du rgime de solidarit, une partie plus importante du cot des prestations dispenses par les structures sanitaires de la direction de la sant, selon les rgles de facturation de droit commun. La raffirmation de la prminence de la collectivit doutre-mer dans la dfinition de lquilibre financier du systme de sant devrait tre le second axe majeur de cette action. Le ministre de la sant ne dtient pas de comptence gnrale lui permettant de piloter lensemble du systme de sant ni, a fortiori, dinflchir le rythme de croissance des dpenses de ce secteur. La tutelle de la Polynsie franaise sur la CPS est exerce par le ministre de la solidarit et de la famille, lequel prside le conseil de gestion du rgime de solidarit. Mais il ne sagit l que dun simple contrle de lgalit qui ne permet pas dasseoir une stratgie dencadrement des dpenses, les arbitrages tant rendus dans le cadre de discussions conventionnelles. Le conseil des ministres ne fixe les rgles applicables aux prix, tarifs, et montants des prestations au titre des diffrents rgimes de protection sociale, quen fin de processus, aprs que les conseils dadministration du CHPF et de la CPS notamment, ou la commission de sant largie sont parvenus un accord. A aucun moment, le ministre de la solidarit et de la famille ne fixe dobjectifs, ne se prononce sur les moyens mobiliser, ni ne dfinit dindicateurs de mesure des degrs de ralisation de ces objectifs. Le ministre de la sant, pour sa part, est simplement habilit participer la politique de matrise des dpenses de sant, sans que les modalits de cette participation ne soient dfinies. Le contrle exerc par lAssemble de la Polynsie franaise nest pas plus effectif que celui de lexcutif. La collectivit doutre-mer avait pourtant, loccasion de la gnralisation de la protection sociale, conu en octobre 1998, des dispositions rigoureuses, visant assurer une matrise de lvolution des dpenses de sant. Ce dispositif, ambitieux au dpart, est dsormais dpourvu de tout mcanisme de contrle, de limitation ou de sanction, le juge administratif ayant annul les dispositions prvues cette fin par la collectivit et aucune autre mesure nayant t adopte ultrieurement pour les remplacer.
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Enfin, la pratique conventionnelle des acteurs de la sant conduit parfois contourner les dispositions rglementaires. Lexemple du CHPF, qui reprsente lui seul 74 % des dpenses dhospitalisation publique et prive en Polynsie, est, cet gard, instructif. Dune part, le budget du CHPF est formellement arrt par le conseil des ministres de la Polynsie franaise, alors quil est pralablement fix entre la CPS et le CHPF sans aucune instruction des ministres de tutelle. Dautre part, les dispositions rglementaires de 1998 instaurant, pour cet tablissement, le principe de la dotation globale ont t dnatures, par leffet de conventions passes entre la CPS et le CHPF, qui ont retir, sans base lgale, lhospitalisation de jour du champ dapplication de la dotation globale. Ce dispositif a t complt, en 2006, par la mise en place dune tarification lactivit qui permet ltablissement dobtenir des complments de financement. Ainsi, la dotation du CHPF est forfaitaire, mais elle nest pas globale, puisquelle est verse sans prise en considration des autres recettes perues. Si ces dernires sont suprieures la prvision, elles permettent louverture de crdits pour des dpenses additionnelles. Lempilement de ces dispositions disparates ne peut favoriser ni un financement quitable de lactivit, ni une matrise des dpenses du CHPF167. Lorganisme payeur saffranchit, par ailleurs, facilement des dcisions relatives aux procdures dautorisation dactivit. Cest ainsi quun promoteur du secteur priv168 a pu obtenir de la CPS pour 2006 une dotation majore de 30 % dune anne sur lautre en invoquant un accroissement dactivit que les capacits autorises ne pouvaient lui permettre. Cette situation, qui a peu volu depuis 2006, est encourage par le faible dveloppement du programme de mdicalisation des systmes dinformation (PMSI) par les tablissements, et, par le faible niveau dexigence des payeurs et sa qualit. La Polynsie franaise doit choisir son modle de rgulation financire. Son choix devra tenir compte du poids dominant du CHPF et de lexistence dune concurrence effective sur seulement quelques segments de soins. Dans cette perspective, la production rcente des comptes de la sant est un atout pour progresser. La mise disposition annuelle des donnes tires des comptes de la sant peut servir dterminer un objectif
De 2005 2008, les financements de la CPS au CHPF ont augment de 20,8 %, soit en moyenne 6,5 % lan. 168 Les trois principaux tablissements privs de Tahiti sont depuis 2008 en dotation globale. Seul le centre de rducation fonctionnelle polyvalente est rest en prix de journe.
167
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annuel de dpenses pour la sant, et permettre un pilotage, la fois transparent et chiffr, des politiques publiques. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les perspectives proches dun accroissement et dune diversification de la demande de soins exigent, dans un contexte conomique peu favorable des ressources nouvelles, des adaptations rapides et profondes du systme de sant polynsien et de son financement. La Cour formule, cet gard, les recommandations suivantes articules autour de quatre axes principaux. La dfinition et la hirarchisation dobjectifs de sant Pour mieux anticiper les besoins de la population en matire de sant: - adopter un plan stratgique retenant un nombre limit dobjectifs quantifis ; - dterminer les moyens les plus efficients pour atteindre ces objectifs, tant en ce qui concerne loffre de soins que la scurit sanitaire ; - redfinir une politique de prvention, avec le souci den assurer lvaluation effective. Loptimisation de loffre de soins - utiliser le dispositif dautorisation des activits de soins pour dvelopper la complmentarit entre les structures publiques et prives ; - complter le dispositif existant dautorisations des activits de soins par une contractualisation avec leurs titulaires ; - redfinir la place et le rle dvolus aux hpitaux priphriques dans le cadre du schma dorganisation sanitaire, de faon suffisamment prcise pour permettre une valuation de leur activit ; - rechercher une plus grande efficience de loffre de soins en rexaminant la ncessit de maintenir chacune des units relevant de la direction de la sant.
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COUR DES COMPTES
La refonte des principes et mcanismes de financement de la sant Pour permettre une meilleure matrise de la dpense et de lquilibre global du systme de sant : - confirmer, pour le CHPF, le principe dune dotation globale, sappuyant sur le PMSI afin de se rapprocher dune vrit des cots, et permettant de financer les activits non exposes la concurrence ; - ne maintenir lapplication dune tarification lactivit, dans un premier temps, que pour les secteurs soumis une vritable concurrence ; - rechercher un rquilibrage du financement de la sant par la CPS et la Polynsie franaise, notamment grce au dveloppement des organismes complmentaires (mutuelles, assurances et socits de prvoyance), et la participation des mnages, sous rserve du maintien du financement du rgime de solidarit par la collectivit doutre-mer ; - engager une recherche systmatique des conomies pouvant rsulter dune rationalisation de la gestion des ressources humaines, dun meilleur contrle des dpenses ou dune rorganisation des structures de soins. Laffirmation de la prminence de la Polynsie franaise dans les processus de dcision Pour raffirmer le pilotage du systme de sant par la collectivit doutre-mer : - mettre jour le droit de la sant ; - prenniser la production annuelle des comptes de la sant ; - mettre la disposition des autorits administratives et politiques des informations fiables sur lactivit mdicale et les dpenses de sant, issues des systmes dinformation mdicalise ; - veiller leffectivit de la ralisation des conditions dcoulant des autorisations dlivres ; - fixer, dans un cadre lgal appropri, des objectifs de dpenses et de recettes du secteur sant opposables aux diffrents intervenants, soit en faisant voter par lassemble de la Polynsie franaise lquivalent dun ONDAM169, soit en mettant en place des conventions dobjectifs et de moyens.
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Objectif national des dpenses dassurance maladie.
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Le Gouvernement de Polynsie franaise dtient, comme le rappelle la Cour, une comptence exclusive et entire en matire de sant. Les services du ministre franais de la sant, et plus particulirement la Direction gnrale de l'offre de soins (DGOS) ont cependant pu tre amens intervenir en appui, la demande des autorits sanitaires polynsiennes et sous convention, dans ces secteurs. Ainsi, en 2007 et 2008, des missions d'experts ont prconis un certain nombre de mesures pour prparer l'ouverture du nouvel hpital et se sont attaches : - proposer une structuration des activits et une organisation adaptes au projet d'tablissement, - tablir la cartographie des processus et circuits hospitaliers, - anticiper l'impact de l'ouverture du nouvel hpital en matire de ressources humaines, - valuer et rationaliser les cots de fonctionnements futurs, - mettre en uvre la dmarche continue de la qualit, -valuer la gouvernance et proposer d'ventuelles amliorations, - organiser et planifier les oprations de dmnagement. Elles ont t compltes en 2009 par une mission prospective portant sur la mise en place du dossier-patient, l'hygine hospitalire et la vigilance sanitaire. Plus rcemment le ministre de la sant de Polynsie a sollicit mes services pour qu'une nouvelle mission soit envisage sur trois thmes : - l'organisation des soins - la gouvernance du systme de sant - ladaptation du programme immobilier Cette mission est en cours d'organisation. Il convient enfin de rappeler que de nombreux personnels de sant et administratifs sont affects depuis la mtropole en Polynsie par voie de dtachement et/ou de mise disposition et qu'une rvision de ces dispositifs est l'tude.
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COUR DES COMPTES
La Polynsie franaise a une comptence gnrale en matire de sant depuis le dcret n 57-812 du 22 juillet 1957. Comme le note la Cour, le caractre exclusif de cette comptence est implicitement affirm par la loi organique statutaire de 2004 qui ne reconnat pas cette comptence l'Etat. La Cour relve la situation proccupante du systme de sant polynsien et indique que la question de son financement futur par la collectivit publique, la Caisse de prvoyance sociale (CPS) et les mnages, devrait tre pose rapidement compte tenu des perspectives d'volution anticipes. L'enjeu est effectivement important car si la Polynsie est relativement bien positionne en ce qui concerne l'esprance de vie, le taux de mortalit et la mortalit infantile, l'absence d'une vritable politique de sant et d'une rflexion prospective sur les sujets d'organisation sanitaire la rend budgtairement et mdicalement vulnrable compte tenu de 1'volution dynamique des dpenses de sant. La proccupation relative l'volution des dpenses est renforce par le fait que les deux sources principales de financement, la CPS et la Polynsie franaise, sont elles mmes en situation de tension budgtaire. Je souscris pleinement aux constats de la Cour et prends acte des prconisations visant une adaptation rapide et profonde du systme de sant de la Polynsie franaise. Ainsi, je note que le pilotage du systme de sant pourrait opportunment tre renforc, la fois par 1'laboration et 1'actualisation de rfrentiels juridiques adapts, la description des besoins en sant, la dfinition d'objectifs prioritaires, la finalisation d'un plan permettant de les atteindre et par la production de comptes de la sant. De mme, la planification hospitalire devrait galement tre entreprise et adosse une exploitation vigilante des donnes du programme de mdicalisation des systmes d'information (PMSI), sans ngliger la matrise des dpenses de ville par une action dtermine sur le contrle des dpenses et du comportement des praticiens. Enfin, je note les recommandations de la Cour relatives au besoin de rquilibrage du financement de la sant entre la CPS, et la Polynsie et les
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mnages et les assurances complmentaires tout en recherchant activement toutes les sources d'conomies potentielles. Dans ce contexte, je suivrai avec la plus grande attention les mesures qui seront dcides par la Polynsie franaise pour rformer son systme de sant.
REPONSE DE LA MINISTRE CHARGEE DE LOUTRE-MER
Les domaines de la sant et de la protection sociale relvent de la comptence des autorits de la Polynsie franaise depuis le dcret 57-812 du 22 juillet 1957. Le statut d'autonomie interne du territoire, vot en 1984, confirme cette comptence et donne lieu la cration d'un ministre de la sant du gouvernement de la Polynsie franaise, s'appuyant sur une direction de la sant et la caisse de la prvoyance sociale (CPS), charge du systme de protection sociale du territoire. La Cour relve que le systme de sant en Polynsie franaise est de qualit et qu'il est confront deux enjeux majeurs : un pilotage du systme de sant dfaillant et un cot croissant des dpenses. Les enjeux sont d'autant plus significatifs que les dpenses de sant reprsentent lquivalent de 48,7 % du budget de la collectivit de la Polynsie franaise. Cette progression continue des dpenses constitue un risque majeur pour les finances de l a collectivit et conduit s'interroger sur la structure du financement du systme de sant en Polynsie franaise, assur hauteur de 30 % par la collectivit et 6 % par les mnages ou les assurances complmentaires, alors que sur lensemble du territoire franais, la contribution de lEtat nest que de 1,3 %, mais de 23,2 % pour les mnages ou assurances complmentaires. Le rapport propose de mieux repartir le financement du systme de sante entre les mnages et les institutions et de raffirmer la prminence de la collectivit dans la dfinition de l'quilibre financier du systme de sant. Je souscris pleinement l'expertise conduite par la Cour, la lumire notamment de ces conclusions, le Ministre charg de loutre-mer continuera suivre avec attention les mesures mises en place pour reformer le systme de sant et contribuer son quilibre financier.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE POLYNESIE FRANAISE
Ce rapport nous interpelle, car il synthtise les constats dresss antrieurement par la Chambre territoriale des compte et l a Cour des comptes, confirms par les expertises conduites en interne par les services et les mini stres concerns (ministres chargs des finances et de la sant, inspection gnrale de 1'administration, direction de la sant) et en externe par la mission dappui des corps dinspection gnrale, dont Je rapport a t remis en septembre 201O. Dans une situation de crise et de contraintes budgtaires lourdes, le gouvernement que j 'ai l'honneur de prsider, est conscient qu'il doit rapidement relever le dfi de prserver notre systme de sant et de protection sociale, tout en mettant en uvre rorganisations indispensables pour assurer sa survie. Il est vrai que notre systme de sant est sur le plan de l a qualit satisfaisant, qu'il est peru et vcu comme une mission essentielle de service public, qu'il offre une couverture maladie universelle dans le cadre d'un systme de protection sociale dont personne ne souhaite quil soit remis en ca use. Mais il est vrai aussi que nous devons mettre en uvre les ncessaires rorganisations de l'offre global e de soins en veillant ne pas creuser encore les dsquilibres constats entre Tahiti et les les loignes, que nous d e v o n s enfin rtablir les grands quilibres budgtaires, pour nous permettre de financer notre systme de soins, dans la limite des moyens du Pays. Dans ce cadre, deux grands chantiers ont t lancs depuis le dbut de 1'anne dernire. Aprs la ncessaire phase de dmarrage, objet de l'anne 2010, 2011 sera consacr leur phase de dveloppement. Le premier chantier traite de la rorganisation de notre service public. Dans ce vaste ensemble il s'attachera plus particulirement redfinir le cadrage de l'offre publique de soins et les ncessaires synergies dvelopper avec le secteur libral. Le second s'attache la rorganisation en profondeur du financement de notre protection sociale. L'anne 2010 a t consacre au rtablissement des quilibres et la rduction, sur plusieurs exercices, des dficits creuss depuis 2 ans dans les comptes de certains rgimes. L'anne 2011, quant elle, est ddie une dmarche de rforme globale du systme et de son fonctionnement, pour garantir sa prennit et le principe de solidarit entre les citoyens et les gnrations.
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En dehors de ces considrations relevant de l'thique et des objectifs de saine gestion des moyens publics, le rapport sus voqu n'appelle aucune remarque particulire de ma part. Cependant, le ministre en charge de la sant m'a saisi des remarques suivantes qu'appellent de sa part les recommandations formules : 1. Une organisation gradue et intgre, avec jusqu' prsent, une large place prvention S'agissant de l'EPAP, la structure est ferme depuis le 31/12/2010, dans le droit fil des recommandations du rapport de la mission des corps d'inspection gnrale de l'Etat. 2. Une information mdicale incomplte et ancienne Le rapporteur souligne une grande faiblesse de la direction de la sant, mais aurait pu signaler l'existence du document de La sant observe, dont la dernire dition date, ilest vrai de 2002. Il n'voque pas non plus les nombreuses thmatiques portes par la direction de la sant, telles les conduites addictives des jeunes, la sexualit... 3. Un niveau lev de dpenses Dans les comptes nationaux, ne sont prises en compte que les dpenses effectues sur le territoire national. Par contre, compte tenu de l'importance des dpenses gnres par les vacuations sanitaires extrieures la Polynsie franaise (plus de 5% de la consommation mdicale totale), elles sont intgres dans les comptes de la sant de la Polynsie franaise. 4. Une tendance durable pour les annes venir Parmi les causes de la poursuite de l'augmentation des dpenses de sant, des points importants n'ont pas t cits : sant mentale, soins de suite et rducation, programme de lutte conte les addictions, la sant dans les les et zones isoles. 5. Le financement des structures sanitaires de la direction de la sant La Polynsie franaise finance directement des structures de soins (dispensaires, hpitaux priphriques...). Il est lgitime qu'une partie des charges lies leur fonctionnement soit prise en compte par les rgimes de protection sociale, [rgime des salaris (RGS), rgime des non salaris (RNS), rgime de solidarit de la Polynsie franaise (RSPF)], mais il est galement lgitime que le Pays finance une partie de cette activit.
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COUR DES COMPTES
Pour conclure, en regard de ces constats lucides de la situation, nous ne pouvons que reprendre notre compte les conclusions et recommandations de la Cour, autour des quatre axes principaux exposs : - dfinition et hirarchisation des objectifs de sant, - optimisation de l'offre de soins, - refonte en profondeur des mcanismes de financement de s ant, - affirmation de la prconisation de la Polynsie franaise dans le processus de dcisions.
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DU CENTRE HOSPITALIER DE LA POLYNESIE FRANCAISE
Le projet de rapport le systme de sant en Polynsie Franaise et son financement appelle de ma part les observations suivantes : 1) Il est mentionn l'absence de convention relative l'occupation du btiment du nouvel hpital par le CHPF. Je souhaite prciser que cet actif a fait l'objet d'un arrt d'affectation au profit de la direction de la sant en date du 11 aot 2010 et qu'une convention temporaire d'occupation est en cours de signature entre la Direction de la sant et le CHPF. 2) Dans ce mme paragraphe il est indiqu que l'amortissement des btiments devrait varier entre 1,3 et 1,4 milliards de F CFP . Sur ce point je souhaite corriger cette estimation la baisse. Conformment aux autorisations de programme adoptes par l'assemble de la Polynsie franaise l'enveloppe financire relative ce btiment est aujourd'hui arrte la somme de 39 milliards F CFP, ventils comme suit : Premire phase travaux (Bouygues) : 7 milliards XPF Deuxime phase travaux EAD : 32 milliards XPF
Un amortissement linaire sur une priode de 40 ans reprsenterait des dotations annuelles de l'ordre de 1 milliard de F CFP. 3) Il est indiqu que l'hospitalisation de jour, facture en sus, est place hors champ de la dotation globale. Je voudrais indiquer sur ce point que suite au rapport de la Chambre Territoriale des Comptes il a t mis fin ce dispositif compter de l'exercice 2011. Seuls les mdicaments onreux et les dispositifs mdicaux implantables restent facturables en sus de la dotation globale. 4) Le CHPF raffirme son attachement au principe d'un financement bas partiellement sur une tarification l'activit, que ces activits soient
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concurrentielles ou non. Il convient d'ailleurs de rappeler que les activits concurrentielles (obsttrique, certaines chirurgies programmes) restent largement minoritaires dans l'ensemble des activits du CHPF. La T2A prsente de nombreux intrts qu'il serait dommageable de ngliger : Elle reste l'outil le plus appropri pour valoriser le service mdical rendu en matire d'hospitalisation ; Elle constitue un outil indispensable une allocation interne des ressources. Elle reste un incitateur fort dvelopper des outils de contrle et de pilotage internes et externes. Il faut enfin noter que l'absence de lien entre financement et activit reste fortement dmotivant pour les quipes mdicales peu enclines sinvestir en l'absence d'enjeu. En termes de matrise des dpenses de sant, il faut souligner que l'impact de la T2A pourrait tre limite 20 ou 25% du montant des tarifs et que par ailleurs le territoire pourrait disposer d'un outil de rgulation prix/volume au travers d'un coefficient gographique modulable permettant de limiter tout drapage par rapport un objectif de dpense de type ONDAM. Il faut enfin ajouter que le retour au principe du budget global contribuerait creuser dfinitivement l'cart, pour ne pas dire le foss, entre les modalits de financement et de gouvernance des tablissements de sant de la mtropole et du territoire. Il y aurait l notre sens un risque de dcrochage.
REPONSE DU DIRECTEUR DE LA CAISSE DE PREVOYANCE SOCIALE DE LA POLYNESIE
Nous avons pris connaissance avec attention du projet dinsertion le systme de sant en Polynsie franaise et son financement destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes et vous confirmons par la prsente que nous n'avons aucune observation formuler sur son contenu.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LASSEMBLEE DE LA POLYNESIE FRANAISE, ANCIEN PRESIDENT DE POLYNESIE FRANAISE (2004-2006)
Jai pris connaissance du projet dinsertion et vous confirme que je nai pas de remarque formuler.
***
Les autres destinataires suivants du projet dobservations de la Cour ne lui ont pas adress de rponse :
le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, la ministre des solidarits et de la cohsion sociale, lancien prsident de la Polynsie (1984-2004), le prsident du conseil dadministration de la caisse de prvoyance sociale.
Chapitre II
Les exportations et lnergie
Le soutien public aux entreprises exportatrices

_____________________ PRESENTATION ____________________ En 2009, 116 000 entreprises franaises ont export des biens et des services pour un montant de 346 Md. Au sein du commerce mondial, la part de march de la France, dsormais au cinquime rang, se dgrade depuis 1980. Rapporte aux exportations mondiales, elle est ainsi passe de 6 % en 1980 5,8 % en 1995 et 3,7 % en 2009. La France exporte de lordre de deux fois moins que lAllemagne, avec une tendance la dgradation, et 15 % de plus que lItalie. La dgradation du commerce extrieur franais a fait lobjet de nombreuses analyses macroconomiques qui lexpliquent principalement par des facteurs lis lvolution du change, la spcialisation industrielle et, de faon plus gnrale, la comptitivit des entreprises. Il aurait pu sensuivre une rduction, voire une remise en cause, du recours aux instruments classiques spcifiquement ddis au soutien des exportations, au profit dune politique, plus large et transversale, de renforcement de la comptitivit de lconomie franaise. Si cette rorientation a t amorce, la France conserve, comme ses principaux concurrents, des dispositifs nombreux destins favoriser laccs de ses entreprises aux marchs extrieurs. Outre les ngociations commerciales, menes dans le cadre europen, visant faciliter les changes, la panoplie des leviers actuels recouvre trois domaines daction : - les procdures de financement, qui permettent doctroyer des conditions financires avantageuses aux offres franaises et de favoriser la conclusion des contrats dexportation ; - laccompagnement des entreprises, consistant notamment prendre en charge certaines dpenses ncessaires leur dveloppement international ou les conseiller dans leur parcours dexportateur ; - la diplomatie conomique, qui cherche appuyer les offres des entreprises revtant un caractre stratgique, autour notamment des grands contrats .
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COUR DES COMPTES
En intgrant dans son enqute une consultation dentreprises utilisatrices, de banques actives dans ce domaine et dautres acteurs conomiques, la Cour sest attache mesurer limpact de ce dispositif public en faveur des exportations. Il en ressort que la rationalisation des leviers de soutien est encore inaboutie, alors que les marges de manuvre sont structurellement limites. La ligne suivie ncessite de renforcer le pilotage stratgique dune politique qui vise mieux cibler les entreprises bnficiaires et matriser les risques budgtaires. Le passage dune politique axe sur le soutien aux exportations une politique dinternationalisation des entreprises apparat encore incertain.
I - Une rationalisation encore inaboutie des leviers de soutien public

A - Des acteurs et des dispositifs nombreux
Tous les gouvernements depuis 1974 ont comport un ministre ou un secrtaire dtat charg du commerce extrieur, plac le plus souvent auprs du ministre charg de lconomie. Cest actuellement le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, et en son sein la direction gnrale du Trsor, qui est responsable de la majeure partie des instruments de soutien aux entreprises exportatrices. Le ministre des affaires trangres et europennes, au titre de son apprciation des risques politiques et de lappui aux grands contrats, le ministre du budget, au regard des risques financiers qui sattachent certains instruments, le ministre de la dfense, pour les exportations darmement, dautres ministres (agriculture, cologie, nergie, dveloppement durable, etc.) y sont associs dans des proportions variables. La direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services du ministre de lconomie est galement associe aux dcisions de financement des exportations. Les leviers utiliss par ltat pour soutenir les entreprises exportatrices sont multiples.
1 - Le financement des exportations

Un assureur crdit, la Coface, entreprise prive, gre pour le compte de lEtat (362 salaris consacrs cette mission) et avec sa garantie, des procdures dassurance des contrats dexportation dont les
LE SOUTIEN PUBLIC AUX ENTREPRISES EXPORTATRICES
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risques sont trop importants pour que les institutions financires prives interviennent, ou du moins interviennent seules. Ce schma est proche de celui qui existe dans les autres pays de lOCDE. La principale procdure - lassurance crdit de moyen et long terme - permet de couvrir les exportateurs contre le risque dinterruption de leur contrat, et les banques contre le risque de non-remboursement des crdits lexportation allous un acheteur tranger. Au titre des autres procdures, la Coface gre notamment une garantie de change, qui vise couvrir la valeur de loffre de lexportateur contre le risque de change, et une garantie du risque exportateur, qui assure les cautions des exportateurs mises par les banques et les prfinancements quelles consentent pour financer le lancement dun contrat lexport. Ltat dispose, par ailleurs, dun outil mixte de financement laide lie - comptabilise au titre de laide publique au dveloppement, qui consiste octroyer des pays trangers, en contrepartie du recours une offre franaise, des prts comportant une part minimale de 35 % 40 % dlment don (rserve pays mergents) et des dons pour des tudes ou de lingnierie (procdure dite FASEP). Enfin, au cours de lanne 2009, afin damortir les effets de la crise financire sur les exportations, la direction gnrale du Trsor a mis en place un double dispositif (Cap export et Cap + export) permettant doffrir un complment ou un substitut temporaire lassurance crdit de court terme relevant habituellement du march.
2 - Laccompagnement des entreprises

Ltat sappuie pour lessentiel, mais non exclusivement, sur un tablissement public industriel et commercial, Ubifrance (1 067 agents en 2009), destin devenir un interlocuteur majeur des PME ltranger. Cette agence conduit des oprations de promotion collective des entreprises franaises et des accompagnements individuels (renseignements, tudes de march, prospection, notamment). Ces accompagnements sont payants, mais restent en-de des prix de march. Par ailleurs, ltablissement public subventionne et organise la participation des foires et salons, finance des dpenses de prospection (procdure dite SIDEX) et assure, pour le compte de ltat, la gestion de la procdure des volontaires internationaux en entreprise (VIE). La Cour constate que la stratgie de ltablissement a t amliore, que loffre commerciale a t simplifie et que les volutions administratives apparaissent positives. Lagence sappuie sur un rseau de missions conomiques implantes dans 44 pays. Ce rseau a t progressivement constitu par le
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COUR DES COMPTES
transfert des activits daccompagnement commercial exerces par les services conomiques des ambassades, et des effectifs correspondants de la direction gnrale du Trsor. Dici 2012, dans un objectif de rationalisation administrative, toute lactivit daccompagnement commercial des entreprises encore assure par le rseau de la direction gnrale du Trsor, et les effectifs correspondants, auront t transfrs Ubifrance, qui sera alors prsent dans 56 pays. La porte de cette clarification est relle, mais les services conomiques des ambassades doivent encore jouer un rle significatif dans le soutien international aux entreprises, dune part dans les pays dans lesquels Ubifrance nest pas prsent, dautre part pour mettre en uvre des actions de diplomatie conomique, consistant appuyer les grands contrats ou assurer la protection des entreprises franaises face aux obstacles locaux de nature politique, juridique ou financire. Au demeurant, Ubifrance ne constitue pas le seul levier de ltat pour soutenir les actions des entreprises ltranger. La Coface propose ainsi, pour le compte de lEtat, une assurance prospection visant couvrir les exportateurs contre lchec dune prospection ltranger en leur versant une indemnit si les recettes commerciales ne couvrent pas les dpenses. La rcupration de lindemnit dpend du chiffre daffaires ultrieurement ralis dans la zone de prospection. Ltat a mis par ailleurs en place un crdit dimpt pour dpense de prospection. Enfin, en cohrence avec les tudes du Conseil danalyse conomique170 montrant que la politique de comptitivit des PME doit prcder le soutien leur dveloppement international, Oso a constitu rcemment dans sa gamme de financement des entreprises des prts pour lexport, sur la base dtudes de march dmontrant que, malgr les outils existants, il existait un segment pour cette activit. Tous ces outils de financement et daccompagnement peuvent aujourdhui bnficier aux entreprises exportatrices de manire cumule.
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Performances lexportation de la France et de lAllemagne. Rapport n 81, Lionel Fontagn et Guillaume Gaulier, 31 dcembre 2008.
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Les leviers publics et les crdits budgtaires en faveur des entreprises exportatrices
(consommation de crdits de paiement en 2009 en M)
Intervenant Coface Nature de la dpense Crdits de paiement
Financement des exportations Assurance crdit Autres procdures dassurance et de garantie 14,3 M tat (aide Prts de la rserve pays mergents 147,0 M publique au FASEP : dons pour financement dtudes et 22,4 M dveloppement dingnierie franaise lie) Frais de gestion par Natixis 5,5 M tat Cap export/Cap + export Accompagnement des entreprises, soutien de leurs actions lexport Ubifrance Crdits de fonctionnement 53,8 M Crdits dintervention (actions labellises, Sidex, 18,3 M oprations collectives sur salons ) Exonration de charges sociales des VIE 43,0 M Coface Assurance prospection 53,5 M Oso Prts ou garanties pour lexport et le Fonds dveloppement international propres Etat Crdit dimpt pour dpense de prospection 13,0 M Avance remboursable pour les entreprises Non dote darmement en loi de finances Action rgalienne des services conomiques des ambassades Etat Rseau rgalien du Trsor 127,5 M
Source : Cour des comptes
B - Une rorganisation encore inacheve

La grande varit des acteurs du commerce extrieur au sein de la sphre publique et, au-del, la diversit des dispositifs de soutien ont conduit rechercher une meilleure organisation du soutien aux entreprises exportatrices qui na pas encore compltement abouti. Au sein des administrations, la commission interministrielle dappui aux contrats internationaux (CIACI), qui comprend un volet civil et un volet militaire, prside par le directeur du cabinet du Premier ministre, a pour objectif de mobiliser et de coordonner les moyens de lEtat (dmarches politiques, dispositifs de financement, etc.) afin de soutenir des grands projets faisant lobjet dune concurrence internationale et considrs comme importants pour lconomie franaise. Les projets retenus sont au nombre dune vingtaine pour le volet civil,
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COUR DES COMPTES
principalement lis aux secteurs du nuclaire et du transport ferroviaire. Si cette commission favorise la coordination des services de ltat et conduit ltablissement de plans dactions concerts avec les entreprises, comme dans le cas du projet de TGV brsilien, elle na pas t en mesure dviter les checs de plusieurs projets quelle appuyait, comme celui du nuclaire Abu Dhabi. Elle napparat pas aujourdhui en mesure, selon les procs-verbaux analyss par la Cour, danalyser les causes de succs ou dchec des offres franaises comme cela est prvu dans ses statuts. Elle nest pas encore devenue linstance danimation et de suivi stratgique de la diplomatie conomique en faveur des grands contrats. Entre la Coface, Oso et Ubifrance, la clarification des rles napparat pas encore suffisante. Lexistence dune gamme diversifie de produits pour la prospection des entreprises se justifie, mais les exportateurs sont aujourdhui confronts trois guichets. Le transfert de lassurance prospection Oso, voire celui des plus petits budgets de lassurance prospection (ceux de moins dun an, ou uniquement lis un salon) au SIDEX, gr par Ubifrance, ont t voqus. Il a t prfr ce processus de rationalisation des conventions de partenariat croises entre les trois organismes, chacun sengageant distribuer auprs des entreprises les dispositifs de ses partenaires. Limpact de ces conventions croises na pas encore fait lobjet dun examen de la part de la direction gnrale du Trsor, et la lisibilit de cette dmarche auprs des entreprises mriterait dtre tudie. La mme dmarche de conventions croises est adopte avec les autres partenaires de lexport que sont les chambres de commerce et dindustrie, les chambres de commerce ltranger, ou les oprateurs privs spcialiss du commerce international, qui jouent un rle dterminant dans laccompagnement des entreprises. Lensemble des acteurs du commerce extrieur a t runi dans ce que les pouvoirs publics ont nomm une quipe de France de lexport et les vnements organiss ltranger font lobjet dune programmation commune dans le cadre dun programme France . Lanimation de lquipe de France de lexport ne saurait tre confie Ubifrance, qui nest dans ce domaine quun oprateur. Le pilotage de la rorganisation en cours doit tre mieux assur par lEtat, en particulier par la direction gnrale du Trsor. Les efforts entrepris ne sont certes pas ngligeables. Ils ont ainsi vis mieux dfinir le rle de chacun des acteurs. Par laccord de partenariat sign le 23 avril 2008, Ubifrance, le rseau consulaire de lassemble des chambres franaises de commerce et dindustrie, lunion des chambres de commerce et dindustrie franaises ltranger et la
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direction gnrale du Trsor ont pris lengagement de rationaliser lensemble des dispositifs de soutien aux exportations. Par cet accord, Ubifrance reconnat le rle des chambres de commerce et dindustrie pour identifier les primo-exportateurs et fait une place aux chambres de commerce franaises ltranger. Le rle confi chacun des oprateurs en vertu de ses avantages comparatifs dans le processus dexportation nest toutefois pas exclusif. En pratique, la coordination des actions dUbifrance avec celles des chambres de commerce franaises ltranger peut encore tre amliore. Ces organismes peuvent, en effet, dans certains cas, tre concurrents. Ltablissement public a pu avoir un effet dviction au dtriment des initiatives consulaires. Or ces organismes, en France et ltranger, jouent un rle, certes moindre que dans le cas de lAllemagne, quil convient de mieux reconnatre. La dmarche de partenariat a jusqu prsent ignor les rgions. Ces dernires, responsables du dveloppement conomique dans les territoires, attribuent des aides financires aux petites et moyennes entreprises pour prendre en charge une fraction de leurs dpenses de dveloppement international. Ces aides, dune grande diversit, subventionnent, pour lessentiel, des dpenses de prospection (participation des salons, etc.) et des dpenses lies la constitution dune quipe export (cadres export). Certaines rgions disposent, de surcrot, dimportantes structures ltranger. Elles ont nou des partenariats anciens avec les chambres de commerce et dindustrie. Les dispositifs mis en uvre par les rgions reprsentent un budget de lordre de 20 M annuels et sont donc dune importance quivalente au budget dintervention dUbifrance. Labsence des rgions dans la stratgie globale de soutien public se comprend donc difficilement, alors quil est souhaitable dorganiser une politique territoriale de lexportation cohrente.
C - Les ambigits du champ dintervention dUbifrance

Le modle dUbifrance demeure aujourdhui au carrefour de logiques contradictoires : lagence nest ni un simple guichet dinformation et de subventions, ni un vritable cabinet de conseil et de dveloppement daffaires. Pour son directeur gnral, lavenir dUbifrance dans le service public nest pas dtre un guichet subvention mais une agence de conseil et dorientation, disposant de moyens dEtat pour inciter les entreprises exploiter les marchs qui
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COUR DES COMPTES
leur auront t indiqus comme prioritaires par rapport une activit donne . Lvolution dUbifrance doit tre mieux dfinie par sa tutelle. La concurrence que pourrait exercer Ubifrance vis--vis de structures prives proposant des prestations comparables sans bnficier de subventions publiques est un risque ne pas ngliger. Si Ubifrance ambitionnait de devenir un cabinet de dveloppement daffaires et dinternationalisation des entreprises, alors ltablissement devrait se montrer plus slectif dans laccompagnement des clients, adapter son personnel et revoir la tarification de ses prestations en fonction de la taille des entreprises. terme, le statut public dune telle structure et le versement dune subvention budgtaire par lEtat pourraient tre remis en cause. Si cette perspective napparaissait pas souhaitable, il conviendrait que lEtat dfinisse de manire plus prcise la mission de service public dUbifrance, dans une logique de subsidiarit par rapport lintervention des autres acteurs privs de lexport. Cette dfinition devrait intervenir dans le cadre de la rengociation de la convention dobjectifs et de moyens que ltat et Ubifrance doivent engager dans le courant de lanne 2011.
II - Des marges de manuvre structurellement limites

A - Lencadrement du soutien public par les rgles de la concurrence
Trois dispositifs multilatraux principaux encadrent les dispositifs de soutien aux exportations : le droit communautaire, les rgles de lOCDE (Organisation de coopration et de dveloppement conomiques) et celles de lorganisation mondiale du commerce. Il sagit de garantir une concurrence loyale entre les pays exportateurs afin que cette concurrence repose sur les qualits intrinsques des biens et services plutt que sur celle des soutiens publics. Le cadre rglementaire principal auquel sont soumises les entreprises franaises est communautaire. La rgle de minimis ne tolre que des aides de montants trs faibles destination des PME indpendantes. Pour le financement des exportations, la commission europenne entend supprimer les distorsions cres par les aides dtat dans le secteur de lassurance-crdit lexportation o une concurrence
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sexerce entre organismes privs et publics, ou bnficiant du soutien de ltat, dassurance-crdit lexportation . Les outils publics ont donc vocation pallier les dfaillances du march lorsque celui-ci nest pas en mesure de financer ou dassurer les contrats lexportation, condition que des primes correspondant au risque financ soient appliques aux exportateurs. Ces critres se sont ainsi appliqus au dispositif contracyclique Cap export/Cap + export. Larrangement relatif des lignes directrices pour les crdits lexportation bnficiant dun soutien public de lOCDE encadre lassurance crdit de moyen et long termes, en tablissant des niveaux minimaux de prime, en limitant les dures de crdit (dix ans sauf exceptions sectorielles). Il encadre galement les crdits daide lie en fixant certaines conditions dligibilit des pays (revenu par habitant) et des projets (non viabilit commerciale) et en fixant le niveau minimal de concessionnalit. Si cet arrangement correspond un consensus des Etats membres, reposant pour son application sur une surveillance rciproque et multilatrale, il constitue le principal instrument de modration et dencadrement des soutiens publics. Ce consensus reste nanmoins fragile, tout particulirement en matire aronautique. Ainsi, lEurope et les Etats-Unis dnoncent-ils devant lorgane de rglement des diffrends de lorganisation mondiale du commerce, les aides industrielles dont bnficie lautre partie en matire aronautique. Lapparition de nouveaux concurrents, non membres de lOCDE, fragilise galement le consensus. Il existe en matire de financement aronautique un accord spcifique au sein de lOCDE (accord ASU Aircraft Sector Understanding ). Lapplication de la rgle des pays producteurs, qui prvoit que les pays producteurs de Boeing (Etats-Unis) et dAirbus (Allemagne, Espagne, France, Grande-Bretagne) sinterdisent de soutenir, par des financements en crdit export, les livraisons davions des compagnies ariennes prsentes sur leurs territoires respectifs, est dsormais conteste devant la commission europenne par les compagnies ariennes des pays producteurs dAirbus, tout particulirement depuis 2008, ds lors que ces compagnies considrent que les carts de prix obtenus par leurs concurrents pour les achats davions Airbus grce lassurance crdit peuvent reprsenter jusqu 5 % du prix dun appareil. Les dispositions de laccord ASU ont t revues en 2010 pour que les conditions du crdit export soient rapproches des conditions de march. Les arrangements de lOCDE restent susceptibles dtre mis en
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COUR DES COMPTES
cause devant la commission europenne ou, dans une moindre mesure devant lOMC.
B - Un champ dintervention ncessairement circonscrit

Lencadrement du soutien public par les rgles de la concurrence confre laction de ltat un rle subsidiaire par rapport au libre jeu du march. Sur un plan macroconomique, le critre le plus pertinent pour apprcier le champ dintervention de ltat est celui du montant dexportations couvertes par un dispositif de soutien public. Ce montant apparat mieux apprhend que le pourcentage dentreprises soutenues, en raison de la trs forte concentration des exportations aides sur un seul dispositif, celui de lassurance crdit de la Coface. 3,2 % des exportations franaises ont t concernes par le dispositif de soutien public en 2007, 2,8 % en 2008, mais, de manire exceptionnelle, compte tenu de la crise financire et du triplement des garanties de la COFACE qui ont jou ici un rle contra-cyclique, 6,9 % en 2009 (20,5 Md dassurance crdit en 2009 contre 7,5 Md en 2008 et 8,8 Md en 2007). Sur la priode 2005-2008, la moyenne des exportations couvertes par un dispositif de soutien public sest tablie 3 %. Lintervention publique spcifique au commerce extrieur nest pas de nature modifier substantiellement les parts de march franaises lexport. Pourtant, sur la base des derniers chiffres disponibles de 2007, la France est, parmi les pays de lOCDE comparables, celui qui soutient le plus le financement de ses exportations. Certes, 4,7 % des exportations japonaises taient couvertes par un dispositif de soutien public, mais ce soutien tait de seulement 0,7 % pour ce qui est des Etats-Unis, 1,2 % pour lAllemagne et 2,2 % pour lItalie. En termes dactivit, la Coface a dailleurs t en 2009 le premier assureur crdit au monde, et a toujours figur, sur la priode rcente, parmi les 7 premiers assureurs crdit mondiaux. Pour ce qui concerne le nombre dentreprises aides, le calcul apparat particulirement difficile, ds lors que les guichets publics peuvent aider plusieurs fois la mme entreprise. Le principal acteur en nombre dentreprises accompagnes, Ubifrance, assure des prestations au bnfice dentreprises qui niront pas toutes jusqu lacte dexportation. Sous ces rserves, Ubifrance fait tat en 2009, anne exceptionnelle du fait de la crise et du besoin accru de soutien public, de 19.500 entreprises accompagnes, contre 13 147 en 2008. En 2009, lassurance prospection
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de la Coface a bnfici 6 462 entreprises, lassurance crdit 159 entreprises et les prts dOso 284 entreprises. 920 entreprises ont eu recours au crdit dimpt pour dpenses de prospection, tandis que le dispositif de soutien contra-cyclique Cap Export/Cap+ export, encore rcent, concerne aujourdhui 2 800 entreprises. Rapport aux 91 600 entreprises exportatrices en 2009, le pourcentage dentreprises aides est de lordre de 20 %. Ce pourcentage est exceptionnel et doit tre replac dans le contexte de la crise financire. Pour les annes prcdentes, sur la base des tableaux de bord des organismes de soutien et des enqutes menes auprs des entreprises, de lordre de 10 15 % des entreprises exportatrices ont bnfici dun soutien public.
C - Une panoplie dinstruments, ajuste en permanence, comparable celle des pays de lOCDE
Globalement, les outils mobiliss par les principaux pays de lOCDE pour soutenir leurs entreprises exportatrices sont comparables. Un tel constat rduit la porte du soutien public ds lors que lensemble des pays dispose peu ou prou des mmes instruments. La stratgie conduite consiste saligner de manire permanente sur les pratiques des concurrents, dans le cadre de lArrangement OCDE, afin de maintenir le niveau de sa bote outils , au risque dune escalade des procdures. Une telle dmarche suppose une veille performante sur les diffrents systmes de financement et de soutien, y compris en-dehors des pays de lOCDE pour lesquels la visibilit est faible. Or, en matire de veille concurrentielle, au moins pour les pays mergents, la connaissance quont la direction gnrale du Trsor et la Coface des autres dispositifs reste imparfaite. En outre, la stratgie conduite rencontre aujourdhui des limites : 1 - Des diffrentiels sont apparus depuis 2008 entre les taux dintrt obtenus par les entreprises des pays disposant dun guichet public de prt direct au commerce extrieur (Allemagne, Etats-Unis, Canada), proches de celles des obligations du Trsor, et ceux obtenus par les entreprises franaises bnficiant du dispositif de la Coface, qui reposent sur des garanties au financement bancaire priv, plus proches des taux de march. Malgr les distorsions de concurrence constates, il na pas t dcid, juste titre dun point de vue budgtaire, de reconstituer un
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guichet de prt public lexport, qui a pu exister en France dans le pass (ex-banque franaise du commerce extrieur). Leffet dviction quaurait un tel guichet public sur le march priv du financement export a t pris en compte. En 2009, trois banques franaises taient classes aux trois premiers rangs du march mondial du financement lexport. Elles dtenaient 34 % des parts de march. 2 - Des instruments utiliss par certains tats (interventions en capital dans les entreprises clients, financement des investissements ltranger des entreprises, aide publique lie) ne sont pas accessibles un pays comme la France membre de lOCDE, ou du moins dans les mmes proportions, en raison de leur cot budgtaire. La concurrence de ces outils, laquelle la France peut difficilement rpondre, produit un dcalage entre le discours volontariste des pouvoirs publics et leurs leviers rels daction. Plutt que lescalade des procdures, la stratgie approprie pourrait consister ds lors dfendre davantage au sein de lOCDE une dmarche de rgulation des soutiens publics au commerce extrieur, dite dappropriation des rgles internationales . Ainsi, en matire daide publique au dveloppement lie, le constat selon lequel son aide est dlie 86 %, contre une moyenne de 79 % dans les pays membres du comit daide au dveloppement de lOCDE, pourrait conduire la France soutenir, dans les enceintes internationales, le principe dun dliement de laide plus important. La mme dmarche est entreprise dsormais, selon la direction gnrale du Trsor, pour soutenir le principe dun encadrement par lOCDE des guichets de prt direct lexport. Ces constatations doivent conduire la direction gnrale du Trsor utiliser certains des instruments de soutien public, et principalement laide lie de la rserve pays mergents, essentiellement comme un outil permettant de contrer les distorsions de concurrence pouvant rsulter dune offre concurrente proposant des conditions de financement particulirement avantageuses pour le pays client.
III - La ncessit dun ciblage plus rigoureux

A - Un effet de levier mal mesur
1 - Labsence de dispositif dvaluation
Le suivi et dvaluation du soutien aux entreprises exportatrices est presque inexistant. lexception de lassurance prospection de la Coface,
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dont leffet de levier est mesur et figure au titre des indicateurs de performance dans les documents budgtaires, les autres instruments publics ne font pas lobjet dune dmarche dvaluation rgulire et systmatique, au motif de lclatement des acteurs et des dispositifs. La direction gnrale du Trsor indique, nanmoins, que des chantiers vont tre lancs dans les mois venir. Aujourdhui, limpact de laide lie, dont lobjectif final, au-del du financement ponctuel dun grand contrat, est de susciter un flux daffaires durable vers les pays mergents bnficiaires, fait lobjet dun suivi trop partiel de la part des services conomiques des ambassades pour que la validit de la stratgie retenue ne puisse tre atteste autrement que par des exemples ponctuels. Leffet de levier dUbifrance, de ses interventions (SIDEX, subventions des foires et salons, participations collectives des foires et salons) ou de ses prestations plus individuelles (tudes de march, prospection) ne fait lobjet daucune mesure, alors que lexercice est ralis par dautres agences comparables, en Australie, aux tats-Unis ou au Royaume-Uni. La mesure du rsultat de leffet de levier pour les actions dUbifrance pourrait relativiser son impact sur les exportations. titre dexemple, en appliquant aux interventions dUbifrance leffet de levier relev en matire dassurance prospection de la Coface pour les petites entreprises indpendantes (20,1 dexportations pour 1 dargent public, mais seulement 10,8 pour les entreprises dont le chiffre daffaires est de moins de 1,5 M), les exportations engendres par lagence seraient de 130 M au titre de son budget dintervention en 2008, auxquels sajouteraient 250 M au titre de ses prestations commerciales (hors frais de gestion des volontaires internationaux en entreprise VIE).
2 - Des effets daubaine parfois importants

Plusieurs dispositifs, dont limpact est trop limit pour dclencher eux seuls une dmarche dexportation, se caractrisent par des effets daubaine importants qui pourraient justifier leur suppression. Les aides la prospection internationale des entreprises apparaissent particulirement concernes par de tels effets. Le SIDEX constitue une subvention la prospection destine aux PME dun montant de 500 ou 1.000 en fonction du pays de destination (2.678 PME bnficiaires en 2009 pour un cot de 4 M). La modicit des sommes accordes aux entreprises fait douter de limpact rel de cette aide. Une entreprise qui naurait pas les moyens de financer elle-mme une mission de prospection commerciale de ce montant serait en mauvaise posture
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pour exporter. Selon une enqute mene par Ubifrance auprs des bnficiaires, 77 % des entreprises interroges auraient men une prospection sans laide SIDEX. Le mme effet daubaine peut tre relev sagissant du crdit dimpt pour dpense de prospection. La dpense fiscale, dun cot pour lEtat de 13 M, est rserve aux entreprises recrutant une personne affecte au dveloppement international des entreprises ou ayant recours un volontaire international, exonr par ailleurs de cotisations sociales. La possibilit prvue par instruction fiscale de retenir comme personne embauche un salari dj prsent en entreprise sous rserve den embaucher un autre montre les limites de la disposition fiscale. Le dispositif fiscal apparat redondant par rapport aux autres aides distribues au sein de la sphre publique. Dautres procdures pourraient faire lobjet dun rexamen. Ainsi, les PME ou entreprises de taille intermdiaire filiales de grands groupes sont ligibles lassurance prospection de la Coface au mme titre que les entreprises indpendantes. Pour ces filiales de grands groupes, la Coface a tendance se substituer aux socits mres qui apparaissent pourtant en mesure de soutenir linvestissement de leurs filiales sur les marchs trangers. Enfin, certains outils spcifiquement orients vers les industries de la dfense, permettant le financement dinvestissements industriels sous forme davances, portant intrts bonifis aprs franchise de deux ans, remboursables sur le produit des ventes des matriels concerns lexportation, apparaissent trop modestes (9 M davances de grands groupes industriels de dfense en 2008) pour ne pas constituer des effets daubaine pour les entreprises bnficiaires.
B - Un ciblage du soutien contestable

1 - Une orientation gographique limite
Le soutien aux entreprises exportatrices, commencer par lassurance crdit, ne comporte pas une forte dimension dorientation gographique. Ubifrance a ainsi davantage tendance accompagner les entreprises vers les marchs les plus naturels de lexport franais. LAllemagne (premire destination des exportations), le Royaume-Uni (deuxime destination) et lEspagne (troisime destination) figurent parmi les huit premiers pays dactivit pour Ubifrance en termes daccompagnement dentreprises. Cela tient pour lessentiel aux
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caractristiques des entreprises aides par Ubifrance qui ne peuvent pour la plupart, en raison de leur taille, que se confronter des marchs de proximit. Toutefois, lactivit dUbifrance en direction de la Chine (deuxime pays daccompagnement pour Ubifrance) ou de Duba (quatrime pays) tmoigne dune volont daccompagnement vers des zones considres comme lavenir de lexport franais. Selon Ubifrance, les deux tiers de ses oprations commerciales (salons/missions dentreprises) ont t montes hors Europe en 2010. Le profil des dix premiers marchs prospects au titre de lassurance prospection de la Coface est trs proche de celui dUbifrance et du profil des exportations franaises. Laccompagnement des entreprises concerne peu lAfrique subsaharienne ou le Maghreb, qui pouvaient apparatre comme des zones privilgies pour le dveloppement des contrats franais.
2 - Des objectifs volontaristes de dveloppement du nombre de primo-exportateurs

La direction gnrale du Trsor a fait le constat dune rduction progressive du nombre dexportateurs (116.000 entreprises exportant plus de 150 000 en 2001, 91.600 en 2009), et dun nombre dentreprises exportatrices suprieur en Allemagne (300.000) et en Italie (200.000). Ce constat la conduite fixer des objectifs quantitatifs daugmentation du nombre dentreprises bnficiaires Ubifrance (10.000 nouveaux exportateurs et 20.000 accompagnements dentreprises en 2011) et la Coface pour lassurance prospection (passer dun stock de 5.000 bnficiaires 10.000 en 2012). De tels objectifs ont dj t fixs, sans succs, par le pass : en 2006, le directeur gnral dUbifrance stait publiquement fix pour objectif une augmentation en cinq ans du nombre dexportateurs de 100.000 150.000. Lorientation du soutien public vers des PME nouvellement exportatrices repose sur le postulat dun gisement potentiel dexportateurs. Or, lexistence de demandes dexportateurs mal prises en compte ou ignores par le dispositif de soutien public lexport nest atteste par aucune tude de march. Au contraire, les enqutes dopinion conduites auprs des entreprises rvlent un degr de satisfaction assez large parmi les entreprises qui ont recours aux instruments de soutien lexport, et un pourcentage lev dentreprises ne souhaitant pas exporter, notamment parmi les PME. Comme le montrent les travaux du conseil danalyse conomique, le faible nombre dexportateurs franais rsulte, en effet, davantage de la comptitivit insuffisante de PME de trop petite
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taille que dun recours insuffisant au dispositif public de soutien lexport.
3 - Les risques de la stratgie actuelle

La volont des pouvoirs publics, telle quelle est exprime auprs dUbifrance et de la Coface, dune augmentation du nombre dexportateurs de petite taille, exportant pour la premire fois, nest pas sans risques. Une telle politique est potentiellement inefficace sur le plan macroconomique, en raison de la faible contribution des PME aux exportations. Un tiers des entreprises exportatrices, et encore davantage pour les PME, nexporte plus lanne suivante. Elle est risque, car elle pourrait conduire des entreprises dont la structure financire est insuffisante pour exporter dmarcher des contrats susceptibles de menacer la prennit mme de leur activit en cas dchec. Elle peut tre coteuse pour les finances publiques, car elle conduit exposer lassurance prospection de la Coface un taux dchec lev, et donc une dtrioration, constate en 2009, du solde entre les indemnits verses dune part, les primes et rcuprations dautre part. De surcrot, les objectifs daccroissement du nombre de primo-exportateurs, exportant de faibles volumes, peuvent entrer en contradiction avec dautres objectifs, fixs aux mmes organismes, consistant accompagner les entreprises dans la dure (sur la base par exemple du constat en 2007 dun taux de rotation de 86 % pour lassurance prospection) ou amliorer leffet de levier de lassurance prospection, ce qui ne peut tre atteint que par un ciblage vers des entreprises moins nombreuses, mais de taille plus importante. Comme le reconnait la direction gnrale du Trsor, une approche plus qualitative de suivi dun nombre plus restreint dentreprises, notamment parmi les entreprises de taille intermdiaire, et leur accompagnement sur la dure, peut tre considre comme une alternative une politique de recrutement en masse des exportateurs, qui induit une rotation leve des entreprises bnficiaires, sans effet conomique durable. Elle peut tre complte par une coordination accrue avec le dispositif de protection de la proprit industrielle gr par lINPI (institut national de la proprit industrielle). En effet, lincapacit de certains exportateurs disposant dun avantage comptitif se maintenir durablement sur des marchs ou tendre leur implantation gographique
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peut sexpliquer par une vulnrabilit face aux risques de contrefaon ou dappropriation frauduleuse de leur technologie par des concurrents plus puissants.
C - Les limites la diversification des entreprises bnficiaires

Les exportations sont trs concentres : 1 000 entreprises ralisent 70 % du chiffre daffaires lexport ; 18 000, soit 97 % du chiffre daffaires lexport, ralisaient plus de 700 000 dexportations en 2009. Les dispositifs de soutien le sont encore davantage. Ubifrance a une clientle de PME diversifie. Toutefois, son action en faveur des volontaires internationaux en entreprises (VIE) repose sur un nombre restreint dentreprises, notamment les banques (les entreprises dont le chiffre daffaires est suprieur 200 M bnficient de plus de 60 % des volontaires). Certains instruments, comme lassurance crdit, sont par nature des instruments qui bnficient un nombre limit dentreprises, ds lors quils couvrent des contrats dont la dure de financement est suprieure deux ans, comme les grands contrats civils et militaires. Le champ des biens de consommation et celui de lagro-alimentaire ne peuvent, par exemple, tre couverts par ce soutien public. 10 entreprises bnficient de 65 % 85 % de lassurance crdit selon les annes : elles reprsentent moins de 5 % des exportations franaises. Six entreprises ont totalis plus de la moiti de lassurance crdit accorde en 2009. Cette concentration sur un nombre limit dentreprises saccompagne dune concentration sectorielle, dans le secteur de laronautique (plus de 20 % des engagements pris), de la dfense, de lnergie et des transports maritimes, soit entre 50 % et 80 % des engagements financs selon les annes. La concentration de risques significatifs, au regard des montants garantis, sur un nombre rduit de secteurs, voire sur un nombre restreint de pays (le Brsil concentre aujourdhui 20 % des engagements au titre de lassurance crdit) est contraire au principe prudentiel selon lequel il est prfrable de rpartir ses risques sur une assiette largie dassurs. De surcrot, la notation par la COFACE du secteur du transport arien la amene dcerner la note C+ pour 2009 et 2010 (oriente la baisse, notation B+ en 2009), ce qui traduit les risques systmiques dun secteur quelle place sous surveillance ngative . Pour dautres procdures de financement, certains effets dabonnement aux procdures peuvent tre constats. Ils devraient
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conduire une recherche de diversification sectorielle. Pour les dons octroys dans le cadre du FASEP, lobjectif explicite de la direction gnrale du Trsor est de diversifier les prestataires, en prvoyant 40 % de nouveaux prestataires par an. En revanche, en ce qui concerne la rserve pays mergents, une entreprise, par ailleurs troisime entreprise bnficiaire de lassurance crdit en 2009, est au premier rang des bnficiaires sur lensemble de la priode 1999-2008, avec prs de 30 % des financements obtenus, pour 500 M. Sil parat pertinent de consacrer une partie importante des financements de la rserve pays mergents au transport ferroviaire, la question se pose de savoir si une diversification sectorielle ne serait pas envisageable, compte tenu de lexcellence dautres entreprises dans des domaines o laide lie pourrait intervenir, dans le secteur de leau ou de la gestion des dchets par exemple.
D - Une matrise des risques budgtaires accentuer

1 - Lexposition de ltat un risque budgtaire
Au total, leffort consenti par ltat en faveur du commerce extrieur reprsente de lordre de 500 M en crdits de paiement consomms au cours de lexercice 2009. Une telle approche reste nanmoins partielle. Lapprciation de leffort li la rserve pays mergents doit non seulement prendre en compte les dcaissements au titre des prts mais aussi les remboursements, qui leur ont t suprieurs en 2009 (265 M). Les procdures gres par la Coface prsentent un caractre extrabudgtaire. Ltat supporte, au titre des procdures gres par la Coface identifies par elle au sein du compte tat -, les dficits techniques (primes payes par les entreprises indemnits - rcuprations), sur lesquels sont imputs les frais de gestion de chaque dispositif. Lassurance crdit tant excdentaire, le budget de ltat a bnfici en 2009 de 1 Md de recettes non fiscales au titre de ce dispositif. Dans une logique de caisse, leffort consenti par lEtat pour les entreprises exportatrices a pu apparatre autofinanc en 2009. Cependant, les garanties octroyes par lEtat la Coface au titre de lensemble des procdures de financement de lexport reprsentaient, en 2009, 81.127 M dengagements hors bilan, dont 78.446 M au titre de lassurance crdit. Le soutien aux entreprises exportatrices prsente donc un risque budgtaire principalement li la situation du compte tat de la Coface.
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2 - Lexamen rtrospectif du rsultat du compte tat de la Coface

Le cot ventuel des prises en garantie ne se rvle qu trs long terme. La priode de plus haute sinistralit que le compte tat de la Coface ait connu depuis 60 ans les annes 1987 1992 - a conduit un dficit (net des primes et des rcuprations ultrieures), sur ces six annes, de 8,4 Md pour un encours dengagements en dbut de priode de 83,5 Md et de 55,6 Md en fin de priode. En rsultats cumuls, le pic de dficit de lassurance crdit enregistr sur le compte Etat a t atteint en 1995, pour un montant de 10,3 Md. partir de cette date, le dficit sest rsorb et la t totalement en 2004. Lassurance crdit, principale procdure du compte tat, dgage un excdent annuel. Cet excdent provient des rcuprations sur les dfauts passs, mais aussi, sur la priode la plus rcente, du diffrentiel positif entre les primes reues et les indemnits verses. Le niveau des indemnits de sinistre verses au titre de lassurance crdit a diminu jusqu devenir minime (7,7 M en 2009). Lexcdent cumul du compte tat au titre de lassurance crdit reprsente en 2009 13,2 Md. Ce chiffre ne peut apprhender lquilibre global de la politique dassurance crdit de long terme ds lors que des indemnisations ont fait lobjet dans le pass, selon la direction du budget, de financements hors compte tat de la COFACE, certaines crances dassurance crdit ayant ensuite t annules en club de Paris (cas de la Pologne pour 3,5 Md).
3 - Le pilotage des risques budgtaires

Le recours aux instruments extrabudgtaires a dj fait lobjet de travaux de la Cour la demande de la commission des finances de lAssemble nationale en application de larticle 58-2 de la LOLF. Sans remettre en cause lutilit des garanties accordes aux procdures publiques gres par la Coface, il parat possible de mieux suivre les risques budgtaires qui y sont associs. Linformation du Parlement reste limite. Certes, la lettre de la LOLF est respecte : les engagements souscrits au titre des garanties accordes la Coface figurent en tant quengagements hors bilan dans le compte gnral de ltat annex au projet de loi de rglement. Conformment larticle 34 de la LOLF, la garantie accorde la Coface a t autorise en loi de finances. Pour autant, sans que cela soit contraire la LOLF, les garanties accordes par ltat la Coface ne font lobjet daucun plafond en loi de finances. Il pourrait tre souhaitable de
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soumettre les nouvelles garanties accordes un plafond pralable vot par le Parlement ou, au moins, damliorer son information au moment du vote du projet de loi de finances initiale. En effet, dans les conditions actuelles, le Parlement nest inform qua posteriori des risques budgtaires pris par le ministre charg de lconomie. Ses dcisions sont encadres par une politique dassurance crdit annuelle, qui en fixe les lignes directrices et dtermine les niveaux dengagement autoriss pour chaque pays, dont ni le Parlement, ni la direction du budget, ne sont informs en amont. De plus, ce cadrage ne distingue pas les risques souverains et non souverains que lapprciation des risques souverains. Aucune orientation nest donne sur le risque non souverain ou le risque sectoriel. Or, lencours des risques bascule progressivement vers des risques non souverains : lencours sur les acheteurs privs reprsentait 47 % de lencours total des engagements de la Coface en 2009. Le pilotage des engagements pris sur les risques souverains pourrait, par ailleurs, tre resserr. La direction gnrale du Trsor se fixe pour objectif de maintenir lindice moyen pondr des risques souscrits entre les niveaux 2 et 4,5. Pour mmoire, le risque pays de lIran est 6, celui du Vietnam 5, celui de la Russie 4, celui du Brsil et de lAfrique du Sud 3 et celui de la Chine 2. Lindice moyen pondr est ressorti 2,68 en 2008 : la fourchette de pilotage des risques souverains pourrait ds lors avantageusement tre rduite entre 2 et 3. Enfin, lutilisation faite de la comptabilit dengagement du compte tat de la Coface, certifie par un commissaire aux comptes, apparat rduite pour circonscrire les risques budgtaires de lEtat. En particulier, le prlvement de lEtat sur le compte est tabli en fonction du rsultat technique de lassurance crdit, dans une logique de comptabilit de caisse. La Cour avait prconis, dans le cadre dune enqute ralise en 2008 la demande de la commission des finances du Snat en application de larticle 58-2 de la LOLF, la dfinition de critres objectifs prenant en compte les risques couvrir pour fixer les prlvements annuels sur la trsorerie du compte des procdures publiques. Les prlvements ne sont pas, en effet, effectus selon une logique prudentielle, dfinie par le calcul dun capital notionnel171 destin couvrir la sinistralit ultime sur les risques souscrits. Le recours la comptabilit dengagement du compte des procdures publiques de la Coface apparat donc souhaitable pour parfaire
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Montant thorique de capital destin faire face aux risques ventuels.
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la couverture des risques budgtaires de lEtat lis son soutien aux entreprises exportatrices.
IV - Une rorientation encore incertaine : du soutien aux exportations celui de linternationalisation des entreprises
A - Les limites des contreparties demandes aux entreprises
Loctroi de la garantie de ltat lassurance crdit de la Coface est sujet contrepartie. Les contrats dexportation des entreprises doivent inclure une part minimale de production et demploi franais, dite part franaise . Cette part franaise mesure notamment le recours la sous-traitance auprs des PME franaises. Le mme principe sapplique aux contrats financs par la rserve pays mergents, qui doivent contenir une part franaise dau minimum 70 %. Pour lassurance crdit, les rgles, assouplies en 2008, apparaissent librales, notamment par comparaison avec les exemples trangers. Elles doivent tre apprcies au regard de la nature du soutien public : il consiste dlivrer une garantie et supporter un risque potentiel, non une charge budgtaire directe.
Les rgles relatives la part franaise et leur contrle Le pourcentage minimal de part franaise dans les contrats financs est de 20 %. Pour que la garantie sapplique lensemble du contrat, part locale et trangre incluses, ce qui assure la comptitivit de loffre, la part franaise doit reprsenter plus de 50 % du total de la part franaise et de la part trangre172 pour les entreprises dont le chiffre daffaires est suprieur 75 M. Dans le cas contraire, et pour les contrats suprieurs 500 M, la dcision est prise au cas par cas. Les entreprises de plus petite taille jouissent dun rgime de faveur : elles bnficient de la garantie de lEtat sur la totalit de leur contrat dexportation si la part franaise est au minimum de 20 % de celui-ci.
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La part locale, qui correspond la part produite localement dans le pays client, nest pas prise en compte pour lapplication de la rgle.
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Le contrle de cette rgle est ralis en amont par une unit de deux personnes de la direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services. Elle est confronte la difficult du contrle de lapprovisionnement des grands groupes et de leurs filiales. La vrification de la rgle nest pas ralise ex post, hormis dans quelques rares cas ponctuels. Les statistiques relatives la part franaise montrent que, malgr lassouplissement des rgles, la part franaise des contrats conclus et financs entre 2007 et 2009 reste importante. Elle tait de 70 % pour les contrats civils et militaires en 2009. Pour les contrats militaires, elle a pu tre suprieure 90 % en 2006 et en 2008. En termes de contreparties demandes aux entreprises, la situation peut apparatre globalement satisfaisante. Elle doit tre apprcie, nanmoins, au regard dune analyse plus fine des dossiers. Lexamen du fichier des dossiers de la COFACE montre dimportantes disparits en termes de part franaise. Certains dossiers particuliers, de montants parfois trs levs, dans les secteurs des transports ou de lnergie, soulvent, en effet, des questions sur le mode de prise en compte de la part franaise, malgr leur caractre stratgique. De ce point de vue, linternationalisation des entreprises conduit ncessairement des offres franaises intgrant la production de leurs filiales ltranger en Europe ou ailleurs. Le soutien des entreprises europennes, comme Airbus, ncessite de dpasser une vision troite de la part nationale et de prvoir des mcanismes adapts. Sils fonctionnent dans le cas dAirbus, ils sont plus difficiles mettre en uvre dans le cadre de cooprations europennes ou internationales ponctuelles. Le financement de contrats dexportation pour lesquels la production ltranger rpond une stratgie de dlocalisation de lentreprise peut poser question. Elle est parfois encourage par les pouvoirs publics dans le cadre de transferts de technologies constituant la contrepartie lobtention dun grand contrat. Aucune rponse adapte cette volution, dans laquelle les garanties publiques accompagneraient les dlocalisations, na pu tre trouve ce stade, malgr lannonce, dbut 2010, dun renforcement des rgles qui na pas eu lieu. Laffichage de rgles ambitieuses se heurte, en effet, lenvironnement concurrentiel de lassurance crdit, la difficult pratique de suivre lapprovisionnement des entreprises et lapprcier, et un pragmatisme, sans doute ncessaire, qui conduit ltat droger, pour les plus grands contrats, et donc les plus gros volumes de garantie, aux rgles fixes.
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Les contradictions sont ainsi de plus en plus importantes entre une exigence de production nationale et demploi national et la volont de remporter des grands contrats dexportation, pour lesquels les demandes de dlocalisation de production et de transfert de technologie des clients acceptes par ltat - vont croissant.
B - Les enjeux dune action en faveur du dveloppement international des entreprises

Si les dcrets dattribution, des ministres ou secrtaires dEtat chargs du commerce extrieur prvoient que son titulaire connat toutes les affaires, en matire de commerce extrieur, que lui confie le ministre de lconomie , les administrations et organismes qui assurent le soutien des exportations des entreprises sinscrivent dans le cadre plus large du soutien au dveloppement international des entreprises. Il en est ainsi de la direction gnrale du Trsor, qui a absorb en plusieurs tapes depuis 2004 les structures de lancienne direction des relations conomiques extrieures, et doit mettre en uvre une politique transversale de soutien la comptitivit des entreprises, en particulier sur le plan international. Daprs les dispositions de larticle 50 de la loi du 1er aot 2003 pour linitiative conomique, qui porte cration dUbifrance, lagence a pour mission de favoriser le dveloppement international des entreprises franaises en ralisant ou coordonnant toutes actions d'information, de formation, de promotion, de coopration technique, industrielle et commerciale et de volontariat international . La dfinition de la mission dUbifrance est plus large que le seul soutien lexportation. Cela conduit les bureaux dUbifrance favoriser limplantation des entreprises franaises sur les marchs trangers, dans une logique positive de dveloppement conomique. Il nest pas exclu, toutefois, que des entreprises utilisent les services dUbifrance dans le cadre dun transfert dactivit de la France vers un pays tiers. Une telle situation nest pas explicitement recherche par ltablissement, mais les services quil propose peuvent y concourir, mme si les principes de sa relation avec ses clients lui prescrivent de ne traiter aucune demande dentreprise assimilable une dlocalisation. Les consquences quemporte une politique de soutien au dveloppement international, sur la base dobjectifs clairement dfinis, les limites ventuelles portes celle-ci, larticulation entre cette politique et une politique industrielle, labore notamment par la direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services
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mriteraient dtre explicites avant dacter la fin de la politique trop troite de soutien aux seules exportations. Labsence dune stratgie dans ce domaine doit tre rapidement comble. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Au regard du discours volontariste des pouvoirs publics, qui repose sur le postulat quil leur est possible dobtenir des rsultats structurels et dcisifs dans le domaine des exportations, les effets des multiples leviers de soutien aux entreprises exportatrices apparaissent limits. Latteinte de rsultats substantiels relve, pour lessentiel, en effet, des politiques structurelles de modernisation de lappareil productif franais. Ce constat doit conduire le ministre charg du commerce extrieur et la direction gnrale du Trsor dfinir une stratgie de soutien public aux entreprises exportatrices subsidiaire par rapport au march, ciblant les entreprises bnficiaires de manire plus slective et matrisant mieux les risques budgtaires. Les consquences dune rorientation du soutien public aux exportations vers celui de linternationalisation des entreprises, et les limites lies aux dlocalisations quelle pourrait, le cas chant, accompagner doivent tre clairement prises en compte par la direction gnrale du Trsor. Il lui faut dsormais formuler les objectifs et les outils de cette nouvelle politique. En consquence, la Cour recommande : - la dfinition dune politique dinternationalisation des entreprises tenant compte de ses consquences en termes demploi national ; - lamlioration du pilotage de cette politique par : . une dfinition prcise de la mission de service public dUbifrance dans le cadre de la prochaine convention dobjectifs et de moyens signe par ltat ; . le suivi des conventions croises signes entre les diffrents acteurs du commerce extrieur et une rationalisation de leur rle respectif ; . la mise en place de dispositifs dvaluation des instruments de soutien ;
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. lamlioration du dispositif de veille sur les diffrents systmes de financement et de soutien, y compris en dehors des pays de lOCDE ; - un meilleur ciblage du soutien par : . une orientation plus slective des aides vers les entreprises susceptibles dexporter sur la dure ; . la limitation des effets daubaine travers la suppression des aides la prospection que sont le SIDEX et le crdit dimpt ; . une meilleure matrise des risques budgtaires par : . une amlioration du suivi budgtaire des garanties publiques octroyes la Coface grce une meilleure information du Parlement, une meilleure apprhension des risques, en particulier non souverains, et une utilisation effective de la comptabilit dengagement.
REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE
Je tiens tout d'abord saluer le travail de qualit effectu par la Cour pour produire ce document, que j'ai lu avec intrt. Je prends bonne note des recommandations formules dans ce rapport. Ce projet appelle par ailleurs de ma part quelques observations : La situation actuelle du commerce mondial, et particulirement le fait que la production des grandes entreprises ne peut dsormais plus tre localise dans un seul pays, a bien t prise en compte dans notre politique de soutien aux exportations. Le sminaire sur les grands contrats export que j'ai prsid, en septembre 2010, a d'ailleurs permis de renforcer les moyens de soutenir les exportations, tout en tenant compte des nouvelles logiques partenariales de nos entreprises et des exigences de localisation des acheteurs trangers. S'agissant des tudes prvues par la DG Trsor sur l'valuation des instruments de soutien public, elles ont effectivement t lances sur l'aide lie, les aides d'Ubifrance et les soutiens des autres partenaires de l'exportation (OSEO, COFACE). Les conclusions de l'tude qui permettront d'apprcier l'efficacit de l'aide apporte par Ubifrance et de mesurer les performances l'exportation des entreprises aides seront connues au cours du troisime trimestre 2011. Elles permettront galement, d'une part, de slectionner les indicateurs pertinents du prochain contrat d'objectifs et de performances liant Ubifrance l'Etat pour la priode 2012-2014, d'autre part de se concentrer sur ses missions de service public, notamment
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sur ses cibles stratgiques (taille de l'entreprise, prennit de la stratgie de soutien) ainsi que sur la subsidiarit par rapport au secteur priv. Le ciblage des entreprises selon leur taille et leur potentiel de russite sera affin, en lien avec l'valuation des instruments de soutien (en direction notamment des ETI). Le prochain contrat d'objectifs et de performance entre la DG Trsor et Ubifrance devrait en prendre acte. Je suis convaincue que l'effort de clarification du rle des acteurs du commerce international, notamment de l'tat, entrepris par la DG Trsor et constat par la Cour, doit se poursuivre. Je m'attacherai plus de cohrence, notamment avec les Rgions. Concernant la matrise des risques budgtaires, la nouvelle politique d'assurance-crdit que j'ai retenue pour 2011 va permettre un suivi plus fin, grce notamment une distinction des risques souverains et nonsouverains. Elle prvoit par ailleurs une information renforce du Parlement.
Comme le souligne la Cour, une politique visant le soutien au commerce extrieur doit dpasser les procdures ddies. Pour pouvoir exporter, il faut disposer d'une offre originale de produits comptitifs attrayants. D'o l'intrt, comme le souligne galement la Cour, de veiller la protection de la proprit intellectuelle de nos entreprises et aux problmes de contrefaon. Il est galement marquant que, face des moyens ddis au soutien du commerce extrieur, au moins globalement quivalents ceux des pays comparables, la part de march de la France rapporte aux exportations mondiales soit passe de 6 % en 1980, 5,8 % en 1995 et 3,7% en 2009. Pourtant, en 2009, la Coface a t le plus important assureur crdit du monde, 30,5 Mds de crdits garantis contre 20,9 Mds pour son confrre allemand Euler-Herms. Cette chute de la part de march de la France est en ralit encore plus importante si on raisonne en part industrielle franaise, car la part dans nos exportations de produits pralablement imports a paralllement augment de faon sensible. Exporter doit avant tout viser le maintien et la cration d'emplois durables hautement qualifis, ce qui conduit directement favoriser les secteurs de haute technologie. S'agissant de la part franaise dans les contrats financs, il convient d'avoir des rgles de contrle adaptes au maintien de 1'industrialisation du territoire franais, malgr les ralits commerciales et
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les demandes de plus en plus importantes de transferts de technologie de nos partenaires commerciaux. Ne plus contrler cette part ds qu'il s'agit d'une entreprise, mme filiale d'un grand groupe, dont le chiffre d'affaires est infrieur 75 M, ou accepter des dossiers en assurance prospection qui n'auraient que 20% de part franaise mrite dbat. Il est galement ncessaire qu' l'instar de ce qui existe pour Airbus, toutes les cooprations industrielles se traduisent par des schmas de garantie o in fine le risque est port au prorata des parts industrielles. Je rejoins l'avis de la Cour sur la ncessaire clarification du rle des diffrents acteurs. Ainsi, l'intrt des rcentes procdures export d'Oso et particulirement celle de l'assurance prospection mrite examen. Il conviendrait galement de veiller ce que les actions rgionales en matire de commerce extrieur n'alimentent pas des comptitions dfavorables aux intrts franais de long terme. Concernant les procdures de prospection des marchs trangers, la ncessit de conserver le crdit d'impt pour les dpenses de prospection doit tre tudie. Par ailleurs, je souscris, comme la Cour, 1'analyse qu'une politique de prospection base sur une croissance du nombre d'exportateurs de petite taille n'est pas sans risque, notamment pour la prennit des entreprises en cause, et pour le dficit de 1'assurance prospection Coface, car ces entreprises ont du mal rentabiliser leur prospection 1'exportation. Il faut par ailleurs inciter les entreprises qui n'exportent pas effectuer des premires dmarches dans des pays frontaliers, via les procdures Sidex ou assurance foire, au lieu d'aller directement la grande exportation. Les prospections les plus efficaces des PME peuvent, enfin, tre effectues auprs des grands groupes franais exportateurs. Par ailleurs, je rejoins votre analyse selon laquelle les filiales de grands groupes, a fortiori quand il s'agit de grands groupes trangers, ne doivent pas tre ligibles 1'assurance prospection. La Cour voque le rsultat cumul du compte tat de la Coface au titre de l'assurance-crdit. Je souhaite cette occasion rappeler, comme le relve d'ailleurs la Cour, que les changements de primtre, combins aux annulations de dette, rendent difficile l'apprhension de l'quilibre global rel de l'assurance-crdit pour les finances publiques sur le long terme. Au total, l'assurance-crdit est en ralit sur longue priode une procdure coteuse pour les finances publiques. Enfin, la Cour recommande la mise en place d'un capital notionnel 1'intrieur du compte retraant les procdures de la Coface bnficiant de la garantie de 1'Etat, destin pallier des pertes inattendues et dterminer ainsi un plafond des prlvements annuels. Cette ide est sduisante. Mais l'tat tant lgalement astreint assurer l'quilibre en trsorerie du Compte, c'est cette notion qui doit guider le montant de ses prlvements. Aller au-del, en utilisant 1'indicateur du rsultat comptable , supposerait en outre des hypothses de calcul de
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risque, dont on sait qu'elles peuvent tre trs loignes de la ralit. A la demande de la Cour, mes services et ceux de ma collgue charge de 1'conomie ont pris, en 2008, des engagements conduisant maintenir un niveau de trsorerie sur le compte permettant de couvrir de faon certaine les sinistres potentiels 12 mois, ce qui parat rpondre aux proccupations exprimes.
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA COFACE
Vous avez bien voulu me faire tenir le projet d'insertion sur Le soutien public aux entreprises exportatrices destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes. J'ai l'honneur de vous faire savoir que ce projet, qui me parat dresser un tat des lieux clair et prcis, n'appelle pas de commentaires particuliers de ma part. Je me permets nanmoins d'voquer la mention faite du projet de rapport du risque lev que reprsente le secteur du transport arien. Il convient cet gard de souligner que ce risque est largement attnu par les structures juridiques retenues lors de la vente des appareils ainsi que la mise en place au profit des banques prteuses de srets efficaces.
*** Egalement destinataire du projet dobservations de la Cour, le prsident dUbifrance ne lui a pas adress de rponse.
La compensation des charges du service public de llectricit

_____________________ PRESENTATION ____________________ La contribution aux charges de service public de llectricit (CSPE) est largement mconnue des consommateurs, qui lacquittent pourtant directement, en rglant leurs factures dlectricit, pour un montant substantiel : 1,7 Md en 2009. Qualifi par le Conseil dEtat d imposition innomme , la CSPE nest cependant pas soumise au livre des procdures fiscales, mme si elle est rgie par certains principes gnraux de la procdure fiscale, et le Parlement nintervient pas dans la fixation du taux de son prlvement. Comme son nom lindique, la CSPE vise compenser les charges du service public de llectricit, plus exactement certaines dentre elles. La loi prvoit, en effet, que les charges imputables au service public de llectricit font lobjet dune compensation, soit par les tarifs, soit par le mcanisme de la CSPE. Mme sil ne les englobe pas toutes, le service public de llectricit recouvre des activits de production, de transport, de distribution et de fourniture dlectricit. Les lois sur llectricit, votes depuis louverture du march en 2000, et le contrat de service public conclu entre lEtat et EDF en prcisent le contenu : essentiellement, le soutien aux nergies renouvelables et la cognration, la prquation tarifaire dans les dpartements doutre-mer et en Corse, et les tarifs sociaux de llectricit. Ces charges que la CSPE est cense compenser ont augment trs rapidement et de faon largement incontrle depuis 2009, tandis que le taux de la contribution est, lui, rest inchang depuis 2004. Il sensuit un dsquilibre croissant du mcanisme de compensation, avec un dficit, en augmentation exponentielle, de 1,6 Md fin 2009 qui pourrait atteindre 2,6 Md fin 2010. Les mesures correctrices qui viennent dtre prises, notamment par le Parlement dans la loi de finances pour 2011, napportent pas de vritable remde la drive structurelle du systme actuel.
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I - La compensation de certaines charges du service public de llectricit par la CSPE

A - La prise en charge du service public de llectricit
La loi organisant le service public de llectricit distingue plusieurs modes de prise en charge des surcots rsultant de lexcution des missions de service public.
Le service public de llectricit recouvre plusieurs missions :

- la mission de dveloppement quilibr de lapprovisionnement en lectricit : elle consiste raliser les objectifs dfinis par la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) de production, arrte par le ministre charg de lnergie, et garantir lapprovisionnement des zones du territoire non interconnectes au rseau mtropolitain continental. Tous les producteurs, notamment EDF, contribuent la ralisation de cette mission ; - la mission de dveloppement et dexploitation des rseaux publics de transport et de distribution dlectricit : elle consiste assurer lgalit daccs llectricit sur le territoire national, dans le cadre de monopoles : EDF pour les zones non interconnectes au rseau mtropolitain continental (les dpartements doutre-mer, la Corse, Saint-Pierre-et-Miquelon et quatre les bretonnes - Ouessant, Molne, Sein et l'Archipel des Glnan), ERDF, RTE, Electricit de Mayotte, ainsi que les gestionnaires locaux de rseaux publics de distribution ; - les missions de fourniture dlectricit aux tarifs rglements, de mise en uvre des dispositifs sociaux de fourniture dlectricit et de fourniture aux clients bnficiant de la fourniture de secours : il sagit dassurer, sur l'ensemble du territoire, la fourniture dlectricit aux tarifs rglements, ou tarif rduit pour certains clients, conformment aux dispositions de la loi du 31 mai 1990 et de larticle L.115-3 du code de laction sociale et des familles. La loi confie, titre exclusif, la fourniture tarifs rglements EDF et aux distributeurs non nationaliss (DNN). Par ailleurs, la fourniture de secours vise ne pas laisser un consommateur sans fournisseur dans le cas o lhabilitation dun fournisseur exercer son activit lui serait retire par le ministre charg de lnergie.
LA COMPENSATION DES CHARGES DU SERVICE PUBLIC DE LELECTRICITE 281
Pour les prestations de service public sous forme de transport et de distribution assures dans le cadre de monopoles, les cots sont supports par les monopoles concerns, RTE et ERDF, et ils doivent tre couverts par les tarifs de llectricit. Il en est de mme des surcots correspondant la fourniture dlectricit aux tarifs rglements, assure galement sous monopole. En revanche, la loi pose le principe dune compensation publique spcifique des charges correspondant aux missions de service public assures dans un cadre non monopolistique. Pour ce type de charges, le dcret du 28 janvier 2004 identifie trois catgories distinctes de surcots compensables dans les domaines de la production et de la fourniture dlectricit : les surcots lis une obligation dachat ou aux appels doffres en mtropole continentale, qui font lobjet dune compensation intgrale ; les surcots des producteurs et des fournisseurs EDF et Electricit de Mayotte (EDM) lis la prquation tarifaire dans les zones non-interconnectes (ZNI), galement intgralement compenss; les surcots des fournisseurs lis aux dispositifs sociaux, compenss intgralement pour la tarification de premire ncessit, mais seulement partiellement - hauteur de 20 % des charges lies cette tarification - pour la participation des fournisseurs au dispositif institu en faveur des personnes en situation de prcarit.
B - La contribution au service public de llectricit (CSPE)

La contribution au service public de llectricit (CSPE), mise la charge des consommateurs dlectricit, a t institue par larticle 38 de la loi du 3 janvier 2003 relative aux marchs du gaz et de l'lectricit et au service public de l'nergie. Son montant, arrt annuellement par le ministre charg de lnergie, sur proposition de la commission de rgulation de lnergie (CRE), est calcul de sorte que les contributions couvrent l'ensemble des charges de service public ainsi que les frais de gestion exposs par lorganisme gestionnaire, la Caisse des dpts et consignations (CDC). Ds 2003 et jusqu fin 2010, la CSPE a t encadre par une limitation dassiette et par deux plafonds :
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l'lectricit produite par un producteur pour son propre usage n'est prise en compte pour le calcul de la contribution qu'audel de 240 millions de kilowattheures par an ; le montant de CSPE ne peut excder 500 000 par site de consommation ; la contribution applicable chaque kilowattheure ne peut dpasser 7 % du tarif de vente du kWh, soit au tarif en vigueur depuis aot 2010, 5,58 par MWh. Un an aprs la mise en place de la CSPE, la loi de finances rectificative pour 2004 a apport deux modifications significatives au nouveau mcanisme. Dune part, les surcots relatifs aux mcanismes dappels doffres ou dobligation dachat ont cess dtre apprcis par rapport aux cots d'investissement et d'exploitation vits EDF ou aux distributeurs non nationaliss (DNN). Ils sont dsormais calculs par rfrence aux prix de march de l'lectricit . Dautre part, lassiette de la CSPE a t rduite : les entreprises de transport ferroviaire ou de transports collectifs urbains interconnects (SNCF, RATP) bnficient dsormais du plafonnement 500 000 , prvu par site de consommation et destin aux entreprises fortement dpendantes de lnergie lectrique. Un an plus tard, la loi du 13 juillet 2005 a ajout un nouveau plafonnement, hauteur de 0,5 % de la valeur ajoute, pour les socits industrielles consommant plus de 7 GWh d'lectricit. Les modalits dvaluation des cots vits pour les distributeurs non nationaliss ont galement t nouveau modifies : il nest plus question pour ces distributeurs dune rfrence aux prix de march, mais aux tarifs de cession rglements appliqus par EDF, due proportion de llectricit acquise dans ces conditions. Le mcanisme de fixation de la CSPE a aussi t simplifi et ses modalits de versement modifies. Enfin, la loi du 7 dcembre 2006 a alourdi les charges finances par la CSPE : le budget du mdiateur de lnergie entre dsormais dans son primtre ; la CSPE peut aussi financer le nouveau tarif rglement transitoire dajustement du march (TaRTAM) institu par cette mme loi. Un mcanisme complexe de compensation mixte fait supporter in fine le cot de ce tarif appel disparatre fin 2010 - sur les principaux producteurs dlectricit dorigine nuclaire et hydraulique (EDF et GDFSUEZ) et, dans une moindre mesure, sur les consommateurs dlectricit, via la CSPE et dans une certaine limite : 0,55 /MWh, sans que le niveau de la CSPE puisse dpasser 4,5 /MWh.
Les modalits de fonctionnement de la CSPE

Les oprateurs adressent la CRE, avant le 31 mars de chaque anne, une dclaration comportant toutes les donnes relatives aux quantits dlectricit produites ou achetes, ainsi que les lments constitutifs des diffrents surcots, pour lanne prcdente. La CRE value, de faon prvisionnelle, le montant des charges compenser et le volume de kWh soumis la contribution. Le montant prvisionnel retenu par la CRE, sur la base des dclarations des oprateurs, rsulte dun calcul complexe : il est augment (ou diminu) de la diffrence entre le montant des charges effectivement constates au cours des annes antrieures et le montant des contributions recouvres au titre des mmes annes ; sy ajoutent les frais de gestion de la Caisse des dpts et consignations (CDC) au titre de lanne venir ; est enfin dduit le montant des produits financiers que la CDC a raliss dans sa gestion. Avant le 15 octobre, la CRE adresse ses propositions au ministre, y compris pour le taux unitaire de la CSPE. Il revient alors au ministre darrter les montants avant le 31 dcembre. La CRE notifie ensuite chaque oprateur les charges retenues le concernant pour l'anne suivante. Dans la pratique, cependant, le ministre charg de lnergie na pas pris larrt ncessaire pour fixer le montant des charges de service public depuis lexercice 2006. Pour maintenir le fonctionnement normal du mcanisme de compensation, la CRE a donc pris linitiative de notifier directement aux oprateurs le montant des charges compenser, se substituant, de fait, au ministre. Nanmoins, le Conseil dtat, saisi par lectricit de Strasbourg qui contestait le montant des charges prvisionnelles qui lui avaient t notifies, a confirm, dans un arrt du 31 juillet 2009, que la CRE ne peut notifier que les charges qui ont t pralablement arrtes par le ministre. Le ministre a, depuis lors, fix par arrt le montant prvisionnel des charges pour 2010, mais sans prciser le montant de la contribution unitaire, de sorte que la valeur de 4,5 /MWh, applique depuis 2004 sest trouve de facto reconduite. Les contributions des consommateurs qui ont choisi des offres de march sont recouvres par le gestionnaire du rseau, sous la forme d'un prlvement additionnel aux tarifs d'utilisation des rseaux; celles des consommateurs qui sont rests aux tarifs rglements sont recouvres par le fournisseur, sous la forme d'un prlvement additionnel ces tarifs. Les redevables qui supportent, par ailleurs, des charges de service public peuvent sabstenir de tout versement tant que leur compte la Caisse des dpts et consignations est crditeur.
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II - Linsuffisance de la CSPE, depuis 2009, par rapport aux charges couvrir

A - Une progression des charges couvrir suprieure celle de lassiette de la CSPE
Le total des charges de service public compensables est pass de 1 533,4 M en 2004 2 661,6 M en 2009. Pour les financer, lassiette de la CSPE a certes progress, mais beaucoup moins vite. Sur lensemble de la priode 2004-2009, la consommation lectrique prvisionnelle sest accrue de prs de 6 %. Compte tenu de la croissance trs rapide (prs de 20 %), dans le mme temps, des effets des plafonnements et des exonrations, laugmentation de lassiette de la CSPE a cependant t limite la moiti de ce taux, soit 3 %. Il en est rsult un manque de CSPE encaisser substantiel, compris entre 260 M et 486 M par an selon les annes. Les exonrations et plafonnements, qui ont t dcids selon une logique conforme la directive du 27 octobre 2003 qui entend prserver la comptitivit des industries lectrointensives, peuvent ainsi sanalyser comme un transfert de charges depuis les entreprises, qui en sont les principales bnficiaires, vers les autres contributeurs (PME, professionnels et particuliers). Les projections pour 2010 confirment le maintien de cette tendance : lassiette de la CSPE ne devrait reprsenter que 80 % de la consommation lectrique nationale totale, correspondant un manque encaisser denviron 416 M. Le total des charges prvisionnelles compenser continuant daugmenter plus rapidement (+ 29 %) que lassiette de la consommation lectrique soumise contribution (+ 3 %), le montant de la contribution unitaire thorique devrait saccrotre fortement. Ainsi, la contribution unitaire thorique par MWh, calcule par la CRE pour quilibrer les charges prvisionnelles compenser, aurait d slever 5,72 en 2009 et 6,51 en 2010. Or, le montant effectif de la CSPE a de fait t maintenu 4,5 tandis que la loi a fix, pour cette contribution, un plafond, qui ressortait, depuis aot 2010 5,58 . Pour 2011, la CRE estime les charges prvisionnelles cumules 4 816 M, soit une progression de 2 579 M par rapport aux charges prvisionnelles pour 2009. Elle value 12,90 /MWh, la contribution qui serait ncessaire pour assurer lquilibre avec les charges, dont 9,3 /MWh pour couvrir les charges prvisionnelles au titre de 2011
(3 465 M), et 3,6 /MWh pour rgulariser les dsquilibres de 2009 et des annes antrieures slevant 1 351 M.1 351 M 351 M.
B - Un taux de CSPE rest pourtant inchang depuis 2004

Bien que les charges du service public de llectricit aient progress beaucoup plus rapidement que lassiette de la CSPE, le ministre charg de lnergie na pris aucun arrt pour en modifier le niveau. Son taux, fix en 2004 et 2005 4,5 /MWh, a t automatiquement reconduit depuis 2006 jusqu 2010 inclus. Il tait cependant trs en de du plafond lgal de la CSPE qui slevait 5,58 /MWh en aot 2010. De surcrot, les nouvelles charges finances par la CSPE ont sensiblement aggrav le dsquilibre du dispositif : - le tarif rglement transitoire dajustement du march (TaRTAM) a t financ hauteur de 0,55 /MWh en 2007 et de 0,23 /MWh en 2008 ; - en 2008 et 2009, le budget du mdiateur de lnergie la galement t hauteur de 0,01 /MWh, et il devrait ltre pour 0,02 /MWh en 2010 ; - par voie de consquence, la part effective de la contribution unitaire destine couvrir les charges imputables au service public de llectricit na ainsi t que de 3,4 /MWh en 2007, 4,26 /MWh en 2008 et 4,49 /MWh en 2009 ; elle devrait stablir 4,48 /MWh en 2010. Le taux de la contribution unitaire fix par dfaut 4,5 /MWh depuis 2004 na plus permis, depuis 2009, de couvrir intgralement les charges rellement supportes par les oprateurs. Selon les estimations de la CRE, ralises avant laugmentation intervenue au 1er janvier 2011, le dficit de recouvrement de la CSPE devrait atteindre 582 M en 2009 et 732 M en 2010, soit un montant prvisionnel cumul de 1 314 M au titre de ces deux exercices Ce dficit cumul quivaut plus de la moiti du montant prvisionnel de la CSPE pour 2010.
C - Un dsquilibre de la compensation pesant sur EDF

La quasi-totalit de la CSPE (99 % en 2004, 96 % en 2008) bnficie loprateur historique EDF, qui supporte lessentiel des charges de service public. Compte tenu des volumes financiers en jeu,
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cette compensation des charges constitue un enjeu non ngligeable dans lquilibre financier et la stratgie de dveloppement du groupe EDF. Les autres bnficiaires sont des distributeurs non nationaliss dont la part augmente, surtout Electricit de Mayotte (EDM). A Mayotte, laugmentation tient principalement la prquation tarifaire applique partir de 2003 et devenue effective en 2007. Lalignement des tarifs de vente hors taxes dEDM sur ceux de la mtropole a gnr un accroissement mcanique des surcots, concurrence de la part des cots de production non couverte par les recettes tarifaires (qui dpassait un facteur de 4 pour 1 en 2008) et un effet daubaine pour les consommateurs insulaires, qui trouvent un avantage comparatif privilgier llectricit, dans le contexte dune croissance dmographique trs dynamique. Au total, le rythme daccroissement de la consommation lectrique est suprieur 10 % par an Mayotte. Selon les estimations dEDF, dornavant socit anonyme dont une partie du capital nappartient plus lEtat, les charges de service public effectivement supportes par lentreprise en 2009 et 2010 seraient trs suprieures aux estimations prvisionnelles de la CRE. Lentreprise chiffre le dficit cumul de recouvrement de CSPE 1,6 Md fin 2009 et 2,6 Md fin 2010. Elle estime, que, toutes choses gales par ailleurs, les charges de service public de llectricit pourraient connatre une forte progression qui ncessiterait, hors effet report, une contribution unitaire de 7,1 /MWh en 2010 et jusqu 16,5 /MWh en 2020 pour couvrir les charges prvisionnelles des annes considres.
D - Des volutions diffrencies selon les grandes catgories de charges compenses

Les trois principales catgories de surcots compensables au titre de la CSPE ne prsentent ni la mme importance, ni les mmes volutions : les achats dnergie occupent une place prpondrante, de presque les deux-tiers du montant de la CSPE : leur part relative a, toutefois, rgress entre 2004 et 2008, passant de 77 % 60 %, et mme 50 % en 2009, mais cette baisse est lie aux variations des prix de march de llectricit qui entrent dans le calcul des surcots, et non aux volumes dachats dnergie dont la tendance est croissante ; la prquation tarifaire, dans les ZNI, gnre un montant moindre, initialement de lordre du tiers de la CSPE totale,
mais en forte croissance : sa part est passe de 23 % en 2004 prs de 36 % en 2008 de la CSPE totale, et plus de 45 % en 2009. Si lon consolide la compensation des surcots lis lobligation dachat et limpact de la prquation tarifaire dans les ZNI (EDM incluse), la compensation des charges, dans les zones insulaires, est devenue en 2008 le premier poste de la CSPE, avec prs de la moiti du total des charges compenses. Elle a progress de prs de 33 % entre 2004 et 2005, et de plus de 15 % par an au cours des trois annes suivantes. Cette tendance se confirme en 2009 avec un montant prvisionnel de charges compenser au titre des ZNI de 60 % du montant total de la CSPE ; les tarifs sociaux, bien quaffichant une croissance forte, noccupent encore quune place marginale dans la CSPE (3,2 % en 2008). A cet gard, il faut noter que la tarification sociale nest entre en vigueur que le 1er Janvier 2005. De plus, les dispositions relatives au tarif de premire ncessit (TPN) ne sont pas applicables Mayotte.
III - Une progression incontrle des charges lies au soutien aux nergies renouvelables et la cognration
Parmi les charges de service public lies aux achats dnergie, celles lies la cognration (production simultane dlectricit et de chaleur) reprsentent, depuis 2004, un poids relatif prpondrant et assez stable. Les prvisions indiquent cependant que les nergies renouvelables dpassent, ds 2010, la cognration comme facteur gnrateur de CSPE au titre de llectricit achete, au cours des prochaines annes. En leur sein, les filires olienne et photovoltaque prennent une importance grandissante, mme si la part du photovoltaque est encore trs modeste en volume. Rapporte au volume total de llectricit achete, cette filire ne passerait en effet, en France mtropolitaine continentale, que de 0,07 % en 2008 0,8 % en 2010 et 4,8% en 2011, mais son poids relatif dans la CSPE augmenterait dans le mme temps de 0,4 % en 2008 5,7 % en 2010 et 26,4 % en 2011. Cette drive a conduit le gouvernement instaurer le 9 dcembre 2010 une suspension de trois mois de lobligation d'achat de projets dnergie dorigine photovoltaque et envisager de reconsidrer prochainement les modalits du soutien au dveloppement de cette filire.
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Dans les ZNI, les nergies renouvelables connaissent un dveloppement relatif modeste, dans un contexte de croissance soutenue de la demande nergtique. Toutefois, l encore, la filire photovoltaque se distingue par des volumes dlectricit trs faibles, achets un prix lev : prs de quatre fois suprieur au prix dachat des autres filires en 2008. Cette disproportion entre le volume dlectricit solaire mise disposition du rseau, en mtropole comme dans les ZNI, et le cot quelle induit via la CSPE confirme la ncessit dune valuation priodique de lefficience de la politique de soutien au dveloppement du photovoltaque. Au cours des dernires annes, lvolution des charges lies au soutien aux nergies renouvelables et la cognration sest opre via deux canaux principaux : laugmentation des tarifs dachat dfinis par lEtat ; laugmentation des volumes achets au titre de lobligation dachat. Compte tenu des modalits dvaluation des charges de service public, ces deux paramtres interagissent avec lvolution des prix de march de llectricit. Quand les prix de llectricit sont bas sur le march, les surcots compenser sont plus levs, pour combler lcart qui existe avec le niveau des tarifs dachat, et inversement.
A - Les tarifs dachat par filire

La principale explication de laccroissement des volumes dlectricit achets sous obligation dachat, et des cots qui en rsultent, rside dans les rgles tarifaires fixes par les pouvoirs publics pour promouvoir le dveloppement des nergies renouvelables. En effet, en application de larticle 10 de la loi du 10 fvrier 2000, EDF et les entreprises locales de distribution sont contraints une obligation dachat dlectricit dorigine renouvelable. Les producteurs bnficient, en outre, de deux avantages : dune part, un tarif, fix par arrt pour chaque filire, qui tient compte des cots dinvestissement et dexploitation exposs par les producteurs, assorti le cas chant dune prime, et, dautre part, la garantie que lintgralit de la production sera rachete ce mme tarif durant une priode pouvant aller jusqu 20 ans, ce qui constitue une rente de situation. Trois vagues successives darrts tarifaires concernant les nergies renouvelables sont intervenues depuis 2000 : entre 2001 et 2003
(en application de la loi de fvrier 2000), puis en 2006-2007 et en 20092010. Les conditions de rachat de llectricit produite partir de sources dnergies renouvelables, en particulier olienne et photovoltaque, introduites en juillet 2006, sont nettement plus attractives quauparavant pour ces filires, et traduisent la volont des pouvoirs publics de soutenir le dveloppement de ces dernires. Les effets en sont dailleurs sensibles, avec une trs forte extension du parc des centrales installes, une augmentation du volume de llectricit produite et achete et, par voie de consquence, des surcots compenser par la CSPE. La filire olienne, industriellement mature, bnficie dun tarif de rachat de llectricit adapt aux cots de production, tout en intgrant une rmunration du porteur de projet. La forte augmentation des charges lies la filire olienne dans la CSPE est donc troitement corrle la forte augmentation de la puissance installe sur le territoire. Destine amorcer la constitution puis le dveloppement de la filire photovoltaque, la fixation de conditions tarifaires attractives a contribu promouvoir llectricit qui en est issue, dans des proportions telles, que leffet daubaine en rsultant pour les investisseurs de la filire (+ 1 500 % de contrats dachat de 2004 2008) a provoqu un goulet dtranglement dans les oprations de raccordement des installations au rseau public dlectricit. Mme si elle ne concerne encore que de faibles volumes dachat, la bulle spculative , accompagnant le dveloppement de la filire, trs suprieur aux objectifs, a conduit le ministre charg de lnergie rviser le dispositif, successivement en janvier et en aot 2010, pour le rendre moins attractif. En cumul, la baisse des tarifs atteint jusqu 38% pour certaines installations. La cognration bnficie galement dun rgime favorable. Les surcots dachat de llectricit ainsi produite constituent, de trs loin, le poste prpondrant de la CSPE au titre de lobligation dachat : ils ont volu dans une fourchette comprise entre 676 M et 828 M, selon les annes, soit entre 83 % et 94 % des charges de service public lies lobligation dachat. Leffet volume li la dynamique de la filire sest combin avec leffet prix d au tarif dachat unitaire lev, lui-mme amplifi par le relvement du plafond de la rmunration variable lie au prix du gaz.
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B - Le nombre de contrats dachat dlectricit par filire de production et les volumes achets
La cognration, filire aide depuis de longues annes, se dveloppe dsormais un rythme moins soutenu, et le soutien apport aux installations anciennes va progressivement se rduire en volume, au fur et mesure de lexpiration, entre 2010 et 2014, de la majorit des contrats dachats signs. En effet, plus de la moiti des contrats dachat arrivant expiration (de lordre de 2,4 GW sur un total de 4 GW) ne pourront tre renouvels, car ils excdent le seuil de 12 MW de puissance installe au-del duquel la possibilit de renouvellement du contrat nest pas ouverte. Ces installations de plus de 12 MW pourront, soit cesser leur activit, soit vendre librement leur lectricit sur le march, soit enfin, le cas chant, participer un appel doffres biomasse afin de bnficier dun nouveau contrat dachat. Prs de 2,3 GW dinstallations de moins de 12 MW pourront tre renouvels, si des investissements de rnovation sont raliss. Dans le scnario central, labor par les cognrateurs lors de la rvision de la PPI, le taux de rnovation des installations tait estim 50 %. Selon les estimations de la direction gnrale de lnergie et du climat (DGEC) du ministre charg de lnergie, les charges lies la cognration pourraient stablir environ 200 M lhorizon 2015, contre 670 M actuellement. Le nombre de contrats dachat lis la cognration aurait pu dcrotre encore plus rapidement. En effet, la quasi-majorit des contrats conclus entre 1997 et 1999, pour une dure de douze ans, avaient vocation expirer entre 2009 et 2011. La loi du 9 aot 2004 a confirm le caractre non reconductible des contrats relevant de lobligation dachat. Toutefois, le dcret du 7 dcembre 2005 relatif la rnovation des installations de production dlectricit sous obligation dachat, a autoris le renouvellement des contrats dachat, ds lors quune rnovation est mise en uvre et que les investissements de rnovation reprsentent entre le tiers et la moiti de linvestissement initial. Les avantages de la cognration, en termes defficacit nergtique mritent, ds que possible, dtre rvalus et mis en rapport avec le cot, lev, du soutien la filire via la CSPE. Cette valuation mrite dtre conduite ds que possible. Si la part de la cognration dcrot, le nombre de contrats concernant les nergies renouvelables, en revanche, augmente trs rapidement entre 2004 et 2008: +265 % pour la filire biogaz, +434 % pour la filire olienne, sous obligation dachat, malgr un encadrement
administratif strict du dispositif173, et une explosion de la filire photovoltaque, dont les installations sous obligation dachat ont cru de plus de 1 500 %. Cette tendance sest encore amplifie en 2009 et 2010. Un tel accroissement, issu de la conjonction de facteurs conomiques favorables (tarifs de rachat de llectricit produite, fiscalit allge, aides linstallation, volution trs favorable du cot de production174, etc.), justifie, l encore, une valuation priodique des effets des mesures incitatives, mises en uvre pour satisfaire les objectifs de rduction des missions de gaz effet de serre. Les arrts tarifaires, pris fin 2009 et en aot 2010, tmoignent de la prise de conscience, par les autorits publiques charges de lnergie, du caractre non matris des dpenses de soutien la filire photovoltaque, qui requiert, de toute urgence un strict, encadrement. Au-del du nombre de contrats, il convient de prendre en considration les volumes achets. A cet gard, la dynamique de croissance des achats dlectricit au titre de lobligation dachat est sensiblement diffrente selon quil sagit des filires traditionnelles ou des nergies renouvelables. Sur la priode 2003-2008, les quantits livres par la filire cognration stagnent et tendent rgresser, alors que les volumes relevant de la filire hydraulique font plus que doubler pendant la mme priode. En revanche, les volumes dlectricit renouvelable achete ont tripl au cours de la priode, et pourraient quadrupler en 2010. Parmi ces nergies, les deux filires les plus dynamiques sont lolien, avec des quantits livres non ngligeables (prs de 30 % des livraisons en 2010) et le photovoltaque dont le parc des centrales installes crot vive allure, mme sil ne produit quune fraction minime de llectricit (0,07 % en 2008 mais dj 0,8 % du total en 2010 selon les prvisions).
C - Perspectives dvolution des charges dici 2020

En ltat actuel de la rglementation en vigueur, les prvisions dvolution des charges par filire sont inquitantes. Selon des ordres de grandeur fournis par la DGEC fin septembre 2010, ces charges pourraient ainsi atteindre 5 Md lhorizon 2020.
En mtropole continentale, les installations utilisant lnergie mcanique du vent doivent tre implantes dans des zones de dveloppement de lolien (ZDE) et respecter la fourchette de puissance installe, fixe par larrt prfectoral qui cre la ZDE considre. Jusquau 15 juillet 2007, les parcs oliens, tablis en dehors dune ZDE et dont la puissance installe tait infrieure ou gale 12 MW, bnficiaient automatiquement de lobligation dachat. 174 Le secteur photovoltaque aurait ainsi connu une baisse de lordre de 30 % 40 % de ses cots de production en 2009.
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Celles induites par la filire photovoltaque devraient reprsenter entre 2,4 Md et 2,6 Md selon les hypothses de march. Pour au moins 60 %, elles sont inluctables, car elles correspondent des projets engags. Les charges induites par la biomasse devraient reprsenter entre 1,5 Md et 1,8 Md, selon les hypothses de prix de march. Lolien en mer devrait occasionner des charges hauteur de 0,5 Md 0,7 Md. La production olienne terre, source dnergie renouvelable la plus sensible aux hypothses de prix de march compte tenu des volumes produits, pourrait gnrer une charge de 215 M dans un scnario central, ou, au contraire, contribuer positivement hauteur de 450 M. Les charges rsultant des tarifs sociaux devraient crotre de 75 M aujourdhui 150 200 M en 2020. Selon la DGEC, moyen terme, les charges de cognration pourraient dcrotre, jusqu 200 M dici quatre ans, aprs avoir connu leur pic historique en 2009, 1 Md. A linverse, les charges lies la prquation tarifaire pourraient crotre denviron 50 M par an, sous leffet dune augmentation de la demande denviron 5 % lan. Ces ordres de grandeur sont toutefois indicatifs et dpendent trs troitement des hypothses prises notamment sur le dveloppement du photovoltaque et, dans une moindre mesure, sur les prix de march : concernant les surcots lis lobligation dachat, les charges de CSPE augmentent de 20 M lorsque les prix de march baissent dun euro par MWh sur lanne. Ainsi, si la DGEC a pu avancer le chiffre de 5 Md pour les charges de service public lhorizon 2020, la CRE les value hors rgularisation des annes antrieures-, 4 300 M ds 2012. Et lorsqu EDF value 16,5 /MWh le montant de CSPE ncessaire en 2020 lgislation inchange, cela correspond un montant de charges de lordre de 6 500 M. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Depuis 2009, le taux actuel, rest inchang depuis 2004, de la CSPE ne permet plus de couvrir les charges de service public. Leur financement par la CSPE ne sinscrit plus dans une trajectoire soutenable. Le dficit structurel de compensation, estim 1,6 Md en 2009, pourrait atteindre 2,6 Md en 2010. En ltat, il pse sur le fonds de roulement dEDF. Dans sa dlibration de lautomne 2010 relative aux charges de service public de llectricit et la contribution unitaire pour 2011, la CRE a recommand de porter cette dernire 12,90 /MWh, dont 9,3 /MWh pour couvrir les charges prvisionnelles de service public au
titre de 2011, et 3,6 /MWh pour couvrir la rgularisation des charges de 2009 et les reliquats antrieurs. Cette situation appelle, en premier lieu, une action ferme de matrise des dpenses, notamment pour le soutien aux nergies renouvelables et la cognration. Toute formule dobligation dachat guichet ouvert devrait tre rsolument carte pour les filires peu matures o lvolution des technologies conduira une volution rapide des cots de production ; par ailleurs, les politiques de soutien aux filires devraient sappuyer sur des stratgies industrielles de dveloppement des filires mieux matrises et plus contrles. Au-del, une rflexion et une action simposent, sur la nature de la CSPE, sur sa gouvernance, ainsi que sur son niveau. Cre par la loi, la CSPE a t qualifie par le Conseil dEtat, dans deux dcisions du 13 mars 2006, d imposition innomme - cest-dire une imposition non susceptible de se rattacher clairement lune des deux catgories dimpositions dfinies larticle L. 199 du livre des procdures fiscales : impts directs et taxes sur le chiffre daffaires ou assimiles, dune part, et droits denregistrement, droits de timbre, contributions indirectes et assimiles, dautre part. Il sagit bien dun prlvement assis sur la consommation lectrique, pay par tous, quand bien mme le grand public nen a-t-il, le plus souvent, pas conscience. Ds lors, le taux, et au-del les conditions de prlvement, de ce quasiimpt devraient faire lobjet dune autorisation priodique et dun contrle du Parlement conformment au principe constitutionnel du consentement limpt, et lobligation de transparence visant les prlvements obligatoires pose par larticle 52 de la LOLF. La loi de finances pour 2011 a, dans son article 37, modifi les modalits de fixation de la CSPE dune part, en supprimant le plafond de 7% du prix de lnergie du tarif 6kVA Base (soit 5,58 /MWh actuellement) et, dautre part, en prvoyant quen labsence de dcision du ministre avant le 31 dcembre, la proposition de la CRE sappliquerait par dlgation du lgislateur. La loi prvoit galement dans ce dernier cas que laugmentation de la contribution dune anne sur lautre nexcdera pas 3 /MWh, ce qui porte le taux de la contribution unitaire 7,5 /MWh. Enfin, le montant du plafond de la CSPE due par site est port 550 000 (au lieu de 500 000 ) et fera dsormais lobjet dune actualisation annuelle. Cette modification des procdures de fixation de la CSPE, qui a conduit un relvement significatif de cette contribution au 1er janvier et rendra le systme plus robuste, nempchera pas le montant global des sommes dues EDF de crotre encore en 2011.Cela conduit le ministre
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affirmer que le montant de la contribution unitaire devra tre relev au-del de la hausse intervenue pour lanne 2011 . En outre, cette rforme laisse la CSPE en dehors du droit commun de lautorisation et du contrle du Parlement en matire dimposition. Au-del de lvolution de la CSPE, la lgitimit mme de son mcanisme actuel mrite rflexion : mme si la logique du systme actuel permet linternalisation du cot complet de production de llectricit dans les prix de vente, est-il justifi de faire reposer une part essentielle du financement du soutien au dveloppement des nergies renouvelables et des autres charges du service public de llectricit sur le seul consommateur dlectricit ? La Cour formule les recommandations suivantes : matriser les facteurs de croissance des charges du service public de llectricit, au premier rang desquelles figure le systme de lobligation dachat, des tarifs trop attractifs, fonctionnant guichet ouvert . Cest le sens, pour ce qui concerne ce dernier sujet, de la concertation mene actuellement par MM. Charpin et Trink avec lensemble des parties prenantes de la filire photovoltaque ; sinterroger sur lopportunit de continuer soutenir des filires qui ne figurent pas parmi les priorits gouvernementales en matire de politique nergtique, comme la cognration ; remettre plat le dispositif densemble afin den rendre le fonctionnement plus lisible et den clarifier le statut fiscal ; rexaminer le financement du soutien au dveloppement des nergies renouvelables, par le consommateur dnergie.
REPONSE DE LA MINISTRE DE LECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT
Financement des charges du service public de llectricit par les consommateurs dlectricit Parmi les recommandations de la Cour figure le rexamen du financement du soutien au dveloppement des nergies renouvelables, et des autres charges du service public de llectricit, par les seuls consommateurs dlectricit. Avant la rforme introduite par la loi n 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchs du gaz et de llectricit et au service public de lnergie, la compensation des charges du service public de llectricit tait finance par des contributions la charge des producteurs, des fournisseurs dlectricit et des importateurs dlectricit livrant des clients finals au prorata des kilowatts-heures dlectricit livrs, ainsi que par les producteurs produisant pour leur propre compte au-del dun certain seuil. Ce prlvement reposait sur des donnes dclaratives concernant les kilowatts-heures livrs. Ainsi, les charges de service public de llectricit taient finances par le secteur lectrique. Depuis lors, le prlvement direct auprs des consommateurs finals dlectricit au prorata de la quantit dlectricit consomme est une garantie dautomaticit, de lisibilit et de simplicit. Le financement des charges de service public de llectricit, notamment celui du dveloppement des nergies renouvelables, par les consommateurs dlectricit, doit tre prserv afin que lensemble des cots complets de la production dlectricit soient internaliss dans les prix de vente. Je souligne que le dveloppement de llectricit renouvelable en Allemagne est galement financ par un prlvement, comparable la CSPE, pay par les consommateurs dlectricit et dont le montant slve 35,30 /MWh. Dans les pays ayant opt pour lobligation dincorporation de llectricit produite par les nergies renouvelables dans le rseau de distribution, le surcot est galement support in fine par le consommateur dlectricit. Linternalisation des cots complets est un principe en vigueur pour les autres nergies. Ainsi, en matire de gaz naturel, lobligation de fourniture au tarif spcial de solidarit est finance via une contribution acquitte par les consommateurs de gaz naturel et bientt il en sera de mme pour le soutien linjection de biogaz dans les rseaux. De mme, lobligation dincorporation de biocarburant dans les carburants est
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finance in fine par le consommateur de carburant au travers du surcot dans les prix la pompe. Le principe du financement des charges de service public de llectricit par les consommateurs dlectricit nous apparat ainsi tre le seul valable. Un financement budgtaire, donc par le contribuable, aurait moins de sens conomique. Perspectives dvolution du montant des charges de service public De manire gnrale, les prvisions en matire de CSPE sont trs volatiles : les volutions des prix de march de llectricit, du ptrole et du gaz pouvant soit se compenser, soit sajouter. Les charges dues la prquation tarifaire sont fonction des prix de march du ptrole pour lequel la sensibilit est de lordre de 12 M de CSPE en plus pour 1 daugmentation du baril. Les surcots lis aux obligations dachat sont trs fortement dpendants des prix de march de llectricit qui sert de rfrence pour le calcul de la compensation de lobligation dachat : cette sensibilit est croissante avec le dveloppement des nergies renouvelables. Les charges de CSPE augmentent de 20 M lorsque le prix de march baisse de 1 /MWh sur lanne. La volatilit peut tre illustre par la forme augmentation des prix de march de llectricit entre 2004 et 2008 tandis que les cours ont fortement baiss en 2009. Pour autant, il existe des tendances de fond qui feront crotre les charges de faon sensible sur les dix prochaines annes : - les facteurs dmographiques et laccroissement tendanciel des investissements dans les zones non-interconnectes (ZNI). Des rflexions sont entreprises par une mission confie lIGF et au CGIET pour juguler ces charges et les inscrire dans une dmarche dexcellence environnementale ; - le dveloppement des nergies renouvelables, rpondant aux objectifs du Grenelle de lenvironnement. Ce facteur devrait reprsenter lessentiel de laugmentation de la CSPE. Au-del des actions de matrise des charges (nouveaux tarifs dachat de llectricit dorigine photovoltaque suite larrt du 31 aot 2010 et moratoire dcid en dcembre 2010, cration dune mission dexpertise relative lexcellence nergtique dans les ZNI), le montant de la contribution unitaire devra tre relev au-del de la hausse intervenue pour lanne 2011.
REPONSE CONJOINTE DE LA MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DU MINISTRE CHARGE DE LINDUSTRIE, DE LENERGIE ET DE LECONOMIE NUMERIQUE
En ce qui concerne les modalits de dtermination de la CSPE, nous portons votre attention la modification lgislative vote par la reprsentation nationale dans larticle 37 de la loi de finances pour 2011, mise en uvre depuis. En vertu de cet article, dont le vote a t prcd d'un dbat sur le financement des charges de service public, il est dsormais prvu que la CSPE volue en proportion de ces charges, de sorte de parvenir un quilibre des recettes et des dpenses. Pour viter des chocs prjudiciables au systme et affectant le pouvoir d'achat des Franais, le lgislateur a toutefois plafonn 3 par MWh l'volution de la CSPE d'une anne sur lautre. La nouvelle disposition lgislative opre paralllement un relvement du plafond du montant de la CSPE acquitt par site de consommation de 500 000 550 000 , montant actualis chaque anne par indexation sur les taux prvisionnels de croissance de l'indice des prix la consommation hors tabac. Si cette mesure n'a pas d'effet direct sur l'volution des charges, elle permet d'assurer une volution cohrente des contributions des charges et amliore de ce fait la robustesse du systme. Dans la pratique, la contribution unitaire a t releve de 4,5 / MWh 7,5 / MWh au 1er janvier 2011. Parmi les recommandations de la Cour figure le rexamen du principe de financement des charges du service public de llectricit par les consommateurs d'lectricit. En premier lieu, le financement par le secteur lectrique des charges du service public de llectricit n'est pas nouveau : avant mme la rforme introduite par la loi n 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchs du gaz et de l'lectricit et au service public de l'nergie, la compensation des charges du service public de llectricit reposait sur les producteurs, fournisseurs et importateurs d'lectricit. Elle tait tablie sur des donnes dclaratives concernant les kilowatts-heures livrs. Le prlvement direct auprs des consommateurs finals d'lectricit au prorata de la quantit d'lectricit consomme dsormais en vigueur, ne change donc pas l'quilibre du systme mais garantit une plus grande automaticit, lisibilit et simplicit. De notre point de vue, il est vertueux et quitable que le cot complet de production d'lectricit, y compris le cot li au dveloppement des nergies renouvelables, soit internalis dans les prix de vente, et il est donc souhaitable de prserver le mode actuel de financement des charges de service public de l'lectricit. Nous soulignons que d'autres pays ont fait le choix d'un financement de mme nature, que ce soit lAllemagne qui prsente un dispositif comparable la CSPE (mais d'un montant de 35,3 / MWh, c'est--dire sensiblement plus lev), ou les
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pays qui ont opt pour l'obligation d'incorporation de l'lectricit produite par les nergies renouvelables dans le rseau de distribution. Nous ajoutons enfin que linternalisation des cots complets est un principe en vigueur pour les autres nergies, telles que les carburants ou le gaz naturel. Pour ce qui est des plafonnements de CSPE dont bnficient les sites de grande consommation d'lectricit et les entreprises lectrointensives, nous tenons souligner quil relvent d'une logique conforme celle de la directive du Conseil de l'Union europenne du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits nergtiques et de l'lectricit. Cette directive, notamment son article 17, pose le principe de rduction fiscale en permettant de plafonner, au regard de la valeur ajoute, la contribution assume par les entreprises grandes consommatrices d'nergie. Ces plafonnements ont t institus afin d'assurer la comptitivit de notre industrie et l'attractivit de notre territoire. S'agissant du mode de soutien aux nergies renouvelables, nous tenons tre prudents sur la recommandation consistant carter toute formule d'achat guichet ouvert . Il nous semble important en effet de distinguer les filires dj matures et proches des prix de march (olien) des filires moins matures (photovoltaque), pour lesquelles le guichet ouvert sans rgulation dynamique n'est effectivement pas la solution la plus pertinente en raison du niveau lev des tarifs et de l'volution rapide des cots de production, telle qu'en atteste la mission relative la rgulation et au dveloppement de la filire photovoltaque en France prside par M. Charpin. La filire photovoltaque a fait l'objet de mesure en 2010, puisque le niveau des tarifs a t revu deux reprises au cours de l'anne et que l'obligation d'achat a t suspendue par dcret le 10 dcembre 2010, l'exception des projets de moins de 3 kWh ou des projets les plus avancs, en raison du dveloppement un rythme suprieur aux objectifs des installations photovoltaques sans contrepartie industrielle suffisante. Ds l'entre en vigueur du dcret, une concertation a t engage avec les acteurs concerns par le dveloppement de la filire photovoltaque franaise sur la mise en place d'un nouveau cadre de rgulation. Cette concertation devra permettre d'aboutir d'ici mi-fvrier une proposition de nouveau cadre de rgulation de la filire photovoltaque ainsi qu' l'laboration d'un plan permettant de faire merger les technologies photovoltaques les plus innovantes et les plus performantes sur le plan environnemental. Concernant les perspectives d'volution du montant des charges de service public, il convient de rappeler que les prvisions sont volatiles et dpendent notamment des volutions des prix de march de l'lectricit, du ptrole et du gaz, de faon cumulative parfois. En particulier, les cots lis aux obligations d'achat sont trs fortement dpendants du prix de march de llectricit, qui sert de rfrence pour le calcul de la compensation de
l'obligation d'achat. Pour autant, il existe des tendances de fond qui risquent d'entraner une volution la hausse des charges dans les prochaines annes, en particulier le dveloppement des nergies renouvelables en conformit avec le Grenelle de lEnvironnement, et les facteurs dmographiques et laccroissement tendanciel des investissements dans les zones non-interconnectes. S'agissant de ce dernier point, une mission confie lIGF et au CGIET a pour objectif de formuler des recommandations permettant de juguler les charges correspondantes et de les inscrire dans une dmarche d'excellence environnementale.
Je tiens saluer la qualit de ce rapport dont je partage les principaux constats. Ce travail appelle de ma part les remarques suivantes. S'agissant de linsuffisance de la contribution au service public de 1'lectricit, depuis 2009, par rapport aux charges couvrir, la Cour souligne juste titre la trs forte progression des charges (+ 29 % entre 2004 et 2009), du fait notamment de la rapide monte en puissance des obligations d'achat de l'nergie photovoltaque, des tarifs avantageux pour les producteurs. Cette progression des charges couvrir a t sans commune mesure avec la progression de la CSPE cense les financer et dont le taux est rest inchang depuis 2004 4,5 /MWh. Cette insuffisance de CSPE a gnr un dficit cumul important fin 201 O. Comme le rappelle la Cour, la Commission de rgulation de l'nergie value 12,90 /MWh la contribution qui serait ncessaire en 2011 pour rtablir l'quilibre du systme, soit une augmentation de deux tiers du prlvement sur les factures d'lectricit. Conscient du fort dsquilibre du dispositif de la CSPE, le Gouvernement a accueilli favorablement un amendement du dput Michel Diefenbacher au projet de loi de finances pour 2011 modifiant les modalits de fixation de la CSPE. En vertu du texte adopt, le niveau de la CSPE est fix au montant prconis par la Commission de rgulation de l'nergie, dans la limite d'une volution annuelle de +3 MWh. Ainsi en 2011, la contribution unitaire est releve de 4,5 /MWh 7,5/MWh. Si la question de la recette se doit d'tre pose, je tiens indiquer que la priorit doit galement tre donne une matrise vigoureuse des dpenses compenser.
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COUR DES COMPTES
Sur ce point, la Cour souligne les perspectives de trs forte augmentation des charges couvrir par la CSPE, notamment en matire de rachat d'nergies renouvelables et plus particulirement d'nergie photovoltaque. Les tarifs de rachat proposs aux producteurs d'nergie photovoltaque sont en effet quatre fois suprieurs au prix dachat pratiqus pour les autres filires ; ils ont aliment un important effet d'aubaine avec un effet de bulle . Ainsi, les objectifs de dveloppement du photovoltaque fixs la suite du Grenelle de 1 'environnement (1,1 GW en 2012) devraient tre trs largement dpasss (on pourrait atteindre une capacit de 4,4 GW en 2012), sans que les objectifs de cration d'emplois et de dveloppement d'une filire industrielle franaise ne soient atteints. Je ne peux donc que partager la recommandation de la Cour qui insiste sur la ncessit d'une valuation priodique de lefficience de la politique de soutien au dveloppement du photovoltaque. Le Gouvernement a ainsi diligent en 2010 une mission de linspection gnrale des finances et du Conseil gnral de l'industrie, de l'nergie et des technologies relative la rgulation et au dveloppement de la filire photovoltaque en France. Le moratoire instaur par le dcret du 9 dcembre 2010 et les travaux interministriels engags sa suite s'inscrivent galement dans cette perspective. La Cour indique par ailleurs qu'en l'tat actuel de la rglementation en vigueur, les prvisions d'volution des charges par filire sont inquitantes . La charge de compensation pourrait en effet augmenter de plus de 5 Md 1'horizon 2020, dont plus de la moiti pour la filire photovoltaque. Je partage entirement cette analyse qui permet de renforcer la prise de conscience des problmatiques financires lies au dispositif de la CSPE. Il convient imprativement de matriser tout la fois les tarifs de rachat, notamment pour le photovoltaque, et les volumes concerns. A cet gard, un systme d'appel d'offres sur des volumes prdtermins devra tre privilgi un dispositif d'obligation d'achat guichet ouvert qui devrait tre rserv aux particuliers. La Cour recommande enfin une rflexion et une action sur la nature et la gouvernance de la CSPE. Selon la Cour il s'agit bien d'un prlvement assis sur la consommation lectrique, pay par tous . Ds lors, le taux de ce quasi-impt devrait faire l'objet d'une autorisation priodique et d'un contrle du Parlement.
Je partage galement cette analyse : au vu des enjeux budgtaires et financiers, le Parlement devrait tre en mesure de contrler le dispositif et son quilibre. La Cour s'interroge enfin sur l'opportunit de faire reposer sur le seul consommateur d'lectricit le financement du dveloppement des nergies renouvelables et les autres charges du service public de l'lectricit. L'alternative serait un financement par l'impt. Je suis dfavorable sur cette dernire recommandation. Une tude de la direction gnrale du Trsor a en effet rcemment montr qu'un financement par l'impt tait plus prjudiciable l'conomie et l'emploi qu'un financement cibl sur la consommation d'nergie. Comme le souligne cette tude, la CSPE a un impact moins ngatif sur l'conomie que la majorit des impts car [elle] pse sur un type de bien ( ...) pour lequel il existe des possibilits de substitution 175
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMISSION DE REGULATION DE LENERGIE
La prsentation des charges ralise par la Cour diffre de celle adopte par la CRE : la Cour intgre les surcots lis aux contrats dachat dans les ZNI dans les surcots dachat lis lobligation dachat ou aux appels doffres, alors que la CRE les intgre dans les surcots lis la prquation tarifaire. Outre le fait que ces contrats concernent pour beaucoup des centrales thermiques qui ne relvent ni de lobligation dachat ni dun appel doffres, les surcots lis ces contrats sont essentiellement dus la prquation tarifaire. Seuls les surcots lis au photovoltaque sont galement dus des cots de production beaucoup plus levs que le cot des centrales thermiques dans ces zones. La CRE considre donc quil serait prfrable de considrer dans le rapport public la mme rpartition des charges que celle adopte et rendue publique par la CRE.
175
Cahiers, Document de travail de la DG Trsor, numro 2010/06, Impacts macroconomiques du Grenelle de lenvironnement.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DIRECTEUR GENERAL DEDF
EDF partage lanalyse de la Cour sur la drive observe du mcanisme de financement des charges de service public de llectricit relevant de la CSPE. Le dveloppement des nergies renouvelables, auquel EDF est favorable, ne peut se raliser pour le moment sans mesures incitatives. Toutefois l impact de ces mesures doit rester sous centrale, c'est pourquoi EDF soutient les prconisations de la Cour concernant la ncessit d'une action rsolue de matrise de ces incitations, et plus gnralement la recherche d'un meilleur pilotage de la politique de soutien aux filires, et notamment au photovoltaque. EDF adhre aux observations de la Cour sur la question du financement des charges de service public de l'lectricit relevant de la CSPE. Le dsquilibre dans la compensation pour EDF des charges de service public exposes cre un dficit qui atteindra au moins 2,6 Md fin 2010 (sans mme qu'il ne soit prvu une couverture des charges financires encourues). Ce dsquilibre est appel crotre pendant plusieurs annes sur les comptes de l'entreprise malgr les dispositions de relvement annuel automatique de la CSPE jusqu'a 3 /MWh instaures par la loi de finances pour 2011. Les hausses successives de taxes sur les consommations dlectricit imposes par le rattrapage de ce dficit se cumulent avec la croissance prvue des charges futures de service public lies au dveloppement des nergies renouvelables. L'ensemble de ces hausses qui sont extrinsques au fonctionnement d'EDF devront s'ajouter aux hausses tarifaires ncessaires par ailleurs, pour permettre le financement du bon fonctionnement et de la prennisation de l'outil industriel d'EDF. Dans ces conditions, les augmentations finales de la facture d'lectricit rsultant de la situation dcrite par la Cour ne pourront qu'avoir un effet prjudiciable l image d'EDF auprs du consommateur final. Il serait quitable, comme le recommande la Cour, que le financement du soutien au dveloppement des nergies renouvelables, en sus de l effort de matrise souhait par la Cour, fasse lobjet d'un rexamen, pour que leffort soit pas support comme jusqu' prsent uniquement par les seuls consommateurs d'lectricit, mais partag par lensemble des consommateurs dnergie.
Chapitre III Lenseignement suprieur et la recherche
Depuis les dernires publications de la Cour sur la recherche et lenseignement suprieur, la mutation du paysage de la recherche et la recomposition de la carte universitaire se sont poursuivies, sous limpulsion de diverses mesures lgislatives et dengagements financiers. Cest dans ce cadre renouvel que sinscrivent les deux insertions de ce chapitre consacr au premier bilan que lon peut effectuer du fonctionnement de lAgence nationale de la Recherche ainsi que de celui des Ples de recherche et denseignement suprieur. Lvolution du CNRS, examine dans le tome 2 du prsent rapport, doit tre galement replace dans cet ensemble.
Les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) : un second souffle ncessaire

_____________________ PRESENTATION ____________________ La recomposition en cours de la carte universitaire est un enjeu majeur pour lefficience et lefficacit de notre enseignement suprieur et de notre recherche, ainsi que pour son attractivit. Le constat est bien connu : le paysage est excessivement clat, entre de nombreuses universits et coles, ainsi quentre enseignement et recherche. Pour autant, les formules de regroupement et de coopration se sont multiplies sans que leur cohrence et leur complmentarit aillent de soi. Dans ce contexte, les juridictions financires ont men une enqute176 centre sur la constitution des ples de recherche et denseignement suprieur (PRES), ainsi que sur leur articulation avec les autres formes de regroupement. Aux termes de cette enqute, la situation apparat en demi-teinte. Une relle dynamique a certes t lance depuis 2006, vingt-et-un PRES ont t crs et plusieurs projets sont susceptibles daboutir prochainement. Lopration Campus, lance en 2008, a favoris les mouvements de regroupement. La situation longtemps bloque Paris parat dsormais progresser. Pour autant, les rsultats restent modestes. Les PRES ont un impact encore faible en matire de formation et de recherche. Ils prouvent des difficults dvelopper des actions de mutualisation structurantes. La gouvernance de nombre dentre eux repose sur des compromis peu satisfaisants.
176 Cette enqute a t mene par la Cour des comptes et par huit chambres rgionales des comptes (Alsace, Aquitaine, Bretagne, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrnes, Nord-Pas-de-Calais, Provence-Alpes-Cte dAzur, Rhne-Alpes).
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COUR DES COMPTES
La bonne utilisation des fonds allous, pour des montants trs importants, lenseignement suprieur et la recherche, que ce soit dans le cadre de lopration Campus (5 milliards deuros) ou dans celui des investissements davenir (21,9 milliards deuros) impose quil soit remdi cette situation proccupante par une nouvelle tape de la politique de regroupement. Les moyens financiers nouveaux accords sont une opportunit ne pas manquer pour orienter cette recomposition, la condition que les diverses initiatives qui se sont succd soient mises en cohrence. Pour impulser ce ncessaire second souffle, lavenir des PRES, leur positionnement et leur volution souhaitable doivent tre prciss. Le pilotage et laccompagnement de la dmarche par lEtat mritent aussi dtre renforcs.
I - Une politique de regroupement aux rsultats modestes

A - Une nouvelle dynamique depuis 2006
1 - Un paysage clat
Lclatement institutionnel, gographique et acadmique du systme franais de recherche et denseignement suprieur se traduit par une double coupure, entre universits et grandes coles, dune part, entre tablissements denseignement suprieur et grands organismes publics de recherche, dautre part. Les rformes lgislatives de lenseignement suprieur intervenues en 1968 et 1984, puis les politiques damnagement du territoire des annes 80 et 90177 ont conduit dissminer des tablissements sur un grand nombre de sites, tant principaux que secondaires, et multiplier les formations. On compte aujourdhui, en France, 83 universits et 225 coles. En Ile-de-France, les quatre facults dorigine de lUniversit de Paris ont donn naissance 13 universits pluridisciplinaires, auxquelles se sont ajoutes, dans le cadre du plan Universit 2000 , 4 universits nouvelles.
Dont le plan Universit 2000 a t une des manifestations pour rpondre au choc dmographique : le nombre dtudiants est pass de 1,3 million en 1985-1986 2,1 millions en 1997-1998.
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LES POLES DE RECHERCHE ET DENSEIGNEMENT SUPERIEUR : UN SECOND SOUFFLE NECESSAIRE 307
Par ailleurs, avant lintervention de la loi de 2006, de nombreux dispositifs de coopration entre tablissements denseignement suprieur, parfois informels, se sont progressivement empils, mais sans parvenir compenser les effets de lclatement. A titre dexemple, les dix ples universitaires europens crs partir de 1991 sous la forme de groupements dintrt public regroupant les tablissements des sites concerns nont pas t la source de collaborations fcondes en matire de formation et de recherche, et se sont contents dactions dans les domaines de lanimation et de la promotion internationale. Dans un contexte de concurrence internationale renforce et de stabilisation des effectifs tudiants, le constat des handicaps lis cet clatement du paysage de lenseignement suprieur sest progressivement impos. Lide de fdrer plus rigoureusement les tablissements denseignement suprieur en faisant porter les cooprations sur un large spectre intgrant leurs missions fondamentales sest manifeste de faon plus volontariste au dbut des annes 2000. Aprs labandon du projet de loi de modernisation universitaire de 2003, qui prvoyait dj la cration dtablissements publics de coopration universitaire (EPCU), le concept de ple de recherche et denseignement suprieur (PRES) est apparu ds 2004, notamment dans les travaux de la confrence des prsidents duniversit (CPU) et dans le rapport sur les tats gnraux de la recherche publi en novembre 2004. Ces volutions ont trouv une traduction dans la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006 qui vise, entre autres, favoriser les regroupements et les synergies entre tablissements. A cette fin, ce texte cre trois nouvelles entits : les PRES, les rseaux thmatiques de recherche avance (RTRA) et les centres thmatiques de recherche et de soin (CTRS). 178
2 - Une forte incitation crer des PRES sous la forme de nouveaux tablissements publics
Aux termes de la loi, les PRES constituent un outil de coopration volontairement souple, lobjet trs gnral, puisquil sagit de conduire ensemble des projets dintrt commun . Tant pour le choix de la formule juridique de la simple association sans personnalit
Les RTRA, constitus obligatoirement sous forme de fondation de coopration scientifique, ont pour objet de conduire un projet scientifique dexcellence dans un champ disciplinaire dfini, men en commun par plusieurs tablissements denseignement suprieur et/ou de recherche. Les CTRS visent un objectif similaire aux RTRA dans le domaine mdical. Leur forme juridique est nanmoins plus libre, puisquils peuvent tre crs par une simple convention.
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COUR DES COMPTES
morale jusqu la cration dun tablissement public de coopration scientifique (EPCS), en passant par la fondation de coopration scientifique (FCS) que pour les missions retenues et lintensit des cooprations mises en uvre, le cadre lgislatif laisse place une grande modularit et la libert dinitiative des acteurs locaux. Toutefois, le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche (MESR) a pris soin dencadrer et dorienter la nature des futurs PRES. Il a, en particulier, nettement privilgi la formule juridiquement plus lourde de lEPCS ds la phase de constitution des premiers PRES, en accordant des incitations, sous forme de dotations, dgressives dans le temps, et de moyens humains complmentaires, aux PRES constitus sous cette forme179 : le cot global cumul de ces mesures incitatives slve, sur la priode 2007-2010, 62 M et 33 emplois. Ce choix tmoigne de la volont du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche de crer les conditions favorables lmergence dune gouvernance forte, mme de dvelopper des collaborations touchant au cur de mtier des tablissements. Il privilgie galement une logique de site dans une quinzaine de grandes mtropoles, et traduit une conception trs large du spectre dactivit potentielle des PRES, tant en matire de recherche quen matire de formation. A ce jour, 18 PRES ont t constitus sous la forme dun EPCS. Rares sont les projets qui se sont dvelopps dans un cadre diffrent. 180
3 - Lopration Campus : un levier manifeste pour lmergence des regroupements

De nature immobilire, lopration Campus, lance en 2008, a pour objet de restructurer des campus anciens forte ambition pdagogique et scientifique, et de crer des sites de formation et de recherche visibilit internationale. Comme le rvle son cahier des charges, elle se conoit largement dans le cadre dune politique de rassemblement et de
A lexception rcente des PRES, constitus sous forme de fondation de coopration scientifique en 2010, et bnficiaires chacun dune dotation de 2 M. 180 Les PRES Sorbonne Universits , Paris Sciences et Lettres Quartier latin et Bourgogne Franche-Comt ont t crs en 2010 sous la forme dune fondation de coopration scientifique. Aux 21 PRES crs par dcret sajoute le PRES Cergy University constitu en 2006 sous une forme associative. Les trois universits strasbourgeoises ont fait le choix de la fusion directe, devenue effective au 1er janvier 2009.
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mutualisation des forces de formation et de recherche dj initie ces dernires annes travers la cration des PRES et des RTRA. A fortiori, lopration Campus a vocation accompagner les projets de rapprochement et les fusions duniversits . Lopration a t dote par lEtat de 5 Md en capital. Les ralisations doivent prendre la forme dun partenariat public-priv, et les loyers sont financs par les revenus tirs du placement des sommes alloues chaque projet. Dix projets ont t slectionns, auxquels se sont ajouts, fin 2008, deux autres projets slectionns au titre du Plan de relance. Neuf autres projets bnficient des labels campus prometteurs et campus innovants . Cette opration aux financements prvisionnels puissamment incitatifs181 a fortement contribu structurer et formaliser les projets de PRES, Bordeaux, Aix-Marseille ou en Lorraine o elle a favoris llargissement du PRES lUniversit de Metz. Par ailleurs, le ministre la utilise comme levier pour faire merger les PRES Montpellier et Grenoble. Le rsultat est loquent : dans le cadre de cette opration, neuf des douze projets slectionns se sont appuys sur des PRES. Ce prcdent mrite dtre pris en compte, au moment o lEtat est appel choisir les structures ddies au portage des investissements davenir.
B - Un dveloppement contrari
1 - La mise en uvre prioritaire de la loi LRU
La loi du 10 aot 2007 relative aux liberts et responsabilits des universits (LRU) rforme leur gouvernance et leur confie, dans un dlai de cinq ans, de nouvelles responsabilits et des comptences largies, notamment en matire budgtaire et de gestion des ressources humaines. En insistant sur lautonomie des tablissements, et en les incitant privilgier, sous contrainte calendaire, laccs des comptences et des responsabilits largies, la loi a relgu au second plan, au moins temporairement, la logique cooprative qui sous-tendait la politique de
Le cas du plateau de Saclay mis part (850 M auxquels sajoutent 1 Md dans le cadre des investissements davenir), la dotation la plus leve est celle de Lyon (575 M), la plus faible celle de Lorraine (70 M). La dotation moyenne par projet stablit 363 M hors Ile-de-France. A ces dotations sajoutent dans chaque cas des participations significatives des collectivits territoriales. Les projets doivent entrer en phase oprationnelle compter de 2011.
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COUR DES COMPTES
regroupement des tablissements et la cration des PRES182. Dans des rgions comme lAquitaine, le Nord-Pas-de-Calais, mais aussi MidiPyrnes, la Bretagne, lAuvergne ou dans le cas dUniverSud Paris, la dynamique de regroupement a t freine par le passage progressif des universits aux responsabilits et comptences largies prvues par la loi LRU. Dune manire gnrale, labsence darticulation entre lapprofondissement de lautonomie des tablissements et la logique de regroupement a conduit les universits privilgier leurs politiques propres au dtriment des actions menes en commun au sein des PRES.
2 - Un manque de constance dans laccompagnement ministriel

Contrairement aux 13 RTRA183, le soutien apport la structuration et au dveloppement des PRES, une fois passe la phase de leur cration, a t faible : les responsables des PRES navaient, au moment de lenqute de la Cour, t runis quune seule fois ; le ministre navait pas apport de rponse explicite certaines questions prcises, concernant par exemple, la capacit juridique des ples dlivrer directement des diplmes ; la problmatique des regroupements a occup une place modeste dans les documents stratgiques sur les politiques nationales denseignement suprieur et de recherche ; ladministration centrale navait pas encore mis en place doutils de pilotage et de suivi probants sur le dveloppement des ples. Le ministre sest surtout refus, lors de la cration des ples, signer avec eux des contrats dobjectifs. Envisage dans lexpos des motifs de la loi de 2006, ainsi que dans une circulaire du 10 juillet 2006 relative la mise en place des PRES, cette contractualisation na finalement pas t mise en place au motif, discutable, que les PRES navaient pas vocation concurrencer leurs membres ou se substituer eux.
Depuis 2009, les tablissements denseignement suprieur passent progressivement aux responsabilits et comptences largies. Au 1er janvier 2011, 90 % des universits relvent du nouveau rgime. 183 Crs en 2007, les RTRA ont fait lobjet de statuts-type et de conventions dobjectifs, et bnficient dun suivi travers notamment un forum dchanges et la production de rapports annuels dactivit. Ils ont par ailleurs reu une dotation en capital de la part de lEtat slevant au total 201 M.
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Une telle position ntait pas de nature leur confrer la lgitimit ncessaire la mise en uvre des objectifs ambitieux qui leur taient assigns. Dans cette logique, les PRES nont pas t intgrs au systme dallocation des moyens aux tablissements, et nont aucune visibilit sur la prennit de leur financement. Tous ces lments ont pu faire douter, au-del de limpulsion de dpart, de la volont relle de lEtat de faire des PRES les vecteurs de la reconfiguration de la carte universitaire et des dcloisonnements entre tablissements.
3 - De grands organismes de recherche rests lcart

Les grands tablissements publics scientifiques et techniques (EPST), comme le CNRS, lINSERM ou lINRA, sont rests lcart de la cration des PRES. Les organismes de recherche de taille plus modeste ou la spcialit plus marque en sont parfois devenus membres associs 184. Ds lorigine, le CNRS a subordonn la signature dune convention de partenariat avec un PRES la condition que ce dernier bnficie dun transfert de comptence effectif de la part de ses membres. LINRA, pour sa part, a sign, en juin 2009, un accord-cadre de coopration pour la recherche et lenseignement, avec la confrence des prsidents duniversit, stipulant quil tait favorable aux rapprochements duniversits et dcoles ; tout en cartant lide dtre membre fondateur dun PRES, il envisage, nanmoins, de dvelopper avec certains dentre eux une politique de partenariat en fonction des sujets dintrt commun. Cette attitude reflte la prudence quinspiraient aux responsables des organismes de recherche les incertitudes sur le rle effectif des PRES par rapport aux universits. Une telle position de retrait ou dattente ntait pas de nature crdibiliser les PRES. Elle explique, pour partie, les difficults du PRES UniverSud Paris qui doit, aujourdhui, composer avec le projet plus global du plateau de Saclay associant notamment les tablissements publics scientifiques et techniques du site, ainsi que le CEA.
Par exemple le CEMAGREF Clermont-Ferrand et UniverSud Paris, lIRD Montpellier et UniverSud Paris, lINRIA et lIFREMER Lille Nord de France et en Bretagne. A lexception du Laboratoire central des ponts et chausses lUniversit de Paris Est, aucun organisme de recherche ntait membre fondateur dun PRES au moment de lenqute.
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COUR DES COMPTES
4 - Des dispositifs multiples et non articuls

Une srie de nouveaux instruments ont t mis en place dans un temps rapproch : PRES, RTRA, CTRS, auxquels sajoutent, pour leur objet particulier, les ples de comptitivit et les Instituts Carnot. Or, les modalits de rationalisation et darticulation de ces diffrentes structures nont pas t dfinies a priori. Cette situation est porteuse de risques : parpillement et juxtaposition de structures additionnelles ( rebours de lobjectif de meilleure visibilit), concurrence entre les structures dans leurs activits et la captation des financements, recherche de leffet daubaine dans les dotations. Linsertion des PRES dans le jeu de ces multiples instruments de coopration en a t dautant plus dlicate. Les PRES et les RTRA rpondent, certes, des logiques diffrentes : les premiers sinscrivent dans une logique de production scientifique dexcellence sur une thmatique singulire, tandis que les seconds visent structurer un territoire. Mais les deux entits ont en commun des enjeux aussi importants que la valorisation, la signature des publications scientifiques ou encore ladossement des coles doctorales. En ltat, les relations entre les PRES et les RTRA sont faibles et peu formalises. Il conviendrait de veiller leur bonne articulation, en tenant compte de ce que les RTRA sont des structures lgres qui doivent, en principe, sinscrire dans les stratgies des universits auxquelles ils sont rattachs. De mme, laction des ples de comptitivit et des PRES apparait, pour linstant, peu coordonne. Au moins pour les ples mondiaux ou vocation mondiale, les interactions avec la formation et la recherche mriteraient de sinscrire dans une politique de site.
C - Des rsultats dcevants

La loi de 2006 dfinit le socle des missions que doivent exercer de droit les PRES constitus sous la forme dun EPCS : mise en place et gestion des quipements partags, coordination des activits des coles doctorales, valorisation des activits de recherche menes en commun, promotion internationale du ple. Lenqute de la Cour a montr que les PRES ont un champ daction statutaire plus large, mais quils exercent de faon ingale les missions quils se sont fixes. Quatre ans aprs la promulgation de la loi, le bilan des PRES reste modeste au regard des attentes suscites.
1 - Un impact encore modeste en matire de formation

a) La grande majorit des statuts des PRES prvoit la labellisation commune du doctorat, et cinq dentre eux y ont inscrit la possibilit de le dlivrer. La Cour a cependant constat que la pratique en matire de mutualisation des activits tait trs ingale : dans certains cas, les dispositions statutaires ntaient pas encore mises en uvre ; dans dautres cas, la mutualisation tait partielle, ou la prise en charge tait partage avec les tablissements membres, comme en Bretagne, Lyon ou Toulouse. Seul le PRES Universit de Paris-Est avait bnfici du transfert des coles doctorales et assurait la dlivrance du diplme. Ce mme transfert tait act Bordeaux, mais, sans tre encore effectif au moment de lenqute. b) Les PRES se sont, pour lheure, peu impliqus dans la rationalisation de la carte des masters, enjeu stratgique pour lattractivit des sites, et niveau de coopration privilgie entre grandes coles et universits. Quelques PRES ont entam un travail de coordination et didentification des redondances, comme les PRES UniverSud Paris et Lille Nord de France. Dautres PRES centrent leur action sur quelques masters, notamment internationaux, quils ont vocation labelliser ou porter comme Lyon ou Toulouse ; en revanche, dans dautres cas, comme Aix-Marseille, le travail didentification des formations susceptibles dtre mutualises navait pas dbut. c) La licence reste dans la grande majorit des cas laffaire exclusive des membres. La coordination de loffre de formation ce niveau est explicitement mentionne dans les statuts dUniverSud Paris et du PRES Limousin Poitou-Charentes, sans que la Cour ait constat une mise en uvre tangible au moment de lenqute. A Bordeaux, il est prvu quun modle de licence unique soit mis en place dans le cadre du prochain contrat quadriennal. Plus gnralement, lengagement des PRES sur la coordination et lharmonisation de loffre de formation de leurs membres a t limit. Il sagit pourtant l dun point essentiel pour la recomposition de la carte universitaire.
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2 - Des politiques de site peine bauches en matire de recherche

Malgr laccent mis par le lgislateur sur la mutualisation de la recherche loccasion de la mise en place des PRES, les ralisations demeurent modestes. Sept PRES ont pourtant inscrit dans leurs statuts, avec des formulations parfois diffrentes, la dfinition et la mise en uvre dune politique de recherche, et certains sont porteurs de projets de structuration de la recherche lchelle du site, comme UniverSud Paris, Bordeaux, ou en Lorraine. Les rorganisations projetes restent, toutefois, encore le plus souvent traduire dans les faits. Cette faiblesse de la mutualisation se manifeste mme lorsque les mesures envisages ne ncessitent pas de transferts de comptence ou de rorganisation. Ainsi, la signature commune des productions scientifiques par les chercheurs est largement admise dans son principe et contribue la visibilit internationale des sites, mais elle rencontre des difficults persistantes de mise en uvre. Certains membres de PRES, comme UniverSud Paris ou Bordeaux, sont rticents ladopter ; lUniversit de Paris Est, pourtant en pointe dans ce domaine, estime que la signature commune ne sapplique qu environ un quart des travaux intresss. La gestion de la valorisation de la recherche reste galement trop souvent clate entre les services ou les filiales des membres fondateurs, ceux des EPST, les dispositifs de mutualisation issus de lappel projets de lANR lanc en 2005, que certains PRES ont repris (en Aquitaine, en Lorraine ou en Bretagne), et les RTRA. Il est vrai que la loi de 2006 limite la mission obligatoire des PRES constitus sous la forme dun EPCS la valorisation des activits de recherche menes en commun. Cette restriction na pas favoris llaboration dune politique de valorisation lchelle des sites : ainsi plus de la moiti des PRES nexercent pas ou peu dactivits de valorisation ; en outre, le risque est grand de voir la structure de valorisation constitue par le PRES se rajouter aux structures existantes, comme Toulouse ou Lyon. Une clarification des objectifs et des supports de la mutualisation, dans la chane de la valorisation, est donc imprative pour une meilleure efficience des politiques de sites en ce domaine.
3 - Une gouvernance faible et une mutualisation insuffisante des fonctions de soutien

Ces rsultats modestes tiennent, pour partie, aux faiblesses de gouvernance et de gestion des PRES. Lexamen de leurs dcrets statutaires montre que les contextes locaux, les intrts et les rticences des membres ont conduit des compromis inadapts leurs ambitions. Cest notamment le cas des prsidences tournantes dun an non renouvelable , exerces tour tour par les membres fondateurs, comme Bordeaux. La mme formule tait applique Clermont-Ferrand et Aix-Marseille, en contradiction avec les dispositions statutaires. Les modalits de dcision au sein du conseil dadministration peuvent galement tmoigner de la mfiance des membres fondateurs, et mal augurer dune volont relle de porter des projets en commun. Ainsi, Grenoble et Montpellier, les dcisions du PRES requirent lunanimit des responsables des tablissements fondateurs. A Toulouse, lunanimit des membres fondateurs peut tre requise sur un point prcis de lordre du jour, et sur demande motive transmise lavance. Certains PRES ont, dans les faits, trs peu dautonomie par rapport leurs membres. Dans de nombreux cas, toutes les consquences de la cration dun tablissement public nont pas t tires : les parties continuent opter, en pratique, pour un fonctionnement qui sapparente davantage celui dun groupement dintrt public. Des carences de gestion au sein des PRES ont par ailleurs t releves. Elles peuvent, certes, sexpliquer par la jeunesse des tablissements concerns, mais demandent tre corriges rapidement, que ce soit en matire de gestion budgtaire, comptable et financire, de commande publique, ou de gestion des ressources humaines. Sur ce dernier point, larticle L. 344-9 du code de la recherche, rsultant de la loi de 2006, prvoit la mise disposition, au bnfice du PRES, dagents des membres fondateurs. Or, les rticences de ces derniers et les difficults de gestion des carrires ont limit les mises disposition effectives et conduit les PRES crer des emplois occups par des agents contractuels. Si certaines quipes sont restes lgres, dautres se sont rapidement toffes pour faire face aux missions assures par les PRES. A titre dexemple, en 2009, 60 % des effectifs du PRES Universit de Bordeaux, soit 59 personnes, taient des agents contractuels de ltablissement ; ils reprsentaient jusqu 78 % des effectifs Lyon (68 personnes). Alors que des conomies dchelle taient attendues de la mise en place des PRES, la Cour ne peut que constater le rsultat inverse, et la hausse des cots de structures.
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De la mme manire, la mutualisation des fonctions transversales reste insuffisante. Certes, au moment de lenqute, la plupart des ples universitaires europens avaient t dissous et leurs activits reprises par les PRES. Dautres PRES ont galement repris les missions des services interuniversitaires prexistants, comme Grenoble, Montpellier, Bordeaux, ou taient en passe de le faire, comme Clermont-Ferrand. Toutefois, les synergies entre tablissements pour les fonctions supports ou de soutien, que ce soit en matire de vie tudiante, de relations internationales, de documentation, de systmes dinformation et autres outils communs, restent encore peu dveloppes et ne se sont pas traduites par des conomies de gestion tangibles, faute dune rpartition claire et exclusive des comptences et dun transfert simultan des services et moyens correspondants.
4 - Des situations encore instables

La cration des PRES sest inscrite dans un processus ouvert, qui a favoris lmergence de nombreux projets. La situation est toutefois encore trs volutive, et elle progresse lentement dans certaines rgions o les acteurs prouvent des difficults faire merger des projets fdrateurs et structurants. Cest notamment le cas de projets rgionaux ou interrgionaux runissant des universits de taille moyenne fragilises par des regroupements oprs dans des rgions limitrophes, et qui cherchent sadapter cette nouvelle concurrence. Ne pouvant sappuyer sur des politiques de site, ces tablissements visent plutt se mettre en rseau. Il en est ainsi pour les PRES Limousin-Poitou-Charentes , Centre - Val de Loire Universit et Bourgogne Franche-Comt rcemment crs. Il en va de mme pour le projet de rapprochement des tablissements denseignement suprieur de Picardie et de Champagne-Ardenne ou pour celui des universits et coles dingnieurs normandes. Des interrogations subsistent sur le contenu concret de ces PRES ou projets de PRES et sur leurs perspectives. La situation est galement difficile en Ile-de-France. Les regroupements ont, lorsquils existent, des rsultats modestes, et ils tardent saffirmer dans Paris intra-muros : Si lEst parisien parat fortement structur autour du PRES Universit de Paris Est, lOuest reste multipolaire, entre le PRES Cergy University, centr sur un seul site, et les universits de Paris X Nanterre et de Paris Dauphine qui restent lcart de toute alliance. Des incertitudes subsistent au sud de lIle-de-France, la focalisation des pouvoirs publics
sur le futur campus du plateau de Saclay marginalisant le rle des deux PRES qui en sont membres, ParisTech et surtout UniverSud Paris, dont les objectifs se recoupent avec ceux du campus. Enfin, au nord de Paris, lopration Campus a conduit au regroupement de plusieurs tablissements denseignement suprieur et de recherche pour crer le campus Condorcet, qui nest pas structur par un PRES, mais par une fondation de coopration scientifique la vocation sciences humaines et sociales clairement affiche, mais sans objectif fdrateur. Le PRES HESAM 185, runissant plusieurs membres fondateurs du campus Condorcet et dautres grandes coles et tablissements denseignement suprieur, a t cr en dcembre 2010 : larticulation entre ces deux structures devra tre prcise pour quen soit prserves la visibilit et la cohrence. Dans Paris, la diversit de taille des tablissements, la volont de nombre dentre eux de continuer promouvoir leur identit propre, la volatilit des alliances, ont rendu la situation longtemps confuse. Elle a, toutefois, volu en 2010 la suite du rapport de la mission Larrouturou186, avec, outre le PRES HESAM prcdemment cit, la cration des PRES Universit Paris Cit , Sorbonne Universits et Paris Sciences et Lettres Quartier latin . Ces deux derniers regroupements sont, toutefois, constitus sous la forme dune fondation de coopration scientifique et relvent plus dune alliance stratgique que dun projet intgratif. Dune manire gnrale, la volont de faire merger rapidement des structures de regroupement a pu parfois primer sur la ralit des projets conduire en commun. Faute de stre assurs dun socle suffisamment consensuel, certains PRES prouvent des difficults impulser des politiques nouvelles et structurantes, comme Grenoble, Toulouse, Montpellier. En outre, certaines configurations restent atypiques, comme celle du PRES Paris Tech qui ne regroupe que des grandes coles dingnieurs. En dfinitive, la politique de recomposition de la carte universitaire reste encore largement accomplir. Les PRES peuvent en constituer la prfiguration sils reoivent laccompagnement politique ncessaire.
Hautes tudes Sorbonne Arts et Mtiers. Pour rnover lenseignement suprieur parisien , rapport remis par M. Larrouturou la ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, fvrier 2010.
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II - Une dynamique relancer

Les PRES peuvent constituer un outil pertinent pour les recompositions en cours, la double condition que leur rle soit clarifi et que lEtat accompagne cette dmarche.
A - Les PRES, un outil pertinent pour les recompositions en cours

Les investissements davenir lancs dans le cadre du grand emprunt sont cohrents avec les dmarches de mutualisation et de regroupement. Ils offrent loccasion de conforter le rle des PRES, mais ceux-ci ont une vocation plus large, qui mrite dtre raffirme.
1 - Les investissements davenir : une opportunit pour renforcer les regroupements

La mise en uvre du grand emprunt , avec les investissements davenir, est de nature favoriser les dmarches de regroupement ou leur consolidation. Lenseignement suprieur et la recherche sont, avec 21,9 Md sur un total de 35 Md, la premire priorit de cet emprunt. Certaines des actions, plus particulirement au sein du programme ples dexcellence dot de 15,35 Md, concernent directement les regroupements dans lenseignement suprieur : 7,7 Md seront, par exemple, consacrs la dotation en capital de cinq dix initiatives dexcellence . Les ples slectionns187 doivent tre organiss sous la forme de regroupements territorialement cohrents dtablissement denseignement suprieur, universits et coles, impliquant les organismes de recherche et en partenariat avec des entreprises. Au sein du ple, le primtre dexcellence devra sarticuler avec les entits slectionnes par les autres actions des investissements davenir, comme les quipements dexcellence , les laboratoires dexcellence , ou les instituts hospitalo-universitaires. 3,5 milliards deuros seront par ailleurs destins la professionnalisation du dispositif franais de valorisation. Ils doivent notamment permettre de doter en capital, partir dun fonds national de valorisation dun milliard deuros, un nombre restreint de filiales de
Aux termes de la convention passe le 23 septembre 2010 entre lEtat et lANR, le processus de slection des laurats de l initiative excellence court pour la premire vague jusquen juillet 2011.
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groupements dtablissements et dorganismes de recherche, rassemblant les quipes de valorisation sur un mme site : ces futures socits dacclration du transfert de technologie (les SATT) devront remdier au morcellement des structures et acclrer la professionnalisation des comptences. Cette nouvelle donne devrait avoir un impact direct sur les PRES qui couvrent dsormais une part significative du territoire, et qui ont vocation tre les structures porteuses, ou a minima coordinatrices, de projets forms dans le cadre des investissements davenir. Si tel ne devait pas tre le cas, cest leur existence mme qui serait en question. 2 - Une ncessaire mise en cohrence des initiatives successives Les mesures lies aux investissements davenir comportent, toutefois, un risque dempilement supplmentaire de nouvelles structures, et de complication des relations entre les acteurs. Rien ne permet de dire, aujourdhui, si les sites de lopration Campus, centre sur limmobilier, et les initiatives dexcellence , qui doivent permettre de financer une large palette de dispositifs touchant lenseignement et la recherche, se recouperont, pas plus dailleurs que les RTRA et les laboratoires dexcellence . Certains projets se dveloppent dans un environnement institutionnel particulirement complexe, comme sur le plateau de Saclay188. Cest lEtat quil revient de fixer une ligne stratgique claire sur la politique de restructuration de la carte universitaire et les supports institutionnels quil entend privilgier, au terme dune priode transitoire qui ne devrait pas tre trop longue. Les rformes successivement engages ont mis laccent sur diffrents objectifs, sans forcment les articuler : incitation aux regroupements et aux cooprations avec la loi de 2006, largissement des comptences et des responsabilits des tablissements pris individuellement en 2007, immobilier universitaire avec lopration Campus en 2008, promotion linstar dautres pays europens189 dun
Lopration Campus y a concern ds lorigine 23 entits, dont 2 PRES, et est porte par une fondation de coopration scientifique commune 2 RTRA. Elle a volu dans le cadre plus vaste du projet de campus Paris-Saclay, ayant comme objectif la cration dun cluster scientifique de rang mondial, et dont la gouvernance doit reposer, dune part, sur la fondation de coopration scientifique appele porter un projet dinitiative dexcellence, dautre part sur ltablissement public de ParisSaclay, charg de lamnagement et du dveloppement conomique du plateau. 189 Initiative excellence en Allemagne, stratgie universit 2015 en Espagne.
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nombre limit de centres dexcellence denvergure internationale avec les investissements davenir en 2010. Comme pour lopration Campus, les PRES constituent un cadre de coopration appropri et, ce titre, devraient jouer un rle prcieux dans le cadre des investissements davenir . La loi de 2006 qui les a crs les a, de plus, investis dune mission trs large de recomposition du paysage franais, visant lensemble des tablissements et des territoires, notamment les plus fragiles dentre eux. Tout ceci devrait contribuer latteinte de lobjectif de 50 % dune classe dge diplme de lenseignement suprieur. A ce double titre, il serait regrettable de ne pas tirer parti de lexprience accumule depuis quatre ans, mme si ses rsultats sont maigres. Par ailleurs, compte tenu de limportance des montants financiers allous et de la multiplication des canaux de financement (contrats dtablissements, opration Campus, investissements davenir, etc.) et des acteurs, la traabilit des fonds et de leur emploi doit tre garantie. Un dispositif spcifique a t mis en place pour les investissements davenir, coordonn par le commissariat gnral linvestissement. Un rapport annuel au Parlement, relatif aux investissements financs dans le cadre de lemprunt national, doit tre rendu jusquen 2020, et les moyens humains et financiers dont bnficient les PRES doivent tre retracs dans les documents budgtaires compter de 2011. Cependant, la vision consolide des politiques de regroupement en matire denseignement suprieur et de recherche, de leurs cots et de leurs rsultats reste encore tablir. Plus encore, il convient de crer les conditions pour que les PRES soient en mesure de grer, avec la rigueur ncessaire, les projets considrables qui vont tre lancs.
B - Clarifier lavenir des PRES

La mise en place des PRES, dans leur grande majorit constitus sous la forme de nouveaux tablissements publics, et qui couvrent maintenant la quasi-totalit du territoire rpondait une logique et a suscit une forte attente. Leur efficience et leur efficacit restent encore tablir. La Cour estime quils ne doivent pas devenir, dans un paysage dj encombr, de nouveaux centres de cot sans valeur ajoute. Il revient lEtat de confirmer leur rle stratgique, la hauteur des tches qui leur sont confies, dencourager les volutions statutaires ncessaires et de renforcer leur lgitimit.
1 - Des volutions ncessaires

La nouvelle tape du dveloppement des PRES doit permettre la fois la construction des campus dexcellence et la structuration des sites universitaires qui nauront pas t retenus, lissue des appels doffres lis lattribution des fonds de lemprunt national. Leur rle dans le portage des investissements davenir dpendra de la volont commune des porteurs de projets et de lEtat, appel contracter avec les laurats. Dans tous les cas, dans lexercice de leur mission, comme dans leur gouvernance, les PRES doivent pouvoir voluer rapidement au cours de la priode probatoire qui leur sera laisse pour rpondre aux exigences du cahier des charges. Il est sage de ne pas figer par avance la structure juridique finale, dautant plus que les rponses apporter peuvent varier selon les sites. La fusion des tablissements runis dans un PRES sous la forme dune nouvelle universit ou dun grand tablissement est une premire option. Certains PRES en Lorraine, Aix-Marseille, ou encore Montpellier se sont situs, avant mme lannonce des mesures lies lemprunt national dans une telle perspective dite pr-fusionnelle . En revanche, la constitution de nouvelles grandes universits nest pas adapte toutes les situations, notamment en raison du nombre dacteurs concerns et de la taille des regroupements : cest, par exemple, le cas du PRES de Lyon. Dans de telles configurations, il convient denvisager la possibilit de constituer des ensembles de nature fdrale dont le noyau central est, par transfert de comptences des membres, investi dune mission effective de coordination stratgique. La russite de lune ou lautre de ces options fusion ou organisation fdrative - est subordonne plusieurs conditions qui nont pas t remplies jusquici, notamment au renforcement des comptences des PRES.
2 - Une lgitimit conforter

Pour renforcer la lgitimit des PRES, il est indispensable de les doter dun noyau central de comptences dans des domaines formant leur cur de mtier , o ils sont appels simposer comme lchelon pertinent en termes dattractivit et de visibilit internationale des sites concerns. A cet gard, les PRES devraient obligatoirement prendre en charge une mission de coordination et dharmonisation des offres de formation dans leur ressort. Jusquici, la carte des formations est davantage issue de
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la sdimentation des habilitations successives que dune stratgie densemble tenant compte des politiques de site. Dans ce contexte, les PRES devraient prendre en charge pleinement les doctorats et labelliser les masters internationaux, voire lensemble des diplmes. Un tel saut qualitatif exige que les PRES soient mis en mesure, si leurs membres y consentent, de dlivrer directement des diplmes dans des conditions juridiques scurises. La loi du 13 dcembre 2010190 le rend dsormais possible pour les PRES constitus sous la forme dun EPCS. Les PRES devraient, dans le domaine de la recherche, assumer deux responsabilits, afin de renforcer leur visibilit, de remdier lclatement excessif des structures et de faciliter la coordination des partenariats : assurer la mise en uvre effective et le suivi de la signature unique des publications scientifiques ; constituer les structures dadossement des futures socits de valorisation de la recherche (SATT), comme des fondations de recherche partenariales ou universitaires191. Dune manire gnrale, les PRES devraient devenir llment fdrateur permettant llaboration dune politique globale de site. Ils devraient simposer comme les interlocuteurs de rfrence du dialogue stratgique mener avec lEtat, les collectivits territoriales et les organismes de recherche. Leur rle devrait galement tre renforc en matire de support ou de soutien, dans une double logique de mutualisation et de professionnalisation des comptences transversales. Deux champs mritent dtre plus particulirement investis : celui de limmobilier, dans la perspective de la ralisation de lopration Campus et de la dvolution aux universits de leur patrimoine ; celui de la vie tudiante, o diffrents aspects (services, logement, notamment) gagneraient faire lobjet de politiques de site structures entre tous les acteurs locaux intresss, et permettraient dtablir un lien, aujourdhui totalement absent, entre les actions des PRES et les attentes des tudiants. A cette clarification indispensable des comptences relevant obligatoirement du ressort des PRES devraient sajouter des rgles de gouvernance de nature permettre lexercice de responsabilits politiques et managriales plus fortes. Il est galement indispensable de complter le
Loi n 2010-1536 du 13 dcembre 2010 relative aux activits immobilires des tablissements denseignement suprieur, aux structures interuniversitaires de coopration et aux conditions de recrutement et demploi du personnel enseignant et universitaire. 191 A la rentre universitaire 2010, 32 fondations avaient t cres : 22 fondations universitaires et 10 fondations partenariales.
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renforcement des champs dintervention des PRES par le transfert des moyens correspondants de ses membres. Ces orientations supposent, pour les sites retenus dans le cadre des initiatives dexcellence, comme pour les autres, des volutions statutaires et juridiques, et appellent plus gnralement un pilotage et un accompagnement renforcs de la part de lEtat.
C - Renforcer le pilotage et laccompagnement de lEtat

Les dmarches de regroupement et de mutualisation ncessitent un soutien plus fort et plus continu de la part de lEtat, quil sagisse de contribuer la mise en place dune stratgie partage avec tous les acteurs locaux, ou de disposer des instruments permettant de suivre de manire efficace laction des PRES et de leurs membres.
1 - Une stratgie territoriale construire

Le ministre a entrepris en 2009 llaboration progressive, par rgion, de schmas stratgiques territoriaux de lenseignement suprieur et de la recherche. Cette dmarche positive doit sinscrire dans la dure et regrouper les acteurs nationaux et locaux intresss. Les collectivits territoriales, et notamment les rgions, sont devenues des acteurs importants des politiques de site en matire denseignement suprieur. Une dizaine de rgions ont dj labor des schmas rgionaux sur le modle initi par la rgion Rhne-Alpes en 2005 et certaines dentre elles, linstar de Rhne-Alpes et du Grand Lyon, de Midi-Pyrnes, de la Bretagne, ont dj conclu des contrats dobjectifs avec les PRES. Les grandes villes accompagnent aussi les dmarches de regroupements, comme en Aquitaine ou en Lorraine, o un Pacte territorial pour une universit lorraine a t sign entre les principales collectivits en 2008. Dans le Nord-Pas-de-Calais, cest la rgion qui a pouss lmergence dun projet de regroupement dimension rgionale. Il parat ncessaire que llaboration des schmas stratgiques donne une place explicite aux collectivits territoriales, pour permettre une bonne complmentarit des efforts et la mise en place doprations concertes.
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Les organismes de recherche prsents sur le territoire considr doivent galement prendre leur place dans la dfinition des politiques de site. A cet gard, une volution favorable se dessine : en 2010, le CNRS 192 a indiqu quil tait prt entrer dans les conseils dadministration des PRES, et a manifest sa volont, sans abandonner ses partenariats avec les tablissements, de sengager dans des conventions de site pour chaque grand site universitaire. Cest dores et dj ralis en Lorraine depuis septembre 2010. Cet objectif a t raffirm en novembre 2010 dans laccord-cadre sign avec la Confrence des Prsidents dUniversit. Un accord-cadre du mme type a galement t pass entre la CPU et lINSERM. Dune manire gnrale, llaboration des schmas stratgiques territoriaux doit permettre tous les acteurs de lenseignement suprieur et de la recherche de sentendre sur des objectifs prcis, de fixer un cadre pour la nouvelle tape du dveloppement des PRES, et de se doter dun suivi appropri.
2 - Un accompagnement de lEtat consolider

Lorganisation plus stratgique et plus transversale du ministre, issue de la rforme de 2009, a confort le rle de pilotage des oprateurs dvolu aux directions gnrales193. Lorganisation se veut galement plus coordonne : trois services communs la DGESIP et la DGRI ont t crs, dont le service de la coordination et des territoires. Il reste tirer les consquences de cette rforme dans lorganisation des services dconcentrs : lmergence de regroupements au ressort rgional et parfois interrgional, llaboration de schmas stratgiques sintgrant de grandes zones interacadmiques, incitent mettre en uvre un pilotage territorial adapt la nouvelle carte des regroupements. Par ailleurs, lEtat doit amliorer le suivi et lvaluation des dispositifs dont il entend favoriser le dveloppement. Ladministration dispose, certes, de quelques outils comme une carte des regroupements crs ou en projet, mais elle ne sest pas dote de tableaux de bord permettant de suivre leurs activits, de mesurer leur impact ainsi que les cots de structure engendrs par leur cration.
Voir par ailleurs, dans le tome 1 (2me partie, chapitre I) lvolution du Centre national de la recherche scientifique depuis 2007 . 193 La direction gnrale pour lenseignement suprieur et linsertion professionnelle (DGESIP) et la direction gnrale pour la recherche et linnovation (DGRI).
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Les PRES nont pas, non plus, dvelopp dinstruments de contrle de gestion et de pilotage, mme si quelques projets existent, comme Lyon. De nouveaux indicateurs devraient tre mis en place au niveau national dans le cadre du programme ples dexcellence des investissements davenir. Ils viseraient notamment suivre la couverture des regroupements, la part des diplmes mutualiss, et les publications scientifiques relevant de ces dmarches. Au-del des seules initiatives dexcellence, ces indicateurs pourraient sappliquer lensemble des dmarches de regroupement, au moins dans les tableaux de bord ministriels. Enfin et surtout, la politique contractuelle doit tre tendue aux regroupements. Certes, le ministre a procd une rvision de la carte des vagues contractuelles pour la faire correspondre avec celle des regroupements ; il a indiqu que les contrats passs avec les universits de la vague D (2010-2013) ont pris en compte les dynamiques des PRES, comme dans le cas de lUniversit Lille Nord de France. Mais cette ngociation des contrats na, jusqu prsent, pas spcifiquement tabli de lien entre lattribution de moyens et les dmarches de regroupement. La relance des PRES dans un cadre institutionnel et juridique plus ambitieux doit donc sappuyer sur un nouveau mode de contractualisation. Les PRES doivent sengager sur des objectifs stratgiques dexcellence ou de structuration et de visibilit des sites universitaires ainsi recomposs et proposer le projet de dveloppement correspondant. LEtat doit les accompagner hauteur des objectifs quil aura valids. La dmarche de contractualisation directe avec les PRES, et ce, avec les tablissements volontaires ds la prochaine vague contractuelle sera une tape dcisive. Dans une logique de subsidiarit, afin dviter tout double-financement, cette contractualisation avec les PRES devrait porter sur les champs de comptences qui leur sont pleinement dlgus et pour lesquels lEtat et les ples fixeraient des objectifs spcifiques, assortis dindicateurs de performance. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les moyens financiers nouveaux significatifs qui ont t dgags croissance des crdits budgtaires, opration Campus, investissements davenir constituent une opportunit ne pas manquer pour russir la recomposition de la carte universitaire franaise. Cependant, dans un contexte budgtaire gnral difficile, lobligation defficience simpose et passe par la simplification des dispositifs et une mutualisation des comptences et des ressources permettant de mieux matriser les cots. Dans cette perspective, il y a urgence prciser clairement ce qui est attendu des PRES. Si, comme cela a t initialement t envisag, ces
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structures sont appeles tre des acteurs majeurs de la recomposition en cours, il convient den tirer toutes les consquences en confortant leurs comptences pour en faire des lieux dimpulsion et de portage des politiques de site, ainsi que de rels lments fdrateurs en matire de carte des formations, de politique de recherche et de valorisation. Pour ce faire, les PRES devraient tre mis en capacit dexercer lensemble des comptences des universits, et de dvelopper la mutualisation des fonctions transversales, notamment en matire de vie tudiante. En consquence, suivantes : La Cour formule les recommandations
1- renforcer laccompagnement de lEtat par :

la contractualisation avec les PRES, de faon coordonne et intgre avec les tablissements membres, lobjectif devant tre terme la signature dun contrat unique de site ; la dfinition dune vision partage des politiques de site entre lEtat, les collectivits territoriales, les tablissements denseignement suprieur et les organismes de recherche ; la mise en place de tableaux de bord permettant dobtenir une vision consolide des dmarches inities, des financements attribus et de leur emploi.
2- orienter le devenir des PRES dans deux directions : - soutenir, dans les cas o lintgration est la formule la plus adapte, la cration dun nouvel tablissement dans lequel fusionneraient leurs membres. Dans cette hypothse, proposer ceux des membres qui, comme certaines coles, dsireraient conserver une identit propre une association au titre de larticle L.719-10 du code de lducation ; - quand la fusion ne semble pas pertinente, au regard par exemple du nombre dacteurs, du projet stratgique de la politique de site et des gains defficience attendus, favoriser la constitution densembles confdraux prennes la forte identit et aux comptences et responsabilits renforces. Au regard de lambition poursuivie, il convient en tout tat de cause, de ne pas accepter que perdurent des situations o les PRES constitueraient des centres de cots sans aucune valeur ajoute.
Comme 1'a not la Cour dans son rapport, la mise en uvre de la premire phase de la loi n 2007-1199 du 10 aot 2007 relative aux liberts et responsabilits des universits (LRU), c'est--dire 1'accession des universits aux responsabilits et comptences largies en matires budgtaire et de ressources humaines, a contribu ralentir le processus de regroupement initi par la loi de programme n 2006-450 du 18 avril 2006 pour la recherche (LOPR). Les universits ont pu manifester des rticences mettre en commun des comptences qui venaient juste de leur tre attribues. Cela a sans doute contribu ce que les PRES conservent un primtre restreint, proche du socle minimal prvu par la loi. La dvolution du patrimoine, telle qu'elle est prvue, dans un second temps, par l'article 32 de la LRU, me semble faire peser un risque significatif sur un dveloppement rapide de la comptence immobilire des PRES. Si ceux-ci peuvent se voir confier la gestion des biens construits dans le cadre des oprations Campus, comme Bordeaux, cela ne dispensera pas les universits de mettre en place en leur sein une fonction immobilire efficace. En effet, le rythme de la dvolution et la liste des universits exprimentatrices conduisent laisser coexister au sein des PRES des universits dotes de leur patrimoine, aux cts d'autres qui ne le greront pas encore. Dans ces conditions, l'incitation rationaliser les surfaces devient plus faible et il semble peu probable qu'une gestion commune de l'immobilier puisse se dvelopper, les objectifs des diffrents partenaires pouvant diverger. L'analyse des schmas pluriannuels de stratgie immobilire des universits les plus avances sur les questions patrimoniales et candidates une dvolution rapide (comme Paris VI ou Clermont 1) montre bien que le cadre de rflexion est encore l'tablissement, et non le PRES. Par ailleurs, on peut constater que pour deux oprations immobilires structurantes, en Ile de France, les campus de Saclay et de Condorcet, les primtres retenus ne correspondent pas celui des PRES. Le calendrier de dcision, les montants financiers en jeu et la diversit des partenaires l'expliquent assez simplement. Ces chevauchements font obstacle court terme un approfondissement des comptences mutualises en leur sein. Cela ne prjuge toutefois en rien de l'intrt
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ultrieur, une fois que ces oprations auront avanc, d'adapter la carte des PRES, afin de retrouver une cohrence spatiale. La stabilisation de la carte des PRES, si elle n'est pas une condition suffisante d'une plus grande mutualisation, est donc ncessaire notamment en explicitant davantage l'articulation des diffrents projets, qui ne s'appuient pas toujours sur les mmes structures et ne s'inscrivent pas ncessairement dans les mmes logiques. Dans ces conditions, un suivi renforc du ministre serait un facteur de confiance en l'avenir de ces structures Enfin, les PRES n'tant pas des oprateurs de l 'tat, ils ne sont pas soumis au respect d un plafond d'emplois autre que celui vot par son conseil d'administration. L'enqute de la Cour montre bien que certains PRES ont recours des personnels contractuels pays sur leurs ressources propres, qui proviennent notamment des contributions des membres, sans que cela corresponde une diminution de l'emploi de ces tablissements. Rappelons que les PRES, parce quils mutualisent des fonctions dvolues auparavant aux tablissements, devraient pouvoir fonctionner uniquement grce au personnel que les tablissements peuvent ainsi mettre leur disposition. Afin notamment d'viter une augmentation de l'emploi public, il est important que le ministre poursuive avec les PRES la mise en place de relations contractuelles car, mme si le financement direct des PRES par l'Etat est faible, le financement indirect est prpondrant. Au-del de ce ncessaire contrle de la dpense publique, les relations tablir doivent contribuer ce que les PRES deviennent des acteurs structurants de l'enseignement suprieur et de la recherche en France.
REPONSE DE LA MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE
Si la Cour souligne quune relle dynamique a t lance depuis 2006, elle estime pour autant que les rsultats restent modestes. Le ministre considre que le bilan tabli par la Cour mrite dtre nuanc et les recommandations formules appellent les observations suivantes.
I Les PRES, quatre ans aprs Le bilan des PRES, quatre ans aprs la loi, est plus contrast que lanalyse de la Cour ne le dcrit, les rythmes dvolution de chaque PRES tant diffrents selon les sites. De plus, depuis le rapport, la structuration des PRES sest acclre, notamment sous leffet des investissements davenir, de la dcision de contractualiser avec eux, et des modifications lgislatives intervenues avec la loi du 13 dcembre 2010. 1 Un bilan contrast Les PRES existants sont une des traductions, y compris en rgion parisienne, de la rorganisation en cours du paysage de lenseignement suprieur et de la recherche. Cependant, certains constats tablis par la Cour dmontrent que le dveloppement des PRES doit tre accompagn par une volont politique forte. La coordination stratgique lchelle dun site, quand elle est affiche comme une volont du PRES, sest heurte un double cueil : la propension des membres fondateurs vouloir prserver leur politique propre et les rticences des organismes de recherche, quelques exceptions prs, sinscrire dans une telle dmarche. Ainsi, les PRES ne remplissent pas encore pleinement une des missions essentielles que leur avait confi le lgislateur, savoir la coordination des politiques de recherche lchelle dun territoire. Nanmoins, le ministre considre que le PRES est la seule structure permettant un rapprochement effectif des universits et des coles sur un territoire, tout en permettant aux acteurs de cooprer dans le respect de lautonomie de chaque tablissement. Si un palier a effectivement t constat dans le dveloppement des PRES au moment du passage lautonomie des universits, la publication des appels projets des investissements davenir et la mise en uvre de lopration Campus ont relanc la dynamique de coopration dans les territoires. 2 Lvaluation conduite par lIGAENR Prenant la mesure dun bilan contrast et sans attendre le lancement des investissements davenir, jai pris linitiative de confier une mission lIGAENR (lettre de mission du 30 novembre 2009). Il tait notamment demand lInspection gnrale de dgager des pistes dune nouvelle phase de dveloppement des PRES . Cest sur la base des conclusions de cette mission que mon ministre a engag une nouvelle phase du dveloppement des PRES : incitation au transfert de comptences dans le domaine de la formation, en particulier la formation doctorale, ouverture dune exprimentation de transfert de
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comptences sur la vie tudiante, mobilisation des PRES pour lopration Campus. 3 Un soutien constant de lEtat Une implication forte du ministre Contrairement lassertion de la Cour, le ministre sest montr actif dans le dveloppement des PRES, tout en reconnaissant les limites de ses interventions dans le contexte du passage l'autonomie des tablissements. II a octroy aux PRES des dotations d'amorage pour un total de 62 M et 33 postes. II a ensuite confort leur rle dans le cadre de l opration Campus pour l a rnovation de l immobilier universitaire, dote de 5Md pour faire merger 10 campus d'envergure mondiale. A lexception des Campus de Saclay et de Condorcet, le ministre a confi la gestion de ces crdits de l opration des EPCS, consacrant ainsi leur rle dans l es territoires concerns. II a enfin encourag les PRES porter les rponses aux appels projets des investissements d'avenir. La contractualisation des EPCS Des perspectives nouvelles s'ouvrent pour les PRES qui s'engagent dans une relle dlgation de comptences et de moyens dans les domaines prvus par leurs statuts. Cette possibilit avait d'ailleurs t voque expressment dans une lettre aux tablissements en juillet 2009 pour leur prciser les volutions et les tapes du dialogue contractuel. Cette situation, combine avec les perspectives ouvertes par la loi du 13 dcembre 2010 devrait conduire de relles volutions dans l e s prochaines vagues contractuelles. La formation doctorale, l a vie tudiante, linformation scientifique et technique et la politique documentaire feront lobjet de transfert effectif de comptences dans certains PRES. 4- Des clarifications ncessaires apportes par le ministre Les limites constates par l a Cour dans le dveloppement de l action des PRES proviennent pour lessentiel de trois lments que le ministre a pris en compte. Un palier de consolidation L'action des PRES repose sur la volont de leurs membres fondateurs d'exercer en commun au sein de lEPCS des prrogatives quils exeraient auparavant individuellement. II convient de souligner que la cration des
EPCS est rcente et quil fallait laisser un minimum de temps d'installation ces nouvelles struct ures. De plus, cette facult offerte aux tablissements dexercer au niveau fdratif certaines de leurs comptences a sans doute t dcale dans le temps en raison de la priorit donne la mise en uvre de la loi LRU qui a mobilis beaucoup d'nergie de la part des quipes dirigeantes des tablissements. La mobilisation des PRES pour porter les rponses aux appels projets des investissements d'avenir, notamment les initiatives d'excellence, confirme que la pause constate par la Cour ne constituait qu'un palier de consolidation.
La capacit dlivrer des diplmes

La Cour a relev que des incertitudes existaient sur certains points comme celui de la capacit des EPCS dlivrer des diplmes, notamment le doctorat.
II- La stratgie du MESR dans le cadre des investissements d'avenir

Le ministre considre que les investissements davenir fournissent une opportunit unique de transformation du systme denseignement suprieur et de recherche franais et de consolidation des rformes engages depuis trois ans. Les PRES, en tant que structures de mutualisation de certaines fonctions de leurs tablissements membres, sont le point naturel de prparation et de coordination des rponses des tablissements aux appels projets des investissements davenir.
Une approche pragmatique de la gouvernance

La diversit des situations et des modes de gouvernance est une des caractristiques fortes du paysage franais de lenseignement suprieur. Le ministre encourage les acteurs sengager dans une gouvernance efficace, permettant aux regroupements dlaborer leur projet scientifique et de formation, et de dvelopper leur attractivit vis--vis de la sphre socioconomique et linternational. Ainsi, le ministre ne souhaite pas figer ds aujourdhui la structure juridique privilgie des initiatives dexcellence. Plusieurs possibilits existent : EPCS renforc, grand tablissement, ou tablissement EPSCP fusionne unique. Les exemples de lAlsace et de la Lorraine sont clairants cet gard. Dans le cas de lAlsace, les trois universits strasbourgeoises ont fait le choix de la fusion sans passer par la constitution dun PRES , tout en proposant lUniversit de Haute-Alsace et des coles dingnieurs qui ne font pas partie de la fusion la cration dun PRES Alsace pour conforter
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la dynamique interuniversitaire en Alsace. En Lorraine, la fusion des universits a t envisage avec ltape du PRES, nassociant dans un premier temps que les universits nancennes. Aujourdhui le regroupement des tablissements concerne les trois universits de la rgion et lINPL. Une fois les initiatives dexcellence slectionnes, une phase probatoire de 4 ans souvrira, leur permettant de franchir les tapes ncessaires pour consolider durablement leur gouvernance, avant quune dotation dfinitive ne leur soit verse. 2- La ncessaire implication des organismes de recherche La politique engage par le gouvernement, est de mettre les universits autonomes au centre du dispositif de recherche et dinnovation, les organismes tant appels devenir progressivement des agences de moyens.
Une implication grandissante

La raffirmation de la place des universits comme oprateurs de recherche doit trouver sa traduction lchelle des sites dans une meilleure coordination des politiques de recherche sous lgide des PRES. Cette coordination ninduit pas que les organismes de recherche soient obligatoirement membres fondateurs, mais plutt par une prsence dans les instances dorientation stratgique du PRES et/ou des universits fusionnes , et par la possibilit dune convention de partenariat unique avec le PRES. Le cas des RTRA- RTRS Sagissant des RTRA et RTRS, leur volution dpendra de la labellisation des laboratoires dexcellence et des initiatives dexcellence. Larticulation PRES/RTRA prfigure larticulation laboratoires dexcellence/initiative dexcellence dans le cadre des investissements davenir. Le ministre soutiendra galement toutes les initiatives permettant une simplification du paysage institutionnel, les fondations de coopration scientifique porteuses des RTRA et CTRS pouvant hberger des structures abrites dans le cadre des investissements davenir. Lobjectif, terme, pourrait tre davoir une fondation unique au niveau du site, se substituant aux fondations des membres, comme lautorise dsormais la loi du 13 dcembre 2010.
4- Une gouvernance efficace Une bonne gouvernance, telle qu'elle est en particulier souhaite dans le cadre des initiatives d'excellence pourrait se dfinir par lexercice de trois capacits : dfinir une stratgie de site, dcider rapidement, mettre en uvre dans la dure.
La fonction stratgique gagnerait en efficacit par la mise en place de comits dorientation stratgique, composs de personnalits extrieures, qui pourraient clairer les dcisions prises par les conseils dadministration. Ces conseils eux-mmes, tout en respectant le principe de dmocratie, pourraient tre davantage ouverts au monde extrieur, garantissant ainsi une meilleure insertion de luniversit dans son environnement conomique, social et culturel. Il devrait en rsulter une gouvernance quilibre entre les instances de gouvernance de l'universit : les organes centraux et les entits pdagogiques, les diffrentes instances collgiales de surveillance et de dlibration, et les organes de direction excutive.
III- La mise en place d'une stratgie territoriale partage : STRATER

Les deux directions du ministre concernes (DGESIP et DGRI) ont rapidement pris conscience de l a ncessit d'acclrer la mise en place des stratgies territoriales, en dclinant la stratgie nationale de recherche et d'innovation. Le calendrier de l opration Strater a t modifi pour s'articuler au mieux avec l e calendrier des investissements d'avenir. Les diagnostics strater ont t enrichis par les operateurs de lEtat en rgion et une concertation est engage avec l 'Association des Rgions de France. L'implication des collectivits territoriales dans cet exercice et les dcisions prises par lEtat permettront de formaliser une vision partage pour le dveloppement de l'enseignement suprieur de la recherche et de linnovation dans chaque rgion. Le projet Strater confirme la volont de l'Etat et en particulier du ministre de dcliner la stratgie nationale de recherche et dinnovation, et d'en faire un cadre de rfrence pour les stratgies territoriales des acteurs de l'enseignement suprieur et de l a recherche.
Lagence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives

_____________________ PRESENTATION ____________________ Cre en 2005, lAgence nationale de la recherche (ANR) a pour principales missions de financer et promouvoir le dveloppement des recherches fondamentales, appliques et finalises, linnovation et le transfert technologiques ainsi que le partenariat entre le secteur public et le secteur priv. Elle lance, pour ce faire, des appels projets auprs des quipes de recherche et slectionne les projets retenus sur la base de critres dexcellence scientifique. Lagence dispose, depuis 2006, dun budget dintervention annuel denviron 800 M. La Cour a dress, en 2009-2010, un premier bilan de laction de lANR. Son enqute est intervenue un tournant dans la vie de lagence, lissue de sa phase de monte en puissance et au moment o de nouvelles missions lui ont t confies. En juin 2009, la ministre de lenseignement suprieur et de la recherche a en effet annonc le passage de 25 % 50 % de la part des crdits de lagence consacre des appels projets non-thmatiques, et la prise en charge par lANR de la totalit des missions jusqualors assures pour son compte par des units supports abrites par diffrents tablissements de recherche et denseignement suprieur. Par ailleurs, lANR sest vue confier la gestion dune enveloppe de 18,9 Md au titre des investissements davenir , dcids dans le cadre du grand emprunt et mis en uvre par la loi de finances rectificative pour 2010. Ces dcisions sont appeles changer fondamentalement la nature de lagence, initialement conue par le lgislateur comme une structure lgre. Dans ce contexte, la Cour a examin les conditions de cration de lANR, ses modes dintervention, la qualit de sa gestion, et son positionnement stratgique dans le paysage de la recherche franaise.
I - Une monte en puissance russie

Constitue en fvrier 2005 sous forme dun groupement dintrt public majoritairement contrl par lEtat et regroupant huit autres membres (le CEA, le CNRS, lINRA, lINRIA, lINSERM, lANVAR,
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lANRT et lACPUR194), lAgence nationale de la recherche a t transforme en tablissement public administratif par la loi de programme pour la recherche davril 2006. Les oprateurs de recherche ne sont plus reprsents son conseil dadministration, dont lEtat nomme directement la majorit des membres. La cration de lANR sinscrit dans la mutation du paysage de la recherche publique, dj dcrite par la Cour dans ses prcdentes publications195. Cette volution sest traduite par le renforcement du rle des universits, la mise en place de nouvelles structures de coopration au niveau disciplinaire et territorial, et la cration de deux agences, lagence pour lvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur (AERES) et lANR. LANR avait reu pour mission, lors de sa cration, de se substituer lactivit de diffrents fonds ministriels196 (qui avaient connu, pendant la priode 1999-2002, une expansion notable) en vue daccrotre, en cohrence avec les priorits gouvernementales, le financement de la recherche sur projets et dassurer une gestion conforme aux pratiques des grandes agences trangres. Dans le cadre de la politique de recherche dfinie par les pouvoirs publics, lANR alloue des aides des projets de recherche slectionns dans le cadre dappels projets mis auprs de laboratoires publics et dentreprises prives. Lagence finance donc aussi bien la recherche acadmique ralise dans les structures publiques que la recherche dite partenariale, faisant intervenir laboratoires privs et publics. Les appels projets peuvent tre thmatiques et porter sur un champ de recherche dfini ; ils peuvent galement sadresser lensemble des chercheurs, en particulier dans le cadre dun programme dit blanc .
ANRT : association nationale recherche technologie ; ACPUR : association de la CPU pour la recherche ; CPU : confrence des prsidents duniversit. 195 Rapport public thmatique sur la gestion de la recherche publique dans les sciences du vivant, mars 2007; insertion au rapport public annuel 2008 sur le rle et la stratgie du CNRS. 196 Ces fonds reprsentaient un volume suprieur 400 M en 2005, principalement au sein du ministre charg de la recherche, avec le fonds de la recherche technologique (FRT) et le fonds national de la science (FNS), et au sein du ministre charg de lindustrie, avec une partie du fonds pour la comptitivit des entreprises (FCE).
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LAGENCE NATIONALE DE LA RECHERCHE : PREMIERS CONSTATS ET PERSPECTIVES
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Lagence opre une slection parmi les projets reus selon une procdure mettant en avant les critres dexcellence scientifique. Les projets sont gnralement financs sur une dure de trois ans.
Les agences de financement de la recherche ltranger Le paysage institutionnel dans le domaine de la recherche est trs diffrent dun pays lautre ; nanmoins, une tude comparative montre que la plupart des pays disposent dinstruments de financement de la recherche par appels projets, fonctionnant sur le principe de lvaluation de lexcellence scientifique par les pairs. La part de ces financements dans le total des dpenses publiques de recherche est trs variable, mais elle est gnralement plus leve quen France. Les grands pays industrialiss ont, notamment, choisi de se doter dagences de financement sur projets, gnralement spcialises par thmatiques ou par types de recherche : - au Royaume-Uni, sept Research Councils couvrent lensemble des disciplines scientifiques ; - aux Etats-Unis, une agence gnraliste, la National Science Fondation, coexiste avec des agences spcialises animes par certains dpartements ministriels (par exemple, les NIH pour le ministre de la sant) ; - en Allemagne, la Deutsche Forschungsgemeinschaft finance la recherche universitaire, les autres modes de recherche tant confis quatre organisations (Helmholtz, Fraunhofer, Max-Planck et Leibniz) ; - le Japon sest dot dune agence gnraliste intervenant sur programme blanc (JSPS), dune agence spcialise dans la recherche partenariale dans les nouvelles technologies nergtiques et industrielles (NEDO), et dune agence soutenant un nombre restreint de projets de technologies mergentes (JST). Dans la quasi-totalit des pays, une part importante des financements est rserve des programmes non rattachs des thmatiques prdfinies, afin de favoriser des ruptures scientifiques, ce que ne permettrait pas un financement strictement cloisonn par champs disciplinaires. Le lien entre les orientations de la politique nationale de recherche et la programmation des appels projets peut passer par plusieurs canaux : une rpartition en amont des financements entre les diffrentes agences (Etats-Unis, Royaume-Uni, Japon, Allemagne) ; des instances de conseil, places auprs des plus hautes autorits de lEtat, peuvent galement orienter les dcisions ; enfin, comme aux Etats-Unis, les assembles parlementaires peuvent simpliquer dans la dfinition des priorits assignes aux agences de financement.
Source : Cour des comptes, partir des donnes recueillies auprs des postes diplomatiques
Destinataire denviron 25 000 projets de recherche entre 2005 et 2009, lANR en a retenu et financ 5 800 pour un montant total de plus de 3Md, soit un taux de slection moyen de 23 %. Chaque projet financ associe en moyenne prs de trois partenaires publics ou privs ; le montant moyen de laide verse par projet slevait, en 2009, 487 000 euros.
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Entre 2005 et 2008, laide verse par lANR a principalement bnfici aux universits (24,5 % des crdits), au CNRS (24,1 %) et aux autres tablissements publics de recherche (17,8 %). Les entreprises ont obtenu 15,4 % du montant des aides197. Lagence est trs vite monte en puissance. Elle a, ds lanne de sa cration, lanc une trentaine dappels projets, slectionn 1 462 dossiers et engag prs de 540 M de crdits. Un tel rsultat naurait pas pu tre atteint sans le soutien des units support 198. Ces quipes, hberges par les organismes publics de recherche, taient charges de lorganisation matrielle des appels projets, de la gestion des financements et du suivi des projets slectionns. Prvu ds la phase de conception de lANR, ce dispositif a permis lagence de conserver, jusqu mi-2009, une structure lgre compose de moins de 80 personnes, dont plus de 50 % de personnels scientifiques. Lagence a pris appui, ses dbuts, sur les mthodes de conventionnement des fonds ministriels dont elle prenait le relais, et sur les 16 rseaux de recherche et dinnovation technologiques (RRIT) dvelopps partir de 1997. Par del les dbats parfois vifs qui ont entour sa cration, la communaut des chercheurs sest largement mobilise pour rpondre aux appels projets de lANR : ds 2005, lagence a reu 5 500 projets. En dfinitive, lintgration rapide de lANR dans le paysage de la recherche a permis la France de se doter dune agence de financement de la recherche comparable celles de ses principaux partenaires mondiaux.
II - Des modes dintervention consolider

Laction de lANR repose, pour lessentiel, sur des appels projets (650 M engags en 2009) et sur certains outils dincitation la coopration entre recherche publique et prive, tels que les ples de comptitivit et les Instituts Carnot (69 M).
Le complment est constitu de 8,2 % pour les autres tablissements publics denseignement suprieur et 10 % divers (dont fondations, associations, hpitaux, etc.) 198 Les units supports ont gr 33 des 35 appels projets de lagence en 2005.
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A - Les appels projets, cur de mtier de lagence

1 - Une plus grande transparence
Les programmes thmatiques de lagence se dclinent en appels projets annuels : sur la priode 2005-2008, les thmatiques lies la biologie-sant (28 % des crdits correspondant), aux sciences et techniques de linformation et de la communication et aux nanotechnologies (28 %), lnergie durable et lenvironnement (23 %) reprsentent plus des trois quarts des engagements. Les thmatiques lies lcosystme et au dveloppement durable (12 %), aux matriaux et la chimie durable (4 %), aux sciences humaines et sociales (3 %), et la scurit globale (2 %) portent sur des volumes nettement moins levs. Les programmes non-thmatiques de lagence reprsentent entre un quart et un tiers environ des engagements de lagence : 30 % en 2005, 25 % en 2006 et 2007, 26 % en 2008 et 33 % en 2009. Le programme blanc , auquel toute la communaut scientifique peut rpondre pour proposer des sujets de recherche, occupe, dans cet ensemble, une place prpondrante (75 % des programmes non-thmatiques en 2009). A ct de ce programme blanc , des programmes spcifiques sont destins aux jeunes chercheurs, au financement de chaires dexcellence et, depuis 2009, des actions en faveur du retour de post-doctorants partis ltranger. Lappel projets jeunes chercheuses et jeunes chercheurs mobilise chaque anne entre 20 M et 30 M, soit 15 % des programmes non thmatiques. La crdibilit dune agence de financement de la recherche se joue sur les modalits de slection des projets, qui doivent tre aussi impartiales que lgitimes. LANR a formalis son processus de slection ; chaque projet fait lobjet dune expertise initiale par deux experts extrieurs, suivie dun examen par deux comits (comit dvaluation de lappel projets ; comit de pilotage du programme)199. La transparence du processus est accrue par la publication a posteriori de la composition des comits et par la motivation systmatique des dcisions de rejet. Enfin, lagence a fait procder une valuation du respect de ses procdures : le processus de
Lagence est conduite, dans certains cas, demander aux porteurs de projets de dposer leurs documents en anglais, en invoquant lintrt dassocier des scientifiques trangers aux comits dvaluation de lagence. Pour autant, il serait ncessaire que les projets puissent toujours tre dposs en franais, lagence pouvant en financer la traduction en cas de besoin.
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slection a t certifi ISO9001 en 2008 ; les processus de programmation et de suivi-bilan ont t certifis leur tour en 2010. Dans le contexte dinternalisation des activits des units supports, de recrutements acclrs et de mutation de lagence, leffort en matire de politique de qualit de lagence devra tre activement poursuivi.
2 - Des mcanismes perfectibles a) La dure et la nature des projets soutenus

Compte tenu du succs des appels projets et de la diminution des crdits disponibles, le taux de slection des projets - compris entre 20 % et 25 % selon les appels projets a tendance se durcir. Dans ce contexte, un comit de slection peut avoir la tentation, pour des projets dintrt scientifique gal, de privilgier la scurit : il nest, ds lors, pas exclu que les projets les plus innovants aient tendance tre carts. Consciente de cette difficult, lANR envisage de dfinir pour ceux-ci des modalits particulires dappel projets. La question se pose galement de savoir si la dure de 3 ans gnralement retenue pour les aides de lANR est suffisante pour les domaines de recherche les plus loigns des dbouchs industriels et/ou maturation plus lente, comme par exemple les sciences humaines et sociales, et les mathmatiques. Pour ces domaines, lallongement des financements sur des dures de quatre cinq ans mriterait dtre tudi. Enfin, lagence sest surtout applique laborer des bilans par appel projets ou par programme. Elle ne dispose pas dune vision densemble sur son impact sur la communaut scientifique. Il est urgent que lagence conduise de telles analyses, en prenant appui sur son nouveau systme dinformation, afin dadapter, en tant que de besoin, son activit et ses procdures.
b) Le traitement diffrenci des laboratoires publics et privs

LANR a repris, lors de sa cration, les modalits daides aux laboratoires privs et publics prexistant dans les fonds ministriels (fonds national de la science et fonds de la recherche technologique). 1/ Pour les laboratoires privs, lANR finance une part du cot complet du projet. Les taux daide, qui ont vari dans le temps, diffrent selon les catgories dentreprises et le type de recherche mene : initialement fixs 50 % pour les PME et 35 % pour les grandes
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entreprises, ils se sont levs respectivement 60 % et 50 % en 2006 et 2007, 75 % et 50 % en 2008, puis 45 % et 30 % en 2009. Le cot complet inclut toutes les dpenses directement lies au projet, y compris les dpenses de personnel permanent, auxquelles sajoutent des frais de structure valus de manire forfaitaire hauteur de 68 % des dpenses de personnel et 7 % des autres dpenses. 2/ Dans le cas des laboratoires publics, lagence finance 100% du cot marginal du projet, cest dire les cots supplmentaires auxquels sexpose une quipe de recherche pour la ralisation du projet. Ce cot exclut donc les dpenses de personnel permanent, dj finances par lEtat par dautres voies200, et ninclut que les dpenses de fonctionnement et dinvestissement directement lies au projet, y compris les charges de personnel occasionnel. Sy ajoutent 4 % de frais gnraux calculs forfaitairement, ainsi quun mcanisme particulier cr par la loi de 2006, et intitul prciput . Le taux applicable au calcul du prciput, fix en 2007 5 % du montant total de laide verse par lANR, slve 11 % depuis 2008 ; Il sera port 16 % en 2011 la condition, difficile satisfaire dans la pratique, que le calcul des cots complets de ltablissement bnficiaire repose sur une comptabilit analytique. La loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006 dispose explicitement que le prciput doit, dans le cas dune quipe de projet dite mixte , associant des enseignants-chercheurs dune universit et des chercheurs dun ou de plusieurs organismes publics de recherche, tre affect lensemble des tablissements, au prorata de leur engagement financier. Ces quipes mixtes sont, le plus souvent, hberges dans les locaux de luniversit. La Cour a constat que, dans le cas de ces quipes mixtes et depuis 2008, le bnfice du prciput tait rserv, en contradiction avec la loi, ltablissement hbergeant le porteur du projet. Cette dcision rpond au souhait du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche de renforcer la place des universits dans le domaine de la recherche, la suite de la loi daot 2007 relative aux liberts et responsabilits des universits. La Cour rappelle que la loi de programme doit tre applique
Dans le cadre des subventions pour charges de service public aux tablissements, ou directement sur le budget de lEtat pour les enseignants chercheurs des universits nayant pas encore bnfici du transfert de la gestion de leurs emplois et de la maitrise de leur crdits de personnel dans le cadre du passage aux responsabilits et comptences largies institu par la loi de 2007 relative aux liberts et responsabilits des universits.
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ou, si ses dispositions sont juges obsoltes, quelle doit tre mise en cohrence sur ce point avec la loi daot 2007. Par ailleurs, la Cour souligne que le dispositif du prciput est loin dtre aussi souple et avantageux que le dispositif applicable aux entreprises. La question se pose de savoir sil ne serait pas prfrable de financer les projets des quipes publiques, enveloppe constante, en intgrant des frais gnraux plus levs, conformment aux pratiques en usage ltranger. 3/ LANR allgue, sans toutefois pouvoir ltayer par des donnes chiffres, que les deux modes de calcul aboutissent, pour les laboratoires publics et les laboratoires privs, des taux de concours quivalents. Le contrle ralis par la Cour sur un chantillon de donnes, comprenant notamment les cots complets que les laboratoires publics ou privs devaient prsenter lappui de leur demande de subvention, a, au contraire, montr que ces taux de concours taient nettement diffrencis : ils slevaient 25 % environ du cot total du projet pour les laboratoires publics, contre 50 % pour les laboratoires privs des grandes entreprises et de 60% 75% pour ceux des petites et moyennes entreprises entre 2006 et 2008, taux abaisss depuis par les pouvoirs publics. Dans sa rponse, lANR fournit de nouveaux chiffres. Lcart observ entre les taux de concours pour les laboratoires publics et privs sexplique par les assiettes diffrentes retenues en matire de dpenses de personnel, mais aussi par un financement nettement plus gnreux des frais gnraux pour les laboratoires privs. Le mcanisme du prciput, dont seuls les laboratoires publics sont bnficiaires, modifie les ordres de grandeur, mais ne remet pas en cause ce diagnostic. Sur ce sujet, la Cour recommande au ministre de sassurer que lANR mesure ses taux de concours effectifs de faon rgulire et transparente : sil apparat des carts de traitement entre bnficiaires, lagence doit pouvoir, soit les justifier sur le fondement dobjectifs transparents et connus ex ante, soit les corriger et rtablir ainsi une galit du taux daide.
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c) Le financement des dpenses de personnel en CDD

Comme prcis, la diffrence principale entre les aides aux laboratoires publics et privs tient au fait que les rmunrations des chercheurs et personnels de recherche sont exclues de lassiette des dpenses ligibles pour les organismes de recherche et les universits. LANR et ses tutelles justifient ce choix par le fait que les dpenses de personnel permanent de ces tablissements sont dj finances par lEtat. Par consquent, lexception des programmes chaires dexcellence et jeunes chercheurs , les seules dpenses de personnel que finance lANR dans la recherche publique sont celles lies au personnel occasionnel. De tels critres dligibilit sont porteurs de risques de prcarit. Le contrle de la Cour a rvl que lANR finanait, en 2008, plus de 15 000 contrats dure dtermine (CDD). Les statistiques produites en 2009 par lANR sur la trajectoire des personnes recrutes en CDD dans le cadre des appels projet de 2005 montrent que, si 35 % dentre elles ont depuis lors trouv un emploi permanent, 43 % sont restes en CDD. Consciente de ces risques, lANR a encadr en 2010 le recours aux CDD dans le programme blanc , en le limitant la moiti du personnel affect au projet et en le plafonnant deux emplois en quivalent temps plein. La Cour recommande que lANR procde un suivi plus rgulier de ces personnels, afin que les effets des CDD sur les carrires des jeunes chercheurs soient prcisment valus et que leur avenir soit, lissue du projet auquel ils ont contribu, mieux prpar. En outre, lassiette des dpenses ligibles aux aides de lagence pourrait, sous rserve de laccord pralable des tablissements concerns, tre largie sous deux formes : le financement de dcharges partielles de services pour certains enseignants-chercheurs impliqus dans les projets de lANR201 ; la mise en place dun systme indemnitaire pour les chercheurs porteurs de projet. De telles volutions auxquelles le ministre sest dclar favorable dans sa rponse la Cour - favoriseraient lorientation des chercheurs vers les projets dexcellence.
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Sur le modle de ce qui est dj pratiqu pour lappel projets jeunes chercheuses, jeunes chercheurs
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B - Les dispositifs particuliers de soutien la recherche partenariale

LANR soutient la recherche dite partenariale , qui associe laboratoires privs et publics. Ses appels projets sont, pour la plupart, ouverts aux entreprises, qui ont bnfici de 15,4 % du montant des aides sur la priode 2005-2008. Lagence sappuie galement sur les ples de comptitivit et sur les Instituts Carnot.
a) Le bonus ple de comptitivit

A travers ses appels projets, lANR est, aprs Oso-FUI202, le deuxime financeur des ples de comptitivit. En 2008, 234 projets de recherche qui prsentaient ce label ont t slectionns par lANR pour un montant daides total de 177 M. 32 % des bnficiaires taient des entreprises. Lagence peut galement attribuer un complment de financement aux partenaires situs dans la zone gographique du ple : cest le bonus ple de comptitivit, qui vise encourager le dialogue et la collaboration entre partenaires acadmiques et industriels au sein des ples de comptitivit . Lefficacit de ce mcanisme - dun montant de 4 7 M selon les annes - parat incertain, et le ministre a fait connatre son intention de lvaluer. Il serait, en outre, ncessaire que lANR et Oso-FUI harmonisent leurs zones respectives dligibilit au bonus, ce qui nest pas le cas aujourdhui.
b) Les Instituts Carnot

Les Instituts Carnot Le dispositif des Instituts Carnot a t inscrit dans le Pacte pour la recherche en 2005. Il a pour objectif de favoriser, sous la forme de contrats de recherche , le transfert de technologie entre laboratoires publics et entreprises. Il vise : - attribuer un label, le label Carnot , aux structures de recherche effectuant des missions d'intrt gnral et collaborant efficacement avec des partenaires socioconomiques, notamment avec des entreprises. Le label est attribu pour une dure de 4 ans par le ministre charg de la recherche sur proposition de l'ANR, dans le cadre d'appels candidatures aprs avis d'un jury de slection ;
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FUI : fonds unique interministriel.
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- renforcer la visibilit de ces structures en les regroupant sous forme d Instituts Carnot , non ncessairement dots de la personnalit juridique ; - accorder ces structures, via ltablissement porteur de linstitut, des moyens financiers supplmentaires par rapport leur dotation budgtaire. Cet abondement financier, qui doit permettre dassurer le maintien des comptences de pointe au sein des quipes et de professionnaliser les relations partenariales, est calcul en fonction du volume des recettes tires des contrats de recherche avec les entreprises. A titre dexemple, lInstitut Carnot Ingnierie@Lyon regroupe 11 laboratoires de linstitut national des sciences appliques (INSA) de Lyon, de lUniversit Claude Bernard Lyon I, de lEcole Centrale de Lyon et du CNRS. Il concentre une expertise en mcanique, matriaux et gnie nergtique et noue des partenariats industriels dans les domaines de la rduction des nuisances acoustiques et atmosphriques associes aux transports ariens et terrestres, de loptimisation nergtique des moyens de transport et de loptimisation des systmes de production d'nergie et des procds de fabrication.
Les Instituts Carnot sont lun des vecteurs utiliss par lANR pour encourager la recherche partenariale. Lors de deux appels candidatures, 33 regroupements dquipes publiques ont ainsi t labelliss sur leur capacit effectuer des prestations de recherche-dveloppement pour les entreprises : ils reoivent de lANR un abondement annuel pour un montant total denviron 60M par an203. Ce dispositif souffre de plusieurs dfauts : il couvre incompltement le potentiel de recherche franais : dimportants organismes de recherche finalise, comme lINRA et lINRIA204, nont notamment pas t slectionns ; les aides dispenses sont trs concentres : deux instituts, le LETI et lONERA205, reprsentent plus de 40% des financements. Cinq instituts absorbent plus de 58% des financements ;
Le ministre et lANR se sont engags, lissue du contrle de la Cour, supprimer pour les bnficiaires des abondements lobligation, actuellement prvue par les conventions de lANR, de cotiser lassociation des Instituts Carnot. 204 INRA : institut national de recherche agronomique ; INRIA : institut national de recherche en informatique et automatique. 205 Le LETI (1600 personnes) est le laboratoire du CEA spcialis en microlectronique et technologies de linformation et de la sant ; lONERA (EPIC de 2000 salaris) est le centre franais de la recherche aronautique. Tous deux sont essentiellement engags dans des recherches finalises en coopration industrielle.
203
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COUR DES COMPTES
le mode de calcul de labondement est complexe et peu contrlable. Le dispositif devrait tre prochainement valu et relanc travers lune des actions du programme des investissements davenir qui lui est consacre. Un nouvel appel concurrence est en cours. Il conviendra, dans ce cadre, de dterminer si les Instituts Carnot ont pour vocation dacclrer le dveloppement de structures de recherche partenariale dj bien implantes, ou bien daccrotre le nombre et le professionnalisme dquipes publiques effectuant des prestations technologiques. Il sera galement ncessaire de prciser comment laction de lANR sarticulera avec lintervention des investissements davenir , quil sagisse de soutenir les Instituts Carnot ou dencourager la cration dinstituts de recherche technologique de niveau mondial.
III - Des fragilits en matire financire et de gestion

A - Lexprience des units supports
En 2009, les units supports, charges de la gestion des appels projets et du financement des projets slectionns, graient 80 % du montant des appels projets de lANR. Au nombre de 16, elles taient abrites par une douzaine dtablissements denseignement et de recherche, dont principalement le CNRS, le CEA, lINSERM, lINRA et lADEME206. Il a t dcid de mettre un terme cette organisation dici 2012, lANR reprenant dsormais la totalit de la charge de gestion, ce qui constitue pour elle un changement important et un pari.
1 - Un dispositif efficace, mais peu encadr

Le dispositif des units supports a t mis en uvre sur le fondement de conventions de mandat entre lANR et les tablissements hbergeurs. Lenqute de la Cour a permis de constater limplication des quipes et la qualit de la tenue des dossiers : les units supports rendent
206
Egalement lENS-LSH, lINSU, lIFP, trois universits (Compigne, Toulouse III, Versailles-Saint-Quentin), lINRIA, Oso, et deux associations (ANRT, ECRIN).
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compte de faon dtaille de leurs activits et des moyens quelles mettent en uvre, qui font lobjet dun remboursement par lagence. LANR ne sest, en revanche, que tardivement et incompltement mise en mesure de piloter le rseau de ses units support sur plusieurs points cl, comme le suivi prcis des flux financiers. En labsence de cadre harmonis et fiable de collecte, de consolidation et dexploitation des donnes au sein de lANR, les informations relatives au droulement des projets, notamment les versements aux bnficiaires, ont longtemps t peu exploites. Les units support ont fini par accumuler une trsorerie plthorique, avant que lANR ne reprenne la main et assure, compter de mi-2008, une consolidation trimestrielle. Les dfaillances dans le pilotage du rseau contribuent galement expliquer le retard sensible dans la clture des projets et la quasi-absence de contrles mens auprs des bnficiaires. Enfin, dfaut de disposition lgislative particulire, les modalits de reddition des comptes des units support auraient d tre prcises. Lagence ne sest pas mise en situation de contrler les pices justificatives de ces comptes lors de la clture des dossiers daide. De telles lacunes sont critiquables, tant sur le plan juridique que comptable.
2 - Le pari de la reprise par lANR de la gestion des aides

Ces diffrents problmes taient connus lorsque la dcision a t prise, lt 2009, de supprimer dici 2012 le recours aux units supports. Pour justifier cette dcision, lANR a mis en avant le fait que certaines units supports ne respectent pas le principe dindpendance vis--vis de la structure dont elles relvent administrativement , fait tat de la confusion des informations scientifiques propres lorganisme et celles issues des projets ANR , et voqu les hsitations que pouvaient avoir des entreprises dposer des projets lorsque ltablissement hbergeant lunit support tait en relation avec un concurrent. Toutefois, les conventions de mandat donnaient lANR les moyens de veiller la neutralit des units supports. Par ailleurs, cest bien la direction de lANR, et non les units supports, qui dcide in fine de retenir les projets, sur proposition des comits dvaluation et de pilotage des programmes. LANR a considr quun dispositif de gestion intgr lagence serait plus efficient, ce qui reste dmontrer. Les prvisions de lagence, fondes sur des ratios dactivit pour le moins volontaristes, paraissent
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COUR DES COMPTES
optimistes : en tenant compte de la rintgration des units supports, lagence a prvu de contenir son effectif 200 emplois207 seulement, en sachant qu la mi-2009, 230 personnes208 au total travaillaient pour lANR (dont 80 au sein de lagence et 153 dans les units supports) et 20 recrutements taient en cours, soit un total de 250 personnes. En outre, les personnels concerns par la rintgration des units supports nont pas de perspectives claires. 24 agents seulement sur les 153 agents employs par les units supports ont t repris ce jour par lANR ; lagence procde simultanment des recrutements pour pourvoir aux fonctions quils exeraient. LANR estime quelle portera terme ce chiffre 30 personnes, soit 20 % des effectifs ; 80 % des effectifs des units supports verront donc leurs contrats non renouvels ou devront faire lobjet, au cours des trois annes dextinction du dispositif, de mesures de reclassement par les tablissements de rattachement. Au total, lANR met en uvre un processus de recrutement dune ampleur exceptionnelle en rponse un transfert dactivit au sein de la sphre publique, ce qui est contestable. La Cour dplore que la mthode retenue et les rsultats noptimisent pas laffectation des personnes et ne prennent pas en compte les comptences dj disponibles, comme ce fut dj le cas pour la cration du GIP ANR, trs marginalement constitu partir des quipes prexistantes du ministre charg de la recherche. Enfin, cette dcision carte lANR des orientations traces par le lgislateur qui en faisait une structure lgre. Mme si la dcision de rintgration des units supports place lANR dans une situation proche de celle de la plupart de ses homologues209, la taille et la nature de lagence en sortent radicalement changes : lANR regroupait majoritairement, jusquen 2010, des comptences scientifiques, avec un service de gestion des aides ne comptant que 7,9 personnes (ETP) la mi2009. Elle va donc devoir renforcer significativement ses services dappui et se trouvera ainsi majoritairement constitue de personnels administratifs et financiers. Il ne serait, en outre, pas souhaitable que lANR recoure des recrutements dure dtermine lorsque les missions assurer sont prennes.
207 208
En dehors de la gestion des investissements davenir. En quivalents temps plein (ETP). 209 Seul le dispositif allemand sappuie sur des structures de gestion de projets externes, les Projekttrger, le plus souvent rattaches des centres de recherche. Certaines agences sont galement des oprateurs de recherche disposant de laboratoires propres : cest le cas de trois Research councils au Royaume-Uni (biologie et biotechnologie, biomdical, environnement).
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Au moment o les investissements davenir vont augmenter le montant des aides gres par lANR dans des proportions considrables, la dcision dinternaliser lactivit des units supports nest pas sans risques.
B - La charge nouvelle de la gestion des investissements davenir

La loi de finances rectificative du 9 mars 2010 a lanc, dans le cadre du grand emprunt , un programme exceptionnel dinvestissements davenir pour un montant total de 35 Md, dont la premire priorit est lenseignement suprieur et la recherche, finance hauteur de 22 Md. La gestion de ces oprations est confie par voie de convention des oprateurs de lEtat, sous la responsabilit du Commissaire aux investissements davenir et des responsables des nouveaux programmes budgtaires correspondants. LANR est le premier oprateur de lEtat concern par cette opration, puisquelle sest vue confier lessentiel du volet enseignement suprieur et recherche, pour un montant de 18,9 Md.
Les actions confies lANR au titre des investissements davenir Campus dexcellence : 7,7 Md Opration Campus : 1,3 Md Opration du plateau de Saclay : 1 Md Valorisation avec la cration dun fonds national de valorisation (1 Md), le renforcement des Instituts Carnot (500 M) et la constitution dinstituts de recherche technologique de dimension mondiale (2 Md) Laboratoires dexcellence : 1 Md Cration dinstituts hospitalo-universitaires par financement de leur fondation dadossement : 850 M Equipement dexcellence : 1 Md Sant-biotechnologies avec le financement de cohortes (200 M) et de programmes de recherche et de plateformes technologiques (1,350 Md) Cration dinstituts dinnovation technologique dexcellence en matire dnergies renouvelables : 1 Md
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COUR DES COMPTES
LANR doit rpondre au triple dfi que reprsentent le caractre exceptionnel de ces montants, la nouveaut des champs dintervention couverts par le programme, et lobligation, indite pour lagence, dassurer un mode de gestion pour compte de tiers. Lagence pourra, certes, sappuyer sur son exprience des appels projets, mais elle devra lutiliser dans des domaines parfois fort loigns de ses comptences actuelles, comme par exemple la gestion de programmes immobiliers. Le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche a confirm lampleur du changement pour lANR, qui devra organiser des appels projets spcifiques, assurer la traabilit des versements de fonds aux bnficiaires et procder lvaluation des actions pour le compte de lEtat. LANR sera galement charge de prparer les rapports dinformation destins au Parlement et au comit de surveillance des investissements davenir. Cette nouvelle activit implique des moyens supplmentaires : 25 recrutements sont prvus pour 2010, dont 19 pour le nouveau dpartement investissements davenir et 6 pour les fonctions supports. Cette nouvelle activit devra tre mise en cohrence avec les actions menes en propre par lagence. A titre dexemple, un fonds de 1,35 Md doit tre consacr au sein des investissements davenir des projets de recherche en bio-technologie, bio-ressources, bio-informatique, nanotechnologies et plateformes technologiques associes. Or, la convention correspondante entre lEtat et lANR ne distingue cette action des appels doffres habituels de lagence dans le domaine sant et biotechnologies que par le seul critre de la taille critique des projets soutenus. Afin dviter tout risque de confusion, ce critre devra tre prcis. Au final, la gestion de ces oprations implique que lagence renforce significativement la qualit de ses processus financiers, budgtaires et comptables.
C - La gestion financire des aides

Jusqu une priode rcente, le suivi des aides accordes par lANR tait essentiellement scientifique. Ainsi, par exemple, les modalits de vrification de la conformit aux rgles communautaires des aides la recherche nont t adoptes qu la fin 2007. De mme, lagence ne sest dote quen 2009 dune procdure de clture des dossiers daides. Cest la suite du contrle de la Cour que les dpartements scientifiques de lANR ont eu accs
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lensemble des informations financires portant sur les projets dont ils doivent assurer le suivi. Par ailleurs, les aides aux laboratoires publics prennent la forme de trois avances forfaitaires de 30 % chacune, verses tous les 12 mois. Seul le solde de 10 % est soumis la production dun relev rcapitulatif de dpenses portant sur la totalit du projet. Ce mcanisme de versement, indpendant ou presque du degr de ralisation du projet, conduit repousser la vrification des dpenses effectues un moment o lagence a dj vers 90 % de son aide. Consquence directe, la clture des projets enregistre des retards importants : 53 % des dossiers directement grs par lANR ne disposaient pas, au 1er novembre 2009, de pices justificatives produites dans les dlais ; aucun audit de dpenses navait t effectu pour ces mmes dossiers au dbut de 2010. Lchelonnement des versements tous les 12 mois gnre une forte saisonnalit dans lactivit de lANR et limite sa capacit effectuer des contrles. En outre, pour les premires gnrations dappels projets, les versements seffectuaient en fin dexercice : les tablissements bnficiaires ne pouvaient engager les crdits correspondants au titre de lexercice en cours, ce qui donnait lieu des reports massifs. Le dispositif de versement et de contrle des aides pourrait tre amlior sans surcharge administrative excessive. Nombre dorganismes de recherche demandent en effet dj leurs quipes de produire un dcompte annuel des dpenses lies aux projets bnficiant daides. Par consquent, la charge administrative nouvelle que reprsenterait, pour les laboratoires publics, un alignement sur le dispositif dj pratiqu pour les entreprises, cest--dire un paiement sur factures aprs une premire avance forfaitaire, serait assez limite. A tout le moins, des solutions intermdiaires pourraient tre recherches, telles quun versement en dbut dexercice et la production de justificatifs de dpenses pour les aides les plus leves et miparcours pour les autres.
D - La gestion budgtaire et comptable de lagence

1 - Une insuffisante connaissance des cots de gestion
Jusquen 2007, lefficience de lANR a t apprcie dans les projets annuels de performance par un indicateur mesurant le cot de gestion moyen dun dossier daide, valu en 2007 8 610 pour un objectif-cible de 4 000 . Lagence prfre dsormais suivre un indicateur
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COUR DES COMPTES
mesurant la part de ses cots de gestion dans son budget global (2,70 % en 2008, 3,29 % en 2009), et sest fixe pour objectif de maintenir ce ratio un niveau infrieur 5 %. Lagence a fait valoir dans son rapport dactivit pour 2008 que les charges dexploitation de lANR et de ses structures supports sont restes un niveau modr, trs infrieur aux standards internationaux . Nanmoins, lANR ne dispose pas dune comptabilit analytique qui lui permettrait de justifier ses cots complets. Ne figurent pas dans ses frais de gestion certaines dpenses de locaux et de matriels des units supports, mais galement des frais danimation scientifique, qui margent aux dpenses dintervention. Les donnes doivent, de plus, tre utilises avec prudence dans les comparaisons internationales : lANR ne rmunre pas les experts nationaux, la diffrence de nombreuses agences trangres, et indemnise les experts internationaux et les membres de ses comits des niveaux peu levs au regard des standards internationaux210. Dans ces conditions, la Cour ne peut, au vu des donnes prsentes aujourd'hui par lANR, faire sienne laffirmation selon laquelle les cots de gestion de lagence sont moins levs que ceux de ses principaux homologues trangers.
2 - Des dotations en crdits de paiement sans lien avec les besoins

Depuis 2007, les lois de finances allouent lANR des autorisations dengagement et des crdits de paiement dun montant identique, ce qui parait peu cohrent avec le fait que lagence tait en phase de croissance, et quelle accorde des aides sur une priode de trois ans. Les crdits de paiement auraient d tre dtermins partir dun chancier prcis des besoins. Cette situation a conduit la Cour observer quen 2008 les dotations en crdits de paiement excdaient de 400 M les besoins de lagence. Les lments recueillis pour lexercice 2009 ne conduisent pas modifier cet ordre de grandeur.
Le recrutement dexperts par lANR suppose ainsi une prise en compte adquate de cette activit dans lvaluation individuelle des chercheurs et enseignants chercheurs.
210
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En outre, labondance des crdits de paiement alimente une trsorerie considrable. Lensemble constitu par lANR et ses tablissements supports disposait, au 31 dcembre 2008, de 537 M de disponibilits, dont 80 M au niveau de lagence et 457 M dans les tablissements supports. Cette situation de trsorerie excdentaire sest reproduite tout au long de lexercice 2009. Mme si les units supports doivent disposer dun volant de crdits de paiement libres demploi, un tel niveau de disponibilits nest pas justifi, et le versement de ces fonds pse directement sur le dficit budgtaire de lEtat ; il doit tre mis un terme cette situation.
3 - Une comptabilisation des engagements dfaillante jusquen 2009

Jusquen 2009, les comptes de lANR ne refltaient pas les engagements pluriannuels contracts vis--vis des bnficiaires aprs signature de la convention daide. LANR a remdi cette insuffisance, en passant dans les comptes de 2009 une provision pour engagements pluriannuels dun montant de 1,092 Md. Lagence ne dispose pas ce jour dun logiciel comptable et financier dune qualit suffisante pour garantir la bonne excution de ses oprations211. Elle na prvu de se doter dun nouvel outil que dbut 2012, horizon qui apparat tardif. En effet, les actes de gestion ont t jusqu prsent majoritairement raliss par les tablissements supports, qui utilisaient des outils de comptabilisation qui leurs taient propres, sans que lANR soit en mesure dassurer la traabilit de ces oprations. Il apparat donc indispensable que lANR se dote pour lavenir dun environnement de contrle qui permette une certification de ses comptes laquelle lagence sest engage -, notamment lorsque ceux-ci intgreront les oprations lies aux investissements davenir . Au total, lagence doit conduire un effort important pour amliorer sa gestion budgtaire et comptable, et assurer un meilleur suivi financier des aides quelle octroie. Ceci conditionnera la russite de ses nouvelles missions.
211
Le logiciel comptable de lANR prsente des fonctionnalits insuffisantes : le compte financier est ainsi ralis manuellement sur un fichier Excel.
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COUR DES COMPTES
IV - Un positionnement stratgique clarifier

Contrairement aux dispositions de la loi de programme pour la recherche, la stratgie de lagence ne fait pas lobjet dun contrat dobjectifs pluriannuel conclu avec lEtat et assorti dune valuation au moins tous les quatre ans. Les responsables de lANR avaient prsent au conseil dadministration un projet pour la priode 2008-2011, mais le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche ny a pas donn suite. Cette situation peut expliquer linsuffisante articulation entre laction de lANR et les priorits stratgiques de lEtat, le manque de mesure de ses rsultats et, plus gnralement, la place incertaine du financement sur appels projets dans la politique franaise de la recherche.
A - Labsence de contrat dobjectifs

Au moment o lANR conduit une rorganisation dampleur de la gestion de ses appels projets et se prpare grer un montant considrable de fonds dans le cadre des investissements davenir , la ngociation dun contrat dobjectifs avec lEtat apparat urgente.
1 - Des objectifs hirarchiser

LANR occupe une place limite dans la gestion par objectifs du budget de lEtat. Deux indicateurs seulement concernent lagence : le premier a port successivement sur les subventions suprieures 1 M, sur le cot de gestion des aides, sur la part des financements de lagence dans le budget des tablissements de recherche, et dsormais sur limportance relative des financements sur projets et des financements rcurrents des laboratoires. Le second indicateur concernait initialement les moyens de lANR relevant de domaines prioritaires : aprs avoir disparu, il a t rintroduit en 2011 sous la forme dun ratio, dont lintrt nest pas apparent, mesurant la part des crdits du programme blanc affects aux thmatiques prioritaires de la stratgie nationale de recherche et dinnovation arrte en 2009. LANR nest pas mentionne dans les indicateurs associs lobjectif de production de connaissances scientifiques au meilleur niveau international, ou bien celui du soutien linnovation.
355
Pour sa part, au-del de la promotion de lexcellence scientifique, lANR cite de nombreux objectifs pour son action : favoriser des innovations industrielles, faire merger des ruptures en matire de connaissances, apporter des rponses aux questions socitales poses par les pouvoirs publics, prparer les structures de la recherche aux programmes communautaires, soutenir la plus large proportion possible des quipes de recherche publiques et prives, acclrer le renouvellement des thmatiques de recherche dans les laboratoires. Pour autant, aucun document ne vient prciser la hirarchie ou la cohrence de ces objectifs, et il ny a pas dindicateurs dimpact pour les tayer.
2 - Une articulation affiner avec les priorits stratgiques de lEtat

Le dcret relatif lorganisation et au fonctionnement de lANR dispose que lagence met en uvre la programmation dfinie par sa tutelle aprs avis des ministres qui exercent la tutelle dorganismes ou dtablissements publics denseignement suprieur et de recherche, en sappuyant notamment sur les propositions de comits sectoriels crs cet effet . Le contrat dobjectifs devra, en consquence, dfinir clairement les grands axes de la programmation des appels projets, ainsi que les modalits selon lesquelles celle-ci doit tre arrte chaque anne. A cet gard, la rpartition entre programmes thmatiques et nonthmatiques revt une importance stratgique particulire. En juillet 2009, la ministre de lenseignement suprieur et de la recherche a dcid, en cohrence avec la loi de programme de 2006 qui rclamait quune part significative des crdits soit alloue des programmes non thmatiques, que ces derniers reprsenteraient 50 % des crdits partir de 2010. La mise en uvre de cette dcision suppose des ajustements qui devront faire lobjet dorientations prcises : elle rend en effet plus slectif le choix des sujets de recherche sur lesquels porteront les programmes thmatiques ; elle pose la question du type dappels projets pour lesquels les entreprises sont conduites concourir, et elle peut conduire repenser larticulation des diffrentes composantes du programme non-thmatique (programme blanc, programme jeunes chercheurs, chaires dexcellence notamment).
356
COUR DES COMPTES
Or, lANR et le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche nont pas une vision totalement convergente sur les modalits selon lesquelles ces choix devront soprer : lagence fait valoir que son processus de programmation repose sur une activit propre de prospective scientifique, sur une consultation large de ses partenaires et sur les travaux de ses sept comits scientifiques sectoriels212, et quil a pour objectif de faire apparatre les besoins de recherche et les thmatiques prioritaires face aux attentes de la socit et des entreprises ainsi que de faire merger les ides de rupture scientifique ou technologique ; le ministre insiste, quant lui, sur le rle prioritaire que devraient jouer les cinq regroupements disciplinaires rcemment constitus sous forme dalliances213. Il les place au cur des instances de concertation charges de dcliner les orientations de la stratgie nationale de recherche et dinnovation en actions programmatiques oprationnelles, et donc en feuilles de route, pour lANR comme pour les autres oprateurs de la politique de recherche. Au-del des conventions dsormais signes entre lANR et les cinq alliances, le contrat pluriannuel avec lEtat devra imprativement prciser larticulation de ces diffrents points de vue. Au travers de ces questions, cest le positionnement de lANR au sein de la politique publique de la recherche qui est en jeu.
B - Linsuffisance de la mesure des rsultats

Le dispositif dvaluation de laction de lANR ptit de deux limites majeures : labsence de mesure de la performance de lANR en tant quagence de financement, et le dfaut de mise en uvre de la mesure lgislative destine favoriser la valorisation des rsultats de la recherche publique aide par lANR. 1/ En labsence de contrat dobjectifs, qui devrait les dfinir, il ny a pas dindicateurs permettant de mesurer de faon prcise la valeur ajoute de lANR en tant quinstrument de financement au service de la
212 Qui sont constitus au total de plus de 200 scientifiques du public ou du priv, ainsi que de reprsentants des ministres concerns. 213 Ces alliances, cres depuis 2009, rassemblent notamment les organismes publics de recherche et la confrence des prsidents duniversit dans les domaines des sciences de la vie et de la sant (AVIESAN), de lnergie (ANCRE), des sciences et technologies numriques (ALLISTENE), et de lenvironnement (ALLENVIE), et des sciences humaines et sociales (ATHENA).
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politique de la recherche. LANR analyse les rsultats de son action partir dun recensement dsormais systmatique des publications, communications, et titres de proprit intellectuelle associs aux projets quelle soutient.
Bilan de quelques appels projets de lANR I Programmes thmatiques Lagence met en avant pour ses russites : - le programme Calcul intensif et simulation - le programme Matetpro sur les nouveaux procds et matriaux - le programme Architectures du futur sur les processeurs informatiques - le programme Systmes interactifs et robotiques - le programme Nanosciences et nanotechnologies II Programmes non-thmatiques - programme blanc pour 2005 : 3 000 publications et 73 dpts de brevets pour les 1 046 projets financs dans des domaines trs varis (utilisation du squalne dans les mdicaments, dclenchement de foudre par impulsions laser, fluidique des gouttelettes, volution du climat en priodes chaudes, partenariats publics-privs, ) - programme jeunes chercheuses, jeunes chercheurs pour 2005: 1 000 publications et 20 dpts de brevets pour les 245 projets financs.
Mais ces lments de bilan ne constituent pas, eux seuls, un indicateur dimpact pertinent de laction de lANR : ils font ressortir les rsultats des quipes de recherche aides, mais non son efficacit spcifique en tant quagence de financement. Cinq ans aprs sa cration, lANR se contente, sur ce point, de faire tat de la complexit mthodologique de cette question, ainsi que de rflexions en cours au niveau communautaire. Sans mconnatre les difficults qui sattachent la construction de ce type dindicateurs, un certain nombre de pistes concrtes peuvent tre nanmoins esquisses : la comparaison du niveau de publications des quipes avant et aprs laide de lANR ; les rsultats compars des quipes soutenues par lANR et des autres quipes dans les rponses aux appels projets europens ; la capacit des bnficiaires publier seuls ou en tant que premier rdacteur lissue des appels jeunes chercheurs ;
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COUR DES COMPTES
la poursuite de lassociation entre les quipes concernes aprs lachvement des projets ; la proportion des CDD financs par lagence bnficiant aprs trois ans dun emploi stable, etc. Maintenant que lon dispose dun recul suffisant sur laction de lANR, la mesure de son impact devrait se traduire par des indicateurs associs des objectifs inscrits dans le contrat pluriannuel conclu avec lEtat. 2/ Par ailleurs, larticle L.329-7 du code de la recherche qui prvoit un dispositif spcifique de valorisation des rsultats des recherches publiques subventionnes par lANR nest pas appliqu. Inspir du Bayh-Dole Act en vigueur aux Etats-Unis, cet article de loi instaure diverses obligations visant favoriser le passage entre dcouverte scientifique et application industrielle : dclaration des fonctionnaires sur les inventions ralises et financs par lANR auprs de leur tablissement de rattachement ; dpt par ces derniers dun titre de proprit intellectuelle lorsque linvention sy prte ; valorisation de ce titre en en confiant de prfrence lexploitation une PME communautaire ; information de lAERES et du ministre de tutelle sur la mise en uvre de ces dispositions. Cet article de loi semble avoir t perdu de vue par lANR, le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche et lensemble des acteurs de la recherche publique. Son existence nest pas porte la connaissance des porteurs de projets ou des tablissements concerns, et sa mise en application ne fait lobjet daucun suivi. La Cour juge proccupante une telle dfaillance dans le respect de dispositions lgislatives. Pour exigeantes quelles soient, de telles obligations sont lies la nature publique du financement de lANR et au souci lgitime de mieux mesurer et de renforcer limpact des aides de lagence sur le tissu conomique.
C - La place du financement sur appel projets dans la politique de la recherche

Le contrat dobjectifs devrait, enfin, donner des indications sur les moyens financiers rservs dans la politique de la recherche au financement sur appels projets.
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1 - Lvolution des diffrentes sources de financement de la recherche

La loi de programme pour la recherche de 2006 comportait en son article 1er des indications de programmation financire, aux termes desquelles les crdits de lEtat en faveur de la recherche devaient atteindre 24 Md en 2010, soit un effort cumul additionnel de 19,4 Md entre 2004 et 2010. 30 % de ces moyens supplmentaires devaient concerner le dveloppement des agences ANR et Oso. La trajectoire de financement des agences, conforme aux orientations de la loi de programme jusquen 2007 inclus, a connu depuis une nette inflexion.
Tableau n 1 : Crdits des agences prvus par la loi de programme pour la recherche et excuts (M)
2005 Programmation loi 2006 Excution
Source : direction du budget
2006 630 630
2007 910 910
2008 1 100 1 051
2009 1 295 1 023
2010 1 500 1 023
350 350
Cette situation se reflte dans les dotations dont a bnfici lANR, dabord finances sur un compte daffectation spciale, puis par des ressources fiscales affectes, et qui nont pris la forme dune subvention pour charges de service public que depuis 2008.
Tableau n 2 : Dotations budgtaires de lANR (M)
2005 Autorisations d'engagement Crdits de paiement Plan de relance (CP) 700,0 350,0 2006 808,7 596,1 2007 834,0 834,0 2008 850,0 850,0 2009 829,4 829,4 21,6 2010 825,3 825,3 2,4 2011 771,9 771,9
Source : budgets ANR excut jusquen 2008, aprs gel en 2009 et 2010 et loi de finances initiale 2011
Les crdits de lagence ont cess daugmenter partir de 2009 et apparaissent en baisse sensible - hors investissements davenir - dans le projet de loi de finances pour 2011. Cette tendance devrait se prolonger sur la dure du budget triennal de lEtat. De fait, si des moyens financiers importants (et mme plus levs que ceux prvus par la loi de programme) ont t consacrs la recherche, ils ont t notamment affects une trs forte augmentation des dpenses fiscales associes la rforme du crdit impt recherche ; alors que la loi de 2006 prvoyait des dpenses fiscales hauteur de 1,7 Md en 2010, celles-ci slvent 4,5 Md dans le projet annuel de
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performance pour 2011. Au total, la rpartition des moyens financiers entre les diffrents instruments de la politique de la recherche a volu dans un sens diffrent de celui prvu par la loi de programme.
2 - Une efficacit densemble mesurer

Ces choix doivent tre valus par rapport aux objectifs de la politique publique de la recherche. LEtat doit, cet gard, se doter des outils lui permettant de mesurer lefficacit densemble des diffrents instruments de sa politique de recherche et des dispositifs de financement qui sy rattachent. Les aides accordes aux entreprises en matire de recherche et dveloppement sont multiples et dun volume croissant (financements sur projets verss par lANR, aides dOso-Innovation, crdit dimpt recherche, statut de la jeune entreprise innovante). Il est ncessaire de vrifier que des financements cumuls naboutissent pas des situations pour lesquelles le taux de concours public global pourrait tre considr comme excessif. En ce qui concerne les laboratoires publics, la recherche dune bonne articulation entre financement sur projets et programmation des crdits rcurrents des tablissements est dterminante pour la cohrence du systme public de recherche. Selon un indicateur associ aux lois de finances, les units de recherche peroivent de lANR et des programmes communautaires lquivalent de 12 % des dotations rcurrentes que leur octroient leurs tablissements, et ce pourcentage est port 115 % si lon exclut de ces dotations le financement des personnels permanents. Toutefois, ce chiffre repose sur les donnes fournies par les seuls organismes de recherche et nest pas tabli pour les universits. Surtout, cet indicateur nest pas suffisamment prcis pour dterminer sil existe des effets de substitution entre crdits incitatifs et crdits rcurrents, ainsi quune tude commande par le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche tendrait le montrer. Or, une telle information est ncessaire pour pouvoir apprcier globalement lefficience du systme de financement de la recherche. Enfin, alors que lenseignement suprieur et la recherche sont prsents comme la premire priorit budgtaire de lEtat et se voient dots de moyens importants avec les investissements davenir , lobjectif vis par la politique de la recherche quant au niveau de dpenses intrieures de recherche et de dveloppement (DIRD) parait simultanment revu la baisse.
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En effet, il avait t prvu en 2002, dans le cadre de la stratgie europenne pour la croissance et lemploi, dite stratgie de Lisbonne , datteindre en 2010 un volume de dpenses de recherche et dveloppement de 3 % du produit intrieur brut (PIB)214. En janvier 2008, cet objectif a t raffirm pour la France lhorizon 2012215. Or, le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche a indiqu, dans sa rponse la Cour, que, comme la dpense intrieure de recherche et dveloppement tait aujourdhui encore trs loigne de lobjectif de Lisbonne, de lordre de 2,08 % au lieu de 3 %, il estimait dsormais 2,46% le ratio DIRD/PIB que la France pourrait atteindre lhorizon de 2018, tous impacts de la politique publique de recherche confondus. Ces lments justifient quun rexamen approfondi des objectifs, des procdures et de limpact de lANR soit entrepris, au moment o cette agence sengage dans une nouvelle phase de son histoire. Cette analyse, qui doit trouver une traduction prcise dans le prochain contrat dobjectifs, doit saccompagner dune rflexion sur les instruments dintervention de lANR, la mise niveau de sa gestion et la dfinition dindicateurs de performance sinscrivant dans le cadre dune stratgie claire arrte avec lEtat. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Cre en 2005, lAgence nationale de la recherche a su trs rapidement trouver sa place dans la politique publique de la recherche. Son action, tourne vers le financement de projets, consacre une volution importante du paysage franais de la recherche, convergente avec les pratiques de nos principaux partenaires trangers. Les rgles qui gouvernent lattribution de ses aides sont toutefois hrites de dispositifs anciens et exercent des effets quil convient de corriger, sagissant en particulier du financement croissant des dpenses de personnel en contrat dure dtermine et de la diffrence de traitement entre laboratoires publics et privs.
Dont 1 % pour les acteurs publics et 2 % pour les entreprises. La dpense intrieure de recherche et dveloppement a baiss continment depuis 1993 en pourcentage du PIB, lexception de la priode 1999-2002, pour se situer en 2007 2,07 %, loin derrire lAllemagne (2,63 %), les Etats-Unis (2,76 %) et le Japon (3,44 %), des donnes provisoires laissant toutefois penser que ce dclin serait dsormais enray (2,08 % en 2008).
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Six ans aprs sa cration, le positionnement des aides de lagence et les rsultats obtenus mritent de faire lobjet dune valuation, partir de la mise au point dindicateurs permettant dapprcier lefficacit et lefficience spcifiques de lagence. En matire de gestion financire, budgtaire et comptable, le contrle de la Cour a mis en vidence des faiblesses qui devront tre surmontes avant que lANR ne mette en uvre les 18,9Md dinvestissements davenir quil est prvu de lui confier. La dcision darrter de faon concomitante lactivit des units supports reprsente un pari dautant plus risqu que cette dcision nest pas mise en application dans des conditions satisfaisantes. Enfin, plusieurs dispositifs prvus par la loi ne sont pas appliqus. Il en va ainsi en particulier, du contrat pluriannuel avec lEtat. La ngociation et la conclusion dun tel contrat apparaissent aujourdhui ncessaires et urgentes. Il est dautant plus important de placer laction de lANR dans une cadre pluriannuel que le projet de loi de finances pour 2011 prvoit de lui accorder des dotations en baisse, posant la question de la place finalement rserve aux financements sur projets dans la politique publique de la recherche. Dans cette priode cl qui souvre pour lANR, la Cour formule sept recommandations principales qui sadressent ltablissement mais aussi ses tutelles : Sagissant de la stratgie : 1. tablir et signer rapidement le contrat pluriannuel prvu par la loi entre lEtat et lANR qui devra en particulier clarifier les objectifs assigns lagence et larticulation entre les priorits stratgiques de lEtat et le choix des programmes donnant lieu appel projets ; 2. construire des indicateurs dimpact de laction de lagence permettant de mesurer sa valeur ajoute. Sagissant de la gestion : 1. matriser la croissance des effectifs de lagence, en prvoyant un encadrement de gestion dun niveau suffisant ; 2. tablir les dotations annuelles de lANR en crdits de paiement partir dun calendrier prcis des besoins lis aux engagements.
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Sagissant des aides dlivres par lagence : 1. mesurer les taux daide effectifs pour les laboratoires publics et privs de sorte justifier les carts constats ou les rsorber ; 2. prciser les frontires entre certaines actions des investissements davenir et la programmation propre de lANR ; 3. veiller la mise en uvre du dispositif spcifique de valorisation des rsultats des recherches publiques aides par lANR.
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Comme la Cour le souligne, l'Agence nationale de la recherche, cre en 2005, s'est trs rapidement impose comme un acteur incontournable de la politique publique de la recherche et a pleinement particip la modernisation du paysage franais de la recherche. Par ailleurs, malgr les progrs indniables qui ont t effectus, notamment sur la comptabilisation des engagements pluriannuels, la Cour note la persistance de fragilits en matire financire et de gestion qui devront tre traites d'autant plus rapidement que l'Agence s'est vue confier la gestion d'une partie importante des investissements d'avenir. A ce titre, je partage pleinement les observations relatives la ncessit pour l'Agence de poursuivre les efforts dj entrepris pour scuriser ses procdures, fiabiliser et simplifier les restitutions comptables. Je suis galement favorable 1'tablissement de dotations annuelles de 1'Agence en crdits de paiement en fonction d'un calendrier prcis des besoins lis aux engagements. En revanche, les observations de la Cour relatives la stratgie de l'tablissement, la reprise par l'ANR de la gestion des aides au travers de l'internalisation des units supports et les modalits d'aide aux laboratoires privs et publics appellent de ma part les observations suivantes. S'agissant de la stratgie de 1'tablissement, la Cour pointe, juste titre, la ncessit d'tablir et de signer rapidement le contrat pluriannuel prvu par la loi entre l'Etat et 1'Agence nationale de la recherche. Elle demande galement que le positionnement des aides de l'Agence et des rsultats obtenus fassent 1'objet d'une valuation, notamment partir de la mise au point d'indicateurs permettant d'apprcier 1'efficacit et 1'efficience spcifiques de celles-ci. La forte volution des missions de 1'Agence et de la politique de financement sur projets ainsi que la mise en place parallle de l'Agence d'valuation de la recherche et de l'enseignement suprieur (AERES) n'avaient pas permis de finaliser les travaux qui s'taient engags en 2007 entre l'tablissement et ses tutelles. Mme si les programmes d'investissements d'avenir reprsentent une nouvelle modification en profondeur du champ d'action de l'Agence, je considre qu'il devrait tre possible, si 1'Agence et le ministre charg de la recherche le souhaitaient, de relancer rapidement des changes
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dans la perspective de la conclusion d'un contrat pluriannuel entre l'Etat et l'ANR, ds lors que son primtre aura t stabilis. La reprise des discussions relatives la finalisation d'un contrat d'objectifs devrait tre l'occasion d'une refonte du dispositif d'valuation de l'action de l'Agence. Les propositions esquisses par la Cour dans son projet d'insertion sont autant de pistes qui mriteront une analyse approfondie. La Cour plaide galement pour une matrise de la croissance des effectifs de l'Agence, en prvoyant un encadrement de gestion d'un niveau suffisant. Je ne peux que partager pleinement cet objectif. Dans ce contexte, la Cour souligne toutefois que la reprise par 1'ANR de la gestion des aides au travers de 1'internalisation des units supports reprsente un pari qui n'est pas sans risques. Elle considre plus particulirement que les gains de productivit attendus de cette internalisation (schma cible de 200 emplois contre 250 aujourd'hui) sont optimistes et que cette internalisation ne s'appuie pas ncessairement sur les comptences dj existantes au sein des units ayant vocation tre rattaches. S'il apparat indniable que l'internalisation des units supports doit s'accompagner d un plan efficace de reclassement des personnels concerns et reposer, dans la mesure du possible, sur 1'utilisation des comptences dj existantes, elle permettra avant tout la mutualisation des bonnes pratiques pour 1'organisation et le suivi des appels projets. Cette mutualisation gnrera des gains de productivit apprciables qui iront de pair avec un renforcement de la qualit et de la fiabilit des procdures mises en place. Par consquent, cette rorganisation, qui a dbut en 2009, me parat aller dans le bon sens et doit donc tre mise en uvre rapidement. Enfin, la Cour note que les modalits d'aide aux laboratoires privs et publics conduisent un traitement nettement diffrenci, de 1'ordre de 25 % environ du cot total du projet pour les laboratoires publics contre prs de 50 % pour les laboratoires privs. Elle recommande 1'Agence de mesurer ses taux de concours effectifs afin que, s'il apparaissait des carts de traitement entre bnficiaires, elle puisse, soit les justifier sur le fondement d'objectifs transparents et connus, soit les corriger et rtablir ainsi une galit du taux d'aide. Si je partage la recommandation faite l'Agence de mesurer ses taux de concours effectifs, 1'cart s'explique en partie par le fait que les dpenses de personnels permanents des tablissements publics ne sont pas ligibles au financement de 1'ANR dans la mesure o ils sont financs par ailleurs par une subvention pour charges de service public verse par l'Etat.
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Toutefois, ce calcul devra reposer sur un chantillon reprsentatif des porteurs de projets mis en uvre dans des tablissements publics et suppose par ailleurs que les tablissements prsentent leurs projets en cots complets sur la base d'une mthodologie solide et partage, afin de permettre une comparaison efficace, d'une part, entre les tablissements publics mais aussi, d'autre part, avec les structures prives. Si les calculs de l 'Agence devaient confirmer les analyses de la Cour, il conviendrait effectivement d'en tirer les conclusions ncessaires. La production de cots complets fiables prendra du temps compte tenu de la qualit trs htrogne de la comptabilit analytique tenue par les tablissements publics. Elle doit tre gnralise et ce n'est qu' cette condition que pourra tre envisag le financement des projets des quipes publiques, enveloppe constante, en intgrant des frais gnraux plus levs.
REPONSE DE LA MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE
Les trois points soulevs par la Cour relatifs au positionnement stratgique de lAgence nationale de la recherche (ANR), ses modes d'intervention et son fonctionnement appellent les observations suivantes de la part du ministre de l'Enseignement suprieur et de la recherche (MESR). En prambule, je tiens affirmer ma grande satisfaction de voir 1'ANR prendre toute sa place dans l a recomposition du paysage franais de la recherche depuis l a promulgation de la loi programme pour la recherche en 2006. C'est sur le fondement de ce bilan que l'Etat a dcid de confier 1'ANR la gestion de prs de la moiti des crdits du programme des investissements d'avenir. Si le ministre rejoint la Cour sur les progrs raliser, il constate nanmoins que cette Agence de cration rcente s'est dj impose comme une des principales agences de financement sur projets de la recherche au niveau europen. 1- Le positionnement stratgique de l'agence La stratgie nationale de l a recherche et de l'innovation (SNRI) Pour garantir la cohrence de la programmation de l Agence avec la stratgie nationale de recherche et d'innovation, le ministre a mis en place des instances de concertation entre les ministres concerns et les reprsentants des Alliances thmatiques de recherche.
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Ces instances ont vocation dfinir les orientations de l a programmation que lANR doit mettre en uvre en s'appuyant sur ses comits sectoriels prvus larticle 2 du dcret portant organisation et fonctionnement de 1'ANR. L'absence de contrat d'objectifs conclu avec l'ANR La Cour s'interroge sur l'absence de contrat pluriannuel entre l'Etat et l'ANR en dpit de son inscription l article 16 de la loi de programme pour la recherche ds avril 2006. Le ministre considre que cette contractualisation tait prmature tant que l a rforme du paysage institutionnel de la recherche n'tait pas suffisamment engage. Comme pour tous l es oprateurs de recherche, cette contractualisation sera prcde d'une valuation par lAERES qui engagera ses travaux dbut 2011. Cest sur la base des r s u l t a t s de cette valuation que s'engagera le dialogue contractuel avec lANR. Le futur contrat clarifiera les objectifs assigns l Agence, notamment larticulation entre l es priorits stratgiques de 1'Etat et les choix de programmation de 1'Agence. Le ministre attachera une grande attention aux indicateurs d'impact de laction de 1'Agence et la mesure de la performance de cet tablissement. Dans l'attente de cette contractualisation, le ministre a mis en place une programmation financire pluriannuelle cale sur l a dure du budget triennal de l'Etat. II- Les modes d'intervention Les outils de mesure d'impact La gestion des appels a projets de lANR bnficie depuis 2010 d'un nouveau systme d'information mtier (SIM) qui amliore les performances de chacune des tapes de dcision, depuis l e d p t des projets, leur valuation et slection jusqu' leur suivi et bilan. Grce cet outil, l 'ANR pourra mieux exploiter l es informations dont elle dispose, et 1'Etat pourra mieux mesurer la performance de 1'Agence. Les modalits de slection Ds sa cration, lANR a fond son action sur des modalits de slection des projets transparentes et conformes aux meilleurs standards internationaux. Le ministre l'a incite mettre en place un mode de slection favorisant non seulement les projets innovants mais aussi l es projets risque. II s'agit aujourd'hui de reprer et d'encourager le risque pris par les chercheurs pour s'engager dans une voie, source de retombes en termes de recherche et d'innovation.
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La mise en uvre du prciput Le caractre l gislatif de lintroduction d'un mcanisme de prciput a t introduit par amendement parlementaire dans la loi de 2006. Un principe d'quirpartition, dans le cas d'un projet men en commun par des chercheurs issus de plusieurs tablissements ou fondations est inscrit dans son article 16 et a prvalu dans les premires annes de mise en place de cet abondement. La nouvelle rgie d'attribution du prciput fixe par le ministre favorise dsormais lhbergeur, c'est-a-dire 1'universit dans la majorit des cas. Cette attribution est cohrente avec l e fait que le prciput a vocation couvrir, au moins partiellement, les frais fixs induits par les projets retenus. Comptabilit analytique et cots complets La mise en place d'une comptabilit analytique est ncessaire pour que les laboratoires publics porteurs de projets soient en mesure de prsenter leur demande en cots complets. Ce chantier donne lieu des travaux conduits dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques. Par ailleurs, comme le recommande la Cour, le ministre a engag une analyse des ventuelles diffrences que les rglements financiers successifs de lagence auraient pu introduire dans le traitement des laboratoires publics et des laboratoires privs. Extension des dures de financement des projets Comme le relve la Cour, le ministre considre qu'une dure de financement de trois ans est parfois insuffisante pour certains projets de recherche. C'est pourquoi lANR autorise dsormais le porteur de projet demander un f inancement jusqu' quatre ans et prsenter une nouvelle demande permettant de financer la suite d'un projet. Suivi des personnels recruts pour une dure dtermine Le ministre partage les proccupations de la Cour au sujet de l'avenir du personnel occasionnel participant des projets soutenus par lANR, et des risques de fragilisation des quipes de recherche qui peuvent en dcouler. Il a demand lANR fin 2010 de mettre en place une procdure de sui vi de ces emplois et de faire des enqutes rgulires sur le devenir des personnels. De plus, 1'ANR a prvu d'insrer des tableaux de synthse ddis cette question dans l es formulaires de suivi et de bilan de ses programmes.
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Bonus associ la labellisation des projets par l es ples de comptitivit L'ANR est devenu un acteur essentiel dans le financement de l a recherche associe aux ples de comptitivit, et l a labellisation des projets de recherche par les ples a permis de renforcer la recherche partenariale dans les rgions. Comme le recommande la Cour, le ministre valuera l a pertinence des actions qui ont pu tre menes ce titre et tudiera une ventuelle modification dans l a mise en uvre de ce bonus. Le programme Carnot II Le MESR a intgr les remarques de la Cour sur le programme Carnot pour le nouvel appel projets prvu dans le cadre des investissements d'avenir. Sur un point plus particulier relev par l a Cour, le ministre a prvu que le droit de sortie de lassociation des Instituts Carnot soit amnag pour assurer l a conformit du dispositif avec le principe de libert d'association. La valorisation de la recherche conduite dans le cadre des financements ANR La Cour recommande de veiller la mise en uvre du dispositif spcifique de valorisation des rsultats des recherches publiques aides par lANR, en application de larticle L. 329-7 du code de la recherche. Pour ce faire, le futur contrat avec l'ANR dfinira l es obligations d'information du ministre, qui portent la fois sur les donnes quantitatives (nombre de dclarations d'inventions, brevets ou autres droits de proprit intellectuelle) et sur les modalits de valorisation (mise en place d'un droit de premier refus ou toute autre forme d'avantage concde aux PME communautaires de moins de 250 personnes). Les investissements d'avenir dans l a programmation de lANR La Cour note que la prise en charge des investissements d'avenir aura un impact significatif sur les activits de l'ANR et demande que soient prcises les frontires entre certaines actions de ces investissements et la programmation propre de ltablissement. Les appels projets que l'Agence finance dans le cadre des investissements d'avenir portent sur deux types d'actions : - certaines sont loignes des modes de programmation classiques de lANR : Instituts Hospitalo-Universitaires (IHU), Instituts de recherche technologique (IRT), Initiatives dexcellence ; - d'autres se rapprochent de ses modes de financement classiques mme si l es moyens prvus pour les investissements d'avenir sont trs
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suprieurs aux moyens actuels de lANR. Dans ce cas, la gestion des investissements d'avenir pourra s'appuyer sur lexpertise existante, dans les conditions prvues par l a convention de gestion entre lEtat et l ANR publie dbut 2011. III- Le fonctionnement de l'agence L'intgration des units support Si la notion d'unit support a t retenue dans les premires annes de fonctionnement de lANR, cette gestion a engendr de nombreuses difficults lies labsence de cadre administratif, comptable et financier unique. La dcision de rintgrer ces units au sein de l ANR est indispensable pour fiabiliser la gestion des engagements et amliorer les dlais de paiement. Comme le recommande l a Cour, le ministre portera une attention particulire la situation des personnels et aux mouvements les concernant (reclassement, nouveau recrutement, type de contrat COD ou CDI ...). La gestion financire des aides La Cour note que les aides aux laboratoires publics prennent la forme de trois avances forfaitaires de 30 % chacune, verses tous les 12 mois, et que seul le solde de 10 % est soumis la production dun relev rcapitulatif de dpenses portant sur la totalit du projet. Les consquences en sont un retard important dans la clture des projets, une forte saisonnalit gnre dans lactivit de lANR, et des reports massifs pour les tablissements bnficiaires recevant les crdits en fin d'anne. En ralit, le premier versement est li au calendrier de slection des projets. Pour les autres versements, le ministre prend bonne note de la recommandation de versement aux bnficiaires en dbut d'exercice afin de ne pas retarder inutilement l a mise en u v r e des programmes financs et de contribuer efficacement la diminution de la trsorerie des tablissements bnficiaires en fin d'anne. La rinternalisation de la gestion au sein de 1'ANR devrait faciliter 1'atteinte de cet objectif. La gestion budgtaire et comptable de l'agence La Cour considre que la comptabilisation des engagements s'est rvle dfaillante jusqu'en 2009. Elle conclut que l'agence doit conduire un effort important pour amliorer sa gestion budgtaire et comptable, et assurer un meilleur suivi financier des aides qu'elle octroie . S'il est incontestable que les comptes des exercices 2005 2008 prsentaient des lacunes notamment pour la comptabilisation des engagements pluriannuels, le ministre rappelle que 1e compte financier
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2009 a enregistr, pour l a premire fois, les engagements n'ayant pas encore donn lieu inscription de charges ou charges payer sous forme de provisions. Si la comptabilisation des provisions avec rpartition analytique n'avait pu tre totalement ralise pour la clture de l'exercice 2009, elle a en revanche constitu une piste d'amlioration essentielle pour la production des comptes 2010. S'agissant des dotations en crdits de paiement, la Cour considre que les dotations sont sans lien avec les besoins. Je souhaite rappeler que ces dotations ont t calibres en tenant compte des paiements effectuer en rglement et apurement de dossiers d'aides ouverts dans le cadre des anciens fonds incitatifs ministriels (FNS, FRT, RRIT), soit environ 405 M au total, sur des engagements antrieurs 2005. Par ailleurs, les mesures de rgulation opres en CP (hors rserve de prcaution) sur le seul exercice 2010 (annulations respectives de 40 M, de 95 M et de 53 M prises par l a loi de finances rectificative du 9 mars, le dcret d'avance du 29 septembre et celui du 30 novembre) mettent un terme des dotations de CP pouvant paratre excdentaires. La couverture intgrale des appels projets a, par ailleurs, toujours vocation s'apprcier sur une dure comprise entre cinq ou six exercices, la programmation 2011 prvoyant le solde des appels projet lancs lors de ldition 2005.
REPONSE DE LA PRESIDENTE DU CONSEIL D'ADMINISTRATION ET DE LA DIRECTRICE GENERALE DE L'ANR
L'insertion de la Cour appelle de notre part les observations suivantes. Sur la dure des projets soutenus : La dure des projets n'est pas limite trois ans, mais peut aller jusqu' quatre ans voire au-del lorsque 1'ambition du projet le justifie. De plus, pour pallier 1a difficult pour les porteurs concevoir un projet sur une dure plus longue, des projets peuvent tre dposs comme suites de projets antrieurement financs par 1'ANR et parvenus leur terme, sous rserve que le bilan de ces derniers soit explicite dans la proposition et que l a nouveaut du projet suite soit clairement dfinie. Sur le traitement diffrenci des laboratoires publics et privs : La comparaison des taux de concours accords aux structures publiques et prives est complexe, car elle dpend de la structure de
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chaque projet. En effet, le cout complet dclar par les laboratoires publics servant de base la comparaison faite par l a Cour n'est pas calcul de la mme faon que pour les entreprises. Il comprend des frais d'environnement forfaitaires gaux un pourcentage compris entre 80 % et 100 % des dpenses de personnels consacres au projet. Le taux de concours moyen pour les laboratoires publics pour lensemble de l'dition 2009, est gal 27,6 % du cot complet dclar, soit de lordre de 30 % ramen une assiette comparable celle des laboratoires privs. Ce taux est port a 41 % si 1'on prend en compte le prciput, comparer au taux de 30 % accord aux entreprises (45 % pour les PME). Le mode de financement adopt pour les laboratoires publics est principalement li l a difficult pour ceux-ci dvaluer leurs cots complets. Les progrs en cours dans ce domaine devraient permettre dans 1'avenir de passer un financement en cots comp1ets bas sur l a comptabilit analytique des tablissements. Sur le financement des dpenses de personnel en CDD : Le recours aux contrats dure dtermine a t encadr dans les appels projets partir de 2006 (et non 2010 comme l'indique la Cour). Ainsi, ds 2006, l'appel projets du programme blanc prcisait que le financement de contrats dure dtermine ne devait pas dpasser 2 ETP (72 h/mois sur la dure du projet). Paralllement, limplication des personnels permanents devait tre d'au moins 2 ETP, et limplication du coordinateur d'au moins 30 % de son temps de travail. En outre, l e financement d'allocations de thse est exclu depuis 1'origine pour les projets en biologie-sant et en sciences humaines et sociales, pour tenir compte des difficults d'emploi des docteurs dans ces domaines. L'ANR assure un suivi du devenir professionnel des personnels employs en CDD dans les comptes rendus de fin de projet et par une enqute annuelle auprs des porteurs de projets termins. L'enqute mene sur les programmes des ditions 2005 et 2006 a montr que les personnels employs sur des contrats dure dtermine financs par 1'agence avaient un taux d'emploi l'issue du projet suprieur 95 % en moyenne, y compris dans les secteurs particulirement difficiles que sont la biologie et les sciences humaines et sociales. Les emplois occups se partagent de faon quilibre entre emplois permanents (emplois de titulaires de la fonction publique ou contrats dure indtermine) et contrats dure dtermine. Les retours qualitatifs de l'enqute montrent que les emplois trouvs le sont trs majoritairement dans la suite du projet et/ou grce la formation acquise pendant le projet. Ceci montre 1'effet positif sur leur carrire professionnelle de la participation des jeunes chercheurs un projet ANR.
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Sur le bonus ples de comptitivit : Les quipes dirigeantes des ples de comptitivit soulignent limportance du bonus accord par 1'ANR pour dvelopper dans le cadre du ple le socle de connaissances fondamentales qui seront ncessaires dans le futur pour assurer le dveloppement technologique des partenaires industriels du ple. II a un effet fort en matire de rapprochement des proccupations des quipes de recherche publiques et prives. Une enqute mene sur les actions engages laide de ce bonus montre que la ventilation des actions sur les diffrents objectifs fixs au dpart est la suivante : 40 % des sommes sont affectes de la communication scientifique dans le cadre de sminaires, colloques ou revues ; 20 % des quipements mutualises sur le territoire du ple ; 7 % ont t ddis des rflexions stratgiques pour le ple; 12 % ont contribu de l'ingnierie collaborative entre ples et l international ; 7 % ont t ddis au montage de nouveaux projets ; 14 % ont t ddis des actions de valorisation. La participation des projets de ples aux appels ANR a t maintenue un trs haut niveau depuis 5 ans. Elle atteint un chiffre record en 2010 puisque plus de 1 811 labels ont t dcerns sur 1 372 projets. En regard des objectifs initiaux, les indicateurs quantitatifs actuels sont donc un signe de 1'efficience du dispositif. Sur le dispositif des units support et la mise en u v re de l'internalisation : Le dispositif des units support, qui n'a pas d'quivalent dans les autres agences europennes et internationales, s'il a permis lANR de mettre en place trs rapidement les premires ditions des programmes, a montr cependant ses limites sur la d u r e . Celles-ci sont notamment lies la dispersion des structures, gnratrice de cots supplmentaires et de lourdeurs dans la centralisation des informations. Elles sont dues galement au conflit d'intrt potentiel n du fait que ces structures son t partie intgrante d'organismes de recherche qui prsentent des projets aux appels projets de l ANR, en concurrence avec d'autres tablissements de recherche. Ces raisons ont conduit la ministre de la recherche dcider en juin 2009 l'internalisation au sein de lANR des fonctions assures pendant les premires annes de 1'agence par les units support. A titre d exemple, la procdure de clture des projets a t mise en vigueur le 31 octobre 2008. Elle prvoyait prcisment les modalits de reddition des comptes des units support et le contrle par 1'ANR des pices justificatives lors de la clture des projets. Elle n'a cependant t m ise en u v r e par les tablissements support que tardivement, entranant un certain retard, justement not par la Cour, dans la clture de l'dition 2005. Ainsi, en septembre 2010, le taux de clture
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financire des projets de ldition 2005 tait de 26 % pour les dossiers grs par les units support contre 65 % pour les dossiers grs en interne l'ANR. Par ailleurs, le pari de la reprise par 1'ANR de la gestion des aides est prsent presqu'entirement ralis, puisque la quasitotalit de 1'dition 2010 a t mise en place en interne 1'ANR. Un schma de recrutement prcis a t mis au point grce aux programmes dj grs en interne ds l'origine (reprsentant 16 % des engagements). Cette exprience antrieure a permis de calibrer les effectifs ncessaires environ 200 emplois en quivalent temps plein pour l ensemble de l agence (hors investissements d'avenir). Les effectifs fin 2010 taient de 194 ETP. Ceci reprsente un gain d'environ 60 ETP par rapport au dispositif prcdent, grce des conomies d'chelle et la suppression de doubles emplois. Les recrutements se rpartissent parts gales entre personnels administratifs et personnels scientifiques. L'ensemble des personnels employs dans les units support s'est vu proposer un emploi 1'ANR. La plupart ont cependant prfr rester dans leur tablissement d'origine, o ils se sont vus proposer une nouvelle affectation, ou ont trouv immdiatement un poste 1'extrieur. Au total, environ 35 agents provenant des units support (13 personnes de l'USAR, dont le directeur adjoint de la structure, 4 de l'INSEM, 3 de l'INRA, 3 de l'IFP, 2 de I'INRIA, etc..) sont venus ou vont venir apporter leur exprience dans un poste lANR. Sur la gestion des investissements d'avenir : Le montant des crdits qui ont t verss 1'ANR au titre des investissements d'avenir s'lve a 22,5 Md. Comme le souligne la Cour, la gestion confie 1'agence dans ce cadre relve dj en partie de ses mtiers de base (lancement d'appels projets, financement de projets de recherche en biotechnologies, bioressources, bio-informatique...) et comprend galement des aspects nouveaux. Ces derniers sont en premier lieu le montant exceptionnel des financements mobiliss, mais aussi la nature des projets, qui vont pour les plus importants concerner le financement de structures nouvelles de recherche, et non de projets de recherche. En ce sens, ils sont plus proches du dispositif de slection des Instituts Carnot qui a t mis en u v r e par 1'agence. En revanche, les oprations venant en complment du Plan Campus et finanant de limmobilier ne sont pas gres par 1'ANR, qui aura alors seulement un r le de caisse. Une autre diffrence fondamentale est le rle de 1'agence dans ces processus. En effet, celui-ci va tre un rle de mise en uvre des processus
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de slection, puis de suivi des projets financs, sans pouvoir de dcision, et trs encadr par le mandat et les directives donnes par le commissariat gnral l'investissement et le ministre de la recherche. La gestion en compte de tiers n'est pas indite 1'agence, dont une des missions a consist dans l e pass financer des fondations de recherche sur des fonds grs en comptes de tiers. Elle place la gestion financire des investissements d'avenir sous l e contrle direct de l'Etat ordonnateur, sans impact sur les processus budgtaires de 1'agence. Le suivi financier est quant lui organis et norm par le commissariat gnral 1'investissement pour 1'ensemble des oprateurs des investissements d'avenir. Sur la gestion financire des aides : Le versement de 90 % de laide aux laboratoires publics sans justification pralable relve du choix d'une gestion lgre du dispositif, visant viter une charge administrative pnalisante pour les chercheurs. Sur l'insuffisante connaissance des cots de gestion : L'ANR compte dans le ratio des cots de gestion sur le budget global lensemble constitu par les cots de 1'ANR et des units support. Si 1'on ajoute le montant des dpenses d'animation scientifique, le ratio passe en 2009 de 3 % 3,1 %. S'agissant de la rmunration des experts, la plupart des agences trangres, et notamment la DFG allemande, ne les rmunrent pas. L'internalisation des units support permettra de mesurer les cots complets , au sens de la Cour, du fonctionnement de l agence. Ceux-ci sont en baisse dans le budget 2011, aprs internalisation, par rapport aux deux annes prcdentes. La mise en place d'une comptabilit analytique est prvue dans le futur systme d'information budgtaire et comptable en cours d'laboration. Elle permettra notamment disoler le cot de la gestion des investissements d'avenir par rapport aux autres activits de l'agence. Sur les dotations en crdits de paiement sans lien avec les besoins : Les dotations en AE = CP avaient prcisment pour objectif de couvrir les besoins de l ANR sur la dure des projets. Malheureusement, cette rgie n'a pas toujours t respecte, que le montant des crdits de paiement ait t rduit par rapport aux autorisations d'engagement ou que des paiements supplmentaires aient t demand l ANR sur les fonds ministriels sans qu'elle dispose des autorisations d'engagement correspondantes. La trsorerie dtenue par lANR et ses units support
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est donc aujourd'hui trs infrieure aux engagements pluriannuels de lagence. Compte tenu des prvisions de versement, elle sera entirement consomme en 2012, et le besoin en crdits de paiement sera suprieur aux autorisations d'engagement dans le budget 2012. En tout tat de cause, cette trsorerie est entirement dpose au Trsor. Sur la comptabilisation des engagements : Les engagements pluriannuels de lagence ont t provisionns pour la premire fois dans le compte financier 2009, mais figuraient dj en annexe des comptes financiers prcdents depuis le premier compte financier de ltablissement public en 2007. Si le progiciel de gestion intgre Agresso dploy lANR ne rpond pas la totalit des besoins en matire d'ergonomie, de mise en forme du compte financier et de comptes rendus, il assure en revanche parfaitement la scurit de lenregistrement comptable des oprations. Le march pour la mise en place d'un nouvel outil a t lance lt 2010. Sur la ncessaire mesure de la valeur ajoute de l'agence : La mesure de limpact des financements accords sur la communaut scientifique est une proccupation constante de lagence. Pour cela, elle collecte tout d'abord dans l e cadre de son processus de suivi des projets des indicateurs d'impact propres chaque projet, qui sont ensuite analyss et synthtiss dans le cadre des bilans de programme pour chaque dition. L'agence a procd en 2010 au bilan de ldition 2006, aprs celui de 1'dition 2005. L'ANR mesure ensuite son impact sur la communaut et la structuration de la recherche publique travers le nombre de projets soumis ses appels projets, en hausse chaque anne, qui est reprsentatif de l a c c u l t u r a t i o n du mode de financement de la recherche sur projets slectionns de manire comptitive. Elle est galement en mesure d'valuer lamlioration de la qualit des projets dposs, reprsentative d'une meilleure matrise par les chercheurs des techniques de travail en mode projet. L'impact de 1'ANR est aussi mesur par les rsultats obtenus par les chercheurs franais aux appels projets de lEuropean Research Council, ou le taux de russite des quipes franaises est aujourd'hui parmi les meilleurs, sinon l e meilleur parmi les pays europens. 80 % des projets accords par l'ERC des chercheurs franais concernent des scientifiques dj financs par lANR. En 2010, les candidats franais ont eu un taux de succs de 27 % aux appels projets Starting Grants de l'ERC, se classant au 3me rang derrire Isral et la Suisse et loin devant nos voisins allemands et britanniques. A titre de comparaison, le taux de succs 1'appel Jeunes Chercheurs de 1'ANR est de 23 %.
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LANR effectue tous les deux ans une enqute externe de retour d'exprience des participants aux appels projets auprs de 800 chercheurs. Le questionnaire, qui comprend environ 50 questions, permet de cerner de faon volutive dans 1e temps la satisfaction de la communaut sur l e s diffrents aspects de l action de lANR. Elle permet notamment de mesurer le degr et lvolution de la capacit des chercheurs soumettre leurs projets de faon autonome, la fois dans leurs aspects scientifiques et administratifs et financiers, leur degr de comprhension des documents et formats demands, et les difficults qu'ils rencontrent. Elle mesure galement limpact de 1'ANR au regard de ses principaux objectifs, comme la constitution de partenariats dans les projets de recherche, travers la facilit trouver des partenaires, et le mode de formation des partenariats. Cette enqute permet d'identifier des axes de progrs pour laction de 1'ANR, qui font 1'objet de plans d'action dans les deux annes qui suivent lenqute. Une enqute interne est galement mene par 1'agence depuis 2009 sur le devenir des personnels non permanents financs sur les projets ANR. Cette enqute a montr que limpact des financements ANR sur la carrire des jeunes chercheurs, outre lemploi directement apport pendant la dure du projet, est aussi un meilleur accs 1'emploi lissue du projet. En conclusion, aprs 5 ans d'existence de 1'ANR, on constate une croissance des recherches organises en projets dans toutes les disciplines des sciences dures aux sciences humaines et sociales et le dveloppement de la recherche partenariale dans tous les domaines ou l'ANR a lanc des appels projets thmatiques, avec un impact trs positif sur les PME. Des indicateurs plus long terme, comme la poursuite des partenariats entre les quipes concernes aprs lachvement des projets, ou le devenir des jeunes chercheurs aprs trois ans, pourront tre mesurs dans les annes qui viennent, dans la mesure o les premiers projets clturs l'ont t fin 2009 et en 2010.
Chapitre IV Les politiques de lEtat dans les dpartements doutre-mer
Le prsent chapitre est consacr trois politiques de ltat spcifiques aux quatre dpartements actuels doutre-mer (DOM ; trois situs en Amrique La Guyane et les deux dpartements antillais : La Guadeloupe et La Martinique ; un dans locan Indien : La Runion) ainsi qu Mayotte, qui deviendra le cinquime dpartement doutre-mer, le 1er mars 2011. Le cas de la collectivit de Saint-Martin y est adjoint en raison de la similitude des problmes en matire dimmigration irrgulire. La population totale de lensemble slve un peu plus de deux millions de personnes. Dans ces rgions monodpartementales que sont les DOM, lorganisation administrative est proche de celle de la mtropole. Les textes lgislatifs et rglementaires nationaux y sont, en rgle gnrale, applicables, moyennant les mesures dadaptation "ncessites par leur situation particulire", selon larticle 73 de la Constitution. Ce sont trois comptences principalement exerces par ltat qui sont ici examines : le contrle des flux migratoires et la politique de reconduite la frontire, la gestion des risques naturels et le soutien lagriculture.
Les flux migratoires irrguliers en Guyane, Mayotte et Saint-Martin

_____________________ PRESENTATION ____________________ La Cour des comptes a abord la politique de reconduite la frontire dans son rapport public annuel 2007, en limitant ses investigations la mtropole. Elle a depuis examin le contrle des flux migratoires irrguliers dans les dpartements et collectivits doutremer216. Les observations qui sensuivent portent avant tout sur les trois territoires o la matrise de ces flux prsente des difficults particulirement importantes : la Guyane, Mayotte et Saint-Martin. Pour ces trois territoires, comme en mtropole, le ministre charg de limmigration est responsable de la politique de reconduite la frontire ; cet effet, il a autorit sur les services de la direction gnrale de la police nationale. Les prfets doutre-mer se voient chacun assigner des objectifs quantitatifs distincts de ceux fixs pour la mtropole. Ils y disposent de pouvoirs supplmentaires vis--vis des forces de scurit, notamment pour rpartir les dotations de fonctionnement et les effectifs. Limportance du nombre de reconduites est un phnomne majeur en Guyane, Mayotte et Saint-Martin. Leur augmentation y traduit des difficults persistantes matriser les entres irrgulires sur le territoire plus que lefficacit de la politique mene ; celle-ci, essentiellement fonde sur le renforcement des moyens des forces de scurit, finit par atteindre ses limites.
I - La spcificit des territoires

A - Une situation favorisant les flux migratoires
Les flux migratoires outre-mer sont particulirement difficiles surveiller du fait de linsularit ou, pour la Guyane, dune fort amazonienne immense et peu peuple, ainsi que dune attractivit d'autant plus grande que le niveau de vie des habitants des pays voisins, culturellement et linguistiquement proches, est souvent trs infrieur.
Les dpartements de La Guadeloupe, de La Guyane, de La Martinique et de La Runion, ainsi que les collectivits de Mayotte, de Saint-Barthlmy et de SaintMartin.
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Dans les trois territoires, la proportion des ressortissants trangers dans la population totale est beaucoup plus forte quen mtropole. En Guyane, o un tiers de laccroissement dmographique est d'origine migratoire, elle atteint prs de 30 %, soit plus de 60 000 personnes. Elle est suprieure 40 % Mayotte et Saint-Martin o la majorit de la population trangre est en situation irrgulire.
B - Limportance numrique des reconduites

Le nombre de reconduites la frontire dans les quatre dpartements doutre-mer et dans les trois collectivits de Mayotte, SaintBarthlemy et Saint-Martin (hors ceux lis laide au retour) na cess de crotre entre 2002 et 2009, quoique moins rapidement en fin de priode, passant de 9 252 30 820, alors quen mtropole, il sest stabilis puis a commenc diminuer. En 2009, il est mme devenu suprieur au total enregistr en mtropole. Outre-mer, 95% des reconduites ont t effectues partir de Mayotte (prs des deux tiers), de la Guyane (environ un tiers) et de Saint-Martin. De mme, pour la premire fois en 2009, le nombre de personnes retenues dans les centres de rtention doutre-mer a approch celui de la mtropole (27 244 contre 30 270), alors quil en reprsentait moins du tiers en 2005 (8 726 contre 29 257). Lessentiel concerne Mayotte et la Guyane.
C - Des particularits juridiques

Le rgime applicable dans les dpartements doutre-mer et SaintMartin est le droit commun prvu par le code de l'entre et du sjour des trangers et du droit d'asile (CESEDA), mais avec des particularits que deux lois217 de 2006 et 2007 ont renforces. Notamment, les droits de recours des personnes retenues y sont plus limits quen mtropole et les checs lloignement y sont bien moindres. Pour la Guyane, des dispositions spcifiques facilitent linterpellation (article 78-2 alina 9 du code de procdure pnale) et la visite sommaire des vhicules sans autorisation du procureur. De plus, un arrt de reconduite la frontire peut y tre excut immdiatement,
La loi n 2006-911 du 24 juillet 2006 relative limmigration et lintgration et la loi n 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative la matrise de limmigration, lintgration et lasile.
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LES FLUX MIGRATOIRES IRREGULIERS EN GUYANE, A MAYOTTE ET A SAINT-MARTIN 383
sans le dlai de 48 heures fix par le droit commun, et le recours contre les obligations de quitter le territoire nest pas suspensif de plein droit218. A Saint-Martin, la loi prcite de 2006 a instaur une exprimentation de cinq ans de ces mmes dispositions219. Le projet de loi immigration, intgration et nationalit , actuellement en cours dexamen par le Parlement220, propose de prenniser celles concernant linterpellation et la visite des vhicules, et de proroger, pour une nouvelle dure de cinq ans, celles applicables la reconduite. A Mayotte, la prochaine transformation de ce territoire en dpartement - la dpartementalisation -, soulve la question de lavenir du rgime juridique actuellement applicable, qui nest pas fix par le CESEDA mais par une ordonnance du 26 avril 2000 sur les conditions dentre et de sjour des trangers. Le Conseil dEtat a estim, dans un avis du 20 mai 2010, que lapplication du rgime de lidentit lgislative nexclut pas le maintien des textes spcifiques antrieurs tant quils ne sont pas abrogs, et ne rendra donc pas obligatoire lapplication du CESEDA Mayotte. Le rapprochement progressif avec les normes applicables dans les dpartements doutre-mer nen est pas moins possible. Ces drogations au droit commun, motives par les caractristiques des territoires concerns, rendent plus difficile le contrle par le juge de la rgularit des procdures de reconduite. A fortiori si elles sont proroges par la loi, une valuation priodique des avantages et inconvnients de ces drogations apparat indispensable.
II - Une organisation peu satisfaisante

A - La Guyane
Alors que la population de la Guyane est denviron 230 000 habitants, prs de 11 500 personnes supposes trangres en situation irrgulire y ont t interpelles en 2009 (contre 12 400 en 2007 et 9 600 en 2008). Plus des deux tiers des interpellations ont t faites par la police aux frontires (PAF), les autres essentiellement par la gendarmerie nationale.
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Article L. 514 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile. De mme que pour la Guadeloupe. 220 Ce projet de loi a t adopt par lAssemble nationale, en premire lecture, en octobre 2010.
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Le taux dexcution des arrts de reconduite la frontire a t lev en 2009, suprieur 97 % pour les deux principales nationalits concernes, brsilienne et surinamaise, mais variable pour les autres. Le nombre des reconduites a fortement augment en 2009 avec plus de 9 000 personnes reconduites contre 7 120 en 2008.
1 - Les orpailleurs illgaux

Des plans daction (Anaconda en 2007, Harpie 1 et 2 en 2008 et 2009) ont t mis en uvre pour interpeller les orpailleurs clandestins au nombre estim entre 3 500 et 5 000. Ils nont pas eu leffet attendu en matire de reconduite du fait des difficults daccs aux sites concerns dans la fort amazonienne : en labsence de moyens ariens adapts, les gendarmes ont d, dans la plupart des cas, relcher les orpailleurs interpells et se limiter dtruire leurs installations et quipements, et confisquer leur approvisionnement. En outre, la mobilisation des forces de scurit sur ces oprations sest faite au dtriment dautres contrles. Les carences dans la reconduite la frontire des orpailleurs se sont attnues depuis 2009 en raison notamment de la mise disposition de la PAF de moyens ariens, hlicoptres et avion.
2 - La frontire orientale avec le Brsil

La PAF nest pas en mesure dassurer une surveillance directe des entres des trangers dans lest guyanais car ses locaux sont situs quelques centaines de mtres du fleuve Oyapock qui constitue la frontire avec le Brsil. Comme elle ne dispose que d'une embarcation, de surcrot trop petite et instable, pour procder aux reconduites, elle est contrainte de louer les services de piroguiers. En labsence dun point de passage officiel sur le fleuve, les trangers le traversent o ils veulent, et seuls ceux en situation rgulire viennent faire valider leur entre au poste de la PAF. Ces difficults devraient diminuer avec de la mise en service prochaine dun pont, le premier sur ce fleuve.
3 - La frontire occidentale avec le Surinam

A louest, lobjectif officiel est moins dempcher que de limiter les entres irrgulires en provenance du Surinam, pays pauvre et instable, relativement peupl dans sa rgion frontalire avec la Guyane. Il en est spar par le fleuve Maroni qui est plus un lien quun obstacle entre des populations de mmes origines.
Au seul point de passage officiel, larrive du bac international Saint-Laurent-du-Maroni, le poste de contrle de la PAF se rsume un bungalow en rnovation depuis plusieurs mois. Il est install prs de lembarcadre o les entres et sorties sont contrles pendant la journe. La PAF doit louer des embarcations pour procder aux reconduites, et elle ne dispose pas de ponton devant son local, un btiment en mauvais tat, situ un kilomtre et demi sur la rive du fleuve. Elle effectue, de jour, des patrouilles sur le Maroni, mais les interpellations seffectuent terre, le fleuve tant zone internationale. De nuit, il ny a pas de contrle terre en raison de labsence de local de rtention et du refus des autorits du Surinam de recevoir les reconduites nocturnes sur leur territoire. Des patrouilles conjointes avec la police du Surinam sont organises, mais en nombre limit et dans des bateaux diffrents.
B - Mayotte
Nombre dtrangers venant des autres les de larchipel des Comores tentent daccder irrgulirement Mayotte dans des embarcations prcaires pilotes par des passeurs. Quatre naufrages par an en moyenne depuis 2007 sont dplorer. Les disparitions et dcs en mer sont levs quoique en diminution (64 en 2007, 47 en 2008, 35 en 2009). Cette forte pression migratoire risque de saccrotre encore sous leffet de la dpartementalisation. Alors que la population de Mayotte est de 186 000 personnes, le nombre de personnes reconduites depuis cette le est devenu trs important, atteignant prs de 20 000 en 2009, dont plus de 3 000 mineurs, aprs avoir t multipli par 2,5 en quatre ans. Cette croissance des reconduites a t obtenue au prix dun important renforcement des moyens des forces de scurit. Les effectifs prsents, en particulier des services de scurit publique et de gendarmerie, ont t augments de 274 hommes entre 2003 et 2009 ; le nombre dembarcations a galement t accru (neuf en 2010). Un troisime radar a t install pour surveiller les approches maritimes, et un quatrime le sera bientt. La rponse judiciaire, en particulier vis--vis des passeurs, se heurte deux limites. Dune part, les dlais de jugement sont de plusieurs annes en raison de la faiblesse des effectifs de magistrats (treize au total). Dautre part, tout durcissement du rgime dincarcration est rendu difficile par la surpopulation de la maison darrt de Majicavo.
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C - Saint-Martin
Les trangers en situation irrgulire, qui entrent majoritairement sur le territoire franais via l'aroport international de Sint Marteen, sont nombreux par rapport la population du territoire, tant du ct franais (entre 5 000 et 8 000 personnes sur 40 000 habitants) que du ct hollandais (entre 15 et 20 000 personnes sur 55 000). Paradoxalement, les interpellations ont lgrement diminu en 2009, bien que les effectifs du service de la PAF ont t ports 58 agents contre 33 en 2007. Laction de ce service ptit de nombreuses incohrences : - sa dispersion dans cinq locaux diffrents, au surplus peu adapts son activit ; - la concentration du contrle transfrontalier laroport de Grand Case, qui nassure pourtant que des liaisons ariennes rgionales, et la gare maritime de Marigot, alors que les entres clandestines de nuit par la mer ne sont pas arraisonnes, faute de moyens nautiques suffisants ; - labsence de tout contrle la frontire terrestre qui nest dailleurs pas matrialise ; les trangers se trouvant dans la partie hollandaise de lle, aprs avoir y t reconduits, peuvent donc revenir sans difficult dans la partie franaise. En outre, le dlai de rtention est trs bref, parfois de quelques minutes, ce qui na aucune utilit pratique, sinon leffet de majorer artificiellement lactivit du local de rtention.
III - Un dispositif de rtention encore critiquable

Parmi les quatre centres de rtention administrative (CRA)221 outre-mer, il en existe un Mayotte et un autre en Guyane. Ils sont tous les deux situs dans des btiments ddis prs dun aroport. Parmi les six locaux de rtention administrative (LRA) outre-mer, il y en a un en Guyane, dans les locaux de la PAF de Saint-Georges, et un autre SaintMartin. Ces quipements sont grs par la PAF.
Un centre de rtention administratif (CRA), cr par arrt ministriel, doit, dans le cadre du CESEDA, respecter des normes strictes dquipement et de fonctionnement. Un local de rtention administrative (LRA), cr par arrt prfectoral, a moins dobligations respecter, mais les personnes retenues ne peuvent y rester que pour des dures plus courtes.
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A - Des situations juridiques contestables

La cration Mayotte dun centre de rtention administrative a t prvue par un dcret de 2001222. Cependant, il a fallu attendre un arrt ministriel du 19 janvier 2004 pour que le LRA temporaire, cr par arrt prfectoral en 2002 mais existant depuis au moins 1996, devienne officiellement un CRA, pour quun rglement intrieur soit dict et quun registre de rtention soit ouvert. Tandis que tous les CRA devaient tre mis aux normes avant le 31 dcembre 2006 en application dun dcret de mai 2005223, celui de Cayenne, en Guyane, o les travaux navaient pas encore commenc, a continu figurer sur la liste nationale des centres jusqu son retrait par un arrt interministriel et sa transformation en un simple LRA en mars 2007.
B - Une politique immobilire peu cohrente

Les crdits immobiliers consacrs aux centres doutre-mer sont rests modestes : 432 000 par an en moyenne au cours de la priode 2006-2009, en dpit de lobligation de mise aux normes de lensemble des CRA. Contrairement ceux de mtropole, ces crdits nont pas t affects principalement des oprations nouvelles, mais des rhabilitations. En revanche, les deux LRA existants dans les trois territoires concerns sont neufs (Saint-Georges en Guyane) ou quasi neuf (Saint-Martin).
1 - En Guyane
Le CRA de Cayenne a t totalement mis aux normes en 2007 pour un cot total de 1,7 M, mais un projet dextension 64 places prvoit aujourdhui de le dtruire entirement et den reconstruire un neuf pour un cot estim 7,3 M. Cet accroissement de capacit non anticip au moment de la rnovation constitue un gaspillage manifeste. Alors que le LRA de Saint-Georges est presque inutilis, quoique neuf, lamnagement dun poste de contrle hbergeant les divers services de police est prvu proximit du nouveau pont pour un cot de 5 M (hors frais de terrassement et de construction de la voie daccs).
Article 55 du dcret du 17 juillet 2001 pris en application de lordonnance du 26 avril 2000 prcite. 223 Dcret n 2005-617 du 30 mai 2005.
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2 - A Mayotte
Lamnagement du CRA de Mayotte reste trs insuffisant. Selon le dcret prcit de 2001, un arrt interministriel devait fixer la liste des quipements ncessaires lhbergement, dans des conditions satisfaisantes , des trangers maintenus dans les centres et locaux de rtention, mais ce texte nest jamais intervenu. Aprs que de nombreux rapports eurent dnonc la situation indigne du centre de Pamandzi, cr en 1995, des travaux damlioration des conditions de rtention y ont enfin t raliss : infirmerie, sanitaires et douches pour les femmes et enfants, rfectoire, cuisine, hall daccueil, coin pour enfants et local pour les visites, ce dernier noffrant, toutefois, pas toutes les garanties de confidentialit. Ce centre connat une surpopulation rcurrente depuis prs de dix ans. Son taux moyen d'occupation a atteint 145 % en 2009, contre 116 % en 2008, anne au cours de laquelle sa capacit affiche de 60 places a t dpasse huit mois sur douze. Il est compos de trois salles dune surface totale de 206 m, si bien que la place disponible est de 3,4 m par personne retenue. La norme retenue pour les autres CRA prvoit une surface utile minimale de 10 m par personne retenue224. Le 8 juillet 2010, la commission consultative dpartementale de scurit relative aux tablissements recevant du public a considr, lissue dune visite conscutive la ralisation de travaux, que leffectif maximal susceptible dtre reu pouvait tre fix 140 personnes, non sans prciser que vu la spcificit de cette partie de ltablissement () sans lits permettant un comptage rel, les effectifs admissibles ont t calculs sur la base des chiffres fournis ce jour par le chef dtablissement . Avec 140 personnes retenues dans le centre, chacune disposerait en moyenne de 1,47 m. Le CRA de Mayotte n'a pas de lits ; les personnes retenues y dorment mme le sol ou sur des nattes en nombre insuffisant. La question des matelas nest pas rgle, les achats intervenus nayant pas donn satisfaction. Par comparaison, le droit commun applicable en mtropole et outre-mer prvoit que les CRA doivent offrir aux trangers retenus des quipements de type htelier et des prestations de restauration collective . Ils doivent aussi disposer dun espace de promenade l'air libre et dun local bagages . Il ny en a pas Mayotte.
Le calcul de la surface utile comprend les chambres et les espaces librement accessibles aux heures ouvrables et des chambres collectives non mixtes contenant au maximum six personnes.
224
Face cette situation hors normes, le choix a t fait de construire un nouveau centre, implant sur Petite Terre, dune capacit de 136 places et de 12 autres en zone dattente. Le dbut de la construction avait t initialement annonc pour mi-2007, mais le projet nen est toujours qu ltude de faisabilit et sa mise en service a t repousse juin 2012. Au demeurant, il ne devrait pas mettre dfinitivement un terme la surpopulation, mme sil amliorera nettement la situation matrielle des personnes retenues.
C - Une gestion insatisfaisante plusieurs gards

1 - La situation des femmes et des enfants
Conformment lexigence de chambres non mixtes pose par le CESEDA, les femmes retenues disposent, en principe, dune zone part au CRA de Cayenne, mais, en ralit, la rgle nest pas toujours respecte. La prdominance numrique des hommes oblige, en effet, enfermer les femmes dans leur chambre pendant la nuit. Elles se trouvent ainsi prives dun accs direct au tlphone, alors que celui-ci devrait rester libre tout moment selon les prescriptions rglementaires. Le CRA de Mayotte accueille des familles et donc des enfants mineurs, bien quaucun centre doutre-mer ny soit formellement habilit.
2 - Des carences dans lassistance sanitaire et juridique

Larticle R. 553-8 du CESEDA et une circulaire interministrielle du 7 dcembre 1999 prvoient que les modalits dintervention sanitaire font lobjet dune convention entre le prfet et un tablissement hospitalier local. En Guyane, cependant, il nen existe pas pour le LRA de Saint-Georges. Selon le dcret prcit de 2005, les personnes places en CRA doivent bnficier sur place dune information destine leur permettre dexercer plus facilement leurs droits, mais le march relatif cette prestation, antrieurement assure par la Cimade, est arriv chance le 31 mai 2009. Or, aprs le lancement dun appel doffres avec mise en concurrence par zone gographique et la signature des nouveaux marchs publics le 10 mai 2009, le tribunal administratif de Paris a annul le 22 dcembre 2009 lattribution du lot relatif loutre-mer. Ainsi, cette nouvelle procdure, entre en vigueur en mtropole le 1er janvier 2010, nest pas applique outre-mer, o elle doit faire lobjet dun nouvel appel doffres. La prsence de la Cimade a, toutefois, t prolonge en Guyane.
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Le dcret de 2001 na pas rendu obligatoire lassistance juridique et sociale Mayotte. Loffice franais pour limmigration et lintgration (OFII) ny a aucune reprsentation et son action en matire de rcupration de bagages ou de clture des comptes prvue par la rglementation ny est pas assure. La Cimade y intervient, dans un cadre non officiel, par des visites de bnvoles aux personnes retenues. Ces insuffisances sont proccupantes dans un contexte juridique drogatoire qui, de fait, prive les personnes retenues dune partie des droits reconnus en mtropole et ailleurs outre-mer.
3 - Une professionnalisation insuffisante

La professionnalisation de la gestion des lieux de rtention reste encore limite, notamment par comparaison avec les efforts faits ces dernires annes en mtropole. Les prfets nadressent pas de lettre de mission aux chefs de centre pour fixer les objectifs atteindre et les moyens. Ceux-ci sont insuffisamment responsabiliss et forms leur tche. La reprsentation de lEtat devant les juridictions sest amliore, mais nest pas encore satisfaisante, en particulier en Guyane o elle nest pas assure devant le juge des liberts et de la dtention. Les efforts rcents de la direction centrale de la PAF sont encore loin davoir eu des effets sensibles outre-mer.
IV - Des problmes mal rsolus

A - Lorganisation des moyens de la PAF
Les moyens de la politique de reconduite dpendent des administrations charges de lintrieur (moyens de la PAF) et de limmigration (fonctionnement htelier, billetterie et, depuis 2010, investissement dans les CRA). Selon les donnes disponibles ou reconstitues, ils sont estims, pour les trois territoires, environ 40 M par an, non comprises les dpenses exceptionnelles, comme linstallation de radars Mayotte, ni celles des autres forces de scurit (gendarmes notamment), des prfectures et des services judiciaires.
1 - Les effectifs
Les effectifs de la PAF dans les quatre dpartements doutre-mer, Mayotte et Saint-Martin tait de 883 agents au dbut de 2010. Leur rpartition nest pas optimale notamment au regard des effectifs de rfrence fixs pour 2011. La Guyane (247 fonctionnaires en 2010) et Mayotte (155 fonctionnaires) sont sous-dotes par rapport aux Antilles, alors que les problmes y sont plus aigus. Dans ces dpartements, toutefois, dautres services dots dimportants moyens contribuent la lutte contre limmigration irrgulire. A Mayotte, les effectifs de la scurit publique et de la gendarmerie sont passs de 308 en 2003 582 en 2009. En Guyane, les 480 gendarmes qui y sont affects bnficient en permanence de lappui de cinq escadrons de gendarmerie mobile (370 gendarmes), et la direction dpartementale de la scurit publique, comptente pour lagglomration de Cayenne, compte 300 fonctionnaires.
2 - La billetterie et les transports ariens

Jusquen 2008, les services de la PAF outre-mer ont pris en charge les reconduites des trangers en situation irrgulire sans utiliser le march national prvu cet effet. Un nouveau march intgrant l'outremer est entr en vigueur le 1er juillet 2008. Les diffrents services concerns devaient lutiliser partir davril 2009, l'expiration de leur propre march, mais ce nest pas encore partout le cas. En Guyane, un avion est spcialement affrt depuis 2008 pour faciliter le rapatriement sur le CRA de Cayenne des clandestins interpells en fort et les reconduire loin de la frontire. En plus, depuis aot 2009, la location dun hlicoptre de dix places permet dextraire simultanment cinq orpailleurs illgaux accompagns de quatre escorteurs. Le cot de ces moyens ariens sest lev en 2009 1,6 M. Cependant, seulement 59 des 300 vols effectus (soit 468 personnes reconduites sur 2 738 concernes) ont t conformes leur vocation initiale. Le transport vers le Surinam et le Guyana est rendu impossible par labsence daccord des autorits de ces pays. La plupart des vols seffectuent donc de Cayenne vers Saint-Laurent-du-Maroni (49 vols pour 279 personnes reconduites en 2009, loignes ensuite par pirogue jusqu Albina au Surinam) et surtout vers Saint-Georges (192 vols pour 1991 personnes reconduites, loignes ensuite par pirogue Oiapoque au Brsil). Ces moyens ariens permettent certes des conomies de personnel, mais lavantage est limit au regard du cot des vols. Ils ne sont en ralit pleinement justifis que pour des reconduites directes vers ltranger.
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B - Le problme des ritrants

Sont qualifies de ritrants les personnes qui, aprs avoir t reconduites, reviennent ensuite sur le territoire do elles ont t expulses. A Mayotte, il ny a aucune statistique fiable en matire de ritration. Grce une borne de signalisation, la PAF utilise le fichier automatis des empreintes digitales (FAED), mais les autres services de police et de gendarmerie nont pas le matriel pour lutiliser. Les dlais de rtention, ncessairement courts compte tenu de la capacit daccueil, ne permettent dailleurs pas une signalisation systmatique. Prs de deux tiers des personnes reconduites ne sont ainsi pas enregistres. La PAF estime que la ritration reprsente environ 40 % des interpellations quelle effectue. Une mme personne a ainsi pu tre interpelle onze reprises. En Guyane, o la ritration devrait tre systmatiquement mesure compter de 2010 selon la prfecture, loutil statistique en vigueur permet, malgr ses imperfections, de lvaluer environ 50 %. Elle ny fait pas lobjet d'actions cohrentes. Linsuffisance des moyens des services prfectoraux chargs des trangers et la saturation du centre pnitentiaire limitent la capacit de lautorit judiciaire infliger des sanctions pnales. Cette situation aboutit, certes, un nombre lev de reconduites, conformment lobjectif assign au prfet, mais labsence dune politique de dissuasion nest pas satisfaisante.
C - Les relations avec les Etats voisins

Les relations avec les Etats voisins constituent lune des cls dune matrise des flux migratoires irrguliers rgule et efficace. Quelques initiatives ont t prises ces dernires annes, comme la cration en 2001 des fonds de coopration rgionale destins soutenir les projets facilitant les changes entre les collectivits franaises doutre-mer et les Etats voisins. Mais, bien des gards, les rsultats ne sont pas la hauteur des enjeux.
1 - La Guyane
En Guyane, des discussions ont t menes avec le Brsil dans le cadre de la commission mixte transfrontalire, en particulier dans la perspective douverture du pont sur lOyapock. Plusieurs accords sont signs ou en cours de ratification. Cependant, la coopration oprationnelle entre les services est encore incomplte. Un officier de liaison de la police fdrale brsilienne nest install dans les locaux de la PAF que depuis juillet 2009, et il n'y a pas de patrouille mixte de police sur le fleuve. Les commissions mixtes sont trs rcentes avec le Surinam (fin 2009) et le Guyana (2010), Etats dont les pratiques sont un frein important aux reconduites. Le Guyana refuse de dlivrer des laissezpasser consulaires225, ce qui fait obstacle la reconduite. La coopration le long du Maroni avec le Surinam demeure insuffisante : la question de lautorisation de reconduite par voie arienne nest toujours pas rgle ; les dlais de dlivrance des laissez-passer consulaires fragilisent lexcution des reconduites. De faon plus gnrale, la coopration rgionale reste limite. La perspective dun dveloppement conomique rgional autour de laxe transamricain longeant les ctes semble encore lointaine, alors quelle serait sans doute, mais long terme, un lment dterminant de solution au problme de limmigration clandestine en Guyane.
2 - Mayotte
LUnion des Comores ne prend aucune mesure pour tenter de freiner le dpart des clandestins. Elle ne subordonne mme pas le retour des personnes reconduites la dlivrance dun laissez-passer consulaire. Les ngociations engages par la France pour normaliser ses relations avec cet Etat nont, au demeurant, pas abouti. Laide franaise au dveloppement sy lve environ 20 M par an, et peu dinitiatives ont t prises pour tablir une coopration rgionale plus intense. La dpartementalisation de Mayotte, dont lUnion des Comores na jamais admis dtre spar, risque de ne pas faciliter un tel processus.
225 Un laissez-passer consulaire est dlivr par lEtat dorigine lorsque ltranger interpell en situation irrgulire ne justifie pas de son identit.
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3 - Saint-Martin
Le trait de Concordia de 1648 entre la France et les Pays-Bas, encore applicable226, a toujours t interprt comme tablissant une libre circulation entre les deux parties de lle. La frontire terrestre sparant les parties franaise et hollandaise nest ainsi ni matrialise ni contrle. Pourtant Sint Marteen, les rgles de circulation des trangers sont diffrentes du rgime franais : les ressortissants de plusieurs pays de la rgion ny sont pas soumis visa, contrairement ce qui est exig par la France. Or laroport international Princess Julianna est situ dans la partie hollandaise, alors que celui situ dans la partie franaise, Grand Case, se limite au trafic rgional. Un trait a t conclu le 17 mai 1994 entre la France et les PaysBas prvoyant notamment la mise en place d'un contrle commun dans les aroports de l'le. Il a t ratifi par les Pays-Bas fin 2006, mais les premires ngociations avec les autorits des Antilles nerlandaises pour son application nont dbut quen mars 2008 par l'installation d'un comit de pilotage sous l'gide du prfet dlgu Saint-Martin. Un projet daccord de coopration policire a finalement t labor, mais ntait toujours pas sign en octobre 2010. La ngociation dun accord de radmission na jamais t srieusement envisage.
226 Cette le, comme les autres dpartements doutre-mer, nest pas incluse dans les accords de Schengen.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les flux migratoires irrguliers prsentent, dans ces territoires, des spcificits qui rendent leur matrise difficile. Les rsultats restent peu satisfaisants. Lamlioration des conditions de rtention doit tre poursuivie notamment par la construction dun nouveau centre de rtention administrative Mayotte o elle a t repousse de 2007 2012. Au-del des rgles juridiques spcifiques, labsence en Guyane et Mayotte dune mesure systmatique de la ritration et dune politique cohrente en la matire est regrettable. Laction diplomatique conduite par la France avec plusieurs Etats voisins de loutre-mer franais ne prend que faiblement en compte les problmes dimmigration clandestine. La Cour formule les recommandations suivantes : 1) valuer priodiquement les avantages et les inconvnients des dispositions juridiques drogatoires applicables outre-mer ; 2) adapter la carte des lieux de rtention ; acclrer la construction dun nouveau centre de rtention administrative Mayotte ; complter lassistance sociale, mdicale et juridique ; 3) professionnaliser davantage la gestion de la rtention et de la reconduite en outre mer ; 4) mesurer systmatiquement la ritration et fixer en la matire des objectifs aux services concerns ; 5) amliorer la prise en compte des flux migratoires irrguliers dans la conduite des relations avec les Etats voisins, notamment en clarifiant la rpartition des comptences respectives entre les ministres concerns.
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Sur les particularits juridiques lies la spcificit des territoires Certaines entits d'outre-mer se voient appliquer, sur des points particuliers, un rgime juridique spcifique. Ce rgime comprend essentiellement trois dispositions : - la possibilit, en Guadeloupe, pour les officiers de police judiciaire, de procder aux contrles d'identit, d'initiative, de toute personne se trouvant dans une zone comprise entre le littoral et une ligne trace un kilomtre en de, ainsi que dans une zone d'un kilomtre de part et d'autre, de certaines routes nationales ; - l'extension, certaines routes de Guyane et de Guadeloupe, du rgime des visites sommaires et d'immobilisation pour les vhicules terrestres applicables aux abords des frontires terrestres intrieures Schengen en mtropole ; - le rgime contentieux de droit commun (recours non suspensif devant le tribunal administratif) en Guyane, Mayotte et Saint-Martin, au lieu du rgime drogatoire (caractre suspensif du recours) appliqu en mtropole. Le projet de loi relatif l'immigration, l'intgration et l'intgration, actuellement examin par le Parlement, ne remet pas en cause ce dispositif, qui rpond aux difficults de surveillance inhrentes ces collectivits et au caractre massif de l'immigration clandestine, essentiellement de voisinage, qui y prvaut, dont le projet d'insertion retrace les chiffres, et qui est d notamment un diffrentiel important de niveau de vie. Au stade actuel, revenir sur ces mesures risquerait d'entrainer un alourdissement considrable du cot de la rtention, une baisse significative des loignements et des dsquilibres que les systmes socio-conomiques locaux trs fragiles ne pourraient supporter. Ce dispositif a dj t reconduit plusieurs reprises et, celui-ci tant de nature lgislative, ces reconductions ont t l'occasion d'un rexamen par la reprsentation nationale. Sur l'organisation des services Concernant Saint-Martin, les limites de l'efficacit des contrles frontaliers l'aroport situ dans la partie franaise sont avres mais rsultent de l'impossibilit qui a prvalu, jusqu' prsent, d'installer de faon systmatique (en dehors de pratiques locales) un contrle franais l'aroport principal de l'le (Juliana), situ en partie nerlandaise, pour des raisons prcisment explicites par la Cour. Par ailleurs, la prsence de la
police aux frontires Grand Case se justifie par l'ouverture de cet aroport au trafic international depuis l'anne 2008 (le 4 dcembre 2008) : ce jour, un vol en provenance de Saint domingue, chaque vendredi, est effectif. Un changement de gestionnaire est prvu au cours du 1er trimestre de l'anne 2011 et le trafic international devrait se dvelopper. Il convient de souligner que le service de la police aux frontires (SPAF) de Saint-Martin est implant sur quatre sites : la gare maritime, l'aroport, le local de rtention administrative et les units judiciaires, le secrtariat et la direction la petite Case marigot. Compte tenu du projet d'implantation et de regroupement de certains services du SPAF de Saint-Martin dans les locaux de la Gendarmerie de Marigot, qui seront vacants prochainement, l'action du service sera organise de manire plus cohrente. Concernant le CRA de Cayenne rnov rcemment, la Cour fait mention d'un projet d'extension, dont les inconvnients sont connus et auquel pour le moment il n'a pas t donn de suite. Par ailleurs, s'il est vrai que le local de rtention administrative de Saint-Georges de l'Oyapock est peu utilis, l'occasion de l'ouverture, prvue pour le ler semestre de 2011 du pont sur l'Oyapock, la police aux frontires va oprer des contrles frontaliers plus systmatiques et il est raisonnable de penser que l'accroissement de la circulation transfrontire va gnrer, outre des nonadmissions la frontire, des reconduites supplmentaires et donc une activit nouvelle pour le LRA. Concernant les effectifs de la police aux frontires, il convient de rappeler que, dans le cadre d'une recherche systmatique d'efficience, la dfinition d'effectifs de rfrence par service de la police aux frontires (PAF) a t engage au second semestre de l'anne 2009. Cette dmarche se fonde, d'une part, sur les flux constats de migrants et les environnements professionnels et, d'autre part, sur l'activit des services. Les services d'outre-mer ont fait l'objet d'une analyse par type de mission. A Mayotte, les effectifs de la PAF sont passs de 53 personnels en 2003 140 personnels en 2009 (tous corps confondus), soit une augmentation de +164%. Jusqu'en 2006 et 2007, il est noter que la police aux frontires employait des agents de la collectivit locale mis disposition de la police nationale. Ces 37 agents ont dsormais intgr la police nationale. A Saint-Martin, les effectifs de la police aux frontires ont fortement augment entre 2003 et 2010 : de 28 65 personnels, soit une augmentation de +132%. La fermeture du SPAF de Saint-Barthlemy en 2007 a permis un transfert d'effectifs vers Saint-Martin. En 2009, 6 fonctionnaires supplmentaires ont t affects la suite de la signature d'une convention franco-hollandaise instaurant un contrle commun l'aroport de Juliana en partie hollandaise.
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Sur la garantie des droits et les conditions de vie en rtention Concernant Mayotte, l'amlioration des conditions de rtention de Mayotte est une priorit. Il convient de prciser qu'il n'y a pas de reconduites de mineurs, pas plus sous le rgime de l'ordonnance n2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entre et de sjour des trangers Mayotte que dans celui du code de l'entre et du sjour des trangers et du droit d'asile (CESEDA) applicables dans les dpartements d'outre-mer. Ainsi en 2009, 16 726 reconduites ont t ralises, ne concernant que des majeurs. Ceux-ci peuvent - titre humanitaire et dans l'intrt des enfants - tre accompagns des enfants avec lesquels ils sont arrivs Mayotte, mais qui ne font l'objet d'aucune mesure d'loignement. Par ailleurs, le systme de l'habilitation pour accueillir des familles est prvu l'article R.553-l du CESEDA, qui n'est pas applicable Mayotte. Concernant les observations de la Cour relatives aux conditions d'hbergement des personnes retenues, il convient de souligner les lments suivants : Le centre de rtention administrative (CRA) de Mayotte comprend une sparation des espaces pour les hommes, pour les femmes et pour les familles. La norme de 10 m2 par personne rsulte de l'article R.553-3 du CESEDA, texte qui n'est pas applicable Mayotte. Le dcret n 2001-635 du 17 juillet 2001 pris pour l'application de l'ordonnance no 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entre et de sjour des trangers Mayotte ne comporte pas de disposition correspondante. La dure de sjour des trangers en situation irrgulire au centre de rtention administrative de Mayotte est de l'ordre d'une journe, contre une moyenne de 10 11 jours en mtropole. Les normes d'espace par retenu doivent tre apprcies en fonction de cette spcificit. La construction du nouveau CRA, prvu ce stade pour 136 places, permettra de donner chaque personne retenue une superficie suprieure, puisque le nombre moyen de retenus (132) est infrieur ce chiffre, mme s'il y a des pics suprieurs (1 2 jours par mois). A la suite des observations d'une commission de scurit qui tait passe au CRA en dcembre 2009, des travaux de mise en conformit ont t raliss au premier semestre 2010 portant, notamment, sur les installations lectriques. La commission de scurit a mis en juillet 2010 un avis favorable son fonctionnement. Concernant la non-intervention de l'office franais de l'immigration et de l'intgration (OFII) dans ce CRA, il convient de souligner que son rle, en mtropole est, en particulier, d'aller au domicile de l'tranger en situation irrgulire pour rcuprer ses affaires ventuelles et de clore son compte bancaire. S'agissant, Mayotte, de personnes qui, gnralement, arrivent par voie maritime, les missions de l'OFII trouveraient peu s'employer.
Concernant la Guyane, il est pris note des remarques de la Cour, faisant tat, d'une part, de ce que les femmes retenues au CRA de Cayenne se trouvent prives, la nuit, d'un accs direct au tlphone alors que celui-ci devrait rester libre tout moment et, d'autre part, de l'absence de convention sanitaire pour les locaux de rtention administrative (LRA) de SaintGeorges. Dans les deux cas, les possibilits d'y remdier seront mises l'tude. De manire gnrale, le ministre de l'intrieur, de l'outre-mer, des collectivits territoriales et de l'immigration souhaite que l'assistance juridique prvue pour les retenus par le CESEDA s'applique pleinement dans tous les CRA rgis par ce code. Le dernier appel d'offres lanc cette fin a t dclar infructueux. Une procdure de march ngoci est en cours avec la Cimade, seule association ayant rpondu cet appel d'offres. Le nouveau march, qui devrait entrer en vigueur en 2011, couvrira la Guyane, la Guadeloupe et la Runion. Sur la professionnalisation des lieux de rtention Cette professionnalisation est un des objectifs du ministre de l'intrieur, de l'outre-mer, des collectivits territoriales et de l'immigration, car elle est de nature amliorer, la fois, les performances du dispositif et les conditions de vie des personnes retenues. S'agissant des CRA des dpartements d'outre-mer, la dmarche doit tre la mme qu'en mtropole. La DCPAF s'emploie amliorer la professionnalisation de la gestion des lieux de rtention par deux axes d'actions principaux : la formation des personnels de la police aux frontires affects en centre de rtention administrative et la conception de tableaux de bord de gestion des centres. Concernant les tableaux de bord de gestion des CRA, ils ont t cres initialement pour la mtropole. Aprs exprimentation en mtropole en 2008, ils ont t valids en 2009, dploys en mtropole en 2010 et le seront en 2011 sur l'ensemble des CRA d'outre-mer. Leur vocation est d'apporter une aide la gestion des chefs de CRA dans l'optique d'un gain d'efficience et une dmarche de rduction des cots. Concernant la formation des personnels en mtropole ou en outre-mer, cinq types de stages ont t mis en place pour les personnels chargs de la garde (en 2008), les chefs de centre (en 2008) et les personnels du greffe (en 2009) : - stage Chef de CRA (8 jours, pour les officiers, chefs de CRA et leurs adjoints), compos d'un volet thorique (organisation, fonctionnement, mtier, rglementation greffe, garde, escorte, scurit logistique) et d'un volet pratique (dans un centre). Le chef de CRA de Cayenne a t form en novembre 2009. Le chef de CRA de Mayotte (nouvellement affect) et son adjoint suivront ce stage au dbut de 2011 ; - stage Gestion budgtaire (5 jours, pour les officiers, chefs de CRA et leurs adjoints). Le chef de CRA de Cayenne a t form en novembre 2009, celui de Mayotte (nouvellement affect) sera form au dbut de 2011 ;
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- stage Greffe : suivant l'objectif d'un fonctionnaire-ressource form par CRA, des agents de Cayenne et Mayotte seront form au premier semestre 2011 ; - stage Intervention (incendie et maintien de l'ordre), comprenant l'apprentissage des gestes techniques professionnels d'intervention spcialement adapts aux interventions en CRA en cas d'incendie ou de rbellion, et les premiers secours. 26 policiers du CRA de Guyane ont t forms en 2010, 31 policiers ont bnfici du module scurit incendie Mayotte en 2009 et 30 recevront la formation complte en 2011 ; - stage Escorte , obligatoire pour les escorteurs ariens internationaux. En Guyane, 38 policiers ont forms en 2010 (formation initiale) et 22 ont mis jour leurs connaissances ( recyclage ). Ce stage apparat sans objet Mayotte car il n'y a pas d'escorte ralise par voie arienne. Sur l'organisation des reconduites Concernant la billetterie, le march de billetterie pass en 2009 par le ministre de l'intrieur avec la socit Carlson wagon lit est un march national qui n'est pas spcifique la reconduite la frontire outre-mer. L'absence de reprsentation locale de cette agence et le dcalage horaire rendent peu oprationnel le recours ce march outre-mer. II n'est pas dmontr que les tarifs obtenus par les reprsentants de l'Etat dans ces collectivits soient suprieurs ceux qui pourraient tre proposs par la socit Carlsonwagonlit. Cette question fera, nanmoins, l'objet d'un examen plus approfondi. Concernant les moyens ariens, la PAF loue un aronef dans le but de raliser des missions de reconduite la frontire menes par la DDPAF de Guyane et des missions de transport de personnes au bnfice du ministre de I'intrieur de l'outre mer et des collectivits territoriales sur l'ensemble du dpartement de la Guyane (objet du march pass pour l'avion Guyane). Ce partage des missions se reflte dans la rpartition de la charge budgtaire entre les programmes 176 Police Nationale (un tiers) et 303 Immigration et asile (deux tiers). L'analyse du cot des reconduites par vols spciaux raliss par la PAF vers Saint-Laurent du Maroni et SaintGeorges de l'Oyapock permettent de dmontrer l'intrt conomique et oprationnel de ce mode de transport y compris pour les vols intrieurs. L'avion lou par la PAF effectue des rotations sur St-Laurent du Maroni pour les reconduites la frontire franco-surinamaise et vers St-Georges de l'Oyapock pour les reconduites la frontire franco-brsilienne. 605 personnes ont t reconduites vers Macapa et Blem en 2010, 241 vols (49 vols et 279 personnes reconduites vers Saint-Laurent du Maroni / 192 vols avec 1 991 personnes reconduites vers Saint-Georges de l'Oyapock). Ces vols ont permis la reconduite de 2 270 trangers en situation irrgulire avec en
moyenne 10 personnes par vol et 7 escorteurs vers ces deux destinations frontalires. D'autres lments peuvent tre ports l'attention de la Cour : - sur certaines journes, il a t possible d'effectuer 3 rotations, soit 30 reconduites pour 7 fonctionnaires employs. En termes quantitatif, les seules reconduites effectues par voie terrestre vers Oapoque (Brsil) via Saint-Georges de l'Oyapock et Albina (Surinam) via Saint-Laurent du Maroni ont ncessit 13 360 heures fonctionnaires alors que, par avion, elles n'ont mobilis que 2 095 heures fonctionnaires, soit un gain estim 405 540 euros ; - outre l'intrt conomique, ce gain de potentiel horaire permet d'engager les fonctionnaires sur d'autres missions, en particulier la lutte contre l'immigration irrgulire. Ces redploiements ont contribu une hausse particulirement significative de l'activit de la PAF en 2009 et 2010. Avec +83% d'augmentation du nombre d'trangers interpells sur l'le de Cayenne en 2009 (3 842 interpellations en 2009 contre 2 097 en 2008), la direction dpartementale de la PAF en Guyane voit son activit en termes de reconduites augmenter de +19% par rapport l'anne prcdente. La transformation du march avion en un march aronef a permis d'extraire, grce l'utilisation combine d'avions et d'hlicoptres, environ 1 000 garimpeiros de la fort amazonienne o ils livrent leur activit d'orpaillage illgal. Si le cot du march est plus lev, on constate un recul de l'activit d'orpaillage illgal pour la premire fois depuis la mise en place de la mission HARPIE, les deux aspects, matriels et humains de l'orpaillage illgal tant dornavant pris en compte et traits. Ainsi la lutte contre l'orpaillage est effectue de manire coordonne avec la lutte contre l'immigration clandestine. Enfin, il convient de prciser que la gendarmerie de Mayotte sera dote en 2011 d'une borne biomtrique qui lui permettra de relever les empreintes. Le dploiement de ce type d'quipements permettra de mieux connatre le phnomne de ritration dont la Cour des comptes souligne l'intensit. Sur les relations avec les Etats voisins Compte tenu de la pression migratoire particulirement leve que subissent les collectivits d'outre-mer, les questions relatives l'immigration et plus particulirement la lutte contre l'immigration clandestine constituent un axe prioritaire de la coopration rgionale poursuivie avec les Etats voisins. Pour lutter contre ces flux migratoires irrguliers, le gouvernement agit dans deux directions complmentaires : d'une part, en renforant ses dispositifs de coopration en matire de scurit intrieure et, d'autre part, en dveloppant des actions de coopration en faveur de l'aide au dveloppement avec les pays frontaliers. Beaucoup d'actions sont conduites au niveau local et rgional afin d'apprhender les problmes lies aux flux
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migratoires et ces questions figurent systmatiquement l'ordre du jour des instances de concertation existantes avec les Etats voisins. Concernant Saint-Martin, des ngociations ont t menes entre 1991 et 1994 pour aboutir la signature de l'accord dont le projet d'insertion fait tat, qui permettrait l'implantation d'aubettes de contrle franaises l'aroport de Philipsburg. L'accord n'est pas entr en vigueur en raison des difficults du gouvernement nerlandais obtenir des autorits locales de Curaao (Antilles nerlandaises) son approbation. La rfrence un accord de radmission est inoprante s'agissant d'une le dans laquelle il n'existe pas de matrialisation de la frontire entre les parties franaise et nerlandaise ni de contrles entre les deux parties. En dpit de cette situation, la France et les Pays-Bas souhaitent renforcer la coopration existante entre les deux parties de l'le, par le biais d'une instance de dialogue rgulier, qui prendrait la forme d'une commission mixte. Celle-ci devrait voir le jour au printemps 2011 et permettrait de discuter des sujets d'intrt commun, de procder un tat des lieux de l'application des diffrents accords de coopration et des perspectives futures de coopration. Parmi les nombreux sujets d'intrts communs, figurent la coopration policire et les questions relatives l'immigration. L'accord de coopration policire entre les forces de police et de gendarmerie des deux Etats a t sign le 7 octobre 2010 Paris et doit dsormais tre ratifi par les deux parties. Cet accord a t rig au rang de priorit dans la zone et permet dsormais un droit de poursuite au-del de la frontire. Concernant Mayotte, des ngociations ont commenc la suite de la rencontre des prsident Sarkozy et Sambi en 2007 sur un projet d'accord international traitant de l'amlioration de la circulation des personnes, de l'accroissement des changes conomiques et commerciaux entre les quatre les. Malgr la suspension unilatrale, par les Comores, de cette ngociation en 2009, des discussions et changes informels se poursuivent afin de parvenir un projet de texte commun. Il convient de garder l'esprit qu'il n'y a pas une seule catgorie d'immigration Mayotte. Il s'agit tant d'une immigration classique d'installation dfinitive, que d'une immigration provisoire, circulaire, par laquelle les Comoriens se rendent Mayotte pour des sjours temporaires. Dans ce contexte, des moyens supplmentaires de lutte contre l'immigration irrgulire ont t mis en place, tels que le renforcement des effectifs de la gendarmerie et de la police et la cration d'un vice-consulat Anjouan, qui a permis la dlivrance d'un millier de visa, avec un retour de 75% 80% des personnes. Par ailleurs, il convient de rappeler que la France reste le premier partenaire bilatral des Comores (avec un montant d'aide publique au dveloppement vers d'environ 10 millions d'euros par an), et qu'elle a mis en place un programme de codveloppement avec les Comores qui permet la diaspora comorienne en France de mobiliser une part importante de ses disponibilits financires au profit de son pays.
Concernant la Guyane, la coopration rgionale avec ses voisins au plan de la lutte contre l'immigration clandestine s'est intensifie L'immigration clandestine constitue un sujet de proccupation majeur partag par le Brsil. Comme le souligne la Cour, des ngociations sont menes aussi activement que possible par la France avec le Brsil, tant en prvision de l'ouverture du pont de l'Oyapock que pour faciliter la radmission par ce pays de ses trangers en situation irrgulire. Des mcanismes de concertation plusieurs chelons (local et rgional) ont vu le jour afin de traiter cette question. Les questions relatives l'immigration (visas, reconduites) sont abordes chaque commission mixte (une fois par an) et lors des runions du groupe de travail franco-brsilien de concertation sur les questions migratoires, mis en place en application de l'arrangement administratif, conclu en 2009 entre le ministre franais en charge de l'immigration et le ministre des affaires trangres brsilien (deux runions se sont tenues en aot et octobre 2010). Un comit local conjoint a t cr lors de la dernire commission mixte afin, notamment, d'voquer au plus proche du terrain la question des reconduites. Celui-ci se runit au niveau local entre les services de la prfecture, la PAF, le Consulat brsilien en Guyane et la police fdrale du Brsil. Les actions de coopration en ce domaine contiennent la fois un aspect rpressif et de rinsertion sociale. S'agissant des relations avec le Guyana et le Surinam, on peut estimer qu'elles devraient davantage aboutir une amlioration des possibilits de radmission, mais la France reste tributaire de la bonne volont de ces partenaires. Depuis la reprise du dialogue avec le Suriname en 2009, les questions relatives l'immigration et la scurit sont rgulirement abords entre la Guyane et le Suriname. La Commission mixte, cre en 2009 a mis en place un Conseil du fleuve , dont la dernire runion remonte mars 2010, afin de discuter au niveau local des changes et de la circulation des personnes aux abords du fleuve Maroni. Depuis la signature en 2006 d'un accord relatif la coopration transfrontalire en matire policire, des patrouilles mixtes ont t mises en place sur le fleuve Maroni afin de renforcer la lutte contre les flux clandestins vers la Guyane bien que cet accord n'ait pas t ratifi par le Surinam.
En complment des observations et des recommandations de la Cour, je souhaite vous informer que le projet de loi de finances pour 2011 prvoit 15,9 M en autorisations d'engagement (AE) et 13,65 M en
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crdits de paiement (CP) au titre de la politique immobilire des centres de rtention administrative (CRA), dont 10 M en AE et 6 M en CP sont destins, dans la programmation prvisionnelle, au CRA de Mayotte et 2 M en AE et CP aux travaux d'amnagement et de rhabilitation des CRA existants. Hormis ces complments d'information, j'ai l'honneur de vous indiquer que ce projet d'insertion n'appelle pas d'observation particulire de ma part.
La gestion des risques naturels dans les dpartements doutre-mer

_____________________ PRESENTATION ____________________ La Cour a publi, dans son rapport public annuel 2009, une insertion sur LEtat face la gestion des risques naturels : feux de fort et inondations . Depuis, la mme analyse a t effectue pour les quatre dpartements doutre-mer la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique et La Runion , alors quun sisme meurtrier frappait un pays voisin des Antilles franaises, Hati. La situation gographique de ces territoires est marque par lloignement de la mtropole, leur relatif isolement et, sauf pour la Guyane, leur insularit. Ils sont particulirement exposs aux alas naturels, mais de manire diffrente. Aux Antilles, la Guadeloupe et la Martinique connaissent les risques naturels les plus nombreux et les plus dangereux ; le troisime dpartement dAmrique, la Guyane, en revanche, nest soumis ni aux risques volcaniques, ni sismiques, ni cycloniques ; dans locan Indien, La Runion se trouve dans une situation intermdiaire. LEtat est responsable des actions de prvention et de lorganisation dun systme dalerte et de secours. Au titre de la solidarit nationale, il intervient pour lindemnisation des sinistrs, notamment lorsque les assurances couvrent mal les risques, ce qui est souvent le cas dans les dpartements doutre-mer (DOM). Les moyens financiers quil y consacre relvent, pour lessentiel, du ministre de lintrieur227 et de celui charg de lcologie228, celui-ci tant gestionnaire du fonds de prvention des risques naturels majeurs, dit fonds Barnier. Il faut y ajouter les ministres chargs de lagriculture, de la recherche et de lenseignement suprieur.
Trois missions du budget de lEtat relevant du ministre charg de lintrieur sont concernes ; Scurit civile, Administration gnrale et territoriale de lEtat, Outremer. 228 Une mission du budget de lEtat relevant du ministre charg de lcologie est concerne : Ecologie, dveloppement et amnagement durable.
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LEtat agit, dans ce domaine, en partenariat avec les collectivits territoriales. Les communes interviennent dans la prvention (documents durbanisme, permis de construire, construction et entretien des quipements publics, notamment des coles), et ont un rle important dans la gestion des catastrophes. Les dpartements sont comptents pour la gestion des services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS), mais aussi pour la prvention des inondations et le fonctionnement des observatoires volcanologiques. Enfin, les DOM interviennent galement en tant que rgions229 notamment, en matire damnagement du territoire.
Les risques naturels dans les DOM Pour les sismes, les Antilles, classes en zone de sismicit importante (zone III) par le dcret n 91-461 du 14 mai 1991, constituent la partie du territoire national o le risque est le plus fort. Des sismes, identiques ceux de 1839 en Martinique et de 1843 en Guadeloupe, provoqueraient probablement la mort de plusieurs milliers de personnes. Le risque sismique est faible La Runion (2me niveau dala sur 5) ; il est absent en Guyane. Aux Antilles, larrive dun tsunami mettrait 2 5 minutes pour les sismes proches, et entre quelques dizaines de minutes deux heures pour ceux provenant du bassin Carabe. Un tsunami La Runion pourrait tre dorigine locale ou lointaine : le tsunami du 26 dcembre 2004 y a provoqu une vague allant jusqu 2,5 mtres, sans perte de vie humaine, le dlai entre lvnement et larrive sur les ctes ayant t de plusieurs heures. Sagissant des cyclones, les les des Antilles (de juillet octobre) et La Runion (de novembre avril), en subissent priodiquement les effets. Rcemment, les Antilles ont subi les cyclones DEAN (2007), OMAR (2008) et des pluies intenses associes la tempte tropicale ERIKA (2009). La Runion a t frappe par le cyclone GAMEDE en 2007. Pour le risque de submersion marine, DEAN et OMAR ont montr la vulnrabilit des ctes antillaises la houle. En septembre 2009, la tempte tropicale ERIKA a provoqu des inondations importantes en Guadeloupe. A La Runion, plusieurs ctes sont menaces. Pour le risque volcanique, trois volcans sont actifs, en Guadeloupe (Soufrire), en Martinique (Montagne Pele) et La Runion (Piton de la Fournaise). Ce dernier connat des ruptions effusives (coule de lave) ou
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Les quatre dpartements doutre-mer sont, institutionnellement, des rgions monodpartementales, chacun tant la fois une rgion et un dpartement. Jusqu prsent, lorganisation institutionnelle a compltement distingu ces deux niveaux de collectivit, de sorte que, dans chaque DOM, coexistent deux assembles distinctes, un conseil rgional et un conseil gnral.
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explosives (comme en 2007), alors que les deux premiers se caractrisent par de dangereuses ruptions explosives, comme en 1902 en Martinique. Le risque dinondation est lev dans les DOM, en raison du climat tropical. Aux Antilles et La Runion, les pluies provoquent des crues rapides, violentes et de courte dure. En Guyane, les crues sont cintique lente compte tenu du faible relief, avec plusieurs pisodes sur le fleuve Maroni (2006 et 2008). Le risque de mouvements de terrain est prsent des degrs divers ; certaines zones risque sont connues ; dautres sont plus dlicates reprer. Le risque de feux de forts est prsent, comme lont montr les vnements La Runion en 2010. Les risques naturels dans les DOM pourraient saggraver lavenir. Le changement climatique pourrait lever le niveau de la mer et accrotre lintensit des temptes et des cyclones. Et la croissance dmographique conjugue de fortes densits de peuplement, pourrait inciter les populations sinstaller dans des zones exposes, en particulier La Runion.
Lampleur et la diversit des risques naturels outre-mer ont engendr une culture du risque dveloppe, tant dans la population que chez les lus, perceptible en particulier lors des cyclones. Mais sa mise en uvre souffre, notamment pour les collectivits locales, dun contexte de difficults financires et de moyens humains limits.
I - Les insuffisances des dispositifs de prvention

A - Les plans de prvention des risques (PPR)
Outre les documents dinformation gnraux, comme les dossiers dpartementaux des risques majeurs, dans lensemble mis jour, ou les schmas de prvention des risques naturels, institus titre facultatif par la loi du 30 juillet 2003 et qui nont pas t mis en uvre, les plans de prvention des risques (PPR), obligatoires, selon la loi du 2 fvrier 1995, dans les communes soumises des risques naturels, permettent de tenir compte des risques dans les documents durbanisme. En Martinique, toutes les communes ont un PPR. Il devrait en tre de mme prochainement en Guadeloupe. En revanche, La Runion, dix PPR prescrits par lEtat, parfois depuis plusieurs annes, ne sont pas encore approuvs. En Guyane, sur vingt-quatre communes, la moiti seulement est dote dun ou de plusieurs PPR. Certains PPR appellent des observations. Aux Antilles, lala houle et mare cyclonique est imparfaitement pris en compte ; des
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micros zonages sismiques sont en cours de ralisation (10 en Guadeloupe, 6 en Martinique), mais il reste les gnraliser dans les zones les plus peuples et les intgrer dans les PPR. En Martinique, les PPR comprennent des zones orange , constructibles sous condition de ralisation d'ouvrages de prvention, dont le statut prte interprtation. A La Runion, le risque volcanique nest jamais pris en compte, ni dans les PPR ni dans les documents durbanisme des communes concernes ; par ailleurs, certains alas sont insuffisamment connus, notamment les effets conjugus, sur le littoral, de l'vacuation des eaux de pluie et de la houle de mer. Les PPR approuvs ne sont pas toujours appliqus rigoureusement. Bien que la rforme rcente du contrle de la lgalit des actes des communes, par le prfet, ait retenu les actes durbanisme parmi les priorits, le contrle des permis de construire est ingal. Dense La Runion, ce contrle est moins strict aux Antilles. En Martinique, alors que la DDE reoit tous les ans entre 6 000 et 8 000 actes dans ce domaine, le nombre des lettres dobservation diminue (168 en 2005 et 34 en 2007). En Guadeloupe, les 8 000 actes reus, en 2008, en matire durbanisme nont suscit que 25 lettres dobservations. En Guyane, tous les actes ne sont pas transmis au prfet. Lorsqu'ils le sont (environ 2 000 par an), ils font assez souvent l'objet d'une lettre d'observations, mais sont rarement dfrs au tribunal administratif (5 en 2006, 0 en 2007 et 2008). En outre, labsence de permis de construire est frquente dans les DOM. Ce serait le cas pour un cinquime un tiers des constructions aux Antilles. La lutte contre les constructions illgales, qui contribue la prvention, est insuffisante.
B - La prvention du risque sismique

Le sisme de 2007 aux Antilles ne doit pas induire en erreur : les dgts matriels relativement limits ne sont dus quaux caractristiques de ce sisme, en particulier sa dure.
1 - Lorganisation du plan sisme Antilles

Depuis 1998, une politique coordonne damlioration de la connaissance, de la sensibilisation de la population et de sa formation est mene aux Antilles pour le risque sismique. En novembre 2005, lEtat a arrt un programme national de prvention du risque sismique pour cinq ans (2005-2010), puis, en janvier 2007, un plan sisme Antilles couvrant, dans une premire phase, la priode 2007-2013.
Ce plan sappuie sur une cellule interministrielle centrale dappui, pilote par la direction gnrale de la prvention des risques (DGPR) du ministre charg de lcologie. Elle se limite aujourdhui deux agents de ce ministre, ce qui affaiblit son caractre interministriel. Localement, le plan est mis en uvre par les prfets, qui prsident un comit sisme , compos de reprsentants des services de lEtat, des tablissements publics, des collectivits et des associations. En dpit leurs responsabilits en cas de crise et de leur rle en matire dinfrastructures, les lus locaux nont pas t associs ds lorigine au plan sisme Antilles . Les actions des collectivits territoriales et leurs cots restent mal connus des services de lEtat. Le plan a pour objectif principal de rduire la vulnrabilit des btiments, en particulier ceux de gestion de crise, les tablissements scolaires et de sant, les logements sociaux, ainsi que les infrastructures de transport. Il comporte aussi des actions dites immatrielles : formation, information, sensibilisation et amlioration des connaissances. La diversit de ces objectifs prsente un risque de dispersion, sans dfinition des priorits. Leffet des messages de prvention est ingal. Selon la direction rgionale de lenvironnement (DIREN) de la Martinique, 80 % de la population estime avoir des informations sur le risque sismique, mais 50 % indique ne pas connatre les bons rflexes. Les services de l'Etat et les collectivits locales ont pourtant multipli, depuis 2006, les actions de sensibilisation : les mthodes de sensibilisation devraient sans doute tre modernises, avec par exemple un simulateur sismique lchelle dune maison.
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2 - Les principales donnes financires

Les financements budgtaires, dorigine varie230, sont rarement identifiables comme concourant au plan sisme Antilles, dautant plus que certaines imputations de dpenses sont instables231. En outre, les crdits ne font pas lobjet dune programmation financire pluriannuelle, ce qui est regrettable pour un plan qui sinscrit dans la dure. Les dpenses immatrielles finances par le budget oprationnel de programme 181 ou le fonds Barnier sont en progression sensible depuis 2007 (2,02 Md en 2009, contre 0,78 Md en 2007). En effet, elles sont plus simples initier et dun cot unitaire plus faible que les actions sur le bti et ont, en outre, un cho mdiatique plus immdiat et fort. Le bilan des dpenses de lEtat pour les actions de renforcement et dadaptation du bti est mdiocre. Le plan estime, en effet, les dpenses ncessaires 5 Md sur quinze ans, et retient une enveloppe de crdits indicative, pour la priode 2007-2013, de 547 M232, dont 332 M pour lEtat. Or, ce dernier naurait dpens que 9 M de 2007 2009 pour le bti. Ce montant est probablement infrieur la ralit (les informations sur les travaux ne sont pas systmatiquement centralises). Lvolution des crdits du fonds Barnier, mis disposition des prfets, mais non encore dpenss, fournit un autre indicateur de ralisation du plan : ces crdits stagnent depuis 2006233. Globalement, les donnes disponibles ne montrent pas que le plan sisme Antilles ait eu, ce jour, pour effet dacclrer les travaux. Il est vrai que la priorit tait de disposer dun diagnostic densemble, qui nexistait ni pour le logement social, ni pour les coles, ni pour les btiments de lEtat.
Programmes 181 Prvention des risques (mission Ecologie, dveloppement et amnagement durables) et 123 Conditions de vie outre-mer (mission Outre-mer, mais aussi budgets des ministres de la dfense, de lintrieur (en particulier le fonds daide linvestissement (FAI) des SDIS du programme 128 Coordination des moyens de secours de la mission Scurit civile), de la sant, du logement et de lagence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU), de lducation nationale ainsi que le FEDER 231 Au sein du programme 123 Conditions de vie outre mer ou encore entre le BOP 181 du programmes 181 Prvention des risques et le fonds Barnier. 232 Etat 332 M, collectivits 106 M, bailleurs sociaux 92 M, FEDER 17 M. 233 8,85 M en 2006, 5,71 M en 2007, 1,11 M en 2008, 6,03 M en 2009.
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3 - Les constructions neuves

Dans les zones exposes un risque sismique, le code de lenvironnement234 prescrit des rgles particulires de construction. Les normes antisismiques (PS 92), rendues obligatoires par un arrt de 1997, ont t remplaces, depuis 2010, par de nouvelles normes (Eurocod 8). La construction de btiments usage collectif ne pose, en gnral, pas problme, car elle bnficie de lintervention de bureaux techniques qui appliquent ces normes. Il nen va pas de mme pour les maisons individuelles : les anomalies les plus importantes rsultent de la qualit et de lutilisation des matriaux et des imperfections de mise en uvre. Si la technicit des bureaux d'tudes, ingnieurs et architectes est juge satisfaisante, celle des artisans, voire des entreprises de construction, reste insuffisante. Un effort de formation des constructeurs a certes t engag, mais les initiatives ne sont pas suffisantes pour toucher, dans des dlais raisonnables, lensemble des acteurs concerns (par exemple, 3 000 personnes en Guadeloupe). Lducation et la formation professionnelle prsentent des insuffisances en la matire235. Une rflexion sur les moyens de mieux appliquer les rgles de construction parasismique est indispensable, de mme quune dmarche pour accompagner et scuriser lauto-construction, sans pour autant affaiblir la lutte contre les constructions illgales.
4 - Le bti existant a) Les btiments de l'Etat

La plupart des btiments de lEtat sont anciens et vulnrables aux sismes. Un diagnostic gnral vient seulement dtre lanc en Guadeloupe et va ltre prochainement en Martinique. De nombreux btiments, pourtant essentiels en cas de crise, ne sont pas en conformit avec les normes en vigueur et devrait le rester dans un proche avenir. En Guadeloupe, il sagit notamment de la prfecture236 et de lhtel de police de Basse-Terre. En Martinique, le confortement de lancien btiment des douanes de Fort-de-France, qui abrite le service maritime et la capitainerie du port, nest pas encore dcid (cot denviron 1,1 M). Les hpitaux de Pointe--Pitre et de Fort-de-France, et
Articles L. 563-1, R. 563-1 et suivants. Absence du risque sismique dans les cursus locaux de bac professionnel et de BTS gnie civil, offre limite de formation pour les personnels des collectivits locales. 236 Laile ancienne du btiment va faire lobjet de travaux en 2011 (2 M).
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certains btiments du centre hospitalier de Basse-Terre, ne sont pas aux normes. En Guadeloupe, le renforcement du PC de crise du Morne Desaix et la reconstruction dune nouvelle base pour lhlicoptre de la gendarmerie ont pris du retard. La ralisation dun bilan annuel du plan sisme Antilles donne loccasion, une fois par an, chaque ministre, de faire le point sur son programme immobilier. Mais, aucune dcision interministrielle na t prise pour davantage prendre en compte la priorit parasismique dans les programmes immobiliers des ministres.
b) Les autres btiments utiles en cas de crise

En Martinique, le centre interrgional de Mto-France et lobservatoire sismologique ne sont pas aux normes. Seuls, deux centres d'incendie et de secours (CIS) sur dix-neuf le sont. Les btiments de ltat-major du SDIS Fort-de-France sont inadapts. Le conseil d'administration du SDIS a adopt, en septembre 2001, un programme en trois phases : aujourd'hui, seul le CIS du Robert (3,5 M) est achev. En Guadeloupe, la reconstruction du centre de secours principal de Basse-Terre est prvu (financement hauteur de 3,5 M dans le cadre du plan de relance), mais la construction nouvelle de sept CIS et la rhabilitation de neuf autres seraient ncessaires. Les postes de commandement communaux sont souvent installs dans des btiments qui ne sont pas aux normes, en particulier en Guadeloupe. La continuit des missions est donc loin dtre assure en cas de sisme, mme de magnitude moyenne.
c) Les btiments des tablissements denseignement

Ces btiments sont lune des priorits du plan sisme Antilles. En Martinique, les coles publiques, les collges et deux lyces ont fait lobjet dun diagnostic. Celui des autres tablissements, en particulier des coles prives, est en cours. Les rsultats sont proccupants : 22 % sont aux normes ou ne ncessitent pas de travaux lourds, mais 23 % sont reconstruire et 55 % doivent tre conforts. En Guadeloupe, le diagnostic des 24 lyces publics, des collges et des coles a t fait. Les rsultats sont analogues ceux de Martinique. Pour les collges et les lyces, une premire phase dintervention sur quatre collges est ltude en Martinique, pour un montant de travaux de 9,6 M (dont 3,8 M demands lEtat). En Guadeloupe, des
travaux sont envisags sur la cit scolaire de Baimbridge (67 M, dont 20 M de subvention exceptionnelle finance par le fonds Barnier). Pour les coles, fin 2009, treize sont en voie de reconstruction ou de confortement en Martinique et sept en Guadeloupe. Les travaux sont freins par les difficults financires des communes, ainsi que la prfrence frquente des lus pour reconstruire plutt que renforcer, option pourtant moins onreuse.
d) Le logement
Les logements sociaux ne sont pas les btiments les plus anciens, ni les plus vulnrables, mais le nombre de victimes, en cas de sisme, pourrait y tre nanmoins lev. En Martinique, la Socit immobilire de la Martinique a tudi la vulnrabilit de son parc au sisme : 20,5 % des logements respectent les dernires normes (PS 92), 66 % les normes antrieures (PS 69) et 13,5 % ont t construits avant ldiction de normes parasismiques. Si lon extrapole cette tude au parc des bailleurs sociaux, on peut estimer le cot global des reconstructions et confortements ncessaires 550 M. En Guadeloupe, la Socit immobilire de la Guadeloupe, le principal bailleur social237, considre que 70 % de son parc est peu ou pas vulnrable. Elle estimait, fin 2007, 205 M le cot de confortement ou de reconstruction des 11 300 logements vulnrables. La proccupation parasismique a t intgre dans les instructions, donnes au prfet, pour lutilisation des crdits du programme conditions de vie outre mer , destins la rhabilitation et la construction de logements sociaux. La loi du 12 juillet 2010 prvoit, en outre, que le fonds Barnier peut contribuer aux financements, dans la limite de 5 M par an et jusquau 31 dcembre 2013. Cependant, dans les faits, le plan sisme Antilles ne semble pas avoir pour le moment modifi substantiellement le choix, lampleur ou le rythme de ralisation des projets. Les logements privs ne font pas partie des priorits de la premire phase du plan sisme Antilles. Ceux-ci sont pourtant trs vulnrables, en particulier les nombreuses maisons individuelles construites avant lentre en vigueur des normes PS 92, ou en dehors de tout cadre lgal. Leur conception mme et l'utilisation de matriaux non conformes, les btons en particulier, aggravent les risques. Les particuliers ne disposent pas de moyen commode pour faire diagnostiquer la vulnrabilit de leur
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Avec un parc locatif de 16 500 logements fin 2007.
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habitation et le diagnostic sismique nest pas obligatoire lors dune transaction.
C - La prvention des autres risques

1 - Le risque volcanique
Le risque volcanique est potentiellement lun des plus dangereux, et il est accru par laccroissement de la population et des quipements proximit des volcans. Au-del de lobservation, de lalerte et des plans de secours, lintgration de lala dans la politique damnagement du territoire est encore imparfaite et peu lisible.
2 - Le risque cyclonique
Si la sensibilisation de la population au dbut de chaque campagne cyclonique apparat satisfaisante, linformation sur les dispositions constructives respecter pour rsister des vents importants est moins systmatique. Les rgles particulires ne sont dailleurs pas prcises dans un texte rglementaire. Cest sans doute pourquoi, nombre de constructions, en particulier les plus modestes, demeurent vulnrables, ce qui accrot les dgts et donc, les demandes dindemnisation en cas de sinistre. En outre, certaines dispositions en matire de construction, comme pour la fixation des couvertures, peuvent savrer difficilement compatibles avec les rgles nationales rcemment arrtes visant conomiser lnergie.
3 - Les risques dinondation et de submersion marine

La rforme de lannonce des crues, initie en 2003 en mtropole, nest pas encore applique dans les DOM. La prvision des inondations repose seulement sur la surveillance, assure par Mto-France, ce qui rend difficile de quantifier avec prcision les prcipitations et surtout de localiser le ou les bassins versants qui seront concerns par les crues. En Guyane, la rflexion nest quamorce, pour la mise en place dun dispositif de prvision et d'annonce des crues, en particulier pour le fleuve Maroni. Les inondations de ce fleuve tant crues lentes, il ny a pas de raisons techniques ce retard, sinon la ncessit dune coopration avec le Surinam, pour la partie de la rivire sur son territoire. Dans les autres DOM, llaboration dun systme de prvision est complexe, cause de la rapidit des crues, du faible dlai de raction pour le dclenchement de lalerte et de la multiplicit des cours deau. A La
Runion, la cration d'une cellule de veille hydrologique a t dcide, en prfiguration dun systme de prvision des crues qui reste construire. Lentretien des cours deau est insuffisant. En Martinique, par exemple, alors que lEtat a la comptence exclusive sur 280 cours deau, ses dpenses pour les travaux courants ont fortement diminu238. Les travaux de prvention restent limits. A La Runion, un programme pluriannuel d'endiguement des ravines a t engag depuis 1980, mais sur une base communale, et concentr sur la seule protection par digues. De faon gnrale, les DOM souffrent de retards dans llaboration de plans daction de prvention des inondations. Sagissant du risque de submersion marine, sa prise en compte est souvent insuffisante dans les PPR et les politiques systmatiques damnagement du littoral font dfaut. En Guadeloupe, les ouvrages de protection sont de qualit ingale et mal entretenus.
4 - Le risque de mouvements de terrain

En Martinique, plusieurs sites sont dots dun dispositif de surveillance des mouvements de terrain et du risque de coule de boues. Lenjeu principal est, aujourdhui, de mieux apprhender les glissements de terrain lents et leur volution, comme sur le site du Morne la Croix. Les dispositions des PPR qui visent amliorer les constructions soumises un ala, jusqu' un montant de dpenses n'excdant pas 10 % de leur valeur vnale, ne sont quasiment jamais appliques. De mme, les tudes gotechniques, exiges dans ces documents pour toute construction nouvelle ou extension, restent rares, bien quindispensables. A La Runion, des travaux de correction torrentielle sont envisags sur le plateau de Grand-Ilet Salazie. En Guyane, certains sites urbaniss, comme celui des monts Baduel Cayenne, prsentent de forts risques d'boulement, mais le relogement des habitants s'effectue au rythme des programmes de rhabilitation de l'habitat insalubre, ncessairement lent compte tenu de l'ampleur des besoins. Les actions restant mener pour prvenir ce risque, qui peut tre vital, sont de grande ampleur.
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1 M en 1990, 400 000 en 2009.
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II - Des moyens de gestion de crise substantiels mais perfectibles

A - Lobservation et lalerte
Le Bureau de recherche gologique et minire (BRGM) ralise des tudes dont limportance et lintrt mritent dtre souligns, son intervention seffectuant dans un cadre financier stable. Deux organismes interviennent pour lobservation et lalerte, les observatoires volcaniques et sismologiques (OVS) et les antennes de Mto-France.
1 - Les observatoires volcanologiques et sismologiques

Les OVS implants La Runion, la Martinique et en Guadeloupe dpendent de linstitut de physique du globe de Paris (IPGP). Ils assurent la surveillance oprationnelle et servent de plate-formes scientifiques et logistiques pour des activits de recherche. Ces deux fonctions sont le plus souvent complmentaires, mme si chacune requiert des quipements spcifiques. En Martinique, le btiment, vtuste, date de 1932 et nest pas aux normes parasismiques. Un projet de construction dun nouvel observatoire, pilot par le conseil gnral, est prvu depuis longtemps, mais son financement reste finaliser. En Guadeloupe, le btiment plus rcent (1993) satisfait en principe aux normes parasismiques mais na pas t expertis. Certains lments ne sont pas cependant dots dun groupe lectrogne. Les OVS ne sont pas quips pour les sismes de forte magnitude : ils nont pas de sismomtres large bande permettant de les estimer avec rapidit et prcision. Le rseau aux Antilles ne permet pas non plus de localiser prcisment des sources sismiques l'est de l'arc insulaire, une rgion pourtant trs expose. La modernisation des quipements des OVS, envisage en 2010 et 2011, reste raliser. Le financement des quipements a t jusqu prsent ngoci au cas par cas. La participation du CNRS a diminu ces dernires annes, cet tablissement considrant quil nentre pas dans ses missions de financer les quipements ddis la surveillance oprationnelle. Le financement du fonctionnement est assur la fois par lIPGP et par les dpartements, dont la part stagne ou rgresse, y compris pour le personnel. Le dpartement de La Runion a mme dcid darrter son financement partir de 2010, aprs plusieurs annes de baisses successives. Les principaux ministres concerns, celui charg de lcologie, au titre de la
prvention des risques et celui de lintrieur, au titre de la scurit civile, ne financent pas les OVS. Toutefois, une convention entre lIPGP et les deux ministres est en prparation pour lacquisition de diffrents quipements de mesure. Le dispositif de financement des observatoires, qui ne fait pas partie des moyens numrs dans le plan sisme Antilles, est incertain, commencer pour garantir la maintenance des quipements.
2 - Lobservation et lalerte aux tsunamis

En 2010, un comit national de pilotage, pour la mise en place des rseaux dalerte aux tsunamis, a t install, mais le dploiement dun systme oprationnel est encore embryonnaire dans les DOM. Un systme dalerte international pour les tsunamis dans locan Indien, cr en 2005, sappuie sur un rseau de 27 centres nationaux dalerte. Le centre dalerte de La Runion dispose dun margraphe depuis octobre 2007 ; un autre doit ltre Mayotte. La principale lacune demeure labsence de transmission instantane des mesures par toutes les stations du rseau. Un systme dalerte international dans les Carabes a t institu en 2005 galement. LIPGP y contribue grce ses deux observatoires, mais la situation nest pas pleinement satisfaisante en raison de linsuffisance des quipements. Malgr les projets de modernisation et de renforcement, les moyens que lEtat a consacrs ce rseau sont nettement infrieurs ceux allous la constitution du centre dalerte aux tsunamis en Mditerrane239, zone o le risque est bien moindre. Le dispositif dalerte transite, aux Antilles comme La Runion, par Mto-France, charg, dans le cadre de sa permanence 24 heures sur 24, de rceptionner les informations et de les rediffuser. Si des tudes ont t engages pour crer un rseau dalerte de la population en cas de tsunami sur le littoral mditerranen240, rien dquivalent nest entrepris dans les DOM, alors que le rseau national dalerte (RNA) y est obsolte. Paralllement, des actions de sensibilisation des populations, de formation des enseignants et des lves seraient ncessaires, notamment dans les zones littorales soumises au risque de tsunamis locaux.
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3,5 M en investissement et la mme somme en fonctionnement. 850 000 pour les exercices 2010 et 2011.
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3 - La vigilance et lalerte mtorologique

Dans la zone Antilles, le National hurricane center est le centre mtorologique spcialis pour les cyclones, dsign par lOrganisation mtorologique mondiale. A La Runion, cest lantenne locale de Mto-France qui assure la fonction de centre mtorologique spcialis pour les cyclones pour la partie sud-ouest de locan Indien. A La Runion, comme aux Antilles, le prfet est seul habilit dclencher l alerte cyclonique . Pour la mobilisation des moyens, il sappuie sur les conseils de Mto-France et met en uvre les mesures de prcaution contraignantes associes chaque niveau dalerte. Ces rgles sont claires et utiles ; elles peuvent toutefois provoquer un retard entre le diagnostic communiqu par Mto-France au prfet et sa diffusion aprs dcision du prfet, comme lors du cyclone GAMEDE, en fvrier 2007. Pour les autres phnomnes mtorologiques, si la mise en vigilance est La Runion, comme en mtropole, de la seule responsabilit de Mto-France, il en va diffremment aux Antilles et en Guyane, o le changement de couleur ne peut seffectuer quaprs contact pralable avec le prfet. Cette situation est peu conforme la responsabilit entire que devrait avoir Mto-France en matire davertissement. Il serait souhaitable que les procdures de vigilance mtorologique soient mieux diffrencies dans les DOM, en distinguant soit, comme La Runion, les cyclones des autres phnomnes, soit les niveaux vert/jaune/orange - qui seraient de la responsabilit de MtoFrance -, du niveau rouge - qui relverait du prfet.
B - Lorganisation des moyens de crise

Les moyens de scurit civile de lEtat sont mobiliss au niveau des zones de dfense. Les DOM dpendent de trois zones de dfense : Guyane, Antilles et sud de locan Indien. Ces deux dernires sont parmi les plus sollicites de France, en particulier sagissant de la protection civile. Depuis 2006 La Runion, et rcemment en Guyane, l'tat-major de zone (EMZ) et le service interministriel dpartemental de protection civile (SIPC) ont fusionn. La fusion du SIPC de la Martinique et de lEMZ, tous les deux situs Fort-de-France et dont les missions sont pour partie complmentaires, mriterait dtre tudie. La Guadeloupe dispose dun centre oprationnel dpartemental adapt la gestion de crise, mais pas la Martinique, qui a recours, pour la
gestion des crises plusieurs configurations de centre oprationnel. Le rseau Antars, qui permet aux pompiers de communiquer entre eux et avec les policiers et les gendarmes, est ingalement implant dans les DOM ; en particulier, il nest pas dploy en Guadeloupe. Le retour dexprience du sisme de 2007 montre, pourtant, que le rseau tlphonique a t satur pendant plusieurs dizaines de minutes aprs la secousse, ce qui a gn les communications entre le centre oprationnel, les chefs de service et les responsables communaux. Les moyens de secours locaux peuvent rpondre aux besoins oprationnels courants. Les SDIS de Martinique, de Guadeloupe, de La Runion et de Guyane comptent respectivement 1 185, 1 405, 1 398 et 750 sapeurs pompiers professionnels et volontaires. Certains SDIS, du fait notamment de leur situation financire, manquent, nanmoins, dquipements. Lors dune inondation du Maroni, en Guyane, par exemple, les gendarmes et les militaires ont d assurer la distribution de vivres dans les villages, faute de moyens nautiques du SDIS. Sagissant des moyens de lEtat, la zone Antilles est la seule bnficier dun hlicoptre de la scurit civile, bas en Guadeloupe. En Guyane, le prfet peut louer des appareils en cas de besoin. Les Antilles, comme La Runion, disposent dune base de matriel humanitaire, avec un stock initial de 100 tonnes chacun, financ par le ministre des affaires trangres. Le maintien et le renouvellement temps de ces matriels sont indispensables. En cas de crise grave ncessitant des renforts nationaux de scurit civile, ceux-ci ne pourraient tre sur place quavec un dlai de plusieurs dizaines dheures. Seuls les moyens des forces armes sont aujourdhui disponibles sans dlai dacheminement important. Pourtant, la mise en uvre du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale, devrait conduire les rduire dici fin 2012 ; cest pourquoi, la cration dun ple scurit civile La Runion et en Martinique est envisag. Il conviendrait, au minimum, de prvoir de moyens humains dintervention, par la prsence de personnel des formations militaires de la scurit civile, pour partie de manire permanente, pour partie en renfort durant la saison cyclonique.
C - La planification de la gestion de crise

1 - Les plans de secours
Sagissant de lEtat, la Cour avait constat la lenteur de la confection des nouveaux plans ORSEC, dcids dans le cadre de la loi de
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2004 sur la scurit civile. Ce constat sapplique aussi aux DOM. A La Runion et en Martinique, leur laboration est encore inacheve. A La Runion, les principaux plans de secours spcialiss (PSS) ont t actualiss241. En Martinique, le PSS sisme date de 1999 ; le PSS ruption volcanique de la Montagne Pele , qui prvoit une codification du niveau d'alerte, na pas t actualis depuis 2002, et il ny a pas de PSS tsunami . En Guadeloupe, le PSS relatif au risque volcanique na pas t mis jour depuis 1999, alors quun dispositif dvacuation, organis et admis par tous, sur la base de critres prcis peut tre essentiel, comme lont montr la crise de 1976 et la vive polmique qui la suivie. Le PSS tsunami est en prparation, accompagn dune carte des zones risque. Sagissant des collectivits locales, les communes doivent disposer de documents dinformation communaux sur les risques majeurs (DICRIM). La loi du 13 aot 2004 a, en outre, rendu obligatoire un plan communal de sauvegarde (PCS), dans toutes les communes concernes par un PPR ou un plan particulier d'intervention. Cest rarement le cas dans les DOM, sauf en Martinique, o 32 communes sur 34 ont un PCS. En Guadeloupe, 22 communes disposent dun DICRIM mais trois seulement ont un PCS, gnralement limit au risque cyclone . En Guyane, aucune commune na de PCS ; quatre en prparent. A La Runion, trois DICRIM et PCS supplmentaires ont t rcemment raliss. Les plans de secours spcialiss de lEtat et les plans communaux doivent tre articuls afin que lorganisation gnrale et les messages dlivrs soient cohrents. LEtat ne peut donc se dsintresser des PCS. Une rflexion serait utile sur la manire damener les communes raliser leurs plans.
2 - Les exercices et les retours dexprience

En dehors de lexercice Richter , de grande ampleur, men dbut 2009 aux Antilles, sur le risque sismique, peu dexercices sont raliss sur les risques naturels, la frquence des vnements rels les rendant, il est vrai, moins ncessaires quailleurs. Aucun exercice volcan na cependant t effectu aux Antilles depuis 1976. Les retours d'exprience aprs chaque crise ou exercice, dornavant obligatoires, sont gnralement raliss. Cependant, il ny en
Un plan de secours spcialis tsunami a t sign par le prfet en juillet 2008. Un plan de secours vnements mtorologiques dangereux pour les fortes pluies, orages ou fortes houles est en vigueur depuis le mai 2007.
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a pas eu, en Guyane, aprs les inondations de 2006, ni La Runion aprs lruption du volcan de 2007. Certains de ces retours dexprience, par exemple aprs le cyclone GAMEDE La Runion, identifient bien les consquences pratiques tirer. En revanche, dautres ne le font pas, ce qui empche de suivre prcisment la mise en uvre des recommandations. Dans les retours dexprience, lidentification et la mesure des cots sont insuffisantes. Les dpenses budgtaires pour la gestion de la crise ne sont jamais rcapitules, alors quelles sont importantes. Les cots conomiques, sociaux et cologiques sont rarement identifis et mesurs. Lorsquune estimation en est donne (165 M pour GAMEDE La Runion, par exemple), elle nintgre pas les pertes indirectes pour le tourisme, lindustrie ou le commerce local. Une estimation complte serait pourtant ncessaire pour raliser les analyses cot-bnfice des actions de prvention, afin dclairer les choix.
III - Un systme dindemnisation peu rigoureux

Le nombre et lampleur des catastrophes naturelles outre-mer expliquent limportance des besoins dindemnisation et de rparation. La porte du rgime Cat-Nat est partielle, puisquil ne sapplique quaux biens assurs, alors que la part des habitations assures outre-mer, en progression, reste cependant infrieure 50 %. Cest pourquoi lEtat a cr un fonds de secours, financ par des crdits du programme 123 Conditions de vie outre-mer de la mission Outre-mer, auxquels sajoutent des crdits du fonds de solidarit de lUnion europenne242.
A - Lapplication du rgime Cat-Nat dans les DOM

Le systme spcifique de rassurance, cr par la loi de 1982, a t tendu aux DOM en 1990243 et permet de couvrir les principaux vnements244. La loi dorientation pour loutre-mer du 13 dcembre 2000 en a tendu le champ aux effets de vents moins violents.
12,78 M la suite du cyclone DEAN aux Antilles, 5,29 M la suite du cyclone GAMEDE La Runion. 243 Loi n 90-509 du 25 juin 1990. 244 En 1990, seuls les cyclones et ouragans les plus forts (plus de 145 km/h sur 10 mn ou 215 km/h en rafale) taient couverts.
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La lourdeur de la procdure245 gnre des dlais importants entre le sinistre et son indemnisation. Cet inconvnient est particulirement sensible dans les DOM, cause de la frquence des catastrophes. Le nombre total de reconnaissances communales de ltat de catastrophe naturelle slve 934 depuis 1990, dont 39 % en Martinique, 32 % La Runion et 26 % en Guadeloupe. Pour la plupart, les demandes de dclaration ont t acceptes, sauf pour trois communes en 2007, 18 en 2008 et 15 en 2009. Les assureurs donnent la Caisse centrale de rassurance (CCR) des informations dorigine extra-comptable sur les dpenses dindemnisation en mtropole. Ils ne le font pas pour les DOM, pour lesquels les dpenses par anne, commune et vnement ne sont pas prcisment connues. Seule une estimation du cot pour les assureurs des principaux vnements est disponible. Selon la CCR, il est lev : 90 M pour le cyclone DINA en 2002 La Runion, 60 M pour le sisme de 2004 en Guadeloupe, 190 M pour le cyclone DEAN en 2007 aux Antilles et 50 M pour le sisme de 2007 en Martinique. Comme en mtropole, les modalits du rgime Cat Nat ne sont pas conues pour inciter la prvention, avec les mmes dfauts : effet rduit de la modulation de la franchise, indemnisation mme en cas de non respect des dispositions des PPR et des rgles durbanisme, systme de prime unique, quelle que soit lampleur du risque. Au demeurant, la base de donnes statistiques de la CCR, qui permet de cartographier lexposition aux risques, nest pas renseigne pour les DOM, en raison notamment de labsence ou de la faible utilisation des outils de gocodage. La pratique des assureurs de fournir des informations sur les mesures dadaptation ou de prvention y est rare.. En outre, de mme quen mtropole, la non-application de ces prconisations ne conduit pas un refus dassurance ou une rduction du niveau des garanties. Le rgime Cat-Nat se limite indemniser les dommages, mais nincite pas remdier aux dfauts majeurs des constructions ni rduire leur vulnrabilit, ni mme sassurer que les travaux de rhabilitation financs par lindemnisation sont conformes ces objectifs.
245
Demande du maire, instruction par le reprsentant de lEtat, examen par une commission interministrielle, publication dun arrt interministriel.
B - Le fonds de secours de lEtat

1 - Le dispositif
Le fonds de secours vient en aide aux particuliers et aux entreprises artisanales ou familiales, dont les biens non assurs ont subi dimportants dommages. Les exploitants agricoles peuvent aussi en bnficier pour leurs pertes de fonds et de rcoltes, de mme que les collectivits territoriales, pour leur patrimoine non assurable. Dautres financements dEtat peuvent soutenir financirement les sinistrs, notamment des aides exceptionnelles du ministre charg de lagriculture et le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC). Les crdits du fonds de secours peuvent aussi servir aux dpenses dextrme urgence pendant la crise ; ils sont dans ce cas dlgus au prfet, mais ne sont pas verss directement aux victimes.
2 - Les dpenses
Les crdits du fonds de secours sont inclus, depuis 2008, dans laction n 6 Collectivits territoriales du programme 123 Conditions de vie outre-mer, mais ne sont pas identifis en tant que tels. Le montant des dpenses a t, hors fonds de secours exceptionnel (PSEC) cr lors de lpidmie de chikungunya La Runion, de 12,8 M en 2006, 59,9 M en 2007, 12,4 M en 2008 et 16,7 M en 2009. Jusquen 2009, les crdits ouverts dans la loi de finances initiale taient nettement sousvalus (1,6 M en 2006, 2007 et 2008) ; en 2009, leur montant (10 M) sest rapproch des besoins (16 M). Le total des dpenses du fonds de secours de 2007 2009 sest lev prs de 89 M. La Martinique a reu le plus daides (46,7 M, soit plus de la moiti du total), suivie par La Runion (22,1M), puis la Guadeloupe (16,1 M). A lui seul, le cyclone DEAN, en aot 2007 aux Antilles, a engendr 50,2 M de dpenses entre 2007 et 2009, dont 44,6 M pour la Martinique. A La Runion, le cyclone GAMEDE de fvrier 2007 a t le plus coteux : 17,8 M de dpenses de 2007 2009, sur un total de 22,1 M consacrs ce dpartement ; les agriculteurs ont bnfici, ce titre, de 12,7 M.
3 - Lindemnisation des agriculteurs

De 2007 2009, les entreprises ont t les principales bnficiaires du fonds de secours (60,4 M sur un total de 89 M). Parmi elles, les exploitations agricoles, qui ne bnficient pas outre-mer du rgime des calamits agricoles, ont reu 58,5 M, soit 95 % du total vers aux
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entreprises. Une loi de 1974, modifie en 2006246, permettait la cration, dans les DOM, dun rgime de calamits agricoles spcifique, mais les dcrets dapplication nont jamais t pris. Le motif invoqu est le faible dveloppement, dans les DOM, des assurances dommages et responsabilit civile des agriculteurs, qui ne permettrait ni une alimentation du fonds des calamits agricoles, par une taxe sur ces contrats dassurance, ni une indemnisation satisfaisante des sinistres, qui requiert, dans ce rgime, le respect de conditions minimales dassurance. Pourtant, lligibilit au fonds des calamits agricoles inciterait sans doute fortement les agriculteurs sassurer, quitte organiser une priode de transition de quelques annes avant de leur appliquer compltement le droit commun. Elle pourrait permettre la fois dappliquer des rgles plus claires, juridiquement solides, et de faire contribuer financirement les intresss leur indemnisation.
4 - Une application peu rigoureuse des procdures

La vrification, effectue sur pices et sur place, de certaines dpenses du fonds de secours appelle plusieurs observations. Pour les secours aux particuliers, la Cour a constat, outre des erreurs dimputation, un manque de rigueur dans lapplication des rgles : absence de pices justificatives des dommages subis et de leur montant ; forfaits mobiliers ou vtements attribus des personnes qui ntaient pas dmunies ; absence de justifications de limpcuniosit du demandeur ; demandeurs habitant dans le logement sinistr, alors que lindemnisation suppose quil soit devenu inhabitable ; indemnisation des rsidences secondaires, dont les biens mobiliers ne peuvent tre considrs comme de premire ncessit. Pour les collectivits territoriales, la Cour a constat des dlais de plusieurs annes entre la catastrophe et le versement complet des aides. En Guadeloupe, par exemple, plusieurs subventions destines la rparation de voieries ou de btiments communaux sinistrs en 2004, nont t soldes quen 2008. Des subventions octroyes en 2000 ont t annules par le prfet en 2009, et dautres, accordes en 2001, ne sont toujours pas intgralement verses, faute de justification de lachvement des oprations aides. Ces dcisions dannulation sont tardives, puisque selon les rgles en vigueur247, aucune demande de paiement nest recevable quatre ans aprs la date de dclaration de dbut de ralisation
246 247
Loi n 2006-11 du 5 janvier 2006. Article 12 du dcret n99-1060 du 16 dcembre 1999
de lopration aide. De tels retards nincitent pas les communes faire diligence. Le contrle, par ladministration centrale de loutre-mer, apparat, bien des gards, insuffisant. Par exemple, pour lindemnisation des particuliers la suite du cyclone GAMEDE La Runion, ladministration centrale a vrifi 16 dossiers seulement sur 360, soit un taux de contrle infrieur 5 %. Parmi ces 16 dossiers, seuls 5 taient complets. Forte de ce constat, ladministration a arbitrairement appliqu un abattement de 40 % sur le montant des dommages initialement retenu par la prfecture, et, pour les dossiers ne comportant pas de preuves suffisantes des dommages mais ayant reu un avis favorable du maire, un abattement de 50 %. Cette dcision est manifestement injuste pour les particuliers qui avaient valu leur juste prix les dommages subis et produit les justifications adquates. Un projet de circulaire unique, applicable tous les vnements, est en cours dadoption par le ministre charg de loutre-mer. Cet effort de rigueur ne sera crdible que sil sapplique aux prochaines interventions du fonds. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Face des risques multiples et aux consquences potentielles lourdes, la politique de prvention souffre de plusieurs insuffisances affectant lapplication des rgles durbanisme, lobservation des phnomnes et lalerte des populations. La monte en puissance du plan sisme Antilles est relativement lente, alors que de nombreux btiments essentiels en cas de sinistre ne sont pas aux normes. Si les moyens humains et financiers de gestion de crise sont importants, leur organisation reste perfectible. Quant au systme dindemnisation, spcifique aux DOM, il nest pas suffisamment rigoureux et nincite pas la prvention. Les importantes dpenses dindemnisation doivent dailleurs tre mises en regard de celles, somme toute assez rduites, consacres la prvention. La Cour formule les recommandations suivantes : 1) complter et amliorer les plans de prvention des risques naturels, en particulier en matire sismique ; renforcer la lutte contre les constructions illgales ; 2) pour le plan sisme Antilles, mieux associer les collectivits territoriales et contractualiser avec elles ; tablir une programmation pluriannuelle ; amliorer le caractre interministriel du dispositif ;
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3) accrotre fortement leffort de formation professionnelle; mettre en place un dispositif de contrle des rgles de construction ; rendre obligatoire un diagnostic de vulnrabilit sismique dans une transaction immobilire ; 4) stabiliser le cadre du financement des observatoires volcanologiques et sismologiques ; clarifier les responsabilits respectives du prfet et de Mto France ; 5) inclure les DOM, et en priorit ceux des Antilles, dans la rnovation du rseau national dalerte ; 6) complter les plans de secours ; exiger des collectivits locales ltablissement dun plan communal de sauvegarde (PCS) ; prvoir des exercices volcan aux Antilles ; amliorer les retours d'exprience ; 7) adapter le dispositif dindemnisation pour mieux inciter la prvention ; 8) examiner la possibilit de rendre les exploitations agricoles des DOM ligibles au rgime des calamits agricoles ; appliquer avec rigueur des rgles uniformes pour le fonds de secours.
Les constats et analyses effectus par la Cour des comptes relatifs aux procdures PPRn, aux mesures parasismiques et aux autres risques rejoignent pour une trs large part ceux qui sont formuls par les services du ministre et notamment ceux de la direction gnrale de la prvention des risques (DGPR). Je vous prie cependant de trouver, ci-aprs, des ajustements ou complments dinformation lists selon lordre des thmes de votre document. Outre-mer, les alas naturels sont forts et entranent des risques souvent importants. Les politiques de prvention visent rduire la vulnrabilit des populations, des territoires et des biens, en priorit l o les risques sont les plus levs. Les actions du Gouvernement et de mon ministre sinscrivent dans cette orientation. Les plans de prvention des risques naturels (PPRn) Le document de la Cour des comptes voque les microzonages sismiques et lala houle et mare cyclonique intgrer dans le PPRn. Des rflexions et pratiques sont en cours qui rpondent ces interrogations. Aux Antilles, les microzonages sismiques sont raliss dans les zones plus fort enjeux, cest--dire les zones les plus peuples ou urbanisables. Il reste effectivement les intgrer dans les PPRn et ensuite dans les plans locaux durbanisme (PLU). LEtat a financ et finance ainsi llaboration des microzonages sismiques pour une trentaine de communes en Guadeloupe, en Martinique, Saint-Martin et Saint-Barthlmy ; ce qui couvre ainsi presque la moiti des communes et prs de 75 % de la population. Les autres microzonages ventuels seront conduits linitiative des communes, avec laide de lEtat. Afin damliorer la qualit des PPRn pour les zones littorales, une doctrine est en cours dlaboration. Ceci amliorera les conditions de mise en uvre de ces PPRn. La prvention du risque sismique Comme indiqu dans le projet de rapport, la seule vritable mesure efficace en matire de prvention du risque sismique consiste viter les effondrements dimmeubles. Le plan sisme Antilles a ainsi pour objectif principal de rduire la vulnrabilit du bti public. Il est exact que le plan
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lanc en 2007 a avanc lentement et avance encore trop lentement. Cela est vrai pour les btiments de lEtat comme pour les btiments des collectivits. Cependant il ne serait pas objectif de ne pas reconnatre des rsultats tangibles aux premires annes du plan. Ainsi les diagnostics de vulnrabilit sismique ont t raliss sur plusieurs milliers de btiments publics et des programmes (en nombre encore insuffisant certes) de renforcement parasismique ou de reconstruction ont t labors ou sont en prparation. Les premiers confortements parasismiques de logements sociaux ont pu tre raliss ds 2009 en Guadeloupe ; les premiers tablissements des services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS) sont reconstruits et les mesures lgislatives (relatives lligibilit au Fonds de Prvention des Risques Naturels Majeurs FPRNM) de la loi Grenelle 2 promulgue le 10 juillet dernier contribueront prenniser les programmes de travaux pour le logement social et pour les SDIS. Au demeurant, les possibilits ouvertes par la loi 2010 pour le logement social ont t intgralement utilises. Il peut galement tre estim quen Guadeloupe, o la direction du SDIS est particulirement responsable et dynamique, dici 5 6 ans, lensemble des tablissements ne sera plus vulnrable au risque sismique. Ce sera un peu plus long en Martinique mais lapport de la loi Grenelle 2 sera essentiel pour raccourcir au minimum ce temps. Pour les coles primaires publiques, une fois que les diagnostics de vulnrabilit sismique raliss en 2008 et 2009 sous financement principal Etat ont t ports la connaissance des maires, les premiers programmes de travaux ont t tudis et ont, pour certains, dmarr. La lenteur dans le dmarrage de ces programmes peut sexpliquer par plusieurs raisons : - les choix de certaines communes de ne pas placer en priorit les investissements lis la rduction du risque sismique et notamment les travaux sur leurs coles primaires ; - les difficults financires de communes dont les endettements peuvent tre trs levs et/ou dont les comptes dexploitation sont trs ngatifs ; - les difficults en moyens dingnierie pour les communes de taille modeste concevoir des programmes de renforcement ou de reconstruction. Malgr des financements par lEtat et laide du FEDER relativement consquents, pouvant aller dans certains cas jusqu une aide de 80 % pour un projet, trop peu de chantiers taient en cours fin dcembre 2010. Pour ce qui concerne les observatoires volcanologiques et sismologiques, mon dpartement ministriel a, plusieurs reprises, apport des contributions financires pour accompagner lachat par linstitut de Physique du Globe de Paris (IPGP) des matriels de mesure, utiles la surveillance sismique aux Antilles (ainsi que pour la mesure des tsunamis).
Une convention entre lIPGP et la DGPR a t signe cette anne dans cet objectif. La prvention des autres risques Les risques dinondation et de submersion marine ncessitent en effet des dispositifs de prvention et prvision plus labors. Le Plan de Prvention des Submersions Marines et des Crues Rapides en cours de concertation a vocation sappliquer Outre-mer. Il ny a effectivement pas en Outre-mer de prvision des crues telle quelle est organise en mtropole par le service central dhydromtorologie et dappui la prvision des inondations (SCHAPI). Il existe nanmoins une surveillance rsultant des prvisions de prcipitations effectues par Mto France, et en Martinique une surveillance par le gestionnaire lie lexploitation du rseau routier. La mise en place de cellules de veille hydromtorologiques est ltude dans plusieurs dpartements. Cette mise en uvre est particulirement avance la Runion.
1. S'agissant de la prvention du risque sismique La gouvernance du plan Sisme Antilles (PSA) repose au plan central sur un comit de direction compos du directeur gnral de la prvention des risques, du dlgu gnral l'outre-mer, du directeur gnral de l'amnagement, du logement et de la nature et du directeur de la scurit civile ainsi que des prfets des rgions Martinique et Guadeloupe et du prfet dlgu pour Saint-Martin et Saint-Barthlemy et des reprsentants des rectorats et des services dconcentrs du ministre en charge de l'environnement. La cellule centrale interministrielle d'appui au plan sisme Antilles (la CCIAPSA), en liaison troite avec les services de la direction gnrale de la prvention des risques et de la dlgation gnrale l'outre-mer, assure la prparation et la coordination des actions de mise en uvre efficiente du PSA et veille la cohrence des programmes dans les deux rgions et les deux collectivits d'outre-mer. Quant aux collectivits locales, propritaires de la plupart des infrastructures et de nombreux btiments publics, elles sont membres des comits sisme mis en place par le Prfet dans chaque dpartement depuis 2008.
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Afin d'inscrire dans la dure le partenariat avec ces collectivits, le comit de direction du plan sisme Antilles, dans sa runion du 3 novembre 2010, a dcid de confier la CCIAPSA la mission d'laborer un projet de document cadre fixant les engagements respectifs en matire de prvention du risque. L'objectif est de concrtiser en 2011 cette contractualisation pluriannuelle sur des objectifs communs. Le plan sisme Antilles repose sur deux piliers: d'une part, des actions de sensibilisation des publics et d'amlioration des connaissances sur le risque, dautre part, des actions de diagnostic et de confortement des quipements prioritaires. S'agissant des actions de sensibilisation des publics et d'amlioration des connaissances, ce volet fondamental du Plan Sisme Antilles a bien fonctionn avec de nombreuses oprations de sensibilisation conduites au niveau local : les oprations SISMIK et REPLIK se droulent chaque anne avec une importante couverture mdiatique (presse crite, radio, TV). Du point de vue de la connaissance fine du risque, les microzonages sismiques seront achevs en 2011 pour les deux dpartements; ceux pour Saint-Martin et Saint- Barthlemy vont dmarrer. S'agissant du bti, le plan a dfini des cibles prioritaires (btiments de gestion de crise, tablissements scolaires, tablissements de sant, logement social) pour sa premire phase 2007-2013. Comme le relve le projet d'insertion, le premier temps de cette phase a t consacr au diagnostic de vulnrabilit du bti. Ces diagnostics exhaustifs n'existaient ni pour le logement social, ni pour les coles, ni pour les btiments de l'Etat. Les diagnostics de vulnrabilit sismique ont t raliss sur plusieurs milliers de btiments publics. Suite quoi des travaux ont d'ores et dj t engags, soit de confortement, soit de reconstruction, dans de nombreux secteurs : hpitaux (crdits Hpital 2012), oprations ANRU de rnovation urbaine (notamment RU-PAP et RU-Abymes), tablissements scolaires (notamment sur le Fonds Exceptionnel d'Investissement), btiments de scurit civile, logement social. L'estimation des travaux correspondant cette premire phase s'levait mi-2010 plus de 850 M, auxquels devaient s'ajouter 1 2 0 0 M pour les tablissements hospitaliers dont la rnovation des deux CHU de Pointe Pitre et de Fort de France, prvue dans le cadre du plan hpital 2012. Il est envisag, hors plan hpital, une prise en charge hauteur de 381M par l'Etat, 12 M par les fonds structurels europens, le solde par le niveau local (collectivits, bailleurs sociaux).
A ce titre, il convient de souligner que la prfecture de la rgion Martinique a engag ds 2007 un vaste programme de relogement de ses services dans de nouveaux btiments dont la construction sera conforme aux rgles para-sismiques. La construction de ce nouvel ensemble dbute au second semestre 2010 devrait sachever en juin 2012, pour un cot valu 16M. La prfecture de la rgion Guadeloupe va galement entamer des travaux de restructuration et de consolidation ds le second semestre 2011. Enfin, l htel de police de Pointe--Pitre, livr fin 2010, a intgr les dernires normes para-sismiques pour un cot total de 22,5 M. S'agissant du ministre de l'outre-mer, le programme 123 Conditions de vie outre-mer soutient les oprations de rduction de vulnrabilit des logements sociaux (crdits dits de la ligne budgtaire unique - LBU) et des btiments des collectivits locales (fonds exceptionnel d'investissement). C'est ainsi que la partie rhabilitation du budget consacr au logement social a t augmente dans les Antilles afin de faciliter l'accompagnement du confortement parasismique du parc de logement social. Ces crdits ne tiennent pas compte des oprations de rnovation urbaine pour lesquelles le ministre charg de l'outre-mer subventionne la reconstruction des logements sociaux dont la dmolition est prise en charge par des crdits ANRU. En 2009 et 2010, le plan de relance a permis d'abonder l'enveloppe du Fonds Exceptionnel d'Investissement (FEI). Au total, prs de 21 M d'AE ont t dlgues, dont 9 M pour la mise aux normes parasismiques des tablissements scolaires, 8 M pour la reconstruction des centres de secours de Basse Terre et de Fort de France, 4 M pour le confortement parasismique de 750 logements sociaux en Guadeloupe. Pour 2011, 5 M ont t budgts dans le cadre des dotations LBU au titre du volet rhabilitation du logement social et 3,3 M ont t budgts pour les tablissements scolaires.
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2. S'agissant de l'indemnisation des agriculteurs La Dlgation gnrale l'outre-mer (DGOM) partage le constat de la Cour des comptes sur l'intrt de rapprocher le traitement des aides et indemnisations verses aux exploitants agricoles des dpartements d'outre-mer de celui de droit commun. Une rflexion en ce sens a t lance durant l't 2010 par la DGOM, en associant les services concerns des ministres de l'agriculture, des finances et du budget afin d'aboutir, moyen terme la mise en place d'un dispositif d'indemnisation des agriculteurs des DOM victimes d'une catastrophe fond sur le principe d'une participation des exploitants agricoles au mcanisme de garantie des calamits agricoles outre-mer et qui prend en compte la fragilit structurelle des exploitations agricoles des DOM. Le fonds nationale. de secours demeure un instrument de solidarit
3. S'agissant de l'application des procdures d'indemnisation Le titre de ce paragraphe, qui ne correspond pas l'apprciation que porte le MIOMCTI sur l'emploi du fonds de secours de l'outre-mer, appelle les prcisions suivantes. Le fonds de secours de l'outre-mer, fonds de solidarit nationale, fait l'objet de rgles prcises, rcemment renforces, et dont le respect est rappel rgulirement par le responsable de programme aux services instructeurs (prfectures et services dconcentrs de l'Etat). Il convient de rappeler que la procdure d'instruction du fonds de secours est constitue de deux tapes. La premire tape, qui intervient une fois que le principe de la mobilisation du fonds est dcid par le gouvernement, est l'instruction des dossiers individuels de demande d'aide. Elle est assure par les services dconcentrs de l'Etat sous la responsabilit des prfets et hauts-commissaires de la Rpublique d'outre-mer. Cette instruction se droule sur la base de circulaires interministrielles, signes du dlgu gnral l'outre-mer et du directeur du budget, qui fixent les rgles d'ligibilit des dossiers. La seconde tape de la procdure est le contrle par l'administration centrale de l'instruction mene l'chelle locale. Le contrle exerc sur cette instruction poursuit les objectifs suivants : - s'assurer du respect lors de l'instruction au niveau local des principes fixs par la circulaire ;
- comprendre et valider les mthodes d'analyse dossiers instruits par les services dconcentrs ;
des
- procder ventuellement une harmonisation de la prise en compte des dossiers ; - contrler les chantillons de dossiers transmis ; - et, enfin, relancer ponctuellement les services dconcentrs en cas de doute sur un dossier particulier ou afin d'obtenir des pices ou des chantillons de dossiers supplmentaires. Le contrle en administration centrale ne peut reprendre dans le dtail chaque dossier instruit localement. Les travaux de contrle sont effectus par la DGOM. Ces travaux sont exposs devant le comit interministriel du fonds de secours, o sigent les ministres chargs de l'outre-mer, des finances et, le cas chant, de lagriculture. Le comit interministriel du fonds de secours valide le contrle effectu et le montant retenu au titre des aides. L'objectif des services de l'Etat reste une manifestation de la solidarit nationale la plus adapte possible aux ralits des besoins des victimes des catastrophes. 4. S'agissant de la longueur des procdures relatives aux collectivits territoriales Le MIOMCTI partage ce constat et incite fortement les prfectures procder la dchance des crances sans activit depuis quatre annes. Dans ce cadre, et dans la perspective du passage Chorus, les prfectures ont t invites en 2010 procder une vrification de l'ensemble des oprations ouvertes sur le budget de la mission outre-mer et ne maintenir que les oprations encore en cours. Suite au rapport de la Cour des comptes et en fonction des rsultats de la campagne de sensibilisation mene en 2010, de nouvelles directives seront donnes le cas chant aux prfets pour apurer les oprations les plus anciennes. Enfin, la circulaire gnrale du 8 dcembre 2010 rappelle expressment les rgles en matire de paiement des subventions aux collectivits locales. Elle prcise notamment que ces aides sont soumises la prescription quadriennale prvue par l'article 12 du dcret n99-1 060 du 16 dcembre 1999 relatif aux subventions de lEtat pour des projets l investissement.
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5. S'agissant l'instruction
du contrle par l'administration centrale de
Le rapport de la Cour des comptes appelle deux observations : - sur les contrles relatifs aux aides attribues aux sinistrs la suite du cyclone Gamde, le parti a t pris, en 2007, d'appliquer une correction forfaitaire l'issue de la dtection d'erreurs dans l'instruction. La cour pointe le caractre injuste de la correction forfaitaire. Acte en est pris. Nanmoins, il apparat que la correction forfaitaire s'assimile davantage un excs de rigueur qu' un manque, comme semble l'indiquer le titre du paragraphe. Au total, ces ajustements forfaitaires avaient sembl ncessaires afin de donner une certaine force au contrle ; - ce contrle va tre dsormais renforc. En effet, jusqu' prsent, les rgles d'emploi du fonds de secours taient fixes par des circulaires ad hoc, adoptes la suite de chaque sinistre. Dsormais, une circulaire gnrale d'emploi du fonds de secours en date du 8 dcembre 2010 (cosigne par le directeur du budget et le dlgu gnral l'outre-mer) fixe prcisment, et pour tout type d'vnement, les conditions de mise en uvre du fonds. Au sein de cette circulaire gnrale, les conditions du contrle exerc par l'administration centrale sur les dossiers sont modifies et renforces dans le sens souhait par la Cour des comptes. En effet, jusqu' prsent, les chantillons de dossier transmis par les services instructeurs taient librement choisis par ces derniers. Dsormais, sur la base de la liste de l'ensemble des dossiers de demande d'aide transmise par le service instructeur, c'est la DGOM qui arrtera la liste des dossiers transmettre pour contrle. La DGOM sera attentive la reprsentativit de l'chantillon de dossiers contrls. Telles sont les informations complmentaires que je souhaitais porter votre connaissance.
REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE
Concernant la prvention du risque sismique, aborde en premire partie, le rapport indique que le plan sisme Antilles ne semble pas avoir pour le moment, modifi substantiellement l'ampleur ou le rythme de ralisation des projets de renforcement et d'adaptation du b ti et souligne le bilan mdiocre des dpenses de l'Etat. Je tiens signaler les efforts raliss, en particulier dans le secteur du logement social. Le concours de lEtat, travers le Fonds Barnier et des subventions au titre de la Ligne budgtaire unique, a permis a Ia Socit immobilire de Guadeloupe 248 de lancer, en 2010, 17 oprations nouvelles de confortement sismique reprsentant 1 086 logements, dont cinq de confortement lourd, pour un montant total de 30M, lEtat intervenant hauteur de 65 % de ce montant. De mme, Ia socit immobilire de Martinique (SIMAR) a programm un plan d'action de confortement sismique de 20 M sur Ia priode 2010-2019. Ce plan permettra de conforter 2 000 logements. Au-del, des oprations seront prsentes au titre du fonds Barnier afin d'largir lenveloppe de crdits disponibles pour le confortement sismique des oprations immobilires de la SIMAR. Le titre de la troisime partie Un systme d'indemnisation peu rigoureux ne vise pas, le rgime d'indemnisation des catastrophes naturelles institu en 1982 proprement dit, mais les fonds de secours de lEtat. Ce titre pourrait donc tre rvis. Dans le cadre du rgime d'indemnisation des catastrophes naturelles, vous indiquez que Ia procdure de reconnaissance de l'tat de catastrophe naturelle est lourde et gnre des dlais importants entre le sinistre et son indemnisation . Cette assertion me parat devoir tre nuance. Aux termes de larticle L.125-1 du code des assurances, larrt de reconnaissance de l'tat de catastrophe naturelle << doit tre publi au Journal Officiel dans un dlai de trois mois compter du dpt des demandes la prfecture . Ce dlai, toujours respect, est ncessaire pour linstruction des demandes, dont le dpt dpend des lus locaux, sur Ia base des rapports d'expertise scientifique, de Ia manire Ia plus objective qui soit, pour des raisons d'quit et de bon usage de lintervention publique, via Ia rassurance de la Caisse Centrale de Rassurance. L'indemnisation intervient ensuite rapidement.
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SEM intervenant dans le primtre du logement social dont lEtat est actionnaire majoritaire.
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Enfin, vous soulignez qu'en mtropole comme en outre-mer, les modalits du rgime ne sont pas conues pour inciter Ia prvention . A mon sens, mme si un rgime d'indemnisation ne peut que partiellement constituer une politique de prvention, certaines modalits ont t conues afin d'inciter Ia prvention : Ia modulation de Ia franchise en fonction du nombre des reconnaissances de lEtat de catastrophe naturelle et de Ia prescription d'un plan de prvention des risques naturels (PPRN) ; Ia possibilit pour les entreprises d'assurance de ne pas accorder Ia garantie lgale contre les catastrophes naturelles l'encontre des biens construits en violation des rgles administratives en vigueur ou des PPRN. Cela tant, je conviens avec vous qu'il est possible de faire davantage comme le souhaite le Prsident de Ia Rpublique (discours du 16 mars 2010).
1. Sagissant de l a prvention des risques naturels dans les dpartements doutre-mer, vous soulignez que, s'agissant du plan sismes Antilles (PSA), plan 2007-2013 mobilisant 332 ME pour la part Etat, les financements budgtaires d'origine varie sont rarement identifiables comme concourant au plan sismes Antilles. II convient cependant de noter que le rapport annuel de performances 2009 du programme 181 Prvention des risques mentionne que 4,6 M sur le programme 181 et 5,02 M sur l e Fonds de prvention des risques naturels majeurs (FPRNM) ont t engages en 2009 pour financer des actions de rduction de vulnrabilit (renforcement d coles et mise en scurit des btiments de gestion de crise des collectivits territoriales). De plus, une information prcise et dtaille sur les dpenses prvues au titre du PSA en 2010 et 2011 est disponible dans les projets annuels de performances du programme 181 ainsi que dans le rapport sur l a gestion du fonds de prvention des risques naturels majeurs, annexe au PLF. Un effort particulier dinformation a ainsi t men depuis 2009 travers les documents budgtaires transmis au Parlement. Vous indiquez par ailleurs que le bilan des dpenses pour l'Etat au titre des actions de renforcement et d'adaptation du bti est mdiocre. Ainsi, vous prcisez que sur les 332 M prvus sur 2007-2013, l'Etat n'aurait dpens [dans le bti] que 9 M sur 2007-2009 .
II convient cependant de noter que la faible consommation des crdits s'explique par une monte en charge progressive du plan : ainsi, la mise en uvre du PSA a tout d'abord ncessit de raliser des diagnostics de vulnrabilit sismique sur plusieurs milliers de btiments publics ainsi que des programmes de renforcement parasismique. Or, ce pralable, ncessaire lengagement des oprations sur le bti, appelle des financements moins importants que les oprations lourdes de renforcement. Les premiers confortements parasismiques de logements sociaux et SDIS ont nanmoins pu tre raliss ds 2009 en Guadeloupe. Par ailleurs, des mesures lgislatives prises dans le cadre de la loi Grenelle II (article 223) du 12 juillet 2010 prenniseront les programmes de travaux pour le logement social et les SDIS ds 2011. La participation du Fonds Barnier au financement du plan sisme Antilles a ainsi t tendue : - dune part, aux tudes et travaux de prvention du risque sismique pour les btiments, quipements et installations ncessaires au secours dans les zones les plus exposes un risque sismique (cofinancement du fonds hauteur de 50 % pour les tudes et de 40 50 % pour les travaux, ouvrages ou quipements de prvention selon que les communes ont un plan de prvention des risques naturels approuv ou non) ; - d'autre part, a u x travaux de confortement des habitations loyer modr dans les zones les plus exposes un risque sismique (cofinancement du fond hauteur de 35 % dans la limite de 5 millions d'euros par an). II convient par ailleurs de noter que le dmarrage des travaux sur le bti ne relve pas de I a seule volont de l'Etat. Ainsi, la participation du FPRNM au PSA s'inscrit dans le cadre dun cofinancement des tudes et des travaux de prvention et de protection contre l es risques sismiques engags par les collectivits territoriales. Je signale enfin leffort important de prvention des risques naturels sur le bti entrepris dans le cadre du plan de relance de l'conomie en 2009 : au titre de l'abondement complmentaire du fonds exceptionnel d'investissement, porte par le programme 123 Conditions de vie outremer de l a mission outre-mer , 7,6 M ont ainsi t engags dans des oprations de reconstruction de centres de secours en Guadeloupe et en Martinique, de mise en place d'un radar mto La Runion ou de construction dinfrastructures suite aux inondations en Martinique ; 4,6 M de lenveloppe exceptionnelle destination du logement social outre-mer ont par ailleurs t engags pour le confortement parasismique de 1 200 logements sociaux rpartis sur plusieurs communes de la Guadeloupe et de la Martinique. 2. S'agissant de la prvention des autres risques, vous soulignez la prise en compte insuffisante du risque de submersion rapide dans les
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politiques d'amnagement du littoral. Or, suite la tempte Xynthia, plusieurs mesures ont t prises par l 'Etat afin damliorer la prise en compte de ce risque dans les plans de prvention des risques : - ainsi, la loi Grenelle 2 (article 222) a tendu les comptences de financement du FPRNM (acquisitions amiables, tudes et travaux de protection et prvention) au risque de submersion mari ne et relve les taux de cofinancement par le fonds de 40 50% pour les travaux, ouvrages ou quipements de prvention et de 25 40% pour les travaux, ouvrages ou quipements de protection pour lensemble des risques ; - un plan national de prvention des submersions marines et des crues rapides a par ailleurs t labor par l'Etat en 2010. Au-del du programme de renforcement des digues qu'il prvoit, ce plan vise amliorer dune part la prvision, l'alerte et I a gestion de crise, et d'autre part, la bonne gestion de lurbanisation et Ia rduction de l a vulnrabilit des territoires, sans oublier les mesures de contrle renforces et Ia connaissance des ouvrages et des vnements. II a vocation s'appliquer sur lensemble du territoire national. L'Etat devrait ainsi mobiliser de l'ordre de 500 M sur la priode 2011-2016. 3. S'agissant des moyens de gestion de crise, vous soulignez linsuffisante participation du MEDDTL dans les observatoires volcanologiques et sismologiques. II est noter que le MEDDTL a apport plusieurs reprises des contributions financires pour accompagner lachat par I'Institut de Physique du Globe de Paris des matriels de mesure, utiles la surveillance sismique aux Antilles. Par ailleurs, l e MEDDTL assure travers le versement d'une subvention pour charge de service public au Bureau de recherches gologiques et minires (BRGM) (2 M en 2010) un effort substantiel dans lobservation du risque sismique et volcanologique. Vous notez par ailleurs le manque de moyens pour la cration d'un systme dalerte Tsunami dans l es Antilles eu gard lintervention de l 'Etat pour l a cration d'un tel systme en mditerrane. En particulier, vous indiquez que 3,5 M en investissement et l a mme somme en fonctionnement seront dpenss pour le systme mditerranen. II convient toutefois de prciser que cette dpense finance certes le systme d'alerte tsunami en mditerrane mais aussi le dploiement d'instrumentation dans les Carabes, ncessaire la mise en place ultrieure d'un tel systme d'alerte. La diffrence d'enjeux prsents sur ces deux territoires a ainsi conduit procder de manire prioritaire la constitution d'un centre dalerte sur l a mditerrane, sans pour autant que soit exclu une telle intervention ultrieurement aux Carabes. Par ailleurs, je signale la Cour que le plan de prvention des submersions marines et des crues rapides, labor en 2010 par lEtat et qui a vocation s'appliquer lensemble du territoire national, comprend un volet
prvision, vigilance, surveillance, alerte et mise en scurit visant amliorer les systmes de prvision, d'avertissement, de vigilance et dalerte en place. 4. S'agissant du systme d'indemnisation des catastrophes naturelles dans les dpartements d'outre-mer, vous notez tout d'abord l a lourdeur de Ia procdure du systme de rassurance pour les catastrophes naturelles (Cat-Nat), qui gnre des dlais importants entre le sinistre et son indemnisation. Cet inconvnient est particulirement sensible dans les DOM, cause de Ia frquence des catastrophes. Les dlais lis cette procdure Cat-Nat, mesures par le dlai entre la fin de lvnement et la date de parution au Journal officiel des reconnaissances d'tat de catastrophe naturelle, ne semblent cependant pas indiquer de divergence significative entre mtropole et dpartements ultramarins : selon les donnes communiques par Ia Caisse centrale de rassurance, le dlai moyen pour tout type de reconnaissance est aujourd'hui de 125 jours (53 jours hors scheresse) en moyenne sur tout le territoire et de 88 jours en outre-mer. Vous notez par ailleurs leffet peu incitatif du rgime Cat-Nat en termes de prvention : une rforme du rgime dindemnisation des catastrophes naturelles est actuellement en cours, qui permettra de rpondre, pour lensemble du territoire y compris les DOM, aux remarques formules par Ia Cour.
Par ailleurs, concernant la dotation du fonds de secours en loi de finances initiale, infrieure aux besoins constats sur les prcdents exercices, il convient de noter que la budgtisation en crdits de paiement intgre depuis 2009 les besoins estims sur l'anne venir pour couvrir les engagements a u titre des exercices antrieurs. Cet effort vers une plus grande sincrit budgtaire mrite d'tre soulign. Toutefois, le montant des autorisations d'engagement et des crdits de paiement au titre des catastrophes naturelles venir, par nature difficilement quantifiable, ne peut faire lobjet que dune dotation minimale et conventionnelle en loi de finances, les montants ncessaires la couverture des besoins survenant dans l anne tant le cas chant couverts par des crdits du budget gnral destins aux dpenses accidentelles et imprvisibles voire par la mobilisation des marges disponibles sur le programme. Sagissant enfin des procdures d instruction et de contrle des indemnisations au titre du fonds de secours, je signale la Cour qu'une circulaire unique, fixant un cadre gnral l'emploi du fonds, applicable tous les vnements, a t signe par mes services et ceux du ministre charg de loutre-mer le 8 dcembre dernier. Sans changer
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la philosophie gnrale de fonctionnement de ce dispositif, cette circulaire rpond plusieurs critiques adresses par la Cour, s'agissant notamment du principe de prescription quadriennale pour les aides aux collectivits territoriales et de lamlioration du contrle des dossiers dindemnisation des particuliers.
REPONSE DU MINISTRE DE LAGRICULTURE, DE LALIMENTATION, DE LA PECHE, DE LA RURALITE ET DE LAMENAGEMENT DU TERRITOIRE
Le Ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pche, de la Ruralit et de l'Amnagement du Territoire (MAAPRAT) est concern par la partie III-B-3 de votre projet d'insertion qui traite de l'indemnisation des agriculteurs. Vos analyses ce sujet dbouchent sur la recommandation n 8 qui prconise notamment "d'examiner la possibilit de rendre les exploitations agricoles des dpartements doutre-mer ligibles au rgime des calamits agricoles". Comme indiqu dans le prcdent courrier du Secrtaire Gnral en date du 30 septembre 2010, le MAAPRAT est, sur le fond, a priori favorable au principe dune intgration des agriculteurs des dpartements d'outre-mer dans le rgime des calamits agricoles. En revanche, ce passage du fonds de secours au rgime des calamits agricoles ne peut tre envisag dans l'immdiat. En effet, en raison du trs faible recours aux assurances dommages pour la protection des biens professionnels dans le secteur agricole, cette volution poserait des difficults en termes d'quit entre agriculteurs de mtropole e t d'outre-mer et aboutirait l'exclusion du bnfice des indemnisations de la trs grande majorit des agriculteurs des dpartements d'outremer. La Cour propose comme solution intermdiaire une intgration progressive des agriculteurs des dpartements d'outre-mer dans le rgime des calamits agricoles, travers la mise en place "d'une priode de transition de quelques annes avant de leur appliquer compltement le droit commun". Compte tenu de la difficult de favoriser un dveloppement rapide du recours aux assurances dommages dans les dpartements d'outremer, il pourrait se rvler, in fine, hasardeux de procder selon cette mthode. Celle-ci pourrait en effet aboutir. en cas de trop faible dveloppement, de lassurance l'exclusion de nombreux bnficiaires l'issue de la priode de transition. L'exemple des assurances d om mag e s portant sur les habitations invite une certaine prudence : bien que l'accs au dispositif des catastrophes naturelles puisse constituer une incitation forte y recourir et qu'il s'agisse de biens ncessaires la
satisfaction des besoins fondamentaux de la population, la Cour a pu constater que le taux de diffusion pour ce type d'assurance peine atteindre le seuil des 50 %. Je vous rejoins sur l'ide d'un rapprochement progressif des conditions et modalits d'indemnisation des agriculteurs d'outre-mer de celles en vigueur en mtropole. Nanmoins, j'estime que cette convergence doit tre amorce l'intrieur du fonds de secours. C'est dans cet esprit que les services du MAAPRAT ont particip activement auprs du Ministre charg de l'outre-mer la mise en place d'une enqute auprs de la Fdration Franaise des Socits d'Assurance sur la situation dans les dpartements d'outre-mer en matire d'assurance dans le secteur agricole. Ce travail d'analyse a pour objectif de raliser un tat des lieux prcis et d'identifier d'ventuelles difficults spcifiques aux dpartements d'outremer. De plus, dans le cadre de l'laboration de la circulaire gnrale relative aux interventions du f onds de secours, les services du MAAPRAT ont f o r m u l un certain nombre de remarques et de recommandations visant harmoniser les pratiques en mtropole et dans les dpartements d'outre-mer. En particulier, ils ont propos qu'un critre li au respect d'exigences minimales en matire d'assurance puisse tre introduit dans l'instruction des demandes d'indemnisation (dbouchant sur des taux d'indemnisation diffrencis entre les agriculteurs assurs et non assur s). Cette proposition, si elle est effectivement mise en uvre, d e v r a i t tre de nature favoriser la progression du taux de diffusion des assurances dommages dans les dpartements d'outre-mer.
La politique de soutien lagriculture des dpartements doutre-mer

_____________________ PRESENTATION ____________________ Le poids relatif de lagriculture dans la production est, dans les quatre dpartements doutre-mer, plus important quen mtropole, notamment en raison du moindre dveloppement de lindustrie, avec un produit intrieur brut par habitant sensiblement infrieur. Si la part de la population travaillant dans lagriculture y est cependant du mme ordre quen mtropole - 3,5 %249 -, la forte croissance dmographique fait de la production agricole un enjeu conomique et commercial local essentiel. La politique de soutien public au secteur agricole y mobilise des moyens financiers substantiels sous la forme daides la fois europennes et nationales. Les aides europennes relvent dun programme europen spcifique dont le volet concernant les rgions dites ultrapriphriques, intitul POSEI250, sapplique aux quatre dpartements. Dans le cadre du POSEI-France mis en uvre en 2006 et 2007, pour la filire banane, un double choix a t opr : maintenir les cultures exportatrices structurantes (banane et canne-sucre-rhum) et favoriser la diversification des productions, pour amliorer lautoapprovisionnement. Le montant des aides verses en a t augment. En dehors de ce programme et des aides europennes au dveloppement rural, les aides nationales ont aussi fortement progress, notamment aprs les vnements sociaux de 2009 et la tenue des Etats gnraux de loutre-mer . Au total, le montant des aides agricoles verses loutre-mer a cr de 40 % entre 2008 et 2010, passant de 370 M 520 M (montant prvisionnel).
Chiffre couvrant les emplois dans les exploitations agricoles (compte non tenu de ceux lis aux transports, la transformation et aux services). 250 POSEI : programme doptions spcifiques lloignement et linsularit. Le droit communautaire a institu deux rgimes pour prendre en compte les territoires outre-mer des Etats membres : celui des rgions ultrapriphriques (RUP) pour les dpartements doutre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et Runion) et celui des pays et territoires doutre-mer pour les collectivits doutre-mer et la NouvelleCaldonie.
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A loccasion du contrle de lOffice de dveloppement de lconomie agricole doutre-mer (ODEADOM), qui verse une partie de ces aides et est charg, par le code rural, deffectuer un bilan des aides agricoles verses loutre-mer, la Cour sest attache complter ce bilan et apprcier la contribution des aides un dveloppement agricole durable. Lensemble des constatations faites conduit sinterroger sur ladquation du modle de dveloppement agricole retenu pour ces territoires. La production agricole devrait y tre plus tourne vers la satisfaction de la consommation locale et des demandes lies au tourisme, plutt que vers les cultures exportatrices.
I - Les particularits de la politique agricole outre-mer

A - Un contexte et des aides europennes spcifiques
L'Office de dveloppement de lconomie des dpartements doutre-mer (ODEADOM) a t cr en 1984 pour contribuer au dveloppement de lconomie agricole dans les dpartements doutremer. A la diffrence des autres offices agricoles, il exerce ses comptences sur une base territoriale, ce qui conduit une double tutelle des ministres chargs de lagriculture et de loutre-mer. Lorsque, dbut 2009, les offices agricoles ont t regroups dans un office unique, FranceAgriMer, lODEADOM a gard son indpendance et simplement chang de dnomination, devenant lOffice de dveloppement de lconomie agricole doutre-mer. Les dpartements doutre-mer bnficient des diffrents fonds structurels europens, avec, pour les aides lagriculture du 1er pilier (aides la production et stabilisation des marchs), un programme particulier pour les rgions ultrapriphriques, le POSEI, instaur en 1989 et suivi des POSEI-II, III et IV, ce dernier tant applicable depuis le 15 octobre 2006. Les aides au secteur de lananas, du sucre et de la banane ont t intgres dans le programme POSEI, respectivement, en 2002, 2006 et 2007. Lenveloppe budgtaire du programme POSEI est ainsi passe entre 2006 et 2008 de 108,9 M 266,9 M.
LA POLITIQUE DE SOUTIEN A LAGRICULTURE DES DEPARTEMENTS DOUTRE-MER 445
Pour rpondre aux particularits de ces rgions, les objectifs oprationnels du POSEI-France de 2006251 taient les suivants : amliorer l'auto-approvisionnement de la population locale, par l'augmentation de la production et la substitution aux importations (produits vgtaux et animaux) ; dvelopper des filires de diversification organises et structures, notamment par une gestion collective de la commercialisation, sur le plan local ou pour l'exportation ; consolider et prenniser le dveloppement de la filire canne sucre, l o elle est prsente ; crer de la valeur ajoute avec les produits locaux, quil sagisse de transformations fermires, artisanales ou industrielles ; mettre en place des dmarches qualit et des signes distinctifs, pour les productions se dmarquant des productions europennes ou mondiales. Ces objectifs mettaient donc clairement laccent, en plus du maintien des filires exportatrices, sur les filires de diversification locales et sur lauto-approvisionnement en produits transforms et de qualit.
B - Un bilan des aides difficile tablir

Le code rural charge lODEADOM de rassembler les informations relatives l'ensemble des mesures agricoles prises en faveur des dpartements franais d'outre-mer et d'en effectuer rgulirement le bilan . Nassurant pas le paiement des aides europennes du 2me pilier (aides au dveloppement rural), ni de plusieurs aides nationales, il doit recueillir les donnes auprs des gestionnaires concerns, principalement lAgence de services et de paiement (ASP). En ralit, lODEADOM ne sacquitte pas de cette mission et aucun document ne fournit un rcapitulatif de toutes les aides agricoles verses pour loutre-mer. Une estimation a permis davancer un montant total de 370 M252 pour 2008. La politique de maintien des revenus dans
251
Un POSEI particulier concernant le secteur banane a t institu en 2007, dont lobjectif est le maintien de la filire aux Antilles. 252 Rapport du Conseil gnral de lagriculture, de lalimentation et des espaces ruraux (CGAAER) de juin 2008 sur la Place de lODEADOM dans le nouveau dispositif issu du regroupement des offices agricoles .
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COUR DES COMPTES
le secteur canne-sucre-rhum , ainsi que les besoins non couverts en matire de diversification vgtale et animale ayant conduit un fort accroissement des aides agricoles les annes suivantes, lestimation est passe de 370 M plus de 520 M253 (montant prvisionnel) entre 2008 et 2010. Il est particulirement regrettable quil n'existe pas de vision globale des aides verses pour lagriculture doutre-mer, ni a fortiori danalyse de leur impact. Un vritable bilan serait dautant plus justifi que leur montant est significatif et a fortement cr.
C - Des aides publiques leves par rapport la production

Selon les comptes nationaux de lagriculture, les aides publiques se sont tablies, en 2008, 28,6 % de la valeur de la production agricole outre-mer, soit presque le double de la proportion constate en mtropole (14,5 %), avec un accroissement entre 2000 et 2008, les aides ayant augment alors que la production stagnait en valeur. Cette proportion connat de fortes variations selon les dpartements, comme le montre le tableau ci-aprs. Subventions rapportes la production hors subventions
en % Guadeloupe Martinique Guyane Runion Total 4 DOM 2000 2001 2007 2008
23,5 % 20,5 % 32,2 % 32,8 % 48,1 % 33,3 % 97,1 % 64,7 % 3,1 % 4,1 % 9,0 % 8,4 %
13,3 % 15,5 % 19,5 % 14,5 % 23,9 % 20,5 % 36,1 % 28,6 %
Source : AGRESTE, comptes nationaux agriculture, 2007et 2008 en semi-dfinitifs
Lcart nest pas seulement important entre la Martinique 64,7 % en 2008) et la Runion (14,5%) ou la Guyane (8,4%), mais aussi entre les deux dpartements antillais (32,8% pour la Guadeloupe).
253
Total des aides du 1er pilier de la PAC (POSEI) : 278 M, du second pilier de la PAC payes par lASP (110 M en 2010) et des aides nationales, en particulier celles acceptes par la Commission pour la diversification vgtale et animale (40 M en 2010) et des aides au secteur sucre, suite la fin de OCM en ce domaine (90 M en 2010), en sus dautres aides nationales dont le montant est plus limit.
Les carts entre les secteurs ne sont pas moindres : la production vgtale est subventionne hauteur de 33,9% en Guadeloupe et de 94,5 % en Martinique, la production animale ltant hauteur de 9,6 % pour ces deux dpartements. Aussi, les subventions rapportes au revenu des entreprises agricoles254 varient fortement dun dpartement lautre, notamment du fait des aides au secteur de la banane. Subventions rapportes au revenu des entreprises agricoles
en % Guadeloupe Martinique Guyane Runion 2007 2008
38,6 % 99,9 % 4,3 % 24,8 %
69,8 % 158,6 % 10,5 % 34,8 %
Source : AGRESTE, comptes nationaux agriculture, 2007et 2008 en semi-dfinitifs
A la Martinique, sans les subventions, le revenu des entreprises agricoles serait trs fortement ngatif, ce qui pose la question du maintien du modle conomique en place.
D - Les autres cots budgtaires

Leffort budgtaire pour les producteurs de bananes des dpartements doutre-mer a pris la forme dabandons de crances de la part de lEtat. Entre 2003 et fin 2008, des lettres interministrielles (LIM) ont transform des prts en subventions, en particulier celle du 5 dcembre 2008 qui, la suite du passage du cyclone Dean, a converti en subventions 32,5 M davances aux producteurs de banane. Faite sans inscription de crdits budgtaires, cette dpense na t rgularise que lanne suivante par la loi de rglement de 2009255. Au total, entre 1997 et 2008, ce procd a conduit lEtat ntre rembours que de 5 M pour un montant de prts aux producteurs de bananes des Antilles (via leurs organisations de producteurs) de 53,5 M.
Dans le calcul du revenu de lentreprise, les ressources comprennent les ventes de la production et les subventions perues. 255 Loi n2009-973 du 10 aot 2009.
254
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COUR DES COMPTES
Cette transformation en subventions de 89% des prts quivaut, compte tenu des intrts non perus, une aide de 49,2 M. Le non-respect de la rglementation relative aux aides communautaires a conduit plusieurs reprises la commission europenne rejeter une partie des aides verses, dont les montants ont t, de ce fait, mis la charge de lEtat. Entre 2004 et 2008, les pnalits supportes par la France ce titre se sont leves 88,4 M, soit 12 % du montant des aides du FEOGA pour loutre-mer. Dans leur majorit, ces pnalits ont t infliges la France, essentiellement pour sanctionner un dfaut de vigilance en matire de contrle des critres de reconnaissance des organisations de producteurs de bananes.
II - La prpondrance des aides la banane et la canne sucre

La Cour a examin lemploi du principal budget au sein des aides agricoles dans les dpartements doutre-mer, celui du programme POSEIFrance, un financement communautaire du Fonds europen dorientation et de garantie agricole (FEOGA), devenu Fonds europen agricole de garantie (FEAGA). Le programme POSEI-IV, approuv par la commission europenne le 16 octobre 2006, couvre la priode 20072013 ; il a t complt par une dcision du 22 aot 2007 relative un programme POSEI particulier pour la filire banane.
A - Une rpartition entre productions non conforme aux objectifs

Lexamen des crdits communautaires de soutien aux productions montre que le choix a t fait de favoriser les productions exportatrices, dabord la banane (53 % du total), en second lieu, le secteur canne-sucrerhum (28 %).
Crdits communautaires de soutien aux produits (par exercice FEOGA jusquen 2006)
en M et % du total Aide banane MSDP1 canne MSDP1 autres TOTAL 1999 2002 2006 2008
88 8 14 110
80% 7% 13% 100%
100 10 17 127
78% 8% 13% 100%
88 13 27 128
69% 10% 21% 100%
129 71 46 246
53% 29% 19% 100%
(1) Mesures de soutien des productions Source : ODEADOM
De ce fait, ces deux cultures reoivent une part des aides trs suprieure leur poids dans la production agricole des quatre dpartements : 14,5 % et 19,1 % respectivement256. Une telle rpartition nest pas cohrente avec les objectifs prioritaires de diversification et dauto-approvisionnement retenus par le programme POSEI. Cette situation a conduit ladoption, par le comit interministriel pour loutre-mer (CIOM), en novembre 2009, dun plan prvoyant 40 M par an daides nationales, en complment des aides communautaires, en faveur dun dveloppement endogne des filires de diversification.
B - La banane aux Antilles : un volume daides constant pour une production en baisse
Le programme POSEI prvoit dattribuer les aides en fonction des quotas de rfrence, dfinis pour chaque planteur de banane : en lespce, la moyenne de sa production sur les trois annes 2001/2003/2004257, raison de 404 par tonne produite, dans la limite de ce quota. Le principe tait donc daccorder les aides en fonction des quantits produites. Lenveloppe de 129,1 M prvue pour les Antilles visait garantir un revenu quitable aux producteurs, pour une production de 300 000 tonnes.
256 257
Donnes figurant dans le programme POSEI 2006. Au dbut des annes 2000, la production aux Antilles tait assez importante (322 758 tonnes en 2000, 329 223 tonnes en 2003, 304 096 tonnes en 2004, soit une moyenne de 318 000 tonnes sur ces trois ans, en excluant lanne de production la plus faible 2001 - et lanne de production la plus forte 2002).
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COUR DES COMPTES
Toutefois, ce principe a t adapt, selon des modalits complexes, qui ont abouti verser la totalit des aides ds que la production atteignait le seuil de 80 % du quota de rfrence. A la suite du passage du cyclone Dean, ce seuil a t encore abaiss. De ce fait, alors mme que la production diminuait, la totalit de lenveloppe a t verse : 95 % des producteurs ont touch une aide correspondant 100 % de leur quota ou plus, tandis que seulement 2 % (soit 7 sur 373) la voyaient rduite, au prorata de leur production.
C - Un niveau daides hors norme

Pour la banane, le maintien des aides, malgr une production en baisse, aboutit une aide par tonne en forte augmentation par rapport la priode prcdente, et trs suprieure la garantie de 404 par tonne produite figurant dans le POSEI. Evolution de laide la tonne de banane produite
Anne 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Production en tonnes commercialise 358 942 329 223 304 096 276 107 268 480 168 822 187 950 Aide verse (1) (en M) 125,8 119,7 111,8 50,3 90,1 130,8 129,9 Aide/tonne (en /tonne) 350 363 368 182 336 775 691
(1) crdits POSEI ou aide compensatoire + crdits nationaux verss par ODEADOM (hors crdits ministre) Source : Rapports ODEADOM
Rapporte aux surfaces concernes (8 667 hectares aux Antilles), le montant des aides lhectare sest lev plus de 15 000 en 2008 et les annes suivantes (soit plus de 300 000 pour 20 hectares), chiffre qui peut tre compar la moyenne nationale, proche de 500 pour
lensemble des aides agricoles. De plus, les exploitations les plus importantes reoivent lessentiel des aides258. Le mme constat simpose si lon rapporte lemploi, les aides dans le secteur agricole. Aux Antilles, o prdomine la banane, surtout en Martinique, les subventions atteignent des montants, par emploi finalement sauvegard, beaucoup plus levs que dans les autres dpartements lagriculture plus diversifie. Total des subventions (subventions sur produits + subventions d'exploitation 1998-2008) par emploi sauvegard en 2008 dans le secteur agricole
Subventions verses de 1998 2008 (M) Guadeloupe Martinique Guyane Runion TOTAL DOM 535,33 960,85 62,86 500,40 2 059,44 Emplois UTAT (1) en 2008 9 084 7 600 5 271 11 311 33 220 verss sur la priode par emploi restant en 2008 58 931 126 428 11 926 44 240 61 994
(1) Units de travail annuel totales Source : Statistiques AGRESTE, calculs Cour des comptes
Ces chiffres refltent, certes, les fortes contraintes propres au secteur de la banane : incidents climatiques frquents, fragilit sanitaire, loignement des marchs de consommation et concurrence de pays tiers bas niveau de salaire. Ils sont nanmoins difficilement comprhensibles dans un contexte de raret budgtaire, et conduisent sinterroger, dans une perspective moyen et long terme, sur la meilleure stratgie retenir pour dvelopper lemploi et lactivit conomique dans les dpartements doutre-mer.
258
Les exploitations de plus de 20 hectares (12,7% en Martinique et 7,7% en Guadeloupe) reoivent respectivement 66% et prs de 50% des aides.
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COUR DES COMPTES
D - Le secteur canne-sucre-rhum : un cumul daides nationales et europennes

Le POSEI a prvu, pour la filire canne-sucre-rhum des dpartements doutre-mer, une aide dun montant total de 64,5 M en 2008, de 71,3 M en 2009 et de 74,9 M partir de 2010. Laccroissement des enveloppes traduit la volont de maintenir les revenus, dans un contexte de rduction des quotas et des prix garantis259. Ce soutien communautaire se dcompose en trois aides : une aide forfaitaire dadaptation des socits sucrires la rforme de lorganisation communautaire du march du sucre, qui reprsente plus de 80 % du total ; une aide au transport de la canne entre les bords de champs et les balances de pese ; une aide la transformation de la canne en rhum agricole. En 2008, les versements ont bnfici principalement la Runion (48,5 M) et la Guadeloupe (17,2 M). La circulaire du 15 octobre 2009, qui a fix leurs modalits de versement, indique quelle a pour objet de maintenir le chiffre daffaires des planteurs de canne, en dpit de la baisse des prix de rfrence du sucre brut de canne. Des financements nationaux supplmentaires ont, en outre, t autoriss par la commission europenne, avec un plafond fix 90 M par an. Dans ce cadre, 56 M ont t verss en 2009 ; le plafond a t atteint en 2010. La logique de maintien des revenus de la filire cannesucre outre-mer a ainsi engendr une forte hausse des aides publiques.
E - Des enveloppes dsavantageuses pour les autres productions

Bien que le programme POSEI retienne la fongibilit comme principe de gestion, cest--dire la possibilit de transfrer les crdits entre les mesures dans la limite de 20 % de lenveloppe, lexcution du POSEI-France ny a pas recouru : les enveloppes pour la banane et pour le sucre de canne ont t sanctuarises . Pourtant, cette facult aurait pu trouver semployer : les mesures en faveur des productions agricoles, destines dvelopper, conforter et soutenir le dveloppement et la diversification de lagriculture locale, ont donn lieu des demandes suprieures aux enveloppes budgtaires disponibles. Faute de redploiement, il a fallu mettre en uvre les stabilisateurs , autrement dit une rduction des aides, de 9,1 % pour le
259
Lorganisation commune des marchs dans le secteur du sucre (OCM-sucre) a t modifie par le rglement (CE) n320/2006.
complment l'aide au maintien du cheptel de vaches allaitantes, de 10,0 % pour laide l'importation d'animaux vivants et de 6,4 % pour les aides la diversification des productions vgtales. Les choix effectus en faveur des cultures dexportation ont donc supprim la possibilit d'encourager financirement les productions diversifies. Un rgime daides dEtat a d alors tre dcid, sous la forme du plan annuel prcit, prvoyant 40 M par an de crdits nationaux.
III - Des aides en dcalage avec les objectifs de dveloppement durable

Tant dans leur conception que leurs effets, les aides lagriculture des dpartements doutre-mer ne sont pas parvenues favoriser une activit compatible avec les critres du dveloppement durable, dans ses dimensions conomiques, sociales et cologiques.
A - Un maintien des emplois non assur

Les enjeux en termes demplois agricoles ont t frquemment avancs comme objectif du programme POSEI, y compris pour la filire banane. Force est de constater que, malgr le niveau des aides, les rsultats sont dcevants, en particulier aux Antilles, comme le montre le tableau suivant : Evolution des emplois sur exploitations agricoles entre 2000 et 2007
En UTA (1) Tous actifs sur exploitations - 2000 - 2007 Evolution Martinique Guadeloupe Runion Guyane
12 531 7 371 - 41 %
12 740 8 125 - 36 %
12 579 10 994 - 13 %
2 182 1 427 - 35 %
(1) Units de travail annuel totales : familiales + salaris permanents ou occasionnels Source : Statistiques AGRESTE, enqute structure
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COUR DES COMPTES
Exposes une forte concurrence, avec la disparition progressive des protections douanires, les cultures destines lexportation ont t lobjet de regroupements de producteurs et dune diminution du nombre douvriers agricoles. Les aides pour les maintenir ont plus servi prserver le chiffre daffaires que lemploi. Il est, en revanche, remarquable que, dans les dpartements autres quantillais, les surfaces cultives en banane et lemploi ont augment, dans des exploitations qui pratiquent une agriculture diversifie, tournes majoritairement vers les marchs locaux. Evolution des emplois sur les exploitations ayant des superficies en banane
en UTA 2000 2007 Evolution Guadeloupe 3 474 1 857 - 47 % Martinique 6 473 4 027 - 38 % Runion 697 1 077 + 54 % Guyane nd nd nd
Source : Service de la statistique et de la prospective, ministre de lagriculture, Enqute structure
La priorit au maintien dun fort secteur dexportation aux Antilles apparat donc comme un choix la fois coteux et inefficace en matire demplois.
B - Un approvisionnement en produits locaux rest faible

Alors que la population augmente fortement, les surfaces agricoles ont tendance diminuer260.
Entre 2000 et 2007, la surface agricole utile (SAU) a diminu de plus de 16 % en Guadeloupe et Martinique ; elle est reste stable en Guyane et a augment de 1,5 % la Runion. La loi de modernisation de lagriculture et de la pche (LMAP) dfinit un objectif de rduction de la consommation des espaces agricoles. Lexpos des motifs du projet de loi prcisait sur ce point Cet enjeu est encore plus fort dans les dpartements d'outre-mer. Dans moins de trente ans, il n'y aura plus de surface agricole disponible dans les Antilles si rien n'est fait. .
260
Evolution de la population
Population 1984 2007 Evolution Martinique 330 200 401 300 + 22 % Guadeloupe 332 000 450 600 + 36 % Guyane 73 500 209 000 + 184 % Runion 515 800 793 000 + 54 %
Source : LODEADOM depuis 25 ans
Les surfaces agricoles utilises par production vgtale ont connu des volutions contrastes. Aux Antilles, les surfaces agricoles ont t sensiblement rduites pour la banane et les crales, stables pour la canne sucre, en nette hausse pour les fruits et lgumes, mais en forte baisse pour les tubercules en raison de la pollution. A la Runion, la production des lgumes, agrumes et autres fruits est en baisse. Les tats gnraux de loutre-mer ont dress le constat du dveloppement insuffisant des productions vgtales. Au surplus, elles ont du mal simposer dans les rseaux modernes de distribution, en raison dun manque dorganisation des producteurs locaux et de la concurrence des produits imports. La couverture des besoins par la production locale reste limite, en dehors des marchs informels (ventes directes, autoconsommation familiale). Le modle conomique actuel est fond sur limportation de produits alimentaires de la mtropole et lexportation de bananes et de produits drivs de la canne, par transport maritime. Pour les productions animales, le taux de couverture des besoins par la production locale est de 28 % pour les quatre dpartements. Ce taux, rest stable depuis 2000, recouvre des situations diverses : 13,7 % en Guadeloupe, 15,1 % en Martinique, 7,1 % en Guyane et 42,4 % la Runion. Pour le lait, le taux moyen est du mme ordre, avec des valeurs extrmes allant de 4,2 % la Martinique 55,9 % la Runion. Ces rsultats sont dautant plus dcevants que, dans le cadre du POSEI, une aide particulire, le rgime spcifique dapprovisionnement (RSA) a pour objet de faire baisser les cots des aliments pour le btail. Le RSA, qui slve 21,7 M par an261, est vers essentiellement cinq entreprises de transformation.
261
La Commission europenne prvoit une augmentation de 20% de ce montant compter de 2012.
456
COUR DES COMPTES
C - Une balance commerciale agro-alimentaire fortement dgrade

Alors que la modernisation du secteur agricole en France visait un solde commercial positif, la situation outre-mer reste, cet gard, trs loigne de lobjectif, avec un taux de couverture de lordre de 20 % pour les produits agricoles et alimentaires. Balance commerciale des produits agricoles et alimentaires
En M 1997 2007 Guadeloupe Import. Export. Guyane Import. Export. Martinique Import. Export. Runion Import. Export.
320 398
72 86
110 144
40 13
312 418
126 83
423 689
145 172
Longtemps dominante dans les exportations des dpartements doutre-mer, la part de lagriculture a fortement baiss dans les exportations des Antilles : Part des exportations agricoles dans le total des exportations
1997 2007 Guadeloupe 58 % 68 % Guyane 28 % 15 % Martinique 85 % 24 % Runion 76 % 67 %
Les cots du transport sur longue distance et son bilan carbone permettent difficilement denvisager une augmentation des exportations. Cest bien plus par le dveloppement dune production endogne, et sans mconnatre les difficults de la rorientation quil implique, que le taux de couverture des importations par les exportations pourrait tre amlior, en diminuant les importations.
D - Une agriculture biologique insignifiante

Mme si elle est en progression, la surface exploite en agriculture biologique reste trs faible : en 2008, 109 exploitations et 2 843 hectares, soit 10,5 % des surfaces en Guyane, mais seulement 0,2 % en Guadeloupe, 0,7 % en Martinique et 0,5 % la Runion, comparer la moyenne nationale de 2,5 %.
En particulier, cette agriculture sest peu dveloppe dans le secteur des fruits et lgumes : 102 hectares et 3,6 % exploites en agriculture biologique, alors que dautres pays produisent des bananes bio , dailleurs disponibles sur le march franais. Le fait quune aide limportation de produits bio soit envisage dans le programme POSEI pour 2011 tmoigne de cet chec.
E - La pollution par le chlordcone aux Antilles

Les pollutions lies aux traitements des bananiers restent un problme dlicat rsoudre. Effectus principalement par avion, ces traitements respectent difficilement les prescriptions de la directive europenne applicable en ce domaine, qui les interdit proximit des habitations, des rivires et des plans deau, une distance minimale de 50 mtres devant tre respecte. Les engagements pris lors des tats gnraux de loutre-mer vont de paire avec un lourd passif grer, celui du chlordcone aux Antilles. Cet insecticide, interdit par les autorits amricaines en 1976, a t autoris en 1981 en France sous la pression des entreprises lies au secteur de la banane, alors mme que des tudes de lInstitut national de la recherche agronomique (INRA) en montraient dj la toxicit. Le ministre de l'agriculture l'a interdit en 1990, mais les planteurs de bananes ont obtenu deux drogations qui leur ont permis de lutiliser jusqu'en 1993 sur les plantations. Les stocks nont pas t dtruits. Linsecticide a contamin les sols et les eaux. Si la culture de la banane et de la canne reste possible sur des sols pollus, celle des lgumes et tubercules prsente des risques pour la sant262. Le ruissellement des eaux contamine rivires et plans deau, si bien que la moiti des exploitations aquacoles des Antilles ont d tre fermes et que la pche est interdite prs des embouchures. Un plan d'action chlordcone 2008-2010 en Martinique et Guadeloupe a t annonc par le Premier ministre en janvier 2008. Pilot par le ministre charg de la sant, il prvoit un ensemble dactions, un rapport interministriel annuel et une enveloppe financire de 33 M. La prise de conscience de la ncessaire volution du secteur parat engage. Selon une tude du Centre de recherche agronomique franais pour le dveloppement (CIRAD), lutilisation constate en 2009 des produits phytosanitaires (par hectare ou par tonne de production) a
262
Le plan daction chlordcone 2008-2010 a fix des valeurs limites en chlordcone dans les aliments, rduites 20 g/kg de poids frais.
458
COUR DES COMPTES
rgress denviron 25 30 % par rapport la priode 2005-2006. Aprs le passage du cyclone Dean, qui avait dvast les plantations de bananes aux Antilles, un plan banane durable a donn lieu un protocole entre le ministre de lagriculture et les reprsentants de la filire. Pour la priode 2008-2013, il prvoit de rduire de 50 % lusage des pesticides, tout en maintenant un niveau de production quivalent 80 % des rfrences historiques (soit 255 000 tonnes). La rorientation de crdits nationaux et europens, ainsi que des crdits europens supplmentaires de 49 M, financent lessentiel, dun cot total estim 169,86 M. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les aides lagriculture des dpartements doutre-mer ont t concentres sur les filires exportatrices, banane et canne, par ailleurs protges par des barrires tarifaire.. Alors que, la suite de contentieux internationaux, il a fallu consentir la disparition de ces barrires, ce choix se rvle particulirement coteux. Lobjectif de maintenir le revenu des producteurs a conduit accrotre fortement le montant des aides, alors mme que la production et les effectifs employs dcroissaient. Il en rsulte, en particulier aux Antilles, un niveau daides anormal, rapport tant la production quaux surfaces cultives et lemploi. Corrlativement, les productions locales d'autres cultures ne reoivent quune part trs minoritaire des aides, et la sanctuarisation des enveloppes destines la banane et la canne a mme entran des rfactions. Face une augmentation constante de la population (en particulier en Guyane et la Runion) et une volution des habitudes alimentaires, similaires celles de la France mtropolitaine, la faiblesse des productions locales et des units de transformation pour y rpondre rend ncessaires de trs importantes importations de produits alimentaires de consommation courante. Lobjectif damlioration de lapprovisionnement alimentaire par des produits locaux na pas t atteint, et cette situation pse lourdement sur la balance commerciale. Par ailleurs, les pollutions sont particulirement proccupantes aux Antilles, des terrains contamins par les pesticides tant devenus impropres certaines cultures. Malgr un niveau lev, puisquelles reprsentent en moyenne 28 % de la valeur de la production, les aides lagriculture des dpartements doutre-mer natteignent pas leur objectif, et leur logique doit tre rvise.
Tant les objectifs du plan POSEI que les dcisions du conseil interministriel de loutre-mer amorcent cette inflexion en faveur des productions locales et du dveloppement endogne. Il conviendra de veiller ce que cette volution ne soit pas entrave par un manque de disponibilit du foncier, face au dveloppement urbain en Guadeloupe et Martinique et aux occupations sans titre en Guyane. Au-del, le modle de dveloppement mettre en place dans les dpartements doutre-mer mrite dtre reconsidr. La production agricole devrait tre plus adapte la consommation locale et aux demandes lies au tourisme, plutt que vers des cultures exportatrices. En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes : redployer les aides en privilgiant la diversification des produits et les circuits de transformation, avec un objectif de rduction des importations ; prendre en compte le bilan carbone dans les raisonnements conomiques, en vue de favoriser un dveloppement plus endogne des productions ; lier le versement des aides au strict respect de la rglementation environnementale, et dune manire gnrale, des objectifs de dveloppement durable mieux cibls ; oprer un suivi du plan chlordcone , en liaison avec le ministre charg de la sant, pour ce qui concerne en particulier limpact sur lagriculture et laquaculture ; amliorer lintgration des filires entre producteurs et transformateurs, en vue de rpondre la consommation locale, et dvelopper la publicit en faveur de ces filires ; utiliser les instruments de matrise foncire, notamment ceux prvus par la loi n2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de lagriculture et de la pche ; astreindre lODEADOM tablir le bilan des aides agricoles outre-mer, prvu par le code rural ; favoriser llargissement des bnficiaires du rgime spcifique d'approvisionnement, en particulier dans le secteur de lalimentation animale ; confier lODEADOM le versement de lensemble des aides du POSEI et des aides nationales lies, tout en renforant sa matrise de linstruction et de la liquidation, pour chacun des dispositifs concerns.
460
COUR DES COMPTES
REPONSE CONJOINTE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION ET DE LA MINISTRE CHARGEE DE LOUTREMER
J'ai pris connaissance avec la plus grande attention des remarques formules par la Cour. Conformment larticle R. 136-1 du code des juridictions financires, je vous prie de trouver ci-aprs la rponse de mon Ministre dont je souhaiterais la publication dans le rapport public annuel. La promotion, outre-mer, des filires agricoles dites de diversification ainsi que de l industrie agro-alimentaire constitue un axe fort de la politique gouvernementale, mise en uvre notamment loccasion du Premier Conseil interministriel de loutre-mer qui s'est tenu le 6 novembre 2009. 1. S'agissant de la difficult d'obtenir un bilan global sur l'ensemble des aides publiques attribues, La Cour rappelle que le code rural charge l'ODEADOM d'effectuer rgulirement le bilan des mesures agricoles prises en faveur des dpartements d'outre-mer et observe que cet office ne s'acquitte pas de cette mission. Il est exact que l'ODEADOM publie essentiellement le bilan des aides dont il assure le paiement, ce qui exclut toutes les aides au dveloppement rural portes par le 2me pilier et justifie pleinement les remarques de la Cour. Une vision globale des aides verses pour l agriculture outre-mer est nanmoins apporte par les ministres chargs de lagriculture et de loutre-mer. La dlgation gnrale loutre-mer (DGOM) du m inistre charg de l'outre-mer suit ainsi l'ensemble des programmes relatifs lagriculture dans les dpartements d'outre-mer, partir des lments transmis par l'ODEADOM et par le ministre de lagriculture, de lalimentation, de la pche, de la ruralit et de l'amnagement du territoire (MAAPRAT). Ces informations permettent la publication annuelle du document de politique transversale sur loutre-mer. Par ailleurs, ces aides sont suivies du point de vue de leur impact conomique, environnemental et social. En effet, les diffrents programmes de soutien public lagriculture dans les DOM font l'objet d'valuation soit par l a commission europenne (valuations rgulires du POSEI et des programmes de dveloppement rural), soit par les services du MAAPRAT ou de la DGOM (service de lvaluation, de la prospective et de la dpense de l'Etat) qui a t charge d'assurer l a convergence de lensemble des valuations des politiques publiques concernant loutre-mer.
2. S'agissant du caractre lev du niveau d'aide par rapport la mtropole et des disparits observes entre dpartements, Comme le constate la Cour, le niveau des aides la production rapport sa valeur est effectivement plus lev dans les DOM qu'en mtropole. Cet cart important rsulte de la situation particulire des dpartements ultramarins qui souffrent de leur loignement et de leurs caractristiques gographiques particulires. Cette spcificit a t reconnue par lUnion Europenne et en particulier par larticle 349 du Trait sur le Fonctionnement de lUnion Europenne qui reconnait que les caractristiques des Rgions Ultrapriphriques justifient la mise en place de mesures de soutien particulires, dont fait partie le POSEI, dclinaison pour les DOM du 1er pilier de la Politique Agricole Commune. La disparit entre dpartements est, quant elle, lie la part historiquement importante de la production de bananes en Martinique et aux caractristiques de cette production. Nanmoins, cette disparit est en partie contrebalance par les aides du 2 m e pilier de l a PAC pour la priode 2007-2013. Rpartition des crdits du 2me pilier sur la priode 2007-2013 sur les 4 DOM (en millions )
Guadeloupe Crdit Etat Crdit UE Total % 25,69 141,94 167,63 21,8% Martinique 20,22 103,21 123,43 16% Guyane 25,31 76,52 101,83 13,2% Runion 56,41 321 377.41 49 %
3. S'agissant des observations relatives aux niveaux d'aides des exploitations de bananes et de cannes sucre, au regard de l a baisse des productions et du nombre d'emplois concerns, Il convient de bien distinguer le soutien accord des filires dexportation, exposes la concurrence internationale (production de bananes et filire canne ), et le soutien ncessaire dont bnficient les filires en dveloppement oprant sur le march intrieur. Cette distinction est galement opre au sein des objectifs du POSEI, qui prvoit bien le maintien des productions traditionnelles et le dveloppement des productions de diversification . Par ailleurs, la culture de la banane participe l'quilibre de l'conomie des Antilles et au modelage des paysages. Surtout, elle gnre une importante activit amont (intrants, transport terrestre, soustraitance, emballage, etc.) et aval (transport, manutention, activits
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portuaires, remplissage des containers qui repartent sur la mtropole). Le calcul de laide ramene lhectare, lexportation ou lemploi direct devrait donc tre complt par une analyse des effets de laide, tout au long de la chane de production/commercialisation. De plus, la production antillaise de 280 000 tonnes annuelles ne couvre qu'en partie la consommation nationale qui est de 550 000 tonnes, alors que la banane constitue le fruit le moins cher du march. Enfin, la possibilit de substituer la culture de banane des cultures alternatives a t tudie par un bureau d'tude italien indpendant la demande de la commission europenne lors de 1'valuation de l'OCM banane (rapport Cogea, 2005). On peut y lire la conclusion suivante : En ce qui concerne les potentialits offertes par les autres branches de l'conomie, l 'analyse nous a permis de vrifier lexistence d 'un processus de tertiarisation qui, dans une mesure plus ou mains leve, .... peut reprsenter une limite vers la possibilit d 'un rel transfert de force-travail ... du secteur bananier (en particulier), parce que dans le secteur tertiaire l'offre et la demande de travail concernent en grande mesure des comptences professionnelles spcifiques et un niveau de qualification plus lev. D'autre part, la culture de la banane est une activit critique pour le maintien des quilibres agricoles en Martinique et une activit stratgiquement importante en Guadeloupe. Cela a un vident impact stratgique sur le rle de l a banane dans les rgions, qui ne parat pas pouvoir tre facilement substituable par dautres typologies de produit agricole, en particulier si elles ne sont pas couvertes par des systmes adquats de soutien. S'agissant de la canne sucre, il importe de rappeler qu'elle est une culture relativement peu sensible aux cyclones et aux autres alas climatiques. Une sole cannire significative constitue un lment rgulateur du revenu des agriculteurs ; la relative scurit conomique qui en dcoule permet aux agriculteurs de dvelopper d'autres productions, ce qui est un facteur de dveloppement et de diversification complmentaire. Un autre apport de la canne est l utilisation des pailles de cannes comme fourrage au niveau de 1'levage bovin. Cela reprsente un atout pour des zones gographiques ou la SAU est limite. Par ailleurs, la canne couvre bien les sols, ce qui apporte une protection irremplaable dans des les ou le relief est accus et les prcipitations intenses (lutte contre lrosion des sols). On ne peut ignorer galement lapport de la bagasse, sousproduit de la canne, dans la rduction de la dpendance nergtique et de l effet de serre. Ainsi, elle couvre une part importante des besoins en lectricit des les partir d'une ressource renouvelable (la bagasse)
et contribue ainsi la rduction de lmission de gaz effet de serre (C02). La recherche a mis en avant de nouvelles valorisations de la canne : la production de papiers, de cartons, disolants thermiques, de panneaux agglomrs, de films, de textiles, de plastiques, de revtements protecteurs ou adhsifs. L'innovation issue des travaux des instituts techniques et des centres de recherche a permis ces nouvelles varits de canne de s'exporter dans dautres parties du monde (ex : varits de la Runion que lon retrouve Madagascar). La canne contribue fortement au maintien des emplois dans les bassins agricoles a i n s i qu'au maillage du territoire par ses units industrielles.
2007 Guadeloupe
Martinique Runion
Actifs agricoles secteur canne 6 300 450 11 900 50 18 700 Sources MAAPRAT. donnes arrondies.
Emplois directs secteur sucre, rhum, nergie 1 000 1 000 2 000 100 4100
Guyane Total
4. S'agissant des remarques relatives aux consquences des aides accordes aux secteurs banane et canne sucre sur les autres p ro d u c tio n s alimentaires et sur le taux d'auto-suffisance alimentaire. La Cour souligne dans son projet d'insertion que limportance des aides verses aux deux secteurs agricoles traditionnels pourrait affecter le dveloppement des autres filires. Le Gouvernement est particulirement soucieux du dveloppement des filires de diversification et a initie un plan destin augmenter le taux d'autosuffisance alimentaire des diffrents territoires. La nomination de commissaires au dveloppement endogne, qui seront tous en poste en janvier 2011, rpond cet objectif en matire de structurations de filires. La recherche de l'autosuffisance alimentaire est toutefois moduler selon le type de productions, au regard des rsultats dj obtenus, de la rentabilit des diffrentes filires et de leur adaptation aux conditions agronomiques locales.
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En 2008, la production locale de fruits et lgumes couvre ainsi presque entirement la consommation en Guyane (90 %) et subvient environ 2/3 de la consommation La Runion (73 %), en Martinique (70 %) et en Guadeloupe (62 %). La production locale de produits d'origine animale couvre de faon plus partielle les besoins et reste variable selon les filires. Toutefois, la production locale d'ufs suffit compltement la consommation de la Runion (100 %) et en Guyane (99 %). Ces chiffres doivent tre moduls compte-tenu de limportance des marchs informels (ventes directes, autoconsommation familiale), qui concernent exclusivement les produits frais. Tout ce pan de production chappe au milieu organis. En intgrant ces productions, la satisfaction des besoins locaux en produits frais est de 50 75 % en fonction des DOM. Par ailleurs, les filires dexportation et celles de diversification ( finalit de consommation sur le territoire) peuvent tre apprhendes en termes de complmentarits et non en termes de concurrence. La banane sert ainsi, notamment depuis la mise en place du plan banane durable, de vritable locomotive pour les autres filires : stratgie de production durable, cration de 1'Institut technique tropical multi filire, recherche de nouveaux dbouchs, stratgie de promotion, etc. Enfin, les aides apportes aux secteurs banane et canne ne l'ont pas t jusqu' prsent au dtriment des autres filires agricoles. Jusqu'en 2009, les filires de diversification ne consommaient pas l a totalit des crdits qui leur taient alloues par dfaut de structuration. Ce n'est qu'en 2009 que les pouvoirs publics ont t contraints d'appliquer des stabilisateurs. L'abondement des crdits lis la diversification ds 2010 a permis de ne pas avoir renouveler cette pratique. 5. S'agissant des observations relatives l'environnement et aux mesures prises contre la pollution par le chlordcone. Les pouvoirs publics se sont particulirement mobiliss pour lutter contre les consquences de la pollution par le chlordcone. A cet gard, le Gouvernement a pris plusieurs initiatives fortes : - le plan banane durable : ce plan a fait lobjet d'un financement dans le cadre des programmes de dveloppement rural de la Martinique et de la Guadeloupe. Il a prvu des actions visant diminuer de manire trs importante lutilisation de pesticides ; - les plans chlordcone : le Gouvernement a confi au Directeur Gnral de la Sant la coordination d'un plan national visant pallier les consquences de la crise du chlordcone : amlioration de la connaissance, diminution de lexposition de la population et
accompagnement des agriculteurs impacts. Le premier plan (2008 2010) a t dot d'un financement de 33 millions d'euros. Les actions de recherche seront poursuivies et l'accompagnement sera tendu aux pcheurs ; - le plan Ecophyto visant rduire de 50 % lusage des pesticides d'ici 2018. L'axe 6, spcifiquement ddi loutre-mer, prvoit entre autres mesures le recyclage des emballages et des produits prims et la recherche de solutions alternatives. Par ailleurs, des fermes de dmonstration seront mises en place dans chacun des DOM. S'agissant des recommandations de la Cour des comptes dont j'ai pris connaissance avec la plus grande attention, beaucoup sont dj mises en uvre ou en voie de ltre. La Cour met plusieurs recommandations : En ce qui concerne le redploiement des aides en faveur de la diversification, le conseil interministriel de l outre-mer du 6 novembre 2009 a abouti lidentification de 40 M qui viendront annuellement s'adosser au POSEI et qui seront spcifiquement destins aux filires de diversification. En ce qui concerne la prise en compte du bilan carbone dans le bilan conomique, une mission est en cours d'organisation avec le Conseil Gnral de l Alimentation, de lagriculture et de l'Espace Rural sur ce sujet. En ce qui concerne, le conditionnement de loctroi des aides au respect de l a rglementation environnementale et au dveloppement durable, il convient de noter que les aides europennes ne sont verses qu'aux entreprises et aux exploitants qui respectent l a rglementation europenne, y compris la rglementation environnementale. En ce qui concerne les consquences de la pollution au chlordcone, le plan chlordcone 1 (2008-2010) a donn suite un plan chlordcone 2 (2011-2013) qui est pilot par un comit interministriel de suivi coordonn par le directeur gnral de la sant. En ce qui concerne 1'amlioration de l 'intgration des filires entre transformateurs et producteurs, lensemble du POSEI est fond sur une intgration de la profession. Les aides sont, cette fin, prfrentiellement verses aux interprofessions. Le Gouvernement a rcemment nomm trois commissaires au dveloppement endognes (Antilles, Guyane, Ocan indien) qui devront galement contribuer la structuration des filires. En ce qui concerne les instruments de matrise foncire, l'ordonnance sur la matrise du foncier agricole prvue par l a loi de
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modernisation agricole et de la pche est en cours d'instruction et devrait tre soumise au conseil des ministres au cours du ler semestre 2011. En ce qui concerne le rle de l'ODEADOM dans l'tablissement du bilan des aides agricoles outre-mer prvu par le code rural, il sera demand cet office d'tablir ce bilan sur la base des lments figurant dans le document de politique transversal tabli chaque anne par le ministre en charge de loutre-mer. En ce qui concerne l'largissement des bnficiaires du Rgime spcifique d'approvisionnement (RSA), une tude sur l'opportunit de la mise en place d'un observatoire du RSA en vue de son valuation, notamment sur le nombre de bnficiaires, a t ralise fin 2010. Une augmentation du montant ddi au RSA a aussi t demande sur le POSEI 2011 afin de mieux couvrir les besoins. En ce qui concerne le rle de l'ODEADOM en matire de versement de lensemble des aides, une tude est d'ores et dj engage avec l'Agence de Service et de Paiement pour parvenir un versement unifi des aides POSEI. Telles sont les observations que je souhaitais apporter au projet dinsertion que vous mavez communiqu.
Sur le redploiement des aides nationales et communautaires vers les filires de diversification : Je partage l'avis de la Cour des comptes sur le long terme. Je souhaite cependant prciser que la mise en place du plan adopt par le comit interministriel pour l'Outre-mer (CIOM), runi en novembre 2009, suffira dans un premier temps rpondre au besoin des filires de diversification. En effet, dans l'immdiat l'enveloppe complmentaire de 40 M par an en faveur du dveloppement endogne est adapte aux besoins. Par la suite, lorsque, notamment grce cette aide complmentaire, les filires concernes se seront dveloppes et auront renforc les organisations de producteurs et leur intgration avec les transformateurs et lorsque, en parallle, les filires exportatrices se seront restructures, la poursuivre de 1'effort de dveloppement endogne des dpartements d'Outre-mer devra tre envisage par redploiement.
Sur les objectifs environnementaux et l'intgration des filires entre producteurs et transformateurs S'agissant notamment de la crise lie l'utilisation du pesticide chlordcone aux Antilles, je partage l'objectif d'une meilleure prise en compte des proccupations environnementales. Lobjectif de structuration des filires, notamment par l'intermdiaire du dveloppement des organisations de producteurs, est prioritaire pour le Gouvernement et concerne l'ensemble du territoire national : il a t renforc par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pche du 27 juillet 2010. Le projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2011 traduit ces objectifs par l'intermdiaire d'indicateurs spcifiques aux DOM, relatifs aux mesures agro-environnementales et aux dmarches de regroupement d'organisations de producteurs. Sur la rationalisation de la rpartition des dispositifs d'aides entre les oprateurs de l'Etat gestionnaires et sur l'tablissement du bilan des aides agricoles : La rpartition de la gestion des dispositifs entre l'Agence de services et de paiement (ASP) et l'Office de dveloppement de l'conomie agricole de l'outre-mer (ODEADOM) est lie aux particularits techniques de ces aides et des outils informatiques correspondants. S'il est souhaitable terme que l'ensemble des aides spcifiques aux dpartements d'Outremer, notamment celles lies au programme d'options spcifiques l'loignement et l'insularit (POSEI), soient gres par un seul organisme, il semble invitable moyen terme que les deux oprateurs continuent grer ces aides au regard de l'exprience acquise et des outils existants. La faisabilit d'un transfert l'ODEADOM de certains dispositifs grs par l'ASP est toutefois 1'tude. La Cour recommande par ailleurs d'astreindre l'ODEADOM tablir le bilan des aides agricoles outre-mer, prvu par le code rural. Je partage cette proccupation. En effet, un tel bilan fait actuellement dfaut alors qu'une vision globale des aides nationales et communautaires dont bnficie l'agriculture dans les DOM parat ncessaire afin de permettre leur valuation continue.
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REPONSE DU MINISTRE DE LAGRICULTURE, DE LALIMENTATION, DE LA PECHE, DE LA RURALITE ET DE LAMENAGEMENT DU TERRITOIRE
Les observations du Ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pche, de la Ruralit et de l'Amnagement du Territoire (MAAPRAT) sur ce projet d'insertion comprennent en pralable, un rappel des objectifs de la politique agricole europenne et nationale au profit des DOM et des rponses aux recommandations de la Cour et, d'autre part, en annexe, des lments de rponse dtaills sur les diffrents points abords par la Cour. 1. les particularits de la politique agricole Outre-mer : En premier lieu, le MAAPRAT tient souligner que la politique de soutien l'agriculture des DOM est pleinement adapte aux spcificits de ces collectivits territoriales, rgions ultra-priphriques de l'Union europenne. Il existe une totale cohrence et complmentarit entre la politique agricole europenne et les politiques nationales sectorielles. Les objectifs du Programme d'options spcifiques l'loignement et l'insularit (POSEI), quivalent du 1er pilier de la Politique agricole commune (PAC) pour les DOM, traduisent prcisment les attendus de la politique agricole Outre-mer et l'articulation des aides. Le programme vise amliorer la comptitivit de l'agriculture et des industries agroalimentaires en prenant pleinement en compte les contraintes spcifiques des DOM, notamment celles lies l'loignement et l'insularit. Ainsi, le Rgime spcifique d'approvisionnement (RSA) permet de prendre en compte un allgement de cots des matires premires. Paralllement, le Fonds europen agricole pour le dveloppement rural (FEADER) intervient sur la modernisation des outils de production en termes d'infrastructures et de formation. Le POSEI a vocation consolider une agriculture de proximit au service du march local, pour une meilleure cohsion conomique et sociale des populations. Il permet de conforter le maintien d'exploitations viables et l'essor d'une production locale et d'interprofessions organises. Paralllement, le FEADER soutient la diversification des activits hors production agricole comme sources supplmentaires de revenu ainsi que la valorisation du patrimoine et des territoires. Le POSEI permet de tracer de nouvelles perspectives de dveloppement conomique, d'amlioration de la valeur ajoute et du taux de couverture pour l'ensemble des filires. Il vise, au-del du maintien des deux cultures pivot que sont la banane et la canne sucre, le dveloppement de productions diversifies en largissant la gamme des produits agricoles et favorisant l'mergence de produits locaux de qualit
dans le cadre d'un march concurrentiel o la part des produits bas de gamme imports reste importante. Il poursuit un objectif d'amnagement quilibr et durable du territoire rural des DOM, notamment en protgeant l'environnement et en prservant les ressources naturelles. Il permet d'offrir aux exploitations agricoles des rgions d'Outre-mer des conditions d'incitation conomique et d'organisation du march plus favorables. Paralllement, les mesures lies la gestion de l'espace et de l'environnement, finances dans le cadre des programmes de dveloppement rural, sont destines maintenir des exploitations dans des zones difficiles et les inciter la mise en uvre de pratiques agricoles adaptes aux caractristiques locales (Indemnits compensatoires de handicaps naturels, Mesures agro environnementales, reboisement ). Le pilotage des programmes et le suivi global des concours financiers agricoles l'Outre-mer sont du ressort des Ministres de tutelle de l'Office de Dveloppement de l'Economie Agricole d'outre-Mer (ODEADOM) (Agriculture, Outre-mer, Budget). Ainsi, le POSEI est articul, en particulier, avec les programmes sectoriels de l'ODEADOM, les contrats de projets Etat-Rgions (4 DOM) ainsi que les Programmes de dveloppement rural rgionaux (PDRR). Le dispositif de suivivaluation des politiques ultramarines au sein des Ministres de tutelle veille en outre la cohrence gnrale des actions. La Cour des comptes crit qu' il est particulirement regrettable qu'il nexiste pas de vision globale des aides verses pour l'agriculture d'outremer, ni a fortiori d'analyse de leur impact . Cette remarque mrite d'tre nuance puisqu'il existe au sein du Secrtariat Gnral une activit d'tude des concours publics l'agriculture qui permet de recenser les financements nationaux (financements des diffrents Ministres y compris ceux verss par le biais d'oprateurs) et europens. Les donnes des concours publics permettent de connatre les aides verses par l'ODEADOM, celles verses par l'Agence de Services et de Paiement (ASP) (1er et 2nd piliers) aux DOM et les autres aides verses aux DOM dans la mesure o elles relvent de lignes budgtaires spcifiques aux DOM (exemple de la sous-action 77 du programme 154 consacre au sucre dans les DOM). Ainsi, le montant prvisionnel des concours publics verss l'agriculture pour 2010 aux quatre DOM, sur la base des donnes recenses ci-dessus, est d'ores et dj connu : il est de 398 M dont 44,2 M pour le second pilier. Le chiffre avanc par la Cour des comptes de 110 M pour les aides du second pilier payes par l'ASP en 2010 correspond vraisemblablement une prvision de dpense pour le Programme de dveloppement rural, les ralisations tant nettement infrieures aux prvisions.
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Le chiffre des concours publics prvisionnels verss l'agriculture dans les DOM ne rendent compte que des versements effectifs des aides sur l'anne considre indpendamment de leur rattachement une campagne donne. Il a un caractre provisoire et les donnes dfinitives disponibles en juin 2011 permettront de confirmer ou non ce chiffre. 2. L'agriculture des DOM doit en permanence faire face des handicaps spcifiques, caractristiques des Rgions ultra-priphriques (RUP) : L'agriculture des DOM subit des contraintes fortes telles que l'loignement des sources d'approvisionnement et des marchs, la concurrence des produits imports, la pression foncire d'autres activits plus rmunratrices comme le tourisme ou l'industrie, la taille rduite des marchs locaux ou encore les difficults d'accs au crdit et le faible nombre d'oprateurs. Dans ce contexte, la rentabilit des productions n'est assure que par l'existence d'un soutien public, par le biais des aides europennes et nationales adaptes aux spcificits des DOM. Ainsi, le RSA constitue l'un des deux instruments majeurs du POSEI. Il permet d'allger les handicaps des RUP qui accroissent les cots d'approvisionnement, psent sur les prix la consommation et la rentabilit des activits agricoles locales. L'efficience du dispositif est avre. Il permet, par exemple, aux filires d'levage d'accrotre leurs taux de couverture des marchs locaux. Le RSA est complt par des aides au maintien et au dveloppement des productions qui sont dcrites ci-aprs. 3. Les spcificits du mtier d'agriculteur dans les DOM : Environ 8 000 units conomiques professionnelles exploitent les trois quarts d'un espace agricole qui reprsente 16 % de la superficie totale, soit une part rduite du territoire compte tenu d'une part de l'importance de la fort en Guyane et d'autre part des handicaps naturels et physiques reconnus chacun des DOM. Les units non professionnelles d'une superficie de 2 ha en moyenne caractrisent une agriculture plus traditionnelle et vivrire trs diffrente de la mtropole. De fait, les dispositifs d'aides aux DOM, rgions dfavorises, rpondent aux besoins particuliers de cultures spcifiques et d'une toute autre dimension qu'en mtropole. La structure de l'aide est donc spcifique chaque DOM, son niveau de dveloppement agricole, et les niveaux d'aide sont invitablement plus levs ds lors que l'on compare des productions identiques. Le secteur de l'levage bovin bnficie d'aides qui favorisent son dveloppement et voluent avec la dmographie des DOM, les marchs locaux et le commerce international.
Malgr ses potentialits, l'accs aux aides est plus difficile pour le secteur des fruits et lgumes (hors banane) du fait de l'atomisation des structures de productions. Les secteurs d'exportation (banane, sucre, ananas, etc.) demeurent les plus soutenus. Ces secteurs doivent tre comptitifs sur le march communautaire, voire mondial, ce qui explique ce niveau de soutien. Le march local reste plus protg du fait de son troitesse et de l'isolement de ces territoires. Les aides contribuent rduire le diffrentiel de comptitivit avec les autres zones de production li des conditions de production diffrentes, aussi bien en termes environnementaux que sociaux. Par ailleurs, ces secteurs d'export, sont souvent attachs de forts enjeux d'emplois, d'quilibre de la balance commerciale extrieure de ces territoires et de gnrations de flux de fret en direction de la mtropole qui en font des secteurs stratgiques pour les territoires (cf. donnes dtailles en annexe). 4. Le dveloppement endogne durable, une priorit porte par le Conseil Interministriel de l'Outre-mer (CIOM) : A la suite des mouvements sociaux de 2008 et 2009, les Etats gnraux de l'outre-mer ont mis en exergue 350 propositions issues des ateliers organiss localement. Sous l'gide du Prsident de la Rpublique, 10 mesures transversales ont ensuite t retenues lors du premier CIOM, en novembre 2009. La leve des freins au dveloppement endogne, comme l'accs au foncier agricole et le financement de l'agriculture font dsormais l'objet d'actions prioritaires. L'action en faveur de la structuration des filires est accentue pour le dveloppement de filires cls, la diversification et les productions locales. L'amlioration de l'accompagnement technique des producteurs est en cours, par des actions au niveau des Chambres d'Agriculture et des Instituts Techniques, par le dveloppement des transferts de technologies et d'innovations ainsi que par la valorisation de la biodiversit ultramarine. Le dveloppement de la pche et de l'aquaculture a t engag par la mise en place d'un plan d'accompagnement de la filire aquacole et d'un dispositif d'aide spcifique de compensation des surcots. Dans le cadre de la procdure annuelle de modification du programme POSEI pour 2010, la possibilit d'abonder l'enveloppe communautaire par des fonds nationaux (40 M), mesures constantes, a t valide par la Commission. Cette premire tape a permis de desserrer les contraintes budgtaires et d'viter lapplication de stabilisateurs aux aides communautaires de la campagne 2010. Concernant les recommandations de la Cour, celles-ci appellent les observations suivantes de la part du MAAPRAT :
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La Cour recommande de redployer les aides au profit de la diversification des produits et des circuits de transformation : Les aides POSEI sont proposes localement en concertation avec les interprofessions afin de suivre au plus prs l'volution des filires. Le programme POSEI volue chaque anne. Il fait l'objet de modifications par l'ajout de mesures et d'aides nouvelles au profit de la diversification et de la transformation. Ainsi, l'anne 2010 a vu l'intgration de la mesure Crales et oloprotagineux en Guyane et l'introduction de nouvelles aides comme celles en matire de cultures fourragres, d'apiculture et d'aquaculture. L'anne 2011 sera marque, notamment, par l'introduction de nouvelles aides en faveur de l'agriculture biologique, des filires caprine et ovine, de la filire pche et de la valorisation de la viande par la transformation. Cependant, on notera que les exploitations produisant divers fruits, lgumes, fleurs, plantes parfum aromatiques et mdicinales, sont souvent de trs petites tailles, morceles, peu ou pas organises collectivement. Dans ce contexte, la mise en place d'une dmarche collective de dveloppement et de valorisation de ces produits n'a d'effet qu' long terme. En outre, la banane a bien souvent un effet moteur sur les autres productions, au sein d'une mme exploitation. Par ailleurs, depuis avril 2010, l'Institut Technique de la Banane, cr dans le cadre du Plan banane durable et devenu pour l'occasion Institut Technique Tropical, a tendu son champ de comptence aux autres productions agricoles. La filire banane, ancienne et structure, fait donc bnficier de son exprience les autres filires vgtales, dans un souci de cohrence et de partage du savoir et des moyens tant matriels qu'humains. La Cour recommande la prise en compte du bilan carbone dans les raisonnements conomiques : Cette proccupation est partage tant par l'Administration que par les interprofessions des DOM. On notera, cependant que le transport maritime largement utilis pour les DOM produit 13 fois moins de C02 que le transport arien. Le dveloppement des productions locales, luimme li l'approvisionnement en intrants, amliore lentement le taux de couverture des besoins locaux. Ainsi, l'importation de biens de consommation en provenance de la mtropole continue tre importante et reste plus dveloppe que celle en provenance des pays-tiers voisins des DOM. Il convient en effet de rappeler que les normes europennes s'appliquent dans les DOM et qu'elles crent de fait un filtre l'importation en provenance de pays tiers. Par voie de consquence, un minimum d'importations dans les DOM parat invitable. Aux Antilles, il est, dans ces conditions, pertinent de mettre profit le retour des cargos vers la Mtropole pour l'expdition des bananes.
La Cour recommande de lier le versement des aides au strict respect de la rglementation environnementale : Il convient de rappeler que la rglementation en matire de bonnes conditions agricoles et environnementales dans les DOM conditionnant la perception de certaines mesures de soutien en faveur des agriculteurs a t mise en place cette fin en fvrier 2006. Elle fait l'objet, comme en Mtropole, de contrles et le cas chant de sanctions conformment aux dispositions rglementaires. La Cour recommande d'oprer un suivi du plan chlordcone : Le Plan d'action chlordcone 2008-2010 a fix 4 objectifs, savoir, amliorer la surveillance de l'environnement et de l'tat de sant de la population, continuer rduire l'exposition de la population au chlordcone, proposer les mesures d'accompagnement ncessaires en agriculture et amliorer la surveillance des sols et produits des jardins familiaux. Il comporte galement un axe de communication, afin de permettre la population antillaise daccder toutes les informations utiles sur l'environnement, la sant, et les aliments, dans une totale transparence. Ce Plan a fait l'objet de bilans des actions menes en 2008 et 2009. Le bilan 2010 en est pratiquement achev. Parmi les principales ralisations de ce plan, on retiendra qu'un ensemble de mesures en matire d'agriculture et d'aquaculture ont t prises. Les valeurs limites en chlordcone dans les aliments ont t rduites 20 ug/kg de poids frais. Les lgumes sensibles a contamination par le chlordcone ne sont cultivs que sur des sols sains ou dont le niveau de contamination est compatible avec leur culture. La pche, ainsi que la consommation des poissons et crustacs, a t interdite dans l'ensemble des rivires affectes par cette pollution. Les produits des levages aquacoles mis sur le march respectent les normes. Les contrles de qualit ont t renforcs, et les producteurs aids mettre en place ces mesures avec l'appui de la Chambre d'Agriculture. Pour les personnes qui s'alimentent partir de leur jardin et consomment beaucoup de lgumes racines, des quipes d'enquteurs recruts dans le cadre du Programme jardins familiaux proposent des analyses de sol et des solutions pour rduire, si ncessaire, l'exposition au chlordcone. Le MAAPRAT sera pilote d'une srie d'actions du prochain plan d'action (2011-2013) organis en 4 axes d'intervention, savoir, approfondir la connaissance sur l'tat de l'environnement et dvelopper des techniques de remdiation de la pollution, surveiller l'tat de sant des populations et amliorer la connaissance des effets sur la sant, poursuivre la rduction de l'exposition des populations et assurer la qualit de la production alimentaire locale et soutenir les agriculteurs, pcheurs et aquaculteurs et grer les milieux contamins et assurer l'information de la population.
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La Cour recommande d'amliorer l'intgration des filires entre producteurs et transformateurs : Les aides POSEI la structuration des filires et le RSA rpondent cet objectif. Les programmes sectoriels mis en uvre par l'ODEADOM ont aussi cette vocation. En effet, le dveloppement d'interprofessions fortes et compltes est une priorit affirme de notre politique de soutien l'agriculture d'outre-mer. La Cour recommande d'utiliser les instruments de matrise foncire : La problmatique du foncier tant retenue dans les mesures du CIOM, une ordonnance du MAAPRAT est attendue pour le premier trimestre 2011. Elle devrait rapidement avoir une incidence sur la protection des terres agricoles existantes, la reconqute de terres dlaisses et la transmission des terres pour l'installation des jeunes. La Cour recommande d'astreindre l'ODEADOM tablir le bilan des aides agricoles outre-mer : Le contrat d'objectifs et de performance, sign par les Ministres de tutelle et l'ODEADOM, en accord avec la d irection du Budget, prcise les missions de l'Office : il doit assurer la connaissance des marchs, amliorer le fonctionnement des marchs, renforcer l'efficacit conomique des filires, notamment en contribuant la mise en place d'une politique de dveloppement durable et de qualit, mettre en uvre les mesures communautaires affrentes ses missions, recueillir et valuer l'information sur tout risque susceptible de porter prjudice aux intrts des filires dont l'tablissement a la charge, alerter les pouvoirs publics en cas de crise et faire toute proposition approprie pour y faire face et aussi assurer des fonctions de veille conomique et contribuer des actions de coopration internationale. Des conventions lient l'ODEADOM FranceAgriMer et l'ASP pour la mise en uvre de certaines aides. Cellesci pourraient voluer pour permettre l'Office de remplir cette mission de bilan gnral des aides agricoles l'Outre-mer. La Cour recommande de favoriser l'largissement des bnficiaires du RSA : Dans le cadre de la refonte du rglement (CE) 247/2006 portant mesures spcifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des RUP de l'Union, la France a demand le relvement de 30 % du plafond RSA qui devrait permettre de renforcer l'efficacit de ce dispositif. La Cour recommande de confier l'ODEADOM le versement de l'ensemble des aides du POSEI et des aides nationales lies :: La majeure partie des aides du POSEI est aujourd'hui gre par l'ODEADOM l'exception des aides la filire rizicole en Guyane et celles
relatives aux primes animales, gres par lASP. Des audits sont en cours pour disposer d'un avis sur la faisabilit d'une gestion de la totalit des aides du POSEI par l'ODEADOM, compte tenu des particularits techniques des aides actuellement gres par l'ASP. Le transfert des aides du deuxime pilier au sein de l'ODEADOM n'a pas t retenu du fait de l'exprience acquise par l'ex Centre National pour l'Amnagement des Structures des Exploitations Agricoles en matire de gestion de fonds pluriannuels et des risques que faisait peser un tel changement en pleine priode de programmation FEADER. Une telle option ne permettait de gagner ni en efficacit ni en cohrence. La rpartition des concours financiers en faveur de l'Outre-mer entre plusieurs organismes en dehors de l'ODEADOM ne s'oppose pas une synthse de l'information, qui peut tre assure par l'ODEADOM.
Par ailleurs, le pilotage des programmes et le suivi global des concours financiers agricoles l'Outre-mer restent du ressort des Ministres de tutelle. Le CIOM a renforc notamment le positionnement de l'ODEADOM en tant qu'acteur majeur du programme POSEI, en abondant son budget de 40 M de crdits nationaux ds 2010. En termes d'efficience, ce choix semble lgitim au regard de la progression constante du taux d'excution des diffrentes aides gres par l'ODEADOM: en 2009, le taux d'excution est de 99,3 %.
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LODEADOM
Ce projet d'insertion s'adressant plus particulirement aux tutelles ministrielles de l'tablissement, les remarques qui sont formules ciaprs viennent en complment de celles exprimes par les dites tutelles.
1) Les particularits de la politique agricole outre-mer
En pralable, il est i mportant de souligner que les Dpartements d'outre-mer sont soumis comme la mtropole aux exigences rglementaires communautaires et nationales, tout en subissant concomitamment les contraintes dun positionnement et de caractristiques gographiques handicapants. Ce contexte dual fonde la ncessit d'une adaptation constante des mcanismes d'appui et d'aides aux Rgions ultrapriphriques de l 'Union europennes dont font partie les DOM franais.
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Ainsi le Programme d'options spcifiques l'loignement et l i nsularit (POSEI) dont le quatrime volet a t adopt par les autorits europennes en 2006 sans limite temporelle explicite, trouve racines dans ce contexte, et constitue l'instrument principal de la rponse communautaire, pour ce qui concerne le 1er pilier de la Politique agricole commune. Le programme POSEI-France (dclinaison pour les DOM de ce programme europen) dans sa version consolide 2009 (notamment son Chapitre III : Stratgie gnrale de dveloppement de l'agriculture des Dpartements franais doutre-mer) fait clairement mention des objectifs oprationnels suivants : Afin de rompre lisolement insulaire et de ne pas ngliger les relles potentialits de dveloppement 1'exportation comme sur le march intrieur, la production agricole locale sera soutenue au travers des objectifs oprationnels suivants : L'amlioration de l'auto approvisionnement de la population locale et de 1'conomie productrice d'emplois par l'augmentation de la production et le dveloppement de 1'import substitution (produits vgtaux et animaux) ; Le dveloppement de filires de diversification organises et structures (levage, fruits et lgumes, crneaux de niche) notamment pour une gestion collective de la commercialisation au plan local ou l'export, permettant de compenser les risques lis une trop forte spcialisation (banane et/ou canne sucre) et vitant les spculations par des effets d'aubaine ; La consolidation et la prennisation du dveloppement, de la filire canne sucre, filire structurante pour lagriculture et production multifonctionnelle par excellence, l o elle est prsente ; La cration locale de valeur ajoute avec les produits locaux, que ce soit des transformations fermires, artisanales ou industrielles ; Ces objectifs pourront tre complts par la mise en place de dmarches qualit et de signes distinctifs (produits pays, labels, logo RUP et indications gographiques protges) en s'inscrivant sur des marchs conforter ou crer pour des productions se dmarquant des productions europennes ou mondiales, soit par leur propre nature (rhum, produits exotiques tels qu'ananas Victoria, litchis, etc.), soit par leur complmentarit grce la contre-saison (melons). Concernant la banane, on y trouve les prcisions suivantes : Le secteur de la banane est un lment fondamental de l'quilibre conomique, social et environnemental de la Guadeloupe et de la
Martinique. Cette filire joue un rle majeur en termes de travail (20 000 emplois lis aux Antilles), de revenus et de gestion des terres en pentes. Comme le relve l'tude d'valuation de la Commission, aucune activit de substitution n'est actuellement envisageable. Dans ce cadre, la stratgie globale a pour objet la consolidation de la filire permettant le maintien des exploitations et assurant une masse critique de production, en particulier pour la Guadeloupe. Garantir un revenu quitable aux producteurs permettant la couverture des cots de production et la ncessaire adaptation de la production aux demandes du march. Maintenir une masse critique d'exploitations et de production dans chaque le pour conserver les emplois, couvrir les cots fixes de la production (transport maritime, traitement gnralis) et assurer le dveloppement et la gestion de l'espace rural. Cet objectif ncessite une approche spcifique afin de remonter le niveau de production aprs la forte diminution des deux dernires annes, notamment pour la Guadeloupe. Favoriser un systme de dveloppement durable rpondant aux attentes sociales en termes de qualit du produit, de maintien de l'emploi et de gestion de l'environnement. Comme le note la Cour Ces objectifs mettaient donc clairement l'accent, en plus du maintien des filires exportatrices (soit la banane et la canne sucre, ndr), sur les filires de diversification locales et sur l'auto-approvisionnement en produits transforms et de qua lit . Concernant le I-C, les tableaux prsents par la Cour en page 5 ne semblent pas tenir pleinement compte de l'effet du cyclone Dean, d'une part, et du passage de I'OCM banane au POSEI, en 2007. En effet, le cyclone Dean a eu pour effet de rduire considrablement la production de l'anne 2007 ( peine plus que la mianne de production, sachant que l e t r i m e s t r e d e rentre scolaire est trs charg pour la production et donc la commercialisation de la banane antillaise), d'hypothquer grandement l'anne 2008, et de continuer avoir un impact sur la production 2009. C'est pour tenir compte de cet effet pluriannuel que les seuils prvus dans le programme POSEI-France ont t revus la baisse avec l'accord de la Commission europenne pour les annes 2008, 2009 et 2010. Le passage de I'OCM banane au POSEI au 1er janvier 2007 a eu pour effet d'additionner, la mme anne 2007, le paiement du solde de l'aide compensatoire 2006 (mai 2007) et le paiement de l'aide 2007 (dcembre 2007) qui tait par ailleurs une anne blanche payable en une seule fois partir du 1er dcembre.
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Ces deux effets ont considrablement accru les aides apportes la Martinique particulirement ainsi qu' la Guadeloupe. Concernant le I-D, il est important de souligner que les organisations de producteurs (OP) ont rellement pay les intrts des avances de trsorerie, et ce jusqu'au dernier jour (le 31 janvier 2009). En revanche, elles n'ont effectivement pas pay les intrts du prt in fine, ni les capitaux de ce mme prt ainsi que des avances consolides qui ont t transformes en subventions. Les lments dont dispose la Cour montrent un enchanement des vnements respectant les dlais normaux de paiement et les engagements des professionnels, le respect des rgles communautaires (notification des aides nationales), et de prise en compte d'une situation d'exception pour faire face un vnement d'exception : le cyclone Dean. Concernant le dernier paragraphe, le fait que les aides soient verses par l'intermdiaire des OP n'a pas de lien direct avec les refus d'apurement de la Commission europenne qui portent sur le manque de contrles de la part de l'autorit comptente quant au respect des critres de reconnaissance des OP banane. En outre, une partie de ces refus d'apurement est lie une interprtation diffrente de la notion de commercialisation entre l'Etat membre France et la CE. Ces refus d'apurement s'tendent sur une priode (1993-2006) o la correction forfaitaire au pourcentage tait manie avec dextrit par la Commission europenne. 2) La prpondrance des aides la banane et la canne sucre Le programme POSEI-France s'articule donc bien, depuis son adoption, autour de deux axes majeurs que sont le maintien des productions principales d'exportation et le dveloppement des productions de diversification. C'est d'ailleurs ce que traduit le tableau prsent par la Cour en page 5, o l'on peut noter que les productions de diversification ont vu le soutien leur tant accord, passer de 14 46 M soit une augmentation de 228,5 %, contre 47 % la banane, principale production d'exportation aide. Le tableau ci-dessous (constitu sur la base des donnes figurant dans le Rapport d'activit 2009 de l'ODEA DOM), montre l'importance persistante des cultures de canne sucre et de banane aux Antilles et la Runion (respectivement 70,3 %, 58,1 % et 71,8 % de la Surface agricole utile hors Surface toujours en herbe en Guadeloupe, en Martinique et la Runion).
% SAU hors STH Canne sucre

Banane Autres productions vgtales
Guadeloupe 59,5/o 10,7/o 29,7/o
Guyane 2,5/o 3,5% 94,1%
Martinique
Runion
24,3% 33,8/o 41,9%
69,1/o 2,7/o 28,2/o
% valeur productions animales sur total % de l'agriculture exportations dans les
21 ,1/o
10,5%
10,8/o
29,5%
55,2%
12,5/o
34,2/o
64,3%
En outre, les arguments rappelant l'importance de ces deux filires aux Antilles et la Runion figurent dans le programme POSEIFrance ainsi que dans les nombreux documents transmis par les autorits franaises la CE ces dernires annes : complmentarit de la banane avec la canne sucre comme plante couvrant bien le sol et pouvant tre cultives en rotation, valeur conomique de la production permettant une main d'uvre directe plus ou moins qualifie, mais aussi indirecte par les emplois induits (banane) et dans les industries de transformation (sucre, rhum industriel et rhum agricole), et surtout part toujours importante dans les exportations qui seraient inexistantes, voire nulles, si ces deux productions n'existaient pas (dernire ligne du tableau ci-dessus). Pour la banane mais aussi pour la canne avec le sucre, il faut rappeler l'importance du transport maritime de ces productions vers la mtropole, ce qui permet d'abaisser considrablement le cot du fret vers les Antilles et la Runion. Sans la banane et la canne, l'conomie des Antilles et de la Runion seraient fortement pnalises au niveau des importations. Sans voquer le fait que ces DOM disposent ainsi d'infrastructures portuaires que l'on ne retrouve pas ailleurs, de ce point de vue, la comparaison avec la Guyane est significative. En outre, Pour les petits producteurs, la banane aux Antilles, mais surtout la canne la Runion, permettent avec une surface limite (10 ha environ) de constituer la base du revenu de la famille (ce revenu est quasiment assur car ces productions sont particulirement bien adaptes aux conditions cycloniques) qui peut complter son activit agricole par un atelier de diversification (fruits et lgumes si du foncier est disponible, ou atelier hors-sol d'levage (volaille, porc, bovin ou lapin),si le foncier est plus contraint).La rentabilit de ces associations a t dmontre dans ces trois DOM, et particulirement la Runion, grce au travail men sur les rseaux de rfrences du POSEI-France, rseaux qui concernent actuellement seulement les productions animales, mais qui vont s'ouvrir aux productions vgtales en 2011.
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Concernant les II-B et C, le rsum que fait la Cour de la situation est sensiblement incomplet : La moyenne a t faite sur 5 annes en cartant la plus forte ET la plus faible, et non pas seulement la plus forte comme le suggre la note de bas de page 8 ; Les 404 /t rsultent du ratio 129,1 M/319 000 t de moyenne olympique (et non 3000 000 t), ce chiffre n'est donc pas le fruit du hasard, mais celui d'un calcul ; Ainsi si la production totale commercialise atteignait 319 000 t par an, l'aide alloue chaque tonne serait l'aide nominale de 404 ; Laide est verse en fonction des quantits commercialises (et non pas seulement produites) respectant les normes de qualit europennes et les rglementations franaise et communautaire ; Le volet banane du POSEI-France qui n'est pas particulirement complexe, a t pleinement valid par la commission europenne et a t conu pour optimiser l'utilisation de l'enveloppe financire alloue chaque anne ; Comme explicit prcdemment, le seuil a t abaiss suite au cyclone Dean pour les 3 annes impactes, il ne l'a donc pas t encore une fois en 2008. En outre, le tableau de la page 8 ne fait pas tat du passage de I'OCM banane au POSEI-France, donc du changement de programme et de logique. Ainsi, ce ne sont plus seulement des tonnes commercialises qui sont aides (sans limite de production comme avant 2007), mais des tonnes commercialises dans le cadre d'objectifs individuels de production connus et dans des conditions de production durables (respect du plan banane durable). Une comparaison avec les aides accordes la production canariennes de banane (elle aussi bnficiaire de I'OCM Banane jusqu'en 2006, puis du POSEI IV), mettrait en vidence un niveau de soutien suprieur la tonne au profit des platanos canariennes. Concernant le II-E, le principe de la fongibilit des enveloppes par mesures (+ ou - 2 0 % ) est utilise en permanence par les autorits franaises, d'autant que les premires annes du POSEI-France (2006, 2007 et 2008), les enveloppes budgtaires des mesures diversification n'ont jamais t dpasses. Ce n'est qu'en 2009 (campagne 2008), que les organismes payeurs ont t confronts la ncessit de mettre en place des stabilisateurs, pour la premire fois. Ce cas de figure ne s'est pas reprsent en 2010 (campagne 2009). Le choix de l'allocation d'une enveloppe supplmentaire sur crdits nationaux du CIOM a t fa it pour redonner un ballon d'oxygne et des marges de progression nouvelles ces
productions de diversification, qui croissance, en temps freine en 2009.
vont pouvoir reprendre leur
3) Des aides en dcalage avec les objectifs de dveloppement durable
Comme le rappelle fort justement la Cour en introduction, le dveloppement durable se conoit en considrant concomitamment les aspects sociaux, conomiques et environnementaux. De ce point de vue, les conomies insulaires cause de leffet combin de l'accroissement de la population soulign par la Cour en page 13 et la forte concurrence pour l'usage du foncier favorable la production agricole (urbanisation en particulier, mais aussi mise en rserve naturelle), ne peuvent avoir une trajectoire linaire pour l'ensemble de ces aspects, et ncessitent un accompagnement spcifique fort, ne serait-ce que pour limiter les rgressions observes. Si les objectifs sont certes les mmes que sur le reste du territoire national et communautaire, les moyens dploys pour les atteindre outre-mer doivent tre en proportion des handicaps existants et de lloignement initial de ces objectifs. Comme cela avait t signal la Cour par courrier et durant l'audience de septembre, la comparaison de la production bananire aux Antilles, d'une part, et en Guyane et la Runion, d'autre part, n'est pas objective. Il est, en effet, inappropri de comparer une production destine l'export soumise des contraintes de production et de concurrence forte sur le march franais et europen (production antillaise), et une production vivrire destine exclusivement au march local, soit sans possibilit de dveloppement. Les chiffres en question sont les suivants pour 2009 : - 805 000 habitants aux A ntille s p o u r 1 8 0 00 0 t de bananes produites ; - 1 046 000 habitants la Runion et en Guyane pour 19 000 t de bananes produites. Lorsque la cour relve que la couverture des besoins par la production locale de fruits et lgumes apparat limite, elle ne tient pas compte de l'importance des marchs informels concernant exclusivement les produits frais (autoconsommation familiale, ventes directes sur le lieu de production ou au bord des routes, etc.). Il y a effectivement une part encore trop faible de la production locale qui transite par le secteur organis, et les autorits comptentes s'attachent en identifier les raisons afin de comprendre pourquoi une grande partie de la production chappe au milieu organis. En considrant l'ensemble des productions locales (filires organises et informel), la satisfaction des besoins locaux en produits frais varie de 50 75 % en fonction des DOM.
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Pour les productions d'origine animale, les chiffres cits le sont sans prciser qu'il est question de taux de couverture total, incluant les importations de produits congels qu'il est impossible de concurrencer par des productions locales en frais dont les cots de revient sont trs suprieurs. Concernant le RSA, il est important de rappeler que l'objectif de cette mesure est de compenser partiellement (trop partiellement d'aprs la dernire tude en date) le surcot entre les RUP (les DOM pour la France) et la mtropole pour amener le cot de l'aliment un prix comparable celui de la mtropole que celui-ci soit destin l'alimentation animale ou l'alimentation humaine. Il ne s'agit donc pas de multiplier les bnficiaires apparents de l'aide, puisque l'avantage de celle-ci doit tre rpercut l'utilisateur final. Dans ce contexte, le nombre de structures qui l'on verse ces aides n'est pas significatif. Concernant l'agriculture biologique outre-mer, il est important de souligner, nouveau, que les bananes dites bio importes dans l'Union europenne sont souvent produites dans des pays aux conditions agro-climatiques diffrentes de celles rencontres aux Antilles (climat tropical plutt sec permettant une culture avec irrigation, ce qui limite les attaques de parasites et donc rendent possible une production bio), et surtout selon des cahiers des charges propres au pays d'origine qui ne sont pas comparables avec celui impos aux producteurs europens, et franais. Il n'est donc pas appropri de faire cette remarque. Il en va de mme pour la relation que la Cour semble faire entre
traitements ariens sur bananiers et la pollution des sols la
Chlordcone. Les traitements ariens sont des traitements destins lutter contre des maladies fongiques (particulirement les cercosporioses) grce l'pandage de mlange base d'huiles minrales faiblement additionnes de fongicide, alors que la Chlordcone est un insecticide en poudre qui tait appliqu mme le sol au pied des bananiers pour lutter contre des charanons. La culture des tubercules et des lgumes et fruits sur les sols contamins n'est pas impossible, elle est simplement devenue conomiquement non rentable dans une grande majorit de cas, car mme si un agriculteur apporte la preuve que ses lgumes et tubercules sont indemnes, les clients resteront l'cart de ses productions. En outre, la fermeture de nombreuses fermes aquacoles d'eau douce rsulte de l'abaissement rapide de la Limite Maximale de Rsidu de 200 20 g/kg. Le paragraphe consacr au plan banane durable pourrait utilement rappeler que les producteurs antillais ont fait des efforts important par le pass en rduisant de plus de 60 % l'utilisation des pesticides sur banane, et qu'ils ont renouvel, de faon volontaire, leur
engagement rduire encore de moiti l'usage des pesticides durant les six prochaines annes. Dans le contexte d'une restriction drastique des traitements ariens et de l'arrive de la cercosporiose noire en Martinique, il s'agit d'un engagement courageux qu'il convient de souligner. 4) Conclusion et recommandations Concernant la conclusion, la Cour trouvera dans les pages qui prcdent des lments qui lui permettront peut-tre d'inflchir sensiblement ses positions. Il semble important de souligner que le modle de dveloppement mis en place outre-mer est non seulement le fruit du travail de rflexion des autorits comptentes rgionales et nationales, mais qu'il bnficie aussi de l'aval et de lappui des autorits communautaires dans le cadre de la politique de convergence poursuivie par lUnion europenne lgard des Rgions ultrapriphriques. Concernant les recommandations formules par la Cour : Les recommandations 1, 3, 4 et 5 sont dj mises en application, notamment par I'ODEADOM dans le cadre de ses prrogatives ; La recommandation 2 est en train d'tre mise en place par l office (c'est d a i l l e u r s une des mesures du CIOM), mais en considrant l'approche cycle de vie des produits incluant les aspects sociaux, conomiques et environnementaux plutt que l'approche bilan carbone trop limite. L'office prend bonne note de la recommandation 7, dont elle analysera avec ses tutelles ministrielles les consquences en termes de ressources humaines et budgtaires, et dont la faisabilit oprationnelle dpendra de la disponibilit relle des donnes n'manant pas de l'activit propre de l'office ; La recommandation 8, compte tenu des prcisions apportes cidessus et du dcalage qu'elle introduit avec l'objectif du RSA, pourrait ventuellement tre reformule ; L'office adhre pleinement la recommandation 9, qui renforce la recommandation 7. Telles sont les remarques que je souhaitais porter l a connaissance de la Cour concernant le projet d'insertion sur La politique de soutien l'agriculture des Dpartements d'outre-mer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des Comptes
*** Egalement destinataire du projet dobservations de la Cour, le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ne lui a pas adress de rponse.
Troisime partie Gestion publique
La Cour est toujours attentive, dans ses rapports publics annuels ou thmatiques, aux volutions de la gestion publique. Quatre aspects de cette gestion sont considrs dans cette partie. Le premier chapitre accorde une large place aux modalits dexercice de la gestion dlgue, avec trois exemples qui en rendent compte, tant au sein des administrations de lEtat que pour les collectivits locales. Le deuxime chapitre est consacr la gestion des ressources humaines, avec trois exemples proposs : dune part, les diffrentes anomalies entachant la gestion des ouvriers dtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile ; dautre part, Le quart de place des militaires , cest--dire la rduction tarifaire de 75 % dont bnficient les militaires pour leurs dplacements en chemin de fer ; enfin, les particularits des rmunrations des rservistes militaires. Pour la gestion immobilire, qui fait lobjet du troisime chapitre, deux cas sont examins : la socit de valorisation foncire et immobilire, SOVAFIM, et le constat de son inutilit ; le bilan, la fois contrast et instructif, de lopration dinstallation, dans ses nouveaux locaux, de lOffice Paris habitat. Les difficults du ministre des sports bien matriser la gestion de ses actions sont analyses, dans le quatrime chapitre, dans deux cas : les inadaptations du dispositif dexonrations fiscale et sociale dont bnficient les arbitres et juges sportifs, et les pripties qui ont accompagn lhistoire dj longue du muse national du sport.
Chapitre I Les modes de gestion dlgue
La gestion dun service public peut tre assure directement ou confie, pour une part ou plus largement, un tiers. Les modalits et les cadres juridiques en sont varis. Deux modes de gestion sont traits dans ce chapitre : lexternalisation et la dlgation de service public. Une dizaine dinitiatives menes au sein du ministre de la dfense permettent dillustrer lexternalisation. Des socits spcialises assurent, pour ladministration, des tches excutes jusque-l en interne, afin de permettre un recentrage de lappareil militaire sur ses missions dites de cur de mtier . La dlgation de service public, contrat par lequel la gestion dun service public est confie un dlgataire public ou priv, est examine dans deux cas : la gestion du domaine skiable rhne-alpin et le dispositif de continuit territoriale avec la Corse.
Un premier bilan des externalisations au ministre de la dfense

_____________________ PRESENTATION ____________________ Lexternalisation vise, dans le secteur public, confier des socits spcialises des tches excutes jusque l en interne, afin de permettre le recentrage des activits sur les missions, dites de cur de mtier , spcifiques ladministration, la collectivit ou lorganisme public concerns, et dobtenir un service de qualit identique ou suprieure un cot infrieur. Le ministre de la dfense, ministre rgalien qui doit tre en mesure de faire face aux situations de crises externes, avait pour tradition de produire en interne - en rgie -, la plupart des services dont il avait besoin. La suspension de la conscription a conduit un premier train dexternalisations, notamment celles des tches ancillaires. Ce mouvement sest acclr avec les rflexions lies la stratgie de rforme ministrielle (2003), puis la revue gnrale des politiques publiques (RGPP ; 2006). Cette politique gnrale revt une dimension particulire au ministre de la dfense, car elle sintgre lensemble des rformes qui y sont engages : interarmisation des forces, refonte de limplantation territoriale des units, cration des bases de dfense, adaptation au nouveau format oprationnel arrt la suite des travaux du Livre blanc de la dfense et de la scurit nationale publi en 2008. Considres globalement, les externalisations du ministre de la dfense reprsentaient en 2008 environ 1,7 Md, soit un peu plus de 4% des crdits budgtaires du ministre (hors pensions). Ce montant est appel crotre avec la mise en uvre des orientations retenues dans le cadre de la RGPP. Celle-ci a en effet identifi plusieurs secteurs du ministre susceptibles de faire lobjet dexternalisations importantes, susceptibles de concerner 16 000 emplois. Cest donc dans ce contexte gnral et en tenant compte de cette perspective daccroissement que la Cour sest efforce de dresser un premier bilan des externalisations engages par le ministre de la dfense, en examinant plus dune dizaine de cas dexternalisations effectues ou en cours, et en analysant leurs modalits, leurs cots et leurs bnfices.
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Les externalisations ralises nont pas rduit la capacit oprationnelle des armes. Dans certains cas, elles apparaissent, ncessaires pour la bonne ralisation des missions. Nanmoins, la ralit des gains conomiques reste encore difficile apprcier. Cest pourquoi dimportants progrs restent accomplir par le ministre pour utiliser bon escient et efficacement les externalisations, en particulier en matire danalyse des cots et de comptabilit analytique, de calcul conomique et de dlimitation des activits, dites de cur de mtier, ou des moyens socle conserver ncessairement en gestion directe.
I - Une pratique en dveloppement, encore mal mesure

A - Une notion en voie de dfinition
Le concept dexternalisation est proche de celui de sous-traitance, et le ministre sest efforc de prciser les limites respectives des deux notions. Le Guide de l'externalisation du ministre, dit par le secrtariat gnral pour ladministration (SGA) du ministre, les diffrencie ainsi :.lexternalisation est un mode de gestion consistant pour ladministration confier un ou des oprateurs externes spcialiss, une fonction, une activit ou un service assur jusqualors en rgie, en responsabilisant cet oprateur sur des objectifs de qualit de service ou de cot ; elle se distingue de la sous-traitance par lexistence dun rel partenariat entre lentreprise et ladministration, et par une dmarche de gains rciproques , fonde sur des obligations de moyens et de rsultats, et sur un pilotage stratgique de la relation. Outre labandon dune activit auparavant ralise en rgie, lexternalisation se caractrise donc par la nature particulire du lien quelle suppose entre le prestataire et son mandant, lien qui nest pas prsent dans la simple sous-traitance.
B - Un montant encore approximatif

Ainsi dfinies, les dpenses dexternalisation seraient passes, selon le SGA, de 592 M en 2001 963 M en 2006, pour atteindre 1 695 M en 2008, soit une progression de 186 % en huit ans, avec une nette acclration durant les dernires annes. Les dpenses
UN PREMIER BILAN DES EXTERNALISATIONS AU MINISTERE DE LA DEFENSE
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dexternalisation reprsenteraient aujourdhui environ 4 % du budget de la dfense (hors pensions). Ces montants doivent cependant tre considrs avec prudence, car le recueil des oprations dexternalisation, recenses par les diffrents services du ministre, ne garantit pas que la dfinition de la notion soit bien mise en uvre et que les services se la soient bien approprie. La mthodologie retenue par le SGA pour identifier les externalisations reflte ces difficults. Mal stabilises, les rgles transmises aux services, pour les guider dans linscription des dpenses dexternalisation, peuvent tre interprtes diffremment, en particulier pour ce qui a trait au maintien en condition oprationnelle des matriels, dont la part dite externalise a statistiquement fortement cru ces dernires annes, sans que lon puisse observer des changements aussi importants dans la ralit. Le SGA nest pas, par ailleurs, en mesure de vrifier la faon dont sa mthodologie est mise en uvre. De ce fait, les chiffres affichs ne peuvent tre considrs que comme des ordres de grandeur et des indications de tendance. Laugmentation du volume des externalisations de ces dernires annes est, pour une grande part, due un largissement progressif du primtre statistique considr. Ainsi, la forte croissance mesure partir de 2007 tient la prise en compte de dpenses qui ntaient pas comptabilises jusque l, lies lexternalisation du maintien en condition oprationnelle (MCO) dans larme de lair (468 M en 2007, 584 M en 2008) ou pour les oprations extrieures (85 M en 2007, 160 M en 2008).
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Les dpenses dexternalisation dans le budget de la dfense (hors pensions)

Budget du ministre de la dfense inscrit dans le projet de loi de finances, hors pensions 2003 2006 2008 31.070 37.856 38.954 Source : SGA / SPB / Base de donnes En millions deuros courants Dpenses Part dans le budget, dexternalisations hors pensions dclares par le ministre 685 963 1.695 2% 3% 4%
Considr primtre constant, c'est--dire hors externalisations lies au MCO et aux oprations extrieures (OPEX), le noyau dur des dpenses dexternalisation peut tre valu 951 M en 2008, soit 2,5% du budget de la dfense. Il tait de 831 M en 2004, soit une croissance de prs de 15 % en cinq ans. Au total, le montant affich par le ministre est assez proche du bilan des externalisations que prsente le ministre de la dfense allemand. Celui-ci estime quen 2010, sur un budget de plus de 31 Md, 1,6 Md de dpenses sont externalises, soit environ 5%. En revanche, il reste trs en de de celui des externalisations au Royaume- Uni. En 2009, le ministre de la dfense britannique a consacr environ 25 % de son budget, soit 9 Md, aux diffrents contrats dexternalisation, dont 1,5 Md au titre des loyers lis aux contrats dits PFI 263.
C - Un important potentiel de dveloppement

Les audits conduits dans le cadre de la RGPP ont identifi une quinzaine de projets dexternalisation possibles, reprsentant environ 16 000 postes, dont la moiti dans le domaine de la restauration htellerieloisirs (RHL).
Les contrats private finance initiative (PFI) sont des contrats de partenariat entre des organismes publics et privs dans lesquels les investissements sont financs par les partenaires privs.
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Le potentiel dexternalisations recens par la RGPP

Projets Restaurationhtellerie-loisirs (RHL) Infrastructures Bureautique / informatique / communications (SIC-DIRISI) Armement Maintien en conditions oprationnelles du matriel de larme de terre Maintien en conditions oprationnelles du matriel aronautique Formation Habillement Transports de surface Protection Exprimentation de facility management sur la base de dfense de Creil Entrainement Service des essences des armes Service de sant des armes Source : SGA A partir de 2009 2012 Date de mise en uvre prvue 2010-2014 Effectif potentiellement concern (audit RGPP) 8.000 Commentaires Contractualisation en cours pour la premire phase (2010 : 204 militaires et 152 civils concerns) et tudes en cours pour la suite.
2012-2014
2.200
2012-2014
Non estim
Etudes en cours
1.250
1.200
Transfert au compte de commerce inclus par la RGPP
En continu. Projets multiples
750
Transfert au compte de commerce inclus par la RGPP. Etudes en cours. Relve dautres projets Etudes en cours Externalisation non retenue ce stade 5 marchs de protection de bases ariennes notifis en 2009. Personnels militaires exclusivement.
838 400 396
250
2010
nd
Contractualisation en cours
En continu. Projets multiples 2009 2009
39 20 10 Achev Achev
Cette volont de poursuivre le mouvement dexternalisation et davoir recours des oprations complexes de partenariat entre lEtat et des entreprises prives doit conduire le ministre amliorer son organisation, pour mieux mener et suivre les oprations dexternalisation.
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II - Les externalisations laune de la doctrine du ministre

Le ministre de la dfense a fix en 2008 les quatre conditions qui doivent tre runies pour quune externalisation puisse tre engage : ne pas affecter la capacit des armes raliser leur mission oprationnelle ; prserver les intrts des personnels ; tre assur que le march offre une rponse aux besoins avec un niveau concurrentiel suffisant, en veillant la place spcifique des PME ; tre assur dans la dure de gains conomiques et budgtaires significatifs, valus par une mthode rigoureuse. Cest au regard de ces quatre conditions que la Cour a conduit son examen de plusieurs cas concrets, reprsentant une dpense annuelle denviron 1 Md, soit approximativement les deux tiers du volume des externalisations engages par le ministre.
A - La prservation de la capacit oprationnelle

Les externalisations ralises nont pas, ce jour, rduit la capacit oprationnelle des armes. Dans certains cas, comme celui du transport stratgique, elles apparaissent mme indispensables la ralisation des missions. La qualit du service fourni par des prestataires extrieurs est, en gnral, juge bonne, voire meilleure que lorsque celui-ci tait assur en rgie. Le recours un professionnel spcialiste dune activit peut aussi permettre doptimiser la gestion dune activit. Cest le cas, par exemple, de la gestion de la logistique des pices de rechanges aronautiques consommables, confie depuis 2004 un oprateur priv, ce qui pourrait conduire tendre ce type de contrat dautres approvisionnements. Ce contrat prvoit des clauses de performance oprationnelle (et non de moyens), qui permettent un pilotage efficace et simplifi. Plusieurs exemples, notamment lexternalisation de la gestion et de la maintenance des vhicules civils du ministre, montrent galement que les externalisations peuvent offrir des capacits dadaptation plus rapide, et faciliter la rationalisation des besoins.
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Cependant, les particularits de lactivit rgalienne de la dfense, comme son caractre dadministration de dernier ressort en cas de crise majeure, imposent de se proccuper du maintien de la capacit oprationnelle en toutes circonstances. Le premier constat de la Cour, cet gard, porte sur labsence de dfinition claire et prcise du cur de mtier , notion pourtant rgulirement mise en avant pour justifier, ou critiquer, le recours aux externalisations. Le ministre de la dfense ne dispose pas, sur ce sujet, doutil conceptuel clair et stable. La seule rfrence lgislative est celle de la loi du 14 avril 2003 relative la rpression de lactivit de mercenaire, qui confirme le monopole de lEtat dans les activits militaires. Sur son fondement, le ministre dfinit une mission cur de mtier , couvrant un noyau dur dactivits assez restreint, qui ne saurait tre lobjet daucune externalisation. Il correspond : aux missions impliquant lusage de la force, en particulier des armes, en dehors du strict cadre de la lgitime dfense, mme de manire implicite ; au soutien direct des phases dune opration impliquant des affrontements directs (entre en premier, coercition) ; au soutien de contact des formations tactiques engages dans une zone hostile, y compris leurs quipements et systmes darmes. Le ministre de la dfense reconnat dailleurs limprcision de la notion puisquil note que le primtre du cur de mtier pris en compte par la stratgie dexternalisation peut dborder du strict cadre de ce noyau dur lgal (la loi du 14 avril 2003) qui constitue uniquement la borne minimale. Au-del, pour dfinir le primtre du cur de mtier jug non externalisable, () il convient de raisonner en opportunit, en terme de faisabilit pratique et de rentabilit conomique . De fait, les critres retenus pour dlimiter le champ des externalisations fluctuent selon les frontires, traces entre les besoins oprationnels et ceux lis au soutien, les capacits engager sur les thtres dopration et celles des bases arrires, les capacits permanentes et les capacits complmentaires. Par exemple, dans le cas du transport stratgique, lexternalisation est venue pallier une insuffisance de capacit au cur de lactivit des forces armes, la capacit de projection, alors que, linverse, sagissant de la formation des pilotes, le champ couvert par lexternalisation a t restreint la mise disposition et la maintenance des avions-coles de la base de Cognac. Le contrle gnral des armes avait pourtant montr, dans un rapport de 2003, que la formation initiale des pilotes militaires ne
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diffrait gure de celle de leurs collgues civils (les uns et les autres passant les mmes qualifications), et pouvait ainsi, sans dommage, tre externalise. Ltat-major de larme de lair na pas suivi ces conclusions. Un mme refus de principe a t oppos pour lexternalisation des activits de lcole de formation initiale des pilotes dhlicoptres de Dax.
Le cas de la gestion des transports stratgiques

Dans un secteur oprationnel sensible comme le transport stratgique, le ministre de la dfense considre que les externalisations sont destines satisfaire des pics dactivit exceptionnels, qui ne justifient pas deffectuer des investissements lourds, au-del dun socle indispensable, garantissant le fonctionnement autonome des armes au quotidien. Ce nest pourtant pas le cas, puisque 92% du transport stratgique (en tonnage), au profit des troupes en OPEX ou pr-positionnes, est assur dans le cadre de 49 marchs externaliss. Au total, le tiers de la dpense de transport stratgique des armes franaises est externalis. Cette situation traduit une insuffisance capacitaire structurelle avre, les armes ne disposant que de 41 % des moyens prvus par le contrat oprationnel, loin du socle indispensable. Mme si le ministre ne considre pas que le recours aux externalisations pnalise son fonctionnement, il est craindre que, en cas de crise majeure, la disponibilit et, donc, le cot des moyens de transport stratgique affrter, sur un march mondial tendu, rendent leur mobilisation alatoire. Si le recours des moyens de transport ou de soutien externaliss prsente un intrt conomique (viter des investissements inutiles, par exemple pour les transports en mtropole), voire oprationnel (affrtements durgence de petits volumes), il ne dispense pas dune rflexion sur le socle de capacits patrimoniales ncessaires pour que lexternalisation soit choisie et non subie. Or, les dcisions de conclure les diffrents marchs ont t prises au coup par coup, pour rpondre des besoins urgents et pallier des dficits capacitaires croissants. La cration du centre multimodal des transports en 2007, charg de coordonner lensemble des moyens utiliss par les armes, na permis que de rationaliser la gestion de moyens insuffisants. Lexternalisation du transport stratgique est ainsi subie et indispensable, car elle vient pallier un dficit capacitaire structurel.
Le deuxime constat porte sur lencadrement des risques qui peuvent affecter la capacit des armes agir. cet gard, deux risques majeurs doivent tre vits.
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Le premier, li la perte de comptence, est aujourdhui limit mais ne peut que saccrotre lavenir, si le mouvement dexternalisations se poursuit dans des domaines de haute technicit. Il faut donc dfinir, avec plus de prcision quaujourdhui, les socles de comptences qui doivent tre imprativement conservs en interne. Le second, li la dfaillance possible de loprateur, est bien identifi, en particulier pour sassurer que la disponibilit des matriels, mis disposition dans le cadre de contrats innovants, est garantie en toutes circonstances. Il en est ainsi pour les 36 hlicoptres de lcole de Dax, fournis dans le cadre du partenariat public-priv (voir encadr ciaprs). Il nest, toutefois, pas possible de garantir quil ny aura pas de cessation temporaire dactivit en cas de dfaillance du partenaire priv, car le ministre ne disposera plus des quipes de maintenance et devra relancer un appel doffres, pour trouver une socit remplaante, ce qui demanderait ncessairement plusieurs mois.
B - Les intrts des personnels

Le ministre de la dfense attache une grande importance laccompagnement social des externalisations. La concertation sociale relve de la mission du SGA, qui a dvelopp, depuis 2009, un processus dinformation des organisations syndicales. Pour les projets rcents les plus importants, des groupes de travail spcifiques ont t mis en place. Jusqu prsent, limpact social des externalisations a t limit. Les exemples analyss par la Cour montrent que les effectifs concerns ont, dans leur trs grande majorit, bnfici dune mutation professionnelle sur place ou dans un autre site. Une faible partie des personnels a t mise la retraite ; certains dentre eux ont t alors embauchs par le prestataire. Cest avec les nouveaux projets en cours dexamen (en particulier dans le secteur restauration-htellerie-loisirs, qui devraient toucher 8 000 personnes), que les consquences sociales vont devenir importantes. Or, le dispositif daccompagnement prvu par une loi de 2009264, qui prvoit la possibilit de mettre des personnels volontaires la disposition du prestataire dune externalisation, dans le cadre dune mise disposition ou dun dtachement, nest effectif que depuis la publication dun dcret dapplication de septembre 2010265. Sa mise en uvre soulve de nombreuses questions : cot des mesures pour le ministre, possibilit
Loi n 2009-972 du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique. 265 Dcret n 2010-1109 du 21 septembre 2010.
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pour les oprateurs doffrir un nombre suffisant de postes, ventuel retour de personnels dont les postes ont t supprims. Le ministre, conscient de ces difficults, estime que ce dispositif concernera essentiellement des personnels en fin de contrat, souhaitant prparer leur rinsertion professionnelle. La Cour considre, cependant, que le ministre doit mieux prparer la gestion du nombre important de personnes qui devrait tre concernes par les externalisations venir.
C - Loffre du march et la place rserve aux PME

Le ministre de la dfense affiche sa volont de faciliter laccs des PME aux marchs de la dfense, notamment dans le cadre des externalisations. Ladhsion du ministre au Pacte PME, la mise en place de dispositifs de soutien spcifiques ou la signature, en fvrier 2010, dune charte des bonnes pratiques sont quelques-unes des manifestations de cette volont. Toutefois, les donnes disponibles ne permettent pas dapprcier si laccs des PME aux marchs de la dfense est assur dans des conditions satisfaisantes. De fait, le ministre na pas t en mesure de fournir des donnes statistiques permettant den mesurer les effets. Les dossiers examins par la Cour ont montr que laccs des PME ntait assur que pour les activits de service de base (nettoyage, entretien, transports notamment), qui sont, elles aussi, lobjet dune concentration au profit de grosses entreprises, comme cest dj le cas dans la restauration. Le ministre se heurte une contradiction entre les objectifs de soutien aux PME et lobjectif central des externalisations : la recherche dconomies de fonctionnement. Cest ce quillustrent les difficults rencontres dans le dveloppement des contrats de gestion des fonctions support ( facility management 266). Les rgles dallotissement des marchs publics, prvues par larticle 10 du code des marchs publics, qui protgent les PME, semblent devoir tre strictement interprtes, comme la montr le jugement du tribunal administratif de Lyon (Socit du groupe Pizzorno environnement, 7 avril 2008) relatif lannulation du march dexternalisation de prestations de service pour le camp de Canjuers. Il serait donc utile que le ministre dveloppe ses mthodes didentification et de recensement des marchs externaliss attribus aux PME, directement ou en sous-traitance de grands groupes. Ce
Gestion des fonctions support de l'entreprise, englobant la gestion des prestations multitechniques (services aux btiments) et la gestion des prestations multiservices (services aux occupants), par des prestataires de services tiers spcialiss.
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recensement est indispensable, pour aider au pilotage de cette politique et la ralisation des objectifs qui ont t affichs.
D - Les gains conomiques

La ralit des gains conomiques procurs par les externalisations apparat, de faon gnrale, difficile apprcier.
1 - Labsence quasi gnralise de comptabilit analytique

Une part importante des externalisations de la dernire dcennie a t engage sans connaissance prcise des cots en rgie . Pour les activits auparavant exerces par des appels, le calcul aurait t artificiel et peu utile. Pour les autres activits, la Cour constate que cette comparaison na pas t systmatique, soit que le ministre nait pas dautre option, soit quil se soit heurt labsence de comptabilit analytique pour dterminer la ralit des cots. Depuis 2005 cependant, le ministre systmatise les comparaisons de cots. Toutefois, en labsence persistante de comptabilit analytique, les problmes mthodologiques restent nombreux, dautant que lvolution des cahiers des charges et des primtres est souvent importante dans le temps.
2 - Le cot des personnels

Compte tenu des diffrences de rmunration et de la disponibilit effective des personnels, les externalisations de services de main-duvre font mcaniquement apparatre des gains importants. Toutefois, ces gains, bien rels pour le site concern, ne le sont pas pour le ministre, quand, les postes tant supprims, les personnels demeurent rmunrs sur son budget. Pour les externalisations engages depuis 2005, il semble que deux tiers des personnels touchs ont t muts au sein des armes et que la quasi-totalit des autres ont t mis en retraite. Le ministre na pas de connaissance prcise du devenir des personnels muts. Les cas tudis montrent quil est parfois confront des difficults de raffectation de personnels dont il na plus besoin (cas des personnels qui graient les vhicules de la gamme commerciale). Dans dautres cas (Dax, Cognac), les personnels librs sont, selon le ministre, utiliss pour combler des manques dans des units oprationnelles. Il est donc aujourdhui possible dvaluer les avantages et les cots dun projet au niveau dun service donn, mais pas de tirer le bilan global pour le ministre.
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En effet, si celui-ci maintient les personnels concerns dans ses effectifs en les mutant, il continue de supporter le cot budgtaire de leur rmunration, tout en finanant dans le mme temps un service externalis. Si ces agents sont affects en surnombre ou sur des emplois moins qualifis, cette situation nest pas tenable dans la dure. valuer un gain densemble pour le ministre suppose de pouvoir valuer lavantage tir par leur nouvelle affectation au regard de lancienne. ce stade, faute dune telle connaissance, il sera difficile de faire le dpart entre les gains conomiques tirs des rductions demploi lies aux externalisations et ceux dus la diminution gnrale du volume des emplois au ministre qui, sur la dure de la loi de programmation militaire 2009-2014, devrait concerner 54 000 emplois militaires et civils.
3 - Le calcul des gains dans la dure

La plupart des externalisations engages ont fait lobjet de contrats de courte dure, souvent trois ou quatre ans. Lintrt conomique rel des externalisations ne pourra tre rellement apprci quaprs plusieurs renouvellements de contrat, pour sassurer que les renouvellements successifs nen modifient pas substantiellement larchitecture au dtriment de lEtat. Un tel suivi est encore rare : celui de lexprimentation de Varennes-sur-Allier semble tre une exception. Il montre que, lorsque la concurrence joue, lEtat bnficie de conditions durablement favorables. En revanche, quand le ministre est confront des situations quasi-monopolistiques (cas du maintien en condition oprationnelle des sous-marins nuclaires, par exemple), le renouvellement des contrats ne satisfait pas lintrt conomique de lEtat. Des contrats de longue dure peuvent tre signs, lorsquils concernent la fourniture dun service ncessitant des investissements importants de la part de loprateur priv, ou lorsquils reposent sur des partenariats publics-privs. Trois ont t conclus ce jour : ORRMA (gestion du stock de pices dtaches aronautiques) et Cognac (fourniture cl en main dheures de vol pour la formation initiale des pilotes de larme de lair) conclus pour dix ans, et Dax conclu pour 22 ans. Dans ces cas, lvolution des contrats dans le temps et les avenants ncessaires devront tre grs avec soin par le ministre pour que leur conomie gnrale ne se modifie pas aux dpens de ltat. Face ces difficults, le ministre a dvelopp des mthodes diverses, plus ou moins empiriques, danalyse des gains conomiques. Les progrs ont t importants, mais les rsultats ne sont pas encore suffisamment fiables. Les mthodes doivent tre rendues homognes. Il est, en particulier, ncessaire que le ministre travaille identifier les
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gains qui tiennent lexternalisation proprement dite (c'est--dire, le fait de confier une activit une entreprise prive plutt que de lexercer en rgie), en les distinguant de ceux qui rsultent de la rorganisation et de la rationalisation dun service, que lexternalisation a acclres, voire permises, mais qui auraient peut-tre pu tre obtenus en rgie. Compte tenu des consquences parfois irrversibles dune externalisation, il est indispensable de vrifier quaucune autre option ntait envisageable pour aboutir des gains substantiels. Parmi les dossiers examins par la Cour, une valuation de limpact conomique na t possible que pour six dentre eux.
Gains conomiques lis six dossiers dexternalisations

Nom du dossier Varennes sur Allier Cognac Dax (primtre complet) Vhicules de la gamme commerciale Scurit de 5 bases ariennes Location avec option dachat (LOA) de deux A 340 Cot initial en rgie 5,1 M / an (valeur 2009) 22,6 M / an (valeur 2006) Non connu Cot thorique en rgie optimise Non connu Non connu 985 M actualiss TTC sur 22 ans Non connu Cot du service externalis Env. 3 M / an (valeur 2009) 17,43 M / an (valeur 2006) 977 M actualiss TTC sur 22 ans Environ 65,2 M / an (montant max : 79 M) Entre 3,66 et 4,39 M /an (valeur 2009) 28,15 TTC / sige / heure de vol (constat fin 2009) Gain conomique annonc 2,1 M /an (gain de 41%) 5,17 M / an (gain denviron 22 %) 8 M actualiss sur 22 ans (gain de 0,9 %)267 19,1 M / an soit un gain de 22 % Entre 5,5 et 6,3 M / an (gain de 56 63 %) Ecart dfavorable de 9,65 / sige / heure de vol (1)
84,7 M / an (valeur 2003) 9,93 M / an (valeur 2009) Sans objet (changement de type dappareils)
Non connu
18,5 TTC / sige/heure de vol (valeur 2005)
(1) : Soit, par rapport au cot thorique, +52 % en euros constants, et +4,8 % en valeur actualise nette ramene aux conditions conomiques de 2009, selon le ministre de la dfense. Source : Cour des comptes
Pour lune des oprations tudies, le bilan est ngatif : la location avec option dachat de deux Airbus (voir infra) ; pour une autre (Dax), il est suffisamment faible pour pouvoir tre considr ce stade comme incertain ; quatre oprations prsentent des gains conomiques importants.
Les valeurs TTC indiquent le cot support par le ministre. Hors taxes (du point de vue du ministre des finances), le cot en rgie optimise est valu 941 M et celui du service externalis 898 M, soit un cart maximal probable de 43 M (gain de 4,5 %)
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III - Des risques particuliers viter

Les externalisations peuvent constituer un levier puissant de transformation et permettre des conomies importantes. Mais, il ne peut tre dcid dy recourir pour des raisons extrieures leur objet propre, notamment linsuffisance de moyens budgtaires.
A - Lanalyse de quelques externalisations

Lanalyse des dossiers relatifs aux avions de lcole de pilotage de Cognac et aux vhicules de la gamme commerciale fait apparatre des gains suprieurs 20 %, par rapport une situation initiale de rgie, qui aurait pu tre amliore. Le primtre a t profondment modifi loccasion de lexternalisation (rduction importante et rajeunissement des flottes), et amliore le rsultat post-externalisation. Aussi, ces gains sont en grande partie lis une rorganisation profonde de la prestation.
Lexternalisation des vhicules de la gamme commerciale

En 2004, le ministre de la dfense tait propritaire dun parc de 22 000 vhicules lgers, caractris par une htrognit et une anciennet importantes (20 % du parc avait plus de 10 ans dge). La gestion et la maintenance taient assures en rgie par 3 233 personnes, soit 1 181 ETPT (quivalent temps plein travaill). Un rapport command par le SGA souligne que le rapport gestion/maintenance pour chaque vhicule tait de 60 % / 40 % contre 20 % / 80 % dans les entreprises spcialises. Il a alors t dcid de vendre le parc automobile ancien (pour un montant valu 137 M) et de le remplacer, en une fois, par un parc automobile neuf, dans le cadre dune location longue dure, avec externalisation de la gestion et de la maintenance. Le principal objectif tait de raliser une conomie de lordre de 20 %, grce la rduction des personnels affects, au rajeunissement et la rduction du parc automobile. Le march a t conclu en dcembre 2006. Il comporte quatre postes montant forfaitaire : location de 20 120 vhicules avec option d'achat, entretien et gestion de la flotte, mise en place et suivi de la flotte, remplacement des pneumatiques. Sa dure est de 7 ans et 7 mois. Les premiers vhicules ont t mis la route en avril 2007.
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Dbut 2010, le SGA a procd une revue approfondie du cot de lexternalisation : il a t valu 65,62 M. Un fonctionnement en rgie optimise (c'est--dire prenant en compte les modifications apportes, notamment la taille du parc automobile) aurait cot, selon cette tude, environ 80,8 M par an (contre 91,7 M en fonctionnement en rgie de 2004). Le bilan gnral de lexternalisation serait donc nettement positif, permettant une conomie de 19,1 M par an (gain de 22,5%), par rapport la situation de 2004, et de 15,3 M, par rapport un fonctionnement en rgie optimise (gain de 19 %). Ces bilans doivent cependant tre nuancs. Tout dabord, la comparaison avec le systme en rgie de 2004 ne permet pas de quantifier lintrt conomique de lexternalisation par elle-mme, car une part importante du gain est lie la modernisation du parc. Les calculs pour simuler le cot en rgie optimise appellent, eux aussi, des rserves. Ainsi, le cot rel de la maintenance nest pas retrac prcisment, faute de comptabilit analytique. Enfin, ltude nintgre pas, dans le calcul du cot de la rgie optimise, les conomies de carburant entranes par le renouvellement du parc automobile et la modification de sa composition. Lcart entre la situation externalise et le cot en rgie optimise est donc infrieur aux 19 % annoncs. Il est, en revanche, incontestable que lexternalisation a permis de bnficier rapidement dun parc de vhicules neufs et a facilit la rforme de lorganisation interne, ce qui a permis den rduire la taille depuis la signature du contrat initial. Il ny avait, en 2009, que 19 511 vhicules, et ce nombre a encore t rduit en 2010. Au total, les conomies sont sans aucun doute significatives, mme si elles ne peuvent pas tre calcules avec prcision. Cependant, sil y a bien eu une trs importante diminution des effectifs en ETPT assurant la fonction, les personnels ayant t reclasss en interne, on ne peut en dduire une conomie globale au niveau du ministre.
A Varennes-sur-Allier, le gain serait suprieur 40 %. Cependant, limportance des modifications de primtres rend l aussi difficile une comparaison. Lampleur des gains laisse penser que lexternalisation a par elle-mme t une source importante dconomie. Sagissant de lexternalisation de la scurit des bases ariennes, les gains apparaissent considrables (entre 56 et 63 %) ; ils portent sur des dpenses qui sont presque exclusivement de personnel.
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COUR DES COMPTES
En revanche, le contrat dachat dheures de vol dhlicoptre de la base cole de Dax (infra, encadr), pour lequel une comparaison a t faite avec une situation en rgie optimise, ne donne quun faible avantage au mode de gestion retenu. Celui-ci poursuivait une double finalit, puisquil permettait aussi un renouvellement immdiat de la flotte dentranement.
Le contrat de partenariat public-priv dachat dheures de vol dhlicoptre de la base cole de Dax
Lcole de formation des pilotes dhlicoptres de laviation lgre de larme de terre (ALAT) de Dax assure la formation initiale de 130 pilotes et 60 instructeurs par an. Lcole disposait dune flotte de 53 hlicoptres Gazelle dont lentretien et la mise en uvre taient assurs par un effectif de 175 personnes. En 1998, lALAT a ralis les premires tudes sur le remplacement de la flotte vieillissante de Gazelles, mais dautres priorits budgtaires ont conduit larme de terre repousser son renouvellement. Cest dans ce contexte quelle a, en 2003, ragi lappel projets innovants, lanc dans le cadre de la stratgie ministrielle de rforme (SMR). Elle a propos le montage dun partenariat public-priv (PPP), permettant la fourniture dheures de vol dhlicoptre cl en main , par un oprateur priv se chargeant de la fourniture et de la maintenance des appareils. Des loyers annuels dun montant maximal denviron 24 M partir de 2012 seront verss par lEtat pendant vingt ans ; la formation reste, en revanche, assure par des instructeurs de larme. Ce partenariat public-priv, le premier - et, pour le moment, le seul conclu par le ministre de la dfense, constitue un banc dessai pour de futurs programmes dexternalisation complexes. Notifi dbut 2008, il est encore en phase initiale de mise en uvre, ce qui nautorise quune valuation partielle268. Les trois premiers hlicoptres ont t mis disposition en octobre 2009 et la formation des futurs instructeurs a commenc immdiatement. La fin de livraison est prvue pour fvrier 2011. A elle seule, la procdure aura dur quatre annes et demi entre le lancement de ltude pralable et la notification du contrat ; elle aura dur huit ans jusquau remplacement complet de la flotte de Gazelles. La complexit des tudes pralables lengagement dun PPP est ainsi manifeste.
268 Il nest pas encore possible de vrifier le montant exact du contrat en anne pleine et donc le cot, dune heure de vol. Cette question devra tre suivie attentivement car, en 2009, lcole na effectu quenviron 17 000 heures de vol sur Gazelle et est ainsi actuellement proche de la limite basse des engagements pris dans le cadre du contrat (minimum de 16 000 heures de vol).
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Les tudes pralables ont compar trois scnarios (maintien total en rgie, acquisition des appareils par lEtat et maintenance confie un oprateur priv, externalisation dans le cadre dun PPP). Elles ont fait apparatre que le gain en attendre pour lEtat tait au maximum de 4,5% sur le primtre complet (service externalis, exploitation, soutien de lactivit, carburants) et de 8,4 % sur le seul primtre externalis269. Certaines hypothses sur lesquelles ont t construites les comparaisons ont sembl cependant la Cour dsavantager le scnario dun maintien en rgie. Leur correction rduirait le gain attendu, mais ne conduirait vraisemblablement pas reconsidrer les choix. Le contrat prvoit la possibilit pour loprateur priv de percevoir des revenus tiers. Ces revenus, qui devraient permettre dans des conditions a priori ralistes une rduction du cot neutralisant la charge financire supporte par le ministre de la dfense dans le cadre du partenariat sont un lment important de lattrait financier du projet. LEtat peut, ainsi, percevoir une participation forfaitaire aux recettes par heure de vol ou de maintenance commercialise. Dans la pratique, le potentiel de dveloppement de ces revenus tiers par une utilisation civile des hlicoptres semble cependant trs limit, compte tenu des contraintes dexploitation qui psent sur loprateur. Au total, davantage que dun intrt conomique et financier significatif, le recours au PPP semble surtout se justifier par la possibilit offerte de disposer rapidement dune flotte renouvele, paye en 22 loyers annuels, ce qui tait difficile en cas dacquisition patrimoniale. Sa mise en uvre sera loccasion de sassurer de la ralit des gains attendus et de lintrt de dvelopper ou non ce type dopration lavenir.
B - Quelques exemples de drive

Les oprations dexternalisation peuvent tre conduites avec lobjectif de contourner un obstacle budgtaire, en remplaant un investissement, lourd et immdiat, pour lequel les financements budgtaires ne sont pas disponibles (dpenses dinvestissement, relevant du titre 5 du budget de lEtat), par un flux, limit mais durable, de loyers (dpenses de fonctionnement, relevant du titre 3) : cest en partie lintrt des PPP (cole de Dax). Cela peut conduire aussi biaiser les choix et
Les gains esprs pour le ministre de la dfense sont ncessairement plus rduits car, en recourant lexternalisation, celui-doit supporter une fiscalit (en particulier TVA) qui tait beaucoup plus rduite lorsque lactivit tait exerce en rgie. En revanche, du point de vue de lEtat, limpact de la fiscalit est nul puisquil la rcupre. Cette situation alimente un dbat rcurent sur la ncessit ou non de rtrocder la fiscalit perue pour rendre les externalisations plus attrayantes.
269
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COUR DES COMPTES
renchrir les solutions, comme dans le cas de la location avec option dachat de deux avions par larme de lair.
La location avec option dachat de deux Airbus A 340

Afin de faire face au retrait, programm courte chance, des DC8 de larme de lair (transport de passagers), lacquisition de deux Airbus A 330 ou A340 a t envisage en 2003. Au mme moment, la rflexion tait engage sur le remplacement des avions ravitailleurs KC 135 par de nouveaux appareils multifonctions (ravitaillement en vol et transport de passagers), dits MRTT. Compte tenu de lincertitude de ce programme, le ministre a retenu lide dune location, avec option dachat, de deux A340 doccasion270. Cette opration tait alors conue comme une opration-relais, permettant dassurer la continuit du service entre la disparition des DC8 et larrive des MRTT. lissue dune procdure dappel doffres, lance en fvrier 2004, pour la fourniture dappareils doccasion et leur maintien en condition oprationnelle, le march a t attribu en juillet 2005 et la location des appareils a dbut en juin 2006. Les calculs raliss en 2005 indiquaient que lachat dappareils doccasion tait la rponse la moins onreuse. Cest cependant le scnario le plus onreux, celui de location avec ralisation de loption dachat, qui a t retenu. Pour justifier ce choix, le ministre de la dfense indique que lacquisition dappareils doccasion par lEtat tait alatoire, en raison des dures de ngociation. Quant loption dachat, elle ne peut sexpliquer que par les incertitudes qui pesaient sur les programmes futurs. Fin 2010, la valeur vnale de chacun des appareils tait de 19,8 M. Si les deux appareils taient finalement acquis par lexercice de loption dachat, ils reviendraient 105,7 M (cinq ans de location, puis achat), au lieu denviron 89 M pour une acquisition classique : le surcot serait ainsi denviron 16,7 M (+18,7 %). En valeur actualise nette, il est de 5,7 %. Au final, la dcision de louer deux Airbus A 340 pour rpondre un besoin capacitaire urgent (le retrait de deux appareils vieillissants, coteux et mal adapts aux besoins des armes), sexplique par la forte incertitude du ministre sur les orientations pour lavenir de sa flotte davions de transport et davions de ravitaillement (projet MRTT).
270
Les deux A 340 finalement retenus sont des avions doccasion datant de 1995, comptabilisant plus de 40 000 heures de vol lors de leur acquisition.
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Ds lors, bien que lanalyse ait conclu lintrt dune acquisition plutt que dune location, larme de lair a choisi la location avec option dachat pour deux A 340 de seconde main. Ce choix de la solution la plus coteuse apparat sinon comme un moyen contestable de contourner lobstacle budgtaire, du moins comme leffet collatral malheureux dune incertitude majeure et mal apprcie sur un programme dquipement.
Des projets peuvent mme voir le jour en ayant comme objectif principal de gnrer des ressources financires immdiates : ils constituent des oprations de contrats de cession-bail. Cest le cas du projet de vente de lusufruit du systme SYRACUSE, qui obit plus la volont de crer des recettes exceptionnelles qu une opration dexternalisation.
Lopration NECTAR Lopration NECTAR (Nouvelle Exploitation des Capacits de Tlcommunications par satellite des Armes) a t lance le 27 juillet 2008. Elle a pour objet, dune part, la cession titre onreux de lusufruit des satellites SYRACUSE 3A et 3B un oprateur extrieur, auquel lEtat louerait ensuite une partie de la ressource ainsi cde, dans le cadre dun contrat de service, et dautre part, ventuellement, lexternalisation des fonctions de mise en uvre des systmes de tlcommunications par satellite de la dfense. Cette opration devrait apporter au ministre des recettes exceptionnelles values environ 400 M en avril 2010.
Enfin, la multiplication des oprations dexternalisation et des contrats de partenariat portant sur des oprations lourdes contribue rduire les marges de manuvre budgtaires en rigidifiant les dpenses relevant du titre 3 (fonctionnement) du budget de lEtat. Pour tre pleinement justifies, les externalisations doivent donc tre analyses sur leurs mrites propres. Dans le contexte budgtaire particulirement contraint des prochaines annes, lexternalisation ne doit pas tre confondue avec une finance inventive , au service dun contournement des obstacles budgtaires.
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COUR DES COMPTES
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Le ministre de la dfense a dvelopp une politique dexternalisation qui reprsente actuellement, au total, de lordre de 4 % du budget du ministre. Cette politique, qui na pas mis en cause ce jour le caractre oprationnel des armes, est appele se dvelopper. Bien encadres, les externalisations peuvent offrir des marges de manuvre pour accompagner la transformation des armes. Le ministre doit cependant progresser dans la dlimitation du cur de mtier , aujourdhui trop fluctuante, comme dans celle du socle des moyens dtenir en propre lorsquil envisage des externalisations de complment. Par ailleurs, si depuis le milieu de la dcennie, le ministre sefforce de systmatiser les comparaisons de cots, inexistantes auparavant, les problmes mthodologiques restent nombreux, en labsence de comptabilit analytique. La ralit des rductions de personnels est galement difficile estimer. Enfin, pour les projets les plus importants comportant des investissements notables, - cest le cas des PPP -, les valuations de cots doivent tre faites sur longue dure, ce qui donne un caractre dcisif lvaluation des diffrents risques. Face ces difficults reconnues, le ministre a dvelopp des mthodes diverses, plus ou moins empiriques. Les progrs ont t importants, tant dans lorganisation du ministre que dans les mthodes mises en uvre, mais les analyses auxquelles a procd la Cour montrent que les rsultats ne sont pas encore suffisamment fiables et les mthodes homognes. Il est, en particulier, ncessaire de continuer amliorer la gouvernance de ces projets et dassurer leur suivi, rigoureusement, dans le temps. Le ministre doit, notamment dans le cas des contrats de partenariat public-priv, constituer des quipes capables de matriser les risques, que lvolution inluctable de ces contrats complexes, conclus pour de longue dure, font courir leur quilibre conomique. Le lancement dun processus dexternalisation est loccasion de connatre les cots dune fonction, de rflchir son optimisation, voire de sinterroger sur le bien fond des besoins. Les externalisations peuvent constituer un levier puissant de transformation, et elles ont permis des conomies importantes. Mais, il ne peut tre dcid dy recourir pour des raisons extrieures leur objet propre, notamment pour pallier une insuffisance de moyens budgtaires.
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Remplacer un investissement, lourd et immdiat, difficile raliser, par un flux, limit mais durable, de loyers constitue une facilit que le contexte budgtaire peut rendre tentante. La Cour souligne quen rigidifiant la dpense publique, cette pratique est un danger quil faut contenir. Pour tre pleinement justifies, les externalisations doivent donc tre analyses pour leurs mrites propres. Dans le contexte budgtaire particulirement contraint des prochaines annes, lexternalisation ne doit pas tre confondue avec une finance inventive , au service dun contournement des obstacles budgtaires. Elle doit demeurer un instrument defficacit accrue du ministre de la dfense et, au-del de lui, de lEtat. La Cour recommande donc de : clarifier la notion de cur de mtier , ainsi que celle de socle , lorsquil y est fait rfrence pour justifier le recours des externalisations de complment ; dvelopper une comptabilit analytique solide, pralable indispensable lengagement dun processus dexternalisation, pour pouvoir juger chaque projet sur ses mrites propres ; renforcer les capacits danalyse et de pilotage du ministre.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU MINISTRE DETAT, MINISTRE DE LA DEFENSE ET DES ANCIENS COMBATTANTS
La Cour note que les externalisations ralises ont permis de maintenir la capacit oprationnelle des armes. Dans certains cas (transport stratgique), elles apparaissent mme ncessaires pour la bonne ralisation des missions. Elle indique que les progrs ont t importants, tant dans l'organisation du ministre que dans les mthodes mises en uvre. La Cour recommande nanmoins de : - clarifier la notion de cur de mtier , ainsi que celle de socle , lorsqu'il y est fait rfrence pour justifier le recours des externalisations de complment ; - dvelopper une comptabilit analytique solide, pralable indispensable l'engagement d'un processus d'externalisation, pour pouvoir juger chaque projet sur ses mrites propres ; - renforcer les capacits d'analyse et de pilotage du ministre. Il me parat important de rappeler que les externalisations ne constituent pas un objectif de la rforme, mais un moyen au service de celleci, ds lors qu'un projet particulier en justifie l'intrt et la faisabilit. Je souscris donc totalement lapprciation de la Cour selon laquelle Bien encadres, les externalisations peuvent offrir des marges de manuvre pour accompagner la transformation des armes . A cet gard, la Cour cite plusieurs reprises le chiffre de 16 000 suppressions de postes. Il convient de rappeler qu'il ne s'agit pas d'un objectif retenu par le ministre, mais dun recensement opr, en 2008, par l'quipe d'audit de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP). L'objectif de 54 000 suppressions de postes correspond, exclusivement, des oprations de rationalisation et non d'externalisation. Sagissant de la notion de cur de mtier, ce n'est pas la loi du 14 avril 2003 qui la dfinit. Cette loi ne fait que reprendre les lments d'incrimination relatifs au statut de mercenaire . Outre la rfrence l'usage de la force, la notion de cur de mtier doit s'analyser au travers du critre de la participation directe aux hostilits . C'est la raison pour laquelle l'tat-major des armes (EMA) a estim que le soutien direct de certaines phases d'une opration et le soutien de contact de certaines formations relevaient normalement du cur de mtier. Sagissant de la mthodologie, le ministre a notablement dvelopp et renforc l'ensemble de ses outils, et la mthode d'valuation conomique et sociale pralable dveloppe par la mission partenariats public-priv (MPPP) permet d'obtenir une vision conomique de dpart complte, avec
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des dfinitions de cots permettant des comparaisons dans le temps. Ainsi, si la mise en place d'une comptabilit analytique est un objectif auquel je souscris, elle ne constitue pas un pralable aux oprations d'externalisation. Le ministre est d'autant plus attach la rigueur et l'efficacit de ces outils qu'il souhaite que ces projets apportent des gains conomiques significatifs durables, sans affecter la conduite des activits oprationnelles, comme le demande la Cour. Afin de pallier les difficults rencontres dans la mesure des gains conomiques des externalisations, notamment du fait des lacunes du suivi des rductions d'emplois, le ministre a prvu de mettre en uvre un dispositif spcifique d'assistance l'attention des chefs de projets dans deux domaines : - l'assistance en amont afin d'laborer sur des bases solides l'valuation pralable et de prparer la mise en uvre aprs la signature du march : description prcise des populations concernes (par catgorie, qualification, ge...), recensement des volontariats, accompagnement du personnel ; - l'assistance la mise en uvre aprs signature du march et au suivi des relations contractuelles : reconversions internes au ministre et dparts, suivi du personnel volontaire, transferts vers les prestataires, demandes ultrieures de retour. Sagissant de la mesure de limpact conomique des ralisations, je note que la Cour considre quelles ont, de faon gnrale, gnr des conomies, lexception de la location avec option dachat (LOA) de deux Airbus A-340. Or, dans le cas de ce dossier, la comparaison entre formule de LOA et acquisition classique a t tablie par la Cour sur la base de chiffrages en euros constants, conduisant un surcot de 52 % sur le cot complet. Si la comparaison est effectue sur les valeurs actualises nettes ramenes aux conditions conomiques 2009, le surcot li la LOA est rduit 4,8 %. De mme, sur un plan patrimonial, le surcot fond sur la comparaison des flux de paiement actualiss nest que de 5,7 %, le surcot de 18,7 % reposant sur la comparaison des flux de paiement sans actualisation. Sur ces bases, l'opration ne constitue pas une drive, mais rsulte d'un choix raisonn entre la flexibilit et la souplesse offerte par l'option d'achat et son cot. Le ministre est enfin particulirement vigilant sur laccompagnement social, ainsi que le relve la Cour. L'ensemble des textes permettant la mise la disposition et l'extension des conditions de dtachement auprs d'entreprises titulaires de marchs publics est adopt ou en voie d'adoption ; il convient, cet gard de prciser que le dcret d'application de l'article 43 de la loi n 2009-972 du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique (mise la disposition) a t sign le 21 septembre 2010 (dcret n 2010-1109). En complment, des projets de
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conventions d'application dtailles de la mise la disposition du personnel civil et du personnel militaire ont t rdigs.
Je partage l'essentiel des constats et des conclusions de ce document. Je souhaiterais tout particulirement insister sur la ncessit que souligne la Cour, d'amliorer la mthodologie d'analyse du rapport cots/avantages, notamment en termes conomiques et budgtaires qui doit prsider la dcision en matire d'externalisation. De mme, il importe de dvelopper des modalits de suivi trs fines de ces externalisations pour viter que les emplois librs par ces oprations ne soient dcompts au titre des conomies devant tre ralises dans le cadre des schmas d'emplois. Je souhaite par ailleurs apporter des lments complmentaires deux des observations formules par la Cour. D'une part, vous soulignez que le dispositif d'accompagnement prvu par une loi d e 2 0 0 9 271, qui prvoit la possibilit de mettre des personnels volontaires la disposition du prestataire d'une externalisation [...] nest pas effectif : les dcrets d'applications n'[ayant] pas encore t publis. Les dcrets en question sont actuellement en phase de signature. D'autre part, vous pointez le risque de voir le recours aux externalisations motiv pour des raisons extrieures leur objet propre, notamment [par] l'insuffisance de moyens budgtaires. Toutefois, je crois utile de rappeler que le choix de recourir une externalisation, par la voie dun PPP, est encadr. Le contrle de la soutenabilit pour les finances publiques est au cur de 1'analyse que mnent les diffrents services et notamment la direction du Budget. Elle s'attache ainsi vrifier avec le ministre pilote que les externalisations envisages prsentent un vritable intrt conomique.
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Loi n 2009 du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
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Vous voquez en fin le p ro jet Nectar. Selon les termes de votre rapport, le projet de vente de l'usufruit du systme Syracuse, obit plus la volont de crer des recettes exceptionnelles qu' une opration dexternalisation . Or, il convient de souligner qu'il s'agit l d'abord dune opration de cession et d'externalisation. Ce projet complexe comporte en effet tant la cession de l'usufruit des satellites que l'externalisation de prestations lies l'utilisation de ce rseau satellitaire. L'encaissement par l'tat de recettes ce titre sera la consquence et non l'objectif unique de ce projet.
La gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes

_____________________ PRESENTATION ____________________ La rgion Rhne-Alpes compte 150 stations de sports dhiver dont lactivit reprsente 80 % du tourisme hivernal en France. Pour la saison 2008/2009, le chiffre daffaires des remontes mcaniques sy est lev 877 M (+ 4 %), pour un nombre de journes skieurs de 40,7 millions (+ 2 %). Le massif des Savoies272 a concentr 88 % de ce chiffre daffaires. Limportance de cette activit pour lconomie locale y est videmment majeure. La loi montagne du 9 janvier 1985, intgre dsormais dans le code du tourisme, a confi aux communes et leurs groupements le rle dautorit organisatrice du service des remontes mcaniques, en prcisant que lexcution est assure soit en rgie par une personne publique sous forme d'un service public industriel et commercial, soit par une entreprise ayant pass cet effet une convention dure dtermine avec l'autorit comptente . Les contrats conclus en application de cette loi montagne , arrivant prochainement chance, leur renouvellement reprsente, pour les collectivits dlgataires, un enjeu vital qui a conduit la chambre rgionale des comptes de Rhne-Alpes examiner la situation des communes de montagne concernes du massif des Savoies. Lenqute a port sur les dix stations ayant le plus gros chiffre daffaires : ValdIsre, Tignes, Avoriaz, Val-Thorens, Les Mnuires, Courchevel, Mribel, Les Arcs, La Plagne, Chamonix. Ont t galement incluses des stations moyennes souvent gres par des socits dconomie mixte (Les Gets, Les Sept Laux, Villard-de-Lans) et de petites stations (La Chapelle dAbondance, Les Karellis), afin de prendre en compte leurs problmes spcifiques. Pour la gestion de ces domaines skiables, les collectivits doivent intgrer des logiques divergentes quelles soient industrielles, ncessitant une forte technicit et des investissements lourds, ou commerciales, avec une identit de la station favorisant l'attrait de la clientle. Les politiques damnagement doivent, aujourdhui, mieux prendre en considration environnement et dveloppement durable.
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Massif qui stend sur les dpartements de la Savoie et de la Haute-Savoie
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COUR DES COMPTES
Sagissant de la gestion des remontes mcaniques, la tendance dominante a t de la dlguer soit des socits dconomie mixte (SEM) soit des entreprises prives externes. Il en rsulte deux constats : la gestion du domaine skiable chappe de plus en plus aux collectivits concernes et par ailleurs, elle grve fortement leurs finances en leur faisant porter d'importants risques conomiques.
I - Des dfis considrables pour les collectivits locales

Les stations examines par la chambre rgionale des comptes de Rhne-Alpes sont confrontes des problmatiques communes lensemble du secteur. Au-del des particularits de lconomie du ski et des contradictions environnementales, le constat le plus frappant est sans doute le contraste entre limportance des enjeux conomiques, financiers, environnementaux, dune part, et un contexte institutionnel et juridique marqu par le nombre et la petite taille des communes, dautre part.
A - Concilier dveloppement et environnement

La pratique du ski est l'une des principales ressources conomiques de nombreuses communes alpines, qui lui doivent, sinon leur survie, du moins leur vitalit actuelle. Mais, en contrepartie, il leur faut raliser et exploiter dimportants amnagements. Elles en ont la responsabilit comme autorits organisatrices des remontes mcaniques et dlguent souvent ce service public. Parfois propritaires fonciers, elles sont aussi responsables de l'urbanisme et de l'animation touristique et sportive. Les concepts de station intgre et de multi-proprit immobilire ont permis d'ajuster quipements et capacits dhbergement. Arrives maturit, ces stations sont aujourdhui confrontes une dcroissance due aux restructurations dappartements dont la clientle accepte de moins en moins ltroitesse. Sur un march du ski internationalis, la logique commerciale volue de pair avec la technique : la neige de culture rduit l'ala de la variabilit de lenneigement et les progrs de la billettique facilitent la diversification tarifaire des forfaits, ainsi que le dveloppement de produits communs plusieurs stations. En matire denvironnement, les nouvelles remontes mcaniques ne requirent quasiment plus dextensions des surfaces artificialises ,
LA GESTION DU DOMAINE SKIABLE EN RHONE-ALPES
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a contrario, elles permettent la plupart du temps, grce une augmentation de leur puissance unitaire, de rduire les cbles et les pylnes apparents dans le paysage. Le respect de la flore et de la faune, de mme que la protection contre le ravinement des pistes, sont devenues des proccupations oprationnelles assez largement partages. Lassociation nationale des maires des stations de montagne a ainsi labor une charte du dveloppement durable, qui value les missions de carbone par secteurs d'activit : ski, habitat, transport, notamment. Pour autant, la conciliation du dveloppement et de lenvironnement continue de faire dbat, par exemple sagissant de la neige de culture. En effet, si le prlvement deau qui alimente les enneigeurs est restitu lors de la fonte printanire, il peut accrotre le stress hivernal, quand les cours deau sont ltiage et que la ressource est galement sollicite pour laccueil des skieurs. Ce partage dlicat est insuffisamment suivi, comme la constat le conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable dans un rcent rapport273 : mme si les retenues daltitude apportent une solution, leur localisation doit tenir compte des risques davalanche ou de dbordements. Quant aux additifs cryognes de leau qui font, aujourdhui, lobjet, en France, dun moratoire, le rapport recommande mme leur interdiction pure et simple.
B - Sadapter lconomie du march du ski

Les grands domaines skiables daltitude des Alpes du Nord, dont lenneigement est bien assur, ont des rsultats financiers satisfaisants, grce aux conomies dchelle. En effet, le nombre de skieurs accueillis est fonction du dbit des remontes mcaniques, et le prix que chaque skieur accepte de payer crot avec la taille du domaine skiable. Le revenu de chaque domaine est donc plus que proportionnel aux montants investis et aux cots dexploitation. Il sensuit, toutefois, une question dlicate : la rpartition de cet avantage entre les exploitants de remontes mcaniques, les usagers, les communes et les propritaires des hbergements, en fonction notamment de leur capacit faire jouer la concurrence. Aprs la phase de cration des stations, les nouveaux gestionnaires se sont souvent recentrs sur lexploitation du seul domaine skiable, voire des seules remontes mcaniques. Ce professionnalisme a, en son temps, fait natre quelques grands groupes mais lun deux vient de disparaitre ; il ne subsiste aujourdhui, l'exception dun groupe familial, quune
273 Rapport de juin 2009 Neige de culture tat des lieux et impact environnemental, note socio-conomique .
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COUR DES COMPTES
filiale de la Caisse des dpts et consignations (CDC), prsente dans les stations les mieux situes et les plus ouvertes la clientle internationale. Les stations plus vulnrables sont situes faible altitude. Dlaisses par les grands groupes, elles sont souvent gres sous forme de socits dconomie mixte (SEM) qui font peser sur les communes des risques financiers non ngligeables, mme si, comme en Isre, les stations ont bnfici de restructurations. Les communes doivent galement pourvoir une importante demande demplois annualiss pour le damage, la scurit et les secours sur les pistes, souvent maintenus dans la sphre publique. Ainsi, la rgie des pistes de Val-dIsre sest vu confier par la commune, en complment des activits directement lies au domaine skiable, des travaux raliser hors saison et des missions relatives la prvention des risques naturels.
C - Trouver les modes de gestion les plus adquats

Dans lorganisation quelles mettent en place, les stations cherchent assurer un quilibre entre souci des habitants de conserver une influence sur leur gestion et matrise, par des professionnels, des aspects techniques, commerciaux, financiers et managriaux de la direction du domaine skiable. La rgie directe est donc rare, car elle fait peser sur la commune la gestion dinvestissements hors de proportion avec sa population et sa capacit financire. C'est pourquoi la dlgation de service public (DSP), sous la forme de concession ou d'affermage, est une solution frquente, avec une alternative pour le choix du dlgataire : soit partenaire priv, soit socit d'conomie mixte locale (SEM). Sur seize DSP examines, onze sont confies au secteur priv, une une association, (les Karellis) et quatre des SEM. Les SEM associent aux collectivits des partenaires censs apporter une expertise complmentaire.274 Comme actionnaire principal, la collectivit doit simpliquer dans la gestion de la SEM. Linstabilit managriale de son partenaire a ainsi incit la commune des Gets intervenir. Des communes dlguant la gestion de leur domaine skiable au secteur priv souhaitent conserver certaines activits ou les confier des SEM, telles qu'offices du tourisme, gestion dinstallations sportives, culturelles, de loisirs, rhabilitation de limmobilier, exploitation de parcs de stationnement payants et camping.
274
Sagissant, par exemple, dun office de tourisme, un tel partenaire peut ne pas rellement relever du secteur priv.
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D - Surmonter lmiettement communal

Aux caractristiques conomiques de lindustrie du ski sajoutent les contraintes du cadre juridique et institutionnel. Alors que les concessions de trente ans, renouveles ds 1985 du fait de la loi montagne , vont arriver chance partir de 2015, une difficult densemble va immanquablement resurgir : comment tirer le meilleur de la mise en concurrence, en offrant la clientle les produits les plus adapts, alors que la plupart des communes sont de petite taille et que la coopration intercommunale est peu dveloppe en montagne. Certes, lintercommunalit se heurte des obstacles juridiques, par exemple, pour lorganisation des secours aux skieurs : cette comptence relve du pouvoir de police du maire, dont il est titulaire titre personnel, et ne peut donc tre transfre une structure intercommunale, comme ce fut le cas, illgalement, pour le SIVOM des Sept Laux. Mais la logique des conomies dchelle pousse la constitution de domaines skiables unifis regroupant plusieurs stations (lespace Killy runissant Val-dIsre et Tignes, Vanoise Express qui relie La Plagne et les Arcs, Les Trois Valles dans le cur de la Vanoise, Les Grandes Rousses, notamment). Les forfaits de ski uniques sont, pour lusager, un progrs notable, mais encore faut-il quils ne dsquilibrent pas les relations entre les collectivits locales dlgantes et leurs dlgataires privs. Des solutions existent : des collectivits locales, franaises et suisses du haut-chablais, se sont regroupes dans une association de la loi 1901, et les exploitants de leurs domaines skiables mis en commun ont constitu le groupement dintrt conomique des Portes du soleil . Une tarification unique peut aussi tre mise en place sous forme dun accord entre exploitants appartenant au mme groupe de socits, sans volution similaire de la part des collectivits concdantes. Cest le cas pour la liaison Vanoise Express, qui unifie les domaines skiables de La Plagne et des Arcs. Aux Arcs, il existait dj deux concdants distincts et deux concessionnaires appartenant au mme groupe. Les quatre communes de La Plagne taient, elles, regroupes dans un syndicat intercommunal, mais cette coopration na pas t tendue au nouvel ensemble constitu entre les exploitants. Une telle situation pourrait tre cependant l'origine de difficults, par exemple du fait des remises en concurrence des chances distinctes, larrive de nouveaux candidats tant rendue plus difficile. En effet, faute pour les concdants de pouvoir limposer dans le cahier des
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COUR DES COMPTES
charges, rien ne garantit que les concurrents puissent intgrer ces forfaits unifis dans leur offre commerciale. Les forfaits saison , valables dans lensemble des stations gres par un mme groupe conomique, peuvent produire le mme inconvnient. Ainsi, le produit Holiski , qui ne peut avoir t approuv par lensemble des concdants thoriquement concerns, constitue lui aussi un obstacle lentre ventuelle de concurrents indpendants. Le forfait Tarentaise qui vise crer un produit comparable linitiative des collectivits traduit leur souhait de ne pas tre dpossdes de leur rle de dlgant, garant de la protection long terme des intrts des usagers. Une dmarche de coopration intercommunale de ce type est aussi en gestation dans le secteur des Trois Valles (Courchevel, Mribel, La Tania).
II - Des dlgations de service public chappant au contrle des collectivits

La loi montagne du 9 janvier 1985 confie aux collectivits locales le rle dautorit organisatrice du service des remontes mcanique. Selon leur choix, lexcution du service est assure soit en rgie directe, soit en rgie par une personne publique sous forme d'un service public industriel et commercial, soit par une entreprise ayant pass cet effet une convention dure dtermine avec l'autorit comptente . Le recours la dlgation de service public (DSP) doit seffectuer conformment au cadre juridique fix par le code gnral des collectivits territoriales (CGCT) (articles L. 1411-1 et suivants), en respectant les rgles de libre concurrence.
A-
Des conventions dures excessives
Selon le CGCT, une convention ne peut persister au-del de la dure normale damortissement des installations investies. Pour autant, la commune de Morzine justifie les 30 ans d'une dlgation par la ncessit damortir des investissements lourds alors que la moyenne des dures damortissement des quipements y est de 22,5 annes. L'examen de plusieurs concessions de longue dure (environ trente ans) fait apparatre des prolongations de dix ans motives par la mise en uvre de nouveaux quipements prsents comme ncessaires au maintien de lattractivit de la station. Pour autant, cette modification substantielle des conditions financires, parce quelle peut tre considre
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comme un bouleversement de lconomie gnrale du contrat, aurait d faire lobjet dune nouvelle mise en concurrence. Si certaines concessions sont relativement anciennes, ce nest pas le cas de celle du syndicat mixte damnagement des Belleville (SYMAB), relative lexploitation des remontes mcaniques de Val-Thorens, pour laquelle un avenant davril 2007 a intgr un investissement complmentaire de 25 M.
B - Le suivi insuffisant des actifs de la dlgation de service public

1 - Une identification incertaine des biens
Linventaire des biens affects au service dlgu est rarement exhaustif et mis jour, bien que les DSP en matire de remontes mcaniques se caractrisent par un flux permanent dinvestissements. Ainsi, linventaire des installations mises la disposition de lexploitant de la station des Arcs ne mentionne pas leur valeur et na pas fait lobjet dactualisation depuis la convention initiale de 1982. La commune de Morzine na non plus pu fournir un inventaire fiable des biens quelle met disposition de lexploitant. Daprs ltat de lactif, la gare infrieure de la tlcabine lui appartient mais, selon le compte rendu de la dlgation, la socit en est propritaire. Cette absence dinventaire prcis, concordant et jour, cre une fcheuse incertitude pour le renouvellement des biens et leur sort en fin de contrat.
2 - Des investissements la charge du dlgataire mal dfinis

Les investissements effectus dans le cadre des concessions sont la charge du dlgataire, notamment dans le cadre des plans pluriannuels de travaux, le contrat rgissant leur sort final. Ils font alors l'objet d'une reprise, moyennant rachat par la collectivit, ou dun retour gratuit au dlgant. En revanche, les biens remis au dlgataire par le dlgant restent sa proprit et doivent lui tre restitus en bon tat lexpiration du contrat. Bien que, dans laffermage, le dlgataire ne ralise pas de travaux, linverse a t constat sur le domaine skiable des Gets. La convention conclue en 1996, pour 30 ans, entre la commune de Villard-de-Lans et son concessionnaire prvoit un programme minimal d'investissements raliser par ce dernier durant les dix premires annes. Cependant, aucun engagement nest formalis pour les deux dcennies suivantes, ce qui laisse une grande marge dexcution lexploitant, la commune ne disposant pas de cahier des charges pour assurer le suivi du programme dinvestissements.
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COUR DES COMPTES
Val-dIsre, l'avenant au contrat de concession, sign le 22 mars 2000, fixe le programme dinvestissements la charge du concessionnaire une moyenne annuelle de 6 M de 2000 2011, avec un minimum gal 50 % de son autofinancement. Toutefois, aucune clause ne sanctionne l'ventuel non-respect de cette obligation, d'autant qu'en cas de baisse de son chiffre d'affaires, le concessionnaire peut rengocier ce programme. Lavenant ne lui impose aucun investissement nouveau compter de 2012, limitant son obligation une remise des quipements en parfait tat au terme de la concession. A l'occasion des championnats du monde de ski alpin de 2009, la commune de Val dIsre a investi prs de 10 M en amnagements de pistes. Conventionnellement elle a exclu ces travaux du champ de la dlgation, une rserve prs cependant : une plus-value financire apporte aux installations concdes ou aux conditions d'exploitation modifiant l'quilibre financier de la dlgation. Cette clause na fait lobjet daucun suivi de la part de la commune. La socit gestionnaire estime, pour sa part, navoir tir aucun bnfice de ces investissements dans le cadre de son exploitation courante. Elle considre mme avoir subi un prjudice financier de 2,4 M en raison d'une perte, sur cette priode, de 29 % de son chiffre d'affaires.
3 - Des contrats aux clauses imprcises

La proximit de lchance de 2015, pour de nombreux contrats, ncessite que les collectivits organisent une concurrence la plus effective et la plus efficace possible, en prvoyant, au besoin, de simpliquer plus directement dans la gestion des domaines skiables : par exemple, en utilisant le nouveau cadre juridique ouvert par la loi du 28 mai 2010 sur les socits publiques locales. En tout tat de cause, les conditions de sortie de DSP doivent tre soigneusement prpares.
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a) La distinction entre biens de retour et biens de reprise

En fin de contrat, les biens indispensables lexploitation du service font retour gratuitement la collectivit dlgante, qui en est propritaire, alors que les biens simplement utiles au service appartenant au dlgataire peuvent lui tre rachets. D'ailleurs, larticle R. 1411-7 du CGCT prvoit, depuis le 1er janvier 2006, que le rapport du dlgataire au dlgant comprend notamment un inventaire des biens dsigns au contrat comme biens de retour ou de reprise. Cette obligation est souvent ignore et le manque de connaissance par les collectivits de leurs droits pourrait les exposer dimportants risques contentieux et financiers au terme normal ou anticip de la dlgation.
b) Les enjeux de cette distinction

Dans son avis du 19 avril 2005 relatif divers aspects du rgime juridique des conventions de remontes mcaniques, le Conseil dtat a prcis que lensemble des biens ncessaires au fonctionnement du service appartiennent ds lorigine la personne publique et lui font ncessairement retour gratuitement lexpiration de la convention . Les implications de cette analyse sont diffrentes selon quil sagit de lexploitation dun appareil unique ralis en dbut de priode, ou de celle dun domaine skiable, avec un flux permanent de nouveaux investissements. Ceux-ci peuvent avoir partiellement le caractre de renouvellement dquipements physiquement amortis, mais ils peuvent aussi concerner des amliorations visant renforcer lattractivit commerciale de la station. Pour le dlgataire, sans compensation financire sous la forme de reprise (et sauf tre quasiment assur par avance du renouvellement de son contrat, ce qui serait contraire au principe de libre concurrence), lincitation investir dans les dernires annes dune concession sera de plus en plus faible, au dtriment de la comptitivit de la station. Un juste quilibre pourrait rsider dans un compromis financier qui prendrait en compte lobligation minimale du concessionnaire de rendre en fin de contrat des biens en tat normal de fonctionnement et qui lui restituerait galement, via des clauses incitatives, une partie de la valeur des amliorations effectues dans une logique de dynamisme commercial. Cette solution est encourage par le 2me alina de larticle L 342-3 du code du tourisme, tel quil rsulte de la loi du 14 avril 2006275.
275 L'article L 342-3 du code du tourisme dispose que Lorsque la dure rsiduelle d'un contrat portant sur le service des remontes mcaniques dfini l'article L. 342-9 est
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COUR DES COMPTES
c) Le calcul de la valeur des biens de reprise

Selon lavis prcit du Conseil dtat du 19 avril 2005, les biens repris le sont pour leur valeur nette comptable, sauf disposition contractuelle contraire. Que ce soit en application des conventions ou du fait dun mode de calcul modifi dans le respect des nouvelles normes comptables IFRS (international financial reporting standards), le risque est rel que la valeur conomique, plus leve en raison damortissements moins rapides, serve de base aux oprations de clture de la concession.
4 - Des rapports annuels des dlgataires insuffisants

Selon larticle L. 1411-3 du CGCT le dlgataire produit chaque anne avant le 1er juin lautorit dlgante un rapport comportant notamment les comptes retraant la totalit des oprations affrentes lexcution de la DSP et son analyse. Ce rapport est assorti dune annexe permettant lautorit dlgante dapprcier les conditions dexcution du service public. A Villard-de-Lans, les rapports du dlgataire ne donnent aucune information sur la nature des immobilisations concdes, leurs modalits de financement, leurs variations, et le suivi du renouvellement des biens et immobilisations ncessaires l'exploitation du service public dlgu. A Val dIsre, les informations figurant dans les rapports du dlgataire ne permettent pas la commune de connatre la valeur de chacun des biens de la concession ; les valeurs brutes et valeurs nettes comptables ne sont pas explicites, pas plus que les importantes dotations aux amortissements et provisions drogatoires qui sont effectues. Ainsi, le rapport annuel du dlgataire est rarement, pour le dlgant, un vritable outil de pilotage et de suivi.
C - Une politique tarifaire insuffisamment matrise par le dlgant

Selon larticle L. 1411-2 du CGCT la convention stipule les tarifs la charge des usagers et prcise linfluence sur ces tarifs des paramtres ou indices qui dterminent leur volution .
insuffisante pour permettre l'amortissement normal d'investissements supplmentaires demands par la personne publique dlgante pour moderniser les infrastructures existantes, les parties peuvent convenir, par voie d'avenant, des conditions d'indemnisation du dlgataire pour lesdits investissements qui ne seraient pas amortis au terme du contrat.
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A Bourg-Saint-Maurice, deux conventions successives, seulement homologues par le conseil municipal en 2006/2007, laissaient le concessionnaire libre de fixer les tarifs des remontes mcaniques. Dans le cas du syndicat mixte damnagement des Belleville (SYMAB), aucune grille tarifaire nest jointe en annexe des conventions et aucun avenant na approuv la cration de nouvelles catgories de clientles, par exemple les seniors. Le concessionnaire ne sollicite quun avis par courrier comportant en annexe le tableau de la nouvelle tarification de la saison, se dispensant ainsi dexpliquer dventuelles augmentations. Le concessionnaire du Syndicat intercommunal de la Grande Plagne (SIGP) doit soumettre la grille tarifaire selon un mcanisme o intervient un indice reprsentatif du cot des services. Mais aucun document ne prcise lvolution de cet indice, les innovations commerciales ou un chiffrage permettant de s'assurer du respect de la rgle. Seuls les tarifs les plus courants sont soumis lapprobation du SIGP, ce qui exclut notamment les tarifs famille, cependant importants compte-tenu du profil de la clientle de cette station. Pourtant, le concessionnaire dispose de donnes statistiques et doutils de marketing dont il serait utile de faire bnficier le concdant, afin de rduire le dsquilibre dinformation. Ainsi, le concessionnaire peut faire des simulations afin de prsenter, chaque anne, dune part les effets dune volution uniforme de tous les tarifs et, dautre part, les consquences des adaptations qualitatives quil propose (cration de nouveaux titres, volutions diffrencies des tarifs).
III - Des enjeux financiers dmesurs pour les budgets communaux

La gestion des stations de ski met les collectivits dans une position financire trs spcifique. Que la gestion des quipements soit exerce en rgie, dlgue un tablissement public ou confie une socit prive ou d'conomie mixte, leurs budgets sont sans commune mesure avec la taille de leur population permanente.
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A - Des dpenses leves induites par l'activit

1 - Des investissements de grande ampleur
Quel que soit le mode d'exploitation du domaine, les collectivits financent d'importants investissements : enneigeurs, amnagements de pistes, de parkings, d'altiports, ou quipements de diversification tels que patinoires et centres aquatiques, destins laprs-ski ou l'animation estivale. A Val d'Isre, l'occasion des championnats du monde, un quipement de 5 000 m a t difi pour prs de 29 M. Il fut le sige du comit dorganisation de cette manifestation, et il comprend dsormais un espace sportif, aquatique et de remise en forme dont le cot de fonctionnement annuel navait t estim qu 0,8 M, alors quil fera peser sur la commune une charge annuelle d'environ 2 M, hors dmantlement de lactuelle piscine. Tignes rencontre galement des difficults pour quilibrer lexploitation de son centre aquatique le Lagon qui, en 2007, a accueilli 145 605 visiteurs et a gnr un dficit de 262 719 . Ces exemples illustrent les difficults qui sattachent aux tentatives de crations de synergies dans laccueil de clientles hivernale et estivale. Encore faut-il tre mme den valuer lefficacit relle. De mme, la gestion des remontes mcaniques, ouvertes en t aux pitons et aux vlos tout-terrain (VTT), gnre un chiffre daffaires relativement faible. Cette valorisation estivale coteuse vise fidliser une clientle plus familiale et la recherche dune montagne plus authentique. Si les grandes stations investissent rgulirement des montants importants, comme Courchevel, avec 31 M investis en 2007, ou SaintMartin de Belleville, avec 100 M de 2002 2009, les stations de moyenne altitude sengagent parfois, elles aussi, dans des quipements lourds et onreux : Villard-de-Lans, de 2004 2007, a investi prs de 15 M pour crer une colline skiable dans le village, une maison mdicale, une chaufferie-bois, une voie verte et des parkings. Parfois, il sagit dquipements alternatifs la voiture individuelle, comme le tlphrique desservant Les Arcs depuis le terminus ferroviaire de Bourg-Saint-Maurice, les calches d'Avoriaz et les navettes gratuites de Villard de Lans ou de Megve, ou encore les mtros - ou funiculaires de Tignes et des Deux-Alpes.
2 - Des charges hivernales exceptionnelles

Les charges courantes des collectivits concernes sont de 3 20 fois plus leves que celles de collectivits quivalentes en termes de
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population permanente. Cest le cas, notamment, pour les dpenses de personnel, parfois externalises, avec les mtiers divers tels que pisteurs, secouristes, animateurs, dameurs ou dneigeurs. Les employs bnficient souvent d'un rgime indemnitaire particulier et coteux, comprenant primes de risque, d'quipement, de panier pour les repas pris en altitude, de week-end, d'incommodit dhoraires, de minage, et parfois dassiduit et de logement. Un important budget est consacr au parc de vhicules, compos de divers engins dont les chasse-neiges et les engins de damage. En principe, une dameuse peut entretenir 10 hectares l'heure, quatre engins pourraient donc, sans tenir compte de la configuration, suffire pour un domaine skiable de 400 hectares, comme ceux de Val dIsre ou de Tignes, o les deux communes disposent d'un parc de 15 25 dameuses. L'enneigement artificiel peut aussi tre onreux, comme Courchevel, avec 5 M pour environ 1 000 heures de fonctionnement en 2007 et une consommation d'eau d'environ 350000 m3 fournis gratuitement. Les secours sont aussi une lourde charge pour les collectivits qui rencontrent souvent des difficults de recouvrement de leurs crances sur les usagers secourus.
3 - Des participations communales discutables

La gestion en rgie des remontes mcaniques implique une prise de risque financier. Si les charges de gestion restent bien matrises, les alas climatiques nen psent pas moins sur les produits d'exploitation, et la participation communale, quelle que soit sa forme, reste alors dterminante. A la Chapelle d'Abondance, en 2007, la commune a apport 33 % des ressources de la rgie des remontes mcaniques, alors en dficit, bien que, dans le mme temps, il lui fallt faire face un renouvellement d'infrastructure largement financ par emprunt. Aux Gets, la commune est intervenue financirement pour viter le dpt de bilan de sa SEM dont la poursuite dactivit a ncessit un apport de 400 000 en compte courant dassocis. Dans le mme but, elle lui a rgl le montant de deux tlskis et dun tlsige, ce qui est une pratique inhabituelle en cours de DSP. A Val dIsre, en 2006, saffranchissant des rgles statutaires aussi bien que des clauses contractuelles, la rgie des pistes a mis disposition, dans lanne, huit emplois pour effectuer, pour le compte dune socit et du club des sports, des interventions lors de comptitions sportives qui
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nont fait lobjet daucun remboursement de la part des bnficiaires, alors que la subvention au club des sports a t fortement augmente durant la mme priode.
B - Des recettes variables selon lactivit

1 - Les produits fiscaux
Outre les contributions locales, dont les bases dimposition brutes voluent peu, tant donn labsence de nouvelles constructions et le faible impact des rnovations immobilires, les ressources fiscales des stations restent les taxes de sjour, de remontes mcaniques et de mutation immobilire. Cette dernire peut constituer un produit non ngligeable : Val d'Isre, elle reprsente 4,34 % des recettes de fonctionnement en augmentation de 44,4 % entre 2003 et 2006. La taxe dhabitation, rarement assortie dabattements, met contribution les nombreux rsidents secondaires. La taxe professionnelle, des taux souvent suprieurs la moyenne nationale, apporte, dans la plupart des stations, la moiti des recettes fiscales. Pour Villard-de-Lans, le produit de ces contributions directes, exprim en euro par habitant, est le double de la moyenne des collectivits dimportance comparable. Sajoutent les produits de la taxe additionnelle aux droits de mutation (+32% entre 2004 2007) et du prlvement sur les produits des jeux du casino (+ 51 % 2004 2007). Le recouvrement de la taxe de sjour seffectue parfois avec difficult comme lattestent les nombreuses dfaillances constates par la chambre rgionale. Ainsi, la commune de Megve a dcid de remplacer le systme de perception forfaitaire de la taxe de sjour, en crant une rgie de recettes pour l'encaissement au rel auprs des propritaires mettant disposition une unit dhbergement. Malgr cela, le produit de la taxe a diminu de prs de 8 % de 2002 2006. La commune a donc d augmenter due concurrence sa subvention loffice de tourisme. Comme dans de nombreuses stations, Val d'Isre, la diminution de la frquentation et la perte de lits marchands ont provoqu, entre 2004 et 2007, une baisse de 17 % du produit de la taxe de sjour. Le produit de la taxe communale sur les entreprises exploitant des engins de remontes mcaniques (plafonn hauteur de 3 % des recettes brutes de billetterie) est assez important. Par exemple, Courchevel, il augmente rgulirement, passant de 874 k en 2001 978 k en 2008, alors qu'il stagne Mribel et aux Mnuires o il reprsentait, en 2007, 19 % de l'ensemble des recettes fiscales. Cette part ntait que de 10,6 %
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Val-d'Isre, o elle a dclin de 10 % depuis 2003 du fait de la baisse de frquentation de la station, mais la base dimposition retenue ntait pas conforme la lgislation dont la stricte application aurait abouti, en 2006, un rsultat suprieur de 7,6 % ce quil a t, le manque gagner tant d'environ 113 k. A Villard-de-Lans, station de moyenne altitude o le produit fluctue en fonction de lenneigement, le concessionnaire doit communiquer, chaque anne, une attestation, vise par le service local des impts, mentionnant le montant des recettes brutes prendre en compte. Cependant, la commune elle-mme ne dispose pas de ces attestations. A la station de tourisme social des Karellis, le vote du taux de la taxe reste du ressort du conseil municipal. En 2005, malgr le manque de neige, la station a peru un montant malgr tout en augmentation, car les remontes mcaniques y sont une charge rapporte aux lits lous et donc indpendante de lenneigement.
2 - Des redevances contractuelles souvent inadaptes

A Saint-Martin de Belleville, le produit de la redevance verse par les dlgataires est suprieur celui de la taxe sur les remontes mcaniques. Les recettes globales tires de lactivit ski reprsentent 16 % du total des produits d'exploitation. A Val d'Isre, le produit de la redevance constitue la principale recette dexploitation de la rgie des pistes (57 % en 2007). Illustration des difficults des stations de moyenne altitude, Villard-de-Lans, le versement de cette redevance n'a aucun lien avec le chiffre d'affaires ralis, et il peut tre suspendu en cas d'enneigement insuffisant. Lexploitant s'y tait engag participer, hauteur de 10 %, au dficit des navettes touristiques hivernales, de l'ordre de 300 k. Toutefois, depuis l'instauration de la gratuit des navettes, il ne participe plus leur prise en charge, dont il est pourtant le principal bnficiaire, ce qui induit une charge supplmentaire pour la commune.
3 - Un recours gnralement massif l'endettement

Si certaines stations examines sont dsormais dsendettes ou proches de ltre, la plupart ont un endettement trs important. Cest le cas Chamonix, qui, avec un encours de dette en augmentation de 53 M, en 2009, a un ratio de 5 186 par habitant permanent. Megve est aussi fortement endette : il ressort du rapprochement de sa capacit dautofinancement (3,5 M ces dernires annes) et de son encours de
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dette, qu'il faudrait 10 ans la commune pour parvenir se dsendetter, sauf se sparer d'une partie de son patrimoine foncier et immobilier. Aux Gets, ce ratio de dsendettement est de 13 ans. L'encours de la dette de Villard-de-Lans a quintupl de 2004 2007 et l'annuit totale a augment de 83 %. En dpit d'un niveau lev de ressources fiscales, la commune a financ par emprunt tous ses nouveaux investissements. Les consquences de ce choix psent maintenant lourdement sur sa situation financire et diminuent considrablement ses marges de manuvre. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les communes, partages entre les logiques de service public et commercial, dans un environnement trs concurrentiel notamment lchelle internationale, ont un rle essentiel dans la gestion de leur domaine skiable. Si la dlgation de service public, laquelle il est le plus souvent recouru, permet de concilier ces deux logiques, les collectivits ne doivent pas renoncer lobligation de contrle de leurs prestataires. A cet gard, la cl dun bon partenariat entre dlgant et dlgataire rside, pour une bonne part, dans la prcision apporte la dfinition de clauses contractuelles claires et quilibres, la programmation des investissements, au statut et au suivi des biens affects lexploitation et au contenu du rapport annuel dactivits, celui-ci devant tre un vritable instrument de gestion. Si les conomies dchelle incitent les exploitants la cration de liaisons physiques et dunifications commerciales de diffrents domaines skiables, cette volution pourrait aussi avoir pour effet de rendre plus difficile l'effectivit de la remise en concurrence des contrats, dans la mesure o les collectivits dlgantes ne se sont pas suffisamment fdres institutionnellement pour quilibrer leurs relations avec les dlgataires. Elles pourraient donc se trouver sans relle capacit dinitiative lors des renouvellements des contrats, alors que cette priode est propice une rflexion sur le mode le plus adapt entre gestion directe ou dlgation. Les stations doivent faire face de nouvelles pratiques touristiques orientes vers la dtente et les loisirs. Il sen suit un besoin dimportantes structures d'animation, ajoutant de nouvelles charges celles, dj leves, lies aux activits traditionnelles. La prise en compte des proccupations sociales et environnementales est galement devenue une exigence forte, notamment pour lintgration des nouveaux quipements dans les sites quips ou quiper. Elle induit une forte rigidit budgtaire, alors que les conditions
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conomiques et climatiques entranent des fluctuations de grande ampleur pour les produits fiscaux et parafiscaux spcifiques des communes concernes (taxes de sjour, redevances dexploitation, taxes sur les remontes mcaniques). La Cour forme les recommandations suivantes pour les collectivits, autorits organisatrices de stations de ski : 1 - Investir pour rester concurrentielles, mesurer le risque financier de leurs engagements et procder une analyse comparative pour choisir au mieux le mode de gestion (directe ou dlgue) de leurs quipements en fonction de leur capacit financire ; 2 - Se fdrer par des regroupements institutionnels avec les collectivits gestionnaires de domaines skiables voisins, ce qui est la condition pour atteindre un quilibre face leurs prestataires potentiels, eux-mmes dj fortement regroups. 3- Mettre en uvre une programmation pluriannuelle des investissements, dtaille, rgulirement ractualise ; 4 - Prvoir, dans les contrats avec les dlgataires, une clause incitative garantissant aux dlgataires un intrt poursuivre la modernisation des quipements, mme dans les dernires annes du contrat ; 5 tablir des inventaires prcis et contradictoires des biens affects lexploitation, en distinguant les biens faisant retour gratuitement la collectivit en fin de contrat et ceux susceptibles de faire lobjet dune reprise par cette dernire ; 6 -Tout en visant la satisfaction des besoins des usagers et la fidlisation de la clientle, aujourdhui soucieuse dauthenticit autant que de dtente, faire preuve de prudence avant de sengager dans de coteuses diversifications de leurs activits, tant hivernales qu'estivales ; 7 Intgrer pleinement les proccupations environnementales, et, au-del, du dveloppement durable, dans llaboration des projets et la prise de dcision.
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COUR DES COMPTES
La Cour mentionne, parmi les dfis considrables relever par les collectivits locales, la ncessaire conciliation entre dveloppement conomique et environnement. Il est notamment prcis que la neige de culture rduit lala de la variabilit de lenneigement et quen manire denvironnement, les nouvelles remontes mcaniques ne requirent quasiment plus dextension des surfaces artificialises . Ces dernires affirmations ne semblent nanmoins pas tenir compte des impacts attendus du changement climatique et de la situation particulire des stations de moyenne montagne. Daprs un rapport de juin 2009 du Conseil Gnral de lEnvironnement et du Dveloppement Durable276, la neige de culture concerne actuellement environ 20 % de la surface des pistes et ce chiffre augmente rgulirement et assez rapidement. Cette partie croissante du domaine skiable est galement la plus frquente et la plus stratgique pour les stations. Or, si la temprature augmente uniformment de 1,8 C, la dure moyenne denneigement 1 500 m daltitude baissera de 5 4 mois dans les Alpes du Nord et de 3 2 mois dans les Alpes du Sud ou les Pyrnes, selon le modle dvelopp par Mto-France. A cet gard, la Cour des Comptes ne diffrencie pas suffisamment moyenne et haute montagne. Toujours daprs le rapport de juin 2009, les grandes stations daltitude ne sont pas menaces court terme par la baisse denneigement tandis que les stations, assez nombreuses, de moyenne et basse altitudes, devront faire face, du fait dune baisse de lenneigement court et moyen termes, une situation financire et concurrentielle de plus en plus tendue. Ce rapport recommandait dailleurs la DATAR de saisir le prsident de la commission permanente du conseil national de la montagne, pour quun groupe de travail consacr lconomie de la neige et au dveloppement des activits en moyenne montagne soit mis en place. Lobjectif tait dlaborer un plan dadaptation pour la moyenne montagne, dans loptique de la prparation des prochaines conventions de massif. Compte tenu des difficults denneigement venir des stations de moyenne montagne, de la situation concurrentielle entre les acteurs du march touristique et du besoin de financement important pour le dveloppement de la neige de culture, la conclusion du projet de la Cour la ncessit pour les collectivits quelles quelles soient (moyenne ou haute
Rapport intitul Neige de culture Etat des lieux et impacts environnementaux Note socio-conomique , Michel BADRE, Jean-Louis PRIME, Georges RIBIERE, CGEDD, juin 2009.
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montagne), de continuer investir pour rester concurrentielles me semble contestable. La question du dveloppement dun tourisme hivernal rellement durable et de la ncessaire dfinition dune stratgie collective de diversification me semble devoir tre pose. La recommandation n 6, qui considre que toute diversification est ncessairement coteuse et que les collectivits doivent donc ce sujet faire preuve de prudence me semble l aussi appeler un dbat. Si ces dpenses sont parfois importantes, elles peuvent tre ncessaires pour sortir de limpasse que risque de reprsenter le dveloppement dune mono-activit dont lquilibre financier est mis en pril par le changement climatique pour les sites de moyenne montagne. La recommandation n 7 demande dintgrer pleinement les proccupations environnementales, et au-del, du dveloppement durable, dans llaboration des projets et la prise de dcision. Depuis quelques annes, les responsables des stations, conscients de lintrt mdiatique dune image co-responsable, recherchent par exemple plus souvent les collaborations avec les parcs nationaux qui leur sont contigus. Ltablissement public du Parc des Ecrins accompagne ainsi les stations de sport dhiver dans une diversification de leur offre par rapport au produit tout ski (dcouverte des territoires, ski nordique, dcouverte de la nature hivernale). Le CNPN dans son avis intermdiaire sur le projet de charte du parc national des Ecrins du 8 septembre 2010 rappelle limportance de donner une prfrence la densification des stations de tourisme et de sports dhiver plutt qu de nouvelles extensions. Les travaux dlaboration des chartes de parcs nationaux sont loccasion de mener des discussions avec les acteurs concerns afin dviter, rduire et compenser les impacts lis aux activits des stations de ski.
I - Sur la dure excessive des contrats de dlgations de service public : La dure des contrats de dlgations de service public est ce jour encadre par des dispositions lgislatives ainsi que par la jurisprudence nationale et communautaire.
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COUR DES COMPTES
1/ les dispositions lgislatives : Une dlgation de service public doit en effet priodiquement tre remise en concurrence, pour respecter les principes dgags par l a l o i Sa pin, prise en application du droit communautaire, et codifis dans le code gnral des collectivits locales (CGCT). Les dispositions de la loi r p o n d e n t un impratif dordre public qui est le libre accs l a commande publique de tous les oprateurs conomiques et l a transparence des procdures de passation. Larticle 40 de la loi n 93-122 du 29 janvier 1993, codifi larticle L. 1411-2 du CGCT, prvoit que les conventions de dlgations de service public doivent tre limites dans leur dure. Celle-ci est dtermine par la collectivit en fonction des prestations demandes au dlgataire. Lorsque les installations sont la charge du dlgataire, l a convention tient compte, pour l a d t e r m i n a t i o n de sa dure, de l a nature et du montant de I 'investissement raliser et ne peut dans ce cas dpasser la dure normale d'amortissement des installations mises en uvre . Ce mme article autorise I a prolongation d'une convention de dlgation de service public pour des motifs d'intrt gnral , dans ce cas pour une dure maximale d'un an, ou raison de l e x c u t i o n d'investissements matriels non prvus au contrat initial . Dans ce dernier cas, la dure de la prorogation nest pas limite par la loi, mais elle est subordonne I a runion de plusieurs conditions : - que les investissements soient rend us ncessaires pour l a bonne excution du service public ou lextension de son champ gographique , - qu'ils soient demands par l'autorit dlgante, - qu'ils soient de nature modifier l'conomie gnrale de l a dlgation, - et qu'ils ne puissent tre amortis pendant la dure de l a convention restant courir que par une augmentation de prix manifestement excessive. Par ailleurs, larticle L.342-3 du code du tourisme concernant la dure des contrats relatifs aux remontes mcaniques, renvoie aux dispositions de l article L.1411-2 du CGCT et indique que la dure de ces contrats est module en fonction de la nature et de l importance des investissements consentis par l'amnageur ou l'exploitant .
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On peut donc estimer qu'en vertu de larticle L.l411-2 du CGCT la prorogation des conventions est possible lorsque les conditions tenant aux investissements sont remplies. Enfin, la loi n 2006-437 du 14 avril 2006, portant diverses dispositions relatives au tourisme, codifie larticle L.342-3 du code du tourisme, et modifie par la loi n 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, a prvu galement la prise en compte par avenant des conditions d'indemnisation du dlgataire, lorsque la dure rsiduelle du contrat de dlgation ne permet pas l'amortissement normal d'investissements supplmentaires, demands par la personne publique dlgante aux fins de modernisation des infrastructures existantes. Cette disposition vise encourager linvestissement, y compris en fin de contrat de dlgation de service public. 2/les apports jurisprudentiels De manire gnrale, la proportionnalit de l a dure des dlgations de service public par rapport l'amortissement des investissements qu'elles ncessitent est apprcie au cas par cas par le juge, qui exerce un contrle de l'erreur manifeste d'apprciation. Le Conseil dEtat, dans sa dcision St maison Comba du 1 1 a o t 2009, a indiqu que l a dure normale d'amortissement ne saurait se rduire par principe la dure comptable mais qu'elle rsulte d'un quilibre global entre diffrents lments, tels que la dure normalement attendue pour couvrir les charges d'exploitation et dinvestissement, compte tenu des contraintes d'exploitation lies la nature du service et des exigences du dlgant ainsi que de l a prcision des tarifs pays par les usagers. II - Concernant le choix du mode de gestion du domaine public skiable : Le choix du mode de gestion du service public par la collectivit territoriale constitue une application du principe de libre administration des collectivits territoriales. II leur revient donc, en effet, de mesurer quel mode de gestion est le mieux mme de rpondre aux besoins de gestion d'un service public de remontes mcaniques. Le ministre de lintrieur, de l o u t re - mer, des collectivits territoriales et de l immigration ne peut que faire part de son plein accord aux recommandations portant l a fois sur l a vigilance particulire qui s'attache la prise en compte par les collectivits locales du risque financier pouvant t r e gnr par les activits objet du rapport de l a Cour, comme le rappel des enjeux environnementaux et du respect des rgles en matire d'urbanisme.
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COUR DES COMPTES
Vous soulignez que la gestion du domaine skiable chappe de plus en plus aux collectivits tandis que les risques conomiques quelles supportent sont levs. Vous formulez plusieurs recommandations aux collectivits, en tant qu'autorits organisatrices de stations de ski. Elles visent notamment clarifier et quilibrer davantage les relations contractuelles qui unissent ces collectivits aux dlgataires de service public. Je partage de manire globale les constats et recommandations formules par la Cour des comptes dans ce projet d insertion . Plus particulirement, vous insistez sur la ncessit de prciser le statut et l e suivi des biens affects lexploitation, notamment en tablissant des inventaires prcis et contradictoires de ces biens au sein des contrats de dlgation (biens de retour et biens de reprise). Cette clarification de la classification des biens revt en effet un enjeu important pour les stations de ski mais galement pour lensemble des administrations publiques puisqu'il conditionne la possibilit d'un suivi exhaustif et actualis de leurs actifs. En ce sens, des travaux sont actuellement conduits par la direction gnrale des finances publiques, en liaison avec le normalisateur comptable, sur le traitement des contrats de dlgation de service public, des contrats de partenariat public-priv et des baux emphytotiques engageant aussi bien l'tat que les collectivits locales. Ces travaux permettront notamment d'apporter des prcisions sur la dfinition des diffrentes catgories de biens concerns par ces contrats ainsi que leur traitement bilanciel et budgtaire.
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE LA PLAGNE
Les observations sur le fond du projet dinsertion portent sur la coopration intercommunale au niveau des domaines skiables, sur lapprobation des tarifs par la collectivit ainsi que sur le niveau danalyse du rapport annuel fourni par le dlgataire ou la question de la taxe professionnelle.
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Le rapport appuie sur le fait que la coopration intercommunale existante pour le domaine de La Plagne na pas t tendue au grand domaine Paradiski. Concernant ce point, suite au rapport tabli en 2009 par les magistrats de la Chambre rgionale des comptes, le comit de pilotage du Vanoise Express, mis en place entre le SIVOM de PeiseyVallandry et le SIGP pour la construction et le suivi de cet quipement, a t ractiv en 2010 et sera tendu en 2011 aux communes du domaine skiable des Arcs. De plus, lassociation des maires de Tarentaise est trs active et est amene traiter rgulirement de sujets concernant les domaines skiables. Le projet dinsertion souligne galement le fait que seuls les tarifs les plus courants sont soumis lapprobation du comit syndical du SIGP, ce qui exclut notamment les tarifs famille il est noter que pour lapprobation des tarifs de lhiver 2011-2012, le syndicat a obtenu du concessionnaire la grille complte des tarifs grand public, y compris les tarifs famille. Par ailleurs, le comit syndical du SIGP apporte un grand soin lanalyse du rapport annuel du dlgataire. Celui-ci, aprs un examen par les services SIGP, fait lobjet chaque anne de plusieurs runions du comit syndical. Les reprsentants du concessionnaire sont dailleurs invits lune de ces runions afin de rpondre aux interrogations des lus. Enfin, le projet dinsertion indique que la taxe professionnelle apporte dans la plupart des communes support de stations de montagne la moiti des recettes fiscales. Compte tenu des rformes en cours de la taxe professionnelle, les lus sinterrogent sur la prennit de cette ressource dans lavenir et sur leur capacit faire face aux engagements financiers venir.
REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LA CHAPELLEDABONDANCE Je vous fais part que je n'ai pas d'observations formuler sur le projet d'insertion sur la gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes dont j'ai t destinataire en date du 15 dcembre 2010.
REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE MONTRICHER ALBANNE
Je vous informe que nous n'avons aucune observation formuler.
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REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE SAINT-MARTIN DE BELLEVILLE
La commune de Saint-Martin de Belleville ne souhaite pas apporter de commentaire au document provisoire transmis par la cour des comptes.
REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DES ALLUES
Je n'ai aucune observation formuler ce sujet.
REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE VAL DISERE Jai bien pris connaissance du courrier que vous mavez adress au sujet de la publication du rapport public annuel comportant des lments qui concernent la commune de Val dIsre. Ainsi, je souhaite porter votre connaissance les prcisions suivantes : Investissements la charge du dlgataire A loccasion des Championnats du monde de ski alpin de 2009, la commune de Val dIsre a investi prs de 10 m en amnagements de pistes. Conventionnellement, elle a exclu ces travaux du champ de la dlgation, une rserve prs cependant : une plus-value financire apporte aux installations concdes ou aux conditions dexploitation modifiant lquilibre financier de la dlgation. Cette clause na fait lobjet daucun suivi de la part de la commune . Le budget annexe constitu pour lamnagement des pistes de ski pour les Championnats du monde de ski 2009 sera cltur au compte administratif 2010 et les immobilisations seront alors ventiles selon leur destination dfinitive.
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En consquence, la commune se rapprochera de la STVI pour clore ce dossier, valuer la plus-value financire apporte aux installations de concession et pour rintgrer ces pistes dans la dlgation de service public. Des investissements de grande ampleur Quel que soit le mode dexploitation du domaine, les collectivits financent dimportants investissements : enneigeurs, amnagements de pistes, de parkings, daltiports, ou quipements de diversification tels que patinoires et centres aquatiques, destins laprs ski ou lanimation estivale. A val dIsre, loccasion des Championnats du monde, un quipement de 5 000m2 a t difi pour prs de 29 M. Il fut le sige du Comit dorganisation de cette manifestation, et il comprend dsormais un espace sportif, aquatique et de remise en forme dont le cot de fonctionnement annuel navait t estim qu 0.8 M, alors quil fera peser sur la commune une charge annuelle denviron 2M, hors dmantlement de lactuelle piscine Ces exemples illustrent les difficults qui sattachent aux tentatives de crations de synergies dans laccueil de clientles hivernale et estivale. Encore faut-il tre mme den valuer lefficacit relle . Pour lanne 2011, lannuit demprunt atteint 825 000 et le cot de fonctionnement comportant la rmunration du dlgataire est gal 388 837 . Des charges hivernales exceptionnelles Un important budget est consacr au parc de vhicules, compos de divers engins dont les chasse-neige et les engins des damage. En principe, une dameuse peut entretenir 10 hectares lheure, quatre engins pourraient donc, sans tenir compte de la configuration, suffire pour un domaine skiable de 400 hectares, comme ceux de Val dIsre o les deux communes disposent dun parc de 15 25 dameuses. Comme prcis dans le rapport dobservations dfinitives de la Chambre Rgionale des Comptes concernant la gestion de la Rgie des Pistes de Val dIsre (p 5 du Rapport dfinitif Rgie des Pistes, lensemble du domaine skiable de Val dIsre est de 397 hectares. Dune manire thorique, 3 dameuses pourraient dont suffire damer lensemble du domaine skiable. Toutefois, en raison des passages rpts que ncessite la prparation des pistes, un parc de machines plus important est ncessaire. En outre, la configuration du domaine skiable impose la rgie de disposer dun nombre important de dameuses afin de courir chaque massif. En effet, le domaine skiable de Val dIsre stend sur 3 massifs avec des pistes dont le relief et la dclivit ncessitent un damage ralenti. Le calcul thorique ne reflte daucune manire la ralit.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DE LA COMMUNE DE VILLARD DE LANS
"Des investissements la charge du dlgataire, mal dfinis" : Au regard de la convention conclue en 1996 : La prgnance du march ainsi que les alas financiers rendent difficile une prvision long terme. "Des rapports annuels des dlgataires insuffisants" : La municipalit a pris note que le rapport du dlgataire est insuffisant sur le suivi des investissements. "Des investissements de grande ampleur" : La municipalit actuelle a pris note que de 2004 2007, la prcdente mandature a engag prs de 15 M d'investissements. "Les produits fiscaux" : Ncessit d'quilibrer les investissements de la Commune de Villardde-Lans, comme une commune de 20 000 habitants, car Villard-de-Lans est surclass et donc les impts sont ajusts en fonction de cette donne. La municipalit a pris note que le concessionnaire ne communique pas l'attestation portant sur le montant des recettes brutes prendre en compte. "Des redevances contractuelles souvent inadaptes" : La participation de l'exploitant au dficit des navettes touristiques hivernales, hauteur de 10 %, est en ngociation. "Un recours gnralement massif l'endettement" L'encours de la dette de Villard-de-Lans qui a quintupl de 2004 2007, correspond aux investissements raliss sous la prcdente mandature. Par ailleurs, Villard-de-Lans prend note des recommandations formules par la Cour des Comptes.
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REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE BOURG SAINT MAURICE LES ARCS
Ce rapport n'appelle pas d'observation particulire de ma part l'exception de l'extrait consacr la politique tarifaire. Plus prcisment, la question souleve concerne l'homologation des tarifs. Dans son rapport dfinitif du 3 aot 2009, la Chambre rgionale des comtes de Rhne-Alpes indiquait : Interrogs sur ce point les services de la commune ont indiqu que les tarifs des remontes mcaniques nont t homologus par le conseil municipal que depuis la saison 2006/2007(?) alors quils auraient d ltre chaque anne.
Il me parat indispensable de prciser que, depuis le prsent mandat, les tarifs sont homologus aprs runion prive du conseil municipal au cours de laquell e le dlgataire vient prsenter ses propositions. Il est noter que la runion de prsentation se tient trs en amont, avant la dfinition de la politique marketing du dlgataire, de sorte que, lorsqu'elle se tient, le conseil municipal a matriellement la possibilit de faire valoir son droit de correction des tarifs proposs. Telles sont les prcisions qu'il me semblait utile d'apporter. Je reste bien entendu votre disposition pour toute prcision que vous jugeriez utile.
REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE MEGEVE
Le constat effectu dans le cadre du rapport la gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes ne prsente aucune surprise pour les communes ayant grer un domaine skiable ou pour ses exploitants, tant il est vrai que lexamen effectu reste trs gnraliste tant du point de vue du droit que du point de vue administratif. Lensemble des enjeux conomiques et financiers non seulement pour les communes mais galement pour les dpartements concerns, la rgion et le pays ny est pas reflt.
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En effet, si le rapport sattache rappeler lesprit de la loi montagne du 9 janvier 1986 qui confie aux communes et leurs groupements le rle dautorit organisatrice du service des remontes mcaniques, lapprciation conomique nous semble loin dtre approfondie et les efforts effectus par les communes pour maintenir ce qui constitue un pilier de lconomie en Rhne-Alpes (comme vous le soulignez lactivit reprsente 80 % du tourisme hivernal en France), analyss uniquement du point de vue du risque et non dune vritable stratgie conomique en faveur du dveloppement du secteur. Un march mature pour un chiffre daffaires en hausse malgr tout de 4 % et un nombre de journe skieurs en progression de 2 % dans un contexte conomique global peu propice une consommation effrne laissant apparatre des rsultats qui peuvent sembler malgr tout comme satisfaisants, pour un march gourmand en investissement et donc en capitaux. Chacun des acteurs du secteur est confront ce constat chaque anne. La situation est donc connue et chacun svertue maintenir cette conomie pour ses habitants, ses artisans, ses commerants, sa commune, son territoire. Toute activit conomique est source la fois de dveloppement et donc de profit, mais ces derniers sont en gnral proportionnels aux risques. Nous ne reviendrons pas ici sur les risques lis lexploitation des concessions, ces risques existent aussi pour les DSP effectues pour lexploitation des stations de production deau potable ou dassainissement ou dautres secteurs publics, et les critiques formules sur les rapports et obligations entre concessionnaire et concdant nous semble davantage relever de la forme que du fond. Pour Megve, il nous parat important de signaler que la question du risque, de lconomie gnrale de la station a toujours t le moteur pour trouver un quilibre dans le choix opr pour la gestion du domaine skiable. Avec 62 % du capital de la sem, niveau quelle sattache maintenir, la collectivit sest toujours largement implique dans la gestion du domaine skiable, et ce en toute connaissance des risques et des avantages que cette situation prsente. La prsence au capital d'un actionnaire historique comme la famille Rothschild dmontre s'il en tait besoin, le caractre singulier de notre situation.
Au regard des dfis considrables pour les collectivits locales, de l'cart entre l'importance des enjeux conomiques, financiers et environnementaux, du contexte Institutionnel et juridique marqu par la petite taille des communes, Megve ne se contente pas de subir, mais prend constamment en compte ces volutions afin de s'adapter au mieux aux volutions du march et de la clientle.
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Si comme le souligne le rapport la commune de Megve est confronte un endettement important, il convient cependant de souligner les efforts effectus depuis 2005, avec un endettement ramen en tout juste 5 ans de 41 millions d'euros moins de 28 millions d'euros. Cela dmontre la capacit de la collectivit, malgr sa petite taille, se dsendetter et faire face ses obligations en tant qu'actionnaire principal de la sem. Tout cela sans limiter les autres investissements ncessaires dans la commune. Pour ce qui concerne les donnes propres de la sem des remontes mcaniques de Megve, rappelons que la valeur de remplacement neuf des biens s'lve 150.340.000 et 122.030.000 valeur vtust dduite pour un chiffre d'affaires annuel de 16.500.000 soit un coefficient de 7,40 par rapport la valeur vtust dduite. Ces donnes sont mettre en perspective au regard du fait que la commune dtient 62% du capital de la sem soit une valeur au regard de la situation nette bilancielle de 16.673.000 (26.892.000 62%). Par ailleurs, selon l'Institut d'analyse PLIMSOLL la sem de Megve se classe 19me sur 79 entreprises tudies en terme de valeur ajoute et de bnfice d'exploitation, 18me en terme d'excdent brut d'exploitation et 20me en termes d'importance de chiffres d'affaires. Enfin pour ce qui est du rendement la sem se classe 20me alors que la configuration des massifs ne facilite gure cette performance. Ces repres sont donc cohrents, mais ne tiennent pas compte du poids des investissements, c'est--dire des dotations aux amortissements et autres frais financiers. Il est intressant l encore d'observer que les frais financiers de la sem des remontes mcaniques de Megve reprsentent 7,97% du montant des produits, les dotations aux amortissements 20,28% sans compter les annuits de crdits bail structurants 7,38% soit globalement une charge de structure de 35,63%. La priorit donne la ralisation des Investissements est essentielle. Les investissements les plus rentables doivent tre programms en premier, et grce aux rsultats obtenus. Il devient possible de raliser les investissements d'image. Cela est d'autant plus facile comme le souligne la chambre rgionale des comptes lorsque la collectivit exploite son domaine au travers d'une sem dont elle dtient une majorit du capital et peut ainsi continuer peser sur les choix en termes d'investissement en dehors de toutes considrations de terme de la DSP. Le choix opr par la collectivit de grer le domaine skiable par une sem, ne doit rien au hasard, i l s a g i t a u contraire d'un choix mrement rflchi, pes au regard des enjeux souligns ci-dessus.
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Qui mieux que la collectivit peut peser au sein d'un conseil d'administration pour que soit prserv la ncessaire c o n c i l i a t i o n entre dveloppement et environnement, le respect des droits des propritaires fonciers, de l'quilibre entre dveloppement touristique et maintien des activits agricoles ? Tout cela est bien videmment plus facile lorsque la collectivit peut mettre en avant et dfendre au-del des seuls intrts financiers, un dveloppement harmonieux mesur, concert avec l'ensemble des acteurs conomiques. De mme si l'miettement communal que vous mentionnez est effectivement un facteur de risque, il est sans aucun doute le garant d'une souplesse d'adaptation au march du ski, l'volution des demandes de la clientle et du march de niche qui sa dveloppe au regard da l'identit de chaque station, et particulirement de Megve. Si un regroupement prsente sans aucun doute des intrts en terme d'conomie d'chelle, nul doute qu'il acclrera la dpersonnalisation de l'accueil des stations, et sans aucun doute une rationalisation du nombre de ces stations au profit de quelques unes tant mme d'afficher les meilleurs rsultats. Cela dit, des initiatives ont dj t prises dans ce domaine comme en tmoigne la gestion du domaine du jaillet qui regroupe les communes de La Giettaz, Megve, Combloux, Demi-Quartier, Cordon et Sallanches. Mais c'est mconnatre la relle diversit du tourisme dans nos stations, et surtout la difficult dans le cadre d'une intercommunalit (dj difficile faire merger) d'apprhender les enjeux de chacun de nos territoires, que de vouloir imaginer un regroupement plus rapide et plus important de nos stations. Nul doute que le rapport gagnerait tre approfondi au regard des retombes conomiques sur l'ensemble de nos territoires. Bien souvent et tout particulirement en Haute-Savoie, les communes se battent seules, sans aides ou si peu du conseil gnral et du conseil rgional. L'ide sans doute que les stations se suffisent elles-mmes et arrivent faire face ces enjeux de faon autonome est encore trop prgnante. C'est pourtant l'avenir.
Il nous semble ncessaire, au-del des propositions qui ont t formules en conclusion de ce rapport, et que bon nombre de stations s'attachent d'ores et dj mettre en uvre, de faire voluer le cadre juridique et financier afin que l'ensemble du secteur puisse tre soutenu la hauteur de ce que celui-ci reprsente dans le PIB rgional, mais aussi disposer de la souplesse rglementaire afin de coller au mieux l'volution conomique permanente de ce secteur. Tels sont les lments que je souhaitais porter votre connaissance.
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REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE SAINT- BON COURCHEVEL
En application des dispositions de larticle R 136-1 du code des juridictions financires, je souhaiterais que la rponse suivante soit publie dans le rapport public. Les remarques concernant Courchevel sont au nombre de quatre : Le projet de communaut de communes regroupe la commune des Allues (Mribel), celle de Saint-Martin-de-Belleville (Les Menuires et ValThorens) et celle de Saint-Bon (Courchevel). Je vous remercie de souligner la pertinence de ce regroupement intercommunal, projet que les trois communes promeuvent et soutiennent depuis plusieurs mois. Je prcise cependant que ladministration prfectorale de Savoie souhaite donner priorit un projet de communaut de communes regroupant les stations de sport dhiver et les communes de la valle. La ncessaire harmonisation que le rapport prconise judicieusement continuera donc de soprer travers lAssociation des 3 valles qui regroupe les trois communes. Une station est constitue dun ensemble doprateurs, publics, para publics et privs. Chacun dveloppe une politique dinvestissement. Au total, il est certain que la station, envisage globalement, a investi encore plus de 31 M en 2007. Le rapport souligne, en tout cas, juste titre, limportance de ces investissements mais il faut aussi prciser quils sont indispensables lessor et la notorit de la station. Car les rles, dans une station telle que Courchevel, sont strictement ordonns par les textes. La SEM des 3 valles qui exploite les remontes mcaniques investit pour rendre chaque anne plus attractive lactivit qui reste essentielle : la pratique du ski. Pour sa part la commune investit dans les quipements qui sont indispensables au bon fonctionnement des services publics qui environnent et conditionnent lactivit touristique, et donc la pratique du ski : route, crches, coles, logements des saisonniers, quipements de dneigement, rseaux deau potable et dassainissement, etc. Lquation financire est donc relativement simple pour une commune telle que Courchevel et la Chambre rgionale des comptes na pas contest quelle tait parfaitement respecte : faire en sorte que les quipements publics, financs par des cessions foncires choisies judicieusement dans le patrimoine foncier de la commune, ne psent pas sur les dpenses de fonctionnement. Cela a t le cas jusqu prsent et les simulations financires que nous mettons en uvre attestent que cela peut tre encore le cas pendant les 20 ou 30 ans venir, sauf bouleversement des conditions
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conomiques fondant lexploitation dune station de montagne, par exemple la rarfaction de la clientle. Limportant est donc bien que les quipements soient judicieusement financs et que leur impact fiscal soit matris. Il nest pas inutile de prciser que la neige de culture est devenue, compte tenu de lvolution des conditions climatiques, et mme avec le maintien dun bon enneigement naturel, un apport indispensable la pratique du ski. La production de neige Courchevel, cest une retenue deau de 130.000 m3 et un ensemble de 500 enneigeurs. De tels investissements sont consentis parce qu certaines priodes de la saison, labsence denneigeurs rendrait impossible la pratique du ski. A mme titre que les remontes mcaniques ou que le damage des pistes, lenneigement est en effet devenu une mthode, non seulement judicieuse mais aussi indispensable, pour quun domaine reste skiable, dans des conditions maximales de scurit, pendant les cinq mois que dure une saison de ski. Il faut donc prciser que 2,5 M sont une dpense de fonctionnement ncessaire pour engendrer, par ailleurs, 55 M de produits de remontes mcaniques. Il nest pas juste, en tout cas Courchevel, que les contributions locales voluent peu . Les constructions nouvelles accroissent sensiblement le montant des bases fiscales. Par ailleurs, le produit de la part communale de la taxe sur les entreprises exploitant les remontes mcaniques est assez important. Par exemple, Courchevel, il volue rgulirement, passant de 874 K en 2001 978 K euros en 2008. Le taux de la taxe tant constant, il est donc essentiel de prciser que cette augmentation rsulte dune augmentation du chiffre daffaires de lexploitant des remontes mcaniques, dont on ne peut que se rjouir. Mais encore faut-il aussi prciser que le produit de cette taxe est entirement revers lOffice (Courchevel Tourisme) ainsi dailleurs que le produit de la taxe de sjour. Ainsi a t mis en uvre un cercle vertueux , au terme duquel ces taxes sont affectes lanimation et la politique touristique de la station qui engendre directement des produits dexploitation revenant la SEM de gestion du domaine skiable, laquelle contribue, son tour, sous la forme du paiement de cette taxe, aux dpenses touristiques dont lobjectif est prcisment dattirer de nouveaux clients et daugmenter les recettes dexploitation.
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Telles sont les rponses quil tait de mon devoir de formuler, sur une gestion locale qui ncessite beaucoup de peines et de soins de la part des lus locaux dune station de montagne. En ma qualit de prsident de lAssociation Nationale des Maires des Stations de Montagne (ANMSM), je souhaite ragir aux recommandations que la Cour forme pour les autorits organisatrices. En tout premier lieu, il me semble important de souligner l'htrognit des situations des stations de montagne. Cette diversit se mesure tant en ce qui concerne les caractristiques du territoire de la commune et sa population permanente, que la taille du domaine skiable, le mode de gestion des remontes mcaniques, l'animation et la diversification des activits de loisirs pour satisfaire l'volution des attentes de la clientle, et la sensibilit de la station la concurrence internationale, qui conditionne la stratgie marketing et l'organisation de la promotion de la destination touristique. Si la rgion Rhne-Alpes regroupe la grande majorit des plus grandes stations franaises, elle compte galement un nombre important de stations avec un domaine skiable de plus petite taille. La prudence impose alors de ne pas porter d'apprciation globale et gnrale sur ces communes touristiques de montagne, qui grent des problmatiques propres aux situations locales, en fonction du contexte historique et politique. Je souhaite souligner quune solution pertinente dans une station nest pas forcment transposable l'identique dans les autres stations. Cependant, le mode de gestion des remontes mcaniques est une question cruciale partage par l'ensemble des stations, en ce qu'elle contribue l'organisation de la pratique de la glisse , activit moteur autour de laquelle le dveloppement conomique de la commune
REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE TIGNES
Vous mettez en exergue les difficults d'quilibre du Lagon, quipement aquatique ralis Tignes; nous observons qu'aucun centre aquatique n'quilibre ses comptes. Celui de Tignes aurait mme tendance obtenir des rsultats suprieurs aux prvisions initiales, et qui se sont rgulirement amliors depuis son ouverture. Pour les charges hivernales exceptionnelles, vous mentionnez qu'au vu du rendement horaire d'une dameuse qui peut entretenir 10 hectares l'heure, sans tenir compte de la configuration, un parc de 4 engins pourrait suffire pour un domaine de 400 hectares. Or, la Chambre Rgionale des Comptes dans son rapport du 26 aot 2009, indiquait que d'une
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COUR DES COMPTES
manire thorique, 7 dameuses pouvaient suffire pour lensemble du domaine skiable de Tignes. Mais elle avait aussi prcis quen raison des passages rpts que ncessite la prparation des pistes, un parc de machines plus important est ncessaire. Nous souhaitons ga le m e n t intervenir sur le chapitre concernant l'miettement communal ainsi que sur le point 2 de votre conclusion: chaque territoire a une spcificit qui ne lui permet pas de se regrouper facilement. La situation gographique de Tignes en fond de valle, haute altitude, avec des risques naturels non ngligeables, son histoire, sa culture, son image, contribuent une organisation particulire qui est loin de se comparer celle d'autres stations voisines du canton. En ce qui concerne l'espace Killy, nous observons que les clientles respectives de Tignes et de Val d'Isre sont diffrentes et qu'en dehors d'un domaine skiable commun, la politique touristique conduite par chaque collectivit s'appuie sur des produits et des animations distincts : ce qui permet d'avoir un territoire riche par sa diversit, qui rpond une clientle versatile et exigeante. De mme, nous souhaitons revenir sur les enjeux dmesurs pour les budgets communaux, et plus particulirement sur le point 6 de votre conclusion: En effet, la collectivit doit faire preuve de prudence avant de s'engager dans de coteuses diversifications de ses activits, tant hivernales qu'estivales. Mais, elle doit tout autant s'adapter aux transformations de son environnement gomorphologique, comme la disparition des glaciers, et aux nouvelles pratiques touristiques de la clientle, en recherchant de nouvelles activits pour faire face galement la concurrence. Ainsi, elle doit obligatoirement investir pour prserver son quilibre conomique. Des exemples l'tranger montrent la ncessit d'investir pour rester comptitifs et permettre la population locale de se maintenir sur son territoire. Enfin, sur le point 7 de votre conclusion, notre station est prcurseur en matire environnementale, car nous rhabilitons dj depuis plusieurs annes, nos pistes de manire limiter l'utilisation des enneigeurs et prserver le manteau neigeux. Tous les travaux d'amnagement font l'objet au pralable d'tudes d'impact prenant en compte l'environnement floristique et faunistique. Nos dameuses utilisent de l'huile biodgradable. En outre, la technicit retenue pour la fabrication de la neige de culture permet de rationaliser le besoin en eau.
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REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DES GETS
La prsente pour vous informer que j'ai pris connaissance de votre analyse de la gestion des remontes mcaniques de la commune des Gets et du projet d'insertion dans le prochain rapport public annuel de la Cour des Comptes sur la gestion du domaine skiable en RhneAlpes, laquelle ne soulve pas d'observation de la part du Maire des Gets.
REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT MIXTE POUR LAMENAGEMENT DE BELLEVILLE Le SYMAB ne souhaite pas apporter document transmis par la cour des comptes. de commentaire au
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Les autres destinataires suivants du projet dobservations de la Cour, ne lui ont pas adress de rponse : le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ; le prsident du SIVOM des 7 Laux ; le prsident de la SEM des Gets.
La continuit territoriale avec la Corse

_____________________ PRESENTATION ____________________ Le dispositif de continuit territoriale avec la Corse dont lobjet est de rduire les contraintes de linsularit, a t mis en uvre le 1er janvier 1976 pour les liaisons maritimes, puis tendu trois ans plus tard aux liaisons ariennes. Il est encadr par plusieurs rglements et directives communautaires277, transposs en droit franais, qui visent viter toute distorsion de concurrence entre les transporteurs, tout en assurant la libre circulation des personnes et des biens lintrieur des Etats membres. Jusquen 1991, lorganisation et lattribution du service public des transports entre la Corse et la France continentale ont t assures par lEtat. La loi du 13 mai 1991 portant statut de la collectivit territoriale de Corse (CTC) lui en a transfr la comptence. La CTC dfinit des obligations de service public (OSP) sur des lignes de desserte quelle choisit. LOffice des transports de la Corse (OTC), tablissement public industriel et commercial relevant de la CTC, est charg de la mise en uvre du dispositif. A ce titre, il doit conclure des conventions avec chacune des compagnies concessionnaires qui assurent le service public de transport arien ou maritime. LOTC rpartit par ailleurs, entre les deux modes de transport, la dotation de continuit territoriale (DCT), alloue annuellement par lEtat, dun montant actuel de 187 M, afin de financer les obligations faites aux transporteurs dassurer un service rgulier de qualit. Lconomie globale du dispositif de continuit territoriale sest considrablement transforme entre 2001 et 2009. Le nombre total de passagers entrs et sortis de Corse sur les lignes ariennes ou maritimes sous OSP a ainsi augment de 30 %, passant de 4 5,2 millions. Cet accroissement sest essentiellement concentr sur les lignes maritimes entre la Corse et Toulon. Toutefois, lautorit organisatrice, la CTC, na ni su adapter les modes de conventionnement et le contenu des obligations de service public aux volutions du trafic, ni su en anticiper
Fonds sur larticle 2 du Trait instituant la Communaut conomique europenne, dont l objectif est notamment de renforcer la cohsion sur le continent europen pour y promouvoir un dveloppement harmonieux, quilibr et durable des activits conomiques .
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COUR DES COMPTES
les consquences financires. Faute de volont, et dmunie dinstruments dvaluation, elle na pas prpar les dcisions stratgiques pour faire voluer un dispositif qui donnait depuis plusieurs annes des signes dessoufflement. Ces constats ressortent des contrles effectus par la chambre rgionale des comptes de Corse pour les exercices 2001 2009, sur la collectivit territoriale de Corse (CTC), lOffice des transports de la Corse (OTC) et la compagnie arienne Compagnie Corse Mditerrane (CCM).
I - Une inadaptation coteuse des modes de gestion choisis

A - Une juxtaposition inefficace de deux modes de gestion
Le dispositif de la continuit territoriale repose sur deux modes de gestion, alternatifs ou cumulatifs, dfinis par la rglementation europenne: - la convention de dlgation de service public (DSP) donne lieu au versement dune compensation financire annuelle caractre forfaitaire, dont le montant et les rgles dajustement sont dtermins dans le contrat liant le dlgant (la personne publique) et le dlgataire (le transporteur) sur plusieurs annes ; - la convention daide sociale permet le versement, pour chaque passager ligible un tarif prfrentiel, dune aide prfinance par les compagnies de transport qui acceptent de respecter les obligations de service public, cette aide unitaire leur tant ensuite rembourse. En principe moins prvisible que ne lest la compensation verse au dlgataire, elle est, en revanche, plus souple demploi et assortie dOSP moins contraignantes. Au cours de la priode contrle, linstauration, le maintien ou labandon de lun ou lautre de ces modes de gestion nont pas t justifis, en particulier sous langle de la meilleure utilisation possible des financements publics.
LA CONTINUITE TERRITORIALE AVEC LA CORSE
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1 - Dans le domaine arien

Dans le domaine arien, aprs de trs nombreuses modifications conventionnelles, laide sociale, qui avait coexist avec la DSP, entre 2000 et 2005, a t abandonne. La DSP a t alors tendue lensemble des liaisons ariennes quand la Compagnie Corse Mditerrane - CCM -, socit dconomie mixte relevant de la collectivit territoriale de Corse, en est devenue lunique exploitante sur les lignes de bord--bord (Corse/Nice et Corse/Marseille)278 et en association avec Air France sur les lignes Corse/Paris-Orly. Sur ces dernires lignes, toujours en association avec Air France, elle a galement t la seule rpondre tous les appels candidatures. La Compagnie Corse Mditerrane
La socit dconomie mixte Compagnie Corse Mditerrane (CCM), cre en 1989 pour amliorer les liaisons ariennes entre la Corse et le continent franais, et favoriser le dveloppement de lemploi sur lle, est dtenue hauteur de 60 % de son capital par la collectivit territoriale de Corse. Depuis sa cration, la CCM a connu une trs forte croissance, tant pour le nombre de passagers transports, qui a dpass 1,6 million pour 2,3 millions de siges offerts au cours de lexercice 2008-2009, que pour les effectifs, avec actuellement 700 employs. Sa flotte se compose de 4 Airbus lous ou achets et 6 ATR dont elle deviendra, terme, propritaire. Les produits dexploitation de la CCM slevaient, en 2009, 182 M. De 2003 2007, un tiers environ des recettes de la CCM proviennent des contributions publiques verses par lOTC au titre de la continuit territoriale, 90 % des passagers transports par la compagnie empruntant les lignes soumises aux obligations de service public.
Le choix dune dlgation de service public est inadapt cette situation dexclusivit dont bnficie la CCM. Ce monopole de fait expliqu, pour partie, par la logique des plans de vols, qui conduit invitablement le dlgataire maintenir ses aronefs la nuit en Corse, favorise indirectement la CCM qui dispose sur place des moyens logistiques. Labsence de concurrence ne donne aucune assurance quant la ralit de lquilibre conomique du contrat de dlgation.
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Les liaisons ariennes sont assures depuis quatre aroports corses (Ajaccio, Bastia, Calvi, Figari).
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COUR DES COMPTES
2 - Pour le transport maritime

Alors que laide sociale a t supprime dans le secteur arien, elle a t cre compter de 2002 pour les liaisons maritimes, o elle coexiste depuis avec la dlgation de service public. Une DSP couvre le trafic entre le port de Marseille et la Corse279 depuis 2002. A lissue des deux procdures dattribution organises en 2001 et 2006, elle a t confie conjointement deux compagnies, la Socit Nationale Corse Mditerrane (SNCM) et la Compagnie Mridionale de Navigation (CMN). Les OSP de ces deux compagnies ont t dfinies la fois pour le transport des passagers et pour le fret. Laide sociale maritime a t instaure pour les liaisons entre la Corse et les ports de Nice et de Toulon, assures essentiellement par la compagnie Corsica Ferries entre la Corse et Nice/Toulon et, trs marginalement, par la SNCM pour la desserte de Nice en priode estivale. Les trois transporteurs maritimes sous OSP
La SNCM est, depuis 2006, une socit de droit priv dont le chiffre daffaires slevait en 2009 281 M. LEtat ne possde plus que 25 % de son capital, le principal actionnaire tant, depuis fin 2008, Volia transports dtenant 66 % du capital, les 9 % restants sont dtenus par les salaris. La CMN, dont le chiffre daffaires tait de 87 M en 2009, est une socit prive indpendante, proprit du groupe STEF-TFE (leader europen de la logistique des produits sous temprature dirige). Corsica Ferries France, dont le chiffre daffaires slevait 196 M en 2009, est une socit par actions simplifie dont le sige est Bastia. Elle est contrle par une holding intermdiaire sigeant galement Bastia qui appartient elle-mme une holding tte de groupe (Lozali SA) domicilie Genve depuis 2006. Son prsident fait partie du directoire de la holding Lozali SA. Larmateur des bateaux (Forship SPA) est italien et bas Gnes.
Depuis le mois davril 2010, aux cts de ces trois compagnies, la compagnie Moby Lines assure des liaisons rgulires entre la Corse et le continent franais. Contrairement aux liaisons ariennes, le transport maritime vers et depuis la Corse est donc une activit hautement concurrentielle. Sous rserve quil soit bien exploit, ce contexte trs concurrentiel se prte
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Deux ports principaux (Ajaccio et Bastia) et quatre ports dpartementaux (Calvi, Ile Rousse, Propriano, Porto-Vecchio)
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davantage une gestion dlgue, attribue au candidat slectionn aprs appel doffre.
B - Une absence de matrise par lOTC des dpenses

Les volutions globales du trafic comme sa rpartition entre les secteurs arien et maritime et, au sein de ce dernier, entre la dlgation de service public et laide sociale, ont eu des consquences importantes sur le cot du dispositif, qui sest considrablement accru, au-del des capacits financires de lOffice.
1 - Une raction tardive laugmentation du cot a) Laccroissement des versements aux compagnies
Les versements effectus par lOTC au profit des compagnies de transport sont passs de 147,7 M en 2001 204 M en 2009280, soit une progression de 38 %, beaucoup plus marque pour les liaisons ariennes (+ 71 % entre 2001 et 2009) que pour les liaisons maritimes (+ 29 % sur la mme priode). La proportion de la dotation consacre au transport maritime est cependant reste prdominante, reprsentant plus des deux tiers de la dotation globale en 2009 : 141,8 M contre 62,2 M pour le secteur arien. Deux constats tmoignent de la dconnexion du versement de la dotation avec les volutions du trafic et le choix du mode de gestion : mme si elle reste trs infrieure aux dotations verses au secteur maritime, laide publique verse pour les liaisons ariennes a augment, en dpit dune activit peu prs stable : + 14 % de passagers seulement de 2001 2009 ; la dotation a financ les dlgations de service public hauteur de 85 %, contre 15 % pour laide sociale, alors mme que la proportion des passagers maritimes qui ont emprunt les lignes sous DSP a chut de moiti entre 2002 et 2009, ce que montre le tableau ci-dessous, le fret transport par les dlgataires connaissant en revanche une grande stabilit sur la priode.
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Y compris les rattachements de charges lexercice qui englobent des charges de plusieurs exercices antrieurs.
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COUR DES COMPTES
Tableau : volution des trafics maritime et arien

Trafic/compagnies Maritime Dont SNCM/CMN (DSP sur Marseille) Dont Corsica Ferries (aide sociale sur Nice et Toulon) Dont SNCM (aide sociale sur Nice) Arien Total passagers Fret 2002 2,3 millions 0,9 million (40 % des passagers maritimes) 0,8 million (35 % des passagers maritimes) 0,6 million (25 % des passagers maritimes) 1,9 million 4,2 millions 1,4 million de mtres linaires (dont 1,4 million sous DSP) 2009 3 millions 0,9 million (30 % des passagers maritimes) 1,9 million (63 % des passagers maritimes) 0,2 million (7 % des passagers maritimes) 2,3 millions 5,3 millions 1,8 million de mtres linaires (dont 1,4 million sous DSP)
Source : observatoire rgional des transports de la Corse
Plusieurs causes cumulatives expliquent cette volution

La forte progression des versements effectus aux compagnies tient plusieurs explications : pour les liaisons ariennes, elle est imputable la nette augmentation de la compensation verse au passager arien en 2003, qui a contribu redresser la situation financire de la CCM, alors fortement dgrade ; pour les liaisons maritimes, elle sexplique par la coexistence de la DSP et de laide sociale. Ainsi, entre 2002 et 2009, le cot annuel de laide sociale maritime est pass de 14 21 M, sans que soit connu avec prcision le nombre de passagers aids. Dans le mme temps, le niveau de la compensation verse au groupement dlgataire a t maintenu en raison de lapplication de la clause contractuelle dite de sauvegarde, destine compenser, en partie, la perte de recettes commerciales, lorsquelles sont infrieures ce qui tait prvu dans les conventions. Cette clause a notamment jou en 2008 et en 2009, pour 15 M.
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Le maintien des deux modes de gestion dans le secteur maritime a ainsi conduit lOTC supporter deux fois le cot de laide au transport de passagers. Une premire fois par laide individuelle, institue sur des lignes en plein essor, et, une deuxime fois, par le biais du financement global dune DSP couvrant des lignes pour lesquelles le nombre de passagers transports stagnait. Enfin, des compensations financires ont t verses pour rpondre la baisse des tarifs des passagers bnficiaires de rductions, dcide au fil des conventions de DSP. Ces dcisions, imposes dans les OSP, ne sont, bien entendu, pas critiquables en elles-mmes, puisquelles correspondent aux objectifs assigns la continuit territoriale. Mais elles nont pas t entirement raisonnes et ne se sont pas inscrites dans le cadre de lquilibre global du dispositif.
b) LOTC na pas anticip ces volutions

Les volutions de trafic pouvaient tre en grande partie anticipes. Or, lOTC a pris trop tard la mesure de la dgradation des financements, et ce nest quen 2009 quil a revu brutalement lconomie dun systme qui ne pouvait tre maintenu en ltat. Ainsi, les compensations financires prvues dans les nouvelles conventions conclues pour larien ont-elles t nettement rduites. Dans le domaine maritime, jouant sur une clause dite de revoyure,281 dont le principe avait t prudemment inscrit dans la convention de DSP passe en 2007, loffice a rduit le trafic de 108 traverses sur les services de pointe organiss pendant les priodes de congs et diminu la compensation de rfrence de 6,5 M par an en augmentant les tarifs. Laide sociale a t plafonne 16 M. Ces mesures devraient permettre, en 2010, daligner le cot du dispositif sur le montant de la dotation de continuit territoriale. Leur prennit nest cependant pas acquise car il nest ni certain que les oprateurs, notamment les dlgataires du service public, puissent en supporter les effets, ni assur que les compensations financires verses restent limites celles qui sont prvues.
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La clause de revoyure permet de revenir la 3me anne du contrat sur son conomie la demande dune des parties.
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COUR DES COMPTES
2 - Lpuisement en quelques annes des importantes rserves financires de loffice

La dgradation de la situation financire de loffice sest amplifie au cours des dernires annes. Entre 2001 et 2009, hormis laugmentation de prs de 70 % des charges de fonctionnement, qui ne reprsentent cependant que 1,5 M, soit moins de 1 % des dpenses totales, les montants verss aux oprateurs ont progress un rythme prs de deux fois plus rapide que la progression de la DCT282 reue qui na augment que de 20 %, passant de 155 M 187 M. La dotation dont le taux dvolution suivait, jusquen 2009, celui des crdits que ltat consacrait la dotation globale de fonctionnement verse au secteur public local a t gele, ce qui a fait perdre 3,7 M lOTC, en 2009, et nouveau 4,9 M en 2010, du fait de son effet cumulatif. En consquence, les dficits cumuls supports par loffice se sont levs plus de 40 M, compte tenu de plus de 20 M de charges qui restaient rgulariser la fin de 2009, ce qui correspond en moyenne annuelle un surplus de 4 M de dpenses par rapport aux recettes. A lheure actuelle, aprs rtablissement de la sincrit de ses comptes, ltablissement ne dispose plus de rserves, alors quelles dpassaient 40 M en 2001.
II - Lincapacit de la CTC et de lOTC piloter le dispositif

A - Des informations insuffisantes et inexploites
Les comptes-rendus dactivit et financiers, par lesquels les compagnies ariennes et maritimes rendent compte la Collectivit et lOffice de lexcution de leurs obligations de service public, sont particulirement succincts. Les comptes prsents chaque anne lOffice par les dlgataires, peu dtaills, ne distinguent pas toujours les produits et charges ligne par ligne.
La dotation de continuit territoriale est verse par lEtat la CTC en dbut danne ; la CTC procde ensuite, par fractions, son reversement lOTC. La dotation constitue lunique ressource de lOTC.
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LOffice nutilise pas, ou peu, la facult quil a de contrler les comptes. Il confie, certes, lexpertise des comptabilits analytiques des dlgataires du secteur maritime un cabinet daudit, mais le caractre partiel de la mission ne lui permet pas dvaluer, par ligne, lexcution de la dlgation de service public. En matire arienne, seul le respect des programmes de vols mis en place dans le cadre des OSP est contrl. Le niveau lev du montant des frais descale imputs dans les comptes du groupement dlgataire, CCM/Air France, sur les liaisons ariennes entre la Corse et Paris, na ainsi pu tre expliqu par loffice. De mme, loccasion du renouvellement de la dlgation maritime, en 2007, lexamen du dimensionnement de loffre de transport des dlgataires, men partir de lexploitation, depuis 2002, des lignes entre Marseille et la Corse, aurait d conduire analyser la surcapacit de loffre de transport propose, qui sest amplifie depuis pour des raisons lies, dune part, lenvironnement concurrentiel, et, dautre part, lvolution de la flotte utilise par les dlgataires, accrue de 300 000 places par an avec lentre, en service de nouvelles units.
B - La mconnaissance des retombes tarifaires

1 - Les tarifs rduits imposs ne sont pas toujours les plus favorables
Catgories de passagers ligibles des tarifs prfrentiels dans le cadre de la continuit territoriale
- les rsidents corses, savoir les personnes qui, ayant leur rsidence principale en Corse, effectuent laller et le retour partir de la Corse au moyen de billets achets en Corse ; - les personnes ges de moins de 25 ans ; - les personnes ges de 60 ans et plus ; - les tudiants gs de moins de 27 ans ; - le(s) parent(s) voyageant avec au moins un de ses (leurs) enfants mineurs ; - les personnes handicapes ou invalides. Les rductions de tarifs sont diffrentes selon la catgorie de layant droit, la ligne, le mode de gestion et le mode de transport.
Le billet arien aller et retour entre Paris et la Corse est actuellement vendu un peu plus de 200 au tarif rsident, taxes
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COUR DES COMPTES
comprises, alors que le plein tarif, hors rductions lies la politique commerciale de lexploitant, varie entre 413 et 473 selon les priodes. Sur les lignes maritimes sous dlgation de service public283, le rsident peut bnficier dune rduction 40 % sur le tarif maximum, luimme trs variable selon la priode de lanne. En 2009, le montant vers par lOTC au titre de laide sociale variait, selon les lignes, entre 15 et 20 , par traverse et par personne dans la limite ligible de 65 % des passagers. Cependant, au moins certaines priodes de lanne et, condition de rserver suffisamment lavance, toute personne peut obtenir, auprs des compagnies, des billets des tarifs infrieurs ceux qui sont proposs dans le cadre des OSP. Par ailleurs, des gratuits totales ou partielles sont accordes, par plusieurs organismes, aux agents, dirigeants et proches. Un sondage effectu sur une anne dexploitation de la CCM a ainsi rvl quun quart des passagers des liaisons ariennes parisiennes a voyag avec un billet relevant des familles tarifaires, hors OSP, rductions et gratuit partielle , et a bnfici, ce titre, de tarifs moins levs que les rsidents. En ralit, ces tarifs commerciaux prfrentiels, hors OSP, sont aussi offerts par les compagnies grce, en dfinitive, aux contributions publiques qui leur sont verses, pourtant destines des catgories dayants droit bien dfinies.
2 - Le nombre de passagers aids nest pas connu

Le paiement de laide sociale seffectue, en accord avec la commission europenne, sur une base forfaitaire de 65 % du nombre total de passagers transports, rpute correspondre la proportion des passagers ligibles laide. Or, aucun justificatif naccompagne la facturation lOTC des compensations daide sociale. Le dcompte prcis des passagers bnficiaires de laide sociale annonc par les transporteurs nest donc pas connu de lOffice. En labsence de ces justificatifs, la chambre rgionale des comptes de Corse a essay de rapprocher ltat sommaire de liquidation avec les fichiers des passagers transports par la CCM, sur la priode 2001 2005, lorsque des lignes ariennes taient encore exploites sous le rgime de laide sociale. Elle ny est pas parvenue, se heurtant la multiplicit des codes tarifaires (plus de 300) : dans toutes les hypothses quelle a retenues ou qui lui avaient t suggres par la
283
Des rductions sont galement appliques aux vhicules et des plafonds de prix pour les cabines.
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compagnie, les carts, en plus ou en moins, atteignaient, selon les annes, plusieurs dizaines, voire centaines, de milliers de passagers. Pour le secteur maritime, 132 M au total ont t verss au titre de laide sociale de 2002 2009. Or, hormis un contrle inabouti dune compagnie en 2005, aucune vrification des conditions de mise en uvre de laide sociale na t ralise auprs des compagnies bnficiaires. Du fait de cette carence, le paiement des factures est effectu sur la seule base de donnes dclaratives et appuy de documents justificatifs trs succincts. En outre, lOffice ne sassure pas de la mise en uvre effective, par les compagnies de transport, des contrles quelles-mmes sont tenues deffectuer, mais quelles ne ralisent en ralit que trs rarement, lorsquelles octroient des tarifs rduits. Enfin, pour le fret, principalement achemin par cargos mixtes transportant aussi des passagers, la compensation financire verse au groupement dlgataire est globalise, la part consacre au fret ntant pas individualise. La mesure des effets de laide publique apporte au transport des marchandises nest donc pas possible.
C - Une gestion dfaillante des dlgations de service public

1 - Le lancement tardif des procdures dattribution des DSP na pas permis de faire jouer la concurrence
Le lancement des procdures de dvolution des dernires dlgations maritime (2006) et ariennes (2008) na prcd que de six mois la date de fin dapplication des dlgations renouveler. Les contrats en cours ont donc t prolongs temporairement, lOffice na pu faire jouer les rgles de la concurrence, la dfinition tardive des DSP noffrant pas la possibilit aux candidats potentiels de formuler une offre adapte aux moyens que le service exige. En outre, les cahiers des charges ont peu vari au fil des dlgations conclues, avantageant naturellement le prestataire en place. En consquence, les dlgataires retenus pendant la priode examine sont rests les mmes, le groupement SNCM-CMN pour le transport maritime et la CCM, associe Air France sur les lignes parisiennes, pour le transport arien.
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COUR DES COMPTES
2 - La ngociation du montant de la compensation financire ne repose pas sur des bases objectives
La mconnaissance des cots rels supports par les exploitants a priv la personne publique darguments objectifs pour ngocier avec les candidats et par consquent avoir lassurance raisonnable dtre parvenu un niveau de compensation appropri, correspondant au dficit prvisionnel dexploitation qui figurera au contrat pour chaque anne. Lors du renouvellement des conventions de dlgation venues chance en 2007, les montants des compensations demandes par les candidats dans les offres initiales ont t rduits de manire trs significative, du fait, selon lOTC, des baisses des charges de capital pour 26 % et des charges dexploitation pour 12 % et, surtout, de laugmentation de 61 % des recettes prvisionnelles. Ceci a permis dafficher un effet positif pour les finances publiques284. Or, a posteriori, les lments de calculs en dfinitive retenus pour dterminer le dficit dexploitation prvisionnel, et donc la compensation prvisionnelle, se sont rvls irralistes. Tel tait, en particulier, le cas pour laugmentation des recettes commerciales, qui pourtant srodaient les annes prcdentes en raison de la baisse du trafic des passagers sur les lignes dlgues. Aussi, le montant des compensations financires effectivement verses aux compagnies dlgataires, au titre de 2008 et 2009, fondes sur les dficits rels dexploitation, sest situ un niveau bien suprieur celui des compensations prvisionnelles de rfrence. Dans le domaine arien, la dernire procdure de mise en concurrence a donn galement lieu des mouvements de baisse des aides prvisionnelles portant sur plusieurs millions deuros qui ntaient tays et justifis par aucune explication conomique et financire.
3 - Linsuffisante recherche de productivit

Lacceptation par lOffice de laugmentation du niveau maximal de compensation financire annuelle, prvu au cours de la dure dexcution de la convention285, nincite pas les oprateurs amliorer leur productivit.
Aprs ngociation, la compensation financire globale de rfrence du groupement SNCM/CMN pour la DSP maritime conclue en 2007, est passe de 808 M 675 M, soit une conomie apparente de 133 M pour la priode de 2007 2013. 285 Comme le montrent les conventions ariennes et maritimes conclues pendant la priode examine.
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Le contrle de la chambre rgionale des comptes de Corse sur la CCM a ainsi permis de constater que, si des amliorations de gestion ont t apportes par la compagnie, notamment durant les derniers exercices examins, celle-ci dispose encore dimportantes marges de productivit. Ainsi, pour des dpenses importantes daffrtement, de location saisonnire et de maintenance daronefs ou de prestations de nettoyage, la compagnie navait pas toujours mis en uvre les procdures de mises en concurrence quimpose une gestion conome. Laugmentation importante du salaire moyen annuel des personnels de la compagnie durant la priode a entran une forte progression des cots de personnel, ramens aux heures de vol assures par la compagnie et son chiffre daffaires. En regard, le taux dabsentisme pour maladies a t trs lev, et en progression : il a atteint 20 % pour les personnels navigants commerciaux (htesses et stewards). Par ailleurs, le nombre de personnels au sol est important, avec des pics dactivit dus la simultanit des enregistrements des passagers, suivis de longues priodes dinactivit, notamment lescale de Marseille. Lutilisation des avions aurait d tre optimise, notamment avec un plus grand nombre dheures de vol par avion. Des recettes supplmentaires pouvaient galement tre obtenues par la compagnie, en dveloppant une politique tarifaire mieux matrise. Sa politique gnreuse doctroi de rductions tarifaires, de type gratuit partielle , a reprsent de 5 % 7 % du total des billets vendus286.
Ils taient souvent attribus sans convention passe avec les organismes bnficiaires et, lorsque des conventions taient conclues, elles ntaient pas pour autant systmatiquement respectes.
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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les insuffisances releves, notamment les dfauts de surveillance de lOffice sur les oprateurs, traduisent labsence de volont de lOffice et de la Collectivit dexercer pleinement les responsabilits de lautorit organisatrice de la continuit territoriale. Le rle exclusif jou de manire autonome par lOffice a pu tre lorigine dune certaine sclrose du systme, ne dune incapacit de lOffice, malgr les comptences techniques dont il dispose, adapter le systme de continuit territoriale et, encore plus, se demander sil ne serait pas ncessaire de le rformer profondment. Pour sa part, la Collectivit na pas assur de manire satisfaisante la tutelle quelle devait exercer sur lOffice. Elle na pas suffisamment encadr limportant rle dexpert technique jou par loffice, notamment lors de la passation des conventions et particulirement pour les DSP, aussi bien pour la prparation, la mise en concurrence, que pour la procdure de slection. Les constats de la chambre rgionale des comptes soulignent la lente dgradation de lexcution du dispositif de continuit territoriale qui ne pouvait chapper ni la Collectivit ni lOffice. Or, aucun dbat stratgique na t organis sur ce sujet pendant la priode examine. Une rflexion aurait d tre engage sur lvolution des frquences et des dessertes, afin den limiter le cot, sur le choix des modes de gestion, sur la coexistence de la DSP et de laide sociale, sans bornage de cots dans le secteur maritime, ou encore sur la politique tarifaire dans le secteur arien, afin de concentrer laide sur les catgories pour lesquelles elle parat la plus justifie, notamment les personnes qui rsident en Corse. La Cour et la chambre rgionale des comptes de Corse formulent en consquence les recommandations suivantes la Collectivit territoriale de Corse, mais concernant galement ltat, en particulier en tant que financeur : - dfinir clairement le rle de lOffice des transports dans la conception et la gestion de la continuit territoriale, aussi bien maritime quarienne, et mettre en place une vritable tutelle sur ltablissement ; - renforcer les contrles de la mise en uvre, de lexcution par les compagnies des OSP ; - mettre en place les outils dvaluation ncessaires un dbat global et objectif sur ce sujet ; - favoriser les conditions de concurrence en anticipant davantage le lancement des procdures dattribution des dlgations de service public.
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Sur la base des contrles effectus par la chambre rgionale des comptes de Corse sur 2001-2009, la Cour met en cause la gestion du dispositif de continuit territoriale par la Collectivit territoriale de Corse (CTC) et par l'Office des transports de la Corse (OTC), tablissement public industriel et commercial relevant de la CTC assurant la mise en uvre du dispositif. Les critiques formules par la Cour l'gard de la CTC sont de deux ordres : elles portent sur l'inadaptation coteuse des modes de gestion choisis par la CTC qui a conduit dgrader la situation financire de l'OTC, et elles soulignent lincapacit de la CTC et de l'OTC piloter le dispositif de continuit territoriale. Je partage l'analyse de la Cour ainsi que ses recommandations adresses la collectivit territoriale de Corse en la matire. La Cour prcise par ailleurs que ces recommandations concernent galement ltat, particulirement en tant que financeur. Je souhaite nanmoins prciser que lEtat n'a pas comptence pour intervenir sur les modalits d'utilisation par la collectivit de la dotation de continuit territoriale. Compte tenu du principe de libre administration, la rpartition de cette dotation relve de la seule comptence de la collectivit territoriale de Corse.
REPONSE DU MINISTRE CHARGE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES Je note que ce document ne comporte pas d'observations sur l'tat de la lgislation ou de la rglementation applicable cette continuit et notamment sur le rgime de la dlgation de service public en matire de transports, ni sur la lgalit des actes pris par la collectivit territoriale de Corse, mais sur la gestion de ce rgime par la collectivit et sur le bon emploi des fonds affects la continuit.
REPONSE DU PRESIDENT DE LEXECUTIF DE LA COLLECTIVITE TERRITORIALE DE LA CORSE Par courrier en date du 15 dcembre 2010 vis en rfrences, vous m'avez adress le projet d'insertion sur la continuit territoriale entre la France continentale et la Corse destin
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figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des Comptes. Ce document n'entrane de ma part aucune observation, ana lyse ou critique dont je pourrais souhaiter la publication. Je tiens toutefois rappeler qu'en diverses circonstances, dans le cadre de ses rapports, la Chambre Rgionale des Comptes de Corse a t destinataire de mes observations sur la tutelle que la Collectivit aurait d exercer sur l'Office . Je me suis maintes fois expliqu sur ce point en soulignant que lExcutif de Corse n'a pas toujours dispos des moyens qui lui auraient t ncessaires pour l'exercice de cette tutelle.
REPONSE DU PRESIDENT DE LOFFICE DES TRANSPORTS DE LA CORSE La Corse est un espace fragile. Les contraintes insulaires (distance Corse Continent, temps de traverse, conditions climatiques) psent sur son dveloppement. Son conomie, sa vie sociale dpendent de la fiabilit, de la rgularit, de la stabilit de ses moyens de transport. Sa population doit pouvoir se rendre sur le Continent tant pour des raisons professionnelles que familiales ou de sant, bnficier des mmes services publics que les autres habitants de notre pays. C'est le sens de la continuit territoriale. Une politique quilibre d'amnagement du territoire ncessite la dfinition d objectifs matrise par la collectivit charge de les raliser et des moyens en corrlation. Les diffrentes lois relatives au statut particulier et ses comptences ont conduit la Collectivit territoriale de Corse assurer cette continuit et crer un Office des transports de l a Corse sous forme d'tablissement public industriel et commercial. La continuit territoriale, une priorit politique Selon les termes de l'article L. 4424-18 du code gnral des collectivits territoriales, la collectivit territoriale de Corse dfinit, sur la base du principe de la continuit territoriale, destin attnuer les contraintes de l 'insularit, les modalits d'organisation des transports maritimes et ariens entre l'le et toute destination de la France continentale, en particulier en matire de desserte et de tarifs. Les principes gnraux du droit des collectivits territoriales imposent que celles-ci consacrent leur action et leurs ressources en priorit aux habitants des territoires dont elles ont la charge. La loi a donc confi cette comptence la Collectivit territoriale de Corse afin de satisfaire les besoins de ses habitants concerns par les contraintes de linsularit. L'Office des transports de la Corse (OTC) charg d'assurer cette mission entend dfendre cette conception du service public.
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Selon les termes de l article L.4424-19 du CGCT, les obligations de service public sont imposes par la Collectivit territoriale de Corse sur certaines liaisons ariennes ou maritimes pour assurer le principe de continuit territoriale. Ces obligations ont pour objet, dans le cadre adapt chaque mode de transport, de fournir des services passagers ou fret suffisants en termes de continuit, rgularit, frquence, qualit et prix et, le cas chant, de capacit, pour attnuer les contraintes lies l'insularit et faciliter ainsi le dveloppement conomique de l'le, l'amnagement quilibr du territoire insulaire et le dveloppement des changes conomiques et humains entre l'le et la France continentale. Afin de grer les liaisons maritime et arienne, il est possible d'utiliser la convention de dlgation de service public et/ou la convention d'aide sociale. Cette dernire disposition est une possibilit offerte par larticle L.4424-19 du CGCT : Pour les liaisons de dessertes ariennes ou maritimes, la collectivit territoriale de Corse peut galement tablir un rgime d'aides individuelles caractre social pour certaines catgories de passagers . Dans notre esprit, le service public est assum en priorit par la convention de dlgation de service public. La formulation utilise par le lgislateur dmontre le caractre subsidiaire et facultatif de la convention d'aide sociale. Le cumul des deux dispositifs a pu correspondre un besoin de la Corse pour dvelopper ses liaisons maritime et arienne. Depuis 2005, l'aide sociale a t supprime dans le domaine arien, les tarifs dans le cadre de la dlgation de service public arien connaissent un caractre social nanmoins affirm. II est donc abusif de faire croire que seule la convention d'aide sociale a un caractre social. Le dsquilibre en matire maritime La situation est plus grave dans le secteur maritime. La coexistence des deux dispositifs met mal, comme la chambre rgionale des comptes de Corse le souligne, l'quilibre financier de 1'Office des transports et pse lourdement sur les finances de la Collectivit territoriale de Corse. La dgradation des finances dans le domaine maritime a des causes multiples. En premier lieu, il convient de souligner la non-indexation de la dotation de continuit territoriale. En effet, L'Etat verse la collectivit territoriale de Corse un concours individualis au sein de la dotation gnrale de dcentralisation de la collectivit territoriale de Corse, intitul : "dotation de continuit territoriale", dont le montant volue comme la dotation globale de fonctionnement. A titre drogatoire, cette volution ne s'applique pas en 2009 et en 2010 . La drogation est confirme pour 2011. Il en rsulte, comme le souligne le rapport de la Cour, une perte de 3,7M en 2009 et 4,9 M en 2010. Cette volution dcide unilatralement par 1'Etat remet en cause 1'conomie de la politique des transports de la CTC. En deuxime lieu, 1'aide sociale connaissait une hausse permanente sans pouvoir mesurer prcisment le nombre de passagers concerns. Elle
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sera plafonne 16 millions d'euros en 2009 mais aura contribu dgrader le budget de l'OTC. En contrepartie de ce plafonnement, il a t act que la convention d'aide sociale s'appliquerait jusqu'au 31 dcembre 2013 et ne pourrait tre modifie que par accord amiable entre les parties . Ainsi, la CTC s'est prive d'une prrogative fondamentale dans le droit des contrats administratifs, savoir remettre en cause un contrat lorsque l intrt gnral le commande. A ce titre, il y a lieu de s'interroger sur la lgalit d'une telle convention qui lie de faon excessive la puissance publique. Le ministre de l 'Economie, des finances et de l'industrie a t saisi sur cette question. En troisime lieu, ce dispositif d'aide sociale permet par des prix d'appel d'attirer des clients vers des compagnies hors dlgation de service public. Cette situation dstabilise l'conomie de la convention de dlgation de service public. Comme le souligne le rapport de la Cour, le niveau de compensation verse au groupement dlgataire a t maintenu en raison de 1'application de la clause contractuelle dite de sauvegarde, destine compenser, du moins en partie, la perte de recettes commerciales, lorsqu'elles sont inferieures ce qui tait prvu dans les conventions initiales de dlgation de service public. Le cot en 2008 et en 2009 s'est lev 15 millions d'euros. Ainsi, la Cour estime bon escient que l'OTC supporte deux fois le cot de l'aide sociale. En quatrime lieu, le dsquilibre des comptes de l'OTC et de la convention de dlgation de service public conduit utiliser la clause de revoyure qui aboutit rduire le trafic de 108 traverses sur les services de pointe organiss pendant les priodes de congs. La hausse du prix des combustibles, par son effet inexorable, dstabilise le dispositif sans amliorer la qualit du service public. Ainsi, la convention de dlgation de service public est, ds 1'origine, rdige sans incitation relle pour les entreprises dynamiser la gestion du service offert. LOffice est cens compenser sans rel moyen de pression. En cinquime lieu, l a situation financire de l'OTC sera dficitaire sur l'anne 2011 et l a CTC devra compenser. Ce dernier point est la consquence de l a rdaction de la convention de la dlgation de service public dans le domaine maritime. Dans une situation difficile avec des ressources contraintes, il parat ncessaire de revenir aux principes fondamentaux du service public. L'volution du secteur arien Dans le domaine arien, la Cour des comptes fait tat d'une manire gnrale d'un manque d'anticipation et d'adaptation face aux volutions de trafic et des consquences en matire financire qui en dcoulaient. Or, elle relve qu'en arien un trs grand nombre de conventions et davenants ont t passs sur la priode contrle. Cette constatation reflte bien que l'OTC n'est pas rest fig par un contrat initial
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et a tenu compte des variations de situations. Le rapport souligne une inadaptation coteuse des modes de gestion choisis Cette contrainte n'est pas une exigence formule dans les OSP mais les compagnies ont d programmer les dparts de Corse trs tt le matin afin de respecter les amplitudes horaires sur le continent de 11 heures qui ne peuvent tre ralisables qu'au moyen d'un dpart de Corse trs tt le matin. II faut reconnatre aussi que cette organisation permet de raliser des conomies importantes en matire de nuites (les quipages dormant sur place). De plus, les chiffres de trafic de rfrence retenus par la Cour sont ceux communiqus par l'Observatoire Rgional des Transports qui traite lensemble du trafic national sans distinction. Par ailleurs, ces volutions entre 2002 et 2009 ne tiennent pas compte du retrait du dispositif de continuit territoriale les lignes de Lyon et de Montpellier qui elles seules reprsentaient environ 100 000 passagers. L'OTC, depuis sa cration, a continuellement suivi et trait mensuellement et par priode les mouvements de trafics des passagers des lignes de service public. Quant l'aide sociale pratique de 2000 2005, celle-ci a t plafonne. Le niveau lev des frais d'escale imputs dans les comptes du groupement CCM/Air France n'a jamais t justifi malgr les demandes ritres de l'OTC. L'audit, actuellement men par l'expert permettra, sans nul doute, d'apporter une explication. La Cour s'interroge sur la gestion de la dlgation de service public Dans le respect des dlais sparant les diffrentes tapes de la procdure d'appel d'offres, le calendrier soumis la Direction gnrale de laviation civile prvoyait un dlai entre 6 et 7 mois. Le rglement de 1992 dans son article 4 stipule que si aucun transporteur n'a commenc ou n'est sur le point de commencer des services rguliers sur une liaison, conformment aux OSP qui ont t imposes sur cette liaison, l 'Etat membre peut en limiter l'accs seul transporteur arien.... . Cette prescription concurrentielle a toujours t scrupuleusement suivie. En constatant une multitude de conventions et d'avenants en matire arienne, on ne peut qu'en dduire qu'il y a bien eu adaptation aux variations conomiques. Il faut ajouter qu'en toutes circonstances, tant le Secrtariat gnral aux affaires Corses que la Direction gnrale de 1'aviation civile ont t rgulirement consults pour approbation. Le rglement europen prvoit la possibilit de prsenter une offre ligne par ligne et une offre prvoyant le regroupement de plusieurs lignes si cette dmarche a pour effet de diminuer la compensation globale requise. C'est ce qui s'est pass lors du dernier appel d'offres, les contributions verses par l'OTC ont t triplement plafonnes : 1) par rapport aux montants globaux initiaux, 2) par rapport au dficit rel, 3) par rapport au montant unitaire par passager qui, multiplie par le nombre de passagers payants transports au cours de la priode considre, dbouche donc sur un plafond. C'est ce dernier plafond qui a t retenu
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dans les dernires conventions, ce qui explique la diminution importante des compensations financires. En fin d'exercice, lors de la rgularisation, c'est le rsultat le moins lev qui est retenu. Les objectifs de l'OTC Sur le fond du rapport, la situation de lOffice fait l'objet d'une analyse fine et pertinente, de nature favoriser une amlioration de la gestion. Aussi, l'OTC entend prendre en compte lensemble des remarques de la Chambre rgionale des comptes de la Corse, reprises de faon synthtique par la Cour des comptes. Un plan de travail dj en uvre organise une modernisation de la gestion et une clarification du contenu et de la gestion de la dlgation de service public. 1) Disposer d'un outil oprationnel L'OTC, tablissement public caractre industriel et commercial doit agir dans le cadre de ses missions fixes par la loi et sous la tutelle de la CTC. Comme tout service et tablissement public ou agence de la CTC, il a rduit de 6,5 % ses dpenses de gestion, notamment de personnel, pour le budget 2011. Le fonctionnement du conseil d'administration et des services fait lobjet d'une clarification. Le contrle de la gestion de l'OTC par la CTC est renforc par la transmission rgulire des documents de gestion et par des runions priodiques entre responsables de service. 2) Renforcer le contrle de lexcution du service public L'OTC labore en liaison avec les services comptents de la CTC une trame d'un rapport d'activit conformment larticle L.l41119 du CGCT. Ce document doit tre communiqu par les compagnies avant le ler juin de chaque anne pour tre transmis 1'Assemble de Corse comme la loi le prvoit. Le dispositif doit tre prsent ligne par ligne. Un cabinet d'audit a t dsign l'issue d'un march procdure adapte en raison du montant. II a pour mission l expertise des comptabilits analytiques des dlgataires, mais aussi d'apprcier ligne par ligne la qualit du service public. Une clarification des comptes du groupement dlgataire Air Corsica/ Air France sur les lignes entre la Corse et Paris s'impose. Le mme cabinet a reu la mission d'en assurer lanalyse. L'acquisition d'un logiciel spcifique permet de mieux contrler les programmes prvus aux cahiers des charges. Un affinement de cet outil devrait en outre permettre de cibler les catgories dusagers en fonction des tarifs appliqus par les compagnies ariennes. Par ailleurs, les distorsions constates entre le nombre de passagers recenss par les chambres de commerce et celui qui sert de base au recouvrement de la taxe de transport ne sont pas admissibles. Elles doivent faire l'objet de contrles et d'investigations approfondies tant dans l'arien que dans le maritime. S'il apparat, la suite de ces contrles, qu'il existe une diffrence entre le nombre de passagers revendiqus pour la perception de
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la subvention dite 1'aide sociale et celui qui est dclar au titre de la taxe de transport, les redressements devront tre oprs, sans prjudice des poursuites. 3) Matriser la procdure de dlgation de service public La procdure de dfinition des obligations de service public doit tre dfinie en amont tout comme 1'analyse des besoins des habitants. Cette dmarche permet de favoriser les conditions de concurrence. Cela conduit une refonte du cahier des charges de chaque dlgation de service. Le calcul du dficit d'exploitation et donc du dficit prvisionnel d'exploitation doit tre labor de faon raliste et par une structure indpendante. LOTC fera appel une assistance dans le cadre d'un march. La recherche d'une meilleure productivit, comme le souligne le rapport de la Cour, exige pour toutes les compagnies llaboration d'un projet d'entreprise dynamique en fonction des besoins de la Corse avec 1'acquisition de bateaux tels des cargos mixtes adapts aux ports insulaires. Il en est de mme pour les avions destins au bord bord. Ainsi, lOffice des transports de la Corse entend raffirmer que la continuit territoriale est une mission de service public assume sous le contrle des pouvoirs publics. Il s'appuie sur le rapport de la Chambre rgionale des comptes de la Corse et se rapprochera des conseillers en charge du dossier pour amliorer sa gestion.
REPONSE DE LANCIEN PRESIDENT DE LOTC
Le projet que vous m'avez fait tenir comporte un certain nombre d'erreurs ou d'inexactitudes qu'il est indispensable de corriger. Ces inexactitudes se refltent dans plusieurs titres ou sous-titres. Je pense par exemple au titre de la partie I.A Un mlange incohrent de deux modes de gestion . Il ne s'agit pas d'un mlange mais de la juxtaposition de deux modes d'intervention prvus par des textes europens qui en justifient la cohrence. Ce point renvoie l'impression gnrale que le caractre prgnant des textes europens n'est pas assez repris dans le projet d'insertion. Il faut avoir conscience, et le dire, qu'il n'y a pas un mlange incohrent de deux modes de gestion mais que la dualit des modes d'intervention rsulte de l'impossibilit d'une aide au service de base de Marseille et notamment au transport de marchandises qui ne soit pas une compensation financire et de l'impossibilit de recourir une DSP sur les lignes de Toulon et de Nice. Il reste un champ de choix pour les passagers des lignes de Marseille avec une articulation, trs dlicate concevoir et organiser, entre le traitement des
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passagers du service de base, le traitement des passagers du service complmentaire des lignes de Marseille et le traitement des passagers des lignes de Nice et de Toulon. Le projet d'insertion commence par une prsentation sur laquelle j'mets une apprciation trs favorable l'exception notable, toutefois de la seconde moiti de l'avant dernier paragraphe qui dcline un certain nombre d'affirmations non fondes portant sur l'adaptation des modes de conventionnement et le contenu des obligations de service public aux volutions du trafic, l'anticipation des consquences financires et la mise en uvre d'instruments d'valuation afin de faire voluer le dispositif. Il n'y a ni sclrose , ni essoufflement . Le dispositif d'ensemble a volu et a t adapt comme le montrent les volutions du contenu des cahiers des charges et l'importance de la revoyure de 2009 : revoyure stricto sensu pour la DSP des lignes maritimes de Marseille, abaissement des montants d'aide sociale sur les lignes maritimes de Toulon et de Nice, rduction des compensations financires pour les DSP ariennes. Une rforme plus profonde peut tre envisage, mais elle ne peut se faire que dans le cadre contraignant des textes europens qui se traduisent par l'indispensabilit d'une DSP sur les lignes maritimes de Marseille, notamment en raison du fret, et l'impossibilit d'une telle procdure sur les lignes de Toulon et de Nice. L'office, avec ses agents et son directeur, a jou son rle d'expert technique auprs de sa hirarchie comme auprs des diffrentes instances intervenant dans les procdures de DSP. Il a trs tt pris conscience de l'volution dfavorable de sa situation comptable et fait prendre les dcisions qui s'imposaient dans le cadre de conventions pluriannuelles gnrant beaucoup d'inertie. Ds le printemps 2007 les dcisions de principe taient actes concernant la clause de revoyure en maritime et la rduction de la compensation financire en arien, c'est dire bien avant le passage de l'quipe de la chambre rgionale. L'office procde chaque anne une projection prvisionnelle glissante de ses comptes sur une dure de cinq ans. La dgradation comptable a t amplifie par le prlvement de 12 M effectu, conformment la loi du 22 janvier 2002, pour le financement d'infrastructures portuaires, par le fort accroissement du cot des carburants ainsi que par la suspension, compter de 2009, de l'indexation de la dotation de continuit territoriale inscrite dans la loi Joxe, avec l'effet boule de neige que cela implique. Signalons enfin qu'un dbat stratgique a t organis au dbut 2005. En matire de carburant, le systme de continuit territoriale et ses entreprises de transport ont subi l'effet ngatif des prix levs du ptrole. Au cours de l'anne 2008, on a connu un vritable choc ptrolier plus important, en termes de niveau de prix du ptrole, que les premier et second chocs ptroliers de 1973 et 1980, ainsi que du choc ptrolier qui a suivi l'invasion du Kowet. Au total le prix du ptrole comme celui des carburants a quadrupl au cours de la priode.
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Des rflexions ont t engages sur les thmes des frquences, des dessertes, des modes d'intervention ou de la politique tarifaire. L'office a jou son rle dans la fixation d'lments quantitatifs, et notamment des capacits, mais il n'a pu que constater des augmentations par des amendements vots par l'Assemble de Corse, se traduisant, par exemple, pour les DSP actuelles, par 50 000 siges supplmentaires par an sur la ligne arienne Bastia/Paris-Orly ou par l'introduction d'un service complmentaire de 80 000 places par an sur la ligne maritime Marseille/Propriano. Sur les lignes maritimes de Toulon et de Nice, un bornage de 16 M a t introduit en 2009. Il a t approuv par la Commission europenne alors qu'elle s'y tait catgoriquement oppose lors des ngociations de 2001, sur la base de l'argument qu'une aide certaines catgories de passagers ne peut faire l'objet d'une limitation globale. En matire de tarification arienne, rappelons le traitement favorable dont bnficient les personnes qui rsident en Corse. Pour cette catgorie, le tarif aller et retour, hors taxe, est pass de 206 en 1999 141 en 2009 et se retrouve ainsi la moiti du niveau qu'aurait atteint le tarif de 1999 augment de l'impact du prix du carburant et d'une indexation raisonnable sur le cot de la vie. Pour terminer je souhaite signaler la complexit et la technicit du sujet, qui requirent l'intervention rcurrente des meilleurs spcialistes (juristes, avocats, cabinets d'audit ).
REPONSE DU DIRECTEUR CORSICA FERRIES
1. Pour une parfaite analyse des trafics et une bonne information des lecteurs, devrait galement tre prcise lvolution du nombre de passagers transports sur les lignes de service public par les deux dlgataires, savoir la SNCM et la CMN. Il en ressortirait que, sur la priode 2000-2009, le trafic passager de la CMN sur les liaisons Marseille Corse a doubl, alors que celui de la SNCM a baiss de 0,1 million. Trafic/compagnies Dont SNCM (DSP sur Marseille) Dont CMN (DSP sur Marseille) 2000 0,8 million (32% des passagers maritimes) 0,1 million (8% des passagers maritimes) 2009 0,7 million (23% des passagers maritimes) 0,2 million (7% des passagers maritimes)
Source : observatoire rgional des transports de la Corse
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2. La Cour des comptes relve juste titre, dans son projet dinsertion, le caractre extrmement bref des dlais dans lesquels sont organises en Corse les procdures de renouvellement des dlgations de service public. Il est ainsi indiqu que ces procdures sont, en gnral, organises seulement 6 mois avant lexpiration des dlgations en cours. La socit Corsica Ferries souhaiterait prciser quau-del de ce dlai, le dlai le plus important dans le secteur maritime est celui accord au candidat retenu entre (i) la dcision lui attribuant la dlgation et (ii) la date du dbut dexploitation de la dlgation. En effet, pour une compagnie autre que les dlgataires en place, la seule manire dtre candidate est de redployer, sur la ou les lignes de service public, des navires affects sur dautres lignes. Or, en moyenne, les rservations se font 4 mois lavance, de sorte que si un dlai infrieur est imparti au candidat retenu pour dbuter lexploitation de la dlgation, il lui est tout simplement impossible dtre candidat. Cest exactement ce quavait considr le Conseil de la concurrence lors du dernier appel doffres maritime de 2007 : Cest en ralit la dcision de la collectivit de choisir le 1er mai 2007 comme date de mise en service de la nouvelle dlgation () qui est la cause de [lviction de la socit Corsica Ferries]. Compte tenu du fait que les billets pour la saison touristique 2007 sont mis en vente compter du mois de janvier, la socit Corsica Ferries, ayant dj mobilis sa flotte sur Nice et Toulon, s'est trouve dans l'impossibilit de proposer une offre effective au 1er mai et a d reporter la date d'effet de son offre au 12 novembre 2007 date elle-mme incompatible avec les prescriptions du cahier des charges (6 avril 2007, n 07-D-13). En outre, titre de comparaison, lappel doffres organis en 2007 pour la desserte maritime de lle de Rathlin en Islande (60 habitants seulement) a accord un dlai de 8 mois au candidat retenu pour redployer sa flotte et se prparer exploiter ladite desserte ; de mme lappel d'offres pour la desserte des les Gotland en Sude a accord un dlai de 20 mois loprateur choisi pour se prparer lexcution du service. A linverse, la brivet du dlai entre le choix du dlgataire et le dbut dexploitation de la dlgation constitue une contrainte insurmontable pour les compagnies autres que les dlgataires et garantit aux dlgataires en place dtre renouvels. 3. En dernier lieu, la Cour des comptes constate dans son projet dinsertion, la fois, que la clause de sauvegarde des recettes dans le secteur maritime a gnr, en 2008 et 2009, un complment de subvention de 15 millions deuros et que les recettes prvisionnelles servant de calcul ce complment se sont rvles irralistes .
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A cet gard, il convient de relever que les recettes prvisionnelles du groupement SNCM/CMN ont connu lors de la procdure dappel doffres une importante augmentation, concomitamment au dplafonnement de la clause de sauvegarde. En effet, comme la parfaitement constat le Conseil de la concurrence : Il existe en effet des incertitudes sur les consquences que pourra crer, la hausse, le jeu de la clause de sauvegarde insre l'article 7.2 du projet de convention de dlgation, qui prvoit la compensation partielle de la diffrence entre recettes prvisionnelles et recettes relles, alors mme que les chiffres du trafic prvisionnel fournis par la SNCM ont subi de fortes variations entre fvrier et mars 2007, sans que les reprsentants de l'Office des transports de la Corse, interrogs au cours de l'audience, ne puissent les expliquer (6 avril 2007, n 07-D-13). Il y a, en ralit, tout lieu de croire que le montant des recettes prvisionnelles a t fix un niveau permettant, en tout tat de cause, aux dlgataires de percevoir un complment de subvention publique. Or, un tel complment de subvention dun montant de 15 millions deuros, correspond peu ou prou au montant annuel vers par lOffice des transports de la Corse au titre de laide sociale (bnficiant plus de 1,6 million de passagers) et constitue, en tout tat de cause, une aide dtat prohibe, contraire aux conditions poses par la jurisprudence Altmark de la Cour de justice de lUnion europenne.
REPONSE DU PRESIDENT DU CCM
La CCM nest pas lunique exploitante des lignes de Paris, la Compagnie Air France oprant plus de la moiti des siges produits. La CCM est lunique exploitante sur le bord bord du fait de la faillite des compagnies qui exploitaient ces liaisons : Air Libert puis Air Littoral sur Calvi et Figari. Il est inexact daffirmer la situation de monopole de fait, alors quil sagit dun monopole de droit. En effet, lexclusivit de lexploitation pour une priode de trois ans, est issue des rgles Europennes (Rglement 240892 dsormais rglement 1008-2008). Cette affirmation est inexacte : dune part, il nexiste aucune disposition imposant de maintenir la nuit en Corse les aronefs assurant le service. Il existe des rgles damplitudes assurer au profit des passagers insulaires et des passagers venant du continent.
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Le choix du premier dpart de la Corse vers le Continent est cohrent avec ce qui se ralise depuis toujours en matire damnagement du Territoire savoir le principe selon lequel la Province monte vers Paris le matin de bonne heure et redescend le soir par le dernier vol. Ceci existe depuis la mise en uvre de la Continuit Territoriale dont lobjet est de rduire la contrainte de linsularit . Les compensations reues pour lanne 2009 ont t de 48M soit un quart du CA et non un tiers. Sil y a monopole de droit, cest que les forces du march nont pas trouv dintrt ces dessertes. Quant la recherche de la ralit de lquilibre conomique du contrat, les auditeurs peuvent sinsisprer.des autres dlgations de service public assur en France par la compagnie Airlinair par exemple. A partir de 2001, la CTC a dcid une baisse significative des tarifs sur les liaisons de Paris-Corse ainsi que sur celles de Nice et Marseille (10euros sur les rsidents). De plus sur le rseau du bord bord, des renforcements de programme ont t imposs (Calvi par exemple) Par ailleurs durant cette priode les cots ptroliers sont passs de 24$ 85 $ soit multipli par plus de 3. Pour la socit CCM, le montant de compensation publique prvue a t de 48 M et non 62 M. Il aurait t pertinent que les auditeurs qui ont conu une relle concurrence dans le mode maritime sinterroge la concurrence entre le mode maritime et le mode arien notamment sur les liaisons de bord bord. Globalement depuis 1996 (date de lintroduction des navires rapides) les parts du march de larien sont passes de 50% 40% 2009 (statistiques de lObservatoire des Transports de la Corse). En effet sur la mme priode (1996-2009), le trafic maritime Franais (Nice, Marseille, Toulon) a progress de 1 143 483 2 980 362 passagers soit multipli donc par de 2,6 ! Le trafic arien du bord bord (Nice, Marseille) progressant pour sa part de 10% sur la mme priode. Ceci explique notamment cela. Les chiffres prsents dans le tableau de la page 6 ne sont pas cohrents avec les volutions de trafic vises la page 5 : +14% de 2001 2009 et 2002/2009 : +20%. Concernant le transport arien, CCM fournie chaque anne des tats faisant tat des produits et charges par ligne ou groupe de lignes. Le plein tarif Paris-Corse est pour 2009 de 186 H.T. port 216 durant les 10 semaines dEt (aller simple)
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Le tarif rsident est pour 2009 de 149 HT aller-retour (74,5 aller simple) soit prs de 60% de rduction sur le plein tarif. Dune part, les tarifs que nous inscrivons dans notre offre correspondent des tarifs maximums, dautre part, lors de notre proposition, nous avons prsent une recette moyenne qui tenait compte de lensemble des tarifs et des clientles correspondantes. Ces tarifs soumis des conditions particulires procurent une induction de trafic et amliorent globalement le chiffre daffaires de la Compagnie et participent une moindre demande de compensation publique Chaque trimestre une demande dacompte tait par la CCM envoye lOTC faisant apparatre ligne par ligne le nombre de passagers ligibles laide sociale, plafonne 65% du total des passagers commerciaux. Il est inexact daffirmer que les cahiers des charges sont stables. Pour mmoire, lors de la dernire dlgation sur Paris-Corse, la CTC a vot en sance de nuit plus de 50 000 siges offrir sur Bastia-Paris sur le seul programme t. Pour lanne 2010, le total des gratuits partielles reprsente au plus 5% des passagers sur les lignes de bord bord : Dont 2,7% pour les employs des Cies ariennes (rgles IATA) sur des siges non vendus, Dont prs de 1% pour les enfants de moins de 2 ans (rgles IATA communes lensemble des Cies ariennes), Dont 1% pour les mises en place de nos quipages et litiges divers Et 0,3% (divers, voyages presse, tombola, jeu).
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LA SNCM
La synthse de la Cour rsume bien la problmatique fondamentale des modes d'intervention dans la desserte maritime de l a Corse et les limites de son fonctionnement actuel. Nous avons relev au fil de la lecture certains points qui mritent d'tre ajusts. Par ailleurs, il nous semble important de revenir sur la conception Dlgation de Service Public relative la desserte maritime de la de la Corse dveloppe par la Cour. En effet, la qualit et l'utilit d'une DSP ne se mesurent pas prioritairement l'aune de sa performance commerciale puisque sa raison d'tre est justement de pallier la carence du march qui n'assumerait pas sans contreparties les contraintes de service public souhaites dans leur pleine et entire territorialit. Pour autant, les difficults rencontres par les oprateurs de la DSP entre Marseille et l a Corse mettent en exergue la ncessite pour l'autorit adjudicatrice d'encadrer la cohrence et la complmentarit de lensemble de la desserte maritime de l'le, sous peine de le voir engendrer des effets contre-productifs. C'est cette condition que la DSP pourra atteindre les objectifs fixs, permettant ainsi la Corse de prenniser dans l'intrt gnral la plnitude des liens maritimes qui l'unissent au continent. Vous trouverez ci-aprs les prcisions que je souhaite apporter : Le raisonnement selon lequel l'activit hautement concurrentielle se prte l a DSP est contestable : la concurrence "dans le march" ne doit pas tre le moteur de cration d'une DSP : en effet, la DSP ne doit voir le jour que pour faire face aux situations dans lesquelles le march est soit insuffisant, soit dfaillant. La DSP doit alors tre accompagne d'un encadrement de la concurrence dont la vocation doit tre "pour le march". A contrario de lassertion selon laquelle l'efficacit d'une DSP est marque par l'intensit du trafic et l 'volution la hausse de sa part de march, nous constatons de facto que la rduction des parts de march sur le segment Marseille/Corse est indicative d'un problme de march mme de justifier la rforme et le renforcement de la DSP. II convient de rappeler que la compensation de recettes visait attnuer notamment les effets de 1'augmentation sans contrle de 1'offre concurrente, rappelant ainsi s'il en tait besoin que l'autorit adjudicatrice de la DSP avait en son temps partiellement mesure les
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risques de pnalisation de cette mme DSP par une concurrence dont l intrt public commande l'vidence qu'elle soit mieux matrise. La mise en parallle de l a croissance des trafics sur les lignes hors DSP et du dclin des trafics sous DSP reste rductrice car ne tenant pas compte de l'offre surcapacitaire aligne au fil des ans par Corsica Ferries la faveur du systme d'aide sociale. En effet, l a stratgie de rduction de l'offre de transport de la DSP engage afin de contenir le dsquilibre structurel qui l'a progressivement gagne, n'a pas connu d'accompagnement corollaire pour la partie hors DSP soumise aide sociale. C'est ainsi qu'en 2010, le march global de prs de trois millions de passagers a t couvert par une offre de transport de neuf millions de places dont deux millions et demi provenaient des Compagnies dlgataires de la DSP. Ce constat laisserait penser que les Compagnies dlgataires de l a DSP n'auraient pas vertueusement accompagn cet effort financier qui a dcoul de lapplication de la clause de revoyure : la rduction de subvention de 6,5 M a t obtenue par un effort conomique net desdites Compagnies (dont 5 M pour la seule SNCM) cumul une rduction du nombre de traverses subventionnes et une augmentation des tarifs ; ces deux dernires mesures ayant t totalement "gommes" par laugmentation de l'offre concurrente bas prix de 20 % en 2010 ! La ralit de 2010 confirme les craintes de la Cour, car 1'augmentation massive en 2010 de l'offre concurrente bas prix de Corsica Ferries et de Moby Lines (+ 20%) associe laugmentation des cots du carburant ont creus un dsquilibre de l'ordre de 20 M en 2010 pour les deux Compagnies dlgataires. Rappelons ici que l'autorit concdante dispose de tous les lments de "reporting" requis auprs des Compagnies dlgataires au travers des rapports de suivi mensuels et annuels de lapplication du contrat, complts par un accs transparent aux comptes affrents. Nous avons ici limpression que ce sont les capacits des Compagnies Dlgataires qui ont amplifi le dficit de l'Office des Transports de la Corse. En ralit, la mise en ligne de nouvelles capacits telles que "JEAN NICOLI" ou "PIANA'' taient prvues au contrat, alors que les capacits additionnelles de Corsica Ferries n'ont jamais t contrles ni plafonnes. Ces dernires ont videmment largement "puis" dans le trafic marseillais, impactant ainsi 1'volution prvue de sa demande de transport. on raisonne pour l'enveloppe globale attribue aux Compagnies dlgataires. Toutefois il y a, de manire globalise, des trafics et des recettes Passages et Fret de rfrence dans le cahier des charges de Service Public qui nourrissent l a procdure d'adaptation des
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compensations prvue dans la clause de revoyure dont les ajustements sont clairement dimensionns en distinguant les Passagers et le Fret. Contrairement ce qui est prcis, le cahier des charges invoqu ne pouvait tre exclusif aux candidats en place ds lors que tout candidat aurait de toutes les faons bnfici d'une ou deux annes drogatoires, prvues dans l'appel d'offres aprs la prise d'effet du contrat, pour la mise en conformit de ses ventuels navires les plus anciens. Connaissant les chances de l'appel d'offres, la concurrence dont il est question s'est empresse, au contraire, d'anticiper l'ouverture de ses ventes, pour employer ses navires et arguer d'engagements commerciaux irrversibles. Rappelons ici que le contexte des appels d'offres successifs a t marqu par la multiplicit des procdures juridiques d'initiative concurrente dont la stratgie tait bien de se situer hors du champ public de l a desserte concerne, mais en dpit desquelles l a lgitimit du systme incrimin demeure en ltat pleine et entire. II faut noter par ailleurs que les variations des cahiers des charges d'une DSP lautre ne sont pas du tout marginales infirmant ainsi lide d'un cahier des charges taill sur mesure pour les titulaires en place. A titre dillustration, pour gagner la nouvelle DSP, les deux Compagnies actuellement dlgataires ont d s'engager renouveler deux des sept navires mixtes constituant le service de base reprsentant un investissement de l'ordre de 275 M. Sur ce point il convient de garder en mmoire le mcanisme de ngociation qui intervient entre le dpt d'une offre initiale et l a conclusion d'un accord sur une offre finale, ceci s'inscrivant dans le cadre du "dialogue comptitif avec lOffice des Transports de l a Corse, ce dernier n'ayant pas manqu d'inciter les candidats attnuer le besoin de subvention initialement demand. En ce qui concerne lestimation des recettes, si la dmarche Fret a pu tre davantage raliste en raison dun squencement plus graduel de lrosion des parts de march de l a DSP, 1'anticipation au niveau des passagers a t rendue beaucoup plus dlicate compte tenu de lexacerbation croissante de l a concurrence hors DSP qui est venue dgrader les perspectives de stabilisation initialement retenues, ralentissant ainsi de facto le redressement de la SNCM escompt. On mesure bien ici l'effet concrtement pervers d'une absence de protection de l a DSP sur les comptes des Compagnies Dlgataires.
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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DAIR FRANCE
Le rapport laisse penser que la compagnie CCM Airlines est le seul exploitant des lignes ariennes. En fait, sur les 4 routes reliant Paris Orly et la Corse, Air France est bien associe CCM une proposition commune a t soumise et retenue - et assure la moiti de lexploitation. Sur le fait que la structure de desserte favoriserait les deux oprateurs, il convient de rappeler que de manire gnrale les OSP qui dfinissent le cahier des charges pour lexploitation de routes entre Paris et la Province sont construites sur un modle qui permet aux provinciaux de disposer damplitudes horaires suffisamment importantes destination. Le texte qui dcrit les obligations en terme dhoraires pour les dessertes entre la Corse et Paris ne droge pas cette rgle gnrale qui repose sur la ncessit de rduire les contraintes de lenclavement ou de linsularit. Cela se traduit, par construction, par la mise en uvre de structures de dessertes qui voient des appareils bass la nuit en Corse, mais cela sinscrit dans la raison dtre principale des OSP en terme de service rendu. Rien ninterdit par ailleurs dautres soumissionnaires de baser des appareils en Corse, ce qui est une condition incontournable pour rpondre au cahier des charges. Le rapport mentionne lvolution significative des subventions au fil du temps. Il convient de rappeler que le contexte a galement significativement chang. Du ct conomique, le carburant a subi linflation spectaculaire du prix du ptrole ; du ct concurrentiel, larrive de comptiteurs sur les axes Paris Corse a ncessit des ajustements de stratgie commerciale pour conserver un trafic sans lequel le dficit constat se serait encore aggrav. La crise conomique de ces dernires annes a contribu galement la dtrioration des rsultats. Rappelons que la subvention octroye ne permet pas ce jour de couvrir les pertes enregistres, et, en dpit de la compensation, Air France perd de largent sur ces routes. Nous souhaitons attirer lattention sur certaines remarques qui sont faites propos des structures tarifaires. La comparaison des tarifs ncessite la prise en compte des conditions requises pour y accder. Pour certains dentre eux, des contraintes sont attaches en terme de priode dachat, de modalit de remboursement ou la modification du billet. Ainsi le tarif rsident est totalement flexible , accessible la population concerne jusquau dernier moment, ce qui est loin dtre le cas de tarifs sous contraintes. Les produits proposs sont de nature diffrente. Quant aux tarifs non imposs par les OSP, ils ont d tre ajusts pour prendre en compte larrive de la concurrence. Sans quoi, les pertes de trafic eussent t encore plus prjudiciables au rsultat conomique des routes.
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Largument consistant dire que la concurrence na que peu de possibilit de rpondre lappel doffres est discutable. Les dlais entre la publication du cahier des charges et la date de remise des propositions parat raisonnable. Peut-tre faut-il trouver cela dautres causes qui relvent de la spcificit de la demande exprime sur ces routes, avec des effets de saisonnalit trs forts qui font que les programmes de lhiver et de la pointe t sont en volume trs diffrents et ncessitent la capacit des oprateurs ajuster leur offre significativement. Cette spcificit nest dailleurs pas sans consquences sur les structures de cots. Ainsi, la densit de frquences opres quotidiennement en t et particulirement sur la pointe t tant trs largement suprieure ce qui est programm en hiver, il est ncessaire de dimensionner les moyens (escales, navigants) en consquence. Ceci induit des cots supplmentaires importants. Le rapport fait mention de limportance des cots descales et cette particularit lie la spcificit de la demande en est lune des raisons principales. Il est fait tat du processus de contrle. Air France fournit, conjointement avec la compagnie CCM puisque notre offre est commune, des comptes de rsultats analytiques, ligne par ligne, dans lesquels les recettes et les charges sont dtailles. Sil est vrai quil est arriv que les documents soient fournis un peu tardivement, nous nous sommes engags auprs de lOTC uvrer pour amliorer le dlai de production et de remise de notre rapport dactivit annuel.
*** Les autres destinataires suivants du projet dobservations de la Cour, ne lui ont pas adress de rponse :
la ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement ; le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie le directeur gnral de la CMN ; lancien prsident du conseil excutif de la collectivit territoriale de la Corse (2004-2010).
Chapitre II
La gestion des ressources humaines
Les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile

_____________________ PRESENTATION ____________________ En 2009, sur environ 46 300 ouvriers dtat en activit dans les administrations de ltat (2 % de leurs effectifs), le ministre charg de l'quipement et de laviation civile en employait 8000, soit 17 %287 . Depuis dix ans, les effectifs globaux douvriers dtat ont diminu de 29 %, mais ceux de ce ministre de 19 % seulement. Les ouvriers dtat sont des agents non-titulaires de la fonction publique de ltat. Ils ne relvent pas du statut gnral de la fonction publique, et leur gestion se fonde sur des textes diffrents selon leur structure daffectation. Ainsi, au ministre de lquipement et de laviation civile actuellement, le ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement -, les rgles de gestion des ouvriers dtat des parcs et ateliers (environ 7 200 agents) diffrent de celles des ouvriers dtat de la direction gnrale de laviation civile (DGAC - environ 800 agents). Les ouvriers dtat sont affilis au Fonds spcial de pension des ouvriers des tablissements industriels de ltat (FSPOEIE), institu par la loi du 21 mars 1928, qui leur verse, au moment de la retraite (108 000 retraits en 2009), une pension plus avantageuse (de 30 % en moyenne, que celle dont bnficient les agents titulaires de la fonction publique exerant des fonctions de nature comparable. Un rcent contrle de la gestion des ouvriers des parcs et ateliers a amen la Cour a constat que peu de ses recommandations antrieures (faites en particulier dans un rfr doctobre 2004) ont t suivies deffets : notamment les nombreuses irrgularits alors releves ont perdur. Le contrle, effectu dans le mme temps et dans le mme ministre, de la gestion des ouvriers de la direction gnrale de laviation civile a mis en vidence des anomalies similaires tout aussi graves.
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Le ministre de la dfense est le principal employeur, avec 77 % des effectifs.
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Sans prjudice des suites juridictionnelles qui pourraient tre rserves, la Cour prsente ci-aprs les principales dfaillances releves, notamment loctroi davantages irrguliers et dautres pratiques critiquables ayant toutes pour consquence une drive financire significative.
I - Les ouvriers des parcs et ateliers

Les 7 200 ouvriers des parcs et ateliers reprsentent, en 2009, prs de 11 % des effectifs du ministre. En raison du transfert des parcs de lquipement aux dpartements dans le cadre de la dcentralisation, leurs effectifs ont diminu de 11 % depuis 2006. La gestion de ces personnels se fonde sur le dcret n65-382 du 21 mai 1965 relatif aux ouvriers des parcs et ateliers des ponts et chausses et des bases ariennes.
Dans les parcs et ateliers de lquipement, les ouvriers affects lexploitation (55 % des agents) sont chargs, par exemple, de poser les glissires, de peindre les marquages au sol, dentretenir les abords de la chausse, de dneiger et saler les routes en hiver. Les ouvriers affects dans les ateliers (38 %) entretiennent et rparent les vhicules et engins de lquipement. Enfin, quelques ouvriers (7 %) sont affects au magasin pour lachat et la gestion du stock des pices dtaches ncessaires lactivit des ateliers.
A - Une gestion administrative dfaillante et laxiste

1 - Prs de 30% de leffectif recruts, affects et grs de manire irrgulire
Prs de 30 % des 7 200 ouvriers des parcs et ateliers ne sont pas affects dans les parcs de lquipement, contrairement ce que prvoit le dcret de 1965. Plus de 2 000 ouvriers travaillent ainsi dans les directions interdpartementales des routes, dans les services de la navigation, dans les centres dexploitation techniques de lquipement, dans les services des phares et balises, dans les directions dpartementales du territoire (DDT les ex-DDE), ainsi quau sein de ladministration centrale. Ils ont t recruts, affects et sont grs sans fondement juridique.
LES OUVRIERS DETAT DU MINISTERE DE LEQUIPEMENT ET DE LAVIATION CIVILE 587
Malgr les observations formules par la Cour en 2004, et sans doute par facilit et ngligence, le ministre, mme sil les a rduits, a poursuivi ces recrutements irrguliers : 250 en 2007, 96 en 2008 et encore 29 en 2010.
2 - Des carences graves de gestion et du contrle interne

Les ouvriers des parcs et ateliers sont grs selon une organisation dconcentre, qui impliquerait que les services centraux pilotent lensemble, non seulement en dictant des rgles gnrales applicables tous, mais aussi en veillant leur mise en uvre. Or, au niveau central, la dispersion des responsabilits entre plusieurs bureaux appartenant des services diffrents, les limites des outils informatiques, la mconnaissance des ralits locales, la faiblesse dun dialogue ddi aux ressources humaines avec les directions oprationnelles, se traduisent par labsence dune vision synthtique de la gestion de ces personnels. Jusqu lenqute mene par la Cour, les services du ministre ignoraient le nombre exact des personnes employes et leurs affectations. Ainsi, au niveau local, quelques mises disposition douvriers ont t effectus, malgr une rglementation qui ne le prvoit pas, et sans que les services centraux en soient informs (par exemple, au Grand port de La Rochelle, au restaurant administratif de la direction dpartementale des territoires de la Seine-et-Marne, lcole darchitecture de Paris). Les besoins en emplois sont dtermins, selon une approche quantitative, au niveau central, sans connaissance des besoins rels des services. Alors mme que la notion de mtier devrait tre au cur de la gestion des ouvriers, les mtiers exercs par ces derniers nont fait lobjet daucun recensement, ni a fortiori de nomenclature prcise dcrivant leur contenu. Cette absence de rflexion globale et de gestion prvisionnelle des mtiers et comptences a favoris le recours systmatique au recrutement dun ouvrier, plutt que dun fonctionnaire du grade dadjoint technique (par exemple), ou dun agent contractuel, afin de pourvoir aux besoins fonctionnels. Par ailleurs, les autorisations de recrutement local ne font pas lobjet dun suivi de leur mise en uvre, ce qui soulve des difficults, compte tenu du dcalage dun exercice lautre, entre le moment o un recrutement est autoris et le moment o il est effectu. Enfin, lorganisation en place illustre lopacit de la gestion de certains agents. Dune part, ltablissement public Voies navigables de France (VNF) ngocie, avec le ministre, le besoin en effectifs des
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COUR DES COMPTES
services de la navigation, alors quil nen assume ni la gestion, ni la charge financire. Dautre part, les services de la navigation de la Seine grent et rmunrent les ouvriers affects dans les services du secrtariat gnral du ministre et dans ceux de la direction rgionale de lenvironnement dIle-de-France, sans dtenir les informations fonctionnelles les concernant.
3 - Limprparation du transfert aux collectivits territoriales de prs de 70 % de leffectif

Les quelque 5 000 ouvriers rellement affects dans les parcs et ateliers sont majoritairement concerns par le transfert aux collectivits territoriales du fait des lois de dcentralisation288, sachant que selon les dpartements, les transferts seront globaux ou partiels. Cette situation impose une refondation juridique de la gestion de ces agents. En effet, le projet de nouveau statut, qui avait t propos en 2009 par le ministre, na pas t retenu par le Parlement, ce qui laisse les services sans base juridique pour la gestion des ouvriers hors parcs et de ceux qui ne seront pas transfrs (en cas de transferts partiels de leur parc). Dans la mesure o les modalits de gestion des ouvriers restant la charge du ministre allaient tre profondment modifies par un transfert annonc depuis 2004, il est regrettable que la modernisation et la rgularisation des rgles qui leur sont applicables naient pas t correctement anticipes.
B - Une situation des ouvriers trs avantageuse au regard de celle des fonctionnaires
1 - La poursuite des promotions abusives et des coups de chapeau
Le droulement des carrires des ouvriers des parcs et ateliers, dfini par le ministre, a fait voluer leurs rgles de promotion et davancement sans aucune contrainte. Labsence anormale de base juridique289 relative la classification et aux rgles dvolution de cette
Loi n2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales qui a transfr les routes nationales aux dpartements et loi n2209-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert (global ou partiel) aux dpartements des parcs de lquipement et lvolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers. 289 Le dcret de 1965 prvoit un arrt interministriel qui a t pris, mais est vide de toute substance
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catgorie de population, expose le ministre de fortes pressions syndicales, auxquelles il na que rarement su ou voulu rsister. Ces rgles internes sont trs avantageuses au regard de celles appliques aux agents dexploitation de lquipement, cest--dire des fonctionnaires dont les responsabilits sont comparables celles confies aux ouvriers dtat. En effet, la majorit des agents dexploitation font toute leur carrire en catgorie C et seulement 20 % dentre eux terminent leur carrire en catgorie B, du fait de la ncessit de passer un concours. En revanche, tout ouvrier dtat recrut en pied de grille peut voluer vers un classement quivalent la catgorie B, puis vers un classement quivalent la catgorie A. Lapplication des dispositions qui prvoyaient des quotas limitatifs, pour la promotion des ouvriers d'tat, une catgorie suprieure, ne fait lobjet daucun contrle interne, si bien que ces derniers sont largement dpasss. Au demeurant, le ministre dlgue, aux services dconcentrs, des enveloppes consommer correspondant chaque anne 1% de la masse salariale . Mais cette proportion ne fait lobjet daucun contrle et nest, dans la ralit, pas respecte. La perspective du transfert des parcs aux dpartements, non seulement na pas empch une trs substantielle revalorisation de la classification des agents, mais elle semble au contraire lavoir favorise. A titre dillustration, le millier douvriers qualifis de 2002 ne sont dsormais plus que 300 et, au cours de la mme priode, leffectif des matres-compagnons a plus que doubl, de 535 1 177 agents. Ces derniers reprsentent aujourdhui 30 % de leffectif du niveau ouvrier, contre moins de 10 % en 2002. Cette volution spectaculaire des niveaux de qualification depuis 2002, nest pas sans lien avec les difficults rencontres aujourdhui pour les ventuels reclassements de ces agents dans un cadre demploi quivalent de la fonction publique territoriale. De plus, le ministre a rduit ses marges de manuvre pour la gestion future de la carrire des ouvriers dont il conservera la gestion. Enfin, les promotions de compagnon matre-compagnon, dans lanne qui prcde la retraite (qualifies de promotions coup de chapeau ), pourtant formellement interdites par le dcret de 1965 ont nanmoins t couramment pratiques (40 en 2006, 37 en 2007, 19 en 2008 et 11 en 2009), ce qui doit, de nouveau, tre dnonc. La Cour prend acte de lengagement du ministre de cesser cette pratique au plus tard fin 2010.
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2 - Des attributions de primes irrgulires en constante progression

La grille salariale correspondant chaque niveau de classification des ouvriers volue, depuis 1975, selon la valeur du point de la fonction publique. Une prime danciennet, maintenue son taux chaque changement de catgorie, amplifie leffet de toute promotion sur la rmunration des intresss, de manire plus que proportionnelle la progression dchelon290. Larrt fixant le taux moyen de la prime de rendement nayant pas t pris dans les formes prvues par le dcret de 1965, le versement de la prime de rendement et de son complment est entach dirrgularit, ainsi que la Cour lavait soulign lissue de son contrle prcdent. De plus, la rduction du temps de travail a donn lieu une rnovation du systme indemnitaire en 2002, avec notamment la cration dune prime de mtier. Destine, lorigine, maintenir les rmunrations antrieures et compenser les contraintes et la pnibilit des mtiers, cette prime est en ralit un moyen daugmenter la rmunration des bnficiaires. En outre, depuis 2007, la suite de diffrents protocoles dans les directions interrgionales des routes et les services de la navigation, laugmentation substantielle de cette prime est harmonise avec la progression de la prime de la filire technique. Bien que les primes cres en 2002 aient pour objectif dviter lattribution de primes locales, certaines pratiques anciennes ont perdur sous une forme nouvelle (heures programmes ou accords particuliers concernant les conditions de versement du complment de rendement, par exemple). Du fait de ces lments, entre 2006 et 2009, la rmunration moyenne mensuelle brute des ouvriers des parcs a progress de 10 % et slve actuellement environ 2 500 .
II - Les ouvriers dtat de la direction gnrale de laviation civile

Les effectifs des ouvriers dtat de la DGAC (819 en 2009) ont faiblement dcru (-4 % depuis 2006). Leur gestion se fonde sur un dcret du 8 janvier 1936 fixant le statut du personnel ouvrier des tablissements
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Pour assurer un avancement au-del de 27 ans, une prime dexprience a t cre au 1er janvier 2002 avec plus de 18 mois de rtroactivit.
et services extrieurs du ministre de lair et sur une circulaire interne du 1er juin 1956.
Les ouvriers de laviation civile sont dsormais rpartis entre 29 familles professionnelles. Pour les mtiers les plus reprsents, on dnombre 153 ouvriers chargs de lentretien et de la logistique (lectricit, plomberie, peinture et ramnagement des locaux de laviation civile), 117 ouvriers spcialistes des systmes informatiques, 96 magasiniers, 87 mcaniciens des aronefs, 53 chauffeurs et 54 mcaniciens de vhicules terrestres. Les autres exercent des mtiers trs varis, par exemple, climaticien, cuisinier, menuisier, peintre, photographe, laborantin ou reprographe.
A - Une gestion incontrle sans outils fiables

1 - Lincapacit des services de la DGAC fournir des donnes fiables
Lincapacit des services administratifs de la DGAC produire des tableaux deffectifs ou de dpenses cohrents entre eux, et dont les montants nvoluent pas au gr des questions poses, est pour le moins surprenante. A titre dexemple, la DGAC na pu fournir un montant fiable de la dpense en heures supplmentaires, et non plus que le cot moyen salarial par catgorie dagents. Labsence de tout tableau de bord fiable est proccupante. Elle dmontre que la DGAC ne dispose daucun moyen de pilotage srieux, ce qui explique que ses choix de gestion de personnel soient arrts sans visibilit financire.
2 - La cration non convaincante des familles prioritaires

La DGAC a initi ces dernires annes une mthode de dtermination de ses besoins en effectifs, selon des familles professionnelles considres comme prioritaires ou en extinction. Cette dfinition des besoins est effectue dans le cadre protocolaire propre la DGAC, qui conclut des accords avec les partenaires sociaux pour trois ans. La recherche de productivit est absente de ces ngociations, et les avantages sont consentis sans contrepartie, et sans valuation de leurs consquences financires.
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COUR DES COMPTES
Lapproche en termes de comptence, par grande famille professionnelle, nest pas convaincante, dabord parce quelle ne repose pas sur un tat des lieux recensant des gisements de productivit, ensuite parce quelle carte a priori la possibilit, pourtant naturelle, de recruter des fonctionnaires ou contractuels, pour pourvoir certains besoins fonctionnels (en logistique ou en informatique par exemple), et enfin parce quelle se traduit par une diminution trs faible des effectifs.
3 - Des promotions exagres sans matrise des cots

La DGAC a pratiqu une politique de promotion trs avantageuse qui aboutit une requalification importante de la structure des niveaux hirarchiques depuis 2006. Les deux tiers des ouvriers (hors catgories suprieures) se situent dans les groupes terminaux de leur grille. Les promotions des catgories suprieures sont accordes au-del du quota prvu par le protocole et fix en accord avec les partenaires sociaux. Il est choquant quaucune tude de cot, en termes de masse salariale, ne soit produite lappui des politiques de promotion proposes. Labsence de gestion prvisionnelle hypothque les politiques de promotion venir.
B - Des pratiques irrgulires en matire de rmunration

Les nombreuses composantes de la rmunration principale et indemnitaire des ouvriers de la DGAC sont quasiment toutes entaches dirrgularits. Il en rsulte que ces personnels sont pays bien au-del de ce que permettent les textes. Aprs diverses rectifications, la DGAC estime que le montant moyen de la rmunration mensuelle brute dun ouvrier dtat y serait au minimum de 2 300 euros lors de son recrutement, puis de 3 000 euros au bout de 10 ans et de 3 600 euros aprs 20 ans danciennet. Ces montants sont bonifis de 20 % pour la centaine de chefs dquipes, ds lors quils encadrent deux agents.
1 - Des heures supplmentaires fictives dissimules dans le calcul de la paie

En labsence de toute base juridique, et sans dcision administrative formelle, des heures supplmentaires non effectues sont introduites dans le dossier informatique des ouvriers dtat par les services du secrtariat gnral de la DGAC. Elles sont verses en infraction aux rgles fondamentales de la paie dans la fonction publique, savoir le respect des textes et la ncessit du service fait. De surcrot,
elles ne font lobjet daucun contrle interne (avec le risque derreur qui sensuit, malgr un barme officieux) et napparaissent pas en tant que telles sur le bulletin de paie, mais y sont dissimules dans le traitement principal. Ce systme cach (dit forfait clat ) concerne, non seulement le traitement principal, mais galement tous les lments de rmunration qui en dpendent : prime de rendement et complments de rmunration. De plus, les montants consentis au dpart voluent en fonction de lvolution gnrale des salaires et des avancements individuels des agents. La Cour estime que chaque ouvrier de la DGAC bnficie, de cette faon, dune valorisation indue de son salaire dau moins 330 par an (et de 400 pour la centaine de chefs dquipe). Estime environ 400 000 par an (charges comprises), la dpense qui en rsulte depuis lintroduction de ce systme irrgulier en 2002, slve au total au moins 3,6 millions deuros.
2 - Des lments additionnels de rmunration irrguliers

En plus dheures supplmentaires fictives, les ouvriers dtat de la DGAC bnficient dlments de paie dpourvus de toute base rgulire : une prime de rendement au taux de 32 % au lieu de 16 % ; un complment de rmunration de 2 % appliqu au traitement principal et la prime de rendement ; un taux de lheure supplmentaire calcul, non pas sur le taux horaire du barme, mais sur un taux incluant la prime de rendement et le complment, ce qui se traduit par un taux de lheure survaloris de 34,6 %, avant toute application des 25 ou 50 % du fait du travail supplmentaire ; des indemnits diverses : prime de fonction temporaire, indemnit de panier, indemnits pour travaux insalubres, prime de poids lourds. La Cour demande de faire cesser ces pratiques.
III - Une drive financire substantielle

Les nombreuses irrgularits ainsi releves et labsence de gestion rigoureuse et de prvision en matire de ressources humaines, aboutissent des drives financires directes substantielles et des surcots injustifis en matire de retraite.
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A - La drive des cots salariaux

1 - Laugmentation de la masse salariale des ouvriers des parcs et ses effets
La masse salariale des ouvriers des parcs slve plus de 303 millions deuros. A ce montant, doit tre ajoute la subvention dquilibre, slevant 95 millions deuros en 2009, verse chaque anne par ltat au FSPOEIE291. Malgr la baisse des effectifs depuis 2006, cette masse salariale est quasi-stable. Pour les ouvriers affects dans les parcs de lquipement, les charges de personnel faisaient lobjet dun remboursement292 par les collectivits locales pour lesquelles ils travaillaient, grce la facturation des prestations, via un compte de commerce du budget de ltat. Il aurait donc t possible de dterminer les besoins en effectifs dans une recherche de productivit et de comptitivit, au regard des chiffres daffaires des parcs et des valeurs ajoutes obtenues. A loppos dune approche qui aurait dynamis la gestion conomique des parcs, le ministre sest content dune dmarche administrative, consistant dune part accorder des avantages aux personnels, sans leur demander de contrepartie et, dautre part, faire voluer en consquence la facturation des prestations assures par les parcs de faon maintenir le rsultat du compte de commerce. Cette logique du remboursement (pourtant incomplet) des charges de personnel par le compte de commerce a prvalu, et toutes les mesures portes par les revendications des ouvriers des parcs ont profit galement aux autres ouvriers, sans que ceux-ci ne soient concerns par les mmes flux de compensation financire.
2 - Une progression de la masse salariale de 29% en trois ans pour des effectifs en diminution de 4 %
La masse salariale des ouvriers dtat de la DGAC, qui stablit prs de 43 millions deuros en 2009 ( laquelle sajoute une subvention au FSPOEIE de 9,7 M), a progress de 29 % entre 2006 et 2009, alors que les effectifs baissaient de 4 % sur la mme priode. Ce constat
Le montant d par chaque ministre est calcul sur la base de la subvention verse par ltat au FSPOEIE au prorata du nombre de ses cotisants 292 Ce remboursement nintgrait par la totalit des charges de personnel et tait donc en ralit incomplet.
291
sinscrit dans un contexte de drive financire de la DGAC, plusieurs fois dnonc par la Cour.
3 - Labsence de recherche de productivit et de toute valuation

Les services centraux du ministre ne disposent pas doutils permettant dapprcier la productivit des ouvriers, quelle que soit leur affectation. A cet gard, labsence dinformations sur lorganisation du travail, le contrle des horaires et labsentisme est symptomatique, de mme que linexistence dun dispositif individuel dvaluation de la performance. Il est, dailleurs, regrettable que la charge des heures supplmentaires ne soit ni pilote, ni contrle par les services centraux.
B - Un systme de retraite particulirement avantageux et coteux

Les ouvriers dtat sont affilis au rgime du Fonds spcial de pension des ouvriers des tablissements industriels de ltat, dont la particularit est de reposer sur une assiette de calcul de la pension de retraite trs avantageuse. En effet, elle inclut presque tous les lments de rmunration des six derniers mois, ainsi que les heures supplmentaires verses la dernire anne. Ainsi, en matire de retraite, les ouvriers dtat bnficient dun rgime exorbitant du droit commun, plus favorable que celui des fonctionnaires. Ces rgles conduisent les gestionnaires des dcisions dont les consquences financires sont lourdes : augmentation des heures supplmentaires effectues la dernire anne et promotions de fin de carrire (les coups de chapeau ). Cette situation est dautant plus contestable que lattribution des heures supplmentaires repose sur un systme dclaratif, et non sur un systme de pointage qui seul permettrait un contrle srieux. Du fait de ces pratiques, encourages par les dispositions du systme qui les autorisent, le ministre du budget a estim que, revenu dactivit comparable, la pension dun ouvrier dtat est suprieure de prs de 30% celle dun fonctionnaire de grade quivalent, relevant du rgime de retraite de la fonction publique dtat. Tandis que le montant moyen mensuel de la retraite dun ouvrier dtat (tous ministres confondus) tait, en dcembre 2009, denviron 1 680 , celui dun ouvrier dtat de la DGAC stablissait, selon les informations communiques par cette direction, entre 2 500 et 3 400 .
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Ces pratiques de gestion sont dautant plus contestables que le FSPOEIE est un rgime en profond dsquilibre, avec, en 2009, environ 47 000 cotisants pour 108 000 pensionns. Cest donc ltat qui apporte 75 % des besoins de financement du fonds, via une subvention dont le montant ne peut aller quen saccroissant. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La gestion des ouvriers dtat, employs dans les services du ministre charg de l'quipement et des transports, souffre de nombreuses et graves irrgularits au regard des textes qui sont censs rgir cette catgorie de personnel. La mconnaissance par les services en charge de leur gestion, dinformations aussi lmentaires que leur nombre et leur mode de rmunration et davancement, traduit une carence extrmement proccupante du pilotage de ces personnels. Laccumulation des avantages consentis au fil des annes, sans aucune base juridiquement fonde, apparait particulirement critiquable. Ds lors, il est urgent que la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique et la direction du budget apportent un appui technique et juridique la remise en ordre par le ministre de la gestion de ses ouvriers dtat. Cest une des conditions pour juguler la drive financire constate depuis de trop nombreuses annes. Par ailleurs lquit impose de revoir le mode de prise en compte des heures supplmentaires dans le calcul de la retraite des ouvriers dtat. La Cour formule en consquence, les recommandations suivantes : 1. mettre un terme tout recrutement douvrier dtat dans les services du ministre charg de l'quipement et de l'aviation civile ; identifier, au sein de la DRH de ce ministre, un seul service en charge de lensemble de la gestion des ouvriers dtat, quelle que soit leur affectation ; revoir lensemble du dispositif de primes, dindemnits et dheures supplmentaires applicables cette catgorie de personnel, dune part en supprimant celles qui apparaissent exorbitantes du droit commun de la fonction publique, dautre part en donnant celles qui subsisteraient un fondement juridique rgulier ;
2.
3.
4.
cesser la pratique des promotions coups de chapeau et redfinir le pyramidage des diffrentes catgories douvriers dtat, par lapplication de quotas de promotion ngocis avec la direction du budget ; rgulariser la situation des quelque 30 % des effectifs douvriers qui ne sont pas affects au sein des parcs et ateliers ; rformer le systme dinformation, de gestion et de paie de la DGAC, pour faire cesser toute pratique irrgulire et afin que cette direction soit capable, dans les meilleurs dlais, de produire des donnes fiables en matire de gestion de son personnel ouvrier ; rorganiser la gestion des ressources humaines de la direction gnrale de laviation civile afin de la fiabiliser et de mettre un terme la pratique du paiement cach dheures supplmentaires fictives.
5.
6.
7.
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Ce projet appelle de ma part le rappel de quelques lments de principe quant aux volutions de la gestion des OPA, comme des prcisions et rponses dtailles que vous trouverez en annexe. Il me parat demble ncessaire de rappeler que la dtention dune comptence technique pousse est le principal trait commun lensemble des ouvriers dEtat relevant du MEDDTL, par exemple en matire de mcanique avance ou dentretien de vhicules pour les ouvriers des parcs et ateliers ou dlectrotechnique et davionique pour les ouvriers dEtat de la DGAC. Cette technicit a t et demeure le principal fondement de leur recrutement. Elle sest certes traduite par une spcialisation croissante de ces ouvriers accompagnant lvolution des outils et des technologies, quil sagisse des trois principales filires des OPA comme des familles des ouvriers DGAC. Cette volution a permis de garantir un niveau satisfaisant la conduite doprations essentielles aux missions de services publics. Cest bien sr le cas pour les parcs de lEquipement dont le transfert aux conseils gnraux vient de sachever cette anne, suivant la logique initie par la loi relative aux liberts et responsabilits locales du 13 aot 2004 et en application de la loi n 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux dpartements des parcs de lquipement. Les OPA, qui ont la responsabilit de lentretien et de la mise en uvre dengins dentretien complexes, ont dmontr maintes fois leur efficacit par exemple lors dintervention en cas de crues importantes ou pour assurer la viabilit hivernale dune grande partie du rseau routier, de jour comme de nuit. Ce sera toujours le cas, notamment pour les OPA assurant des missions de maintenance ou dentretien des outils de gestion du trafic dans les directions interdpartementales des routes (DIR). Les volutions de la rmunration des OPA critiques par la Cour ont pour lessentiel rpondu ces contraintes oprationnelles assorties de rythmes de travail particuliers, comme lorganisation des horaires de travail sur 24h00. Cest par exemple le cas avec la cration de la prime de mtier en 2002 qui a permis de traduire les diffrentes natures dactivit des OPA tout en remplaant plusieurs indemnits prexistantes. La finalit de lensemble du dispositif de rmunration a ainsi t pense dans loptique de garantir la meilleure disponibilit des personnels, par une organisation des horaires et des astreintes qui garantisse une continuit du service optimale. Certaines volutions indemnitaires peuvent intervenir ainsi loccasion de ladoption de protocoles sectoriels comprenant une organisation particulire de travail, quil sagisse des voies navigables ou des DIR.
Avec lachvement de la vague des transferts de services de lexquipement aux collectivits, le MEDDTL souhaite maintenir la possibilit de recruter des OPA pour assurer des tches oprationnelles essentielles, notamment dans le domaine de lentretien et de la maintenance, ou des systmes de gestion de trafic dans les DIR. La technicit correspondante ne saurait tre compense, pour les mmes tches, par le recrutement de fonctionnaires aux comptences moins spcifiques. Le MEDDTL a lanc des rformes indispensables pour assurer la gestion rglementaire et budgtaire de ces OPA demeurant dans les services de lEtat, permettant aussi de rpondre certaines observations de la Cour. La rvision du dcret n 65-382 du 21 mai 1965 modifi relatif aux ouvriers des parcs et ateliers des ponts et chausses et des bases ariennes en est le principal vecteur, qui devrait amener revoir les classifications et le mode de gestion de ces ouvriers, en rapprochant les dispositions qui ne relvent pas de leurs missions particulires de la gestion des fonctionnaires de lEtat. La Cour met en cause les modes de recrutement et de gestion des ouvriers dEtat de la DGAC, en particulier le dispositif de forfait clat et la gestion de certaines primes des ouvriers dEtat. Au-del des aspects techniques et de rationalisation de la gestion des personnels ouvriers, la DGAC a galement veill assurer un certain quilibre entre les diffrentes catgories de personnels qui concourent toutes la scurit du transport arien tout en assurant le recrutement de comptences indispensables son fonctionnement oprationnel. La DGAC a de fait diminu considrablement les recrutements dans les familles prioritaires et les a stopps dans les familles non prioritaires. Cest une dmarche initie il y a plus de 20 ans et qui a port ses fruits puisque la rduction des effectifs ouvriers dEtat a t de 19 % depuis 1990. Pour sadapter lvolution des mtiers de la DGAC, de nombreuses familles professionnelles ont t supprimes ou fusionnes pour aboutir aujourdhui moins dune trentaine. En vue de lamlioration de la gestion des ouvriers dEtat, la DGAC a initi une dmarche de regroupement de ses tablissements ouvriers. Depuis le 1er janvier 2010, elle est passe de 13 tablissements quatre. Cette rforme a conduit centraliser et professionnaliser les fonctions de gestion. Dans lesprit des recommandations de la Cour, la DGAC mettra tout en uvre pour intgrer les personnels ouvriers quelle gre dans le cadre dune GPEEC modernise. La DGAC poursuivra ainsi la quantification de ses besoins de recrutement des comptences apportes par les ouvriers dEtat, partir dun tat des lieux ralis localement sur les gisements de productivit. La DGAC veillera donc oprer ses recrutements douvriers dEtat pour des raisons imprieuses de besoin de comptences et dans le cadre dune matrise de la masse salariale du fait du remplacement de techniciens
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suprieurs par des ouvriers. En effet, la DGAC vise ainsi remplacer progressivement les techniciens suprieurs des tudes et dexploitation de laviation civile (TSEEAC) dans certaines fonctions oprationnelles. Il sagit notamment des agents technicien avionique et technicien cellule et moteur , titulaires de la licence de maintenance daronefs ainsi que les agents lectrotechniciens titulaires dun certificat daptitude et dune autorisation dexercice et exerant leurs fonctions dans les domaines de lnergie et de la climatisation dans les services techniques des centres oprationnels de la navigation arienne. La DGAC veillera la scurit juridique de lensemble des textes indemnitaire des personnels ouvriers en 2011 et se rapprochera du ministre de la Dfense autorit de rfrence pour ce cadre demploi. Dans le cadre de la refonte du systme dinformation, de gestion et de paie, la DGAC sengage donc faire cesser toute pratique irrgulire. Cette rforme sinscrit dans le cadre de la mise en uvre de loprateur national de paie. Enfin, la consolidation des donnes travers le systme infopaie et le prochain systme dinformation financier, sera renforce. Aussi, la DGAC entreprendra-t-elle de rorganiser la gestion des ressources humaines afin de la fiabiliser. Elle supprimera notamment la notion de forfait clat, identifiera les heures supplmentaires travailles et veillera mettre en place un systme de contrle auprs des services centraux du nombre dheures supplmentaires ralises par ces agents. Elles sont abordes de manire plus dtaille ci-aprs : 1. Les ouvriers des parcs et ateliers (OPA) La rgularisation de la situation administrative des ouvriers affects hors des servi ces des parcs et des bases ariennes. (1 A 1) Je souhaite au pralable prciser que le chiffre de 30% d'OPA hors parcs ne doit pas tre considr comme tant le nombre d'OPA dont l'affectation serait selon la Cour dpourvue de base juridique. En effet, des OPA ont aussi t affects dans les services chargs des bases ariennes, une centaine d'agents tant par exemple concerns par l'actuelle restructuration des bases de dfense. Je souhaite nuancer la remarque de la Cour sur la non prise en compte de ses observations formules en 2004, en indiquant que ces observations ont t formules concomitamment la publication de la loi LRL du 13 aot 2004. Dans ce contexte, le MEDDTL a diffr la mise en oeuvre de toute volution statutaire des OPA. Au vu du choix de transfert des parcs routiers et sur le fondement des rapports successifs dont l'un tait consacr au devenir des personnels, le ministre a engag en 2008 une rflexion sur l'volution de la situation statutaire des OPA vers un statut commun entre l'Etat et les collectivits. Ce projet a fait l'objet de diffrentes volutions et au final, n'a pas t retenu lors
du dbat parlementaire relatif la loi du 26 octobre 2009 pour privilgier la mise disposition sans limitation de dure. Comme il a t indiqu prcdemment la Cour, le MEDDTL porte actuellement un projet de rvision du dcret n 65-382 du 21 mai 1965 rgissant les OPA, afin de couvrir l'ensemble des affectations possibles de ces agents, comme de rapprocher leur gestion de celle des fonctionnaires de l'Etat ou encore de toiletter certaines dispositions obsoltes. Ce projet a dj donn lieu discussion avec les reprsentants du personnel et avec les services de la Direction gnrale de l'administration et de la fonction publique, l'objectif tant toujours d'assurer une publication ce texte courant 2011. Toutefois, afin de grer au mieux la situation des OPA affects dans des services connaissant des rorganisations et de leur permettre, dans ce contexte, d'essaimer plus facilement dans les autres services de l'Etat, vers les collectivits locales ou vers les tablissements publics, mon dpartement ministriel porte aussi et prioritairement un projet de texte prvoyant la mise disposition des OPA. Tout au long de ces rflexions, le ministre a maintenu le principe d'une affectation possible dans d'autres services que ceux prvus par le dcret de 1965. C'est donc dans ce contexte que le ministre a continu, avec un niveau en forte rduction, comme le souligne la Cour, recruter des OPA. Les alternatives au recrutement d'OPA. (1 A 2) Je souhaite rappeler que je ne partage pas compltement l'analyse de la Cour sur les avantages qu'il y aurait prvoir le recrutement d'adjoints techniques ou d'agents contractuels en lieu et place d'OPA. Si ce scnario peut avoir une pertinence pour ce qui est de certains postes hors parcs, bases ou mtiers de lexploitation, il n'apparat pas idal pour certains mtiers relevant des missions essentielles des services de ces domaines. Souvent porteurs de qualifications pointues, les OPA recruts dans ces domaines ne prsentent pas les mmes profils que les candidats au recrutement d'adjoint technique. Se pose galement pour certains emplois trs qualifis, notamment en maintenance, la question du niveau de rmunration des adjoints techniques pour les profils recherchs. Le recrutement de contractuels, avec une fixation de la rmunration correspondant l aussi aux qualifications prsentes, ne garantit pas par lui mme une conomie de masse salariale. L'amlioration de la gestion et du contrle interne. (I A2) Je note que la Cour a retenu que ce ministre dispose de donnes consolides quant au nombre d'agents employs et leur affectation. Je souhaite confirmer que l'amlioration du pilotage de la gestion des OPA passera bientt par la dfinition d'un correspondant unique au sein de la direction des ressources humaines, la rorganisation de cette dernire devant tre effective la fin du premier semestre 2011. L'objectif est
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conformment aux observations de la Cour, de renforcer le suivi et le contrle de la gestion des OPA, l'identique de celui ralis pour les autres catgories d'agents du ministre. En matire de dfinition des mtiers, je souligne mon engagement complter le travail de recensement dj men par la voie des emplois types, en considrant toutefois la ncessit de complter cet exercice avec une vision stabilise des possibilits d'affectation, une fois passe la rorganisation des services de l'Etat et de ses tablissements (transferts des services des bases ariennes par exemple) ou les vagues de transfert des parcs donnant lieu des reclassements. Par ailleurs, le dploiement depuis juillet 2010 d'un nouveau systme inf ormatis de gestion des ressources humaines, vise entre autres permettre un pilotage plus efficace et en temps rel de la gestion des OPA et en particulier de la gestion locale. Le transfert aux collectivits locales de 70 % des effectifs (lA 3) Mon dpartement ministriel a dj prsent la Cour les raisons qui ont conduit ne pas privilgier la rvision du dcret de 1965 alors qu'un nouveau statut tait propos au Parlement, et tient donc nuancer l'apprciation de la Cour lorsqu'elle indique que la modernisation et la rgularisation des rgles applicables aux OPA n'ont pas t anticipes. Le ministre ne pouvait prvoir l'issue des discussions parlementaires, mais ne s'est pas trouv sans ressource puisque ses services ont rapidement engag des discussions avec les reprsentants du personnel pour une modification du dcret de 1965, comme il a t indiqu prcdemment. Les promotions (lB 1) Il convient de replacer les volutions du pyramidage des classifications dans un contexte de baisse des effectifs (-11% de 2006 2009} et de forte baisse des recrutements. Ceci tend accentuer la proportion croissante des plus hautes classifications souligne par le Cour. L'attribution des primes et le rgime indemnitaire. (1 B 2) La Cour semble regretter l'usage fait d'une revalorisation de la prime de mtier dans le cadre des protocoles lis la cration des directions interdpartementales des routes comme du schma directeur d'exploitation des voies navigables, harmonisant les niveaux de rmunration avec les agents de la filire technique. Je ne peux que rappeler que ces volutions correspondent d'importants efforts d'organisation d'une pan, et d'autre part la volont de rapprocher les niveaux de rmunration des agents ayant la mme organisation de travail. Je souscris, en revanche, la critique de tout maintien de pratiques et primes locales, et je vais dvelopper des moyens de contrle interne afin de remdier toute drive.
Il. Les ouvriers d'Etat de la direction gnrale de l'aviation civile (OGAC) A - Une gestion incontrle sans outils fiables L'incapacit des services de la DGAC fournir des donnes fiables (Il A 1) La Cour souligne avec svrit le fait que la DGAC n'a pas t capable de fournir des donnes fiables au cours de son enqute. La DGAC s'est engage ces dernires annes dans un processus de consolidation des donnes tant en termes de gestion des effectifs qu'en masse salariale avec la mise en uvre du systme informatique de gestion des ressources humaines Noirh ainsi que le dploiement du systme d'information financier SIF partir du 1er janvier 2011. La Cour est dsormais en possession de donnes exactes et fiables. La cration non convaincante des familles prioritaires >> (Il A 2) La Cour considre que la cration des familles prioritaires n'est pas convaincante au motif qu'elle ne repose pas sur un tat des lieux recensant les gisements de productivit et que la DGAC ne fait pas appel au recrutement de fonctionnaires ou de contractuels. La DGAC considre que les ouvriers d'Etat reprsentent un vivier de comptences optimal pour ce qui la concerne et confirme que la dtermination des besoins repose bien sur un tat des lieux ralis localement sur les gisements de productivit. En effet, le fait de diminuer considrablement les recrutements dans les familles prioritaires, voire de les stopper dans les familles non prioritaires, s'inscrit dans une dmarche initie il y a plus de 20 ans et qui a port ses fruits puisque la rduction des effectifs ouvriers d'Etat a t de 19% depuis 1990. Pour s'adapter l'volution des mtiers de la DGAC, de nombreuses familles professionnelles ont t supprimes ou fusionnes pour aboutir aujourd'hui moins d'une trentaine. Des promotions exagres sans matrise des cots (Il A 3) Comme elle l'a mentionn dans sa rponse au relev d'observations provisoires, la DGAC confirme que la raison pour laquelle les deux tiers des ouvriers se situent dans les groupes suprieurs est due pour l'essentiel au fait que les recrutements se droulent aujourd'hui uniquement dans les << familles prioritaires . En effet, ces agents sont recruts au niveau du groupe VI, alors que dans les autres familles, ils l'taient au groupe V. De plus, en rgle gnrale, ces ouvriers disposent de diplmes de type BTS ou DUT, facilitant ainsi leur progression par voie d'essais professionnels vers les niveaux suprieurs. En tout tat de cause, la DGAC confirme qu'elle tablit le cadre de fonctions, donc les possibilits de promotion, en veillant matriser la masse salariale et que les promotions hors quotas l'ont t en gageant des postes au niveau suprieur HCC. Nanmoins, la DGAC s'est engage dans la mise en uvre d'un taux promus sur promouvables afin d'amliorer l'avancement des ouvriers d'Etat.
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B- Des pratiques irrgulires en matire de rmunration Des heures supplmentaires fictives dissimules dans le calcul de la paie (Il B 1) Les heures introduites dans le forfait horaire des agents dit << forfait clat sont des heures rellement effectues et non pas des heures fictives. Ce forfait clat a t mis en place pour les ouvriers d'Etat qui avaient t embauchs avant 1982 avec des forfaits au-del de 39 heures. Lors du passage de 39 35 heures, il a donc t dcid d'appliquer leur forfait horaire un ratio gal 35/39 afin de dterminer leur forfait prendre en compte. Ainsi un agent recrut 42 heures effectue rellement35/39 x 42 heures soit 37,69 heures de travail hebdomadaire. Cependant, les heures ralises au-del de 35 heures doivent tre rmunres en tant qu'heures supplmentaires. Ce nombre d'heures a donc t major de 25% directement dans le forfait clat. Cette technique de paie a t mise en place l'poque, en partenariat avec la direction de la comptabilit publique lors de la mise en uvre de la paie sans ordonnancement pralable et pour viter tout risque de perte de salaire. Cette technique du forfait clat permettait de faire le distinguo entre les heures correspondant au forfait d'embauche (gal la dure de travail hebdomadaire) et des heures supplmentaires ventuelles ralises au-del de ce mme forfait. Lors de la mise en place de l'Oprateur National de Paie, la DGAC s'est engage modifier ce dispositif. Ainsi, pour tout ouvrier d'Etat et quelle que soit sa date d'embauche, son forfait horaire sera de 35 heures. Pour les agents embauchs avant 1982 ( des forfaits suprieurs 39 heures), les heures au-del des 35 heures figureront en nombre d'heures supplmentaires et seront rmunres conformment la rglementation. Le nombre d'heures rellement effectues demeurera identique mais son identification sur la feuille de paie sera plus lisible. En ce qui concerne la prime de 90 F introduite dans le forfait clat sous forme d'heures, la DGAC confirme son souhait de la sortir du forfait horaire de l'agent et d'intgrer le montant correspondant dans la prime de technicit ouvriers (dcret n 2008-896 du 4 septembre 2008). La DGAC rappelle la Cour que les heures supplmentaires (hors forfait) font l'objet d'tats individuels tablis au vu des heures effectivement ralises par les chefs de service puis transmis au bureau des traitements et salaires avant prise en compte dans la rmunration des agents. Or, dans sa rponse au relev d'observations provisoires (observation n 26 du ROP), la DGAC avait prcis qu'une erreur matrielle d'imputation de la subvention au FSPOEIE avait t commise et qu'il convenait de ramener ce chiffre 254 255,50 euros au titre de 2009. Ce montant ne saurait en aucune manire
atteindre le chiffre de 3.7 millions d'euros depuis 2002 nonc dans le ROP, d'autant plus qu'au cours des annes antrieures, le montant global annuel s'tablissait entre 1502 et30 000 euros. Toutefois, compte tenu de l'augmentation consquente du nombre d'heures supplmentaires sur la priode, la DGAC confirme son engagement dj pris dans la rponse au ROP du 15 octobre dernier, savoir qu'elle se donne comme priorit de renforcer les moyens de contrle mis en uvre par les chefs d'tablissement. Des lments additionnels de rmunration irrguliers (Il B 2) En ce qui concerne le taux de la prime de rendement 32 % ainsi que les complments de rmunration et de prime de rendement de 2 %, la DGAC confirme sa volont de scuriser ds 2011 les textes relatifs aux ouvriers d'Etat. Les modalits de calcul du taux de l'heure supplmentaire sont celles indiques aux articles 18 - 3 - abondements pour heures supplmentaires et article 14- tableau Il de l'instruction 12 000 DPC/1du ministre de la Dfense. Cette rglementation est jointe en annexe. La DGAC applique en matire de calcul de rmunration, la mme rglementation que celle de la Dfense. Enfin, la Cour voque les indemnits diverses : prime de fonction temporaire, indemnit de panier, indemnit pour travaux insalubres, prime de poids lourds. La DGAC confirme son souhait de scuriser en 2011 les textes relatifs au rgime indemnitaire des ouvriers d'Etat (rponse aux observations n 25 et 26 du ROP). Pour ce faire, elle se rapprochera du ministre de la Dfense, l'origine des textes rglementant ces indemnits. Ill. Une drive financire substantielle A - La drive des cots salariaux L'augmentation de la masse salariale des ouvriers des parcs et ses effets (Ill A 1) souhaite rappeler la Cour qu'il est inexact d'indiquer que le ministre s'est content d'une dmarche administrative dans la gestion conomique des parcs, des indicateurs de productivit ont pu tre dfinis par la Direction gnrale des infrastructures, des transports et de la mer avant le transfert des parcs, notamment dans la perspective de rduction d'effectifs. Je vais remdier au manque soulign par la Cour d'un dispositif d'valuation individuel, cette disposition tant prvue dans le projet de rvision du dcret de 1965 prcit, selon des modalits proches de l'valuation des agents de la fonction publique d'Etat. Enfin, les dispositions internes du ministre en matire d'organisation du travail prvoient que les
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heures supplmentaires sont ralises sous le contrle hirarchique. Je prends bonne note des observations de la Cour sur l'existence de pratiques dviantes en la matire. Une vigilance particulire sera porte sur ce point notamment l'occasion des inspections priodiques des services. Nota bene : Ill A 1Alina 2 : le terme de prise en charge par les collectivits locales au lieu et place de remboursement par les collectivits serait de nature mieux prciser la situation. Une progression de la masse salariale de 29 % en trois ans pour des effectifs en dimi nution de 6% (III A 2) La Cour indique que la masse salariale des ouvriers d'Etat de la DGAC a progress de 29 % entre 2006 et 2009. A primtre constant aprs comparaison des chiffres l'volution de la masse salariale des ouvriers d'Etat de la DGAC s'lve 10,71% sur la priode 2005 2009 et de 11,18 % sur la priode de 2006 2009 laquelle se rfre la Cour. B - Un systme de retraite particulirement avantageux et coteux La Cour reproche au ministre les augmentations du nombre d'heures supplmentaires la dernire anne ainsi que les promotions coups de chapeau qui ont des consquences non ngligeables sur le calcul de la pension des agents. La DGAC n'exerce pas ces pratiques et n'est donc pas concerne par cette remarque. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 1- mettre un terme tout recrutement d'ouvrier d'Etat dans les services du ministre charg de l'quipement et de l'aviation civile : J'estime que la rglementation actuelle permet la poursuite de certains recrutements, notamment pour des emplois de haute technicit afin de rpondre des besoins limits mais spcifiques. Si la DGAC contribue la RGPP, elle ne peut cependant cesser tout recrutement d'ouvrier d'Etat pour des raisons imprieuses de besoin de comptences et de matrise de masse salariale du fait du remplacement de techniciens suprieurs par des ouvriers. En effet, les protocoles sociaux des annes antrieures ont confirm la volont de la DGAC de remplacer les techniciens suprieurs des tudes et d'exploitation de l'aviation civile (TSEEAC) dans certains services oprationnels tels que les centrales nergie ou de climatisation, par des ouvriers d'Etat. Par ailleurs, certaines familles professionnelles telles que les techniciens cellule et moteur ne pourront susciter d'ventuelles reconversions de la part d'agents dont les fonctions viendraient voluer dans le cadre de
restructurations ou avec la mise en uvre de la modernisation des fonctions support Ces familles professionnelles ont une technicit trs pointue qui est associe dans un certain nombre de cas des autorisations d'exercice dans le cadre de l'application de la rglementation europenne. Il s'agit notamment des agents technicien avionique et technicien cellule et moteur, titulaires de la licence de maintenance d'aronefs ainsi que les agents lectrotechniciens titulaires d'un certificat d'aptitude et d'une autorisation d'exercice et exerant leurs fonctions dans les domaines de l'nergie et de la climatisation dans les services techniques des centres oprationnels de la navigation arienne. Si la DGAC n'envisage pas de recrutement dans les familles professionnelles dites non prioritaires, il sera indispensable de maintenir des recrutements dans ces familles prioritaires. Les manques d'effectifs dans ces domaines seraient susceptibles de mettre en pril la continuit des services oprationnels de la navigation arienne. Toutefois, la DGAC s'est engage, dans le cadre de la RGPP et du protocole social 2010 de supprimer 42 emplois d'ouvriers d'Etat pour 70 dparts en retraite prvisionnels, soit un taux de remplacement infrieur un sur deux dparts. 2 - identifier au sein de la DRH de ce ministre, un seul service en charge de l'ensemble de la gestion des ouvriers d'Etat, quelle que soit leur affectation : J'ai rappel ci-dessus la dmarche mene afin de rpondre cette recommandation d'ici la mi-2011 pour la gestion des OPA. Il n'apparat toutefois pas souhaitable d'intgrer dans cette rorganisation les services comptents du Secrtariat gnral de la DGAC pour les ouvriers de cette direction gnrale, afin de permettre la DGAC une gestion budgtaire complte de ces ouvriers relevant du budget annexe. 3 - revoir l'ensemble du dispositif de primes, d'indemnits et d'heures supplmentaires applicables cette catgorie de personnel, d'une part en supprimant celles qui apparaissent comme exorbitantes du droit commun de la fonction publique, d'autre part en donnant celles qui subsisteraient un fondement juridique rgulier. Le ministre s'est d'ores et dj engag dans une dmarche de rgularisation des lments indemnitaires des ouvriers du ministre, et de recours systmatique pour toute modification indemnitaire des dispositifs juridiques solides, l'instar de l'arrt interministriel du 13 aot 2010 relatif la prime de mtier.
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La DGAC confirme sa priorit de scuriser juridiquement les textes rglementant les ouvriers d'Etat. Dans cet objectif, des volutions seront apportes la prime de technicit et la prime spcifique d'habilitation. Elle prendra pour ce faire l'attache de la direction gnrale de la fonction publique et de la direction du budget. Elle se rapprochera galement du ministre de la Dfense pour ce qui concerne les diverses indemnits manant de ce ministre. 4 - cesser la pratique des promotions coup de chapeau et redfinir le pyramidage des diffrentes catgories d'ouvriers d'Etat, par l'application de quotas de promotion ngocies avec la direction du budget. Le ministre a dj indiqu la Cour qu'il sera mis fin la pratique des coups de chapeau . La modification du dcret de 1965 a aussi pour objectif de revoir le dispositif des classifications existant, la lumire des emplois occups par les OPA aprs transferts et rorganisations de services. Ces classifications s'accompagneront de rgles de promotion, selon un dispositif inspir de celui applicable aux taux de promotion des fonctionnaires d'Etat. Afin de favoriser un meilleur pyramidage des diffrentes catgories d'ouvriers d'Etat et d'amliorer les modalits de leur avancement, la DGAC examinera avec la direction du budget, la possibilit de mettre en uvre un taux promus sur promouvables . 5- rgulariser la situation des quelque 30% des effectifs des ouvriers qui ne sont pas affects au sein des parcs et ateliers. Je souhaite appeler l'attention de la Cour sur le fait que parmi ces 30% se trouve des ouvriers dont les missions correspondent pleinement aux dispositions du dcret de 1965, en particulier ceux occupant des emplois au sein des services du domaine des bases ariennes. Afin de permettre plus de souplesse pour l'affectation des OPA, le ministre souhaite agir en deux tapes. Un projet de dcret relatif la mise disposition des OPA est en cours de finalisation, et permettra la mise disposition de ces agents dans le cadre de transfert de services, comme leur mutation individuelle dans les services de l'Etat ou au sein de ses tablissements publics. Ce premier texte devrait tre complt en 2011 par le projet de dcret rvisant le dcret de 1965, actuellement en cours de discussion avec les reprsentants du personnel et la DGAFP. 6 -rformer le systme d'information, de gestion et de paie de la DGAC pour faire cesser toute pratique irrgulire et afin que cette direction soit capable, dans les meilleurs dlais, de produire des donnes fiables en matire de gestion de son personnel ouvrier. Cette rforme s'inscrit dans le cadre de la mise en uvre de l'oprateur national de paie. La scurisation juridique de la rglementation
des ouvriers d'Etat de la DGAC contribuera amliorer les modalits de calcul de la paie. Enfin, la consolidation des donnes travers le systme infopaie et le prochain systme d'information financier, sera renforce. 7- rorganiser la gestion des ressources humaines de la direction gnrale de l'aviation civile afin de la fiabiliser et de mettre un terme la pratique du paiement cach d'heures supplmentaires fictives. Bien que les heures figurant dans le forfait clat ne soient pas des heures fictives comme indiqu plusieurs reprises, la DGAC s'engage supprimer la notion de forfait clat et identifier les heures supplmentaires Par ailleurs, la DGAC veillera mettre en place un systme de contrle auprs des services centraux du nombre d'heures supplmentaires ralises par ces agents. En termes d'amlioration de la gestion des ouvriers d'Etat, la DGAC a initi une dmarche de regroupement de ses tablissements ouvriers. Depuis le 1er janvier 2010, elle est passe de 13 tablissements quatre. Cette rforme a conduit centraliser les fonctions de gestion de ces personnels et donc rduire le nombre de gestionnaires. Dans l'esprit des recommandations de la Cour, la DGAC mettra tout en uvre pour intgrer les personnels ouvriers qu'elle gre dans le cadre d'une GPEEC modernise et en matrisant la masse salariale du BACEA.
*** Egalement destinataire du projet dobservations de la Cour, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement, ne lui a pas adress de rponse.
Le quart de place des militaires

_____________________ PRESENTATION ____________________ Depuis le XIXme sicle, les militaires en position statutaire dactivit bnficient dune rduction tarifaire de 75 % le quart de place pour leurs dplacements en chemin de fer, quils soient dordre professionnel ou priv. LEtat compense la charge financire de cette rduction par un versement annuel la SNCF, dont le montant, en croissance significative depuis quelques annes, sest lev 192,4 M en 2009. Or, les procdures instaures par le ministre de la dfense ne lui permettent ni de connatre la nature, professionnelle ou prive, des dplacements, ni de contrler les cartes de circulation de faon satisfaisante. Il lui est ds lors impossible de valoriser lavantage en nature constitu par la prise en charge des dplacements dordre priv, aussi bien que dvaluer lampleur de la fraude. Par ailleurs, le rgime actuel du quart de place napparat plus cohrent avec les orientations dfinies par le Livre Blanc sur la dfense et la scurit nationale, relatives aux compensations prvues en contrepartie des sujtions propres lengagement militaire. Enfin, louverture la concurrence des lignes ferroviaires depuis 2009 met en lumire la vulnrabilit de ce tarif particulier. Le ministre de la dfense ne peut luder plus longtemps la ncessaire rforme de ce rgime du quart de place .
I - Un rgime ancien et mal matris

A - Un hritage historique
Le transport ferroviaire des militaires a toujours fait lobjet de dispositions spcifiques. En 1837, loccasion de llaboration du projet de loi portant concession du chemin de fer dOrlans Bordeaux, la Chambre des dputs a accord aux soldats voyageant en corps une rduction gale la moiti du tarif ordinaire. Une loi du 6 juillet 1838 a rapidement tendu cet avantage aux autres concessions. En 1844, le Gnral Oudinot a obtenu que la rduction soit porte 75 %. Ce taux, dit
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du quart de place , est mentionn explicitement dans le cahier des charges des rseaux en 1857. La diffrence est compense par le budget de lEtat depuis 1949. Actuellement, les rapports entre le ministre de la dfense et la SNCF sont rgis par un accord-cadre et une convention gnrale relative au transport ferroviaire du personnel du ministre de la dfense , signs respectivement le 2 novembre 2006 et le 27 avril 2007. Cette dernire convention unifie les conventions distinctes qui jusqualors rgissaient les modalits du transport des diffrentes catgories de personnels de la dfense selon leur statut (militaires, agents civils, jeunes gens convoqus aux journes dappel de prparation la dfense (JAPD), candidats lengagement). Cependant, elle ne modifie pas, sur le fond, le dispositif du quart de place : tous les dplacements par chemin de fer des personnels militaires en position statutaire dactivit, quils voyagent titre personnel ou professionnel, sont ligibles une prise en charge par lEtat. La position statutaire dactivit englobe non seulement les militaires en fonction dans les services du ministre de la dfense ou de la gendarmerie nationale, mais aussi les militaires, dits hors budget , affects auprs dautres administrations, doprateurs publics ou dentreprises prives. Leur nombre tait valu prs de 16 000 au 30 septembre 2009. Fort ancienne, la possibilit ainsi offerte aux militaires de bnficier de la rduction tarifaire et dun financement public lorsquils voyagent titre personnel est largement perue comme un accessoire du statut militaire. Les termes de laccord-cadre du 2 novembre 2006 en tmoignent : La communaut militaire reste profondment attache au systme du quart de place qui constitue une juste compensation des contraintes spcifiques lies la vie militaire qui impose une forte mobilit professionnelle et, souvent, un loignement du foyer familial.
B - Une exception tarifaire

La rduction tarifaire procure par la carte de circulation est de 75 % sur le prix plein tarif (aujourdhui, le tarif Pro pour les trains rservation obligatoire ou le tarif normal pour les autres trains), en 1re ou 2me classe, dans tous les trains SNCF assurant un service national (y compris lle-de-France) et pour la partie franaise dun parcours international.
LE QUART DE PLACE DES MILITAIRES
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Au reste, les rgles de prise en charge des dplacements professionnels des officiers et sous-officiers diffrent du droit commun applicable aux fonctionnaires civils de catgorie quivalente : tandis que, sauf exception lie notamment la dure du trajet, les dplacements des fonctionnaires civils sont pris en charge sur la base du tarif de 2me classe, les officiers et sous-officiers sont rembourss sur la base du tarif de 1re classe, mme sils ne voyagent pas en tenue. Lextension de cet avantage aux dplacements personnels a t expressment confirme par le dcret du 14 mai 2009 relatif aux frais de dplacement du personnel militaire. En contrepartie de cette rduction tarifaire, lEtat verse la SNCF une contribution financire annuelle, dnomme indemnit compensatrice . En complment de leur carte de circulation, les militaires vivant en couple ou parents dun enfant mineur peuvent obtenir une carte famille . Elle garantit aux ayants droit une rduction commerciale de 25 % 50 %, en 1re ou 2me classe, selon le grade du militaire, condition de voyager avec lui. Cependant, les rductions appliques au vu de cette carte ne sont pas compenses par lEtat la SNCF, qui les consent titre d avantage commercial .
C - Une gestion dfaillante

1 - Une organisation propice la fraude
Les cartes de circulation vierges sont fabriques, la demande du service interarmes de liquidation des transports (SILT), par ltablissement de diffusion, dimpression et darchives du commissariat de larme de terre (EDIACAT) Saint-tienne. Le SILT enregistre chaque carte vierge, identifie par son numro, sur un fichier bureautique.
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Les cartes de circulation SNCF des militaires

Les cartes de circulation SNCF des militaires, ordinairement dune validit de 5 ans, se prsentent sur un support de papier cartonn de 8 cm sur 12, comportant diverses mentions dactylographies et une photographie, simplement colle sur ce support. Il existe plusieurs catgories de cartes, selon le grade ou le statut : A (officiers), B (sous-officiers), C (militaires du rang), D (volontaires) et E (ayants droit de militaires dcds en OPEX). Chacune delles porte deux types dinformation : - dune part, des informations nominatives relatives au militaire : nom, date de naissance, photographie, numro matricule, grade, arme dappartenance, ainsi que la date de validit de la carte ; - dautre part, des lments dauthentification apposs par le SILT lors de la validation de la carte : hologramme autocollant fourni par la SNCF (dit optoseal ), cens interdire toute reproduction frauduleuse, timbre sec appos sur la photographie, signature du directeur du SILT.
Afin dacclrer la procdure de validation, le SILT adresse des stocks de cartes vierges dans les formations pour quelles y inscrivent, au fur et mesure de leurs besoins, les informations nominatives relatives au militaire, avant de les lui retourner pour validation. cette occasion, le SILT saisit, dans une base de donnes dnomme CARTES-CIRCUL , les informations relatives aux cartes valides, en particulier la liste et la date de validation des cartes prcdemment tablies, ainsi que, le cas chant, les renseignements ncessaires ltablissement de la carte famille. plusieurs stades du processus de mise en circulation des cartes, des failles exposent un risque dutilisation frauduleuse.
a) Les cartes vierges

Les cartes vierges stockes sous la responsabilit des units sont une source potentielle de diffusion frauduleuse de cartes contrefaites : les saisies effectues priodiquement par la SNCF en attestent. Les services du ministre de la dfense ne sont pas en mesure destimer lampleur de cette fraude, ds lors que le fichier des cartes vierges nest pas interconnect avec la base de donnes o sont rpertories les cartes valides ; il est donc impossible didentifier, parmi les cartes vierges adresses aux units, les numros de celles qui
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disparaissent sans jamais tre valides. Au demeurant, les units ne transmettent pas cette information au SILT.
b) Les souches dhologrammes SNCF

Les hologrammes se prsentent comme de petits timbres, colls par feuilles de 42 timbres sur des souches de format A4 standard. Chaque souche nest ni numrote, ni affecte un seul agent du SILT, et il nexiste pas de systme de contrle quotidien du nombre dhologrammes par souche en dbut et en fin de service. Ce nombre ne peut donc tre compar celui des cartes mises dans la journe. En outre, le nombre de cartes mises ayant t, jusquen 2009, rgulirement infrieur celui des hologrammes livrs par la SNCF, un stock dhologrammes, de lordre de 15 000 20 000 units, sest accumul depuis la premire livraison, en novembre 2005.
c) Lutilisation frauduleuse des cartes valides

Alors mme quelle constitue une obligation, la rupture du lien avec le service nentrane pas systmatiquement la restitution de la carte de circulation. Les vols, pertes ou destructions de cartes prcdant de peu la rupture du lien entre le militaire et larme ne sont pas rares. Dans le cas, qui ne peut tre exclu, dune dclaration frauduleuse, lancien titulaire peut donc impunment continuer dutiliser sa carte jusqu lexpiration de sa validit, le ministre de la dfense ne disposant daucun systme dinvalidation distance de la carte. En cas de perte ou de vol, la carte de circulation peut, de la mme faon, faire lobjet dune utilisation frauduleuse, au demeurant facilite par la nature de son support. Le SILT ne dtient, dans ce domaine, que des informations lacunaires : il estime environ un millier par an le nombre des cartes perdues ou voles. Cette estimation npuise pas toutes les possibilits dutilisation frauduleuse de la carte : en rgle gnrale, la SNCF ne transmet pas au SILT les cartes non valides saisies dans les trains ; les cartes vierges sont exclues de ce dcompte, tout comme celles que leur titulaire continue dutiliser aprs quil a quitt larme. La fraude est donc probablement sous-value.
2 - Labsence de contrle interne

Lorganisation des circuits dinformation sur les diffrentes variables lies aux cartes de circulation et lindemnit compensatrice
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quil sagisse du nombre de cartes, des effectifs physiques ou du montant de la dpense est marque par un cloisonnement prjudiciable linstauration dun contrle interne.
a) Labsence de sries longues

Les instruments de suivi des donnes relatives lmission des cartes de circulation sont de cration rcente : la base informatique des cartes de circulation na t mise en service quen 2004. Dans la mesure o leur dure de validit est de cinq ans, le recensement des cartes en circulation nest fiable que depuis 2009. Ds lors, le recul manque encore pour tudier lvolution des flux dans la dure.
b) Une architecture administrative peu propice au croisement dinformations

Le SILT ne dispose daucune information sur lindemnit compensatrice verse en contrepartie de lutilisation des cartes de circulation. Il na pas de moyens de contrle sur lexcution de la convention. Linformation est disperse : jusqu la rorganisation des services des commissariats, en 2009, la direction centrale du commissariat de larme de terre (DCCAT) tait le seul service gestionnaire habilit liquider cette dpense ; elle est dsormais remplace par le service du commissariat des armes, plac auprs du chef dtat-major des armes. La direction des affaires financires du ministre de la dfense, pour sa part, est charge des aspects gnraux de la gestion de la convention signe avec la SNCF ; ce titre, elle calcule le montant des mensualits en fonction de la dotation budgtaire, et fixe leur rpartition entre les programmes budgtaires concerns ; elle est, par ailleurs, comptente pour contrler les conditions dexcution de la convention et prparer ses avenants ou renouvellements. Cette division des tches est prjudiciable au contrle : lactivit du SILT induit une dpense publique, sur laquelle il na pas dinformation ; il nest donc pas incit crer des instruments de contrle appropris.
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Au reste, aucune comparaison systmatique des effectifs physiques des militaires en activit avec le nombre des cartes de circulation en cours de validit nest organise, ni mme possible : la base de donnes du SILT nest pas utilise comme instrument de contrle de gestion ; elle ne permet pas de dnombrer en temps rel les cartes de circulation en cours de validit, ni de les ventiler par catgorie selon leur date de fin de validit ; le ministre de la dfense ne connat pas le nombre exact des militaires ayant vocation dtenir une carte de circulation ; il ne dispose que du nombre de militaires en activit rmunrs sur son budget, qui ne comprend pas les militaires de la gendarmerie ni les effectifs dits hors budget ; il ne peut donc effectuer de comparaison avec le nombre de cartes de circulation.
3 - Une gestion contractuelle passive

Le ministre de la dfense ne contrle gure les donnes fournies par les systmes informatiques de la SNCF. La convention gnrale du 27 avril 2007 lui en donnait pourtant les moyens, en prvoyant, notamment, la ralisation de contrles alatoires sur les donnes utilises pour dterminer sa contribution financire. Ces stipulations de la convention sont restes inappliques malgr laugmentation rapide du montant de lindemnit compensatrice, plusieurs annes durant. Les effectifs affects la gestion du volet financier de la convention sont, dailleurs, faibles.
II - Des rformes dsormais indispensables

Lindemnit compensatrice verse par le ministre de la dfense la SNCF est lune des contributions les plus importantes de ltat cette entreprise publique. Passe de 143 M en 2002 148 M en 2003 et 156 M en 2004, elle a fortement progress depuis une dizaine dannes, pour atteindre 162 M en 2005, 172 M en 2006, 179 M en 2007 et 192,2 M en 2008, se stabilisant 192,4 M en 2009, soit une augmentation de 34,5 % en sept ans.
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Dans ce contexte, il est indispensable, pour le ministre de la dfense, dinstaurer des mcanismes de contrle et damliorer sa connaissance du contenu rel de la prestation finance, ce dont il semble avoir rcemment pris conscience. Dans un environnement rendu incertain par lvolution du march europen des transports ferroviaires, les rformes ncessaires portent en particulier sur la dfinition du champ des bnficiaires, sur les modes de gestion, le traitement au regard des prlvements sociaux et fiscaux et, de faon plus gnrale, sur la viabilit densemble du rgime.
A - Le champ des bnficiaires

La carte de circulation bnficie une vaste population, puisquelle comprend lensemble des militaires en position dactivit, telle que la dfinit leur statut, ce qui peut correspondre des affectations trs diverses, y compris dans la sphre prive, les gnraux dits de la 2me section tant galement inclus. Les gnraux de la 2me section
Les gnraux dits de la 2me section sont les officiers gnraux qui, ayant fait valoir leurs droits la retraite, restent nanmoins la disposition du ministre de la dfense et peroivent alors une solde dactivit. A lorigine du maintien des officiers gnraux en 2me section qui remonte la Monarchie de Juillet , se trouve lide que ces officiers ne sauraient tre assimils des militaires retraits, dans la mesure o ils peuvent tre rappels en activit en tant corrlativement replacs en premire section , la demande du ministre de la dfense, pour une dure dtermine en fonction des ncessits de lencadrement. En contrepartie de cette exigence statutaire de disponibilit, les officiers gnraux de la 2me section bnficient notamment du quart de place .
Un champ si large suscite des interrogations de deux ordres. Dune part, le budget du ministre de la dfense supporte la charge de la compensation verse au titre des trajets professionnels des militaires dits hors budget , cest--dire ceux affects hors de ses services, auprs dautres administrations, doprateurs publics ou dentreprises prives, comme lautorise leur statut. Pour ce qui les concerne, lutilisation de la carte de circulation SNCF pour les dplacements professionnels induit, entre les ministres, services ou entreprises daffectation et le ministre de la dfense, des transferts de charge, en
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ltat, impossibles chiffrer, et donc ignors dans les documents budgtaires. Dautre part, le bnfice du quart de place pour les voyages effectus pour motifs personnels par les militaires en activit est conu comme une compensation de lobligation de disponibilit en tout temps et en tous lieux que leur impose leur statut, mais cette compensation napparat pas fonde lorsque les personnes qui en profitent ne subissent pas effectivement les sujtions quil sagit de compenser. Du reste, le Livre Blanc sur la dfense et la scurit nationale nonce que le bnfice des compensations prvues en contrepartie des sujtions propres lengagement militaire ne doit sappliquer quaux personnes subissant effectivement dans leur emploi quotidien des contraintes spcifiques . Pourtant, dans la plupart des cas, les militaires, dits hors budget , affects dans les services des oprateurs ou dautres ministres, la brigade de sapeurs-pompiers de Paris ou au bataillon de marinspompiers de Marseille, ne sont pas, raison de leurs fonctions, soumis aux mmes contraintes de mobilit quun militaire affect dans des fonctions oprationnelles. Il en va de mme pour les militaires affects au ministre de la dfense ou dans la gendarmerie nationale, lorsque les conditions concrtes dans lesquelles ils exercent leurs fonctions ne les exposent aucune contrainte spcifique. Un examen rigoureux de la population concerne devrait galement conduire sinterroger sur la pertinence de loctroi vie aux gnraux de la 2me section des avantages accessoires attachs la situation dactivit, au nombre desquels figure la carte de circulation. Le ministre de la dfense valuait, pour 2008, 3,1 M le cot du quart de place des gnraux de la 2me section, alors au nombre de 5 610. En janvier 2010, leffectif des officiers gnraux placs en 2me section tait de 5 625. Prs de 63 % (3 533), ns en 1940 ou avant, avaient donc dpass lge de 70 ans, avec une probabilit quasiment nulle dtre replacs en premire section. lautre extrmit de la pyramide des ges, 38 gnraux de la 2me section avaient moins de 55 ans en 2010. Selon toute vraisemblance, la plupart poursuivait une activit professionnelle, tout en continuant de bnficier du quart de place. Dans leur cas, le maintien du bnfice de la carte de circulation SNCF, indpendamment de tout rappel, induit un transfert de charge au bnfice des entreprises ou tablissements qui les emploient.
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B - La gestion
Le cot de lindemnit compensatrice incite aujourdhui le ministre de la dfense rechercher des progrs dans la gestion du dispositif des cartes de circulation SNCF. Les rflexions sorientent dans deux directions : la modernisation de la carte et lamlioration de la connaissance de la nature des dplacements.
1 - La modernisation de la carte de circulation

Deux pistes sont explores : lamlioration des circuits dinformation au sein du ministre de la dfense, et la modernisation du support de la carte, dans un souci de lutte contre la fraude. Une base unique des cartes vierges et cartes de circulation mises est en cours de cration. Il est, en outre, envisag de dessaisir les formations de leurs comptences en matire de gestion des cartes vierges au profit du SILT, en vue dinstaurer une procdure, dite en flux pouss , de renouvellement quasi automatique des cartes lapproche de la date de leur expiration. Toutefois, cette rforme suppose de crer, pour le SILT, un accs aux informations des bases de donnes de gestion de ressources humaines de chaque arme ou service. Il est galement ncessaire de moderniser le support de la carte de circulation. La future carte pourrait sinspirer des cartes puce utilises par les agents de la SNCF, dotes de dispositifs de prvention de la fraude : photographie scurise et contrle par lecture magntique en particulier. Linvalidation distance des cartes des agents ayant rompu tout lien avec le service serait ainsi rendue possible.
2 - Lamlioration de la connaissance de la nature des dplacements

Lorganisation actuelle noffre pas de possibilit de faire le dpart entre les motifs soit de service, soit personnel du dplacement : dans le systme dinformation de la SNCF, la mme codification ( MI 75 ) sapplique aux dplacements tant professionnels que privs des militaires. Pourtant, la convention de 2007 prvoyait qu compter du 1er janvier 2009, lensemble des dplacements professionnels du personnel du ministre, aussi bien civil que militaire, devrait tre soumis au rgime de la taxation directe, aprs service fait. Seuls les dplacements des militaires pour des trajets personnels devaient continuer tre soumis au systme du quart de place. Cependant, cette clause est reste lettre
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morte, dautant plus que le ministre de la dfense na pas pouss son prestataire lappliquer. Diverses solutions sont actuellement ltude pour y parvenir. Toutefois, sans attendre leur mise en uvre, qui requerra ncessairement des dlais, rien ne soppose ce que le ministre de la dfense et les administrations daffectation des titulaires de la carte de circulation procdent, pour les dplacements professionnels des militaires, selon les rgles habituelles dans ces administrations civiles, en mettant un ordre de mission et en fournissant pralablement les billets. Cette modalit, dores et dj la porte des administrations concernes, permettrait de connatre la valeur de lavantage en nature correspondant la prise en charge des dplacements dordre priv. Partant, elle rendrait possible le rexamen du fondement de lexonration de prlvements sociaux et fiscaux dont bnficie cet lment du revenu des militaires.
C - Lavantage en nature
Dans son rapport de 2009 sur la scurit sociale, la Cour a qualifi davantage en nature la rduction tarifaire dont les militaires bnficient grce leur carte de circulation, lorsque cette rduction est utilise pour des dplacements dordre priv. Elle a corrlativement constat que cet avantage en nature ntait pas assujetti aux prlvements sociaux. En consquence, elle recommandait de rexaminer systmatiquement le fondement de cette exonration, conjointement entre les ministres chargs de la dfense, du budget et de la fonction publique. Un raisonnement analogue doit tre fait pour lintgration de cet lment du revenu dans lassiette du revenu imposable des militaires concerns. Les travaux interministriels auxquels la Cour a invit le ministre de la dfense pourraient donc opportunment stendre au rexamen du fondement de lexonration fiscale.
D - La viabilit densemble
Le dispositif constitu par laccord-cadre et la convention de 2006 et 2007 est potentiellement vulnrable. En effet, avec louverture la concurrence sur les lignes ferroviaires depuis la fin de 2009, la validit juridique des accords tarifaires tels que celui du quart de place se trouve fragilise.
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Cette difficult nest plus virtuelle avec larrive des premiers oprateurs ferroviaires autres que la SNCF pour le transport de voyageurs. terme, la rgularit de la compensation du ministre de la dfense la SNCF au regard de la rglementation communautaire sur les aides dEtat pourrait tre remise en cause. Sous cet angle aussi, le quart de place semble de plus en plus li une poque rvolue. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Le rgime du quart de place apparat comme un hritage de lhistoire, inadapt au contexte actuel. Bien que la dpense correspondante atteigne, pour lEtat, prs de 200 M et ait volu de faon trs dynamique depuis une dizaine dannes, le ministre de la dfense a trop longtemps nglig danalyser les causes de cette progression, et de prendre des mesures visant limiter le champ des bnficiaires et lutter efficacement contre la fraude. Il lui revient dsormais damliorer sa connaissance des dterminants de la dpense, pour lencadrer plus efficacement. Par ailleurs, la compensation par lEtat de la rduction tarifaire dont bnficient les militaires pour leurs dplacements dordre priv constitue un avantage en nature qui devrait tre assujetti aux prlvements fiscaux et sociaux. La Cour formule donc les recommandations suivantes : - rexaminer systmatiquement le champ des bnficiaires de la carte de circulation, afin den rserver loctroi aux militaires subissant des contraintes spcifiques ; - rexaminer le fondement du dfaut de valorisation de lavantage en nature que constitue le quart de place pour les dplacements dordre priv, conjointement entre les ministres chargs du budget et de la fonction publique, en vue de son intgration dans lassiette des prlvements sociaux et fiscaux ; - poursuivre la dmarche de modernisation des cartes de circulation dores et dj amorce et amliorer le contrle interne. Au del, le ministre de la dfense doit sinterroger sur la pertinence du maintien du rgime du quart de place .
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La Cour recommande de : - rexaminer le champ des bnficiaires de la carte de circulation, afin d'en rserver l'octroi aux militaires subissant des contraintes spcifiques ; - rexaminer le fondement du dfaut de valorisation de l'avantage en nature que constitue le quart de place pour les dplacements d'ordre priv, conjointement entre les ministres chargs du budget et de la fonction publique, en vue de son intgration dans l'assiette des prlvements sociaux et fiscaux ; - poursuivre la dmarche de modernisation des cartes de circulation d'ores et dj amorce et amliorer le contrle interne. Le quart de place accord aux militaires est la contrepartie de l'exigence statutaire de disponibilit qui ne leur permet pas de choisir le lieu et l'exercice de leurs fonctions, contrairement aux autres agents de l'tat, ou de ngocier des contreparties financires dans le cadre d'un contrat de travail en cas de mobilit professionnelle impose, contrairement aux salaris du secteur priv. Cette forte disponibilit professionnelle et gographique s'exerce tout au long de la carrire professionnelle, un officier tant mut en moyenne tous les trois ans et un militaire non officier tous les sept ans. Ainsi le quart de place est-il aujourdhui peru par les militaires comme un lment important de compensation de la mobilit. Soumis des dmnagements professionnels frquents, ceux-ci exercent leurs fonctions des distances parfois trs importantes du lieu de rsidence de leurs familles et beaucoup vivent en situation de clibat gographique. Lexclusion du champ des bnficiaires du quart de place de certaines catgories de militaires (les gnraux de la deuxime section, les militaires dits hors budget et les militaires affects au ministre de la dfense ou dans la gendarmerie nationale dans une fonction ne les exposant pas des contraintes spcifiques) irait lencontre du principe pos par la loi du 24 mars 2005 portant statut gnral des militaires, selon lequel ces derniers peuvent tre appels servir, en tout temps et en tous lieux, leur libert de rsidence pouvant tre limite dans lintrt du service. Compte-tenu des effectifs concerns, l'exclusion du champ des bnficiaires du quart de place de ces catgories ne serait sans doute pas l'origine d'une rduction significative de l'indemnit compensatrice, alors mme que sa mise en uvre, qui induirait une diffrence de traitement indite entre personnels de statut militaire, serait dlicate.
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COUR DES COMPTES
Concernant la valorisation de l'avantage en nature, pour ceux rsultant de la mise disposition de logement, de vhicules ou la fourniture de l'alimentation, l'administration publie des barmes forfaitaires qui permettent l'employeur de dclarer l'avantage en nature dont bnficie son employ. Pour les autres avantages en nature, et donc pour le cas particulier des avantages tarifaires accords par la SNCF, c'est le montant rel de l'avantage en nature qui doit tre pris en compte pour la dtermination des salaires imposables. La mise en uvre de ce principe se heurte l'impossibilit actuelle de connatre pour chaque bnficiaire les trajets effectus titre personnel et le montant de la rduction SNCF obtenue dans le cadre d'une utilisation prive. Le ministre de la dfense et la SNCF travaillent ensemble sur une dmarche de modernisation, qui consiste dune part, rattacher le ministre de la dfense au Portail Entreprises et dautre part, remplacer la carte de circulation papier par une carte puce afin de limiter la fraude. Des runions techniques sont actuellement organises avec la SNCF afin de permettre la mise en service de la nouvelle carte, le 1er janvier 2012. Ce dispositif prvoira, outre la mise en place dune carte lectronique plus difficilement falsifiable, ltablissement dune liste noire actualise des cartes frauduleuses. Le service du commissariat des armes (SCA) assure, depuis le 1er janvier 2011, lessentiel des missions de suivi de la convention signe avec la SNCF et dexcution de la dpense. Il lui appartient de rpartir la facture dfinitive entre programmes, de suivre les paiements, de tenir les fichiers rcapitulant les donnes sous-jacentes la facture et de piloter les runions annuelles avec la SNCF. Nanmoins, conscient de la ncessit de disposer de lensemble des informations ncessaires au contrle de la dpense, le ministre a prvu de se faire assister par un cabinet daudit indpendant lors de la ngociation de la future convention avec la SNCF.
REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Je partage les principaux points de votre analyse, en particulier en ce qui concerne les lacunes en matire de suivi de ce dispositif. Compte tenu du cot croissant des dpenses lies la compensatrice SNCF, l'utilisation des cartes de circulation doit tre plus troitement contrle, afin de limiter toute possibilit de fraude. Or, 1'organisation actuelle de ce dispositif ne permet pas d'assurer de tels contrles. D'une part, il apparat ncessaire de disposer de
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systmes d'information adquats, permettant un suivi du nombre de cartes et des effectifs concerns par le quart de place. D'autre part, je partage le souci du ministre de la dfense et des anciens combattants de moderniser le support actuel qui pourrait voluer vers une carte puce, moins susceptible de faire l'objet de fraudes. Par ailleurs, vous soulignez le champ trs tendu des bnficiaires du quart de place. Ce dispositif s'applique l'ensemble des militaires en position statutaire d'activit, y compris ceux qui ne sont pas affects dans les services du ministre de la dfense ou de la gendarmerie, sans que cela fasse l'objet de compensations financires. Comme vous l indiquez, les gnraux de la seconde section bnficient galement de ce dispositif. Cependant, l'article 39 de la loi n 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant rforme des retraites dispose qu' partir du 1er juillet 2011, les gnraux de seconde section sont la retraite 1'ge de 67 ans. Ds lors, cet ge, ils ne bnficieront plus du quart de place. En outre, vous proposez de limiter 1'usage du quart de place aux personnes qui subissent des sujtions effectives du fait leur statut militaire. La prochaine rengociation de la convention entre la SNCF et le ministre de la dfense et des anciens combattants pourrait effectivement tre l'occasion de s'interroger sur le bien-fond de cet avantage au regard de la situation de chacune des catgories de personnel mentionnes. Enfin, il importe de pouvoir distinguer les dplacements professionnels des dplacements privs afin de disposer de premires informations sur le montant de cet avantage en nature pour les personnels militaires. A dfaut, il parat difficile d'envisager un assujettissement aux prlvements sociaux et fiscaux sur l e quart de place, comme la Cour le prconise. Le rgime de taxation directe pour les dplacements professionnels n'a pas t mis en place ; il tait pourtant prvu par la convention relative au transport ferroviaire du ministre de la dfense. Ce systme aurait permis de distinguer les diffrents types de dplacements. Je souhaite donc que la prise en charge des dplacements professionnels du personnel militaire soit rforme afin de rendre ce systme plus transparent. La mise en place du centre d'administration ministriel des indemnits de dplacement (CAMID) au cours de l'anne 2012 au ministre de la dfense devrait faciliter la prise en charge pralable des frais de dplacement, sans avoir besoin de recourir au quart de place.
Les particularits des rmunrations des rservistes militaires

_____________________ PRESENTATION ____________________ Pour favoriser le dveloppement et lattractivit de la rserve militaire, les rmunrations verses aux rservistes sont exonres de limpt sur le revenu293. Cette exonration a concern, en 2008, plus de 60 000 personnes (gendarmerie comprise) et un montant total de rmunrations de 109 M hors charges sociales. La dpense fiscale correspondante est value 6,4 M. Ses fondements, aussi bien juridiques que de principe, sont fragiles. En outre, la situation faite, plus gnralement, en matire de rmunrations, aux agents publics rservistes, par rapport ceux venant du secteur priv, napparat pas moins contestable.
I - Une exonration difficile justifier

Lexonration des rmunrations verses aux rservistes est fonde sur une doctrine fiscale ancienne294, mais juridiquement insuffisante : essentiellement deux rponses ministrielles, de 1932 et 1966, des questions parlementaires. Par ailleurs, alors quelle a, pendant longtemps, t vue comme une compensation de lobligation, pour les rservistes, de participer des priodes dinstruction obligatoires, largument ne vaut plus avec linstitution de la nouvelle rserve par la loi du 22 octobre 1999, puisque
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La charge de cette exonration est intgre dans la dpense no 120127, qui couvre lexonration des indemnits verses aux rservistes en priode dinstruction, aux volontaires civils et aux personnes accomplissant un volontariat de solidarit internationale ou un volontariat associatif. 294 Les textes de base sont rassembls dans la documentation administrative de ladministration fiscale du 10 fvrier 1999 qui dfinit le revenu imposable,
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COUR DES COMPTES
la participation des rservistes repose dsormais sur un engagement volontaire. Lassimilation de la rmunration des rservistes un dfraiement susceptible de donner lieu exonration au titre des dispositions du 1o de larticle 81 du code gnral des impts visant les allocations spciales destines couvrir les frais inhrents la fonction ou l'emploi et effectivement utilises conformment leur objet napparat pas moins difficile soutenir. En effet, selon larticle L.4251-1 du code de la dfense, les rservistes () bnficient de la solde et des accessoires qui s'y attachent dans les mmes conditions que les militaires professionnels. De faon plus gnrale, lexonration heurte le principe dquit fiscale entre militaires dactive et de rserve ds lors que la loi et les rglements organisant la nouvelle rserve sattachent rendre identiques, mutatis mutandis, les situations respectives du militaire dactive et du rserviste, vritable militaire dactive temps partiel.
II - Le maintien du traitement des agents publics rservistes

La loi de 1999 qui a cr la nouvelle rserve a introduit dans tous les statuts des agents publics le principe selon lequel un agent qui sabsente pour participer des activits de la rserve oprationnelle conserve le bnfice de son traitement pendant le temps de sa participation la rserve. Il en va ainsi pour une absence infrieure ou gale trente jours par anne civile. Cette rgle place le rserviste agent public dans une situation financirement nettement diffrente de celle du rserviste salari du secteur priv. En effet, dans de nombreux cas, celui-ci ne peroit rien de son employeur lors des absences pour se consacrer la rserve. Parfois, il peroit seulement la diffrence entre sa rmunration militaire et sa rmunration civile, afin que son revenu mensuel ne baisse pas. Les exigences aussi bien dquit que dconomie des deniers publics appellent revoir cette dissymtrie.
LES PARTICULARITES DES REMUNERATIONS DES RESERVISTES MILITAIRES
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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La Cour recommande que les ministres chargs de lconomie et du budget reviennent sur cette exonration non justifie et rintgrent les rmunrations des rservistes dans le droit fiscal commun. Cette mesure devrait galement concerner les autres formes de volontariat non rmunr, aujourdhui encore exonres dimpt sur le revenu. Par ailleurs, elle estime galement souhaitable de reconsidrer la diffrence des situations faites respectivement aux agents publics et aux rservistes travaillant dans le secteur priv : mme si la conservation du traitement des agents publics ne joue que pour les absences dune dure infrieure ou gale trente jours par anne civile, elle accrot le cot de la rserve de plusieurs millions deuros (entre 3 et 12 M en 2007), et cre une ingalit entre candidats la rserve selon quils sont ou non agents publics. La surreprsentation des agents publics dans la rserve militaire en est trs vraisemblablement une consquence.
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COUR DES COMPTES
La Cour recommande la suppression de lexonration fiscale (value 6,4 M en 2008) dont bnficient les rservistes et conteste la situation faite, en matire de rmunrations, aux agents publics rservistes, par rapport ceux venant du secteur priv. 1. Exonration de la rmunration des rservistes au regard de limpt sur le revenu La suppression de lexonration fragiliserait la mise en uvre de la politique de la rserve militaire qui correspond pleinement lesprit du lien arme-nation et au rle que le Livre blanc sur la dfense et la scurit intrieure entend confier aux rservistes. Elle aurait un effet particulirement ngatif : - sur latteinte des objectifs quantitatifs ; labandon de la dfiscalisation, en diminuant lattractivit de la rserve, altrerait le recrutement et la fidlisation. Le plan de monte en puissance des effectifs valid par les responsables politiques et dj difficilement atteignable en raison des restructurations serait invitablement revu la baisse ; - sur le moral des rservistes ; lavantage concd est en effet peru comme une reconnaissance lgitime des efforts fournis par le rserviste et sa famille pour se rendre disponible durant les congs ou en fin de semaine afin de participer des activits de formation ou oprationnelles. In fine, cest bien la capacit oprationnelle des armes qui risque dtre impacte avec des difficults notamment pour remplir les missions sur le territoire national, par exemple, celles du type Vigipirate. Pour les cadres du secteur priv ou de ladministration, la nonimposition compense le diffrentiel de revenu entre la solde de rserviste et le revenu civil. Pour les employs ou les personnes revenu modeste, la rintgration de la solde de rserve dans le revenu imposable pourrait en outre entraner, par effet de seuil, une perte des aides sociales. La nonimposition vient en contre-point de lassujettissement aux prlvements sociaux auxquels est soumis le rserviste sans pouvoir bnficier, sauf exception, des droits accumuls. Par ailleurs, contrairement ce que suggre le projet dinsertion, aucune instance de concertation des militaires na soulign une ventuelle iniquit fiscale entre militaires dactive et de rserve. Paralllement, la suppression de l'exonration crerait une diffrence de traitement avec d'autres formes de volontariat tel que celui des sapeurs pompiers volontaires, des rservistes civils de la police nationale, les
LES PARTICULARITES DES REMUNERATIONS DES RESERVISTES MILITAIRES
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rservistes de la rserve civile pnitentiaire et de la rserve judiciaire (cre par l'article 75 bis de la loi de finances pour 2011), dont les rmunrations ou indemnisation ne sont pas imposables, mettant ainsi mal l'engagement au profit de la dfense des franais et du territoire et ce dans un contexte gnral de crise de l'engagement individuel. 2. Cumul du traitement et de la rmunration de rserviste pour les agents publics En effet, le cumul du traitement civil des agents publics et de la solde militaire nest possible que dans la limite de 30 jours par anne civile. Lorsque les activits accomplies sur le temps de travail dpassent cinq jours par anne civile, le rserviste doit obtenir laccord de lemployeur. De fait, comme les salaris du secteur priv, les rservistes issus de la fonction publique accomplissent pour un grand nombre dentre eux leur mission durant leurs congs ou leur temps de repos. En 2005, une circulaire du Premier ministre (n 5008/SG) relative lemploi dagents publics au sein de la rserve militaire tendait favoriser lemploi de ces derniers dans la rserve. Or, le projet de la Cour conclut aujourdhui une surreprsentation alors que, selon les lments dont je dispose, les rservistes oprationnels travaillant dans la fonction publique ne reprsentent environ que 35 % de l'ensemble des rservistes, chiffre demeur stable depuis 2005. Il convient de relativiser la porte de ce cumul.
REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT
Je partage votre volont de faire l'examen de la politique de la rserve. Je prends acte de vos interrogations sur la lgitimit de maintenir 1'exonration de l'impt sur le revenu des rmunrations verses aux rservistes. Ce dispositif pourra tre examin dans le cadre des travaux engags sur la limitation des niches fiscales, en concertation avec le ministre de la Dfense. De mme, les situations respectives des agents publics rservistes et de leurs collgues du secteur priv ont galement retenu mon attention. Le cumul entre traitement et solde de rserviste pour les agents publics devra lui aussi faire l'objet d'une tude approfondie.
***
Egalement destinataire du projet dobservation de la Cour, le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ne lui a pas adress de rponse.
Chapitre III
La gestion immobilire
La SOVAFIM : un intervenant sans utilit relle

_____________________ PRESENTATION ____________________ La cration de la socit de valorisation foncire et immobilire (SOVAFIM), socit anonyme de droit commun dont le capital social est entirement dtenu par lEtat, rpondait une double finalit : acclrer les cessions de biens immobiliers de Rseau Ferr de France295, dans le cadre dfini par larticle 63 de la loi n 2005-1719 du 30 dcembre 2005 de finances pour 2006, tout en ralisant sur ces oprations des plusvalues afin dassurer la remonte rapide de dividendes, ds 2006, vers le budget de lEtat. Si cet objectif de court terme a t atteint296, il nen nest pas rsult la constitution dun oprateur aux missions, aux mtiers et aux perspectives dactivits clairement dfinis. Bien que son champ de comptence ait volu, la SOVAFIM nest pas parvenue apporter des rponses convaincantes des besoins avrs. Son positionnement et son utilit mme sont demeurs incertains. Le recours des structures spcialises est souvent prsent comme un gage de professionnalisation et defficacit de laction publique. Lexemple de la SOVAFIM montre a contrario que leur cration ne peut se passer dune vision de long terme, fonde sur une valeur ajoute tangible. A dfaut, elles apparaissent davantage comme des dmembrements dommageables de lEtat que comme des oprateurs investis dune relle lgitimit technique et conomique.
I - Une socit cre pour la circonstance

Cre dans le but de raliser rapidement des cessions immobilires, la SOVAFIM na pas t conue partir dun projet de long terme. Llargissement de son champ potentiel dactivit ny a pas suppl. Disposant la fin de 2009 dun montant de fonds propres de 150 M pour un actif immobilis de 80 M, sa capacit dinvestissement, finance par 70 M de trsorerie et 60 M demprunt, tait de lordre de 130 M.
Cr en 1997, Rseau Ferr de France est ltablissement public industriel et commercial propritaire et gestionnaire du rseau ferr national. 296 LEtat a peru un dividende de 190 M au titre de lexercice 2006, dont un acompte de 170 M vers avant la clture de lexercice.
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COUR DES COMPTES
A - Un projet de court terme sans perspective claire

1 - Une logique de court terme
Larticle 63 de la loi de 2005 prcite permettait de dclasser des biens immobiliers du domaine public de Rseau Ferr de France, inutiles lexercice des missions de cet tablissement, et de les transfrer en pleine proprit une socit dtenue par lEtat. Loin de correspondre une foncire dont lobjet est de grer, certes de faon dynamique mais dans la dure, un portefeuille de biens, la SOVAFIM a, lorigine, t conue comme une structure oprationnelle de cession dactifs immobiliers dont la finalit se rapprochait du rle que lEtat entendait assigner, la mme poque, au service France Domaine. Devant apporter lEtat 350 M de recettes budgtaires annuelles en 2006 et autant en 2007, la socit avait organis les oprations de vente dans une logique de court terme. 159 biens lui ont t transfrs leur valeur nette comptable. Seules des directives des administrations de tutelle de RFF et un appui constant de leur part la SOVAFIM ont permis que des transferts de biens interviennent en 2006. Le dispositif initial excluait RFF du partage de lessentiel des plus-values. Le montant qui devait lui tre rtrocd, prcis dans une lettre du 15 juin 2006297, correspondait aux trois-quarts de la plus-value ralise au-del des 350 M. La plus-value globale stant leve 362 M en 2006, RFF a peru une part modeste, 9 M, soit 2,5 % du total. Afin dinciter RFF accepter le transfert de nouveaux biens, le conseil dadministration de la SOVAFIM a approuv la rtrocession cet tablissement de 90 % de la plus-value ralise en 2007, soit 52,3 M. Une partie seulement de cette somme (40,6 M) a t verse, car le versement du solde fait toujours lobjet de discussions entre les deux parties. Aucun nouveau transfert de biens nest ensuite intervenu.
2 - Des interventions ponctuelles la demande de lEtat

Plusieurs largissements du champ potentiel de lintervention de la SOVAFIM sont intervenus, son initiative. Larticle 141 de la loi de finances rectificative pour 2006 a largi le champ de sa mission de valorisation des ensembles immobiliers appartenant lEtat et ses
Lettre cosigne par le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, le ministre de lemploi, de la cohsion sociale et du logement et le ministre dlgu au budget et la rforme de lEtat.
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LA SOVAFIM : UN INTERVENANT SANS UTILITE REELLE
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tablissements publics. Larticle 51 de la loi de finances initiale pour 2008 a prvu la possibilit dun transfert une filiale publique contrle par la SOVAFIM. Pour autant, entre 2007 et 2009, lactivit de la socit sest limite trois interventions ponctuelles. La SOVAFIM na eu dautre plan de charge que de cder le stock de biens reus de RFF. Labsence dun mcanisme durable lui assurant des transferts rguliers de biens la rendait dpendante des oprations pour lesquelles lEtat la sollicitait. Faites au cas par cas, sans rpondre une logique densemble et sans offrir de perspectives de moyen terme, ces sollicitations ont priv les instances dirigeantes de la socit dune relle autonomie de gestion, apparentant davantage la SOVAFIM un service administratif qu une entreprise publique. LEtat a tenu ce que la SOVAFIM assiste la caisse autonome nationale de la scurit sociale dans les mines (CANSSM) pour la cession de son patrimoine. Les conditions conomiques de cette intervention, effectue titre gratuit en 2007 et moyennant une rmunration infrieure au prix du march, fixe de faon discrtionnaire par lEtat en 2008 et 2009, tmoignent de lambigut des relations entre lEtat298 et la socit. LEtat a galement envisag le transfert la SOVAFIM de biens mis disposition de lassociation pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Ce projet, principalement motiv par le souci datteindre lobjectif fix par la loi de finances pour 2008 en matire de cessions immobilires299, sous-estimait la complexit juridique de lopration. Incite sengager dans ce dossier, la SOVAFIM a investi sans retour une somme de 400 000 , lopration ayant t gele par les pouvoirs publics tant pour des motifs dopportunit quen raison du caractre jug insuffisant de lestimation ralise par la SOVAFIM. La SOVAFIM a ralis pour le compte de lEtat une opration consistant mettre un immeuble disposition de lOrganisation internationale de la francophonie. Cet immeuble, situ avenue Bosquet Paris, a t transfr la SOVAFIM, un prix fix unilatralement par les Domaines. Celle-ci a ensuite sous-trait les travaux dans le cadre dun contrat de promotion intgr. Puis, la SOVAFIM a consenti un bail lEtat qui a lui-mme mis gratuitement limmeuble disposition de lOIF. Cest le seul cas o la SOVAFIM a pris en charge durablement la gestion dun patrimoine.
La rmunration pour 2008, limite 800 000 , qui avait d tre provisionne dans les comptes de la socit na t verse qu la fin de lexercice 2009. 299 Lobjectif tait de raliser 600 M de produits de cession.
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COUR DES COMPTES
B - Des ambitions restes sans suite

1 - Un projet de dveloppement remis en cause
Les dirigeants de la SOVAFIM se sont engags, en 2008, dans une rflexion stratgique qui visait une spcialisation sur des biens immobiliers complexes et peu liquides . Ils souhaitaient une recapitalisation hauteur de 400 ou 500 M dans le but de raliser, directement ou via des socits contrles, un milliard dinvestissements sur 5 ans. La socit entendait ainsi se transformer en foncire300. Le plan de dveloppement envisag a d cependant tre revu, lEtat ayant dcid la fin de lanne 2008 de ne pas recapitaliser la socit, mais de lengager dans une dmarche partenariale avec la Caisse des dpts et consignations (CDC), en vue dune cession rapide et en bloc de dix implantations parisiennes du ministre de la dfense. A cette fin, un amendement au projet de loi de finances pour 2009301, dpos par le Gouvernement sans que la SOVAFIM ait t associe sa prparation, permettait le transfert de biens immobiliers des filiales non contrles par celle-ci. Le projet a finalement t abandonn par lEtat302, faute daccord avec le consortium form par la CDC et la SOVAFIM sur le prix de transfert. Lpisode a mis en vidence les difficults de positionnement de la SOVAFIM. Le rle qui devait lui revenir in fine dans le partenariat avec la CDC ntait pas clairement tabli. La possibilit ouverte par la loi de finances de 2009 na jamais t mise en uvre.
2 - Des transferts de biens peu nombreux

Mme pour des projets plus modestes, les transferts ont t peu nombreux. Depuis 2007, anne partir de laquelle il tait devenu patent quelle ne bnficierait plus de nouveaux transferts de la part de RFF, la SOVAFIM a cherch obtenir une diversification des sources de biens susceptibles de lui tre transfrs. Toutefois, les transferts nont port que sur quatre biens entre 2007 et 2009. En 2010, deux anciennes prisons
Une socit foncire est une entreprise dont lobjet social est la dtention dun parc immobilier dans le but de le louer ou de lutiliser au mieux de ses intrts. 301 Cet amendement a t adopt et figure larticle 67 de la loi de finances pour 2009. 302 La SOVAFIM a toutefois mobilis lemprunt en vue doprations venir.
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dsaffectes sy sont ajoutes. Lacquisition de neuf biens immobiliers utiliss par la gendarmerie nationale serait en cours303. La validit du positionnement de la SOVAFIM, fond sur la valorisation de biens immobiliers complexes et peu liquides, reste dmontrer, tant donn la faiblesse relative de ses fonds propres pour investir et le risque induit par le portage long de biens difficiles valoriser.
II - Un dmembrement de lEtat devenu sans objet

En dpit de labandon de la recapitalisation de la SOVAFIM, ses dirigeants ont continu de revendiquer un rle de foncire publique : crer de la valeur partir de biens acquis par la socit au bnfice de ses clients, lEtat et les organismes publics, tout en dgageant une rentabilit raisonnable des fonds propres. Le modle na cependant pas fonctionn ainsi.
A - Une activit peu rentable et peu autonome

1 - Une faible rentabilit de la socit
Lincertitude du positionnement de la SOVAFIM se lit dans ses comptes. Si ses capitaux propres ont augment grce aux rsultats de 2006, ils ont stagn depuis sous le double effet du versement dun complment de prix RFF en 2007 et de la baisse de lactivit qui a pes sur les rsultats et sur la profitabilit. Evolution du chiffre daffaires de la SOVAFIM 2006 CA 402,7 2007 74,4 2008 13,5 2009 4,5
Le chiffre daffaires prvisionnel pour 2010 slve 13,2 M pour un rsultat net avant impt de 2,6 M, soit 1,7 M aprs impt. Paralllement, la rentabilit des capitaux propres ne rmunre plus le risque de lactivit.
303 Par ailleurs, la loi de finances rectificative n 2010-1658 du 29 dcembre 2010 a ouvert sur le programme 309 Entretien des btiments de lEtat un crdit de 60 M destin une ventuelle recapitalisation de la SOVAFIM qui lui permettrait dacqurir un bien immobilier que lEtat souhaiterait lui transfrer.
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COUR DES COMPTES
Evolution de la rentabilit de la SOVAFIM (en M) Capitaux propres Rsultat Rentabilit 2006 100,0 222,4 222% 2007 132,4 7,9 6% 2008 140,3 5,4 3,8% 2009 145,8 1,6 1%
La chute de lactivit et de la rentabilit des fonds propres attestent le caractre artificiel de cet oprateur : il se veut acteur de march, mais dpend avant tout de lEtat, tant pour la fixation du niveau de ses ressources que pour les emplois quil en fera.
2 - Des marges de manuvre rduites

En ralit, la SOVAFIM na fait que sadapter, souvent dans lurgence, aux dcisions prises, en dehors delle, par lEtat. Les dossiers CANSSM, AFPA, et Bosquet ont t voulus et conus par lEtat, la socit ntant en lespce que lexcutante, quasiadministrative, de dcisions de gestion prises par ailleurs. Les conditions dans lesquelles le plan stratgique de la socit a t rcrit, afin de le mettre en cohrence avec les projets que lEtat comptait par ailleurs conduire avec la Caisse des dpts et consignations, offrent une illustration supplmentaire de linstrumentalisation de la socit. Le dossier des biens parisiens du ministre de la dfense est cet gard significatif. Le projet a t conu par lEtat, la Caisse des dpts et consignations et leurs conseils respectifs en laissant la SOVAFIM dans lexpectative jusquen mai 2009, alors que la premire offre du consortium CDC / SOVAFIM devait tre remise la mi-juillet Si la gouvernance de la socit respecte en apparence les rgles de fonctionnement dune socit anonyme, les organes de gestion de la SOVAFIM ont t, en fait, appels se prononcer sur des dossiers quils ne pouvaient influencer que de faon marginale. La prsence de deux personnalits qualifies au sein du conseil dadministration304 ne peut attnuer la singularit dune situation dans laquelle les administrateurs reprsentant lEtat sont appels approuver des transferts de biens immobiliers dcids par lEtat.
304 Autres que le prsident directeur gnral de la socit, nomm dans le collge des personnalits qualifies.
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B - Un intermdiaire inutile
1 - Une socit sans client
La SOVAFIM revendique une position doprateur de march, intermdiaire entre la sphre publique et les oprateurs privs. Cette prsentation repose sur une double fiction. LEtat, qui contrle la SOVAFIM et qui la utilise dans le cadre des oprations avec la CANSSM comme une quasi-rgie305, ne peut en aucun cas tre considr comme un client de la SOVAFIM et les tablissements publics sous tutelle de lEtat pas davantage. La SOVAFIM na, en vrit, quun seul interlocuteur, lEtat, qui fixe de faon discrtionnaire le niveau de son activit en dcidant du nombre et de la nature des biens transfrs. La volont de la socit de dmarcher ses clients au sein des ministres ou auprs des tablissements publics parat, au demeurant, peu compatible avec la volont dsormais affiche de faire merger un Etat propritaire unique . La SOVAFIM ne peut pas davantage tre considre comme une foncire publique. Sa principale activit a t une activit de marchand de biens tendant cder rapidement les biens de RFF qui lui avaient t transfrs. Les produits de cession taient, en outre concentrs, sur un trs petit nombre doprations. Sur les 96 ventes ralises au 31 dcembre 2008, deux dentre elles reprsentaient 47 % des 480 M de produits et neuf prs de 80 % du total. La socit na pas une surface financire suffisante pour acqurir un portefeuille significatif de biens et le grer de faon dynamique.
2 - Une activit de cession sous-traite

La SOVAFIM est une petite structure de neuf salaris dont sept cadres306. La plus grande part de lactivit est confie des prestataires extrieurs. En matire de cession, les oprations sont en pratique ralises par lintermdiaire dun courtier charg de rechercher des investisseurs potentiels cibls en fonction des caractristiques du bien vendu. Cest une structure intermdiaire entre lEtat ou ses tablissements publics et les professionnels privs chargs des oprations de vente auxquels il pourrait tre fait directement appel.
Les termes de la convention entre lEtat, la SOVAFIM et la CANSSM lindiquent clairement. 306 A lautomne 2009, un directeur gnral adjoint a t recrut.
305
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Il en est all de mme lorsque la SOVAFIM a assist la CANSSM pour la vente de la totalit de son patrimoine, constitu pour lessentiel dimmeubles de prestige307, conformment aux dispositions du contrat dobjectifs et de moyens conclu par la Caisse avec lEtat __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Aprs un premier exercice au cours duquel elle a vendu lessentiel du stock de biens qui lui avait t transfr, la SOVAFIM naura pu se positionner ni comme un oprateur majeur de cessions, ni comme un gestionnaire de portefeuille, ni comme prestataire de services. En labsence de recapitalisation, ses ressources limites ne lui permettent pas de constituer un portefeuille de biens suffisant pour devenir un vritable oprateur immobilier. Faute de disposer de la capacit de devenir une vritable foncire, la SOVAFIM sest principalement cantonne des oprations de cession immobilire. Cette activit, dailleurs sous-traite, ne saurait justifier le maintien dune structure intermdiaire dont la rentabilit a disparu. Lexistence de cette socit anonyme cre par lEtat, sans vritable rflexion sur sa finalit conomique, napparat pas cohrente avec laffirmation dun Etat propritaire unique , ds lors quelle svertue rechercher des clients au sein de la sphre tatique. Sa situation de dpendance lgard des dcisions de lEtat et la faible autonomie de ses organes dirigeants placs dans la situation paradoxale de prtendre ngocier avec lEtat lui-mme, la caractrise davantage comme un dmembrement de ladministration que comme une socit commerciale. La Cour recommande de mettre un terme l'existence de cette socit inutile.
307
A la mi 2010, le total des ventes atteignait 607 M.
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REPONSE CONJOINTE DE LA MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Nous ne partageons pas les constats formuls dans ce projet d'insertion, ni sa recommandation finale. En premier lieu, nous relevons que la Cour considre que la SOVAFIM n'est pas parvenue apporter des rponses convaincantes des besoins avrs : ainsi la Cour, par-del le bilan critique de la SOVAFIM qu'elle dresse, reconnat ainsi que les besoins d'un tel acteur sont bien prsents. Ces besoins, en particulier de mise en uvre d'oprations de valorisation complexes des biens immobiliers peu liquides de l'Etat et s'tendant sur plusieurs annes, ou de matrise d'ouvrage ddie pour la transformation de biens complexes, ne peuvent tous tre remplis par France Domaine, par ailleurs charg, tant de la dfinition de la politique immobilire de l'tat et de ses oprateurs que de sa mise en uvre pratique. Vous considrez cependant que la cration de la socit n'a pas rsult en la constitution d'un oprateur aux missions, aux mtiers et aux perspectives d'activits clairement dfinies . Il est exact que la dfinition des missions de la SOVAFIM a volu : conu initialement fin 2005 autour de la valorisation des actifs de Rseau Ferr de France (RFF), le champ d'action de la socit a t largi compter de la fin 2006 la valorisation d'ensemble immobiliers de l'tat et de ses oprateurs. La socit est donc encore rcente dans ces fonctions nouvelles. La Cour des comptes estime que la SOVAFIM ne pourrait tre aujourd'hui considre comme une socit foncire, pour un double motif : son activit passe serait essentiellement celle d'un marchand de biens ; elle ne disposerait par ailleurs pas de la surface financire ncessaire pour mener une action de foncire. Elle en tire la conclusion que la socit n'a pas de potentiel de rentabilit suffisant. Tout d'abord, il n'y a pas lieu d'opposer les deux activits de foncire et de marchand de bien, qui ne constituent par ailleurs pas un inventaire exhaustif des activits de la SOVAFIM. Conformment son plan stratgique, dont if sera tir un bilan en 2011 et qui rejoint les besoins exprims plus haut, la SOVAFIM est spcialise dans la ralisation d'oprations concernant des biens immobiliers complexes et peu liquides. Elle a aussi vocation intervenir comme marchand de biens (exemple des transferts de biens de RFF ou de l'ancien sige de I'ACOSS), socit foncire (exemple du futur sige, avenue Bosquet, de l'organisation
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internationale de la francophonie) ou prestataire d'autres services dans d'autres types de schma se rapportant des oprations complexes. Si son positionnement est ainsi clair, avec une double spcificit : les biens immobiliers publics et une niche particulire, les biens complexes, ses missions et mtiers s'affinent au fur et mesure de la ralisation des projets, ce qui est normal pour une socit cre il y a moins de cinq ans, et sont aujourd'hui prciss. S'agissant de sa surface financire, l'Etat, comme tout actionnaire, examine les besoins de la socit au regard de ses projets de dveloppement. S'il est vrai que plusieurs projets importants n'ont pu aboutir et n'ont donc pas ncessit de dotation supplmentaire en capital, l'Etat envisage actuellement un apport en capital fa socit dans la perspective de nouveaux projets, comme cela a t annonc l'occasion du projet de loi de finances rectificatives du 17 novembre 201O. S'il est vrai que son chiffre d'affaires est rest limit en 2009 (4,5 M), il devrait s'tablir environ 30 M en 2010, ces niveaux n'tant pas en soi un argument pour plaider la suppression de la socit. La Cour met en cause la faible rentabilit des capitaux propres (1% en 2009). Cet argument ne peut tre retenu, car la socit portait en 2009 dans son bilan (pour une valeur quivalent environ la moiti de ses capitaux propres) l'immeuble de fa rue Bosquet, dont les travaux n'taient pas achevs et qui ne gnrait encore aucun produit. Au titre de 2010, le taux de rentabilit des capitaux propres devrait s'tablir de 2%, alors mme que la socit n'a peru des loyers de l'immeuble de la rue Bosquet que pour la moiti de l'anne 2010 seulement et qu'une partie importante des capitaux propres est par ailleurs sous-utilise, dans l'attente d'un projet qui devrait se concrtiser prochainement. Une apprciation de la rentabilit des capitaux propres investis par la SOVAFIM projet par projet, et non en retenant un exercice comptable marqu par un dcalage entre investissements ou mobilisation de capitaux et produits, permettrait de dresser au contraire un tableau favorable de la performance de la socit. Il reste nanmoins, comme le constate la Cour des comptes, que la socit doit dvelopper son activit, qui permettra de lisser ces effets, normaux, une nouvelle fois, pour une socit de moins de cinq ans d'ge intervenant dans un secteur d'activit dont le cycle est, par construction, relativement long. Ainsi globalement, nous considrons que l a SOVAFIM a aujourd'hui un mtier clairement dfini dans son projet stratgique, approuv par son conseil d'administration et en cours de dveloppement. La Cour des comptes met en cause galement l'absence d'autonomie dont disposerait la socit l'gard de l'Etat, qui l'apparenterait plus un service administratif qu' une socit. Elle soutient que l'Etat ne saurait tre regard comme un vritable client de la
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SOVAFIM ds lors qu'il l'a utilise comme quasi-rgie dans le cadre d'une opration avec la caisse autonome nationale de la scurit sociale dans les mines. Nous tenons signaler que la SOVAFIM a dnonc le contrat concern et souhaite faire voluer les conditions de ses relations avec la CANSSM. La Cour des comptes soutient que les organes de gouvernance et les dirigeants de la socit n'ont que peu de marges de manuvre l'gard de l'Etat, mentionnant un projet concernant des implantations du ministre de la dfense. Pourtant, plus haut dans son projet d'insertion, elle indique que le projet n'a pu aboutir faute d'accord sur le prix entre l'Etat, la CDC et la SOVAFIM, ce qui dmontre au contraire l'indpendance de la SOVAFIM et sa capacit ne pas s'engager dans des projets des conditions qui ne lui paraissent pas satisfaisantes. Les dbats du conseil d'administration sont bien, au contraire, nourris sur l'opportunit et les conditions, notamment en termes de risque et de rentabilit, de poursuivre des projets, comme en attestent les procsverbaux de ses runions. Enfin, la Cour des comptes met des doutes sur la valeur ajoute de la SOVAFIM dans les oprations auxquelles elle est associe, au motif qu'elle sous-traiterait une grande partie de son activit des prestataires. Il nous semble que la Cour des comptes sous-estime ici l'importance du rle jou par la SOVAFIM, comme pilote et porteur de projets longs et complexes, notamment sur le plan juridique. Les prestataires auxquels fait appel la SOVAFIM sont spcialiss sur certains aspects techniques touchant la mise en uvre des projets, en aucune manire ils ne se substituent elle dans ce rle. L'exemple du sige de la future Organisation internationale de la francophonie, projet pour lequel la SOVAFIM a matris tout la fois les cots et les dlais ce qui est malheureusement trop rares dans la conduite de projets de ce type dans la sphre publique, en est une dmonstration qui doit tre dsormais confirme par de nouveaux projets. Le projet d'insertion met toutefois en lumire la ncessit pour l'Etat, dans le cadre du dveloppement progressif de la nouvelle politique immobilire initie en 2005, de mieux prciser et coordonner la demande qu'il adresse la SOVAFIM dans le domaine de la valorisation des biens immobiliers publics complexes et peu liquides. L'chance en 2011 du plan stratgique de la SOVAFIM nous parat fournir une fentre d'opportunit pour y remdier.
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REPONSE DU PRESIDENT DIRECTEUR GENERAL DE LA SOVAFIM
Jai lhonneur de vous faire tenir sous ce pli la rponse de la SOVAFIM au projet dinsertion sur : la SOVAFIM : une socit sans client, sans projet, sans avenir , destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes, en application des dispositions de larticle R. 136-1 du code des juridictions financires. La SOVAFIM aurait t cre pour un projet de court terme et sans perspective claire. Larticle 63 de la loi de finances pour 2006 prvoit quune socit, dtenue par lEtat, sera charge de valoriser les biens inutiles de Rseau Ferr de France (RFF) qui lui seront transfrs. Trois objectifs taient ainsi poursuivis par lEtat : obtenir rapidement des recettes budgtaires partir des plus values de cession ralises par la socit, acclrer la valorisation des friches ferroviaires en centre ville notamment pour y permettre la construction de logements et enfin exprimenter le concept dentreprise publique ddie la valorisation de biens immobiliers publics. Cest bien pour mettre en uvre ces dispositions et avec cet objet et ces objectifs prcis et limits que la SOVAFIM a t constitue et mise en place en mars 2006. Or, contrairement aux dcisions des ministres concerns, aucun transfert de biens en provenance de RFF nest intervenu au-del de 2006, de telle sorte que lactivit de valorisation de ces biens sest en ralit limite la valorisation du portefeuille des 158 biens transfrs en 2006. Ds lautomne 2006 et partir du moment o il devenait probable que la SOVAFIM allait effectivement remplir les objectifs volontaristes que lEtat lui avait fixs, des dmarches ont t entreprises pour largir le champ dintervention de la socit et sortir dune relation exclusive avec RFF comme seul client. Cest ainsi que, ds dcembre 2006, le lgislateur a largi et confort le champ des biens immobiliers transfrables la SOVAFIM, selon des modalits nouveau modifies en dcembre 2007 et 2008. Depuis dbut 2007, lensemble des biens appartenant au domaine priv de lEtat et de ses tablissements publics sont transfrables la SOVAFIM ; depuis 2009, ils sont galement transfrables toute socit appartenant au secteur public dont la SOVAFIM dtient une partie du capital social. Cest dans ce contexte que depuis le dbut de lanne 2007, la SOVAFIM a mis en uvre une vritable politique commerciale destination des dcideurs publics , et men de nombreuses discussions avec lEtat pour convenir doprations de valorisation par la SOVAFIM de biens immobiliers reprsentant un enjeu pour les finances publiques. Ces
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dmarches ont permis la socit, la fois de se faire connatre, de mieux comprendre les problmes auxquels peuvent tre confronts les propritaires et/ou utilisateurs publics et de recueillir en amont des informations sur les projets de valorisation. Cest ainsi que la SOVAFIM sest efforce, de manire pragmatique, de saisir toutes les opportunits qui se prsentaient et a t conduite intervenir sur des dossiers trs diffrents dont certains nont dailleurs pas abouti. Si les oprations effectivement ralises par la SOVAFIM diffrent la fois par la nature des biens, les modalits dintervention de la socit et le statut des propritaires concerns, elles concourent toutes ce mme objectif : valoriser des biens immobiliers qui reprsentent un enjeu pour les finances publiques. Par dfinition, chacune de ces oprations a fait lobjet dun accord avec lEtat propritaire ou tuteur du propritaire des biens immobiliers concerns. Quant la SOVAFIM, la proccupation constante de son conseil dadministration est de sassurer que les oprations qui lui sont soumises dgagent une rentabilit raisonnable des fonds investis, compte tenu des risques quelles comportent. Les ambitions de la SOVAFIM seraient restes sans suite. Dbut 2008, il est apparu (i) possible, partir des premires leons tires des dmarches engages en 2007 et (ii) souhaitable, pour dfinir le cadre de lactivit de la socit moyen terme dlaborer un plan daffaires. Le plan stratgique adopt par le conseil dadministration en dcembre 2008, aprs plusieurs mois de travaux et dchanges avec les administrateurs, tablit de manire claire que la SOVAFIM se positionne explicitement comme un entreprise publique autonome et non pas comme un oprateur de lEtat : elle est une socit ddie la valorisation de biens immobiliers publics, acquis un prix de march, principalement par voie de transfert et par le biais de filiales, permettant de concilier lobjectif de rentabilit de lentreprise avec les objectifs de lEtat relatifs la valorisation des biens immobiliers quil possde ou contrle . Cette activit de valorisation ne se rduit, ni une activit de marchand de biens, ni linverse une activit de foncire ; alors que la premire consisterait revendre rapidement les biens acquis, et la seconde conserver durablement des biens immobiliers producteurs de revenus, lobjectif de la SOVAFIM est de crer de la valeur partir des biens acquis, qui sont conservs plus ou moins longtemps et sont transforms de manire plus ou moins importante par la socit suivant la nature des biens et ltat des marchs immobiliers. Ds lors quau cours des changes avec lEtat sur le financement de ce plan 2009-2011, celui-ci a fait savoir quune augmentation de capital de la SOVAFIM ntait pas envisage court terme, il a t alors considr que ce financement pouvait reposer sur la mobilisation de fonds propres
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complmentaires apports par des actionnaires publics, et le cas chant, privs. La mise en uvre de ce plan se droule plus lentement que prvu, ce qui nest pas trs surprenant, compte tenu des dlais (i) de maturation de la fonction immobilire au sein de lEtat et plus encore de ses oprateurs et (ii) de prise de dcision propres aux personnes publiques. Raliser des acquisitions de biens immobiliers publics suppose de se mettre daccord sur la chose et le prix : lexprience montre que la dmarche consistant (i) expliquer la position originale de la SOVAFIM comme acqureur public de biens immobiliers, (ii) stabiliser la liste des biens qui composent le portefeuille objet de la transaction puis (iii) trouver un accord sur les conditions financires de la transaction, le prix de cession et le complment de prix, prend du temps, au moins pour les premires oprations. Lactivit de la SOVAFIM serait peu rentable et peu autonome. Les comptes 2006-2009 de la SOVAFIM ne retracent, pour lessentiel, que les rsultats de lactivit de valorisation du portefeuille des biens ferroviaires dont la socit a t dote en 2006 : - les 495,3 M de chiffre daffaires cumul sur les quatre premiers exercices proviennent hauteur de 494,1 M de la valorisation du portefeuille des biens ferroviaires et hauteur de 1,2 M de la valorisation des biens de la CANSSM. - le rsultat net aprs impt cumul slve 238,2 M, qui a permis de distribuer 190 M de dividendes lEtat actionnaire et daugmenter de 48,2 M, soit de prs de 50 %, les 100 M de fonds propres initiaux de la SOVAFIM. Ds lors que, contrairement (i) ce qui tait prvu, lors de la discussion de larticle 63 de la loi de finances pour 2006 et (ii) ce qui avait fait lobjet dune dcision des ministres concerns en avril 2007, aucun nouveau transfert de biens ferroviaires nest intervenu, il est logique que le chiffre daffaires et le rsultat de la socit correspondant la gestion liquidative de ce portefeuille soit tendanciellement la baisse, tant que lactivit normale de la socit, fruit de ses dmarches commerciales, ne prend pas le relais. Ce relais commencera dtre effectif compter de lexercice 2010. Alors, la SOVAFIM ayant dsormais vocation acqurir des biens immobiliers des conditions de march , ses rsultats seront donc lavenir beaucoup plus modestes que les rsultats exceptionnels rappels ci-dessus. A lexception paradoxale de lacquisition, ds lt 2006, du portefeuille dactifs en provenance de Rseau ferr de France (RFF) de 59 M, sur le contenu et la valeur duquel elle na pas eu se prononcer, aucune des autres oprations envisages par la SOVAFIM na t impose la socit, son prsident et/ou son conseil dadministration ; elles sont toutes
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le rsultat direct ou indirect des dmarches entreprises auprs des dcideurs publics. Si certaines dentre elles nont pas abouti, cest soit parce que lEtat a finalement renonc au principe de lopration (cas des biens utiliss par lAFPA), soit parce que les deux parties ne se sont pas accordes sur les conditions financires de la transaction (cas des biens parisiens utiliss par le ministre de la dfense). Si besoin tait, celles des oprations qui nont pas abouti illustrent le fait que la socit sest bien dtermine de manire autonome sur leur acceptabilit. Dans toutes ces oprations, la gouvernance de la socit a bien fonctionn : aucune opration na t impose au prsident et/ou au conseil dadministration de la SOVAFIM ; au contraire, le prsident a pu sappuyer sur les observations et recommandations de son conseil dans les ngociations relatives aux diffrents dossiers dont la socit a eu connatre. La SOVAFIM constituerait un intermdiaire inutile. La volont clairement affiche de faire merger un Etat propritaire unique na pas conduit pour autant lensemble des administrations et oprateurs de lEtat confier un service administratif unique lensemble de leurs oprations immobilires, pour au moins deux raisons : la premire tient au fait que, jusqu prsent, cest aux administrations occupantes , ainsi quaux aux oprateurs de lEtat, quil appartient dinitier les oprations immobilires de mise en uvre de leur schma pluriannuel de stratgie immobilire (SPSI), ce qui est dautant plus naturel que, jusqu prsent, la plus grande part des produits de cession des biens quils occupent leur reviennent. La seconde, cest que sil appartient naturellement au service qui incarne lEtat propritaire de dfinir les principes et les conditions des oprations, les centres de dcisions oprationnelles sont disperss au sein de lappareil public. Cest bien pour cela que la SOVAFIM a dmarch de nombreux dcideurs publics avec des rsultats dailleurs variables suivant les interlocuteurs, et en particulier les ministres dmarchs. En tant quentreprise publique autonome, la capacit dintervention de la SOVAFIM est naturellement dtermine par le niveau de ses fonds propres et de sa capacit dendettement, ainsi que, le cas chant, par sa capacit mobiliser des fonds propres complmentaires. Jusqu prsent, et dans la mesure o sa trsorerie disponible sest tablie plus de 75 M en moyenne, ce nest pas linsuffisance de ressources qui a brid ou limit le dveloppement de la SOVAFIM, mais la difficult conclure rapidement des transactions avec les propritaires publics. Le mtier de valorisation dactifs immobiliers ou dasset manager , qui consiste dfinir une stratgie de valorisation et piloter sa mise en uvre ninterdit pas, bien au contraire, de dlguer ou dexternaliser
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COUR DES COMPTES
lexcution dun certain nombre de tches, y compris quand cela apparat pertinent, la commercialisation de portefeuilles de biens : les marchs immobiliers tant trs segments et spcialiss, et les biens valoriss par la SOVAFIM tant trs diffrents, il est logique de sappuyer au cas par cas sur les meilleures comptences disponibles sur le march pour assister la SOVAFIM dans la mise en uvre de sa politique de valorisation, plutt que de chercher internaliser lensemble de ces comptences. Comme cela est indiqu dans le premier rapport dactivit de la socit le choix dune quipe restreinte est dlibr. Il repose sur lide que la SOVAFIM se concentre sur la dfinition et le pilotage de la politique de gestion et de valorisation des biens mais quelle en dlgue la mise en uvre des prestataires slectionns aprs mise en concurrence . En conclusion La SOVAFIM a bien des clients, dont le premier est lEtat. En ralit, dans les relations avec lEtat client, ce sont principalement les diffrents ministres quil sagit de convaincre et avec lesquels il convient de trouver un accord valid par France Domaine, comme cela a t le cas avec le ministre de la dfense (Sourdun), le ministre de lintrieur (caserne Haxo de la Roche-sur-Yon), le ministre de la justice (anciens tablissements pnitentiaires de Chteauroux et de Mont-de-Marsan) et le ministre des affaires trangres (immeuble Bosquet). Certes, ce/ces clients sont difficiles, exigeants, parfois versatiles, souvent lents se dcider, mais ils existent bien. La SOVAFIM a bien un projet, cest le plan de dveloppement 20092011 adopt par son conseil dadministration en dcembre 2008, aprs plus de six mois de travail et dchanges ; le positionnement de la SOVAFIM comme entreprise publique autonome ddie la valorisation de biens immobiliers qui reprsentent un enjeu pour lEtat sur lequel ce projet est fond a t confirm en septembre 2009. On peut juger ce plan trop ambitieux ou discutable ; on ne peut pas nier son existence. Sil est prmatur de prtendre, trois ans aprs sa cration, que la SOVAFIM na pas davenir, du moins est-il possible de rappeler quelle a dores et dj un bilan qui est solide : la SOVAFIM a rempli lessentiel sinon la totalit des objectifs qui lui ont t fixs par lEtat ; par dfinition, ces objectifs sont des objectifs de court terme puisque la socit na pas 5 ans dexistence ; sur la priode 2006-2009, elle a cd sans polmique et dans dexcellentes conditions prs de 1,1 milliards deuros de biens immobiliers (RFF et CANSSM), dont certains taient particulirement complexes ; aprs avoir ralis, dans les dlais et le budget prvus les travaux de transformation de limmeuble Bosquet , elle a livr le futur sige de la francophonie. Elle a travers une priode tumultueuse sur les plans immobiliers et financiers sans encombre, et en dgageant chaque anne un rsultat positif.
Le nouveau sige de loffice Paris Habitat

_____________________ PRESENTATION ____________________ Fond en 1914, Paris Habitat est le plus important office public de lhabitat (OPH)308 de France. Il gre plus de 117.000 logements situs, pour lessentiel, dans Paris. Cet office disposait dun sige social situ rue Cardinal Lemoine Paris dans le 5me arrondissement qui ne pouvait accueillir lensemble de ses services. Plusieurs taient donc installs dans des immeubles pris en location dans dautres arrondissements. Pour les runir tous en un site unique, le conseil dadministration a, en dcembre 2003, approuv un projet consistant vendre le sige social et mettre fin aux locations pour acqurir, en coproprit, un immeuble situ 21, rue Claude Bernard, galement dans le 5me arrondissement, prcdemment utilis par le quotidien Le Monde. Ce nouveau sige social, de plus de 16 000 m2 de superficie nette hors uvre, a t mis en service en juin 2008, sans pouvoir toutefois accueillir lensemble des services informatiques ; le service dtude reste en effet log dans des locaux lous rue Buffon, dans le mme arrondissement. Le contrle ralis par la chambre rgionale des comptes dIle-deFrance a mis en vidence une accumulation de drives, notamment financires et de dlais, qui sexpliquent avant tout par un continuel dfaut, de la part des responsables de lopration, de prise en compte de la globalit des cots.
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Lordonnance n2007-137 du 1er fvrier 2007 relative aux offices publics de lhabitat a cr une nouvelle catgorie dtablissements publics dHLM dnomms offices publics de lhabitat OPH- et a organis la transformation de plein droit en OPH de tous les OPHLM et OPAC existants.
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COUR DES COMPTES
I - Une opration mal matrise de bout en bout

1 - Des tudes pralables insuffisantes
Avant la dcision de principe prise par loffice en dcembre 2003, sa direction na pas effectu de comparaisons entre les diffrentes localisations possibles du nouveau sige social. Pour les quelques immeubles identifis en amont, il ny a pas eu danalyse des cots des travaux damnagement ou de scurit prvoir en plus des prix dacquisition. Cest, en ralit, au vu dune seule opportunit immobilire que le choix a t opr.
2 - Un conseil dadministration mal inform et rest passif

Les procs-verbaux des runions du conseil dadministration montrent quil a accept le principe de lopration sur la base dun dossier insuffisamment approfondi, et en passant outre les quelques rticences ou mises en garde de certains de ses membres. Si, ensuite, les drives qui ont marqu la mise en uvre de lopration lui ont t priodiquement exposes, il na pas plus estim ncessaire de ragir en en suspendant ou en inflchissant le cours. Si le directeur gnral na pas enfreint de manire caractrise son obligation dinformation du conseil dadministration, des prsentations ambiges lui ont t faites, notamment de la ralit du regroupement des services sur le site unique, de lampleur du dsamiantage ncessaire ou des rvaluations des cots du projet.
3 - Une drive des cots et des dlais

Le cot du projet a augment de moiti entre lhypothse de dpart, prsente le 25 mars 2004 au conseil dadministration (90 M), et lestimation qui lui a t fournie le 6 mai 2008 (139,4 M). Dans le mme temps, la dure de ralisation est passe de deux ans - installation initialement prvue fin 2005- quatre ans et demi linstallation effective a eu lieu en juin 2008-. Ces drives des cots et des dlais rsultent, en premire analyse, des modifications apportes au projet initial mais aussi dun pilotage dfaillant, bien que confi une quipe ddie, spcialement recrute.
LE NOUVEAU SIEGE DE LOFFICE PARIS HABITAT
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Lors de la phase de prparation, les dlais laisss aux entreprises pour rpondre aux marchs initiaux ont t trop courts, pour un chantier complexe. Loffice, dont cest pourtant le mtier de construire ou de rnover, naurait pas d ignorer les sujtions inhrentes une implantation au cur dun lot urbain, ni les contraintes tenant une coproprit.
Durant lexcution des travaux, de nombreuses modifications, qui pour beaucoup ne rsultaient pas de difficults imprvues, mais de sous-valuations manifestes (linformatique), de dcisions fonctionnelles et de choix de dcoration (installation de fontaines eau, de plafonds lumineux), ont caus des retards et des hausses de cots en cascade. Quant aux choix inspirs par le souci du dveloppement durable, dfaut de bilan carbone, leurs effets ne peuvent pas encore tre pleinement apprcis. Pour autant, force est de constater, dores et dj, que les charges dlectricit et de chauffage sont quasiment deux fois plus leves dans les nouvelles installations que dans les trois anciens sites.309 Trois tapes ont t ncessaires pour dsamianter les locaux du nouveau sige, loffice ayant choisi de passer dun dsamiantage partiel un dsamiantage total. Quoique tardive, cette dcision tait sans doute justifie mais elle nen a pas moins eu des consquences dommageables : les travaux ont t prolongs de neuf mois, et les cots ont t majors de 1,7 M TTC, la charge de loffice. En fait, il est avr que loffice a support financirement, au moins pour partie, des travaux qui auraient d tre inclus dans le contrat initial et incomber au vendeur.
De la part dun organisme dont une des missions essentielles est de construire et de rhabiliter, et qui le fait grande chelle, de telles dfaillances sont difficilement comprhensibles.
Du point de vue nergtique, le nouveau sige tait cens tre beaucoup plus conome que les btiments prcdents. Le directeur du dveloppement durable annonait ainsi, en 2008, que la consommation du nouveau btiment sera[it] de 130 kW/h par mtre carr, contre 430 dans nos anciens bureaux 309.
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COUR DES COMPTES
II - Un dfaut rcurrent de prise en compte du cot global de lopration

1 - Un bilan financier incomplet
Lors dun conseil dadministration tenu peu avant linstallation dans le nouveau sige, en mai 2008, l'opration a t estime 139,4 M, cette somme recouvrant linvestissement et les dpenses de fonctionnement non permanentes. En la corrigeant dun certain nombre de recettes induites et de cots vits sur 40 ans, il a t annonc quelle correspondait un cot net de seulement 34 M, une fois pris en compte le produit de la cession de lancien sige, la rduction de prix dcoulant de lobligation faite lacqureur de raliser des logements sociaux et les loyers conomiss grce lacquisition dun nouveau sige. Loffice a mme avanc, pour ce cot net, le chiffre de 29 M, dans un courrier adress la ville de Paris. Mais si les loyers vits peuvent tre lgitimement dduits du cot de lopration, le fait dtre propritaire conduit des dpenses particulires quil et aussi fallu intgrer, ce qui na pas t fait, comme les charges lies la sauvegarde de la capacit fonctionnelle du btiment ou les frais financiers lis lemprunt contract pour financer lopration.
2 - Le cot global revu

Les cots dinvestissement initiaux du btiment, mais aussi lensemble de ses cots diffrs sur sa dure de vie doivent tre pris en considration. Ds lors que, pour financer le projet, deux emprunts dun montant total de 97,5 M ont t souscrits, les flux financiers correspondant leur remboursement, actualiss en valeur 2008 au taux moyen de la dette de loffice (4,35 %) aboutissent un cot actualis de linvestissement de 143,7 M. Pour lentretien du btiment, selon les normes du Centre scientifique et technique du btiment (CSTB), la sauvegarde de la capacit fonctionnelle de limmeuble requiert la mise en rserve dun montant annuel de 1,8 % 2,2 % de la valeur actuelle de remplacement du btiment310, destine faire face aux interventions de rhabilitation
310
Le cot de sa construction neuf, hors foncier.
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majeure ou de modernisation311. Par ailleurs, le CSTB prconise de prvoir un montant annuel de 0,6 % 1 % de la valeur actuelle de remplacement pour lamlioration ou ladaptation du btiment en fonction de lvolution du fonctionnement de lorganisation. Cet investissement annuel ne concerne pas les transformations radicales ou les changements de destination. Ds lors quune partie de ces travaux peut tre prise en charge par le locataire dun immeuble de bureaux, la moiti seulement de ce taux peut donc tre retenue, soit 0,3 %. En appliquant ces taux au cot de reconstruction, il en ressort une dpense, sur 40 ans de 84,6 M, - ajouter au cot de lacquisition et des travaux -, soit 32,8 M en valeur actualise312. Il sensuit, au total, un cot global actualis pour lopration estim 181,1 M sur 40 ans.
COUT GLOBAL SUR 40 ANS DU NOUVEAU SIEGE Cot de linvestissement actualis (acquisition foncire, 143,7 travaux, frais financiers) Dpenses non rcurrentes 4,6 Estimation des dpenses de maintien en ltat sur 40 ans 32,8 TOTAL 181,1 M
3 - Le cot net corrig

Cest cette situation nouvelle quil convient de comparer celle qui existait avant le dmnagement, pour valuer lconomie ou le surcot net rsultant de lopration. En lespce, il en ressort un cot net estim 55 M, soit lquivalent de 240 logements sociaux - et non 27 ou 34 M comme lavait avanc loffice-, en intgrant le produit de la cession de lancien sige, ainsi que le montant des loyers et des dpenses dentretien de lancien sige vits.
Le tableau de bord MAESTRO pour la gestion des installations , Jean-Paul Foucault, 2003, Edition de lEcole Polytechnique, Montral ; ce chiffre est, dailleurs, celui recommand par lAmerican Society for Healthcare Engineering pour les hpitaux. 312 Au taux moyen de la dette.
311
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COUR DES COMPTES
Cot net sur 40 ans du nouveau sige Cot de linvestissement Dpenses non rcurrentes Estimation des dpenses de maintien en tat sur 40 ans Estimation des dpenses de maintien en tat (nouvelle location) Loyers vits Produit de la cession et pnalit Valorisation de la ralisation de 25 % de logements sociaux Estimation des dpenses de maintien en tat vites (ancien sige) Estimation des dpenses de maintien en tat vites (anciennes locations)
143,7 4,6 32,8 0,5 - 59,6 - 37,4 -7 - 17,6 -5
TOTAL
55 M
4 - Les loyers comparatifs

Un loyer fictif de lopration peut tre calcul313, pour permettre une comparaison avec les loyers constats Paris, comme pourrait le faire un promoteur. En loccurrence, ce loyer situerait le nouveau sige de lOPH au-dessus des loyers les plus levs du 5me arrondissement un niveau proche des loyers pratiqus dans la zone la plus chre de paris, comprenant notamment les 1er, 2me et 8me arrondissements). __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Il est donn acte loffice Paris Habitat de sa volont de suivre dsormais, au mieux et dans la dure, les dpenses de son nouveau sige, quil sagisse dentretien, de chauffage, dlectricit et de nettoyage, ou encore de ladaptation du btiment lvolution des besoins de ltablissement. Encore faudra-t-il que tous les cots en cause soient bien pris en compte et que les choix effectus soient fonds sur un calcul conomique rigoureux, contrairement ce qui a t constat tout au long du processus dimplantation du nouveau sige.
313
Avec un taux de rendement de 5 %, il slverait 547 le mtre carr.
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En matire immobilire, la Cour recommande : - de mener, ds lamont de toute opration denvergure, une approche fonde sur le cot global de longue priode. Cest en se rfrant ce cot global quil est possible de comparer plusieurs options et dintgrer, de faon pertinente, les impratifs du dveloppement durable ; - de pratiquer cette mme approche tout au long de la priode dutilisation du bien immobilier, afin de mieux suivre les dpenses et de mieux les matriser dans lintrt conjugu des finances publiques et de lenvironnement.
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Je souhaite porter votre connaissance les deux sries d'observations suivantes. 1) il n'appartenait pas l'Etat mais au conseil d'administration de Paris Habitat de contrler la conduite de l'opration S'agissant d'un office public de l'habitat, tablissement public caractre industriel et commercial (EPIC). Rattach une collectivit territoriale, l'tat ne dispose d'aucun sige avec voix dlibrative au conseil d'administration. Le prfet de la rgion Ile-de-France, prfet de Paris ou la personne qu'il dsigne, reprsente l'tat au sein de ce conseil en tant que commissaire du Gouvernement, ce qui le conduit s'exprimer, en particulier, sur les questions ayant trait au rle de bailleur social, de matre d'ouvrage de logements sociaux ou d'acteur de la politique de la ville jou par l'office. Toutefois, il est d'usage que le prfet ne prenne pas position sur les choix de gouvernance internes l'organisme de logement social. L'tat exerce l'gard des actes de cet office un contrle a posteriori dans les conditions de droit commun, sauf en certaines matires comme la vente de logements, pour lesquelles le code de la construction et de l'habitation (CCH) confre l'tat des pouvoirs de contrle a priori. En l'espce, le transfert du sige de Paris Habitat, ralis au moyen d'une acquisition, n'tait pas soumis, l'instar des autres achats immobiliers des organismes d'HLM ne portant pas sur des logements conventionns, des dispositions particulires en dehors de l'obligation d'estimation par les services de France Domaine. L'Etat ne disposait donc pas des attributions lui permettant de contester juridiquement les choix de gestion oprs dans le droulement du projet. Le dernier contrle de porte gnrale de l'office Paris Habitat par la Mission interministrielle d'inspection des organismes de logement social (MIILOS) date de 2004. Le transfert du sige ne pouvait donc pas encore tre pris en compte dans l'analyse de risque. Il pourra l'tre lors du prochain contrle. 2) les dfaillances rvles par la Cour des comptes confirment le besoin d'une optimisation des ressources publiques des organismes HLM. Sans mconnatre les contraintes inhrentes un projet immobilier complexe, je partage les critiques de la Cour sur la conduite de l'opration de transfert du sige social de Paris Habitat.
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Les insuffisances ainsi rvles me paraissent d'autant plus regrettables qu'elles affectent un des premiers organismes HLM par la taille, qui devrait ce titre tre exemplaire de la qualit de gestion du secteur, et que la collectivit concerne est celle pour laquelle l'effort de l'Etat au titre des aides la pierre est le plus important. Elles me paraissent conforter certains des constats qui fondent la politique poursuivie par le gouvernement en matire de logement social. Si le financement public dont bnficie le secteur HLM est parfaitement lgitime compte tenu de sa mission d'intrt gnral, il implique galement une exigence d'optimisation de l'emploi des ressources budgtaires et non budgtaires qui lui sont alloues. Il doit en outre l'inciter pleinement inscrire l'exercice de sa mission dans une logique de performance de la dpense. L'Etat s'attache crer les conditions pour que ces principes soient mis en uvre, travers notamment la prquation des ressources des organismes HLM et la ngociation en cours des conventions d'utilit sociale ' (CUS), qui doit aboutir avant le 1er juillet 2011
Par courrier en date du 29 novembre dernier, vous m'avez transmis un projet d'insertion dans votre prochain rapport public relatif au nouveau sige de 1'office Paris Habitat. Ce projet d'insertion appelle de ma part les observations suivantes. Les critiques de la Cour portent sur l'accumulation des drives, en matire financire et de dlais, lies l'acquisition du nouveau sige social de l'OPH, situ rue Claude Bernard, dans le 5me arrondissement de Paris. Ces drives s'expliquent avant tout par une absence de prise en compte de la globalit des cots. Je partage l'analyse et les observations de la Cour sur la conduite de cette opration. A l'heure o l'tat et ses oprateurs s'appliquent rduire leurs dpenses en matire de fonctionnement et d'immobilier, les insuffisances observes loffice Paris Habitat apparaissent regrettables. Afin d optimiser la gestion du parc immobilier public, la circulaire du 26 mars 2010 relative au pilotage stratgique des oprateurs de 1'tat prvoit
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ainsi la mise en uvre, par les oprateurs, d'un schma pluriannuel de stratgie immobilire. Il serait certainement souhaitable que des structures comme les OPH se dotent, elles aussi, d'un document de stratgie pluriannuelle en matire immobilire Un meilleur pilotage des oprations immobilires d'envergure menes par les offices, fond notamment sur une approche globale des cots, est d'autant plus indispensable que le secteur du logement social bnficie d'un financement public, qui doit le conduire optimiser sa gestion.
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE PARIS HABITAT
Le projet de regroupement des sites dimplantation du sige social de Paris Habitat OPH sur un site unique Paris a t conduit de 2003 2008. Il importe de souligner que le rapport dfinitif de la chambre rgionale des comptes de 2010 na relev aucune irrgularit tout au long de la conduite de ce projet. Ce rapport intgrait au demeurant les observations prsentes par loffice au cours de son laboration et prsentait une analyse nuance de la conduite de lopration. Il est noter galement que cest au cours de lopration de construction du nouveau sige que loffice a absorb 16 000 logements de la SAGI, ce qui a gnr un accroissement des effectifs du sige. Sagissant de limplantation du nouveau sige, compte tenu de la gographie du patrimoine de loffice (109 000 des 120 000 logements de loffice sont en effet situs Paris), il avait t dcid de le maintenir dans la capitale, mais au vu des dlais fixs pour sa ralisation, aucune opportunit foncire navait pu tre identifie dans les secteurs damnagement parisien. Lacquisition du site du 5me arrondissement permettait la fois la cration de surfaces recherches ncessaires et son maintien dans le mme quartier. Sagissant du rle du conseil dadministration, celui-ci a examin le sujet au cours de ses sances des 18 dcembre 2003, 25 mars 2004, 17 mars 2005, 6 juillet 2005, 20 octobre 2005, 15 dcembre 2005, 24 mai 2006, 19 octobre 2006, 14 dcembre 2006, 28 mars 2007, 23 mai 2007, 4 juillet 2007, 25 octobre 2007, 13 dcembre 2007, 6 mai 2008. Le projet et son volution ont t approuvs par le conseil lunanimit ou sans opposition de ses membres.
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En dernier lieu le 9 juillet 2009 le conseil a t inform du cot global de lopration selon une mthodologie proche de celle retenue par la Chambre rgionale des comptes. Enfin au cours de sa sance du 27 mai 2010, loccasion de la prsentation du rapport dfinitif de la Chambre rgionale des comptes, les administrateurs ont eux-mmes confirm avoir t tenus informs de lentier droulement de lopration prcisant selon les termes dun administrateur que le dbat avait eu lieu et que le conseil dadministration avait dcid de poursuivre . Sagissant de la drive des cots et des dlais , la lecture du rapport peut donner penser que le projet a connu, primtre constant, un accroissement subi et non matris des dpenses. Or lambition du projet a t volontairement revue la hausse par dcisions successives du conseil dadministration. Concernant les cots eux-mmes, loffice value laugmentation du cot du projet un chiffre proche de celui retenu par la chambre rgionale des comptes. Mais loffice attire lattention sur limportance des alas de chantiers frquents sur une opration de cette ampleur, constituant de surcrot un projet innovant en matire de dveloppement durable, et sur les problmes rencontrs en matire de dsamiantage. Sagissant des difficults du chantier, loffice tient souligner quil a saisi le Tribunal Administratif de Paris qui a dsign un expert judiciaire afin de dterminer le nombre et lampleur de dsordres et de malfaons constats de nature gnrer des pnalits lencontre de lentreprise charge de la construction. Il en est de mme des dysfonctionnements en matire de chauffage et de ventilation. Loffice, ne pouvant tre tenu pour responsable des dsordres et drives conscutifs des malfaons et des retards survenus au cours du chantier du fait de lentreprise, a diligent toutes procdures judiciaires propres obtenir rparation des prjudices subis. Quant au choix dun dsamiantage allant au-del des contraintes rglementaires, il tait dcid ds lorigine. Il est apparu en cours de chantier que les travaux de dsamiantage raliss ntaient que partiels sans quil soit possible de revenir sur les termes de lacte dacquisition du btiment. Cest pourquoi il a t ncessaire, aprs accord du conseil dadministration, de prolonger de neuf mois la dure des travaux avec une majoration des cots. Sur le cot global de lopration, il tait estim en mai 2008 139,4 M. Compte tenu des cots vits sur 40 ans par le regroupement des sites
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antrieurs et notamment du cot des loyers des anciens sites pris bail et de la vente de lancien sige, le cot net tait valu 34 M cette date. La chambre rgionale des comptes a retenu une mthodologie de calcul diffrente prenant en compte dune part le cot actualis des emprunts et dautre part le cot estim de lentretien de limmeuble sur 40 ans. Le cot global ainsi valu de lordre du 55 M est comparable au cot de 48,4 M valu par loffice en 2009 selon une mthodologie quivalente. Loffice attire cependant lattention sur le fait que cet immeuble reprsente une valeur immobilire prenne lactif de ltablissement et que, sans mme voquer la hausse sensible et continue du cot de limmobilier parisien, la valeur patrimoniale de son sige social ne pourra en toute hypothse tre estime lavenir comme infrieure la valeur rsiduelle de lensemble immobilier qui stablissait lachat 77,5 M dont 32 M pour la valeur non actualise du terrain. De ce point de vue lvaluation de loyers comparatifs entre un loyer fictif de lopration et des loyers rels calculs partir des valeurs de limmobilier de bureau de qualit comparable du centre de Paris mriterait dtre nuance. Enfin la lecture du rapport pourrait donner penser que loffice aurait amput sa capacit produire 240 logements sans prcision sur la priode de rfrence. Loffice tient appeler lattention sur le fait que ramen lanne et au regard de la production moyenne annuelle de 1 500 logements (porte 2 000 depuis 2008), elle ne reprsente que 6 logements par an, soit 0,4% de la production moyenne annuelle. En outre, la vente de lancien sige a t conditionne la production en VEFA de 32 logements sociaux sur le mme site par anticipation de dispositions dsormais gnralises par le PLU parisien. En maintenant au cur de Paris son sige social, loffice a fait le choix dun lieu daccueil central pour les locataires, dun espace de travail innovant pour les salaris et dun investissement prenne. Loffice sest galement engag, comme le souligne la Cour des comptes et conformment aux prconisations de la chambre rgionale des comptes, se donner les moyens de suivre au mieux et sur la dure les dpenses de fonctionnement et dentretien du site. Cest notamment dans ce cadre qua t cre en octobre 2010 au sein de ltablissement une direction de la logistique et du sige charge den assurer la gestion avec des moyens renforcs.
Chapitre IV La gestion dactions ministrielles
Le rapport public annuel 2009 avait soulign le cot et linefficacit du dispositif du droit limage collective , qui permettait dexonrer de cotisations sociales 30 % des rmunrations verses par les clubs sportifs professionnels leurs joueurs. La loi de financement de la scurit sociale pour 2010 la ensuite supprim. Poursuivant son analyse, la Cour examine, cette anne, le cot, mais galement linadaptation, des exonrations sociale et fiscale dont bnficient les arbitres et juges sportifs, notamment au regard de la ncessit, pour la bonne organisation des comptitions sportives, de soutenir les diverses formes dexercice de la fonction darbitre (bnvole, amateur rmunr, professionnel). Par ailleurs, une revue des vicissitudes du muse national des sports montre la ncessit, pour le ministre charg des sports, dtre plus rigoureux dans le pilotage et le suivi de ses oprateurs.
Les exonrations des indemnits verses aux arbitres et juges sportifs : un instrument inadapt
_____________________ PRESENTATION_____________________ Lorsquils sont rmunrs, les 196 000 arbitres et juges sportifs314 le sont, par les organisateurs de comptition, selon des modalits variables selon les disciplines et la nature des preuves sportives. Jusquen 2006, la qualification juridique des indemnits qui leur taient verses faisait lobjet dinterprtations divergentes : selon les cas, elles taient considres comme des salaires ou comme des honoraires ; les rgles, imprcises, qui leur taient appliques, aussi bien fiscales quen matire de cotisations et de contributions de scurit sociale, taient dune lgalit incertaine, commencer par le rgime dexonration de charges sociales dont bnficiaient les arbitres salaris. Dautre part, ainsi que lavait soulign un rapport remis, en 2005, au ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, une crise des vocations arbitrales, se traduisait, dans la plupart des disciplines, par une forte diminution du nombre darbitres et de juges sportifs. Pour remdier ces deux difficults, une loi portant diverses dispositions relatives aux arbitres a t adopte le 23 octobre 2006. Elle a dfini un cadre juridique plus homogne, incluant un systme dexonrations applicable, selon des modalits diffrentes, mais dans la limite dun mme plafond, la fois aux cotisations et contributions de scurit sociale et limpt sur le revenu.
314
Le terme arbitre recouvre, dans la suite du texte, lensemble des arbitres et des juges sportifs.
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Lexamen par la Cour de lapplication faite de ce nouveau cadre lgislatif nincite pas moins continuer de sinterroger sur les faiblesses persistantes des procdures et pratiques en usage et sur le bienfond mme de ce rgime dexonrations au profit des arbitres sportifs, que la loi de 2006 a tendu et qui profite surtout, en ralit, une petite minorit.
I - Le cadre juridique de la loi du 23 octobre 2006

A - Un rgime fiscal et social drogatoire
La loi du 23 octobre 2006 a, tout dabord, soumis lactivit des arbitres un rgime juridique hybride : - au regard du droit fiscal, les arbitres sont considrs comme des travailleurs indpendants, assujettis la TVA et la taxe professionnelle : leurs rmunrations sont assimiles des bnfices non commerciaux (BNC) ; - au regard du droit social, les arbitres sont considrs comme des salaris, et ils sont rattachs au rgime gnral de la scurit sociale. Auparavant, seuls les arbitres salaris bnficiaient dune exonration de charges sociales ; fonde sur une simple circulaire de 1994, elle tait limite un plafond mensuel. Depuis ladoption de la loi, larticle L. 241-16 du code de la scurit sociale exonre dsormais de charges sociales - patronales et salariales - les indemnits verses tous les arbitres, quel que soit leur statut, ds lors que leur montant annuel est infrieur 14,5 % du plafond annuel de la scurit sociale, soit 5 020 en 2010. Au-del, elles sont assujetties aux charges sociales dans les conditions de droit commun.
LES EXONERATIONS DES INDEMNITES VERSEES AUX ARBITRES ET JUGES SPORTIFS : UN INSTRUMENT INADAPTE 667
La loi du 23 octobre 2006 a, par ailleurs, cr, au bnfice des arbitres, une exonration fiscale : en application de larticle 93 du code gnral des impts, leurs indemnits sont exonres dimpt sur le revenu si leur montant annuel est galement infrieur 14,5 % du plafond annuel de la scurit sociale. Toutefois, la diffrence de lexonration de charges sociales, les indemnits arbitrales sont redevables de limpt sur le revenu sur leur montant total, ds le premier euro vers, lorsque le plafond est franchi.
B - Un rgime dclaratif peu fiable

Les exonrations introduites par la loi du 23 octobre 2006 tant plafonnes, la connaissance par les services de recouvrement des impts et des cotisations sociales du franchissement du plafond est fondamentale. Or, le rgime dclaratif retenu par la loi du 23 octobre 2006 et les dispositions rglementaires dapplication comportent des limites manifestes : - pour lexonration fiscale, il incombe, en effet, aux seuls arbitres - et non aux organismes qui les rmunrent (clubs sportifs, fdrations sportives nationales, rgionales ou dpartementales, organisateurs privs de comptitions sportives, notamment) - de dclarer auprs de ladministration fiscale les indemnits arbitrales reues ds lors quelles dpassent le plafond ; - pour lexonration de cotisations sociales, les fdrations sportives et les ligues professionnelles doivent, en principe, dclarer, aux organismes de recouvrement de la scurit sociale, les indemnits verses aux arbitres qui dpassent le plafond. Toutefois, un dcret du 15 mai 2007315 a dilu les obligations de dclaration entre les diffrents intervenants : ce sont les arbitres eux-mmes qui doivent informer les fdrations ou les ligues professionnelles du dpassement du plafond, et ce nest qu la demande de celles-ci que les arbitres leur transmettent les formulaires recensant lintgralit des sommes perues. Dans le mme temps, les fdrations et les ligues professionnelles sont uniquement astreintes mettre la disposition des agents chargs du contrle du recouvrement des charges sociales les listes des arbitres, et les formulaires de dclaration reus deux.
Dcret du 15 mai 2007 relatif aux obligations de dclaration et de versement des cotisations et contributions de scurit sociale au titre des sommes verses aux arbitres et juges sportifs.
315
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En pratique, lefficacit de ce rgime dclaratif dpend donc de la qualit, de la frquence et de lexhaustivit des informations transmises par les arbitres. Les fdrations sportives et les ligues professionnelles ne sont pas en mesure de sassurer, tout moment, de la correcte application des dispositions dexonration. Cette situation est contraire au principe, pos par la loi du 23 octobre 2006, de la responsabilit dclarative exclusive incombant aux fdrations et aux ligues.
II - Un dispositif mal suivi

A - Un contrle limit
Faute de consolidation des informations, aucun contrle ne permet de vrifier que toutes les sommes perues par les arbitres au cours de lanne civile au titre de leur fonction arbitrale ont t correctement prises en compte. En ralit, ils sont les seuls connatre le montant exact des indemnits quils peroivent de la part des organismes trs divers qui les rmunrent (clubs sportifs, fdrations sportives nationales, rgionales ou dpartementales, organisateurs privs de comptitions sportives, etc.). Cette limite mise, de fait, aux possibilits de contrle est dautant plus regrettable que lensemble complexe des rgles et des procdures concernes fait lobjet dinterprtations divergentes, notamment en raison de labsence de dcret dapplication et dinstruction fiscale. Ainsi, alors que les dispositions lgislatives impliquent que, lorsque le plafond de lexonration fiscale est dpass, lintgralit des indemnits est assujettie limpt sur le revenu, certains organisateurs de comptitions sportives, se fondant sur une circulaire errone de la direction des sports316, considrent quil convient dappliquer, dans tous les cas, une franchise correspondant au plafond. De mme, le calcul des indemnits permettant de vrifier si le plafond est ou non dpass est parfois effectu aprs dduction des frais professionnels, mme si ceux-ci ont t rembourss.
Larticle 93 du code gnral des impts dispose que les indemnits perues par les arbitres ne sont exonres dimpt que lorsque leur montant est infrieur 14,5% du plafond annuel de la scurit sociale : la circulaire du 11 juillet 2007 dduit tort de cette formulation quune exonration sapplique dans tous les cas dans la limite de 14,5% du plafond - de surcrot journalier - de la scurit sociale.
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B - Un cot global approximatif

La mconnaissance du montant exact des indemnits verses aux arbitres rend trs imprcise lestimation du cot global des deux exonrations, fiscale et sociale. Ainsi, lvaluation prsente tous les ans dans les documents budgtaires soumis au Parlement na pas t actualise depuis lentre en vigueur du dispositif. Une simple actualisation prenant en compte, dans les calculs, lvolution du nombre estim darbitres ferait pourtant passer, par rapport aux valuations initiales effectues en 2006, le cot de lexonration sociale de 32 M 39 M et celui de lexonration fiscale de 15 M 24 M. De surcrot, toute tentative de chiffrage du cot des exonrations fiscale et sociale est entache dincertitude en raison, non seulement du caractre dclaratif des indemnits perues, mais aussi de la mconnaissance du nombre exact d'arbitres et de leur statut de professionnel ou de bnvole, titre complet ou partiel. Dailleurs, les hypothses retenues par ladministration ne sont pas homognes : les estimations de la direction de la lgislation fiscale (DLF), de la direction de la scurit sociale (DSS) et de lagence centrale des organismes de scurit sociale (ACOSS) divergent la fois sur : le nombre darbitres concerns : les calculs de la DLF et de la DSS reposent sur une base de 140 000 arbitres en activit, tandis que lACOSS retient le chiffre de 153 198 arbitres ; la structure de rmunration des arbitres : la DLF et la DSS estiment que 20 % des arbitres ne peroivent aucune indemnit et ne sont donc pas concerns par les dispositifs, alors que lACOSS considre que tous les arbitres peroivent des indemnits317. En fonction des hypothses, le cot global de lexonration sociale stablit, selon les calculs effectus par la Cour sur la base des chiffres de 2006, respectivement 32 M pour lACOSS, 98 M pour la DLF et 114 M pour la DS. De mme, le cot de lexonration fiscale slve, sur les mmes bases, respectivement 5,5 M, 15 M ou 20 M.
317 Lestimation du nombre darbitres bnvoles diverge selon les analyses : 90% des effectifs arbitraux selon le rapport remis, en 2005, au ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative ; 20% dans le rapport annex la proposition de loi lorigine de la loi du 23 octobre 2006.
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Au total, lincertitude de chiffrage du cot global - entre 37,5 M et 134 M 318 - tmoigne, par son ampleur, de la dfaillance du suivi du dispositif, et, corrlativement, de l'incapacit de l'Etat sassurer de son impact.
III - Une efficacit non mesure

A - Un objectif initial imprcis
Lefficacit du rgime dexonrations des indemnits verses aux arbitres ne peut tre mesure laune dobjectifs qui auraient t assigns par le lgislateur, car ceux-ci nont t quimparfaitement formuls par la loi du 23 octobre 2006. Lexpos des motifs de la proposition de loi indiquait, en effet, que les mesures envisages visaient donner aux arbitres une scurit au plan social et fiscal, tout en tant indemniss au titre de cette participation la comptition sportive . Or, si la loi du 23 octobre 2006 a effectivement clarifi le statut fiscal et social des arbitres, elle ne contient, en revanche, aucune disposition relative leur indemnisation. En dfinitive, les travaux lgislatifs nindiquent pas clairement les objectifs prcis qui justifient les exonrations dont bnficient les arbitres. Pour sa part, le fascicule de prsentation des dpenses fiscales annex au projet de loi de finances se rfre uniquement une finalit vague, lintitul laconique : aider les arbitres . La direction des sports du ministre charg des sports a indiqu, en rponse aux observations de la Cour, quelle ne souhaitait pas laborer dindicateur de suivi propre aux exonrations en faveur des arbitres, car les indicateurs, dont le nombre doit rester limit, nont pas pour objet de suivre la mise en place dun dispositif social et fiscal, mais de mesurer limpact et la performance des politiques conduites par le ministre charg des sports . La direction des sports considre donc explicitement que, si les mesures dexonration des indemnits verses aux arbitres relvent dun intrt public, elles n'entrent pas pour autant dans le champ dune des politiques publiques du ministre, et ne justifient donc pas une procdure d'valuation destine en dmontrer lefficacit et lefficience, en application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Le montant du programme budgtaire Sport sest lev en excution 246,7 M en 2010 : le cot des exonrations en faveur des arbitres reprsente donc, selon les valuations, entre 15% et 54% de ce programme.
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B - Un dispositif limit une partie des arbitres

Selon les indications de lassociation franaise du corps arbitral multisports (AFCAM), le nombre darbitres, estim 175 000 en 2000, aurait diminu entre 2003 et 2005 jusqu 160 000 personnes, avant de connatre par la suite une augmentation significative partir de 2007, pour atteindre environ 196 000 personnes en 2009. Toutefois, il est difficile dtablir un lien direct entre cette volution et les mesures dexonration de la loi du 23 octobre 2006. En effet, si le cot global de ces mesures apparat lev, lavantage pcuniaire quelles procurent titre individuel chaque arbitre est limit, et ne saurait constituer, lui seul, une incitation suffisante pour expliquer un accroissement notable des vocations arbitrales. De surcrot, une part importante des arbitres amateurs nest pas concerne par ces mesures dexonration. Cit plusieurs reprises dans les travaux lgislatifs, le rapport remis en avril 2005 au ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative soulignait, en effet, limportance du bnvolat, dont la part est estime par lAFCAM 40 % du corps arbitral, soit environ 78 000 arbitres en 2010. Or, la mise en place de mesures dexonration ne peut rpondre lobjectif dun accroissement du nombre des arbitres bnvoles, puisque, par dfinition, ceux-ci ne peroivent aucune indemnit imposable ou assujettie des charges sociales. Les exonrations bnficient, certes, aux arbitres amateurs qui peroivent des indemnits dans certaines disciplines et pour certains niveaux de comptition. Mais la modestie des indemnits perues limite lavantage reprsent par ce dispositif319. En ralit, la loi du 23 octobre 2006 bnficie dabord aux fdrations sportives et aux organisateurs de comptition, qui sont exonrs dune partie des cotisations patronales de scurit sociale. La grande majorit des arbitres, soit nest pas concerne financirement par ces mesures dexonration, soit ne l'est que marginalement.
Le montant des indemnits arbitrales verses aux niveaux rgional et dpartemental est compris entre 15 et 80 par comptition ; la plupart de ces indemnits ne dpassent pas 30 par comptition.
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C - Des effets daubaine au profit des arbitres professionnels

Les arbitres professionnels, qui voluent aux niveaux international et national, ne reprsentent quune trs faible minorit de la population arbitrale : lAFCAM estime leur nombre 250. Mais les indemnits perues par certains de ces arbitres peuvent atteindre plusieurs dizaines de milliers deuros. Or le dispositif dexonration leur a permis de bnficier dun effet daubaine320, dans la mesure o ils disposent dsormais dune franchise annuelle de charges sociales dun montant de 2 383 321. En outre, alors que lexonration fiscale ne doit concerner que les montants globaux de rmunration infrieurs au plafond, certaines fdrations accordent le bnfice de cette exonration aux arbitres dont les indemnits sont suprieures. A titre dexemple, la fdration franaise de football a ainsi diminu en 2009 les dclarations de revenu imposable de lensemble des arbitres professionnels dun montant quivalent une franchise fiscale de 4 975 , correspondant au plafond du dispositif dexonration. Une telle mise en uvre de la franchise contrevient aux dispositions de la loi. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________ La loi du 23 octobre 2006 a incontestablement clarifi le statut des arbitres et des juges sportifs. Elle a mis fin une situation dinscurit juridique prjudiciable aux arbitres et aux organisateurs de comptitions sportives et a permis de dissocier le versement des indemnits arbitrales des remboursements de frais professionnels. Toutefois, labsence dobjectif clairement dfini pour ces mesures dexonration se double dune absence de pilotage du dispositif par la direction des sports du ministre charg des sports.
De mme que les organismes qui les rmunrent (fdrations sportives, organisateurs privs), en ce qui concerne les cotisations patronales. 321 Calcul effectu sur le montant du plafond 2010 (5 020 ).
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De fait, lEtat renvoie aux fdrations sportives la responsabilit dencadrer les modalits de rmunration des arbitres322. De faon rvlatrice, la mise en uvre des exonrations de la loi du 23 octobre 2006 ne sest accompagne daucune rflexion sur le rgime indemnitaire des arbitres : lEtat et les fdrations sportives nont nullement dfini en commun les conditions dans lesquelles les arbitres devraient tre rmunrs ou bnvoles, pas plus que des objectifs et des indicateurs spcifiques qui auraient vocation tre inscrits dans les conventions pluriannuelles dobjectifs, puis tre prsents au Parlement dans les documents budgtaires. Dans ces conditions, le rgime dexonrations sociale et fiscale crs par la loi du 23 octobre 2006 ne sinscrit pas de faon claire et cohrente dans la politique mise en uvre par ltat dans le domaine du sport : aucun des objectifs fixs par le programme budgtaire Sport namne considrer quune partie de la rmunration des arbitres et des juges sportifs aurait vocation tre finance par le budget de ltat et par le rgime gnral de la scurit sociale. La Cour ne mconnat pas le rle essentiel jou par les arbitres dans lapprentissage et lorganisation des activits sportives, de mme que les difficults indniables quils rencontrent dans lexercice de leurs fonctions. Elle observe, toutefois, que les situations auxquelles ils sont confronts sont trs dissemblables et devraient donc appeler des solutions diffrentes : les arbitres peuvent en effet tre bnvoles ou indemniss, amateurs ou professionnels, rmunrs faiblement ou de faon plus importante, indemniss par des clubs, des fdrations ou des organisateurs privs, etc. Dans ces conditions, linadaptation avre de ce rgime dexonrations gnralises amne la Cour, compte tenu de limportance de son cot global par rapport aux crdits du programme Sport , recommander la suppression des exonrations fiscales et sociales cres par la loi du 23 octobre 2006.
Les fdrations sportives dfinissent seules les modes de rmunration des arbitres et de remboursement de leurs frais professionnels. Laction de la direction des sports porte sur dautres aspects de larbitrage, tels que la formation, le respect des dcisions arbitrales ou la question des effectifs disponibles : elle a ainsi indiqu en rponse la Cour que, sil savrait ncessaire de crer des indicateurs de performance dans le domaine de larbitrage, ceux-ci pourraient, par exemple, dterminer un objectif quantitatif darbitres atteindre par fdration pour assurer le bon droulement des comptitions organises dans la discipline .
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REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT
Le prsent rapport appelle de ma part les remarques suivantes. Les rgles de gouvernance relatives aux dpenses fiscales sont une innovation relativement rcente et s'amliorent d'exercice en exercice. En 2009, l'occasion du vote de la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012, ont ainsi t mis en place des outils de gouvernance permettant d'encadrer l'volution des dpenses fiscales. La rgle de gage impose notamment que toute nouvelle dpense fiscale soit compense, due concurrence, par la suppression de dispositifs existants. Les exonrations sociales font elles aussi l'objet d'un suivi ds lors qu'elles donnent lieu une compensation de l'tat la Scurit sociale, ce qui n'est pas le cas en l'espce. Nanmoins, et dans le domaine du sport, des volutions notables doivent tre soulignes. Ainsi, le dispositif d'exonration sociale issu du droit l'image collective a fait l'objet de discussions rgulires avec l'ensemble des acteurs concerns qui ont abouti sa suppression anticipe compte tenu de son manque d'efficacit. La loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012 impose un exercice d'valuation de l'ensemble des dispositifs fiscaux et sociaux drogatoires. Cette disposition a t raffirme l'occasion de la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 (Article 13). Je prends note avec le plus grand intrt des remarques et observations formules par la Cour, qui la conduisent proposer la suppression des exonrations fiscales et sociales accordes aux juges et arbitres sportifs. Dans le cadre de l'exercice d'valuation prvu par la loi de programmation des finances publiques, je tiendrai naturellement compte de l'ensemble des observations formules et en tirerai le cas chant toutes les consquences. Enfin, ds lors que la Cour laisse apparatre des hsitations sur l'application ou l'interprtation de certaines des dispositions relatives au rgime des juges et arbitres, celles-ci pourront tre clarifies par voie d'instruction.
REPONSE DE LA MINISTRE DU SPORT
Les observations et recommandations de Ia Cour sur les exonrations fiscales et sociales cres par Ia loi du 23 octobre 2006 appellent de ma part les rponses suivantes. Le rgime dclaratif La Cour constate que le rgime dclaratif retenu par Ia loi du 23 octobre 2006 et les dispositions rglementaires d'application comportent des limites. L'objectif premier de ce dispositif pour le ministre des sports tait d'lever au niveau de Ia loi un systme d'exonration de charges sociales dj mis en place par une circulaire interministrielle du 28 juillet 1994. Cette circulaire prvoyait une exonration de charges sociales, dans Ia limite d'une part, de cinq manifestations arbitres par mois ; d'autre part d'une indemnisation au titre de chacune des manifestations qui ne dpasse pas 70 % du plafond journalier de Ia scurit sociale. Le ministre des sports a souhait favoriser une plus grande transparence du statut juridique des indemnits verses aux arbitres, dont les mcanismes diffrent suivant Ia professionnalisation ou non de Ia discipline, mais aussi le niveau de Ia comptition arbitre. C'est ainsi que les arbitres peuvent percevoir, au titre de leur arbitrage, de simples remboursements de frais et/ou des montants fixes qualifis dindemnits. Le dispositif antrieur, qui reposait sur une franchise mensuelle (5 manifestations par mois), incitait les arbitres ne pas dclarer Ia totalit des manifestations arbitres mensuellement, en vue de bnficier de lexonration de cotisations sociales. En ce sens Ia loi du 23 octobre 2006 a permis ces arbitres de respecter avec plus de transparence leurs obligations dclaratives. Sur le plan fiscal, en assimilant les sommes et indemnits, perues par les arbitres aux bnfices non commerciaux selon les dispositions de larticle 92 du code gnral des impts (CGI), Ia loi a mis fin une incertitude d'interprtation du traitement fiscal des indemnits . En pratique, les arbitres bnficient dsormais du rgime de droit commun de Ia dclaration contrle ou du rgime micro BNC prvu larticle 102 ter du CGI. La Cour relve qu'il incombe aux seuls arbitres et non aux organismes qui les rmunrent de dclarer auprs de l administration fiscale les indemnits arbitrales reues, ds lors qu'elles dpassent le plafond.
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Il importe de rappeler quil pse sur les personnes physiques ou morales qui, loccasion de lexercice de leur profession, versent des tiers faisant ou non partie de leur personnel salari des commissions, honoraires et autres rmunrations rmunrant un service, lobligation de dclarer ces sommes selon les dispositions de larticle 240-1 du code gnral des impts. Le dfaut, mme partiel, de dclaration des sommes verses dans le dlai prescrit est sanctionn, par une amende gale 50 % des sommes non dclares, conformment aux dispositions de larticle 1736 du CGI. Par consquent, ladministration fiscale dispose de recoupements fiables quelle peut exploiter, ainsi que dun dispositif dissuasif de sanctions. Un contrle plus efficace suppose une instruction fiscale pour prciser Ia nature des rmunrations verses et les modalits dapplication de cette exonration. Par ailleurs, le ministre des sports souligne qu'il a d adapter le principe de lobligation dclarative au systme de fonctionnement de Ia pratique de larbitrage sportif, en prsence dune multiplicit d intervenants (fdrations sportives nationales, organes dconcentrs au niveau rgional et dpartemental, clubs sportifs et organisateurs privs de comptitions) pour dsigner, indemniser et rmunrer les arbitres. Si, en matire sociale, le ministre des sports a fait le choix de faire remonter les informations par les arbitres en vue dune centralisation de Ia dclaration et le versement des cotisations par Ia fdration sportive ou Ia ligue professionnelle, cest justement pour tenir compte de Ia ralit et de Ia diversit des pratiques arbitrales. Le plus souvent, les arbitres exercent titre principal une activit en tant que salari et ne sont pas familiariss, comme les autres travailleurs indpendants, avec les obligations dclaratives. Nanmoins, le ministre des sports est vigilant quant au respect des obligations dclaratives puisque, ds 2007 (courrier de Ia directrice des sports en date du 11 juillet 2007) il a appel lattention de lensemble des prsidents de fdrations sportives sur limportance d'informer les arbitres de Ia ncessit de remplir, communiquer ou tenir Ia disposition de Ia fdration un document recensant lensemble des sommes perues pour chaque manifestation arbitre et de porter leur connaissance le contenu de Ia circulaire ACOSS du 7 juin 2007 . Cependant, la Cour relve que la modestie des indemnits perues par les arbitres amateurs justifie lallgement des obligations la charge des intresss ; cette situation explique que les fdrations naient transmis que peu de formulaires lACOSS.
Le suivi du dispositif d'exonration La Cour constate que, faute de consolidation des informations, aucun contrle ne permet de vrifier que toutes les sommes perues par les arbitres ont t correctement dclares. Comme tout systme dclaratif, son suivi relve de droit des organismes concerns, en l'espce les organismes de scurit sociale et ladministration fiscale. Seuls les agents dment habilits par ces derniers peuvent effectuer les contrles et obtenir les informations correspondantes. En application des dispositions de l article L. 241-16 du code de Ia scurit sociale, les obligations dclaratives et le versement des cotisations et contributions de Scurit sociale incombent aux fdrations sportives ou leurs organes dconcentrs, dans les conditions dfinies aux articles D. 241-15 D. 241-20 du code de Ia scurit sociale. Ces obligations sont certes allges mais elles rsultent dchanges entre les administrations concernes, dont Ia direction de la scurit sociale. La mise en place d'un systme dclaratif plus contraignant ncessiterait toutes les tapes des moyens humains pour en assurer Ia collecte et Ia synthse. L'efficacit du dispositif La Cour estime que labsence d'un indicateur spcifique larbitrage dans le projet annuel de performance du programme budgtaire sport signifierait que les dispositifs dexonrations considrs sont sans lien avec les objectifs de politique publique du ministre. En rponse cette observation, je souhaite que mon ministre engage avec l e ministre charg du budget, une rflexion sur Ia construction d'un tel indicateur. Par ailleurs, Ia Cour appuie ses analyses sur des chiffres avancs par Ia direction de Ia lgislation fiscale, Ia direction de Ia scurit sociale et lACOSS, tout en en soulignant les divergences. Pour le ministre, ramenes au cot moyen annuel par arbitre et au regard des services rendus, les exonrations fiscales et sociales dont bnficient les arbitres ne s'avrent pas excessives. En effet, le cot moyen annuel par arbitre est relativement faible : - environ 90 000 arbitres touchent une indemnit globalement infrieure au plafond ; - tandis que 110 000 ne peroivent aucune indemnit (et sur ce chiffre 20 % ne voient pas leurs frais rembourss) ; - enfin seuls 200 arbitres sont rmunrs au-dessus du plafond et peuvent donc tre considrs comme des professionnels.
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Rapportes aux 90 000 arbitres concerns, les exonrations fiscales et sociales ne reprsentent qu'un cot annuel de 522 par arbitre. Par consquent, les arbitres ne bnficient pas d'un effet d'aubaine. Au regard des services rendus par le corps arbitral, dont Ia prsence est indispensable et irremplaable pour permettre l ensemble des comptitions sportives d'tre organises et homologues, le cot du dispositif ne s'avre pas trs lev. En rponse l argument de Ia Cour selon lequel Ia loi du 23 octobre 2006 bnficierait d'abord aux fdrations sportives et organisateurs de comptition, le ministre des sports rappelle que Ia loi n'a eu pour effet que de reprendre le systme de Ia franchise dj appliqu par les fdrations lensemble des arbitres quel que soit leur statut (salari ou non). Si Ia Fdration franaise de football a minor en 2009 les dclarations de revenu imposable de lensemble des arbitres professionnels d'un montant quivalent Ia franchise fiscale de 4 975 c'est en s'appuyant sur lclairage du contenu des dbats parlementaires. S'agissant de Ia circulaire du ministre des sports du 11 juillet 2007 que Ia Cour met en cause, il convient de souligner qu'elle se borne rappeler les termes de Ia loi et annoncer Ia publication d'une instruction de ladministration fiscale. Cette instruction fiscale n'a pas t tablie ce jour, malgr plusieurs demandes du ministre des sports. Le sort rserver aux exonrations fiscales et sociales cres par Ia loi du 23 octobre 2006 La remise en cause de ces exonrations, telle que propose par Ia Cour, ne peut tre envisage ce jour. Elle ne manquerait pas, en effet, dtre interprte comme un signal ngatif envers le corps arbitral, alors mme que celui-ci rencontre des difficults de plus en plus grandes pour exercer sa mission. De multiples incidents quotidiens, voire des agressions d'arbitres, sont recenss tous les niveaux de comptitions. Enfin, sur le plan financier, Ia suppression de ces mesures ne rapporterait pas de recettes fiscales et sociales significatives au regard des enjeux sportifs. Sur un plan gnral, Ia mise en uvre d'abattements pour les revenus issus de certaines activits a pour objectif d atteindre une meilleure efficience de Ia taxation et du contrle fiscal. Le niveau des revenus doit dpasser un seuil significatif pour pouvoir tre utilement contrl par les services fiscaux et les organismes de scurit sociale. II serait particulirement dommageable que le dispositif de Ia loi de 2006, visant renforcer l'attractivit des fonctions d'arbitres et de juges sportifs, soit remis en cause, alors que lensemble des fdrations sportives
rencontrent actuellement des difficults pour recruter et fidliser des candidats. Je rappelle cet gard le rle essentiel des arbitres pour assurer Ia rgularit des comptitions et le respect de l'thique sportive. C'est pourquoi le ministre charg des sports confirme son attachement aux dispositifs d'exonration fiscale et sociale mis en place par Ia loi du 23 octobre 2006, tout en tant prt engager, avec les ministres concerns et les diffrentes parties prenantes (mouvement sportif et reprsentants du corps arbitral), les travaux ncessaires pour amliorer l'efficience de ces dispositifs au vu des constats oprs par Ia Cour, notamment en matire de rgime dclaratif, de contrle et de suivi des exonrations et d'valuation de limpact de celles-ci sur Ia bonne organisation des comptitions sportives.
Le muse national du sport : un projet mal suivi

_____________________ PRESENTATION ____________________ Le projet de cration d'un muse national du sport, destin acqurir des objets retraant lhistoire du sport et de perptuer la mmoire des sportifs clbres, remonte 1922, mais est rest sans suite jusquen 1963. Depuis lors, cet unique muse public franais consacr au sport a runi, sans disposer dune stratgie dacquisition clairement dlimite, une collection considrable qui atteint aujourdhui environ 600 000 objets et documents. Faute, depuis prs de cinquante ans, davoir pu trouver une implantation immobilire permettant dexposer sa collection, seule une part infinitsimale de celle-ci - de lordre de 0,05% des pices recenses - est aujourdhui prsente un public trs limit dans des locaux provisoires, rduits et coteux. Dfini comme un service comptence nationale en 1999, le muse a obtenu le label muses de France en 2004, puis a t rig en tablissement public administratif en 2006. Cette volution, au cours de laquelle le ministre charg des sports a insuffisamment exerc son rle de tutelle, a t laborieuse. En labsence dune rflexion stratgique sur sa nature et son devenir, le muse national du sport a prsent pendant la priode rcente la particularit dtre un muse public sans galeries permanentes, sans tutelle effective de lEtat, sans personnel adapt, et finalement sans public, puisquil nest pas possible daccder normalement sa collection. Au terme du contrle de la Cour, de nombreuses questions restaient poses pour assurer la viabilit du muse : prciser sa place parmi les priorits du ministre charg des sports, dcider de son implantation, dfinir clairement sa politique dacquisition. Depuis, sur ces trois dimensions, des avances notables peuvent tre constates.
I - Un muse largement virtuel

Alors que la vocation dun muse est de montrer ses richesses, le muse national du sport na, au cours des cinquante dernires annes, pu prsenter sa collection de faon permanente que pendant une courte
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dcennie, de 1988 1997. Depuis moins de deux ans, il nexpose quune partie trs restreinte de sa collection.
A Une installation provisoire depuis plus de trente ans

Le muse a officiellement son sige au stade du Parc des Princes, Paris, sur le fondement dune convention conclue entre lEtat, la Ville de Paris, et les fdrations franaises de football et de rugby, solidairement concessionnaires du stade. Signe en mars 1979, elle prvoyait une implantation provisoire pour une dure de 30 ans, compter de dbut 1977. Dans ce cadre, le muse devait occuper, dans le btiment construit sous les tribunes du stade, deux tages consacrs une exposition permanente de sa collection, un autre tage affect aux services administratifs et, au rez-de-chausse du stade, deux enfilades de pices servant de rserves. Il fallut attendre 1988, pour que les galeries nationales du muse soient inaugures. Elles ont permis une prsentation permanente de la collection au public jusquen 1997. La prparation de la Coupe du monde de football de 1998 a alors conduit une extension des structures du club Paris Saint-Germain, un resserrement des locaux du muse et la fermeture de ses salles dexposition. Depuis, le muse ne conserve plus lusage que de deux tages du btiment et des deux enfilades de rserves du rez-de-chausse. Cette situation qui illustre involontairement le concept de muse imaginaire 323, le contraint ne pouvoir organiser ses expositions que hors les murs . Il parat ainsi tonnant que le muse national du sport ait pu tre labellis muse de France en 2004, alors quil ne disposait plus despaces dexposition permanente depuis sept ans. Rduite en surface, limplantation au Parc des Princes est devenue de plus en plus prcaire, avec larrive chance fin 2010 de la convention de mise disposition.
B Des projets dimplantation avorts

De nombreux projets dimplantation du muse successivement envisags, mais aucun deux na abouti. ont t
En mai 2000, une tude a t ralise afin de construire, prs du Stade de France, un immeuble accueillant le muse. Le cot avait alors t chiffr pour lEtat environ 50 M de francs, soit 7,6 M deuros. Les
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Andr Malraux Les voix du silence - 1951
LE MUSEE NATIONAL DU SPORT : UN PROJET MAL SUIVI
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rserves du muse ne pouvant pas tre accueillies au mme endroit, une autre tude a t lance en 2001 pour les transfrer dans un local situ boulevard Ney, Paris. Ce projet a t abandonn, en raison de son cot lev et dune accessibilit limite. Aucune suite na t donne ces deux tudes payes par le ministre charg des sports. Un projet de partenariat a t engag en 2007 entre le muse national du sport et le consortium du Stade de France. Il prvoyait linstallation des bureaux du muse dans les locaux administratifs que le consortium envisageait de librer, et linstallation des rserves dans un parking souterrain du Stade. Une tude pralable a t commande un cabinet darchitectes. Ce projet a t abandonn en raison de son cot estim 40 M.
C - Une vitrine coteuse

Depuis juillet 2008, le muse est parvenu prsenter quelques lments de sa collection dans des locaux, appels vitrine , situs avenue de France, Paris, au rez-de-chausse de limmeuble, en location, o sont installs le secrtaire dEtat et les services chargs des sports. Contrairement ce que pourrait laisser penser ce terme de vitrine , cet espace denviron 1 200 m est compos de trois salles contiges au premier tage, prcdes dune entre et dune boutique au rez-dechausse et sur rue. Seuls 350 objets y sont prsents de faon permanente. De nombreuses difficults et des surcots notables ont affect le chantier damnagement. Alors quelle aurait d tre acheve la fin du premier trimestre 2006, la vitrine ne la t quen juin 2008. Le montant du march principal de gros-uvre a d tre augment par avenant, la suite de la dcision dinstaller un second ascenseur, dix mois aprs la validation de lavant-projet dfinitif. Le chantier ne sest pas limit lagencement des espaces intrieurs, mais a ncessit la construction dlments de faade pour obturer le rez-de-chausse de limmeuble. Pour ce travail, une indemnit a d tre verse la socit slectionne, en raison des cots supplmentaires quelle a d supporter la suite du retard du gros-uvre. Le march de musographie a donn lieu trois avenants, galement lis au retard du gros-uvre. Le chantier a ainsi connu des retards en cascade, les dlais supplmentaires subis par le march principal se rpercutant sur les dlais et les cots de ralisation des autres marchs. Lenveloppe financire initiale estime 3,5 M a t largement dpasse, le chantier ayant cot finalement prs de 4,4 M, soit un cot de prs de 3 800 /m. Autrement dit, la prsentation de chaque objet expos a cot plus de 12 000 euros.
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Lusage venir de la vitrine reste incertain. Signe en avril 2008, une convention de mise disposition temporaire de locaux du ministre au muse prvoyait la signature dune convention dfinitive. Celle-ci na pas t tablie, en raison des incertitudes sur la prorogation du bail du ministre, dont le terme tait fix fin 2009. Le ministre a sign en juin 2009 un nouveau bail pour trois ans. Le muse ne dispose donc de la vitrine que jusqu dcembre 2012 : force est de sinterroger sur le cot du chantier que le ministre a engag pour une dure aussi brve d'occupation et dans un immeuble dont il nest que locataire. En rponse aux observations de la Cour, le ministre a fait part dun projet dimplantation du muse Nice, au sein dune "Cit nationale des sports" envisage par la municipalit. La prsidente du conseil dadministration du muse a reu mission de conduire les ngociations avec la municipalit. Un protocole daccord sur limplantation du muse national du sport Nice a t sign le 27 mai 2010 par la secrtaire dEtat charge des sports, le maire de la ville de Nice et le directeur gnral du muse. Cet accord ne rgle toutefois pas la question de la prise en charge du cot de la vitrine , afin que le ministre nait pas support son financement pour un simple usage temporaire.
II - Une gestion de la collection insuffisamment encadre

Situe dans la perspective patrimoniale dun muse de socit , la collection du muse national du sport est consacre lhistoire de toutes les disciplines sportives, apprhende travers les comptitions, les pratiques de loisirs et la place des phnomnes sportifs dans la socit. Elle conserve des objets ncessaires la pratique sportive (vtements et quipements, souvent ddicacs par des champions), des objets tmoignant de lorganisation des comptitions (depuis les affiches jusquaux flammes olympiques), des uvres artistiques reprsentant les diffrentes facettes du sport, des produits drivs qui, sur tous supports, tmoignent de limpact social du sport, des livres, des priodiques, des photographies, des films, des archives institutionnelles, ou encore des archives personnelles danciens champions. Selon un dcompte publi par le muse, la collection regroupe 7 954 affiches, 3 996 gravures, 3 692 cartes postales, 3 684 insignes et trophes, 3 356 dessins, 3 057 vtements et accessoires de sportifs (par
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exemple, un protge tibia du joueur Juan Pedro Arremond port lors des jeux olympiques de 1928), 473 sculptures, 280 peintures, et de multiples objets aussi varis que des assiettes publicitaires aux dcors srigraphis, des jouets en plastique, un porte-toast en argent reprsentant des raquettes de tennis miniatures, etc. Ce nombre impressionnant dobjets achets, collects, ou donns au fil des ans permet au muse national du sport de possder lune des collections les plus importantes au monde, avec celle du muse du comit international olympique.
A Une stratgie dacquisition qui reste dfinir

Cette large dimension de la collection du muse exige que soit dfinie une stratgie dacquisition. En effet, compte tenu de la place prise par le spectacle sportif dans les socits contemporaines, la production dobjets se rapportant la pratique du sport ou sa reprsentation artistique est non seulement continue, mais aussi foisonnante. Chaque grand match conduit la production et la diffusion de multiples objets promotionnels. De mme, les fabricants de matriel sportif ne cessent de proposer de nouveaux quipements. En consquence, la question se pose de la dfinition de critres prcis permettant doprer des arbitrages au sein dune enveloppe financire par dfinition limite, et parmi des objets dont lintrt patrimonial peut tre ingal. A dfaut, le muse risquerait de spuiser dans une qute incessante dacquisitions, qui ne pourraient jamais prtendre lexhaustivit. La diversit de la collection conduit soulever la question de ses lignes directrices. Parmi les objets les plus prestigieux quil dtient, peuvent tre cits la coupe dite Gravelotte des premiers jeux olympiques dAthnes en 1896, les gants de boxe de Marcel Cerdan, les tlgrammes de Maurice Garin, premier vainqueur du Tour de France, larmoire de Gambetta dote dinstallations gymniques, le piano de Pierre de Coubertin ou encore la torche des jeux olympiques de Berlin en 1936. Cette diversit stend des objets insolites, tels que le camion publicitaire Le Nain Gourmand , prsent dans la caravane du Tour de France de 1952 et acquis par le muse en 2009 pour la somme de 47 176 euros. Selon le muse, sa collection a t constitue et enrichie selon des critres prcis. Son champ chronologique se focalise sur le 19me sicle, priode partir de laquelle se structure le sport contemporain. Pour les priodes antrieures, le muse souhaite dvelopper une politique de dpt ou de dvolution en provenance dautres collections publiques. Sagissant des mthodes dacquisition, il entend dsormais acheter de faon cible
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des objets compltant des ensembles illustratifs de certains vnements sportifs (par exemple, le Tour de France), alors que, par exemple, le premier directeur gnral du muse avait procd lachat group de 86 lots lors dune seule vente aux enchres en 2007. En dpit de ces orientations actuelles, lobservation de la collection et des acquisitions conduit constater un champ musologique trs vaste, qui, sil dcoule des ambitions dun muse de socit , dnote aussi labsence de dfinition de priorits pour circonscrire les objets, les disciplines sportives ou les vnements sportifs traits. Les acquisitions du muse se situent aussi dans un contexte marchand concurrentiel et confront une spculation croissante. Les ventes publiques consacres au thme du sport ou les galeries dantiquits spcialises se sont fortement dveloppes. De multiples transactions sont effectues quotidiennement sur les sites Internet de ventes aux enchres, ce qui atteste de lexistence de nombreux collectionneurs dobjets lis au sport. Ces facteurs spculatifs posent la question des critres objectifs de fixation des prix des objets, ainsi que celle des limites dans lesquelles un muse national peut se porter acqureur. Afin de mieux dfinir la stratgie denrichissement de la collection, un conseil scientifique et culturel consultatif a t cr en novembre 1991 au sein du muse. Il ne sest runi quune fois par an de 1992 1995, et aucun compte rendu ultrieur ne tmoigne dune poursuite de son activit, ni dune ventuelle reprise lorsque le muse est devenu un service comptence nationale. Cest titre informel que le responsable du muse a fait appel un groupe dexperts pour exercer une fonction de conseil antrieurement aux acquisitions. Un projet culturel et scientifique du muse a bien t valid en 2004 par le Haut conseil des muses de France. Le dcret du 2 mars 2006, transformant le muse en tablissement public administratif, a prcis que le conseil dadministration doit dlibrer sur les grandes orientations de la politique dacquisition et quun comit dorientation doit constituer linstance scientifique, prvue par la loi sur les muses de France, qui est saisie pralablement toute opration dacquisition. Si ces procdures ont t globalement respectes, le muse nest pas parvenu, depuis sa transformation en tablissement public, formuler une stratgie prcise en matire denrichissement de la collection, sinon en se contentant de souligner la complexit de cette entreprise. Le muse sest ainsi engag dans la redfinition dun projet culturel et scientifique, qui a t valid par le conseil dadministration le 3 novembre 2010, ce document devant encore tre soumis lapprobation du ministre charg de la culture.
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B - Une collection largement mconnue

La collection du muse national du sport reste mal connue, tant du grand public que des chercheurs. En juin 2008, le muse a inaugur, dans sa vitrine , une exposition permanente intitule Le sport sexpose et est divise en trois espaces : la premire salle est une introduction gnrale au sport, en tant que phnomne anthropologique ; la deuxime salle est consacre lhistoire du sport ; la troisime salle conduit le visiteur sinterroger sur la place du sport dans la socit, et notamment sur les liens entre le sport et le monde conomique. Les espaces restants permettent lorganisation dexpositions temporaires : ainsi, davril septembre 2009, le muse a expos des objets historiques et artistiques relatifs lhistoire des courses et des records automobiles. Entre juin 2008 et septembre 2009, la vitrine na accueilli que 11 173 visiteurs, soit moins de cinquante en moyenne par jour. Les recettes issues de la billetterie des expositions permanente et temporaires nont, pour leur part, reprsent pendant la mme priode quun montant total de 22 758,83 euros. Ces recettes limites sexpliquent par la gratuit pour les jeunes de moins de 18 ans et par la modicit des droits dentre (4 euros pour le tarif plein, 2 euros pour le tarif rduit). Bien que le muse souhaite favoriser lexploitation scientifique de son fonds documentaire, il na accueilli que 15 chercheurs en 2008. Pour accrotre leur nombre, une politique de communication a t engage et des procdures de suivi ont t mises en place pour amliorer le traitement des projets de recherche. Lanne 2009 a t marque par un accroissement des demandes concernant les fonds darchives, de photographies et de films, mais la frquentation de la documentation est reste limite, avec seulement 21 visites seulement entre janvier et septembre 2009. Dimportants progrs doivent tre accomplis pour que le patrimoine dtenu par le muse soit mieux connu : il est vrai que la frquentation des expositions et louverture aux chercheurs dpendent fondamentalement des conditions de prsentation - actuellement prcaires et instables - de la collection du muse.
III - Une gestion dfaillante

Le ministre charg des sports, en tant quautorit de tutelle, n'accorde quune attention limite ce muse, dont le budget annuel slve environ 0,9 M. Cette attitude a favoris des dfaillances particulirement marques, tant pendant la priode o le muse tait un
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service comptence nationale que pendant la priode de transition avec lactuel tablissement public administratif.
A - Les anomalies dune gestion externalise

Le responsable du muse a dcid de signer, en mars 2005, un contrat de mandat avec une socit prive, qui devait encaisser certaines recettes de valorisation des actions du muse en lieu et place de ce dernier, notamment au titre de la location dexpositions itinrantes des collectivits territoriales, des associations ou des entreprises. Le contrat permettait la socit de rgler, grce ces recettes, les dpenses se rapportant aux expositions, en particulier des rmunrations dagents vacataires et de stagiaires que ce mandataire recrutait et mettait disposition du muse. En tout, la socit a gr des montants financiers denviron 180 000 euros, tout en tant rmunre par un prlvement de 9% sur les recettes. Dimportantes anomalies ont entach la gestion de ce contrat : aucune consultation formalise ni mise en concurrence nont t organises en amont de sa signature ; le responsable du muse ne disposait daucune dlgation lautorisant engager lEtat, et navait pas non plus t dsign en tant quordonnateur. Alerts en octobre 2006 par linspection gnrale de la jeunesse et des sports de lexistence de ce contrat qui tait appliqu sans base juridique depuis plus dune anne, les services ministriels nont pas, pour autant, dcid de le faire cesser. La direction des sports a, certes, fait part de ses interrogations sur la qualification juridique du contrat auprs du cabinet du ministre, qui aurait demand linspection gnrale du ministre charg des sports dengager une tude complmentaire, afin de prciser la nature des errements constats. Il n'a t donn aucune suite cette demande. Le contrat de mandat a dur plusieurs mois et na t rsili par le muse, la demande du contrleur financier, quen septembre 2007.
B - Une tutelle ministrielle dficiente

Lorsque le muse tait un service comptence nationale, sa tutelle tait clate entre deux services du ministre charg des sports : la direction des sports devait dfinir les orientations gnrales du muse, tandis que la direction des ressources humaines, de ladministration et de la coordination gnrale exerait des comptences de tutelle administrative et financire. Cette organisation, qui ne facilitait pas une
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vision globale du muse et de sa gestion, a perdur jusquen septembre 2008, lorsque la tutelle a t transfre la seule direction des sports. La faiblesse de la tutelle sest longtemps manifeste par une absence dommageable doutils contractuels susceptibles de clarifier les attentes du ministre lgard du muse. Alors que le dcret du 2 mars 2006 portant statut du muse dispose quune convention passe avec le ministre charg des sports doit fixer des engagements de performance assigns l'tablissement, assortis d'objectifs, de moyens et des indicateurs correspondants, ce document na t sign quen fvrier 2010 sous la forme dun contrat de performance pour les exercices 2010 2012. L'ancien responsable du service comptence nationale n'a reu aucune lettre de mission au moment de sa nomination. Son successeur n'a t destinataire que dune lettre lui demandant dassurer lintrim et de suspendre les acquisitions dobjets de collection. Seul lactuel directeur gnral du muse a reu une vritable lettre de mission, mais seulement en juillet 2009, onze mois aprs sa nomination.
C - Une transition statutaire laborieuse

Limplication limite de la tutelle explique les retards, lourdeurs et errements qui ont affect le fonctionnement du nouvel tablissement public aprs sa cration en mars 2006. Il fallut attendre une anne pour que le nouvel tablissement public soit en tat de fonctionner : le premier conseil dadministration na sig qu la fin dcembre 2006 ; la prsidente nen a t nomme quen mars 2007 ; la nomination du premier directeur gnral du muse nest intervenue quen mars 2007, avec effet rtroactif en dcembre 2006 ; lagent comptable na t install que dbut juillet 2006, et la comptabilit du muse na t oprationnelle quau printemps 2007, du fait de limplantation tardive dun logiciel. Du fait de ces retards, ni budget, ni compte financier nont t tablis en 2006, premire anne dexistence du muse en tant qutablissement public. Faute dune comptabilit propre, le muse a continu fonctionner sous son ancien statut de service comptence nationale, en restant tributaire des complexits procdurales de sa double tutelle : les demandes de dpenses devaient tre valides par la mission financire de la direction des sports, puis transmises au bureau ordonnateur de la direction des ressources humaines, de ladministration et de la coordination gnrale, qui les adressait pour paiement la paierie gnrale du Trsor. Seules une rgie de recettes et une rgie davances taient censes introduire une certaine souplesse de gestion, mais les oprations gres dans ce cadre taient plafonnes en montant et ne
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pouvaient concerner les dpenses lies lemploi de personnels extrieurs, dont le responsable du muse jugeait le recrutement indispensable, faute de disposer parmi le personnel statutaire de ltablissement des comptences permettant d'assurer la gestion technique et scientifique des expositions. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Au terme dune histoire mouvemente, marque notamment par dix annes de fermeture de ses salles dexposition et par une succession de dfaillances, tant dans sa gestion que dans l'exercice de sa tutelle ministrielle, le muse national du sport na pu retrouver quen juin 2008 une visibilit rduite, avec l'ouverture dun espace dexposition de 1 200 m. Conformment son statut actuel, il a pu signer en fvrier 2010 un contrat de performance avec son administration de tutelle. Enfin, les responsables actuels ont pu signer un protocole daccord sur limplantation du muse Nice le 27 mai 2010 et faire adopter par le conseil dadministration un projet scientifique et culturel le 23 novembre 2010. La Cour prend acte de ces avances, qui supposent toutefois que deux conditions soient runies : les orientations stratgiques portant sur lobjet, la nature et les perspectives du muse national du sport, arrtes dans le projet culturel et scientifique, devront fixer et clarifier les modalits de constitution et denrichissement de la collection ; la dcision dimplantation du muse devra prserver les intrts de lEtat, tout en faisant appel des modes de financements innovants permettant de ne pas accrotre la charge pesant sur les finances publiques nationales ou locales. La Cour recommande en outre de : trouver la solution approprie pour rduire les cots trs levs que le ministre charg des sports a engags dans la vitrine , qui constitue une installation prcaire devenue sans objet, du fait de la perspective dimplantation du muse Nice.
Si les avances annonces ne se matrialisaient pas, la Cour considre quil conviendrait de sinterroger sans dlai sur lavenir de ce muse.
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Je partage tout d'abord la recommandation gnrale de la Cour incitant le ministre des sports exercer une tutelle plus active sur cet tablissement et dfinir rapidement une stratgie globale clairant lavenir du muse. La Cour indique que les investissements raliss par l e ministre pour la rnovation de l a vitrine du Muse national du sport devraient faire l objet dune raffectation, dans lhypothse o le ministre des sports ne devait pas reconduire le bail des locaux dans lesquels il est actuellement install. Une rflexion est en effet actuellement en cours pour regrouper au sein d'un mme site les services des sports, de la jeunesse et des ministres sociaux. L'ventualit d'un tel regroupement, qui permettrait de raliser des conomies importantes, doit inciter le ministre charg des sports rflchir ds maintenant aux possibilits de valorisation de cet investissement significatif.
REPONSE DE LA MINISTRE DES SPORTS
En premier lieu, le ministre des sports remercie la Cour pour ses analyses, qui retracent l'histoire mouvemente du Muse national du sport. Aujourd'hui, les rformes ont t menes terme et l'avenir du Muse se dessine de manire plus sereine comme expos ci- aprs. Si cet tablissement reste relativement fragile par son histoire, son implantation disperse, sa surface financire et l'effectif rduit de ses personnels, le ministre des sports qui exerce la tutelle, entend le conforter et lui permettre de franchir dans les prochaines annes un nouveau cap dans son dveloppement. Cette tutelle s'exerce en relation avec le ministre charg de la culture qui revient le contrle scientifique des collections et de leur conservation, la vrification de la tenue des inventaires et du respect des rgles applicables la gestion conservatoire des collections publiques. Le directeur gnral du muse national du sport est nomm conjointement par les ministres chargs des sports et de la culture parmi les personnes prsentant les qualifications prvues par le code du patrimoine.
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Afin de prciser les orientations stratgiques du Muse qui font 1'objet de la premire recommandation de la Cour, le contrat de performance sign le 11 fvrier 2010 pour la priode 2010-2012 a fix au Muse les objectifs gnraux suivants : tre le muse de l'identit sportive ; faire connatre l'thique du sport ; montrer comment le sport est le reflet de la socit d'un point de vue historique, sociologique et anthropologique ; conserver et valoriser les collections. Le contrat de performance complte la lettre de mission adresse au directeur gnral du Muse en juillet 2009 et prcise les moyens et indicateurs correspondant aux objectifs fixs l'tablissement. Des moyens significatifs sont allous au muse sur les crdits du programme 219 (Sport) (4 ETPT supplmentaires et, 1,8 M de subventions exceptionnelles sur les exercices 2010 et 2011) afin de lui permettre de grer l'importante phase transitoire qui s'est ouverte en 2010 se traduisant par la libration en fvrier 2011 des locaux mis disposition par la ville de Paris au sein du Parc des Princes et s'achvera, compter de 2013, par l'installation du muse et de ses rserves au sein du nouveau stade dont la construction a t dcide par la ville de Nice. Le dmnagement des rserves situes au Parc des Princes dans un site transitoire mis disposition par la ville de Paris s'accompagne d'un rcolement des collections rpondant aux rgles poses par le ministre de la culture pour les muses nationaux de France. Ce rcolement permet de mieux connatre la richesse de son patrimoine qui, selon son conservateur, en ferait le deuxime muse des sports gnraliste au monde aprs celui du Comit international olympique. La politique d'acquisition a fait l'objet d'analyses et de dbats au sein du comit d'orientation du muse qui ont abouti un cadre identifi au sein du projet scientifique et culturel prsent au conseil d'administration du muse le 3 novembre 2010. Les orientations en matire d'acquisition sont de ne pas prtendre l'exhaustivit, de ne pas doublonner le patrimoine d'autres muses franais publics et de se concentrer sur : - la conservation des tmoignages d'vnements sportifs dont l'importance dborde du seul milieu sportif pour devenir identitaire de la nation ; - l'enrichissement des sries existantes d'objets tmoins des plus grands vnements sportifs initis par des Franais ; - la constitution de la mmoire de champions dont le palmars, la personnalit et l'image sont devenus des symboles pour une gnration.
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S'agissant de la recommandation formule quant la dfinition du projet scientifique et culturel, le projet a t adopt par le conseil d'administration de l'tablissement aprs prise en compte de quelques observations exposes lors de la sance ; il sera ensuite soumis l'approbation formelle du ministre charg de la culture. Ce projet permettra l'tablissement d'avoir un cadre pour son action et notamment prparer son installation Nice. Au terme de cette volution, le Muse disposera enfin de surfaces d'exposition, d'une capacit d'accueil du public et des chercheurs ainsi que d'espaces destins ses rserves la hauteur de l'ambition porte par le ministre des sports pour cet tablissement. Le protocole sign le 27 mai 2010 entre le Secrtaire d'Etat aux Sports, la ville de Nice et le Muse national du sport prvoit la mise 2 disposition du Muse d'une surface utile de 5.200m au sein du futur grand stade. Le Muse national du sport a transmis en fvrier 2010 la ville de Nice le projet de programme dtaill de ses futurs locaux, dont il aura la charge de faire raliser l'amnagement intrieur. Un crdit de 0,5 M en AE et 0,15 M en CP est inscrit au projet de loi de finances pour 2011 (programme Sport) pour les tudes pralables. Le cot des travaux d'amnagement sera de l'ordre de 5 M. Ces dispositions rpondent la recommandation formule quant la dcision de l'Etat sur l'implantation du Muse. Il peut tre prcis que le projet de grand stade de Nice sera ralis dans le cadre d'un contrat de partenariat publicpriv, seul l'amnagement musographique et le mobilier pour les rserves restant la charge du budget de l'Etat. Pour rpondre la dernire recommandation de la Cour, je souhaite prciser que l'installation du Muse Nice ne signifie pas ipso facto l'abandon de la galerie d'exposition situe 95 avenue de France Paris, inaugure en juin 2008 et qui a accueilli plus de 20.000 personnes depuis son ouverture. Dans l'hypothse o le bail des locaux lous par le ministre charg des sports ne serait pas renouvel en 2013 par dcision du propritaire, il peut tre envisag de lui demander un ddommagement pour les travaux entrepris pour l'installation de la galerie. Si d'autre part le ministre des sports dcidait de ne pas renouveler le bail, cela n'empcherait pas une reprise du bail au nom du muse pour les surfaces d'exposition dont il a besoin. Dans l'attente d'une dcision, le muse poursuit ses efforts pour accrotre sa notorit par des actions de communication, l'organisation d'animations notamment l'intention des plus jeunes et d'expositions temporaires ; le succs qu'il a rencontr lors des journes du patrimoine en septembre 2010 (environ 1500 personnes pendant le week-end) montre qu'un tel tablissement a toute sa place au sein du paysage culturel, ducatif et sportif franais.
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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DU MUSEE NATIONAL DE SPORT
Le projet d'insertion dans le prochain rapport public de la Cour intitul Le m use national du sport dfinit, dans sa conclusion, les recommandations appliquer pour l'avenir de notre tablissement public, et nous vous en remercions. Ces recommandations ont t formules un moment o les dmarches entreprises par le m use, pour mieux dfinir son projet, orienter sa politique d'acquisitions et faire partager au public la richesse de ses collections n'avaient pas encore abouties. Aujourd'hui, les efforts fournis par le Muse, avec le soutien actif de sa tutelle, ont conduit des rsultats qui nous semblent rpondre aux attentes formules par la Cour. - Premire recommandation : arrter des orientations stratgiques prcises portant sur l'objet, la nature et les perspectives du muse national du Sport : Un contrat de performance a t sign le 11 fvrier 2010 pour la priode 2010- 2012 entre le ministre des sports et le Muse National du Sport. Le projet scientifique et culturel (PSC) du Muse, adopt l'unanimit par le Conseil dadministration du 3 novembre 2010, dfinit bien l'objet du Muse, ses missions, son histoire, son projet musographique ainsi que les moyens ncessaires sa mise en uvre. En particulier, en ce qui concerne lobjet du Muse, le PSC prcise que celui-ci assure notamment trois grandes missions : . Faire dcouvrir l'thique du sport ; . Valoriser les cultures sportives ; . Conserver, enrichir et faire connatre le patrimoine sportif. Ce PSC sert de base la note musographique que je suis en train de rdiger pour la conception du Muse Nice. Seconde recommandation : dfinir un projet culturel et scientifique qui fixe et clarifie les modalits de constitution et d'enrichissement de la collection : Le chapitre du PSC du Muse intitul La politique d'acquisition tablit notamment que la premire urgence en ce qui concerne l'enrichissement des collections, consiste renforcer les fonds consacrs aux sports les plus populaires afin de pouvoir tmoigner des grandes tapes marquantes de chaque discipline travers les champions qui s'y sont illustrs. Par ailleurs tous les projets d'acquisitions, qu'ils soient
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gratuits ou onreux, sont effectus sous le contrle du Comit d'orientation qui se runit au moins deux fois par an. En ce qui concerne les donnes quantitatives sur les collections. Celles-ci ont dj t affines une premire fois lors de la prparation du PSC qui comporte un tableau prcis des collections d'objets. Dans le cadre du transfert actuellement en cours et lissu de la priode 2011 / 2012, o elles seront stockes dans une rserve provisoire, mise disposition gratuitement par la Ville de Paris dans un local dsaffect et scuris, l'ensemble des fonds du Muse aura fait l'objet d'un rcolement, d'un inventaire et d'un classement afin d'arrter le chiffrage prcis et complet du patrimoine conserv par le Muse. Troisime recommandation prendre une dcision sur l'implantation du Muse, tout en prservant les intrts de l'Etat - qui a financ pendant cinquante ans la constitution de sa collection - et en faisant le plus possible appel des modes de financements innovants permettant de ne pas accrotre la charge pesant sur les finances publiques nationales ou locales : Faisant suite aux ngociations conduites par la Prsidente du Conseil d'Administration dans le cadre de la mission qui lui a t confie par le ministre charg des sports , le Protocole daccord sur l'implantation du Muse National du Sport Nice a t sign le 27 mai 2010 par la Secrtaire d'Etat charg des sports, le Maire de la ville de Nice et le Directeur gnral du Muse. Ce protocole prvoit la livraison par la ville de Nice des espaces ncessaire accueillir le Muse National du Sport au sein de l'Olympic Nice Stadium, vaste quipement situ dans l'co-valle du Var et construit dans le cadre d'un partenariat publicpriv (PPP). Ces espaces seront mis la disposition du Muse dans les conditions dusage et titre gratuit. Ils comprennent : . Des rserves d'une surface utiles de 2.000m2 quipes au 31 dcembre 2012 ; livres toutes
. Des galeries dexposition et des espaces destins aux services du Muse pour une superficie de 3.200m2 dont l'quipement intrieur et la musographie seront la charge de l'tablissement public. Le titulaire du contrat de partenariat vient d'tre dsign et le permis de construire devrait tre dpos en dcembre 2010 pour une inauguration prvue fin juin 2013. En sus des financements de l'Etat, s'agissant d'un muse national, les responsables du Muse, ainsi que l'association cre en 2010 pour le soutenir, s'efforcent de trouver des partenaires ou des mcnes dans le but d'allger la charge pesant sur les finances publiques.
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S'agissant de votre quatrime recommandation concernant la vitrine , opration initie avant que le Muse ne soit rig en tablissement public, il me semble que la rponse appartient notre autorit de tutelle. Je voudrais cependant attirer lattention de la Cour sur le rle positif que joue cette vitrine depuis juin 2008, non seulement par le nombre significatif de ses visiteurs (plus de 1.000/mois), mais surtout parce qu'elle a permis un muse enferm dans ses murs depuis plus de dix ans de retrouver une visibilit, une notorit et une crdibilit ncessaires pour intresser des partenaires son avenir.
ANNEXES
Accs thmatique rapport public annuel 2011 (correspondance entre les sujets traits dans le rapport et, dune part, les missions du budget de lEtat et, dautre part, les programmes de qualit et defficience des lois de financement de la scurit sociale)
Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales

La politique de soutien lagriculture des dpartements doutre-mer
Anciens combattants
La dcristallisation des pensions des ressortissants des territoires sous souverainet franaise
Collectivits territoriales
La continuit territoriale avec la Corse La gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes Le C.N.F.P.T
Contrle et exploitation ariens

Le personnel de contrle de la navigation arienne
Dfense
La participation de la France aux corps militaires europens permanents Le quart de place des militaires Les particularits des rmunrations des rservistes militaires Un premier bilan des externalisations au ministre de la dfense
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Ecologie, dveloppement et amnagement durables

Le service public deau et dassainissement : des volutions encourageantes La gestion du grand port maritime de Marseille Les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile
Economie
La COFACE La compensation des charges du service public de llectricit Le bureau des recherches gologiques et minires (BRGM) Les autorits de rgulation financire Quelques dpenses fiscales consacres au dveloppement des entreprises et de lemploi Le soutien public aux entreprises exportatrices
Enseignement scolaire
Les agences comptables des lyces et collges publics Financement de la scurit sociale Les mesures lgislatives concernant la scurit sociale et les retraites
Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Chorus et les systmes dinformation financire de lEtat La prparation et le suivi de lexcution du budget de lEtat La trajectoire 2010-2013 Les dpenses fiscales : un enjeu budgtaire majeur Les effets de la certification des comptes de lEtat
Gestion du patrimoine immobilier

La SOVAFIM : un intervenant sans utilit relle Le nouveau sige de loffice Paris Habitat
ANNEXES
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Immigration
Les flux migratoires irrguliers en Guyane, Mayotte et Saint-Martin Outre-mer Les services centraux chargs de lOutre-mer
Recherche et enseignement suprieur

Lagence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives Les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) : un second souffle ncessaire Le CNRS dans le nouveau paysage de la recherche
Retraites
Le Fonds de rserve des retraites : une ambition abandonne, une rorientation risque
Sant
La campagne de lutte contre la grippe A(H1N1) : bilan et enseignements Le systme de sant en Polynsie franaise et son financement
Scurit civile
La gestion des risques naturels dans les dpartements doutre-mer
Sport, jeunesse et vie associative

Lcole nationale de la voile et des sports nautiques Le muse national du sport : un projet mal suivi Les exonrations des indemnits verses aux arbitres et juges sportifs : un instrument inadapt
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COUR DES COMPTES
Travail et emploi
La prime pour lemploi : une dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus LEPIDE Le systme franais dindemnisation du chmage partiel : un outil insuffisamment utilis La rorganisation de la collecte de la taxe dapprentissage dans le secteur des transports et de la logistique Autres Les organismes faisant appel la gnrosit publique
Mots-cls
Administrations publiques Tome 1 : 8, 15, 17, 19, 22, 26, 30, 34, 54, 139, 536 Aides publiques Tome 1 : 171, 446, 452, 460 Charges sociales Tome 1 : 627, 665 et s., 671, 672, 675 Tome 2 : 166, 167, 345 Collectivits Tome 1 : 26, 36, 48, 58, 92, 189, 202, 212, 225, 322, 323, 326, 333, 381, 382, 392, 396, 399 et s., 406 et s., 420, 423 et s., 428 et s., 433, 436, 437, 440, 468, 485, 515 et s., 565, 588, 594, 599 et s., 606 et s. Tome 2 : 5, 6, 10 et s., 21 et s., 38 et s., 82, 83, 87 et s., 158, 170, 231, 271, 292, 295 et s., 316 et s., 329 et s., 360, 362, 371, 397, 401-402, 411 Comptitivit Tome 1 : 178, 251 et s., 265, 271, 273, 284, 298, 312, 338, 344, 369, 373, 468, 471, 523, 592 Tome 2 : 47, 91, 95, 149, 199, 350 et s. Cotisations sociales Tome 1: 19, 158-159, 162, 168, 170, 265, 663, 667, 675. Tome 2: 189, 345 Crise Tome 1 : 174 et s., 182 et s., 187 et s., 196 et s., 210 et s., 218 et s., 231, 234, 244, 253, 260, 261, 409 et s., 416 et s., 430, 436, 438, 465, 468, 474, 489, 495, 496, 631, 665 Tome 2 : 69 et s., 75, 77, 84, 168-169, 175, 196, 204, 212 et s., 299, 337, 339 et s., 348, 372, 377
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Dette Tome 1: 17, 27, 32, 36, 122, 123, 131, 138, 146, 277, 529, 530, 540, 654 Tome 2: 13, 21, 31, 35, 99, 158, 162, 163, 166, 169, 181, 188, 195 et s., 269, 273, 284, 300 Dficit Tome 1 : 7 et s., 18 et s., 27-28, 32 et s., 42, 45, 60, 62, 71 et s., 121 et s., 130, 131, 137-138, 234, 244, 268, 269, 277, 279, 285, 287, 292, 299, 302, 353, 496, 526, 527, 529, 540, 558, 562, 567 et s., 580 Tome 2: 26, 90, 96, 187, 190, 195, 198 et s., 308, 309, 398 Dpenses de fonctionnement Tome 1 : 23 Tome 2 : 143, 156, 303, 383 Dpenses dintervention Tome 1 : 24, 26, 31, 352 Tome 2 : 408 Dpenses publiques Tome 1 : 26 et s. 37, 337 Efficience Tome 1 : 153, 205, 227, 239, 288, 300, 305, 314, 320, 325, 326, 351, 360 et s., 373, 397, 399, 470, 475, 670, 678, 679, 699 Tome 2 : 39, 159, 189, 283, 304, 317, 353, 411 Emprunt Tome 1 : 18, 34, 44, 60, 66, 122, 123, 141, 173, 318 et s., 335, 349, 527, 530, 539, 553, 555, 635, 638, 654, 662 Tome 2 : 162, 163, 169, 195, 325, 379 Endettement Tome 1 : 9, 17, 18, 26, 32, 34, 428, 529, 530, 540, 542, 649 Tome 2 : 162, 169, 300
TITRE
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Etablissement public Tome 1 : 121, 132 et s., 224, 253, 257, 308, 315, 336, 376, 525, 533, 551, 555, 569, 587, 681, 686 et s., 695-697 Tome 2 : 21, 93, 97, 105, 123, 254, 295, 312 et s., 324, 331-332, 367, 371, 373, 379, 399 Exonration Tome 1 : 24, 39, 44, 48 et s., 62, 70-71, 76 et s., 158, 168, 178, 255, 284, 485, 621, 627 et s., 663 et s., 701 Tome 2 : 88, 158, 167, 189, 190, 198, 413 Externalisation Tome 1 : 132 et s., 140, 148, 152, 187, 489 et s. Formation professionnelle Tome 1 : 90, 97, 160, 172, 173, 178, 411, 426, 637 Tome 2 : 219 et s., 225 et s., 233 et s., 296, 333, 372 Fonction Publique Tome 1 : 110, 138, 179, 212, 242, 276, 299, 327, 364, 372, 403, 436, 466, 511, 512, 585, 589 et s., 601, 605 et s., 621, 622, 631, 699 Tome 2 : 112, 115, 192, 193, 201, 293 et s. Gestion dlgue Tome 1 : IV, XVI, XXI, 135, 152, 485, 487, 555 Tome 2 : 10, 26, 29, 30, 40, 41 Gouvernance Tome 1 : 64, 67, 68, 121, 122, 132 et s., 148, 293, 300, 305 et s., 315, 321, 322, 331 et s., 429, 508, 640, 645, 649, 658, 674 Tome 2 : 55, 100, 104, 122, 123, 133, 141, 149, 168, 197, 227, 228, 257, 277, 2 78, 284, 292, 313, 316, 333, 347, 351, 372, 379 Marchs publics Tome 1 : 126, 142, 192, 389, 498, 511 Tome 2 : 7, 280, 367 Mnages Tome 1 : 18, 24, 60, 61, 86, 94, 101, 107, 111, 113, 222, 229, 232 et s. Tome 2 : 196, 241, 243, 247
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COUR DES COMPTES
Minima sociaux Tome 1 : 89, 90 Mission de service public Tome 1: 258, 274, 571 Tome 2: 259, 302 Mutualisation Tome 1: 151, 225, 305, 309, 313 et s., 331, 365 Tome 2: 31, 36, 37, 84, 137, 184, 215, 242 et s., 298, 304 Niches fiscales Tome 1: 36, 40, 54, 56, 631 Tome 2: 196 Parlement Tome 1 : IX, 13, 15, 17, 38, 53-55, 65 et s., 79, 90, 115, 121, 132, 139, 269, 270, 275, 279, 293, 294, 301, 320, 350, 383, 396, 436, 588, 602, 669, 673 Tome 2: 7, 41, 73, 155, 159, 161, 162, 166, 171 et s., 178, 187, 197, 200, 212, 266, 392 Partenaires sociaux Tome 2 : 234 Pensions de retraite Tome 1 : 25 Tome 2 : 64, 65 Performance Tome 1 : 97, 108, 114-115, 123 et s., 224, 263, 275, 276, 325, 351, 356, 360, 361, 367, 399, 436, 467, 474, 494, 543, 578, 595 644, 659, 670, 677, 689, 690, 693, 695. Tome 2 : V, VI, 5, 6, 9, 12, 18, 19, 24 et s., 40 et s., 109, 113, 142, 155, 161, 171, 208, 214, 245, 247, 250 et s., 266, 274, 277, 283, 285, 325, 339, 349, 360, 361, 366, 376 et s. Plan de relance Tome 1: IX, 7-14, 18, 27, 28, 33, 36, 57 et s., 309, 359, 412, 437 Tome 2 : 124, 157, 168, 351, 353
TITRE
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Prlvements obligatoires Tome 1 : 10 et s., 19 et s., 27 et s., 40, 49, 53 et s., 67-68, 222, 293 Tome 2 : 160, 168, 190, 196 Produits fiscaux Tome 1 : 528, 531, 540, 546 Tome 2 : 275 Protection sociale Tome 1 : 31, 222, 226, 229, 232, 237, 243 et s. Rmunrations Tome 1 : IV, XVII, 30, 51, 62, 91, 193, 343, 485, 590, 627 et s., 663, 666, 676, 688, 699 Tome 2 : 227, 229, 299, 307, 312, 320, 344 et s., 408, 411 Services de lEtat Tome 1 : 159, 160, 178, 409, 599, 601, 602, 608 Tome 2 : 24, 167, 178, 222 Services dconcentrs Tome 1 : 101, 188, 190, 210, 217, 324, 432, 433, 589 Tome 2 : 185, 363, 402 Subventions Tome 1 : 24, 73, 81, 82, 233, 257, 258, 263, 354, 424, 433, 435, 446 et s., 478, 693 Tome 2 : 23, 33, 41, 94, 129, 142, 220, 234, 315, 371, 398
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COUR DES COMPTES
LISTE DES SIGLES ACAM : Autorit de contrle des assurances et des mutuelles ACOSS : Agence centrale des organismes de Scurit sociale ACP : Autorit de contrle prudentiel ADEME : Agence de lenvironnement et de la maitrise de lnergie AERES : Agence pour lvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur AFPA : Association pour la formation professionnelle des adultes AFSSaPS : Agence franaise de scurit sanitaire des produits de sant AMF : Autorit des marchs financiers AMM : Autorisation de mise sur le march ANR : Agence nationale de la recherche APLD : Activit partielle de longue dure ARA : Allocation de retour lactivit ARS : Agence rgionale de sant BRGM : Bureau des recherches gologiques et minires CACES : Collge des autorits de contrle du secteur financier CADES : Caisse dAmortissement de la dette sociale CARE : Compte annuel de rsultat dexploitation CCR : Caisse centrale de rassurance CDC : Caisse des dpts et consignations CESEDA : Code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile CGCT : Code gnral des collectivits territoriales CIC : Cellule interministrielle de crise CIVIS : Contrat dinsertion dans la vie sociale CLCG : Comit de lutte contre la grippe CNAV : Caisse nationale dassurance vieillesse CNAMTS : Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris CNFPT : Centre national de la fonction publique territoriale CNIL : Commission nationale de linformatique et des liberts CNRS : Centre national de la recherche scientifique COD : Centre oprationnel dpartemental COGIC : Centre oprationnel de gestion interministrielle de crise COR : Conseil dorientation des retraites CPS : Caisse de prvoyance sociale CRC : Chambre rgionale des comptes CRDS : Contribution au remboursement de la dette sociale
TITRE
709
CRE : Commission de rgulation de lnergie CSG : Contribution sociale gnralise CSPE : Contribution aux charges de service public de llectricit CTC : Collectivit territoriale de Corse CTRS : Centres thmatiques de recherche et de soin DADS : Dclaration annuelle des donnes sociales DADS-U : Dclaration Automatise des Donnes Sociales - Unifie DAESC : Direction des affaires conomiques, sociales et culturelles DAPAF : Direction des affaires politiques, administratives et financires DARES : Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques DDT : Direction dpartementale des territoires DGOM : Dlgation gnrale loutre-mer DGAC : Direction gnrale de laviation civile DGEC : Direction gnrale de lnergie et du climat DGEFP : Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle DGESIP : Direction gnrale pour lenseignement suprieur et linsertion professionnelle DGFiP : Direction gnrale des Finances publiques DGI : Direction gnrale des impts DGPR : Direction gnrale de la prvention des risques DGRI : Direction gnrale pour la recherche et linnovation DGS : Direction gnrale de la Sant DGT : Direction gnrale du Trsor DICRIM : Document dinformation communal sur les risques majeurs DIREN : Direction rgionale de lenvironnement DLF : Direction de la lgislation fiscale DPSN : Direction de la planification de scurit nationale DSC : Direction de la scurit civile DSP : Dlgation de service public DSS : Direction de la scurit sociale ENACT : Ecole nationale dapplication des cadres territoriaux EOD : Equipe oprationnelle dpartementale EPAP : Etablissement public administratif pour la prvention (EPAP) EPCI : Etablissement publics de coopration intercommunale EPCU : Etablissement public de coopration universitaire EPCS : Etablissement public de coopration scientifique EPLE : Etablissement public local denseignement EPRUS : Etablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires
710
COUR DES COMPTES
EPST : Etablissement public scientifique et technique FEAGA : Fonds europen agricole de garantie FFV : Fdration franaise de voile FMI : Fonds montaire international FMPE : Fonctionnaire momentanment priv demploi FRR : Fonds de rserve des retraites FSV : Fonds de solidarit vieillesse GIP : Groupement dintrt public HCSP : Haut conseil de sant publique INET : Institut national des tudes territoriales INPES : Institut national de prvention et dducation pour la sant InVS : Institut de veille sanitaire IR : impt sur le revenu LFSS : Loi de financement de la scurit sociale LOLF : Loi organique relative aux lois de finances LRA : Locaux de rtention administrative OCDE : Organisation de coopration et de dveloppement conomique ODEADOM : Office de dveloppement de lconomie agricole doutre-mer OMS : Organisation mondiale de la sant ONDAM : Objectif national dassurance maladie ONEMA : Office national de leau et des milieux aquatiques OPCAIM : Organisme paritaire collecteur agr des Industries de la mtallurgie OPH : Office public de lhabitat OSP : Obligation de service public OTC : Office des transports de la Corse PAF : Police aux frontires PCS : Plan communal de sauvegarde PEA : Plan dpargne en actions PERP : Plan dpargne retraite populaire POSEI : Programme doptions spcifiques lloignement et linsularit PPE : Prime pour lemploi PPP : Partenariat public-priv PPR : Plan de prvention des risques PRES : Ple de recherche et denseignement suprieur PSG : Protection sociale gnralise PSS : Plan de secours spcialis RALFSS : Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale
TITRE
711
RAP : Rapport annuel de performance RGCP : Rglement gnral sur la comptabilit publique RGPP : Rvision gnrale des politiques publiques RMI : Revenu minimum dinsertion RPA : Rapport public annuel RPT : Rapport public thmatique RSA : Revenu de solidarit active RSTA : Revenu supplmentaire temporaire dactivit RTRA : Rseaux thmatiques de recherche avance SEM : Socit dconomie mixte SIVOM : Syndicat Intercommunal Vocation Multiple SOVAFIM : Socit de valorisation foncire et immobilire SGA : Secrtariat gnral pour ladministration SISPEA : Systme dinformation sur les services publics deau et dassainissement UMR : Unit mixte de recherche ZNI : Zones non-interconnectes
712
COUR DES COMPTES
LISTE DES ENCADRES ET CARTES Tome 1 Les juridictions financires Les rapports publics et les procdures de contrle et de publication. Le solde structurel et leffort structurel Le plan de relance Les rfrences pour apprcier la croissance des dpenses La comptabilisation des investissements davenir La multiplication des dispositifs dincitation lemploi nuit leur efficacit Les notions de foyers et de mnages La notion de dpense fiscale Le systme allemand dindemnisation du chmage partiel Un accord visant favoriser larticulation entre le chmage partiel et la formation dans la mtallurgie Carte de la Polynsie Franaise Lexercice des comptences de sant dans loutre-mer franais Le financement du systme de sant en Polynsie franaise Le financement des structures sanitaires de la direction de la sant Les rgles relatives la part franaise et leur contrle Le service public de llectricit recouvre plusieurs missions Les modalits de fonctionnement de la CSPE Les agences de financement de la recherche ltranger Les Instituts Carnot Bilan de quelques appels projets de lANR Carte des dpartements doutre-mer Les risques naturels dans les DOM Le cas de la gestion des transports stratgiques Lexternalisation des vhicules de la gamme commerciale Le contrat de partenariat public-priv dachat dheures de vol dhlicoptre de la base cole de Dax La location avec option dachat de deux Airbus A 340 Lopration NECTAR. Les deux modes de gestion de la continuit territoriale avec la Corse La Compagnie Corse Mditerrane I XII 10 12 21 22 89 94 98 162 173 221 225 232 235 271 280 283 337 344 357 379 406 496 502 504 506 507 552 553
TITRE
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Les trois transporteurs maritimes sous OSP Catgories de passagers ligibles des tarifs prfrentiels dans le cadre de la continuit territoriale Les cartes de circulation SNCF des militaires Les gnraux de la 2me section
554 559 614 618
Tome 2 Le suivi des recommandations de la Cour par leurs destinataires VII Les recommandations de la Cour de 2007 et leurs suites 122 La thorie et la pratique dans Chorus 273 Les missions du CNFPT avant la loi du 19 fvrier 2007 296 La participation de la France huit corps militaires europens 382 Quelques exemples de rationalisation inaboutie 385
714
COUR DES COMPTES
LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUES Tome 1 La nouvelle programmation des finances publiques Variation du cot des principales dpenses fiscales Rpartition des dpenses fiscales en 2009 par impt (en Md) Missions avec les dpenses fiscales les plus leves en 2009 Dpenses fiscales en % des crdits de paiement en 2009 Le cot des dpenses fiscales Neutralisation des abandons de crances et subventions intra-groupes (M) Neutralisation de la quote-part de frais et charges sur les dividendes (M) Le cot de la PPE (Md) Evolution du nombre de bnficiaires et du montant moyen de la PPE Allocation stratgique du FRR (mars 2003) Allocation stratgique du FRR (mai 2006) Evolution du chmage partiel depuis 2003 Heures de chmage partiel autorises et payes selon les dispositifs Part des salaris participant au dispositif de chmage partiel dans le total de la population salarie Dpenses de chmage partiel. Comparaison internationale des stratgies vaccinales Lactivit des centres de vaccination en Gironde Nombre de personnes vaccines et de doses utilises au cours de la campagne 09-10 Cot et financement de la campagne de prvention Dpenses courantes de sant en Polynsie Franaise. Les financeurs de la dpense courante de la sant en 2008 Les leviers publics et les crdits budgtaires en faveur des entreprises exportatrices. Les actions confies lANR au titre des investissements davenir. Crdits des agences prvus par la loi de programme pour la recherche et excuts. Dotations budgtaires de lANR. 8 44 45 46 46 59 73 74 99 100 127 128 163 164 166 167 184 206 207 209 230 236 255 349 359 359
TITRE
715
Subventions rapportes la production hors subventions 446 (agriculture des DOM) Subventions rapportes au revenu des entreprises agricoles 447 Crdits communautaires de soutien aux produits (par exercice FEOGA jusquen 2006) 449 Evolution de laide la tonne de banane produite 450 Total des subventions (subventions sur produits + subventions d'exploitation 1998-2008) par emploi sauvegard en 2008 dans le secteur agricole 451 Evolution des emplois sur exploitations agricoles entre 2000 et 2007 453 Evolution des emplois sur les exploitations ayant des superficies en banane 454 Evolution de la population des dpartements doutre-mer 455 Balance commerciale des produits agricoles et alimentaires 456 Part des exportations agricoles dans le total des exportations 456 Les dpenses dexternalisation dans le budget de la dfense (hors pensions). 492 Le potentiel dexternalisations recens par la RGPP 493 Gains conomiques lis six dossiers dexternalisations 501 Evolution des trafics maritime et arien (avec la Corse) 556 Evolution du chiffre daffaires de la SOVAFIM 639 Evolution de la rentabilit de la SOVAFIM 640 Cot global sur 40 ans du nouveau sige de loffice Paris Habitat 655 Cot net sur 40 ans du nouveau sige de loffice Paris Habitat 656
Tome 2 Evolution de lindicateur de suivi des recommandations Corrections effectues par ladministration aprs observations daudit. Suivi des rserves formules par la Cour, exercices 2006 2009 181 Evolution des dpenses et des recettes du CNFPT Progression du rsultat annuel du CNFPT Trafic des principaux ports europens V 176
300 300 338
716
COUR DES COMPTES
Donnes chiffres sur lactivit des juridictions financires
Rapports dposs 391 Rapports de la Cour des comptes rendus publics et communications au Parlement 392 Communications administratives de la Cour des comptes 393 Jugement des comptes par la Cour des comptes 395 Dfrs en Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF) 396 Commissariat aux comptes dorganismes internationaux. 397 Contrle des actes budgtaires 398 Jugement des comptes 400 Examen de la gestion 401 Les communications administratives des CRTC 402 Dfrs en Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF)...402 Activit de chacune des CRTC en 2008, 2009 et 2010 403 volution des effectifs en activit la Cour des comptes (au 31 dcembre) 404 Position administrative des magistrats de la Cour des comptes (au 31 dcembre) 405 Evolution des effectifs en activit dans les CRTC 405 Rpartition des magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes 406 Position administrative des magistrats des CRTC 406 Rpartition des effectifs par chambres rgionales et territoriales des comptes au 31 dcembre 2010 hors prsidents de CRTC) 407 volution des dpenses des juridictions financires. 408

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Tome 1 Observations des juridictions financires

Les juridictions financires, ce sont :