Note d’analyse du Groupe de travail Cotonou

ANALYSE DU 11ÈME FONDS EUROPEEN DE DEVELOPPEMENT - LE NOUVEAU PROTOCOLE FINANCIER,

LES NOUVEAUX RÈGLEMENTS DE MISE EN ŒUVRE ET FINANCIERS (Novembre 2013)

Le 8 février1, un accord entre les chefs d’états des États membres de l'UE sur le cadre financier
pluriannuel et le FED a fixé le montant du FED à 30,506 millions d’euros pour sept ans. Cet accord a
été adopté le 28 mai par le Conseil européen des Affaires étrangères2 qui a ajusté la proposition de la
Commission européenne du 7 décembre 20123, en accord avec les nouveaux chiffres convenus.

Le Conseil des ministres ACP- UE des 6-7 juin, qui s’est tenu à Bruxelles, a officiellement adopté le
«protocole de financement du 11ème FED »4, qui doit venir compléter l'Accord de partenariat de
Cotonou de 2000.
Le 26 juin, la Commission européenne a présenté une proposition de règlements d'application, qui
sont actuellement en discussion au sein du comité du FED,5 composé de représentants des États
membres de l'UE.
Nous devons analyser ce nouveau protocole financier et les règlements d'application du 11ème FED, le
dernier avant l'expiration de l'accord de partenariat de Cotonou (APC).6

1
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/135344.pdf
2
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137274.pdf.
3
http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/documents/comm_european_development_fund_en.pdf.http://
4
http://www.acp.int/fr/node/1991
5
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0445:FIN:EN:PDF
6
http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/overview/cotonou-agreement/.

Page 1 of 7
Note d’analyse du Groupe de travail Cotonou

Protocole Financier
En milliards
10ème EDF 11ème EDF
d’euros
Proposition Accord du
CE Conseil
Total FED –
ACP et PTOM et
dépenses de 22.682 € 34. 276 € 30.506 €
fonctionnement7
(prix courants)

Total FED
ACP seuls 21.966 € 100% 32.218 € 100% 29.089 € 100%
(prix courants)

Fonds
géographiques
80,88% du 83,76% du
(coopération 17.766 € 27.658 € 85,85% 24.365 €
total ACP total ACP
bilatérale and
régionale)

Fonds intra –ACP

12,29% du 12,34% du
(projets 2.700 € 3.960 € 12,29% 3.590 €
total ACP total ACP
thématiques)

Facilité 6,83% du 3,90% du

1.500 € 600 € 1,86% 1.134 €
d’investment total ACP total ACP

Dépenses de
fonctionnement 2% du 5% du 3,45% du
8 430 € 1.713 € 1.052 €
total FED total FED total FED

Banque
Européenne
d’Investissement 2€ 2.5 € 2.5 €
(BEI)9
(additionel)

7
Dépenses de fonctionnement de la BEI exclues
8
1 052,5 millions d'euros seront alloués à la Commission pour financer les dépenses visées à l'article 6, liées à
la programmation et la mise en œuvre du 11ème FED; dont 76,3 millions d'euros au moins doivent être
attribués à la Commission afin de prendre des mesures pour améliorer l'impact des programmes FED visé à
l'article 6 (3) (accord interne article 1.2 (a iii))
9 ème
Ces 2,5 milliards proviennent de ressources propres de la BEI et s'ajoutent au 11 FED: un montant
ème
maximum de 2 500 millions d'euros, en plus des fonds disponibles du 11 FED, doit être mis à
ème
disposition par la BEI sous forme de prêts sur ses ressources propres. (11 protocole financier du FED)

Page 2 of 7
Note d’analyse du Groupe de travail Cotonou

Un montant qui stagne

Sur la base du FED actuel qui s’étend sur 7 ans au lieu de 6, la proposition de la CE représente une
augmentation de 13 % (comparé aux 26,93 Mds € actuels en prix de 2011). Cette augmentation
couvrira à peine le taux d'inflation des prochaines années. C'est pourquoi l'accord du Conseil
représente en fait une stagnation par rapport au FED précédent. En outre, d’autres États membres
vont contribuer – permettant à certains des plus gros contributeurs de diminuer leurs taux de
contribution - et les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) seront éligibles. Bien que nous
comprenions les pressions pour réduire le budget de l'UE en raison de la récession en Europe, la
communauté des OSC regrette profondément l'accord, en effet nous avions espéré un budget pour
le développement plus ambitieux pour les 7 années à venir, compte tenu des nouveaux défis dans les
pays ACP.

Partage égal entre les enveloppes

Nous saluons le fait que le 11ème FED suive la même répartition que le 10ème FED entre les enveloppes
nationales et intra ACP. Le fonds intra ACP est en effet essentiel pour soutenir les États ACP dans la
lutte contre la pauvreté et les réponses aux défis mondiaux, comme indiqué dans l’APC10.

Flexibilité grâce à la réserve

Dans l'accord interne, il est dit : « une partie des ressources (du FED) (...) peut être utilisé pour
couvrir des besoins imprévus et pour atténuer les effets négatifs à court terme de chocs exogènes,
conformément aux articles 60, 66, 68, 72, 72a et 73 de l'accord de partenariat ACP-UE et aux articles
3 et 9 de l'Annexe IV de l'accord de partenariat ACP- UE, y compris, le cas échéant, une aide
humanitaire et d'urgence à court terme complémentaire, lorsqu'une telle aide ne peut être financée
par le budget de l'Union. ».
Et dans les lignes directrices de la programmation du 11ème FED:
« Pour les pays ACP, une allocation B peut être incluse dans le PIP pour couvrir les besoins imprévus
(pertinent en particulier dans les situations de fragilité). Cette allocation sera de 0€ tant que le
besoin ne se fait pas sentir. En cas de besoin, une Décision de Financement pour répondre à un
besoin imprévu ou urgent peut toujours être prise, nonobstant le statut de l’allocation B indicative,
mentionnée dans le PIP.
En d'autres termes, le soutien de principe aux dépenses imprévues et aux besoins urgents est
maintenu, mais aucun montant indicatif n’y est attribué au niveau des pays, ce qui nous pousse à
croire que cette flexibilité sera assurée via l’enveloppe générale du FED (fonds non affectés dans une
réserve pour les programmes nationaux et régionaux).
Le manque de transparence du FED a souvent été souligné. Tout en reconnaissant la nécessité d'une
plus grande flexibilité, il est important qu’une estimation du montant dédié à la réserve soit connue.

Des dépenses administratives en augmentation

L'accord interne prévoit une augmentation de 1,9% à 3,45% (ou 1052,5 M €) des dépenses
administratives de la Commission européenne. La proposition initiale de la Commission était
d'environ 5% pour aider à soutenir la mise en œuvre efficace du FED. Les pressions pour réduire les
ressources de la Commission et des délégations de l'UE ont entravé la capacité de l'UE à tenir ses
engagements et à développer une expertise, notamment dans les secteurs sociaux comme l'a
souligné la Cour des Comptes européenne et conformément à l'engagement de l'UE pour assurer la

10
Article 12 de l’Accord de Partenariat de Cotonou

Page 3 of 7
Note d’analyse du Groupe de travail Cotonou

cohérence des politiques pour le développement (art 208) et l’approche par les droits humains. Afin
d'être en mesure de le faire, il faut développer l’expertise des délégations de l'UE.
La programmation joue un rôle dans le maintien du dialogue institutionnel avec les pays partenaires.
L’implication des OSC dans ce dialogue est reconnue comme importante et il y a aussi un besoin
d'expertise dans les délégations de l'UE sur la participation des OSC. Nous saluons donc
l’augmentation des ressources pour la Commission et la demande d'un renforcement de l’expertise
dans les secteurs concernés par la coopération ACP - UE, notamment dans sur le genre et les secteurs
sociaux. Cela dit, dans l'accord interne, la justification de l'augmentation des dépenses de soutien est
d'une nature plus administrative, de gestion : « Les ressources pour les mesures de soutien visant à
améliorer l'impact des programmes du FED (...) doivent inclure les dépenses de la Commission
associées à la mise en œuvre d'un cadre de résultats et au renforcement du suivi et de l’évaluation
des programmes du FED à partir de 2014. Les ressources doivent également soutenir les efforts de la
Commission visant à améliorer la gestion financière et la prévisibilité du FED par des rapports
réguliers sur les progrès accomplis. Nous, les OSC, espérons que des ressources suffisantes seront
affectées à la sensibilisation, l’échange d'informations, les réunions…, comme prévu à l'article 6 2b.

Coopération avec la Banque Européenne d'Investissement (BEI) et d’autres institutions financière

pour le développement (IFD) à travers la combinaison de prêts et de dons :
Comme indiqué dans la communication de la Commission européenne « Le Programme pour le
changement », l'UE souhaite augmenter l'utilisation de mixage des prêts et des dons (mélange de
subventions de l'UE avec des prêts ou des partages de risques et des mécanismes de garantie), dans
le but de générer un levier financier substantiel des ressources du FED pour soutenir les
investissements publics et privés dans les pays ACP. La facilité d'investissement ACP est l'un des
instruments de mixage mais d'autres facilités sectorielles, comme le Fonds UE-Afrique, fonctionnent
sur le même modèle. Une partie des fonds régionaux et intra-ACP sera probablement utilisé pour ce
mixage, mais il semble qu'il sera aussi possible d'utiliser cette modalité au niveau des pays pour
développer des projets dans les secteurs prioritaires.
Cependant, les études d'impact des facilités actuelles de mixage de l'UE n'ont pas été conduites
exhaustivement, notamment en ce qui concerne leur impact sur l'éradication de la pauvreté, sur
l'environnement et sur le niveau d’endettement des pays partenaires. Les situations politiques et les
niveaux d'endettement de certains pays ACP doivent être pris en compte afin de ne pas aggraver la
situation. A ce jour, la Commission européenne n’a proposé aucun objectif, principe, critère ou ligne
directrice clairs pour garantir que cette modalité de financement va vraiment contribuer au
développement durable et inclusif et à l'éradication de la pauvreté dans les pays ACP. En outre,
certaines activités de la Banque Européenne d'Investissement (BEI) et d'autres institutions
financières de développement (IFD) sont controversés en matière de transparence et d'appropriation
démocratique11.
En tant qu’OSC, nous ne pouvons pas prédire si une augmentation substantielle des ressources du
FED allouées aux mécanismes de mixage pourrait rapidement être confrontée à un problème de
capacité d'absorption du côté des IFD et des gouvernements des pays ACP. Le risque serait alors que
les projets soient sélectionnés sur la base de leur capacité de levier financier plutôt qu’en fonction
des objectifs de développement et de lutte contre la pauvreté.

11
http://www.concordeurope.org/component/k2/item/download/190_46e9c35795032f8934748907b719db58

Page 4 of 7
Note d’analyse du Groupe de travail Cotonou

La participation active des OSC dans cette discussion, dans les dialogues stratégiques et les études
d'impact, qui guideront le choix d'opter ou non pour le mixage au niveau national, devrait être
encouragée à Bruxelles et dans les délégations.

Règlements de mise en œuvre:

Les nouvelles directions de la politique de développement de l'UE, le Programme pour le

changement, seront fortement prises en compte dans la conception et dans les priorités du 11 ème
FED. L'un des principaux enjeux est donc que l'APC, ses valeurs et ces principes essentiels, demeurent
le cadre du nouveau FED.

- La concentration et la complémentarité avec d'autres instruments d'aide extérieure de

l'UE: le FED et d'autres instruments auxquels les États ACP sont éligibles (programme
thématique de l'instrument de coopération au développement, Erasmus pour tous) seront
complémentaires (articles 1 et 2). Cette complémentarité doit aussi être efficace et
coordonnée entre les niveaux national, régional et intra ACP et avec d'autres bailleurs de
fonds (comme indiqué dans l'article 4 § 2) afin de veiller à ce que la limitation à 3 secteurs
pour les programmes nationaux n’engendre pas de secteurs orphelins. Elle devrait également
être mise en œuvre en conformité avec l’APC et ses valeurs - l'appropriation nationale, la
programmation conjointe avec les États ACP, et basée sur des consultations avec les acteurs
concernés, y compris la société civile.

- La comptabilisation de l’APD selon les critères du CAD: Compte tenu de l'exigence minimale
de 90 % d’éligibilité à l'APD pour toute aide extérieure de l'UE (conclusions du Conseil), il est
essentiel que cette éligibilité soit garantie au maximum pour l’instrument de coopération au
développement, avec une exigence de 100 % d’éligibilité à l'APD pour les fonds nationaux et
régionaux, et au moins 95 % d’éligibilité pour le fonds intra-ACP ( article 1 § 3). Cependant,
jusqu'en 2011, les contributions des institutions de l'UE à l'APD totale incluaient des dons
d'APD (géré par la CE) et des bonifications d'intérêt pour alléger les prêts de la BEI dans les
pays en développement. Mais, tous les prêts et les fonds fiduciaires de l'UE gérés par la BEI
étaient exclus. Le récent changement dans les exigences de comptabilisation de l'APD et la
décision du CAD d’inclure les prêts de la BEI dans l'APD des institutions de l'UE devraient
gonfler l’éligibilité du FED. Pour éviter cela, la BEI ne devrait pas être inclue dans les comptes
rendus au CAD de l'OCDE et aux États membres, tel qu’indiqué au considérant 11 de l'accord
interne.

- Les États fragiles : il est nécessaire de prendre en considération les critères de fragilité et de
vulnérabilité lors de la programmation de la coopération nationale ACP-UE (article 6). Par
conséquent, des financements non programmés doivent être prévus dans le cadre des
enveloppes nationales pour lier l’urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD) afin
d'assurer la flexibilité et des interventions à impact élevé, ininterrompues de l’urgence au
développement. Plus la vulnérabilité d'un pays aux catastrophes naturelles et aux situations
d'urgence est importante, plus la prévision d’un financement LRRD est importante. Nous
saluons également l'accent mis sur le rôle des femmes dans ces situations (article 2 § 1). Un
certain nombre de pays ACP souffrent d'un manque de financement dans les secteurs clés du
développement, et plusieurs d'entre eux sont en situation de fragilité (en ce qui concerne les
droits humains, la gouvernance, les crises ou post-crises). Ils ont donc besoin d'une approche

Page 5 of 7
Note d’analyse du Groupe de travail Cotonou

particulière et d’un engagement renouvelé de la part des donateurs. Plus précisément, cette
approche doit être adaptée aux pays en situation de fragilité, de transition ou de crise en
fonction de leur situation particulière.

- La consultation de la société civile : l'Accord de partenariat de Cotonou a reconnu le rôle clé

des OSC. La société civile doit être pleinement impliquée comme acteur de pleins droits à la
fois dans les processus politiques et dans le suivi de la mise en œuvre de l'aide. Le processus
de programmation devrait donc être participatif et transparent à toutes les étapes. Assurer
un dialogue de qualité avec toutes les parties prenantes (société civile, parlements
nationaux, pays partenaires…) doit être la base de la programmation. L'Union européenne ne
doit pas seulement rechercher des échanges réguliers d’informations, mais elle doit aussi
impliquer les OSC dans les phases d'évaluation et de programmation du FED (article 2 § 8). Le
secteur des OSC souhaite être impliqué dans un dialogue continu au-delà de la
programmation.

- 20% de financement aux actions sur le climat : L'UE a pris des engagements collectifs dans
le cadre de conventions internationales pour augmenter le financement pour la biodiversité
et contre le changement climatique (tel que réaffirmé par la CE et les États membres de l'UE
en différentes occasions, communication de la CE12 et conclusions du Conseil13 sur le soutien
de l'UE au financement du développement ainsi que la communication de la CE sur le post-
201514 : vers une approche globale et intégrée de financement pour l’éradication de la
pauvreté et le développement durable). Grâce au cadre financier pluriannuel 2014-2020, elle
s'est également engagée à allouer 20% du financement à travers tous les instruments à des
mesures sur le climat, mesurés selon les marqueurs de Rio. L'UE devrait s'assurer que le
développement , la réduction de la pauvreté et les actions sur le changement climatique se
renforcent mutuellement et doit promouvoir l'intégration d’actions pour lutter contre le
changement climatique dans l'aide au développement et dans la planification du
développement à tous les niveaux : cette intégration doit en particulier mettre l’accent sur
l'adaptation au changement climatique et la résilience des PMA et des États fragiles, qui sont
plus vulnérables aux impacts du changement climatique. Accroître le financement pour le
climat ne devrait pas menacer le financement d’autres secteurs importants de la santé et de
la protection sociale.

- 20 % pour la santé et l'éducation : la CE et les États membres de l'UE ont récemment

réaffirmé leurs engagements (communication de la CE et conclusions du Conseil sur l'Agenda
pour le changement) de soutien au développement humain, aux services sociaux et à la
conception de systèmes de protection sociale dans les pays partenaires. Cela doit se refléter
dans les priorités du 11ème FED, non seulement en tant que principe général (article 2 § c),
mais également en priorisant effectivement les services sociaux de base. Par conséquent,
nous recommandons l'affectation de 20% du 11ème FED aux programmes géographiques et
thématiques pour la santé et l'éducation de base. À la lumière de l’article 1 § 2, l'Union et ses
États membres devraient surveiller la mise en œuvre de cette référence.

12
EC COM(2012) 366 final
13
EU Council Conclusions 14533/12
14
EC COM(2013) 531 final

Page 6 of 7
Note d’analyse du Groupe de travail Cotonou

- Des mesures de transition ou des « clauses passerelles » du 10ème au 11ème FED: pour assurer
la continuité dans le financement, la CE propose d'utiliser les fonds non dépensés du 10ème et
des précédents FED, mis à la disposition des pays et régions ACP pour couvrir la transition.
Toutefois, « les fonds engagés au titre du présent mécanisme de transition doivent être
comptabilisés dans le cadre du 11ème FED, ce qui signifie qu'ils ne constitueraient pas des
ressources additionnelles pour le 11ème FED. Les contributions des Etats Membres... seront
réduites en conséquence.15 ». Cela signifie que, au fil des ans et d'un FED à l'autre, il y a une
érosion du montant total des contributions annoncées par les États membres de l'UE pour la
coopération de l'UE avec les pays ACP. Nous pensons que le financement fourni au cours de
la période de transition doit provenir de ressources non affectées des FED précédents, tout
en préservant l'intégrité du budget du 11ème FED convenu dans l'accord interne et en le
mettant en œuvre dans son intégralité après la ratification. De cette manière, les États
membres de l'UE honoreraient leurs engagements envers les pays ACP et seraient incités à
accélérer le processus de ratification.

- Le genre et l’approche par les droits humains: Il est essentiel de veiller à ce que tous les
programmes du FED soient conçus et mis en œuvre conformément aux principes de l'Accord
de Cotonou16, le Mémorandum commun des Nations Unies sur l’approche par les droits
humains (ADH) pour le développement et au plan d'action de l'UE sur l'égalité des sexes et
l'autonomisation des femmes dans le développement. Tous les programmes devraient
inclure des benchmarks pour les droits de l'homme, la primauté du droit et la démocratie et
pour suivre le benchmark sur le genre du plan d’action de l'UE sur le genre (au moins 80 %
des fonds doivent inclure des indicateurs sensibles au genre, au moins 75% des projets /
programmes de l’ICD doivent être référencés G-2 (genre comme objectif principal) ou G-1
(genre comme un objectif important), et au moins 50% des programmes indicatifs
pluriannuels doivent indiquer des actions en matière d'égalité entre les sexes). Les résultats
des audits sur le genre et des rapports d'étape sur la mise en œuvre du Plan d'action de l'UE
sur l'égalité des sexes et l'autonomisation de la femme devraient également être pris en
compte lors de la conception et de la mise en œuvre du 11ème FED.

- L’utilisation du mixage et de la facilité d'investissement (article 16) : Le soutien à la

croissance économique et au secteur privé sera également important, ce qui peut entraîner
davantage d'investissements dans les grandes infrastructures par exemple. Il est important
que cette aide soit destinée au secteur privé local (qui devrait inclure les petits exploitants
agricoles) et à la croissance inclusive réelle (par le soutien à la protection sociale, la santé,
l’éducation…) en surveillant la responsabilité sociale des entreprises.

15
COM(2013) 663 final : Proposal for a Council Decision regarding transitional EDF management measures (…)
16
Art 8. 4 ;Art 9, art 20, 25, 31.

Page 7 of 7