Rencontre des cadres dirigeants

de la fonction publique libanaise

Les finances publiques, outil de modernisation

et de performance de lEtat

Frank MORDACQ

Beyrouth Mars 2013

 5me session

Le contrle des finances publiques

2
I. Quelques notions de base sur le contrle

Trois grandes fonctions (rfrentiel europen et anglo-saxon)

Le contrle interne ((financial) management and control

system)

Laudit interne (internal audit)

Linspection (lutte contre la fraude) : contrle externe

Les 3 = PIFC public internal financial control

3
1. Le contrle interne

Le contrle interne est lensemble des dispositifs choisis

par lencadrement et mis en uvre par les responsables
de tout niveau pour matriser le fonctionnement de leurs
activits. Ces dispositifs sont destins fournir une
assurance raisonnable quant la ralisation des objectifs de
lorganisation et des managers sont responsables.
Le contrle interne est lensemble des moyens (quels quils
soient) utiliss par la gestion elle-mme (interne) pour
sassurer de la matrise (control) de son fonctionnement en
vue de raliser ses objectifs : matrise de la gestion

4
Le rfrentiel international du COSO

Le Committee Of Sponsoring Organization de la Commission

Treadway est un groupe de rflexion constitu aux Etats-Unis.
Ce groupe a dvelopp un rfrentiel mthodologique
danalyse du contrle interne, dnomm le COSO publi en
1992.
Le C.O.S.O. structure lanalyse du contrle interne selon cinq
composantes :
Lenvironnement de contrle,
Lvaluation des risques,
Les activits de contrle, cest--dire
la dfinition des mesures de contrle
interne
Linformation et la communication
Le pilotage (du contrle interne).
55
Le contrle interne (matrise de la gestion)

Les moyens :
Les procdures (et documents crits de travail)
Les systmes (informatiques) : pour le budget, la comptabilit, la
trsorerie
Les contrles eux-mmes : contrle ex ante ou ex post

Deux domaines :
Le champ financier : budgtaire et comptable
Le champ gestionnaire : dont le contrle de gestion

Les objectifs :
La matrise des activits
La gestion des risques
La performance (efficacit, efficience)

6
 Contrle interne de gestion et contrle interne
financier (budgtaire et comptable)

OBJECTIFS Elaboration
du budget Engagement Excution
Programmes
Besoins Stratgie et mise des des Ralisations Rsultats Impacts
oprationnels
disposition dpenses dpenses
des crdits

Contrle interne Contrle interne

financier comptable

CONTRLE INTERNE

Source : A.G. COHEN : Contrle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC - LGDJ 7
Un exemple : lorganisation des tches

La sparation des tches, le contrle mutuel, la

supervision, des rgles de rotation sur les fonctions
sensibles sont des mesures de contrle dordre
organisationnel souvent utilises pour garantir la scurit
dans le maniement des fonds publics.
Elles sont intgres aux procdures par tous les agents
(du manager aux agents dexcution)
Le risque 0 nexiste pas. Lenjeu de cette dmarche est
donc de trouver un quilibre entre le besoin de scurit
et une gestion efficiente des moyens dont disposent les
managers publics.

8
2. Laudit interne
La dfinition de laudit

Laudit interne est une activit indpendante et objective

qui donne une organisation une assurance sur le degr de
matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour les
amliorer, et contribue crer de la valeur ajoute. Il aide
cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par
une approche systmatique et mthodique, ses processus
de management des risques, de contrle, et de pilotage, et en
faisant des propositions pour renforcer leur efficacit.

Dfinition de lIFACI (institut franais de laudit et du contrle

interne)

Audit is not control.

9
Le champ dintervention de laudit

Les natures daudits internes

Audit de rgularit (ou de conformit)
Audit de systme (efficacit du contrle interne)
Audit de performance (apprciation des rsultats,
efficacit, efficience)

Plusieurs champs audits : informatique, budgtaire,

comptable, gestion des RH, scurit, etc

Un audit trs spcifique : laudit financier (qui est un audit

de rgularit) = certification des comptes : AUDIT
EXTERNE

10
 En rsum : les trois types de contrle

Inspection Audit Contrle interne

Priodique et
Ponctuelle, voire systmatique
1. Priodicit Permanente
improviste (secret)
(plan accept)
Extrieure au service,
2. Position Interne Intgre
voire suprieure
Oprations Systme Gestion
3. Objet
Personnes Rsultats Risques
4. But La rgularit
(proccupation (voire dcouvrir des Efficacit Matrise
majeure) irrgularits)
Rfrentiels de Cl
5. Mthodologie Guides Standards
(piste daudit)
Rgularisations
6. Consquences Sanctions Recommandations
(plan daction)
Opinion
7. Responsabilit Garantie Accountability
Assurance raisonnable

8. Mtiers Policier Consultant Manager

Source : A.G. COHEN : Contrle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC - LGDJ 11
II. Les volutions des contrles avec la LOLF

Passage dun strict contrle de rgularit un contrle de

conformit et de performance
Allgement des contrles du ministre des finances et
dveloppement des contrles des ministres gestionnaires
Ct Finances :
Un contrle financier recentr sur le contrle budgtaire
Un contrle de la dpense allg
Ltablissement des rfrentiels du contrle interne
Ct gestionnaires :
La mise en place dun contrle de gestion et dun contrle interne
au sein de chaque ministre
Le dveloppement de laudit interne
12
1. Les contrles du ministre des finances
Lorganisation

Le rle central du ministre des finances/budget

Une nouvelle organisation financire du contrle au niveau
central : les contrleurs budgtaires et comptables
ministriels (12 CBCM) dcret du 18 dcembre 2005 :
Le dpartement de contrle budgtaire (contrle financier)
Le dpartement comptable (paye la dpense tient la
comptabilit)
Lorganisation dconcentre : le directeur rgional ou
dpartemental des finances publiques (ex TPG) : fonction
de contrleur financier, de payeur et de comptable

13
Les missions du CBCM
La composante budgtaire
Les outils traditionnels de contrle
Le contrle des textes : contrle pralable des textes qui sont
lorigine de la dpense : fonction publique (recrutements,
promotions), prestations sociales : rle de la DB et du CBCM
Le contrle des crdits : mise en rserve / annulations /
transferts et virements / reports : rle de la DB et du CBCM
Le contrle de lexcution de la dpense : sassurer dune
consommation des crdits et des emplois en gestion conforme
la programmation : rle du CBCM
Le contrle des actes dengagement : sassurer de la
compatibilit des engagements juridiques enjeux avec le
respect de lexcution : rle du CBCM

14
Lvolution du cadre juridique

Le contrle financier instaur par la loi du 10 aot 1922 :

un contrle administratif pralable exerc avant les phases
dengagement et dordonnancement des dpenses de lEtat

Limpact de la LOLF et des systmes dinformation

conduisent rnover en profondeur le contrle budgtaire
par le dcret du 27 janvier 2005

Le contrle budgtaire est confort par le nouveau dcret

sur la gestion budgtaire et comptable publique (GBCP)
du 7 novembre 2012

15
Les mission du contrle budgtaire

Le contrle budgtaire est exerc, sous lautorit du ministre

charg du budget, par un contrleur budgtaire
Ce contrle porte sur lexcution des lois de finances et a
pour objet dapprcier le caractre soutenable de la
programmation et de la gestion en cours, au regard des
autorisations budgtaires, ainsi que la qualit de la
comptabilit budgtaire.
Il concourt, ce titre, lidentification et la prvention des
risques encourus, ainsi qu lanalyse de facteurs
explicatifs de la dpense et du cot des politiques
publiques.
A. Le contrle de la programmation
B. Le contrle des actes dengagement

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A. Le ministre tablit la programmation budgtaire
qui est soumise au contrleur budgtaire

Une projection chiffre des activits mises en uvre

par les services de lEtat

Elle met en adquation lactivit prvisionnelle des services avec

les crdits et les emplois notifis et attendus
Elle est prsente par programme et dcline par BOP
Elle est tablie par les responsables de programme et valide par
la DAF
Elle doit tre soutenable au regard de la LFI et de la loi de
programmation des finances publiques
Elle est tablie pour deux ans au moins dans Chorus
Elle est accompagne dune prvision des principaux actes de
gestion de lanne
Il est rendu compte de son excution en cours de gestion

17
Les modalits du contrle de la soutenabilit de
la programmation budgtaire
Le contrle de la mise en place des ressources disponibles
Visa avant le dbut de la gestion dun document de rpartition initiale des
crdits et des emplois, le DRICE, pour vrifier la mise en place des emplois
et des crdits (LFI, rserve de prcaution, reports), rpartition par programme
Le contrle de la programmation des crdits par activit
Avis sur les programmes et les budgets oprationnels de programme (BOP)
entre lesquels sont rpartis les crdits
Visa spcifique dun document prvisionnel de gestion sur les emplois et les
crdits de personnel (DPG-ECP) : flux dentres et de sorties et
consommation des crdits et emplois
Le suivi de lexcution budgtaire
Compte-rendu 2 fois par an (fin mai, fin aot) et analyse avec le CBCM
Actualisation de la programmation, prvision dexcution
Mesures correctrice demandes si dpassement
Reporting auprs de la direction du budget pour la prvision dexcution
globale

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B. Les modalits du contrle budgtaire des actes

Le contrle des actes dengagement juridiques

Abandon de tout contrle de rgularit sauf pour les dpenses de
personnel
Vrification de la disponibilit des crdits (AE/CP), de la correcte
imputation budgtaire (ex.: T3/T5) et de la conformit la
programmation
Un contrle adapt et modul en fonction des enjeux et aux
risques (dlai de 15 jours)
Visa exhaustif sur les recrutements et promotions
Visa slectif sur les autres dpenses en fonction dun seuil (fix par
arrt pour chaque ministre pour les affectations (investissements) et
engagements)
En cas de refus de visa, pass outre dlivr par le ministre du budget

Le contrle a posteriori : par chantillonnage sur les actes non

soumis aux visas/avis
Les analyses de circuits et procdures
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La ralit du contrle des engagements juridiques

Comptence de droit commun des gestionnaires : dclinaison du

principe de responsabilit promu par la LOLF
Un champ fortement restreint : environ 10% des actes (pour environ 80%
des enjeux)
La prpondrance du visa des actes de personnel
La suppression du contrle juridique ne concerne pas les actes de
gestion du personnel compte tenu du poids du titre 2 (41% du budget) et
un motif technique (difficult distinguer les questions juridiques et
budgtaires en la matire)
La slectivit du visa est organise dans chaque ministre par arrt qui
fixe des critres de slectivit : la catgorie dactes et des seuils
financiers lintrieur dune fourchette dfinie par le CBCM
Les rgles sont identiques au niveau central et dconcentr
Ce qui reste constant : la trs faible proportion de refus dfinitifs de visas

20
Une nouvelle volution des modalits de contrle?

Des dispositions spcifiques du dcret GBCP sur

lvolution possible des modalits de contrle aprs
valuation

Le dispositif de contrle interne budgtaire fait lobjet dune

valuation annuelle par le CBCM au regard notamment
des rsultats de laudit interne.

En fonction des rsultats de lvaluation, tout ou partie des

visas ou avis prvus peuvent tre suspendus, pour une
dure dtermine, par arrt du ministre charg du budget.

21
2. La composante comptable

La modernisation de la chane de la dpense

La LOLF (art.31) : Les comptables publics chargs de la tenue et de
ltablissement des comptes de lEtat veillent au respect des principes et
rgles []. Ils sassurent notamment de la sincrit des enregistrements
comptables et du respect des procdures.

Le nouveau dcret GBCP raffirme et modernise le rle du comptable

public

Le dploiement de Chorus, volet applicatif de cette modernisation

Lallgement des contrles comptables

La responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable

Lexigence de qualit comptable et le rle central de la Cour des

Comptes, certificateur des comptes
22
Les principes et les rgles de la comptabilit
publique dans la gestion publique
Le dcret GBCP raffirme les principes fondamentaux de la
comptabilit publique qui simposent lensemble des entits
APU :
sparation ordonnateur/comptable, responsabilit personnelle du comptable
public, unit de caisse et de trsorerie, rgle du service fait, obligation de
dpt des fonds au Trsor, missions traditionnelles du comptable : les articles
11 et 12 du dcret de 1962 deviennent les articles 19 et 20 du dcret de
2012.

Une dfinition indite de la comptabilit publique : une

comptabilit gnrale, une comptabilit budgtaire et selon les
besoins, une comptabilit analytique. LEtat tient galement une
comptabilit danalyse des cots.

La comptabilit budgtaire est dfinie pour la premire fois de

manire dtaille avec lEtat avec la dfinition des affectations et
les engagements.
23
Les principales volutions comptables

Mise jour des catgories de comptables :

Contrleurs budgtaires et comptables ministriels
Comptables dconcentrs (territoriaux ou fonctionnels)
Comptables des budgets annexes
Comptables des comptes spciaux
Comptable centralisateur des comptes de l'Etat, responsable du CGE
Actualisation du rle du comptable : trois fonctions essentielles :
Excution des oprations prescrites par les ordonnateurs
Garant de la qualit comptable
Vecteur de valorisation des comptes

Le rle prpondrant du comptable public dans la tenue de la

comptabilit gnrale est raffirm.
Les comptables publics de lEtat et les agents comptables des organismes
soumis au titre III du dcret GBCP peuvent prendre linitiative de rectifier des
irrgularits comptables dans le cadre d'un dispositif de signalement et de
concertation avec l'ordonnateur
24
Lallgement du contrle du paiement de la dpense

Les objectifs
Responsabiliser lordonnateur
Acclrer les dlais de paiement
Lesprit
Proportionner les contrles en fonction des risques et des
enjeux
Le primtre
Les dpenses faibles enjeux
Les modalits
Le contrle hirarchis
Le contrle partenarial

25
Le contrle hirarchis de la dpense (CHD)

Modulation :
Des moments du contrle : a priori et a posteriori
Du champ du contrle : exhaustif ou par sondage
De lintensit du contrle : tout ou partie des contrles rglementaires

Une analyse du risque fonde sur la nature de la dpense, son

montant et la pratique des ordonnateurs
Un plan de contrle local
Un chantillonnage de contrle dans la limite maximum de 10 %
des montants pour les dpenses faible risque
Les anomalies dtectes lors des contrles sont analyses afin
dvaluer le risque, de le caractriser (risque partenarial, erreurs
sur limputation comptable ) et de moduler le contrle en
fonction de son volution.

26
Le service facturier : une nouvelle forme dorganisation

Un centre de traitement et de paiement des factures plac sous

lautorit du comptable
En un point unique, ordonnateurs et comptables reoivent les
factures, traitent les dossiers de liquidation, assurent lensemble
des contrles (rapprochement des 3 lments : engagement
service fait facture) et mettent en paiement
Application dans la moiti des administrations centrales
Permet dacclrer les dlais de paiement des fournisseurs (fix
par dcret en 2008 30 jours)

27
Le CBCM garant de la qualit comptable et acteur de
certification des comptes
Comme comptable principal : applique larticle 31 et met en uvre le
contrle interne sur ses propres oprations
Comme soutien du Ministre :
Sensibilisation, formation, information
Correspondant de la DGFiP auprs du Ministre
Assistance mthodologique llaboration du plan daction ministriel
Participation au dploiement du CIC (rfrentiels, outils, assistance)
Comme garant de la qualit comptable ministrielle :
Interlocuteur de la Cour des comptes (NEC) et des corps de contrle
Propose les thmes daudit comptable et suit leur mise en uvre
Met en uvre larrt intermdiaire
Procde des contrles de cohrence
Centralise toutes les immobilisations mises en service
Interlocuteur de la DGFiP / Cour des comptes pour les rponses aux
observations finales (ROP) en liaison avec DAF

28
III. Les contrles des ministres gestionnaires

Le dveloppement du contrle de gestion : amliorer le

rapport entre les moyens engags et lactivit ou bien avec les
rsultats obtenus (matrise de la gestion) (ministriel ou par
programme)

Le renforcement du contrle interne en matire financire :

Consquence de la rorganisation des ministres et de lallgement
des contrles financiers : structuration du contrle interne
budgtaire et du contrle interne comptable, comme corollaires
indispensables
Le contrle interne est lensemble des dispositifs formaliss et
permanents dcids par chaque ministre, mis en uvre par les
responsables de tous les niveaux, sous la coordination du secrtaire
gnral du dpartement ministriel, qui visent matriser les risques
lis la ralisation des objectifs de chaque ministre (art.1 du dcret
du 28 juin 2011).
Les rfrentiels sont dfinis par le ministre du budget

29
Un dispositif de contrle interne comptable renforc

La LOLF renforce lexigence de contrle interne comptable :

les comptes de lEtat doivent tre rguliers, sincres et donner
une image fidle de son patrimoine et de sa situation
financire elle dfinit ainsi les principaux critres de qualit
comptable.
les comptables publics doivent veiller au respect de ces critres
et ce sur lensemble de la procdure Incluant les oprations
menes par les gestionnaires.
la Cour des Comptes doit certifier les comptes de lEtat
conformment aux normes comptables en vigueur.

Une rserve gnrale de la Cour des Comptes dans son acte

de certification depuis les comptes 2006

30
Le dveloppement de laudit interne au sein de lEtat

Grer les risques : un enjeu essentiel de la gestion publique

financire
L'administration franaise met en place un systme cohrent de
l'audit interne en conformit avec les normes internationales.
Renforcer le systme de contrle interne au sein de chaque ministre,
visant assurer une gestion des risques concernant toutes les politiques
publiques : un comit de matrise des risques
Organiser lactivit de laudit interne au niveau ministriel avec, pour dans
chaque ministre : un comit daudit interne et une mission ministrielle
daudit interne.
Un comit dharmonisation d'audit interne (CHAI) pour assurer la
cohrence globale de la politique de lEtat franais daudit interne et de sa
mise en uvre

Un dcret et une circulaire du 28 juin 2011

31
Le dveloppement de laudit interne

Laudit interne est une activit exerce de manire

indpendante et objective qui donne chaque ministre une
assurance sur le degr de matrise de ses oprations et lui
apporte ses conseils pour lamliorer. Laudit interne sassure
ainsi que les dispositifs de contrle interne sont efficaces (art.1
du dcret du 28 juin 2011) .

Activit mene par des quipes ddies indpendantes (le plus

souvent des inspections) notamment pour valuer la qualit du
contrle interne + audit de performance

32
Le comit ministriel daudit interne

Composition
Prsid par le ministre
Rle et responsabilits dans le respect des meilleurs pratiques
internationales
Avec un nombre restreint de membres, dont le CBCM
Une majorit de membres externes ou sans responsabilit oprationnelle
interne
Pas de responsables oprationnels

Rle
Valide et suit le programme daudit
Sassure du dispositif de contrle interne et de matrise des risques
Garant de lindpendance des auditeurs

Mise en place
8 ministres sur 11 ont publi des textes fin 2012

33
La mission ministrielle daudit interne

Coordination de la politique ministrielle daudit interne sur tous

les mtiers
Rattache au ministre
Rapport au comit daudit interne
Dirige par un responsable ministriel
Dvelopper le plan daudit annuel bas sur le risque
Performance et suivi des missions de certification et de conseil
Dvelopper les mthodes daudit interne et de vrification
+ Dfinition et approbation dune charte de laudit interne en
conformit avec le cadre daudit interne, approuv par le comit
daudit interne

34
Le comit dharmonisation de laudit interne

Cr auprs du ministre en "charge de la rforme de lEtat" :

Composition : les chefs des services daudit interne, les
reprsentants des directions de finances publiques, direction du
budget et des personnalits externes + 3 personnalits qualifies
1 IGF vice-prsident
Dvelopper le cadre de laudit interne (incluant les standards) et
garantir sa mise en uvre : un cadre de rfrence en cours
Harmonisation des mthodes daudit interne et dissmination des
bonnes pratiques
Dvelopper les mthodes daudit en mettant laccent sur les
processus communs
Bilan annuel de la politique ministriel daudit interne

35
Le dcret du 7 novembre 2012 relatif la gestion
budgtaire et comptable publique
Les raisons de la rforme du dcret de 1962 sur la comptabilit
publique
Redfinir la notion de comptabilit publique sur un primtre largi
Regrouper le corpus des rgles de contrle budgtaire (dcret 2005) et
comptable (dcret 1962 rnov) dans un texte unique
Traduire le "droit driv" de la LOLF (la structure budgtaire [BOP et UO /
RPROG, RBOP et RUO) et la programmation pluriannuelle des activits
Prendre en compte la modernisation des processus et circuits financiers :
centres de services partags, service facturier / redfinir les diffrentes phases de
la dpense (ordonnancement, liquidation) et affermir les nouveaux modes de
contrle (CHD)
Instituer un contrle interne budgtaire et comptable comme lment part
entire de la gestion, sous la responsabilit des ordonnateurs, selon des
rfrentiels tablis par le ministre charg du budget + audit interne

36
VI. Les contrles externes
1. La Cour des Comptes
4 fonctions
Juge :
des comptes des comptables par la Cour elle-mme
des ordonnateurs par la CDBF (sauf ministres et lus locaux)

Certificateur (auditeur externe) :

des comptes de l'Etat et de la scurit sociale

Examen de la gestion du bon emploi des fonds publics, pour

l'ensemble du secteur public : observations aux autorits (lettres, notes,
rfrs)
valuation des politiques publiques :
Rapports de la Cour des Comptes (projet de loi en cours)
Rapports la demande du Parlement dans le cadre de l'excution de la loi de finances

* * *
+ Rapports spcifiques sur les finances publiques :
Rapport prliminaire sur l'tat des finances publiques ( l'occasion du DOFIPU)
Rappel sur les rsultats et la gestion budgtaire (avec la loi de rglement)
+ Rapport annuel au Prsident de la Rpublique 37
2. Le Parlement : un contrle de nature politique

En amont : dbat d'orientation des finances publiques (DOFIPU)

Lors du dbat budgtaire :
Documents budgtaires (RAP et PAP)
Gestionnaires parlementaires

En cours de gestion :
Pouvoirs gnraux : commissions permanentes, d'enqute, mission
d'valuation, questions crites ou orales, contrles sur pices et sur place
Pouvoirs ad hoc des commissions des finances : valuations spcifiques (AN :
la MEC et la MECSS), tous renseignements et documents utiles, assistance
de la Cour des Comptes
Communication, information pralable ou avis pralable sur les mouvements
de crdits
A posteriori : les documents de la loi de rglement : rapports annuels de
performance, comptes rendus et rapports de la Cour, examen en
commission

38
3. Lvaluation des politiques publiques

Une notion plus large que le contrle

Champ plus vaste/vision transversale/lments non financiers

Dfinition
Evaluer une politique, cest rechercher si les moyens
juridiques, administratifs ou financiers mis en uvre
permettent de produire les effets attendus de cette politique et
datteindre les objectifs qui lui son assigns (dcret du
22 janvier 1990)

Plusieurs conceptions
Une vision quasi scientifique : Conseil national de
lvaluation
Une vision politique : un ministre en charge de lvaluation

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Lvaluation des politiques publiques

Des concepts diffrents

valuation interne : les corps dinspection ministriels ou
interministriels
valuation externe : Parlement Cour des Comptes
Des valuations prives : think tank
Rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : Le Parlement
value les politiques publiques et peut se faire assister par
la Cour des Comptes
Mission dvaluation (MEC) lAssemble nationale
valuation internationale

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