Manifestations : quelles responsabilits ?

Plusieurs arrts, dont un rcent jugement du Tribunal administratif de Strasbourg, ont prcis ltendue de la responsabilit des communes dans le cadre de manifestations publique. Revue de dtail. Le 6 juillet 2001, sous l'effet de vents violents, un arbre s'tait abattu sur une tente o s'taient rfugis les spectateurs d'un concert donn Toulouse dans le parc de Pourtals. Cet accident avait fait 13 morts et une centaine de blesss. En 2007, la ville avait t reconnue coupable des infractions dhomicide et blessures involontaires et condamne une peine de 150 000 euros damende (en application de larticle 121-2 Code pnal). Sur laction civile, le tribunal correctionnel avait allou aux victimes diverses sommes au titre de larticle 475-1 du Code de procdure pnale, le prononc des dommages intrts tant renvoy au tribunal administratif. La ville navait pas fait appel de la condamnation pnale et avait propos un accord-cadre d'indemnisation accept par la majorit des victimes, l'exception d'une quinzaine qui avaient saisi la justice administrative. Cette affaire permet de rappeler que les collectivits sont confrontes plusieurs types de responsabilits et quun mme vnement peut gnrer diffrentes responsabilits : responsabilit indemnisation (soit responsabilit administrative, soit responsabilit civile), responsabilit disciplinaire des agents publics, responsabilit pnale des lus, des agents ou comme en lespce de la collectivit elle-mme (en tant que personne morale). 1. Carence fautive de la commune Pour le tribunal administratif de Strasbourg (1), linstruction a rvl que, compte tenu notamment de prcdentes et rcentes chutes darbres dans le mme parc, un tel accident tait prvisible. Ds lors, la ville doit tre regarde comme nayant pas recoup, dune part, les donnes dont elle avait connaissance sur la fragilit du par cet, dautre part, les bulletins dinformations mtorologiques dont elle tait destinataire, en provenance de Mto France et de la prfecture du Bas-Rhin. Le tribunal relve que ces bulletins taient alarmistes en faisant tat, le 5 juillet 2001, de vents compris entre 98 et 106 km/h, et entre 70 et 78 km/h le 6 juillet 2001. Pour le tribunal, de telles vitesses sont assimilables des vents forts justifiant, eux seuls, et indpendamment de la fragilit connue du parc, une procdure de mise en alerte. La juridiction indique galement que la seule circonstance que la tribune et la buvette mises disposition par la ville ntaient pas conues pour rsister des vents violents aurait d conduire la ville annuler le spectacle. Aussi ces circonstances rvlent-elles une carence fautive de la commune dans lexercice de ses pouvoirs de police. Il sagit dun rgime de responsabilit pour faute simple (2). Le tribunal rappelle ainsi les obligations qui psent sur les maires en matire de police administrative pour prvenir les risques (3). 2. Police administrative et alertes mto Ces drames lis aux vnements climatiques, comme la rcente tempte Xynthia, posent la question de la gestion des risques et, en particulier, des actions mener en cas dalerte mto. Le ministre de lIntrieur a rcemment rappel (4) quil existe une procdure d'alerte mtorologique dfinie par les circulaires du 28 septembre 2001 et du 5 mai 2002. Cette procdure a pour objectif de permettre une large diffusion de l'information sur la prvision de phnomnes mtorologiques auprs des maires. La circulaire du 15 octobre 2007 (n INTE0700102C) l'a amende pour y intgrer la prvision des inondations par fortes pluies. Depuis l'entre en vigueur de ces mesures, Mto-France labore deux fois par jour une

carte de vigilance mtorologique, tablie partir d'un code de couleur (vert-jaune-orangerouge) indiquant les dangers potentiels associs aux conditions mtorologiques prvues. Cette carte ainsi que les bulletins de suivi, publis rgulirement en priode de vigilance mtorologique orange ou rouge, sont disponibles en permanence sur le site Internet de Mto-France (www.meteo.fr). Depuis fin 2007, la carte de vigilance mtorologique intgre galement le phnomne pluie-inondation . Ces prvisions rsultent d'une synergie entre le Centre national de Prvision de Mto-France et le service central d'hydromtorologie et d'appui la prvision des inondations (SCHAPI). Lun des objectifs de cette procdure est de donner aux autorits publiques, l'chelon national, dpartemental et communal, les moyens d'anticiper, par annonce plus prcoce, un ala mtorologique ou hydrologique. Si, en pratique, les difficults restent relles, les termes de la circulaire du 15 octobre 2007 doivent permettre aux maires de disposer des outils de prvision et de suivi ncessaires pour prparer et grer au mieux les risques d'intempries. Par ailleurs, cette circulaire prescrit expressment aux prfets de prvoir et de mettre en uvre un schma de liaison avec les communes concernes par les phnomnes mtorologiques annoncs. Ce schma de liaison doit tre activ pour le niveau de vigilance orange et rouge et, dans certains cas, pour le niveau jaune mais alors, de manire plus cible. Dans ce cadre, les maires ont la possibilit de se renseigner directement aprs de la prfecture afin de prendre connaissance de l'expertise locale de l'volution de la situation au plan dpartemental et des mesures de prvention mettre en uvre localement. Le dispositif dfini dans la circulaire de 2007 fait l'objet d'un suivi qualit mis en place par Mto-France sous la forme d'indicateurs annuels rpondant des objectifs de limitation de fausses alarmes, de non-dtection et de bonne anticipation. En pratique, on considre qu'il y a fausse alarme quand un dpartement a t mis en vigilance orange ou rouge et que le phnomne mtorologique ne s'est pas produit. Actuellement, ce suivi qualit ne prend pas en compte le risque inondation . Ces indicateurs, mis en place ds 2003, permettent d'valuer le taux moyen de fausses alarmes 20 %. Aujourdhui, selon le ministre de lIntrieur, dans 60 % des cas, les dpartements placs en vigilance orange ou rouge ont t impacts par l'ala mtorologique et seuls 2 % d'alas n'ont pas t dtects (chiffres disponibles dans le bilan 2008 de la vigilance mtorologique publi conjointement par Mto-France et la direction de la scurit civile). 3. Dysfonctionnements locaux Le tribunal relve galement un dysfonctionnement rsultant dune part dun cloisonnement entre les services de la ville et ceux de la communaut urbaine, notamment entre ceux des espaces verts et de la direction des affaires culturelles de la ville, principales structures en charge de lorganisation du festival, et dautre part une absence de prise en compte des questions de scurit civile lie ce type dvnement au sein de lorganigramme de la ville de Strasbourg. En lespce cette mauvaise organisation a conduit ce que les services des espaces verts de la ville et du courrier de la communaut urbaine de Strasbourg, incomptents en matire de pouvoirs de police, se sont retrouvs seuls destinataires des bulletins dinformations mtorologiques. 4. Obligations de scurit Le tribunal juge galement que la ville de Strasbourg tait lorganisatrice du festival et du spectacle et devait en consquence respecter les obligations qui psent en matire de scurit sur les entrepreneurs de spectacles vivants (5). Le tribunal relve notamment que la ville ntait pas titulaire dune licence dentrepreneur de spectacles et quelle ne disposait daucun service investi de prrogatives en matire de prvention des risques lis ce type

de manifestation. De mme, le tribunal juge que la commune navait pas effectu de demande de visite de rception des installations en cause auprs de la commission consultative dpartementale de scurit et de laccessibilit du Bas-Rhin, ni mme saisi ladite commission dune demande relative une tente amnage en buvette en contradiction avec la rglementation prvue aux articles R. 123-3 et suivants du code de la construction et de lhabitation. 5. Cause exonratoire de responsabilit La force majeure, imprvisible, irrsistible et extrieure aux parties constitue une cause exonratoire de responsabilit. L'apprciation de l'existence d'un cas de force majeure dpend ncessairement des circonstances de temps et de lieu. Ainsi, une inondation n'a pas un caractre de force majeure si elle n'est que la rptition d'une inondation survenue un sicle auparavant (6). De mme, une averse ou un orage ne prsentent pas le caractre d'vnements de force majeure lorsque des vnements quivalents se sont dj abattus sur la rgion (7). En lespce, le tribunal a refus de voir dans la tempte un vnement de force majeure. Lexistence de prcdents dans ce parc rvle en effet que la survenance de lorage et des vents violents ce soir l ntait pas imprvisible. En lespce, les bulletins rgionaux dalertes mtorologiques ont t transmis par tlcopie le 5 et 6 juillet 2001 par la prfecture du Bas-Rhin la communaut urbaine de Strasbourg, un numro de tlcopie, communiqu dans le cadre de la procdure dalerte en vigueur le 6 juillet 2001, correspondant celui du service courrier de la communaut urbaine de Strasbourg. Pour le Tribunal, en raison de son champ de comptences, le service courrier de la communaut urbaine de Strasbourg ne pouvait tre en mesure de traiter ces donnes. En lespce la procdure de transmission des bulletins dalerte par la prfecture du Bas-Rhin tait rgie par un document intitul procdures dalerte mtorologique , lequel avait t communiqu au directeur gnral des services de la ville de Strasbourg par la prfecture du Bas-Rhin le 24 mars 1997. Pour le tribunal, il appartenait la ville de prendre les mesures ncessaires pour communiquer la prfecture, dans le cadre du protocole de transmission des bulletins dalerte susmentionn, les coordonnes de ses services en charge de rceptionner ce type de messages ; quainsi, il ne saurait tre oppos la communaut urbaine une mauvaise organisation de ses services en matire de traitement des bulletins dalerte mtorologique . Le tribunal administratif de Strasbourg relve, au surplus, que la communaut urbaine ntait ni organisatrice du festival lEt culturel , ni dtentrice de pouvoirs de police. Rejet de lappel en garantie contre lassociation mandate par la ville pour produire et animer le concert La ville appelait en garantie lassociation Alligator mandate par la ville pour produire et animer le concert dans le parc de Pourtals. La ville soutenait que lassociation aurait d pralablement annuler ledit spectacle, dont lassociation avait la charge compter de 19h30, sur le fondement dune convention en date du mme jour dlgant lassociation une mission de service public en matire daccueil du public et de scurit des personnes. En lespce la convention navait pas t signe par la ville au soir du 6 juillet 2001 et le tribunal en conclut quelle doit tre regarde comme inexistante. Au-del, on peut dailleurs mettre de srieux doutes sur lefficacit de telles conventions en termes dexonration de responsabilit. Le tribunal relve dailleurs quau surplus, une association de droit priv ne peut tre investie de pouvoirs normatifs en matire de police et quen tout tat de cause, lassociation Alligator, qui contrairement la ville de Strasbourg, ignorait les informations susmentionnes relatives la fragilit du parc de Pourtals et ne faisait pas partie de la liste des destinataires des bulletins dalerte mis par Mto France et la prfecture du Bas-Rhin, ne pouvait tre en mesure, dans ces conditions, dassumer une mission de scurit civile. Lappel en garantie de la ville contre lassociation est donc rejet.

Les condamnations prononces dans cette quinzaine daffaires vont sans doute se chiffrer plusieurs millions deuros pour la ville de Strasbourg. En fonction de chaque dossier lindemnisation des familles se chiffre en dizaine ou en centaine de milliers deuros. La ville doit en outre rembourser et indemniser la caisse primaire dassurance maladie, les employeurs publics (indemnits journalires), ainsi que les assurances et mutuelles. Ccile Bernard-Guillaumont Avocat au Barreau dAix-en-Provence Olivier Guillaumont Charg denseignement au CNFPT

Notes (1) Tribunal administratif de Strasbourg, 6 avril 2010, n 0601521, X (2) Conseil dEtat, 27 sept 2006, Commune de Baalon : carence dans lexercice des pouvoirs de police des difices menaant ruine (3) Articles L.2212-2 et suivants du Code gnral des collectivits territoriales ; article L. 2542-4 du CGCT relatif aux pouvoirs de police du maire dans les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin (4) Rp. Min la QE n 61753 de Andr Chassaigne, JOAN (Q) du 15/06/2010, page : 6704 (5) Ordonnance n 45-2339 modifie du 13 octobre 19 45 relative aux spectacles ; dcret n 2000-609 du 29 juin 2000 pris pour l'application des articles 4 et 10 de l'ordonnance n 452339 modifie du 13 octobre 1945 relative aux spectacles (6) Conseil dEtat, 4 avril 1962, Min. des Travaux publics et des Transports : Rec. CE 1962, p. 245 (7) Respectivement : Conseil dEtat, 22 fvrier 1967, Ville de Royan : Rec. CE 1967, p. 951 ; 9 fvr. 1972, Association syndicale du canal de Saint-Julien : Rec. CE 1972, p. 119